DERECHO MUNICIPAL: DEFINICIONES, …biblioteca.municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/derecho... · III. Relaciones del derecho municipal con otras ciencias . . 19 IV

CAPÍTULO PRIMERO

DERECHO MUNICIPAL: DEFINICIONES, AUTONOMÍACIENTÍFICA Y DIDÁCTICA, RELACIONES Y FUENTES

I. Definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

II. Autonomía científica y didáctica . . . . . . . . . . . 4

III. Relaciones del derecho municipal con otras ciencias . . 19

IV. Fuentes del derecho municipal . . . . . . . . . . . 21

CAPÍTULO PRIMERO

DERECHO MUNICIPAL: DEFINICIONES, AUTONOMÍACIENTÍFICA Y DIDÁCTICA, RELACIONES Y FUENTES

I. DEFINICIONES

1. En la doctrina extranjera y nacional

1. Adriano G. Carmona Romay,1 ilustre municipalista cubano, definió alderecho municipal como ‘‘el conjunto de principios legales y normas dejurisprudencia referentes a la integración, organización y funcionamientode los gobiernos locales’’.

2. Otro distinguido municipalista americano, el brasileño Ives de Oli-veira,2 lo hizo como ‘‘el ordenamiento jurídico de la administración pú-blica del municipio, y atañe a las respectivas relaciones en un radio deacción tan amplio que tiene por límite las propias manifestaciones de lavida municipal’’.

3. En la doctrina nacional, Adolfo Korn Villafañe,3 fundador de laEscuela de La Plata, expresó: ‘‘En síntesis, podemos decir que el dere-cho municipal es una rama científicamente autónoma del derecho públi-co político, con acción pública, que estudia los problemas políticos, ju-rídicos y sociales del urbanismo y que guarda estrecho contacto con elderecho administrativo, con el derecho impositivo, con el derecho rural,con la historia institucional y con la ciencia del urbanismo’’; y SalvadorDana Montaño,4 eminente representante de la Universidad del Litoral,distingue entre derecho municipal ‘‘científico’’ y derecho municipal‘‘positivo’’, definiendo al primero como ‘‘una porción de la ciencia del

1

1 Programa de gobierno municipal, La Habana, 1950, p. 19.2 Curso de derecho municipal, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1960, p. 49.3 La república representativa municipal, La Plata, 1944, p. 36.4 Estudios de política y derecho municipal, Maracaibo, Venezuela, Universidad del

Zulia, 1962, pp. 18 y 19.

derecho que estudia en general las relaciones jurídicas a que da lugar elmunicipio, como entidad política de existencia necesaria’’, y al segundo,como ‘‘una rama del derecho público interno’’.

El municipio puede ser estudiado desde no pocos puntos de vista.Alfredo Poviña, en su trabajo ‘‘La integración regional y el munici-

pio’’,5 postuló la creación de la ‘‘municipología’’ o ‘‘ciencia general delmunicipio’’, integrada por las siguientes ciencias ‘‘contribuyentes’’ del mu-nicipio:

1) El municipio como fenómeno político teórico, como forma de la de-mocracia y sustento de la libertad.

2) El estudio del municipio propiamente dicho, como figura, tantoconcreta y específica, como general y comparativa con otros municipiosen el espacio.

3) Análisis del municipio desde el punto de vista de la ciencia de laadministración, como institución burocrática y administrativa.

4) El municipio como régimen de gobierno, junto a la provincia, eldepartamento y el Estado, integrando el campo de la ciencia constitucio-nal.

5) La sistemática jurídica, como persona de derecho público y de de-recho privado; con sus sistemas de leyes, reglamentos y ordenanzas, enrelación a su funcionamiento y la vida de la comunidad municipal.

6) La presencia de las ciencias técnicas, en relación al urbanismo,bienestar, salud, educación y bien del municipio.

7) Historia de la institución, desde el punto de vista universal, nacio-nal, como también particular de cada uno de los municipios.

8) Geografía del municipio como expresión de un área territorial li-mitada, su fraccionamiento y propiedad de la tierra.

9) La ética como conjunto de principios morales que el municipio es-tablece y vigila en la vida de la comunidad.

10) Demografía del municipio, referida al núcleo de la población quelo constituye.

11) La economía y las finanzas desde el punto de vista particular dela institución.

12) Los principios de la religión en su aplicación a los distintos tiposde municipios.

13) El estilo de vida y la policía de las costumbres.

2 ANTONIO MARÍA HERNÁNDEZ

5 Revista de la Universidad Nacional de Córdoba, año X, núms. 3 y 4, julio-octu-bre de 1969, pp. 677-679.

14) La sociología del municipio, que lo estudia como una figura decontorno social, en sí misma y en relación a grupos mayores; y análisisde los elementos que lo constituyen, para aplicarlo, según nuestro punto devista, en su estructura y en su funcionamiento.

No estamos seguros de que nuestra enumeración ----sigue diciendo elsociólogo cordobés---- sea completa y totalmente significativa; pero sí lacreemos suficientemente representativa, para abonar la sugerencia decrear una ciencia única y general del municipio, integrada por distintasvertientes de diferentes campos del conocimiento.

Adriano G. Carmona Romay6 realizó el siguiente esquema de la enci-clopedia de las ciencias municipales:

I. Sociología municipal, que comprende la sociología urbana y la so-ciología rural.

II. Gobierno municipal o ciencia municipal, que es la disciplina quetiene por objeto el estudio de los principios y problemas de naturalezapolítica propios de la integración, sistemas y funcionamiento de los ór-ganos o poderes de la sociedad local, políticamente organizada.

III. Administración municipal. IV. Derecho municipal, dividido en derecho municipal, derecho admi-

nistrativo municipal y régimen municipal.V. Urbanismo.En parecida línea de pensamiento, Salvador Dana Montaño7 sostiene

que el municipio ‘‘puede y debe ser estudiado en tres planos distintos’’:

1) El natural o social: cómo es el ser municipal en todas partes; qué esy cómo es el municipio, por su naturaleza, como entidad social y cómoha sido siempre.

2) El formal o jurídico: cómo debe ser, o se considera que debe ser elmunicipio en la legislación positiva de un país determinado; el derechomunicipal comparado suministrará, a su turno, una imagen universal decómo debe ser considerado el municipio, como organización universal.

3) El ideal o político propiamente dicho: cómo debiera ser el muni-cipio, para llenar del modo más satisfactorio sus fines propios.

Trasladando estos conceptos al municipio, estos tres órdenes de co-nocimiento: el natural o social, el formal o jurídico y el político o ideal,

DERECHO MUNICIPAL 3

6 Programa de gobierno municipal, La Habana, 1950, pp. 29 y 30.7 Estudios de política y derecho municipal , cit., p. 26.

dan lugar, respectivamente, a la sociología municipal, al derecho muni-cipal y a la política municipal o ciencia del gobierno del municipio.

2. Nuestra definición

4. Para nosotros, es la parte del derecho público que estudia lo relati-vo al municipio. Se trata del enfoque de la ciencia jurídica destinado ainvestigar el origen histórico, la naturaleza, definición, elementos y finesde la institución municipal, así como su inserción en el Estado, sus rela-ciones, competencia y demás aspectos del gobierno, administración yfinanzas locales. El derecho municipal es el derecho de la ciudad. Deahí su linaje, adentrado en la historia humana, que alcanza momentos deesplendor y luminosidad en Grecia y Roma y en la Edad Media, y quehoy está en permanente evolución, ya que marchamos a Ecumenópolis,la ciudad mundializada. Por eso es un derecho antiguo y nuevo, devigencia universal, ya que la ciudad es la obra por antonomasia delhombre.

II. AUTONOMÍA CIENTÍFICA Y DIDÁCTICA

1. Distintas opiniones

5. Se discute todavía la autonomía científica y didáctica del derechomunicipal. Hay quienes negaron y niegan dichos aspectos. Otros, entrelos cuales nos contamos, defendemos ambas autonomías.

Entre los primeros, que incluyen el estudio de la materia en otrasramas jurídicas, podemos efectuar esta clasificación:

6. a) Como parte especializada del derecho administrativo: fue la pri-mera posición de Alcides Greca,8 siguiendo a Rafael Bielsa. Éste asímanifestaba su pensamiento al respecto: ‘‘Lo que ha dado cuerpo al de-recho municipal, así llamado, ha sido más que lo jurídico, el elementopolítico del municipio, el sentido de civismo, el concepto de gobierno


8 ‘‘El derecho municipal, parte especializada del derecho administrativo, se encuen-tra, como éste, en constante evolución, adaptándose al proceso que se opera en la estruc-tura social y que a su vez repercute en las instituciones del Estado’’ (‘‘Prefacio’’ de laprimera edición de su Derecho y ciencia de la administración municipal, Rosario, 1937,incluido en el t. I de la misma obra, en su segunda edición de 1943, p. 18).

propio (no sólo de propia administración). En este sentido, el derechomunicipal tiene, sin duda, su razón de ser, aun cuando cuestionemos su«autonomía orgánica»’’.9 Y más adelante decía: ‘‘Y en la esfera comu-nal, el derecho administrativo y ----aunque no tanto---- el derecho finan-ciero dominan sobre todo’’.

Desde luego, es bien distinto suponer un derecho administrativo comu-nal, de sostener la existencia de un derecho comunal o municipal. El de-recho administrativo comunal no es sino el conjunto de preceptos o prin-cipios de derecho administrativo general aplicables en la esfera comunal.No se trata, por eso, de normas específicas que constituyan un derechoautónomo con caracteres propios o diferenciales; sino, repito, de princi-pios generales, a lo sumo con modalidades determinadas por la aplica-ción especial a un organismo esencialmente administrativo, más bien au-tárquico, no siempre autónomo.10

Es el criterio seguido por la mayoría de los administrativistas, tantoargentinos como extranjeros; v. gr., Marienhoff,11 Fiorini,12 Villegas Ba-savilbaso,13 Daniel Hugo Martins,14 Otto Gönnenwein,15 etcétera.

7. b) Como parte especializada del derecho constitucional: esta opi-nión se basa en la circunstancia de que, al estudiarse el sistema institu-cional del país, siempre se hace referencia al municipio; además, quenormalmente las Constituciones tienen normas al respecto.

8. c) Como parte especializada del derecho público provincial: lo quepuede ocurrir únicamente en los países de organización federal, dondeexisten tres órdenes gubernamentales. En consecuencia, las razones delcaso anterior se aplican al estado provincial, cuyas instituciones ----entrelas cuales se cuenta la municipal---- son investigadas por el derecho pú-blico provincial.

DERECHO MUNICIPAL 5

9 ‘‘Prefacio’’, Principios de régimen municipal, Buenos Aires, Lajouane, 1930, p. 7.10 Op. cit., p. 8.11 Tratado de derecho administrativo , Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1965, t. I,

p. 169.12 Manual de derecho administrativo , Buenos Aires, La Ley, 1968, t. I, pp. 102

y 103.13 Tratado de derecho administrativo, Buenos Aires, Tea, 1949, t. I, pp. 186-188.14 El municipio contemporáneo, Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria,

pp. 71-74.15 Derecho municipal alemán, Madrid, Instituto de Estudios de Administración Lo-

cal, 1967, capítulo II, p. 11.

9. d) Como parte especializada del derecho político: así postulado porLuis R. Longhi, quien expresaba: ‘‘por sus antecedentes de carácter uni-versal, por la naturaleza de sus relaciones de carácter político y por lasproyecciones que puede alcanzar, bien merece ser considerado comouna de las tantas ramas que integran el derecho político’’.16

10. Sostienen, en cambio, la autonomía científica y didáctica del de-recho municipal la mayoría de los municipalistas. El precursor en estacuestión fue el fundador de la Escuela de La Plata, Adolfo Korn Villa-fañe, que al plantear su disidencia conceptual sobre la naturaleza delderecho municipal con la Escuela del Litoral, que tenía como represen-tantes a Rafael Bielsa y Alcides Greca, dijo, en su renombrada obra:17

En nuestra opinión, no es lícito identificar al derecho municipal ni con elderecho administrativo ni con el derecho constitucional, aunque mantienecon estas dos asignaturas acentuadas relaciones de interdependencia cien-tífica. El derecho municipal es una rama científicamente autónoma dentrodel derecho público político; y posee problemas propios, los problemas delurbanismo, que lo diferencian ontológicamente del derecho constitucionaly del derecho administrativo.

Y agregó más adelante:

Aceptar la existencia de un derecho municipal ontológicamente cataloga-do como un breve capítulo del derecho administrativo, implica aceptarmunicipios que se definen automáticamente como simples oficinas buro-cráticas de los gobiernos provinciales y territoriales. En cambio, afirmarla existencia de un derecho municipal político, con autonomía científicapropia y dotado de un contenido ontológicamente diferencial frente al de-recho constitucional y al derecho administrativo, importa afirmar que lasmunicipalidades se definen ostensiblemente como poderes de Estado, do-tados de autonomía política, o sea, como repúblicas representativas. Ladiscusión sobre la ontología del derecho municipal no es una sutileza doc-trinaria, sino el planteo científico de un problema real de consecuenciasprácticas evidentes.18


16 Génesis del derecho constitucional e historia constitucional argentina, BuenosAires, 1941, p. 13.

17 ‘‘La república representativa municipal’’, Boletín de la Biblioteca del CongresoNacional, núm. 42, 1941, p. 1032.

18 Ibidem, pp. 1034 y 1035.

11. Su posición fue seguida posteriormente por Clodomiro Zavalía,que en el prefacio de su Tratado de derecho municipal expresó: ‘‘Inte-resa dejar establecida la efectiva existencia del derecho municipal comorama autónoma dentro de la disciplina jurídica’’. ‘‘Doctrinariamente seacepta ya la existencia de problemas cuyo planteamiento mira sólo a lanecesidad de satisfacer exigencias nacidas en el núcleo urbano que,grande o pequeño, presenta modalidades propias, vale decir, susceptiblesde estudiarse con arreglo a conceptos específicos, tanto en su contenidocomo en la forma de enunciarse’’.19

12. Greca, que modificó su pensamiento inicial, se constituyó enabanderado de la defensa de la cátedra de derecho municipal y luego dela autonomía científica y docente de la materia. Dicha cátedra había sidofundada en la Universidad del Litoral en 1921, corriendo el riesgo dedesaparecer en 1944. Entonces se produjo la defensa de ella desde laRevista de Derecho y Administración Municipal, en el núm. 173, aunqueallí reprodujo sus conceptos sobre la naturaleza del derecho municipalcomo capítulo especializado del derecho administrativo. Pero ya en1953, en su trabajo ‘‘Ubicación y jerarquía del derecho municipal’’,20

dijo: ‘‘El derecho municipal aparece ya en el clan y se afirma en laciudad-Estado, que precede a la formación de los reinos y naciones. Enun comienzo, todas las instituciones políticas, jurídicas y administrativasson esencialmente locales’’. ‘‘La única institución de derecho públicoque existe desde los albores de la civilización y que subsiste y subsistirásiempre, es la del gobierno comunal’’. ‘‘El derecho municipal es al de-recho público lo que la familia y la propiedad son a las instituciones dederecho privado. El derecho municipal es la piedra angular de todo el de-recho público. Los derechos políticos y las libertades cívicas nacieron enlas comunas’’.

Y más adelante agregaba:

En el derecho municipal existe, como expresamos más adelante, una par-te que se refiere a normas administrativas, con especialidad a serviciospúblicos y organización financiera, que son comunes a la organizaciónadministrativa del Estado en todos sus aspectos. Pero hay otra más in-mutable, que tiene sus raíces en el pasado y que es anterior al Estadomismo, en sus actuales formas de estructuración. De ahí que la insti-

DERECHO MUNICIPAL 7

19 Tratado de derecho municipal, Buenos Aires, Kraft, 1941, p. 13.20 Publicado en el Anuario del Instituto de Derecho Público, Rosario, t. X, p. 10.

tución municipal no debe ser considerada como una creación del derechoconstitucional. Es una consecuencia, una derivación del derecho comu-nal.21

Después sostuvo que así como existen derechos naturales del hombre,también hay un derecho municipal natural para todos los núcleos urba-nos del mundo, que comprende: a) libre autodeterminación del vecinda-rio para elegir sus gobernantes; b) legislación local propia referente aproblemas también locales (costumbres, tránsito, edilidad, etcétera), yc) organización de servicios públicos locales (sanidad, desagües, aguapotable, alumbrado, policía, transportes, comunicaciones, etcétera).

En 1954 ratificó esta opinión en una conferencia precisamente titula-da ‘‘Autonomía científica y didáctica del derecho municipal’’, pronun-ciada en San Lorenzo, Minas Gerais, en el III Congreso Nacional deMunicipios de Brasil. Allí expresó:

En la institución municipal, debemos atender, por consiguiente, dos as-pectos: el histórico-institucional, que debe ser estudiado a la luz de unaciencia propia (el derecho público municipal), y el estrictamente adminis-trativo, en que se aplican las reglas y principios que dan forma al derechoy a la ciencia de la administración. Este derecho y esta ciencia son co-munes a todos los organismos del Estado donde haya administración ydonde se organicen servicios públicos, pertenezcan éstos a la nación, alas provincias o a los municipios.

Consideremos, primeramente, el aspecto histórico-institucional y vea-mos cómo el derecho municipal tiene categoría científica para ser con-siderado como una rama autónoma dentro de las ciencias jurídicas.22

13. Mouchet, que se expide sobre el tema en una carta enviada a IvesOrlando Tito de Oliveira el 29 de marzo de 1952, sostiene que las tresdisciplinas científicas municipales que caracteriza Carmona Romay:‘‘ciencia del gobierno municipal’’, ‘‘derecho municipal’’ y ‘‘administra-ción municipal’’, pueden ser resumidas en una sola: ‘‘derecho munici-pal’’.23


21 Idem.22 Cfr. Oliveira, Ives de, Curso de derecho municipal, Buenos Aires, Abeledo-Pe-

rrot, 1960, pp. 20-22.23 Cfr. ibidem, pp. 23 y 24.

14. Dana Montaño igualmente postula esta opinión.24

15. También se ubicaron en esta posición los americanos Ives de Oli-veira25 y Adriano G. Carmona Romay. Este último manifestó su pensa-miento al respecto, en carta enviada el 7 de enero de 1951 al doctor IvesOrlando Tito de Oliveira, y al que antes hicimos referencia, o sea, ladivisión en tres disciplinas con autonomía científica: ‘‘ciencia del go-bierno municipal’’, que forma parte de la enciclopedia de las cienciaspolíticas; ‘‘derecho municipal’’, que es de naturaleza jurídica, y ‘‘admi-nistración municipal’’, que es ciencia administrativa. Decía que parareunir estas disciplinas en una omnicomprensiva, ésta debería llamarse‘‘derecho y administración municipal’’.26

16. Entre los europeos, podemos mencionar al español Bermejo Giro-nés.27 Este autor destaca las opiniones dadas en el Congreso Municipa-lista de Lyon acerca de la viabilidad del derecho municipal. Allí, el pro-fesor Tverdojhleboff sostuvo que era una ‘‘materia’’, aunque no unaciencia propiamente dicha, pero que debe estudiársela científicamente;el profesor Hill, de Inglaterra, que se debía reconocer la autonomíacientífica, por la particularidad o especificidad de su objeto propio; elprofesor Borsi, de Bologna, que existía sólo la autonomía didáctica, porconsiderarse solamente una aplicación particular de las doctrinas econó-micas, jurídicas y técnicas a la organización municipal; y el profesorVan der Berg, de Holanda, que el derecho municipal es una disciplinaintegrada por contribuciones de otras varias ciencias, una ‘‘amalgama dedisciplinas’’, pero siempre distinta de las ramas del derecho público quegeneralmente se estudian en los institutos superiores (derecho adminis-trativo, derecho constitucional, etcétera).28

DERECHO MUNICIPAL 9

24 Véanse sus trabajos ‘‘La autonomía científica del derecho municipal’’, Revista dela Facultad de Derecho de la Universidad del Zulia, Maracaibo, Venezuela, núm. 3,septiembre-diciembre de 1961, pp. 21-35, y Estudios de política y derecho municipal,Maracaibo, Venezuela, Universidad del Zulia, 1962, capítulo I, entre otros.

25 Véase su Curso de derecho municipal, capítulo I: ‘‘Autonomía científica y didác-tica del derecho municipal’’, y capítulo II: ‘‘Ontología del derecho municipal’’, BuenosAires, Abeledo-Perrot, 1960, pp. 19-51, entre otros.

26 Cfr. ibidem, pp. 22 y 23.27 Con su trabajo ‘‘Método y sustantividad del derecho municipal’’, Estudios dedica-

dos al profesor Gascón y Marín en el cincuentenario de su docencia, Madrid, 1952, pp.306 y ss.

28 Cfr. Dana Montaño, Salvador, Estudios de política y derecho municipal, p. 20,nota 5.

2. Objeto

17. No se puede defender el carácter científico del derecho municipal,sin analizar especialmente dos aspectos esenciales para ello: el objeto yel método.

Concordamos en este sentido con quien, con mayor profundidad, in-vestigó estos temas, el profesor Dana Montaño. El maestro santafesinoconsidera que el objeto propio es ‘‘la materia del derecho municipalcientífico y del positivo vigente en el país de que se trate’’, atribuyendoal derecho municipal ‘‘el carácter de ciencia jurídica autónoma, distintade la sociología municipal y de la ciencia del gobierno municipal, perono independiente o separada de éstas’’.29 Recordemos que considerabaesta disciplina jurídica como integrada por el derecho municipal ‘‘cien-tífico’’, que es ‘‘una porción de la ciencia del derecho que estudia engeneral las relaciones jurídicas a que da lugar el municipio, como enti-dad política de existencia necesaria’’, y por el derecho municipal ‘‘posi-tivo’’, que es ‘‘una rama del derecho público interno’’.30

18. Esto es coincidente con nuestra definición sobre el derecho muni-cipal, y en consecuencia, el objeto de esta disciplina jurídica no puedeser otro que el municipio. Como antes lo dijimos, se trata del enfoquede la ciencia jurídica sobre el origen histórico, la naturaleza, definición,elementos y fines de la institución municipal, así como su inserción enel Estado, competencia y demás aspectos del gobierno, administración yfinanzas locales. Al ser el derecho de la ciudad, es forzoso estudiar elbasamento sociológico de la institución municipal, constituido obvia-mente por la ciudad y las relaciones de vecindad. Tampoco escapa aesta parte del derecho público lo relativo al derecho municipal compara-do, ya que estamos en presencia de una institución de vigencia univer-sal, cualquiera que sea el régimen político imperante en los Estados.

Esta enunciación, que sólo abarca los temas centrales del derechomunicipal y que desarrollaremos a lo largo de esta obra, muestra acaba-damente que existe un objeto propio, específico, con máxima suficienciapara postular la autonomía científica del derecho municipal, y, por ende,su autonomía didáctica.


29 Ibidem, capítulo I, p. 33.30 Ibidem, pp. 18 y 19.

19. Más adelante veremos las relaciones de esta disciplina con otrasde tipo jurídico y, en particular, con el derecho público, pero ello enmodo alguno autoriza a considerar ----según lo hacen las teorías negato-rias de la autonomía científica---- al derecho municipal como un capítuloespecializado del derecho político, o constitucional, o público provincialo administrativo. Cualquiera de los enfoques realizados por estas otrasramas del derecho público no alcanzan entidad válida para abrazar enforma sistemática un fenómeno de tan vasta extensión, profundidad yriqueza como el municipal.

Nadie puede desconocer la importancia del tributo de estas otras ra-mas para el derecho municipal; pero, reiteramos, la única manera racio-nal y sistemática de conocer al municipio es mediante una disciplinaque lo comprenda integralmente, bajo el punto de vista jurídico. Piénse-se, para corroborar este aserto, que el municipio puede ser analizado----como antes lo dijimos---- desde otras muchas ciencias, que no sonjurídicas (recuérdense las opiniones de Poviña, Carmona Romay y DanaMontaño en el apartado I: Definiciones). Por estas razones nos unimos alos municipalistas que exaltaron la autonomía científica del derecho mu-nicipal, y expresamos nuestra discrepancia con quienes trataron y tratande convertir a la materia en un capítulo de otra disciplina de derechopúblico.

20. Creemos que el derecho municipal, partiendo de la base sociológi-ca y del análisis histórico de la institución comunal, debe abarcar el de-recho municipal ‘‘político’’ (que estudia la teoría del municipio), el dere-cho municipal ‘‘constitucional’’ (referido a las estructuras gubernativaslocales), el derecho municipal ‘‘administrativo’’ (que investiga al muni-cipio como administración local) y el derecho municipal ‘‘financiero’’(que analiza las finanzas locales), o sea, las distintas partes del derechomunicipal donde se aplican los principios de estas ciencias. Sólo de talmodo se puede aspirar a desenvolver en plenitud la honda y complejatemática municipal, asimismo enriquecida con los aportes del derechomunicipal comparado.

3. Método

21. Respecto del método, expresa Dana Montaño: ‘‘Materias como elderecho municipal requieren, por su naturaleza, el método histórico-po-lítico, por la misma razón que las ciencias relativas a la organización del

DERECHO MUNICIPAL 11

Estado y de los entes públicos menores (provincias, municipios, etcéte-ra) no pueden prescindir de la historia y de la política científica’’.31

Compartimos el criterio de que a esta disciplina le resulta insuficientepara aprehender su objeto el método exegético, más propio del derechoprivado, y que sólo alcanza al análisis de los textos legales. Aquí esmenester abrir juicios de valor sobre las leyes, las instituciones y elrégimen municipal. No se puede prescindir, pues, de enfoques históri-cos, sociológicos y políticos, que son fundamentales para conocer la rea-lidad del municipio, más allá de lo que disponen las normas jurídicas.

César Enrique Romero32 expresaba:

Adoptamos, por eso, el enfoque que caracteriza a la ciencia política, quecomputa los datos no solamente formales de las cuestiones constitucio-nales, sino los que ofrece la realidad de su vigencia. Es cierto que elesquema básico, el punto de partida, son las instituciones tal cual aparecenlegisladas en los textos constitucionales. Pero no se trata de llegar a ellascon criterios dogmáticos, propios del positivismo jurídico, que solamenteatienden a los elementos formales o teóricos. Si no se abandona ese dog-matismo tradicional no será posible lograr una comprensión fecunda delos problemas constitucionales, pues muchos de los esquemas estrictamen-te jurídicos descritos en la Constitución, sólo se los interpreta cabalmentesi se tienen presentes los condicionamientos histórico-sociales que unavez influyeron sobre el legislador para que los impusiera; ni menos podríadarse una interpretación que, recogiendo las realidades vivas del presente,permita conferirles un enfoque vivificante a institutos creados en otra épo-ca, pero que aún la comunidad mantiene como válidos.

De otra parte, hay instituciones jurídicas que han perdido todo arraigoen la vida y en los hábitos de los pueblos. Por ello es importante superarel criterio clásico, ya que de otro modo corremos el riesgo de hablar decosas en cierto modo abstractas, que carecen de vigor y vitalidad, porquela realidad transita por otras sendas (op. cit., p. 13).

Y agregaba más adelante:

Una posición metodológica como la asumida aquí, tiene que ver con elreconocimiento de que asistimos a una época de cambio histórico, en la


31 Ibidem, p. 28.32 Introducción al derecho constitucional, Buenos Aires, Zavalía, 1976, capítulo I:

‘‘El derecho constitucional como realismo jurídico’’.

cual nos hallamos irremediablemente inmersos. Los cambios socioeconó-micos, políticos y culturales hacen su impacto, en primer lugar y en for-ma bastante inmediata, en el ámbito constitucional, cuyo soporte y «há-bitat» son las estructuras políticas (op. cit., p. 15).

22. Trátase de una óptica ‘‘realista’’ que es la hoy imperante en elestudio del derecho público. En efecto, luego de los aportes de Duguit,Hauriou, Smend y Heller, se ha impuesto prácticamente en forma unáni-me, no sólo en el país sino en el mundo, esta corriente del derechopúblico que incorpora elementos sociológicos y políticos para desentra-ñar la verdad y realidad de las instituciones.

Siendo el derecho municipal parte incuestionable del derecho público,resulta de aplicación este criterio metodológico, que además encuentrafundamento en la propia ontología del orden jurídico, conformado pornormas, hechos y valores, según lo destaca la teoría tridimensionalista.33

23. Recientemente Fernando Martínez Paz, académico de derecho deCórdoba, se ha referido en un estudio a La enseñanza del derecho. Mo-delos jurídico-didácticos,34 donde señala tres modelos: el jurídico unidi-mensional, el derecho como experiencia jurídica tridimensional y elmundo jurídico multidimensional.

Los dos primeros modelos se corresponden a las distintas visionesque antes mencionamos del derecho sólo considerado como ciencia delas normas, o por el contrario, en tres dimensiones: hechos, normas yvalores. Al referirse al tercer modelo, como el más actual y correcto,


33 Cfr. Romero, César Enrique, op. cit., p. 28, y Bidart Campos, Germán, Derechoconstitucional, Ediar, t. I, capítulo I, p. 11. Pensaba el gran profesor de Córdoba: ‘‘...que el derecho constitucional de nuestrotiempo ----acaso respondiendo al signo de los mismos, que se alude en la encíclicaPacem in Terris (Juan XXIII, 1963)---- no se agota ya con el solo estudio de las Cons-tituciones o leyes fundamentales de la comunidad contemporánea, sino que debe nece-sariamente esclarecer aspectos fácticos y considerar valores. No es ya sólo puridad nor-mativa; es ello, sin duda ----y en gran proporción----, pero hay otros aspectos que losprocesos históricos promueven ----incluso sus propias distorsiones---- que deben compu-tarse para arribar a la «verdad de su funcionamiento». El dogmatismo conduce, en gran medida, a la ficción política, esto es, a un áreadonde los cambios sociales e históricos producen sus primeros impactos. La senda cog-noscitiva propuesta nos parece el único procedimiento o técnica idónea para rescatar la feen el derecho, como supremo instrumento de paz, justicia y libertad que hacen a la vidadigna’’ (op. cit., p. 29).

34 Córdoba, Argentina, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Cór-doba, Instituto de Educación, El Copista, 1995, pp. 14 y ss.

señala las siguientes dimensiones del mundo jurídico: la antropológica,la social, la cultural y la ética, y, en consecuencia, menciona un nuevopunto de vista metodológico, designado ‘‘el pluralismo metodológicoapoyado en la investigación científica interdisciplinaria’’.

Concluimos afirmando que estos modernos criterios son de aplicaciónal estudio de nuestra disciplina.35

4. Autonomía didáctica

24. En cuanto a la autonomía didáctica del derecho municipal, talcomo lo anticipamos, también está discutida, ya que es un aspecto liga-do a la autonomía científica. Quienes la rechazan consideran a la mate-ria como parte de otras disciplinas, ya mencionadas. Con base en estasposiciones, se encuentran estudios referentes al municipio en los progra-mas y obras de ciencia o derecho político, derecho constitucional, dere-cho financiero y, en mayor medida, derecho administrativo. Esto ocurretanto en América como en Europa, siendo menester destacar los aportesde los administrativistas, que consideran esencialmente al municipiocomo ‘‘administración local’’.

25. Los municipalistas, en cambio, han tratado de establecer la auto-nomía didáctica del derecho municipal, lográndolo en pocos casos. EnEuropa, según Bermejo Gironés, fueron Alemania y Dinamarca los pri-meros países en establecer cátedras especiales de derecho y ciencia mu-nicipal. En España, en 1910, se creó en la Universidad de Madrid lacátedra de derecho municipal comparado, confiada al eminente maestro


35 Martínez Paz caracteriza al programa interdisciplinario propio del mundo jurídicomultidimensional de la siguiente manera: ‘‘a) se entiende por disciplina el conjunto dehechos, de conceptos, de relaciones y de estructuras pertenecientes a una misma catego-ría de fenómenos, vinculados por principios organizadores; b) una manera eficaz deidentificar una disciplina consiste en reconocer su método, es decir, el modo en que sedan las diversas operaciones en la realización de la disciplina. Cada una de estas ope-raciones, descriptiva, analítica, explicativa y constructiva, es distinta según los objetoscon que se enfrenta; c) las disciplinas tienen un campo semántico coherente con sumétodo de producción del conocimiento y un modo de legitimar el conocimiento pro-ducido; d) toda disciplina puede ser considerada como una actividad cuyo objetivo escrear y utilizar modelos, por lo cual cada uno construye sus propios y distintos esque-mas; e) toda disciplina es producto de un desarrollo histórico. Las contingencias históri-cas que aceleran, o no, el progreso de una disciplina, están unidas, por una parte, a sulógica interna, y por otra, se ven sometidas a fuerzas externas (valores socio-culturales,ideologías, etcétera) que están en constante cambio’’ (op. cit., p. 26).

Adolfo Posada, de notable influencia en los estudiosos de la materia, envirtud de su libro El régimen municipal de la ciudad moderna.

En América, Cuba, como resultado del accionar de municipalistas dela talla de Carrera Jústiz, Angulo y Pérez, Capablanca y Carmona Ro-may, tuvo en la Facultad de Ciencias Sociales y Derecho Público de laUniversidad de La Habana, las cátedras de gobierno municipal, derechomunicipal comparado y la de historia de las instituciones locales deCuba.36 También hubo cátedras de derecho municipal en universidadesde Venezuela, Estados Unidos, Ecuador y Brasil. En este último país eldiputado Aliomar Baleeiro presentó en 1951, en el Congreso nacional,el proyecto 788 de creación de la cátedra de ‘‘Derecho, gobierno y fi-nanzas municipales’’. Sin embargo, en virtud del proyecto 1122, de1952, iniciado en la Asamblea Legislativa del estado de San Pablo y querecibió sanción aprobatoria en 1954, se creó la primera cátedra de dere-cho municipal en la Universidad de San Pablo.37

Actualmente existen cátedras de derecho municipal (‘‘Local Govern-ment Law’’) en los programas de las facultades de derecho de las uni-versidades de Alabama, Berkeley (California), Georgia, Harvard, Idaho,Kansas y Wyoming, entre otras casas de estudio estadounidenses, comocursos electivos en los años superiores de la carrera.

26. América siempre tuvo conciencia municipalista, manifestada enconferencias de abogados y congresos interamericanos de municipios,que constituyen importantísimos cuerpos de doctrina, donde sugirió lacreación de cátedras de derecho municipal. Cabe mencionar en tal senti-do la III, IV y V Conferencia de la Federación Interamericana de Abo-gados, el IV Congreso Histórico Municipal Americano y la III y IVReunión Interamericana de Municipios.38

27. En posición concordante con esta tendencia se expidió el VIICongreso Interamericano de Municipios, celebrado en Río de Janeiro en1958. Las recomendaciones adoptadas fueron redactadas por el relator,doctor Dana Montaño, y habían sido aprobadas previamente por el Pri-mer Seminario Interamericano de Estudios Municipales, organizado porla Escuela de Sociología y Política de la Universidad de San Pablo.Ellas expresan:


36 Cfr. Dana Montaño, Salvador, op. cit., p. 22.37 Cfr. Oliveira, Ives de, op. cit., pp. 24-33.38 Cfr. ibidem, pp. 39-42.

Primero: recomendar a las universidades del continente la intensificaciónde los estudios municipales en todas sus ramas, o sea, en su triple as-pecto sociológico, jurídico y político, estableciendo cátedras de Sociolo-gía Municipal, de Derecho Municipal y de Gobierno Municipal, sin per-juicio de mantener las ya existentes de Derecho Municipal Comparado,teniendo en cuenta la importancia que tiene el municipio para la vidaindividual, familiar y estatal; segundo: propiciar la autonomía científicadel llamado «Derecho Municipal», dada la importancia adquirida por suobjeto propio, como medio de promover la investigación y la enseñanzade los problemas municipales y de desarrollar el espíritu de autonomíacomunal; tercero: recomendar a los municipios de América el fomentode la investigación y de la enseñanza de la ciencia municipal, en su tri-ple aspecto sociológico, jurídico y político, instituyendo centros de es-tudios, bibliotecas especializadas, institutos docentes de investigaciones,bolsas y premios para los estudios municipales.

Y con respecto al asesoramiento:

...que se estimule por todos los medios y especialmente por el aseso-ramiento indispensable de los técnicos, la colaboración del derecho mu-nicipal científico en la elaboración de las normas legales, incluyendocomo asesores de los legisladores a especialistas del derecho municipaly estableciendo legalmente los estudios, informaciones previas, dictáme-nes y consultas, cuando fuera el caso, y además expedientes de la mo-derna técnica legislativa, a fin de que la reglamentación de carácter ge-neral sobre la materia municipal, asegure su legalidad, su acierto y laoportunidad de las normas que contenga.39

28. En la Argentina, la primera cátedra fue la de derecho municipalcomparado, creada en 1921 en la Facultad de Derecho de la UniversidadNacional del Litoral, siendo delegado organizador de la Facultad el doc-tor Benito Nazar Anchorena, bajo la presidencia del doctor Hipólito Yri-goyen.

En las facultades de derecho de las universidades nacionales de Cór-doba y Buenos Aires, también se dictó derecho municipal a partir de1923 y 1926, respectivamente, aunque en la primera junto al derecho


39 Cfr. ‘‘La autonomía científica del derecho municipal’’, Revista de la Facultad deDerecho de la Universidad del Zulia, Maracaibo, Venezuela, núm. 3, septiembre-diciem-bre de 1961, p. 43.

público provincial, mientras ejercía la titularidad el doctor Luis EduardoMolina. Lo mismo ocurrió luego en la Facultad de Derecho de La Plata.Al correr riesgo de ser suprimida en 1944 la cátedra en la del Litoral,asumió con brillantez su defensa el maestro Alcides Greca, como anteslo dijimos. Sin embargo, la cátedra fue abolida del mismo modo que laporteña, en 1948.

29. Al referirse a tal eliminación, Carlos Mouchet expresó que, noobstante la defensa de Greca, ‘‘esta disminución del interés por los estu-dios sobre el municipio, es paralela con el proceso de centralización delpoder y de la administración que ha venido padeciendo nuestro país des-de hace muchos años, poniendo en crisis el federalismo y las institucio-nes municipales’’.40 Asimismo, Dana Montaño sostiene que la supresiónde las cátedras fue resultado de las ideas políticas imperantes en el go-bierno, que al poco tiempo, en 1949, con las reformas a las Constitucio-nes nacional y provinciales, afectaron decisivamente las pocas autono-mías municipales existentes.41

No obstante la derogación de dichas reformas constitucionales y laafirmación de las modernas tendencias imperantes en el actual régimenmunicipal argentino, no se reimplantó el estudio del derecho municipalen las universidades citadas.

Actualmente existe una cátedra de derecho municipal en la Facultadde Derecho de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora. Ademásla materia se estudia junto a derecho público provincial en las facultadesde derecho de las universidades nacionales del Comahue, Córdoba, Co-rrientes, Cuyo y La Plata, y de las universidades de Belgrano y Morón.Ocurre lo propio en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacionalde Buenos Aires, pero con el carácter de ‘‘optativa’’ en el ciclo profesio-nal orientado, lo que esperamos que se modifique, incluso en razón dela autonomía plena reconocida por la Constitución nacional a la ciudadde Buenos Aires.

30. Deploramos profundamente esta realidad. Consideramos funda-mental el estudio del derecho municipal en cátedras específicas en todaslas facultades de derecho. Esta afirmación es válida para el estudio delderecho público provincial, que ha seguido similar suerte. En consecuen-


40 Citado por Dana Montaño, Salvador, Estudios de política y derecho municipal,p. 29.

41 Cfr. ibidem, p. 28.

cia, propugnamos la reforma de los planes de estudio de las facultadesde derecho del país, mediante la inclusión de los siguientes cursos dederecho público político, a razón de uno por año de carrera y en esteorden: derecho político, derecho constitucional, derecho público provin-cial, derecho municipal y derecho administrativo. Caso contrario, poruna parte abjuraríamos del federalismo, y por otra, nos resignaríamos aprescindir con falencia inexcusable del análisis jurídico sobre la ciudad,que es una de las más formidables obras humanas.

31. La importancia teórica y práctica del derecho municipal no sóloaconseja su estudio en cátedras de las facultades de derecho, para laformación de abogados. Es imprescindible la creación de organismosdedicados al examen e investigación del municipio y del urbanismo,para fomentar la conciencia municipalista, perfeccionar las institucioneslocales, capacitar a funcionarios y empleados e intercambiar anteceden-tes y experiencias con otros países. Creemos que debería existir uno encada provincia y a nivel federal.42

Esa es la vía expedita para superar el notorio abandono en que sehallan los estudios de temas locales en el país, en contraste con la reali-dad de no pocos países americanos y europeos, dotados de esta clase deinstituciones, como el Instituto Brasileño de Administración Municipal,


42 Así lo propiciamos en el artículo 207 de nuestro ‘‘Anteproyecto de Ley OrgánicaMunicipal para la Provincia de Córdoba’’, con el nombre de Instituto Provincial de Es-tudios Municipales. Ese fue el directo antecedente del artículo 186 de la ley 8102, vigente Ley OrgánicaMunicipal de la Provincia de Córdoba, que establece: ‘‘Créase el Instituto Provincial deCapacitación Municipal que tendrá como fines: a) estudio e investigación de temas mu-nicipales; b) organización de cursos permanentes y transitorios de perfeccionamientodel personal que actúe en materia municipal; c) organización de congresos municipales;d) toda otra actividad tendente al afianzamiento del régimen municipal, pudiendo por talmotivo vincularse con organismos similares del país o del extranjero. La reglamentacióndeberá prever la participación de autoridades municipales en la conducción de este orga-nismo’’. Lamentablemente no fue reglamentado el artículo y todavía no funciona esteimportante organismo. En nuestro carácter de diputado de la nación presentamos a la Cámara un proyectode creación del Instituto Nacional de Estudios Municipales, con fecha 15 de septiembre de1992, con similares objetivos del que logramos sancionar en la provincia de Córdoba.Postulamos que su presidente debía ser designado por el presidente de la República,pero a propuesta de los intendentes de las ciudades capitales de provincia. Véase endetalle el proyecto y su fundamentación en nuestro libro Labor parlamentaria, diciem-bre de 1991-abril de 1994, t. 1, pp. 276 y 277, editado en 1995 por la Imprenta de la H.Cámara de Diputados de la Nación Argentina.

el Fundacomun en Venezuela, el Instituto de Estudios Municipales delUruguay, etcétera. El modelo fue, desde nuestro punto de vista, el Insti-tuto de Estudios de Administración Local de España, que cumplió, conelevada eficiencia, no sólo las funciones que mencionábamos, sino queademás fue un importantísimo centro de difusión de la problemática lo-cal mediante sus cursos para alumnos americanos.43

32. Otras modalidades que deben ser utilizadas para estos objetivosson: la realización de congresos, seminarios, cursos o ateneos y la inten-sificación de las relaciones intermunicipales. Asimismo, municipios ysus federaciones o confederaciones deben vincularse a similares de otrospaíses y a entidades de la importancia de la Organización Iberoamerica-na de Cooperación Intermunicipal (OICI) o la Unión Internacional deAutoridades Locales (IULA). Se trata, finalmente, de exaltar el munici-palismo como medio de unión y fraternidad entre los pueblos y ciudadesdel mundo.

III. RELACIONES DEL DERECHO MUNICIPAL CON OTRAS CIENCIAS

1. Según Carmona Romay

33. Carmona Romay vinculó a la ciencia del gobierno municipal conciencias auxiliares y ciencias relacionadas. Las primeras, que le prestansus primeros principios, son:

1) La sociología.2) Las ciencias políticas:

a) Historia de las instituciones políticas.b) Teoría general del Estado.c) Ciencia del gobierno.d) Ciencia de la administración.

3) Las ciencias jurídicas:

a) Derecho constitucional.b) Derecho administrativo.


43 Recordamos con cariño nuestra participación en el II Curso de AdministraciónMunicipal y Desarrollo Rural, al cual asistimos becados por concurso, por el Ministeriode Relaciones Exteriores de España y la Organización de Estados Americanos.

c) Derecho municipal.d) Derecho fiscal.e) Derecho civil.f) Derecho penal.g) Derecho procesal.h) Derecho mercantil.

4) Administración pública y administración municipal.5) Economía política.6) Urbanismo.7) Estadística.8) Higiene pública.

Las segundas, designadas ciencias relacionadas porque le prestan da-tos y noticias, son:

1) Historia de las ideas políticas.2) Historia general.3) Derecho internacional (público y privado).4) Geografía, etcétera.44

2. Según Salvador Dana Montaño

34. Salvador Dana Montaño señala las siguientes relaciones del dere-cho municipal: en primer lugar, con las demás ramas del derecho, y enparticular con las de derecho público; en segundo lugar, con la sociolo-gía, que es la ‘‘ciencia social general’’, y otras ciencias de ‘‘carácterespeculativo, físico-naturales, como la psicología aplicada y la antropo-logía aplicada y las ciencias descriptivas, como la historia (general einstitucional, o política), la geografía y la historia de las doctrinas polí-ticas, y también con algunas artes liberales, como la medicina, la higie-ne, la administración pública, etcétera, y estéticas, como la arquitectura,etcétera’’.45 Destaca especialmente las vinculaciones con la sociología,la historia, la economía y, sobre todo, la política, ya que el derechomunicipal utiliza el método de esta ciencia.46


44 Citado por Dana Montaño, Salvador, Estudios de política y derecho municipal, p. 35.45 Ibidem, p. 34.46 Idem.

3. Con el derecho político, constitucional,administrativo y financiero

35. De estas relaciones, consideramos que cabe mencionar específica-mente, por ser más estrechas y próximas, las que tienen lugar con elderecho político, derecho constitucional, derecho administrativo y dere-cho financiero. La aplicación a la institución municipal de los principiosde estas disciplinas conforma, bajo nuestro punto de vista, distintas par-tes del derecho municipal: el ‘‘político’’, ‘‘constitucional’’, ‘‘administra-tivo’’ y ‘‘financiero’’, que como antes lo expresamos, son aspectos esen-ciales de la materia.

36. El derecho político brinda su método y sus estudios sobre teoríadel Estado, régimen político, descentralización, participación política, et-cétera, de aplicación en la teoría del municipio, la democracia local, laposición del municipio en el Estado, etcétera.

37. El derecho constitucional establece los principios fundamentalesdel régimen municipal y de la organización política y administrativa delpaís, lo que resulta básico para el derecho municipal.

38. El derecho administrativo ofrece su amplia temática para el estu-dio del municipio como administración local, que tiene entre sus clási-cas funciones la de prestar servicios públicos, ejercitar poder de policía,ser titular de dominio público, realizar contratos administrativos, etcéte-ra, y que revelan la importancia de estas relaciones. Además, una ramadel derecho administrativo, el derecho urbanístico, ha alcanzado extraor-dinaria dimensión, mostrando la interdependencia de estas disciplinas.

39. El derecho financiero, con su tríada de gasto público, recurso pú-blico y presupuesto, mantiene vigoroso nexo con el derecho municipalen los aspectos relativos a las finanzas locales.

IV. FUENTES DEL DERECHO MUNICIPAL

1. La Constitución nacional

40. La primera fuente del derecho municipal es la Constitución nacio-nal. Naturalmente, varía en cada ley suprema el alcance de la regulaciónatinente al municipio. En la nuestra, antes de la reforma de 1994, sóloexistía una referencia general, la del artículo 5o., que obliga imperativa-


mente a las provincias a asegurar ‘‘el régimen municipal’’, y otras parti-culares, relativas al municipio de la capital federal, en los artículos 67,inciso 27; 81 y 86, inciso 3.

La reforma constitucional de 1994 ha prestado la debida atención algran tema municipal. Por una parte, en el artículo 123 se asegura el prin-cipio de la autonomía municipal en todos sus aspectos. Por otra parte, enel artículo 129 y sus correlativos, se reconoce una especial jerarquía a laciudad de Buenos Aires, modificándose en profundidad el régimen ante-rior. Además se fortalece el ejercicio de los poderes de policía e impo-sición provinciales y municipales en el artículo 75, inciso 30.

En otros países, el régimen local ha merecido mayor atención porparte del Constituyente, existiendo normas que establecen las bases deél; v. gr., la nueva Constitución española de 1978, en los artículos 140,141 y 142, o la Constitución de Venezuela, que le destina los artículos12, 16, 17, 25-34, 47, 124, 126, 134-137, 140, 215, 224, 225, 229, 233y 235.

2. Las leyes que se dicten en consecuenciade la Constitución

41. Destacamos el Código Civil, que se refiere a las municipalidadesen varios artículos. En el 33, con respecto a la personalidad jurídica; enel 2344, relativo al patrimonio comunal; en el 1624, atribuyendo a lasmunicipalidades la competencia para reglar el servicio doméstico; en el2069, que hace lo propio con las loterías y rifas, y en el 2535, dispo-niendo que el producto de la subasta de un bien perdido corresponde ala municipalidad del lugar donde se lo halló.

3. Las Constituciones provinciales

42. Los países federales, como el nuestro, legislan con mayor detallelo atinente al régimen municipal, ampliando los postulados prescritospor la Constitución nacional.

4. Las leyes orgánicas municipales

43. Que desarrollan las bases y principios contenidos en las normasconstitucionales. Estas leyes, en los países unitarios, son dictadas por el


gobierno central, mientras que en los federales, por cada uno de los go-biernos estaduales o provinciales. Éste es el caso de la Argentina, Brasil,México, Estados Unidos, Suiza, Alemania Federal, etcétera, variando lalegislación en cada provincia, estado o Lander.

5. Las cartas orgánicas municipales

44. Prácticamente cumplen la función de las leyes orgánicas munici-pales, en los municipios que pueden dictarlas, en reconocimiento de unaespecie de poder constituyente local.

6. Las ordenanzas, decretos y resoluciones municipales

45. Se trata, con más adelante se verá, del ejercicio de funciones le-gislativas por parte de los gobiernos locales. Las normas de mayor enti-dad en este sentido son las ordenanzas ----también llamadas acuerdos enotros países----, que en muchos casos son verdaderas leyes locales, porsus caracteres de generalidad. En otros casos, por ser particulares oreferirse a derechos subjetivos, son actos administrativos. Son sancio-nadas por cuerpos deliberativos, comúnmente designados concejos deli-berantes.

46. Los decretos, reglamentarios o no, emanan casi siempre del de-partamento ejecutivo, lo mismo que las resoluciones, aunque estas últi-mas también pueden originarse en autoridades inferiores a aquél.

47. Esta legislación municipal puede ser dividida en interna y exter-na. La primera ‘‘se refiere esencialmente a la organización y el procedi-miento administrativo, la actividad de su personal, la gestión financiera,la formalización y el cumplimiento de contratos administrativos y laprestación de servicios públicos’’.47 La segunda

...es dictada, fundamentalmente, en ejercicio del denominado poder depolicía. Mediante éste, por vía legislativa se limita o reglamenta el ejer-cicio de los derechos individuales reconocidos constitucionalmente a loshabitantes (artículo 14 de la Constitución nacional), para salvaguardar laseguridad, salubridad, comodidad y moralidad públicas y, en definitiva,


47 Cfr. y ampliar en el Manual de gobierno y administración municipal, CFI, pp. 45y ss.

para tutelar el orden público y promover el bienestar general. Las prin-cipales materias a las que se refiere esta legislación son: urbanismo, edi-ficación, tránsito, higiene pública, moralidad, uso de bienes públicos mu-nicipales y tributación.48

7. Otras fuentes

48. Después cabe señalar como fuentes la jurisprudencia, la doctrina,las costumbres, las instituciones locales anteriores y el derecho compa-rado.

8. La técnica

49. También debe mencionarse a la técnica como fuente del derechomunicipal. Ello se advierte con los descubrimientos científicos, que apartir de la máquina de vapor revolucionaron la vida humana, produ-ciendo formidables modificaciones en la estructura social. En efecto,hasta el advenimiento del industrialismo, no existían mayores diferen-cias entre la forma de vida de los patricios del Bajo Imperio y los noblesdel Renacimiento, o de los campesinos de la antigua Roma y los deEuropa en tiempos de la Revolución francesa. Pero luego de la Revolu-ción Industrial comenzó a forjarse una nueva sociedad con el capitalis-mo, el proletariado, el imperialismo y el urbanismo.49

Estos cambios ----como no podía ser de otra manera---- afectaron pro-fundamente al Estado y al derecho, siendo la municipal una de las ramasque en mayor medida han sentido este proceso transformador. Y comola sociedad y su producto por antonomasia: la ciudad, continúan su evo-lución, es impredecible el grado de desarrollo que podrá alcanzar estaparte del derecho público que tiene en la técnica una de sus fuentes másdinámicas.50


48 Cfr. y ampliar en ibidem, pp. 47 y ss.49 Cfr. Greca, Alcides, ‘‘Las modernas fuentes del derecho municipal’’, Revista de

Derecho y Administración Municipal, vol. XV, núm. 111, enero-junio de 1939, mayo de1939, p. 10.

50 Para un análisis más detenido véase el trabajo antes citado de Alcides Greca.

Documents

DERECHO MUNICIPAL: DEFINICIONES, …biblioteca.municipios.unq.edu.ar/modules/mislibros/archivos/derecho... · III. Relaciones del derecho municipal con otras ciencias . . 19 IV