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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANAS
CARRERA DE POLÍTICA
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE INFRAESTRUCTURA PARA SERVICIOS
BÁSICOS DE LA ADMINISTRACIÓN 2014-2019 DEL GOBIERNO
AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO MUNICIPAL DEL CANTÓN CHONE.
ANÁLISIS DE DICHAS POLÍTICAS DIRIGIDAS A LOS BARRIOS URBANO-
MARGINALES DE LA CIUDAD.
Proyecto de Investigación previo a la obtención del título de:
Politólogo
Cedeño Burgos Erik Fernando
Tutor: Dr. Adrián Raúl López Andrade
Quito, junio 2018
i
DEDICATORIA
“A mi madre, por el apoyo moral, económico y espiritual
brindado en todos mis años de estudio.
Por su amor,
y por ser la inspiración más grande, justa y digna
para seguir adelante; y luchar”
ii
AGRADECIMIENTOS
“A mi madre Sary, y a mi novia Lili,
por el apoyo, la paciencia y el cariño
que han tenido conmigo en todos estos años”
“A Luis Carlos y la mami Rosi.
Sin ellos en mi adolescencia hubiera sido difícil encontrar
el luminoso sendero de la conciencia política y social”
“A la gente querida de mi tierra:
mi abuela Cristina, mi nana Eloísa, mi amigo Yimi, y a la Sra. Peggy.
Gracias totales por el apoyo y la solidaridad”
“Al entrañable círculo de la capital: mis panas Pedro, José Luis y Estefi.
Mi consejera Marita, mi profesora y amiga Diana.
Les agradezco por haber hecho de Quito
una experiencia enriquecedora y estimulante”
“A mi corta pero invaluable lista de amigos
y familiares que no he podido mencionar aquí.
Se los quiere con el alma por su amistad”
iii
DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD
Quito, 22 de junio 2018
Yo, ERIK FERNANDO CEDEÑO BURGOS autor de la investigación con cédula de
ciudadanía No. 1312665647, libre y voluntariamente DECLARO que el trabajo de grado
titulado: “LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE INFRAESTRUCTURA PARA
SERVICIOS BÁSICOS DE LA ADMINISTRACIÓN 2014-2019 DEL GOBIERNO
AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO MUNICIPAL DEL CANTÓN CHONE.
ANÁLISIS DE DICHAS POLÍTICAS DIRIGIDAS A LOS BARRIOS URBANO-
MARGINALES DE LA CIUDAD”, es de mi plena autoría original y no constituye
plagio o copia alguna, constituyéndose en documento único, como mandan los principios
de la investigación científica, de ser comprobado lo contrario me someto a las
disposiciones legales pertinentes.
Es todo cuanto puedo decir en honor a la verdad.
Atentamente,
Erik Fernando Cedeño Burgos
CI.: 1312665647
Telf.: 0981059877 / 052696179
E – mail: [email protected]
iv
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL
Yo, ERIK FERNANDO CEDEÑO BURGOS, en calidad de autor de la investigación
realizada sobre “LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE INFRAESTRUCTURA PARA
SERVICIOS BÁSICOS DE LA ADMINISTRACIÓN 2014-2019 DEL GOBIERNO
AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO MUNICIPAL DEL CANTÓN CHONE.
ANÁLISIS DE DICHAS POLÍTICAS DIRIGIDAS A LOS BARRIOS URBANO-
MARGINALES DE LA CIUDAD”, por la presente autorizo a la UNIVERSIDAD
CENTRAL DEL ECUADOR, hacer uso de todos los contenidos que me pertenecen o de
parte de los que contienen esta obra, con fines estrictamente académicos o de
investigación.
Los derechos que como autor me corresponden, con excepción de la presente
autorización, seguirán vigentes a mi favor, de conformidad con lo establecido en los
artículos 5, 6, 8, 19 y demás pertinentes de la Ley de Propiedad Intelectual y su
Reglamento.
Quito, 22 de junio 2018
Erik Fernando Cedeño Burgos
CI.: 1312665647
Telf.: 0981059877 / 052696179
E – mail: [email protected]
v
APROBACIÓN DEL TUTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
Yo, Adrián Raúl López Andrade en mi calidad de tutor del trabajo de titulación,
modalidad Proyecto de Investigación, elaborado por ERIK FERNANDO CEDEÑO
BURGOS; cuyo título es: “LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE
INFRAESTRUCTURA PARA SERVICIOS BÁSICOS DE LA
ADMINISTRACIÓN 2014-2019 DEL GOBIERNO AUTÓNOMO
DESCENTRALIZADO MUNICIPAL DEL CANTÓN CHONE. ANÁLISIS DE
DICHAS POLÍTICAS DIRIGIDAS A LOS BARRIOS URBANO-MARGINALES
DE LA CIUDAD”, previo a la obtención del Título de Politólogo; considero que el
mismo reúne los requisitos y méritos necesarios en el campo teórico y metodológico para
ser sometido a la evaluación por parte del tribunal examinador que se designe, por lo que
lo APRUEBO, con la nota de 19.50/20.00 (diecinueve punto cincuenta sobre veinte) a fin
de que el trabajo sea habilitado para continuar con el proceso de titulación determinado
por la Universidad Central del Ecuador.
En la ciudad de Quito, a los 22 días del mes de junio 2018.
Dr. Adrián Raúl López Andrade
DOCENTE TUTOR
C. C. 1712757127
vi
ÍNDICE
DEDICATORIA ....................................................................................................... i
AGRADECIMIENTOS ........................................................................................... ii
DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD ............................................................. iii
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL ...................................... iv
APROBACIÓN DEL TUTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN ..................... v
ÍNDICE ................................................................................................................... vi
LISTA DE TABLAS ............................................................................................ viii
LISTA DE CUADROS ........................................................................................... ix
LISTA DE FIGURAS .............................................................................................. x
RESUMEN ............................................................................................................. xi
ABSTRACT ............................................................................................................ xi
INTRODUCCIÓN ................................................................................................... 1
1 CAPÍTULO PRIMERO: PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN, OBJETIVOS Y
JUSTIFICACIÓN ......................................................................................................... 4
1.1 Pregunta de investigación ........................................................................... 4
1.2 Objetivo general ......................................................................................... 4
1.3 Objetivos específicos .................................................................................. 4
1.4 Justificación ................................................................................................ 4
2 CAPÍTULO SEGUNDO: ANÁLISIS Y CONTEXTUALIZACIÓN DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................................................................. 7
2.1 Estado, sociedad y teorías intermedias: los enfoques teóricos para el
análisis de las políticas públicas ............................................................................. 10
2.2 El juego político o Proceso de Formulación de Políticas (PFP) ............... 13
2.3 Políticas públicas y gobiernos subnacionales: aproximación al estudio de
las políticas en el nivel local de gobierno ............................................................... 16
vii
2.4 Conclusiones del capítulo ......................................................................... 25
3 CAPÍTULO TERCERO: APROXIMACIÓN AL FENÓMENO DE LA
POBREZA POR NBI Y POLÍTICAS PARA SERVICIOS BÁSICOS. .................... 28
3.1 Necesidades Básicas Insatisfechas, Agendas y Políticas para el hábitat
urbano… ................................................................................................................. 29
3.2 Servicios básicos en la ciudad de Chone ¿Qué es lo que hay? ................. 36
4 CAPÍTULO CUARTO: ANÁLISIS DEL PROCESO DE CREACIÓN Y
FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL GADM CHONE. ........ 46
4.1 Los efectos de la tensión gobierno central / gobierno local en las políticas
públicas del municipio ............................................................................................ 47
4.2 La participación ciudadana y el juego político en la factura de las políticas
del cabildo .............................................................................................................. 52
4.3 El enfoque de necesidades y enfoque basado en derechos humanos
(EBDH) para la creación de las políticas de ISB.................................................... 55
5 CAPÍTULO QUINTO: CONCLUSIONES ....................................................... 64
6 Bibliografía ......................................................................................................... 67
Bibliografía ................................................................................................................ 67
Anexos ................................................................................................................... 70
viii
LISTA DE TABLAS
Número Título Página
Tabla 1 Personas pobres por NBI a nivel cantonal en
Manabí 39
Tabla 2 Personas pobres por NBI a nivel parroquial en
Chone 40
Tabla 3 Procedencia principal del agua recibida en la
parroquia urbana Chone 42
Tabla 4 Conexión del agua por tubería en la parroquia
urbana Chone 43
Tabla 5 Tipo de servicio higiénico o excusado de la
parroquia urbana Chone 43
ix
LISTA DE CUADROS
Número Título Página
Cuadro 1 Necesidades Básicas, Dimensiones y Variables
Censales 30
Cuadro 2 Necesidades Básicas, Dimensiones y Variables
Censales del acceso a servicios sanitarios 31
Cuadro 3 Indicadores de pobreza por NBI – nacional 37
Cuadro 4
Indicadores de pobreza por NBI –urbano
nacional 38
Cuadro 5 Indicadores de pobreza por NBI – rural nacional 38
x
LISTA DE FIGURAS
Número Título Página
Figura 1 Porcentaje de cobertura de servicios básicos a
nivel nacional, provincial y cantonal 41
Figura 2 Tipo de servicio higiénico a nivel cantonal 44
xi
TEMA: “Las políticas públicas de infraestructura para servicios básicos de la
administración 2014-2019 del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del
cantón Chone. Análisis de dichas políticas dirigidas a los barrios urbano-marginales de la
ciudad”
RESUMEN
En el Ecuador las políticas públicas en todos sus niveles de gobierno son el
resultado de por lo menos dos cuestiones fundamentales: por una parte resultan de los
procesos participativos e institucionales que llevan a cabo los gobiernos, sean estos
municipales, provinciales o nacional; y por otra parte devienen de los enfoques con los
cuales los problemas públicos son concebidos, y las distintas estrategias encaminadas
a resolverlos, es decir como son tratados.
El objetivo de la presente investigación consiste en analizar el proceso de diseño y
formulación de las políticas públicas de infraestructura para servicios básicos del
municipio de Chone encaminadas a resolver la problemática del deficiente acceso a
los servicios básicos en los barrios pobres de la ciudad. La metodología utilizada para
conocer el proceso de formulación de la política consistió en entrevistas realizadas a
funcionarios del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón Chone así
como en el análisis de la documentación oficial disponible referente a la dotación de
servicios básicos del municipio hacia los barrios urbano-marginales de la ciudad.
También se efectuó una observación de campo y entrevistas a moradores de los barrios
urbanos en cuestión.
En este trabajo investigativo se pudo conocer que la política de servicios básicos
del municipio de Chone, implementada en los barrios pobres de la ciudad, ha
consistido en acciones verticales y fragmentadas que no recogen todas las
particularidades del problema, y que los esfuerzos realizados por la administración
2014-2019 no han sido suficientes para resolver dicha cuestión. Esto además, por el
enfoque de necesidades, asistencial y clientelar que caracteriza la gestión pública del
cabido de Chone.
PALABRAS CLAVE: políticas públicas, gobiernos locales, servicios básicos,
barrios pobres, enfoque de necesidades, enfoque de derechos.
xii
THEME: "Public policy of infrastructure for basic services of the 2014-2019
administration of Municipal decentralized self-government from the Chone canton.
Analysis of these policies aimed at the urban fringe districts of the city"
ABSTRACT
In the public policies from Ecuador at all government levels are the result of at least
two fundamental issues: on the one hand they are participatory and institutional processes
that carry out governments, whether these municipal, provincial or national; and on the
other way become approaches with which public issues are conceived, and the different
strategies aimed at solving them, that is, how they are treated.
The objective of this research is to analyze the process of design and formulation of
public policies on infrastructure for basic services from the Chone municipality aimed to
solve the problems of poor access to services basic in the slums of the city. The
methodology used for the process of policy formulation consisted in interviews with
officials of the autonomous decentralized Chone Municipal Government canton as well
as in the analysis of the official documentation available relating to the provision of basic
services from the municipality towards marginal neighborhoods at the city. Also, was an
observation of field and interviews with residents of the urban neighborhoods in question.
In this research work you could see that the basic services from the Chone municipality
policy, implemented in the poor districts about the city, has consisted of vertical and
fragmented actions that do not collect all the peculiarities of the problem, and that the
2014-2019 administration efforts have not been sufficient to resolve the matter. This, by
the needs, care and approach clientele that characterizes the public management of the fit
from Chone.
KEY WORDS: public policy, local governments, basic services, poor neighborhoods,
needs approach, focus on rights.
1
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo de investigación consiste en un análisis de las políticas públicas de
infraestructura para servicios básicos (en adelante ISB) del Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal (en adelante GADM) del cantón Chone dirigidas a los barrios
urbano-marginales de la urbe, esto significa dar cuenta de cómo se formulan y se diseñan
las acciones, la planificación y las estrategias municipales orientadas a resolver la
problemática de las necesidades básicas insatisfechas (en adelante NBI), específicamente
en el acceso a los servicios básicos, de los barrios pobres de la ciudad.
El acceso a servicios públicos básicos como agua potable y alcantarillado sanitario y
pluvial constituye todavía una problemática persistente en los sectores urbanos del
cantón, pues por una parte el municipio no ha logrado articular una política integral de
mejoramiento de barrios, y por otra parte la ciudadanía local desconoce bastante sus
derechos a una calidad de vida al tiempo que concibe el acceso a determinados servicios
como una obra de caridad, como un regalo que les provee la administración municipal.
Para el año 2010 según el Censo de Población y Vivienda, la pobreza por Necesidades
Básicas Insatisfechas en el cantón Chone era del 81% aproximadamente, siendo esta más
acentuada en las parroquias rurales (con un 97,77% en promedio) en contraste con las
parroquias urbanas (69,49%). Así mismo, a nivel cantonal el porcentaje de viviendas con
el servicio de eliminación de aguas servidas por red pública de alcantarillado era del 1,7%,
mientras que en la zona urbana la cobertura de agua potable por red pública oscilaba el
79% de los hogares. Hasta el momento de desarrollo de esta investigación numerosos
barrios de la ciudad de Chone no disponen del servicio de alcantarillado y agua potable,
lo que repercute en la calidad de vida de sus habitantes así como en la configuración de
sus ambientes dado que no solo carecen de dichos servicios básicos, sino también de otros
servicios públicos como áreas verdes, adoquinamiento o pavimentación de sus calles,
entre otras necesidades de infraestructura urbana.
La interrogante por conocer de qué manera la administración municipal concibe la
problemática del deficiente acceso a los servicios básicos por parte de los barrios pobres,
así como de las acciones y gestiones que realiza a fin de resolver dicha cuestión nos
remitió al análisis de la normativa legal y de los instrumentos nacionales que orientan y
delinean la política pública en el plano local. Por su parte, es interesante observar que en
el proceso de formulación de la política de servicios básicos del municipio, la
2
participación de los actores locales incide en la creación y en la orientación de la misma,
ya que se pudo conocer que el cabildo de Chone planifica su política de dotación de
servicios básicos en base a las necesidades y las demandas de los dirigentes y los
moradores de los barrios de la ciudad.
Cabe anotar que para el desarrollo de esta investigación se recurrió al trabajo de campo
y a la observación participativa en las instalaciones del municipio en contacto con sus
funcionarios los cuales accedieron a concedernos unas entrevistas, lo que permitió
conocer en el sitio la postura oficial del Estado en su nivel local de gobierno. Así mismo,
se recorrieron algunos barrios pobres de la parroquia urbana de Santa Rita con el objetivo
de presenciar en el territorio las carencias y las deficiencias en el acceso a servicios
básicos de dichos lugares, y del mismo modo para conocer de qué manera en otros
sectores se ha dado el acceso a tales servicios por medio de las experiencias de sus
habitantes.
En base a lo anteriormente expuesto, esta investigación se estructura en cinco capítulos
o apartados cuyos contenidos se hallan entrelazados los unos con los otros. En la primera
parte se expone la pregunta que guía la investigación así como los objetivos y la
justificación de por qué se investigó las políticas públicas del municipio de Chone
relativas a los servicios básicos. En el capítulo segundo se presenta un marco teórico que
busca orientar nuestro análisis de políticas públicas, concibiendo a estas últimas como el
vínculo entre Estado y sociedad, explicándonos en qué consiste el juego político o
“proceso de formulación de la política”, para de ese modo entender la dinámica y el juego
que opera detrás de la construcción y diseño de la misma. Finalmente en este apartado se
presenta un análisis de las políticas públicas en los gobiernos subnacionales y su relación
con la administración central.
El tercer apartado de este trabajo investigativo muestra algunos datos sobre la pobreza
por necesidades básicas insatisfechas o NBI. De manera ligera se introducen datos a nivel
regional para posteriormente ir aterrizando en el plano nacional y por último en el
escenario local, haciendo una caracterización de la pobreza por NBI en el cantón Chone
y mostrando datos del acceso a los servicios básicos en el área urbana de la ciudad; todo
esto con el propósito de conocer a que se enfrenta la política pública del municipio y los
desafíos que aún restan por solucionar en cuanto a las necesidades básicas insatisfechas
se refiere. De la misma manera, se pone de manifiesto desde qué instancias y organismos
3
internacionales ha nacido el interés y la preocupación por un mejor acceso a los servicios
básicos y por el mejoramiento de las condiciones de vida de la población urbana en el
mundo.
El cuarto capítulo consta de un análisis al proceso de diseño y formulación de la
política pública de servicios básicos del municipio de Chone, por medio de la exposición
de los resultados de campo y de la información recabada en entrevistas y en la revisión
de archivos de documentos oficiales de política pública del municipio. También se
fundamenta en las entrevistas realizadas a moradores de sectores urbanos de la ciudad.
En este capítulo se concluye que la política de ISB del cabildo no alcanza a cubrir a todos
los sectores urbanos urgidos de servicios básicos, y en donde las expectativas de la gente
por acceder a los mismos son aún muy bajas y conformistas.
Finalmente en el capítulo quinto se señalan las conclusiones y las reflexiones finales
concernientes al presente trabajo. Se hace énfasis en el enfoque basado en derechos
humanos para la formulación, ejecución e implementación de la política, puesto que dicho
enfoque reviste a las políticas públicas locales de las fortalezas y capacidades necesarias
para ejecutar programas y proyectos públicos encaminados a solucionar distintas
problemáticas de índole social, económico, político o ambiental, etc. En los anexos se
muestran imágenes adjuntas de contratos de obra pública de las administraciones 2009-
2014 y 2014-2019, a más de las entrevistas realizadas a los funcionarios del GADM de
Chone.
4
1 CAPÍTULO PRIMERO: PREGUNTA DE INVESTIGACIÓN, OBJETIVOS
Y JUSTIFICACIÓN
1.1 Pregunta de investigación
¿Cómo se crean las políticas públicas de infraestructura para servicios básicos del
Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón Chone dirigidas a resolver las
necesidades básicas insatisfechas de los barrios urbano-marginales de la ciudad?
1.2 Objetivo general
Analizar el proceso de diseño y formulación de las políticas públicas de infraestructura
para servicios básicos del GADM del cantón Chone orientadas a resolver las necesidades
básicas insatisfechas de los barrios urbano-marginales de la ciudad
1.3 Objetivos específicos
a) Analizar las características, limitaciones y el carácter de las políticas públicas de
infraestructura para servicios básicos implementadas en los barrios urbano-marginales de
la ciudad de Chone durante la administración 2014-2019.
b) Caracterizar la problemática del acceso a los servicios básicos de los barrios pobres
de la ciudad.
c) Examinar el juego político existente en la relación entre el GADM del cantón Chone
y la ciudadanía local, respecto del tratamiento de los barrios urbano-marginales de la
ciudad.
1.4 Justificación
La acción y la gestión de las autoridades públicas en el seno de un gobierno – nacional,
provincial o municipal – no son cuestiones que pasan desapercibidas por la ciudadanía y
el público en general debido a los efectos que producen las decisiones del Estado en la
vida cotidiana de las personas y del entorno en el cual estas se desenvuelven. Conocer lo
que hace un determinado gobierno, la manera en que lo hace y los mecanismos de
participación que utiliza para llevar a cabo tales acciones (u omisiones) y sus diferentes
impactos, nos permite tener un acercamiento al estudio de la política y de las políticas1
1 La política o politics en inglés se refiere a la actividad política como tal, mientas que las políticas o
mejor conocidas como las políticas públicas (policies) nos remiten a una decisión o un accionar político en concreto.
5
así como de la manera en la cual se estructura y se organiza el aparato burocrático-
administrativo denominado Estado.
El presente trabajo de investigación surge de la necesidad por conocer las maneras en
que el municipio de Chone resuelve las problemáticas en el acceso a servicios básicos de
los barrios urbano-marginales de la ciudad, partiendo del concepto de que toda política
pública es una acción o un conjunto de acciones provenientes de la decisión de las
autoridades legítimas cuyo objetivo es resolver situaciones problemáticas públicas como
la pobreza, el desempleo, la inseguridad, el acceso a bienes y servicios públicos, entre
otros.
Se ha escogido como caso de estudio a la municipalidad del Gobierno Autónomo
Descentralizado del cantón Chone debido al conocimiento que se tiene de la problemática
del acceso a servicios básicos de sus barrios urbanos pero también por la representatividad
del cantón al ser el número 19, de más de 220, más grande del Ecuador por volumen
poblacional. El tamaño del municipio de Chone se coloca dentro de un considerable
número de municipalidades de tamaño mediano en el país, por lo que el análisis de sus
políticas nos permite tener una lectura aproximada del modo en que numerosos
municipios diseñan, formulan e implementan políticas públicas en torno a diversas
cuestiones socialmente problemáticas.
En un primer momento se había escogido estudiar la administración 2009-2014,
presidida por el ex alcalde Dr. Ítalo Colamarco Vera2 debido a que en ese mismo año se
celebraron elecciones nacionales para elegir presidente, vicepresidente, y asambleístas; y
con ello devino una reforma a la arquitectura institucional del Estado ecuatoriano
plasmada en la puesta en escena del Plan Nacional del Buen Vivir – PNBV – (2009) y el
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización –
COOTAD – (2010), y previamente en 2008, con la Asamblea Constituyente de
Montecristi que resultó en la nueva Constitución. Inicialmente pretendíamos dar cuenta
de cómo se comenzaron a estructurar las políticas del municipio de Chone en consonancia
con los instrumentos nacionales de planificación y de política púbica.
2 Ítalo Colamarco Vera fue electo alcalde de Chone en las elecciones seccionales del 26 de abril del año
2009, perteneciente al Movimiento Municipalista por la Integración Nacional- Manabí Primero. Tomó posesión del cargo el 1 de agosto de 2009 y su mandato duró hasta el 14 de mayo de 2014.
6
Por motivos de que en 2014 se volvieron a celebrar elecciones seccionales en el país,
posicionándose un nuevo representante3 al frente del cabildo, aquello implicó un cambio
en la burocracia municipal, lo que nos impidió tener acceso a los funcionarios y directivos
del periodo 2009-2014. En virtud de aquella eventualidad, se escogió a la actual
administración (2014-2019), sin dejar de tomar en consideraciones los planes, los
proyectos y las obras que desde 2010 lleva a cabo el municipio sin importar el tinte del
gobierno de turno. Del estudio de las políticas públicas del cabildo chonero puede surgir
importantes debates en la academia, así como en los funcionarios del gobierno municipal
y la ciudadanía en general debido a la novedad en la investigación del accionar de los
gobiernos subnacionales.
3 El 23 de febrero de 2014 se realizaron elecciones para prefectos, alcaldes y miembros de juntas
parroquiales. Esta vez, el Dr. Deyton Alcívar, del partido AVANZA fue el triunfador de dichas elecciones en Chone para presidir el municipio desde el 14 de mayo de 2014 hasta la presente fecha. Su periodo constitucional terminará en mayo de 2019.
7
2 CAPÍTULO SEGUNDO: ANÁLISIS Y CONTEXTUALIZACIÓN DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
Bárbara Nelson (2001) plantea que las políticas públicas surgen a partir de las
preocupaciones existentes alrededor de los asuntos públicos y de las maneras en las cuales
estos afectan a las personas y tratan de ser resueltos por las autoridades de gobierno. Estas
preocupaciones por los asuntos públicos (relevantes) conducen la mirada de
investigadores, académicos y de los mismos funcionarios públicos hacia el campo de las
políticas públicas (Nelson, 2001, pág. 797).
La autora recuerda que el estudio de las políticas públicas se ha dado desde tres
definiciones o perspectivas históricas, las cuales comparten “una visión holística de la
elaboración de las políticas” (Nelson, 2001, pág. 803). La primera de ellas concibe a las
políticas como un campo de la ciencia política, puesto que una política pública es una
“aproximación al estudio de la política que analiza al gobierno a la luz de los asuntos
públicos más importantes” (Mead, cit por Nelson, 2001: 800). En esa perspectiva, el
estudio de las políticas públicas nos provee de un análisis de las relaciones de poder al
interior del Estado. La segunda definición es aquella que analiza las políticas como
proceso. Al respecto Nelson cita a James Anderson (1990) sosteniendo que una política
es: “una secuencia intencionada de acción seguida por un actor o un conjunto de actores
a la hora de tratar con un asunto que los afecta” (Anderson, cit por Nelson, 2001: 800-
801). La tercera definición o corriente de análisis es aquella que entiende las políticas
como solución de problemas (Dewey, 1978; Lasswell, 1971) y que implica la toma de
decisiones de manera lógica y racional (Stone, 1988).
Las tres definiciones aquí expuestas tienen “una creencia en que el todo es mayor que
la suma de las partes, en que los individuos, las instituciones, las interacciones y las
ideologías importan, incluso aunque exista un desacuerdo notable sobre la importancia
proporcional de cada cual” (Nelson, 2001, pág. 803).
Adicionalmente, Nelson recuerda que las políticas públicas no constituyen únicamente
un ejercicio concreto de la función gubernamental, sino que más bien:
las políticas públicas se distinguen por cuatro imperativos intelectuales: un
interés por el modelo completo de los sistemas políticos y sus procesos, una
creencia sobre la importancia de las consecuencias de las acciones
gubernamentales, una lucha por conseguir conocimiento útil a la vez que teórica
8
y empíricamente sensato y una convicción de que la democracia importa.
(Nelson, 2001, pág. 797)
Desde otra perspectiva André Roth (2002), plantea que:
El análisis de las políticas públicas permite renovar, alimentar y aportar a la
discusión y a los debates políticos y académicos sobre temas como el Estado, la
política y la democracia, la participación, la organización, la gestión pública y
otros más a partir de un enfoque que privilegia el análisis concreto de la realidad
de las prácticas políticas y administrativas cotidianas (Roth, 2002, pág. 9).
Según este autor, es a partir de la década de 1960, cuando nace un interés real por el
estudio de las políticas públicas, constituyéndose estas en una “ciencia del Estado en
acción” (Roth, 2002). En los últimos 50 años, las preocupaciones teóricas y filosóficas
pasaron a constituirse en preocupaciones pragmáticas, pues ya no se trataba únicamente
de indagar qué es el Estado y qué es el poder (relevantes aún en la discusión politológica),
sino en cómo opera el Estado y cómo se materializa/concretiza su poder.
El carácter y la orientación del Estado se encuentran en las acciones concretas que este
lleva a cabo. En virtud de ello, Roth, citando a Lagroye (1991, pág.139), recuerda que:
el análisis de las políticas públicas tiene como objetivo principal la
identificación concreta de los actores que intervienen en un proceso de definición,
de decisión y de implementación de una política que busca poner a la luz las
posiciones, intereses y objetivos de los actores (Roth, 2002, pág. 15).
Lo expuesto hasta ahora por Nelson (2001) y Roth (2002) nos da algunas luces
aproximarnos al análisis de las políticas públicas, y que en el caso de la presente
investigación, corresponde a las políticas públicas de infraestructura para servicios
básicos (ISB).
En primer lugar, toda política pública nace de un asunto o preocupación que se
constituye desde/en la esfera pública, es decir, que atañe a la ciudadanía así como a la
mirada del Estado. En ese sentido, las políticas de ISB tendrían su origen tanto en las
necesidades de la gente de acceder a determinados servicios, así como en la decisión de
las autoridades (o de su voluntad política) de proveerles de dichos servicios.
En segundo lugar, llama la atención la segunda y tercera definición histórica de las
políticas públicas, esto es, las políticas como proceso y como solución de problemas,
9
respectivamente (Nelson, 2001). Las políticas de ISB pueden claramente ser enmarcadas
en este tipo de perspectivas puesto que, por una parte, se articulan desde diferentes
instancias (gobiernos locales, ministerios, gobierno central, comités ciudadanos, etc.), es
decir que son acciones que se constituyen por diferentes actores; y por otra parte, tienen
la tarea de resolver problemas identificados por esos diversos actores, como por ejemplo,
las necesidades básicas insatisfechas (NBI).
En tercer lugar, las políticas públicas son la expresión concreta de las acciones del
gobierno, en donde diversos actores – municipio, gobierno central, ministerios,
ciudadanía, entre otros – mantienen posiciones, intereses y objetivos respecto de algún
asunto que les concierne (Roth, 2002). Las políticas de ISB no escapan de dicha realidad,
y por el contrario, reflejan el grado de participación e incidencia que cada uno de esos
actores tienen en su definición, diseño e implementación.
Hasta ahora hemos descrito la importancia del análisis de las políticas públicas, pero
antes de continuar es necesario preguntarse, ¿qué son las políticas públicas?
Contento (2017, pág. 14) manifiesta que las políticas públicas son “respuestas del
Estado ante situaciones problemáticas, pueden ser inscritas en la agenda política y tener
origen en fuentes externas o internas” y continúa diciendo que: “la política pública señala
las coordenadas de cómo un gobierno manifiesta su rol en la política social, industrial,
económica, financiera, etc.” Respecto del origen en fuentes internas o externas, las
primeras hacen referencia al gobierno, las instituciones estatales, ministerios, etc., y las
segundas nos remiten a la ciudadanía, la sociedad civil, grupos de presión, entre otros.
Meny y Thoenig, de manera resumida nos dicen que la política pública es “la acción
de las autoridades públicas en el seno de la sociedad” (Meny & Thoenig, 1992, pág. 7),
las cuales producen resultados sobre los gobernados a través de distintos medios.
Roth sostiene que “una política pública existe siempre y cuando instituciones estatales
asumen totalmente o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como
deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de las
cosas percibido como problemático” (Roth, 2002, pág. 27). El Estado por tanto, se
convierte en el gestor, o en el transmisor, de las acciones dirigidas a resolver problemas
que se presentan en la sociedad; problemas que para ser resueltos deben primero obtener
la atención de las autoridades estatales (constituirse en un problema público) y
10
posteriormente introducirse en la agenda pública a través del juego político (Scartascini
et al., 2011), para finalmente ser atendidos (o no) por parte de las autoridades.
Majone, desde un enfoque pluralista expresa que: “una política pública es el equilibrio
alcanzado en la lucha entre grupos de interés competitivos en un momento dado. Las
políticas cambian como resultado de los cambios en la configuración de los intereses y el
poder” (Majone, 2001, pág. 890).
En el siguiente apartado, revisaremos de manera breve y sucinta los enfoques teóricos
tradicionales para el estudio de las políticas públicas. Por lo general, existe la tendencia a
centrar la mirada en la sociedad y los grupos (society centered); minimizando el papel del
Estado. Contrario a ello, otro enfoque privilegia su atención en el Estado (state centered)
reduciendo la importancia de los grupos y las organizaciones para hacer políticas
públicas. Un tercer grupo son las teorías mixtas, que conjugan el análisis del Estado y la
sociedad, resaltando la relevancia que tiene tanto el uno como el otro en la factura de las
políticas públicas, y observándolas a las mismas como la expresión del vínculo entre el
Estado y la sociedad civil.
2.1 Estado, sociedad y teorías intermedias: los enfoques teóricos para el análisis
de las políticas públicas
Contento nos hablaba sobre las fuentes internas de las políticas, esto es el Estado, las
instituciones, los administradores públicos. Si bien existen fuentes externas que
determinan o influyen en las políticas, el enfoque “state centered” concentra toda su
atención en el Estado dado que es este el instrumento o el aparato por el cual pasan las
decisiones y se llevan a cabo las acciones. Sin importar las variantes en el ambiente
económico, social o cultural, la forma Estado predomina sobre los demás escenarios de
la acción pública. “El Estado funciona como un selector de las demandas y un proveedor
de servicios. La acción pública es principalmente un resultado de las elecciones realizadas
por los decisores políticos y por los altos funcionarios públicos” (Roth, 2002, pág. 30).
Los burócratas y los expertos son dos de los rostros visibles del Estado y su poder para
la determinación de las políticas. De acuerdo a Meny y Thoenig, existen dos corrientes
principales que se desarrollaron en Europa (Reino Unido) y Estados Unidos a lo largo de
la década de los 1970s, las cuales colocaron un énfasis en el papel de los burócratas y los
representantes estatales como los principales agentes para decidir sobre las políticas. La
11
primera corriente se hallaba dominada por la escuela neomanagerista4 o neoweberista
como se le conoce en Gran Bretaña, y la segunda corriente, la conservadora, que aunque
se oponía al desarrollo del Welfare State, otorgaba singular importancia al papel de los
expertos en la conducción del Estado. Bien sea porque se le dé mayor discrecionalidad a
los burócratas, o bien porque se abogue a limitar su participación, el elemento Estado
constituye el principal referente de aquellos que enfocan su análisis en él.
Meny y Thoenig señalan que desde el enfoque neomanagerista centrado en el Estado
“los funcionarios de los servicios constituyen una variable decisiva en la provisión de las
prestaciones, y explican las variaciones que se pueden constatar en la ejecución de una
localidad a otra en el tiempo” (Meny & Thoenig, 1992, pág. 56); esto en el contexto del
análisis del papel discrecional ejercido por las autoridades en Gran Bretaña en la década
de los setenta, específicamente en las políticas urbanas.
Contrario al enfoque centrado en el Estado (state centered), las teorías centradas en la
sociedad consideran el papel del Estado y las instituciones como irrelevantes para la
formulación de las políticas. “Es fundamentalmente el estado de las relaciones de fuerza
entre, según unos, las diferentes clases, fracciones de clases o naciones, y según otros,
entre individuos y grupos que determina la elección de las políticas desarrolladas por la
institución estatal” (Roth, 2002, pág. 29). Según el autor, estas teorías centradas en la
sociedad pueden ser entendidas y estudiadas desde dos enfoques distintos y antagónicos,
pero que tienen en común pensar al Estado como consecuencia más que como causa para
las políticas.
Por un lado, los enfoques marxistas y neomarxistas son los que delegan vital
importancia al papel de las estructuras sociales y económicas predominantes en la
sociedad, en donde el Estado y las políticas aparecen como la “expresión de los intereses
de la clase capitalista dominante” (Meny & Thoenig, 1992, pág. 63), dotados de una
autonomía relativa. Estos enfoques colocan su mirada fundamentalmente en el carácter
de la lucha de clases para la definición de las políticas públicas, quedando relegado el
papel de los burócratas y las instituciones.
4 El neomanagerismo (o new managerialism en inglés) se trata de un anglicismo que refiere a un
neogerenciamiento, el cual es un paradigma que surge en la administración privada (economía, eficiencia y eficacia) y que ha sido trasladada a la esfera de la gestión pública.
12
Por otro lado, los enfoques pluralistas, racionalistas y de elección pública (public
choice) centran su mirada en el papel del individuo y de los grupos de la sociedad para
demandar respuestas o acciones concretas por parte del Estado. Estos enfoques se oponen
ideológicamente a los enfoques anteriores, puesto que no tratan con “clases sociales” en
el sentido marxista, sino con “grupos”, “asociaciones”, “individuos” que son los
encargados de presionar al Estado para que este despliegue su accionar. El enfoque de la
racionalidad y la elección pública “presupone, en principio, que los individuos se
comportan y toman sus decisiones de manera racional, únicamente en consideración a sus
intereses personales (self-interest) y buscando optimizar los beneficios de sus decisiones”
(Meny & Thoenig, 1992, pág. 47).
Como consecuencia de las limitaciones y las restricciones de un enfoque centrado en
el Estado, enfrentado a otro enfoque centrado en la sociedad, surgen las teorías mixtas,
que tratan de combinar los esfuerzos de los dos enfoques previos, intentando “tomar en
consideración, con todas las distinciones y variaciones que existen al interior de ellos,
tanto factores internos (state-centered) como externos (society-centered) en su
explicación de la acción pública y de las políticas públicas” (Roth, 2002, pág. 31).
Neocorporativismo, teorías de entramado (networks theory) y neoinstitucionalismo son
las principales corrientes teóricas de los enfoques que intentan combinar Estado y
sociedad en la dinámica de las políticas públicas.
A partir del enfoque teórico de las teorías de entramado o networks theory, Roth
establece que “las políticas públicas se conciben como el resultado de interrelaciones o
interdependencias entre varias instituciones, grupos e individuos que conforman una red
de influencia mutua y en donde las jerarquías reales no siempre son las que formalmente
están establecidas” (Roth, 2002, pág. 33), es decir que una política pública se presenta
como la (inter)acción de una red de actores sociales, políticos, económicos, comunitarios,
corporativos, etc., que se encuentran en la capacidad de aliarse, enfrentarse o de
desconocerse los unos a los otros.
El neocorporativismo y el neoinstitucionalismo por su parte, explican el fenómeno de
las políticas públicas como el resultado de las interacciones entre el Estado, las
instituciones y la sociedad, es decir individuos, actores sociales, actores corporativos,
actores institucionales, en suma actores públicos y privados. Meny y Thoenig nos
explican que el enfoque neocorporativista “ha permitido redescubrir las relaciones de los
13
grupos y del Estado a través de la complejidad de su configuración” (1992: pág. 70); en
otras palabras, son los grupos los que también hacen políticas públicas, y por ello la
importancia de estudiar su estructura, lógicas organizativas, dinámicas, horizontes, y los
modos a través de los cuales logran materializar sus intereses. Roth señala que los
enfoques teóricos mixtos o intermedios constituyen un tercer grupo que ha venido
prosperando en las últimas décadas, y que resultan interesantes debido a los aportes y
herramientas que ha desarrollado para el análisis de las políticas públicas. En ese sentido,
no está demás señalar que “la política pública se produce en un continuo relacionamiento
en el cual el Estado es afectado y a su vez también afecta” (Tupac-Yupanqui, 2017, pág.
18).
2.2 El juego político o Proceso de Formulación de Políticas (PFP)
Scartascini et al. (2011)5 plantean que las políticas públicas se insertan en un “juego
político” o “proceso de formulación de políticas”. Puesto que la política (politics) es el
escenario de las luchas de intereses de grupos que aspiran al poder, las políticas (policies)
expresan los intereses de esos grupos o actores (políticos, sociales, corporativos, etc.) que
pretenden materializar o concretar sus intereses. Como consecuencia, los actores o
“jugadores” del juego político van a intentar presionar al Estado o mover todos los
recursos a su favor una vez que se encuentren en el poder o tengan influencia directa sobre
las decisiones. Los autores hacen énfasis en que:
Las políticas públicas no son simplemente objetos de elección para un
planificador social que intenta maximizar el bienestar de la población. Más bien
las políticas públicas emergen de un proceso de toma de decisiones que involucra
una multiplicidad de actores políticos que interactúan en una variedad de
escenarios (Scartascini, Spiller, Stein, & Tomassi, 2011, pág. 2)
Las políticas no son acciones nobles o maléficas que pretenden expresamente
favorecer o perjudicar a determinados grupos de la sociedad, sino más bien estas expresan
la correlación de fuerzas en la cual dichos grupos se insertan. El juego político es “el
proceso de debatir, aprobar e implementar políticas públicas, así como sus fundamentos
políticos e institucionales” (Scartascini et al., 2011, pág. 6). Los actores que participan en
5 Carlos Scartascini, Pablo T. Spiller, Ernesto Stein y Mariano Tomassi. Cap. 1 ¿Cómo se juega en
América Latina? Instituciones políticas, procesos de negociación y políticas públicas; en EL JUEGO POLÍTICO EN AMÉRICA LATINA ¿Cómo se deciden las Políticas Públicas? 2011, Banco Interamericano de Desarrollo. Mayol Ediciones
14
las distintas fases del proceso de las políticas públicas (diseño, formulación,
implementación, evaluación) tienen intereses variados y a veces contradictorios. Unos
pueden optar por políticas neoliberales que limiten la participación del Estado en los
asuntos de interés, mientras otros apuesten por un Estado fuerte que intervenga en todas
las fases del proceso. “La formulación de políticas públicas es una tarea compleja. Llevar
a buen término cualquier reforma de política es un proceso que involucra múltiples
actores a través de varias etapas del proceso de formulación e implementación de
políticas” (Scartascini et al, 2011, pág. 8).
La participación e (inter)acción de diversos grupos y actores políticos puede, o bien
favorecer, o bien dificultar el proceso de formulación de las políticas, pues los actores no
siempre logran ponerse de acuerdo sobre todos los puntos que afecten o alteren la
dirección y el espíritu de las acciones estatales.
Scartascini et al, resaltan cuáles son las características externas fundamentales de las
políticas públicas. Si bien estas características no son uniformes ni determinantes, se
encuentran como las principales contenidas en toda política pública que busque resolver
cuestiones problemáticas que se presenten en la sociedad y requieran la atención del
Estado. Cinco son las características que se establecen en este apartado.
La primera de ellas corresponde a la estabilidad de las políticas; esto no quiere decir
que las políticas no deban cambiar o modificarse, sino que los cambios se realizan cuando
políticas previas han fracasado o cuando las condiciones económicas han cambiado el
panorama en el cual se pensó la política en un inicio. La segunda característica es la
adaptabilidad de las políticas, la cual consiste en cambiar o redireccionar la política
cuando esta no está cumpliendo los objetivos planteados (Scartascini et al, 2011, pág. 11).
Es importante recordar que las políticas no son una receta o fórmula mágica que se aplica
en cualquier momento y lugar, sino que estas responden a las exigencias y condiciones
que el contexto les plantea.
Coordinación y coherencia entre los múltiples actores y agentes que participan en el
proceso de formulación de la política (PFP), dado que los cambios que se realizan en una
instancia determinada de las políticas deben coordinarse con otras instancias para que no
se vea alterada la efectividad de las mismas. La cuarta característica que plantean los
autores es la de calidad de implementación y del enforcement (aplicación efectiva),
consistente en asegurar que una política sea “efectivamente aplicada” forzando si se
15
requiere a dicha aplicación. Finalmente la política pública debe estar orientada al interés
público, es decir a promover el bienestar general, dado que lo que se afecta finalmente
mediante las acciones del Estado son las vidas de seres humanos o los entornos en los
cuales dichos seres humanos se desenvuelven.
Los actores políticos que participan en el proceso de formulación de las políticas
pueden ser estatales como no estatales, es decir que pueden provenir de la sociedad civil
o como representantes del Estado, y pueden a su vez interactuar en escenarios formales
(como una legislatura, una corte o un gabinete, una sesión de consejo) o informales (la
calle, el espacio público, la asamblea barrial etc.). Además de los actores estatales, como
el presidente y su gabinete, los asambleístas o congresistas, alcaldes y prefectos, y
burocracia en general, existen otros actores que emanan de la sociedad, tales como los
medios de comunicación, los grupos empresariales, organizaciones sociales y ciudadanía
en general. Es lo que Contento nos dice cuando hace referencia al origen de la fuente de
las políticas públicas, las cuales pueden ser internas o externas. “La fuente interna consiste
en un modelo de oferta generada internamente por las entidades de gobierno, y la fuente
externa consiste en un modelo de demanda ciudadana” (Contento, 2017, págs. 14-15).
El grado de participación y la relevancia que cada actor ejerza en la hechura de las
políticas públicas (policy making) dependerá de las preferencias, incentivos y capacidades
que este tenga, así como del poder y los papeles que desempeñe dentro del proceso de
delimitación de las acciones estatales. Así mismo, los actores políticos deben definir sus
horizontes temporales.
Señalamos también que se encuentran enmarcados por los escenarios en los cuales
interactúan. Scartascini et al, recuperan la importancia del papel de la cooperación entre
los actores del juego político como un elemento que permite generar políticas estables,
coherentes y de calidad, y que además perduren en el tiempo (2011: pág.17). Tal
cooperación se halla supeditada al entorno institucional en el cual dichos actores se
mueven, además de ciertas condiciones objetivas que fomentan o dificultan dicha
cooperación.
Las condiciones objetivas que determinan el grado de aplicabilidad o efectividad de
las políticas públicas mediante la cooperación tienen que ver, por ejemplo, con la
estructura de pagos o beneficios a la cual los actores políticos se enfrentan, pues si un
actor sabe que va a obtener un beneficio interesante en el corto plazo, va a desmayar en
16
cooperar con los demás actores. Los autores puntualizan que un mayor número de
jugadores dificulta la cooperación, mientras que un número menor de los mismos puede
propiciar mayor capacidad para llegar a acuerdos mínimos. De acuerdo a Scartascini et
al, las políticas públicas tienen horizontes de tiempo de corto, mediano y largo plazo, por
lo que los “acuerdos intertemporales” son los que producen políticas estables y creíbles,
características que hemos mencionado con anterioridad.
Los escenarios institucionales son los escenarios adecuados para la formulación de
políticas, puesto que “facilitan los complejos intercambios requeridos para implementar
políticas públicas efectivas” (Scartascini et al, 2011, pág. 20). Las tecnologías de
enforcement o aplicación efectiva, no son solamente una característica externa de las
políticas públicas, sino también una condición primordial para cumplir y hacer cumplir
los acuerdos de las políticas; y es que en efecto, una política pública no debe estancarse
en el ámbito del discurso o de promesas, más realizarse en el plano de la acción.
Finalmente, existe la delegación en la formulación, implementación o evaluación de
las políticas públicas hacia las agencias técnicas independientes. La delegación aparece
como una condición que facilita la cooperación cuando los actores o grupos no confían
los unos en los otros, y ven como salida que un tercero (independiente y neutro) se haga
cargo de una, cuando no todas, las fases del proceso. Todas estas condiciones para la
cooperación de los actores políticos en la formulación de las políticas públicas se
enmarcan en el papel que cumplen las instituciones políticas, pues estas configuran de
manera general la arena del juego político, condicionando muchas veces las acciones de
los actores públicos y privados.
2.3 Políticas públicas y gobiernos subnacionales: aproximación al estudio de las
políticas en el nivel local de gobierno
¿Cómo se deciden y se crean las políticas públicas en gobiernos locales como
municipios y prefecturas? ¿Qué relación media la factura de las políticas formuladas e
implementadas en nivel local de gobierno? – para responder a dichas interrogantes
nuestro análisis debe comenzar por lo fundamental, y esto es la comprensión de la
arquitectura institucional estatal así como del ordenamiento jurídico-administrativo con
el cual se estructuran y se establecen las políticas públicas tanto a nivel nacional como
local en el Ecuador.
17
El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
(COOTAD) “establece la organización político-administrativa del Estado ecuatoriano en
el territorio; el régimen de los diferentes niveles de gobiernos autónomos descentralizados
y los regímenes especiales, con el fin de garantizar su autonomía política, administrativa
y financiera” (COOTAD, 2010, art. 1); es decir, que este código constituye el gran marco
normativo a partir del cual se definen las competencias, atribuciones y funciones de los
distintos niveles de gobierno (nacional, regional, provincial, municipal y parroquial) con
el objetivo de “la delimitación del rol y ámbito de acción de cada nivel de gobierno, para
evitar la duplicidad de funciones y optimizar la administración estatal” (COOTAD, 2010,
art. 2).
Es necesario señalar que el COOTAD establece por un lado, la organización territorial
del Estado ecuatoriano, y por otro lado, las competencias y atribuciones que cada nivel
de gobierno debe cumplir y llevar a cabo, en otras palabras, pone de manifiesto quién
hace qué dentro de la estructura administrativa del Estado. Así por ejemplo, en la sección
primera del capítulo 2 del Título III, se plantean que son competencias exclusivas del
gobierno autónomo descentralizado provincial:
a) Planificar, junto con otras instituciones del sector público y actores de la sociedad,
el desarrollo provincial y formular los correspondientes planes de ordenamiento
territorial, en el ámbito de sus competencias, de manera articulada con la planificación
nacional, regional, cantonal y parroquial, en el marco de la interculturalidad y
plurinacionalidad y el respeto a la diversidad.
b) Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no incluya
las zonas urbanas.
c) Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional y los demás gobiernos
autónomos descentralizados, obras en cuencas y micro cuencas.
(COOTAD, 2010, art. 42)
Mientras que en la sección primera del capítulo 3 del mismo Título, se establecen como
competencias exclusivas del gobierno autónomo descentralizado municipal, entre otras:
b) Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón.
c) Planificar, construir y mantener la vialidad urbana.
18
d) Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas
residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos
que establezca la ley.
e) Crear, modificar, exonerar o suprimir mediante ordenanzas, tasas, tarifas y
contribuciones especiales de mejoras.
(COOTAD, 2010, art. 55)
En otros términos, la norma legal u ordenamiento jurídico-administrativo del Estado
ecuatoriano delimita los derechos y las responsabilidades que cada nivel de gobierno
autónomo tiene y debe cumplir en función de las atribuciones y competencias que se le
ha asignado. De aquí parte la capacidad de acción y de gestión que los municipios poseen
a la hora de decidir y formular las políticas públicas locales que desean llevar a cabo.
Conjuntamente al COOTAD, aprobado en el 2010, en el Ecuador la creación y
formulación de las políticas públicas en los niveles subnacionales responde también a los
lineamientos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, o Plan Nacional para el Buen
Vivir (PNBV) 2009-2013; y Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021; por tomar algunos
de referencia, y el cual es el gran marco normativo a partir del cual se crean las políticas
públicas. El PNVB 2009-2013 “presenta las orientaciones y principios para un cambio
radical orientado hacia el Buen Vivir (…), define políticas, lineamientos de políticas y
metas que permitan hacer un seguimiento de los resultados logrados por el Gobierno; (…)
e incluye la Estrategia Territorial Nacional, la misma que identifica y territorializa las
principales intervenciones y proyectos estratégicos nacionales” (SENPLADES, 2009,
pág. 9).
La Estrategia Territorial Nacional (ETN) es entendida como “el conjunto de criterios
y lineamientos que articulan las políticas públicas a las condiciones y características
propias del territorio, (…) y es, adicionalmente, un instrumento de coordinación entre
niveles de gobierno que debe ser complementado con procesos de planificación
específicos en cada territorio” (SENPLADES, 2009, pág. 89). A través de la ETN, se da
una reconfiguración del territorio nacional, puesto que implica la articulación de las
políticas públicas de los distintos niveles de gobierno tomando en cuenta las
características del territorio.
La Estrategia Territorial Nacional (ETN), al consolidar un modelo de gestión
descentralizado y desconcentrado, pero que a su vez dote de la capacidad de planificación
y gestión territorial a los gobiernos autónomos descentralizados, y en consecuencia
19
permita a los gobiernos subnacionales diseñar y formular políticas públicas locales, tiene
por obligación revestir a los mismos de las fortalezas y la transferencia de recursos que
les permitan financiar la obra pública así como sus particulares planes de desarrollo local.
En virtud de ello, el PNVB 2009-2013 “se posiciona (…) como instrumento de las
políticas públicas que permitirá coordinar la acción estatal de los distintos niveles de
gobierno, particularmente en lo que respecta a la planificación del desarrollo y del
ordenamiento territorial” (SENPLADES, 2009, pág. 109).
Cabe resaltar que la actual Estrategia Territorial Nacional del Plan Nacional de
Desarrollo 2017-2021, contiene los lineamientos y directrices planteados en la ETN 2009-
2013; sin embargo, introduce aspectos como la gestión territorial y la gobernanza
multinivel que la distinguen superficialmente respecto de la anteriormente tratada. En este
apartado señalaremos brevemente ciertos aspectos de la ETN en curso, para efectos de
poder remarcar diferencias y resaltar los cambios en la gestión pública.
En primer lugar, “la Estrategia Territorial Nacional es la expresión de la política
pública nacional en el territorio y es un instrumento de ordenamiento territorial a escala
nacional” (SENPLADES, 2017, pág. 100). Así mismo, la actual ETN delinea la política
pública nacional en el territorio, potencia las capacidades de los mismos y procura la
realización de una acción pública desconcentrada y descentralizada. Es interesante
mencionar lo que se establece respecto de la gestión territorial y la gobernanza multinivel
en el Ecuador, puesto que supone “importante desafíos asociados a la gestión pública en
todos los niveles de gobierno” (SENPLADES, 2017, pág. 116), y al mismo tiempo
permite “definir y esclarecer los roles de los distintos niveles de gobierno”
(SENPLADES, 2017, pág. 117); es decir, a quien le toca hacer tal o cual cosa.
Por último cabe destacar que la gobernanza multinivel implica necesariamente la
articulación entre los diferentes niveles de gobierno para de dicha manera coordinar la
planificación nacional con la subnacional. En este aspecto no se puede dejar de lado la
normativa sobre el ordenamiento territorial, uso y gestión del suelo6, el cual es un
instrumento de ordenamiento territorial de carácter vinculante y de obligatorio
cumplimiento para los niveles de gobiernos o GADs. (SENPLADES, 2017, págs. 116-
117).
6 Aprobada en 2016 bajo el proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del
Suelo (LOTUS)
20
Las acciones estatales, en todos sus niveles de gobierno, se enmarcan dentro de una
normativa que establece límites y alcances, asigna recursos, desconcentra las funciones y
atribuciones, así como descentraliza las competencias. Por lo tanto, el análisis de las
políticas públicas desde los gobiernos subnacionales no escapa al conocimiento y la
comprensión de cómo se concibe y se crean los grandes planes nacionales y las
principales líneas de acción que el Estado nacional pretende llevar a cabo. En ese sentido,
la respuesta a la segunda pregunta planteada en este apartado, se inclinaría por considerar
a la relación entre gobierno nacional y gobiernos subnacionales (y a la respectiva
normativa, marco jurídico y organización político-administrativa del Estado) como la
mediadora en la factura de las políticas públicas implementadas en el nivel local.
Sin embargo, a pesar de que en el país se han establecido leyes, procedimientos y
ordenamientos que delimitan el campo de acción para que cada nivel de gobierno pueda
formular e implementar políticas públicas de acuerdo a sus competencias y atribuciones,
así como a sus particulares planes de desarrollo local; existen un conjunto de limitaciones
que impiden a los gobiernos nacional y subnacionales ejecutar adecuadamente las
políticas públicas y llevar a buen término sus planes de desarrollo endógeno. En el
presente trabajo se sostiene que esta incapacidad de los gobiernos locales de construir e
implementar políticas que promuevan el desarrollo local y beneficien a la población, tiene
que ver con dos cuestiones fundamentales al interior del Estado, una de carácter
institucional y otra de carácter político. En primer lugar, las tensiones al interior de la
institucionalidad del Estado y la débil arquitectura institucional aún presente en todos los
niveles de gobierno. En segundo lugar, el juego de política pública que opera en todas las
fases del proceso de formulación de la política, y que, o bien dificulta, o bien facilita, la
intervención del Estado en los asuntos de interés público.
Carlos Marchán desde un enfoque institucionalista plantea que en el Ecuador
republicano existe un débil armazón institucional producto del enfrentamiento entre las
concepciones federalistas-descentralizadas de Estado y la visión del Estado nacional,
unitario y centralista (Marchán, 2017, págs. 15-16). Su estudio sobre la arquitectura
institucional malograda del Estado nacional analiza el período republicano a partir de la
independencia de la Gran Colombia (1830) hasta la última administración de Gabriel
García Moreno, en 1875.
21
Si bien este periodo no se corresponde a nuestra época ni a nuestro momento de estudio
(2014-2019), es interesante acercarnos al mismo pues nos da luces respecto de las
tensiones que han existido, otrora, entre el establecimiento de un modelo de Estado
confederado y Estado nacional, o lo que constituyen en la actualidad las tensiones entre
gobierno central y gobiernos subnacionales, y sus consecuencias prácticas a la hora de
diseñar, formular e implementar políticas públicas nacionales, regionales y locales.
De acuerdo al autor, la débil arquitectura institucional que limita la capacidad de
acción de los gobiernos subnacionales para apuntalar programas de desarrollo local es
consecuencia del enfrentamiento entre el gobierno central y las elites regionales pues,
mientras el primero concibe a las provincias (y cantones) como parte de la administración
del Estado central, es decir una prolongación del gobierno central hacia los espacios
provinciales-municipales; las segundas abogan por un proyecto de autonomía-soberanía
que antepone sus objetivos a los fines de la nación. En términos del autor:
El proceso del diseño del Estado ecuatoriano termina siendo de alta volatilidad
institucional porque las élites provinciales se esfuerzan en su construcción desde
posiciones extremas: de una parte, las elites del litoral y del austro abogan por una
visión de Estado federalista incipiente que preconiza la autonomía-soberanía
política, administrativa y fiscal de la provincia a costa de la acentuada debilidad
estructural del Gobierno central responsable de la nación; y, de otra parte, las élites
quiteñas afectas a un Estado nacional centralizado que hace de la provincia un
apéndice o extensión del Gobierno central, desconoce la pretensión de autonomía
provincial y le despoja a esta de rentas fiscales propias para transformarlas en
rentas nacionales (Marchán, 2017, págs. 16-17).
Ocurre por tanto que, si bien se encuentra definido y establecido un marco jurídico-
administrativo de formulación e implementación de la política pública (a nivel nacional
como subnacional) las tensiones entre la nación, las provincias y las municipalidades
constituyen un fenómeno que muchas veces contribuye a “dejar a la provincia sin una
adecuada renta fiscal para asegurar responsabilidad tributaria y de gasto público sobre los
servicios públicos que deciden crear” (Marchán, 2017, pág. 352); lo mismo para los
municipios, que, al no contar con los recursos necesarios para financiar sus servicios, son
conducidos a crear programas de políticas públicas débiles y poco duraderos, y en
consecuencia ineficientes y faltos de credibilidad (Majone, 2001).
22
En la línea planteada en el párrafo anterior, es importante mencionar que un análisis
de las políticas públicas desde los gobiernos subnacionales nos remite, inevitablemente,
a la cuestión del tipo de financiación al cual acuden estos gobiernos para así poder
financiar la obra pública. Y es que, idealmente hablando, transferencia de competencias
implica necesariamente transferencia de recursos para soportar dichas tareas asignadas.
Cuando no se tienen los recursos necesarios para financiar el gasto público de los
servicios locales, “a los diferentes niveles de Gobierno local les resulta políticamente
conveniente imputar al Gobierno nacional las deficiencias en la calidad de los servicios
públicos territoriales, debido a problemas de responsabilidad de financiación del Estado
central” (Marchán, 2017, pág. 352), con lo cual se puede entender que los problemas de
planificación, diseño e implementación de las políticas públicas locales tengan una falla
de origen, es decir desde su relación con la institucionalidad estatal nacional y provincial.
En el Ecuador republicano analizado por Marchán (1830-1875) se puede observar que
la disputa entre las concepciones federalistas y centralistas de Estado adquieren mayor
fuerza y pronunciamiento en un periodo que otro. Así por ejemplo, es con la segunda
administración de García Moreno (1869) que el Estado se encarga de desmantelar la
arquitectura protofederalista por la que se había luchado en los años precedentes. Y es
que a través de:
La Ley de Régimen Administrativo Interno de la República de 15 de
septiembre de 1869, se cifra en regresar al sistema de financiación anterior
consistente en que el Congreso Nacional es el que tiene la competencia legislativa
para definir la clase y monto de los impuestos que conforman la renta municipal
(Marchán, 2017, pág. 373).
A partir de lo expuesto en este pasaje de la obra de Marchán, podemos concluir que
las inconsistencias de la política pública subnacional obedecen a una malograda
arquitectura institucional en donde los procesos, las transformaciones y los cambios se
estructuran de acuerdo a los tintes del gobierno de turno, y en donde, las reglas de juego
establecidas cambian a discreción de los gobernantes, sean estos locales, provinciales, y
principalmente nacionales. Más adelante Marchán retoma y critica un aspecto interesante
que tiene que ver con lo analizado al principio de este apartado, sobre el COOTAD 2010,
y que resulta útil para entender la dinámica actual de la formulación de políticas públicas
locales. Marchán agrega que:
23
Con el devenir de los años, Ecuador retomará el trazo histórico de convertir a
la provincia en la unidad de planificación territorial local, mediante la inserción,
en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización de 2010, de la idea artificial de generar un comité de
planificación de desarrollo regional, así como de ratificar el principio establecido
en años anterior de que los municipios cantonales son gobiernos autónomos con
la capacidad legislativa de normar, administrar y recaudar su renta municipal
(2017, pág. 373)
Si bien durante los últimos años se hicieron esfuerzos por descentralizar y
desconcentrar la gestión pública estatal, la idea como tal resulta “artificial” puesto que
“las municipalidades cantonales están en condiciones de alegar su carácter autónomo para
tener la atribución de fijarse, por ellas solas, objetivos estratégicos de planificación
territorial sin intervención de la provincia, (…y) de todas maneras, se trata de una renta
municipal limitada” (Marchán, 2017, pág. 373), lo que repercute en la mala calidad de
los servicios públicos municipales y de las politicas públicas.
Habíamos planteado con anterioridad que, la incapacidad de los gobiernos
subnacionales para la formulación e implementación de sus políticas públicas se
explicaba en parte por cuestiones de carácter institucional (estudiadas a partir del enfoque
de Marchán), pero también señalábamos que tenía que ver con cuestiones de carácter
político, es decir, relativas al juego político o juego de política pública a partir del cual
las políticas públicas se conciben, se diseñan, toman forma y finalmente se implementan
(o no).
El trabajo de José Manuel Tupac-Yupanqui ofrece algunas guías interesantes para
analizar el modo en que opera el juego de política pública en las decisiones que se diseñan,
se formulan y se implementan desde los gobiernos subnacionales. Yupanqui, siguiendo a
Molinet7 nos dice que el Juego de Política Pública “refiere a la ineludible interacción que
existe entre actores a fin de que se concrete una acción estatal” (Tupac-Yupanqui, 2017,
pág. 14). Dichos actores en nuestro caso de estudio son los funcionarios estatales
municipales como el alcalde, los concejales, los burócratas, pero de igual manera se
encuentran el presidente de la república, la Asamblea, los ministerios, y todos aquellos
7Jonathan Molinet: profesor-investigador de la Sede Académica de México, de la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO México, y del Instituto Tecnológico Autónomo de México, ITAM.
24
actores tanto políticos como sociales (organizaciones barriales, grupos de la sociedad
civil, etc.) que influyan o tengan poder en la toma de decisión gubernamental.
Yupanqui plantea que en la implementación de toda política pública opera un juego de
política pública que provoca un rediseño de la misma, puesto que lo político no se
encuentra presente únicamente en las fases de diseño y formulación de la política (etapas
iniciales del proceso) sino que lo político, entendido como la lucha por el establecimiento
de las percepciones e intereses de un grupo y su influencia en la toma de decisiones,
atraviesa incluso las fases de implementación y evaluación de la política, o etapas finales
del proceso (Tupac-Yupanqui, 2017, págs. 25-26).
Para efectos de nuestro análisis de las políticas públicas y los gobiernos subnacionales,
resulta fundamental captar la relación de tensión/cooperación que puede existir en los
distintos niveles de gobierno, debido a que, por lo general, se aprecia la idea de que el
Estado nacional dispone y delimita las acciones de los gobiernos locales, y que estos
últimos, son meros “ejecutores” o “aplicadores” de los planes, programas y proyectos que
desde arriba emanan. Lo que en realidad se plantea en el trabajo de Tupac-Yupanqui es
que:
En el nivel central se toman las decisiones nacionales, fruto de ello son los
planes nacionales, en él confluyen los intereses tanto de la sociedad civil como del
mismo Estado; en el nivel local se toman las decisiones en territorio, aquí pueden
rediseñarse los planes nacionales” (Tupac-Yupanqui, 2017, pág. 25).
Aquí es necesario detenernos un instante con el autor para señalar lo siguiente: puesto
que el objetivo de la presente investigación es conocer la manera en la cual los gobiernos
subnacionales – en este caso el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del
cantón Chone – diseñan y formulan políticas públicas de infraestructura para servicios
básicos dirigidas a los barrios pobres de la ciudad; resulta necesario conocer el modo en
que dichas políticas o acciones locales se relacionan con los planes nacionales respecto
de la dotación de los servicios básicos. Así por ejemplo, el COOTAD (2010) establece
que es competencia de las municipalidades dotar a los cantones de agua potable,
alcantarillado, asfalto entre otras; en consecuencia, lo que vemos aquí es que si bien desde
el gobierno central se crean las grandes líneas de acción o planes para el desarrollo
nacional; son los municipios los encargados de materializar y concretar las acciones y
competencias que el Estado nacional les ha transferido.
25
No obstante, y como lo señalaba Marchán, las tensiones inherentes entre la
administración nacional y la local provoca que muchas veces no se cumplan al pie de la
letra los grandes objetivos y metas del Estado para el desarrollo. En esa línea, Tupac-
Yupanqui, siguiendo a Derthick en su trabajo sobre la relación entre el gobierno federal
y los estados federados de los Estados Unidos manifiesta que “en lo local el rediseño y la
implementación se encuentran intrínsecamente unidos justamente por las dificultades que
suele tener el nivel central o nacional para comprender las particularidades de los ámbitos
locales de implementación de las políticas públicas” (Tupac-Yupanqui, 2017, pág. 26).
En conclusión podemos decir que, las políticas públicas llevadas a cabo desde los
niveles locales de gobierno se hallan atravesadas por un juego de política pública que
tiende diseñar y rediseñar a las mismas, incluso en su fase de implementación, puesto que
esta última es un proceso de ensamblaje entre lo político y lo técnico. En virtud del juego
de política pública (JPP), si bien es el gobierno nacional el que delimita, formula y diseña
los grandes ejes de acción de los diferentes niveles de gobierno, es decir, que se constituye
como la instancia de decisión político-administrativa que establece quién hace qué y
cómo, cabe resaltar que en las instancias de los gobiernos subnacionales, también opera
un (re)diseño de la política pública nacional que reviste a los gobiernos locales de la
capacidad de modificar y redireccionar las grandes líneas de acción del gobierno central.
Como resultado “el JPP se puede observar en todo el proceso de construcción de la
política pública, no solo en la definición, sino en la implementación e incluso en la
evaluación de la misma” (Tupac-Yupanqui, 2017, pág. 28).
2.4 Conclusiones del capítulo
El análisis de las políticas públicas constituye una puerta de entrada interesante para
estudiar el comportamiento del Estado y las instituciones políticas, sobre todo en un
contexto en el cual las fronteras entre lo público y lo privado se van de a poco
difuminando, teniendo mayor relevancia la participación activa de la sociedad, los grupos,
las organizaciones sociales, entre otros. Una política no solo es la manifestación material,
tácita y expresa de los intereses y de la configuración de los grupos que se disputan la
representación del Estado, sino que esta tiene vida propia. Es necesario pensarla,
planificarla, analizar el contexto político, cultural, incluso geográfico, en el cual esta
surge y se concretiza.
26
Habíamos dicho que en la formulación de las políticas actúan diversos actores en
escenarios variados (Scartascini et al, 2011); y que estos actores tenían intereses
concretos, orientaciones, ideología, moral, e inclusive pasiones. La cooperación es un
elemento central para la generación de políticas nobles que beneficien a todos, sino la
mayoría de los miembros de una sociedad. Pero existen conflictos, disputas, callejones
sin salida, que fuerzan a los administradores y gobernantes a utilizar la represión, la
interdicción, el sabotaje y otros medios para establecer políticas oportunistas que no
necesariamente van acorde a los intereses de las mayorías; he allí la importancia de las
instituciones y la adopción de criterios eficientes que doten a las políticas de credibilidad
y de la capacidad para resolver problemas que afectan directa o indirectamente las vidas
de seres humanos.
Los enfoques teóricos contemporáneos van más allá en el análisis de la acción del
Estado y la sociedad. Ya no es lo uno o lo otro, sino que ambos se constituyen en
referentes importantes para la construcción, formulación e implementación de políticas.
Gran parte de los trabajos sobre políticas públicas centran su mirada en la acción del
Estado nacional, dejando de lado el análisis de los gobiernos locales o subnacionales. Es
imprescindible observar el comportamiento del Estado en sus niveles micro, pues es allí
donde aterriza la política pública, y en ese sentido, lo que hagan o dejen de hacer los
gobiernos locales resultará fundamental para entender el juego político que opera detrás
de la política pública.
El estudio de las políticas en el nivel local nos permite aproximarnos a las distintas
dimensiones a tomar en cuenta para el análisis del proceso de diseño y formulación de las
políticas de infraestructura para servicios básicos del Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal del cantón Chone, encaminadas a resolver la problemática de
las necesidades básicas insatisfechas y el insuficiente acceso a los servicios básicos de los
barrios urbano marginales de la ciudad.
En el siguiente capítulo se expone dicha problemática a nivel general, mediante un
análisis que visibiliza los principales actores y agendas desde las cuales se piensan y se
resuelven los problemas públicos referentes a la falta de acceso a servicios básicos y la
pobreza urbana en la actualidad.
La política pública, al ser un conjunto de acciones y procedimientos sobre cuestiones
diversas que atraen la mirada de actores como el Estado y la sociedad, y en cuyo telos se
27
encuentra el tratamiento de las situaciones problemáticas que competen a dichos actores,
no es indiferente a la cuestión urbana y a los problemas contemporáneos que aquejan el
devenir de la ciudad y sus gentes.
28
3 CAPÍTULO TERCERO: APROXIMACIÓN AL FENÓMENO DE LA
POBREZA POR NBI Y POLÍTICAS PARA SERVICIOS BÁSICOS.
La pobreza es un fenómeno estructural de vieja data que se halla presente en todos los
contextos regionales y locales del planeta. En América Latina, esta ha sido analizada
desde dos enfoques o perspectivas. Por un lado, el enfoque de insuficiencia de ingresos o
método de la línea de pobreza, y otro lado, el enfoque de las necesidades básicas
insatisfechas (Arriagada, 2000, pág. 7). La pobreza urbana se expresa en toda una serie
de carencias estructurales y coyunturales que van desde la deficiencia en la dotación de
los servicios básicos como agua potable y saneamiento, hasta problemas de elevada
segregación social y marginalidad, pasando por el desempleo, el déficit educativo, la
inseguridad y la desigualdad de los ingresos de quienes se constituyen como los pobres
urbanos (Altimir, cit por Feres & Mancero, 2001, pág. 7).
La problemática de las necesidades básicas insatisfechas, y el deficiente acceso a los
servicios básicos prevaleciente en distintas ciudades del mundo, ha constituido una
preocupación para múltiples organismos nacionales, regionales y globales tales como la
Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL) y los propios Estados a través de sus diversas instituciones y
niveles locales de gobierno.
En el presente capítulo se expone de manera breve e introductoria la problemática de
las necesidades básicas insatisfechas, específicamente en lo que respecta al acceso a
servicios básicos (agua potable y saneamiento). Nuestro objetivo puede dividirse en dos
partes: la primera es dar cuenta desde qué instancias y lugares se ha pensado y discutido
el tema de los servicios básicos, así como las iniciativas que han surgido en las
experiencias de países de la región y el Ecuador; la segunda consiste en caracterizar dicha
problemática en la ciudad de Chone con el fin de desarrollar en el capítulo cuarto, un
análisis de las políticas públicas de infraestructura para servicios básicos del Gobierno
Autónomo Descentralizado Municipal (GADM) del cantón Chone. Para efectos de dar
cuenta de la problemática de los servicios básicos en la urbe chonera, va a ser necesario
acudir a determinada información estadística y censal de la cobertura de los servicios de
agua potable y saneamiento de la ciudad, disponible en el Censo de Población y Vivienda
de 2010 y en el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (2014-2019) del GADM
de Chone.
29
3.1 Necesidades Básicas Insatisfechas, Agendas y Políticas para el hábitat
urbano
Es importar comenzar aclarando que la pobreza como tal es un fenómeno amplio que
involucra una multiplicidad de elementos y se encuentra atravesada por factores políticos,
económicos, sociales y culturales, que dependen a su vez del contexto histórico y
geográfico a partir del cual se la está analizando. Sin embargo la CEPAL (DGEC, 1988)
la define como “la situación de aquellos hogares que no logran reunir, en forma
relativamente estable, los recursos necesarios para satisfacer las necesidades básicas de
sus miembros” (CEPAL / DGEC, 1988a, en Arriagada, 2000, pág. 7).
De allí que a esta se la puede identificar desde dos enfoques distintos pero
complementarios, el primero es la pobreza por ingresos o Línea de Pobreza, el cual se
mide contando los ingresos y los egresos de un hogar, mientras el segundo se conoce
como pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas, el cual es un método directo para
determinar quién es pobre y quién no.
El método “directo” más conocido y utilizado en América Latina es el de las
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), introducido por la CEPAL a comienzos
de los años ochenta para aprovechar la información de los censos, demográficos
y de vivienda, en la caracterización de la pobreza. Bajo este método, se elige una
serie de indicadores censales que permiten constatar si los hogares satisfacen o no
algunas de sus necesidades principales. Una vez establecida la satisfacción o
insatisfacción de esas necesidades, se puede construir “mapas de pobreza”, que
ubican geográficamente las carencias anotadas (Feres & Mancero, 2001, pág. 8).
Las necesidades “básicas” que un grupo humano o una sociedad padezcan pueden ser
muy amplias si consideráramos a todas las necesidades humanas como tal. En esa vía, la
CEPAL considera como “necesidades básicas” a satisfacer a un determinado grupo de
privaciones, delimitadas en las siguientes cuatro categorías:
i) Acceso a una vivienda que asegure un estándar mínimo de habitabilidad para el
hogar.
ii) Acceso a servicios básicos que aseguren un nivel sanitario adecuado.
iii) Acceso a educación básica.
iv) Capacidad económica para alcanzar niveles mínimos de consumo.
(Feres & Mancero, 2001, pág. 10).
30
Es pertinente recordar que en el presente trabajo investigativo, el grupo de las
necesidades básicas insatisfechas a analizar son las de acceso a servicios básicos (agua
potable y saneamiento), y en virtud de aquello quedan excluidas para el análisis las
necesidades básicas de acceso a vivienda, acceso a educación básica y capacidad
económica. El siguiente cuadro muestra el conjunto de las necesidades básicas
consideradas por la CEPAL, así como las distintas dimensiones y variables censales
contenidas dentro de ellas.
Cuadro 1
Necesidades Básicas, Dimensiones y Variables Censales
Necesidades
Básicas Dimensiones Variables Censales
Acceso a vivienda
Calidad de la vivienda Materiales de construcción utilizados
en piso, paredes y techo
Hacinamiento Número de personas en el hogar
Número de cuartos de la vivienda
Acceso a servicios
sanitarios
Disponibilidad de agua
potable
Fuente de abastecimiento de agua en
la vivienda
Tipo de sistema de
eliminación de excretas
Disponibilidad de servicio sanitario
Sistema de eliminación de excretas
Acceso a educación
Asistencia de los niños en
edad escolar a un
establecimiento educativo
Edad de los miembros del hogar
Asistencia a un establecimiento
educativo
Capacidad
económica
Probabilidad de
insuficiencia de ingresos del
hogar
Edad de los miembros del hogar
Último nivel educativo aprobado
Número de personas en el hogar
Condición de actividad
Fuente: CEPAL / PNUD (1989)
Elaboración: Feres y Mancero
Por motivos de delimitación del objeto de investigación se ha escogido el análisis de
las necesidades básicas de acceso a servicios sanitarios, para posteriormente analizar la
problemática social de la deficiente dotación de dichos servicios, así como las políticas
encaminadas a resolver esa situación. Quedan por tanto especificadas las necesidades
básicas a analizar en el presente apartado. Véase el siguiente cuadro:
31
Cuadro 2
Necesidades Básicas, Dimensiones y Variables Censales del acceso
a servicios sanitarios
Acceso a servicios
sanitarios (servicios
básicos)
Disponibilidad de agua
potable
Fuente de abastecimiento de agua en
la vivienda
Tipo de sistema de
eliminación de excretas
Disponibilidad de servicio sanitario
Sistema de eliminación de excretas
Fuente: CEPAL / PNUD (1989)
Elaboración: El autor
La problemática de la deficiente cobertura de servicios básicos – agua potable,
saneamiento y electricidad – en zonas urbanas del mundo ha concitado la atención de
organismos nacionales e internacionales, así como de actores estatales y no estatales, que
han sido, de una u otra manera, interpelados a fijar su mirada en posibles soluciones y a
analizar la raíz misma de dichos problemas. En la publicación del Panorama Social para
América Latina8 (2015) se puede leer que:
Tanto en la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) como en el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), se
establece que los países deben garantizar el derecho a una vivienda digna. Este
derecho no solo hace referencia a la adecuación de la materialidad de la vivienda,
sino también al acceso a servicios apropiados, como el agua, el saneamiento y la
energía, la seguridad en la propiedad y el ambiente” (CEPAL, Panorama Social
de América Latina, 2015, 2016, pág. 35)
Recordando lo establecido en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos (DUDH), se dice que:
Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así
como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido,
la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene
asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez,
viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por
circunstancias independientes de su voluntad
(ONU, DUDH, 1948, art. 25)
8 El Panorama Social de América Latina es una publicación realizada por la CEPAL que presenta un
análisis de las tendencias de la pobreza y las desigualdades de la región, es preparado anualmente por la División de Desarrollo Social y la División de Estadísticas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
32
Por su parte, en el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (PIDESC), se puede leer lo siguiente:
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona
a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y
vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los
Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este
derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación
internacional fundada en el libre consentimiento
(ONU, PIDESC, 1966, art. 11)
A partir de la presentación de estos acuerdos y resoluciones globales relativos a los
derechos de las personas a acceder a un hogar digno para vivir, así como a la mejora de
sus condiciones materiales de vida, se pueden extraer algunas impresiones sobre la
problemática del acceso a los servicios básicos en las regiones urbanas del mundo. Por
un lado, es evidente que desde las agendas mundiales, los problemas del hábitat urbano y
el acceso a los servicios se plantean como derechos de todo ser humano; y por otro lado,
se hace un llamado a que los Estados se comprometan a tomar acciones y medidas para
asegurar esos derechos y hacerlos efectivos.
Bajo estos lineamientos en 1975 “la Asamblea General de la ONU estableció la
Fundación de las Naciones Unidas para el Hábitat y los Asentamientos Humanos
(FNUHAH), el primer órgano oficial de la ONU dedicado a la urbanización” (Hábitat,
s.f.). En el contexto de la Declaración de Vancouver sobre Asentamientos Urbanos o
Hábitat I, celebrada en Canadá en 1976, por primera vez se reconoce en el escenario de
la ONU el desafío de la urbanización así como los problemas del crecimiento urbano
masivo, particularmente en países en vías de desarrollo. Es interesante destacar que en
esta declaración:
Se dieron recomendaciones a los gobiernos y se les urgió a desarrollar
estrategias y políticas nacionales para ocuparse del uso y la tenencia del suelo, el
crecimiento de la población, la infraestructura, los servicios básicos y la provisión
de viviendas y empleos adecuados, teniendo en cuenta las necesidades de las
poblaciones desfavorecidas y marginadas (Hábitat, s.f.).
33
La cuestión urbana comienza a ser más visible para las agencias internacionales así
como para los gobiernos nacionales, quienes deben desde ya, articular programas y
proyectos dirigidos a resolver los principales problemas de las ciudades en el mundo.
Veinte años después, en la “Declaración de Estambul sobre Asentamientos Humanos”
o Hábitat II, 171 países aprobaron la proclamación de la “Agenda Hábitat” la cual
“destaca varias áreas de actividad necesarias para el desarrollo urbano eficiente, como
una planificación urbana adecuada y el acceso a servicios básicos, infraestructura y
vivienda adecuada” (Hábitat, s.f.).
Es importante reseñar lo relativo a los procesos de descentralización y
desconcentración de las prestaciones de servicios básicos que los distintos niveles de
gobierno deben llevar a cabo, puesto que a la final, la responsabilidad de ejecutar
determinadas acciones para el mejoramiento de las condiciones de vida urbana de la gente
recae sobre ciertos actores estatales, institucionales o de la sociedad civil; piénsese por
ejemplo, en el rol de una prefectura, de un municipio o de una organización privada o
comunitaria encargada de diseñar o de ejecutar tal o cual proyecto. En ese sentido, la
Agenda Hábitat de la Declaración de Estambul resolvió que:
Deben fortalecerse las capacidades financieras e institucionales de
municipalidades y autoridades locales, lo que crearía un ambiente positivo y mejor
para resolver los problemas del rápido crecimiento de las ciudades. Además, se
hizo énfasis en que el sector privado debe asumir más responsabilidades para
ayudar a enfrentar el crecimiento de los asentamientos humanos, uniéndose a los
esfuerzos de gobiernos y autoridades locales (Hábitat, s.f.).
Una vez introducida en las agendas gubernamentales la problemática del acceso a
servicios básicos y de infraestructura para los centros urbanos, en América Latina se ha
llevado a cabo una serie de programas y proyectos urbanos que articulan esfuerzos de
gobiernos nacionales, municipios locales y organizaciones internacionales (Banco
Mundial, BID, ONGs, entre otros), a fin de dar soluciones a dichas problemáticas. De
acuerdo a Arriagada, programas de vivienda social, mejoramiento de barrios pobres, y
fondos sociales, han sido instrumentos de política pública que “constituyen
intervenciones que cubren parte importante de las distintas demandas y expresiones del
problema de la pobreza (alojamiento, barrio e infraestructura para los pobres)” (2000,
34
pág. 38), y que forman parte de la agenda urbano-social que ha tomado fuerza en los
países de la región a partir de la década de los noventa.
En cuanto a los programas de mejoramiento de barrios urbano marginales refiere, el
consultor de la CEPAL argumenta que estos “comienzan a ser aplicados durante los años
setenta, en el marco de la constatación que los países eran incapaces de construir
suficientes viviendas convencionales” (Arriagada, 2000, pág. 41), y citando a Coulomb
(1992) nos recuerda también que: “las políticas públicas de regularización de dominio y
provisión de servicios básicos implementadas como respuestas al poblamiento informal,
constituyen el instrumento principal de acción sobre las necesidades habitacionales de los
pobres” (Coulomb, cit por Arriagada, 2000: 41).
El consultor de la CEPAL expone algunos casos de programas de mejoramiento de
barrios pobres implementados en países de la región (Chile, Colombia, Brasil) durante la
última década del siglo pasado, y que dan cuenta de los desafíos de política pública para
el hábitat urbano que se realizan en ciudades de dichos países. Brevemente presentamos
las experiencias de estos programas en los lugares que se ejecutaron.
En Chile se denominó programa Chile-Barrio, “destinado a resolver de manera integral
y en un plazo de seis años el total de asentamientos irregulares identificados en el país”
(Chile/Barrio, en Arriagada, 2000: 42) y cuyo objetivo era “contribuir a la superación de
situaciones de marginalidad social y económica prevalecientes en el país” (Chile/Barrio,
1998 en Saborido, 2005, pág. 20). Chile-Barrio fue una acción del gobierno chileno de
carácter multisectorial, y estaba “dirigido específicamente a una población de medio
millón de personas, 105.888 familias habitantes de 972 asentamientos precarios en 213
comunas del país” (Saborido, 2005, pág. 17). Saborido concluye que “el Programa Chile
Barrio sin duda constituye una propuesta innovadora en materia de política social, tiene
una riqueza y complejidad acorde con las complejidades y desafíos que plantea la
pobreza” (2005, pág. 51).
En Colombia, el programa fue conocido como PRIMED o Programa de Mejoramiento
Integral de Barrios Subnormales de Medellín y que consistió en “una iniciativa conjunta
del Consejo Nacional de Política Económica y Social y la Alcaldía de Medellín destinada
a la intervención de zonas y suburbios de bajos niveles de ingreso” (Arriagada, 2000, pág.
43). Este programa tenía como propósito:
35
mejorar la calidad de vida en estas zonas de la ciudad, a través del
establecimiento de mecanismos adecuados de planificación y gestión que
permitan institucionalizar el mejoramiento urbano en la Administración
Municipal, así como la promoción y participación comunitaria para concertar los
proyectos con la comunidad (PNUD, 1999).
En 1996, en Río de Janeiro, Brasil, se lleva a cabo el programa Favela-Barrio, el cual
constituyó:
Una de las experiencias más destacadas en el plano internacional, como
modalidad de intervención integral en pobreza urbana. El programa es financiado
conjuntamente por el municipio de Río de Janeiro y por el BID. Su objetivo es
integrar, en un plazo de cuatro años, a 105 comunidades de favelas y loteos
irregulares de tamaño medio, siendo complementado por programas municipales
orientados a micro-asentamientos” (Arriagada, 2000, pág. 43).
Todas estas iniciativas de programas públicos para el mejoramiento de las condiciones
de habitabilidad de barrios pobres en países de la región dan cuenta de los esfuerzos que
desde las instituciones estatales hasta las organizaciones financieras internacionales se
llevan a cabo para hacer frente a problemas como pobreza urbana, delincuencia,
participación comunitaria, infraestructura, acceso a servicios de agua potable y
saneamiento, entre otros.
En Ecuador, también tenemos experiencias similares a las mencionadas previamente,
ya que el Estado ha realizado programas de mejoramiento de barrios pobres, y en donde
la experiencia de los demás países guarda relación con lo que aquí se ha pretendido hacer.
Así por ejemplo, en octubre de 2009, mediante Acuerdo Ministerial 051 se expidió el
Reglamento Operativo del programa “Socio Comunidad” – Mejoramiento de Barrios
(PROMIB) del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI), el cual dentro de
sus objetivos específicos tenía “ejecutar proyectos de mejoramiento barriales que faciliten
a las familias que residen en barrios urbano marginales el acceso a servicios básicos y
sociales” así como “implementar con las municipalidades, procesos participativos de
gestión urbana que mejoren la calidad de vida de la población en sus barrios” (Ministerio
de Desarrollo Urbano y Vivienda, s.f.); es decir, que se encontraban enfocados a mejorar
las condiciones de infraestructura para servicios básicos de los barrios pobres, pero a su
vez a articular acciones con los municipios para mejorar la calidad de la vida de los
pobladores urbanos.
36
Hasta el momento hemos realizado un breve recorrido analítico de la cuestión de los
servicios básicos en áreas urbanas, recordando que desde instancias como la ONU por
medio del programa ONU-HÁBITAT y la CEPAL se han generado debates y soluciones
en torno a dicha problemática. Al mismo tiempo, quedaron delimitadas las necesidades
básicas insatisfechas (NBI) a analizar, así como se mencionaron algunas experiencias de
países de la región y el Ecuador orientadas a resolver los problemas de acceso a servicios
básicos de barrios urbano marginales. En la segunda parte de este capítulo vamos a
caracterizar la problemática propiamente dicha del acceso a servicios básicos (agua
potable y saneamiento) de la urbe de Chone. Para ello se utilizará información de la
cobertura de dichos servicios en la ciudad, disponible en el Censo de Población y
Vivienda de 2010 y en el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (2014-2019) del
GADM de Chone.
3.2 Servicios básicos en la ciudad de Chone ¿Qué es lo que hay?
La pobreza urbana ha evolucionado durante las últimas 3 décadas del siglo pasado
(1970-1997), puesto que:
A fines de los años noventa, seis de cada diez pobres habitan en zonas urbanas,
situación que convierte a América Latina en la región en desarrollo que mejor
ejemplifica el proceso mundial de “urbanización de la pobreza” (por contraste con
Asia y África donde la mayoría de sus poblaciones pobres aún se encuentran en el
medio rural) (Arriagada, 2000, pág. 8).
Del mismo modo, la pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) se
encuentra bastante acentuada en la región latinoamericana. Sin embargo, existe un
predominio de pobreza económica (monetaria) en contraste con la pobreza compuesta por
las NBI, debido sobre todo a los procesos de urbanización acelerados que ha
experimentado la región, así como por “los mayores grados de escolaridad y salubridad
entre la población urbana y el incremento en la cobertura de servicios domiciliarios
básicos” (Arriagada, 2000, pág. 11).
Según datos de la CEPAL, en 2014 la tasa de pobreza en la región era del 28,2%,
mientras que la tasa de indigencia o pobreza extrema se situó en un 11,8% del total de la
población (CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2015, 2016, pág. 11). Llama
particular atención los datos que ofrece respecto de las brechas de desigualdad en la
región en aspectos como el acceso a los servicios básicos de la vivienda; donde se
37
manifiesta que “la población con acceso insuficiente a servicios básicos disminuyó en
América Latina entre 2002 y 2013, pasando de un 22% a un 14%” (CEPAL, Panorama
Social de América Latina, 2015, 2016, pág. 35), y que las mayores reducciones de dicho
acceso insuficiente se dieron en los dos quintiles más pobres por ingresos de la población.
El panorama social 2015 también recuerda que:
Las privaciones en el acceso a los servicios básicos han afectado más a las
poblaciones rurales. Dicha situación se mantenía alrededor de 2013, puesto que
aproximadamente 4 de 10 residentes en zonas rurales y pertenecientes al quintil
de ingresos más pobre tenían un acceso insuficiente a los servicios básicos
(CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2015, 2016, pág. 36).
En el Ecuador, de acuerdo a los datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
los indicadores de pobreza por NBI a nivel nacional en los últimos años mostraban los
siguientes números, expresados en el cuadro número 3:
Cuadro 3
Del mismo modo, la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo –
ENEMDU, muestra los indicadores de pobreza a nivel urbano y rural del país, en donde
se pueden evidenciar asimetrías considerables en torno a la pobreza por NBI. En el área
urbana, durante el periodo comprendido entre 2008 y 2016 esta descendió del 31,5% al
22,3%, llegando a su punto más bajo en 2012 (19,5%), véase el cuadro 4.
Tasa (1)
2008 47,0
2009 44,9
2010 41,8
2011 39,4
2012 36,8
2013 38,7
2014 35,4
2015 32,9
2016 32,0
Período
Fuente: Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo - ENEMDU.Notas: (1) Los datos se encuentran expresados en porcentajes. (2) La metodología es replicable desde el 2008
Diciembre
Indicadores de pobreza por NBI(2) -nacional
38
Cuadro 4
Indicadores de pobreza por NBI (2) –urbano nacional
En contraposición, los indicadores de pobreza por NBI rural en el país fueron de 77,4%
en 2008 a 52,6% en 2016, siendo el 2016 el porcentaje más bajo de los últimos nueve
años, véase el cuadro 5.
Cuadro 5
Indicadores de pobreza por NBI (2) –rural nacional
Si bien las reducciones de pobreza por NBI urbana y rural se dieron en ritmos similares
(29,21% de 2008 a 2016 en la parte urbana, y 32,04% en el mismo periodo en la parte
rural), la pobreza por NBI rural nacional sigue estando bastante acentuada, sobre todo si
comparamos con los datos de la pobreza por NBI rural del cantón Chone, en donde los
números son sencillamente alarmantes.
A nivel local, según datos del Censo de Población y Vivienda del año 2010, la
población con pobreza por NBI en la provincia de Manabí era del 76,84%, lo cual
representaba a una cantidad de 1´043.879 personas pobres por NBI (INEC, 2010),
Tasa (1)
2008 31,5
2009 29,9
2010 26,4
2011 22,1
2012 19,5
2013 25,7
2014 24,8
2015 22,0
2016 22,3
Período
Diciembre
Fuente: Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo - ENEMDU.Notas: (1) Los datos se encuentran expresados en porcentajes. (2) La metodología es replicable desde el 2008
Indicadores de pobreza por NBI (2) -urbano
Tasa (1)
2008 77,4
2009 74,6
2010 72,2
2011 73,7
2012 70,8
2013 65,7
2014 57,8
2015 55,8
2016 52,6
Período
Diciembre
Fuente: Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo - ENEMDU.Notas: (1) Los datos se encuentran expresados en porcentajes. (2) La metodología es replicable desde el 2008
Indicadores de pobreza por NBI (2) -rural
39
mientras que 314.571 personas no se encontraban en situación de pobreza por NBI. En
Manabí los cantones con mayor proporción de personas pobres por NBI son: Olmedo que
representan un total del 97,41% de su población; seguido del cantón 24 de Mayo
(94,93%), y Paján (94,54%); mientras los cantones con menor proporción poblacional de
pobreza por NBI son: Manta (54,88%); la capital Portoviejo (65,28%), y en quinto lugar
el cantón Chone (80,99%).
Tabla 1: Personas pobres por NBI a nivel cantonal en Manabí
Fuente: Censo de Población y Vivienda – INEC
Elaboración: El autor
La población de Chone para el año 2010 según el Censo de Población y Vivienda fue
de 126.491 habitantes (INEC, 2010). Contaba con una población urbana 52.810 personas
(42%) y una rural de 73.681 (58%); el cantón es en su mayoría rural. Sin embargo, es
necesario señalar que si bien las parroquias de Chone y Santa Rita son definidas como
parroquias urbanas, en estas existen zonas rurales, por lo que las dos en su conjunto
conforman una población de 74.906 habitantes.
Dentro del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDyOT) del GADM de
Chone, correspondiente al periodo 2014-2019, se puede apreciar de manera directa datos
desagregados, por parroquias urbanas y rurales, del número de personas pobres por
Necesidades Básicas Insatisfechas, así como datos sobre la cobertura de los servicios
Nombre de cantón PERSONAS NO POBRES % PERSONAS POBRES % TOTAL
Portoviejo 96.159 34,72 180.776 65,28 276.935
Bolívar 4.159 10,46 35.619 89,54 39.778
Chone 23.898 19,01 101.823 80,99 125.721
El Carmen 17.272 19,51 71.237 80,49 88.509
Flavio Alfaro 1.411 5,64 23.587 94,36 24.998
Jipijapa 11.760 16,65 58.869 83,35 70.629
Junín 2.640 13,96 16.272 86,04 18.912
Manta 100.963 45,12 122.800 54,88 223.763
Montecristi 6.747 9,62 63.403 90,38 70.150
Paján 2.015 5,46 34.865 94,54 36.880
Pichincha 2.095 6,93 28.115 93,07 30.210
Rocafuerte 7.208 21,65 26.082 78,35 33.290
Santa Ana 7.105 15,04 40.135 84,96 47.240
Sucre 9.570 16,92 46.989 83,08 56.559
Tosagua 5.936 15,58 32.153 84,42 38.089
24 de Mayo 1.459 5,07 27.338 94,93 28.797
Pedernales 3.457 6,30 51.442 93,70 54.899
Olmedo 255 2,59 9.588 97,41 9.843
Puerto Lopéz 1.388 6,85 18.860 93,15 20.248
Jama 2.240 9,74 20.757 90,26 22.997
Jaramijo 3.689 20,27 14.511 79,73 18.200
San Vicente 3.145 14,42 18.658 85,58 21.803
TOTAL 314.571 23,16 1.043.879 76,84 1.358.450
40
básicos de agua potable y alcantarillado. La siguiente tabla muestra la pobreza por NBI
en la parroquia urbana de Chone – incluida Santa Rita –, así como las parroquias rurales
de Boyacá, Canuto, Convento, Chibunga, Eloy Alfaro, Ricaurte y San Antonio.
Tabla 2: Personas pobres por NBI a nivel parroquial en Chone
Fuente: Censo de Población y Vivienda – INEC
Elaboración: El autor
Es interesante observar la distancia en el índice de la tasa de pobreza por NBI de la
parte urbana frente al sector rural, en donde prevalecen todavía considerables asimetrías
puesto que, mientras en la parte urbana la pobreza por NBI es del 69,5% (parroquia urbana
Chone); en la parte rural esta va del 95,6% (Ricaurte) hasta el 100,0% (Chibunga),
confirmándose lo expuesto por la CEPAL de que las deficiencias en satisfacción a las
necesidades básicas afectan sobremanera a la población rural de la región. Esto a su vez
refleja el grado de subestimación hacia las parroquias rurales, puesto que a pesar de
concentrar una población representativa del cantón, no cuentan con una satisfacción
adecuada de sus necesidades básicas ni con acceso suficiente a los servicios básicos.
Al inicio de este capítulo habíamos seleccionado el tipo de necesidades básicas
insatisfechas a tratar, y las habíamos delimitado en aquellas referentes al acceso a
servicios básicos sanitarios de una población y que comprendía dos dimensiones:
disponibilidad de agua potable y tipo de sistema de eliminación de excretas (Véase
Cuadro 2). Para la municipalidad de Chone, los servicios básicos se entienden como “el
acceso al agua, a la luz, al servicio higiénico, y a la correcta eliminación de la basura”
(GADMChone, s.f.). En el PDyOT se establece que “el surgimiento de los servicios
básicos que busca satisfacer necesidades sociales básicas, se ve atado al desarrollo de lo
Nombre de la parroquiaNÚMERO DE
PERSONAS NO POBRES
PORCENTAJE
%
NÚMERO DE
PERSONAS POBRES
PORCENTAJE
%TOTAL
Chone 22.657 30,51 51.592 69,49 74.249
Boyacá 102 2,27 4.397 97,73 4.499
Canuto 364 3,52 9.985 96,48 10.349
Convento 15 0,23 6.560 99,77 6.575
Chibunga 0 0,00 6.326 100,00 6.326
Eloy Alfaro 150 1,92 7.670 98,08 7.820
Ricaurte 350 4,44 7.539 95,56 7.889
San Antonio 260 3,24 7.754 96,76 8.014
TOTAL 23.898 19,01 101.823 80,99 125.721
41
social, de la convivencia del ser humano en sociedad, más allá de las necesidades
inmediatas y puntuales de los individuos” (GADMChone, págs. 117-118).
El PDyOT del GADM de Chone ha elaborado un cuadro en donde se puede observar
el porcentaje de viviendas con acceso al servicio de energía eléctrica, eliminación de
aguas servidas por la red pública de alcantarillado, agua potable y eliminación de
desechos sólidos, tanto a nivel nacional, provincial y cantonal según se puede apreciar.
La figura 1 nos muestra dichos porcentajes respecto del acceso a los cuatro servicios
básicos considerados por el municipio de Chone.
Figura 1: Porcentaje de cobertura de servicios básicos a nivel nacional,
provincial y cantonal
Fuente: S.N.I
Elaborado por: Equipo Técnico del PDyOT
Si bien se dispone de datos sobre los servicios de alumbrado público, agua potable,
saneamiento y recolección de basura; es necesario recordar que lo que aquí interesa son
las dimensiones de agua potable y sistema de eliminación de excretas, y la cobertura
existente de dichos servicios en el área urbana de la ciudad de Chone. Dentro del método
de las Necesidades Básicas Insatisfechas formulado por la CEPAL, se establecen
determinadas variables censales que permiten dar cuenta de las distintas dimensiones en
42
el acceso a los servicios básicos sanitarios. Así pues, “existen ciertas variables censales
que aparecen recurrentemente en los mapas de pobreza de América Latina, y que se
consideran como las mejores opciones dentro de la información disponible para
representar las necesidades de vivienda, condiciones sanitarias, educación y capacidad
económica” (Feres & Mancero, 2001, pág. 11).
Las dimensiones de la disponibilidad de agua potable y servicios sanitarios para la
eliminación de excretas son indicadores típicamente utilizados en los mapas de pobreza.
El primero de los indicadores se refiere al abastecimiento permanente de agua
de buena calidad en cantidad suficiente para satisfacer las necesidades de
alimentación e higiene. Su medición generalmente hace una distinción entre la
fuente de origen del agua y la forma en que ésta es suministrada a la vivienda
(Feres & Mancero, 2001, pág. 15).
En base a la distinción hecha por Feres y Mancero, cabe destacar que para el año 2010,
en la zona urbana del cantón Chone, el origen de la fuente del agua proviene en un 78,81%
de la red pública, suministrada esta por la Empresa de Agua Potable del municipio,
mientras un 15,07% provenía de río, vertiente o canal. La siguiente tabla refleja en detalle
cómo está dada la procedencia del recurso hídrico en la ciudad:
Tabla 3: Procedencia principal del agua recibida en la parroquia urbana Chone
Fuente: INEC 2010
Elaborado por: Técnico de Planificación y Redes de la EPMAPACICH9
Respecto del modo en la cual el agua es suministrada a la vivienda, la conexión de esta
por tubería en la zona urbana se realiza de la siguiente manera:
9 EPMAPACICH: Empresa Pública Municipal de Agua Potable, Alcantarillado y Control de Inundaciones
de Chone.
Procedencia principal del agua
recibida
Casos %
De red pública 10227 78.81
De pozo 1955 15.07
De río, vertiente, acequia o canal249 1.92
De carro repartidor 415 3.20
Otro (agua lluvia/albarrada) 130 1
43
Tabla 4: Conexión del agua por tubería en la parroquia urbana Chone
Fuente: INEC 2010
Elaborado por: Técnico de Planificación y Redes de la EPMAPACICH
En Chone “el alcantarillado sanitario entró en funcionamiento en el año de 1979, luego
fue administrado por la Municipalidad a través de los Departamentos de Obras Públicas
y coordinado con Dirección de Higiene, actualmente es parte de la EPMAPACICH”
(GADMChone, s.f.). Feres y Mancero puntualizan que “en lo que respecta a la
infraestructura sanitaria de la vivienda, también se suelen distinguir dos características;
por un lado, la disponibilidad de un servicio higiénico y, por otro, el sistema de
eliminación de aguas servidas” (2001, pág. 15). El PDyOT del cantón Chone señala que
la red pública de alcantarillado sanitario en la zona urbana está cubierto en un 56.18%,
pero además, el tipo de servicio higiénico se halla conectado a otras formas de eliminación
de las aguas servidas como pozo ciego, pozo séptico, etc. La tabla 5 ilustra mejor esta
situación:
Tabla 5: Tipo de servicio higiénico o excusado de la parroquia urbana Chone
Fuente: INEC 2010
Elaborado por: Técnico de Planificación y Redes de la EPMAPACICH
Cabe señalar que a nivel cantonal, “tan solo el 1,7% de la población de las viviendas
están conectadas a los servicios de red pública de alcantarillado” (GADMChone, s.f.),
Conexión del agua por tuberíaCasos %
Por tubería dentro de la
vivienda9381 72.30
Por tubería fuera de la
vivienda pero dentro del
edificio, lote o terreno
2159 16.64
Por tubería fuera del edificio,
lote o terreno337 2.60
No recibe agua por tuberías
sino por otros medios1099 8.47
Tipo de servicio higiénico o
excusado
Casos %
Conectado a red pública de
alcantarillado7290 56.18
Conectado a pozo séptico 3947 30.42
Conectado a pozo ciego 1245 9.59
Con descarga directa al mar,
río, lago o quebrada63 0.49
Letrina 81 0.62
No tiene 350 2.70
44
siendo las conexiones de pozo séptico y pozo ciego las más utilizadas para la eliminación
de las aguas servidas. La figura 2 muestra los porcentajes del tipo de servicio higiénico
del cantón.
Figura 2: Tipo de servicio higiénico a nivel cantonal
Fuente: Censo INEC, 2010
Elaborado por IEE, 2013
Los datos y números expuestos hasta el momento nos dan una mirada estadística de
aproximación al fenómeno de la pobreza en la región latinoamericana, aterrizando en la
realidad nacional hasta llegar a cifras locales que posteriormente nos permitirán realizar
un análisis de las políticas llevadas a cabo por el GADM del cantón Chone para resolver,
o tratar de resolver, los problemas de infraestructura para servicios básicos y necesidades
básicas insatisfechas de los barrios pobres de la ciudad. Es importante recordar que:
Las cifras de pobreza producidas por los países constituyen una de las
principales fuentes de información utilizadas para la formulación y el seguimiento
de las políticas públicas por parte de los Gobiernos y, a su vez, constituyen datos
de gran interés para la opinión pública (CEPAL, Panorama Social de América
Latina 2017, 2018, pág. 87).
En el siguiente capítulo se analizará el proceso de diseño y formulación de las políticas
de infraestructura para servicios básicos dirigidas a los barrios pobres de la ciudad. Se
pretende conocer de qué manera la administración municipal concibe la problemática del
deficiente acceso a los servicios básicos de las zonas urbano-marginales de la ciudad, así
como el papel de los actores de la sociedad civil para introducir dentro de la agenda
45
municipal sus dificultades en el acceso a servicios básicos; en otros términos, como es
que hacen para constituir un problema particular en un problema público a ser resuelto
por las autoridades.
La presentación de cifras de cobertura de los servicios básicos de la urbe de Chone en
el presente capítulo, sirve para visibilizar la problemática de los barrios pobres urbanos
que han sido históricamente olvidados por las autoridades municipales, y que son sólo
tomados en cuenta en épocas de campaña, atendiendo a sus necesidades más inmediatas,
en vez de articularse acciones concertadas con durabilidad y eficiencia para el
mejoramiento de las condiciones de vida de sus poblaciones. Si bien no se tienen datos
desagregados de la cobertura de servicios básicos por sectores, barrios o ciudadelas, el
análisis de las políticas municipales va a versar principalmente en determinar cómo se
crean las políticas destinadas a resolver las dificultades en el acceso a dichos servicios de
los barrios pobres de la ciudad.
46
4 CAPÍTULO CUARTO: ANÁLISIS DEL PROCESO DE CREACIÓN Y
FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DEL GADM CHONE.
El presente capítulo expone los resultados de la investigación de campo, así como
intenta responder la pregunta de investigación planteada al inicio de este trabajo, y que
consistía en conocer cómo se crean las políticas públicas de infraestructura para servicios
básicos del municipio de Chone dirigidas a resolver la problemática de las necesidades
básicas insatisfechas de los barrios pobres de la ciudad, específicamente en el acceso a
los servicios básicos. Para proseguir ese objetivo hemos dividido este capítulo en tres
secciones o momentos analíticos a fin de dar cuenta de la manera en la cual la
administración municipal del cantón Chone concibe la problemática del acceso al agua
potable y el alcantarillado (desarrollada en el capítulo anterior con algunos datos y
números), y de las acciones que diseña y ejecuta para resolver, o tratar de resolver, dicha
problemática.
En primer lugar se le dará continuidad a un análisis que ya se planteó en el marco
teórico de esta investigación, y que tiene que ver con la articulación/tensión entre el
Estado nacional y los gobiernos locales, o mejor dicho entre el Estado ecuatoriano y
GADM de Chone. La realización de este análisis se hará a través de la exposición de la
normativa legal que rige la formulación de las políticas públicas en el Ecuador, y que
constituye el marco referencial para el diseño y formulación de las políticas en los niveles
locales de gobierno. Este análisis se complementará con lo manifestado en las entrevistas
realizadas a funcionarios del municipio de Chone, quienes se constituyeron en actores
claves para la comprensión del proceso de diseño y formulación de las políticas públicas
del cabildo; y también con la muestra de contratos celebrados entre el GADM del cantón
Chone y el MIDUVI, justamente para tratar de evidenciar la articulación entre instancias
nacionales y locales para la ejecución de programas y proyectos en dotación de servicios
básicos a los barrios pobres de la ciudad.
En segundo lugar se reflexionará en torno a la dinámica del juego político y la
participación ciudadana de los habitantes de los barrios pobres de la urbe de Chone. Con
ello pretendemos conocer en qué medida los actores de la sociedad civil chonera pugnan
por introducir en la agenda municipal sus problemáticas y sus demandas en lo que al
acceso a servicios básicos se refiere. La cuestión de los escenarios formales e informales
de la política planteados por Scartascini et al, así como los acuerdos intertemporales
resultan fundamentales para efectos de dicho análisis.
47
En tercer lugar daremos cuenta de las características y los límites de la política pública
de servicios básicos del municipio de Chone presentando un análisis que contrapone los
enfoques tradicionales de la política pública (enfoque de necesidades) frente al enfoque
basado en derechos humanos (EBDH). En el presente trabajo investigativo se sostiene
que la política de servicios básicos del municipio de Chone implementada en los barrios
urbano-marginales de la ciudad ha consistido en acciones verticales y fragmentadas,
basadas en las necesidades inmediatas de la población cuyas expectativas son muy bajas,
y con un enfoque clientelar y asistencial que concibe el acceso a los servicios como una
obra de caridad del municipio, y no como el cumplimiento de derechos de la ciudadanía
al buen vivir tal como lo plantea la constitución, el PNBV y los tratados internacionales
sobre derechos humanos. Aquello se demostrará a través de la exposición de los contratos
de obra pública de acceso a ISB y de fotografías capturadas en la observación de campo.
4.1 Los efectos de la tensión gobierno central / gobierno local en las políticas
públicas del municipio
En un Estado constitucional de derechos como el Ecuador, las distintas problemáticas
(la pobreza, el desempleo, el acceso a servicio básicos, el tránsito, la inseguridad, y un
largo etcétera) encuentran un actor o institución responsable que adquiere el desafío de
resolverlas, o dicho de otro modo, el Estado transfiere ciertas competencias y a la vez
asigna determinadas funciones y atribuciones a aquellos responsables para efectos de dar
salida o tratamiento a tales cuestiones problemáticas. La responsabilidad de un
determinado nivel de gobierno – regional, provincial, municipal o parroquial – para
ejercer determinadas competencias no es una cuestión caída del cielo sino que depende
de cómo se encuentra estructurado el armazón institucional y el régimen de competencias
que determina quién hace qué dentro del accionar público y estatal de una nación.
En el segundo capítulo de la presente investigación se estableció que el COOTAD, o
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, es el gran
marco normativo que define y delimita las tareas, los deberes y las responsabilidades,
entiéndase las competencias, de los diferentes niveles de gobierno; esto quiere decir, que
de acuerdo a la normativa, podemos detectar que el responsable de resolver la tarea del
acceso a los servicios básicos en la ciudad de Chone es su municipio. Efectivamente, es
pertinente recordar lo que dicta el literal d) del artículo 55 del COOTAD, el cual establece
como competencia exclusiva de los gobiernos autónomos descentralizados municipales
“prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas
48
residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos
que establezca la ley” (COOTAD, 2011, art. 55).
Consideramos necesario enfatizar lo que ya expusimos en el marco teórico del presente
trabajo investigativo, respecto de que en el Ecuador los procesos de planificación, los
planes de desarrollo y ordenamiento territorial, y la formulación de las políticas públicas
en los gobiernos locales como el GADM de Chone responden también a los lineamientos
y directrices establecidos en instrumentos legales como la Estrategia Territorial Nacional
y las Agendas Zonales10, las cuales “constituyen un referente de planificación y
ordenamiento territorial para los gobiernos autónomos descentralizados, así como para la
formulación de las políticas públicas sectoriales y sus respectivas estrategias de
intervención, encaminadas a propiciar la cohesión e integración territorial” (Secretaria
Nacional de Planificación y Desarrollo, 2015, pág. 8).
La administración municipal del GADM de Chone no pasa por alto los lineamientos y
la directrices que desde el Estado nacional delinean la política municipal respecto de la
prestación de los servicios básicos a las zonas urbanas del cantón. El Plan de Desarrollo
y Ordenamiento Territorial de la municipalidad de Chone, y la planificación institucional
en su conjunto reflejan el grado de articulación y de incidencia que los instrumentos
legales previamente establecidos mantienen sobre ellos. En entrevista con Oscar Quiroz,
subdirector de Desarrollo Cantonal de la actual administración (2014-2019) del municipio
de Chone, el funcionario municipal manifestó que:
Todas las planificaciones a nivel nacional tienen que ir articuladas por
normativas legales, o sea nosotros todos los proyectos que se planificaron en el
Plan de Desarrollo tienen que ir articuladas a un objetivo o a una estrategia política
del Plan Nacional del Buen Vivir, pero haciendo énfasis dentro de las
competencias exclusivas del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal
(Quiroz, 2018).
Cabe destacar que los procesos de descentralización permiten una mejor formulación
y organización de las políticas, puesto que “la descentralización alude a la eficiencia y
eficacia en la aplicación de la política pública” (SENPLADES, 2009, pág. 109). La
10 Las Agendas Zonales son zonas administrativas de planificación del Estado ecuatoriano. En el país
existen 9 zonas, en las cuales las provincias de Manabí y Santo Domingo de los Tsáchilas comprenden la zona 4.
49
descentralización logra a su vez una articulación, expresada en la cooperación más directa
y eficaz entre los municipios y las diferentes instancias gubernamentales como
ministerios y secretarias, u otros niveles de gobierno.
En la presente investigación se pudo conocer que el tipo de articulación existente entre
el municipio de Chone e instancias del gobierno nacional como MIDUVI (Ministerio de
Desarrollo Urbano y Vivienda), MIES (Ministerio de Inclusión Económica y Social), o
el MTOP (Ministerio de Trasporte y Obras Públicas), así como con los GADs provincial
de Manabí y parroquiales, consisten en la co-ejecución y co-financiamiento de obras y
proyectos que lleva a cabo la Municipalidad de Chone. Como muestra de un botón, en la
investigación de archivo realizada en las instalaciones del municipio pudimos acceder al
documento denominado “Informe de liquidación al convenio interinstitucional y
transferencia de fondos celebrado entre el Estado ecuatoriano – Ministerio de Desarrollo
Urbano y Vivienda y el Ilustre municipio del cantón Chone” (Ver en anexos dicho
informe) en donde el municipio de Chone “expresó al MIDUVI su interés de participar
en el Programa Socio Comunidad de Mejoramiento de Barrios” (MIDUVI, 2012).
Es precisamente este Programa “Socio Comunidad” – Mejoramiento de Barrios
(PROMIB) que el Estado ecuatoriano, por medio del MIDUVI, implementó en algunas
municipalidades del país con el fin de mejorar la calidad de vida de la población de los
barrios urbanos, y en nuestro, al municipio de Chone se le co-ejecutó y co-financió dicho
programa para llevar a cabo un conjunto de obras en el barrio Camilo Giler.
Es necesario remarcar que el municipio es el que planifica y el que delinea la política
(prioriza y decide que se va a hacer, donde y para quien); mientras las demás instancias
coadyuvan a la realización final de la política. En la entrevista Quiroz nos hizo saber que:
Como nos indica la norma legal, nosotros somos los dueños del territorio, los
que planificamos el territorio. Todos los niveles de gobierno tienen que asistir al
municipio para ver que está planificado en el territorio de uso del suelo para poder
ejecutar un proyecto, y ese es el tema de la articulación (Quiroz, 2018).
Además de los niveles de gobierno, están las carteras de Estado, que como nos indica
Yolanda Muñoz, encargada de la Dirección de Planificación y Desarrollo Territorial del
municipio de Chone, con el MIDUVI y el MTOP se trabaja a través de convenios.
50
El MTOP su injerencia es en las vías externas, no urbanas, pero igual cuando
se ha necesitado se hace mediante convenios para tener las vías urbanas, y con el
MIDUVI lo que es convenios para viviendas o cualquier tipo de obras de
infraestructura” (Muñoz, 2018).
Las declaraciones de los dos funcionarios entrevistados, así como la exposición de uno
de los contratos celebrados entre el municipio de Chone (local) y el Estado ecuatoriano
(nacional) reflejan que la normativa legal y los instrumentos de política pública del Estado
ecuatoriano son muy claros y precisos puesto que definen el campo de acción de los
municipios, en nuestro caso de estudio el municipio de Chone. De los procesos de
descentralización y desconcentración del Estado se desprenden las competencias y las
atribuciones que los niveles locales de gobierno poseen, por lo que ninguna instancia
puede hacer lo que otra ya está haciendo, ya que esto provocaría duplicidad de funciones
e ineficiencia en la administración estatal.
Sin embargo, y como contraargumento a lo expuesto previamente, Arriagada advierte
que si bien los procesos de descentralización y transferencia de competencias hacia los
niveles locales de gobierno han mejorado la acción del Estado, existen todavía límites en
la gestión de los municipios, debido a una debilidad estructural de estos últimos para
llevar a cabo políticas públicas cantonales sólidas y tendientes a resolver distintas
problemáticas por sus propios medios.
La descentralización ha sembrado importantes expectativas de mayor eficacia
de la acción pública, incluida una mejor organización, focalización y distribución
del gasto social y la inversión pública. Pese a dicho posicionamiento, el municipio
ha sido hasta ahora más bien un proveedor de servicios y un actor secundario en
la evolución de la pobreza urbana (supeditado a la acción de los programas del
gobierno central) (Arriagada, 2000, pág. 36)
En este trabajo de investigación hemos podido constatar que existe una serie de
dificultades del municipio de Chone para proveer de servicios básicos a los barrios pobres
de la ciudad, lo que resulta en que la política de servicios básicos sea bastante débil y
limitada. Justamente, si bien en 2010 el municipio de Chone suscribió el convenio para
el mejoramiento de barrios urbano marginales (Barrio Camilo Giler); el presupuesto para
las obras se limitó a atender a dicho barrio, en detrimento de los barrios cercanos o
circundantes al tratado en cuestión. Recordemos la discusión de Carlos Marchán respecto
51
de las tensiones históricas existentes entre el Estado nacional ecuatoriano y las regiones
locales (provincias y cantones) para entender mejor las fallas de origen de las políticas
municipales y las limitaciones en el presupuesto económico que enfrentan los cabildos en
el Ecuador.
De acuerdo a Marchán, las fallas y las debilidades de las políticas públicas de los
municipios se explicarían debido a una malograda arquitectura institucional del Estado
en donde los enfrentamientos y disputas entre las regiones y el gobierno central ponen
límites a la capacidad de acción de los municipios para ejecutar sus obras y proyectos de
desarrollo local. Esto ocurre a causa de que las localidades municipales son vistas como
un apéndice del gobierno central, en donde desde arriba (gobierno nacional) se designa
las responsabilidades y las competencias hacia abajo (prefecturas y municipios). El
primero parecería ser el encargado de estructurar y pensar los grandes planes de desarrollo
y las grandes líneas y ejes de acción; mientras los segundos vendrían a ser los encargados
de “ejecutar”, de “realizar” en el territorio las directrices que desde arriba se diseñan.
Las tensiones gobierno central – gobiernos locales socavan en “dejar a la provincia sin
una adecuada renta fiscal para asegurar responsabilidad tributaria y de gasto público sobre
los servicios públicos que deciden crear” (Marchán, 2017, pág. 352) lo que contribuye a
dejar a las municipalidades con recursos económicos limitados para ejecutar sus
programas y políticas públicas para su desarrollo local. En este punto los dos funcionarios
entrevistados del municipio de Chone coinciden en que el tema económico y
presupuestario resulta ser una limitación persistente y considerable a la hora de planificar
el desarrollo y los servicios básicos que la administración municipal decide ofertar a los
barrios urbano-marginales de la ciudad. Quiroz hace énfasis en que:
En base a las nuevas competencias que hemos ido asumiendo paulatinamente,
pienso que no tenemos el tema técnico y económico para asumir ciertas
competencias porque el gobierno central nos da las competencias pero sin recursos
o con recursos muy mínimos para poder ejecutar estas competencias, y a la hora
de la hora eso también nos trastoca la planificación (Quiroz, 2018).
Las inconsistencias y las limitaciones en el presupuesto municipal provocan retrasos
en la ejecución y en la entrega de las obras públicas, particularmente de los servicios
básicos a los barrios más necesitados de la ciudad, pues recursos que en un principio se
destinarían a la ejecución de una obra en un sector pobre de la urbe, terminan a la final
52
dirigidos a otras tareas municipales dada la asunción de nuevas competencias o al retraso
en la llegada periódica del presupuesto municipal.
Eso es lo que sucede. Esa es una de las eventualidades. Nos pasan competencias
pero solo de papeles, económicamente no nos pasan nada, - nos pasan solo las
competencias y hágase responsable, y los gastos veremos de donde los sacamos –
eso muchas veces nos ha tocado asumir (Muñoz, 2018).
En resumen, el diseño y la formulación de la política de servicios básicos del municipio
de Chone, dirigida a los barrios pobres de la ciudad es un proceso complejo que involucra
no solo a los actores estatales locales – municipio – sino también a actores estatales
nacionales y a instancias de planificación de las políticas como la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo y la propia Asamblea Nacional a través de la promulgación de
leyes y resoluciones como el COOTAD o la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,
Uso y Gestión del Suelo (LOTUS). La relación entre instancias nacionales y locales está
atravesada por tensiones y problemas estructurales que limitan la capacidad de acción del
municipio, y que lo relegan, de acuerdo a Arriagada, a un rol secundario en la resolución
de las problemáticas persistentes en el nivel local.
4.2 La participación ciudadana y el juego político en la factura de las políticas
del cabildo
Para continuar respondiendo a la pregunta de investigación expuesta al inicio de este
trabajo, debemos tomar en consideración la incidencia y el rol de los actores de la
sociedad civil de la ciudad de Chone, nos referimos aquí a los comités barriales, las
organizaciones sociales y campesinas, las cooperativas, los grupos organizados y la
ciudadanía en general; debido a que sus acciones e iniciativas median la factura de las
políticas públicas del municipio. En nuestro caso referido, las políticas de infraestructura
para servicios básicos (ISB) destinadas a los barrios pobres de la ciudad provienen tanto
de la acción de los funcionarios municipales como de las demandas y presiones que las
organizaciones barriales y la ciudadanía realizan, a fin de introducir en la agenda
municipal sus principales problemáticas y la resolución de las mismas.
Contento argumentaba respecto del origen en las fuentes internas y externas de las
políticas, en donde la fuente externa hace referencia a las demandas que desde la sociedad
civil florecen (Contento, 2017). Dicha fuente externa de las políticas de ISB del municipio
de Chone halla su expresión en un conjunto de actores barriales y comunitarios cuya
53
incidencia en el proceso de formulación de la política o “juego político” repercute de
manera directa en la cuota de servicios básicos a los cuales los barrios urbano marginales
de la urbe chonera pueden acceder. En el segundo capítulo de esta investigación habíamos
citado que el juego político de acuerdo a Scartascini et al consistía en “el proceso de
debatir, aprobar e implementar políticas públicas, así como sus fundamentos políticos e
institucionales” (Scartascini et al, 2011, pág. 6). De acuerdo a la entrevista realizada al
funcionario municipal Oscar Quiroz, este proceso de creación de la política de servicios
básicos del cabildo se configura de la siguiente manera:
Viene el Comité Barrial de “Las Marías” – me invento – y se pide una audiencia
con el alcalde. El señor alcalde viene y las recibe. Ellos exponen su problemática
del barrio o sector, - “no tenemos agua potable, alcantarillado, vías, etc.,”- y el
señor alcalde con sus técnicos están tomando apuntes. De ahí nosotros planteamos
una asamblea en el sector, una asamblea ampliada donde todos pueden opinar.
Nosotros los técnicos vamos al barrio donde al siguiente día, ellos cogen y hacen
un levantamiento y determinamos la prioridad en ese barrio. No tenemos que
olvidar que los recursos son limitados pero las necesidades son ilimitadas casi
siempre en los barrios, y no podemos atender a todas, ante lo cual priorizamos, en
base al detalle técnico, en base al detalle de utilidad que le va a servir a la
comunidad para poder ejecutar dicho o determinado proyecto” (Quiroz, 2018).
Si bien el municipio es la instancia de decisión y diseño de las políticas públicas de
ISB, la hechura de estas políticas no escapa al vínculo entre Estado y sociedad, o dicho
de otra forma, a la relación existente entre el GADM de Chone y la ciudadanía local a fin
de proveer de servicios básicos a los barrios pobres. No obstante, a pesar de que existen
instancias de participación ciudadana en donde los actores locales de la ciudad introducen
sus problemáticas y sus necesidades, e intentan mover recursos a su favor; Quiroz nos
recuerda que no se pueden atender a todas esas necesidades, y que el municipio se ve
obligado a priorizar, atendiendo a las necesidades de un sector en detrimento de otro.
Las políticas públicas no son recetarios ideales que sirven en todo momento y en todo
lugar para resolver cuestiones socialmente problemáticas. Lo que funciona para un
gobierno municipal ahora, puede no funcionar para un gobierno provincial después, o
viceversa. Sin embargo, una de las razones que explicaría los limitantes y las restricciones
de las políticas municipales del cantón Chone, - a más de las enunciadas en el apartado
54
anterior respecto de relación/tensión entre el gobierno central y los gobiernos locales; -
tiene que ver con las características y las condiciones de la política pública, y que son las
que, o bien facilitan, o bien dificultan, el proceso de formulación de la política.
Scartascini et al nos decían que las políticas públicas tienen que ser estables y a su vez
adaptables a los cambios y las exigencias que el ambiente político, económico o
institucional les antepone. Existe un conjunto de condiciones que hacen más fácil o más
difícil la cooperación entre los actores estatales y no estatales – municipio y ciudadanía –
y que repercute en la cantidad de los servicios públicos que se ofertan a los barrios pobres
de la ciudad así como en la calidad de los mismos. Recordemos tan solo dos de las
condiciones objetivas para la cooperación descritas por Scartascini et al que ya habíamos
enunciado en el segundo capítulo de esta investigación: la cuestión de los acuerdos
intertemporales y la institucionalización de los escenarios para la formulación de las
políticas (Scartascini et al., 2011, págs. 19-20)
Por una parte, tenemos horizontes de tiempo de corto, mediano y largo plazo, en donde
los actores políticos y sociales establecen metas y objetivos deseables en el tiempo a fin
de resolver una problemática identificada por dichos actores. En ese sentido, el presente
trabajo investigativo sostiene que la participación de la ciudadanía de Chone procura
mejoras en los servicios básicos en plazos de tiempos cortos e inmediatos, en donde la
acción del municipio consiste básicamente en ir y apagar el incendio. Una vez que la
problemática ha sido resuelta, o parcialmente resuelta, - lo que manifestaba Quiroz en la
entrevista: “no tenemos agua potable, alcantarillado, vías, etc.”- la ciudadanía regresa a
un estado de pasividad y aletargamiento, lo que repercute en que la política municipal de
servicios básicos no sea estable y duradera; y a su vez, que se establezca una interacción
fragmentada y poco articulada entre el GADM y la ciudadanía. Y es que de acuerdo al
deber ser “horizontes de tiempo más prolongados tienden a conducir tasas de descuento
más bajas, de modo que los beneficios de desviarse de la cooperación hoy serán menores
en relación con las ganancias futuras de mantenerla” (Scartascini et al., 2011, pág. 19).
Por otra parte, resulta imperativo puntualizar que las instancias de participación
ciudadana del municipio, sean estas las audiencias públicas, asambleas barriales o
asambleas cantonales, comprenden una suerte de escenarios informales para la
formulación de las políticas de ISB, y que a pesar de provenir de una fuente oficial como
lo es el municipio de Chone, son distintas de aquellas instancias formales como un
55
gabinete o el propio consejo municipal. Al respecto los autores agregan que los
escenarios informales “son más inciertos y más difíciles de monitorear, observar y
cumplir”, mientras que los escenarios institucionalizados “facilitan los complejos
intercambios requeridos para implementar políticas públicas efectivas” (Scartascini et al.,
2011, pág. 20).
Lo que resulta del análisis de la participación ciudadana y el juego político entre el
municipio de Chone y la ciudadanía local es que tenemos una política de dotación de
servicios básicos sumamente débil y fragmentada, con alcances de tiempo poco duraderos
y con expectativas muy bajas por parte de la población. Esto es demostrable si nos
remitimos al trabajo de campo, en donde pudimos constatar que tres barrios colindantes
(ver información más adelante) no cuentan en su mayoría con servicios básicos, mientras
que otro barrio ubicado a 100 metros de ellos sí cuenta con los servicios. A esto nos
referimos con una política fragmentada, puesto que mientras se atiende las necesidades
de un sector, se deja de atender a las necesidades de otro.
En la tercera parte de este capítulo vamos a profundizar en el análisis de las políticas
de ISB del municipio para efectos de dar cuenta del carácter y el espíritu de las acciones
municipales encaminadas a resolver las carencias de servicios básicos de los barrios
pobres.
4.3 El enfoque de necesidades y enfoque basado en derechos humanos (EBDH)
para la creación de las políticas de ISB
La presente investigación revela que la política púbica de infraestructura para servicios
básicos del municipio de Chone responde a las necesidades concretas e inmediatas de los
barrios pobres de la ciudad, enmarcada en enfoques tradicionales que se basan en las
necesidades y no en los derechos de la gente al acceso a servicios públicos que mejoren
su calidad de vida. En esa vía, el municipio ha sido concebido como una ventanilla de
servicios, a donde la ciudadanía acude a pedir una obra o un bien público, y la
administración provee a discreción, dependiendo de los recursos que disponga o de la
voluntad del funcionario encargado para hacer llegar un determinado servicio a la
comunidad. Es lo que Roth señala acerca de que “el Estado funciona como un selector de
las demandas y un proveedor de servicios. La acción pública es principalmente un
resultado de las elecciones realizadas por los decisores políticos y por los altos
funcionarios públicos” (Roth, 2002, pág. 30).
56
En la revisión de los documentos de los contratos del municipio, los cuales reposan en
el archivo de la Dirección de Obras Públicas y que son de dominio público, pudimos
observar que las acciones y las obras del cabildo consisten principalmente en dotar de
ciertos bienes y servicios de infraestructura urbana a determinados sectores de la ciudad.
Dichas obras se mencionan a continuación para dar cuenta del tipo de servicios que ofrece
en su mayoría la administración:
- Construcción de aceras y bordillos
- Adoquinamiento peatonal y decorativo
- Ampliación del alcantarillado sanitario en ciertas calles
- Colectores secundarios de aguas lluvias y aguas servidas
- Distribución de la red de agua potable en ciertos barrios y ciudadelas
- Construcción de redes terciarias
- Obras complementarias para la rehabilitación de calles
- Etcétera, etc., etc. (Ver imágenes adjuntas en anexos)
Es necesario aclarar, que si bien los límites temporales de la presente investigación se
sitúan en lo que va la actual administración municipal (2014-2019), las imágenes
anexadas corresponden a contratos celebrados por el municipio tanto en la administración
anterior al momento de esta investigación (2009-2014) como a la que se encuentra en
curso. En ambas gestiones podemos evidenciar preferencias, características de las obras
y limitaciones similares que tienen los funcionarios administrativos y los propios políticos
(alcalde y concejales) a la hora de formular y diseñar las políticas de servicios básicos y
demás obras complementarias para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes
de sectores urbanos y periurbanos.
La observación y el trabajo de campo fueron útiles para evidenciar el estado de
abandono y falto de atención de numerosos barrios pobres de la ciudad, en donde el
acceso a los servicios de agua potable y alcantarillado pluvial y sanitario, así como las
obras de asfalto, aceras y bordillos se encuentran restringidos para estos sectores. Las
siguientes fotografías corresponden a los barrios “Santa Rita”, “Camilo Giler” y “Santa
Fe 2000”; tres sectores colindantes ubicados en la parroquia urbana de Santa Rita que
sufren dificultades en el acceso a servicios básicos y demás obras complementarias, y en
donde la dotación de dichos servicios o bien no se ha dado, o bien ha sido suministrada
de manera ineficiente.
57
FOTOGRAFÍA #1
FOTOGRAFÍA #2
FOTOGRAFÍA #3
Ilustración 1: Barrio Santa Rita de la ciudad de Chone.
Ilustración 2: Barrio Camilo Giler de la ciudad de Chone.
Ilustración 3: Barrio Santa Fe 2000 de la ciudad de Chone.
58
Una situación diferente acontece en el barrio “Agua Potable”, situado a unos 100
metros de los tres sectores (Santa Rita, Camilo Giler y Santa Fe 2000) previamente
visualizados. Por medio de conversaciones y encuentros con habitantes de la comunidad
se pudo conocer que el sector cuenta con los servicios de alcantarillado sanitario, aguas
lluvias (alcantarillado pluvial) y agua potable desde 2016.
Pablo Cevallos, morador del sector aceptó concedernos una entrevista y nos informó
que la cobertura del servicio del agua no es constante, hay días en que sí cuentan con el
servicio y otros días no, y no lo tienen las 24 horas, además que en invierno la situación
empeora porque el agua de los ríos se enturbia y eso dificulta el proceso de potabilización
del recurso hídrico. Debemos señalar que el barrio en mención se ubica a los lados de la
Empresa Pública de Agua Potable de Chone (EPMAPACICH) y ha contado con la
dotación del servicio de agua desde hace décadas, aunque este servicio se preste de
manera insuficiente e interrumpida. El barrio accedió a los servicios antes mencionados
a través de la organización comunitaria de sus habitantes y por medio de una solicitud al
municipio, el cual se comprometió a donar el material para la construcción como los
tubos, cajetines, cemento y demás. Cevallos agrega que respecto del alcantarillado
sanitario cada familia tuvo que pagar 70 dólares para su construcción, sin embargo fueron
gratuitamente beneficiados con la dotación del adoquín para las calles y el alcantarillado
pluvial, y a su vez acota que las viviendas del sector no cuentan con medidores de agua,
precisamente por las irregularidades e inconsistencias del servicio. Añade que falta la
construcción de las aceras para el sector, mientas que los bordillos ya están colocados –
hasta ahora la construcción de aceras es una promesa del municipio –. (Cevallos 2018,
comunicación personal).
59
FOTOGRAFÍAS #4
Por medio de la exposición y visualización de imágenes de algunos de los barrios
urbano-marginales de la ciudad, hemos podido constatar la persistencia de la
problemática del acceso a los servicios, y las condiciones de insalubridad e intransibilidad
en las que se encuentran algunas de sus calles. Así mismo, es interesante destacar lo que
se observa en los documentos de contratos de obra pública adjuntos a los anexos, de que
la acción del municipio (y en este sentido, la política pública como tal) consiste en
pequeños y desarticulados esfuerzos ejecutados discrecionalmente por las autoridades,
con niveles de participación ciudadana limitados a “pedir y recibir”, y que, habida cuenta
de un conjunto amplio de necesidades básicas insatisfechas de los barrios pobres de la
urbe, la política pública del municipio procura principalmente resolver las
manifestaciones más visibles e inmediatas de los problemas de infraestructura urbana, en
vez de enfocarse en las causas estructurales de las mismas.
Ilustración 4: Barrio Agua Potable de la ciudad de Chone.
60
Aquello evidentemente no resuelve los problemas de pobreza y desigualdad presentes
en las urbes modernas, y efectivamente no los resuelve en caso de la ciudad de Chone. Al
respecto, Arriagada sostiene que:
Aunque gran parte de la explicación a esta situación deviene de la existencia
de desigualdades territoriales y de factores determinantes de pobreza que
trascienden el nivel local, igualmente han incidido debilidades e inercias propias
del sistema municipal. Entre estas, la falta de capacidad técnica para la
articulación efectiva de programas, la ausencia de modelos propios de
intervención local en pobreza, la debilidad en la convocatoria a actores privados,
y su fuerte dependencia de recursos y transferencias centrales (Arriagada, 2000,
pág. 36).
A las debilidades y limitaciones propias de la administración municipal del cantón
Chone, agregaríamos la falta de un Enfoque Basado en Derechos Humanos (EBDH) o
enfoque de derechos en las políticas públicas de infraestructura para servicios básicos
destinadas a resolver las necesidades básicas insatisfechas de los barrios pobres de la
ciudad. Nos referimos aquí a un enfoque que va más allá de las necesidades puntuales y
de la mera solución de problemas coyunturales y de corto plazo presentes en los barrios
urbanos más olvidados del cantón. A continuación vamos a plantear algunos elementos
de este enfoque desde distintas perspectivas, para de ese modo culminar nuestro análisis
del carácter y contenido de las políticas de ISB del municipio de Chone.
Como primer punto cabe señalar que:
El enfoque de los derechos humanos (EDH) es una perspectiva de análisis y de
la acción social que sitúa al ser humano tanto en su dimensión colectiva como
individual, en el centro de la sociedad y concibe los derechos como los medios
que garantizan a las personas el acceso, las capacidades y el ejercicio de la
igualdad, la libertad y el bienestar (Barahona & Guendel, 2005, pág. 12).
Para Giménez y Valente:
El enfoque de derechos es una visión que pretende sustituir la «caridad» y la
«ayuda» por una nueva solidaridad fundada en los derechos humanos, en la cual
la política pública social no sea visualizada desde el Estado como una
61
responsabilidad simplemente moral, sino como una obligación jurídica (Giménez
& Valente, 2010, pág. 62)
Por tanto, el enfoque basado en los derechos humanos concibe la solución de los
problemas sociales – por ejemplo el acceso a servicios básicos de calidad – como un
derecho de los ciudadanos en el cual el Estado es el encargado de cumplir y hacer cumplir
tales derechos. Las políticas sociales que se orientan bajo este enfoque articulan sus
acciones a través de distintos medios en donde la participación ciudadana (consciente y
empoderada) es el principal gestor y hacedor de la política; y en donde el Estado y los
distintos niveles locales de gobierno configuran el instrumento jurídico-legal y el medio
político-económico para el cumplimiento de las metas y objetivos que aseguren el Buen
Vivir y el acceso a servicios públicos de calidad de manera oportuna para todos. Como lo
indican Giménez y Valente:
El principal objetivo de este enfoque es coadyuvar en la elaboración de
políticas que generen avances en la realización progresiva de los derechos
humanos, produciendo distancias de los enfoques tradicionales fundamentados en
las necesidades, porque estos, a diferencia de los derechos, solo se satisfacen, no
son universales, pueden priorizarse y no conllevan obligaciones estatales exigibles
por la ciudadanía (Giménez & Valente, 2010, pág. 58)
Al respecto de este planteamiento, hemos considerado necesario agregar un cuadro
comparativo elaborado por los autores previamente citados, dado que el mismo constituye
una guía metodológica interesante y propicia para el análisis de las políticas públicas del
municipio. Nuestro objetivo consiste en señalar algunos de los elementos presentes en el
enfoque tradicional de las políticas, y que se contraponen con los elementos planteados
en el enfoque de derechos. Cabe destacar que la fuente teórica y metodológica del
presente cuadro proviene de un texto de Manuel Barahona11.
11 Manuel Barahona: Sociólogo costarricense, Catedrático de la Escuela de Economía de la Universidad
Nacional y consultor UNICEF-Costa Rica. “Políticas públicas y combate a la pobreza y la exclusión social: hacia políticas públicas inclusivas” (2006).
62
Diferencias de los enfoques basados en necesidades y en derechos
Enfoques tradicionales Enfoque de derechos
Enfoque sectorial con intervenciones verticales y
fragmentadas.
Visión integral e intersectorial del desarrollo.
Las necesidades son alcanzadas o satisfechas. Los derechos son realizados (respetados, protegidos y
cumplidos)
Las necesidades no conllevan responsabilidades u
obligaciones, aunque pueden generar promesas.
Los derechos siempre conllevan una correlación de
responsabilidades u obligaciones.
Las necesidades no son necesariamente universales. Los derechos humanos siempre son universales.
Las necesidades pueden ser priorizadas. Los derechos humanos son indivisibles dada su
interdependencia.
Las necesidades pueden ser alcanzadas a través de
acciones de caridad y asistenciales.
La caridad y el asistencialismo no tienen cabida desde la
perspectiva de los derechos humanos.
La sostenibilidad es deseable. La sostenibilidad es necesaria.
La participación es una estrategia. La participación es un objetivo, una meta y una
estrategia.
Se centra en las manifestaciones de los problemas o
en sus causas inmediatas centradas en el acceso a
servicios básicos de calidad.
Centrados en las causas estructurales básicas así como
en las manifestaciones focalizadas en el cumplimiento
de derechos y en el empoderamiento.
Las necesidades básicas pueden ser alcanzadas por
medio de metas o de resultados.
Los derechos humanos se pueden realizar solamente
atendiendo tanto los resultados como los procesos.
Fuente: Barahona, 2006
Elaboración: Giménez y Valente
Brevemente se puede reseñar lo expuesto en ambos enfoques en referencia a las
políticas municipales de servicios básicos del cantón Chone mediante los siguientes
planteamientos:
Las políticas públicas de ISB del municipio son en su mayoría “intervenciones
verticales y fragmentadas”. Esto lo pudimos evidenciar al revisar la obra en los
barrios pobres notando que mientras se los dota del servicio de agua potable, no
se les otorga la cobertura del alcantarillado sanitario o de las obras
complementarias.
En el barrio “Agua Potable” se habían realizado las obras de alcantarillado y de
dotación del recurso hídrico, sin embargo los moradores expresaron que faltó la
construcción de las aceras, y que aquello quedó como una promesa del municipio.
Justamente debemos recordar que “las necesidades no conllevan
responsabilidades y obligaciones, aunque pueden generar promesas”.
Efectivamente esta situación la podemos evidenciar en el barrio referido, y en
algunos otros.
En las entrevistas realizadas a los funcionarios municipales, Muñoz y Quiroz
señalaban que la planificación se hacía en base a las necesidades de la población.
“Con ese trabajamos en los planes; precisamente con eso, con las necesidades de
63
la población que tenemos que trabajar en los planes y fijar nuestras metas”
(Muñoz, 2018); mientras Quiroz manifestaba lo siguiente: “Nosotros primero
vemos las necesidades básicas que tiene la comunidad y así poder nosotros
empezar a generar entre políticas públicas y más las inversiones que vamos a
aplicar en el territorio” (Quiroz, 2018). Esto responde al enfoque de necesidades
como se visualiza en el cuadro, de que “las necesidades básicas pueden ser
alcanzadas por medio de metas o de resultados”.
Finalmente, para el enfoque de necesidades, las acciones públicas “se centran en
las manifestaciones de los problemas o en sus causas inmediatas centradas en el
acceso a servicios básicos de calidad”. Esto ha quedado ampliamente demostrado
en los resultados que expone el presente trabajo de investigación.
Los autores Giménez y Valente, siguiendo a Ferrer (2007) plantean que desde los
organismos internacionales se ha exhortado a los Estados y a los gobiernos a la adopción
de políticas públicas orientadas por el enfoque de los derechos humanos (Giménez &
Valente, 2010, pág. 56). Cabe destacar que en el Ecuador, las políticas públicas sectoriales
de las distintas carteras de Estado y de los gobiernos autónomos descentralizados “deben
ser formuladas en consonancia con un Enfoque Basado en Derechos Humanos”
(SENPLADES S. N., 2011, pág. 6), y además reconoce que “las políticas públicas, en
nuestro Estado constitucional de derechos y justicia, y conforme establece el artículo 85
de la Constitucional, se deben orientar a hacer efectivos el Buen Vivir y todos los
derechos de las y los ecuatorianos” (SENPLADES S. N., 2011, pág. 5).
Hemos hecho un esfuerzo por analizar y caracterizar la política de ISB del cabildo
chonero encaminada a solucionar la problemática del deficiente acceso a servicios básicos
por parte de los barrios pobres de la ciudad. Se ha podido evidenciar que los esfuerzos
hasta ahora realizados no han sido suficientes para mitigar dicha cuestión, y que el
enfoque de necesidades impreso en la política municipal constituye ciertamente una
debilidad para la efectividad y el éxito de la misma. En el siguiente apartado dedicado a
las conclusiones puntualizaremos más profundamente al respecto por medio de una
síntesis que exponga los principales hallazgos y consideraciones del presente trabajo de
investigación.
64
5 CAPÍTULO QUINTO: CONCLUSIONES
Las políticas públicas de los gobiernos autónomos descentralizados municipales no
son simples acciones premeditadas en tabla rasa que prescriben como se debe actuar de
frente a determinada problemática social. Comprenden un conjunto amplísimo de
fenómenos políticos, económicos, sociales e institucionales a considerar, y en donde el
no hacer los esfuerzos necesarios para la resolución de los problemas que aquejan a la
ciudadanía no significa que no exista una política dirigida a tal problemática – la política
pública de infraestructura para servicios básicos –, sino que aquello expresa en sí mismo
una política.
Por tanto, la política de servicios básicos del municipio de Chone se la debe entender
desde las dimensiones institucionales, la normativa jurídico-administrativa del Estado
ecuatoriano (COOTAD, PNBV, ETN); y la participación ciudadana que, aunque limitada
y restringida a “pedir y recibir”, constituye un actor clave en el acceso a servicios básicos
de los barrios pobres de la ciudad.
La metodología para desarrollar la presente investigación consistió, por una parte en
la observación de campo y en entrevistas a los moradores de ciertos barrios urbano-
marginales de la ciudad, en particular en la parroquia urbana de Santa Rita y cuyo relato
de sus experiencias resultaron útiles para contrastar y verificar la información ofrecida
por funcionarios del municipio; por otra parte la revisión de los documentos y archivos
de los contratos de obra pública de la administración municipal (tanto del periodo 2009-
2014 y del periodo 2014-2019) complementaron el análisis de la investigación. Así
también, las entrevistas a dos de los funcionarios municipales del GAD de Chone
constituyeron una fuente directa para conocer la dinámica y la fuente interna de las
políticas públicas de infraestructura para servicios básicos. Se les agradece a dichos
funcionarios por su colaboración y predisposición para el desarrollo de esta investigación.
En el segundo capítulo se expuso un conjunto de herramientas teóricas para el análisis
de la política municipal, del cual podemos rescatar que las políticas públicas del cabildo
de Chone son expresión del vínculo entre Estado y sociedad. Dicho vínculo se refleja en
la planificación del municipio, que a través de las asambleas cantonales, audiencias
públicas y barriales incorpora, bien o mal, algunas de las problemáticas de los moradores
de los barrios urbanos. Los modelos teóricos utilizados para el análisis de las políticas
públicas resultaron útiles puesto que permitieron apreciar a los hacedores de la política.
65
Bajo el modelo teórico “state centered” se pudo determinar a los funcionarios y a los
burócratas del cabildo de Chone como los creadores “autorizados” de las políticas,
programas y proyectos municipales, ya que a partir del análisis de sus discursos y accionar
públicos fue posible entender el origen interno de la política de servicios básicos del
GADM de Chone. Por su parte, bajo el modelo teórico “society centered” se tomó en
consideración el papel de la sociedad civil chonera, quien a través de distintas acciones y
comportamientos es la que logra incidir y direccionar la política de servicios básicos, así
como la cuota de bienes y servicios a los cuales pretende acceder.
Resulta imperativo apreciar la relación del municipio de Chone con el gobierno central
ecuatoriano puesto que la misma media el alcance de las políticas y los servicios que el
municipio decide ofertar a la ciudadanía; y es que los atrasos en los pagos y en el
presupuesto trastoca la planificación e incide en la cantidad, así como en la calidad en el
acceso a los servicios básicos.
La problemática en el acceso a servicios básicos por parte de los barrios urbano-
marginales de las pequeñas, medianas y grandes ciudades latinoamericanas constituye
una preocupación latente en organismos internacionales como la ONU y la OEA. Desde
instancias globales como la CEPAL o el programa de las Naciones Unidas, Hábitat, se
han hecho innumerables esfuerzos por introducir en las agendas de los gobiernos
(nacionales y locales), la importancia en el acceso a servicios básicos de calidad por parte
de los barrios marginales, a fin de democratizar su acceso y mejorar la calidad de vida de
los nuevos habitantes urbanos. Las experiencias en países como Brasil, Colombia o Chile,
así como en el Ecuador (recuérdese el Programa Socio Vivienda) dan cuenta de los
esfuerzos y compromisos que los gobiernos de la región mantienen con los pobladores y
el hábitat urbano de sus ciudades.
Los datos expuestos en el segundo subtítulo del tercer capítulo, así como las fotografías
capturadas durante el recorrido y la observación de campo reflejan que todavía queda
mucho por hacer, y que el problema de las necesidades básicas insatisfechas –
específicamente en el acceso a servicios básicos pero de igual manera en el acceso a la
vivienda y calidad de la misma – no se va solucionar por medio de acciones fragmentadas
y desarticuladas, con esfuerzos dispersos y servicios cuya cobertura es aún mínima, sobre
todo en el alcantarillado.
66
Es necesario avanzar en el diseño y formulación de políticas públicas inclusivas
basadas en un enfoque de derechos, que coloquen al sujeto, la participación ciudadana y
el Buen Vivir en el centro de la política (politics) y de las políticas (policies). A riesgo de
prescribir recetas para las políticas públicas del municipio de Chone, el presente trabajo
investigativo apuesta por políticas con un enfoque de derechos humanos (EDH) que
diagnostiquen las particularidades de los problemas del cantón, y que tiendan a resolver
dichos problemas de manera integrada y articulada, en el marco del respeto, protección y
cumplimiento de los derechos (como el derecho a la calidad de vida), y en donde la
concepción del municipio como una hacienda asistencial y de caridad no tenga lugar en
el sentido común y en el pensar de la gente.
Finalmente, el presente trabajo de investigación recogió que la creación y formulación
de la política pública de servicios básicos, dirigida a satisfacer las necesidades básicas de
los barrios pobres urbanos de Chone resulta de la relación/tensión con el gobierno
nacional y los grandes lineamientos de política pública inscritos en instrumentos legales
de carácter vinculante como el COOTAD, el PNBV y la ETN, entre otros. Dicha relación
se traduce en una articulación que se plasma en los distintos contratos y proyectos que el
municipio de Chone suscribe con instancias nacionales como ministerios y demás carteras
de Estado. Sin embargo, pudimos apreciar tensiones como la transferencia de
competencias hacia los municipios sin los recursos necesarios para asumir tales tareas.
Esto es un aspecto que debería estudiarse con mayor detalle en futuras investigaciones
sobre gobiernos locales, particularmente en el GADM del cantón Chone.
Así mismo, se hace énfasis en el rol y la participación de la ciudadanía local, como un
actor hacedor de la política pública. Se argumenta que esta política no ha resuelto los
problemas del déficit en el acceso a servicios básicos de calidad en la parte urbana, en
particular del alcantarillado sanitario, y que el enfoque de necesidades presente en la
elaboración de las políticas constituye ciertamente una debilidad para la eficacia y la
sostenibilidad de las mismas, lo que repercute en que a la final estas posean un carácter
caritativo y asistencial que agrava los problemas – postergando su solución integral – en
lugar de resolverlos.
67
6 Bibliografía
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Anexos
OFICIO DE SOLICITUD AL GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO
MUNICIPAL DEL CANTÓN CHONE
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IMÁGENES DE CONTRATOS DE OBRAS PÚBLICAS Y PUBLICIDAD DEL GAD
MUNICIPAL DE CHONE
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INFORME DE LIQUIDACIÓN AL CONVENIO INTERINSTITUCIONAL Y
TRANSFERENCIA DE FONDOS CELEBRADO ENTRE EL ESTADO ECUATORIANO –
MINISTERIO DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA Y EL I. MUNICIPIO DEL
CANTÓN CHONE
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ENTREVISTAS
Entrevista #1
Soy Erik Cedeño, estudiante de la Universidad Central del Ecuador. Me
encuentro con el Ing. Oscar Quiroz; funcionario del Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal del cantón Chone. Quisiera preguntarle:
¿Cuál es el cargo que ocupa en la institución?
Yo soy subdirector de Desarrollo Cantonal
¿Cuánto tiempo ha trabajado en esta instancia y en general en la institución? ¿Ha
ocupado más cargos?
Bueno, yo en esta instancia tengo desde el mes de julio del año 2016 y tengo
aproximadamente diez años en la institución en el cual he ocupado cargos de Director de
Planificación Institucional, Coordinador de Cooperación Internacional, a más de Técnico
Municipal.
¿Cuáles son las funciones y competencias de esta subdirección?
Las principales competencias de esta subdirección son gestionar los proyectos a nivel
cantonal, elaborar y actualizar el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial cantonal,
a más de darle seguimiento a toda la planificación de la institución.
¿Esta subdirección trabaja en conjunto con otras instancias y dependencias del
municipio?
Bueno, según la estructura orgánica yo me debo a la Dirección de Planificación y
articula las otras direcciones, pero como tú escuchaste mis competencias como es el tema
de seguimiento del plan de desarrollo y seguimiento de la planificación, yo tengo
comunicación directa con cada una de las áreas para el tema de la evaluación.
Desde la planificación y el diseño de las políticas, programas y proyectos por parte
de esta subdirección, orientados a atender las necesidades de infraestructura para
servicios básicos (ISB) de los barrios pobres de la ciudad, ¿Cuál es el grado de
relación y articulación con instancias provinciales o nacionales como el MIDUVI,
MTOP, entre otros?
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La relación con otras instancias del gobierno o niveles de gobierno siempre es en
mutuo acuerdo, en base a las competencias de cada una de las instancias. Por ejemplo,
actualmente estamos gestionando ante el Ministerio de Transporte y Obras Públicas la
construcción de una vía urbana en la cual nosotros tenemos que ceder las competencias a
ellos, de lo que son nuestras competencias exclusivas como la vialidad urbana, para que
ellos puedan actuar. Así mismo con los otros niveles de gobierno como es Consejo
Provincial, MIDUVI, MIES, MAGAP, nosotros tratamos de trabajar en conjunto para
tener un mayor alcance en los programas y proyectos planteados en la planificación.
¿Y esos programas, digamos, el municipio como tal articula y genera políticas
públicas, y esas acciones que lleva a cabo, se encuentran coordinadas con esas
instancias, se receptan o intercambian informaciones?
Bueno, como nos indica la norma legal, nosotros somos los dueños del territorio, los
que planificamos el territorio. Todos los niveles de gobierno tienen que asistir al
municipio para ver que está planificado en el territorio de uso del suelo para poder ejecutar
un proyecto, y ese es el tema de la articulación. Cuando viene por decir, y ahorita estamos
en el tema “Casa para todos” – ellos dice “bueno, necesitamos terrenos” - y entonces el
municipio dice – “nosotros tenemos tres terrenos y ponemos a disposición suya para que
se construyan las casas del plan Toda una Vida” – y así poder cumplir las metas tanto del
gobierno nacional como de nosotros y así beneficiar a la comunidad.
Es decir que las políticas y los programas desde instancias nacionales se articulan
justamente en el territorio a través de esta relación con los gobiernos locales.
Exacto
Actualmente en el Ecuador, la elaboración de los Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial (PD y OT), en niveles locales de gobierno (provincial,
cantonal, parroquial) está sumamente ligada a los grandes planes de desarrollo
nacional (Plan Nacional del Buen Vivir PNBV, Estrategia Territorial Nacional ETN,
Agendas Zonales, Agendas Sectoriales, etc.); ¿en qué medida los PD y OT del
GADM de Chone se hallan influenciados o dirigidos por el PNBV, el cual es el
instrumentos máximo de planificación nacional y de la política pública?
Todas las planificaciones a nivel nacional tienen que ir articuladas por normativas
legales, o sea nosotros todos los proyectos que se planificaron en el Plan de Desarrollo
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tienen que ir articuladas a un objetivo o a una estrategia política del PNBV, pero haciendo
énfasis dentro de las competencias exclusivas del Gobierno Autónomo Descentralizado
Municipal.
Justamente sobre ese punto volveré en la última pregunta. Ahora bien, las
políticas públicas son procesos diseñados y planificados cuya elaboración en un
Estado constitucional de derechos como el Ecuador debe realizarse con un Enfoque
Basado en Derechos Humanos como lo plantea la Constitución…. En ese sentido ¿las
políticas del GADM del cantón Chone, contemplan este tipo de enfoque, o parten
más bien de un enfoque de necesidades, en donde el municipio recepta las demandas
de la ciudadanía y responde, o trata de responder, de manera inmediata a las
necesidades suscitadas en la población?
Serían los dos ejes. Al momento de planificar vemos los dos ejes. No nos olvidemos
que el gobierno municipal es como nuestros hogares, tenemos que administrar los
recursos, tenemos que generar ingresos para nosotros tener el tema de inversión en las
necesidades básicas. Y más bien nosotros estamos elaborando, como te decía
anteriormente en otras entrevistas que tuvimos, que nosotros primero vemos las
necesidades básicas que tiene la comunidad y así poder nosotros empezar a generar entre
políticas públicas y más las inversiones que vamos a aplicar en el territorio.
Los proyectos, las obras como tal.
Exacto.
Respecto de la participación de la ciudadanía local, ¿existen instancias de
participación ciudadana para la planificación plurianual, anual o semestral del
municipio de Chone?
Sí, nosotros casi estamos elaborando alrededor de cuatro a cinco instancias de
participación ciudadana. Primero el tema de audiencias públicas que atiende el alcalde
todos los jueves, donde la ciudadanía va y dice: “yo tengo esta necesidad”; “necesito que
vayan a mi comunidad o a mi barrio” para coger un levantamiento de información de las
necesidades que tiene el barrio, ese es el primer paso que estamos aplicando. Después
hacemos asambleas locales en barrios donde la comunidad expone ante el señor alcalde
y los técnicos las necesidades puntuales que tiene.
82
Justamente la respuesta que me acabas de dar tenía que ver con la siguiente
pregunta que tiene que ver con ¿cómo operan dichas instancias a la hora de
incorporar las opiniones y las demandas de la gente en los programas y proyectos
que el municipio lleva a cabo? ¿De qué modo el clamor ciudadano se inserta en la
agenda pública de la administración?
Vuelvo y te repito, viene el Comité Barrial de “Las Marías” – me invento – y se pide
una audiencia con el alcalde. El señor alcalde viene y las recibe. Ellos exponen su
problemática del barrio o sector, - “no tenemos agua potable, alcantarillado, vías, etc.,”-
y el señor alcalde con sus técnicos están tomando apuntes. De ahí nosotros planteamos
una asamblea en el sector, una asamblea ampliada donde todos pueden opinar. Nosotros
los técnicos vamos al barrio donde al siguiente día, ellos cogen y hacen un levantamiento
y determinamos la prioridad en ese barrio. No tenemos que olvidar que los recursos son
limitados pero las necesidades son ilimitadas casi siempre en los barrios, y no podemos
atender a todas, ante lo cual priorizamos, en base al detalle técnico, en base al detalle de
utilidad que le va a servir a la comunidad para poder ejecutar dicho o determinado
proyecto.
Es decir, que existen criterios para la dotación eficiente de recursos
Exacto. Y de allí tenemos el tema de la asamblea cantonal donde primero se reúne por
decirte…. Ahorita comenzamos el proceso de rendición de cuentas en donde a nosotros
la comunidad tiene que decirnos en que quiere que le rindamos cuentas; nosotros
rendimos cuenta de los recursos que administramos ante la comunidad… esa es una
primera asamblea. Después tenemos las asambleas cantonales que son en agosto o
diciembre si no me equivoco, donde se aprueba el presupuesto participativo, donde ahí
las personas en la asamblea dicen – “procedamos al mercado, o procedamos a la avenida
Eloy Alfaro, yo quiero que se haga 20 kilómetros de alcantarillado, 20 kilómetros de vía”
– ahí la gente prioriza. Y nosotros ya al final en diciembre hacemos la última asamblea
con los resultados en base a los recursos que tenemos.
¿Cómo ha avanzado la dotación de infraestructura para servicios básicos (ISB)
hacia los barrios urbano-marginales de la ciudad? ¿Qué datos posee la
administración en cuanto a la dotación del servicio del agua potable, alcantarillado,
aceras y bordillos, tendido eléctrico, etc.?
83
Bueno, yo te puedo dar información en base a las competencias exclusivas nuestras
que son: agua potable, alcantarillado, vías urbanas. Yo soy parte del seguimiento del
cumplimiento de metas del plan de desarrollo donde nosotros tenemos que cumplir metas
anuales y estamos en el proceso actualmente. No te podría dar datos ahorita porque recién
estoy recopilando toda la información del cumplimiento de metas del 2017.
Aunque me parece que en el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de
2014 posee datos justamente, allí se pueden encontrar.
Claro, en el Plan de Desarrollo tenemos datos del censo de 2010, en el cual nosotros
con los datos respectivos que vamos teniendo en el transcurso del tiempo vamos
actualizando. Según los datos que tengo, estamos cumpliendo bastante lo planificado que
tenemos en el Plan de Desarrollo, y ciertas cosas que se nos están quedando en el tema
de alcantarillado, que por el tema del terremoto del 16 de abril de 2016 hay cosas que se
han reestructurado. Por ejemplo, el tema de alcantarillado nosotros teníamos que ir
subiendo en la cobertura alrededor del 3% anual, y como el terremoto nos removió lo que
ya teníamos, esos recursos que teníamos para ampliar, hemos tenido que destinar a
reconstruir lo que se dañó con el terremoto.
¿Cuáles considera usted son las principales dificultades de la administración para
llevar a buen término los programas, proyectos, las políticas públicas en general, y
que estas se plasmen efectivamente en la realidad?
Pienso yo que hay dos factores. El primer factor tiene que ver mucho el tema de la
planificación, pues tienes que planificar en base a los recursos que tienes. Y en base a
esos recursos se te va a cumplir lo que tú proyectaste para el cantón o la ciudad. ¿Qué
pasa? – hay a veces planes de desarrollo que no toman en cuenta eso y comienzan a
elaborar metas muy altas o muy antojadizas, que a la hora de la hora no cuentas con los
recursos y no los puedes cumplir. El tema es económico y de decisión política.
¿Cree que los GADM están sobrecargados de competencias y no reciben por
parte del gobierno central la renta municipal suficiente para financiar sus políticas
públicas cantonales?
Bueno, en base a las nuevas competencias que hemos ido asumiendo paulatinamente,
pienso que no tenemos el tema técnico y económico para asumir ciertas competencias
porque el gobierno central nos da las competencias pero sin recursos o con recursos muy
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mínimos para poder ejecutar estas competencias, y a la hora de la hora eso también nos
trastoca la planificación. ¿Qué pasa? – nosotros, por ejemplo, se elaboró el plan de
desarrollo 2014-2019 y no teníamos la competencia de tránsito, y teníamos planificado
nomás estar en la categoría “C”, - ¿Qué paso?- ahorita último vienen y nos dan la
categoría “B”, y entonces, recursos que están planificados para otros servicios, tuvimos
que destinar, porque no nos transfieren todos los recursos, destinarlo para esta nueva
competencia, y vamos no cumpliendo ciertas metas en el plan de desarrollo y en la
planificación.
Y además de que las asignaciones presupuestarias a veces no llegan a tiempo, en
el periodo establecido.
En ese tema sí están cumpliendo, más bien es cuando nos dan una nueva competencia,
esos recursos no llegan a tiempo. Nos llega la competencia hoy día y los recursos después
de un año y nos vamos retrasando, y nosotros vamos cogiendo los recursos de otros
programas para poder cumplir las competencias y las metas encomendadas.
Claro. Ing. Oscar Quiroz. Le agradezco por el tiempo prestado en esta entrevista.
Un gusto.
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Entrevista #2
Soy Erik Cedeño, estudiante de la Universidad Central del Ecuador. Me
encuentro con la Arq. Yolanda Muñoz; funcionaria del Gobierno Autónomo
Descentralizado Municipal del cantón Chone. Quisiera preguntarle:
¿Cuál es el cargo que ocupa en la institución?
Actualmente estoy encargada de la Dirección de Planificación y Desarrollo Territorial.
¿Cuánto tiempo ha trabajado en esta instancia y en general en la institución? ¿Ha
ocupado más cargos?
Encargada varias veces, soy funcionaria de planta, he fiscalizado, he sido técnica de
planificación, directora del Plan de Desarrollo.
¿Cuáles son las funciones y competencias de esta dirección?
Principalmente la organización territorial del cantón según lo que nos determina el
COOTAD, y la planificación general.
Desde la planificación y el diseño de las políticas, programas y proyectos por parte
de esta dirección, orientados a atender las necesidades de infraestructura para
servicios básicos (ISB) de los barrios pobres de la ciudad, ¿Cuál es el grado de
relación y articulación con instancias provinciales o nacionales como el MIDUVI,
MTOP, entre otros?
Bueno, con el MIDUVI y el MTOP a través de convenios, ya que el MTOP su
injerencia es en las vías externas, no urbanas, pero igual cuando se ha necesitado, se hace
mediante convenios para tener las vías urbanas, y con el MIDUVI lo que es convenios
para viviendas o cualquier tipo de obras de infraestructura.
Actualmente en el Ecuador, la elaboración de los Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial (PD y OT), en niveles locales de gobierno (provincial,
cantonal, parroquial) está sumamente ligada a los grandes planes de desarrollo
nacional (Plan Nacional del Buen Vivir PNBV, Estrategia Territorial Nacional ETN,
Agendas Zonales, Agendas Sectoriales, etc.); ¿en qué medida los PD y OT del
GADM de Chone se hallan influenciados o dirigidos por el PNBV, el cual es el
instrumentos máximo de planificación nacional y de la política pública?
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Bueno, en base a la normativa legal es obligatorio que nosotros nos articulemos con
ellos, y en todos los ámbitos que nos compete de acuerdo a nuestras competencias.
Las políticas públicas son procesos diseñados y planificados cuya elaboración en
un Estado constitucional de derechos como el Ecuador debe realizarse con un
Enfoque Basado en Derechos Humanos como lo plantea la Constitución…. En ese
sentido ¿las políticas del GADM del cantón Chone, contemplan este tipo de enfoque,
o parten más bien de un enfoque de necesidades, en donde el municipio recepta las
demandas de la ciudadanía y responde, o trata de responder, de manera inmediata
a las necesidades suscitadas en la población?
Se responde a las necesidades de la población tomando en cuenta los índices que
tenemos; pero por ejemplo para planificar nuestras obras tenemos en cuenta lo que son
asambleas tanto cantonales como locales, y lo que son las audiencias públicas, donde ellos
plantean su necesidad.
Entonces, ¿el enfoque para que ustedes como dirección de planificación, ordenen,
se propongan objetivos, metas y realicen ciertas obras y actividades es en base a este
enfoque de necesidades de lo que la población demanda?
De acuerdo a la ley nosotros tenemos que programarnos con lo que determinan las
asambleas cantonales.
Claro, justamente quería saber respecto de la participación de la ciudadanía
local, ¿existen instancias de participación ciudadana para la planificación
plurianual, anual y semestral del municipio de Chone?
Las audiencias públicas, principalmente lo que son las asambleas cantonales en donde
se determina o se prioriza contemplados en los planes de desarrollo.
Por ejemplo, el Consejo Cantonal de Planificación, Asamblea Cantonal de
Participación Ciudadana.
La asamblea la organiza el Consejo Cantonal de Planificación. Una vez que nos
reunimos como Consejo Cantonal de Planificación, cuyo secretario siempre es el Director
de Planificación, se arma la asamblea cantonal. Antes de eso están las asambleas barriales,
que son locales.
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¿Cómo ha avanzado la dotación de infraestructura para servicios básicos (ISB)
hacia los barrios urbano-marginales de la ciudad? ¿Qué datos posee la
administración en cuanto a la dotación del servicio del agua potable, alcantarillado,
aceras y bordillos, etc.?
Como datos, tendría que buscar en la parte de planes y proyectos, pero por ejemplo
nosotros nos basamos en lo que nos determine el plan, en las metas que tenemos en el
Plan de Desarrollo, lo cual ya está en base a las necesidades de la población. Entre lo que
más tenemos es agua potable. En el alcantarillado no hemos avanzado mucho por
cuestiones del terremoto que nos destrozó gran parte del alcantarillado.
Eso ha impedido avanzar en la reestructuración del alcantarillado supongo.
Sí, pues hay que ir saneando lo que está.
Algo más que quería preguntarle era justamente que, a la hora de llevar a cabo
la planificación o las obras ¿toman ustedes índices o indicadores como por ejemplo
el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) para planificar?
Con ese trabajamos en los planes; precisamente con eso, con las necesidades de la
población que tenemos que trabajar en los planes y fijar nuestras metas.
Desde la planificación nacional, el Plan Nacional del Buen Vivir, se establecen y
plantean objetivos, estos van aterrizando en las agendas sectoriales, las agendas
zonales, y finalmente en los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
municipales, y que en el caso de Chone por ejemplo se tiene como un cantón
planificado y organizado y que se plantea como una de sus políticas incrementar la
cobertura de la calidad de los servicios sobretodo en equipamiento para servicios
básicos, pero a veces en la administración pública ocurre que los objetivos que uno
se propone no se cumplen en la realidad, y esto por algunas razones, como por
ejemplo falta de presupuesto o de planificación. En ese sentido quisiera preguntarle,
¿cuáles considera usted son las principales dificultades de la administración para
llevar a buen término los programas, proyectos, las políticas públicas en general, y
que estas se plasmen efectivamente en la realidad?
A ver, si se planifica hay que cumplirlo, porque en base a eso nosotros rendimos
cuentas a la SENPLADES (Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo). Entonces
lo que se planifica se cumple porque (…inaudible…) tenemos aprobados los
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presupuestos. Sí ocurren ciertas veces que no se puede como nos pasó el año pasado
(2016) debido al terremoto que, hubo, esos dineros, que ocuparlos para las emergencias.
O sea ante eventualidades así sí. Pero normalmente lo que se planifica de ley hay que
cumplirlo.
Claro, sin embargo, a veces, por más que alguien se plantee objetivos loables,
beneficiosos para la comunidad, no se pueden cumplir o no se plasman en la realidad
porque existen ciertas dificultades. En ese sentido ¿Cree usted que los GADM están
sobrecargados de competencias y no reciben por parte del gobierno central la renta
municipal suficiente para financiar sus políticas públicas cantonales?
Eso es lo que sucede. Esa es una de las eventualidades. Nos pasan competencias pero
solo de papeles, económicamente no nos pasan nada, - nos pasan solo las competencias y
hágase responsable, y los gastos veremos de donde los sacamos – eso muchas veces nos
ha tocado asumir.
Es decir que el presupuesto que se le asigna al GAD municipal no es suficiente
para la cobertura de los servicios que tiene que cumplir.
Pasan la competencia sin presupuesto.
O ¿con presupuestos limitados? ¿Quizá?
Sin presupuestos las pasan, las competencias nos están pasando prácticamente, la
mayoría sin presupuesto.
Y ¿Cómo hace el municipio para solventar aquello?
Toca hacer malabares o a veces con lo poco que dan de ese tipo de competencias. La
mayoría la pasan sin presupuesto y sin con que solventarlo.
Y eso influye seguramente en la calidad de los servicios públicos
De ciertas obras también porque hay que ir recortando, priorizando para poder cumplir
todos esos servicios.
Yolanda Muñoz le agradezco por la entrevista y recordamos que la misma tiene
fines meramente académicos.
Gracias a usted.
