UNIVERSIDAD DEL VALLE DE MÉXICO

DERECHO AMINISTRATIVO Y POLITICA ECONOMICA FISCAL

ADMINISTRACIÓN

Diversos autores coinciden en aceptar, como tradicional o fundamental, en el proceso administrativo, los siguientes factores:

Planeación (incluye la Previsión) OrganizaciónIntegración Dirección Control

Las empresas se forman con recursos humanos (su personal), materiales (instalaciones, oficinas y dinero), y técnicos (sistemas y procedimientos).

Dentro de esa estructura, ya organizada e integrada, se lleva a cabo el proceso administrativo.

Esta teoría enfatiza:

1) Planeación: a) Definición del problema b) Análisis c) Consulta d) Solución

2) Implementación: a) Decisiónb) Motivación c) Comunicación

3) Control a) Medición de las metas b) Evaluación

Historia e importancia de la administración

El proceso administrativo se inicia con el hombre inteligente, variando su intensidad de acuerdo con la etapa y sobre todo en función de los elementos disponibles; de tal suerte, se encuentran vestigios en Egipto, China, Grecia, Roma y demás pueblos de la antigüedad, así como en las comunidades indígenas de América

Manifestaciones inequívocas de organización. El 'arrastre', procedimiento empleado para cazar los enormes mamuts de la edad de los Glaciales, indica una auténtica organización que se manifiesta desde el momento en que se emplea un esfuerzo común, coordinado.

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Egipto hacia el año 1300 a.C. se utilizaban procedimientos administrativos definidos y sistemáticos.

También en Oriente, en China, existen múltiples vestigios de administración; aproximadamente hacia el año 1 000 a.C.. se sitúa la Constitución de Chow, la que establece las siguientes reglamentaciones:

1. Se refiere a la forma de organizar el gobierno del estado antes de empezar sus funciones.

2. El gobierno debe definir claramente las funciones para evitar duplicidad en el trabajo.

3. La cooperación entre los miembros de una organización es indispensable. 4. Los procedimientos utilizados en la administración harán el trabajo más eficiente. 5. La formalidad de los elementos humanos será un requisito primario. 6. El control del gobierno exigirá, en todas las actividades, el personal completo. 7. Existirán sanciones como la forma más natural de corregir las fallas en la

administración. Frecuentemente es necesario hacer ajustes, para valorar los resultados de la organización

Fue Confucio, quien legó reglas de administración pública:

1. Será obligación de los gobernantes, conocer estas condiciones, los mandatarios deben anotar con mucho cuidado cuál es la naturaleza de los problemas sociales, para entonces, dedicarse a destruir las causas que originan estos problemas.

2. Enfocarán los problemas, buscando siempre las más amplias diferencias de opiniones y haciendo un estudio cuidadoso de los hechos, dentro de un análisis imparcial, para tomar soluciones moderadas de acuerdo con las reglas de la Ética.

3. Comprenderán el concepto público, para lograr la mejor conducción de los asuntos del gobierno

4. Será una preocupación del gobierno el mejoramiento económico del pueblo

5. La conducta correcta de la administración pública consiste en mantenerse siempre ocupada, porque el arte de gobernar es mantener los asuntos del gobierno en la mente, con energía, Y poner en práctica los principios sin desviaciones.

6. Los administradores públicos deben ser de conducta ejemplar, y se escogerán honestamente, sin egoísmos a las personas más capaces.

En Grecia, son varios los autores que hacen mención de diversos asuntos administrativos Sócrates dice:

"No despreciéis a un hombre que tiene la habilidad suficiente para conducir un hogar, porque la conducta que se lleva en la dirección de los asuntos privados difiere de la de los

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asuntos públicos, únicamente en la magnitud; en todos los demás aspectos son muy similares.

Platón enfatiza la especialización y las aptitudes necesarias que ella requiere:

"...será la mejor forma; y cuando te oigo decir esto, debo recordarte que no todos somos iguales; hay diferentes naturalezas adaptables y diferentes ocupaciones."

Aristóteles, por su parte describe un estado y gobierno ideales en sus ocho libros sobre Política, en varios de cuyos capítulos califica y corrige las ideas de Platón sobre su República de un estado perfecto.

Pericles dejó testimonio de la necesidad de una selección de personal adecuada: "... y cuando un ciudadano se distingue de alguna manera, se le prefiere para el servicio público, no como un privilegio, sino como una recompensa al mérito".

Roma, reflejo e influencia griega, deriva principios y establece nuevos ideales administrativos, organizando el primer Estado con magisterios específicos:

1. Magisterio de Ganadería (Magister Pecoris)2. Magisterio de Trabajo (Magister Operum)3. Magisterio de Quiebras (Magister Auctionarius)4. Magisterio de Educación (Ludimagister) 5. Magisterio de Navegación (Magister Navis) 6. Magisterio de Impuestos (Magister Societatis)

En América, y en particular en México, encontramos vestigios de administración entre las diferentes corrientes indígenas. Sobresalen las acertadas direcciones de Tlacaélel y de Netzahualcóyotl, quienes con orden y prácticas adecuadas condujeron a sus pueblos a mejores niveles de vida.

Tlacaélel fue un hábil administrador en todo el sentido de la palabra y actuó como consejero de los tres gobernantes aztecas que consolidaron la hegemonía de ese pueblo: Izcóatl, Mocteculizoma Ilhuicamina y Axayácatl.

En cuanto a Netzahualcóyotl, se aprecian sus dotes administrativas

Gremios y corporaciones

Durante su desarrollo el comercio dio origen, en diversos países a la constitución de gremios y corporaciones. En el México de los aztecas, nos dice el autor León Portilla: "En el islote de Tlatelolco, situado al norte de la ciudad de México-Tenochtitlán, apareció desde principio del siglo XV la primera liga o gremio de comerciantes, designados con el antiguo título de Pochtecas.

"Cada uno de los gremios de comerciantes tenía su jefe, así como diversas categorías de participantes. Los directores de los gremios recibían genéricamente el título de ´Jefes de los

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pochtecas' (pochtecatlatoque). En el caso de los comerciantes de los barrios de Pochtlán y Acxotlán, dentro de la ciudad de México, los directores del gremio eran conocidos con el nombre de Tlailótlac y Acxoteca

"Respecto de la organización interna de los gremios de comerciantes por una parte habían creado éstos su propio código jurídico, así como tribunales de justicia exclusivos de ellos. Su código jurídico se trasmitía, principalmente por vía oral, a los comerciantes noveles en diversas ocasiones.

En Europa, el antecedente de los gremios se encuentra en las uniones de comerciantes, de las que el maestro Alberto María Carreño da una descripción muy acertada:

"...una de las más famosas manifestaciones de actividad comercial la proporcionó la liga que formaron todas esas naciones y que constituyó el Hansa, o sea la unión de esas ciudades, de donde se derivó el nombre que se les dio: ciudades hanseáticas o, lo que es lo mismo, ciudades únicas, en este caso con propósitos comerciales.

Revolución industrial

La demanda creciente de satisfactores debilitó a los gremios y corporaciones dando preámbulo a la industria, la que ,surgió en la llamada revolución industrial.

Adam Smith enuncia diversos conceptos. administrativos de innegable validez

"El mayor avance en la capacidad productiva del trabajo, la mejor habilidad, destreza y juicio con el que se puede dirigir o laborar, tiene como antecedente la división del trabajo (...)

"Un hombre extiende el alambre, otro lo endereza, un tercero lo corta, el cuarto afila la punta, el quinto prepara el otro extremo para recibir la cabeza; para hacer la cabeza se necesitan dos o tres operaciones, para ponerla es otro problema, blanquear el alfiler sigue en turno, e incluso el insertarlo en el papel es de suyo una especialidad; y así el negocio importante de hacer un alfiler se ha dividido en dieciocho operaciones distintas, la cuales en algunas fábricas se realizan por diversos trabajadores, mientras en otras las tareas se combinan (...)

"La división del trabajo, de la que se derivan ventajas innegables, no es efecto de la sabiduría humana, la que pretende e intenta la obtención de la opulencia general. Ella es necesaria, en forma lenta y gradual, como consecuencia de la inclinación humana que no requiere de un uso tan extenso; existen intereses en transportar, guardar e intercambiar las cosas."

Inglaterra toma ventaja en los trabajos industriales y funda un número importante de empresas que fabrican artículos en cantidades sustanciales y que obligan a buscar mercados, principalmente en sus colonias.

La política del comercio británico era la siguiente:

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a) El comercio internacional es esencial.b) Se requiere de una marina mercante y de guerra poderosas. c) La balanza de pagos es vital. d) Las colonias americanas son áreas agrícolas, puntos de comercio y fuente de

riqueza. e) La fabricación en las colonias se debe evitar y prohibir. f) El comercio se debe hacer entre los miembros del Imperio.g) El gobierno británico es el que dirige el comercio del Imperio.

La compañía Singer es el primer antecedente de una multinacional norteamericana; en Francia pagó el 15 por ciento de regalías en la venta de las primeras 4,700 máquinas de coser; en el primer semestre de 1861 la compañía exportó máquinas a México, Canadá, Cuba, Alemania, Venezuela y otros países.

A fines del siglo pasado, las consolidaciones de empresas en Estados Unidos permitieron el nacimiento de los grandes conglomerados que a su vez podían invertir en el extranjero:

La inversión norteamericana en México era:

1897 1908 1914

Total 200 416 587 Ferrocarriles 111 57 110 Empresas de servicios 6 22 33 Petróleo 1 50 85 Minería 68 234 302 Agricultura 12 40 37Fábricas 1 10 10 Organizaciones de ventas 2 2 4

Consolidación de los Estados

A partir de Carlomagno se inicia la formación de los diversos estados europeos que siglos después formarían las naciones de la actualidad.

En el siglo pasado otro francés, Alexis de Tocqueville, escribe criticando al sistema de gobierno norteamericano: "Cuando un trabajador se dedica continua y exclusivamente a la fabricación de una cosa realiza su trabajo con singular destreza, pero al mismo tiempo pierde en la dirección de su trabajo su facultad de pensamiento.

"En la proporción que se utilice la división del trabajo, el trabajador se volverá más débil, con una mente más estrecha y más dependiente... Así, al mismo tiempo que la ciencia de producción rebaja la categoría del trabajador, aumenta la de su patrón.

"El patrón y el trabajador no tienen similitud y sus diferencias se incrementan cada día.

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"En mi opinión sobre el sistema, la aristocracia de la producción está creciendo a la vista de todos en una proporción antes nunca existente, pero al mismo tiempo en forma concreta y con peligros específicos.

Como respuesta a las críticas del diplomático citado, un siglo después Estados Unidos modifica sus sistemas de gobierno, actualizando y aceptando las buenas prácticas administrativas logradas en el manejo de empresas industriales y comerciales, evitando en lo posible esa hegemonía de la especialización.

Revolución de la comunicación

La definición comunicación que el crítico inglés I.A. Richards dio en 1928, fue: la comunicación sucede cuando una mente actúa en un medio, de tal manera que otra mente siente la influencia y recibe la experiencia de la primera mente y todo es causado por la misma experiencia.

El hombre es una criatura que busca y necesita comunicarse

El descubrimiento de instrumentos que han facilitado la comunicación vino a representar la clave para que se pudiera hablar de la comunicación masiva y verdaderamente universal.

Tres medios de transporte acortaron únicamente las distancias y acercaron pueblos, culturas, costumbre y modos de vida:

1) El ferrocarril2) El automóvil3) El avión

Otros seis instrumentos comunicativos han cambiado al mundo y han derribado muros de ignominia y Estados totalitarios.

1) La radio2) La televisión3) Las computadoras llamadas personales son de uso universal4) Máquinas de copiado e impresos láser5) Los satélites lanzados al espacio y que permiten comunicaciones telefónicas,

conferencias intercontinentales6) Finalmente, en esta revolución de la comunicación los países avanzados ya se

encuentran en una carrera frenética por producir robots que hagan posible, en un plazo que no excederá esta década, la denominada empresa automática.

Administración con base en la ingeniería

Frederick W. Taylor

Taylor inicia los estudios de tiempos y movimientos que le permitirían precisar lo que él llamó la administración científica.

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Si eres un hombre ambicioso, harás lo que este hombre te diga mañana, desde que amanece hasta que anochece, Taylor inicia este tipo de trabajos es necesario enfatizar diversos aspectos:

1. Aprovechar al máximo las capacidades, evitar desperdicios e incrementar la eficiencia.

2. Se necesita una gerencia sistemática3. Formación de principios de gerencia científica4. Obtener los mejores resultados para la empresa y el trabajador5. Se obtiene la máxima prosperidad cuando la producción es óptima, opinión contraria

a la posición de querer producir poco para mantener más trabajos6. Dos motivos para poca producción: a) instinto o tendencia natural; y b) idea del

grupo,7. Establecimiento de estudios de tiempos y movimientos 8. El uso de los incentivos evitará huelgas 9. Obtener sugerencias de los trabajadores 10. La gerencia científica se encargará de la planeación 11. No es posible determinar una ley de máximo cansancio. 12. Incentivos diferidos que obligan a la sobriedad y ahorro por parte del

trabajador. 13. El personal capacitado requiere más de la gerencia científica. 14. Especialistas que tienen relación con el obrero:

a) Supervisor b) Capataz c) Jefe de velocidad d) Jefe de reparaciones e) Empleado de toma de tiempo f) Empleado de ruta de trabajo g) Disciplinario

15. Diseño de la regla de cálculo para la resolución de problemas16. Trayectoria de estudio17. Administración usando el principio de excepción. 18. El consumidor tiene mejores derechos que el empleado y el patrón, dado

que provee los ingresos. 19. Igualdad de paga por trabajos de igual calidad. 20. En resumen, la gerencia científica demanda:

a) Desarrollo de una verdadera ciencia. b) Selección científica del obrero.c) Educación y desarrollo científicos. d) Íntima y amistosa cooperación entre gerencia y obreros.

Henry L. Gantt.

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Discípulo de Taylor y también ingeniero. Diseñó un sistema de incentivos en el que establecen premios para el supervisor y el trabajador

Un sistema de administración puede definirse como un medio que permite a los hombres cooperar entre sí para poder alcanzar una meta común.ADMINISTRACIÓN EMPÍRICA

La buena administración de algunas empresas ha dado tema a los trabajos de varios autores, quienes enfatizan las lecciones que pueden aprenderse de prácticas generalizadas en las instituciones estudiadas.

La escuela que nos ocupa acepta como adecuados los procedimientos que han dado buenos resultados en la práctica de los negocios, generaliza la aprobación de los métodos y sugiere la conveniencia de simplificar teorías para lograr aprovechamientos óptimos.

Peter F. Drucker.

Determina ocho objetivos en las empresas:

1. Posición en el mercado 2. Innovaciones 3. Productividad 4. Recursos físicos y financieros 5. Utilidades 6. Actuación y desarrollo de ejecutivos 7. Trabajo y actitud del trabajador 8. Relaciones públicas

En su opinión, el departamento de personal de las empresas no tiene un desempeño vital dado que cada jefe se encarga de manejar a sus subordinados.

Establece similitud entre dirección y control, debido a que la supervisión lleva implícita la corrección de la desviación.

Otra área de especial interés para el autor es la relacionada con la administración por responsabilidad, exigiendo a cada uno de los integrantes de la empresa un rendimiento óptimo en la generación de recursos o en su manejo.

ADMINISTRACIÓN CON BASE EN LAS MATEMATICAS

La complejidad de las empresas actuales demanda un mejor estudio de las posibles alternativas que pueden servir de solución a un problema.

Las matemáticas, y en general la lógica simbólica, han abierto nuevos horizontes en el proceso administrativo, debiendo advertir que esto no permite suponer simplificaciones simplistas o soluciones exactas e infalibles.

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El uso generalizado de las máquinas electrónicas facilita los cálculos y se obtienen mejores

ADMNISTRACIÓN CON BASE EN LA EFICIENCIA

Los ingenieros de la llamada "administración científica" esbozarán con toda claridad su preocupación por la eficiencia. Uno de sus voceros, el inglés Harry Arthur Hopf, presentó un trabajo en el congreso internacional de ese grupo en 1935, que se tituló “Administración y lo óptimo.”.

“Al describir como óptimo aquel estado de desarrollo de una empresa de negocios que tiende a perpetuar un equilibrio entre los factores de dimensiones, costo y capacidad humanas promover así en el grado más elevado la realización normal de los objetivos del negocio, el autor describe cómo, en el campo de los seguros de vida, ha hecho extensas mediciones de resultados de negocios y de capacidad administrativa y establecido áreas óptimas de funcionamiento para diez grandes compañías. Sugiere que, mediante la aplicación de técnicas similares, puede y debe averiguar el estado óptimo para toda empresa de negocios.”

ADMINISTRACIÓN GENERAL

Henri Fayol

Ingeniero de minas francés, considerado por muchos como el padre de la administración.

Contemporáneo y admirador de Taylor, esbozó en su libro una teoría general administrativa que dividió en 3 partes principales:

I. Capacidades que constituyen el valor del personal de las empresas. II. Principios generales de la administraciónIII. Elementos de la administración

En la segunda parte de su obra enumera sus principios de la administración:

1.División del trabajo 2.Autoridad y responsabilidad3.Disciplina 4.Unidad de mando 5.Unidad de dirección 6.Subordinación del principio individual al general 7.Remuneración al personal 8.Centralización 9.Jerarquización 10. Orden 11. Equidad 12. Estabilidad del personal

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13. Iniciativa 14. Espíritu de grupo

La tercera parte de su libro se refiere a los elementos de la administración, clasificando como antecedente las actividades de la empresa:

1. Técnicas o de producción 2. Comerciales o de venta 3. Financieras o de tesorería 4. Contabilidad o de registro 5. Seguridad 6. Administrativas subdivididas en:

a) Previsión y Planeación b) Organizaciónc) Comandod) Coordinacióne) Control

Harold Koontz y Cyril O´Donnell

OrganizaciónIntegraciónDirecciónPlaneaciónControl

Agustín Reyes Ponce

En su opinión, el proceso administrativo consta de dos etapas bien definidas: a) la estática y b) la dinámica. En la etapa estática se identifica la previsión, la planeación y la organización; la etapa dinámica son la integración, dirección y el control.

La administración como ciencia

Diversos autores discuten sobre la categoría que tiene la Administración. Para algunos es una ciencia; otros afirman que es una técnica, y un tercer grupo la defiende como arte.

En opinión de Francisco Javier Laris Casillas la administración tiene algo de ciencia porque sigue un razonamiento científico, con principios poco inmutables, como son los de autoridad y responsabilidad, coordinación, centralización y descentralización, normalización, división del trabajo y especialización; asimismo, es una técnica por cuanto que utiliza métodos uniformes de desarrollo para la solución de problemas, como es el caso de las pruebas psicotécnicas, el estudio de tiempos y movimientos, etcétera; y es un arte porque el director aplica sus conocimientos, experiencia, intuición y habilidad para conducir los elementos humanos y disponer de los materiales en forma productiva para la consecución del objetivo común.

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Guzmán Valdivia la cataloga como ciencia en cuanto a la administración de personas y como técnica en relación con la administración de cosas. Agrega que frecuentemente se piensa en la administración de personas enfocada y llevada a cabo como si fueran cosas y que por esto se generaliza la connotación de técnica.

Ciencia social es el conjunto de conocimientos sistemáticos pertenecientes a la actuación del hombre. De ahí que las ciencias que estudian la conducta humana (antropología, sociología, sicología, política, historia y administración), formen parte de esta rama del saber humano.

El ser humano es dinámico y la sociedad se rige por etapas, pero nunca es constante su diseño. Es por ello casi imposible pretender estructurar una ciencia pura, es decir, una disciplina con leyes más bien que normas.

Cabe pues aclarar qué se entiende por norma y qué por ley. En cuanto a la primera, es u proposición general aplicable a una serie de fenómenos estudiados. Por ley se entiende la relación constante ente causa y efecto, que siempre dará el mismo resultado.

La materia de estudio en la ciencia administrativa es el hombre como integrante de organizaciones como objetivos definidos a satisfacer, considerando también el conjunto social en el que existen las instituciones. La afirmación precedente implica que la Administración es una ciencia social y que mientras más pronto se reconozca esta situación mejores serán las investigaciones que se realicen y los principios que se concluyan.

La administración es una ciencia universal

Característica principal de los conocimientos que integran una ciencia es su universalidad.

Agustín Reyes Ponce considera la Administración como una técnica, definiéndola como "el conjunto sistemático de reglas para lograr la máxima eficiencia de las formas de estructurar y operar un organismo social"

La administración se ha formado siguiendo el método científico de investigación, pretendiendo una síntesis

La ciencia administrativa espera reunir todos los conocimientos de su área en una disciplina distintiva, tratando de aprovechar lo que en otras esferas ya se ha conseguido.

Al igual que las otras ciencias de la conducta, la Administración es una disciplina preponderantemente de investigación, con una orientación científica que usa los siguientes métodos:

a) Estudio analítico de la experiencia; proceso comúnmente empleado en Antropología y en otras disciplinas.

b) Estudio experimental; sistema usado con éxito por los sociólogos industriales

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c) Estudio comparativo; de general aceptación entre los sociólogos, su objetivo principal consiste en identificar las similitudes y diferencias existentes en diversas organizaciones localizadas en distintas culturas

Definición de la administración

I. CIENCIA SOCIAL

a) Universalidad b) Unidad c) Congruencia sistemáticad) Coherencia metódica e) Coordinación orgánica

II. QUE PERSIGUE LA SATISFACCIÓN DE OBJETIVOS INSTITUCIONALES

a) Objetivo de servicio: satisfacción de las necesidades de los consumidores b) Objetivo social: protección de los intereses económicos personales y sociales de

los empleados y obreros de la empresa, del gobierno y de la comunidad c) Objetivo económico: protección de los intereses económicos de la empresa, de

sus acreedores y sus accionistas

III. POR MEDIO DE UNA ESTRUCTURA FORMAL

La organización esboza la estructura que persigue la utilización equilibrada de los recursos humano (colaboradores), materiales (dinero e instalaciones), técnicos (sistemas y procedimientos).

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IV. Y A TRAVÉS DEL ESFUERZO HUMANO.

a)Planear: primer momento del proceso administrativo por medio del cual se define un problema, se analizan las soluciones del pasado y se esbozan planes y programas.

b) Implementar: decidir sobre la mejor alternativa de ejecución seleccionando el plan o programa más adecuado para la solución de un problema.

c)Controlar: apreciación del resultado de la acción comparándola con el plan y programa: evalúa las causas de las desviaciones y posibles medidas de corrección que ameriten en el extremo iniciar un nuevo plan y programa y por tanto el primer paso del proceso administrativo.

Relación de la administración con otras ciencias

Las necesidades actuales requieren de una administración que garantice el uso óptimo de los recursos humanos y de los materiales. No debe establecerse confusión con otras disciplinas, que tienen su propio contenido, pero coadyuvan a los fines de la administración.

Economía

Se encarga del estudio de las características de los satisfactores de necesidades.

Influye sobre la administración debido a los lineamientos generales que se establecen en el marco económico de la macroeconomía y de la microeconomía; se formulan considerandos de oferta y demanda, íntimamente relacionados con los ingresos y los costos de las negociaciones, buscando en todo ello la maximización del beneficio.

A nivel nacional se estudian aquellos sectores que contribuyen al ingreso nacional. Asimismo se analizan las políticas monetarias, crediticias y bancarias.

En el sector exterior, se toma en cuenta la inversión extranjera y el comercio internacional

Otras

La legislación ha influido en la administración y como ciencia normativa afecta la actuación administrativa.

Por lo que toca a la contabilidad, es instrumento dela administración y como tal se utiliza para registrar e informar de las operaciones financieras realizadas por las empresas.

La empresa

Concepto

La palabra empresa no siempre se emplea con la misma significación; no es un término unívoco. Lo que de ella dicen los diccionarios es algo demasiado amplio e impreciso en

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comparación con lo que en esas notas deseamos expresar. La acción de emprender o la cosa que se emprende, ciertamente existen en la entidad representativa de un régimen económico social, pero es preciso que se tomen en cuenta multitud de elementos que la simple iniciativa o acción de emprender ni siquiera sugiere.

Es la unidad económico-social en la que el capital, el trabajo y la dirección se coordinan para lograr una producción que responda a los requerimientos del medio humano en el que la propia empresa actúa.

Clasificación según el Programa para el Desarrollo Integral de la Industria Mediana y Pequeña.*

Tipo Personal Ventasempleado anuales

MICRO Hasta 15 Hasta 400 PEQUEÑA Hasta 100 Hasta 4,000 MEDIANA Hasta 250 Hasta 7,300 GRANDE Desde 251 Desde 7,301

Millones de Pesos

Las dimensiones en cuanto a los recursos utilizados o disponibles permiten establecer cuatro categorías de empresas:

a) Micro: taller familiar o de índole artesana, con énfasis en servicios.

b) Pequeña: iniciativa modesta con una supervivencia precaria.

c) Mediana: esfuerzo más sólido, con productos o servicios diferenciados y con prestigio y calidad.

d) Grande: líderes en sus campos de actividad con productos y servicios a niveles internacionales.

*Diario Oficial de la Federación (18 de mayo de 1990).

Centralización

“Contribuyen los individuos y las partes de la empresa en todo acuerdo vital, y la centralización o la descentralización demandan un complejo sistema que forma un plan efectivo”

Se puede entender por centralizar el reunir actividades en un puesto o en un departamento o sección de la empresa

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En forma contraria a la centralización, la descentralización persigue fragmentar o subdividir actividades asignándolas a nuevos individuos, secciones o departamentos.

La descentralización industrial es una herramienta fundamental en la política económica. Sin embargo, no se ha logrado disminuir en forma sustancial la concentración en las zonas metropolitanas de diferentes ciudades del mundo.

Niveles jerárquicos

Dirección

Cuyo propósito principal consiste en establecer la estructura formal de la institución.

Inversionistas

Ley General de Sociedades Mercantiles de México

Los accionistas o inversionistas constituyen en asamblea general y proceden a formar la sociedad como primera decisión de grupo empresarial (art. 101 de la ley)

Consejo de administración

Según la ley que norma la actuación de las sociedades, la asamblea de accionistas puede nombrar uno o varios administradores, cuando son más de dos, constituyen el consejo de administración (art. 143)

Presidente, administrador, directivo, gerente general

Dice la Ley General de Sociedades Mercantiles en su art. 146: “Los gerentes tendrán las facultades que expresamente se les confieren; no necesitarán de autorización especial del administrador o consejo de administración para los actos que ejecuten, y gozarán, dentro de la órbita de las atribuciones que se les hayan asignado, de las más amplias facultades de representación y ejecución”.

Vigilancia

Función jerárquica en la empresa que busca evaluación objetiva de las actuaciones de los diferentes integrantes del organismo.

Planeación y control

Función jerárquica de la empresa que pretende sistematizar la preparación de instrumentos de planeación y que busca una evaluación de los resultados obtenidos para comparar y corregir, de ser necesario, los planes

Organización

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Sistema que permite una utilización equilibrada de los recursos. El propósito que se persigue es establecer una relación entre el trabajo (incluyendo sus herramientas y localización), y el personal que lo debe ejecutar.

Integración

Realización de la organización equipando a la estructura con las partes necesarias

Este procedimiento requiere de la participación individual en toda su intensidad, lo que permitirá a la nueva organización o a la empresa en marcha la satisfacción de los objetivos de la misma.

Recursos humanos

Los recursos humanos representan el factor más importante para el desarrollo de la administración.

Participación individual

Dignidad de la persona

“Y en efecto, puesto que hablamos de la persona, tenemos que reconocer, aun desde el punto de vista puramente natural, la grandeza del hombre, de ese ser creado por Dios, dotado por Él de un alma espiritual e inmortal, capaz de elevarse hasta la contemplación de las más altas verdades especulativas, y de descubrir también las leyes más ocultas de la naturaleza, para dominar sus fuerzas; de ese ser que puede alimentar en su alma las inspiraciones más sublimes y los sentimientos más puros y nobles: Él, que es el árbitro de sus destinos, el dueño responsable de sus acciones, el verdadero rey de la creación visible, que impone su voluntad a las cosas y a los animales” (Pío XII).

Planeación

Es el alfa del proceso administrativo y el control es la omega del mismo.

Como primer momento del proceso administrativo, y debido a su importancia fundamental, resulta de primordial interés para un país como el nuestro, en desarrollo, exagerar en lo posible el detalle que se persigue en planeación.

Es diseñar un curso de acción con base en la definición, análisis y solución de un problema.

El método científico requiere de una adecuada investigación que le permita al hombre de ciencia satisfacer los requisitos formales de:

a) objetividad del investigador;b) certeza en la medición;c) estudio continuo y exhaustivo.

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Implementación

Es la acción o la implantación de un plan o programa en una versión aceptada por los integrantes de un equipo.

Control

Establecimiento de un sistema de control integral en el organismo. Una vez que el plan se pone en práctica, se inicia el control, por medio del cual se compara el resultado con lo que se esperaba obtener y además se buscan las causas que pueden haber ocasionado desviaciones; con ello se complementará el control

Estilos de administración

Es interesante delinear una clasificación de líderes y directores:

1. Anárquicos2. Autocráticos

a) Estrictos; nadie más que ellos, siempre correctos en sus apreciacionesb) Benevolentes; consideran a los demás so cada uno conoce su puesto y se

desenvuelve en sus límitesc) Incompetentes; sin escrúpulos, arrebatan y no respetan nada

3. Democráticos:

a) Genuinos; dejan participar en sus decisiones y toman pareceresb) Tecnócratas; se sacuden la responsabilidad

DERECHO ADMINISTRATIVO

Evolución histórica

El fenómeno de la administración pública surge en las primeras sociedades políticas, el derecho administrativo como conjunto de normas o como disciplina que estudia a éstas, es relativamente nuevo.

Para situarnos en el tiempo resulta conveniente indicar algunos datos: los clásicos del pensamiento político de los siglos XVII Y XVIII sientan las premisas de los futuros estudios; la escuela francesa (siglo XIX), cuyos principales exponentes son Maurice Hauriou, Leon Duguit, Gaston Jeze; Posada, en España, y Teodosio Lares (mediados del siglo XIX) y Gabino Fraga (1934) en México.

Al referirnos a esta disciplina podemos afirmar que estamos en presencia de una rama nueva del derecho, cuya breve evolución ha sido pareja al crecimiento de las estructuras del poder ejecutivo.

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Objeto de conocimiento

La ciencia del derecho administrativo tiene por objeto el estudio de las reglas jurídicas que conciernen a la acción administrativa del estado; el estudio de la regulación normativa de los entes del poder ejecutivo y sus relaciones.

Concepto

La ciencia del derecho administrativo es el estudio y conocimiento metodológico relativos al análisis de los cuerpos normativos que estructuran al poder ejecutivo, o administración pública, y que regulan sus actos.

Técnica del derecho administrativo

Se refiere a los instrumentos, así como al modo o manera de generar y ejecutar las reglas de derecho administrativo

Metodología y sistematización del derecho administrativo

El estudio del derecho administrativo en abstracto arranca de las ideas generales, es decir, de una teoría general, para llegar a explicar las cuestiones concretas (parte especial); o sea, aplicar el método deductivo.

Criterios teóricos que explican el concepto de derecho administrativo

Según Villar Palasí, existen más de 90 conceptos de derecho administrativo.

No debe confundirse el concepto de derecho administrativo con la definición del derecho administrativo.

Parte del derecho público que regula la estructura y funcionamiento de la administración y el ejercicio de la función administrativa.

Rama del derecho público que estudia el ejercicio de la función administrativa y la protección judicial existente contra ésta.

En resumen el derecho administrativo es el conjunto de reglas jurídicas relativas a la acción administrativa del estado, la estructura de los entes del poder ejecutivo y sus relaciones.

Concepto restringido y formal del derecho administrativo

El derecho administrativo es el derecho que determina la organización, poderes y deberes de la autoridad administrativa

Derecho público y derecho privado

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Definimos al derecho público como el sistema normativo que regula la actuación del estado en su accionar soberano y determina las relaciones y los intereses que privan con sus gobernados, mediante la creación de los órganos y procedimientos pertinentes.

Por derecho privado entendemos al sistema normativo que regula las relaciones jurídicas entre los particulares, quienes se encuentran en un plano de igualdad ante la ley

Especificaciones del derecho público

La doctrina ha sostenido, tradicionalmente, que el derecho constitucional, el administrativo, el internacional público, el penal y el procesal son ramas del derecho público

Especificaciones del derecho privado

Las normas que integran al sistema de derecho privado han sido, a su vez, divididas y constituyen las disciplinas jurídicas especiales, las cuales son identificadas en nuestros días como derecho civil, mercantil e internacional privado.

La ciencia del derecho administrativo y las ramas especializadas que tienden hacia su autonomía.

La hiperespecialización de las ciencias, la técnica y de todo conocimiento y estudio, como vemos que ocurre en la medicina, la ingeniería, la administración, etc. A esta tendencia tampoco escapa el derecho administrativo, en el que los teóricos y litigantes pretenden reinvindicar la autonomía de cada uno de los aspectos por él regulados.

Enumeración de los diversos derechos que, sin dejar de ser administrativos, han adquirido autonomía.

Se considera, y no de manera unánime, que las siguientes ramas del derecho se desprendieron del administrativo, y además que las mismas han alcanzado su autonomía científica y académica.

a) Derecho financierob) Derecho fiscal (rama del anterior)c) Derecho agrariod) Derecho municipale) Derecho militar

Relaciones del derecho administrativo con otras ramas del derecho y con otras ciencias

a) Derecho constitucionalb) Derecho civil c) Derecho mercantild) Derecho procesale) Derecho internacional público

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f) Derecho internacional privadog) Derecho penalh) Derecho del trabajo

Relaciones con ciencias no jurídicas

a) Con aquellas ramas del conocimiento humano (científico o técnico) que lo originan, nutren o auxilian, por ejemplo:

Administración Economía Historia Política Sociología

b) Con campos del conocimiento o quehacer humanos que son precisamente la materia regulada por el derecho administrativo

Administración Agricultura Comercio exterior Contabilidad Ecología Economía Informática Ingeniería Medicina Mercado de valores

Fuentes del derecho administrativo

Generalmente se estudian tres tipos de fuentes: formales, reales e históricas. Las primeras se refieren a los diversos tipos de textos normativos (constitución política, leyes, tratados, reglamentos, etc.). Las fuentes reales son los acontecimientos culturales de cualquier tipo que determinan el contenido del derecho positivo, y las fuentes históricas, aquellos documentos y vestigios de otra índole que permiten conocer el orden jurídico de sociedades anteriores a la nuestra.

Fuentes del derecho administrativo

1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos2. Leyes federales3. Tratados y convenios internacionales4. Leyes locales5. Reglamentos6. Planes y programas

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7. Normas oficiales8. Circulares9. Acuerdos10. Decretos11. Convenios 12. Jurisprudencia13. Derecho civil, procesal, mercantil, penal y laboral14. Principios generales de derecho15. Costumbre16. Doctrina

Las señaladas en los numerales 1 a 11 son fuentes directas y están ordenadas conforme a una secuencia de prelación jerárquica; las cinco restantes son fuentes interpretativas o supletorias.

Las personas jurídicas de derecho público. Su estructura y formas de organización

Concepto de estado

Rafael Bielsa: “El estado es la organización jurídica de la nación, cuanto es está una entidad concreta, material, compuesta de personas y territorio”

Elementos

PoblaciónTerritorioPoder

Personalidad jurídica del estado

Concepto de persona

Jurídicamente, se designa con este término todo ente al que la ley ha investido con capacidad para ser titular de derechos y obligaciones

Clasificación de las personas

Persona física. Ser humano jurídicamente considerado como aquel al que la ley ha dotado de derechos y obligaciones

Persona moral o colectiva. Es la agrupación de individuos a la que, en cuanto tal, la ley le ha reconocido capacidad jurídica independiente de la de sus integrantes, para adquirir derechos y contraer obligaciones

Nacimiento de la personalidad del estado

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La personalidad jurídica del estado (como persona colectiva) nace única y exclusivamente cuando el orden legal ha determinado el correspondiente reconocimiento.

Teorías que explican la personalidad jurídica del estado

La controversia que ha ocupado la atención de la doctrina durante un tiempo y que se centra si el estado cuenta con dos personalidades jurídicas (una de derecho público y otra de derecho privado), o bien, con una sola personalidad, que se manifiesta en dos aspectos o voluntades, según la circunstancia en que aquél le toque actuar.

Características de las personas jurídicas colectivas de derecho público

CapacidadPatrimonioObjetoRégimen jurídico específico

Las personas de derecho público en México

Según veremos, no sólo el estado (federación, cada una de las partes de la unión y los municipios) posee su propia personalidad jurídica, sino también ciertos organismos autónomos como los descentralizados, sociedades mercantiles de estado y algunos otros entes.

Debemos agregar que toda persona de derecho público es, necesariamente, moral o colectiva.

Formas de estado

Federal

Es aquel constituido por varios estados originalmente autónomos que han supeditado el ejercicio de sus soberanías a la del nuevo estado federal. Un ejemplo clásico de éste es el de la integración de las antiguas colonias inglesas en nuestro continente a Estados Unidos de América.

Central o unitario

En contraposición al anterior, esta forma de organización política se refiere al estado que no se ha integrado mediante una federación y, por ende, conserva su autonomía y soberanía plenas de manera unificada.

Formas de gobierno

Aparte de las formas de gobierno parlamentario y presidencial, históricamente se han dado otros como la monarquía moderada, la autocracia, la teocracia, etcétera.

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En la actualidad, y atendiendo a un criterio eminentemente orgánico, las formas de gobierno son la parlamentaria y la presidencial, según sea el titular que ejerza el poder.

Régimen parlamentario

Surge progresivamente como una respuesta antagónica el poder centralizado de otra forma de gobierno ya superada, la monarquía absoluta, a efecto de participar del poder político que antes se encontraba en manos de un solo hombre, quien paulatinamente es obligado a compartirlo ante el influjo de una creciente fuerza modernizante representada por la burguesía, fuerza ésta que torna a la monarquía absoluta en constitucional, al hacerla responsable de sus actos de gobierno ante el parlamento, organismo que alcanzó su apogeo político en los umbrales del siglo XX

Régimen presidencial

Esta forma de gobierno se caracteriza porque la hegemonía política del estado ya no recae en una asamblea, sino en un solo hombre al que el pueblo elige, ya sea de manera directa o por intermedio de representantes y al que se le ha denominado presidente

Forma del estado mexicano

La forma adoptada por el estado mexicano es la federal, cuya naturaleza jurídica está definida por el art. 40 de dicha ley suprema al disponer que está compuesto por “…estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior pero unidos en una federación…”

El caso mexicano es singular, como la mayoría de los estados. Nuestro país nunca fue una organización monolítica, ni en la etapa precolombina, ni durante la Colonia española; por lo que afirmar que la constitución federal de 1824 dividió lo que había estado políticamente unido

Forma de gobierno del estado mexicano

El régimen presidencial delineado en su carta magna se ha visto confirmado a cada momento en el plano de los hechos ya que, no obstante la voluntad sostenida por las diversas actas constitucionales que lo han regido a lo largo de la vida independiente, en el sentido de adoptar la tesis de la existencia de un solo poder supremo, dividido para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial, la figura del ejecutivo ha traspasado el umbral del equilibrio, se ha asentado como el reto de la vida política nacional y ha supeditado a su proyecto de gobierno a los órganos encargados de las funciones legislativa y judicial

Competencia: federal, local y municipal

La constitución mexicana ha delimitado los respectivos ámbitos de competencia, para lo que establece una pirámide de tres niveles: la federación, los estados miembros y los municipios, y ha reservado a cada uno de ellos determinadas competencias y un territorio para sus actividades

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Gobierno de la federación

Art. 24 constitucional contiene un primer principio de distribución de competencia entre la federación y los estados miembros.

La competencia local, o de las entidades federativas

Territorialmente, las entidades federativas, mediante sus órganos gubernamentales gozan de una competencia circunscrita a los límites que histórica y legalmente se les han reconocido.

Competencia municipal

La competencia por territorio está limitada a la superficie que la constitución y leyes locales le reconozcan a cada municipio, con base, principalmente, en razones históricas, y

La competencia por materia la señala, en principio, el art. 115 de la constitución federal

De los escasos rubros destinados a la administración municipal podemos mencionar: mercados, agua potable, alumbrado, calles, parques, panteones, rastros, gendarmería y transito vehicular, entre otros.

Funciones del estado

Expresiones mas usuales en este campo del derecho administrativo

a) Fines del estado. El estado es una persona jurídica que ejerce el poder soberano en un determinado territorio y que persigue la realización de ciertas finalidades, que son delimitadas por distintos criterios.

b) Atribuciones o cometidos. Son las tareas que el estado decide reservarse, por medio del orden jurídico, las cuales están orientadas a la realización de sus fines.

c) Funciones del estado. Función significa cumplimiento de algo, de un deber. Las funciones son los medios de que el estado se vale para ejercitar sus atribuciones, encaminadas éstas al logro de sus fines.

d) Competencia. El sistema jurídico asigna tareas concretas a cada órgano estatal para que pueda actuar legalmente

e) Facultad. Es la aptitud o legitimación que se concede a una persona física (funcionario o empleado público), para actuar según la competencia del órgano por cuenta del cual exterioriza su voluntad.

Concepto de administración pública.

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La administración pública es el objeto de estudio de la disciplina denominada administración pública (la disciplina y su objeto de estudio coinciden en su denominación); esta última presenta sustanciales diferencias de especialización con otra disciplina que le es afín: la administración de empresas. Dichas diferencias se explican en función de los entes hacia los cuales ellas se dirigen, entes cuya organización y actividades difieren en virtud de sus objetivos y de los sectores en que se desenvuelven.

Los especialistas aún no se ponen de acuerdo unánime en cuanto a si la administración es una ciencia o una técnica.

Evolución histórica.

Los primeros escritos acerca de la administración pública los aporta la India.

Los entes de la administración existen, se modifican, se adaptan al apogeo de la Roma imperial. Este mismo proceso de cambio y adaptación se repite en la Edad Media, con la baja Edad Media, en el surgimiento del estado moderno (siglo XV) y en el nuevo régimen que deviene a raíz de la Revolución francesa (1789).

La administración pública, al ser analizada por la ciencia o teoría de la administración y desde un punto de vista eminentemente extrajurídico, comprende los elementos siguientes:

a) Organizaciónb) Coordinaciónc) Finalidadd) Objetivose) Métodos operativosf) Planeacióng) Control h) Control evaluación

Concepción teleológica es aquella en que se tienen en cuenta los fines que ella persigue

Una concepción más, de las muchas que se han desarrollado, consiste en considerar la administración pública como una corporación de individuos, los cuales han de ser conducidos adecuadamente al logro eficiente de determinados resultados. La administración pública como un instrumento fundamental dentro de la actividad política del estado, ya que por su medio se ejerce principalmente el poder.

Criterios para establecer la naturaleza o materia que integra a la administración pública, orgánico y dinámico o funcional.

Orgánico

El objeto de la ciencia de la administración lo conforman todos los entes que dependen del poder ejecutivo

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Dinámico o funcional

La materia de la ciencia de la administración está constituida por aquellas acciones del poder público, cuya naturaleza sea materialmente administrativa

Clasificación de la administración pública

a) Activa y contenciosab) Federal, local y municipalc) Centralizada y paraestatald) Centralizada, desconcentrada y descentralizadae) De acuerdo con la competencia de cada órganof) Dependencias y entidades

Formas de organización administrativa

Son los sistemas como se estructuran los entes del poder ejecutivo. Las formas de organización son la manera como estará integrada la administración pública.

La ciencia del derecho administrativo estudia generalmente tres formas de organización administrativa:

1. La centralización2. La desconcentración3. La descentralización

Centralización. Los órganos dependen inmediata y directamente del titular del poder ejecutivo

Desconcentración. Los entes guardan relación jerárquica con algún órgano centralizado, pero existe libertad en lo que respecta a su actuación técnica.

Paraestatal. Corresponde a la forma que en la doctrina se llama descentralización. Se estructura mediante entes que ostentan una personalidad jurídica propia, distinta de la del estado y cuya liga con el jefe del poder ejecutivo es de carácter indirecto.

El art. 3º. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal considera como entidades paraestatales a:

I. Organismos descentralizadosII. Empresas de participación estatalIII. Fideicomisos

Centralización administrativa

Concepto

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La centralización es una forma de organización administrativa en la cual los entes del poder ejecutivo se estructuran bajo el mando unificado y directo del titular de la administración pública.

La relación jerárquica. Los efectos de ésta

La centralización implica concentrar el poder y ejercerlo por medio de la llamada relación jerárquica

Poderes que implica la relación jerárquica

Poder de decisión

Poder de nombramiento

Poder de mando

Poder de revisión

Poder de vigilancia

Poder disciplinario

Poder para resolver conflictos de competencia

Órganos que integran la administración pública centralizada

Ésta se integra por los entes del poder ejecutivo que dependen directamente del jefe del gobierno. Pueden denominarse secretarías, ministerios, procuradurías, etcétera.

El número de órganos centralizados es muy variable y depende del país, la época, las posibilidades presupuestarias y la conveniencia política de contar con un aparato administrativo grande o reducido.

Organización administrativa centralizada federal

De acuerdo con el párrafo segundo del art. 1º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la administración pública centralizada la conforman la presidencia de la república, las secretarías de estado, los departamentos administrativos y la consejería jurídica; la procuraduría general de la república quedo excluida de esa norma en 1994, pero ello no le quita su naturaleza de ente centralizado

Facultades del presidente de la república

El presidente de la república es jefe de estado (Estados Unidos Mexicanos) y jefe de gobierno (gobierno de la federación)

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Secretaría de estado. Concepto

Es un órgano administrativo centralizado, previsto en el art. 90 constitucional, con competencia para atender los asuntos que la ley le asigne

Secretario de estado. Concepto

El titular de una secretaría de estado (dependencia centralizada del poder ejecutivo); ocupa el nivel más alto dentro de la jerarquía de una dependencia.

Diferencia entre secretario de estado y ministro

El secretario es figura de un régimen presidencial y el ministro de un sistema parlamentario, ambos al frente de órganos administrativos centralizados (secretaría o ministerio)

Competencia de cada secretaría de estado

Conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de los asuntos que competen a cada secretaría de estado.

Carácter político y administrativo del secretario de estado

Como funcionario administrativo, el secretario de estado tiene facultades para ejercer la potestad jerárquica que implica ser el titular de un órgano centralizado y ejecutar las leyes y los reglamentos que corresponden a su ámbito de competencia.

Como funcionario político, cumple con ciertas tareas que la constitución, las leyes y la costumbre establecen: informar anualmente al congreso de la unión, comparecer ante él para aclarar algún asunto o iniciativa de su ramo, refrendar actos presidenciales, integrar el acuerdo colectivo para efectos del art. 29 constitucional (suspensión de garantías) y realizar algunas cuestiones protocolarias

El refrendo ministerial

Firma de secretario de estado que deben contener los reglamentos, decretos y acuerdos presidenciales.

Efectos del refrendo ministerial

En calidad de acto ministerial, será un acto de responsabilidad y solidaridad; pero como figura netamente secretarial, según nuestro derecho positivo, produce el siguiente efecto.

El texto constitucional prevé:

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Art. 92 Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de estado o jefe de departamento administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.

Por su parte, el art. 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, al respecto establece:

Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el presidente de la república deberán, para su validez y observancia constitucionales, ir firmados por el secretario de estado o el jefe del departamento administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más secretarías o departamentos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos.

Es claro que la ley va más allá de la regla constitucional, al hablar de validez

Régimen de suplencias

El régimen de suplencias persigue que no quede acéfalo el órgano administrativo, que se mantenga en operación el poder jerárquico y que no se interrumpa el despacho de los asuntos.

El art. 18 de la Ley Organica de la Administración Pública Federal remite a los reglamentos interiores de las secretarías, expedidos por el presidente de la república, para fijar la forma de suplir a los funcionarios.

La procuraduría general de la república y su titular

Carácter político, jurídico y administrativo del procurador

El procurador general de la república asume una serie de tareas de carácter político.

En cuanto al carácter jurídico del procurador, resulta en verdad difícil separar lo administrativo y lo político, de lo jurídico, pero puede mencionarse que encabeza un órgano centralizado federal, su calidad de jefe del ministerio público, que su dependencia es la titular de la acción penal y que ha de intervenir en cualquier procedimiento judicial en el que la federación sea parte interesada.

Facultades del procurador general de la república

El procurador general de la república tiene las facultades que establecen los arts. 102, apartado A y 21 de la constitución federal, la ley orgánica de la propia procuraduría y el reglamento de dicha ley.

Consejo de ministros

El consejo de ministros es una institución de derecho parlamentario en que los titulares de los órganos centralizados toman decisiones colegiadamente

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Gabinete

El gabinete es una figura del derecho, propia de aquellos países que poseen régimen parlamentario; consiste en la reunión de los ministros, bajo la presidencia del primer ministro o del jefe de gabinete, con el fin de tomar decisiones colectivas.

En México no existe el gabinete, desde un punto de vista jurídico.

La coordinación y agrupamiento de las entidades del sector paraestatal

La coordinación y agrupamiento de las entidades del sector paraestatal, llamada en México sectorización, es una forma de tutela administrativa; es decir, un sistema de control que la administración pública centralizada ejerce sobre los entes paraestatales.

Desconcentración administrativa

Una de las formas de organización administrativa: modo de estructurar los entes públicos en su dependencia con el jefe del ejecutivo. Implica una manera de diluir el poder y la competencia en los subordinados, para despachar asuntos.

Los entes desconcentrados forman parte de los órganos centralizados; por tanto, no llegan a tener personalidad jurídica propia. Esta ausencia de personalidad es la nota característica y diferenciadora de ellas, junto con su autonomía técnica.

Desconcentración política

En el caso de la desconcentración política, lo que se está transfiriendo no es sólo el ejercicio de la función administrativa, sino el total de atribuciones localizadas en otros niveles de organización del estado: las entidades federativas y municipios, aunque conforme a nuestro sistema se supone que fueron los estados los que constituyeron la federación, cediéndole a ésta ciertas materias y conservando el resto

Desconcentración administrativa

Consiste en una forma de organización en la que los entes públicos, aun cuando dependen jerárquicamente de un órgano centralizado, gozan de cierta autonomía técnica y funcional.

Autonomía técnica y financiera

La libertad de acción o autonomía técnica que poseen los órganos desconcentrados es la nota específica de ellos. Se trata de una autonomía operativa y para ciertas decisiones, pero la política general y las directrices globales son definidas por el órgano centralizado

Base constitucional

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Si es una ley del congreso o un acto presidencial el que crea el órgano desconcentrado, pensamos que no existe problema de constitucional. El fundamento para la existencia de tales entes se encuentra en los arts. 73, fracc. XXX; 89, fracc. I, y 90

Base legal

La desconcentración administrativa está contemplada en la actual ley orgánica del art. 90 constitucional, a diferencia de sus antecedentes que no la preveían.

El art. 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que:

Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las secretarías de estado y los departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.

Descentralización administrativa federal

La reforma al art. 90 constitucional y en la que se señala claramente que la administración pública será centralizada y paraestatal.

Concepto de descentralización administrativa en sentido estricto

Es un forma de organización de entes que pertenecen al poder ejecutivo, y los cuales están dotados de su propia personalidad jurídica y de autonomía jerárquica para efectuar tareas administrativas.

El art. 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece:

Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del congreso de la unión o por decreto del ejecutivo federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten

Características de los organismos descentralizados

1. Son creadas por ley del congreso o por decreto del presidente2. El derecho positivo les reconoce una personalidad jurídica propia, distinta de la del

estado.3. Cuentan con patrimonio propio4. Gozan de autonomía jerárquica5. Realizan función administrativa6. Existe un control o una tutela, por parte del estado

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En la actualidad la ley mexicana ha empezado a usar la expresión autónomos para calificar a ciertos entes públicos (Banco de México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, Instituto Federal Electoral, etc.)

Régimen jurídico propio

Los organismos descentralizados están regulados, de manera específica, por la ley o el decreto que los creó.

Personalidad jurídica

Mediante esa ficción, un organismo es sujeto de derechos y obligaciones

Los organismos descentralizados poseen por disposición legal una personalidad jurídica propia, que es distinta de la del estado.

Denominación

El nombre o denominación de un organismo sirve, básicamente, para identificarlo y distinguirlo de sus similares.

Órgano de dirección, administración y representación

Puede llamarse junta de gobierno, consejo directivo o de administración, junta directiva, comité ejecutivo, etc.

Estructura administrativa interna

La estructura interna de los organismos descentralizados está precisada en su ley o decreto de creación.

Patrimonio propio. Objeto

Que los organismos descentralizados tengan patrimonio propio es una consecuencia de poseer personalidad jurídica.

El objeto de los descentralizados consiste en efectuar determinadas tareas que les asigna el orden jurídico

Régimen fiscal

Los ingresos que estas paraestatales obtengan por concepto de contribuciones y similares se consideran captados por el estado y tienen naturaleza fiscal, por lo que se deberán concentrar en la tesorería de la federación.

A partir de 1965, algunos organismos descentralizados fueron incluidos en la ley de ingresos de la federación, con lo que se aumentó así el control estatal

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Organización descentralizada en las entidades federativas y en los municipios

El fenómeno de la descentralización administrativa también se presenta en los gobiernos locales y municipales. Dadas las ventajas de ese tipo de entes o por imitación de la organización federal, los estados de la federación y los ayuntamientos han propiciado la creación y el funcionamiento de entes descentralizados en muy diversas ramas, los que, desde luego, siguen los principios y el esquema ya reseñados.

Las empresas públicas

El concepto de empresa pública

“La empresa es una organización de medios personales y reales destinada a la producción o mediación de bienes y servicios para el mercado”

La empresa pública existirá cuando se cree un ente conforme a reglas de derecho privado, para realizar función administrativa, ya sea de tipo industrial o comercial.

La empresa en la legislación mexicana

La Ley Federal del Trabajo, en su arto 16, ensaya una definición de la empresa, en los siguientes términos:. "...se entiende por empresa la unidad económica de producción o distribución de bienes o servicios y por establecimiento la unidad técnica que como sucursal, agencia u otra forma semejante, sea parte integrante y contribuya a la realización de los fines de la empresa".

Características de la empresa pública

Son las siguientes:

1. Son creadas por acuerdo del presidente de la república; excepcionalmente por ley del congreso.

2. Gozan de personalidad jurídica, distinta de la del estado. 3. Cuentan con un patrimonio propio. 4. El estado les proporciona parte o el total de sus recursos económicos. 5. No tienen relación jerárquica con el poder ejecutivo.6. La administración pública ejerce un control o una tutela sobre su actividad. 7. Su objeto es de carácter industrial o comercial. 8. Sus tareas las rigen, principalmente, normas de derecho privado.9. Su finalidad es satisfacer necesidades colectivas y no la obtención de lucro.

Diversas formas jurídicas de organización que puede adoptar la empresa pública

1. Sociedad anónima. 2. Sociedad anónima de capital variable (modalidad de la anterior) 3. Sociedad de responsabilidad limitada

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4. Sociedad de responsabilidad limitada de interés público (variante de la anterior) 5. Sociedad cooperativa6. Sociedad nacional de crédito 7. Sociedad civil 8. Asociación civil.

Procedimiento para su creación

Las empresas públicas que adoptan la forma de sociedades mercantiles o similares (sociedad y asociación civil) son creadas por una decisión gubernamental que se materializa mediante un acuerdo de la secretaría de hacienda y crédito público y de la secretaría cabeza de sector. Este acuerdo debe publicarse en el Diario Oficial de la Federación.

La derivación de la personalidad de estas sociedades

El arto 25, frac. III, del Código Civil para el Distrito Federal y el arto 20. de la Ley General de Sociedades Mercantiles, otorgan personalidad jurídica propia a estas sociedades; esta personalidad es distinta de la que poseen el estado o los socios.

EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL MINORITARIA

El estado tiende a abandonar esta forma de entes por razones técnicas de control y por orientación política.

El número de tales empresas es sumamente reducido: en la actualidad podríamos citar pocos ejemplos, pues casi todas las acciones del estado en las mismas han sido vendidas o traspasadas a los particulares

El fideicomiso público o fideicomiso de estado

La Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, en su arto 346, señala que mediante el fideicomiso, una persona denominada fideicomitente destina o afecta ciertos bienes a la realización de un fin lícito, cuya gestión encarga a una institución fiduciaria.

Clasificación de los fideicomisos

Fideicomiso público y fideicomiso privado, atendiendo a la persona jurídica que lo constituye, que puede ser el estado o un particular respectivamente.

Concepto de fideicomiso público

Son aquellos que establece la administración pública federal, los cuales se estructuran de forma análoga a los organismos públicos descentralizados o a las empresas de participación estatal mayoritaria, y cuyo fin es auxiliar al ejecutivo federal mediante la realización de actividades consideradas prioritarias para el país.

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Elementos del fideicomiso público

a) El fideicomitenteb) Patrimonio fiduciarioc) El fiduciariod) Objetoe) Fines del fideicomisof) Duración

El fideicomiso no posee personalidad jurídica propia

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que contempla a los fideicomisos como entidades paraestatales, existe una corriente de opinión que sostiene que el legislador les ha otorgado tácitamente personalidad jurídica propia. La existencia y actividad del comité técnico lleva, errónea y superficialmente, a reforzar esta opinión para atribuirle personalidad propia al fideicomiso. Las entidades federativas, su gobierno y su administración pública

Las entidades federativas

El estado mexicano es un estado federal; esto significa que está integrado de varias partes llamadas estados o entidades federativas.

Características

1. Son entes autónomos, y no libres y soberanos como indica la constitución.2. Poseen personalidad jurídica y patrimonio propios.3. Cuentan con órganos de gobierno legislativo, ejecutivo y judicial. 4. Poseen un ámbito de actuación tanto por materia como por territorio. 5. Les corresponden todas las actividades no cedidas a la federación, ni reservadas a

los municipios 6. Los órganos locales de gobierno no tienen ningún nexo jerárquico con el gobierno

federal, directa ni indirectamente 7. La constitución federal les impone ciertas modalidades y limitaciones para su

organización interior8. Cuentan con constitución y leyes de carácter local 9. Existe igualdad, para todas ellas, en cuanto a naturaleza, derechos y obligaciones

Administración pública de los estados de la federación

Los estados que integran la federación cuentan con una base jurídico político similar a la federal.

El órgano superior jerárquico dentro de los estados de la federación

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El gobernado del estado es el representante político de la entidad federativa en cuanto persona moral que ésta es.

Unidades administrativas que integran la administración pública local

La tradicional estructura de la administración pública centralizada local la integraban el gobernador, como jefe de la misma, auxiliado de manera fundamental por un secretario general de gobierno y por un oficial mayor, un tesorero y el procurador de justicia; contaba además con dependencias de carácter secundario encargadas de ramos específicos como educación, obras públicas, tránsito, policía, etc. Pocos estados conservan en la actualidad esta organización, que fue muy frecuente en el pasado.

En el presente, la mayoría de los estados poseen una organización basada en diversas secretarías, desde luego encabezadas por el gobernador y en la que se conserva la procuraduría de justicia con este nombre.

El Distrito Federal y su gobierno

El Distrito Federal como entidad federativa

El art. 43 constitucional, al enumerar las partes que conforman los Estados Unidos Mexicanos, incluye al Distrito Federal, y el art. 44 prevé la posibilidad de un cambio de residencia de los poderes de la federación al disponer, para el caso de que ello suceda, que el Distrito Federal se convertiría en el estado del Valle de México.

Personalidad jurídica del Distrito Federal

Actual marco jurídico

El nuevo marco jurídico está contenido principalmente en el art. 73, fracc. VI y en el art. 122 de la constitución política federal

Las delegaciones políticas del Distrito Federal

Se advirtió la necesidad de dividirlo territorialmente en 16 delegaciones, creadas como órganos desconcentrados dependientes del jefe de gobierno del Distrito Federal.

Esas delegaciones político administrativas son:

1. Álvaro Obregón 9. Iztapalapa 2. Azcapotzalco 10. La Magdalena Contreras 3. Benito Juárez 11. Miguel Hidalgo 4. Coyoacán 12. MilpaAlta 5. Cuajimalpa de Morelos 13. Tláhuac 6. Cuauhtémoc 14. Tlalpan 7. Gustavo A. Madero 15. Venustiano Carranza 8. Iztacalco 16. Xochimilco

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El municipio

Carácter político administrativo

El municipio está considerado como la célula política y administrativa del estado, ya se trate de una formación natural o porque el orden jurídico lo reconozca y regule, y en algunos casos sean creados por éste.

El municipio como órgano político administrativo

El municipio es un ente territorial de carácter jurídico, político y administrativo que cuenta con órganos de gobierno, según sea la legislación específica de cada estado y que sigue determinadas directrices formuladas en la constitución federal, lo que es conforme con el sistema vigente en México.

Sus características de acuerdo con el art. 115 constitucional

1. Posee personalidad jurídica y patrimonio propios.2. Cuenta con un gobierno autónomo, en el ámbito administrativo.3. Su órgano administrativo (ayuntamiento) es electo mediante sufragio universal 4. Posee facultades reglamentarias para los asuntos de su competencia. 5. Es el Congreso local de la entidad federativa el que legisla para el ámbito

municipal; el municipio puede legislar en materia presupuestal y de asentamientos humanos.

6. Están a su cargo ciertos servicios públicos de carácter vecinal.7. Administra libremente su hacienda pública (recursos monetarios, básicamente)

La actividad de la administración pública

La actividad de la administración pública ésta encaminada a alcanzar los fines estatales, mediante la realización de la función administrativa que corresponda a las atribuciones que el poder público se haya reservado conforme al orden jurídico, por medio de actos de un determinado órgano competente y el desempeño de labores de un servidor público facultado para ello.

Actos jurídicos y operaciones materiales

Clasificación de los actos jurídicos

Los actos jurídicos pueden ser de índole:

Unilateral Bilateral Actos colegiados Actos colectivos

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Los actos administrativos y judiciales

La corriente doctrinaria y política que sostiene la similitud real entre actos administrativos y jurisdiccionales (ejecutar la ley, aplicarla a casos concretos) ha llevado a excesos de concentración de poder, al hacer depender del poder ejecutivo en algún país a los órganos judiciales, o incorporando al ámbito de la administración pública tareas jurisdiccionales.

La función administrativa como la jurisdiccional se realizan mediante actos jurídicos que implican ejecutar la ley o aplicarla a un caso concreto, la primera se hace de manera continua y permanente, mientras que la segunda requiere el planteamiento que una persona haga de un conflicto por resolver.

Actos de gobierno

Por acto de gobierno entendemos a la manifestación de naturaleza política que realiza la administración pública, la cual no puede ser atacada por vía jurisdiccional.

Actos políticos

Los actos políticos pueden ser emitidos por particulares o por el estado y son aquellos que persiguen obtener o conservar el poder.

Pueden tener o no implicaciones jurídicas (asistir a una asamblea de algún partido político; sufragar en elecciones federales, locales o municipales; hacer declaraciones a la prensa, etcétera).

Actos públicos

Acto público es el que emiten los órganos de gobierno en ejercicio de la función legislativa, administrativa o jurisdiccional. Dicho de otra forma: es una manifestación de voluntad de un órgano del estado, en uso de potestades de derecho público.

Acto administrativo

Distinción entre hecho y acto jurídico

Los hechos jurídicos se distinguen de los actos jurídicos en que los primeros son acontecimientos naturales o del hombre que provocan consecuencias jurídicas sin que exista el ánimo de producirlas; en tanto que en los segundos sí existe el propósito de provocar consecuencias de derecho.

Características del acto administrativo

Como acto administrativo se puede calificar toda actividad o función administrativa

Concepto del acto administrativo

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a)Es un acto jurídico. b)Es de derecho público. c)Lo emite la administración pública, o algún otro órgano estatal en ejercicio de la

función administrativa. d)Persigue, de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el interés público.

Concepto del acto administrativo

Acto administrativo es:

"Toda declaración jurídica unilateral y ejecutiva, en virtud de la cual la administración tiende a crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas subjetivas"

"Es una declaración concreta y unilateral de voluntad de un órgano de la administración activa en ejercicio de la potestad administrativa"

Los elementos constitutivos y su fundamento. Sujeto

Los elementos constitutivos son llamados por Manuel M. Diez, condiciones de legitimidad del acto administrativo.

Sujeto. Es el órgano de la administración pública que en ejercicio de la función administrativa, externa de manera unilateral la voluntad estatal produciendo consecuencias jurídicas subjetivas

Concepto de autoridad

Autoridad es toda persona investida de potestad de mando frente a los administrados o internamente dentro de un órgano público.

Objeto

Es lo que persigue la administración al emitir el acto; es decir, crear, registrar, reconocer, modificar, o extinguir situaciones subjetivas de derecho, con miras a satisfacer el interés de la colectividad.

Forma

Es la manera como se exterioriza o expresa la voluntad del órgano administrativo. El acto administrativo generalmente se manifiesta por escrito, aunque puede hacerlo de manera verbal (órdenes internas, cuestiones de seguridad, etcétera)

Las modalidades del acto administrativo

Motivo

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Es el móvil que lleva a emitir el acto administrativo; las consideraciones, de hecho y de derecho, que tiene en cuenta el órgano emisor para tomar una decisión: es el porqué del acto.

Finalidad

Es el elemento teleológico del acto administrativo, consistente en el propósito o meta que el órgano emisor persigue con su actuar.

Requisitos constitucionales del acto administrativo

La competencia

Es la posibilidad que tiene un órgano de actuar; la ley le asigna al órgano determinados asuntos que puede o debe atender.

La forma escrita

El mandato constitucional es claro en el sentido de que los actos de autoridad han de ser por escrito.

Fundamentación

Fundamentar un acto implica indicar con precisión qué ley o leyes y cuáles de sus artículos son aplicables al caso, originan y justifican su emisión.

Motivación

El motivar un acto administrativo consiste en describir las circunstancias de hecho que hacen aplicable la norma jurídica al caso concreto.

Principios de legalidad

Toda la actividad del estado, ya sea función administrativa, jurisdiccional o legislativa, debe ajustarse a la ley. Así, los actos de los órganos del poder ejecutivo han de ser producidos conforme a disposiciones previamente emitidas por el legislador.

No retroactividad

El principio de la no retroactividad que el art. 14 constitucional indica para la ley es aplicable a los actos administrativos. Puesto que los órganos de la administración publica actuarán ejecutando la ley, es lógico concluir que sus acciones deben seguir las características de ésta.

El silencio administrativo en materia fiscal

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En materia fiscal, el derecho mexicano confiere efectos negativos al silencio de la administración pública. Esta situación, muy conocida en el medio, se denomina negativa ficta.

Distinción entre silencio administrativo y derecho de petición

El silencio administrativo, según se dijo, es la ausencia de acto de un ente de la administración pública y la consecuencia (negativa o positiva) que la ley le da. El derecho de petición es una de las llamadas garantías individuales (derechos humanos), que permite al gobernado hacer planteamientos a la autoridad con la consignación de ésta de responder

Caducidad

La caducidad es la pérdida de un derecho por falta de actividad dentro de un lapso que fija la ley para su ejercicio. Así, la caducidad opera tanto para el gobernado como para la administración.

Irregularidades e ineficiencias del acto jurídico y de sus elementos en el derecho administrativo

Nulidad de pleno derecho

El procedimiento administrativo

Diferencia entre proceso y procedimiento

Por proceso se entiende a los actos realizados ante y por un órgano jurisdiccional para resolver una controversia entre partes calificadas; procedimiento se señala a la serie de pasos o medidas tendientes a la producción o ejecución de un acto jurídico.

El proceso posee como característica fundamental "ser una secuencia de actos que tienen por fin decidir una controversia entre partes (litigio) por parte de una autoridad imparcial e independiente (juez) con fuerza de verdad legal (autoridad de cosa juzgada)" "procedimiento propiamente dicho es aquel que fija prestablecidamente los cauces de los actos que contribuyen a un objetivo final".

Proceso administrativo. Concepto

Proceso administrativo es aquel que se sigue ante tribunales contencioso administrativos y en los cuales es parte, desde luego, la administración pública.

Procedimiento administrativo. Concepto

Es la serie coordinada de medidas tendientes a producir y ejecutar un acto administrativo

Procedimiento interno y externo

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Procedimiento interno. Se refiere a la creación de actos que surten sus efectos dentro del propio órgano emisor, por ejemplo, una amonestación del superior al inferior.

Procedimiento externo. Es el que se realiza ante los particulares para que el acto surta sus efectos, satisfaga ciertas formalidades o sea ejecutado.

Procedimiento previo y de ejecución

Procedimiento previo. Son las fases necesarias para poder producir adecuadamente el acto administrativo.

Procedimiento de ejecución. Son las etapas que han de efectuarse para que el acto se cumpla, ya sea de manera voluntaria o mediante el uso de la coacción estatal.

Procedimiento de oficio y a petición de parte

Procedimiento de oficio. Es el que se lleva a cabo por iniciativa de la autoridad administrativa en ejercicio de sus facultades, para el cumplimiento de las tareas competencia del órgano y conforme a la asignación de asuntos que la ley haya hecho.

Procedimiento a petición de parte. En este caso, aunque ya quedó aclarado que el acto administrativo es unilateral, para que el órgano; actúe legalmente se requiere que el gobernado lo solicite, ya sea porqué la ley así lo prevé o porque se hace uso del derecho de petición establecido en el arto 8º constitucional; tal sería a propósito de un permiso o licencia.

Características y requisitos del procedimiento administrativo.

Las características del procedimiento administrativo

a) Legalidad. Debe estar previsto o permitido en la ley, dentro de la competencia del órgano

b) Eficiencia. Que logre producir o ejecutar adecuadamente el acto. c) Gratuidad. Generalmente existirá esta nota, salvo se trate de servicios públicos o

actividad registral.d) Publicidad. Es decir, no existen los procedimientos secretos excepto en asuntos de

seguridad nacional, diplomáticos o en que por razones morales deba mantenerse reserva.

e) Agilidad. Aunque en la práctica ocurre casi siempre que los trámites administrativos marchan con lentitud, todos los movimientos de reforma administrativa tienden a darles rapidez.

f) Equidad. Ha de observarse el principio in dubio pro actione; esto es, que el procedimiento debe tender a lograr el resultado mas favorable al administrado o particular

g) Requisitos del procedimiento. Deben estar contenidos en ley o disposición reglamentaria y ser técnicamente idóneos para emitir o ejecutar el acto.

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Las formalidades o los requisitos que la constitución política señala, aplicables al procedimiento externo. son forma escrita, competencia del órgano, fundamentación, motivación, no retroactividad, no dejar en estado de indefensión al gobernado y efectuarse conforme a la ley.

Las formalidades esenciales del procedimiento

Son aquellas previstas en la ley para no dejar en estado de indefensión al particular, tales como escuchar a éste y notificarle las decisiones que le afectan directamente

La notificación y sus efectos.

La notificación es una etapa, dentro del procedimiento administrativo, mediante la cual se da a conocer al gobernado un acto que le afecta de manera directa.

Cualquier acto administrativo debe hacerse fehacientemente del conocimiento del interesado.

La notificación misma ha de realizarse cumpliendo ciertas formalidades que la ley prevea y aquellas que suelan seguirse por costumbre y lógica.

Facultad discrecional y acto discrecional.Facultad reglada y acto regladoDelegación de facultades

La facultad discrecional

Una facultad es discrecional siempre que el ordenamiento jurídico no establece cuándo debe ejercitarse, cómo debe ejercitarse y en qué sentido se debe ejercitar. Ello puede obedecer a una de dos circunstancias: a que no exista una ley que regule los tres aspectos o momentos citados, o a que, existiendo, en aras de la eficacia administrativa, permita la discrecionalidad de los tres o alguno de aquéllos.

La facultad reglada supone la existencia de una norma jurídica que indica claramente en qué circunstancias y en qué sentido debe emitirse un acto.

La facultad vinculada o reglada está prevista claramente en el texto normativo, que indica en qué momento y en qué sentido ha de producirse la actividad de la administración pública; por ello se habla de que el acto y la facultad reglados están ligados o vinculados al texto de una cierta ley o reglamento.

Discrecionalidad y arbitrariedad

Cuando el servidor público actúa de manera incorrecta al ejercer facultades discrecionales, comete un acto arbitrario. A este ejercicio arbitrario es a lo que la doctrina llama desvío de poder; es decir, el uso exorbitante de las facultades que la ley otorga, al no ponderar adecuadamente los factores que determinan el origen y la finalidad de la actuación.

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Se distingue entre abuso de poder y desvío de poder. En la primera categoría se incluyen los actos que han sido emitidos con total arbitrariedad rebasando los límites que la ley fija para la actuación del servidor público, en tanto que hay desvío del poder cuando, dentro del marco creado por la ley; se actúa de modo exagerado o inequitativo al hacer uso de facultades discrecionales, de tal suerte que se desvirtúa la finalidad que debe perseguir todo acto administrativo.

La facultad discrecional y las garantías individuales

El acto administrativo que se emita en uso de facultades discrecionales debe, al igual que cualquier otro del poder público, respetar las garantías individuales o derechos humanos que la constitución política regula en su parte dogmática.

Delegación y avocación de facultades

La delegación de facultades consiste en trasladar la aptitud legal de obrar en determinados asuntos, del superior jerárquico al inferior, y tiene por objeto hacer más expedito el despacho de los negocios administrativos, diminuyendo el volumen de trabajo de los altos mandos del órgano público.

La avocación es la figura contraria a la delegación; por medio de ella el superior jerárquico decide atender un asunto que se encuentra en el ámbito de actuación de un inferior.

Rescate

Es un medio de dar por terminada la concesión antes del plazo previsto en la misma. “El rescate de una concesión es la decisión unilateral por la cual el concedente, fuera del caso de la caducidad, pone fin a la concesión, antes de la fecha fijada para su expiración.”

Derecho de reversión

Los bienes afectos a la concesión no cambian de dueño por ese solo hecho; no obstante, pueden estipularse que al terminar la concesión, las instalaciones que haya utilizado el concesionario pasen a ser propiedad del estado, sin que éste deba pagar indemnización alguna. A esto se le denomina reversión.

Permisos, licencias y autorizaciones

Autorización

Es un acto esencialmente unilateral de la administración pública, por medio del cual el particular podrá ejercer una actividad para la que está previamente legitimado; pues el interesado tiene un derecho preexistente que se supedita a que se cubran requisitos, condiciones o circunstancias que la autoridad valorará.

Un ejemplo es la autorización para operar casas de cambio de divisas.

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Permisos Es el acto administrativo por el cual la administración remueve obstáculos a efecto de que el particular realice una actividad, pues preexiste un derecho; por tanto no se trata de un privilegio. Un ejemplo es la utilización de la vía pública

Licencias

Son medios de control sobre el ejercicio de determinadas actividades desempeñadas por los gobernados, quienes al cumplir con los requisitos exigidos pueden desarrollar actividades, ya que la propia administración les reconoce el derecho de ejercicio. Un ejemplo ilustrativo lo constituye la licencia de manejo vehicular.

Diversificación progresiva de1 derecho administrativo

El derecho administrativo se ha convertido a lo largo de los siglos XIX y XX en la rama del orden jurídico que más aspectos del quehacer social regula. A medida que la sociedad contemporánea se desarrollaba en lo cultural y tecnológico, con lo que se volvían más complejas las relaciones económicas y políticas, el derecho, especialmente el administrativo, aumentaba en esa misma proporción su injerencia en la vida social y, por ende, en la del individuo.

Independientemente que aceptemos o no su autonomía, ilustra de modo claro la manera en que casi cualquier actividad social está regida por el sistema jurídico; se habla así de derecho ecológico, educativo, energético, sanitario, agropecuario, financiero, fiscal, económico, forestal, aduanero, de la propiedad intelectual, migratorio, demográfico, electoral, de las comunicaciones, contable, militar, naval, marítimo, aéreo y espacial, urbanístico, minero, bancario, bursátil, pesquero, patrimonial del estado, agrario, consular, de la seguridad social, turístico, notarial, registral, presupuestario, municipal, etcétera.

Nos encontramos, en el derecho administrativo, ante una diversidad de aspectos regulados y ante una gran cantidad de normas dispersas dentro de un sinnúmero de ordenamientos

La falta de código administrativo ha contribuido decisivamente para que la diversificación acelerada del derecho administrativo provoque una complicación y un desmesurado crecimiento de los ordenamientos jurídicos en esta materia.

El Diario Oficial de la Federación

Puesto que, como atributo de todo acto jurídico de carácter general, cualquier disposición legal (orgánica o materialmente considerada) debe ser publicada el órgano periodístico gubernamental, se supone que su conocimiento no debe representar ningún problema; no obstante, en virtud del descomunal volumen existente de ordenamientos es, en realidad, imposible conocerlos, interpretarlos, compilarlos y aplicarlos de manera adecuada.

En relación con el Diario Oficial de la Federación, caben los siguientes comentarios: hay una proliferación de errores (por ejemplo, equivocar la fecha del mismo en primera plana:

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1º de noviembre de 1988), lo que provoca el uso de fe de erratas; esto plantea un interesante problema en cuanto al inicio de vigencia, del acto cuya publicación defectuosa se corrige; por otra parte, no existe un término para corregir por esa vía (fe de erratas); así, con fecha 23 de julio de 1986 se enmienda la publicación del 7 de febrero de 1984 (Ley General de Salud). Se ha llegado a afirmar que mediante las citadas fe de erratas se realiza, indebidamente, actividad legislativa

Dificultad para compilar las normas del derecho administrativo

Compilar es reunir o coleccionar diversos textos legales conforme a un determinado criterio de selección.

Con el desarrollo de la informática y su aplicación al derecho, la compilación ya no debe significar mauro problema, incluso por lo que respecta al abuso de la fe de erratas, como al hecho de que ante una modificación normativa se publique en el órgano oficial solamente la reforma y no el nuevo texto completo de la ley ( esto, tan arraigado en nuestro sistema, no sucede en algunos países de tradición legal escrita)

Diversos criterios para clasificarlas por materias

a) Por jerarquía normativab) Por materia o criterio temáticoc) Por sectord) Por dependenciae) Por materia dentro de la dependencia que las aplicaf) Cronológicog) Alfabético

Posible compilación

a) Por dependencia que las aplica, yb) Por materia dentro de la dependencia que las aplica

Enumeración de algunas principales leyes que aplican las secretarías de estado, el gobierno del Distrito Federal y la procuraduría general de la republica.

1. Secretaría de Gobernación (electorales, migratorias; recompensas civiles)2. Secretaría de Relaciones Exteriores (celebración de tratados; de la

nacionalidad por naturalización; extradición de inculpados)3. Secretaría de la Defensa Nacional (armas y explosivos, justicia militar,

seguridad social militar)4. Secretaría de Marina (la justicia y seguridad social para los miembros de la

marina de guerra)5. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (las que regulan cuestiones

tributarias y otras referidas a los asuntos relativos a la banca)

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6. Secretaría de Controlaría y Desarrollo Administrativo (los contratos administrativos, el patrimonio nacional, el control y la vigilancia de la actividad de los entes públicos)

7. Secretaría de Energía ( petróleo, petroquímica, electricidad, energía nuclear y expropiación)

8. Secretaría de Economía (regulación jurídica en materia de patentes y marcas, inversiones extranjeras, control de precios)

9. Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (sanidad fitopecuaria, fomento a la producción agropecuaria y educación agronómica)

10. Secretaría de Comunicaciones y Transportes (vías generales de comunicación, radio, televisión, marina mercante)

11. Secretaría de Desarrollo Social (vivienda, desarrollo urbano, asentamiento humano, política demográfica)

12. Secretaría de Educación Pública (profesiones, patrimonio cultural, bibliotecas, coordinación de la educación superior)

13. Secretaría de Salud (aplica las leyes referidas a salud general, asistencia pública y privada)

14. Secretaría de Trabajo y Previsión Social (derecho del trabajo, seguro social y vivienda para trabajadores)

15. Secretaría de la Reforma Agraria (fomento de la producción agropecuaria en ejidos y comunidades)

16. Secretaría de Turismo (contratos, relaciones laborales, control, presupuesto, responsabilidades)

17. Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (legislación pesquera, de cooperativas, ecológica, forestal, de bienes estatales)

18. Gobierno del Distrito Federal (instrumentos legales, referidos a su propia estructura, los ingresos, las faltas de policía y buen gobierno)

19. Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (ley orgánica y la reglamentaria del art. 119 de la constitución federal)

20. Procuraduría General de la República (aplica su propia ley orgánica, además de la legislación penal de carácter federal)

El poder judicial y el poder legislativo

Al poder judicial le corresponde aplicar toda clase de legislación cuando realiza sus funciones (jurisdiccional principalmente), pues al resolver controversias ha de apoyarse de manera central en la ley relativa, y en la jurisprudencia que le sea obligatoria.

El poder legislativo, por su lado aplica, como todos los órganos públicos, la constitución política; cuenta, con su propia ley orgánica (como sucede en el caso de los congresos de las entidades federativas). Se puede citar también, alguna otra aplicación que, sin ser de carácter estrictamente parlamentario en cuanto a su aplicación, sí llega a ser manejada por el congreso; por ejemplo, en el renglón de responsabilidades de servidores públicos.

La nomenclatura legal

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Las leyes que emite el poder legislativo suelen recibir cierta denominación que corresponde a la materia objeto de ellas (ley forestal, ley de hacienda, etc.) y además, eventualmente, otro vocablo como complemento; orgánica, reglamentaria, federal o general

a) Ley orgánica. Se llama así a la ley sustentada en algún artículo constitucional relacionado con la estructura del poder público (Ley Orgánica de la Administración Pública Federal)

b) Ley reglamentaria. Aplicase este nombre a las leyes derivadas de los primeros 29 artículos de la constitución federal (parte dogmática), y a los que desarrollan directamente algún artículo constitucional sin el ánimo preponderante de estructurar órganos públicos (Ley Reglamentaria del Artículo 5º Constitucional, Relativa al Ejercicio de las Profesiones

c) Ley federal. Este nombre se reserva para los ordenamiento legales del congreso de la unión en cuestiones en que también puede haber leyes de carácter local, por ser materias concurrentes (Ley Federal de Turismo); y

d) Ley general. Denominación aplicable a leyes que regulen actividades que son competencia exclusiva de la federación (Ley General de Población),

El patrimonio del estado

El estado como persona moral o colectiva que es, y en virtud de los fines que persigue, cuenta con un patrimonio cuyo manejo le corresponde.

El patrimonio está integrado por los recursos materiales del estado, tan importante, aunque en otro plano, como su sistema jurídico, su ámbito territorial de actuación, su estructura política y su población (este último es el fundamental)

Patrimonio del estado. Concepto

El patrimonio estatal es “el conjunto de derechos de contenido económico que pertenecen al estado”

Elementos del patrimonio. El territorio y todas las partes integrantes del mismo.

Como elementos del concepto de patrimonio del estado se pueden señalar.

a) El titular del patrimonio: b) Qué integra dicho patrimonioc) Una finalidad

Bienes del dominio privado del estado

Los bienes de dominio privado del estado son aquellos a los cuales el legislador ha considerado innecesario otorgarles una protección tan rígida como a los bienes que integran el dominio público

Los ingresos del estado por vías del derecho público y del derecho privado

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Ingresos por vía de derecho público: impuesto sobre la renta; ingresos por vía de derecho privado: dividendos de una acción de sociedad anónima paraestatal La administración y disposición de los bienes del estado

Clasificación de los bienes del estado

El código civil, en su art.. 767 clasifica el patrimonio del poder público en:

a) Bienes de uso común;b) Bienes destinados a un servicio público, yc) Bienes propios

La subdivisión tradicional del patrimonio del estado seguida por la mayoría de autores y por nuestra Ley General de Bienes Nacionales, es:

Bienes de dominio público, y Bienes de dominio privado.

Bienes del dominio público

Concepto del dominio público: es el sector de los bienes del estado sobre los cuales éste ejerce una potestad soberana, conforme a reglas del derecho público, a efecto de regular su uso o aprovechamiento, y de esa manera se asegure su preservación o racional explotación

1. Culturales2. Ecológicos3. Económicos

Régimen de los bienes del dominio público

Están sujetos a un régimen del derecho público, basado principalmente en los artículos constitucionales citados con anterioridad

Los bienes que integran a ese sector patrimonial, llamado dominio público, presentan ciertas características

a) Pueden formar parte del patrimonio del poder público en cualquiera de sus tres niveles: federal, local o municipal;

b) Su incorporación, desincorporación o cambio de destino, requiere un procedimiento especial de derecho público;

c) Son imprescriptibles;d) Son inalienables; e) Son inembargables; f) Generalmente son concesionables, y g) Existe un régimen especial de infracciones y sanciones tendientes a protegerlos.

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Inalienabilidad de los bienes de dominio público

La tradicional división del patrimonio estatales en bienes de dominio público y bienes de dominio privado; en aquéllos existe un interés para conservarlos, mientras que en lo segundos está claramente aceptado que pueden ser sustituidos con facilidad.

Decreto de destino para incorporar o desincorporar bienes al dominio público

Si un bien va a ser incorporado o desincorporado del dominio público, o cuando sin salir de él cambiara de usuario, se requiere para ello de un acto administrativo llamado decreto de destino.

Los requisitos del decreto de destino son:

a) Que sea emitido por el presidente de la repúblicab) Que sea refrendado por el secretario de contraloría y desarrollo administrativo y del

titular de cualquier otro órgano centralizadoc) Que sea publicado en el Diario Oficial;d) Que esté fundado y motivado correctamente, y e) Que se indique con claridad la justificación para que el bien salga del dominio

público,

Bienes del dominio privado del estado

Son aquellos a los que el legislador ha estimado innecesario otorgarles tantos requisitos como a los que se hallan dentro del dominio público. Para ellos, en términos generales, no hay reglas exorbitantes al derecho privado.

Clasificación.

De conformidad al art. 3º de la Ley General de Bienes Nacionales, los bienes de dominio privado de la federación son los siguientes:

a) Tierras y aguas que no sean de uso común, enajenables a particulares. b) Nacionalizados a asociaciones religiosas y no destinados a culto público.c) Bienes declarados vacantes ubicados en el Distrito Federal.d) Los de organismos federales paraestatales que se extingan;e) Los adquiridos en el extranjero. f) Muebles sustituibles puestos al servicio de los poderes federales. g) Otros adquiridos por la federación.

Procedimiento para su adquisición y venta

Los bienes de dominio privado del estado son inembargables y admiten todo tipo de contratos, excepto la donación y el comodato. La ley de la materia permite la donación, en los siguientes casos: “a favor de gobiernos de los estados o de los municipios, para que utilicen los inmuebles en los servicios públicos locales, en fines educativos o de asistencia

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social", y el comodato y la donación a favor de entes privados que realicen actividades de interés social, sin propósito de lucro.

Los inmuebles de esta categoría son, actualmente, imprescriptibles.

El registro público de la propiedad federal

Dentro de la secretaría de contraloría y desarrollo administrativo existe un registro público de la propiedad federal, regulado por la Ley General de Bienes Nacionales (arts. 83 a 92).

Modos de adquisición de bienes por parte del estado

Modos de adquisición por vías de derecho público y por vías de derecho privado

El estado adquiere bienes tanto por vía de derecho privado como por vía de derecho público, según actúe como particular o haga uso de su carácter de ente soberano.

Estará adquiriendo bienes por vía de derecho privado cuando reciba un legado o una herencia, realice contratos de compraventa, comodato, donación, fideicomiso, o bien mediante la prescripción, accesión, etcétera.

Entre los modos de adquirir bienes, regulados por el derecho público, existen algunos excepcionales como la conquista, la recuperación de territorios (caso del Chamizal) y la anexión. Usualmente, es por medio de la expropiación, el decomiso y la requisición como el poder público obtiene bienes; podríamos agregar la obra pública y el contrato de suministro como otros modos, dentro del derecho público, para lograr el pleno dominio estatal.

Existen otras figuras jurídicas, ellas son la propiedad originaria, el dominio directo, la confiscación, la nacionalización y las modalidades de la propiedad.

Expropiación por causa de utilidad pública

Esta figura constituye el más importante de los modos de adquirir bienes que tiene el estado dentro del derecho público.

Concepto de expropiación

Expropiación es el acto unilateral de la administración pública para adquirir bienes de los particulares, por causa de utilidad pública y mediante indemnización.

Elementos de la expropiación

La autoridad expropiante, el particular afectado, el bien expropiado, la causa de utilidad pública que motiva el acto y la indemnización.

Concepto de utilidad pública

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Habrá utilidad pública cuando un bien o servicio, material o cultural, común a un importante sector de la población, es considerado por el poder público, de primordial importancia protegerlo o proporcionarlo.

Bienes que pueden ser expropiados

En principio, cualquier bien puede ser expropiado, sea mueble o inmueble; pero debe pertenecer a un particular, ya que no puede concebirse que el estado se expropie a sí mismo (en todo caso, recurre a un decreto de destino para afectar un bien a alguna actividad)

Procedimiento para decretar la expropiación

La expropiación se efectúa a través de un decreto del presidente de la república, que debe publicarse en el Diario Oficial de la Federación, y con el refrendo de los secretarios de contraloría y desarrollo administrativo, de hacienda y crédito público y de la dependencia directamente involucrada en el acto.

Derecho de revisión en la expropiación. Concepto de indemnización o justo precio

La Ley de Expropiación que se ha venido citando, y que también es aplicable en el Distrito Federal para asuntos locales, establece la reexpropiación o retrocesión llamándola revisión, la cual deberá intentar el gobernado si en un lapso de cinco años la cosa que se le quitó no ha sido utilizada, o bien se le destinó a fin distinto para aquel que fue expropiada

Indemnización

La indemnización, junto con la utilidad pública, es el eje de expropiación.

La indemnización, es la compensación que el estado hace al particular por la merma efectuada a su patrimonio, está prevista en nuestro texto constitucional como esencia de la expropiación.

En cuanto al plazo de pagar, si bien ha quedado señalado que la ley permite un año, en nuestra realidad dicho pago ocurre en un plazo menor.

Diferencias entre la expropiación y el impuesto

Las diferencias entre la expropiación y el impuesto son las siguientes: mediante la primera el estado adquiere bienes de los particulares, pero tal adquisición le implica erogar determinada cantidad por concepto de indemnización; por medio del impuesto obtiene recursos monetarios para los gastos públicos, sin que tenga que compensar la merma del particular que lo aporta.

El decomiso. Los esquilmos

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El decomiso. Por medio de éste pasan a propiedad del estado los objetos, los instrumentos y el producto involucrados en la comisión de algún ilícito

Los esquilmos. Según el Diccionario de la Real Academia Española, esquilmo significa: “Frutos y provechos que se sacan de las haciendas y ganados”, y como connotación mexicana señala: “provechos accesorios de menor cuantía que se obtienen del cultivo de la ganadería”

La requisición

La requisa o requisición es una figura que surge en el derecho militar y se da ante una situación de guerra con el exterior o conflicto interior. Por medio de ella, el estado va a adquirir temporalmente bienes. El último párrafo del art. 16 de la constitución general de la república establece al respecto:

En tiempo de paz ningún miembro del ejercito podrá alojarse en casa particular contra la voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que establezca la ley marcial correspondiente.

La diferencia radical entre esta figura y la expropiación reside en que debe existir una suspensión de garantías y que el particular perderá la propiedad solamente de forma temporal; además, debe ir referida a bienes que necesiten los militares, como alimentos, vestuario, equipo de transporte, habitaciones, etcétera.

La confiscación

El término confiscación, es utilizado en la actualidad como sinónimo de cualquier medida arbitraria, es decir, no jurídica, que lleguen a tomar el juzgador o los órganos administrativos en detrimento del patrimonio del gobernado, es en realidad una medida de carácter político

La nacionalización

Por medio de la nacionalización el estado no adquiere bienes, sino que reserva una actividad a sus gobernados o conserva para sí determinado renglón de sus recursos, Así, en el primer caso, están confiados exclusivamente a mexicanos el transporte carretero de pasajeros, turismo y carga; la distribución de gas y gasolina: radio y televisión (excluida la televisión por cable); uniones de crédito, banca de desarrollo: algunos servicios profesionales y técnicos; en determinados casos está reservada cierta participación a las nacionales: transporte aéreo, casas de bolsa, seguros, telefonía; de conformidad con las leyes de la materia.

Las modalidades a la propiedad, su diferencia con los procedimientos de adquisición de bienes

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El art. 27, párr. 3º de la constitución política federal establece que: La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público…

Finanzas públicas

Los ingresos y egresos del estado

Los ingresos y egresos del estado, esto es, la capacitación y el gasto de los elementos pecuniarios de la organización política soberana, dada su trascendencia para la comunidad son objeto de estudio de diversas disciplina jurídicas y no jurídicas.

Actividad financiera del estado

El estado realiza una intensa, compleja e importante actividad en materia financiera, encaminada a recaudar los recursos pecuniarios que precisa para cumplir con sus atribuciones.

La actividad financiera estatal comprende tres momentos: la obtención, el manejo y la erogación de recursos pecuniarios.

Vías de ingresos

El estado obtiene ingresos por vía de derecho público y por vía de derecho privado. Los más importantes, en cuanto a su volumen, son los primeros, entre los que se cuentan los tributarios, los empréstitos, la emisión de moneda y las contraprestaciones por servicios públicos. Unos y otros conforman el ingreso público o estatal, el que de acuerdo con las concepciones clásicas debe corresponder al gasto público

Derecho financiero. Concepto

La rama del derecho administrativo que estudia o regula (según se contemple como ciencia o como conjunto de normas) la actividad financiera estatal es el derecho financiero, el cual representa, según Giuliani Fonrouge, el aspecto jurídico de la actividad financiera del estado.

Gasto público. Concepto

El gasto público está constituido por las erogaciones monetarias que realiza el estado en el ejercicio de sus funciones; forma parte de la actividad financiera y se efectúa conforme a la respectiva autorización del poder legislativo (presupuesto de egresos)

Los ingresos del estado

El estado requiere una inmensa masa de recursos pecuniarios para hacer frente a los gastos públicos y para lograr que se realicen los fines que, como organización política, le son inherentes.

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Ingresos por vía de derecho privado y derecho público

El estado obtiene ingresos por vía de derecho público y derecho privado. Para obtener los primero actúa como soberano, y para el particular significa uno de los fundamentales sacrificios que impone la vida en sociedad; los de derecho privado los obtiene cuando se sujeta a reglas que lo colocan en una situación de relativa igualdad con los propios gobernados.

Ingresos de derecho público. Concepto

En este rubro se incluyen renglones como los empréstitos, cuya naturaleza no implica su captación coercible, lo mismo que tributos recaudables normalmente o de manera extraordinaria, en los que sí existe la obligatoriedad y la posible coacción.

Otro concepto de tributo es el siguiente: prestación pecuniaria “que el estado, o un ente público autorizado al efecto por aquél, en virtud de su soberanía territorial, exige de sujetos económicos sometidos a la misma”

Diversas clasificaciones de los ingresos públicos ordinarios y extraordinarios

Además de la clasificación de ingresos por vía de derecho público y derecho privado, tenemos otras:

a) La clasificación que establece la constitución y que se refiere a ingresos federales, locales o estatales y municipales (art. 31, fracc. IV);

b) La que tradicionalmente ha dividido los ingresos en ordinarios y extraordinarios. Los primeros son aquellos tributos que establezca la ley anual de ingresos; los extraordinarios son los que el poder público eventualmente llegue a fijar, ante una situación de urgencia para hacer frente a ésta.

c) En derecho financiero la doctrina emplea la siguiente clasificación:

1. Impuestos;2. Derechos; 3. Cuotas de seguridad social;4. Contribuciones de mejoras, y5. Aprovechamientos

d) La Ley de Ingresos de la Federación

1. Impuestos2. Aportaciones de seguridad social;3. Contribuciones de mejoras;4. Derechos;5. Contribuciones no comprendidas en los puntos precedentes causadas en

ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago (rezagos);6. Productos;

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7. Aprovechamientos;8. Ingresos derivados de financiamientos, y9. Ingresos de paraestatales.

El impuesto. Características del impuesto

Concepto

Definición que daba el art. 2º del Código Fiscal de la Federación, de 1967:

Impuestos son las prestaciones en dinero o especie que fija la ley con carácter general y obligatorio, a cargo de personas físicas o morales, para cubrir los gastos públicos.

“Son impuestos las prestaciones en dinero o en especie, exigidas por el estado en virtud del poder del imperio, a quienes se hallen en las situaciones consideradas por la ley como hechos imponibles”

Características

Para Adam Smith los principios teóricos de los impuestos son justicia, certidumbre, comodidad (para que el contribuyente efectúe el pago) y economía, consiste éste en que el costo de recaudación sea bajo.

Concurrencia impositiva y principios constitucionales del impuesto

La doble imposición se presenta cuando una misma fuente es gravada con dos o más impuestos, ya los establezca una misma entidad, o bien porque concurran en esa fuente dos o más entidades diversas

La posibilidad de la concurrencia impositiva se puede dar a través de diversas combinaciones, en que participen: federación, entidades federativas, municipios y otros países.

Dicho fenómeno, llamado también doble o triple tributación es sumamente complejo y difícil de resolver. En general debe evitarse, ya que el contribuyente resulta dañado.

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

Como complemento de las características del impuesto, señalemos los principios constitucionales que establece la fracc. IV del art. 31 de la constitución federal.

legalidad: es decir, lo fija la ley y nunca un reglamento, decreto o acuerdo; por tanto, es general y obligatorio

servirá para cubrir los gastos públicos: los impuestos no estarán destinados a un fin específico, sino de forma global irán a las arcas estatales para ayudar a cubrir las necesidades públicas. Excepcionalmente se ha admitido que algún impuesto tenga un fin determinado; la jurisprudencia ha sido variable en este punto. El

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vigente art. 1º del Código Fiscal de la Federación establece que la ley puede prever fines específicos; esto es totalmente contrario a la teoría tributaria

deberán ser proporcionales y equitativos: Se ha discutido mucho, en la doctrina y en la jurisprudencia, qué es lo que significan uno y otro vocablos; se sintetizan en que sean justos, es decir, deben ir en proporción a los ingresos por gravar, y

en nuestro derecho, existirá la posibilidad de que se establezcan y recauden en los tres niveles de gobierno: federación, estados y municipios

Las de disposiciones constitucionales que regulan la materia impositiva, son los numerales 31, fracc. IV; 73, fraccs: VII, IX y XXIX-A; 117, fraccs. IV, V, VI, VII y IX ; 118, fracc, I; 115, fracc. IV; 74, fracc. IV; 131; 122; 21 y 22; 72, inc. h). Podríamos agregar la fracc. I del art. 89, en cuanto a la facultad reglamentaria del presidente de la república.

El sistema de participación a los estados y municipios en impuestos federales.

En nuestro sistema fiscal la federación ha ido acaparando las fuentes impositivas de mayor significación financiera, se ha hecho necesario establecer un mecanismo que permita redistribuir el ingreso público entre los tres niveles de gobierno (federal, local y municipal). Este mecanismo de redistribución de los recursos tributarios es el sistema de participaciones a estados y municipios en impuestos federales.

Aparte de factores políticos, técnicos y financieros, las participaciones van a determinarse en atención de que las entidades federativas eliminen la doble o triple concurrencia impositiva.

En el aspecto financiero, las participaciones federales llegan a constituir el principal renglón de ingresos para la mayoría de los estados y municipios.

Limitaciones impositivas a los estados y municipios

La constitución señala fuentes impositivas a la federación y desde 1983 a los municipios, el resto puede ser gravado por los estados, aunque algunas lo serán de manera concurrente por dos niveles de gobierno.

Las fuentes exclusivas de la federación se fijan principalmente en el art. 73, fracc. XXXIX-A: Comercio Exterior, recursos naturales, lo señalado en los párrs. 4º y 5º del art. 27, instituciones de crédito, sociedades de seguros, servicios públicos federales, energía eléctrica, tabacos labrados, gasolina u otros derivados del petróleo, cerillos, fósforos, aguamiel y productos de su fermentación, explotación forestal y producción y consumo de cerveza.

Las fuentes tributarias reservadas a los municipios, previstas en el art. 115, fracc. IV son: propiedad inmobiliaria y servicios públicos municipales.

Por otra parte, los arts. 117 y 118 establecen que los estados no pueden, en ningún caso:

a) Gravar el tránsito de personas

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b) Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio ni la salida de él.

c) Gravar la circulación, ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros.d) Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que impliquen

diferencias de impuestose) Gravar la producción, el acopio o la venta del tabacof) Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos

Los impuestos municipales van a ser establecidos en leyes que expida el congreso o la legislatura local, ya que el ayuntamiento no tiene funciones legislativas, salvo en los casos excepcionales

Principios constitucionales de los impuestos.

Los principios constitucionales de los impuestos, han de observarse también en los impuestos locales o estaduales y municipales

Elementos del impuesto

Para nuestros fines introductorios al derecho financiero, mencionaremos únicamente los siguientes:

a) Sujetos;b) Objeto;c) Fuente, yd) Cuota

A estos elementos hay quien agrega: tarifa, base, exenciones, momento de exigibilidad, fundamento, motivo y procedimiento.

Sujetos del impuesto

En el impuesto existen sujetos activos y sujetos pasivos; los primeros son los que lo establecen, liquidan y recaudan

Los sujetos pasivos son las personas físicas o morales que se ubican en el supuesto señalado por la ley como hecho generador del crédito fiscal, o sea, las personas obligadas al pago del impuesto.

Se afirma, no sin razón, que el constituyente omitió señalar a los extranjeros la obligación de contribuir al gasto público. Esta omisión pretende ser subsanada en la Ley de Nacionalidad, en la que establece esa exigencia a los no nacionales que se ubiquen en el presupuesto imponible

Objeto del impuesto

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Consiste en las circunstancias de hecho que motivan el que una persona (sujeto pasivo) sea obligada a pagar. En sí, el objeto es el hecho generador del crédito fiscal, señalado por la ley.

Entre los elementos del impuesto, mencionaremos la fuente y la cuota. En estos puntos la doctrina es poco homogénea: el enfoque que se le da varía con frecuencia, a veces de manera radical.

Fuente

Consiste en la actividad económica gravada por el legislador. De donde se obtendrán las cantidades necesarias para cubrir el impuesto. Una misma fuente puede implicar la presencia de diversos objetos tributarios y de varios sujetos activos.

Cuota

Es la cantidad líquida que el sujeto pasivo tendrá que aportar una vez que se haya colocado en el supuesto señalado por la ley

Clasificación de los impuestos

a) reales y personales; b) objetivos y subjetivos (los primeros indicarán la materia imponible y los segundos al sujeto pasivo), y c) directos e indirectos; en el primer caso, la ley indica claramente al sujeto pasivo y en los indirectos permite que la carga impositiva sea trasladada a otra persona

Los impuestos en México

Constituyen la principal fuente de ingresos públicos; de ellos dependen la mayoría de los programas gubernamentales.

En México, independientemente de las necesidades financieras del estado, existe la costumbre de modificar anualmente la legislación hacendaria por medio de una “ley que establece, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales”, la cual es conocida con la denominación de Miscelánea.

Aportaciones de seguridad social

El vigente Código Fiscal de la Federación incluye, a diferencia de los anteriores, las aportaciones de seguridad social como una categoría especial perteneciente a los ingresos públicos. La introducción de esta figura dentro de las contribuciones viene a resolver un añejo problema teórico y práctico que confrontaba el estado respecto a la naturaleza de esto ingresos, los cuales eran frecuentemente calificados como parafiscales.

Diferencia entre los impuestos y derechos

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Con el impuesto. Éste sirve para sufragar los gastos públicos en general, en tanto que las cuotas entregadas a instituciones de seguridad social van destinadas específicamente a cubrir las necesidades pecuniarias de las mismas.

Con los derechos. Éstos constituyen una contraprestaci6n hecha al estado por un servicio o bien, que éste proporciona de manera particularizada y a solicitud del gobernado; mientras que en las llamadas cuotas obrero patronales se paga por un servicio que el asegurado no ha solicitado y el cual quizá nunca utilice. Requiera, ni le interese.

Los derechos fiscales o tasas

La figura tributaria denominada derecho o tasas tiene semejanzas con el impuesto, en tanto que debe estar establecida en una ley y puede aplicarse, coacción por parte del estado para efectos de su cobro.

Los derechos fiscales o tasas son cargas tributarias por “servicios del estado de carácter jurídico administrativo que éste presta en su calidad de órgano soberano”

Estamos, entonces en presencia de una contraprestación pagada al estado. En este punto radica la principal diferencia entre los derechos y los impuestos.

Los derechos deben cubrirse básicamente con motivo de la prestación de servicios consulares, aduanales y registrales, así como a causa de la utilización de la zona marítima terrestre.

Actualmente el Código Fiscal de la Federación da la siguiente definición de la figura que se comenta:

Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como percibir servicios que presten el estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados.

Las contribuciones especiales

Aparecen cuando el estado realiza determinadas obras de infraestructura como alcantarillado, agua potable, drenaje, alumbrado público, lo cual produce un incremento del valor en los inmuebles cercanos a esas obras; tal aumento del valor, llamado plusvalía, implica un beneficio al gobernado y, por tanto, se considera equitativo que aporte alguna cantidad en virtud de tal beneficio.

El art. 2º del Código Fiscal de la Federación establece:

Contribuciones de mejoras son las establecidas en la ley a cargo de personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas

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Los recargos y las multas tradicionalmente fueron tratados dentro del rubro de aprovechamientos; sin embargo, la legislación actual los considera como accesorios de las contribuciones.

Los recargos

Estaremos en presencia de cantidades adicionales que el particular debe cubrir, aparte del crédito fiscal, en virtud de no haber cubierto oportunamente éste al fisco.

Las multas

“Las multas no se establecen con el propósito principal de aumentar los ingresos del estado, sino para castigar las transgresiones a las disposiciones legales”, aunque constituyan un significativo renglón, financiero dentro de la ley anual correspondiente.

Los productos

Son definidos por la ley como contraprestaciones por los servicios que presta el estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado

La terminología empleada pareciera llevarnos a la conclusión de que no se trata de ingresos tributarios

Si aceptamos que los productos son ingresos estatales por la vía de derecho político, deberá reconocérseles la categoría de tributos y, por tanto, su obligatoriedad y ejecutoriedad. Si, por el contrario, se admite que son ingresos por la vía de derecho privado, su exclusión de la clasificación que hemos venido utilizando debe hacerse de manera tajante.

Los aprovechamientos

En este rubro el legislador incluye los ingresos que el poder público recaude y .que sean distintos de las contribuciones, los financiamientos y los de organismos paraestatales.

Cabrían en esta categoría los intereses; éstos son las cantidades adicionales (costo del dinero) que el contribuyente debe cubrir al obtener un plazo adicional para pagar un crédito fiscal; quedan asimismo, dentro de los aprovechamientos, las divisas decomisadas.

Ley anual de ingresos

La ley de ingresos de la federación es para la captación de recursos pecuniarios lo que el presupuesto de egresos es para el gasto público. Existen leyes anuales de ingresos en los niveles federal, local y municipal; en este último caso, su aprobación corre a cargo de la legislatura local.

La ley de Ingresos cuenta con las características o los principios que mencionamos en seguida;

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a) Anualidad. Tiene vigencia durante el año fiscal, que corresponde al año calendario; b) No reconducción. Interpretando el art. 74, fracc, IV de la constitución general de la

república, no es posible que continúe en vigor la ley anterior si la nueva no ha sido aprobada, promulgada y publicada;

c) Revalidación. De la Vigencia de las leyes fiscales que establecen los distintos tributos que ha de recaudar el estado;

d) Precisión. En virtud de que cualquier impuesto o ingreso que no esté incluido en la ley no podrá ser recaudado, ya sea que, la omisión sea voluntaria o involuntaria;

e) Catalogación. Es un catálogo de rubros por obtener en el año de su vigencia, y f) Previsibilidad. Establece las cantidades estimadas que de cada concepto habrá de

obtener la hacienda pública.

El procedimiento seguido para la elaboración de la ley de ingresos de la federación es, al menos en el nivel normativo, más sencillo que el del presupuesto de egresos.

Egresos del estado

El estado realiza gastos a efecto de cumplir con sus cometidos o atribuciones, los cuales lleva a cabo de conformidad con el documento legislativo que lo autoriza para ello. Dicho documento es llamado presupuesto de egresos y está encaminado a satisfacer las necesidades comunes de la población; representa, por otra parte, un importante instrumento para orientar la actividad económica nacional; aumento o contracción de las inversiones, generación de empleos, influencia en la atenuación o incremento de la inflación, fomento a la producción y comercialización privadas, etcétera.

Concepto de presupuesto

En el concepto presupuesto se pueden considerar tanto los ingresos como los egresos pecuniarios del estado. En este sentido lo consideran la legislación y doctrina de diversos países. En México, esa expresión se ha reservado tradicionalmente a los egresos.

Definición

Una decisión del órgano legislativo que permite a la administración pública usar los recursos del estado durante un año fiscal

Rafael BIELSA define el presupuesto como "un cálculo legal de ingresos y gastos públicos autorizados para ser realizados en un periodo administrativo financiero”

Naturaleza jurídica del presupuesto

El presupuesto constituye el instrumento jurídico que va a permitir a la administración pública erogar las cantidades necesarias para cubrir los gastos públicos y atender las necesidades colectivas, de acuerdo con la jerarquización que de éstas se haya hecho.

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Mucho se ha polemizado acerca de la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos; a este respecto se sostiene principalmente, o bien que se trata de una verdadera ley, o bien que es un acto administrativo emitido por órgano legislativo o parlamentario

Términos para la preparación y elaboración del presupuesto

a) Etapa administrativa. Del 15 de marzo al 15 de noviembre ( o 15 de diciembre) del año anterior a su vigencia, y

b) Etapa legislativa. Del 15 de noviembre (o 15 de diciembre) al 15 o 31 de diciembre anteriores al inicio de su vigencia

Procedimiento para la elaboración

La elaboración del presupuesto de egresos implica una serie de estudios, calculados, discusiones y procedimientos sumamente complejos.

Tradicionalmente, se ha afirmado que el estado primero determina cuánto necesita gastar y después de dónde ha de obtener esas cantidades, y que ésta es su diferencia esencial con la economía privada, en la cual primero se determinan los ingresos y después en qué se ha de gastar.

Intervención del ejecutivo; diversas formas para el cálculo de los ingresos

En el texto constitucional se establece que la iniciativa del presupuesto corresponde al presidente de la república. Cierto es que esta intervención resulta decisiva en el contenido y la orientación del documento primordial del gasto público anual.

Distribución y administración del presupuesto federal

Administración no unificada del presupuesto federal es producto de la reforma administrativa; éste, distribuido por ramos en el decreto emitido por los diputados, va a ser manejado por cada dependencia o entidad del gobierno de una manera aislada; desde luego, conforme a las normas generales y los criterios contables que fije la secretaría de hacienda y crédito público. La tesorería de la federación, dependiente de dicha secretaría, continúa siendo la caja general del gobierno federal.

Ejecución del presupuesto

Cada dependencia ejecutará su presupuesto de manera más o menos directa; Igualmente sucede con el poder judicial y con el legislativo, así como con las paraestatales incluidas en el decreto de presupuesto federal.

Organismos descentralizados y empresas de participación estatal

Los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal elaboran y ejercen su presupuesto, también de conformidad con las reglas comunes que precisan y vigilan,

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según su competencia, la secretaría de hacienda y crédito público, la secretaría de contraloría y desarrollo administrativo y la correspondiente coordinadora de sector.

Control por parte de la secretaría de hacienda y crédito público y de la secretaría de contraloría y desarrollo administrativo

El control del presupuesto se efectúa en una primera fase mediante órganos internos de la administración pública.

Control legislativo El control del presupuesto mediante el órgano legislativo está a cargo de la cámara de diputados y de la contaduría mayor de hacienda (en cuanto al aspecto técnico de la revisión)

Este control, es también llamado externo, y lo lleva a cabo la cámara de diputados

La contaduría mayor de hacienda

La contaduría mayor de hacienda es una oficina de apoyo de la cámara de diputados y no debe confundirse con alguna inexistente oficina de la secretaría de hacienda y crédito público o con la desaparecida contaduría de la federación; la contaduría esta regida por la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del 29 de diciembre de 1978 y su tarea principal es el análisis de la "cuenta de la hacienda pública federal"

Inventarios del patrimonio del estado y contabilidad

Inventarios

Esta palabra proviene del latín, derivándose del supino inventuna del verbo invenire que significa hallar y se aplica a dicho instrumento, ya porqué este es un verdadero repertorio de todos los bienes de una persona o casa que se ha hallado o encontrado

Los inventarios son la expresión escrita del patrimonio, entendiéndose éste, sin entrar en polémica, como el conjunto de bienes, derechos y obligaciones pertenecientes a una persona, sea ésta física o moral.

Nociones generales

El estado, en su carácter de persona moral o colectiva posee, de acuerdo con sus fines, un enorme patrimonio que comprende, entre otros, aquellos bienes de naturaleza intrasmisible, como son los culturales y del subsuelo, los bienes de uso común; muebles e inmuebles que pudieran ser trasmitidos a los particulares mediante procedimiento especial y que el estado destina a participar en organismos descentralizados y en empresas privadas. Todos ellos, son susceptibles de ser inventariados, según sea su naturaleza.

Contabilidad.

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Se ha denominado contabilidad al método para inscribir el valor monetario de las operaciones comerciales (compras, ventas, ingresos, egresos, etc.) de una persona física o moral, con el objetivo de ponderar sus consecuencias sobre el patrimonio de la persona de que se trate.

Necesidad de una contabilidad pública, general, organizada y sistematizada

El estado, como ya se afirmó en repetidas ocasiones, cuenta con un patrimonio cuya existencia obedece al cumplimiento de los fines que se ha fijado, para lo cual, a su vez, requiere realizar diversas operaciones que afectan dicho patrimonio, lo que provoca una gran movilidad, la cual hace necesario, al igual que en cualquier empresa, consignar esa gama de transacciones para, de esa manera, reflejar la situación financiera del estado.

Contratos que celebra la administración pública

Necesidad de que la administración pública realice convenios y contratos.

Dada la gran cantidad y diversidad de cuestiones que maneja el "estado por la vía de la función administrativa, la administración pública tiene necesidad de realizar convenios y contratos que le permitan efectuar acciones que la habiliten para el logro de sus fines y para lo cual es indispensable que entable relaciones con los particulares, ya que necesita de éstos en virtud que el estado no tiene a su alcance todos los bienes o servicios que requiere. En ese sentido, la administración realiza una serie de contratos como los de obra pública y suministro (los típicos contratos administrativos), así como los de arrendamiento, compraventa, donación, etc.; estos últimos se encuentran en el campo del derecho privado.

Existen pues relaciones entre el estado y los particulares en que aquél, despojándose aparentemente de su poder soberano, habrá de recurrir a concertar determinados pactos para producir, transferir, modificar o extinguir derechos y obligaciones.

De esta manera, puede haber contratos celebrados por la administración pública, los cuales son regulados por el derecho privado.

La administración pública celebra convenios y contratos; esto es una realidad. Sin discutir las nociones civilistas, daremos la definición que expone Rafael ROJINA VILLEGAS al respecto:

El convenio es un acuerdo de voluntades para crear, transmitir, modificar o extinguir obligaciones y derechos reales o personales, por lo tanto, el convenio tiene dos funciones, una positiva: que es crear o transmitir obligaciones y derechos, y otra negativa: modificarlos o extinguirlos

A su vez, al contrato lo define como "un acuerdo de voluntades para crear o transmitir derechos y obligaciones, es una especie dentro del género de los convenios"

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En la evolución del derecho administrativo, es necesario concluir que sí existen los contratos administrativos, los que pueden definirse como aquellos que celebra la administración (más precisamente, el estado como persona jurídica) a efecto de cumplir con un fin público, o por cuyo medio se pretende satisfacer una necesidad pública.

a) Contratos sujetos a derecho privado que celebra la administración pública. b) Contratos de arrendamiento. Se celebran teniendo como objeto los bienes de

dominio privado de la federación; c) Contratos de prestación de servicios profesionales.d) Contrato de comodato y donación. Cuando desea hacer llegar bienes a instituciones

de interés social y de carácter no lucrativoe) Adquisiciones. Para la compra de objetos de escaso valor y de forma excepcionalf) Contratos de derecho mercantilg) Emisión de títulos de crédito unitarios y en serieh) Contratos de sociedadi) Contratos de derecho administrativoj) Contratos administrativos

Criterios para distinguir los contratos administrativos de los contratos de derecho civil

La doctrina y una realidad evidente han hecho posible que no exista: duda acerca de los contratos administrativos; por lo mismo, es necesario marcar sus características y los criterios que nos permitan identificarlos.

Criterio objetivo o intrínseco

Para calificar a un contrato como administrativo, deberá atenderse a que el propio contrato sea de interés público, es decir, que satisfaga una necesidad colectiva, circunstancia que lo identificaría con el servicio y la utilidad pública, ya que mediante el servicio público se pretendió revestir de naturaleza administrativa al contrato de un servicio público que el particular ejecutaba directamente.

Criterio relativo a la jurisdicción de los tribunales

En México, los únicos contratos cuya interpretación y cumplimiento son materia de algún tribunal administrativo son los de obra pública, para los cuales es competente el tribunal fiscal de la federación

Criterio del régimen a que están sujetos los contratos administrativos

a) De derecho privado.b) De derecho público

Cláusulas exorbitantes

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“son estipulaciones cuyo objeto es conferir a las partes derechos u obligaciones ajenos por naturaleza a aquellos que son susceptibles de ser libremente consentidos por una persona en el marco de las leyes civiles o comerciales”

Otros criterios de distinción

Los criterios expuestos para distinguir los contratos administrativos no son los únicos; la misma evolución de este tipo de instrumentos nos permite ampliar tales criterios.

a) Calificación legislativab) Doble exigenciac) Fines públicosd) La limitación de la libertad contractual de las partese) Desigualdad jurídicaf) Mutabilidad del contrato

Elementos de los contratos administrativos

a) Sujetosb) Consentimientoc) Objetod) Formae) Causaf) Licitación

Diversos tipos de contratos administrativos

a) Contrato de empréstito públicob) Contrato de consultoríac) Contrato de riesgod) Contrato de subsidio o subvencióne) Contrato de juegof) Contrato de concesióng) Servidores públicos

Contrato de obra pública. Concepto de obra pública. Elementos. Base constitucional.

Contrato de obra pública. Es el más usual e importante de los contratos administrativos prácticamente el único que ha sido estudiado.

Concepto de obra pública. En tanto que la doctrina francesa considera como obra pública el trabajo realizado sobre bienes inmuebles con fines de interés público y con cargo a un ente público, la ley y la doctrina de otros países sostienen que la obra pública puede referirse a bienes muebles e inmueble. Podemos definir la obra pública como la construcción o mejora de un mueble o inmueble realizada para comodidad o servicio de la sociedad y que pertenece a un ente público

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Elementos del contrato de obra pública.

a) Sujetos. b) Consentimiento.c) La obra pública. d) Forma. e) Licitación.

Base constitucional. La base o el fundamento constitucional del contrato de obra pública se halla en el art. 134, reformado según decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1982.

Contrato de suministro. Concepto

Se puede definir como el que celebra la administración pública con algún particular a efecto que éste le proporcione de una forma continua, ciertos bienes o servicios que e1 ente administrativo requiere para sus tareas.

Convenios o contratos que celebran entre sí diversas entidades públicas, órganos centralizados, descentralizados y sociedades mercantiles de estado con las entidades federativas, los municipios y organismos internacionales.

Este tipo de convenios, regulados por el derecho público, tienen por objeto situaciones de interés colectivo y ambos contratantes son personas de derecho público.

La política estatal y administrativa

Política proviene del latín politicus y del griego politiké; es una ciencia social, que en ocasiones ha sido identificada con el derecho político. Su objeto de estudio son los principios o fenómenos dentro de los que se desarrolla la vida del estado, su nacimiento, sus tareas; ya como unidad básica se habla de organización y funcionamiento de la política estatal para el logro de sus cometidos.

Concepto de policía Es necesario aclarar que policía no es equivalente de gendarme, sujeto físico, al menos en derecho.

Policía proviene del latín politia y del griego politiké, entendiendo como tal al buen orden y la guarda en las ciudades y repúblicas, mediante el cumplimiento de las leyes y los reglamentos que se han dictado para el mejor gobierno.

Roberto DROMI conceptúa la policía como la parte de la función administrativa que se encarga de las leyes de policía, y que encuentra sus actos concretos de aplicación en la seguridad, la moral y la salubridad públicas; en un estricto sentido, policía es administración. Sin embargo, el manejo del vocablo es genérico y no designa una tarea propia o autónoma.

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Para SARRÍA, la policía comprende todos los medios que utiliza el gobierno, de carácter no represivo; es, por consiguiente, la previsión administrativa y es referida fundamentalmente a los servicios públicos.

Andrés SERRA ROJAS concluye:

La policía está constituida por un conjunto de facultades que tiene el poder público, para vigilar y limitar la acción de los particulares, los cuales dentro del concepto moderno de estado, deben regular su actividad con los deberes y obligaciones que les impone la ley, y se funda en una finalidad de utilidad pública

Policía administrativa

Es importante que se distinga a la policía judicial de la administrativa.

La policía judicial es una corporación encargada de investigar y perseguir los delitos, para poner a los individuos presuntamente responsables, a disposición de las autoridades competentes, a fin de que se les consigne y se les siga el proceso correspondiente.

Rafael BIELSA dice:

Policía administrativa es la acción directa que el estado realiza para proteger preventiva y represivamente, la integridad física de las personas y de las cosas, en el orden moral y de la economía pública en lo que pueda afectar inmediatamente a las primeras. Ese orden es un presupuesto de existencia de la propia administración pública

Como se advierte, la diferencia es esencial, pues mientras que la judicial se refiere primordialmente a los delitos, la administrativa trata de conservar el orden público. Aparte de lo apuntado, una sería el género (administrativa) y la otra la especie (judicial); sin embargo, se mantienen estrechas relaciones entre ambas policías, tanto por su finalidad de preservar el orden establecido como porque las acciones que cada una desarrolla ayudan al desenvolvimiento de la otra.

Manifestaciones de la policía administrativa

Las manifestaciones de la policía administrativa son también incontables, porque se tendrían que estudiar todas las disposiciones administrativas que se encaminen a limitar la libertad de los gobernados con motivo del mantenimiento del orden, la seguridad, la economía, la tranquilidad, la salubridad, etc., es decir, en casi todos los ámbitos de la vida humana, porque prácticamente en la totalidad de sus aspectos existen disposiciones de policía que atienden al bienestar de la colectividad y cuyo objeto es permitir el mejor desarrollo de la sociedad. A manera de ejemplo podemos exponer una enumeración de estas manifestaciones a las que se les ha denominado policía administrativa especial, porque la materia sobre la que tienen competencia es específica (lo cual no implica que existan diversas policías administrativas, ésta es sólo una: es el género, pero en un afán

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clasificatorio y en la búsqueda de la especialización de las materias, se le ha dividido para su análisis y estudio académico); así tenemos:

a) Policía fiscal;b) Policía aduanera; c) Policía migratoria;d) Policía de salubridad; e) Policía de cultos;f) Policía de precios;g) Policía agraria; h) Policía del trabajo; i) Policía patrimonial; j) Policía ecológica;k) Policía de la banca; l) Policía bursátil m) Policía de espectáculos

Clasificación constitucional de la policía

La constitución política federal menciona los siguientes tipos de policía, de manera directa o indirecta:

Policía militar. Encargada de la vigilancia en instalaciones militares y de investigar, perseguir y denunciar las faltas y los delitos del fuero militar.

Policía judicial. Depende del ministerio público y le compete la investigación y persecución de los delitos que habrá de sancionar, llegado el caso, el poder judicial.

Policía administrativa. Actividad del poder ejecutivo para sancionar las infracciones a los ordenamientos administrativos, y

Policía preventiva. Encargada de cuidar el orden en los lugares y en la vía pública. Es la tradicional gendarmería.

Las infracciones administrativas

Con el vocablo infracción, indica el diccionario, se denomina a toda transgresión o quebrantamiento de una ley, pacto o tratado; o de una norma jurídica, moral, lógica o doctrinal

De acuerdo con ello, cuando la transgresión se realiza en detrimento de una norma jurídica de carácter administrativo, diremos que la infracción es administrativa, y le corresponde a un órgano del llamado poder ejecutivo imponer la sanción que conforme a la ley proceda

La sanción es un elemento diferenciador entre la regla de derecho y la moral, y su contenido es un acto coactivo dirigido al individuo que puede violarla, amenazándolo con

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infligirle un daño o carga que puede consistir, según la gravedad de la falta, desde el simple forzamiento a reparar el perjuicio causado o la imposición de una multa hasta la privación de la libertad o de la vida misma. De manera que la naturaleza de la sanción estará condicionada por la clase de norma jurídica violada, y si el individuo, por ejemplo, no cumple con el contrato que ha suscrito, será obligado, a hacerlo y, en su caso, a resarcir los perjuicios con ello causados; si ha robado se le privará de la libertad, si ha transgredido el reglamento de tránsito será multado, etcétera.

Son diversos los criterios que pueden ser utilizados para clasificar las sanciones; así, tenemos aquel que atiende al tipo de castigo que se impone y conforme al cual el castigo puede ser corporal, patrimonial o privativo de derechos

También, existe el criterio que atiende a la autoridad que los impone; en ese sentido, las sanciones pueden ser administrativas o judiciales.

Los estudios de las distintas ramas del derecho han puesto especial interés en las sanciones que regulan sus respectivas materias, destacándose el derecho penal y el derecho administrativo como disciplinas que cuentan con un sistema más complejo.

Crítica a la denominación de derecho penal administrativo

El derecho penal está constituido por las normas legales que, referidas al delito, señalan como su consecuencia jurídica la pena y que a su vez, el delito se define como la acción u omisión prohibida por la ley, bajo la amenaza de una pena (sanción específica del derecho penal).

Delitos previstos en leyes administrativas

Los delitos tipificados por leyes administrativas no están contemplados en la propuesta del derecho penal administrativo, cuyo objeto de estudio sólo comprende las infracciones que, igualmente previstas por esos ordenamientos, tienen como consecuencia jurídica una sanción cuya imposición compete exclusivamente a la administración pública; por ejemplo, clausuras efectuadas por violación a las disposiciones sanitarias, multas por transgresiones al reglamento de tránsito, cancelación de permisos para la explotación forestal por inobservancia a las condiciones en las cuales fueron otorgados.

Los delitos administrativos se integran al cuerpo del derecho penal, no obstante estar previstos en una ley ajena al código de la materia, toda vez que la determinación de su sanción, en este caso la pena, le corresponde únicamente a la autoridad judicial. Se trata de los llamados, en México, delitos especiales.

La regulación de los delitos fiscales se encuentra a la vanguardia técnica de las leyes administrativas. Califican como tales a ciertas formas específicas de conducta que contravienen a las disposiciones que los prescriben. Esto, en atención a que el Código Fiscal de la Federación establece de forma clara y adecuada los tipos penales conforme a los que se determinará si una conducta constituye o no un delito, los requisitos para el ejercicio de la acción penal, los agravantes por considerar en la conducta ilícita, en qué

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casos el delito se tendrá como calificado y en qué tiempo prescribe la acción penal, entre otras cuestiones.

Infracciones administrativas

La diferencia más marcada en las sanciones administrativas y las penas propiamente dichas consiste en que las primeras (consecuencias jurídicas de las infracciones administrativas) serán impuestas por la administración pública, y las segundas (consecuencia jurídica de los delitos) son dictadas por la autoridad judicial dentro de sus respectivos ámbitos de competencia.

Poder sancionador de la administración pública

“Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía…”, indica el art. 21 de nuestra carta magna, con lo que instituye la potestad de la administración pública para imponer sanciones en esa materia.

Diferencias entre el procedimiento para averiguar y perseguir los delitos y el de las infracciones

El art. 21 constitucional designa al ministerio público, auxiliado por la policía judicial (autoridades administrativas), responsable de la persecución de los delitos, correspondiéndole a la autoridad judicial imponer las penas respectivas. El mismo dispositivo, cómo ya se citó, señala que a la autoridad administrativa le compete la aplicación de sanciones por las infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía y; en nuestra opinión, a todas las leyes de naturaleza administrativa.

En el caso de los delitos, sólo habrá acción penal en contra de personas físicas, pero en las infracciones administrativas podrá responsabilizarse tanto a éstas como a las morales.

Procedimiento de la infracción administrativa

El procedimiento de la infracción administrativa puede ser intrascendente para nuestra disciplina jurídica, y en todo caso, su estudio estaría reservado para la sociología jurídica, esto es, investigar los pasos que llevan a ciertos integrantes de nuestra sociedad a quebrantar las disposiciones legales administrativas.

En vez de hablar de procedimiento de la infracción administrativa es más pertinente decir procedimiento de la sanción.

Naturaleza de las sanciones que se aplican a las infracciones administrativas

Existe una dificultad que por el momento se considera irresoluble, para determinar la naturaleza de las sanciones, problema que, obviamente, se extiende a las de carácter administrativo.

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Debemos considerar como sanciones administrativas aquellas consecuencias represivas de un ilícito, previstas en disposiciones jurídicas y cuya imposición corresponde a la autoridad administrativa.

Infracciones procesales y su sanción

Toda autoridad ante la que se instaura un proceso, para hacer cumplir sus propias determinaciones de trámite cuando éstas obligan a una de las partes, puede decretar sanciones conocidas como vías de apremio, las cuales no van más allá de multa, ejecución forzosa o arresto no mayor de 36 horas; su carácter es indiscutiblemente administrativo.

La justicia de barandilla

Es un actividad sancionadora del poder ejecutivo; está circunscrita a la aplicación de multa o arresto a aquellos sujetos que han cometido una infracción administrativa.

La competencia en esta materia es generalmente de naturaleza municipal y se lleva acabo mediante un procedimiento muy sencillo y expedito

Los juzgados cívicos

En la capital de la república, los juzgados cívicos son oficinas dependientes del gobierno del Distrito Federal, encargadas de conocer y sancionar las faltas de policía y buen gobierno, llamadas ahora infracciones cívicas. Dichos juzgados están insertos en la administración centralizada local.

Faltas de policía y buen gobierno

En términos generales, la ley de la materia regula una serie de conductas pendientes en lo fundamental a una correcta utilización de la vía pública.

Artículo séptimo del Reglamento Gubernativo de Justicia Cívica para el Distrito Federal (artículo 8 de la ley vigente)

En los términos de este reglamento, son infracciones cívicas las siguientes:

La infracción cívica es el ilícito administrativo antes conocido como falta de policía y buen gobierno. En virtud de la importancia y variedad de este artículo, que señala en detalle qué conductas se consideran infracción.

Interés público, orden público e interés general en el derecho administrativo

El concepto de interés público resulta difícil de precisar y; sin embargo, su empleo es frecuente en los textos legales y doctrinarios; incluso, se llega a considerarlo como sinónimo de necesidad publica, provecho común, beneficio colectivo, utilidad social, interés general, utilidad pública.

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El interés público es la noción que abarca a los demás o, en otros términos, es el gran contenido.

Para IHERING, interés debe tomarse en su sentido más amplio, ya que puede ser aplicado no sólo al carácter económico, sino también en diversa índole, por ejemplo, la personalidad, el honor, la familia, la salvaguarda de los diferentes bienes.

Esta idea vincula intrínsecamente el concepto valor, que sería la medida de la utilidad de un bien, y el interés en ese caso será el valor en su relación

El interés es un concepto subjetivo, que ha sido clasificado como privado y colectivo.

La naturaleza del interés es múltiple, como ya se ha dicho, puesto que comprende aspectos materiales, morales, religiosos, así como conceptos genéricos que abarcan distintas ramas patrimoniales, intelectuales, económicas, jurídicas, etc.

La multitud de intereses nos llevaría a infinitas clasificaciones, por lo que tomaremos la de Roscoe POUND, en los tipos concretos de intereses humanos que requieren protección en el ámbito jurídico.

Intereses individuales. Entre ellos pueden encontrar cabida los patrimoniales, la salud, la libertad, los económicos, los familiares, las creencias, la opinión y el trabajo, por citar algunos; claro está que ellos deben limitarse, precisamente para evitar conflictos.

Intereses públicos. Pueden ser los estatales, porque como organización, el estado tiene necesidades y fines por cumplir y en esto radica su interés, y público por el sujeto de que proviene.

Intereses sociales. Aquí se estaría hablando de un orden social, de una ausencia de trastornos, de la paz, la seguridad, el orden, el progreso, la cultura y hasta del bien común, con la aclaración de que hay quien considera a este último concepto superior al interés social y otros, como en este caso, a la inversa.

El interés público es una limitante de la libertad individual. Esto puede apreciarse claramente cuando un sujeto en ejercicio de su libertad se apropia de un objeto común, y puede ser que no lo dañe; aún más, quizá lo restaure o mejore, pero esto equivaldría a causar un perjuicio a la colectividad, pues no se satisfaría el interés público, de ahí que es necesaria la restricción a la libertad individual, para la realización de los fines comunes, por y para todos, por igual.

La administración pública tiene participación en la delimitación y logro del interés público, en el momento que éste no está reservado al poder legislativo, ya que la actuación del poder ejecutivo no sólo se circunscribe, a la facultad reglamentaria, sino que también interviene en todo aquello que implica vigilancia estatal, en la correcta observancia de los principios generales del derecho y lo referente a su campo de acción propio. En este sentido, se encuentran íntimamente vinculados el interés público y la administración a propósito de los servicios públicos.

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Tenemos que derivar hacia definiciones breves y concisas para poder delinear posteriormente un concepto de interés público.

Interés personal. Es el derivado de una actuación individual, que excluye todo nexo con el grupo social; sin embargo, dadas las complejas interrelaciones humanas, este actuar se amplía considerablemente porque situaciones en apariencia particulares y privadas se tornan de cierta manera colectivas, por ejemplo, las de carácter tributario o electoral.

Interés directo. Se entiende actual y real; por ningún motivo se habrá de suponer o creer futuro.

Interés legítimo. Es el que provoca una relación protegida por la ley

Concepto

En opinión de Agustín GORDILLO, el interés público está presente cuando de entre la mayoría de individuos, cada uno puede escindir del mismo su interés personal; si cada individuo no puede identificar su interés individual del interés público, será una falacia.

Gordón C. BJORK identifica el interés público con la limitación a la libertad de los particulares para comprar y vender bienes, en condiciones que no le sean fijadas por la sociedad, para que dicha limitación constituya un factor determinante del orden.

Enrique SILVA CIMMA, el interés público es la suma de las necesidades individuales y colectivas y que en su generalidad llegan a ser públicas.

Por nuestra parte, opinamos que el interés público es el deseo social para el logro de determinado beneficio común o la realización de ciertas acciones tendientes a la consecución de los fines que persigue un grupo nacional, que pueden estar o no previstos en el orden jurídico. En otras palabras, hay interés público cuando un bien o servicio, material o cultural, común a un importante sector de la población, es considerado por el estado de primordial trascendencia protegerlo o proporcionarlo.

En resumen, el interés público es la pretensión de un sector poblacional para que un bien o actividad material o cultural, que les es común, sea proporcionado o protegido por el estado al considerarlo éste primordial.

Figuras afines. Se han señalado como sinónimos de interés público:

Interés social, interés general, interés nacional, interés colectivo. Utilidad pública, utilidad nacional, utilidad social. Beneficio colectivo, beneficio social, benéfico general. Necesidad pública, necesidad colectiva Provecho común. Bienestar general.

El orden público

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El orden público, Bartolomé A. FIORINI lo conceptúa como un gran contenido: "noción en sí, nunca como una institución y menos una figura jurídica, que bajo su imperio, la libertad individual queda restringida y sin defensa".

Rafael BIELSA "el orden público no es estrictamente un concepto jurídico, sino que puede contener la idea de una ética social y una economía popular, es la fórmula del bienestar general, y su función, formalmente al menos, es asegurar el orden jurídico

José CANASI establece que el orden público es un contenido del orden jurídico, y debemos entender éste, según KELSEN, como un sistema de normas con sustancia constitucional referida al estado.

El orden público, en el sentido administrativo del término, está constituido por un mínimo determinado de condiciones esenciales requeridas por una vida social conveniente, su contenido varía con el estado de las creencias sociales.

El orden público es una noción que se debe conformar por los siguientes elementos:

a) La tranquilidad pública o tranquilidad en las calles o vía pública; b) La seguridad pública o garantía preventiva permanente contra los delitos;c) La salubridad pública o garantía preventiva permanente contra los factores que

pongan en peligro la salud de la comunidad. d) Alimentación integral del pueblo;e) Planeación demográfica, y ; f) Educación.

El orden público se encuentra inmerso en el derecho, sin hacer distinción en público o privado, ya que si bien se estudia como el imperio de la ley; la normalidad jurídica, el buen funcionamiento de los servicios públicos y del actuar del estado, también se encuentra en las relaciones de los particulares entre sí, de tal suerte que vemos al orden público ínsito en el derecho privado, en aspectos de familia o bien en las reformas al código civil en materia de arrendamiento; ello sin dejar de considerar que todo convenio, contrato o acto que se celebre entre los particulares no puede dejar de observar las leyes en que esté involucrado el orden público.

La concepción del orden público debe contemplarse como el estado de paz interior del conglomerado, resultado de la protección contra los diferentes peligros que podrían alcanzar a dañar al individuo, si no existiera el ejercicio equitativo de las libertades individuales.

El orden público reviste dos aspectos: uno negativo, que constituye ausencia de trastornos o alteraciones y uno positivo, que exige no sólo la conservación de una existencia pacífica, sino un conjunto de acciones tendientes a mantenerlo y renovarlo para alcanzar el logro de sus objetivos.

El orden público repercute en todos los campos y actividades del quehacer humano y su importancia trasciende a sus diversas tareas; sin embargo, a pesar de su magnitud, no hay

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un consenso general ni en la doctrina ni en la legislación para formular una definición adecuada, por lo que, a manera de conclusión, se hacen las siguientes consideraciones:

a) El orden público rebasa las fronteras del derecho, pero reviste una trascendencia jurídica innegable;

b) Mediante el orden público se restringe la libertad personal, en aras de lograr la convivencia pacífica;

c) Su observancia implica un estado en paz y tranquilidad; donde el individuo logre realizar sus cometidos;

d) Las normas catalogadas de esta forma son obligatorias e irrenunciables; e) Los particulares no pueden, alegando su libertad de contratar, suscribir convenios en

contravención del orden público;f) Toda norma o cláusula que contravenga el principio del orden público sufre nulidad

absoluta;g) Su sola invocación no hace innecesariamente que esté en presencia del orden

público; el juzgador deberá allegarse los medios necesarios para otorgar esa categoría a la norma de que se trate, y

h) Las leyes no son de orden público, sino que afectan o contienen disposiciones de orden público.

Orden público es el conjunto de normas con trascendencia jurídica, absolutamente obligatorias e irrenunciables, que tienen por finalidad mantener determinada eficacia del derecho.

Estimamos que el orden público es una noción política cuya delimitación jurídica está aún en desarrollo.

La expresión interés general es, en realidad, un equivalente legal y doctrinariamente del interés público; son dos expresiones para designar una misma figura.

Las fuerzas armadas, el ejercito mexicano y la administración pública

Antecedentes

La formación de un grupo de individuos dedicados a la defensa de la comunidad se remonta a los orígenes de las sociedades mismas, que ante los peligros que representaban otras comunidades, se organizaron para preservar la seguridad de sus bienes, sus vidas y sus estructuras sociales;

Asimismo, dichos cuerpos se constituían, en muchos casos, para someter a otras sociedades y obtener de ellas las más variadas ventajas, como mano de obra esclava o tributo; por esta vía surgieron los grandes imperios esclavistas de la antigüedad.

Con el desarrollo de las civilizaciones, estos grupos fueron evolucionando

A lo largo de la historia se han ido conformando los ejércitos se han constituido en parte integral de las sociedades; lo cual es un reflejo de sus valores dominantes. Actualmente

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existe la tendencia de que desarrollen sus actividades de manera subordinada al poder político

Organización militar

A la fecha, el ejército mexicano está plenamente institucionalizado y subordinado al poder político civil, y forma parte de la administración pública federal. Su titular (el presidente de la república) es el jefe supremo de las fuerzas armadas, quien mediante la secretaría de la defensa nacional organiza y opera el desempeño del ejército y la fuerza aérea.

La Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, publicada el 26 de diciembre de 1986, da forma a los elementos que estructuran estos cuerpos armados; empieza por asignarles como tareas o, mejor dicho, como misiones generales las siguientes:

defender la integridad, independencia y soberanía nacionales; garantizar la seguridad interna; prestar auxilio a la población civil en casos de necesidad pública; ejecutar acciones cívicas y obras sociales, y coadyuvar al mantenimiento del orden, prestar auxilio a la ciudadanía en sus

personas y patrimonio, en casos de desastre y, además, contribuir a la reconstrucción de las zonas afectadas

Niveles de mando

a) Mando supremob) Alto mandoc) Mandos superioresd) Mandos de unidades

Por lo que respecta a los miembros del servicio militar obligatorio, pertenecerán a las reservas del ejército de acuerdo con las edades que señala la ley orgánica citada y en las condiciones que la autoridad militar determine.

Jerarquías

En atención a sus capacidades, su preparación, sus tareas y su antigüedad, los integrantes del ejército y la fuerza aérea gozarán de grados en la escala jerárquica, que se estructura de la manera siguiente:

I. Generalesa) de divisiónb) de brigada o de ala (según sea el caso), yc) brigadier o de grupo (según sea el caso)

II. Jefesa) coronel;b) teniente coronel, y

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c) mayor

III. Oficialesa) clases:

sargento primero; sargento segundo, y cabo

b) soldado

Educación militar

Las escuelas de educación militar desempeñaron un importante papel en la determinación de la actual fisonomía de las fuerzas armadas a efecto de asegurar que la formación de sus cuadros fuese la deseada para cumplir adecuadamente con las actividades encomendadas, mediante los programas de estudio que tienden a fomentar su integración profesional a las instituciones militares, su lealtad hacia ellas y su vocación de servicio, de acuerdo con el nivel jerárquico en que se encuentren.

Justicia militar

Merece especial mención la administración de justicia militar, en virtud de constituir un fuero cuya existencia ha sido motivo de innumerables disputas de orden jurídico y político a través de nuestra historia, las cuales han propiciado las modificaciones en los instrumentos legislativos que lo han contemplado.

La constitución federal de 1824, siguiendo una tradición jurídica, reconoce los fueros militar y religioso; costumbre que se extendió a las leyes constitucionales de 1836 y a las bases orgánicas de la república, de 1843.

Sin embargo, la Ley de Administración de Justicia de 1855, mejor conocida como ley Juárez, suprime la existencia de tales reductos y fue causa de rebeliones que al grito de "religión y fueros" se oponían a esta disposición a quienes afectaba sus intereses.

No obstante que la constitución de 1857 sólo reconocía el fuero de guerra, con las leyes de Reforma dictadas en 1859, se suprime en definitiva el fuero eclesiástico.

La constitución federal vigente, en su art. 13, confirma el reconocimiento al fuero militar en nuestro país.

El principal efecto del fuero militar (impropiamente llamado fuero de guerra) de las fuerzas armadas, sea la potestad para gozar de una jurisdicción autónoma que se ejerce a través de sus propios tribunales o instancias, conforme a las leyes que les son aplicables en casos específicos.

Los órganos en que reside este fuero, de acuerdo con la ley, son el supremo tribunal de justicia militar, consejos de guerra, jueces, y los cuerpos de defensores de oficio; están regulados principalmente en el Código de Justicia Militar.

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Los delitos y las faltas que son sometidos al conocimiento de los tribunales castrenses y demás autoridades militares están contemplados en el Código de Justicia Militar.

Finalmente, los órganos judiciales encargados de la administración de justicia militar son, relacionados por su orden jerárquico:

a) Supremo tribunal militar;b) Consejos de guerra ordinarios;c) Consejos de guerra extraordinarios, yd) Jueces

Éstos se auxilian, en su función, de:

a) Los jueces penales del orden común;b) La policía judicial militar y la policía común;c) Peritos médicos legistas militares, los intérpretes y demás peritos;d) El jefe del archivo judicial y biblioteca militares, ye) Los que las leyes o los reglamentos dispongan

Las fuerzas armadas, la marina y la administración publica

Las atribuciones estatales en materia de defensa y protección de nuestras costas y mares se realizan por medio de la armada; dada la enorme extensión de una y otros, las tareas de la armada revisten una indudable importancia económica, militar y política.

Por armada se entiende el conjunto de las fuerzas navales de un país; armada de México es una institución permanente, de carácter federal y tienen por finalidad utilizar el poder naval para la salvaguarda de la seguridad interior y la defensa exterior de la república.

La Armada de México

La competencia de la armada puede compendiarse en los siguientes dos aspectos:

1. Defensa naval2. Seguridad interior

Organización naval militar

El personal que integra la armada de México se clasifica en:

a) Almirantes:b) Capitanes;c) Oficiales;d) Cadetes y alumnos;e) Clases, y

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f) Marinería.

El orden de jerarquía de la escala de mando es el siguiente:

Mando supremoAlto mandoMando superior en jefeMando superiorMando subordinado

Armada almirantes

almirantevicealmirantecontralmirante

capitanescapitán de navíocapitán de fragatacapitán de corbeta

oficialesteniente de navíoteniente de fragatateniente de corbetaguardiamarinaprimer contramaestreprimer condestableprimer maestre

cadetesalumnos

clasessegundo contramaestresegundo condestablesegundo maestre

IV. tercer contramaestretercer condestabletercer maestre

V. cabo

marineríamarinerofogonero

Justicia naval

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La Ley Orgánica de la Armada de México, del 24 de diciembre de 1993, prevé nuevamente la creación de órganos de justicia naval distintos a los tribunales militares competentes para el ejército y fuerza aérea; ésta era una demanda del sector correspondiente formulada desde hacía tiempo y que ya había recogido la anterior ley (1985).

Los órganos previstos regulados en esta ley y por los reglamentos correspondientes son:

a) Tribunales navales.b) Órganos disciplinarios. c) Junta naval.

Conforme al art. 70 de la Ley de Disciplina de la Armada de México, los tribunales navales son:

Consejo de honor ordinario; Consejo de honor superior, Junta de almirantes

Secretaría de Marina

El 8 de noviembre de 1821 se creó la secretaría de guerra y marina. Por decreto publicado el 31 de diciembre de 1940, el departamento de marina nacional fue transformado en la secretaria de marina; se trata de un órgano centralizado de la administración pública federal

Rectoría económica del estado

La llamada rectoría económica del estado, o rectoría del desarrollo nacional, conforme la terminología usada por la constitución política federal, es un tema perteneciente más bien a la teoría económica, a la historia del pensamiento económico y al derecho económico, más que al derecho administrativo.

El estado policía

Por estado policía puede entenderse: a) las primeras sociedades políticas anteriores al estado moderno surgido en el siglo XV europeo, y b) el liberalismo inicial de los siglos XVIII y XIX.

a) En la primera acepción se señala que desde la aparición de las incipientes formas estatales, el poder público conlleva implícita su condición de policía o guardián de la sociedad.

b) El liberalismo surge como una reacción frente al mercantilismo y ante la autocracia de las monarquías en los siglos XV a XVIII. La idea fundamental en esta segunda concepción del estado policía es que se deje actuar libremente a los particulares, y que la sociedad política se límite únicamente a vigilar que las acciones de un particular no dañen o invadan la libertad de otro. El estado, se dice, debe dejar

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hacer, dejar pasar, traducción literal del conocido laissez-faire, laissez-passer de los fisiócratas

Las tendencias liberales del siglo

El liberalismo económico es la respuesta teórica que emerge en momento en que la industria y el comercio comienzan a operar en gran escala; esta concepción teórico práctica va aunada a una mayor interrelación económica entre las naciones y constituye una consecuencia del resquebrajamiento del absolutista estado protector.

Las tendencias liberales del siglo XIX

El liberalismo económico es la respuesta teórica y práctica que emerge en el momento en que la industria y el comercio comienzan a operar en gran escala; esta concepción teórico práctica va aunada a una mayor interrelación económica entre las naciones y constituye una consecuencia del resquebrajamiento del absolutista estado protector.

Propugna porque se deje al individuo realizar libremente sus actividades económicas; al estado sólo debe corresponderle defender al país, administrar justicia y ocuparse de algunas tareas que no interesen a particulares.

Adam SMITH y los fisiócratas justifican el liberalismo económico

Tendencias liberales del siglo:

a) Fisiócratas: escuela francesa que sostiene que la tierra es la fuente primordial de la riqueza; principales autores: Francisco QUESNAY y Roberto TURGOT.

b) Las ideas sustentadas y expuestas por Adam SMITH, David RICARDO, Roberto MALTHUS, John STUART MILL (que propugna cierto intervencionismo) y Juan Bautista SAY

Conforme a una clasificación usual de las corrientes liberales, se agrupan en puros y estatistas, según recomienden una total abstención del estado en la intervención de las cuestiones económicas o le concedan una cierta injerencia limitada.

El intervencionismo estatal

Se califica de intervencionistas a corrientes muy distintas que han surgido a lo largo de tiempos históricos diferentes; dentro del estudio de esta categoría cabe considerar dos cuestiones principales: a) la que corresponde a una etapa de la evolución politicoeconómica del estado, y b) la que concierne al análisis de un conjunto de escuelas económicas que, desde el siglo XVI, sostiene la conveniencia de que el estado decida, participe o maneje directamente la marcha de la economía.

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Escuelas económicas que propugnan la participación estatal en la economía; en este grupo caben:

a) Los mercantilistas hacen hincapié en la actividad comercial; sus exponentes (Jean BODIN, Juan COLBERT y Juan BOTERO, entre otros) escriben en los siglos XVI y XVII;

b) Los socialistas utópicos, entre otros, Roberto OWEN y Charles FOURIER, principalmente;

c) Otros socialistas como Pedro PROUDHON y Fernando LASSALLE;d) El comunismo o socialismo científico expuesto principalmente por Carlos MARX y

Federico ENGELS; e) Los neoliberales, entre los que destacan John KEYNES y Milton FRIEDMAN, ya

en el siglo XX, así como el llamado padre de esta corriente, Friedrich von HAYEK, y

f) La economía mixta la cual estuvo vigente en numerosos países a lo largo de varias décadas del siglo XX

Conducción económica total del estado

Se da ante la eliminación de la propiedad privada de los medios de producción e implica la concentración de las decisiones respecto de la elaboración de bienes. Este sistema, con variantes nacionales, estuvo vigente en los países que integraban el llamado bloque socialista (la URSS, Polonia, Hungría, Bulgaria, Checoslovaquia, Alemania Oriental, etc.); y requiere una planificación obligatoria de toda la industria y comercio.

El sistema de economía mixta y la rectoría económica del estado

Se da una participación del estado en algunas áreas de la producción y de la comercialización de bienes y servicios que se estiman importantes, y el resto de actividades se deja a la libre concurrencia de los gobernados. Su propósito es conciliar los intereses de la colectividad con los del empresario privado.

El sistema mexicano, predominantemente de libre empresa, es en menor medida de economía mixta, en tanto que pone en manos del estado los recursos naturales estratégicos señalados en el art. 27 constitucional, pero protege a la iniciativa y la actividad particular, a la vez que incluye al poco desarrollado sector social (cooperativas, ejidos, etcétera).

La rectoría económica del estado significa que éste puede, soberanamente, indicar la orientación que ha de seguir la economía nacional.

Disposiciones rectoras de la economía mexicana

Art. 25 constitucional

El art. 25 de la constitución política federal, con un nuevo texto añadido el 3 de febrero de 1983, está incluido en el llamado capítulo económico de la carta magna, el cual se inserta inadecuadamente en el capítulo referente a las garantías individuales.

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Más que contenido normativo, el art. 25 tiene una declaración de política económica del estado mexicano. se refiere a tres puntos concretos: a) La rectoría económica; b) Los sectores productivos, cuya existencia y actuación quedan garantizados, y c) Las áreas económicas en que pueden participar los sectores (privado, social y público).

Comercio exterior

La constitución política reiteradamente señala que el comerció exterior es materia reservada a la federación. Esto es explicable, ya que hasta la década de 1920, la principal fuente tributaria del estado la constituyó el comercio exterior.

Entre las disposiciones constitucionales que hacen referencia al comercio exterior podemos citar los arts. 73, fracc. XXIX-A; 118, fracc. 1; 117, fraccs. V, VI y VII, y 131; este último tiene especial importancia dentro de los medios de acción de la administración pública.

“El ejecutivo podrá ser facultado por el congreso de la unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación o importación, expedidas por el propio congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito, de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior; la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país”.

Ley Federal de Competencia Económica

En el sexenio 1988-1994 se consolida en México una economía neoliberal, lo que implicó abandonar políticas proteccionistas de la industria del país. De sustitución de importaciones y de subsidio a las clases más desprotegidas; ello y otros factores de carácter internacional (la globalización del mercado) condujeron a abrogar, además de otras, la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica del 30 de diciembre de 1950. El lugar de esa legislación benefactora lo vino a ocupar, en parte, la Ley Federal de Competencia Económica (1992), cuyo objetivo general es tutelar la libertad de comercio y combatir para ello las prácticas que la lesionen.

Para aplicar la ley antes mencionada se crea la comisión federal de competencia como un órgano administrativo desconcentrado de la secretaría de economía, que contará con autonomía técnica y operativa y tendrá a su cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas y las concentraciones, en los términos de ley; y gozará de autonomía para dictar sus resoluciones.

Monopolios

El monopolio es una contradicción propia del sistema capitalista o economía de mercado, en cuya virtud, mediante el ejercicio de la libre concurrencia se obtiene el control de un área de la industria o del comercio, lo cual atenta contra la libertad económica.

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El art. 28 constitucional establece como derecho individual la libre concurrencia y, por tanto, prohíbe el monopolio y sus variantes. Ante el auge de las corrientes neoliberales, el tema del monopolio readquiere interés y relevancia

La citada disposición de la ley suprema reglamentada por la Ley Federal Competencia de Económica, establece que:

Están prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos las exenciones de impuestos. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria.

La ley castigará, y las autoridades perseguirán toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener aumentos de precios.

Antecedentes y evolución de la planeación en México

La planeación del desarrollo económico y social surge en 1926 en la hoy disuelta Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas; posteriormente, países no socialistas adoptan ese sistema para prever sus acciones de gobierno. En México, a pesar de existir antecedentes significativos, la planeación es relativamente reciente.(1980).

a) Ley sobre Planeación General de la República. 12 de julio de 1930.b) El primer plan sexenal (1934-1940)c) Los programas de gobierno presentados al asumir la presidencia de la república el

titular del poder ejecutivo federal de 1940 a1976. d) Plan de desarrollo económico y social (1966-1970) ye) Plan global de desarrollo 1980-1982 (Diario Oficial de la Federación, 17 de abril

de 1980)

Fines de la planeación Mediante la planeación se deciden anticipadamente acciones de gobierno, fijando objetivos

La planeación, dice la ley, es el ordenamiento racional y sistemático de acciones del ejecutivo federal para la regulación y promoción de la actividad económica, social y cultural con el propósito de transformar la realidad del país, conforme a la constitución.

Sistema nacional de planeación en el ámbito del desarrollo regional

Mediante el llamado sistema nacional de planeación democrática se han de llevar a cabo las acciones relacionadas con el plan en lo concerniente a su preparación, formulación, instrumentación, control, actualización y evaluación. Dicho sistema estará integrado por las unidades administrativas que tengan a su cargo los asuntos relativos a la planeación dentro de cada secretaría o paraestatal y, además, permitirá la participación de los distintos grupos sociales en esa actividad y será coordinado por la secretaría de hacienda y crédito público, a la que le compete aplicar la ley de la materia.

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La planeación en las distintas áreas de la actividad de la administración pública se efectúa al detalle por medio de los programas sectoriales que el mismo plan nacional ordena que sean elaborados y puestos en práctica, para lo cual determina los lineamientos de su contenido.

Políticas en materia:

a) Agropecuaria. Se pretende aumentar la producción y productividad del campo. b) Educativa. Con su aplicación se pretende mejorar la calidad de la educación y

elevar la escolaridad de la poblaciónc) Laboral. Está orientada hacia la creación de empleos productivos y la protección

del nivel de vida de los trabajadores. d) De seguridad social. Se le considera una necesidad básica de la población. e) De asentamientos humanos. Se propone lograr un crecimiento más racional y

equilibrado de los centros de población. f) Turística. Destinada a generar más empleos y divisas e incrementar el turismo

social y cultural. g) Tributaria. La política tiende a ampliar las bases tributarias de los distintos

impuestos y el número de contribuyentes con menores tasas impositivas; efectuar adecuaciones al impuesto sobre la renta y continuar con los sistemas de coordinación fiscal entre los distintos niveles de gobierno.

h) De gasto público. Se busca que éste se efectúe con recursos no inflacionarios.i) Monetaria y crediticia. Se requiere que el aumento de la base monetaria sea

congruente con el crecimiento de la actividad económica.j) De comercio exterior. Se pretende propiciar los avances tecnológicos que den

competitividad a los productos mexicanos, promover la industria maquiladora, aprovechar las ventajas del Tratado de Libre Comercio, simplificar la regulación y trámites de esta actividad.

k) De estímulos. Está encaminada a promover la actividad económica de los particulares con miras en los objetivos nacionales que el plan prevé.

l) De procuración de justicia. Está destinada lograr el respeto a los derechos humanos, mejoramiento profesional y salarial al personal, el aumento de la seguridad pública y el combate al narcotráfico.

m) Administración de justicia. Se quiere propiciar reformas a la legislación a efecto de actualizarla y eliminar reglas anticuadas, fortalecer procedimientos conciliatorios y promover cambios a los planes de estudio de las escuelas y facultades de derecho.

Bases constitucionales de la planeación en México

En nuestro país fue precisada claramente en la reforma del 3 de febrero de 1983, en la que se publicaron los nuevos textos de los arts. 25 y 26.

El art. 26, establece, resumidamente, que se organizará un sistema de planeación del desarrollo económico en el que participen los sectores de la sociedad, mediante la elaboración de un plan obligatorio para la administración pública federal; ésta podrá

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celebrar convenios con las entidades federativas y los particulares para coordinarse en la formulación y ejecución de dicho plan.

Objeto de la Ley de Planeación

Tiene por objeto establecer:

las normas y los principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la planeación nacional del desarrollo

las bases de integración y funcionamiento del sistema nacional de planeación democrática.

las bases para que el ejecutivo federal coordine sus actividades de planeación con las entidades federativas.

las directrices para promover y garantizar la participación democrática de los diversos grupos sociales.

los lineamientos para que las acciones de los gobernados contribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades del plan y los programas.

El plan, como acto jurídico, va dirigido fundamentalmente a los subalternos del presidente de la república; en caso de que contenga disposiciones de naturaleza reglamentaria, estará dirigido a todos los gobernados de manera abstracta e impersonal.

Plan y programas

El término plan está reservado para el plan nacional de desarrollo, según la legislación vigente; de él se dice que determinará los objetivos nacionales, la estrategia y prioridades del desarrollo del país.

Las características del plan son:

a) Temporal. b) Obligatorio.c) Publicable. d) Evaluable. e) Rectificable. f) Susceptible de observaciones parlamentarias.

Los programas son las diversas vertientes del plan llevadas al detalle; pueden ser sectoriales, institucionales, regionales o especiales. Acerca de ellos la Ley de Planeación establece:

a) Los programas sectoriales se sujetarán a las previsiones contenidas en el planb) Los programas institucionales, que deban elaborar las entidades paraestatales, se

sujetarán a las previsiones contenidas en el plan.c) Los programas regionales se referirán a las regiones que se consideren prioritarias

o estratégicas, en función de los objetivos nacionales.

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d) Los programas especiales deberán contraerse a las prioridades del desarrollo integral del país fijadas en el plan.

Política y derecho de población

La política poblacional de México está descrita fundamentalmente en el art. 3º de la Ley General de Población de este modo: la secretaría de gobernación dictará y ejecutará o, en su caso, promoverá ante las dependencias o entidades competentes, las medidas necesarias para:

a) Adecuar los programas de desarrollo económico y social a las necesidades planteadas por el volumen, estructura dinámica y distribución de la población;

b) Realizar los programas de planeación familiar mediante los servicios educativos y de salud pública de que disponga el sector público, y vigilar que dichos programas y los que realicen organismos privados, se lleven a cabo con absoluto respeto a los derechos fundamentales del hombre

c) Disminuir la mortalidad; d) Influir en la dinámica de la población por medio de los sistemas educativos. e) Promover la plena integración de la mujer al proceso económico, educativo, social y

cultural;f) Procurar la integración de los grupos marginados al desarrollo nacional; g) Sujetar la inmigración de extranjeros a las modalidades que juzgue pertinentes. h) Restringir la emigración de nacionales cuando el interés nacional así lo exija; i) Procurar la planeación de los centros de población urbanos para asegurar una eficaz

prestación de los servicios públicos que se requieran;j) Estimular el establecimiento de fuertes núcleos de población nacional en los lugares

fronterizos que se encuentren escasamente poblados; k) Procurar la movilización de la población entre distintas regiones de la república. l) Fomentar la creación de poblados, con la finalidad de agrupar a los núcleos que

viven geográficamente aislados, y m) Coordinar las actividades de las dependencias del sector público federal, estatal y

municipal

La demografía

La demografía es la ciencia que estudia a la población humana desde el punto de vista cualitativo; “es el análisis y la descripción de los grupos de población con referencia a la distribución, fenómenos vitales, edad, sexo y estado civil, bien en un momento dado o sin consideración temporal”

Su principal fuente e instrumento se encuentra en los censos que el estado realiza periódicamente.

Crecimiento demográfico

Las predicciones pesimistas del economista inglés Thomas R. MALTHUS acerca del incremento poblacional; en nuestros días, una corriente neomalthusiana sostiene que el

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subdesarrollo económico tiene su principal causa en un excesivo crecimiento demográfico. Frente a tal fenómeno se recomienda un control de la natalidad o, al menos, una planeación demográfica. Contrarios a esta posición se han declarado la iglesia católica y algunos países socialistas.

México sostiene actualmente la política de abatir el crecimiento demográfico mediante campañas publicitarias y facilitando medios anticonceptivos, sin llegar a establecer un verdadero control de la natalidad.

Año Incremento

1973 3.7% 1975 3.3% 1989 2.2% 1994 1.8%1998 1.7%2000 1.0% (meta)

El derecho a determinar el número de hijos conforme al arto 4o. constitucional

Art. 4º. constitucional mediante decreto publicado el día último de 1974 en el Diario Oficial de la Federación, para incluir en su actual tercer párrafo la garantía individual siguiente: Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y el espaciamiento de sus hijos.

La inmigración de extranjeros

Está orientada a controlar y regular la inmigración de extranjeros y a proteger y a desalentar la salida de los nacionales.

Es la llegada de extranjeros al país, los cuales por razones económicas, culturales o políticas dejan su lugar de origen.

En la actualidad, la mayoría de los países regulan minuciosamente la entrada y la estancia de los extranjeros, limitándolas en ocasiones, por motivos laborales o de integración cultural.

Calidades migratorias

1. No inmigrante. Es el extranjero que con permiso de la secretaría de gobernación se interna en el país temporalmente, y que asume alguna de las siguientes características:

a) Turistab) Transmigrantec) Visitanted) Ministro de culto o asociado religioso

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e) Asilado políticof) Refugiadog) Estudianteh) Visitante distinguidoi) Visitante localj) Visitante provisionalk) corresponsal

2. Inmigrante. Se reconoce como tal al extranjero que se interna legalmente en el país con el propósito de radicar en él, en tanto adquiere la calidad de inmigrado. Los inmigrantes se aceptarán hasta por cinco años y sus características son:

a) Rentistab) Inversionistac) Profesional d) Cargos de confianzae) Científicof) Técnicog) Familiarh) Artistas y deportistasi) Asimilados

3. Inmigrado. Mediante esta calidad migratoria el extranjero adquiere derecho de residencia definitiva en el país.

Los inmigrantes con residencia legal en el país durante cinco años podrán adquirir la calidad migratoria de inmigrados.

Emigración de mexicanos

Son emigrantes los mexicanos y los extranjeros que salgan del país con el propósito de residir fuera de él.

Repatriados

Problemas fronterizos

En las zonas fronterizas se concentra un gran numero de problemas muy diversos. Claro está que, aunque existen algunas cuestiones similares, el problema de la frontera sur es distinto del norte.

En la frontera norte, a los gobiernos federal, locales y municipales les preocupan aspectos como la industria maquiladora, el tráfico de narcóticos, el tránsito muy intenso de personas y mercaderías, los problemas de contaminación, el alcoholismo, el hecho de que residentes en México trabajen o estudien en el lado extranjero, el proteger al comerciante nacional frente a la competencia desigual de sus vecinos, la población flotante, tanto nacional como estadounidense, el salvaguardar los valores de la cultura patria.

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Los problemas sureños se pueden resumir de la siguiente manera llegada de trabajadores temporales sin documentos; refugiados políticos, que muchas veces son inmigrantes en busca de mejores condiciones de vida; imprecisión de límites; desplazamiento de mexicanos por extranjeros que cobran menos por su trabajo; falta de industrias que absorban a la población en edad productiva; bajo nivel educativo; deterioro ambiental, originado básicamente por la destrucción de recursos forestales; cercanía a conflictos bélicos que pueden propagarse

El derecho a la protección de la salud

Base constitucional

El art. 4o. de la constitución política de la república, en su párrafo cuarto establece:

Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracc. XVI del art. 73 de esta constitución.

Áreas que abarca la salud.

La salud es la ausencia de enfermedades e implica una situación física y mental sana.

Este punto puede ser descrito con base en los arts. 3º y 33 de la Ley General de Salud, publicada el 7 de febrero de 1984, a cuyo tenor los servicios de salubridad que el estado proporcionará han de referirse a los siguientes aspectos generales o específicos:

a) Atención médica preventiva;b) Servicios médicos curativos, y c) Servicios de rehabilitación.

Prevención de enfermedades

La prevención de enfermedades debe ser el objeto en torno al cual gire la actividad que en materia de salud realice la administración pública. El concepto moderno de medicina se refiere más a prevenir que a curar las enfermedades.

Control de bebidas y alimentos

La producción, publicidad y comercialización de alimentos, bebidas no alcohólicas y bebidas alcohólicas están controladas por la secretaría de salud. Corresponde a los gobiernos locales dictar las disposiciones relativas a la ubicación y el horario para la venta de las bebidas alcohólicas.

Aspectos sanitarios

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Lo sanitario, dentro de la actividad de la administración pública, se refiere a la salud pública: la reducción de la tasa de mortalidad mediante el combate a las enfermedades de más incidencia entre la población.

El derecho sanitario, denominación dada al antecedente del actual derecho protector de la salud, pretende autonomía respecto al derecho administrativo; el nuevo nombre supone una ampliación de los aspectos regulados.

La asistencia pública. La beneficencia pública

Por asistencia pública debemos entender el auxilio en cuestiones vitales, prestado por un organismo estatal a indigentes o menesterosos.

La beneficencia pública comprende los servicios estatales tendientes a mejorar las condiciones de miseria o enfermedad de individuos marginados socialmente.

No existe diferencia sustancial entre uno y otro de esos conceptos y los términos se pueden emplear como sinónimos.

La Ley General de Salud considera que por asistencia social ha de entenderse:

El conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carácter social que impidan al individuo su desarrollo integral, así como la protección física, mental y social de personas en estado de necesidad, desprotección o desventaja física y mental hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva

Ley General de Salud

Esta ley, publicada en el Diario Oficial el 7 de febrero de 1984, fue promulgada el 30 de diciembre de 1983, entró en vigor el lo. De julio de 1984 y consta de 472 artículos y 7 transitorios. Abrogó, entre otras disposiciones, al Código Sanitario de los Estados Unidos Mexicanos, del 13 de marzo de 1973. La ley que regula otros aspectos de la materia sanitaria.

Derecho ecológico

Ecología. Estudio de las configuraciones espacio funcionales que en áreas determinadas surgen y cambian mediante procesos de interacción ecológica.

Interacción ecológica. Proceso de modificación recíproca, que incluye los aspectos de competencia y cooperación por el cual los organismos individuales o grupos influyen unos en otros, indirecta o impersonalmente, al hacer uso de alguna fuente limitada o de abastecimiento natural con que los otros cuentan.

Ecología humana. Rama de la ciencia que trata de las relaciones recíprocas entre el hombre y el medio; comprende la autoecología humana, o estudio de las relaciones

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recíprocas entre el individuo y su medio; y la sinecología humana, o estudio de las relaciones recíprocas entre los grupos y sus medios.

Se afirma que debe hablarse más que de derecho ecológico, de derecho ambiental, y se define a éste como:

El conjunto de normas de interés público que regulan las relaciones del hombre con la naturaleza respecto al aprovechamiento de los recursos que ella proporciona evitando la degradación del propio orden natural.

En el derecho positivo mexicano, las primeras disposiciones sistemáticas en materia ecológica se dan en 1971 con la reforma constitucional al art. 73, fracc. XVI, base 4a., y la expedición de la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental (1971), seguida por la Ley Federal de Protección al Ambiente (1982).

Derecho de las aguas nacionales

En el derecho mexicano, los principales recursos acuíferos están considerados como propiedad de la federación, aunque la materia es de competencia concurrente para los tres niveles de gobierno. El art. 27 constitucional establece al respecto que:

Son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales, en la extensión y términos que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natura que estén ligados; directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional.

Derecho de los bosques

En México, la destrucción o inadecuada explotación de los recursos forestales se llevó a cabo durante siglos, lo que convirtió en áridas o semiáridas enormes extensiones del territorio nacional, con lo que se redujo de manera considerable la productividad agrícola, forestal y ganadera.

La Ley Forestal del 22 de diciembre de 1992 establece, entre otros, los siguientes objetivos de interés para el tema que ahora abordamos y que han de regir la actividad estatal respecto a los bosques:

conservar, proteger .y restaurar los elementos forestales y la biodiversidad de sus ecosistemas;

proteger las cuencas y cauces hidrológicos y los sistemas de drenaje natural, así como prevenir y controlar la erosión de los suelos y procurar su debida restauración;

lograr un manejo sustentable de los recursos forestales maderables y no maderables.

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crear las condiciones para la modernización y desarrollo tecnológico de la actividad forestal;

fomentar las tareas de conservación, protección y restauración forestal; impulsar la infraestructura de tipo forestal, promover la cultura forestal, a través de medidas educativas, declarar de utilidad pública la conservación, protección y restauración de los

ecosistemas forestales.

La secretaría de medio ambiente, recursos naturales y pesca es la encargada de las cuestiones forestales; en ella existe un registro forestal nacional.

La flora y la fauna silvestres

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del 28 de enero de 1988 y la Ley Federal de Caza del 5 de enero de 1952, contienen reglas tendientes a conservar y desarrollar las especies que integran la fauna y la flora silvestres del país.

El derecho ecológico o ambiental regula o estudia la conservación de aguas, bosques y flora y fauna silvestres; Más no agota ahí su materia.

El régimen jurídico en materia ecológica está contenido en los siguientes textos normativos:

a) Constitución políticab) Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, Ley Orgánica de

la Administración Pública Federal, en especial el art. 32 bis; Ley Forestal; Ley Federal de Pesca; Ley Federal de Caza; Ley Federal del Mar; Ley de Aguas Nacionales; Ley General de Asentamientos Humanos; Ley General de Salud; Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares; Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear.

c) Reglamentos de las leyes citadas y normas oficiales acerca de esta cuestión.

El sistema de patentes, marcas y derechos de autor

El sistema de propiedad intelectual comprende: a) Propiedad industrial, y b) Derechos de autor; la primera, a su vez, incluye patentes, modelos de utilidad, diseños industriales, esquemas de trazado, secretos industriales, marcas, avisos y nombres comerciales, marcas colectivas y denominaciones de origen.

Este importante y amplio campo jurídico de la propiedad industrial suele ser objeto de estudio en el derecho mercantil, el derecho internacional privado y el derecho económico y en algunas ocasiones, como rama autónoma de la ciencia del derecho. La otra parte de la propiedad intelectual, los derechos de autor, se incluye a veces en los programas de derecho civil o también como disciplina independiente: derecho autoral.

Patentes

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La exclusividad que el estado otorga y protege para la explotación de un invento; requiere ser susceptible de aplicación industrial.

Modelos de utilidad

Son modelos de utilidad los objetos, utensilios, aparatos o herramientas que, como resultado de una modificación en su disposición, configuración, estructura o forma, presenten una función diferente respecto de las partes que lo integran o ventajas en cuanto a su utilización.

Temporalidad. El registro de un modelo de utilidad tendrá vigencia de 10 años improrrogables, contada a partir de la fecha de presentación de la solicitud.

Derechos. La explotación del modelo de utilidad y las limitaciones del derecho que confiere su registro al titular se regirán, en lo conducente, por lo dispuesto en materia de patentes.

Diseño industrial

Comprende:

a) Dibujos industriales. b) Modelos industriales, constituidos por toda forma tridimensional

Secreto industrial

Se considera secreto industrial a toda información de aplicación industrial o comercial que guarde una persona física o moral con carácter confidencial, que le signifique obtener o mantener una ventaja competitiva frente a terceros en la realización de actividades económicas, y respecto de la cual haya adoptado las medidas pertinentes para preservar su confidencialidad y el acceso restringido a la misma.

Variedades vegetales

Las variedades vegetales ya no son susceptibles de patente, pero pueden ser protegidas mediante un título de obtentor, que expedirá la secretaría de agricultura, ganadería y desarrollo rural, con vigencia de 15 o 18 años. Se encuentran reguladas por su propia ley.

Marcas

La marca es el nombre o símbolo que identifica o particulariza un bien o servicio.

Para la ley, pueden constituir una marca las denominaciones y los signos visibles suficientemente distintivos, así como cualquier otro medio susceptible de identificar los productos o servicios a que se apliquen o traten de aplicarse, frente a los de su misma especie o clase en el mercado.

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Marcas colectivas

Los comerciantes, fabricantes, productores o prestadores de servicios, por medio de sus asociaciones o sociedades, podrán obtener el registro de una marca común, para distinguir sus bienes o servicios respecto de los de terceros. Estas marcas colectivas siguen las reglas anotadas para las marcas en general

Denominaciones de origen.

Mediante la denominación de origen se protege a algún artículo producido en cierta región que, por cualidades geográficas o humanas, intervinientes en su elaboración, lo hacen poseedor de singulares características.

Se inicia con la declaración que al efecto emita el instituto. El uso ilegal de la misma será sancionado, incluyendo los casos en que venga acompañada de indicaciones como "género", "tipo", "manera", "imitación", u otras similares que provoquen confusión en el consumidor o impliquen competencia desleal.

Avisos comerciales

Son los anuncios o mensajes publicitarios. Pueden ser registrados si tienen originalidad; su vigencia será de 10 años prorrogables por lapsos de la misma duración. Se rigen, en lo que proceda, por las reglas fijadas para las marcas.

Nombres comerciales

Es la denominación de una empresa o establecimiento mercantil y no requiere registro. La protección ante una posible competencia desleal se dirige al ámbito de su clientela efectiva o potencial.

Quien haga uso de su nombre comercial podrá solicitar a la autoridad administrativa competente, la publicación de éste en la Gaceta de Invenciones y Marcas; dicha publicación producirá el efecto de fincar la buena fe en el uso del nombre correspondiente.

Autoridades que aplican la ley

El Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, organismo descentralizado en el sector de la secretaría de economía, es la autoridad encargada de aplicar los ordenamientos relativos a la propiedad industrial (patentes, modelos de utilidad, diseño industrial, secreto industrial, marcas, avisos comerciales, nombres comerciales y denominaciones de origen).

Transferencia de tecnología.

El concepto de transferencia de tecnología tiene muchas facetas, pero en esencia alude al complejo proceso mediante el cual los conocimientos sobre cómo producir bienes y servicios fluyen de quienes en cierto momento los tienen a otros que los requieren.

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La transferencia de tecnología implica un acuerdo de voluntades para traspasar adquirir los conocimientos para producir algo (el know how inglés).

La Ley sobre el Control y Registro de la Transferencia de Tecnología y el Uso y Explotación de Patentes y Marcas, se publicó en el Diario Oficial de la federación el 11 de enero de 1982 y fue abrogada por la Ley de Fomento y Protección de la Propiedad Industrial, e1 27 de junio de 1991.

Derechos de autor

El creador de una obra intelectual escrita o plasmada en cualquier medio posee una serie de derechos para su explotación, los cuales protege el estado. De lo que se trata es de tutelar y estimular el trabajo de artistas e intelectuales.

El derecho de autor es el reconocimiento que hace el estado a favor de todo creador de obras literarias y artísticas, en virtud del cual otorga su protección para que el autor goce de prerrogativas y privilegios exclusivos de carácter personal y patrimonial.

Política de energéticos

La cuestión energética, uno de los puntos centrales de la problemática de nuestro tiempo, está íntimamente relacionada con: a) el desarrollo tecnológico propiciado por el control y empleo masivo de la energía eléctrica, y b) la degradación del ambiente provocada por el uso indiscriminado de hidrocarburos y otros contaminantes.

Bases constituciones para el desarrollo de los energéticos

Las bases constitucionales relativas a los energéticos se encuentran en los arts. 27, párrs. Tercero, cuarto, sexto, sétimo y octavo; 28, párr. cuarto, y 73, fracc. X, que en esencia señalan que la nación tendrá en todo tiempo el derecho de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, cuidar su conservación y evitar su destrucción.

Hidrocarburos

La importancia económica y social del petróleo y sus derivados es de sobra conocida. El constituyente de Querétaro reservó los hidrocarburos al dominio directo de la federación; el estado expropió los bienes de las concesionarias por decreto del 18 de marzo de 1938.

Conforme al art. 27 constitucional y su ley reglamentaria, corresponde a la federación el dominio directo, inalienable e imprescriptible de todos los carburos de hidrógenos que se encuentren en el territorio del país.

Energía eléctrica

En 1960 fue adicionado el art. 27 constitucional para reservar al estado la generación y distribución de la energía eléctrica como servicio público.

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La energía eléctrica puede obtenerse por medio de la aplicación, entre otros, de hidrocarburos, carbón, agua y materiales nucleares. En México, el mayor volumen se produce en hidroeléctricas y termoeléctricas.

Energía nuclear

Al finalizar la Segunda Guerra Mundial (1945) empieza a desarrollarse la investigación y aplicación de la energía nuclear. En nuestro país, en 1976, se incorpora al texto constitucional la exclusividad de la federación en la producción de esta forma energética; en 1988, se pone en marcha la primera , planta nucleoeléctrica (Laguna Verde, en el estado de Veracruz).

El uso de la energía nuclear sólo tendrá fines pacíficos, en cumplimiento de lo establecido en la constitución política. El ejecutivo federal dictará las disposiciones reglamentarias a que se sujetará el uso energético y no energético de los materiales radiactivos.

Otras fuentes

Además de los hidrocarburos y los materiales radiactivos, existen otras fuentes energéticas, la luz solar, el oleaje marino, los vientos, el calor del interior de la capa terráquea y el hidrato de metano.

Entidades administrativas encargadas de su aplicación.

1. Secretaría de energía2. Petróleos Mexicanos3. Instituto Mexicano del Petróleo4. Comisión Federal de Electricidad5. Luz y Fuerza del Centro6. Comisión reguladora de energía.7. Instituto de investigaciones Eléctricas8. Consejo de Recursos Minerales9. Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares10. Comisión nacional de seguridad nuclear y salvaguardias11. Comisión nacional para el ahorro de energía

El turismo

Política de turismo

El estado mexicano ha conferido especial importancia al turismo, considerando que debe contribuir como factor importante para lograr el equilibrio de nuestra balanza de pagos; sin embargo, a pesar del enorme aparato administrativo y legislativo estructurado en torno a esta actividad, los logros alcanzados son sumamente magros.

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La política turística tiende a crear nuevas áreas que cuenten con los servicios adecuados, difundir los atractivos naturales y arquitectónicos que el país posee, diversificar la procedencia de los visitantes extranjeros y fomentar el turismo interno.

La directriz en materia turística la determina también el hecho de considerarse esa actividad como generadora de empleos.

Turista es la persona, mexicana o extranjera, que viaja a determinado sitio de manera transitoria y para dedicarse a actividades de recreación, de esparcimiento, de reposo, culturales o deportivas, no remuneradas.

Prestadores de servicios turísticos

La ley considera como prestadores de servicios turísticos a:

a) Hoteles, moteles, albergues y otros establecimientos de hospedaje; además a los campamentos y paradores de casas rodantes que presten servicios a turistas..

b) Agencias, subagencias y operadoras de viajes.c) Guías de turistas d) Restaurantes, cafeterías, bares, centros nocturnos y similares que se encuentren

ubicados en hoteles, moteles, albergues, campamentos, paradores de casas rodantes mencionados en el inciso a), así como en aeropuertos, terminales de autobuses, estaciones de ferrocarril, museos y zonas arqueológicas.

e) Establecimientos de sistemas de intercambio de servicios turísticos.

Turismo interno

Por medio de campañas publicitarias se fomenta el turismo interno, tanto por su índole recreacional como por ser factor que dinamiza la economía local.

Dentro del turismo interno, desempeña un papel importante el llamado turismo social, idea nueva en nuestro medio. La ley lo prevé en sus arts. 9º a 12.

Turismo externo

Mediante dicha política se busca captar viajeros de Europa occidental y de Japón, quienes tienen un buen potencial de gasto. También se persigue guiar al turismo hacia los nuevos polos de desarrollo (Cancún, Huatulco, Puerto Escondido, Zacatecas), etc.

Al difundir en el extranjero los atractivos turísticos, debe también hacerse hincapié en las condiciones sociales, económicas y sanitarias del país, pues la imagen que se tiene afuera no es tan favorable como la idea que tenemos de nosotros mismos; tampoco corresponde a la realidad, lo que es más lamentable. Además, el turismo es muy sensible a cualquier problema político o económico, fenómeno natural o calamidad pública.

Desarrollo de zonas turísticas

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Para crear o ampliar centros turísticos, la secretaría de turismo promoverá que se expidan declaratorias de uso del suelo. Esto se hará con la participación de las secretarías de desarrollo social y de medio ambiente, recursos naturales y pesca, y de los gobiernos estatales y municipales; en caso necesario, se escuchará la opinión de la secretaría de la reforma agraria. Con base en esas declaratorias de uso, se decretarán zonas de desarrollo turístico prioritario.

Legislación de política social, la protección al débil y la procuración administrativa

Protección al débil como derecho social

En todas las sociedades humanas han existido individuos quienes en un momento determinado, por muy diversas causas, se encuentran al margen del bienestar del que gozan otros pertenecientes a la misma formación social.

Débil es algo o alguien que tiene poca fuerza, vigor o resistencia. Por lo que la protección al débil como derecho social debe entenderse como el conjunto de medidas jurídico políticas adoptadas para tutelar el interés de la parte que se encuentra en relativa desventaja en determinadas relaciones personales.

El concepto de debilidad no se identifica necesariamente con la pobreza; por ejemplo: el inversionista en la bolsa de valores puede entrar en una relación como débil, pero no será un menesteroso.

El llamado derecho social (del trabajo y agrario, principalmente) tiene por finalidad precisamente proteger a la parte débil en ciertas actividades humanas.

En México, después de la consolidación constitucional del derecho laboral y del agrario (1917), se adoptaron algunas medidas en lo general para protección del débil, independientemente de la actividad en el renglón de asistencia social.

La política social establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 tiene el objetivo de propiciar igualdad de oportunidades, crear las condiciones que aseguren a la población el disfrute de los derechos individuales y sociales reconocidos en la constitución, elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida y, de manera prioritaria, disminuir la pobreza y la exclusión social.

Protección al consumidor

En 1975, México decide crear su primea legislación protectora del consumidor, como una reacción al consumismo de que son victimas las clases baja y media, ante el bombardeo publicitario, la desigualdad en los ingresos económicos y una mala educación para el gasto.

La Ley Federal de Protección al Consumidor publicada el 22 de diciembre de 1975, entró en vigor el 5 de febrero de 1976, y en el inicio de su vigencia fue considerada anticonstitucional por atacar la libre concurrencia. A la fecha de su expedición, su base constitucional era sólo la fracc. X del arto 73; a partir de 1983, el tercer párrafo del art. 28

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hace clara mención a la actividad que justifica a dicha ley. El 24 de diciembre de 1992 se publicó la versión vigente de esa ley; sus disposiciones son de orden público e interés social.

La ley es aplicable para regular las relaciones entre consumidores (adquirentes finales) de un bien o servicio, por un lado y, por el otro, proveedores.

Ley Federal de Protección al Consumidor.

Regulación que hace la ley de esos puntos.

a) Publicidadb) Prácticas prohibidasc) Incumplimientod) Prestación de serviciose) Ventas domiciliariasf) Ventas a plazos

Recursos administrativos. Contra actos derivados de la aplicación de la Ley Federal de Protección al Consumidor, el particular podrá interponer en un plazo de 15 días hábiles, el recurso de revisión ante el funcionario que haya emitido el acto recurrido y será resuelto por una oficina superior jerárquica. En este recurso será supletorio el Código Federal de Procedimientos Civiles, y se admitirá toda clase de pruebas, excepto la confesional. La autoridad habrá de resolver en un término de 15 días. El recurso prevé la posible suspensión del acto reclamado.

El recurso de revocación contra el procedimiento arbitral está contemplado en la ley que se ha venido comentando; aquél deberá resolverse en 48 horas.

Procuraduría de la defensa del trabajo

El derecho del trabajo quizá se origina en la necesidad de proteger a la parte débil de la relación laboral, y ésa es su principal finalidad, de tal suerte que esta rama jurídica se halla ligada íntimamente con la seguridad social.

En 1975, y con carácter de órgano desconcentrado, se reestructuró la procuraduría federal de la defensa del trabajo, dentro de la secretaría del trabajo y previsión social. Esta procuraduría la estableció la Ley Federal Trabajo en 1931; fue reglamentada el 11 de septiembre de 1933 y quedó bajo la dependencia del jefe del departamento del trabajo.

En 1975 se consideró que, no obstante los avances en derecho del trabajo el creciente desempleo y marginación social, así como la frecuente violación a los derechos de los no sindicalizados, de mujeres y niños trabajadores, obligaban a acentuar la tutela estatal en materia laboral, por lo que era oportuno precisar la competencia de la procuraduría federal de la defensa del trabajo en ese campo, dotándola de autonomía operativa (desconcentración administrativa) y mayor dinamismo.

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Procuraduría de la defensa del menor y de la familia

La procuraduría de la defensa del menor y de la familia no tiene sustento jurídico directo, sino que funciona como un programa de actividades del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF)

El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, organismo federal descentralizado, cuyo nombre y tareas han cambiado a lo largo de tres décadas (INPI, IMAN), tiene por objetivo la promoción de la asistencia social y la prestación de servicios en esta materia. Los principales ordenamientos que lo rigen son la Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social y el Estatuto Orgánico del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, los cuales han permitido llevar a cabo un programa de labores orientado a procurar la defensa adecuada de los derechos del menor y de la familia, a aquellas personas cuyos recursos culturales y económicos las colocan en situación desventajosa frente a violaciones legales perpetradas contra ellas.

Comisión nacional bancaria y de valores

Como órgano de defensa del consumidor bancario existe la comisión nacional bancaria y de valores, ente desconcentrado de la secretaría de hacienda y crédito público, que actualmente está regulado por su propia ley (1995) y por su reglamento interior; además, otras disposiciones jurídicas le confieren intervención en importantes cuestiones financieras.

Los usuarios del servicio público de banca y crédito podrán, a su elección, presentar su reclamación ante la comisión nacional bancaria y de valores o hacer el planteamiento ante los tribunales competentes locales o federales. Las instituciones de crédito estarán obligadas a someterse al procedimiento de conciliación a que se refiere la ley.

Instituto Nacional de la senectud

Uno de los signos negativos que distinguen a nuestro tiempo es el desprecio hacia los viejos. La civilización ha cambiado su estimación de la tercera edad, cuya experiencia era altamente valorada en el pasado; ahora en términos generales, es marginada. La vejez es considerada un defecto y la juventud, ponderada como la única edad digna de ser vivida; a ello se aúna vedar a los ancianos y muchas veces a personas maduras, aún lejanas a la vejez, las oportunidades laborales y de recreación. Esto ha provocado que los ancianos constituyan, salvo algunas excepciones, una minoría débil y marginada.

Hace menos de tres décadas el estado mexicano adoptó medidas tendientes a afrontar este problema y a ese efecto creó el Instituto Nacional de la Senectud como órgano federal descentralizado, provisto de personalidad jurídica y patrimonio propios.

Asistencia fiscal

En razón de que en determinados aspectos, el sistema impositivo puede resultar excesivamente complejo e incomprensible para algunas personas, no obstante la buena

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disposición para cumplir sus obligaciones con la hacienda pública, el estado mantiene permanentemente campañas destinadas a orientar al público acerca de las cargas fiscales y la manera de pagarlas; además, existe una oficina a la que se le encomiendan servicios de asistencia fiscal.

Relaciones entre el estado y sus servidores

Los tratadistas consideran al estado como una gran organización cuya complejidad rebasa, con mucho, a la que se observa en las organizaciones emprendidas por los particulares, por muy grandes que éstas sean. En México existen cerca de ocho millones de servidores públicos, lo que representa 31% de la población económicamente activa.

La incorporación de hombres abocados a la función pública, desde la antigüedad, trajo consigo que se fuera formando un cuerpo de funcionarios y empleados de la administración estatal provistos de gran influencia social; típicos ejemplos de este hecho son los casos de Grecia y Roma en sus tiempos de mayor esplendor militar.

En el siglo XVIII, los fisiócratas franceses bautizaron a este cuerpo de hombres dedicados a la función pública, como burocracia, término que desde sus inicios asume una connotación desfavorable, al ser utilizado por los liberales para identificar al formalismo, la altanería, el despilfarro de recursos, la falta de entusiasmo para desarrollar sus actividades, la corrupción y a la adopción de trámites excesivos que, entre otros, caracterizaban al aparato administrativo de los gobiernos autoritarios durante los siglos XVIII y XIX, sentimiento negativo y generalizado que no ha desaparecido en nuestros días.

La función pública, realizada por los trabajadores al servicio del estado, aun cuando se encuentra vinculada con la actividad pública de éste, no debe confundirse con ella, ya que la primera está referida a la capacidad de acción que guarda todo trabajador del estado, y la segunda está identificada con todas las acciones a cargo del estado. La capacidad de acción, llamada función pública, implica una relación laboral entre el estado y el servidor.

Fundamentación

En nuestro país, el art. 123 constitucional, en su apartado B, fundamenta las relaciones jurídico laborales entre el estado y sus trabajadores; cuando éstos presten sus servicios para los poderes de la unión o bien para el gobierno del Distrito Federal, según expresa el dispositivo al inicio de su texto.

La legislación mexicana contempla disposiciones que regulan de manera específica ciertas relaciones laborales que se presentan dentro de los tres poderes de la unión; tal es caso de los trabajadores de base y el de los de confianza, excluyendo a estos últimos del régimen de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (art. 8º) y reconociéndoles sólo las medidas de protección al salario y los beneficios de la seguridad social.

Ubicación de la rama del derecho que regula las relaciones entre el estado y sus servidores.

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La ciencia del derecho siempre nos induce a clasificar todos los hechos sociales que guardan trascendencia para ella; tal es el caso de la relación laboral que se observa entre el estado y sus trabajadores, cuya existencia ha provocado discusiones que actualmente siguen sin definir su ubicación dentro de las distintas ramas del derecho.

Acerca del particular existen tres principales teorías: como parte integrante del derecho del trabajo, del derecho administrativo o como una rama autónoma; cada una de ellas pondera, entre otros, los argumentos siguientes:

Teorías que la asimilan al derecho del trabajo

La posición que engloba a estas teorías es la más aceptada; en términos generales, sostiene el carácter laboral de la relación existente entre el estado y sus trabajadores en virtud de observarse en ella las características típicas de dirección, dependencia y salario propias del derecho del trabajo.

Teorías que la asimilan al derecho administrativo

Esta corriente tiene su origen en el hecho de que la relación del estado y los servidores públicos surge con motivo de un acto administrativo, como es el nombramiento, consistente éste en la expresión unilateral de la potestad soberana de aquel, con objeto de asignar una función pública a la persona que lo considera idóneo para su desempeño.

Teorías que la consideran una rama autónoma

La indefinición que priva entre el derecho del trabajo y el derecho administrativo dio origen a una tercera posición, la que de manera ecléctica sostiene que las normas que regulan esta materia constituyen una rama autónoma dentro de la sistemática jurídica, en virtud de contar con disposiciones de ambas disciplinas.

Antecedentes nacionales de la relación de trabajo entre el estado y sus servidores

Época colonial

La administración de los territorios conquistados por la corona española trajo consigo la necesidad de expedir una copiosa cantidad de disposiciones legales, aplicadas según las circunstancias especificas que presentaba cada una de las formaciones sociales dominadas, formaciones a las que se había intentado trasplantar e! aparato burocrático administrativo de la metrópoli. A su recopilación más depurada se le conoce como Leyes de los reinos de Indias (1680)

Desde el inicio de la acción colonizadora, la metrópoli, sabedora de las dificultades en lo concerniente a que sus instrucciones fueran cumplidas cabalmente por los funcionarios públicos asentados en el Nuevo Mundo, estableció los procedimientos para determinar la posible responsabilidad de éstos.

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El decreto constitucional para la libertad de la América mexicana, sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814.

Este documento, más que un antecedente jurídico, es histórico ya que jamás fue aplicado en el territorio nacional.

La constitución de 1824

Esta carta magna, de corte federalista, fue dictada siguiendo a la imperante en los Estados Unidos de América, cuya influencia en el terreno de las ideas políticas se dejó sentir en toda el área, en virtud de la cercanía, particularmente en nuestro país mediante las logias de masones (yorquinos).

Ese ordenamiento fundamental otorga al jefe del ejecutivo amplias facultades tales como nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, a los jefes de las oficinas generales de hacienda y de los comisarios generales, al personal diplomático, a los oficiales militares de rango superior (coronel como mínimo) y a los empleados de las oficinas de la federación (no señala grados); otorgar retiros, licencias y ( pensiones a los militares, y sancionar administrativamente a los empleados infractores de las órdenes y decretos (art. 110).

Leyes constitucionales de 1836

No debemos olvidar que con la abrogación de la constitución de 1824 y con la promulgación de dichas leyes, mejor conocidas como las siete leyes, también se modificó el sistema federal, retornando al centralismo y adicionando a los tres poderes establecidos un cuarto: el supremo poder conservador, encargado de vigilar la actuación de los demás e intervenir en los conflictos que se suscitaran entre el legislativo y el ejecutivo.

La constitución de 1857

Este documento legal marca un retorno al federalismo y otorga al presidente de la república facultades para designar y remover al personal diplomático, así como a los demás funcionarios de la unión, cuyo nombramiento no estuviera determinado de distinta forma por las leyes.

La constitución de 1917

Promulgada esta constitución, el gobierno federal inició la lucha para lograr su eficacia en las circunstancias por las que atravesaba el país: comunicaciones destruidas, campos sin cultivo, comercio interrumpido, carencia de un sistema bancario, en fin: la bancarrota económica.

La aplicación de los arts. 27 y 123, especialmente, se enfrentó a numerosos obstáculos. En el caso de este último, su ámbito se caracterizó por un elevado desempleo, inseguridad en el trabajo y declaración de huelgas

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Las relaciones laborales estado servidores públicos, siguieron desarrollándose sobre bases civilistas; incluso la Ley Federal del Trabajo, expedida en 1931; no contempla a la burocracia, exclusión que fue confirmada por la jurisprudencia.

En 1938 se expide el primer Estatuto Jurídico de los Trabajadores del Estado, que en 1941 es abrogado por otro del mismo nombre.

Al consolidarse el sistema jurídico político surgido en 1917, así como son el desarrollo de las formas de organización laboral en el país, se dieron las condiciones para que en 1960 se adicionara el art. 123 constitucional con el apartado B y en 1963 se expidiera su ley reglamentaria (Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, también conocida como ley burocrática).

Antecedentes en otros países

Históricamente, el ejercicio de la función pública se consideró un privilegio otorgado a los ciudadanos por sus méritos o se trasmitía de forma hereditaria dentro de las clases altas.

Esta situación dejó de considerarse como tal al expirar la Edad Media, con la incorporación de nuevas tareas a cargo del estado.

La presencia de la función pública ha sido una constante en el desarrollo de toda formación estatal.

Alemania

La idea de HEGEL acerca del estado, en virtud de la cual la figura del estado está magnificada al grado de ver en él la divinidad concretada a la que deben supeditarse los intereses particulares, de cierta forma siguió presente en el accionar de la moderna burocracia de la hasta hace poco Alemania federal.

La relación que se da entre el estado alemán y sus servidores deriva de un acto cuya naturaleza se encuentra sujeta a discusión por los autores germanos; algunos de ellos lo consideran como un contrato de derecho publico y otros como un acto de adhesión a un derecho preexistente, es decir, la obligación de ejercer la función pública de acuerdo con las reglas previstas por el estado.

Argentina

La relación jurídica que existe entre el estado y sus servidores es producto de un acto contractual de derecho público, "no obstante que la legislación vigente de la República Argentina parece inclinarse por considerarlo como un acto unilateral del estado.

Estados Unidos de América

En algunos casos se confiere intervención a los legislativos locales, pero en términos generales es un organismo del gobierno federal (Comisión del Servicio Civil) el encargado

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de establecer las políticas de reclutamiento, capacitación, adscripción y disciplina del personal que desempeña la función pública.

Francia

La administración pública francesa, cuya concepción de servicio público durante mucho tiempo comprendía a toda actividad del estado, tuvo que iniciar el replanteamiento conceptual de su actuación una vez que la vieja tesis del servicio público no soportó las críticas de la modernidad.

Anteriormente se entendía como funcionario a toda persona que participaba normal y permanentemente en la operación de un servicio público; este supuesto ha variado, al considerarse en la actualidad que sólo lo es aquella persona que participa en la administración gubernamental de acuerdo con un estatuto o reglamento público.

Inglaterra

Es difícil imaginar un sistema burocrático más riguroso que el inglés; sin embargo, a diferencia de los demás países europeos, las relaciones laborales entre el estado y sus servidores no son reguladas por un estatuto o reglamento expedido especialmente para ello. La práctica y la costumbre van generando las disposiciones por aplicar, con base en la utilidad y los principios que deben regir a la función pública como una actividad honorable y de privilegio.

Para los ingleses, la solución de todos sus problemas deviene del eficiente desempeño de sus instituciones, de ahí el cuidado que ponen en la formación y el control del servidor público.

Italia

La legislación italiana, en lo que se refiere a la relación laboral burocrática, distingue entre los oficios públicos principales, que representan la voluntad del órgano para el que trabajan y los oficios públicos auxiliares, que se limitan a tareas de mero trámite o preparatorias a la toma de decisiones.

Portugal

En este país, los ministerios de administración interna y de finanzas son los (órganos encargados de la instrumentación de las políticas que el estado aplica en materia de función pública.

Clases de servicios personales prestados al estado

Diversos son los medios que el estado utiliza para procurarse la actividad intelectual o física de las personas dedicadas a los cometidos que le son propios, y en atención a ello es que somete a éstos (conocidos como agentes) a un régimen jurídico adecuado al tipo de servicio prestado.

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Servicios obligatorios y gratuitos

Como excepción a la libertad de trabajo consagrada en nuestro país por el art. 5º constitucional, el expresado precepto contempla como obligatorias y en algunos casos no remuneradas, algunas tareas, lo que para ciertos autores constituye función pública, en virtud de carecer del consentimiento de las personas obligadas a desempeñarlas.

Servicios que se prestan por contrato

La práctica administrativa en este caso está dirigida a la procuración de servicios necesarios para el estado de carácter eventual o especializado, y para los que éste no requiere sostener una relación de trabajo permanente con quienes lo presten. Por ello, decide captar profesionales libres con los cuales, cumple la función administrativa.

Servicios que se prestan en virtud de nombramiento

El nombramiento es el medio más usual por el que el estado se allega la prestación de los servicios personales necesarios para realizar sus funciones; en torno a el, se ha ventilado una larga disputa entre quienes lo consideran como un acto administrativo y los que lo catalogan como contrato.

Existe, cuando menos, otra clase de servicio personal que se presta al estado y que es importante mencionar: la que se otorga por virtud de un contrato colectivo de trabajo, típico de algunas instituciones paraestatales, como Petróleos Mexicanos, Instituto Mexicano del Seguro Social, Comisión Federal de Electricidad, , etc.

Régimen jurídico

La legislación burocrática en nuestro país y las disposiciones más importantes en la materia:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del

Apartado B del Artículo 123 Constitucional Ley Federal del Trabajo; Ley Reglamentaria de la Fracción XIII bis del Apartado B del art. 123 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; (BANXICO) Ley Orgánica de la Armada de México; Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos; Ley del Servicio Exterior Mexicano; Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos Leyes orgánicas y estatutos de las universidades autónomas, y Leyes y reglamentos para los servidores públicos de las entidades federativas y

municipios.

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Se ha dicho que los servicios personales otorgados al estado en virtud de un contrato civil (privado) no constituyen función pública y, por ende, una relación laboral.

Clases de estatutos

El término estatuto se traduce como lo establecido, lo ordenado, asentado o determinado y, por extensión, se le identifica con cualquier regla o régimen legal aplicable a una situación específica.

También se utiliza, y éste es nuestro interés, para designar al instrumento que contiene las disposiciones legales a las que se someterá el desempeño de la función pública, y se refiere concretamente a la relación de trabajo que establece el estado con los servidores públicos.

En este sentido, tradicionalmente se habla de dos clases de estatutos: el reglamentario y el legal. El primero tiene su origen en una decisión de la autoridad administrativa.

El segundo emana de una clásica disposición expedida por el órgano legislativo, es decir, una ley, orgánica y materialmente considerada.

Los rasgos más generales de los estatutos para servidores públicos son expresar los derechos que éstos tienen respecto al estado por virtud del desempeño de la función pública (ascenso, sueldo, vacaciones, jubilación, entre otros); determinar los deberes, (v. gr.: duración de la jornada, buen comportamiento durante ella, discreción y respeto por el trabajo asignado), así como imponer las sanciones en caso de violación a sus disposiciones y designar a la autoridad competente para decidirlas y resolverlas.

Relaciones de trabajo reguladas por el art. 123, apartado A, de la constitución.

Las empresas públicas más importantes de la federación, ya sean éstas organismos descentralizados o sociedades anónimas, se encuentran reguladas, en cuanto a las relaciones con sus trabajadores, por el apartado A del art. 123 constitucional y su ley reglamentaria (Ley Federal del Trabajo, 1970); desde luego, tenemos en cuenta que estos entes no forman parte de la persona jurídica que es la federación por poseer ellos, a su vez, su propia personalidad. Pero resulta claro que representan una porción fundamental del aparato político administrativo del estado.

Organismos públicos descentralizados que forman parte de la administración pública federal, como Petróleos Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales de México, Instituto Mexicano del Seguro Social y Comisión Federal de Electricidad

En el ambiente laboral se reconoce como trabajadores privilegiados a los que; prestan sus servicios en alguno de estos organismos. Las razones en que se apoya tal consideración son obvias; basta echar un vistazo a las prestaciones económicas de que gozan y compararlas con las del resto de los obreros y empleados de nuestro país. Ese es el motivo por el cual es sumamente codiciada la obtención de un lugar en sus nóminas, al grado de llegar, prácticamente, a constituir una "herencia" a favor de sus descendientes.

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Las representaciones sindicales de estos dos organismos descentralizados por servicio poseen una enorme fuerza laboral en nuestro país y su influencia trasciende al ámbito de la política.

Es oportuno preguntarse si los trabajadores de tales organismos públicos descentralizados por servicio desempeñan función pública, en razón de que éstos gozan de autonomía jurídica respecto del estado.

Es de señalarse que estos organismos forman parte de la administración pública federal (paraestatal) que generalmente, por medio de sus trabajadores, prestan un servicio público, y por tanto, la autonomía de su operación es relativa, ya que de hecho está sujeta a un considerable número de controles que ejercen las dependencias estatales centralizadas.

Al respecto, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales en vigor dispone que en los instrumentos legales utilizados para crear dichos organismos se indicará el régimen laboral al que se sujetarán, con lo que permite, en la práctica, dejar a las circunstancias del momento la decisión acerca del régimen por aplicar en cada caso.

Si bien el estado participa en la constitución de esta clase de personas morales o colectivas, no establece ninguna relación laboral con los trabajadores que están adscritos a ellas, ya que las mismas constituyen un ente jurídico que actúa como patrón, para cumplir con las obligaciones que le son propias de acuerdo con la ley.

De acuerdo con la rama de producción en la que se encuentre enclavada, sus relaciones de trabajo estarán reguladas por un contrato colectivo, un contrato ley o por un contrato individual de trabajo (este último en la menor de las veces).

Instituciones nacionales de crédito. Banca nacionalizada

La expropiación de la banca privada, decretada en septiembre de 1982, trajo consigo la necesidad de modificar la regulación de las relaciones laborales de quienes prestaban sus servicios en esas instituciones, relaciones que debieron ser adecuadas a las nuevas condiciones creadas por el surgimiento de otras empresas de participación estatal (sociedades nacionales de crédito).

Es así que en noviembre de ese mismo año fue adicionado el apartado B del art. 123 constitucional con la fracc. XIII bis, a efecto de incluir dentro de esas garantías mínimas, al trabajador al servicio de las sociedades nacionales de crédito.

Las universidades autónomas

Durante los años setenta se debatió ampliamente acerca de la naturaleza jurídica de los servicios proporcionados dentro de las universidades públicas, así como respecto del tipo de régimen legal que les debía ser aplicado a los prestadores de los mismos. La cuestión quedó resuelta mediante la reforma constitucional al art. 3o. en 1980. Considerado en dicho artículo como un trabajo especial aquel desempeñado por el personal académico y administrativo en las universidades e instituciones de educación superior de carácter

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autónomo, sus relaciones laborales, en consecuencia, están reguladas por el apartado A del art. 123 de la propia constitución, así como por la Ley Federal del Trabajo.

La fracc. VIII del citado art. 3º constitucional prevé también que aquellas universidades e instituciones de educación superior a las cuales la ley les otorgue autonomía, gozarán de la facultad de gobernarse a sí mismas; realizarán sus fines de educar, investigar y difundir la cultura conforme a los principios del mismo artículo, con respeto a la libertad de cátedra e investigación y el libre examen y la discusión de las ideas.

En lo que se refiere a nuestra máxima casa de estudios (la Universidad Nacional Autónoma de México), es de señalarse que, estando sujeta a este régimen, las prestaciones de seguridad social le son otorgadas por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado, organismo que generalmente beneficia a los trabajadores contemplados en el aparado B del citado precepto constitucional.

Este hecho sui generis, el cual se considera incongruente desde el punto de vista jurídico, obedece a circunstancias de índole política que imperaron en un pasado reciente en el medio universitario.

Teorías que explican la naturaleza jurídica del acto por el cual el individuo presta sus servicios al estado

Teorías civilistas

Herederas de un añejo concepto, consistente en que la prestación de un trabajo asalariado tiene su origen en la libre manifestación de voluntad por parte del prestador y prestatario (trabajador y patrón), los que en igualdad de circunstancias convienen las condiciones en las que será desempeñado el servicio, estas teorías sostienen que a partir de un acto de naturaleza contractual, el estado obtiene la fuerza de trabajo necesaria para cumplir con las atribuciones que posee.

La interpretación que caracteriza a estas teorías ha sido rotundamente descartada en México, a partir de la promulgación de la constitución de 1917, la cual estableció los derechos mínimos para los trabajadores en general y limitó considerablemente la posibilidad de negociación de las condiciones de la prestación del servicio en virtud de un contrato, ya que ello indudablemente era contraproducente para aquellos que no contaban con más patrimonio que su fuerza de trabajo.

Teoría del acto unilateral del estado

Aún cuando el nombramiento es el resultado de una manifestación unilateral de la voluntad del estado, destinada a designar como servidor público a un individuo, ello no implica, salvo las excepciones contenidas en el art. 5º constitucional, la obligatoriedad por parte del mismo individuo de desempeñarse como tal y someterse al régimen jurídico correspondiente.

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Para que esto suceda debe contarse con la libre aceptación por parte del designado, la que una vez expresada surtirá los efectos que marca la ley respecto de las facultades que le son conferidas para el cumplimiento de su cargo, así como en lo que se refiere a los derechos y las obligaciones laborales asumidos frente al estado.

Tesis del contrato administrativo

Basados en la teoría que explica la actividad contractual del estado, algunos tratadistas sostienen que la función pública implica un contrato de naturaleza administrativa celebrado con el particular que decide desempeñarse como servidor público.

Para formular esta tesis, recordemos que los contratos administrativos atienden a un interés público y están sujetos a un régimen de derecho público, en tanto que en los de derecho privado, el estado concurre a contratar como particular, es decir, desprovisto de su carácter soberano y sometido a las normas de derecho común.

Teoría del acto unión

El acto unión también se conoce como acto condición, provisto de un contenido no muy claro. Esta teoría explica la naturaleza jurídica del acto por medio del cual se establece una relación con el estado, y pondera:

a) En primer lugar la existencia de normas jurídicas previamente creadas Para regular la función pública;

b) Seguidamente, la decisión libre del estado y del individuo para iniciar una relación de trabajo, conforme a las normas referidas, y

c) La aplicación de dicho orden jurídico al caso concreto

Así, y una vez expuesto lo anterior, realmente no encontramos mayor variación entre el acto anión y cualquier convenio.

Teoría del derecho vigente

Para esta teoría, la naturaleza jurídica del acto que nos ocupa la determina la ley misma al regularlo. Criterio que, a fuerza de simplista, es anticientífico en virtud de que no todo lo plasmado en un texto legal es técnicamente correcto, por una parte y, por la otra, porque es una posición formalista, la cual no puede ser considerada como punto de partida para elaborar un concepto general aplicable a las realidades que pretende explicar.

Concepto y diferencias entre altos funcionarios y empleados

La burocracia es una organización a la que es aplicable un control jerárquico de sus integrantes, a quienes divide entre los que tienen mando y los que obedecen, los que supervisan y los que ejecutan, los que toman las decisiones y los que acatan; en una palabra: entre funcionarios y empleados

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Según Rafael BIELSA, la diferencia sustancial consiste en que la designación del funcionario constituye un encargo especial o una delegación transmitida por la ley y, en cambio, la del empleado supone un complemento al desempeño de la función pública mediante el servicio que presta al estado.

Concepto de servidor público. Funcionario

El art. 108 de nuestra carta magna reputa como servidor público a toda persona que desempeña un empleo, un cargo o una comisión de cualquier naturaleza dentro de la administración pública (federal o del Distrito Federal), incluso a los representantes de elección popular, a los miembros del poder judicial y a los demás funcionarios y empleados.

De acuerdo con ello, el concepto de servidor público es más extenso que los de funcionario y empleado.

Clasificación de los servidores públicos

El burócrata se da en cualquier organización pública o privada, entre funcionario y empleado públicos existe una tradicional diferenciación. Además, servidor público es un concepto más amplio que ambos y, por lo mismo, rebasa la idea que acerca de la función pública se ha definido, al abarcar la acción de servidor público a personas que no guardan una relación de carácter laboral respecto al estado, relación que sí se da necesariamente en la citada función pública.

Clasificación según nuestras leyes

Se ha mencionado que tradicionalmente nuestros textos legislativos, al referirse a quienes ejercen la función pública, los dividen en empleados de confianza y empleados de base, que son los equivalentes a la clasificación que los distingue en funcionarios y en empleados.

De la propia constitución federal podemos desprender otras clasificaciones, que en su oportunidad fueron como la contenida en el art. 108, que habla de los servidores públicos y los cataloga en representantes de elección popular, miembros del poder judicial, funcionarios, empleados y personas que desempeñen empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza.

Se puede inferir una distinción, igualmente mencionada con anterioridad, de acuerdo con el nivel de competencia, que los clasifica en servidores públicos federales, locales y municipales, de conformidad con la división de poderes, en servidores públicos del poder ejecutivo, legislativo y judicial.

También pueden ensayarse otras clasificaciones, como personal sindicalizado y no sindicalizado; civil y militar. Es de utilidad anotar la siguiente: el personal en funciones, comisionado, con licencia, suspendido y jubilado; ésta es muy empleada en la práctica.

Sistema para la designación de los agentes públicos.

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Nombramiento

La forma normal para iniciar la relación entre el estado y sus servidores públicos la constituye el nombramiento, que es el acto jurídico formal en cuya virtud la administración pública designa a una persona como funcionario o empleado y la somete al régimen que, conforme a la ley, le es aplicable específicamente a la función pública.

Clases de nombramientos

Actualmente, en la mayoría de los países del mundo el diseño de los sistemas de selección de los servidores públicos se efectúa de acuerdo con la trascendencia que socialmente se le reconozca a la labor que les vaya a ser encomendada, estableciendo con ello las distintas clases de nombramientos.

Así, determinados funcionarios son seleccionados mediante el sufragio.

Otra forma de nombramiento es la que tiene lugar por decisión de un funcionario de rango superior, que es la más común en nuestro medio y la que tradicionalmente ha redituado, a aquellos que han sido investidos con tal facultad, una preeminencia social.

En México se da otra clase de nombramiento, en el cual concurren las voluntades de distintas autoridades gubernamentales, como es en el caso de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que requiere la propuesta de una terna por el presidente de la república.

También se da el nombramiento por decisión de un cuerpo colegiado, por ejemplo, la designación de los magistrados de circuito y jueces de distrito en nuestro poder judicial.

La legislación contempla otra clasificación que atiende a la temporalidad; en este caso se habla de definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo o por obra determinada (art. 15, fracc. III, de la ley burocrática)

El nombramiento en nuestra legislación

La nota confirmatoria que ubica al nombramiento como el acto jurídico por cuyo medio predominantemente se inicia una relación de función pública entre el estado y los trabajadores a su servicio, nos la proporcionan los arts. 3o. y 12 de la llamada ley burocrática.

La elección

El llamado sufragio universal tiene por objeto la designación de los individuos que ocuparán determinados cargos gubernamentales y que, generalmente, son los de mayor trascendencia en los órganos del estado.

Funcionarios de elección popular. Oposición

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a) Funcionarios de elección popular. Su designación es producto del voto ciudadano. b) Oposición. Esta modalidad para designar a los servidores públicos, se encuentra

poco desarrollada en nuestra legislación y a la fecha los exámenes para acudir a un empleo público se han transformado en un mero trámite, al cual necesariamente está supeditado el nombramiento, lo que desvirtúa la existencia de dicha figura.

El concurso en nuestra legislación

Dependiendo de las labores sustantivas encomendadas a cada dependencia o entidad de la administración pública federal, así como a las labores de apoyo que le son comunes, se formulan los catálogos de puestos y los perfiles laborales que deben observar quienes los ocupen.

El concurso, en México, ha sido legislativamente poco desarrollado; sus disposiciones suelen ser materia de contratos colectivos o de condiciones generales de trabajo; sin embargo, desde 1976 ha sido foco de atención de la administración pública federal, lo que se ha expresado en esfuerzos, todavía insuficientes, por establecer un sistema de administración y desarrollo de personal que garantice el honesto y eficiente desempeño de las obligaciones derivadas de la función pública, a la par de que haga efectivos los derechos que tienen sus servidores frente al estado.

Formación profesional o técnica

La administración pública, como toda organización, requiere personas idóneas para desempeñar las actividades que le son propias, las cuales por su gran variedad hacen necesario el empleo, en la misma magnitud, de un personal versado en especialidades técnicas y profesionales.

En tal virtud, las instituciones públicas afrontan la imperiosa necesidad de formar cuadros técnicos y profesionales, de acuerdo con los requerimientos planteados por la realidad en cada uno de los puestos por desempeñar y, además, la de actualizar permanentemente los conocimientos que en cada materia la ciencia va aportando.

Sistemas de nuestra legislación

En nuestro país, la capacitación técnica y profesional ha alcanzado el rango de derecho social, ya que la carta magna la establece de forma genérica, como una obligación patronal.

Requisitos para poder ingresar al servicio de la administración pública en México.

Estos requisitos generalmente no están contemplados de manera sistemática en nuestra legislación, y son materia regulada casi siempre en las condiciones generales de trabajo, los reglamentos o los contratos colectivos.

La relación de trabajo entre el estado y sus trabajadores de base

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El contenido de la relación

La legislación mexicana otorga un contenido laboral a la relación jurídica existente entre el estado y sus servidores. Prueba de ello es que en nuestra constitución federal están ubicadas las bases fundamentales que la regulan, en el apartado B con que se adicionó en 1960 al art. 123.

Es importante hacer notar que las disposiciones del citado apartado B contienen los derechos mínimos de que deben gozar los servidores públicos con motivo de la relación establecida.

Efectos de la relación

Una vez establecido el vínculo jurídico laboral entre el servidor público y el estado, por medio de los titulares de sus dependencias y entidades, ambos se ven sometidos al régimen legal que enmarca a la función pública, a la que, en virtud de las particularidades que la caracterizan, no le puede ser aplicada la misma normatividad dirigida a los trabajadores en general.

Caracteres de la relación

La función pública está caracterizada en términos generales, por ciertas notas que pueden ser compendiadas en los conceptos siguientes:

a) La profesionalidad, consiste en que los individuos hacen de la función pública su actividad económica cotidiana;

b) La continuidad, que es la no interrupción requerida necesariamente para generar los derechos que le son propios a todo servidor público.

c) La carrera administrativa, radica en la voluntad natural de mejorar, por parte del servidor público, su situación dentro de la administración pública.

d) La existencia de un contrato, en cuya virtud, una vez aceptado el nombramiento, tanto el estado como el servidor público asumen una serie de derechos y obligaciones que son correlativos.

Suspensión y terminación de la relación de servicio

1. Suspensión temporal de los efectos del nombramiento.

Enfermedad Prisión preventiva Irregularidades en la gestión del trabajador

2. Terminación de los servicios. Causas por las que el nombramiento o la designación dejará de surtir sus efectos.

a) Por renuncia, por abandono de empleo b) Por conclusión del término o de la obra c) Por fallecimiento del servidor público;

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d) Por incapacidad permanente del trabajador, física o mental, e) Por resolución del tribunal federal de conciliación y arbitraje.

Prestaciones económicas

La causa y finalidad de todo trabajo realizado por el hombre es la satisfacción de sus necesidades naturales o sociales. Desde tiempos inmemoriales, a la relación que con ese fin el hombre establecía con la naturaleza o sus semejantes se le denominó trabajo.

En nuestro medio, los trabajadores al servicio del estado cuentan en determinadas circunstancias, además del sueldo considerado en los tabuladores respectivos y las prestaciones de seguridad social, con cantidades en dinero por concepto de sobresueldo, horas extra, gratificación anual (llamada aguinaldo), bono de actuación, prima por antigüedad, ayuda para renta, según proceda.

Organización colectiva de los trabajadores

Reconocido el derecho de los servidores públicos de base para asociarse en defensa de los intereses que les son comunes (art. 123 constitucional, apartado B, fracc. X) la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria el citado apartado, dedica su título cuarto a regular la organización colectiva mediante los sindicatos

Las condiciones generales de trabajo

Mediante las condiciones generales de trabajo, en las dependencias se establecen:

requisitos de ingreso; relación jurídica de trabajo; salario; jornada y horarios de labores; descansos y licencias; vacaciones; riesgos de trabajo; derechos de los trabajadores; obligaciones de los trabajadores; competencia de la secretaría; sanciones; suspensión, y terminación de los efectos del nombramiento.

Dichas condiciones son dictadas en cada dependencia por su titular, teniendo en consideración la opinión del sindicato.

Huelga

La huelga, en el ámbito de la función pública, es uno de los puntos que más atención han acaparado por parte de los estudiosos de la materia, así como de aquellos abogados litigantes que han hecho de los conflictos laborales entre el estado y los servidores, públicos, su especialidad.

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La razón está constituida por las grandes limitantes a que debe sujetarse, por parte de los servidores públicos en México, el ejercicio de este derecho, esencial en las relaciones laborales, en contraste con el que están en posibilidad de hacer valer los trabajadores en general, para equilibrar a los factores en la producción.

Es importante señalar que los huelguistas están obligados a mantener en funciones a los trabajadores necesarios para desempeñar los servicios que por su naturaleza no puedan suspenderse, disposición que genera controversia en virtud de que nulifica en mucho los efectos que se esperan de un movimiento huelguístico al no suspender totalmente.

Procedimiento para resolver los conflictos laborales entre el poder judicial federal y sus servidores.

La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaría del Apartado B, fracc. F-XII del Artículo 123 Constitucional, prevé un procedimiento específico para resolver los conflictos que se presenten entre el poder judicial de la federación y sus servidores.

Los funcionarios y empleados de confianza

En el régimen de Porfirio Díaz es evidente la ausencia de leyes en materia laboral, y las relaciones de trabajo se rigen por diversos códigos civiles; por tanto, no se piensa en una definición del trabajador de confianza y mucho menos del que presta sus servicios al estado; en esta época, el Partido Liberal Mexicano pugna por los derechos sociales.

Con el triunfo dela Revolución mexicana, la materia jurídico laboral toma auge y en diversas entidades federativas se dictan normas protectoras del trabajador.

La Constitución Federal establece, en la fracc. XIV del apartado B del art. 123, que es mediante una ley como se determinará quiénes son empleados de confianza, agregando que tales trabajadores disfrutarán de la protección al salario y gozarán de las prestaciones de la seguridad social.

Por su parte, la ley reglamentaria del referido apartado B del art. 123, incluye una larga lista de quiénes son trabajadores de confianza en el gobierno federal.

Ahora bien, para definir al trabajador de confianza hay que empezar por el vocablo trabajador, que significa toda persona física que presta a otra (física o moral) un trabajo personal subordinado, a cambio de un salario o estipendio.

Por otra parte, confianza, en lo general, la entendemos como seguridad, fidelidad, honradez, ánimo y aliento para las tareas; cierta familiaridad en el trato.

De lo expuesto podemos definir al trabajador de confianza que proporciona sus servicios al estado, como aquella persona que en razón de su cargo presta un trabajo subordinado con

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características especiales de fidelidad, lealtad, seguridad, las cuales le confieren un trato directo de familiaridad con el superior jerárquico y de vigilancia con el inferior.

Es significativo el que la mención el personal de estas instituciones se regirá por sus propias leyes, se consigne en el precepto constitucional que establece las bases fundamentales de las relaciones jurídico laborales; y que, además, precisamente figure en el apartado referido a los servidores públicos.

Así, podemos afirmar que los miembros de las fuerzas armadas mexicanas realizan función pública y que profesionalmente observan una relación laboral sui generis, la cual rebasa las condiciones observadas por los demás servidores públicos, de suyo ya especiales.

La secretaría de la defensa nacional

El acto por el cual la secretaría de la defensa nacional se allega los servicios personales es el reclutamiento, en virtud de un llamado contrato de enganche, en el cual se establecerá el tiempo de servicio. Al vencimiento de éste, en el caso de los soldados, podrán ser reenganchados (recontratados) hasta por un límite de nueve años.

En lo que se refiere a su situación jurídica, los militares pueden estar en activo, reserva o retiro.

a) Activob) Reservac) Retiro

La secretaría de marina

Los servicios personales que requiere la armada los obtiene, en el nivel de marinería, mediante el reclutamiento, el cual, legalmente, se efectúa mediante la conscripción, (servicio militar obligatorio) y por contrato de enganche voluntario, pudiendo tener lugar este último con los futuros alumnos para las escuelas de formación de oficiales.

El personal se clasifica en:

Milicia permanente Milicia auxiliar

Al igual que en el ejército y fuerza aérea, las situaciones del personal de la armada son activo, reserva y retiro.

Los haberes y demás prestaciones que se les entrega en reciprocidad por el desempeño de sus labores, se determinan de acuerdo con el grado, puesto o comisión que cada miembro de la armada alcance.

Procedimientos de postergas ante la junta naval

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La inconformidad por postergas es un procedimiento inscrito dentro del ámbito laboral de las fuerzas armadas y no es privativo de la marina de guerra.

Éste tiene lugar cuando algún militar (ejército, fuerza aérea y armada) en el ejercicio de sus derechos ha sido excluido de un concurso de selección para acceder a un grado superior, o no obstante haber cumplido con los requisitos para ello, no se le ha otorgado dicho acceso.

Seguridad social

El derecho de la seguridad social se estudia como disciplina autónoma no sólo en relación con el derecho administrativo, sino también respecto del derecho del trabajo.

Los antecedentes indirectos de la seguridad social se hallan en la beneficencia pública y privada, así como en las sociedades mutualistas.

En nuestro sistema jurídico político, la seguridad social de los servidores públicos no está bajo la competencia unificada de un solo organismo, sino que la prestación de la misma depende del régimen legal de la relación laboral, es decir, si éste se encuentra regulado por los dispositivos correspondientes a los apartados A o B del art. 123 constitucional, a las fuerzas armadas, a la gendarmería, al servicio exterior, al sector educativo o bancario, entre otros.

Conforme a su respectiva ley, prestaciones y servicios que proporcionará el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, son:

1. Medicina preventiva;2. Seguro de enfermedades y maternidad;3. Servicios de rehabilitación;4. Seguro de riesgos de trabajo;5. Seguro de retiro por edad y tiempo de servicios;6. Seguro de invalidez;7. Seguro por muerte;8. Seguro de cesantía en edad avanzada;9. Indemnización global;10. Sistema de ahorro para el retiro;11. Arrendamiento o venta de habitaciones perteneciente al instituto;12. Préstamos hipotecarios y financiamiento para vivienda

Seguro de enfermedad no profesional

Ley del instituto (1983), la cual establece que en caso de enfermedad, el trabajador y el pensionista tienen derecho a las prestaciones en dinero y especie.

Habitaciones para trabajadores

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El problema habitacional es uno de los más graves en nuestro país, problema que, por otra parte, existen en casi todas las naciones, inclusive en lagunas altamente desarrolladas; por ello, las medidas de seguridad social en este renglón no son un ligero paliativo a una de las injusticias mayormente incomprensibles de la civilización (el no tener un lugar propio y decoroso donde vivir).

Para los fines habitacionales previstos en las fracc. XI del apartado B del art. 123 constitucional, el instituto (ISSSTE) constituirá conforme a la ley un fondo de la vivienda que tendrá por objeto establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito, mediante préstamos con garantía hipotecaria; así como coordinar y financiar programas de construcción de habitaciones destinadas a su adquisición en propiedad por parte de los trabajadores que carezcan de ellas.

Los préstamos hipotecarios

Antes de la creación del fondo de la vivienda (FOVISSSTE), los préstamos hipotecarios para adquisición o construcción de departamentos o casas habitación para servidores del estado tuvieron amplia difusión; con el surgimiento de ese fideicomiso se consolidan y, posteriormente, la ley fue reformada para que la hipoteca a favor del fondo pueda aparecer en segundo lugar, permitiendo así al trabajador contratar otro crédito que haga posible cubrir el costo total del inmueble.

Pensión de invalidez

La pensión por invalidez se otorgará a los trabajadores que se inhabiliten física o mentalmente por causas ajenas al desempeño de su cargo o empleo, si hubiesen contribuido con sus cuotas cuando menos durante 15 años. Para calcular el monto de esta pensión se aplicará la tabla contenida en la ley.

Pensión de muerte

La pensión por causa de fallecimiento de un trabajador, por cuestiones ajenas al servicio, cualquiera que sea su edad, y siempre que hubiere cotizado por más de 15 años.

Indemnización global

El servidor público que sin tener derecho a pensión por jubilación, retiro por edad y tiempo de servicio, cesantía en edad avanzada o invalidez se separe definitivamente del servicio, recibirá una indemnización global equivalente al monto que la ley prevé conforme a su antigüedad y tiempo de cotizar al instituto.

Trabajadores al servicio de las entidades federativas y de los municipios

Base constitucional

El texto original del art. 123 de la constitución federal suponía competencia de las legislaturas locales o estatales para legislar en materia laboral, respecto a los servidores de

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los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios. Con motivo de la reforma a dicho artículo en 1929, destinada a federalizar la materia del trabajo, la carta magna fue omisa respecto a la burocracia de los estados y ayuntamientos.

Trabajadores al servicio de las entidades federativas

Según la ley suprema de la república, los poderes de los estados miembros de la federación se organizarán conforme la constitución política de cada uno de ellos, y las relaciones de trabajo entre las entidades federativas y sus trabajadores se regirán por las leyes que expidan las legislaturas locales con base en lo establecido por el art. 123 de la constitución federal y sus disposiciones reglamentarias.

Lo anotado en el párrafo anterior viene a definir la situación jurídico laboral de los servidores públicos de los estados, la cual está imprecisamente delimitada por omisión de la ley suprema, de tal suerte que la aplicación supletoria de ordenamientos federales o la vigencia de estatutos reglamentarios ya no tiene razón de ser.

Trabajadores municipales

Conforme a la fracc. VIII, segundo párrafo, del art. 115 de la constitución federal, las relaciones laborales entre los municipios y sus trabajadores se regirán por las leyes que expidan las legislaturas locales, con base en lo establecido en el art. 123 de la propia constitución y sus disposiciones reglamentarias.

Responsabilidades de los servidores públicos

Antecedentes

Responsabilidad es la obligación de pagar las consecuencias de un acto, responder por la conducta propia. Conforme a esta idea, un servidor público debe pagar o responder por sus actos indebidos o ilícitos, según lo establezcan las leyes.

Base constitucional

El 28 de diciembre de 1982 se publicaron las reformas del título cuarto de la constitución federal en materia de responsabilidades de los servidores públicos. Tal reforma estableció el actual sistema de esta cuestión en sus arts. 108 a 114.

Responsabilidad penal

Existe responsabilidad penal por actos u omisiones tipificados como delitos por la legislación federal o local.

Según la constitución general de la república, el presidente, durante el tiempo que dure su encargo, sólo podrá ser acusado de traición a la patria y por delitos graves del orden común; aunque no aclara qué delitos estima graves.

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La responsabilidad por delitos cometidos durante su encargo por cualquier servidor público será exigible según los plazos de prescripción establecidos en la legislación penal, pero nunca serán inferiores a tres años.

Responsabilidad civil

La responsabilidad civil se da por causar a una persona daños o perjuicios valuables monetariamente.

Cuando se trata de demandas de carácter civil que entablen contra cualquier servidor público no se requerirá declaración de procedencia, llamada ésta también desafuero.

La responsabilidad civil halla su fundamento en los arts. 1910 y 1927 del código de esa materia.

Responsabilidad administrativa

Conforme a la actual legislación, se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por actos u omisiones que vayan en demérito de la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia con que deben desempeñar sus empleos, cargos o comisiones.

La constitución política federal señala que las sanciones, además de las indicadas en las leyes, serán suspensión, destitución, inhabilitación y multa.

Responsabilidad política

Dentro del texto constitucional, la responsabilidad más elaborada es la de índole política; al respecto se establece:

Se impondrá, mediante juicio político, destitución o inhabilitación para desempeñar función pública de cualquier índole, a los servidores públicos que se indican en el siguiente párrafo; cuando en el desempeño de sus labores incurran en actos u omisiones que vayan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su adecuado despacho.

Justicia administrativa

Estamos en presencia de justicia administrativa cuando un órgano administrativo resuelve un conflicto que implica a un derecho subjetivo.

Sistemas de control de legalidad de la acción administrativa

Los sistemas que encontramos para ese control son:

a) Control legislativo;b) Control judicial, yc) Autocontrol

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El primero de ellos, el control legislativo, llamado también control político,se presenta en algunos países escandinavos mediante el ombudsman, figura ésta recientemente estudiada de manera brillante en nuestro medio. Se trata de un funcionario designado por el parlamento, para que conozca de las quejas formuladas por los gobernados contra actos gubernamentales administrativos.

Nuestro derecho universitario adoptó en la UNAM esta figura. Al crear en 1985 la defensoría de los derechos universitarios

El control judicial lo efectúa precisamente el poder judicial conforme a un sistema de controversias (jurisdiccional). A éste corresponde, en el sistema anglosajón, el habeas corpus y, en México, el amparo.

El autocontrol estaría instrumentado por el contencioso administrativo (tribunales basados en el modelo francés, llamado también sistema continental europeo) y por los recursos administrativos, éste es el verdadero autocontrol ejercido por parte de la administración pública. Tanto el contencioso administrativo como el recurso administrativo se realizan ante órganos administrativos, es decir, no pertenecientes al poder legislativo ni al judicial.

Recursos administrativos

El recurso administrativo es la posibilidad que tiene la administración pública de reconocer, corrigiéndolo, un error de su actuación, y lo hará en virtud de una petición del particular en ese sentido; petición que tiene su origen primario en el art. 8º de nuestro texto constitucional.

La administración pública en esta figura no actúa como parte dentro de un proceso, sino que únicamente va a intervenir para revisar (modificándolo, anulándolo o confirmando) algún acto que el particular ha considerado ilegal o inoportuno.

Puede definirse al recurso administrativo como el medio de defensa establecido en la ley, a favor de los gobernados para que la administración pública revise un acto administrativo que ellos consideran ilegal, quedando aquélla obligada a anularlo, modificarlo o confirmarlo.

El contencioso administrativo

El contencioso administrativo surge en virtud de considerar que la administración pública, por ser uno de los poderes de estado, no tiene por qué someter la solución de los conflictos de su accionar al conocimiento de otro poder, el cual sería, para el caso, el judicial. Por esta razón, se crean órganos dentro de la propia administración pública, investidos de mayor o menor autonomía que habrán de resolver jurisdiccionalmente las controversias surgidas entre ésta y el particular que se considere afectado por algún acto administrativo.

En cuanto a los alcances de sus decisiones, se puede hablar de los tipos de contencioso administrativo siguientes:

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a) Contencioso de plena jurisdicción o subjetivo:b) Contencioso de anulación, de ilegitimidad u objetivo;c) Contencioso de represión, yd) Contencioso de interpretación.

En el primero, el tribunal administrativo al revisar el acto impugnado le indicará a la administración pública en qué sentido debe emitirse dicho acto.

En el segundo, el de nulidad, el órgano contencioso administrativo se limitará a declarar la nulidad o validez del acto que ha sido revisado.

En el contencioso de represión se llegan a aplicar sanciones

En cuanto al contencioso de interpretación, se puede enunciar indicando que por su medio la autoridad, antes de emitir un acto administrativo, solicitará al tribunal su opinión respecto al sentido en que debe expedirse dicho acto.

En nuestra constitución política federal, el contencioso administrativo estuvo contemplado en el art. 104, fracc. I párrs. 2º y 3º, según reforma del 30 de diciembre de 1946, reforma que permitió la existencia del sistema francés y del anglosajón para controlar la legalidad de la acción administrativa, dándose así una especie de mecanismo híbrido de control.

a) En el art. 73 se prevé que el congreso de la unión es competente para expedir leyes que instituyan tribunales de lo contencioso administrativo dotados de plena autonomía para dictar fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares.

b) Conforme a la fracc. I-B del art. 104, corresponde a los tribunales de la federación conocer de los recursos de revisión que se interpongan contra las resoluciones definitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo

c) En el art. 116, fracc. IV, se contempla la jurisdicción contencioso administrativa local.

El antecedente de las disposiciones constitucionales señaladas es la ley Lares de 1853, la cual establecía un sistema de justicia administrativa retenida (el presidente de la república o el consejo de ministros decidirían en última instancia en cuestiones contencioso administrativas).

Tribunal fiscal de la federación

El tribunal fiscal de la federación empezó a funcionar el 1º de enero de 1937, con cinco salas y un decimosexto magistrado que presidía el pleno y al propio tribunal. Desde esa fecha hasta la reforma constitucional de 1946, el tribunal tuvo vida al margen de la carta magna; sin embargo, actuó sin mayores problemas. En 1942 se le otorgó competencia acerca de depuración de créditos a favor del fisco.

A partir de 1978 el tribunal es reestructurado radicalmente, por medio de una nueva ley orgánica publicada el 2 de febrero de ese año, en la cual se adoptó una estructura basada en

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una sala superior y salas regionales. La ley vigente se publicó en el Diario Oficial el 15 de diciembre de 1995 y conserva el sistema de salas.

Tribunal federal de conciliación y arbitraje

Este tribunal, poco estudiado como contencioso administrativo, está previsto en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, en sus arts. 118 a 151.

Se trata, realmente, de un tribunal administrativo puesto que dirime las controversias surgidas entre el estado y particulares, quienes en este caso, los trabajadores al servicio del propio estado, tienen ese carácter.

Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal

Se trata de un tribunal local contencioso administrativo de plena jurisdicción, creado por la ley publicada el 17 de marzo de 1971 para dirimir las controversias entre el Departamento del Distrito Federal y los particulares.

El control judicial

El control de la acción administrativa, por parte de órganos judiciales, se da en derecho mexicano a través del juicio de amparo.

Se trata de control jurisdiccional (existe controversia) por medio de órgano judicial (poder judicial), el cual mediante la tutela de los derechos humanos (garantías individuales) obliga a la administración pública para que obre de conformidad con la ley cuando ha afectado indebidamente los intereses particulares del gobernado.

Este sistema de control tiene su equivalente en el habeas corpus del derecho anglosajón. No es lugar para describir las diferencias de origen y finalidad entre esta figura y el amparo mexicano; nuestro único propósito aquí es señalar su semejanza en cuanto al camino jurisdiccional judicial de control de legalidad, aunque cabe la observación de que el amparo tiene efectos para un caso particular y el habeas corpus trasciende erga omnes.

El control ejercido por medio del amparo es indirecto, ya que no fue ideado como controlador de la legalidad del actuar del poder ejecutivo, sino que existe para garantizar el respeto a los derechos humanos.

Las comisiones de derechos humanos

El art. 102, apartado B de la constitución federal estatuye:

El congreso de la unión y las legislaturas de los estados en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que otorga el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor

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público, con excepción de los del poder judicial de la federación, que violen estos derechos. Formularán recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas.

Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.

El organismo que establezca el congreso de la unión conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes de los estados.

El 6 de junio de 1990 fue creada, como órgano desconcentrado de la secretaría de gobernación, la Comisión Nacional de Derechos Humanos.

Tribunales de la administración

En este caso, la administración pública realiza función jurisdiccional con ciertas limitantes, al resolver controversias entre particulares; esto es, no dirime controversias entre ella y algún gobernado que impugne su actuación, sino que estamos en presencia de una verdadera excepción al principio de la división de poderes.

Los caso de tribunales de la administración que contempla nuestro derecho vigente son:

1. Tribunales laborales. Conocidos como juntas de conciliación y arbitraje;2. Tribunales agrarios3. Comisión nacional bancaria y de valores4. Comisión nacional de seguros y fianzas5. Procuraduría Federal del Consumidor6. Ciertos recursos administrativos. En materia de aguas y propiedad intelectual,

debido a la intervención que se tiene que dar a terceros posiblemente afectados, el procedimiento administrativo llega a convertirse en una contienda jurídica entre dos particulares y el acto administrativo que los resuelve contiene una decisión a favor de alguno de ellos.

7. Arbitraje en materia de telecomunicaciones8. Comisión nacional de arbitraje médico9. Comisión federal de competencia económica10. Tribunales militares. Se estima que los tribunales del ejercito, fuerza aérea y

armada previstos en el art. 13 constitucional son tribunales de la administración. Puesto que esto órganos conocen de los delitos y faltas contra la disciplina militar, realizan función jurisdiccional, sin lugar a dudas. Aquí, es clara la relación entre fueros y tribunales de la administración, en la cual aquéllos fungen como antecedentes.

ECONOMIA Y POLÍTICA FISCAL Y FINANCIERA

ANALISIS ECONOMICO FINANCIERO DEL DERECHO F1SCAL

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Es indudable que, en un país como México (que tiene un Estado que participa ampliamente en las actividades económicas, así como en las acciones del sector público, sobre todo en lo relacionado con las finanzas), la moneda, el crédito y la banca, y el sistema impositivo adquieren una importancia capital para entender el desenvolvimiento de la situación económica actual del país.

En la década de 1980, los graves problemas que padeció la economía nacional se deben en buena medida al manejo de las finanzas públicas, además de muchos otros aspectos.

Política económica es el conjunto de mecanismos, instrumentos y acciones que aplica el estado con el objeto de regular los hechos y fenómenos económicos. El principal objetivo de la política económica es lograr el desarrollo socioeconómico del país.

Vamos a estudiar estos componentes (política financiera, política fiscal y política monetaria y crediticia) de la política económica general del país. Para ellos hemos dividido en cuatro apartados principales:

Política financiera:

- Política fiscal - Política monetaria y crediticia- Control del sistema financiero mexicano- Política de gasto público- Política bancaria

POLITICA FINANCIERA

La política financiera es la:

"Parte de la política económica que se encarga de formular los objetivos, señalando los instrumentos adecuados para controlar los ingresos y administrarlos, así como para elaborar el gasto del sector público. La política financiera se encarga también del control del sistema bancario, así como la política monetaria y crediticia. De esta manera, en forma amplia, la política financiera de un país incluye: la política fiscal, la política de gasto público, la política monetaria y crediticia y la política bancaria, todas ellas administradas con la finalidad de coadyuvar al logro del desarrollo económico del país"

El ámbito de la política financiera es muy amplio, por lo cual cada uno de los elementos de la política financiera se analizará por separado. En este apartado sólo se estudia lo relativo al gasto público; es decir, se restringe la política financiera a la política del gasto público

Instrumentos

Si limitamos la política financiera a la política de gasto, entonces el principal instrumento de esta política es precisamente el gasto público, que en nuestro país se realiza por medio del presupuesto de la Ley de Egresos de la Federación.

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La Ley de Egresos, que se emite en forma anual, marca las pautas y lineamientos, y autoriza la forma y el monto en que se realizará el gasto público; esta ley representa en sí el Presupuesto de Egresos de la Federación.

El gasto público representa uno de los principales instrumentos no sólo de política financiera, sino de política en general, ya que mediante él, el Estado financia todas sus actividades, tanto del subsector gobierno como del subsector organismos y empresas del Estado.

El estado o Sector Público, realiza su gasto corriente (que se hace para mantener el funcionamiento de los organismos) y su gasto de inversión (que permite ampliar su cobertura de servicios o de producción), de acuerdo con los lineamientos planteados en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

El Presupuesto de Egresos de la Federación para cada año se publica por anticipado los últimos días de diciembre del año anterior.

Instituciones

La institución encargada de formular el presupuesto de egresos y vigilar su aplicación es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (funciones que venía desempeñando la desaparecida Secretaria de Programación y Presupuesto), aunque cada uno de los titulares de las dependencias y entidades del sector público es responsable de que se ejecute el gasto público en sus respectivos organismos.

Funciones de la SHCP

De esta forma, la política financiera, sobre todo en lo que se refiere al gasto público, está en manos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Las principales funciones de esta Secretaría son:

Coordinar, dirigir y supervisar el despacho de los asuntos de la competencia de la Secretaría.

Someter al acuerdo del presidente de la República los asuntos encomendados a la secretaría y al sector paraestatal que le corresponde coordinar.

Proponer, dirigir y controlar la política del gobierno federal en materia financiera, fiscal de gasto público, crediticia, bancaria, monetaria, divisas, de precios y tarifas de bienes y servicios del sector público, de estadística, geografía e informática.

Controlar, vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales, en el cobro de impuestos, contribuciones, derechos, productos y aprovechamientos federales en los términos de las leyes aplicables.

Contratar créditos internos y externos a cargo del gobierno federal, nombrar representantes para la negociación de los mismos y para la suscripción de los documentos relativos, cuando así proceda

.Establecer relaciones y mecanismos de coordinación que permitan obtener la congruencia global de la administración pública paraestatal con el Sistema

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Nacional de Planeación y con los lineamientos generales en materia de financiamiento

Dirigir y coordinar la elaboración e integración del Plan Nacional de Desarrollo y los programas regionales y especiales que le encomiende el Ejecutivo Federal.

Proponer al Ejecutivo Federal el programa sectorial del ramo y aprobar los programas institucionales de las entidades paraestatales del sector coordinado, conforme lo establece la Ley de Planeación.

Presentar al Ejecutivo federal los proyectos de iniciativas de leyes o decretos, así como los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos, y órdenes relativos a los asuntos de la competencia de la secretaría y del sector paraestatal coordinado.

Refrendar para su validez y observancia, los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes expedidos por el presidente de la República, en los asuntos que sean competencia de la secretaría.

Proponer el proyecto de presupuesto de la secretaría, el de los ramos de deuda pública y de participaciones a entidades federativas y municipios, así como el del sector paraestatal coordinado

Presentar para su aprobación ante la H. Cámara de Diputados, previo acuerdo del presidente de la República, la iniciativa de la Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, correspondientes al año calendario; en cumplimiento a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

Dirigir la formulación de la cuenta anual de la hacienda pública federal y someterla a la consideración del presidente de la República, para su presentación ante la H. Cámara de Diputados.

Planear, coordinar y evaluar la operación de las entidades del sector paraestatal que corresponda coordinar a la secretaría y vigilar que conduzcan sus actividades con sujeción a los objetivos, estrategias y prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectorial e institucional, correspondientes.

Planear, coordinar y evaluar el sistema bancario mexicano, respecto de la banca de desarrollo y las instituciones de banca múltiple en las que el gobierno federal tenga el control por su participación accionaria.

Ejercer las facultades que las leyes confieren a la secretaría respecto al Banco de México como banco central.

Ejercer las atribuciones que le señalen las leyes en lo referente a banca múltiple, seguros y fianzas, valores, organizaciones auxiliares del crédito, sociedades mutualistas de seguros y casas de cambio.

Someter a la consideración del presidente de la República, las propuestas de modificación de estructura orgánica básica, que determinen los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública federal.

Aprobar las medidas técnicas y administrativas para la mejor organización y funcionamiento de la secretaría, expedir su manual de organización general y establecer lineamientos para la expedición de los demás manuales administrativos que se requieran para el eficiente despacho de los asuntos encomendados a cada unidad administrativa.

Informar al Congreso de la Unión sobre el estado que guarde la administración de la secretaria y al sector coordinado y concurrir cuando se le cite para la discusión de una ley o el estudio de un asunto concerniente a su ramo.

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Desarrollar las demás funciones que en el ámbito de su competencia se establezca por ley, por reglamento o por disposición del presidente de la República.

Funciones de la SECODAM

Por su parte, la Secretaria de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), tiene como principales funciones:

"Planear, organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental. Inspeccionar el ejercicio del gasto público federal y su congruencia con los presupuestos de egresos".

Es decir, a la Secretaria de la Contraloría le corresponde vigilar si se lleva en forma adecuada el presupuesto de egresos de las diferentes dependencias del sector público, para lo cual realiza auditorias y evaluaciones mediante las cuales inspecciona y controla el cumplimiento de los objetivos de los programas del gasto público.

Objetivos

Es a través del gasto público que el Estado mexicano financia sus actividades. Por ello, el gasto público es un instrumento fundamental de la política económica que a lo largo de los años ha permitido promover el crecimiento del país, así como de los sectores y ramas económicos.

Los principales objetivos que persigue la política financiera a través del gasto público son:

Promover el crecimiento y desarrollo económico-social mediante el gasto en infraestructura, educación, salud y servicios en general

Financiar las actividades del sector público, tanto del gobierno federal como de los organismos descentralizados y empresas estatales, mediante el gasto comente; es decir, ejecutando los programas gubernamentales.

Realizar inversiones públicas que permitan incrementar la producción y productividad de los bienes que produce el Estado, y aumentar y mejorar los servicios públicos.

Apoyar las actividades económicas y sociales que se consideren prioritarias para el desarrollo del país y que el sector privado no atiende por su baja rentabilidad.

Contribuir a la distribución del ingreso en forma regional, por ramas económicas y por individuos, de tal suerte que mayor número de mexicanos disfruten de los beneficios que otorga el crecimiento y desarrollo del país.

Coadyuvar a la estabilidad económica del país, mediante una administración adecuada de los recursos, así como de una eficiente asignación de éstos en función de las prioridades del país.

Aumentar el nivel de empleo o contribuir a que no disminuya, mediante la - creación de fuentes de empleo en el sector público que permitan a su vez incrementar el ingreso y el ahorro interno.

Disminuir la deuda pública, tanto externa como interna y, en síntesis, promover el bienestar general de la población.

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Fomentar el ahorro y el apoyo a la estabilidad de precios. Apoyar la descentralización financiera

VI. Análisis critico

¿Ha cumplido el Estado mexicano con estos objetivos de política de gasto público? ¿Cómo ha manejado las finanzas el sector público? Esto es precisamente lo que trata este punto.

Por tradición, el presupuesto público ha sido deficitario en nuestro país, lo cual quiere decir que se gasta más de lo que se recibe de ingresos, por lo cual el Estado ha recurrido al financiamiento interno mediante la emisión de moneda.

Es interesante preguntarse también si el déficit del sector público se debe a exceso de gasto o a que los ingresos son insuficientes, o bien una combinación de ambos aspectos. Es probable asimismo que el déficit se deba a una mala administración financiera del sector público.

En síntesis, la actual política financiera se caracteriza por actuar en un sistema económico deprimido, caracterizado por un empeoramiento de la situación financiera, y que no ha cumplido con los objetivos que se planteó, agravando algunos problemas como los siguientes: el déficit público sigue creciendo en términos monetarios y como proporción del PIB, se destinan menos recursos a la promoción económica y social; no se puede mantener un tipo de cambio estable y continúa la fuga de capitales; y por último, y no por eso menos importante, el peso de la deuda interna y externa es cada vez mayor y no permite un manejo adecuado de las finanzas públicas.

Es decir, la política financiera de gasto público no ha contribuido al objetivo de coadyuvar al desarrollo económico y social del país.

VII. POLÍTICA FISCAL

La política fiscal es el "conjunto de instrumentos y medidas que toma el Estado con el objeto de recaudar los ingresos necesarios para realizar las funciones que le ayuden a cumplir los objetivos de la política económica general".

Esta definición implica que la política fiscal es parte de la política económica general e incluso es la parte de la política financiera que se encarga del acopio de recursos físicos y financieros que van a determinar el volumen del gasto público.

Esta política, al moverse en el ámbito de las finanzas públicas con el fin de recaudar los ingresos necesarios para la realización de las actividades estatales, establece el sistema impositivo o régimen tributario, y las medidas e instrumentos relacionados con la obtención de recursos financieros.

Hay que recordar que en esta unidad estamos dividiendo a la política financiera, en general, en: política de ingresos o fiscal, política de gasto público, política monetaria y crediticia, y política bancaria; aunque todas forman parte de lo mismo, no hay que confundirlas.

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VIII. Instrumentos

En términos generales, los instrumentos de la política fiscal que se aplican en los países capitalistas son todos aquellos que contribuyen a la recaudación de los ingresos públicos. Estos instrumentos son:

a) Conjunto de impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, que conformar el sistema fiscal.

b) Ganancias que se obtienen del funcionamiento de las empresas del sector público. c) Financiamiento público que puede provenir de fuentes internar (endeudamiento

público interno) y de fuentes externas (endeudamiento externo) d) Transferencias o recursos que los diversos sectores y entidades hacen llegar al

sector público y que permiten incrementar sus ingresos. Un ejemplo son las aportaciones privadas para la reconstrucción de los daños ocasionados por el sismo de 1985

La emisión monetaria es otro instrumento que permite aumentar los recursos del Estado, aunque no lo tratamos como instrumento de política fiscal sino de política monetaria, ya que ambas contribuyen a los mismos objetivos

En nuestro país, los instrumentos de política fiscal, así como el monto de cada uno de ellos, se fijan en la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de cada año, que manda el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión para su aprobación.

Instituciones

La política fiscal está en manos de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, que es la encargada de aplicar los diferentes instrumentos y mecanismos que conforman el sistema impositivo.

Otros organismos que apoyan a la Secretaría de Hacienda en la elaboración y ejecución de la política fiscal son: la Tesorería de la Federación, los servicios aduanales y de inspección y la Tesorería Fiscal de la Federación, así como el Fondo de Garantía para Reintegros al Erario Federal y otros organismos considerados como auxiliares.

Objetivos

El principal objetivo de la política fiscal es coadyuvar al cumplimiento de las metas de la política económica en general, las cuales están enfocadas a lograr el desarrollo socioeconómico del país.

La política fiscal como política de ingreso, debe en primer lugar recaudar los recursos necesarios y suficientes para que el Estado pueda realizar todas las funciones que le competen.

Desglosados, los principales objetivos de la política fiscal son:

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Obtener los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, así como los demás ingresos que le corresponden por ley, siempre con un criterio de equidad y de estimulo a las actividades económicas y sociales, que permitan el incremento de inversiones y del empleo sin causar desequilibrios monetarios o de precios.

Otorgar estímulos fiscales a las actividades económicas que se consideren prioritarias para el desarrollo del país.

Otorgar estímulos y subsidios a las actividades prioritarias como el sector agropecuario, la pesca, la minería, el abasto de productos básicos, el sistema de transporte colectivo, la investigación científica y tecnológica entre otras

Regular, coordinar y controlar los servicios de la Tesorería de la Federación. Controlar a los organismos descentralizados y empresas estatales que por ley están

sujetos a un control presupuestal, como PEMEX, FERTIMEX, CFE y otros, que suman 27 en total.

Administrar y controlar el endeudamiento público interno y externo Establecer, revisar, controlar y en su caso modificar los precios y tarifas de los

bienes y servicios del sector público.

Al enumerar todos estos objetivos de la política fiscal, nos damos cuenta de su gran importancia para el funcionamiento adecuado del sistema económico nacional, ya que de su cabal cumplimiento dependerán:

El monto y distribución del gasto corriente y de inversión del sector público. El consumo del sector público El sano funcionamiento financiero de las dependencias gubernamentales y de los

organismos descentralizados y empresas del Estado.

Además, la política fiscal influye directa o indirectamente en la inversión y consumos privados, y por lo tanto debe contribuir a mejorar la distribución del ingreso.

Análisis critico

Si los objetivos de la política fiscal en nuestro país son:

".. .cumplir con las funciones de promoción económica y social, seguridad nacional, paz pública y bienestar colectivo, que le hayan sido asignadas por la sociedad. Así la política fiscal se presenta como una función derivada del conjunto de obligaciones impuestas al sector público por la comunidad. .."

De acuerdo con estos objetivos se debe analizar la política fiscal, para ver si se han cumplido o no, como afirma Francisco Javier Alejo:

"La eficiencia de la política fiscal se juzga, en consecuencia, atendiendo a la medida en que el sector público haya sido capaz de movilizar y aplicar el volumen de recursos necesarios para alcanzar los objetivos planteados. Aquí hay que tener en cuenta si se han asignado tales recursos de acuerdo con la jerarquía de prioridades concertada por la

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comunidad, cualquiera que sea el mecanismo político por el cual se llegue a los acuerdos".

Algunas características de la política fiscal y del sistema impositivo, de 1970 a la fecha, son las siguientes:

Se ha procurado cobrar bajos impuestos, sobre todo en las actividades económicas como la producción y el comercio, con el objeto de impulsar a la iniciativa privada y al proceso de capitalización de las empresas.

El sistema fiscal ha descansado fundamentalmente en los impuestos que pagan los trabajadores, los consumidores y los pequeños y medianos empresarios.

A pesar de todos los controles que se han aplicado, la evasión fiscal es muy alta, sobre todo entre los grandes capitalistas y las empresas transnacionales.

Excepto en los años de Miguel de la Madrid y de Carlos Salinas de Gortari los precios y las tarifas de los bienes y servicios que produce el Estado son muy bajos, con el fin de favorecer a la iniciativa privada.

Se ha recurrido creciente y exageradamente al endeudamiento interno y externo, en parte por la falta de ahorro, la fuga de capitales y la ineficiencia de la política fiscal.

En los dos últimos sexenios se ha desarrollado una tendencia hacia la venta de empresas del Estado para allegarse recursos

A continuación se plantean algunas críticas que se le pueden hacer a la política fiscal y al sistema impositivo, de 1970 a la fecha:

El principal impuesto, el de la renta, es injusto, regresivo, desproporcionado y poco competitivo, y sólo ha sido reformado y "parchado"; no se ha hecho una verdadera reforma fiscal que grave más al que más tiene.

La política fiscal no hace diferencias entre actividades productivas y especulativas, con lo cual se castiga a la producción y productividad y se premia la especulación, permitiendo incluso el enriquecimiento ilícito.

Se ha insistido en que, para resolver muchos de los problemas del país, es necesario realizar una reforma fiscal en forma gradual, continua y permanente, como señala el profesor Gustavo Matus:

". ..una reforma verdadera debe tener como objetivo principal conseguir que se practique el principio de equidad en la distribución de la carga fiscal, gravando proporcionalmente los ingresos derivados tanto del factor trabajo como del capital a fin de procurar que los recursos económicos se reasignen a las áreas más necesitadas. La alternativa para mejorar la administración fiscal, concluye el profesor, es apegarse estrictamente al marco legal para evitar la evasión en el pago tributario, asunto que perjudica a la economía nacional en su conjunto".

La carga tributaria es muy mal distribuida, ya que so lamente 10% de la población paga impuestos directos, esto ha sido provocado por el crecimiento de la economía informal.

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Se ha modificado la estructura fiscal, de manera que ahora se castiga más al consumo el cual contribuye con cerca de 40% de los impuestos, en tanto que los impuestos a los ingresos sólo aportan cerca de 45.8% (datos de 1990).

Proporcionalmente, se grava más al trabajo que al capital

"Luego de pagar impuestos, derechos y aportaciones de seguridad social y vivienda, el mexicano promedio sólo puede disponer de 50 centavos por cada peso que recibe de salario".

"La conclusión fue obtenida por la Asociación Mexicana de Contadores Públicos, Colegio Profesional, con base en un promedio salarial calculado a partir de las personas físicas que obtiene un peso arriba del salario mínimo, en virtud de que éste está exento del impuesto sobre la renta".

"El cálculo tomó en cuenta las aportaciones al INFONAVIT, IMSS, el impuesto para la educación, el impuesto sobre la renta, el IVA y los pagos de derechos, como predial, agua potable y alcantarillado entre otros."

Terminamos la crítica con una extensa cita de Carlos Ramírez

"...la política fiscal mexicana ha olvidado su papel de instrumento de justicia y de equidad y se ha convertido exactamente en lo contrario: el mecanismo para alentar la concentración de la riqueza y el ingreso"

"bajo el criterio de que lo importante es recaudar y no equilibrar, el fisco asume las características de un justo sin justicia... Justo sin justicia, porque grava el trabajo y la renta y no se atreve a tocar la riqueza acumulada. Justo sin justicia porque orienta su acción a fomentar la acumulación de dinero sin importar que siempre sea en pocas manos (bajo la esperanza de que esa concentración se convierta en ahorro y genera inversión, que esas inversiones amplíen la actividad económica y que esta actividad finalmente, cree algo de empleo y salario, aunque luego se limiten con topes oficiales)."

"Justo sin justicia, porque a los bajos salarios les toca sólo una pequeñísima desgravación de impuestos que luego se traga la inflación (y entrega a los empresarios) que de por sí tienen mucha devolución de impuestos, exenciones, subsidios, estímulos, impuestos al consumo, tope de gravación de utilidades, traslado de impuestos a costos y luego a precios. .."

"Justo sin justicia, porque no sólo grava la riqueza de los pocos que tienen muchísimo, sino que aplica impuestos al consumo para transferir el impuesto que pagan las empresas a precios finales que debe pagar el consumidor, sin que ningún instituto o procuraduría lo defienda realmente"

"Justo sin justicia porque el ingreso del gobierno depende de asalariados, clases medias, deuda y petróleo (todo lo que afecta el destino de los muchos que tienen pocos) ...la política fiscal coadyuva a la concentración de la riqueza y el ingreso."

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POLÍTICA MONETARIA Y CREDITCIA

La política monetaria y crediticia forma parte de la política económica general y financiera en particular, y está constituida por el conjunto de medidas e instrumentos que aplica el Estado con el objeto de regular y controlar el sistema monetario y crediticio de un país.

"La política monetaria y crediticia opera específicamente a través de los siguientes factores: la oferta de crédito en relación a su demanda; el precio del crédito; el volumen del dinero, y la liquidez general de la economía. Tales factores tendrán una importancia variable según sea la estructura económica y financiera de un país, de la cual dependerá también la efectividad de los controles monetarios".

Esto quiere decir que los aspectos que comprende la política monetaria son, básicamente:

La oferta monetaria o volumen de dinero El tipo de cambio El tipo de interés bancario El volumen del crédito El costo del dinero La capacidad de pago del dinero

Instrumentos

Los principales instrumentos de la política monetaria y crediticia son:

Política de redescuento: Operaciones de mercado abierto; Depósito o encaje legal de los bancos comerciales; Coeficiente de liquidez de la banca comercial; Controles selectivos y directos del crédito Desarrollo de los mercados y directos del crédito; Desarrollo de los mercados monetarios; Emisión primaria de dinero por el banco central: Expansión o contracción del crédito; Colocación de bonos y títulos gubernamentales; Instrumentos cambiarios como la devaluación la flotación los tipos de cambio

múltiples; Modificación de las tasas de interés, etcétera

Instituciones

Las instituciones encargadas de la política monetaria en nuestro país son: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; el Banco de México; la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, y la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.

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Banco de México

El Banco de México es el banco central de nuestro país; fue fundado por ley el 28 de agosto de 1925 y ha sufrido diversas modificaciones legales en 1931, 1932, 1936, 1938, 1939, 1985 y, 1993 (Ley del Banco de México)

A partir de su autonomía, el Banco de México tiene los siguientes objetivos:

Proveer a la economía del país de moneda nacional Procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda Promover el sano desarrollo del sistema financiero Propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos.

Para cumplir con sus objetivos, el Banco de México realiza las siguientes funciones:

I. Regular la emisión y circulación de la moneda, los cambios, la intermediación y los servicios financieros, así como los sistemas de pagos.

II. Operar con las instituciones de crédito como banco de reserva y acreditante de última instancia

III. Prestar servicios de tesorería al gobierno federal y actuar como agente financiero del mismo

IV. Fungir como asesor del gobierno federal en materia económica y, particularmente, financiera.

V. Participar en el Fondo Monetario Internacional y en otros organismos de cooperación financiera internacional o que agrupen bancos centrales.

VI. Operar con los organismos a que se refiere la fracción anterior, con bancos centrales y con otras personas morales extranjeras, que ejerzan funciones de autoridad en materia financiera.

Comisión Nacional Bancaria v de valores

Esta comisión es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con autonomía técnica y facultades ejecutivas en los términos de la propia Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

La Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 28 de abril de 1995, y entró en vigor el 1 de mayo del mismo año.

La comisión tiene por objeto supervisar y regular, en el ámbito de su competencia, a las entidades financieras, a fin de procurar su estabilidad y correcto funcionamiento, así como mantener y fomentar el sano y equilibrado desarrollo del sistema financiero en su conjunto, en protección de los intereses del público. También tiene como finalidad supervisar y regular a las personas físicas y morales, cuando realicen actividades previstas en las leyes relativas al sistema financiero.

Por entidades financieras se entiende a las sociedades controladoras de grupos financieros, instituciones de crédito, casas de bolsa, especialistas bursátiles, sociedades de inversión,

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almacenes generales de depósito, uniones de crédito, arrendadoras financieras, empresas de factoraje financiero, sociedades de ahorro y préstamo, casas de cambio, sociedades financieras de objeto limitado, instituciones para el depósito de valores, instituciones calificadoras de valores, sociedades de información crediticia, así como otras instituciones y fideicomisos públicos que realicen actividades financieras y respecto de las cuales la comisión ejerza facultades de supervisión.

Para el cumplimiento de sus objetivos la Comisión Nacional Bancaria y de Valores cuenta con las facultades que le otorgan las leyes relativas al sistema financiero, así como su propia ley, las cuales se ejercen a través de los siguientes órganos: junta de gobierno, presidencia, vicepresidencia, contraloría interna, direcciones generales y demás unidades administrativas necesarias.

Comisión Nacional de Seguros y Fianzas

Esta comisión se creó el 3 de enero de 1990 como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y goza de las facultades y atribuciones que le confiere la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, así como otras leyes, reglamentos y disposiciones administrativas aplicables al mercado asegurador y afianzador mexicano.

Su misión es garantizar al público usuario de los seguros y las fianzas, que los servicios y actividades que las instituciones y entidades autorizadas realizan, se apeguen a lo establecido por las leyes.

Comisión nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro

Esta comisión (también llamada CONSAR) tiene las facultades siguientes:

I. Regular, mediante la expedición de disposiciones de carácter general, lo relativo a la operación de los sistemas de ahorro para el retiro.

II. Expedir las disposiciones de carácter general a las que habrán de sujetarse los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro.

III. Emitir en el ámbito de su competencia la regulación prudencial a que se sujetarán los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro;

IV. Emitir reglas de carácter general para la operación y pago de los retiros programados;

V. Establecer las bases de colaboración entre las dependencias y entidades públicas participantes en la operación de los sistemas de ahorro para el retiro.

VI. Otorgar, modificar o revocar las autorizaciones y concesiones VII. Realizar la supervisión de los participantes en los sistemas de ahorro para el

retiro VIII. Administrar y operar, la Base de Datos Nacional SAR; IX. Imponer multas y sanciones: X. Actuar como órgano de consulta de las dependencias y entidades públicas, XI. Celebrar convenios de asistencia técnica;

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XII. Recibir y tramitar las reclamaciones que formulen los trabajadores o sus beneficiarios y patrones

XIII. Rendir un informe semestral al Congreso de la Unión XIV. Dar a conocer a la opinión pública, reportes sobre comisiones, número de

afiliados, estado de situación financiera, estado de resultados, composición de cartera y rentabilidad de las sociedades de inversión, cuando menos en forma trimestral.

XV. Elaborar y publicar estadísticas y documentos relacionados con los sistemas de ahorro para el retiro; y

XVI. Las demás que le otorguen las leyes.

Objetivos

Los objetivos de la política monetaria y crediticia de hecho son los mismos que los de la política fiscal y de la política financiera, y se refieren en última instancia a colaborar con el fin de lograr el desarrollo económico del país.

Sin embargo, los objetivos específicos de la política monetaria y crediticia son los siguientes:

La estabilización de la moneda, que consiste en mantener un valor constante de la unidad monetaria con el objeto de que no sufra fluctuaciones o depreciaciones en relación con otra u otras monedas extranjeras.

Regular la cantidad de dinero en circulación de acuerdo con las necesidades del sistema económico, de manera que no haya exceso monetario o insuficiencia de recursos monetarios; es decir, buscar la estabilidad interna de precios mediante un adecuado manejo de la oferta monetaria y crediticia.

Prácticamente es muy difícil lograr la estabilidad de precios, por lo que se ha recurrido a mantener a un nivel más o menos constante la cantidad de dinero y por lo tanto de los gastos.

Buscar que el sistema económico tenga más y mejores medios de pago, de acuerdo con las necesidades de las actividades económicas y sin provocar inflación.

Actuar sobre la demanda monetaria y crediticia con el objeto de aumentarla o restringirla, de manera que se influya en la actividad total de la economía mediante el control de la demanda efectiva que de hecho mueve todo el sistema productivo y distributivo del país.

En síntesis, los objetivos de política monetaria deben coadyuvar al proceso de desarrollo de la economía mediante la aplicación de mecanismos e instrumentos acordes con las necesidades del sector productivo y distributivo de la economía. Nunca se subordinarán los objetivos de política económica general a simples objetivos monetarios, pues la estructura monetaria de un país debe contribuir al desarrollo económico y no entorpecerlo como sucede frecuentemente en los países capitalistas.

Análisis critico

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Si se considera que el objetivo principal de la política monetaria y crediticia es colaborar con el desarrollo económico y social del país, es evidente que de 1970 a la fecha, esa política ha sido un fracaso, sobre todo porque:

No se ha logrado la tan deseada estabilidad monetaria ni la externa, como lo demuestran las cifras de devaluación del peso en relación con el dólar.

El sistema monetario no ha crecido en función del aparato productivo y comercial al cual servir, sino que se ha expandido en forma exagerada, agudizando los problemas en lugar de resolverlos.

El manejo de las tasas de interés bancario ha fomentado las actividades especulativas en detrimento de las actividades productivas, a pesar de lo cual continúa el proceso de "fuga de capitales" del país en forma creciente.

La política monetaria y crediticia no ha contribuido a un manejo adecuado y eficiente de las finanzas públicas, por lo que se ha tenido que recurrir al endeudamiento externo.

Se ha seguido con la política de pagos puntuales al exterior; esto ha provocado descapitalización interna, freno de inversiones y disminución del consumo y del ahorro interno. Es decir, no se ha fomentado al mercado interno.

Se ha mantenido una política monetaria sujeta a las presiones que ejerce el FMI sobre nuestro país por medio de la firma de las "Cartas de Intención".

El control de cambios ha sido un mito y no ha contribuido a evitar la salida de divisas del país, que continúa siendo un grave problema.

Los diferentes tipos de cambio existentes no han servido para financiar las actividades productivas del país, sino que en muchos casos se han destinado a la especulación, al enriquecimiento personal, y en otros han salido del país.

Para que la política monetaria y crediticia cumpla con sus objetivos, es necesario que ayude a solucionar los problemas de financiamiento de las actividades productivas, para lo cual el sistema monetario debe adaptarse al sistema económico de producción y no a la inversa. Es decir, el Estado debe cambiar radicalmente la política monetaria para que ésta responda a los intereses del mercado interno y no se vulnere la soberanía nacional, propiciando así el fortalecimiento del proceso de desarrollo económico social.

EL SISTEMA FINANCIERO

Una vez que se ha estudiado la política de gasto público, la política fiscal y la política monetaria y crediticia, falta por último analizar el sistema financiero mexicano, por lo que es necesario definirlo.

El sistema financiero es el conjunto de instituciones que se encargan de proporcionar financiamiento profesional a las personas físicas y morales y a las actividades económicas del país. Está formado por el conjunto de bancos y organizaciones que se dedican al ejercicio de la banca y funciones inherentes a estas últimas, también se les llama intermediarios financieros no bancarios.

El sistema financiero integra de hecho al mercado de dinero (oferta y demanda de dinero) y al mercado de capitales (oferta y demanda de capitales). De acuerdo con el organigrama del

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sistema financiero, elaborado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, las instituciones que lo forman, incluyendo a las autoridades monetarias y financieras son:

a) las instituciones de créditos, de banca múltiple y de banca de desarrollo b) las organizaciones y actividades auxiliares de crédito c) Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES) d) El mercado de valores e) Las instituciones de seguros, y f) Las instituciones de fianzas

Las instituciones de crédito, de acuerdo con la Ley de Instituciones de Crédito, pueden ser instituciones de banca múltiple (sociedades anónimas) e instituciones de banca de desarrollo (constituidas como sociedades nacionales de crédito), en las instituciones de banca múltiple se incluyen el Banco Obrero y el Citibank.

Las organizaciones auxiliares de crédito, de acuerdo con la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito, son:

Almacenes generales de depósito Empresas de factoraje financiero Arrendadoras financieras Uniones de crédito Sociedades de ahorro

Las casas de cambio están consideradas como actividades auxiliares de crédito dentro de la ley por la actividad que realizan en lo referente a compra, venta y cambio de divisas nacionales o extranjeras que no tengan curso legal en el país.

Las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES), contempla a las Sociedades de Inversión de Fondos para el Retiro (SIEFORES).

Las instituciones de seguros se clasifican de acuerdo con su constitución en:

Privadas Nacionales Mutualistas Reaseguradoras

Las instituciones de seguros, realizan las siguientes operaciones:

Seguros de vida Seguros de accidentes y enfermedades Seguros contra daños Reaseguros

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Las instituciones de fianzas son aquellas concesionadas por el gobierno federal a través de la Secretaría de Hacienda, cuya función principal es otorgar fianzas a título oneroso como la Afianzadora Mexicana.

Las instituciones del mercado de valores consideradas como organismos bursátiles son:

Operadoras de sociedades de inversión, las cuales pueden ser comunes, de capitales, instrumentos de deuda y sociedades de inversión para personas morales y físicas.

La Bolsa Mexicana de Valores y las casas de bolsa. Calificadores de valores, integrado por el Instituto para el Depósito de Valores

(INDEVAL) y la Cámara Mexicana de Compensación y Liquidación.

Además de todas las instituciones y organismos señalados, existen en el sistema financiero mexicano los fideicomisos permanentes de fomento económico, que se han creado precisamente para apoyar e impulsar el desarrollo de actividades que se consideran prioritarias para el desarrollo del país. Estos fideicomisos son administrados a su vez por otras instituciones como se muestra a continuación:

FONDOS PERMANENTES DE FOMENTO ECONÓMICQ

Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura (FIRA), manejado por el Banco de México

Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Crédito Agropecuario (FEGA), administrado por el Banco de México

Fondo Especial de Financiamiento Agropecuario (FEFA), Banco de México. Fondo de Equipamiento Industrial (FONEI), Banco de México. Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos Manufacturados

(FOMEX), Banco Nacional de Comercio Exterior Fondo de Operación y Descuento Bancario a la Vivienda (FOVI), Banco de

México. Fondo para el Desarrollo Comercial (FIDEC), Banco de México Fondo de Garantía para las Sociedades Cooperativas (FOSOC), Banco de México. Fondo de Garantía y Fomento a la Industria Mediana y Pequeña (FOGAIN), Nafin Fondo Nacional de Fomento Industrial (fomin), Nafin. Fideicomiso de Conjuntos, Parques, Ciudades y Centros Comerciales (FIDEIN). Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR), Nafin. Fondo de Fomento a las Artesanías (FONART), Banco de México. Fondo para el Fomento a la Ganadería de Exportación (FOGAN), BANRURAL. Fideicomiso del Azúcar (FINAZÚCAR), FINAS A Fideicomiso de Fomento de Centrales de Maquinaria y Equipo Agrícola de la

Industria Azucarera (FIMAIA), FINAS A Fondo Nacional de Fomento Cooperativo Pesquero (FONACOPE), BANPESCA Fondo de Garantía y Descuento para el Financiamiento Cooperativo, BANPESCA Fondo de Promoción de Productos Básicos (FOPROBA), Banco de México.

Funciones

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Las instituciones de crédito, de acuerdo con la Ley de Instituciones de Crédito, tienen los siguientes objetivos:

"Fomentar el ahorro nacional". "Facilitar al público el acceso a los beneficios del servicio público de banca y

crédito;" "Canalizar eficientemente los recursos financieros;" "Promover la adecuada participación de la banca mexicana en los mercados

financieros internacionales." "Procurar un desarrollo equilibrado del sistema bancario nacional y una

competencia sana entre las instituciones de banca múltiple, y" "Promover y financiar las actividades y sectores que determine el Congreso de la

Unión como especialidad de cada institución de banca de desarrollo, en las respectivas leyes orgánicas."

De estos objetivos se desprenden las funciones de las instituciones de crédito:

Recibir depósitos a la vista: ahorro y a plazo; Aceptar préstamos y créditos; Emitir bonos bancarios y obligaciones: Constituir depósitos en instituciones de crédito y financieras del exterior; Efectuar descuentos y otorgar créditos incluso a través de tarjetas de crédito; Operar con valores; .Operar documentos mercantiles por cuenta propia; Prestar servicios de cajas de seguridad; Operar con oro, plata y divisas; Practicar operaciones de fideicomisos; Expedir cartas de crédito y realizar pagos por cuenta de clientes, y otras.

Estas mismas funciones las realizan las instituciones de banca de desarrollo, además de todas aquellas que les permitan promover las actividades o sectores económicos que son de su competencia y que deben atender.

Las organizaciones auxiliares de crédito se rigen por la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito y su función principal es auxiliar o complementar a las actividades que realizan las instituciones de crédito. Estas actividades auxiliares son principalmente:

El almacenamiento de bienes y mercancías; El arrendamiento financiero mediante la celebración de un contrato; El factoraje; El otorgamiento de créditos a sus socios; y Las operaciones de compraventa y cambio de divisa, billetes y monedas nacionales

o extranjeras.

Las instituciones de seguros operan por concesión del gobierno federal a través de la SHCP y realizan operaciones de seguros y reaseguro, que son de tres tipos; de vida, por accidentes y enfermedades, y por daños de diversos tipos.

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Las instituciones de fianzas eran antes consideradas como organizaciones auxiliares; en el nuevo esquema del sistema financiero mexicano aparecen aparte, requieren de concesión del gobierno federal y su función es otorgar fianzas a título oneroso.

Los organismos bursátiles que forman valores bursátiles que a su vez componen el mercado de valores tienen como principales funciones:

Ofrecer públicamente valores bursátiles: acciones, títulos, obligaciones y otros documentos mobiliarios;

Actuar como intermediarios en este mercado; Emitir y colocar valores y documentos bursátiles; Administrar y guardar valores; e Invertir en sociedades que complementen su actividad; etcétera.

Los fondos permanentes de fomento económico tienen como función principal canalizar recursos hacia las actividades o sectores de su competencia. El Programa Nacional de Financiamiento al Desarrollo señala que estos fondos deben fortalecer el ahorro interno y fomentar la formación de capital, canalizando eficientemente los recursos financieros a las prioridades del desarrollo.

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