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“El control constitucional previo
y su aplicación a las leyes federales ordinarias de los
Estados Unidos Mexicanos”
Tesis profesional
que para obtener el título de
licenciado en Derecho
presenta:
Gustavo Jesús Garduño Domínguez
Director de tesis:
Dr. José Daniel Hidalgo Murillo
MÉXICO D. F. 2011
UNIVERSIDAD PANAMERICANA
FACULTAD DE DERECHO
Con reconocimiento de validez oficial de estudios ante la S.E.P.,
con número de acuerdo 944893, de fecha 24-III-94.
2
3
A Dios. Con reverencia y adoración.
A mi querida mamá, Graciela, inigualable modelo
de mujer sabia, amiga leal, maestra de la vida e
inteligente consejera, pero también de madre
amorosa, tierna, generosa y abnegada. Con
ingente cariño e inefable gratitud por su fidelidad.
A mi querido papá, Gustavo, noble y munífico
hombre, juez justo sin parangón y excelente
ejemplo de padre. Con enorme afecto y
agradecimiento por su espléndida entrega.
A mi hermano, Gonzalo. Con benevolencia.
4
A mis amigos, con la dicha de compartir con ellos
la maravillosa bendición de vivir.
A mis maestros, con admiración y respeto por
todas las lecciones impartidas.
A la Universidad Panamericana, con gran honor
por pertenecer a tan magna Institución.
Con gran estima, al prestigioso doctor José
Daniel Hidalgo Murillo, director de esta tesis, por
su sincera amistad y mano permanente abierta.
Con enorme aprecio, al celebérrimo doctor
Roberto Ibáñez Mariel, amigo mío, por sus
prudentes enseñanzas y afectuosas deferencias.
5
Índice de contenido.
Introducción. IX
Título I. El control constitucional. 14
Capítulo 1. Conceptos fundamentales. 14
A. Supremacía constitucional. 14
a. Aclaraciones terminológicas. 15
b. Sustento legal y jurisprudencial. 16
c. Teoría de Peter Häberle. 26
d. Otras nociones doctrinales. 27
e. La supremacía constitucional según la teoría de Hans Kelsen. 31
f. Reflexiones críticas sobre este principio. 33
g. Apuntes finales. 43
B. Control constitucional. 44
a. Aclaraciones terminológicas. 44
b. Sustento legal. 45
c. Perspectiva jurisprudencial. 50
d. Nociones doctrinales. 70
e. Precisiones finales. 72
Capítulo 2. Tipos de control constitucional. 74
A. La dicotomía entre el control judicial y el control constitucional político. 74
B. La sistematización de Felipe Tena Ramírez. 77
6
C. La sistematización de Germán Bidart Campos. 78
D. La sistematización de Néstor Pedro Sagüés. 80
Título II. El control constitucional en el sistema jurídico mexicano. 83
Capítulo 1. Medios de control constitucional en México. 83
A. El carácter preponderantemente jurisdiccional del control
constitucional mexicano y la relación política originada por la función de
control constitucional ejercida por el Poder Judicial de la Federación. 83
B. El juicio de amparo. 86
C. Las controversias constitucionales. 92
D. La acción de inconstitucionalidad. 103
E. Distinciones entre la controversia constitucional y la acción de
inconstitucionalidad. 111
F. El control constitucional en materia electoral. 114
G. Clasificación doctrinal del sistema de control constitucional mexicano. 122
Capítulo 2. Otros medios de control constitucional sugeridos por la doctrina. 123
A. La facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de investigar
violaciones a garantías individuales. 123
7
B. La derogada facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de
investigar violaciones al voto público. 128
C. Principales facultades del Congreso de la Unión y de sus Cámaras en
materia de control constitucional, sugeridas por la doctrina. 134
a. Generalidades. 134
b. El juicio político. 135
c. La declaración de procedencia. 141
d. La ratificación de tratados internacionales. 149
e. Conclusiones sobre la competencia del Congreso de la Unión para
ejercer control constitucional. 155
D. El veto del Ejecutivo Federal. 156
E. El ombudsman y los órganos protectores de derechos humanos en
México. 162
F. Comentarios finales sobre estas formas de control. 169
Título III. Control constitucional previo. 171
Capítulo 1. Generalidades. 171
A. Concepto y función. 171
B. Modalidades de control constitucional previo. 173
a. Político o jurisdiccional. 174
b. De aplicación obligatoria o potestativa. 178
c. Preceptivo u orientador. 179
8
C. Regulación en derecho comparado. 180
a. Chile. 181
b. Colombia. 183
c. Costa Rica. 185
d. España. 187
e. Francia. 190
f. Venezuela. 192
D. La conveniencia de su aplicación y su coexistencia con el control
posterior. 193
Capítulo 2. El control constitucional previo en México. 199
A. El Supremo Poder Conservador: precursor del control constitucional
previo en México. 199
B. La adopción del control constitucional previo en México. 201
a. Condiciones teóricas necesarias para instaurarlo. 201
b. Modalidad y supuestos de aplicación del control constitucional previo. 203
c. El proceso legislativo previsto en el artículo 72 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, la promulgación de las leyes,
generalidades del proceso de aplicación del control y efectos de la
resolución u opinión. 204
d. Órgano competente. 207
Conclusiones. 209
Bibliografía. 210
9
El control constitucional previo de la legislación federal en México5.
Introducción.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone la existencia de
un proceso legislativo federal que, en razón del principio de supremacía
constitucional, debería incluir mecanismos garantes de la constitucionalidad de
las leyes emitidas por el Congreso de la Unión. No obstante, la Ley Fundamental
mexicana no prevé medio de control alguno que evite la existencia de vicios de
constitucionalidad en los ordenamientos que de ella emanan.
Disertando sobre cuestiones metajurídicas, puede afirmarse sin osadía que
México se encuentra acostumbrado a la falta de prevención en general, manifiesta
en el contexto de muchos ámbitos sociales en la vida cotidiana. La tradición, el
temperamento e innumerables factores cuyo análisis no pertenece a este trabajo,
indican que la prevención no supone un tema que preocupe –y mucho menos que
ocupe- al común denominador quienes componen la sociedad. En pocas palabras,
puede decirse que en México lo ordinario es corregir y no prevenir.
Desde luego, esta viciosa costumbre también se ha hecho patente en el medio
jurídico, ámbito que interesa a la presente tesis. Tratándose de ordenamientos
legales, particularmente la Constitución Política, al estatuir el proceso legislativo
federal6 –amén de una perfectibilidad inherente a su elaboración humana-, es
evidente que sus creadores se limitaron a establecer un proceso que sólo indica
5 El sistema de referencias empleado en la realización de la presente tesis es el correspondiente al
publicado en el libro Lineamientos y criterios del proceso editorial. Vid. Márquez Romero, Raúl (editor), Lineamientos y criterios del proceso editorial, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2008. Asimismo, se aclara que para facilitar y agilizar la lectura de la presente tesis no se transcriben los antecedentes correspondientes a los criterios jurisprudenciales expuestos en este trabajo. 6 Al mencionar la expresión “proceso legislativo federal”, se hace referencia al establecido en el
artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; este proceso de creación normativa es facultad del Congreso de la Unión, es decir, de sus dos Cámaras, funcionando cada una de ellas, ya como Cámara de origen, ya como Cámara revisora, sin que se tenga especial cuidado en que esta circunstancia derive de un mandato legal o de una situación fáctica.
10
cómo habrían de construirse nuevos ordenamientos o reformas a los ya
existentes. Es claro que el constituyente no reparó, lamentablemente, en
establecer medidas que se dirijan a evitar conflictos entre la legislación ordinaria y
la Carta Magna.
No obstante, debe adelantarse que el Máximo Ordenamiento mencionado
estatuyó procesos orientados a la solución de controversias originadas en la
oposición de las leyes ordinarias a lo establecido por aquélla. Empero, debe
aclararse que tal mecanismo de revisión ex post demanda, para su aplicación, que
la norma se encuentre promulgada, y en casos peores, que ya exista un interés
jurídico afectado. Por lo anterior, tales procesos resultan claramente insuficientes
para evitar este tipo de conflictos, en virtud de que su esencia pretende sólo
resolver (léase corregir), y no prever.
En el presente trabajo serán examinados los medios de defensa constitucional
instituidos para el sistema jurídico mexicano, a fin de comprobar que estos son
funcionales, exclusivamente, a partir de que existe una probable violación a los
preceptos de la Ley Fundamental. Los medios de defensa referidos son: el juicio
de amparo, las controversias constitucionales, la acción de inconstitucionalidad,
así como las formas de control constitucional en materia electoral.
El siempre irrefutable argumento que apela a la realidad clama: el juicio de amparo
–único proceso que los particulares pueden iniciar para obtener la protección
constitucional- ha resultado insuficiente para evitar las violaciones a garantías
individuales, pues su procedencia es efectiva sólo cuando existe una violación
personal y directa a los derechos fundamentales, y no por la simple existencia de
una ley inconstitucional. Es decir, si el legislador emite normas contrarias a la
Carta Magna, éstas se mantendrán vigentes, en tanto no se controviertan
jurídicamente por un ciudadano que se ha visto afectado en su esfera jurídica por
la labor negligente del legislador.
11
Es pertinente indicar que la hipótesis de esta investigación se funda en el
establecimiento del control constitucional previo, lo cual tendrá como corolario
proveer de una mayor seguridad jurídica a los ciudadanos y promover una
disminución del número de asuntos conocidos por los tribunales con motivo de la
aplicación de leyes reputadas de inconstitucionales, entre múltiples beneficios que
brindará.
Por lo anterior, los objetivos principales de este trabajo son: en primer lugar,
exponer detenidamente qué es el control constitucional, así como los medios
previstos por las normas mexicanas a nivel federal; en segundo lugar, mostrar que
la instauración del sistema de control constitucional previo evitará incoar procesos
judiciales motivados por la aplicación de leyes federales que adolezcan de vicios
de constitucionalidad en su origen; y, en tercer lugar, resaltar la exigencia y
posibilidad real de controlar la constitucionalidad de las normas preventivamente7.
Asimismo, de modo paralelo a los fines arriba mencionados, la presente tesis
evidenciará qué modelo de control constitucional previo judicial es el más apto
para instituirse en el sistema jurídico mexicano. En aras de lograr tal pretensión,
serán analizadas distintas modalidades del control constitucional previo, que han
sido propuestas por la doctrina y adoptadas por otros países que ya las han
establecido como formas de protección de su orden normativo.
El presente trabajo considera como objeto del control constitucional previo,
exclusivamente, a las normas cuyo trámite de formación prevé el artículo 72 de la
Carta Magna. Resulta necesario imponer tal limitación a este trabajo pues el
análisis del control constitucional previo de otros actos y normas reclama un
estudio pormenorizado, inabarcable por esta investigación en virtud de la esencial
concisión que invariablemente debe caracterizar a toda tesis.
7 Con el adverbio “preventivamente”, se subraya que el control de constitucionalidad será
efectuado, específicamente, antes de la promulgación de una norma.
12
Adicionalmente, resulta oportuno puntualizar que la presente monografía se
restringe al escrutinio del control previo y su aplicación a las leyes federales pues
dichas normas provocan mayores controversias en el foro mexicano que los
tratados internacionales, por ejemplo, y porque el procedimiento de aprobación de
los tratados celebrados por el Titular del Poder Ejecutivo (y ratificados por el
Senado) puede consistir en un medio de control previo per se, que requiere en
menor medida la participación de un Poder adicional fiscalizador. Empero, se
aclara que las anteriores son cuestiones que ameritan la elaboración de análisis
adicionales, que como se mencionó en el párrafo precedente son irrealizables, por
extensos, en este trabajo.
En el mismo orden de ideas, cabe decir que las normas nacionales, al menos las
mexicanas, gozan de una presunción de constitucionalidad menos fuerte y
prestigiosa que los tratados internacionales, lo cual exhibe la urgencia de
reflexionar, en primer lugar, sobre la aplicación del control preventivo de
constitucionalidad a las leyes federales y, en todo caso, de las reformas
efectuadas a la Ley Fundamental.
La propuesta tendiente a la aplicación del control constitucional previo se realiza
en el entendido de que la variante de control constitucional reparador ha
demostrado ser útil sólo para solucionar inconstitucionalidades a posteriori, pero
inadecuado –o, mejor dicho, inaplicable- en la prevención de controversias
jurídicas.
Empero, debe precisarse que el propósito de esta investigación no radica en la
desacreditación del control sucesivo, ni en proponer su desaparición, sino en
sugerir la instauración de formas de control preventivas, consintiendo su existencia
simultánea y complementaria con los instrumentos propios del control sucesivo.
En otras palabras, la presente tesis comprende, en todo caso, un estudio sobre la
creación de un sistema mixto de control constitucional. En efecto, se enfatizará
que el control previo deberá complementarse con el ya existente control posterior
13
–en virtud de la carente efectividad que sendos controles adolecen al preverse
aisladamente-.
El cauce argumentativo de este trabajo es el siguiente: el primer título analiza la
teoría del control y el principio de supremacía constitucional, a fin de tener una
visión objetiva y completa sobre la pertinencia de implementar un sistema de
control constitucional previo; el segundo examina pormenorizadamente el sistema
de control constitucional previo, así como sus variantes; y el tercero estudia la
integración del control constitucional previo al sistema jurídico mexicano.
Debe reiterarse la viabilidad de prevenir desde el proceso legislativo la vigencia de
inconstitucionalidades en el cuerpo normativo. No existen razones que sostengan
la eficacia plena del sistema de control constitucional prevaleciente en México, por
ende, esta tesis analiza la posibilidad de incorporar al derecho procesal
constitucional mexicano una forma preventiva de control pues, como lo afirmó el
profesor J. A. C. Grant, “es preferible evitar la inconstitucionalidad de las normas”8.
8 Grant, J. A. C., El control jurisdiccional de la constitucionalidad de las leyes; una contribución de
las Américas a la ciencia política, México, UNAM, 1963, p. 73.
14
Titulo I. El control constitucional.
Capítulo 1. Conceptos fundamentales.
Resulta indispensable para este trabajo determinar el significado de dos conceptos
que constituyen los puntos de referencia para los temas que serán estudiados en
esta investigación. Tales conceptos son, la supremacía constitucional y el control
constitucional. Limitar la significación de sendas nociones torales, es tarea
primordial de la presente tesis.
A. Supremacía constitucional.
El principio de supremacía constitucional puede afirmarse –sin lugar a dudas-
como la base de toda la teoría de la defensa o control constitucional, pues se
encuentra implicado invariablemente en la concepción que se tiene de la
Constitución como “norma de normas”.
Una demostración preliminar de tal consideración, es el carácter de esencial que
el jurista Héctor Fix-Zamudio otorga a los efectos del principio de supremacía
constitucional sobre la eficacia de las disposiciones fundamentales, y a su
consiguiente reconocimiento (explícito o no) en los diferentes cuerpos
constitucionales contemporáneos9.
De forma introductoria, debe señalarse que el origen formal de este principio se
encuentra, específicamente, en el segundo párrafo del artículo sexto de la
Constitución de los Estados Unidos de América, que se lee como sigue:
Article VI.
…
9 Fix-Zamudio, Héctor, Introducción al estudio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento
mexicano, segunda edición, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1998, p. 47.
15
This Constitution, and the Laws of the United States which shall
be made in Pursuance thereof; and all Treaties made, or which
shall be made, under the Authority of the United States, shall be
the supreme Law of the Land; and the Judges in every State
shall be bound thereby, any Thing in the Constitution or Laws of
any state to the Contrary notwithstanding.10
…
Este principio, también llamado “cláusula de supremacía” por la doctrina del
derecho constitucional norteamericano, es concebido como la garantía más
importante de la unión nacional, pues asegura que la Constitución, los tratados
internacionales y las leyes federales que de ella emanen tendrán primacía sobre
cualquier norma estatal, además de obligar a los jueces, legisladores y
autoridades administrativas a observar los principios constitucionales en el
ejercicio de sus funciones.11
a. Aclaraciones terminológicas.
Para tener un acercamiento preliminar a este concepto es conveniente acudir al
Diccionario de la Lengua Española, a fin de iniciar un estudio sistemático de la
expresión “supremacía constitucional”.
En cuanto al término “supremacía”, debe decirse que tiene dos acepciones; una se
refiere al grado supremo en cualquier línea; mientras que la segunda implica la
10
Traducción del párrafo transcrito: “Artículo VI… Esta Constitución, las leyes de los Estados Unidos que se hicieren conforme ella y los tratados elaborados o que se elaboraren bajo la autoridad de los Estados Unidos serán la ley suprema del territorio; los jueces de cada Estado se sujetarán a ella, a pesar de las disposiciones en contrario de la Constitución o las leyes de cualquier Estado...”. 11
Oficina del Secretario del Senado de los Estados Unidos de América, con la asistencia de Johnny H. Killian, Constitución de los Estados Unidos, http://www.senate.gov/civics/constitution_item/constitution.htm. Consultado el 13 de enero de 2011.
16
preeminencia o superioridad jerárquica que algo puede tener12. A su vez, la
palabra “constitucional” posee las siguientes acepciones: la primera significa que
algo es perteneciente o relativo a la Constitución de un Estado; la segunda, denota
que algo o alguien es adicto a ella; la tercera, finalmente, indica que algo es propio
de la Constitución de un individuo o perteneciente a ella13.
Por ahora, es factible aseverar, desde una perspectiva semántica exclusivamente,
que la supremacía constitucional consiste en el grado supremo o la preeminencia
propia de la Constitución de un Estado. En pocas palabras, significa que la
Constitución se encuentra por encima de toda disposición en un Estado.
b. Sustento legal y jurisprudencial.
Por el análisis previamente realizado, es notorio que la Constitución se encuentra
ubicada por encima de toda norma en un Estado, sin embargo, cabe puntualizar –
ahora ya desde un enfoque jurídico- que dicho carácter de supremo deriva,
primordialmente, de lo establecido en el artículo 133 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, que se lee como sigue:
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la
Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de
acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el
Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán
la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se
arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las
disposiciones en contrario que pueda haber en las
Constituciones o leyes de los Estados.
12
Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, vigésima segunda edición, Madrid, Editorial Espasa Calpe, 2001, p. 2112. 13
Ibíd., p. 632.
17
Por la lectura del precepto anterior, es claro que en el texto mismo de la
Constitución radica el fundamento de la preeminencia que la Ley Suprema tiene
dentro del orden jurídico.
La conclusión anterior se encuentra acreditada por la interpretación literal del
artículo transcrito –ya que el orden en que se menciona cada uno de los
ordenamientos deja ver claramente que la Constitución es superior a todas las
demás leyes-, así como por el criterio jurisprudencial emitido por el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre este particular. Tal criterio puede
observarse en la siguiente tesis:
“SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA
UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133
CONSTITUCIONAL.
A partir de la interpretación del precepto citado, si aceptamos
que las Leyes del Congreso de la Unión a las que aquél se
refiere corresponden, no a las leyes federales sino a aquellas
que inciden en todos los órdenes jurídicos parciales que
integran al Estado Mexicano y cuya emisión deriva de cláusulas
constitucionales que constriñen al legislador para dictarlas, el
principio de "supremacía constitucional" implícito en el texto del
artículo en cita claramente se traduce en que la Constitución
General de la República, las leyes generales del Congreso de
la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo
con ella, constituyen la "Ley Suprema de la Unión", esto es,
conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en
el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de
ella los tratados internacionales y las leyes generales.”14.
14
Tesis aislada de la Novena Época, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 6 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXV, Abril de 2007, P. VIII/2007, Materia Constitucional.
18
Adicionalmente, para brindar mayor claridad sobre el tema comentado, puede
consultarse la siguiente tesis de jurisprudencia emitida por la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación:
“SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y ORDEN JERÁRQUICO
NORMATIVO, PRINCIPIOS DE. INTERPRETACIÓN DEL
ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL QUE LOS CONTIENE.
En el mencionado precepto constitucional no se consagra
garantía individual alguna, sino que se establecen los principios
de supremacía constitucional y jerarquía normativa, por los
cuales la Constitución Federal y las leyes que de ella emanen,
así como los tratados celebrados con potencias extranjeras,
hechos por el presidente de la República con aprobación del
Senado, constituyen la Ley Suprema de toda la Unión,
debiendo los Jueces de cada Estado arreglarse a dichos
ordenamientos, a pesar de las disposiciones en contrario que
pudiera haber en las Constituciones o en las leyes locales, pues
independientemente de que conforme a lo dispuesto en el
artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, los Estados que constituyen la República son libres
y soberanos, dicha libertad y soberanía se refiere a los asuntos
concernientes a su régimen interno, en tanto no se vulnere el
Pacto Federal, porque deben permanecer en unión con la
Federación según los principios de la Ley Fundamental, por lo
que deberán sujetar su gobierno, en el ejercicio de sus
funciones, a los mandatos de la Carta Magna, de manera que si
las leyes expedidas por las Legislaturas de los Estados resultan
contrarias a los preceptos constitucionales, deben predominar
las disposiciones del Código Supremo y no las de esas leyes
19
ordinarias, aun cuando procedan de acuerdo con la
Constitución Local correspondiente, pero sin que ello entrañe a
favor de las autoridades que ejercen funciones materialmente
jurisdiccionales, facultades de control constitucional que les
permitan desconocer las leyes emanadas del Congreso Local
correspondiente, pues el artículo 133 constitucional debe ser
interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta
Magna para ese efecto.”15.
El anterior texto no deja de ser un “criterio jurisprudencial” especialmente peligroso
pues, aunque define el principio de supremacía constitucional, a la vez contradice
el principio de coherencia, al determinar que “en el mencionado precepto
constitucional no se consagra garantía individual alguna, sino que se establecen
los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa”, lo cual implica
para algunos expertos de la teoría de los derechos humanos, una de las
principales garantías individuales, esto es, la capacidad que tiene la Constitución
Política de sujetar a las autoridades de los poderes del Estado al régimen de
legalidad desde la Constitución Política.
Por lo anterior, y para aclarar el enfoque normativo del principio de marras, con
fundamento en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, resulta
preferible citar la siguiente tesis aislada del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia
Civil del Primer Circuito, muy clara respecto a la jerarquía normativa y, por ende,
en cuanto a la prioridad de la Carta Magna:
“ANTINOMIAS O CONFLICTOS DE LEYES. CRITERIOS DE
SOLUCIÓN.
15
Jurisprudencia de la Novena Época, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 264 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XX, Octubre de 2004, 1a./J. 80/2004, Materia Constitucional.
20
La antinomia es la situación en que dos normas pertenecientes a
un mismo sistema jurídico, que concurren en el ámbito temporal,
espacial, personal y material de validez, atribuyen consecuencias
jurídicas incompatibles entre sí a cierto supuesto fáctico, y esto
impide su aplicación simultánea. Antes de declarar la existencia
de una colisión normativa, el juzgador debe recurrir a la
interpretación jurídica, con el propósito de evitarla o disolverla,
pero si no se ve factibilidad de solucionar la cuestión de ese
modo, los métodos o criterios tradicionales de solución de
antinomias mediante la permanencia de una de ellas y la
desaplicación de la otra, son tres: 1. criterio jerárquico (lex
superior derogat legi inferiori), ante la colisión de normas
provenientes de fuentes ordenadas de manera vertical o
dispuestas en grados diversos en la jerarquía de las fuentes, la
norma jerárquicamente inferior tiene la calidad de subordinada y,
por tanto, debe ceder en los casos en que se oponga a la ley
subordinante; 2. Criterio cronológico (lex posterior derogat legi
priori), en caso de conflicto entre normas provenientes de fuentes
jerárquicamente equiparadas, es decir, dispuestas sobre el
mismo plano, la norma creada con anterioridad en el tiempo debe
considerarse abrogada tácitamente, y por tanto, ceder ante la
nueva; y, 3. Criterio de especialidad (lex specialis derogat legi
generali), ante dos normas incompatibles, una general y la otra
especial (o excepcional), prevalece la segunda, el criterio se
sustenta en que la ley especial substrae una parte de la materia
regida por la de mayor amplitud, para someterla a una
reglamentación diversa (contraria o contradictoria). En la época
contemporánea, la doctrina, la ley y la jurisprudencia han
incrementado la lista con otros tres criterios. 4. Criterio de
competencia, aplicable bajo las circunstancias siguientes: a) que
se produzca un conflicto entre normas provenientes de fuentes
21
de tipo diverso; b) que entre las dos fuentes en cuestión no exista
una relación jerárquica (por estar dispuestas sobre el mismo
plano en la jerarquía de las fuentes), y c) que las relaciones entre
las dos fuentes estén reguladas por otras normas
jerárquicamente superiores, atribuyendo -y de esa forma,
reservando- a cada una de ellas una diversa esfera material de
competencia, de modo que cada una de las dos fuentes tenga la
competencia exclusiva para regular una cierta materia. Este
criterio guarda alguna semejanza con el criterio jerárquico, pero
la relación de jerarquía no se establece entre las normas en
conflicto, sino de ambas como subordinadas de una tercera; 5.
Criterio de prevalencia, este mecanismo requiere necesariamente
de una regla legal, donde se disponga que ante conflictos
producidos entre normas válidas pertenecientes a subsistemas
normativos distintos, debe prevalecer alguna de ellas en
detrimento de la otra, independientemente de la jerarquía o
especialidad de cada una; y, 6. Criterio de procedimiento, se
inclina por la subsistencia de la norma, cuyo procedimiento
legislativo de que surgió, se encuentra más apegado a los
cánones y formalidades exigidas para su creación. Para
determinar la aplicabilidad de cada uno de los criterios
mencionados, resulta indispensable que no estén proscritos por
el sistema de derecho positivo rector de la materia en el lugar, ni
pugnen con alguno de sus principios esenciales. Si todavía
ninguno de estos criterios soluciona el conflicto normativo, se
debe recurrir a otros, siempre y cuando se apeguen a la
objetividad y a la razón. En esta dirección, se encuentran los
siguientes: 7. Inclinarse por la norma más favorable a la libertad
de los sujetos involucrados en el asunto, por ejemplo, en el
supuesto en que la contienda surge entre una norma imperativa o
prohibitiva y otra permisiva, deberá prevalecer esta última. Este
22
criterio se limita en el caso de una norma jurídica bilateral que
impone obligaciones correlativas de derechos, entre dos sujetos,
porque para uno una norma le puede ser más favorable, y la otra
norma favorecerá más la libertad de la contraparte. Para este
último supuesto, existe un diverso criterio: 8. En éste se debe
decidir a cuál de los dos sujetos es más justo proteger o cuál de
los intereses en conflicto debe prevalecer; 9. Criterio en el cual se
elige la norma que tutele mejor los intereses protegidos, de modo
que se aplicará la que maximice la tutela de los intereses en
juego, lo que se hace mediante un ejercicio de ponderación, el
cual implica la existencia de valores o principios en colisión, y por
tanto, requiere que las normas en conflicto tutelen o favorezcan al
cumplimiento de valores o principios distintos; y, 10. Criterio
basado en la distinción entre principios y reglas, para que
prevalezca la norma que cumpla mejor con alguno o varios
principios comunes a las reglas que estén en conflicto. Esta
posición se explica sobre la base de que los principios son
postulados que persiguen la realización de un fin, como
expresión directa de los valores incorporados al sistema jurídico,
mientras que las reglas son expresiones generales con menor
grado de abstracción, con las que se busca la realización de los
principios y valores que las informan; de manera que ante la
discrepancia entre reglas tuteladas de los mismos valores, debe
subsistir la que mejor salvaguarde a éste, por ejemplo si la
colisión existe entre normas de carácter procesal, deberá
resolverse a favor de la que tutele mejor los elementos del debido
proceso legal.”16.
16
Tesis Aislada de la Novena Época emitida por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, visible en la página 2788 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXXI, Febrero de 2010. I.4o.C.220 C., Materia Civil.
23
Asimismo, y alejando esta disertación de la interrogante sobre un posible vicio en
el artículo en cuestión –debido a la autorreferencia que incluyó el constituyente
(pues no es del todo diáfana la preeminencia de un ordenamiento si éste mismo
es el que la otorga)-, es oportuno precisar que el artículo 133 cumple con una
doble función: la más significativa para el tema de esta investigación, sentar las
bases de la supremacía constitucional; y, de grave importancia para la aplicación e
interpretación de los diversos ordenamientos aplicables en el sistema jurídico
mexicano, establecer una jerarquía de normas para la Unión17.
Como lo ha decidido la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, aunque actualmente en tesis aislada, el principio de supremacía se hace
efectivo por diversos medios, entre los cuales se encuentra el “principio de
interpretación conforme”, descrito a continuación:
“PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A
LA CONSTITUCIÓN.
La aplicación del principio de interpretación de la ley conforme a
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige
del órgano jurisdiccional optar por aquella de la que derive un
resultado acorde al texto supremo, en caso de que la norma
secundaria sea oscura y admita dos o más entendimientos
posibles. Así, el Juez constitucional, en el despliegue y ejercicio
del control judicial de la ley, debe optar, en la medida de lo
posible, por aquella interpretación mediante la cual sea factible
preservar la constitucionalidad de la norma impugnada, a fin de
garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente
17
Cabe enfatizar que no es objetivo de este trabajo exponer a detalle la jerarquía de normas, y que esa breve referencia se realiza dado que el artículo 133 de la Carta Magna entraña no únicamente la noción de supremacía constitucional, sino también una muy esencial jerarquía de normas para el sistema jurídico mexicano. En el caso contrario –si el tema de la presente tesis requiriese un mayor abundamiento en el tema de la jerarquía que guardan las distintas normas entre sí- indudablemente se realizaría un análisis profundo al respecto.
24
permitir una adecuada y constante aplicación del orden
jurídico”.18.
Finalmente, como reafirmación a la idea de que el principio estudiado se
encuentra basado en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, es pertinente analizar la siguiente tesis, sin perder de vista que
es posible criticarla, en virtud de que ésta ubica en el artículo 40 constitucional otro
fundamento de la supremacía constitucional:
“CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS. SU APLICACIÓN DIRECTA CORRESPONDE
INDISTINTAMENTE A TODAS LAS AUTORIDADES
ORDINARIAS O DE CONTROL CONSTITUCIONAL, SIEMPRE
Y CUANDO NO DESAPLIQUEN, PARA ESE EFECTO, UNA
LEY SECUNDARIA.
Los artículos 40 y 133 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos consagran el principio de supremacía
constitucional, en tanto disponen que la Constitución es la ley
fundamental o suprema, naturaleza que niega la posibilidad de
que esté sometida a otro cuerpo normativo superior y, en cambio,
requiere que todo le sea inferior y que cada acto de autoridad
esté de acuerdo con ella. Por tanto, en términos generales, todas
las autoridades ordinarias o de control constitucional, están
obligadas a aplicarla directamente, particularmente cuando se
está en presencia de derechos fundamentales, aplicación que ya
ha reconocido la Suprema Corte de Justicia de la Nación en
diversos precedentes. No obstante, las autoridades distintas a los
Jueces Constitucionales del Poder Judicial de la Federación
18
Tesis aislada de la Novena Época emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de justicia de la Nación, visible en la página 381 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVI, Julio de 2007. 2a. XCII/2007. Materia Constitucional.
25
deben aplicar directamente la Constitución hasta el límite de lo
dispuesto en una ley formal y material; es decir, sólo deben
aplicar e interpretar los contenidos constitucionales.”19.
Como se adelantaba, es posible efectuar una crítica a la tesis precedente, y ella
radica en que no es factible sostener que el artículo 40 de la Ley Fundamental
constituye otro fundamento de la supremacía constitucional. Esta idea
seguramente se ha formado por la incorrecta interpretación del precepto en
cuestión, mismo que claramente se limita a disponer que la forma de gobierno en
México se establece según los principios de la Constitución. En otras palabras,
resultaría desafortunado aseverar que todo precepto que establezca una
referencia a la Constitución –o que disponga que un órgano o proceso se norme
de acuerdo con ella- constituye fundamento de su supremacía, pues el sustento
legal de ésta se encuentra en mandatos que expresamente la enuncian, como es
el artículo 133 de la Carta Magna.
Recapitulando, la supremacía constitucional es la condictio sine qua non para
comprender la existencia del control constitucional, pues a la Carta Magna se le
observa, formal y materialmente, como Norma Fundamental, y como tal es que a
los destinatarios del orden jurídico emanado de ella les interesa su protección.
Esto es, todos aquellos sujetos del orden jurídico que derive de la Constitución –
de la Ley Suprema-, sean juristas o no, verán mayormente protegida su esfera de
derechos en la medida que sea respetado, o controlado, el orden constitucional,
entendiéndose éste como el sistema de normas y principios que derivan del
Máximo Ordenamiento.
19
Tesis aislada de la Novena Época, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 781, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIX, enero de 2009, 2ª. CLXII/2008, Materia Constitucional.
26
c. Teoría de Peter Häberle.
Durante la disertación sobre la supremacía constitucional, es menester referirse a
la teoría menos rígida, y también más innovadora, esgrimida por el jurista alemán
Peter Häberle, que versa sobre la relación sostenida por las Constituciones –que
pretendidamente son “Leyes Supremas”- con los ordenamientos “inferiores” de sus
respectivos Estados.
La esencia de tan destacable doctrina radica en que el análisis de la interacción
normativa se debe realizar considerando a la interpretación constitucional como
una relación dinámica, y no como un fenómeno teórico en el que las legislaciones,
y su orden interpretativo constituyen paradigmas estáticos. Para mayor claridad,
puede explicarse que Häberle objeta la consideración de “suprema” que se otorga
a la Constitución, pues ello podría impedir que las normas, sean éstas
constitucionales o no, se pudieran interpretar unas a otras. Y no sólo ello, el
mencionado jurista asevera que los constituyentes, a pesar de disponer que las
Cartas Magnas deban ser superiores a todo ordenamiento, no pretenden dar una
“jerarquía suprema” a las mismas, pues tal jerarquización es irredundante en un
sistema jurídico versátil de interpretación normativa.
Las palabras exactas de Peter Häberle, sobre este punto particular, son las
siguientes:
“En la práctica de la aplicación del derecho, en el “negocio
hermenéutico de la interpretación”, se producen frecuentemente
la interacción creativa y la colaboración múltiple de los diversos
“planos”, lo que no es posible reducir a la imagen de la
“jerarquía””20.
20
Häberle, Peter, El Estado Constitucional, traducción de Héctor Fix-Fierro, México, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2001, p. 127.
27
En el mismo sentido, desde la óptica moderna del constitucionalismo, puede
mencionarse que la Constitución efectivamente es suprema, pues delimita los
campos (o “marcos”, en terminología de Häberle”) de aplicación e interpretación
de las ramas del derecho que ella origina, para que a partir de estos caminos
interpretativos dichas ramas jurídicas no pierdan sus notas esenciales de
“autonomía” con respecto a las demás21.
Para terminar esta breve referencia a la doctrina de Häberle, puede decirse que la
concepción kelseniana del principio de supremacía constitucional, evidentemente,
se opone a una visión moderna del mismo, sin embargo, la propuesta de Häberle
otorga a la Constitución un criterio más para su interpretación: analizar el conjunto
de las ramas del derecho que de ella surgen, con sus respectivos cuerpos legales.
Por los argumentos expuestos, se deduce que esta particular teoría ofrece una
forma de orientación interpretativa (novedosa y flexible) al derecho constitucional
porque brinda una explicación menos rígida sobre la múltiplemente citada idea de
supremacía constitucional.
d. Otras nociones doctrinales.
A partir de las ideas hasta aquí esbozadas, se ha podido aclarar progresivamente
el alcance que guarda el principio de supremacía constitucional. Es por ello muy
oportuno hacer mención de algunas nociones de la doctrina mexicana sobre este
principio.
Conviene iniciar explicitando las condiciones que se imponen (según Felipe Tena
Ramírez) para poder hablar de supremacía de la Constitución: una, es que el
poder constituyente sea distinto de los poderes constituidos, y la otra, implica que
21
Häberle subraya que la tarea de estos ordenamientos radica, conforme al principio de “supremacía”, en establecer marcos de acción para las demás ramas del derecho. Cfr. Häberle, Peter, Óp. Cit., p. 271.
28
la Constitución sea rígida y escrita22. Sin entrar en mayores detalles sobre estos
presupuestos, debe decirse que la supremacía constitucional, según Tena
Ramírez, encuentra su fundamento en la coincidencia de esas circunstancias, es
decir, fuera de tal escenario no se podría entender una teoría de la supremacía
constitucional porque faltaría una soberanía con la cual pudiere regirse la
Constitución. Para este autor, la expresión supremacía constitucional se traduce
en que la Carta Magna sea la fuente más alta de autoridad. No obstante, y en
virtud de una distinción introducida por el mencionado jurista, la idea de
supremacía constitucional es parcial, y requiere completarse con la idea de
primacía constitucional, misma que significa que la Constitución ocupa el primer
lugar entre todas las leyes23.
Sobre la distinción que lleva a cabo Tena Ramírez entre supremacía y primacía,
es adecuado comentar que el ejercicio “desmembrador” de los elementos de la
supremacía constitucional es, en apariencia, carente de un propósito claro –y
sobre todo, práctico-, pues desde una perspectiva semántica –en primer lugar-
tanto supremacía, como primacía, se dirigen a expresar la preeminencia o la
superioridad jerárquicas de un ente con respecto a otro; ahora bien, tratándose de
la perspectiva jurídica –en segundo lugar-, la significación de estos vocablos no
tiene resonancia alguna para esclarecer una diferencia patente entre ser fuente de
autoridad y ocupar el primer lugar entre todas las leyes. Esto es, amén de que no
hay diferencia entre los términos, jurídicamente no se ofrece consecuencia
práctica alguna al distinguir entre esos dos pretendidos elementos del principio de
supremacía constitucional, aunque desde la teoría pueda encontrársele alguna
finalidad24.
22
Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, trigésima octava edición, México, Porrúa, 2006, p. 12. 23
Tena Ramírez, Felipe, Óp. Cit., p. 11. 24
Para demostrar la sinonimia que la doctrina reconoce entre los dos términos analizados, basta mencionar, como ejemplo, el uso que Humberto Suárez Camacho les da en su libro “El Sistema de Control Constitucional en México”. Cf. Suárez Camacho, Humberto, El Sistema de Control Constitucional en México, segunda edición, México, Porrúa, 2009, pp. 25-26.
29
Diferente es el enfoque de la noción sugerida por Jorge Carpizo y Jorge Madrazo,
quienes sostienen que la mencionada supremacía encuéntrase fundada en la
interpretación armónica de los artículos 16, 103, 124 y 133 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos25.
La noción de supremacía constitucional ofrecida por Carpizo y Madrazo tiene un
alcance insuficiente, pues los artículos que enumeran como base de su teoría sólo
dejan leer entre líneas la primacía de la Carta Magna, y no aclaran que esta
Norma es Ley Suprema, es decir, los artículos mencionados no permiten –ni
individual, ni armónicamente interpretados- concluir plenamente que la
Constitución es Ley Suprema de la Unión. Empero, esta opinión doctrinal sobre la
supremacía constitucional brinda una prueba parcial sobre el sustento legal de la
preeminencia de la Carta Magna ante otros cuerpos normativos, pues resulta
válido afirmar que la interpretación armónica del articulado de la Constitución
permite concluir que ella es superior, formal y materialmente, a la legislación
ordinaria.
El tratadista argentino Germán Bidart Campos afirma, por su parte, que el alcance
de la expresión supremacía constitucional es doble, atendiendo a sus dimensiones
material y formal. La primera, porque es la Constitución el instrumento legal que
da efectividad y funcionamiento al orden jurídico-político de un estado; y la
segunda, porque dicho Ordenamiento se encuentra revestido de supralegalidad,
es decir, impone un “deber ser” a todo el mundo jurídico inferior para que éste le
sea congruente y compatible, y con ello, no violarla, ni restarle efectividad
funcional y aplicativa26.
Por lo antes expuesto, la perspectiva material de la supremacía constitucional
obliga a que el contenido de las normas y de los actos de autoridad se apegue a
25
Vid. Carpizo, Jorge y Madrazo, Jorge, Derecho Constitucional, México, Universidad nacional Autónoma de México, 1991, p. 14. 26
Cf. Bidart Campos, Germán J., Compendio de derecho Constitucional, Buenos Aires, Ediar, 2004, p. 23.
30
los mandatos de la Ley Fundamental, es decir, que dichos actos y normas abreven
de los principios, mientras que vertiente formal del consabido principio implica que
la gestión de ningún poder constituido podrá extralimitarse de lo impuesto por la
Carta Magna.
Por otro lado, Enrique Uribe Arzate describe a la supremacía constitucional como
el factor que le otorga a la Cosntitución preeminencia jurídica sobre cualquier
norma, es decir, para este autor el principio en estudio consiste en el componente
que le da prelación frente a otras normas, no sólo por ser superior, sino también
por ser más importante que todas ellas 27.
Cabe resaltar, en relación a las afirmaciones anteriores, que la significación del
principio de supremacía constitucional únicamente puede comprenderse a
cabalidad cuando se disocian los sentidos material y formal del Máximo
Ordenamiento, es decir, cuando se distinguen sendos caracteres de la Carta
Magna. Por ende, para estar en condiciones de determinar la acepción correcta
del principio de supremacía constitucional, será indispensable identificar
exactamente a qué aspecto –material o formal- de la Constitución se hace
referencia.
Para ilustrar más ampliamente la división entre los ámbitos material y formal de la
Constitución, así como para demostrar los efectos de referirse a cada uno de ellos,
resulta apropiado acudir a la diferencia que el constitucionalista Jorge Carpizo
Mac-Gregor concibe entre dichos aspectos. En primer lugar, al aspecto material, lo
describe como una serie de derechos que el hombre puede oponer a Estado; y en
segundo lugar, sobre el aspecto formal, afirma que éste implica que las normas
constitucionales escritas sólo pueden crearse por un órgano y con un
27
Cfr. Uribe Arzate, Enrique, Mecanismos para la defensa de la Constitución en México, México, Universidad Autónoma del Estado de México, 2004, p. 113.
31
procedimiento especial28. De tal forma, es evidente que cada una de las
perspectivas de la Constitución originará una definición disímil del principio de
supremacía constitucional.
e. La supremacía constitucional según la teoría de Hans Kelsen.
Se hace necesario estudiar las ideas que Hans Kelsen expone sobre la
Constitución29 y la relación que las normas ordinarias guardan con respecto a ella,
a fin de que el estudio elaborado sobre el concepto de supremacía constitucional
sea completo.
Hans Kelsen explica, en su célebre Teoría Pura del Derecho, que la supremacía
de la Constitución se produce en virtud de que ésta constituye el límite a todas las
disposiciones ulteriormente emitidas en un sistema jurídico, mismo que adquirirá la
forma –dicho en términos geométricos- de una pirámide en que cada escalón
equivaldrá a ordenamientos subordinados a una cúspide, que a su vez representa
a la Constitución30. En ese sentido, es notorio que si las constituciones se analizan
como cuerpos legales estáticos31, serán percibidas como codificaciones que
forman el vértice de una pirámide, que a su vez representa a un determinado
sistema jurídico.
En México, y en otros países, este hecho se demuestra nombrar a la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, como “Ley Suprema”, es decir, en el
concepto más esencial que se tiene de la Constitución se identifica su carácter
28
Carpizo Mac-Gregor, Jorge, Estudios Constitucionales, quinta edición, México, Porrúa-Universidad Nacional Autónoma de México, 1996, nota 12, p. 43, citado por Suárez Camacho, Humberto, Óp. Cit., p. 8. 29
Llamada por Hans Kelsen “Norma Hipotética Fundamental”. 30
Kelsen, Hans, Teoría Pura del Derecho, segunda edición, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1982, p. 232 31
Al calificar una Constitución como “cuerpo legal estático”, se busca resaltar su percepción como normas que se encuentran alejadas de la aplicación cotidiana y que están exentas de cualquier intento de reforma o ejercicio armonizador con el resto del sistema jurídico, esto es, se les considera normas “soberanas” e “inapelables”.
32
soberano. Estos signos kelsenianos pueden verse materializados en la doctrina
mexicana32, y también en la tesis aislada de rubro “SUPREMACÍA
CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL
ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL”, transcrita previamente en este trabajo33.
En la misma línea argumentativa, puede mencionarse a Felipe Tena Ramírez
como un autor que también abreva de la concepción kelseniana de la “norma
fundante básica” 34 (y sus accesorias ideas, como la representación piramidal del
sistema jurídico), como se demuestra con la siguiente afirmación: “Desde la
cúspide de la Constitución, que está en el vértice de la pirámide jurídica, el
principio de legalidad fluye a los poderes públicos y se transmite a los agentes de
autoridad impregnándolo todo de seguridad jurídica…”35.
José Antonio García Becerra brinda otro ejemplo de apego a la teoría kelseniana,
al referir que, de conformidad con esta doctrina, la única ley que puede
denominarse suprema es la Constitución, por lo que todas las demás
disposiciones del sistema legal deberán ser emitidas acorde a los principios
establecidos en la Carta Magna36.
Para cerrar este círculo ejemplificativo, puede mencionarse como muestra de la
impronta kelseniana el recurso que Suárez Camacho hace a la idea de “pirámide
32
Como ejemplo de esta aseveración, puede leerse la referencia que hace el jurista Humberto Suárez Camacho a una “pirámide normativa” Cf. Suárez Camacho, Humberto, Óp. Cit., p. 29, supra. 33
Vid. Supra: nota 10. 34
Vid. Kelsen, Hans, Óp. Cit., p. 232. 35
Vid. Tena Ramírez, Felipe, Óp. Cit., p 11. 36
Cf. García Becerra, José Antonio, Los medios de control constitucional en México, México, Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Sinaloa, 2001. p. 2.
33
abstracta”37, para decir que en su parte más inferior se encuentran las normas
jurídicas individualizadas.
f. Reflexiones críticas sobre este principio.
Por lo expuesto en este capítulo, y a guisa de una anticipada conclusión, es
posible afirmar que el principio en estudio es considerado uno de los cimientos del
control constitucional, no sólo porque hablar de la Constitución supone hablar de
un conjunto de normas fundamentales (formal y materialmente hablando), sino
también porque la razón de instituir procesos protectores tan jurídica y
políticamente tecnificado para defender un ordenamiento es que en éste se
encuentra el “vértice” del sistema jurídico.
Empero, alejando esta disertación de las opiniones triunfalistas esgrimidas por las
doctrinas kelsenianas sobre la supremacía constitucional y la aparente perfección
de la Constitución, es imperativo señalar diversos escollos que la confianza ciega
en este principio puede encontrar.
Primeramente, la Constitución por el carácter de “suprema” que le han otorgado
sus creadores, y por la aplicación de sus normas como rectoras de todos los
ordenamientos, se ha convertido en el prototipo que toda norma debe respetar,
como afirma Rodolfo Luis Vigo, ya no es un programa político dirigido a un
legislador para que la traduzca38.
Ahora bien, la mencionada transformación, per se, no implica nocivas
consecuencias, sin embargo, si una Constitución se erige como modelo (formal y
material) de actos y normas, deberá contener preceptos justos, ordenados a la
naturaleza humana y a la verosimilitud de su cumplimiento, pues de lo contrario
37
Cf. Suárez Camacho, Humberto, Óp. Cit., p. 32, supra. 38
Vigo, Rodolfo Luis, Interpretación Jurídica, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni Editores, 1999, p. 17.
34
las normas que se arreglen a ella carecerán de un contenido que pueda calificarse
de justo y verdadero.
A modo de paráfrasis, y como extensión de la aseveración previa, puede decirse
que es riesgoso concebir una Constitución como paradigma de verdad o de
justicia, pues el origen humano de esta clase de ordenamientos provoca,
irrefutablemente, su perfectibilidad y la de todo acto o norma cuya
constitucionalidad se evalúe conforme a aquélla. En la terminología de Peter
Häberle, podría llegarse al extremo de declarar que las Constituciones “no son la
última palabra de la sabiduría”39.
En segundo lugar, debe reflexionarse si la Carta Magna en verdad es el
fundamento de toda norma. Para ello, obsérvese que la Constitución, como
“norma de normas”, reconoce y protege derechos, pero no los crea.
Esto exige que la Constitución parta, inicialmente del reconocimiento y, por ende,
de los valores fundamentales de una Nación. Luego, se exige que ella misma
ejemplifique los principios constitucionales que se desprenden, necesariamente,
de esos valores superiores. Y por último, los principios constitucionales deben
plasmarse en principios hermenéuticos, esto es, la Constitución misma debe
aclarar los modos cómo han de interpretarse sus valores y sus principios. Sólo así
se puede hablar del concepto de supremacía, esto es, que como en “cascada
hermenéutica”, todo lo a posteriori debe ser coherente con lo a priori.
En tercer lugar, y como consecuencia del argumento anterior, debe mostrarse que
el principio de supremacía constitucional deviene insuficiente en su observancia, si
el ordenamiento al que se encuentra vinculado es una Constitución flexible, o bien,
que siendo ésta rígida, teóricamente hablando, de facto sea flexible.
39
Cfr. Häberle, Peter, Óp. Cit., p. 271.
35
El argumento anteriormente expuesto se dirige a evidenciar que el principio en
cuestión sólo tendrá utilidad ornamental para la teoría constitucional, si las
reformas realizadas al máximo ordenamiento son constantes o aptas de
elaborarse por un órgano constituido pues, de ocurrir tal fenómeno, la
“inestabilidad práctica” del ordenamiento causará que, de fondo, sus mandatos
constituyan únicamente herramientas destinadas a cubrir las necesidades
temporales de los Poderes Federales, mas no disposiciones permanentes y
trascendentes que busquen el sostenimiento de un Estado a largo plazo que se
encuentre aparejado a la protección de los derechos fundamentales de los
ciudadanos, en virtud de las lógicas variaciones doctrinales y legales que tengan
que hacerse en aras de responder a la arriba denominada “inestabilidad práctica”.
En cuarto lugar, es menester afirmar que si una Constitución es concebida en la
práctica exclusivamente como un catálogo de normas, y no como un verdadero
cuerpo “principialista”, la relevancia de la mencionada supremacía podría ser
minúscula, o prácticamente nula. La declaración antecedente tiene fundamento en
la superioridad que manifiestan los principios frente a las normas, demostrada en
virtud de numerosos criterios distintivos, como los explicados por Ronald
Dworkin40 y Rodolfo Luis Vigo41.
Con el objetivo de aclarar las disparidades que prevalecen entre principios y
normas, a continuación se mencionan y explican algunos de los argumentos
diferenciadores propuestos por la doctrina en la materia: a) el contenido, pues
mientras los principios son “estándares, que no son normas, y que han de ser
observados, no porque favorezcan o aseguren una situación económica política o
social que se considera deseable, sino porque es una exigencia de la justicia, la
40
Dworkin, Ronald, Los derechos en serio, Ariel, Barcelona, 1995, pp. 72 y ss. 41
Vigo, Rodolfo Luis, Los principios jurídicos: perspectiva jurisdiccional, Buenos Aires, Depalma, 2000, pp. 9-18, y Vigo, Rodolfo Luis, Interpretación Jurídica, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni Editores, 1999, pp. 133-139.
36
equidad o alguna otra dimensión de la moralidad”42 –y por ello tienen un contenido
moral-, las normas tienen un contenido no necesariamente moral; b) la labor que
exigen, porque los principios demandan el esfuerzo argumentativo de un jurista, y
las normas pueden ser aplicadas de manera “burocrática y técnica”43; c) los
destinatarios, pues los principios se dirigen a los órganos de adjudicación de
derechos, y las normas se consignan a estos y también a quienes no son juristas;
d) la resolución de contradicciones, pues mientras los principios se ponderan, las
normas se derogan; y por último, e) la capacidad sistematizadora del derecho,
porque los principios tienden a la formación de una jerarquización lógica44,
mientras que las normas no forman, por sí, un sistema jurídico.
El análisis de estos argumentos diferenciadores, evidencia que un conjunto de
principios será más estable –y por ende, más fácil de salvaguardar- que uno
meramente normativista. De ese modo, el primero otorgará una mayor protección
a las personas y más certeza jurídica al originar normas secundarias, así como
eficiencia y certidumbre al procedimiento de control que se lleve a cabo entre
estas últimas y la Constitución.
No obstante, las normas o reglas de la Constitución pueden originar normas y
reglas secundarias coherentes con las primeras, e igualmente obligatorias, pues el
conflicto sufrido por la regla o norma no es su calidad de obligación, sino el distinto
resultado cuando unas colisionan con otras; ante esa problemática de aplicación,
Robert Alexy, expone la llamada “fórmula del peso” 45, enunciando que mientras
más se restrinja un principio, en esa medida deberá ser mayor el grado de
satisfacción del otro”; como ya se ha mencionado, si las normas o reglas
42
Definición de principio, según Ronald Dworkin. Cfr. Dworkin, Ronald, Óp. Cit., p. 72. 43
Esser, Josef, Principio y norma en la elaboración jurisprudencial del derecho privado, traducción de Eduardo Valentí Fiol, Barcelona, Bosch Casa Editorial, 1961, p. 66, citado por Vigo, Rodolfo Luis, Óp. Cit., p. 13. 44
Esser, Josef, Óp. Cit., p. 10, citado por Rodolfo Luis Vigo, Óp. Cit., p. 18. 45
Alexy, Robert, Teoría de los derechos fundamentales (traducción de Manuel Atienza), segunda edición, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2007, pp. 69 y ss.
37
colisionan, unas derogan a otras, y en cambio, en las relaciones entre principios,
estos se ponderan, en el sentido expuesto por Ronald Dworkin46 y Rodolfo Luis
Vigo47.
Adicionalmente, es evidente que una Constitución basada en principios protegerá
los derechos fundamentales como reconocimiento a la naturaleza humana, y sus
postulados necesariamente buscarán la protección de la dignidad de la persona
porque, como afirma Carlos Massini, los absolutos morales valen siempre y para
siempre, más allá de las circunstancias y las intenciones que se den en la acción
humana concreta48. Por otro lado, Mauricio Beuchot habla de realidades icónicas49
que vuelven fundamentales los derechos humanos, asentados en la naturaleza del
hombre; desde luego, Javier Hervada, también se refiere a la naturaleza humana,
haciendo notar que estos derechos deben ser reconocidos en virtud de la dignidad
de la persona50.
Para comprender mejor los motivos por los que la tradición constitucionalista en
México se ha desviado del principialismo antes referido, es suficiente hacer una
breve consulta a los debates del Congreso Constituyente. Resulta ilustrativo el
discurso pronunciado por Venustiano Carranza, ante el citado Congreso, en el que
exactamente afirmó:
“Más (sic), desgraciadamente, los legisladores de 1857 se
conformaron con la proclamación de principios generales que
46
Dworkin, Ronald, Óp. Cit., pp. 77-78 47
Vigo, Rodolfo Luis. Los principios jurídicos: perspectiva jurisdiccional, Buenos Aires, Depalma, 2000, p. 13. 48
Massini, Carlos, “La normatividad de la naturaleza y los absolutos morales”, Ars Iuris, México, Universidad Panamericana, No. 15. 1996, pp. 67-78 49
Beuchot, Mauricio, Interculturalidad y derechos humanos, México, Universidad Nacional Autónoma de México-Facultad de Filosofía y Letras, 2005. p. 90. 50
Vid. Hervada, Javier, Escritos de derecho natural, segunda edición, Pamplona, EUNSA, 1993, pp. 655-656.
38
no procuraron llevar a la práctica, acomodándolos a las
necesidades del pueblo mexicano para darles pronta y
cumplida satisfacción; de manera que nuestro código político
tiene en general el aspecto de fórmulas abstractas en que se
han condensado conclusiones científicas de gran valor
especulativo, pero de las que no ha podido derivarse sino poca
o ninguna utilidad positiva”.51
En virtud de lo transcrito, es evidente que los orígenes normativistas de la
Constitución mexicana (o más puntualmente, positivistas) se hallan muy distantes
en el tiempo. No obstante, es probable que si esa proclamación de principios52
fuere establecida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos –en
contraposición a la “voluntad práctica” o “utilidad positiva” que mencionaba
Carranza en su diatriba-, ésta gozaría de más eficacia protectora de los derechos
fundamentales, sirviendo como verdadero modelo de leyes secundarias, o aun
mejor, como instrumento orientador para la realización de ciertos principios que
den sentido a la estructura constitucional53.
Debe comentarse además, que sobre la inconveniencia de transformar a la
Constitución en un código legislativo ya se pronunciaba John Marshall, el segundo
Chief Justice de los Estados Unidos de América, desde la primera mitad del siglo
XIX. El juez Marshall, afirmaba que la naturaleza de la Constitución requiere que
solamente se perfilen los rasgos generales, que se designen sus grandes objetos,
51
Diario de los debates del Congreso Constituyente, Período Único, Estados Unidos Mexicanos. Quéretaro, 1° de diciembre de 1916, Tomo I, número 12, página 260. 52
Cabe aclarar que los principios mencionados se contraponen a las normas por medio de criterios con mayor o menor “fuerza distintiva”. Cfr. Vigo, Rodolfo Luis, Óp. Cit., p. 9. 53
En ese sentido lo expresa Manuel Aragón, al afirmar que las tradicionales discusiones entre positivismo y iusnaturalismo, así como entre normativismo y principialismo deberían encontrarse superadas. Cfr. Aragón Reyes, Manuel, Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del control, Bogotá, Universidad del Externado de Colombia, 1999, p. 37.
39
y que de ellos sean deducidos los objetos menores, a fin de que este
Ordenamiento pueda comprenderse por la gente54.
En otro orden de ideas, es preciso señalar que la tendencia a transformar el
derecho moderno en una ciencia alejada del positivismo puede verse demostrada
en la doctrina sostenida por Manuel Atienza y Juan Ruiz Manero55, quienes se han
pronunciado a favor de concebir al Derecho “no exclusivamente como sistema,
sino también como práctica social”, pues si se le percibe sólo como sistema, el
Derecho se reflejará en un conjunto de enunciados de carácter normativo; por el
contrario, si se considera una práctica social compleja, se estimará que en ella
deberán decidirse casos, justificar decisiones, producir normas, entre otras
acciones del jurista56.
Afortunadamente, el gradual movimiento de los juzgadores hacia una actividad
menos positivista y más cercana a los principios que derivan de la Constitución ya
se hace patente en las sentencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
así como en resoluciones judiciales de otros países57.
En quinto lugar, es insoslayable mencionar que la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos alberga “derechos” de difícil o imposible protección
jurídica58. La redundancia de este fenómeno legislativo estriba en que una
Constitución es más efectiva –y por ende, más “suprema- si sus mandatos poseen
54
Vid. Eto Cruz, Gerardo, “John Marshall y la sentencia Marbury vs. Madison”, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coordinador), Derecho Procesal Constitucional, quinta edición, México, Porrúa-Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A. C., 2006, p. 44. 55
Atienza, Manuel, y Ruiz Manero, Juan, “Dejemos atrás el positivismo jurídico”, Isonomía: Revista de Teoría y Filosofía del Derecho, México, No. 27, octubre 2007, passim. http://www.cervantesvirtual.com/servlet/SirveObras/mcp/01593185324582973022257/032301.pdf, consultado el 10 de agosto de 2010. 56
Cfr. Atienza, Manuel, y Ruiz Manero, Juan, Óp. Cit., p. 22. 57
Ibáñez Mariel, Roberto, Historia de la racionalidad jurídica, Nota técnica, promanuscrito, Agosto de 2007, p. 8. 58
Debido a la dicotomía que prevalece hasta ahora entre el interés jurídico y el interés difuso.
40
medios de aplicación inmediata59, es decir, normas secundarias que permitan
aplicar los principios que la Constitución enuncia, a fin de proteger los derechos
fundamentales de manera plena.
Por lo anterior, y retomando la discusión sobre el otorgamiento de derechos,
queda claro que si una Constitución se instrumentaliza como un simple cuerpo
legal otorgante60 de derechos, se causará que dicho ordenamiento sea concebido
como un catálogo de normas carente de contenido, esto es, un compendio de
derechos formales de ineficaz ejercicio, lo que puede provocar, en casos
extremos, que pierda su supremacía material.
En efecto, es válido que la Constitución enuncie principios y otorgue derechos, no
obstante, también es cierto que si tales principios y derechos se encuentran
revestidos exclusivamente de una alta relevancia social, pero no de importancia
para el orden jurídico, se podrían concebir más como sinsentidos jurídicos que
como verdaderos beneficios para los gobernados, y seguirían siendo, de acuerdo
con el pensamiento de Robert Alexy, mandatos de optimización61, que con el
tiempo podrían influenciar las normas secundarias hasta hacerse efectivos.
En adición, es elemental destacar que la Constitución, entre otros motivos, está
hecha para reconocer derechos que pueden hacerse valer ante los Tribunales. Si
el legislador (o el constituyente permanente, en términos más exactos para esta
59
V. gr. El medio de aplicación inmediata del principio de acceso a la información pública es la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, es decir, una norma secundaria (más específicamente, reglamentaria) que detalla la forma en que, si el caso particular lo demandase, podría exigirse este derecho ante una autoridad administrativa o jurisdiccional. 60
Nota benne: la trascendencia de la palabra “otorgante” no es un simple accidente gramatical. La distinción radica en que el reconocimiento de un derecho consiste en la afirmación de la existencia (previa) del mismo, mientras que el otorgamiento implica “crear” un derecho que no existía anteriormente. 61
Robert Alexy los llama así porque mandan realizar la mejor conducta posible según las posibilidades fácticas y jurídicas, en contraposición a las normas que son “mandatos definitivos”. Vid. Alexy, Robert, El concepto y la validez del derecho, Gedisa, Barcelona, 1994, p. 162, citado por Vigo, Rodolfo Luis, Óp. Cit., p.14 y Alexy, Robert, Teoría de la argumentación jurídica: la teoría del discurso racional como teoría de la fundamentación jurídica (traducción de Manuel Atienza e Isabel Espejo), Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 2008. p. 350.
41
materia) decide que es prudente añadir derechos, este otorgamiento deberá
proveer también un instrumento adecuado para su ejercicio, mediante la
publicación de normas secundarias sobre la materia. De esa forma, es innegable
que si a la Constitución se le adicionan derechos (como los actualmente tan
populares “derechos sociales”) será imperativo que exista un medio para
ejercerlos, de lo contrario, el articulado que surja de tal otorgamiento sólo
constituirá, hablando en términos prácticos, un texto carente de utilidad dentro del
Cuerpo Constitucional.
También resulta pertinente criticar las leyes secundarias que van más allá de su
objetivo (que consiste en pormenorizar lo ordenado por la Constitución), al limitar
los principios establecidos en la misma. La afirmación de que las normas
secundarias sólo deben detallar, mas no limitar, coartar o volver nugatorios los
derechos establecidos en la Carta Magna, debe ser tajante, y requiere ser
atendida por el legislador62.
Por otro lado, debe mencionarse un muy encomiable paradigma de “innovación”
constitucional: la adición de un tercer párrafo realizada al artículo 17 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En virtud de esta reforma,
vigente desde el 30 de julio de 2010, por primera vez la Ley Fundamental
contempla la obligación de legislar en materia de acciones de clase63,
ampliamente difundas y utilizadas en países con tradición de Common Law.
La historia de los Estados Unidos de América, en el extremo opuesto de esas
“innovaciones”, muestra que su Senado, en 1971, seguramente apreció como
sinsentido jurídico el que pretendiera enmendarse la Constitución de dicho país a
62
Prieto Sanchís, Luis, Justicia Constitucional y Derechos Fundamentales, segunda edición, Madrid, Trotta, 2009, passim. 63
Cabe señalar que el Decreto publicado el 29 de julio de 2010, obliga al Congreso de la Unión “a realizar las adecuaciones legislativas que correspondan en un plazo máximo de un año contado a partir del inicio de la vigencia del Decreto”, deber que facilitará la aplicación real de estas acciones, por lo menos en el ámbito federal.
42
fin de reconocer a los ciudadanos “el derecho inalienable a un medio ambiente
libre de contaminación”.
En relación al anecdótico e ilustrativo hecho aludido en el párrafo precedente,
puede interpretarse (justificadamente) que ante la imposibilidad de alcanzar esas
circunstancias para los ciudadanos y, sobre todo, al evidenciarse la improbabilidad
de que realmente se hiciera valer este derecho en un Tribunal, los legisladores
norteamericanos decidieron que era preferible dejar de lado la buena voluntad y
atender más a la realidad jurídica, con el corolario de hacer más efectivos y
asequibles los derechos (léase: los principios) que se contienen en la mencionada
Constitución, a pesar de que ciertamente resulte fundamental para el ser humano
gozar de un medio ambiente con características como las que planteaba el texto
de la reforma propuesta.
Para terminar estas acotaciones, debe advertirse que en la Carta Magna existen
perfectos modelos de otorgamientos cuya génesis radica en la benevolencia –y la
quimera- del constituyente permanente. Excelentes prototipos de ellos son
algunos de los consagrados en el artículo cuarto de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, como el derecho que “toda persona tiene a un medio
ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar” (párrafo cuarto) y el derecho
de los niños “a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud,
educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral” (párrafo sexto)64.
Empero, si se tomara una perspectiva más confiada en la labor legislativa, y de
nuevo recurriendo a la terminología de Robert Alexy, podría considerárseles como
mandatos de optimización, a la espera de que se hagan efectivos por la legislación
secundaria65.
64
Es casi innecesario decir que tales derechos no son sino intenciones nobles, de mínimo o nulo efecto en la realidad. 65
Cfr. Alexy, Robert, Óp. Cit., p. 350.
43
g. Apuntes finales.
Es menester precisar que este trabajo considera al principio de supremacía
constitucional como presupuesto esencial del control -no obstante las reservas y
críticas anteriormente descritas-. Prescindir de un canon de control (como la
supremacía constitucional o de la llamada “supremacía convencional”) causaría la
pérdida del referente que requiere el control de la regularidad de actos y leyes, lo
cual provocaría, evidentemente, la ausencia de una materia de estudio para la
presente tesis.
Por otro lado, resulta necesario hacer referencia a las necesarias
transformaciones y crisis que actualmente sufre el principio
de supremacía constitucional ante la aplicación del denominado “control de
convencionalidad" y la primacía de los Derechos Humanos.
En virtud del primero, como se estudiará más adelante, todos los jueces de un
Estado tienen la obligación de vigilar que las normas y actos derivados de derecho
interno sean concordes con las cláusulas establecidas en los instrumentos de
derecho internacional, lo cual permite vislumbrar que la supremacía constitucional
es un principio que, eventualmente, cederá ante una nueva forma de supremacía
que podría calificarse de “convencional” o de “supranacional”, ocasionando que la
Constitución no sea el instrumento normativo de mayor jerarquía dentro de un
Estado determinado.
La primacía los derechos humanos representa otra innovación ante el para
algunos anquilosado principio de supremacía constitucional, pues el respeto a los
mismos conlleva el irremediable desplazamiento de dicha supremacía, si el apego
a ésta es causa de trasgresión a las prerrogativas de las persona. Por lo anterior,
en cualquier situación relativa a los derechos humanos (por su magnitud, valor y
relevancia para el género humano) han de preferirse las normas que mayor
44
protección otorguen a éstos, a pesar de las disposiciones en contrario que, so
pretexto de acatar el principio de supremacía constitucional, debieren cumplirse.
Finalmente, es oportuno subrayar que es posible devolver a la Constitución
mexicana el carácter “principialista” en sentido estricto, mediante la aplicación de
reformas encaminadas a tal fin, como el envío de algunas disposiciones que hasta
la fecha se hallan indebidamente en la Carta Magna, a leyes reglamentarias u
orgánicas del llamado “bloque de constitucionalidad”.
B. Control Constitucional.
Una vez efectuado el estudio conceptual sobre la supremacía constitucional, es
necesario realizar un análisis sobre la idea de control constitucional, pues este
trabajo tiene como temática principal la búsqueda de un medio de control que, a
priori, permita obtener una solución de los problemas que puedan suscitarse en el
sistema jurídico constitucional mexicano.
a. Aclaraciones terminológicas.
A fin de hacer una breve introducción meramente gramatical y de limitar el alcance
del concepto en estudio, resulta adecuado recurrir al análisis de los significados de
las palabras “control” y “constitucional”.
Tratándose del vocablo “control”, el Diccionario de la Lengua Española en la
primera de ocho acepciones, determina que dicha palabra se refiere a las
siguientes ideas: “Comprobación, inspección, fiscalización, intervención”66.
En segundo lugar, en lo relativo a la palabra “constitucional”, el citado diccionario
menciona, también en su primera acepción, que este término se refiere a lo
“perteneciente o relativo a la Constitución de un Estado”67.
66
Real Academia Española, Óp. Cit., p. 645.
45
Puede definirse al control constitucional, desde una perspectiva exclusivamente
gramatical, como “la comprobación, inspección, fiscalización o intervención relativa
a la Constitución de un Estado”.
La anterior definición resultará más precisa en función de añadir algunos
elementos que indiquen sus caracteres particulares, por ejemplo, el órgano o
sujeto que lo lleva cabo, el procedimiento seguido para su consecución, el
momento en que se realiza, etcétera. Por lo tanto, en otras palabras, puede
afirmarse que el alcance de este importante concepto jurídico puede limitarse –y,
en todo caso, también variar- si se atiende a los diversos criterios clasificadores
sugeridos por la doctrina constitucional.
b. Sustento legal.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos explicita, en diversos
numerales de su texto, las atribuciones que el Poder Judicial de la Federación
posee como órgano garante del orden constitucional.
El fundamento legal de dichas facultades se encuentra expreso en el contenido de
los artículos 94 (párrafos primero, quinto y sexto), 99 (párrafos primero, cuarto
[fracciones III, IV y V], y octavo), 103, 105 (fracciones I y II, con todos sus incisos),
106 y 107 (con todas sus fracciones) de la Carta Magna, cuyas partes
conducentes68 se transcriben y glosan a continuación:
Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la
Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal
67
Ibíd., p. 632. 68
En virtud de que los artículos 105 y 107 poseen una amplia extensión, del primero se trascriben solamente su encabezado principal, así como los de las fracciones I y II, que indican quiénes son los facultados para incoar las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad; por otro lado, del segundo sólo se transcribe su encabezado, asimismo se aclara que versa sobre algunos principios que rigen el juicio de amparo y las reglas generales del mismo.
46
Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en
Juzgados de Distrito.
…
La competencia de la Suprema Corte, su funcionamiento en
Pleno y Salas, la competencia de los Tribunales de Circuito, de
los Juzgados de Distrito y del Tribunal Electoral, así como las
responsabilidades en que incurran los servidores públicos del
Poder Judicial de la Federación, se regirán por lo que
dispongan las leyes, de conformidad con las bases que esta
Constitución establece.
…
La ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia
que establezcan los tribunales del Poder Judicial de la
Federación sobre interpretación de la Constitución, leyes y
reglamentos federales o locales y tratados internacionales
celebrados por el Estado Mexicano, así como los requisitos
para su interrupción y modificación.
Por lo establecido en el artículo previo, es claro que la actividad jurisdiccional
federal se encuentra confiada exclusivamente a los órganos mencionados, y que
su competencia será delimitada por las normas constitucionales y las demás leyes
reglamentarias correspondientes.
Artículo 99. El Tribunal Electoral será, con excepción de lo
dispuesto en la fracción II del artículo 105 de esta Constitución,
la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano
especializado del Poder Judicial de la Federación.
…
47
Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva
e inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo
disponga la ley, sobre:
…
III. Las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad
electoral federal, distintas a las señaladas en las dos fracciones
anteriores, que violen normas constitucionales o legales;
IV. Las impugnaciones de actos o resoluciones definitivos y
firmes de las autoridades competentes de las entidades
federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las
controversias que surjan durante los mismos, que puedan
resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo
o el resultado final de las elecciones…
V. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los
derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser
votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los
asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta
Constitución y las leyes…
…
Sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 105 de esta
Constitución, las salas del Tribunal Electoral podrán resolver la
no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la
presente Constitución. Las resoluciones que se dicten en el
ejercicio de esta facultad se limitarán al caso concreto sobre el
que verse el juicio. En tales casos la Sala Superior informará a
la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
48
A partir del texto anterior, es factible deducir: primero, que el Tribunal Electoral es
revisor de la constitucionalidad de ciertos actos relativos al ejercicio de los
derechos políticos, lo cual resta competencia en la materia a otros órganos del
Poder Judicial de la Federación; y segundo, que es efectivamente el máximo
órgano de control constitucional en materia electoral en México69. Estos factores
permiten aseverar que los procesos conocidos por el Tribunal en cuestión,
constituyen un medio de control constitucional adicional del orden jurídico
mexicano.
Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda
controversia que se suscite:
I. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías
individuales.
II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o
restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de
competencia del Distrito Federal, y
III. Por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del
Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la
autoridad federal.
Artículo 107. Todas las controversias de que habla el Artículo
103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden
jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:
…
69
Salvo en la resolución de acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, competencia reservada al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
49
Debido a lo prescrito por los artículos anteriores se observa, de forma reiterativa,
que los Tribunales de la Federación tienen la atribución de velar por la
constitucionalidad de leyes y actos, en aras de que estos no violen garantías
individuales, o bien, que no afecten la competencia de los Estados, el Distrito
Federal o la Federación. Al respecto, se aclara que el proceso que deberá
plantearse es el Juicio de Amparo, regulado a su vez por la Ley de Amparo,
reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación
conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de
los asuntos siguientes:
I. De las controversias constitucionales que, con excepción
de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido
en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre:
…
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por
objeto plantear la posible contradicción entre una norma de
carácter general y esta Constitución.
…
Artículo 106. Corresponde al Poder Judicial de la Federación,
en los términos de la ley respectiva, dirimir las controversias
que, por razón de competencia, se susciten entre los Tribunales
de la Federación, entre éstos y los de los Estados o del Distrito
Federal, entre los de un Estado y los de otro, o entre los de un
Estado y los del Distrito Federal.
50
Como se expresa en los artículos anteriores, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación está facultada para conocer de los juicios constitucionales de controversia
constitucional y acción de inconstitucionalidad (conforme a las bases que
establecen la propia Constitución y la ley reglamentaria), así como de los litigios
suscitados por razón de competencia entre distintos Tribunales. Con base en lo
anterior, resulta aceptable colegir que debido al otorgamiento de estas importantes
facultades, la Suprema Corte de Justicia de la Nación constituye el órgano
máximo del Poder Judicial de la Federación.
Desde luego, es menester recordar que el marco legal actual ha encauzado a la
Suprema Corte hacia una gradual transformación en Tribunal Constitucional.
Prueba de lo anterior, es que la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,
en sus artículos 10 y 21, reserva como atribuciones del Pleno y las Salas de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, respectivamente, el conocimiento de
asuntos referidos a la constitucionalidad y no a la legalidad de actos y leyes. Esta
reserva de facultades, por su parte, ha quedado reafirmada a través de los
acuerdos generales que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
emitido para delegar, a otros órganos del Poder Judicial de la Federación, la
resolución de controversias relacionadas exclusivamente a la determinación de la
legalidad de un acto.
c. Perspectiva jurisprudencial.
Analizados los preceptos que fundamentan el control constitucional del sistema
jurídico mexicano, se advierte necesario indagar en el parecer jurisprudencial
sobre las formas en que se manifiesta dicho control. A continuación, se transcriben
algunas tesis y jurisprudencias70 emitidas en distintas instancias del Poder Judicial
de la Federación; con ello, se evidencia que en la práctica jurisdiccional el control
constitucional puede adquirir diversas modalidades, como son:
70
En las tesis y jurisprudencias transcritas a continuación el énfasis (subrayado) es añadido, a fin de indicar cuáles son las secciones más relevantes para en cada una de ellas.
51
1. Control subsidiario de constitucionalidad.
“REPOSICIÓN DEL PROCEDIMIENTO. EN OBSERVANCIA
AL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL LOS
TRIBUNALES DE APELACIÓN AL ADVERTIR UNA
VIOLACIÓN PROCESAL QUE HAYA DEJADO SIN DEFENSA
AL SENTENCIADO PUEDEN ORDENARLA DE OFICIO
(LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA).
El artículo 337 del Código de Procedimientos Penales para el
Estado de Baja California establece que la reposición del
procedimiento no se decretará de oficio, por lo que cualquier
acto u omisión acaecido durante el procedimiento que causare
perjuicios al sentenciado no debe ser analizado oficiosamente
por el tribunal de apelación, ni mucho menos invocado por éste
como una causa de reposición del procedimiento, ello en
detrimento de la garantía de defensa del acusado, debido a que
el estudio de las violaciones procesales queda restringido: 1) a
los agravios que en ese sentido se hagan valer; 2) a que se
haya cumplido con el principio de definitividad; o, 3) a que, en
caso de no existir recurso alguno, medie protesta del afectado
en ese sentido. Sin embargo, el citado dispositivo legal no debe
constituir una limitante de las garantías individuales de defensa,
audiencia y debido proceso contenidas en los artículos 14 y 20
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
las cuales deben prevalecer por encima de la norma procesal
en atención al principio de supremacía constitucional
consagrado en el diverso 133 de nuestra Carta Magna,
consistente en que ésta, las leyes generales del Congreso de la
Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con
52
ella constituyen la "Ley Suprema de la Unión", esto es,
conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en
el cual la Constitución se ubica en la cúspide y por debajo de
ella los tratados internacionales y las leyes generales. De ahí
que si los tribunales de apelación del Estado de Baja California
advierten alguna violación procesal que haya dejado sin
defensa al sentenciado, pueden ejercer un control subsidiario
de constitucionalidad observando el principio de supremacía
constitucional -no para declarar la inconstitucionalidad de una
ley secundaria, sino exclusivamente para preferir en su
actuación pública la aplicación de una norma suprema- y así
ordenar de oficio la reposición del procedimiento con base en el
artículo 20, apartado A, en cualquiera de sus fracciones,
constitucional, en su texto anterior a la reforma publicada en el
Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil
ocho.”71.
Como se hace patente, esta tesis faculta a las autoridades locales a realizar un
control “subsidiario” de constitucionalidad, a fin de salvaguardar el principio de
supremacía y, consecuentemente, las garantías individuales del quejoso,
mediante la reposición del procedimiento en este caso concreto. No obstante,
determina que el límite a ese ejercicio lo constituye la declaración de
inconstitucionalidad de leyes secundarias, atribución exclusiva del Poder Judicial
de la Federación.
2. Control como significado al texto constitucional.
“DERECHOS FUNDAMENTALES. SON SUSCEPTIBLES DE
ANALIZARSE, VÍA AMPARO DIRECTO INTERPUESTO
71
Tesis aislada de la Novena Época, emitida por los Tribunales Colegiados de Circuito, visible en la página 2064 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXX, Julio de 2009, XV.5o.13 P. Materia Penal
53
CONTRA LA SENTENCIA DEFINITIVA QUE PUSO FIN AL
JUICIO, EN INTERPRETACIÓN DIRECTA DE LA
CONSTITUCIÓN, AUN CUANDO SE TRATE DE ACTOS DE
PARTICULARES EN RELACIONES HORIZONTALES O DE
COORDINACIÓN.
El criterio general de los Tribunales Federales ha sido en el
sentido de que en términos de las disposiciones
constitucionales y legales sobre la materia, el amparo sólo
procede contra actos de autoridad, lo que a su vez ha
provocado que los temas de constitucionalidad sean abordados
a la luz de si alguna disposición ordinaria es violatoria de la
Constitución, o si al dictarse el acto reclamado (sentencia
definitiva en el caso del amparo directo civil) no se han acatado
los mandatos de algún precepto de la Carta Fundamental
(interpretación directa). Lo anterior, porque los referidos
criterios jurisprudenciales siempre han partido de la premisa de
la procedencia del amparo contra actos de autoridad en una
relación de supra a subordinación, es decir, como los actos
verticales que se dan entre gobernantes y gobernados, por
actuar los primeros en un plano superior a los segundos, en
beneficio del orden público y del interés social; relaciones que
se regulan por el derecho público en el que también se
establecen los procedimientos para ventilar los conflictos que
se susciten por la actuación de los órganos del Estado, entre
los que destaca precisamente el juicio de amparo. Esta línea de
pensamiento se refiere a la tesis liberal que permeó durante el
siglo XIX, conforme a la cual la validez de los derechos
fundamentales se restringe a las relaciones de subordinación
de los ciudadanos con el poder público. Este carácter liberal de
los sistemas constitucionales modernos se fundamentó también
54
en la clásica distinción entre derecho privado y derecho público:
el primero queda constituido como el derecho que regula las
relaciones inter privatos, mientras que el segundo regularía las
relaciones entre los ciudadanos y el poder público, o entre los
órganos del poder público entre sí. En este marco, los derechos
de libertad se conciben como los límites necesarios frente al
poder, derechos públicos subjetivos que, por tanto, sólo se
conciben en las relaciones ciudadanos-poderes públicos y son
únicamente oponibles frente al Estado. Pero estos límites no se
consideran necesarios en las relaciones entre particulares,
fundamentadas en el principio de la autonomía de la voluntad.
Surge así la teoría alemana de la Drittwirkung, también llamada
Horizontalwirkung, de los derechos fundamentales. Esta
denominación se traduce como la eficacia horizontal de los
derechos fundamentales, tomando en consideración que el
problema se plantea en cuanto a la eficacia de éstos en las
relaciones horizontales, así llamadas a las relaciones en que no
hay relación de poder, y entre las que estarían, en principio, las
relaciones establecidas entre particulares, supuestamente
iguales. La Drittwirkung se aborda desde la concepción de los
derechos fundamentales como derechos públicos subjetivos,
cuya vigencia se proyectaba en las relaciones jurídicas dadas
entre el individuo y el Estado. Los demás individuos, los
llamados terceros, quedarían, en principio, al margen de esa
relación jurídica específica. Sin embargo, las teorías
contractualistas explican el origen de los derechos humanos en
sentido opuesto, es decir, los derechos del hombre surgen
como derecho en las relaciones entre privados, preexisten por
tanto al Estado, el que nace para salvaguardar y garantizar
estos derechos. Así, los derechos fundamentales se tienen,
originalmente, frente a los demás hombres y sólo
55
derivativamente frente al Estado, por lo que los derechos
naturales a la libertad, la seguridad, la propiedad, etc., son, en
primer lugar, derechos frente a los presuntos "terceros", los
particulares. Como se dijo, la construcción jurídica de los
derechos tiene su origen en el Estado liberal de derecho. Los
poderes públicos se convierten en los principales enemigos de
las recién conquistadas libertades, una amenaza que hay que
controlar y limitar. Esta idea lleva a la conclusión de que el
derecho público, que regula la organización del poder, ha de
fijar el límite de actuación de éste para lo que se recurre a estos
derechos naturales cuya garantía en la sociedad estaba
encomendada al poder, pero que, de ese modo se convierten
en su principal barrera jurídica. Esta tensión ciudadano-poder
no está presente en las relaciones de coordinación surgidas
entre particulares, que se desarrollan entre individuos
considerados en principio iguales y libres, y que quedan
sometidos solamente al imperio de la autonomía de la voluntad
y la libertad contractual dándose por entendido que no
necesitan ninguna protección externa adicional. Ante este
panorama, en principio no existe la posibilidad de alegar los
derechos fundamentales en las relaciones entre particulares;
pero por ello se torna indispensable acudir a la teoría alemana
de la Drittwirkung, cuyo origen se encuentra en el campo de las
relaciones laborales, donde es especialmente sensible la
subordinación del trabajador a un poder, esta vez privado, la
empresa, y los consiguientes peligros que para los derechos
fundamentales provienen de estos poderes privados. La
ideología liberal presumía la igualdad de la que partían los
individuos en sus relaciones privadas, pero esta presunción,
especialmente en la época actual, está lejos de poder
sostenerse, pues ahora la sociedad se caracteriza cada vez
56
más por su complejidad, pues el imperio de que
tradicionalmente gozó la autoridad es hoy en día más difuso a
virtud de los denominados grupos de fusión o de presión, o
simplemente otros ciudadanos particulares situados en una
posición dominante, que poseen un poder en muchos de los
casos similar al del Estado, por lo que no es improbable que
afecten los derechos fundamentales de los particulares. Estos
grupos sociales o particulares en situación de ventaja son
evidentemente diversos a las instituciones jurídicas
tradicionales como los sindicatos, las cámaras empresariales,
los colegios de profesionales, etc., sino que constituyen otros
sectores cuyos derechos e intereses han sido calificados como
difusos, colectivos o transpersonales. En una sociedad
estructurada en grupos y en la predominación de los aspectos
económicos, el poder del grupo o de quien tiene una
preeminencia económica se impone al poder del individuo,
creándose situaciones de supremacía social ante las que el
principio de igualdad ante la ley es una falacia. El poder surge
de este modo no ya sólo de las instituciones públicas, sino
también de la propia sociedad, conllevando implícitamente la
posibilidad de abusos; desde el punto de vista interno referido a
los integrantes de un grupo, se puede traducir en el
establecimiento de medidas sancionadoras, y por el lado de la
actuación externa de ese grupo o de un particular en situación
dominante, se puede reflejar en la imposición de condiciones a
las que otros sujetos u otros grupos tienen la necesidad de
someterse. El fortalecimiento de ciertos grupos sociales o de un
particular en situación dominante que pueden afectar la esfera
jurídica de los individuos ha hecho necesario tutelar a éstos, no
sólo frente a los organismos públicos, sino también respecto a
esos grupos o personas particulares; sobre todo porque en una
57
sociedad corporativista y de predominio económico como la
actual, lo que en realidad se presenta son situaciones de
disparidad y asimetría, ya que no debe perderse de vista que
esos grupos o particulares mencionados logran no sólo ocupar
un lugar relevante en el campo de las relaciones particulares,
sino que en muchas veces también influyen en los cambios
legislativos en defensa de sus derechos. Estos grupos de
poder, o simplemente otros ciudadanos particulares
organizados o situados en una posición dominante, constituyen
una amenaza incluso más determinante que la ejercida por los
poderes públicos para el pleno disfrute de los derechos
fundamentales. Estas situaciones actuales de poder económico
privado ponen de manifiesto la existencia, en el ámbito de las
relaciones privadas, del fenómeno de poder, o de
monopolización del poder social, similar a los poderes públicos.
Son situaciones de sujeción análogas a las existentes frente al
poder estatal, en las que la autonomía privada y la libertad
contractual de la parte más débil quedan manifiestamente
anuladas. O bien no dispone realmente de la libertad para
decidir si contrata o no, o bien carece de posibilidades de
discutir el contenido o exigir su cumplimiento. Este panorama
desembocó en la reconsideración de la teoría clásica de los
derechos fundamentales, y en la extensión analógica del
contenido de las relaciones públicas a las relaciones privadas,
en donde la superioridad de una de las partes anula la libertad
jurídica y los derechos individuales de la parte débil. Estas
situaciones no pueden dejarse únicamente al amparo del
dogma de la autonomía privada. La frontera cada vez menos
nítida entre lo público y lo privado, pues ambas esferas se
entrecruzan y actúan en ámbitos comunes y de manera
análoga, la existencia cada vez más numerosa de
58
organizaciones y estructuras sociales, que conforman lo que se
viene denominando poder privado y que se sitúan justamente
en la línea divisoria, cada vez más confusa, entre lo público y lo
privado, hace necesario replantearse el ámbito de validez de
las clásicas garantías estatales, es decir, la garantía que
representan para los ciudadanos los derechos fundamentales.
Éstos deben ser entendidos como garantías frente al poder, ya
sea éste un poder público o un poder privado. No sería
coherente un sistema que sólo defendiera a los ciudadanos
contra la amenaza que representa el posible abuso proveniente
del poder público y no los protegiera cuando la amenaza, que
puede ser tanto o incluso más grave que la anterior, tenga su
origen en un poder privado. En este contexto, resulta
indispensable entonces la utilización del juicio de amparo por
parte de los particulares como garantía de sus derechos
fundamentales, tratándose de actos de autoridad o de actos de
particulares en situación dominante respecto de los primeros,
de acuerdo con el sistema normativo que deriva del artículo
107, fracción IX, de la Constitución y del artículo 83 de la Ley
de Amparo, en que se permite en interpretación directa de la
Constitución a través del amparo directo, cuyo objeto básico de
enjuiciamiento es la actuación del Juez, que los Tribunales
Colegiados otorguen significados al texto constitucional al
realizar el análisis de las leyes o normas o de actos de
autoridades o de actos de particulares; esto es sólo se podrá
emprender ese análisis de la posible vulneración de derechos
fundamentales del acto celebrado entre particulares, cuando
dicho acto haya pasado por el tamiz de un órgano judicial en el
contradictorio correspondiente.”72.
72
Tesis aislada de la Novena Época, emitida por los Tribunales Colegiados de Circuito, visible en la página 1597 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXX, Agosto de 2009 Tesis: I.3o.C.739 C, Materia Civil, Común.
59
La desarrollada tesis que antecede, subraya la autoridad que tienen los Ministros,
Magistrados y Jueces del Poder Judicial de la Federación para desentrañar el
sentido del texto de la Constitución y de leyes secundarias. De acuerdo con lo
escrito arriba, esta facultad, así como el denominado “enjuiciamiento de la
actuación del Juez”, podrá consistir en otorgar significado a la Constitución,
ampliando, explicando o restringiendo el sentido de una determinada disposición,
en el ejercicio de sus atribuciones como intérpretes de la Constitución.
3. Control como adecuación
“TRATADOS INTERNACIONALES. CUANDO LOS
CONFLICTOS SE SUSCITEN EN RELACIÓN CON
DERECHOS HUMANOS, DEBEN UBICARSE A NIVEL DE LA
CONSTITUCIÓN.
Los tratados o convenciones suscritos por el Estado mexicano
relativos a derechos humanos, deben ubicarse a nivel de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque
dichos instrumentos internacionales se conciben como una
extensión de lo previsto en esa Ley Fundamental respecto a los
derechos humanos, en tanto que constituyen la razón y el
objeto de las instituciones. Por lo que los principios que
conforman el derecho subjetivo público, deben adecuarse a las
diversas finalidades de los medios de defensa que prevé la
propia Constitución y de acuerdo con su artículo 133 las
autoridades mexicanas deben respetarlos, por lo que bajo
ninguna circunstancia pueden ser ignorados por ellos al actuar
de acuerdo a su ámbito competencial.”73.
73
Tesis aislada de la Novena Época, emitida por los Tribunales Colegiados de Circuito, visible en la página 2079 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXXI, Mayo de 2010, Tesis: XI.1o.A.T.45 K, Materia Común.
60
Indudablemente, la tesis anterior constituye un hito en la interpretación de la
jerarquía de leyes, en virtud de reconocer a los tratados que versan sobre
derechos humanos una condición superior ante aquellos que prevén otras
materias, al ubicarlos al mismo nivel de la Constitución, como lo prevén las
Constituciones de Argentina, Chile y Venezuela (sin llegar a declararlos superiores
a la Constitución, como es el caso de España)74.
Empero, allende la relevancia que esta tesis puede manifestar en el campo de la
interpretación constitucional como un gran paso hacia el respeto de la protección
supranacional de los derechos humanos, el presente análisis procura evidenciar
que el denominado “control como adecuación” implica hacer congruentes los
principios que contienen en la legislación secundaria en general, con aquellos
medios de protección jurídica previstos en la Constitución, a fin de que los
destinatarios de la norma vean garantizado el respeto a su esfera de derechos.
4. Control de convencionalidad.
“CONTROL DE CONVENCIONALIDAD. DEBE SER
EJERCIDO POR LOS JUECES DEL ESTADO MEXICANO EN
LOS ASUNTOS SOMETIDOS A SU CONSIDERACIÓN, A FIN
DE VERIFICAR QUE LA LEGISLACIÓN INTERNA NO
CONTRAVENGA EL OBJETO Y FINALIDAD DE LA
CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS
HUMANOS.
74
La Constitución de la Nación Argentina hace tal reconocimiento en la fracción 22 del artículo 75; por su parte, la Constitución Política de la República de Chile realiza esta prevención en el artículo 5; y, por último, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece la jerarquía descrita en su artículo 23. La Constitución Española reconoce, en los artículos 10 y 96, validez supraconstitucional a la Declaración Universal de Derechos Humanos y a los demás tratados que versen sobre derechos fundamentales.
61
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha emitido
criterios en el sentido de que, cuando un Estado, como en este
caso México, ha ratificado un tratado internacional, como lo es
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sus
Jueces, como parte del aparato estatal, deben velar porque las
disposiciones ahí contenidas no se vean mermadas o limitadas
por disposiciones internas que contraríen su objeto y fin, por lo
que se debe ejercer un "control de convencionalidad" entre las
normas de derecho interno y la propia convención, tomando en
cuenta para ello no sólo el tratado, sino también la
interpretación que de él se ha realizado. Lo anterior adquiere
relevancia para aquellos órganos que tienen a su cargo
funciones jurisdiccionales, pues deben tratar de suprimir, en
todo momento, prácticas que tiendan a denegar o delimitar el
derecho de acceso a la justicia.”75.
Un breve análisis de la tesis precedente revela que el mencionado “control de
convencionalidad”, implica la obligación a cargo del juez constitucional de velar por
que las cláusulas convenidas en los instrumentos de derecho internacional sean
cumplidas por las autoridades nacionales. Tal obligación, es congruente con
numerosas disposiciones de derecho internacional que proscriben esgrimir
argumentos de derecho interno para desobedecer los mandatos del primero; en
ese sentido, el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados que establece:
Artículo 27. El derecho interno y la observancia de los tratados.
Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho
interno como justificación del incumplimiento de un tratado.
75
Tesis aislada de la Novena Época, emitida por los Tribunales Colegiados de Circuito, visible en la página 2927 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXXI, Marzo de 2010, Tesis I.4o.A.91 K. Materia Común.
62
Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 46.
En el mismo orden de ideas, el artículo 2 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos o “Pacto de San José de Costa Rica”, determina:
Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno.
Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el
artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones
legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se
comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos
constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las
medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias
para hacer efectivos tales derechos y libertades.
Por lo anterior, es claro que las autoridades del Poder Judicial de la Federación
también son garantes del “orden jurídico convencional”, pues deben evitar que la
protección a los derechos humanos se haga nugatoria, o bien, que las autoridades
competentes evadan el acatamiento de los mandatos constitucionales y
supranacionales de respeto a las garantías individuales; este criterio, gratamente
manifiesta la adopción de argumentos modernos para resolver controversias, sin
sujeción a los instrumentos legales nacionales y a los parámetros de decisión
sostenidos hasta la fecha en la generalidad de los criterios jurisprudenciales
federales.
5. Control abstracto.
“ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. NO ES LA VÍA
IDÓNEA PARA EJERCER EL CONTROL DE LA
CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE
63
REFORMA A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS O RESPECTO DEL
CONTENIDO DE LAS REFORMAS RELATIVAS.
De la evolución histórica de las acciones de inconstitucionalidad
se advierte que la intención del Constituyente Permanente fue
establecer un mecanismo de control abstracto, por virtud del
cual tanto las minorías parlamentarias y el Procurador General
de la República, en principio, como los partidos políticos y las
comisiones de derechos humanos, con motivo de las reformas
posteriormente realizadas, se encontraran legitimados para
plantear la posible inconstitucionalidad de una norma general
emitida por el Congreso de la Unión, las Legislaturas Locales o
la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; sin que al
establecer dicho mecanismo de control, ni en las sucesivas
reformas de que ha sido objeto el artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se haya
contemplado la posibilidad de que la Suprema Corte de Justicia
de la Nación pueda ejercer control sobre el procedimiento de
reforma previsto en el artículo 135 constitucional, ni mucho
menos que pueda hacerlo respecto de la constitucionalidad del
contenido de tales reformas.”76.
En la tesis precedente se explica que la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos prevé la existencia del control constitucional de tipo abstracto.
Como se explicará más adelante en este trabajo, el control abstracto conlleva el
análisis de una norma sin necesidad de que ésta sea aplicada en un caso
concreto, teniendo una doble finalidad: primero, la protección de la
constitucionalidad de las leyes secundarias; y, segundo, la representación de:
76
Tesis aislada de la Novena Época, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1104 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIX, Abril de 2009, Tesis: P. IV/2009, Materia Constitucional.
64
minorías legislativas, partidos políticos, organismos defensores de derechos
humanos y del Procurador General de la República.
6. Control concentrado.
“CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE
NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO
133 DE LA CONSTITUCIÓN.
El texto expreso del artículo 133 de la Constitución Federal
previene que "Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha
Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en
contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los
Estados.". En dicho sentido literal llegó a pronunciarse la
Suprema Corte de Justicia; sin embargo, la postura sustentada
con posterioridad por este Alto Tribunal, de manera
predominante, ha sido en otro sentido, tomando en cuenta una
interpretación sistemática del precepto y los principios que
conforman nuestra Constitución. En efecto, esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación considera que el artículo 133
constitucional, no es fuente de facultades de control
constitucional para las autoridades que ejercen funciones
materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como
son las leyes emanadas del propio Congreso, ni de sus propias
actuaciones, que les permitan desconocer unos y otros, pues
dicho precepto debe ser interpretado a la luz del régimen
previsto por la propia Carta Magna para ese efecto.”77.
77
Jurisprudencia de la Novena Época, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 5 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta X, Agosto de 1999, Tesis: P./J. 74/99, Materia Constitucional.
65
Esta jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
confirma, a contrario sensu, que el control constitucional en México es de tipo
concentrado, negando que el artículo 133 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos confiera a las autoridades ajenas al Poder Judicial de
la Federación la facultad de llevar a cabo el control constitucional de normas y
actos.
7. Control del poder reformador
“PODER REFORMADOR DE LA CONSTITUCIÓN. EL
PROCEDIMIENTO REFORMATORIO RELATIVO EMANADO
DE ESTE ÓRGANO CON FACULTADES LIMITADAS, ES
SUSCEPTIBLE DE CONTROL CONSTITUCIONAL.
No puede identificarse al Poder Reformador de la Constitución
con el Poder Constituyente, debido a que la propia Norma
Fundamental establece ciertos límites al primero, los cuales
deben cumplirse para respetar el principio jurídico de
supremacía constitucional, pues de lo contrario se daría
prevalencia únicamente al principio político de soberanía
popular -los mencionados principios deben coexistir siempre
que se asocien adecuadamente con los momentos históricos y
con el tipo de ejercicio que se trate-. El Poder Constituyente,
soberano, ilimitado, no puede quedar encerrado dentro del
ordenamiento constitucional. La historia ha demostrado que
todos los intentos de organización jurídica del Poder
Constituyente, en el mejor de los casos, han servido sólo para
privar al pueblo de sus facultades soberanas, a favor de otras
instancias u otros órganos estatales. Se considera que ese
poder ilimitado se ejerce, de acuerdo con su propia naturaleza,
como fuerza externa al sistema, por lo que siempre y en todo
66
momento podrá reformar a la Constitución existente o
establecer una nueva, pero su actuación no podrá explicarse en
términos jurídicos, sino por las vías de hecho, esto es, mediante
un proceso revolucionario. En cambio, ningún poder constituido
puede extraerse de la órbita en que la Constitución sitúa su
esfera de competencias; por ello es que resulta inaceptable la
pretensión de convertir al Poder Constituyente en el Poder
Reformador -ordenado y regulado en la Constitución- como la
aspiración contraria de hacer del Poder de Revisión un
auténtico y soberano Poder Constituyente. El Poder
Reformador es un órgano regulado y ordenado en el texto
constitucional, pues es en él donde se basa su competencia.
Aun cuando se acepte que la competencia para reformar la
Constitución no es una competencia normal, sino una facultad
extraordinaria o, si se quiere, una "competencia de
competencias", ello no implica que se identifique, sin más, la
facultad extraordinaria con el Poder Soberano. Claramente se
trata de conceptos que no son idénticos, pues el Poder de
Revisión nunca podrá tener otro fundamento que no sea la
propia Constitución; de manera contraria, el Poder
Constituyente, como poder soberano, es previo e independiente
del ordenamiento. En consecuencia, es claro que solamente
considerando al Poder Reformador como un poder constituido y
limitado, la estructura de la organización constitucional
democrática mantiene su coherencia y cobra sentido el principio
jurídico de supremacía constitucional, ya que así ningún poder
organizado y regulado por la Constitución puede ubicarse
encima de ella. Sólo de este modo puede hablarse propiamente
de una capacidad de la norma fundamental para controlar sus
propios procesos de transformación. Con ello, la Constitución
se presenta como auténtica lex superior y la reforma
67
constitucional puede interpretarse como una verdadera
operación jurídica. De todo lo anterior se concluye que si el
Poder Reformador es un órgano complejo limitado y sujeto
necesariamente a las normas de competencia establecidas en
el texto constitucional, entonces es jurídica y
constitucionalmente posible admitir que un Estado
Constitucional debe prever medios de control sobre aquellos
actos reformatorios que se aparten de las reglas
constitucionales. Es decir, derivado de una interpretación del
artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, cabe la posibilidad de ejercer medios de control
constitucional contra la eventual actuación violatoria de las
normas del procedimiento reformatorio.”78.
Cabe mencionarse que con la tesis anterior, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación abandonó el criterio sustentado en la siguiente jurisprudencia:
“PROCEDIMIENTO DE REFORMAS Y ADICIONES A LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL. NO ES SUSCEPTIBLE DE
CONTROL JURISDICCIONAL.
De acuerdo con el artículo 135 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, el procedimiento de reformas y
adiciones a la Constitución no es susceptible de control
jurisdiccional, ya que lo encuentra en sí mismo; esto es, la
función que realizan el Congreso de la Unión, al acordar las
modificaciones, las Legislaturas Estatales al aprobarlas, y aquél
o la Comisión Permanente al realizar el cómputo de votos de
las Legislaturas Locales y, en su caso, la declaración de haber
78
Tesis aislada de la Novena Época, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 14 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXX, Diciembre de 2009, Tesis: P. LXXV/2009, Materia Constitucional.
68
sido aprobadas las reformas constitucionales, no lo hacen en su
carácter aislado de órganos ordinarios constituidos, sino en el
extraordinario de Órgano Reformador de la Constitución,
realizando una función de carácter exclusivamente
constitucional, no equiparable a la de ninguno de los órdenes
jurídicos parciales, constituyendo de esta manera una función
soberana, no sujeta a ningún tipo de control externo, porque en
la conformación compleja del órgano y en la atribución
constitucional de su función, se encuentra su propia
garantía.”79.
El primero de los textos afirma que, en virtud de las normas de competencia –y en
términos generales, del principio de supremacía constitucional- a las que deben
sujetarse todos los órganos del Estado, incluido el Poder Reformador, la
Constitución puede disponer que a los actos reformatorios de la misma sea
factible aplicarles medios de control de constitucionalidad, sobre todo, cuando se
ponga en duda la validez de los procedimientos encaminados a la enmienda o
derogación de un precepto determinado.
Desde luego, el cambio de razonamiento judicial se estima afortunado, porque
deja atrás la percepción del Poder Reformador como un ente omnímodo, perfecto
e inmune a toda revisión externa, la cual se fundaba en considerar que la
“conformación compleja del órgano” y “la atribución constitucional de su función”
eran “garantías de la constitucionalidad de sus actos”.
8. Control constitucional de actos electorales y partidos
“AMPARO. LA IMPROCEDENCIA DE ESE JUICIO EN
MATERIA ELECTORAL NO IMPLICA QUE LOS ACTOS
79
Jurisprudencia de la Novena Época Instancia emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1136 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XVI, Septiembre de 2002, Tesis: P./J. 39/2002. Materia Constitucional.
69
RELATIVOS ESTÉN EXENTOS DE CONTROL
CONSTITUCIONAL, DEBIDO A QUE SU EXAMEN
CORRESPONDE AL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER
JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN AL CONOCER DE LOS
MEDIOS DE IMPUGNACIÓN EN ESA MATERIA.
De la interpretación sistemática de los artículos 3, 4, párrafo
primero, 8, 35, 36, 40, 41, 42, 43, 43 Bis, 44, 45, 49, 50, 51, 53,
61, 64, 79, 83, 86 y 87 de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral, se advierte que
existe una estructura de defensa que puede aplicarse a quien
tenga el interés jurídico para hacerlo, contra actos y
resoluciones de las autoridades electorales que no se sujeten a
los principios de constitucionalidad y de legalidad; y que
corresponde al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación el conocimiento de los procedimientos respectivos,
destacando el juicio de revisión constitucional y los recursos de
apelación y reconsideración, así como los juicios de
inconformidad y para la protección de los derechos político
electorales del ciudadano. En esos términos, es fácil advertir
que la improcedencia del juicio de garantías contra actos en
materia electoral que establece el artículo 73, fracción VII, de la
Ley de Amparo, no determina que esas actuaciones se
encuentren exentas del cumplimiento y respeto a las garantías
que a favor de todo gobernado consagra la Constitución
General de la República, dado que sólo implica que dentro del
ámbito de justicia que establece la Carta Magna, existe un
órgano especializado para conocer de la reclamación por
violaciones a derechos fundamentales que sean de contenido
medularmente electoral. En otras palabras, también los actos
en materia electoral deben observar todos los derechos
70
fundamentales que consagra el Pacto Federal y, por ende, no
sólo es permitido, sino necesario, que al examinarse su
juridicidad se vinculen y estudien argumentaciones no sólo
relacionadas con derechos político electorales, sino también
con cualquier derecho constitucional de los gobernados, pero
dada su naturaleza esencialmente electoral y la existencia del
órgano especializado para resolver al respecto, no debe ser la
justicia constitucional común la encargada de pronunciarse en
esa materia, sino el Tribunal Electoral el que debe resolver
íntegramente sobre el particular.”80.
El criterio anterior posee una gran trascendencia dentro del sistema de control
constitucional, por los siguientes motivos: primero, aclara que los medios de
defensa de los derechos políticos se encuentran ubicados en una estructura
especial de protección; segundo, refrenda que todos los actos de carácter
electoral deben respetar los derechos reconocidos por la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, así como las garantías individuales que ésta
prevé; y, tercero, indica que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación es el órgano competente para pronunciarse sobre conflictos de tal
materia, a fin de lograr los objetivos antes enunciados.
d. Nociones doctrinales.
Ahora bien, para comprender a cabalidad el concepto de control constitucional,
resulta de gran importancia efectuar una revisión a las ideas que la doctrina ofrece
sobre este tema.
Para comenzar, resulta necesario referirse a las ideas generales que Felipe Tena
Ramírez plantea, al precisar que aun cuando la violación a la Constitución se
80
Tesis aislada de la Novena Época emitida por los Tribunales Colegiados de Circuito, visible en la página 1859 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXX, Julio de 2009, Tesis: I.15o.A.136 A. Materia Administrativa.
71
conciba como un fenómeno excepcional, es imperativo que exista un medio que
permita prevenir o reparar las infracciones cometidas81.
Cualquier ordenamiento requiere de un medio eficaz que permita hacer cumplir
sus mandatos cuando la obediencia no nazca de forma espontánea del
destinatario de la norma. En ese sentido, Tena Ramírez añade que “…aparte de la
manera normal de preservar a la Constitución, que es observándola
voluntariamente, tiene que haber en todo régimen constitucional un medio de
protegerlo contra las transgresiones…”82.
En resumen, puede decirse que el control constitucional es una forma de hacer
cumplir la Constitución de manera coercitiva, siendo la defensa o vigilancia
típicamente constitucional aquella erigida para contener a los poderes dentro de
sus órbitas respectivas83.
José Antonio García Becerra considera que el control constitucional es el medio
que permite hacer efectivo el principio de supremacía constitucional84, es decir,
vincula directamente estos principios de forma sustantiva y adjetiva. Este autor
define al control constitucional como “el proceso previsto y debidamente instituido
en la misma Constitución, encaminado a vigilar que los actos de autoridad sean
conformes o que estén de acuerdo con la Ley Fundamental o Ley Suprema y para
el caso de no ser cumplido tal requisito (el apego de las autoridades a la
Constitución al emitir los actos propios de sus funciones), se declarará su
contrariedad con el texto de esa Ley, procediéndose a su anulación o invalidación
81
Vid. Tena Ramírez, Felipe, Óp. Cit., p 491. 82
Ídem. 83
Ibíd., p. 492. 84
García Becerra, José Antonio, Óp. Cit., p. 8.
72
por parte de la autoridad competente para conocer del juicio de
constitucionalidad.”85
Humberto Suárez Camacho, por su parte, hace notar que el control constitucional
implica señalar los límites del poder, en concordancia con el principio de
supremacía constitucional. Además, el mencionado jurista considera que de no
existir este control, la supremacía constituiría una simple ilusión, al ser
desobedecidos los mandatos de la Carta Magna, o bien, al realizarse una reforma
constitucional por procedimientos distintos a los previstos en dicho
Ordenamiento86; desde la óptica de Humberto Suárez Camacho el control
constitucional es el mecanismo idóneo para hacer valer el principio de supremacía
constitucional y, como efecto de ello, limitar el poder.
Adicionalmente, debe decirse que Germán Bidart Campos encuentra en el control
constitucional una garantía para declarar que las normas y los actos violatorios de
la Constitución son inconstitucionales. Para este tratadista, el efecto de la
declaración, será la desaplicación de la norma o acto inconstitucionales, o bien, la
derogación de los mismos, dependiendo del sistema correspondiente87.
e. Precisiones finales.
El presente análisis se encontraría inconcluso si omitiera aludir las condiciones
que la doctrina del derecho procesal constitucional enumera para que el control
constitucional sea completo.
85
Ibíd., p. 9. 86
Cfr. Suárez Camacho, Humberto, Óp. Cit., p. 15 87
Cfr. Bidart Campos, Germán J., Óp. Cit., pp. 23
73
Por lo anterior, debe mencionarse que en términos de Néstor Pedro Sagüés88, los
Estados poseen “sistemas completos de control constitucional”, si cumplen con los
siguientes requerimientos89:
1. Se gobiernan por una Constitución rígida.
2. El órgano de control es independiente del controlado.
3. Existen facultades decisorias del órgano de control.
4. Los particulares están en posibilidad de impugnar por sí mismos la norma o
acto inconstitucional.
5. Todo el aparato normativo estatal se encuentra sometido al control
constitucional.
Para concluir este apartado, debe recalcarse la determinante reciprocidad que se
suscita entre el control constitucional y el principio de supremacía constitucional,
en otras palabras, la relación entre estas nociones radica en un nexo de
interdependencia90. Resulta obvio que la supremacía constitucional requiere del
control constitucional para hacerse valer en la práctica, es decir, para ser
efectivamente “supremacía”, o como lo afirma Germán Bidart Campos para no
88
Cfr. Sagüés, Derecho Procesal Constitucional, tercera edición, Buenos Aires, Astrea, 1992, p. 32. 89
A fin de agilizar la lectura del presente trabajo, sólo se hará la enumeración de los requisitos en cuestión y no una explicación pormenorizada de cada uno de ellos. 90
Solamente es posible afirmar la relación de interdependencia a la que se hace alusión si se supera la aparente petición de principio entre los conceptos estudiados. Así, debe puntualizarse que la existencia de uno se hace más efectiva gracias a la del otro, lo cual no significa sostener que uno se defina a partir del otro, acción que efectivamente consistiría en una tautología o, incluso en la afirmación de un círculo vicioso.
74
volverse una mera especulación académica91; por otro lado, el control
constitucional encuentra su razón de existir en el principio de supremacía
constitucional, en virtud de que habría poco o nada que controlar y vigilar si la Ley
Fundamental no previera dicho principio.
Capítulo 2. Tipos de control constitucional.
En la doctrina del derecho mexicano, y del comparado, se han propuesto diversos
esquemas para organizar los tipos de control constitucional, destacando las
divisiones primigenias entre control judicial y político, así como la distinción entre
control concentrado y difuso.
Las clasificaciones doctrinales que se exponen a continuación corresponden a las
sostenidas por Felipe Tena Ramírez, Germán Bidart Campos y Néstor Pedro
Sagüés.92.
A. La dicotomía entre el control judicial y el control constitucional político.
Inicialmente, es oportuno mencionar que el control constitucional encuentra como
división fundamental la que atiende a la naturaleza del órgano revisor como criterio
de clasificación. Así, esta distinción primigenia permite determinar la existencia de
dos formas básicas de control: político y jurisdiccional.
91
Cfr. Bidart Campos, Germán, Tratado elemental de derecho constitucional argentino, Tomo I, Buenos Aires, Editorial Mar del Plata, 1993, p. 138, citado por Dueñaz Muñoz, Juan Carlos, “Constitución y relaciones internacionales. El control constitucional previo en la Comunidad Andina, el Mercosur, y su tratamiento en la Constitución Política del Estado de la República de Bolivia” Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, número 20061, Tomo I, 2006, p. 411. http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/dconstla/cont/20061/pr/pr20.pdf, consultado el 9 de enero de 2011. 92
De ellos, es el tercero quien ha propuesto la clasificación más extensa y completa, pues en ésta es posible otorgar a todo medio de control constitucional una ubicación específica.
75
En forma de breve introducción, y como adelanto de los pormenores que se
describen en la parte conducente del tercer título del presente trabajo, basta decir
que el control político conlleva que la facultad de declarar inconstitucional una
norma determinada corresponde a un órgano distinto a los que pertenecen al
Poder Judicial, y que por este motivo hace referencia a la idea del “autocontrol”.
Por otro lado, el control judicial o jurisdiccional se lleva a cabo, evidentemente,
ante los órganos estatales encargados de resolver litigios jurídicos con fuerza
vinculatoria para las partes que en ellos intervienen, es decir, ante el Poder
Judicial.
El control constitucional efectuado por órganos jurisdiccionales admite, a su vez, la
aplicación de una importante subdivisión que atiende a las atribuciones que los
tribunales tienen para realizarlo, es decir, establece como parámetro de
clasificación la especialización y la competencia de los tribunales que lo aplican.
De esa forma, el control judicial puede ser difuso, si los jueces de cualquier
categoría y fuero realizan la revisión de constitucionalidad93; o concentrado, si sólo
pueden efectuarla aquellos jueces autorizados por la Ley Fundamental. Asimismo,
es posible agregar una categoría intermedia, llamada mixta, que implica permitir,
para algunos casos, la realización del control a cualquier tribunal y, en otros
supuestos, sólo a un órgano específico.
Finalmente, es conveniente hacer una breve referencia a los insignes casos
Thomas Bonham y Marbury vs. Madison, los cuales constituyen antecedentes del
control de legitimidad (es decir, del apego a los principios constitucionales) y del
control judicial o, según su origen anglosajón, del comúnmente llamado “judicial
93
Sagüés, Néstor Pedro, Óp. Cit., p. 107.
76
review”, casos que se resolvieron en los años 1610 y 1803, en Inglaterra y en los
Estados Unidos de América, respectivamente94.
En lo que toca al primero, debe decirse que Thomas Bonham fue un médico
egresado de la Universidad de Cambridge, quien sin tener la autorización
respectiva del Real Colegio (y no obstante los apercibimientos que se le
notificaron), continúo ejerciendo la profesión hasta que se le obligó a pagar multas
y fue encarcelado. En esas condiciones, el doctor Bonham demandó al Real
Colegio por la detención ilegal, lo cual fue respondido por dicho Colegio aduciendo
que un estatuto sancionado bajo el reinado de Enrique VIII concedía la facultad de
sancionar a quien practicase la medicina sin autorización.
Al respecto, el juez Sir Edward Coke resolvió que en virtud de que el Colegio
percibía la mitad de lo recaudado por concepto de multas, tal Corporación era juez
y parte del litigio, lo cual era contrario a los principios del Common Law, por lo que
las sanciones aplicadas a Bonham eran ilegítimas.
Casi doscientos años después, en 1801, en el extremo contrario del Atlántico, el
chief justice John Marshall, decidía sobre la facultad de la Suprema Corte de
Justicia para revisar la constitucionalidad de actos, en particular la negativa del
Secretario de Estado James Madison de notificar el nombramiento de 42 jueces
de paz asignados al District of Columbia.
John Marshall, a pesar de resolver que Marbury tenía derecho a demandar esa
notificación y que ese derecho estaba siendo violado, decidió que la Suprema
Corte no era la instancia que podía emitir el writ of mandamus que le permitiría a
Marbury obtener la notificación en discordia, en virtud de que ello implicaría violar
la competencia original del tribunal local para resolver al respecto.
94
Monroy Cabra, Marco Gerardo, “El control de constitucionalidad”, en Delgado Sánchez, Óscar Alberto (compilador), Ideas políticas, filosofía y derecho: el maestro. Liber amicorum en homenaje a Alirio Gómez Lobo, Bogotá, Editorial Universidad del Rosario, 2006, pp. 50-51.
77
Además, Marshall determinó que la ley que facultaba a la Corte para extender
dicho mandamiento (la Judiciary Act de 1789) era inconstitucional, precisamente
por permitir a la Corte el ejercicio indebido de funciones en sustitución de otro
órgano jurisdiccional que debía conocer del caso, con antelación a la Corte.
Mediante esta resolución, el Juez Marshall instituyó, con fundamento en los
principios de la Constitución de los Estados Unidos de América, el control difuso
de constitucionalidad.
B. La sistematización de Felipe Tena Ramírez.
El mencionado jurista propone la división de los sistemas de defensa
constitucional en dos grupos, obedeciendo como primer criterio clasificador, a la
naturaleza política o judicial del órgano que lo realiza; y como segundo criterio, al
alcance de las funciones encomendadas al órgano95.
En cuanto al primer criterio, Tena Ramírez explica que los sistemas de defensa
constitucional de tipo político son ejecutados por órganos derivados de la división
de poderes, o bien, por órganos especializados96 en la protección de la
constitucionalidad. Por otro lado, son sistemas de tipo judicial, aquellos que
atribuyen a los órganos jurisdiccionales la tarea de pronunciar la constitucionalidad
de los actos97. Ahora bien, el segundo criterio (que clasifica a los sistemas con
respecto al alcance que poseen las resoluciones emitidas) reconoce dos tipos de
funciones: la primera, define la constitucionalidad de los actos en un modo
95
Tena Ramírez, Felipe, Óp. Cit., pp. 492. 96
Cabe hacer notar, en referencia a estos órganos especializados, que su existencia es permanente y autónoma, es decir, a ellos se les confiere la jurisdicción constitucional para todo asunto que deba conocerse y no para un caso específico. Estas características se contraponen a las que poseen los órganos ad hoc, que se instauran sólo para resolver en un caso particular, extinguiéndose su utilidad cuando emiten sentencia. No obstante, debe aclararse que en la terminología de Tena Ramírez, los órganos ad hoc se asimilan a los especializados, es decir, concede a los órganos ad hoc las características de permanencia y especialización que, propiamente dicho, les son ajenas. 97
Ibíd., pp. 492-493.
78
general, es decir, erga omnes, válidas con motivo o no de un caso concreto. La
segunda, define la constitucionalidad en referencia a un caso particular, con
efectos exclusivos para el caso sujeto a su conocimiento98.
En la primera categoría de este último criterio, se observa que la función revisora
de constitucionalidad se ejercita a petición de un órgano de autoridad cuyas
competencias se ven transgredidas por una ley; a esta solicitud, corresponderá,
según el caso, la declaración de constitucionalidad de dicha norma, o bien, la
anulación parcial o total de la misma. Por otro lado, en la segunda categoría, un
particular reclama la inconstitucionalidad de un acto o una ley, sobre la cual habrá
de pronunciarse el órgano revisor, dependiendo de los caracteres específicos de
la controversia, mediante una declaración que tendrá efectos exclusivos para
quienes sean partes en el medio de defensa.
C. La sistematización de Germán Bidart Campos.
Este constitucionalista argentino agrupa los sistemas de control en función de
cuatro criterios, a saber, el órgano que lo realiza, la vía procesal que se utiliza para
incoarlo, el sujeto que puede promover el control constitucional y los efectos del
mismo99.
a) En cuanto al órgano.
En virtud de este criterio, el sistema puede ser político o jurisdiccional,
dependiendo de la naturaleza del órgano que lleva a cabo la actividad
controladora.
El control será jurisdiccional si se encuentra a cargo del poder judicial, en ese caso
habrá de subdividirse en concentrado, difuso y mixto.
98
Ibíd., pp. 493-494. 99
Bidart Campos, Germán, Óp. Cit., pp. 26-27.
79
b) En cuanto a la vía procesal utilizada.
Obedeciendo a esta perspectiva, el control puede ejercerse: primero, por vía
directa, de acción o de demanda; segundo, por vía indirecta, incidental o de
excepción; y, tercero, como elevación del caso constitucional.
El control es iniciado por vía directa, de acción o de demanda, si el proceso ha
sido promovido para impugnar una norma o acto de constitucionalidad
controvertida. Se solicita por vía indirecta, incidental o de excepción, si el
problema de constitucionalidad deriva de un proceso judicial que no se refiere a la
defensa de la Constitución, sino a otra materia, como la civil o penal. Por último,
se realiza una elevación del caso constitucional cuando el juez competente de un
litigio determinado deriva a un órgano especializado la cuestión constitucional que
surgió en un proceso determinado para que decida sobre ella y, posteriormente,
resuelta esa controversia, este órgano reenvíe el asunto al juez original para que
dicte sentencia en lo referente al proceso inicial.
c) En cuanto al sujeto que puede promover el control.
Esta categoría distingue varias clases de controles en función de la legitimación
procesal del sujeto que solicite la aplicación del control.
De esta forma, pueden estar legitimados: primero, cualquier persona, en virtud de
la existencia de la acción popular; segundo, el ministerio público (en México, el
Procurador General de la República), el defensor del pueblo, los órganos de
poder, las asociaciones, grupos o personas con funciones protectoras de
derechos, o el juez de un litigio que deba realizar la elevación del caso
constitucional; tercero, el justiciable que argumente ser titular de un derecho o
interés como efecto de una violación proveniente de un acto o ley que se presume
80
inconstitucional; y por último, un tercero, que a pesar de no tener interés, ni
derecho alguno, debe aplicar una norma aparentemente inconstitucional.
d) En cuanto a los efectos del control.
Bajo este principio, el control puede ser restringido (también llamado inter partes)
o amplio (también llamado extra-partes o erga omnes), en función de la extensión
de los efectos de la sentencia dictada.
Si la sentencia sólo tiene como efecto la no aplicación de la norma en un caso
concreto, el control será de efecto restringido, es decir, la vigencia general de la
misma quedará sin modificaciones. Por el contrario, si la sentencia implica la
declaración general de una norma como inconstitucional, el control será de efecto
amplio, que puede efectuarse ya por derogación directa y automática, ya porque la
sentencia obligue al órgano que la dictó a derogar dicha norma.
D. La sistematización de Néstor Pedro Sagüés.
Néstor Pedro Sagüés100 explica que, en primer término, los medios de control
constitucional se dividen, primordialmente, en función de: a) su admisión; b) el
órgano de control; c) el procedimiento de control; d) el radio de acción, y; e) el
efecto. A continuación se analiza cada una de las subclasificaciones101:
a) En función de su admisión.
Este criterio atiende a la aceptación o rechazo del control constitucional en un
sistema jurídico. De este modo, se denominan positivos y negativos,
respectivamente.
100
Debido a la amplitud de su clasificación, con posterioridad a la explicación de los cinco niveles más altos de ésta, se mencionarán los niveles ulteriores en que estos se subdividen, mas no se pormenorizará cada uno de ellos. 101
Sagüés, Néstor Pedro, Óp. Cit., pp. 40-41
81
Los positivos se subclasifican en completos, incompletos, expresos e implícitos;
los negativos carecen de subdivisión alguna.
b) En función del órgano de control.
Esta categoría alude a la autoridad que lleva a cabo el control constitucional.
Tomando como punto de partida la dependencia institucional del órgano, pueden
ser: judiciales (incluyendo los comunes [difusos y concentrados] y los mixtos); no
judiciales (de corte parlamentario, ejecutivo, electoral o sui generis); y nacionales o
internacionales. Por la composición de los órganos de control, los sistemas
pueden ser letrados, legos y mixtos. Finalmente, por la duración del órgano, los
sistemas se reputan permanentes o ad hoc.
c) En función del procedimiento de control.
Esta perspectiva de clasificación se refiere a las características del procedimiento
de control constitucional en un sistema determinado.
En primer lugar, dependiendo del momento en que se tramita, puede ser
preventivo, reparador o mixto. En segundo lugar, por el modo de articularlo, puede
ser acción o excepción. En tercer lugar, por la forma en que se tramita, puede ser
condicionado o incondicionado. Y en cuarto lugar, dependiendo de los sujetos que
lo impulsan puede ser restringido, amplio o amplísimo.
d) En función del radio de acción.
Este punto de vista cataloga a los medios de control constitucional en razón del
alcance que poseen las resoluciones, así como del objeto de su control.
82
Por la cobertura del control, éste puede ser total o parcial. Además, por la
naturaleza del acto controlado, la defensa constitucional es aplicada a actos u
omisiones.
e) En función del efecto.
Esta última categoría de clasificación divide a los medios de control constitucional
por las consecuencias que se originan en las resoluciones emitidas, es decir,
obedece a cuáles son los efectos y a la trascendencia cronológica de la función
controladora.
Con motivo de este criterio, el control constitucional se juzgará decisorio o no
decisorio. Los sistemas decisorios, a su vez, lo son para el caso concreto (inter
partes), para todos los casos (erga omnes) o intermedios; y con independencia de
qué forma tengan sus efectos, cronológicamente hablando pueden ser retroactivos
o no retroactivos.
83
Título II. El control constitucional en el sistema jurídico mexicano.
Capítulo 1. Medios de control constitucional en México.
En capítulos anteriores, se mencionaron grosso modo las bases legales y
doctrinales del control constitucional que prevé el sistema jurídico mexicano.
Ahora, es oportuno elaborar un análisis más detenido de cada uno de los medios
de defensa que se fundan en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
Como importante advertencia, es fundamental señalar que debido a factores como
la multiplicidad de los procedimientos en que estos medios de control se
desarrollan, las distintas competencias de los sujetos facultados para su
resolución, la trascendencia de los principios que los orientan, así como las
innumerables derivaciones a los que encauza su estudio, el examen
pormenorizado de estos medios de defensa constitucional amerita reflexiones y
análisis más detenidos que, desafortunadamente, no pueden ser comprendidos en
este trabajo.
En el mismo orden de ideas, se puntualiza que las reseñas presentadas a
continuación sobre las distintas formas de defensa constitucional serán breves,
pues solamente tienen el propósito de mencionar los caracteres más relevantes
de cada una de ellas.
A. El carácter preponderantemente jurisdiccional del control constitucional
mexicano y la relación política originada por la función de control
constitucional ejercida por el Poder Judicial de la Federación.
El sistema de control constitucional mexicano posee como una de sus
características más notorias, pertenecer al grupo de sistemas de defensa
constitucional judicial. Ciertamente, en este sistema de control, prevalecen otras
84
formas de defensa diversas a las judiciales, como aquéllos que se ejercen por el
Congreso de la Unión, y, de acuerdo con la propuesta de algunos doctrinarios, los
efectuados por el Poder Ejecutivo así como por los órganos de derechos
humanos.
La cadena argumentativa de este trabajo exige subrayar que en México el control
constitucional, propiamente dicho, es efectuado por jueces de distrito, magistrados
de circuito y ministros –en resumen, por quienes integran el Poder Judicial de la
Federación-. Tal énfasis, se dirige a demostrar que el constituyente tuvo la
determinación de conferir a la Justicia de la Unión esta función, en virtud de las
aptitudes inherentes a su investidura.
En el mismo orden de ideas, resulta válido contrastar las funciones que la
separación de Poderes designa a cada uno de ellos: cada uno tiene un
especializado ámbito de competencia material, que sólo en ocasiones de mediana
o poca trascendencia se desvía de su carácter formal. De esta manera, aunque
fuese verdad que los Poderes distintos al Judicial tienen a su cargo, por
excepción, actividades controladoras de la constitucionalidad, es claro que el
Poder idóneo para cumplir esta suprema encomienda es el Judicial, porque la
materialidad de sus tareas radica en resolver qué es lo justo.
Debido a las ideas anteriores, se expone no sólo la conveniencia, sino la
necesidad de que sea el Poder Judicial el órgano competente en la solución de
controversias relativas a la constitucionalidad de actos y leyes. La especialización
que le demanda esta actividad, lo coloca en una posición destacada para que sea
este Poder el encargado de salvaguardar el orden constitucional.
Bajo esas circunstancias, es evidente que la mayoría de los medios de control
constitucional en México son de carácter judicial. Esta realidad, provoca a su vez
el nacimiento de una relación entre Poderes cuando se cumple con el mandato de
vigilar la constitucionalidad de leyes y actos.
85
En este sentido, Ignacio Burgoa Orihuela explicó que al ejercer su función de
autoridad judicial estrictamente hablando (como autoridad judicial en la materia
ordinaria federal), el Poder Judicial de la Federación no se relaciona con otros
Poderes, es decir, se ocupa exclusivamente de la actividad jurisdiccional. En
cambio, cuando ejerce funciones de control constitucional (en la jurisdicción
extraordinaria, como en materia de amparo y de otros procesos constitucionales),
de manera ineludible se gestará una relación política entre el Poder Judicial de la
Federación y los Poderes de la Unión (o de los Estados) a los que interese la
solución de la controversia102.
Por lo tanto, a fin de evitar el desgaste político generado a partir de la relación en
que se puede ubicar el Poder Judicial de la Federación con otros Poderes,
federales o locales, se estima favorable que gradualmente las tareas de control
constitucional, extrañas a juicios de casación, se reserven a la competencia de la
Suprema Corte. En el mismo orden de ideas, Robert Barker opina que es
necesario limitar la jurisdicción obligatoria de la Suprema Corte para que conozca
exclusivamente sobre casos de gran relevancia103, mientras que José Antonio
Caballero, considera que “el principal reto de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación es poder concentrarse en los temas de mayor relevancia para la vida del
país, y “no operar como un tribunal ordinario”104.
Esta tendencia ya se hace patente en casos concernientes a los juicios
constitucionales previstos en el artículo 105 de la Carta Magna y aquéllos que se
refieren estrictamente a control de constitucionalidad, cuyo conocimiento
102
Vid. Burgoa Orihuela, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano, vigésima edición, México, Porrúa, 2009, p. 824 103
Vid. Barker, Robert “El control de constitucionalidad en los Estados Unidos de Norteamérica”, en Bazán, Víctor (coordinador), Desafíos del control constitucional, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1996, p. 292. 104
González, María de la Luz, “Vital, una Corte unida ante controversias”, El Universal, México, 11 de enero de 2011, http://www.eluniversal.com.mx/nacion/183009.html, consultado el 11 de enero de 2011.
86
corresponde al Máximo Tribunal. Por el contrario, las resoluciones de los litigios
promovidos por particulares, en contra de los actos o leyes emitidos por las
autoridades correspondientes, cuyas resoluciones sólo constriñen a quienes
tomaron parte en el proceso –en el que se define la legalidad o ilegalidad de un
acto-, permanecen en manos de instancias inferiores a la Suprema Corte, como
los Juzgados de Distrito o los Tribunales Colegiados de Circuito105. De este modo,
se promueve que sea la Suprema Corte, al actuar como Tribunal Constitucional, el
único órgano que, en todo caso, sostenga una relación política con otros poderes
analizando temas relativos a la constitucionalidad de actos y leyes.
B. El juicio de amparo106.
Previsto por los artículos 103 y 107 107 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, y regulado detalladamente por la Ley de Amparo,
reglamentaria de los artículos mencionados, este medio de control constitucional
de corte individualista se ha concebido, hasta el día de hoy, como el nivel más alto
de defensa los derechos fundamentales en México. Para iniciar el estudio del
también denominado “juicio de garantías”, es apropiado transcribir los preceptos
de la Carta Magna que lo prevén, que a la letra dicen:
Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda
controversia que se suscite:
I. Por leyes o actos de la autoridad que viole las garantías
individuales.
105
Estos Tribunales Colegiados de Circuito, en palabras del mencionado jurista, constituyen “pequeñas supremas cortes”. Cfr. Burgoa Orihuela, Ignacio, Óp. Cit., p. 884. 106
Nota aclaratoria: a la fecha de presentación de este trabajo se encuentra en trámite una reforma a los artículos 94, 100, 103, 104 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Estas modificaciones atañen al juicio de amparo; la entrada en vigor de dichas normas puede provocar la obsolescencia de las referencias hechas a tal juicio en este trabajo. 107
Sólo se transcribirá el encabezado de este artículo, debido a su amplia extensión y a la escasa pertinencia de su lectura completa.
87
II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o
restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de
competencia del Distrito Federal, y
III. Por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del
Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la
autoridad federal.
Artículo 107. Todas las controversias de que habla el Artículo
103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden
jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:
…
En adición a los artículos transcritos, como introducción a este análisis debe
comentarse que las reformas decretadas por el otrora presidente de México
Ernesto Zedillo Ponce de León, integraron al sistema de control constitucional
mexicano renovados instrumentos y procesos encaminados a la defensa
constitucional. No obstante la importancia de estas reformas, que constituyeron
hitos en la impartición de justicia federal mexicana108, el arraigado juicio de
amparo continúo siendo el proceso jurisdiccional que más protección otorga a las
garantías individuales; prueba de lo anterior es que Humberto Suárez Camacho lo
considera el “medio tradicional de defensa de la Constitución”109.
Ciertamente, con anterioridad a la entrada en vigor de las modificaciones
citadas110 -que hasta la fecha rigen el control constitucional en México-, el juicio de
amparo ya constituía las bases de la protección a los derechos de las personas.
108
Por mencionar algunos de estos hitos, el número de ministros que integran la Suprema Corte de Justicia de la Nación se redujo a once y se eliminó la distinción entre ministros numerarios y supernumerarios. 109
Vid. Suárez Camacho, Humberto, Óp. Cit., p. 175. 110
Las reformas aludidas iniciaron su vigencia el 1 de enero de 1995.
88
En el mismo sentido, el magistrado Humberto Suárez Camacho afirma que el
juicio de amparo tiene como principal objetivo la defensa de los derechos de los
gobernados, es decir, es el medio con el que las garantías individuales se han
convertido en derechos justiciables111.
En aras de comprender más ampliamente la figura del juicio de amparo, resulta
oportuno acudir a las nociones que varios doctrinarios aportan en las definiciones
del juicio en estudio.
Ignacio Burgoa Orihuela, lo define como el “juicio o proceso que se inicia por la
acción que ejercita cualquier gobernado ante los órganos jurisdiccionales
federales contra todo acto de autoridad (lato sensu) que le causa un agravio en su
esfera jurídica y que considere contrario a la Constitución, teniendo por objeto
invalidar dicho acto o despojarlo de su eficacia por su inconstitucionalidad o
ilegalidad en el caso concreto que lo origine”112.
A su vez, Felipe Tena Ramírez lo explica concisamente como el procedimiento
judicial en que un particular demanda la protección de la justicia de la Unión contra
el acto inconstitucional de una autoridad113.
Por otro lado, Humberto Suárez Camacho afirma que el juicio de amparo es el
medio de protección, por vía de acción, de las garantías individuales y
subsidiariamente de la Constitución, contra conductas de las autoridades que el
gobernado estima inconstitucionales, que tiene por objeto dejar insubsistentes
dichas conductas, ajustando el proceder de la autoridad a lo que la garantía
establezca, con efectos retroactivos al tiempo de la violación114.
111
Suárez Camacho, Humberto, Óp. Cit., p. 184. 112
Burgoa Orihuela, Ignacio. El juicio de Amparo, cuadragésima primera edición, México, Porrúa, 2006. p. 177 113
Tena Ramírez, Felipe, Óp. Cit., p. 494. 114
Suárez Camacho, Humberto, Óp. Cit., p. 175.
89
Es pertinente subrayar la gran influencia que los lineamientos del juicio de amparo
han ejercido fuera del orden jurídico mexicano; es notorio que el también llamado
juicio de garantías se ha erigido como paradigma de esquemas protectores de
derechos fundamentales, en todo el continente americano y en España, opinión de
la que participan, entre otros doctrinarios de la materia constitucional, Héctor Fix-
Zamudio, Salvador Valencia Carmona115, Humberto Suárez Camacho116 y José
Antonio García Becerra117.
En resumen, el juicio de amparo es el medio fundamental de control constitucional
del Estado mexicano por motivos diversos, pero el principal de ellos radica,
probablemente, en la polifacética estructura que ostenta118, es decir, en su aptitud
para que el individuo encuentre en él una protección “adecuada” en muy dispares
supuestos; así, el amparo puede constituir, por ejemplo, desde la reconsideración
o la apelación de una resolución judicial –al promoverse en su modalidad de juicio
de casación-, hasta la capacidad de un individuo para objetar la constitucionalidad
de una norma determinada. Al respecto, William Cecil Headrick menciona la
“ingeniosidad de los jueces federales para resolver sobre la constitucionalidad de
leyes ordinarias”, así como las formas que el amparo puede adquirir en virtud de
su “versatilidad” 119.
115
Fix-Zamudio, Héctor y Valencia, Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, sexta edición, México, Porrúa, 1999, p. 911 116
Suárez Camacho, Humberto, Óp. Cit., p. 182 117
García Becerra, José Antonio, Óp. Cit., p. 40 118
En otras palabras, existen múltiples funciones que puede cumplir este juicio, de acuerdo con la materia y el sujeto sobre los que verse. 119
Cecil Headrick, William, El control judicial de las leyes, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2007, pp. 8-9.
90
Bajo esta tesitura, los juristas Héctor Fix-Zamudio y Salvador Valencia Carmona
hacen referencia a cinco diversos tipos de proceso o propósitos del juicio de
amparo120, a saber:
a) Salvaguardar la libertad individual, idéntico objetivo del habeas corpus,
instrumento de tradición inglesa que impide la imposición arbitraria de
penas privativas de la libertad.
b) Impugnar leyes inconstitucionales, ya de manera directa (como acción de
inconstitucionalidad contra una ley autoaplicativa), ya de manera indirecta
(como recurso o excepción de inconstitucionalidad, contra una ley
heteroaplicativa).
c) Impugnar resoluciones judiciales, en forma de juicio de casación, en las
diferentes materias de especialización del Poder Judicial de la
Federación121.
d) Impugnar actos y resoluciones administrativas, instrumentación que se le
otorgó, sobre todo, en las épocas que la existencia de los tribunales
administrativos122 (locales y federales) no se disponía en la Constitución.
e) Proteger los derechos sociales de campesinos, particularmente los relativos
a núcleos ejidales y tierras comunales.
Como se ha hecho patente, la protección que el juicio de amparo ofrece a las
personas se traduce en instrumentos de distinta tramitación con efectos
igualmente dispares, multiplicidad de manifestaciones que sólo confirman que el
120
Vid. Fix-Zamudio y Valencia Carmona Salvador, Óp. Cit., pp. 913-935 121
Penal, civil, administrativa y laboral. 122
Tribunales a los que en algunos casos también se les ha otorgado el desafortunado y tautológico calificativo de “contenciosos”.
91
amparo es el medio de protección constitucional con efectos inter partes más
difundido y utilizado del orden jurídico mexicano y, por ende, el fundamento del
sistema de control constitucional en México.
Las partes en el juicio de amparo son las siguientes: en primer lugar, un quejoso o
agraviado, esto es, la persona que estima la realización de una violación a su
esfera de derechos como consecuencia de leyes o actos emitidos por una
autoridad123; en segundo lugar, consecuentemente, una autoridad responsable, es
decir, el ente que haya dictado, promulgado, publicado, ordenado, ejecutado o
tratado de ejecutar la ley o el acto reclamado; en tercer lugar, el Ministerio Público
Federal; y, en los casos que corresponda, un tercero perjudicado, es decir, aquel
que posea interés en la subsistencia del acto reclamado.
En lo que se refiere a la resolución de este medio de control, es necesario
mencionar que, de acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, la Ley de Amparo, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
y los acuerdos generales emitidos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, los órganos con atribuciones para conocer del juicio de amparo son: la
Suprema Corte de Justicia de la Nación (trabajando en Pleno o en Salas), los
Tribunales Colegiados de Circuito y los Juzgados de Distrito.
En forma conclusiva para este apartado, es adecuado reiterar que el juicio de
amparo -por sus distintas materias y las dos formas de procedimiento que puede
adquirir (uniinstancial y biinstancial)-, constituye la herramienta máxima de
defensa constitucional individual.
123
En otras palabras, quien sufre un agravio personal y directo al ser titular de un derecho público subjetivo.
92
C. Las controversias constitucionales.
La controversia constitucional es un medio de defensa previsto en la fracción
primera del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, encaminado a la protección de los ámbitos de atribuciones de los
entes de poder mencionados en el citado artículo.
Para iniciar ordenadamente su estudio, a continuación se transcribe la sección
conducente del precepto citado:
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación
conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los
asuntos siguientes:
I. De las controversias constitucionales que, con excepción
de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en
el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre:
a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;
b) La Federación y un municipio;
c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y
cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión
Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;
d) Un Estado y otro;
e) Un Estado y el Distrito Federal;
f) El Distrito Federal y un municipio;
g) Dos municipios de diversos Estados;
h) Dos Poderes de un mismo Estado, sobre la
constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;
i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la
constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;
93
j) Un Estado y un municipio de otro Estado, sobre la
constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y
k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la
constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.
Siempre que las controversias versen sobre disposiciones
generales de los Estados o de los municipios impugnadas por la
Federación, de los municipios impugnadas por los Estados, o en
los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la
resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas,
dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido
aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.
En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de
Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la
controversia.
…
En virtud de las reformas de 1994 aplicadas a la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos puede afirmarse, en palabras de Jorge Carpizo Mac
Gregor, que la controversia constitucional adquirió eficacia como proceso
encaminado a la defensa de la Ley Fundamental124. Al respecto, la Ministra Olga
Sánchez Cordero opina que, a partir de las reformas indicadas, los ya existentes
medios de control (como la controversia constitucional y el juicio político)
adquirieron mayor relevancia, pues su empleo era prácticamente insignificante125
Fue precisamente hasta la entrada en vigor de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
124
Carpizo Mac-Gregor, Jorge, Nuevos Estudios Constitucionales, México, Porrúa-Universidad Nacional Autónoma de México, 2000, p. 208. 125
Sánchez Cordero, Olga María, Medios de control constitucional, gobierno y país. De lo singular a lo plural, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2005, p. 13.
94
Mexicanos, en junio de 1995, cuando la controversia constitucional comenzó su
existencia práctica como medio de control constitucional, pues con anterioridad a
la integración de estas reformas al orden jurídico mexicano, el juicio constitucional
en estudio no se vinculaba a una ley secundaria que lo detallara para su real
aplicación como instrumento de defensa constitucional.
La controversia constitucional se originó en el proyecto del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Desde sus inicios, este
medio de control permitía que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación resolviera en única instancia las contiendas que prevalecieran, en términos
generales, entre distintos poderes u órganos del Estado; sin embargo, el texto
primigenio del mismo distaba ampliamente del actual, pues se consideraba que los
municipios y el Distrito Federal no tenían legitimación para ser parte en este juicio,
aptitud que actualmente poseen, merced a la distintas reformas constitucionales
aplicadas.
Empero, las estadísticas muestran que a pesar de su establecimiento
constitucional, este medio de defensa no se utilizó en el período comprendido
entre 1917 y 1994 por múltiples causas, a saber, la insuficiencia del texto
constitucional, su inadecuada reglamentación en leyes secundarias y el reducido
número de entes facultados para su ejercicio126; además, no debe perderse de
vista que hasta antes de que entraran en vigor las reformas publicadas en 1994,
los conflictos que habrían de dirimirse mediante la controversia constitucional
difícilmente se sometían a la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en cambio, se resolvían con procedimientos políticos como la
desaparición de poderes, mecanismo que fomentó la centralización127.
126
Recuérdese que fue hasta 1994 cuando finalmente se reconoció legitimación activa a los municipios en la controversia constitucional. 127
Cfr. García Becerra, José Antonio, Óp. Cit., p. 55 y Suárez Camacho, Humberto, Óp. Cit., p. 292.
95
En referencia a las estadísticas que la doctrina y la Suprema Corte de Justicia de
la Nación han publicado sobre el número de demandas de controversia
constitucional presentadas, es factible afirmar que los totales sostenidos por las
fuentes son ampliamente discordantes entre sí128. No obstante, con la finalidad de
evidenciar el muy reducido número controversias constitucionales incoadas entre
1917 y 1994, sólo es necesario mencionar que fueron iniciados un máximo de
sesenta y seis asuntos en dicho período.
Más allá de las cifras, queda claro que la controversia constitucional cobró valor
real hasta que en 1995, año en que inició la vigencia de las reformas aplicadas al
sistema de control constitucional mexicano, hecho que benefició a los Estados y
privilegió a los municipios, entes de donde provienen la mayoría de la
controversias constitucionales presentadas129.
Como se ha dicho, la controversia constitucional es un proceso jurisdiccional
encaminado a defender los ámbitos de competencia de los órganos del Estado,
tales como el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión (y su Comisión
Permanente), la Federación, las entidades federativas y los municipios. Esta
afirmación se ratifica y explica en la siguiente tesis aislada del Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación:
128
Existen algunas discrepancias sobre el número de controversias presentadas entre 1917 y 1994. De tal forma, el ministro José Ramón Cossío afirma que en el período mencionado sólo se presentaron 66 demandas de controversia constitucional Vid. Cossío, José Ramón Similitudes y diferencias entre las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, en: Cossío, José Ramón y Pérez de Acha, Luis M. (Compiladores), La defensa de la Constitución, México, Fontamara, 2003. p. 65. Empero, el Cuadro estadístico histórico de asuntos relativos a controversias constitucionales tramitados entre 1917-1994, publicado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, hace notar que sólo fueron 42 las demandas presentadas. Cfr. Unidad de controversias constitucionales y de acciones de inconstitucionalidad, Cuadro estadístico histórico de asuntos relativos a controversias constitucionales tramitados entre 1917-1994, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2000. Por su parte, Eduardo Ferrer Mac-Gregor afirma que se resolvieron 50 asuntos en total. Cfr. Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Los tribunales constitucionales en Iberoamérica, México, Fundap, Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A. C., 2002, p. 100. 129
García Herrera, José Alfonso, Algunas propuestas de reforma a la controversia constitucional., en Cienfuegos Salgado, David y López Olvera, Miguel Alejandro (Coordinadores), Estudios en homenaje a don Jorge Fernández Ruiz. Derecho constitucional y política, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 2005, p. 288.
96
“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA TUTELA JURÍDICA
DE ESTA ACCIÓN ES LA PROTECCIÓN DEL ÁMBITO DE
ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREVÉ PARA LOS
ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO.
Del análisis de la evolución legislativa que en nuestros textos
constitucionales ha tenido el medio de control constitucional
denominado controversia constitucional, se pueden apreciar las
siguientes etapas: 1. En la primera, se concibió sólo para resolver
las que se presentaren entre una entidad federada y otra; 2. En la
segunda etapa, se contemplaron, además de las antes
mencionadas, aquellas que pudiesen suscitarse entre los
poderes de un mismo Estado y las que se suscitaran entre la
Federación y uno o más Estados; 3. En la tercera, se sumaron a
las anteriores, los supuestos relativos a aquellas que se pudieren
suscitar entre dos o más Estados y el Distrito Federal y las que
se suscitasen entre órganos de Gobierno del Distrito Federal. En
la actualidad, el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, amplía los supuestos para
incluir a los Municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la
Unión, a cualquiera de sus Cámaras, y en su caso, a la Comisión
Permanente. Pues bien, de lo anterior se colige que la tutela
jurídica de este instrumento procesal de carácter constitucional,
es la protección del ámbito de atribuciones que la misma Ley
Suprema prevé para los órganos originarios del Estado, es decir,
aquellos que derivan del sistema federal y del principio de
división de poderes a que se refieren los artículos 40, 41 y 49, en
relación con el 115, 116 y 122, de la propia Constitución y no así
a los órganos derivados o legales, pues estos últimos no son
creados ni tienen demarcada su competencia en la Ley
97
Fundamental; sin embargo, no por ello puede estimarse que no
están sujetos al medio de control, ya que, si bien el espectro de la
tutela jurídica se da, en lo particular, para preservar la esfera
competencial de aquéllos y no de éstos, en lo general se da para
preservar el orden establecido en la Constitución Federal, a que
también se encuentran sujetos los entes públicos creados por
leyes secundarias u ordinarias."130.
Es posible observar en este precedente judicial que han sido varias las fases que
recorridas por la controversia constitucional, lo cual permite vislumbrar el
incremento del número de facultados para su presentación; además, la tesis
transcrita hace patente, desde su rubro, que el objeto que persigue este juicio
constitucional es “la protección del ámbito de atribuciones” que la Carta Magna
dispone para cada uno de los entes públicos mencionados, factores que permiten
el crecimiento de la democracia, la separación del poder y, como lo afirma José
Antonio García Becerra, la descentralización131.
La Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos establece quiénes tienen el carácter de
parte en la controversia constitucional. A fin de aclarar más esta exposición, es
conveniente reproducir el texto del artículo diez de la ley mencionada, que dispone
lo siguiente:
ARTICULO 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias
constitucionales:
I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la
controversia;
130
Tesis Aislada de Novena Época emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 789 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta VIII, Diciembre de 1998, P. LXXII/98 Materia Constitucional. El subrayado es añadido. 131
Vid. García Becerra, José Antonio, Óp. Cit., p. 56.
98
II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere
emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que
sea objeto de la controversia;
III. Como tercero o terceros interesados, las entidades,
poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que
sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar
afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y
IV. El Procurador General de la República.
Los facultados, como se ha reiterado, son órganos públicos determinados.
Exclusivamente ellos poseen la legitimación procesal para ser actores,
demandados o terceros interesados (si fuere el caso) en este juicio. Por último,
este artículo muestra que el único sujeto que es parte en el juicio sin ser facultado
para su presentación es el Procurador General de la República.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el encabezado del
consabido artículo 105, otorga la exclusiva competencia a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en materia de controversias constitucionales. Este precepto
se complementa con los mandatos de dos normas secundarias, a saber, la Ley
Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional, en su artículo
uno; y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en la fracción primera
de su artículo diez. Las partes conducentes de los artículos mencionados se leen
a continuación:
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación
conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de
los asuntos siguientes:
99
…
ARTICULO 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación
conocerá y resolverá con base en las disposiciones del
presente Título, las controversias constitucionales y las
acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las
fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos…
Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá
funcionando en Pleno:
I. De las controversias constitucionales y acciones de
inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del
artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos;
…
De la lectura de los textos anteriores puede colegirse que sólo la Suprema Corte
de Justicia de la Nación tiene la atribución de resolver las controversias
constitucionales132, y que será funcionando en Pleno como conocerá del medio de
control en estudio133. Asimismo, el Acuerdo General 5/2001 emitido por el Pleno
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, establece en la fracción I de su
tercer punto resolutivo, que el Pleno del Máximo Tribunal conservará para su
132
Debe subrayarse que la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre controversias constitucionales no comprende la materia electoral, porque ésta es de conocimiento exclusivo del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 133
Llama la atención que de los tres ordenamientos que establecen la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de controversias constitucionales, sea sólo uno el que atribuya al Pleno su conocimiento. Ciertamente, no es indispensable que todas las leyes relativas a una materia determinada dispongan los mismos mandatos, sin embargo, este fenómeno revela una deficiencia en la sistematización legislativa, que en muchas ocasiones provoca contradicciones y lagunas legales (antinomias y anomias).
100
resolución las controversias constitucionales relativas a la fracción I de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos134.
El ministro Juventino Castro y Castro, en su estudio sobre el artículo 105
constitucional, define a las controversias constitucionales como ”procedimientos
planteados en forma de juicio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
accionables por la Federación, los Estados, el Distrito Federal o cuerpos de
carácter municipal, y que tienen por objeto solicitar la invalidación de normas
generales o de actos no legislativos de otros entes oficiales similares, alegándose
que tales normas o actos no se ajustan a lo constitucionalmente ordenado; o bien
reclamándose la resolución de diferencias contenciosas sobre límites de los
Estados; con el objeto de que se decrete la legal vigencia o la invalidez de las
normas o actos impugnados, o el arreglo de límites entre Estados que disienten;
todo ello para preservar el sistema y la estructura de la Constitución Política”135.
Para finalizar este breve análisis, cabe mencionar que las resoluciones dictadas
sobre estos litigios pueden tener efectos generales, o bien, únicamente respecto
de las partes que intervinieron en el juicio. El artículo 105 constitucional (en los
dos últimos párrafos de su fracción primera) y el 42 de la Ley Reglamentaria de las
fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, distinguen estos efectos en función de los sujetos que fueron parte en
el juicio. Lo anterior, se puede aclarar con la lectura de los siguientes textos
legales:
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación
conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de
los asuntos siguientes:
134
Este Acuerdo General puede leerse en Internet en el archivo relacionado al hipervínculo: http://www.scjn.gob.mx/Transparencia/MarcoNormativo/SCJN/Documents/MarcoNormativo2010/AAG_5_2001_Ver_Original.pdf, consultado el 19 de septiembre de 2010. 135
Castro y Castro, Juventino, El artículo 105 constitucional, quinta edición, México, Porrúa, 2004, pp. 59-60.
101
…
Siempre que las controversias versen sobre disposiciones
generales de los Estados o de los municipios impugnadas por
la Federación, de los municipios impugnadas por los Estados, o
en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y
la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare
inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando
hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho
votos.
En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de
Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en
la controversia.
ARTICULO 42. Siempre que las controversias versen sobre
disposiciones generales de los Estados o de los Municipios
impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas
por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c),
h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, y la
resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare
inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando
hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho
votos.
En aquellas controversias respecto de normas generales en
que no se alcance la votación mencionada en el párrafo
anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará
desestimadas dichas controversias. En estos casos no será
aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente.
102
En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos
únicamente respecto de las partes en la controversia.
ARTICULO 43. Las razones contenidas en los considerandos
que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por
cuando menos ocho votos, serán obligatorias para las Salas,
tribunales unitarios y colegiados de circuito, juzgados de
distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden
común de los Estados y del Distrito Federal, y administrativos y
del trabajo, sean éstos federales o locales.
En términos concisos, puede aseverarse que los efectos de las resoluciones serán
generales cuando se pronuncien sobre disposiciones generales de los Estados o
de los municipios impugnadas por la Federación, de los municipios impugnadas
por los estados; o bien cuando la controversia se hubiese mantenido: entre el
Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, el Poder Ejecutivo y cualquiera de las
Cámaras del Congreso de la Unión o, en su caso, la Comisión Permanente, sean
como órganos federales o del Distrito Federal; entre dos poderes de un mismo
estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y entre
dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus
actos o disposiciones generales. Además, para que tenga efectos generales, esta
sentencia deberá declarar la invalidez del acto o la norma y aprobarse por ocho
ministros mínimo.
Cuando los fallos dictados con motivo de una controversia constitucional reúnan
ocho votos al menos, los argumentos contenidos en sus puntos resolutivos de las
sentencias serán obligatorios para las Salas de la Corte, los tribunales de circuito,
juzgados de distrito, tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de
los estados y del Distrito Federal, así como para los tribunales administrativos y
del trabajo, federales o locales.
103
D. La acción de inconstitucionalidad.
Con anterioridad al estudio completo de este medio de control constitucional es
necesario transcribir la fracción segunda del artículo 105 constitucional, a fin de
tener una idea completa sobre su contenido. El texto conducente del artículo
mencionado establece lo siguiente:
Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación
conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de
los asuntos siguientes:
…
II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por
objeto plantear la posible contradicción entre una norma de
carácter general y esta Constitución.
Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro
de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación
de la norma, por:
a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes
de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra
de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el
Congreso de la Unión;
b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes
del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal
expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados
internacionales celebrados por el Estado Mexicano;
c) El Procurador General de la República, en contra de leyes
de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de
tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;
104
d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes
de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de
leyes expedidas por el propio órgano, y
e) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes
de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en
contra de leyes expedidas por la propia Asamblea.
f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal
Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra
de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos
con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente
en contra de leyes electorales expedidas por el órgano
legislativo del Estado que les otorgó el registro.
g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en
contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito
Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el
Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República,
que vulneren los derechos humanos consagrados en esta
Constitución. Asimismo los organismos de protección de los
derechos humanos equivalentes en los estados de la
República, en contra de leyes expedidas por las legislaturas
locales y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito
Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal.
La única vía para plantear la no conformidad de las leyes
electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.
Las leyes electorales federales y locales deberán promulgarse y
publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el
proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo
no podrá haber modificaciones legales fundamentales.
105
Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán
declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que
fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho
votos.
…
El derecho procesal constitucional mexicano contempla, además de las formas de
defensa analizadas en los apartados previos, la existencia de medios de control
constitucional abstracto. Humberto Quiroga Lavié136 y José Antonio García
Becerra137 muestran que países como Austria, Alemania, Brasil, Colombia,
España, Francia, Italia, Portugal, Paraguay y Uruguay, por mencionar solamente
algunos, poseen este tipo de medios de control, planteados ante el tribunal
constitucional en forma de acciones que no requieren de un acto de aplicación, ni
de una violación específica a los derechos de una persona concreta, así como
tampoco de un agravio o de interés jurídico alguno138.
Como se mencionó arriba, los aludidos medios de control abstracto se distinguen
porque para incoar su ejecución no precisan la aplicación de la ley (o del tratado
internacional) en un caso concreto139, pues únicamente requieren la existencia de
una norma jurídica de observancia general (o de un tratado internacional) cuya
constitucionalidad sea cuestionada.
Es importante aclarar el significado que se le otorga en materia de acciones de
inconstitucionalidad al concepto de “existencia de la norma”. En México, el artículo
60 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la
136
Quiroga Lavié, Humberto, Derecho Constitucional Latinoamericano, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1991. p. 380. 137
García Becerra, José Antonio, Óp. Cit., p. 77. 138
Ídem. 139
La antítesis que esta característica manifiesta con respecto a los medios antes analizados origina el adjetivo “abstracto”, pues se opone al análisis concreto de un acto o norma.
106
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, permite interpretar que
para iniciarse el proceso de impugnación, la ley deberá estar publicada en el
medio oficial que corresponda según el caso, aunque la fecha para su entrada en
vigor todavía no se hubiere cumplido. El texto del mencionado artículo dispone:
ARTICULO 60. El plazo para ejercitar la acción de
inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a
partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado
internacional impugnado sean publicados en el correspondiente
medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la
demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.
…
A partir de esta lectura, puede afirmarse que para efectos del juicio de acción de
inconstitucionalidad basta que la ley, o tratado internacional, para considerarse
existente, se haya publicado en el diario, periódico o medio de difusión respectivo.
Adicionalmente, puede colegirse que la fecha en se iniciará su vigencia es
irrelevante para considerar que una norma o tratado internacional existen, pues su
publicación permite presumir que entrarán en vigor. Por ende, si una determinada
norma (o tratado internacional) fuere verdaderamente inconstitucional, será
preferible iniciar su proceso de impugnación antes de que se aplique, en aras de
evitar violaciones a los derechos fundamentales de sus destinatarios.
La reforma constitucional que estableció el ejercicio de la acción de
inconstitucionalidad en México se publicó el 31 de diciembre de 1994 y entró en
vigor el 1 de enero de 1995; no obstante, la consabida Ley Reglamentaria de las
fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos se publicó el 11 de mayo de 1995 y entró en vigor hasta el 30 de junio
del mismo año. Por tanto, fue hasta el mencionado 30 de junio de 1995 cuando
efectivamente pudo ejercerse la acción de inconstitucionalidad en México.
107
Con estos antecedentes, la acción de inconstitucionalidad puede definirse como
un medio de control constitucional abstracto previsto en la fracción II del artículo
105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, destinado al
análisis de una norma o tratado internacional cuya constitucionalidad se encuentra
controvertida, realizado a fin de que se le reconozca validez, o bien, se efectúe la
declaración de inconstitucionalidad correspondiente por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación.
El ministro Juventino Víctor Castro y Castro, define a las acciones de
inconstitucionalidad como “procedimientos de única instancia planteados en forma
de juicio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación por órganos legislativos
minoritarios, por los partidos políticos con registro federal o estadual, o por el
Procurador General de la República, en los cuales se controvierte la posible
contradicción entre una norma de carácter general o un tratado internacional por
una parte, y la Constitución por la otra, exigiéndose en el juicio respectivo la
invalidación de la norma o del tratado impugnado, para así hacer prevalecer los
mandatos constitucionales”140.
El objetivo primordial de las acciones de inconstitucionalidad radica en examinar la
concordancia del contenido de una norma secundaria o de un tratado internacional
con el de la Constitución. Desde luego, el establecimiento de esta forma de
defensa también pretende el fortalecimiento de las minorías de las legislaturas,
porque éstas pueden fomentar el análisis de normas inconstitucionales aprobadas
por una mayoría antagonista.
Una intención paralela y muy trascendente de este medio de control, junto a la
defensa de las competencias que otorga la controversia constitucional, consiste en
fomentar el correcto y constitucional ejercicio de las facultades legislativas de los
órganos que las detentan (no sólo la facultad de legislar en sentido estricto, sino
también la facultad de ratificación de tratados que ejecuta el Senado). Por último,
140
Castro y Castro, Juventino, Óp. Cit., p. 123.
108
un propósito muy importante estriba en el otorgamiento de instrumentos efectivos
para la defensa de los derechos humanos, al facultar a los organismos que los
protegen (las Comisiones de Derechos Humanos a nivel Nacional y Local) para
iniciar este tipo de juicios.
La acción de inconstitucionalidad, particularmente, es un juicio constitucional que
necesariamente origina una relación política entre quienes toman parte en el juicio,
pues la mayoría de los sujetos con legitimación activa dentro de este litigio son
órganos de poder y, aun aquellos que no llevan a cabo funciones gubernativas,
son entes de carácter político, factores que consecuentemente generan no sólo
una disputa jurídica, sino también política.
El órgano competente para resolver acciones de inconstitucionalidad es el Pleno
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En forma análoga a las
controversias constitucionales, los fundamentos legales de esta competencia son:
la fracción II del artículo 105 constitucional; el artículo 1 de la Ley Reglamentaria
de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; la fracción primera del artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación; y la fracción I del tercer punto resolutivo del Acuerdo
General 5/2001 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación141.
La sentencia dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
derivada del conocimiento de una acción de inconstitucionalidad, tiene como
finalidad hacer una declaración de constitucionalidad o inconstitucionalidad con
respecto a la norma o tratado internacional cuyo examen fue objeto del litigio.
El artículo 73 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que las
141
De manera idéntica a lo señalado con respecto a la controversia constitucional, se aclara que este Acuerdo General puede leerse en Internet en el archivo relacionado al hipervínculo: http://www.scjn.gob.mx/Transparencia/MarcoNormativo/SCJN/Documents/MarcoNormativo2010/AAG_5_2001_Ver_Original.pdf, consultado el 19 de septiembre de 2010.
109
resoluciones y los efectos de las mismas se regirán por lo dispuesto en los
artículos 41, 43, 44, 45 de dicha ley. No obstante, también les son aplicables los
artículos 42, 71 y 72 de la ley reglamentaria en cuestión. Todos ellos se resumen a
continuación.
Grosso modo, el artículo 41 dispone que las sentencias señalarán los alcances y
efectos de las mismas, así como los órganos obligados a cumplirlas, las normas
generales o actos respecto de los cuales opere y todos los elementos necesarios
para su eficacia, y que cuando la sentencia declare la invalidez de una norma
general, sus efectos se extenderán a todas aquellas normas cuya validez dependa
de la invalidada (fracción IV); asimismo, este artículo obliga a señalar los puntos
resolutivos que decreten el sobreseimiento, o declaren la validez o invalidez de las
normas generales o actos impugnados, y a fijar el término para cumplir las
actuaciones que se impongan (fracciones V).
El artículo 42 establece que cuando los litigios versen sobre disposiciones
generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, o
bien, sobre disposiciones de los Municipios impugnadas por los Estados, y la
resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, la sentencia
tendrá efectos generales si fue aprobada por al menos ocho votos. Además,
establece que las controversias respecto de normas generales en que no se
alcance la votación indicada serán desestimadas por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia, lo cual impedirá que sus puntos resolutivos sean obligatorios
para otros Tribunales.
El artículo 43 determina que las razones contenidas en las sentencias aprobadas
por un mínimo de ocho votos, serán obligatorias para las Salas de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, tribunales de circuito, juzgados de distrito,
tribunales militares, agrarios y judiciales del orden común de los Estados y del
Distrito Federal, y administrativos y del trabajo (federales o locales).
110
El artículo 44 ordena notificar la sentencia a las partes, y mandarla publicar
íntegramente en el Semanario Judicial de la Federación, conjuntamente con los
votos particulares que se formulen. Asimismo, este artículo obliga al Presidente de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación a ordenar la inserción de la sentencia
en el Diario Oficial de la Federación y en el órgano oficial que publicó la norma
general impugnada, si aquella declaró la invalidez de ésta.
En cuanto a la fecha en que las sentencias deberán aplicarse, el artículo 45
dispone que sus efectos iniciarán desde el día que determine la Suprema Corte de
Justicia de la Nación; además, este artículo puntualiza que las declaraciones de
invalidez no serán retroactivas, salvo en materia penal, en la que se aplicarán los
principios generales y disposiciones legales propias de la materia.
El artículo 71 señala que la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los
errores que en la cita de preceptos invocados y suplirá los conceptos de invalidez
planteados en la demanda, permitiendo que la declaratoria de inconstitucionalidad
se base en la violación de cualquier precepto constitucional, invocado o no en el
escrito inicial, exceptuando de esta posibilidad a las sentencias dictadas por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la no conformidad de leyes
electorales a la Constitución, que sólo podrán referirse a la violación de los
preceptos expresamente señalados en el escrito inicial.
Por último, el artículo 72 determina que las resoluciones de la Suprema Corte de
Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, si fueren
aprobadas por cuando menos ocho votos; además, establece que si no se
aprueban por la mayoría indicada, el Tribunal Pleno desestimará la acción
ejercitada y ordenará el archivo del asunto, disposición similar a la que hace el
artículo 42 de esta ley.
De lo anteriormente explicado, se deben enfatizar los siguientes importantes
rasgos de las sentencias emitidas con motivo de las acciones de
111
inconstitucionalidad: primero, las resoluciones deben establecer las fechas en que
entrarán en vigencia así como los plazos para el cumplimiento de sus mandatos,
que serán retroactivos sólo en materia penal; segundo, los veredictos que
invaliden normas o tratados internacionales tendrán efectos generales solamente
cuando se aprueben por al menos ocho votos, casos en que constituirán un
precedente obligatorio para las autoridades jurisdiccionales mencionadas en el
artículo 43; tercero, las normas derivadas de aquellas declaradas
inconstitucionales también perderán su vigencia ipso facto142; y cuarto, las
sentencias se publicarán íntegramente en el Semanario Judicial de la Federación
y en el órgano oficial que publicó la norma general impugnada, si se declaró su
invalidez.
E. Distinciones entre la controversia constitucional y la acción de
inconstitucionalidad.
La controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad manifiestan
algunas peculiaridades en común, por ejemplo, sendos medios de control que se
inician a petición de los entes facultados para este fin por las fracciones I y II del
artículo 105 constitucional –lo cual restringe simultáneamente la promoción de
tales juicios a los particulares-. Desde luego, estos litigios constitucionales también
se equiparan en virtud del órgano competente para resolverlos: la Suprema Corte
de Justicia de la Nación. No obstante, el estudio de la controversia constitucional y
la acción de inconstitucionalidad hace notorias las diferencias que estos medios de
defensa guardan entre sí.
En efecto, existen relevantes disparidades entre estos juicios. La primera de ellas
consiste en que la controversia constitucional tiene como causa genérica el
rompimiento del orden de un ámbito de competencias, mientras que la acción de
inconstitucionalidad se motiva en la cuestionada validez de una norma general o
142
Lo cual es una clara manifestación del principio jurídico que afirma que lo accesorio sigue la suerte de lo principal.
112
tratado internacional. La segunda estriba en los plazos previstos para
promoverlos, pues la controversia constitucional se debe iniciar en los plazos
indicados por el artículo 21, mientras que la acción de inconstitucionalidad sólo
puede ejercitarse dentro del plazo de 30 días naturales a partir de la publicación
de la ley o tratado internacional que se impugne. Finalmente, la tercera de ellas se
traduce en los sujetos que son parte en ellos, pues como se ha visto, en la
controversia constitucional únicamente pueden intervenir la Federación, los
estados, el Distrito Federal, los municipios, los poderes locales, los órganos de
gobierno del Distrito Federal, el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión,
así como el Procurador General de la República143, mientras que en la acción de
inconstitucionalidad sólo pueden ser parte las minorías calificadas de órganos
legislativos, el Procurador General de la República, los Partidos Políticos y los
organismos protectores de derechos humanos.
A su vez, Jorge Carpizo Mac Gregor considera que estos medios de control se
distinguen porque: primero, la controversia constitucional provoca una disputa
entre órganos públicos –al ser un juicio sobre competencias-, y la acción de
inconstitucionalidad no la genera al no existir agravios; segundo, la controversia
constitucional califica la validez de leyes o actos administrativos y, por el contrario,
la acción de inconstitucionalidad sólo permite la impugnación de leyes y tratados;
tercero, los supuestos en que puede iniciarse la acción de constitucionalidad se
determinan limitativamente en la Constitución, mientras que la acción de
constitucionalidad puede promoverse bastando que se ponga en duda la validez
de una ley; y, cuarto, porque, en la controversia constitucional los efectos de la
resolución serán tanto generales como particulares si el acto o ley se declara
inconstitucional, y en la acción de inconstitucionalidad los efectos siempre son
generales144.
143
Quien es parte de la controversia, pero no como actor, ni como demandado. 144
Carpizo Mac Gregor, Jorge. Reformas constitucionales al Poder Judicial Federal y a la jurisdicción constitucional, del 31 de diciembre de 1994. Boletín Mexicano de Derecho Comparado. Nueva Serie, Año XXVIII, Número83, Mayo-Agosto, 1995.
113
Para terminar esta breve diferenciación, cabe subrayar que la controversia
constitucional es evidentemente un medio defensor de los ámbitos de atribuciones
que la Constitución determina, mientras que la acción de inconstitucionalidad hace
patente que su propósito principal es la protección de los derechos fundamentales.
Esta última aseveración se sustenta en que si la Constitución faculta a minorías
calificadas de órganos legislativos, al Procurador General de la República, a
Partidos Políticos y a las comisiones de derechos humanos para impugnar la
constitucionalidad de normas (bajo el supuesto exclusivo de que su apego a la Ley
Fundamental sea cuestionable), la posibilidad de controvertir la validez de una
norma o tratado se ve ampliada y simplificada, lo que a su vez puede redundar en
la obtención de una mayor seguridad jurídica –y justicia, en su caso- para el
destinatario de la norma.
Por todo lo anterior, puede afirmarse que los ciudadanos, y otros sujetos de
derecho, estarán mejor protegidos de preceptos arbitrarios en la medida en que
diversos ciertos entes públicos puedan hacer valer formas de defensa efectivas
ante las mayorías legislativas que actúen como órganos omnímodos. Aunada a
este argumento, la declaración de efectos generales realizada en la sentencia de
una acción de inconstitucionalidad, demuestra que este medio de control ampara a
un mayor número de sujetos, es decir, a todos aquéllos que pudieron ser
afectados por la aplicación de una norma injusta145. Obviamente, estas
características redundan, sobre todo, en una mejor protección de los derechos
fundamentales y, en general, del orden constitucional mexicano.
http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/83/el/el14.htm, consultado el 23 de septiembre de 2010. 145
La consabida protección se obtendrá sin necesidad de que cada uno de los probables afectados estén obligados a reclamar su invalidez; en otras palabras, no se les requerirá demostrar un interés jurídico, ni un agravio, para ser sujetos de la protección de la Justicia de la Unión mediante la invalidación de la norma o tratado constitucional que se impugnó.
114
F. El control constitucional en materia electoral.
El artículo 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos define
al Tribunal Electoral como “la máxima autoridad jurisdiccional en la materia”, así
como “órgano especializado del Poder Judicial de la Federación”, excluyendo de
su competencia las acciones de constitucionalidad en materia electoral, “litigios”146
que serán conocidos y resueltos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, como ya se ha visto en apartados anteriores.
El mencionado artículo 99, además de instituir al órgano jurisdiccional en materia
electoral, dispone la existencia de diversos medios de defensa constitucional de
los derechos políticos de los ciudadanos. Los asuntos a los que se refieren estos
medios de control, son impugnaciones de actos y resoluciones de autoridades
electorales, locales y federales, que puedan hacer nugatorios los derechos
políticos de los ciudadanos.
En adición, el artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, hasta antes del 13 de noviembre de 2007, otorgaba a la Suprema
Corte de Justicia de la Nación la facultad de investigar los hechos que pudieren
constituir violaciones al voto público; sin embargo, los caracteres que distinguían a
tal atribución la convirtieron en un medio de control constitucional incompleto,
hecho que, aparejado a su inaplicabilidad, motivó su derogación147.
En este orden de ideas, puede afirmarse la existencia de tres procesos
encaminados al control constitucional en materia electoral: el juicio para la
protección de los derechos político–electorales del ciudadano, el juicio de revisión
146
Resulta oportuno mencionar que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostiene que la acción de inconstitucionalidad no es litigiosa, es decir, la considera un procedimiento; criterio ampliamente debatible por los caracteres inherentes a los procesos jurisdiccionales, de los cuales participa el medio de control en estudio. 147
A pesar de encontrarse derogada esta facultad, será estudiada en el capítulo relativo a los medios de control constitucional incompleto, en virtud de reflejar claramente las características de este tipo de formas de defensa del orden constitucional.
115
constitucional electoral y la acción de constitucionalidad. Por otro lado, es
importante resaltar que el juicio de amparo no representa una vía idónea para la
defensa de los derechos políticos, por lo dispuesto en la fracción VII del artículo 73
de la Ley de Amparo. La parte conducente del artículo 73 se trascribe a
continuación:
Artículo 73.- El juicio de amparo es improcedente:
…
VII.- Contra las resoluciones o declaraciones de los organismos
y autoridades en materia electoral;
…
La disposición mencionada se complementa con las decisiones de autoridades
judiciales que han determinado la inadecuación del amparo y otros medios de
control no electorales, como la controversia constitucional, a la defensa de los
derechos políticos. A continuación, se transcriben dos tesis que evidencian tal
incompatibilidad:
“LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA
IMPUGNARLAS ES LA ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD.
En el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, y en su ley reglamentaria, se
establece que las leyes electorales federal y locales deben
promulgarse y publicarse cuando menos noventa días antes de
que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse; que
durante éste no pueden someterse a modificaciones
fundamentales, así como el sistema de su impugnación,
conforme al cual la única vía para plantear la no conformidad de
116
dichas leyes con la Constitución es la acción de
inconstitucionalidad, que puede promoverse dentro de los
treinta días naturales siguientes a la fecha de la respectiva
publicación y que la única autoridad competente para conocer y
resolver dichas acciones es la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, las que deben tramitarse y resolverse en plazos breves,
a fin de que el legislador esté en posibilidad de llevar a cabo las
modificaciones pertinentes, en caso de que la norma
impugnada sea declarada inconstitucional. Por tanto, el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación no puede, en
ningún caso, pronunciarse acerca de la constitucionalidad de
leyes electorales, por no ser impugnables ante él con motivo de
los actos y resoluciones en los que se hubieran aplicado,
porque por un lado, en atención a su naturaleza, en cuanto a
que están destinadas a regir un proceso electoral, es
imprescindible partir de su firmeza, ya que de otra forma se
vulneraría el equilibrio del proceso electoral, pues no sería
lógico que conforme a un sistema de contienda electoral entre
partidos políticos, se cuestionara la constitucionalidad de una
norma relativa a ese proceso, con motivo de actos y
resoluciones producidos en él; y por el otro, que está fuera de
las facultades de ese tribunal cotejar la norma electoral frente a
la Constitución, aun a pretexto de determinar su posible
inaplicación.”148.
“AMPARO. ES IMPROCEDENTE CONTRA RESOLUCIONES
DE ORGANISMOS Y AUTORIDADES EN MATERIA
ELECTORAL.
148
Tesis de jurisprudencia de la Novena Época, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación visible en la página 20 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXXI, enero de 2010, Tesis: P./J. 25/2002 Materia Constitucional.
117
La sentencia definitiva dictada por la Sala Superior del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación, al resolver el
recurso de apelación previsto en el artículo 40, inciso b), de la
Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia
Electoral, el cual se dirige a combatir aspectos aprobados
dentro de un acuerdo emitido por el Consejo General del
Instituto Federal Electoral, no constituye un acto de autoridad
que pueda ser impugnado a través de la vía de amparo, ya que
promover la instancia constitucional en contra de un acto de tal
naturaleza, actualizaría la causal establecida en la fracción VII
del artículo 73 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y
107 Constitucionales, que establece que el juicio de amparo es
improcedente contra las resoluciones o declaraciones de los
organismos y autoridades en materia electoral; de lo que se
desprende que si el acto impugnado en la demanda de amparo
es una resolución emitida por este tipo de entidad especializada
que resuelve el asunto en forma definitiva e inatacable, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 99 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la vía
constitucional resulta notoriamente improcedente. Por tanto, es
inconcuso que toda impugnación a través del juicio de amparo
de cualquier resolución emitida por una autoridad electoral,
provoca de manera evidente la improcedencia de esta vía, en
atención a que la misma se creó para proteger los derechos
individuales o civiles de todo gobernado, mas no para atacar
actos en materia electoral, ya que para estos últimos existen
medios de impugnación que tutelan los derechos político-
electorales del ciudadano y los propios de los partidos políticos,
a través de los cuales se pueden hacer valer este tipo de
inconformidades.”149
149
Tesis aislada de la Novena Época, emitida por losTribunales Colegiados de Circuito, visible en
118
De tal forma, queda claro que las únicas formas procedentes para llevar a cabo el
control constitucional en materia electoral son: el juicio para la protección de los
derechos político–electorales del ciudadano, el juicio de revisión constitucional
electoral y la acción de constitucionalidad. Los dos primeros se encuentran
reglamentados en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, mientras que la acción de constitucionalidad, ya analizada en
páginas anteriores, se regula en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del
Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral
establece en el párrafo segundo de su artículo tercero los recursos y juicios por los
que se integra este Sistema. La parte conducente del mencionado artículo dispone
lo que sigue:
Artículo 3.
…
2. El sistema de medios de impugnación se integra por:
...
c) El juicio para la protección de los derechos político–
electorales del ciudadano;
d) El juicio de revisión constitucional electoral, para garantizar
la constitucionalidad de actos o resoluciones definitivos y firmes
de las autoridades competentes de las entidades federativas
para organizar y calificar los comicios o resolver las
controversias que surjan durante los mismos.
la página 985 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XVII, febrero de 2003, Tesis: I.9o.A.67 , Materia Administrativa.
119
Como se ha leído, los consabidos juicios forman parte de un sistema especial de
impugnación de actos en materia electoral, destinado a la protección de los
derechos de los ciudadanos y de los partidos políticos. El motivo de la
disgregación entre los medios de protección constitucional tradicional de los
derechos fundamentales (el juicio de amparo) y los medios de defensa de los
derechos políticos (los juicios en estudio) se origina, a su vez, en una dicotomía
adicional, que percibe a los derechos políticos ajenos a de los derechos
fundamentales150. Así, es lógico que si los derechos son de clases distintas, sus
formas de protección también serán disímiles.
Habiéndose realizado una breve introducción, es posible analizar el juicio para la
protección de los derechos político–electorales del ciudadano, mismo que es
procedente, según lo expreso por el artículo 79 de la Ley General del Sistema de
Medios de Impugnación en Materia Electoral, para salvaguardar los derechos a:
votar y ser votado en las elecciones populares, asociarse individual y libremente
para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos, y afiliarse libre e
individualmente a los partidos políticos; además, es procedente para impugnar los
actos y resoluciones por quien, teniendo interés jurídico, considere que
indebidamente se afecta su derecho para integrar las autoridades electorales de
las entidades federativas.
Como requisitos para la procedencia del juicio, el artículo 80 de la misma ley
establece que el ciudadano deberá haber agotado todas las instancias previas y
realizado las gestiones necesarias para ejercer el derecho político–electoral que
fue violado, en la forma y en los plazos que las leyes establezcan para tal efecto;
por otro lado, este artículo aclara que si la violación aducida consiste en actos o
resoluciones del partido político al que se encuentra afiliado, deberá haber
agotado las instancias de solución de conflictos previstas en las normas internas
del partido de que se trate, salvo que los órganos competentes de su partido no
estuvieren integrados e instalados con antelación a los hechos litigiosos, o dichos
150
García Becerra, José Antonio, Óp. Cit., p. 98.
120
órganos incurran en violaciones graves de procedimiento que lo dejen sin defensa;
de esta forma, se atiende a una modalidad “especial” del principio de definitividad,
y se evidencia el carácter constitucional y extraordinario de este medio de control.
Los órganos competentes en materia del juicio de protección de los derechos
político–electorales del ciudadano son, de acuerdo con los lineamientos descritos
en el artículo 83 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en
Materia Electoral, las Salas Regionales y la Sala Superior del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación.
El juicio de revisión constitucional electoral, de acuerdo con el artículo 86 de la ley
mencionada, sólo es procedente para impugnar actos o resoluciones de las
autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los
comicios locales o resolver las controversias que surjan durante los mismos.
Para que pueda promoverse este juicio, según lo requerido por el párrafo uno del
artículo 86, los actos y resoluciones impugnados deberán violar algún precepto de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de forma determinante
para el desarrollo del proceso electoral respectivo su resultado final, y ser
definitivos y firmes; asimismo, la reparación solicitada deberá ser material y
jurídicamente posible dentro de los plazos electorales, antes de la fecha
constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de
posesión de los funcionarios electos. Por último, este mismo párrafo obliga a
agotar en tiempo y forma todas las instancias previas establecidas por las leyes,
para combatir los actos o resoluciones electorales en virtud de los cuales se
pudieran haber modificado, revocado o anulado, en un sentido similar al explicado
anteriormente.
Los órganos competentes para dictar sentencia en este juicio son, de acuerdo con
el texto del artículo 87 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación
en Materia Electoral: primero, la Sala Superior del Tribunal Electoral, en única
121
instancia, tratándose de actos o resoluciones relativos a las elecciones de
Gobernador y de Jefe de Gobierno del Distrito Federal; y segundo, la Sala
Regional del Tribunal Electoral que ejerza jurisdicción en el ámbito territorial en
que se haya cometido la violación reclamada, en única instancia, cuando se trate
de actos o resoluciones relativos a las elecciones de autoridades municipales,
diputados locales, así como a la Asamblea Legislativa y titulares de de los órganos
político-administrativos en las demarcaciones del Distrito Federal
Por último, debe puntualizarse que en sendos juicios, debido a lo establecido por
el artículo 12 de la citada ley reglamentaria, intervienen como partes un actor, una
autoridad responsable y un tercero interesado151. No obstante, la naturaleza de
estos litigios obliga a distinguir en cada caso qué clase de sujetos pueden ser
parte en ellos.
En ese orden de ideas, en el juicio para la protección de los derechos político–
electorales del ciudadano, el actor será el ciudadano que, estando legitimado para
ello, promueva este tipo de medio de impugnación; la autoridad responsable será
el ente de autoridad (o el partido político, en su caso) que haya realizado el acto o
emitido la resolución que se impugna; y el tercero interesado será el ciudadano, el
partido político, la coalición, la organización o la agrupación política o de
ciudadanos, que pretenda la permanencia del acto o resolución impugnado por el
actor.
A su vez, en el juicio de revisión constitucional electoral, el actor será el partido
político que promueva el citado juicio; la autoridad responsable será el ente estatal
que haya ejecutado el acto o emitido la resolución impugnada; y el tercero
interesado será el ciudadano, el partido político, la coalición, la organización o la
agrupación política o de ciudadanos, que pretenda la permanencia del acto o
resolución impugnado por el actor.
151
El párrafo 2 del artículo 12 de la ley reglamentaria, aclara que el actor y el tercero interesado también pueden ser denominados promovente y compareciente, respectivamente.
122
G. Clasificación doctrinal del sistema de control constitucional mexicano.
A partir de los caracteres observados en cada uno de los medios de defensa
constitucional estudiados en este capítulo, es posible realizar un ejercicio
clasificatorio de los medios de control constitucional que establece la Carta
Magna.
De acuerdo con lo establecido por los criterios que enuncia Felipe Tena Ramírez,
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé un mecanismo de
control de constitucionalidad que puede clasificarse como judicial y mixto, pues el
órgano al que se confiere esta defensa es el Poder Judicial de la Federación, y
porque sus efectos son de naturaleza compleja, dependiendo del juicio
constitucional que se inicie, en virtud de que el juicio de amparo imputa efectos
sólo a las partes del mismo, mientras que la controversia constitucional y la acción
de inconstitucionalidad implican declaraciones generales sobre la
constitucionalidad de un acto o ley.
Ahora bien, con base en el sistema de clasificación propuesto por Néstor Pedro
Sagüés, se colige que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
dispone la existencia de un sistema de control constitucional positivo, completo,
implícito, judicial, concentrado, especializado, nacional e internacional152, letrado,
permanente, reparador, que puede iniciarse vía acción o excepción,
incondicionado, amplio, parcial, por la acción estatal, decisorio, e intermedio.
152
El sistema de control constitucional mexicano se puede calificar simultáneamente como nacional e internacional, en virtud de algunos asuntos pueden someterse a la revisión que realizan órganos supranacionales, tal es el caso de los actos cuya validez se califica en la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
123
Capítulo 2. Otros medios de control constitucional sugeridos por la doctrina.
Algunos doctrinarios mexicanos y extranjeros del derecho procesal
constitucional153, han sostenido que además de los medios de control antes
referidos, la Carta Magna prevé el ejercicio de otras formas de defensa
constitucional (menos efectivas que las ya analizadas).
Los medios de control que se analizan en los siguientes apartados son las
facultades investigadoras de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las
facultades del Congreso de la Unión y de sus Cámaras –en materia de control
constitucional-, la facultad del Presidente de la República para vetar proyectos de
ley y las atribuciones de los organismos protectores de derechos humanos,
vigentes desde 1992154.
A continuación, se explican estos medios de control constitucional referidos por la
doctrina.
A. La facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de investigar
violaciones a garantías individuales.155
Con el propósito de iniciar de forma ordenada el estudio de esta facultad, es
indispensable recurrir al texto constitucional que la enuncia. El segundo párrafo del
artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se lee
como sigue:
153
Entre otros, puede mencionarse a Germán Bidart Campos, Jorge Carpizo Mac-Gregor, Héctor Fix-Zamudio, José Antonio García Becerra, Humberto Quiroga Lavié, Néstor Pedro Sagüés y Humberto Suárez Camacho. 154
Suprema Corte de Justicia de la Nación, La defensa de la Constitución, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2005, p. 102. 155 Nota aclaratoria: a la fecha de presentación de este trabajo se encuentran en trámite reformas a los artículos 1, 11, 29, 33, 97 y 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de aprobarse, estas modificaciones afectarán la organización de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, distanciándose del contenido de este apartado.
124
Artículo 97…
La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá nombrar
alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de Distrito o
Magistrado de Circuito, o designar uno o varios comisionados
especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el
Ejecutivo Federal o alguna de las Cámaras del Congreso de la
Unión, o el Gobernador de algún Estado, únicamente para que
averigüe algún hecho o hechos que constituyan una grave
violación de alguna garantía individual. También podrá solicitar
al Consejo de la Judicatura Federal, que averigüe la conducta
de algún juez o magistrado federal.
…
Como puede deducirse de la letra exacta de este artículo, la Suprema Corte de
Justicia de la Nación tiene la atribución de nombrar a un ministro, magistrado de
circuito, juez de distrito, o bien, a uno o varios comisionados, a fin de que se
averigüen los hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía
individual. La anterior instrucción se realizará condicionada, exclusivamente, a que
“así lo estime conveniente”, o bien, si el Presidente de la República, una de las
Cámaras del Congreso de la Unión o un Gobernador Local lo solicitan.
Es irrebatible que la lectura preliminar de este artículo provoca serias dudas sobre
la verdadera eficacia que conlleva el ejercicio de la facultad en estudio, por
diversos motivos. En ese orden de ideas, tal atribución podría estimarse de
intrascendente, en virtud de que el texto constitucional omite el establecimiento de
efectos concretos que la orienten a la reparación de una violación de garantías
individuales, esto significa que la facultad analizada no ofrece a quienes la
detentan, herramientas para hacer cumplir sus resoluciones, ni medios que les
permitan imponer penas a los responsables.
125
Una duda adicional causada por el singular texto que prevé esta facultad, es la
determinación del alcance que posee la expresión “violaciones graves”, pues por
la calificación de “grave” podría pensarse que algunas violaciones no lo son. Para
evitar una discusión más extensa sobre este particular conflicto gramatical, es
correcto analizar la opinión que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación tiene al respecto, misma que se hace manifiesta en las siguientes tesis:
“VIOLACIONES GRAVES DE GARANTÍAS INDIVIDUALES
EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 97, PÁRRAFO SEGUNDO,
DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS. SE PUEDEN ACTUALIZAR CUANDO
SE ACREDITA EL CONCIERTO DE AUTORIDADES DE
DIVERSOS PODERES FEDERALES O LOCALES
ENCAMINADO A VULNERAR DERECHOS
FUNDAMENTALES DE UNA O MÁS PERSONAS.
Aun cuando toda violación de derechos fundamentales tiene
una especial trascendencia al orden constitucional que amerita
ser reparada por la vía establecida para tal efecto en la propia
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe
tomarse en cuenta que las violaciones de garantías a las que
se refiere el párrafo segundo del artículo 97 constitucional
conllevan una gravedad tal que, al distinguirse de otras
violaciones de derechos fundamentales que pueden ser
controvertidas en un juicio de garantías, ameritan que el órgano
terminal en materia de control constitucional ejerza las
facultades investigatorias precisadas en ese numeral. Ante ello,
atendiendo a la naturaleza excepcional de las violaciones de
garantías a las que se refiere el citado precepto constitucional,
debe considerarse que dichas violaciones pueden acontecer,
126
incluso, cuando un conjunto de autoridades de dos o más
Poderes de la Federación o de los Estados llevan a cabo un
concierto o relación deliberada para afectar los derechos de
alguna persona, desconociendo el sistema de distribución de
competencias establecido en la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, afectando el sistema federal
mexicano o el principio de división de poderes.”156.
“GARANTIAS INDIVIDUALES. CONCEPTO DE VIOLACION
GRAVE DE ELLAS PARA LOS EFECTOS DEL SEGUNDO
PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL.
Las violaciones graves de garantías a que se refiere dicho
artículo, son hechos generalizados consecuentes a un "estado
de cosas", acaecidos en una entidad o región determinados, y
su averiguación tiene lugar cuando ocurren acontecimientos
que debiendo ser afrontados y resueltos por las autoridades
constituidas con estricto apego al principio de legalidad, esos
acontecimientos no se logran controlar por la actitud de la
propia autoridad, produciéndose, en consecuencia, violaciones
a los derechos fundamentales de los individuos. Por ende, la
grave violación de garantías individuales se actualiza cuando la
sociedad no se encuentra en seguridad material, social, política
o jurídica, a consecuencia de que: a) Las propias autoridades
que deben proteger a la población que gobiernan, son las que
producen o propician los actos violentos, pretendiendo en tal
forma obtener una respuesta disciplinada, aunque aquéllos
sean violatorios de los derechos de las personas y de las
instituciones. b) Que frente a un desorden generalizado las
156
Tesis aislada de la Novena Época, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 7 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVII, Abril de 2008, P. XXXVI/2008, Materia Constitucional. Énfasis añadido.
127
autoridades sean omisas, negligentes o impotentes para
encauzar las relaciones pacíficas de la comunidad, o bien que
sean totalmente indiferentes en obtener el respeto a las
garantías individuales.”157.
A partir de las lecturas anteriores, es factible concluir que una violación grave será
aquella cometida por conjunto de autoridades de dos o más Poderes de la
Federación o de los Estados, con el objetivo de afectar los derechos de alguna
persona, sin acatar el sistema de distribución de competencias que establece la
Constitución y afectando el sistema federal mexicano, o bien, el principio de
división de poderes.
En relación a la forma en que se inicia el ejercicio de esta facultad, es necesario
aclarar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede decidir de manera
prudencial si se ejecutará la investigación correspondiente. La idea anterior se
hace patente en la siguiente tesis:
“FACULTAD DE INVESTIGACION PREVISTA POR EL
ARTICULO 97, SEGUNDO PARRAFO, CONSTITUCIONAL,
SU EJERCICIO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE
LA NACION, ES DISCRECIONAL (MODIFICACION DEL
CRITERIO PUBLICADO EN EL SEMANARIO JUDICIAL DE
LA FEDERACION, QUINTA EPOCA, TOMO CXII, PAGINA
379).
Este Tribunal Pleno abandona el criterio indicado que había
establecido al resolver, con fecha veintidós de abril de mil
novecientos cincuenta y dos, la petición 86/52, formulada por
Joel Leyva y Socios, atento a que el artículo 97 constitucional
157
Tesis aislada de la Novena Época, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 459 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta III, Junio de 1996, P. LXXXVI/96, Materia Constitucional. Subrayado agregado.
128
vigente en esa época, establecía el imperativo de nombrar
algún Ministro, Magistrado de Circuito o Juez de Distrito, para
realizar la investigación de un hecho que pudiera constituir
violación de garantías individuales cuando así lo solicitara el
presidente de la República, cualquiera de las Cámaras del
Congreso de la Unión o el gobernador de alguno de los
Estados; sin embargo, con posterioridad, se incorporó en la
redacción del dispositivo constitucional la locución "podrá", que
gramaticalmente entraña la facultad de hacer una cosa, de lo
que debe concluirse que conforme al texto constitucional en
vigor, el procedimiento indagatorio de que se trata, es
discrecional para la Suprema Corte aun cuando exista petición
de parte legítima; sin que esto implique que la resolución en
que se ordene o niegue la investigación, sea arbitraria, pues la
decisión de ejercer o no la facultad conferida
constitucionalmente, debe ser razonada en todos los casos.”158.
De esta forma, queda claro que el procedimiento investigador se iniciará sólo
cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo “juzgue conveniente”. Estos
amplios márgenes de decisión añadidos a otras características, provocan que la
facultad analizada se torne de aplicación inconstante, y por ello, de existencia fútil.
B. La derogada facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de
investigar violaciones al voto público.
Con la impronta de la facultad antes analizada, el constituyente previó una
potestad adicional a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pero
referida específicamente al voto público. No obstante, el texto que la disponía fue
removido de la Constitución.
158
Tesis aislada de la Novena Época, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 66 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta III, Abril de 1996, P. XLIX/96, Materia Constitucional.
129
A modo de introducción para el análisis de esta suprimida facultad, resulta
ilustrativo hacer una apresurada referencia al derogado párrafo tercero de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos159. Era posible leer la
sección conducente de este precepto en el siguiente tenor:
Artículo 97…
La Suprema Corte de Justicia está facultada para practicar de
oficio la averiguación de algún hecho o hechos que constituyan
la violación del voto público, pero sólo en los casos en que a su
juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el proceso
de elección de alguno de los poderes de la Unión. Los
resultados de la investigación se harán llegar oportunamente a
los órganos competentes.
….
Como es notorio, en virtud de esta atribución, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación se encontraba en condiciones de ejecutar, de oficio, una investigación
cuando “a su juicio”, fuere discutible la legalidad con que se desarrolló el proceso
electoral de un Poder Federal.
Hablando sobre las causas que podían originar una investigación, es evidente que
las violaciones al voto debían ser graves y afectar totalmente el proceso de
elección pública. Por ello, cabe preguntarse qué significaba, a partir del texto legal,
que la totalidad del proceso fuere ilegal, así como cuáles eran los parámetros para
que “a juicio” de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pudieren investigarse
estos hechos.
159
El párrafo tercero en cuestión, fue derogado por el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007, y su reforma entró en vigor el día siguiente al de su publicación.
130
Asimismo, allende la inconveniencia de situar a los integrantes de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación en una posición de detectives, cabe cuestionarse la
pertinencia de este párrafo derogado en atención a los efectos que implicaban los
resultados de la investigación, pues los hallazgos obtenidos sólo tendrían que
hacerse llegar a los “órganos competentes”160, provocando que la actividad
auditora de la Corte careciera de un objetivo realizable desde su competencia, es
decir, no se preveía que el Máximo Tribunal emitiera acto alguno con carácter
vinculatorio para los citados “órganos competentes”.
Para resolver algunas interrogantes, es oportuno analizar y comentar la siguiente
tesis:
“VOTO PUBLICO, VIOLACIONES AL. ARTICULO 97,
PÁRRAFO CUARTO, CONSTITUCIONAL. SU
INTERPRETACION.
El párrafo cuarto del artículo 97 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos otorga facultades a esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de
hechos que constituyen la violación del voto público, pero sólo
en los casos en que a su juicio pudiera ponerse en duda la
legalidad de todo el proceso electoral de alguno de los Poderes
de la Unión; sin embargo, al emplearse en el texto de esta
disposición el adverbio de modo "sólo" es incuestionable que
esta expresión constituye una limitación que excluye toda
aplicación analógica de este precepto y, por ende, debe
estimarse que al no plantearse un caso en el que pudiera
ponerse en duda la legalidad de todo el proceso electoral de
alguno de los Poderes de la Unión, la solicitud para que este
160
Desde luego, el texto constitucional dejaba un amplio margen para determinar cuáles eran estos “órganos competentes”, lo que tendría como consecuencia hacer muy difícil el ejercicio esta función investigadora.
131
Alto Tribunal ejerza la facultad que le otorga ese precepto
constitucional resulta notoriamente improcedente. Además,
tampoco cabe interpretar que el Poder Ejecutivo de las
entidades federativas sea uno de los Poderes de la Unión a que
se refiere el párrafo cuarto del artículo 97 constitucional, pues el
artículo 41, también de la Constitución Federal, claramente
establece una distinción entre los Poderes Locales y Federales,
dando a estos últimos la acepción de Poderes de la Unión, lo
cual hace inadmisible concebir bajo este concepto a los
poderes de un Estado. El texto del citado artículo 41 que
permite inferir lo anterior es el siguiente: "El pueblo ejerce su
soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos
de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en los
que toca a sus regímenes interiores...".”161.
Por lo escrito en la tesis, queda claro que el ejercicio de esta facultad únicamente
podía realizarse cuando estuviera en duda la legalidad de todo el proceso electoral
de alguno de los Poderes de la Unión.
Asimismo, en la siguiente tesis quedan manifiestas las limitantes de las acciones
investigadoras de la Suprema Corte. La tesis se lee como sigue:
“FACULTAD DE INVESTIGACIÓN PREVISTA EN EL
ARTÍCULO 97, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS. EN SU EJERCICIO LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN NO ACTÚA CON EL OBJETO DE
RECABAR ELEMENTOS DE UN DELITO NI, MENOS AÚN,
161
Tesis aislada de la Séptima Época, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 126, del Semanario Judicial de la Federación tomo 205-216, septiembre de 1986, Materia Constitucional.
132
INVESTIDA DE LAS POTESTADES PROPIAS DEL
MINISTERIO PÚBLICO.
Del análisis de las reformas realizadas al artículo 97
constitucional, en cuanto a las diversas facultades de
investigación que establecía su texto original, se advierte que
éstas se han acotado al otorgarse, en forma específica, a otras
autoridades las atribuciones y responsabilidades
constitucionales que alguna vez se confirieron a la Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Al respecto destaca que en el
texto original del párrafo tercero de ese precepto constitucional
se facultó a este Alto Tribunal para averiguar algún delito
castigado por la ley federal; sin embargo, mediante reforma
constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el
6 de diciembre de 1977, se modificó dicho párrafo para
subdividirlo en dos, señalando en uno, la facultad para
investigar algún hecho o hechos que constituyeran la violación
de alguna garantía individual y, en otro, la atribución para
averiguar violaciones del voto público en los casos en que
pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de
elección de alguno de los Poderes de la Unión. En ese tenor,
mediante esta reforma constitucional se eliminó de manera
absoluta la atribución de la Suprema Corte para investigar
delitos federales, por corresponder su investigación y
persecución al Ministerio Público Federal, conforme a lo
previsto en el artículo 21 constitucional. Por tanto, atendiendo a
los antecedentes de la atribución establecida actualmente en el
párrafo segundo del artículo 97 de la propia Constitución, debe
concluirse que la Suprema Corte de Justicia de la Nación al
realizar las investigaciones conducentes carece de atribuciones
para indagar sobre hechos que puedan constituir delitos
133
federales y, menos aún, para ejercer las facultades que
constitucional o legalmente se han otorgado al ministerio
público, lo que permite concluir que la averiguación de hechos
que puedan constituir una grave violación de garantías
individuales constituye un medio formalmente judicial y
materialmente administrativo de control constitucional cuya
naturaleza es ajena a cualquier investigación de carácter
penal.”162.
En el contenido de la tesis anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación reconocía, al menos en forma tácita, que sus funciones investigadoras se
encontraban acotadas por los nulos efectos que la Constitución les confería.
De la forma expuesta, es evidente cómo una labor destinada a la búsqueda de
violaciones al voto público se tornaba ineficaz (analizada según sus causas),
porque en el desarrollo de ésta no se intentaba recabar elementos de un delito, ni
se gozaba de las potestades propias del ministerio público. Por si los obstáculos
antes descritos no hubieren sido suficientes, también debe señalarse que el
ejercicio de esta facultad era inconsecuente desde la perspectiva de sus efectos,
pues las conclusiones del trabajo indagatorio no eran consistentes en la
persecución o el castigo de un delito, sino sólo en la declaración de la existencia
de una violación de la clase mencionada.
Con base en las ideas previamente expuestas, puede colegirse que la facultad
estudiada constituía un mandato de poca utilidad para la vida democrática
nacional, no sólo porque podía ejercerse “prudencialmente” por el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, sino también por su ineficacia en la
realidad, como resultado de los trabajos fútiles e irredundantes que se ejecutaban
162
Tesis aislada de la Novena Época, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 5, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVII, marzo de 2008, P. XXXIV/2008, Materia Constitucional. Énfasis añadido.
134
en el desarrollo de la consabida atribución, y de la imposibilidad de coerción que la
Carta Magna imputaba a las decisiones del mencionado Tribunal.
Por lo anterior, resulta encomiable la derogación de este párrafo de la
Constitución, pues acerca a este Máximo Tribunal a sus labores jurisdiccionales y,
al mismo tiempo, la aleja de cumplir con tareas propias de los órganos policíacos o
de procuración de justicia. Para finalizar, es ilustrativo mencionar que Ignacio
Burgoa Orihuela explicó, en el mismo orden de ideas, que si la Suprema Corte
hacía uso de la facultad en estudio, tendría que distraer sus funciones de
autoridad jurisdiccional “para convertirse en un mero órgano policíaco de
investigación”163, que estaría al servicio de los órganos que realmente debían
ocuparse de tal averiguación.
C. Principales facultades del Congreso de la Unión y de sus Cámaras en
materia de control constitucional, sugeridas por la doctrina.
a. Generalidades.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere al Congreso de
la Unión, y a las Cámaras que lo integran, facultades para actuar en el ámbito de
distintas materias, entre estas facultades se encuentra, conforme a la opinión de
algunos doctrinarios, la posibilidad de aplicar algunos medios de control
constitucional.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos enumera las
atribuciones del Congreso de la Unión, así como las facultades exclusivas de la
Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores, en los artículos 73, 74 y 76,
respectivamente.
163
Burgoa Orihuela, Ignacio, Óp. Cit., p. 842.
135
Los supuestos medios de control constitucional que el Poder Legislativo Federal
son, entre otros: la declaración de guerra; la expedición del bando solemne para
dar a conocer la declaración de Presidente Electo; la fiscalización de cuentas
públicas; la ratificación de tratados; el nombramiento o la ratificación de
funcionarios públicos, así como la revisión de sus gestiones (en virtud del artículo
93 constitucional); la competencia en asuntos políticos de las entidades
federativas; la aplicación del juicio político y la declaración de procedencia.
En los siguientes apartados se analizarán las facultades del Congreso de la Unión,
y algunas facultades exclusivas de sus Cámaras, susceptibles de asimilarse a
medios de control constitucional, como son: el juicio político, la declaración de
procedencia y la ratificación de tratados internacionales, por ser estas facultades
las que mayormente podrían confundirse con medios de control constitucional.
b. El juicio político.
Primeramente, ha de estudiarse el juicio político, procedimiento inspirado en el
denominado impeachment, previsto por la Constitución de los Estados Unidos de
América164, que confiere al Senado de dicho país la facultad de juzgar los actos de
altos funcionarios federales cometidos en violación de algún precepto
constitucional165.
Las infracciones que en México castiga este medio de control son de carácter
político, y su sanción consiste en la destitución e inhabilitación de los funcionarios
(o servidores públicos) sentenciados. No existe posibilidad alguna de recurrir este
veredicto, de acuerdo con lo establecido en el artículo 110 constitucional.
164
Artículo 1, sección 3, párrafos sexto y séptimo de la Constitución de los Estados Unidos de América. 165
Fix-Zamudio, Héctor, Óp. Cit., p. 68.
136
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé la aplicación del
juicio político en sus artículos 74, 76, 109 y 110. Asimismo, se encuentra
reglamentado por los artículos 5 a 24 de la Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Públicos. La facultad del Congreso de la Unión para imponer
sanciones por medio del juicio político a los servidores públicos, se encuentra
prevista en el artículo 109 de la Carta Magna, en el modo siguiente:
Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los
Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas
competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los
servidores públicos y las demás normas conducentes a
sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en
responsabilidad, de conformidad con las siguientes
prevenciones:
I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones
indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados
en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones
incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los
intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.
No procede el juicio político por la mera expresión de ideas.
…
Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y
mediante la presentación de elementos de prueba, podrá
formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso
de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el
presente artículo.
Por otro lado, los artículos 74 y 76 de la Constitución establecen las facultades
exclusivas que ejecutan las Cámaras de Diputados y Senadores, respectivamente,
137
al desarrollarse este procedimiento. Por su parte, el artículo 110 de la Constitución
detalla que, para la aplicación las sanciones mencionadas (la destitución e
inhabilitación del servidor público que corresponda), la Cámara de Diputados
acusará al funcionario que corresponda ante la Cámara de Senadores, si así lo
declara la mayoría absoluta de los miembros presentes, y solo después de haber
sustanciado el procedimiento respectivo con audiencia del inculpado;
posteriormente, la Cámara de Senadores aplicará la sanción correspondiente si
así lo resuelven dos terceras partes de los miembros presentes, una vez
practicadas las diligencias pertinentes y con audiencia del acusado.
A partir de lo anterior, puede adelantarse que en el juicio político, la Cámara de
Diputados conocerá de las imputaciones políticas que se hagan a los servidores
públicos enumerados por el artículo 110 de la Ley Fundamental, para acusarlos
ante la Cámara de Senadores, la cual, erigida en Jurado de sentencia, impondrá la
sanción correspondiente.
El artículo 110 constitucional menciona a los siguientes servidores públicos como
potenciales sujetos de juicio político: senadores y diputados al Congreso de la
Unión, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Consejeros de la
Judicatura Federal, Secretarios de Despacho, diputados a la Asamblea del Distrito
Federal, Jefe de Gobierno del Distrito Federal, Procurador General de la
República, Procurador General de Justicia del Distrito Federal, magistrados de
Circuito y jueces de Distrito, magistrados y jueces del Fuero Común del Distrito
Federal, Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal y su consejero
Presidente, consejeros electorales y secretario ejecutivo del Instituto Federal
Electoral, magistrados del Tribunal Electoral, directores generales y sus
equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación
estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos
públicos.
138
Asimismo, el artículo 110 determina que los Gobernadores de los Estados,
Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales
y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, sólo
podrán ser sujetos de juicio político por violaciones graves a la Constitución y a las
leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales,
precisando que en este caso la resolución será únicamente declarativa y se
comunicará a las Legislaturas Locales para que procedan como corresponda.
En lo que se refiere a la procedibilidad temporal de este juicio, el artículo 114
constitucional determina que éste sólo podrá iniciarse durante el período en el que
el servidor público desempeñe su cargo y dentro de un año después, siendo
aplicables las sanciones en un período no mayor de un año a partir de haberse
iniciado, y en cuanto a la procedibilidad material, el artículo 6 de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos afirma que el juicio político podrá
iniciarse cuando los actos u omisiones de los servidores públicos a que se refiere
el artículo anterior redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o
de su buen despacho. El artículo 7 de la mencionada ley enumera los hechos que
redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen
despacho, en la forma siguiente:
ARTÍCULO 7o.- Redundan en perjuicio de los intereses
públicos fundamentales y de su buen despacho:
I.- El ataque a las instituciones democráticas;
II.- El ataque a la forma de gobierno republicano,
representativo, federal;
III.- Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías
individuales o sociales;
139
IV.- El ataque a la libertad de sufragio;
V.- La usurpación de atribuciones;
VI.- Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes
federales cuando cause perjuicios graves a la Federación, a
uno o varios Estados de la misma o de la sociedad, o motive
algún trastorno en el funcionamiento normal de las
instituciones;
VII.- Las omisiones de carácter grave, en los términos de la
fracción anterior; y
VIII.- Las violaciones sistemáticas o graves a los planes,
programas y presupuestos de la Administración Pública Federal
o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de
los recursos económicos federales y del Distrito Federal.
…
A partir de las reflexiones anteriores, puede inferirse que el juicio político es un
procedimiento constitucional iniciado a los servidores públicos que comentan
infracciones graves a las instituciones de la Federación, y que tiene como
sanciones la destitución o inhabilitación del funcionario que corresponda.
Los fines perseguidos por este juicio, de acuerdo con la opinión de Humberto
Suárez Camacho, encuentran su eficacia en la aplicación de una pena al
responsable, la gradual selección de servidores públicos honestos y la
demostración a todos los funcionarios de que su actividad puede ser objeto de
calificación, reprobación y sanción166. A su vez, el constitucionalista mexicano
166
Cfr. Suárez Camacho, Humberto, Óp. Cit., pp. 89-90.
140
Héctor Fix-Zamudio afirma que el propósito esencial de este juicio radica en evitar
los enjuiciamientos indebidos de los titulares de los poderes públicos y sancionar
las infracciones a la Constitución167; no obstante, puede criticarse el primero de los
objetivos esgrimidos por este doctrinario, pues debe recordarse que la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone, en su artículo
111, la existencia de un proceso que faculta a la Cámara de Diputados para
declarar si puede actuarse en la vía penal contra los servidores públicos
enumerados en dicho precepto168.
Por otro lado, en aras de tener elementos suficientes para determinar si el juicio
político es o no una forma de control constitucional, resulta pertinente destacar
que la restauración del orden constitucional no es un objetivo del juicio político,
porque solamente persigue y sanciona responsabilidades políticas. En otras
palabras, no resulta osado afirmar que el juicio político solamente es una
herramienta represora de funcionarios, pero, en realidad, no contiene los
elementos fundamentales del control constitucional: la reparación del orden
interrumpido por el hecho violatorio.
Es conveniente puntualizar que el juicio político padece de graves insuficiencias
de origen, si se le aprecia como forma de control. Es notorio que resulta
insuficiente para mantener el vigor constitucional pues, aunque su ejercicio fuere
efectivamente realizado (evento de suyo inusual), requeriría ineludiblemente la
aplicación adicional de un verdadero medio de control constitucional, para así
declarar la invalidez del acto que perturbó el orden jurídico. Además, los amplios
márgenes de actuación que se revelan en las normas rectoras de este juicio (por
ejemplo, el artículo 7 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos, transcrito con anterioridad) permiten que su interpretación sea flexible -o
peor aun, discrecional- y que pueda realizarse al gusto de sus aplicadores, lo que
167
Fix-Zamudio, Héctor, Óp. Cit., p. 72. 168
Esta forma de enjuiciamiento se denomina declaración de procedencia y será analizada en el siguiente inciso.
141
provoca, en definitiva, que este juicio se vuelva disfuncional o inoperante en la
práctica.
En adición, es innegable que este juicio, por sus caracteres de procedimiento
político, se encuentra a merced de los obstáculos inherentes a la relación de
poderes fácticos y de partidos políticos, lo cual atrae serias dificultades para la
persecución de las faltas y la aun más improbable aplicación de sanciones. Es
fácil imaginar, además, que este juicio pueda utilizarse como un medio de
“lapidación política”, por ejemplo, en la proximidad de procesos electorales. Así,
José Antonio García Becerra coincide con las anteriores aseveraciones, al afirmar
que la alta politicidad de este procedimiento permite convertirlo en una forma de
descalificación en algunas coyunturas169.
Para concluir este apartado, basta decir que el juicio político no es un medio de
control constitucional, aunque algunos doctrinarios aprecien lo contrario, porque
no supone la revisión de un acto contrastándolo con los mandatos constitucionales
que lo rigen. Además, este juicio no pretende declarar la nulidad de un acto, ni
restaurar el orden constitucional, sino exclusivamente castigar a un funcionario.
c. La declaración de procedencia.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone en su artículo
111, la obligación de ejecutar un procedimiento especial para declarar si ha o no
lugar a seguir una causa penal contra los diputados y senadores al Congreso de la
Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados
de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal,
los Secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el
Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República y el
Procurador General de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero
Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal
169
Cfr. García Becerra, José Antonio, Óp. Cit., pp. 125-126.
142
Electoral, por haber cometido delitos durante el tiempo de su encargo, pues todos
ellos son funcionarios que gozan de fuero170. El sentido de la resolución que se
dicte, será conforme con el de la manifestación que haga la mayoría absoluta de
los miembros presentes de la Cámara de Diputados en la votación
correspondiente.
La obligación de realizar esta declaración de procedencia171, regulada por los
artículos 109, 112 y 114 de la Ley Fundamental, se basa en el concepto de
inmunidad concerniente al derecho procesal penal, que conlleva una excepción al
principio general de igualdad ante la ley aplicada en beneficio de los funcionarios
mencionados en el párrafo anterior. Esta inmunidad –conocida generalmente
como fuero- consiste en un impedimento transitorio para la aplicación de la ley en
materia penal172, con el ideal de impedir que la gestión del servidor público se vea
perturbada por acusaciones infundadas. La vigencia de este privilegio finaliza
cuando el funcionario en cuestión termine su encargo, momento desde el que
podrá seguírsele una causa penal sin obstáculo alguno.
El Ministerio Público podrá ejercer la acción penal en contra de servidores públicos
de alto nivel, una vez que este representante social haya realizado a la Cámara de
Diputados un requerimiento en tal sentido, o bien, si algún particular ha
presentado una denuncia o querella, y con posterioridad a ello, la citada Cámara
haya declarado que ha lugar a proceder contra el funcionario que corresponda,
según lo establece el artículo 25 de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos. Por otro lado, según el artículo 74 de la Ley Fundamental,
solamente la Cámara de Diputados puede hacer uso de esta facultad, sin que
medie participación alguna de la Cámara de Senadores, al contrario de lo que se
170
Vid. Fraga, Gabino, Derecho Administrativo, cuadragésima sexta edición, México, Porrúa, 2007, p. 141. 171
También denominada “declaratoria de procedencia”. 172
Hernández Pliego, Julio, Programa de Derecho Procesal Penal, decimocuarta edición, México, Porrúa, 2006, p. 106.
143
prevé para el juicio político. La parte conducente del artículo 74 constitucional
puede leerse a continuación:
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de
Diputados:
…
V. Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra los
servidores públicos que hubieren incurrido en delito en los
términos del artículo 111 de esta Constitución.
…
La declaración de procedencia tiene como efecto la remoción de las inmunidades
de los servidores públicos de alto nivel173, para que sean separados de su empleo,
cargo o comisión, y sujetos a la jurisdicción de los tribunales competentes, como
se establece en el séptimo párrafo del artículo 111 y en el primer párrafo del
artículo 28 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos,
cuyas partes conducentes se leen de la forma que sigue:
Artículo 111.
….
El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el
inculpado será separarlo de su encargo en tanto esté sujeto a
proceso penal. Si éste culmina en sentencia absolutoria el
inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia fuese
condenatoria y se trata de un delito cometido durante el
ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la gracia del
indulto.
…
173
Hernández Pliego, Julio, Óp. Cit., p. 111.
144
Artículo 28. Si la Cámara de Diputados declara que ha lugar a
proceder contra el inculpado, éste quedará inmediatamente
separado de su empleo, cargo o comisión y sujeto a la
jurisdicción de los tribunales competentes. En caso negativo, no
habrá lugar a procedimiento ulterior mientras subsista el fuero,
pero tal declaración no será obstáculo para que el
procedimiento continúe su curso cuando el servidor público
haya concluido el desempeño de su empleo, cargo o comisión.
…
La remoción de esta inmunidad es muy trascendente, pues se traduce en una
verdadera formalidad esencial del procedimiento y, en consecuencia, debe ser
atendida como una garantía individual. Prueba de lo anterior, es que la Secretaría
de la Cámara o de la Comisión Permanente podrá ordenar la suspensión de los
procedimientos o procesos penales que se hubieren iniciado omitiendo la
realización de la declaratoria de procedencia. El artículo 29 de la Ley Federal de
Responsabilidades de los Servidores Públicos lo establece en los siguientes
términos:
Artículo 29. Cuando se siga proceso penal a un servidor público
de los mencionados en el artículo 111 Constitucional, sin
haberse satisfecho el procedimiento al que se refieren los
artículos anteriores, la Secretaría de la misma Cámara o de la
Comisión Permanente librará oficio al Juez o Tribunal que
conozca de la causa, a fin de que suspenda el procedimiento
en tanto se plantea y resuelve si ha lugar a proceder.
Por otro lado, si la imputación de haber cometido un delito federal se hiciere en
contra de un gobernador, Diputado Local, Magistrado de un Tribunal Superior de
Justicia Estatal o Consejero de la Judicatura Local, la declaración de procedencia
145
dictada por la Cámara de Diputados se remitirá a la Legislatura Local que
corresponda, para que en su caso ponga al inculpado a disposición del Ministerio
Público Federal o del Órgano Jurisdiccional respectivo, según lo ordenado en el
párrafo quinto del artículo 111 constitucional, y en el párrafo segundo del artículo
28 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos; a
continuación se transcriben las partes conducentes de dichos preceptos legales:
Artículo 111.
…
Para poder proceder penalmente por delitos federales contra
los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales,
Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los
Estados y, en su caso, los miembros de los Consejos de las
Judicaturas Locales, se seguirá el mismo procedimiento
establecido en este artículo, pero en este supuesto, la
declaración de procedencia será para el efecto de que se
comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de
sus atribuciones procedan como corresponda.
…
Artículo 28.
…
Por lo que toca a gobernadores, Diputados a las Legislaturas
Locales y Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia
de los Estados a quienes se les hubiere atribuido la comisión de
delitos federales, la declaración de procedencia que al efecto
dicte la Cámara de Diputados, se remitirá a la Legislatura Local
respectiva, para que en ejercicio de sus atribuciones proceda
como corresponda y, en su caso, ponga al inculpado a
146
disposición del Ministerio Público Federal o del Órgano
Jurisdiccional respectivo.
El estudio realizado hasta ahora sobre la declaración de procedencia, permite
advertir que la negativa a ejercer esta facultad legislativa no supone la impunidad
de los delitos cometidos; en ese mismo orden de ideas, también es claro que si la
mayoría absoluta de la Cámara de Diputados llegase a declarar la improcedencia
de la causa penal, ello no determinará la extinción del proceso. Lo anterior es así,
porque la declaración analizada consiste, exclusivamente, en la realización de un
pronunciamiento para resolver si puede retirarse, o no, la prerrogativa que
obstaculiza la investigación penal, es decir, el fuero; en otras palabras, la
declaración de procedencia no implica una resolución sobre la existencia del delito
que se imputa. Estas prevenciones se encuentran en el párrafo segundo del
artículo 111 constitucional, que afirma lo siguiente:
Artículo 111. …
Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá
todo procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo para
que la imputación por la comisión del delito continúe su curso
cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo,
pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.
…
Por otro lado, cabe puntualizar que no se precisará iniciar este procedimiento si
los delitos imputados fueron cometidos cuando el servidor público estuvo fuera de
su cargo, lo cual confirma que la esencia de la protección procesal en estudio se
encuentra en salvaguardar al funcionario de los ataques y acusaciones que
pudiere sufrir sólo con motivo del ejercicio de su función pública. En sentido
contrario, esta aseveración significa que el funcionario indiciado podrá ser
perseguido por haber realizado conductas delictuosas en el tiempo en que no
147
ocupaba activamente su cargo pues, muy probablemente, las acciones u
omisiones no podrán ser atribuidas al desarrollo de su empleo. No obstante, si el
servidor público retomara sus actividades, o bien, si tomara posesión de un cargo
distinto mencionado en el artículo 111 constitucional, será necesario realizar la
declaración de procedencia. El artículo 112 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos determina lo siguiente:
Artículo 112. No se requerirá declaración de procedencia de la
Cámara de Diputados cuando alguno de los servidores públicos
a que hace referencia el párrafo primero del artículo 111
cometa un delito durante el tiempo en que se encuentre
separado de su encargo.
Si el servidor público ha vuelto a desempeñar sus funciones
propias o ha sido nombrado o electo para desempeñar otro
cargo distinto, pero de los enumerados por el artículo 111, se
procederá de acuerdo con lo dispuesto en dicho precepto.
Además de las aclaraciones anteriores, es necesario mencionar que el artículo
108 especifica que el Presidente de la República sólo podrá ser acusado por
traición a la patria y delitos graves del orden común, mientras que el artículo 111,
rector de la declaración de procedencia, establece que el titular del Ejecutivo
Federal sólo podrá ser acusado la Cámara de Senadores en los términos del
artículo 110 caso en el que la Cámara de Senadores resolverá con base en la
legislación penal aplicable.
Para terminar el análisis legal de la declaración de procedencia, es necesario
mencionar que según lo previsto en el consabido artículo 111 de la Constitución,
solamente se emitirá la declaración de procedencia en lo que respecta a los
148
asuntos del orden penal174; como consecuencia, los servidores públicos podrá ser
sujetos sin privilegio alguno a las normas procesales de la materias diversas.
El objetivo de la declaración de procedencia es evidente: remover la inmunidad o
el privilegio procesal penal quien se le ha otorgado por ley en razón de su cargo
encargo en el servicio público; sin embargo, es posible hallar algunos escollos en
la aplicación de este singular procedimiento.
La declaración de procedencia, de similar forma al juicio político, tiene como
presupuesto la obtención del acuerdo de la mayoría absoluta de la Cámara de
Diputados para emitir una determinación en sentido afirmativo. Tal condición es
quizá una de las principales dificultades que deben superarse para logar la
funcionalidad del procedimiento pues, sin dudarlo, es en la negociación política
donde se eluden muchas de las decisiones relevantes para la vida nacional.
Paralelamente, puede advertirse que el sentido de la declaratoria se encontrará
influenciado por el ánimo subjetivo del cuerpo legislativo, más allá de la
imparcialidad que este tipo de decisión requiere; de esa forma, aunque existan
pruebas fidedignas e irrebatibles de la inocencia o culpabilidad del servidor público
enjuiciado, es factible que se resuelva en un sentido diferente al que la realidad
impone, evidenciando la alta perfectibilidad del procedimiento. Luego, cabe
suponer que la decisión corre el riesgo de basarse más en la simpatía o
animadversión sentidas por el funcionario, que en los hechos causantes de la
investigación.
Afortunadamente, también debe subrayarse que la declaración de procedencia es
un procedimiento iniciado a petición de una autoridad de distinto orden al
legislativo, caso contrario al que se observa en el juicio político, pues la
declaratoria en cuestión se emite a petición del Ministerio Público, para estar en
condiciones de ejercer la acción penal en contra del servidor público que
174
Sin que exista posibilidad de recurrir la resolución emitida.
149
corresponda. Tales peculiaridades, hacen que el procedimiento en cuestión tenga
bases más sólidas y sea menos susceptible de usarse como herramienta de
desprestigio que el juicio político.
Como conclusión de este apartado, es pertinente destacar que la declaración de
procedencia no obliga a un órgano con facultades decisorias a calificar la
conformidad de un acto determinado con respecto a la Ley Fundamental, ni faculta
a autoridad alguna para ordenar la reposición o revocación de dicho acto. Así, y
realizando una vez más un parangón con el juicio político, resulta admisible
afirmar que la declaratoria de procedencia no es un medio de control
constitucional, porque su única finalidad se extingue al resolver si se retira o no el
fuero al funcionario de que se trate, sin que esta decisión implique declarar
inconstitucional un acto de autoridad, ni mucho menos, invalidarlo, notas
esenciales que se requerirían observar para considerar esta declaratoria como
una forma de control constitucional.
d. La ratificación de tratados internacionales.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga al Presidente de
la República la atribución de celebrar, terminar, denunciar, suspender, modificar y
enmendar tratados internacionales, así como retirar reservas y formular
declaraciones interpretativas sobre los mismos, respetando los principios
mencionados en la décima fracción del artículo 89 de la Ley Fundamental, que a la
letra dice:
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son
las siguientes:
….
X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados
internacionales, así como terminar, denunciar, suspender,
150
modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones
interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación
del Senado. En la conducción de tal política, el titular del Poder
Ejecutivo observará los siguientes principios normativos: la
autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la
solución pacífica de controversias; la proscripción de la
amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales;
la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional
para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad
internacionales;
…
No obstante, el ejercicio de estas facultades presidenciales siempre se encontrará
supeditado al visto bueno, a la aprobación, o incluso, a la ratificación que la
Cámara de Senadores emita al respecto. Tales facultades revisoras se prevén por
la primera fracción del artículo 76 constitucional, cuya parte conducente afirma lo
siguiente:
Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:
I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo
Federal con base en los informes anuales que el Presidente de
la República y el Secretario del Despacho correspondiente
rindan al Congreso.
Además, aprobar los tratados internacionales y convenciones
diplomáticas que el Ejecutivo Federal suscriba, así como su
decisión de terminar, denunciar, suspender, modificar,
enmendar, retirar reservas y formular declaraciones
interpretativas sobre los mismos;
…
151
Los artículos anteriores hacen patente que el ejercicio de las facultades del
Senado resulta fundamental para que los tratados internacionales tengan
obligatoriedad en México, así como para que dichos instrumentos convencionales
puedan considerarse derecho aplicable en controversias internacionales.
Bajo esta tesitura, puede admitirse que la función de la Cámara de Diputados
contenga algunos rasgos de control constitucional, pues el examen aplicado a los
actos relativos a tratados y convenciones internacionales ejecutados por el
Presidente conlleva la obligación a cargo del cuerpo senatorial de contrastar los
las disposiciones consignadas en los referidos convenios supranacionales con los
mandatos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, a fin de que las primeras se ajusten a los segundos, en aras de
obedecer el texto del artículo 133 de la Carta Magna y, por consiguiente, hacer
guardar el principio de supremacía constitucional, explicado –y criticado- en las
primeras páginas de este trabajo175.
Es importante precisar que esta atribución de la Cámara de Senadores responde a
su primordial labor legislativa. Esto es, la aprobación de tratados por parte de la
Cámara de Senadores implica, dicho con precisión, el cumplimento de una tarea
que, a pesar de no manifestar el procedimiento “habitual” de creación de normas,
tiene como finalidad introducir en el orden jurídico mexicano disposiciones de
carácter general y obligatorio. Así, la tarea llevada a cabo por el Senado constituye
un acto legislativo realizado mediante un proceso diverso al previsto en el artículo
72 de la Ley Fundamental, porque la aprobación del tratado que corresponda
implicará su posterior aplicación como ley vigente.
175
La doctrina de Felipe Tena Ramírez afirma que el origen de las exigencias citadas encuéntrase en la reforma realizada al mencionado artículo 133 constitucional el 18 de enero de 1934. A partir de esa fecha, los compromisos internacionales adquiridos por México deben arreglarse a la Constitución y, consecuentemente, el Senado tiene como facultad vigilar tal concordancia Cfr. Tena Ramírez, Felipe; Óp. Cit., pp. 42 y 421-422.
152
Por otro lado, si el Senado impidiera la entrada en vigor de un tratado
internacional, podría afirmarse que tal acto constituye también una modalidad de
su función legislativa, pues el rechazo de dicho instrumento equivale, haciendo un
símil con el proceso legislativo federal, a la negativa que una de las Cámaras del
Congreso de la Unión expresara por continuar la discusión de un proyecto de ley.
A mayor abundamiento, es factible colegir que si esta facultad del Senado se
calificara desatinadamente como una forma de control constitucional, también
tendría que considerarse como medios de defensa de la Constitución a otros
procedimientos legislativos, por ejemplo, el previsto en el artículo 72 de la Carta
Magna. Lo anterior, indudablemente, significaría un craso error no solamente por
la confusión de conceptos en que se incurriría, sino también porque implicaría
ignorar que el Senado -así como la Cámara de Diputados y el Congreso de la
Unión, en conjunto- poseen, ante todo, funciones de carácter legislativo. En otras
palabras, puede afirmarse que la facultad de aprobar los tratados internacionales
resulta, formal y materialmente hablando, de índole legislativa.
Como caso contrario al previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, debe mencionarse que el artículo 95 de la Constitución Española
denota una forma verdadera de control constitucional referida a la celebración de
tratados internacionales. Este precepto se lee como sigue:
Artículo 95.
1. La celebración de un tratado internacional que contenga
estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa
revisión constitucional.
2. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al
Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa
contradicción.
153
El texto anterior consigna la facultad que un órgano jurisdiccional posee para
revisar la coherencia de un tratado constitucional con respecto a la Ley
Fundamental, peculiaridad que lo distingue como un efectivo medio de control
constitucional, pues la tarea del Tribunal consistirá en pronunciarse sobre el
contenido de aquél y, en dado caso, impedir su entrada en vigor, con base en sus
funciones formal y materialmente judiciales; así, se subsana la insuficiencia que el
Senado sufre por no especializarse en el estudio de la Constitución.
Es necesario enfatizar que si el resultado del análisis llevado a cabo por el
Tribunal consiste en una declaración sobre el no apego del tratado a la
Constitución, el efecto de ella será ordenar la no celebración de dicho acuerdo
internacional, en forma de mandato judicial, y no a manera de acto legislativo,
como ocurriría si el Senado decidiera la inconveniencia de celebrarlo.
Para recapitular, es conveniente exponer los dos diferentes aspectos que la
aprobación de un tratado internacional puede tener en función del órgano que la
realiza. La revisión del tratado, y su consecuente aprobación o rechazo, constituirá
una forma de control constitucional si dicho análisis lo lleva a cabo un órgano
jurisdiccional, por razones múltiples, caso contrario a lo que ocurriría si el estudio
mencionado se realizara en el Senado. La siguiente relación de disparidades entre
la labor senatorial y la jurisdiccional permite ilustrar las aseveraciones anteriores.
En primer lugar, un Tribunal Constitucional176 está integrado por individuos
especializados en el estudio de la Constitución y su interpretación, lo que
promueve la obtención de una sentencia más jurídicamente pertinente; mientras
que el Senado se compone por individuos que, por mencionar tan sólo un
inconveniente, pueden ser mayoritariamente inexpertos en temas de derecho
constitucional.
176
Para efectos de las presentes comparaciones la expresión “Tribunal Constitucional” se utilizará como sinónimo de todo órgano jurisdiccional que se encuentre facultado para pronunciarse sobre la constitucionalidad de actos, leyes y, particularmente, tratados internacionales.
154
En segundo lugar, el Tribunal Constitucional puede impedir la entrada en vigor del
tratado declarando su inconstitucionalidad, lo cual será manifestación de su
potestad para hacer cumplir una resolución de manera obligatoria, y también un
claro reflejo del ejercicio de control constitucional; en cambio, el pronunciamiento
del Senado que no apruebe el tratado será, exclusivamente, un acto pasivo que se
traducirá en no permitir que el texto del tratado se vuelva parte de la legislación
vigente.
En tercer lugar, el Tribunal Constitucional resolverá sobre actos ajenos a su esfera
competencial, evidencia de su autoridad decisoria; en cambio, la actuación del
Senado se agotará, exclusivamente, en una labor propiamente legislativa.
En cuarto lugar, quizá la razón más importante de por qué el Tribunal
Constitucional realiza control constitucional, y no así el Senado, consiste en que
éste podría desviar su actuar del análisis de la constitucionalidad, avocándose al
estudio de la conveniencia política, social o económica que conlleve la celebración
de un tratado o acuerdo (posiblemente, sin tomar en cuenta los mandatos de la
Ley Fundamental), mientras que la Constitución tendrá mayor relevancia para el
Tribunal que los otros factores ajenos a los dictados en la Carta Magna; es decir,
el Senado podría no acudir a la Constitución para decidir si se aprueba la
celebración de un tratado, en cambio, el Tribunal Constitucional tomará en cuenta
para el examen del tratado internacional, primordialmente, a la Constitución.
En efecto, por los argumentos expuestos, el Senado no ejerce la función de
control constitucional. Empero, si el examen aplicado por la Cámara de Senadores
al tratado internacional consistiera en un acucioso análisis de su apego a los
preceptos de la Ley Fundamental, la aprobación o el rechazo del tratado será, en
esas exclusivas circunstancias, cercana a una forma de control constitucional
previo.
155
Para finalizar este apartado, basta decir que la ratificación de tratados
internacionales, salvo en el caso específico descrito en el párrafo anterior (esto es,
si la ratificación se aceptara o negara con fundamento en un análisis aplicado
contenido del acuerdo), no constituye un verdadero medio de control
constitucional, a pesar de que algunas de sus características así lo hicieren
parecer.
e. Conclusiones sobre la competencia del Congreso de la Unión para
ejercer control constitucional.
En los incisos anteriores, se ha hecho un estudio sobre las facultades de tres
órganos legislativos: juicio político (competencia del Congreso de la Unión),
declaración de procedencia (competencia de la Cámara de Diputados), y
aprobación de tratados internacionales (competencia de la Cámara de
Senadores); este análisis ha permitido concluir que ninguna de las atribuciones
mencionadas constituye una forma de control constitucional, por las razones
expuestas en cada uno de los casos.
Además de las antes mencionadas, existen otras facultades que pueden ejercer
los Órganos Legislativos, asimiladas por la doctrina a formas de control
constitucional, las cuales no serán analizadas por su evidente ineficacia como
medios de control constitucional. Estas facultades son, por mencionar las más
relevantes: el nombramiento o ratificación de algunos funcionarios (como Ministros
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Procurador General de la
República, Ministros, agentes diplomáticos, cónsules, etcétera), la solicitud de
comparecencias previstas en el artículo 93 constitucional, la declaración de
guerra, y los “medios de defensa constitucional sobre los asuntos políticos de los
estados”177.
177
Según la apreciación de Jorge Carpizo Mac-Gregor, el Senado protege la Constitución al promover la restauración de los poderes en un estado, ya nombrando un gobernador provisional, ya resolviendo cuestiones políticas entre los Poderes de un estado determinado. Carpizo Mac-
156
En conclusión, las facultades analizadas anteriormente, aunque se califiquen
como formas de “control político”, no implican una verdadera forma de protección
de la Constitución, porque no se aplican por expertos en el estudio de la Carta
Magna y, sobre todo, porque no conllevan la anulación del acto o norma, ni la
restauración del orden constitucional.
D. El veto del Ejecutivo Federal178.
El titular del Poder Ejecutivo Federal posee, en su esfera de atribuciones, una
participación muy relevante dentro del proceso legislativo. Esta participación se
establece en la fracción primera del artículo 89 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, cuya parte conducente expresa lo siguiente:
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son
las siguientes:
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de
la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta
observancia.
…
La facultad –y obligación- que más interesa en este análisis se refiere a la
promulgación de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión pues, en virtud
de ella, el titular del Poder Ejecutivo Federal podrá intervenir en el proceso de
Gregor, Jorge. Nuevos Estudios Constitucionales, México, Porrúa- Universidad Nacional Autónoma de México, 2000, p. 223. 178
Nota aclaratoria: a la fecha de presentación de este trabajo se encuentra en trámite una reforma a los artículos 71, 72 y 78 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Estas modificaciones atañen a la facultad de veto del Presidente de la República y, si llegaren a entrar en vigor, causarán que las referencias hechas a esta materia en el presente trabajo pierdan actualidad.
157
creación de leyes, más allá de la intervención que realice en la presentación de
iniciativas de ley.
Para comprender a cabalidad el concepto del veto, es necesario arribar primero a
una definición de la facultad que le da origen, es decir, la promulgación, atribución
del Presidente de la República consistente en un acto que autentifica la existencia
y regularidad de la ley, que además ordena su publicación y cumplimiento179. En
otras palabras, la promulgación hace imperativo el resultado de la labor legislativa,
convirtiéndolo en ley180.
Conviene, además, realizar un estudio breve sobre la palabra veto, originada en el
término latino veto –ui, itum, que significa prohibir181, o bien, el derecho del que
goza el jefe del Estado para rechazar la promulgación de una ley sancionada por
el legislativo182. En otros idiomas, como el inglés, la palabra veto conservó su
significado, pues se le define como la posibilidad de un Poder del Estado de
prohibir la acción que otro Poder realice183.
El veto implica la potestad del Presidente de la República para objetar el contenido
de un proyecto de ley enviado por el Congreso de la Unión para su promulgación y
consiguiente publicación; consiste en una herramienta que impide la entrada en
vigor de un proyecto de norma, pues rechaza su promulgación. En el veto, explica
Felipe Tena Ramírez, el titular del Ejecutivo Federal puede exteriorizar su voluntad
179
Cfr. Tena Ramírez, Felipe, Óp. Cit., pp. 461-462 180
Quintana Valtierra, Jesús y Arreño García Jorge, Derecho parlamentario y técnica legislativa en México. Principios generales, México, Porrúa, 2006, pp. 302-303. 181
Diccionario ilustrado Latín, Latino-Español, Español-Latino, vigésimo primera edición, España, Spes Editorial, 2004, p. 544. 182
Palomar de Miguel, Juan, Diccionario para juristas, segunda edición, México, Porrúa, tomo II, 2003, p. 1624. 183
Garner, Bryan A. (editor in chief), Black’s Law Dictionary, third pocket edition, Saint Paul, Thomson West, 2006, p. 759.
158
para adherirse al proyecto enviado por el legislador, o bien, puede obligarlo a
modificarlo184.
Aunque el veto no se menciona explícitamente en la Constitución como facultad
del Presidente de la República, su existencia se reconoce en distintas fracciones
del artículo 72 de dicho ordenamiento. A continuación, se transcribe el inciso A del
precepto en cuestión:
Artículo 72…
A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará
para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al
Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo
publicará inmediatamente.
…
A partir del texto leído, es indiscutible que el Presidente puede hacer
observaciones al proyecto recibido, acto que recibe el nombre de veto, el cual
puede ser total o parcial, porque el proyecto de ley o decreto puede desecharse en
“todo o en parte”, como se lee a continuación:
Artículo 72…
C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte
por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la
Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y
si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total
de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por esta
fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o
decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.
184
Ibíd. p. 463
159
…
Asimismo, por la terminología empleada en el artículo 72 –precepto de abigarrada
composición-, conviene puntualizar que la promulgación y la publicación son
conceptos relacionados pero distintos, pues aquella consiste en un acto “solemne”
que valida un proyecto de ley para volverlo obligatorio (ciertamente, para
convertirlo en ley o decreto), mientras que ésta sólo implica anunciar a los
destinatarios la existencia de una norma (el proyecto que ya se volvió ley, en virtud
de la promulgación)185.
Por lo anterior, sin recurrir a la tautología, es lógico interpretar que la expresión “lo
publicará”, del inciso A de este artículo, debe entenderse como “lo promulgará”,
pues el acto posterior a la remisión del proyecto de ley al Ejecutivo Federal es la
promulgación, y no la publicación. En términos generales, la promulgación en
México equivale a la sanción, propia de los regímenes monárquicos, pues implica
la atribución que tiene el Jefe de Estado para aprobar, o no, un proyecto
legislativo.186
El fenómeno descrito ocurre de forma similar en el derecho constitucional
norteamericano, donde el titular del Ejecutivo tiene dos posibilidades: una, aceptar
el proyecto de ley y firmarlo para su promulgación, o bien, objetar el mismo y
185
Felipe Tena Ramírez asimila esta acción a una notificación de la existencia de la ley, que permite requerir el cumplimiento de una obligación, y el cual sería injusto exigir si la obligación no se conociera por sus destinatarios. Así, “una ley votada y promulgada se lleva al conocimiento de los habitantes, mediante un acto que permite su conocimiento y establece la presunción de que la ley es conocida por todos”. Vid. Tena Ramírez, Felipe, Óp. Cit., p. 462. 186
Es pertinente comentar que la redacción del inciso C del artículo 72 constitucional resulta muy desafortunada, pues dispone que el proyecto de ley sancionado en la Cámara revisora “volverá al Ejecutivo para su promulgación”, siendo ésta innecesaria si la Cámara utilizó dicha facultad sancionadora. En otras palabras, la facultad de promulgación del Presidente se quedaría sin materia, esto es, ya no habría qué promulgar, solamente faltaría hacer la publicación de la ley o decreto correspondiente, a cargo del Presidente de la República, pues conforme a la Constitución “el proyecto será ley o decreto”, en virtud de la sanción aplicada por la Cámara revisora al mismo, que en otro momento el Ejecutivo tendría que haber autorizado (léase promulgado o sancionado).
160
devolverlo para su corrección187. Por su parte, el derecho constitucional de la
Argentina también reconoce la participación activa del Presidente de la Nación en
el proceso legislativo, llegando hasta el punto de titularlo “colegislador”,
denominación que rebate el tratadista Germán Bidart Campos, pues -desde su
óptica- el involucramiento del Ejecutivo Federal en el proceso legislativo sólo
ocurre en la iniciativa y en la “etapa de eficacia” o promulgación188.
Como se ha hecho patente, el Ejecutivo Federal toma parte en este proceso
realizando funciones de naturaleza ya ejecutiva, ya legislativa, pues mientras la
promulgación exige al Presidente la realización de una conducta que carece de
rasgos creadores de ley –y es competencia exclusiva del mismo-, el veto, como se
ha explicado, conlleva la expresión de una actividad dirigida a la creación,
modificación o extinción de una norma.
El veto presidencial puede considerarse una forma de control constitucional, en
virtud de que impide la entrada en vigor de un proyecto de ley cuya
constitucionalidad resulta controvertible. No obstante, la naturaleza de los motivos
que el Presidente de la República puede tener para vetar un proyecto de ley es
múltiple; en otras palabras, éstos no se reducen a la inconstitucionalidad de la
norma enviada para su promulgación pues, al contrario, existen numerosas
causas que podrían motivar las objeciones del Ejecutivo, como las siguientes:
desacuerdo con el Poder Legislativo sobre la pertinencia del proyecto enviado, su
inconformidad con el desarrollo del proceso legislativo, la falta de negociación de
las modificaciones hechas por el legislador a la iniciativa del Ejecutivo, las
ineludibles coyunturas electorales, etcétera. Por ende, es claro que todas estas
razones (formales, materiales o meramente circunstanciales) pueden provocar la
187
Henry Benton, Josiah, The Veto Power in the United States: What Is It?, BiblioBazaar, 2008, pp. 16-22. http://books.google.com.mx/books?id=ak6Oz7ZzAsQC&pg=PA66&dq=The+Veto+Power+in+the+UUnite+States:+What+Is+It%3F+(1888)&hl=es&ei=Jf6jTMfVGcH48Aa976HRCg&sa=X&oi=book_resres&ct=result&resnum=1&ved=0CCcQ6AEwAA#v=onepage&q&f=false), consultado el 11 de noviembre de 2010. 188
Cfr. Bidart Campos, Germán J., Óp. Cit., p. 338.
161
declaración del veto, sin necesidad de realizar un análisis de la constitucionalidad
al proyecto de ley enviado.
La facultad presidencial en estudio tropieza, en el anteriormente transcrito inciso C
del artículo 72 de la Carta Magna, con un obstáculo grave para su funcionalidad
plena como medio de control constitucional: un proyecto de ley o decreto que
hubiere sido vetado, se enviará para su discusión a la Cámara de origen, la cual,
si lo confirma por dos terceras partes de los votos presentes, enviará dicho
proyecto a la Cámara revisora, donde se decidirá convertirlo en ley o decreto si se
le sanciona por dos terceras partes del número total de votos, faltando solamente
la publicación189 del Ejecutivo, sin que exista la posibilidad de realizar un examen
adicional de cualquier tipo al proyecto sancionado.
Si el Presidente de la República ejerciere la facultad en estudio a fin de impedir
que un proyecto de ley entrara en vigor por su inconstitucionalidad, entonces el
veto podría asimilarse a una forma de control constitucional previo. Nótese que el
ejercicio de esta facultad sólo podrá considerarse un medio de control
constitucional si el Ejecutivo realiza al proyecto de ley un examen acucioso en
cuanto a la coherencia que guarde con lo ordenado por la Carta Magna. Al
contrario, el veto no podrá calificarse como un medio de control constitucional si se
manifestara en virtud de una causa distinta a los resultados del análisis
constitucional o, a fortiori, si tal examen no fuere elaborado.
El control de constitucionalidad ejercido mediante el veto tendría el carácter de
previo y abstracto: previo, porque el proyecto de ley aún no es promulgado cuando
se aplica el control; y abstracto, porque se realiza en ausencia de un litigio
específico. De cualquier forma, el veto conservaría su naturaleza de acto
político190.
189
Que no “promulgación” como expresa el precepto constitucional en estudio. 190
Cfr. Fabré, Laureano Camilo, “El veto presidencial”, Producciones Jurídicas del Colegio de Abogados del Departamento Judicial de la Plata, Argentina,
162
En conclusión, el veto puede calificarse como una forma de control constitucional
sólo en casos especiales, esto es, si se emite conforme a las circunstancias
descritas en el párrafo anterior.
E. El ombudsman y los órganos protectores de derechos humanos en
México191.
Aunque fue hasta el 15 de junio de 1215 cuando el rey Juan I de Inglaterra
(conocido también como Juan “sin Tierra”) firmó el primer documento normativo
limitador del poder192, el origen del derecho codificado puede hallarse muy distante
en la historia de la humanidad, y su estudio podría iniciarse varios siglos antes de
Cristo193, exigiendo indagar, por ejemplo, en las sociedades mesopotámicas y
hebreas; o también en civilizaciones como Atenas, Esparta y Roma, donde ya se
conocían algunas formas primigenias de representaciones populares que tenían
como finalidad evitar la tiranía194, como el tribunado de la plebe, hablando
concretamente de Roma195.
http://www.calp.org.ar/Info/producciones/vetopres.pdf, consultado el 11 de noviembre de 2010, p. 6. 191
Nota aclaratoria: a la fecha de presentación de este trabajo se encuentra en trámite una reforma a los artículos 1, 11, 29, 33, 97 y 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Estas modificaciones afectarán la organización de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; la aprobación y entrada en vigor de tales modificaciones podrán diferir del contenido desarrollado en este apartado. 192
McIlwain, John, Magna Carta in Salisbury, Andover, Pitikin Publishing, 1999, p. 9. 193
Carbonell, Miguel, Una historia de los derechos fundamentales, Porrúa- Universidad Nacional Autónoma de México-Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2005. p. 29. 194
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Óp. Cit., p. 101 195
Iglesias, Juan, Derecho romano, décima quinta edición, Barcelona, Ariel, 2004, p. 15.
163
La mencionada “Carta Magna”196 (en inglés, Magna Carta) constituye un hito para
la historia jurídica, pues fue el primer cuerpo legal que, como se ha dicho antes,
contempló disposiciones orientadas a la limitación del poder y al respeto de los
derechos humanos. Esta declaración de derechos -que no otorgamiento- incluyó la
libertad de profesión, la defensa contra los gravámenes arbitrarios y el debido
proceso legal, entre otros, y aunque cobró fuerza de ley hasta 1297, ha sido
imprescindible en el desarrollo de los instrumentos moderadores de la acción de la
autoridad (sea ésta monárquica o de cualquier otra índole) como las declaraciones
de derechos de Francia de 1789, 1791 y 1793, así como la Carta de Derechos o
Bill of Rights, firmada el 17 de septiembre de 1787 por “la gente” de los Estados
Unidos de América197. No obstante, Miguel Carbonell afirma que fue hasta el siglo
XVIII, con las mencionadas declaraciones de derechos de Francia y de las
colonias norteamericanas cuando inició la protección de los derechos
fundamentales a nivel normativo198.
La instauración en México del sistema no jurisdiccional de protección de los
derechos humanos tiene como antecedente al ombudsman, institución de origen
escandinavo desarrollada ampliamente en la segunda posguerra, que también se
ha reproducido en países de Europa Continental, Asia, África y en Estados con
ordenamientos de tradición jurídica del Common Law199. En América Latina el
surgimiento de estos sistemas es reciente; así, puede verse que el primer
ombudsman de la región se instituyó en Guatemala, en 1985, mientras que en
México la Comisión Nacional de los Derechos Humanos200 se creó por medio de
196
Salvo que se indique lo contrario, la expresión “Carta Magna” será utilizada en este apartado para hacer referencia al documento firmado a los barones de Inglaterra por Juan “sin Tierra” en 1215. 197
McIlwain, John, Óp. Cit., p. 14. 198
Carbonell, Miguel, Óp. Cit., p. 30. 199
Vid. Fix-Zamudio, Héctor, Óp. Cit., pp. 126-127. 200
En México, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos tuvo como antecedentes más importantes los siguientes órganos: la Dirección para la Defensa de los Derechos Humanos del estado de Nuevo León (establecida en 1979), el procurador de vecinos del ayuntamiento de Colima
164
un acuerdo presidencial en 1990, adquiriendo la naturaleza jurídica de un órgano
desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, hasta que la reforma
constitucional elaborada en 1992 permitió establecer organismos autónomos de
protección de los derechos humanos201.
Allende las consideraciones históricas, es una realidad que actualmente los
derechos fundamentales humanos se encuentran protegidos por sistemas
jurisdiccionales (como el juicio de amparo) y no jurisdiccionales (como los
procedimientos iniciados ante órganos especializados). Los organismos que los
protegen son instancias autónomas que se encargan de recibir denuncias
ciudadanas por actos de autoridad que lesionen los derechos fundamentales de
las personas, a fin de tratar de reparar las violaciones mencionadas mediante una
recomendación no vinculante202.
Los órganos mencionados gozan de autonomía constitucional pues no dependen
de los Poderes de la Unión –o de las entidades federativas, si es el caso-, y su
competencia se determina en las leyes respectivas de cada Comisión u órgano,
como ejemplo, puede leerse el artículo tercero de la Ley de la Comisión Nacional
de Derechos Humanos, cuya parte conducente se lee a continuación:
Artículo 3. La Comisión Nacional de Derechos Humanos tendrá
competencia en todo el territorio nacional, para conocer de
quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos
humanos cuando éstas fueren imputadas a autoridades y
servidores públicos de carácter federal, con excepción de los
del Poder Judicial de la Federación.
(creada en 1983), la Procuraduría para la Defensa del Indígena del estado de Oaxaca (fundada en 1986), la Procuraduría Social de la Montaña del Estado de Guerrero (instaurada en 1987), la Procuraduría de protección Ciudadana del estado de Aguascalientes y la defensoría de los derechos de los vecinos de la ciudad de Querétaro (sendos órganos fueron instituidos en 1988), así como la Procuraduría Social del otrora Departamento del Distrito Federal (creada en 1989). 201
Vid. Fix-Zamudio, Héctor, Óp. Cit., pp. 133-136. 202
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Óp. Cit., pp. 93-94.
165
…
Por su parte, la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal,
también en su artículo tercero, delimita la competencia de dicho órgano, en la
forma que sigue:
Artículo 3. La Comisión de Derechos Humanos del Distrito
Federal será competente para conocer de quejas y denuncias
por presuntas violaciones a los derechos humanos, cuando
éstas fueren imputadas a cualquier autoridad o servidor público
que desempeñe un empleo, cargo o Comisión local en el
Distrito Federal o en los órganos de procuración o de
impartición de justicia cuya competencia se circunscriba al
Distrito Federal.
Como puede apreciarse, la competencia de estos órganos consiste en conocer de
quejas relacionadas con presuntas violaciones a los derechos humanos cuando
éstas fueren imputadas a servidores públicos. No obstante, en materia federal, las
violaciones que se atribuyan a las autoridades del Poder Judicial no podrán ser
objeto de queja o denuncia alguna, situación similar a la prevista para las
autoridades homólogas del Distrito Federal.
Por otro lado, los órganos en estudio son incompetentes para conocer sobre
litigios de carácter electoral o laboral; además, no pueden revisar resoluciones
jurisdiccionales, ni pueden resolver consultas sobre interpretación
constitucional203.
La labor que realice la Comisión Nacional de los Derechos Humanos culminará
con la formulación de una recomendación pública autónoma, no vinculatoria, o
203
Artículos 7 y 18, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, respectivamente.
166
bien, con un acuerdo de no responsabilidad. La recomendación que emita la
multicitada Comisión tendrá las características y efectos que prevé el artículo 46
de su ley orgánica, que se lee como sigue:
Artículo 46. La recomendación será pública y no tendrá carácter
imperativo para la autoridad o servidor público a los cuales se
dirigirá y, en consecuencia, no podrá por sí misma anular,
modificar o dejar sin efecto las resoluciones o actos contra los
cuales se hubiese presentado la queja o denuncia.
En todo caso, una vez recibida, la autoridad o servidor público
de que se trate informará, dentro de los quince días hábiles
siguientes a su notificación, si acepta dicha Recomendación.
Entregará, en su caso, en otros quince días adicionales, las
pruebas correspondientes de que ha cumplido con la
Recomendación. Dicho plazo podrá ser ampliado cuando la
naturaleza de la Recomendación así lo amerite.
De la lectura anterior, puede advertirse que la Comisión no tiene facultad alguna
para anular, modificar o dejar sin efecto resoluciones o actos de autoridad alguna,
lo cual permite adelantar que su actuación consiste, únicamente, en declarar la
violación de derechos fundamentales y en sugerir una forma de reparar dicha
transgresión.
Las restringidas facultades de los organismos protectores de derechos humanos,
así como la discrecionalidad204 que disfruta la autoridad denunciada para aceptar
o rechazar el contenido de la recomendación emitida, revelan profundas carencias
en su efectividad como protectoras del régimen constitucional.
204
Discrecionalidad que se traduce en una facultad de escarnio para la autoridad, porque se vislumbra altamente improbable que el contenido de la recomendación motive al análisis de los actos denunciados y, con menor razón, a aceptar la supuesta violación de derechos humanos en que incurrió.
167
En adición, analizadas desde la perspectiva de la autoridad, es evidente que las
insuficiencias descritas son insubsanables con la publicidad otorgada a las
recomendaciones citadas, pues aunque éstas llegaren a constituir un medio de
“acusación” del servidor público ante la sociedad, sus efectos se limitarán a
producir la reprobación general de su actuación, mas no a restaurar de los
derechos quebrantados de la persona, consecuencia que debería interesar en
mayor proporción que el desprestigio de una autoridad que quizá sea inocente de
la falta que la acusan205.
Al respecto, conviene recordar que, según el artículo 47 de la ley de la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, contra las recomendaciones no procede
recurso alguno, lo que permitiría colegir que su publicidad puede degradar, de
modo irreparable, el crédito y la buena fama de los servidor públicos, lo cual es de
suma gravedad, dado que éstos deben gozar de honorabilidad ante los
gobernados, para que sus actos y resoluciones se revistan de una mayor
legitimidad.
La inconcusa ineficacia de estos órganos encuéntrase vinculada, además, a las
molestias y distracciones que provoca en el trabajo cotidiano de las autoridades
responsables inculpadas, pues la elaboración de los informes que deben rendir las
obliga a desviar tiempo y recursos humanos que originalmente se encuentran
destinados al cumplimiento de obligaciones impuestas por sus encargos.
Por si fuera poco, los sistemas no jurisdiccionales de protección de los derechos
humanos, ineficientes para gobernados y gobernantes, constituyen también
onerosas cargas presupuestales para la Federación y las entidades federativas.
Por ejemplo, en el 2009, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos erogó en
205
Las recomendaciones corren el riesgo de devenir en formas socarronas de señalar servidores públicos inocentes, si no se emiten de manera responsable y después de haber desahogado un exhaustivo examen de la conducta imputada; fuera de esas circunstancias, las recomendaciones pueden constituir, sin temor a la exageración, licencias para causar daño moral.
168
sus labores $912,500,000; en el 2010, este monto sumó $889,578,369; y en el
2011, el gasto total autorizado para dicho órgano ascendió a $1,101,717,930.
Mientras tanto, en esos mismos ejercicios, los gastos correspondientes a las
previsiones salariales y económicas de la Secretaría de la Defensa Nacional,
ascendieron a: $3,349,432,600 (ajuste que se debió a la inversión excepcional y
adicional de $2,250,000,000, en medidas de carácter económico, laboral y
contingente, en el 2009), $863,209,167 (en el 2010), y 875,480,467 (en el
2011)206.
En términos sencillos, puede verse que el presupuesto asignado a la Comisión
Nacional de los Derechos Humanos, en cada uno de los ejercicios indicados,
superó los montos destinados a pagar los salarios de todos los trabajadores de la
Secretaría de la Defensa Nacional (salvo en 2009 cuando por circunstancias
especiales el gasto de la Secretaría tuvo que incrementarse), lo cual evidencia un
serio dispendio del erario, así como una desproporción en la relación que
prevalece entre el costo del sostenimiento y el beneficio social que implican las
actividades de las instituciones referidas.
Empero, no todos los deberes y gastos de los órganos de derechos humanos son
irredundantes. Humberto Suárez Camacho señala que la Comisión Nacional tiene
la facultad de proponer a diversas autoridades del país la modificación de
disposiciones legislativas y reglamentarias, así como la mejora de prácticas
administrativas, a fin de lograr una mayor protección de los derechos
fundamentales207. En el mismo orden de ideas, José Luis López Chavarría opina
que desde su creación, este órgano ha desarrollado una intensa labor de
promoción, estudio y divulgación de los derechos humanos, en forma de cursos y
206
Todas las cifras mencionadas en estas comparaciones se expresan en pesos mexicanos. 207
Suárez Camacho, Humberto, Óp. Cit., p. 125.
169
conferencias, aunada a una intensa actividad editorial208. Además, resulta
insoslayable que la facultad de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
para iniciar acciones de inconstitucionalidad aumenta la capacidad de dicho
órgano para hacer respetar los derechos humanos, ante el Máximo Tribunal de la
Nación, a pesar de que la consabida Comisión no resuelva per se medios de
control constitucional.
Para concluir, es necesario destacar que los órganos protectores de los derechos
humanos en México, particularmente la Comisión Nacional, son plenamente
incapaces de ejecutar medios de control constitucional, pues, dejando de lado las
deficiencias ampliamente explicadas anteriormente y la facultad para presentar
acciones de inconstitucionalidad, su competencia radica, exclusivamente, en la
emisión de recomendaciones no vinculantes, que no tienen como efecto anular o
invalidar una violación constitucional, ni reparar la esfera de derechos
constitucionales del ciudadano.
F. Comentarios finales sobre estas formas de control.
El análisis realizado en el presente capítulo a diversas facultades de autoridades
de administrativas, judiciales, legislativas y autónomas, obliga a resaltar cuatro
exigencias características indispensables para que los medios de control
constitucional sean viables y efectivos.
La primera de ellas se refiere al fondo del examen que la autoridad revisora realice
al acto considerado violatorio de la Constitución. De forma concisa, puede
afirmarse que el acto debe contrastarse con los mandatos constitucionales; de lo
contrario, si el análisis realizado considera el contenido de otras disposiciones
legales y no el de la Constitución, el procedimiento de “control” sería de índole
distinta a los de defensa constitucional.
208
López Chavarría, José Luis, et. al., Evolución normativa de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1993, citado por Fix-Zamudio, Héctor, Óp. Cit., p. 142.
170
La segunda característica radica en la potestad de la autoridad revisora para
revocar, anular o invalidar los actos calificados como inconstitucionales. Si
careciera de dicha facultad, el medio de control sufriría una deficiencia grave,
haciéndolo poco efectivo como medio de protección de la supremacía
constitucional.
La tercera peculiaridad consiste en que el órgano revisor tenga competencia para
restaurar la esfera jurídica del ciudadano, esto es, que su actuación trascienda el
examen y la anulación del acto para que el medio de control sea efectivo a
cabalidad, mediante la restitución de los derechos constitucionalmente protegidos.
La cuarta particularidad se traduce en que el órgano se encuentre facultado para
hacer cumplir sus resoluciones con imperio; si careciera de esta herramienta, sus
decisiones sólo implicarían una mera declaración de la violación cometida, pero no
un verdadero acto de autoridad destinado a la defensa constitucional.
En conclusión, puede afirmarse que los “medios de control” analizados en este
capítulo, salvo la aprobación de tratados internacionales y la facultad para vetar
proyectos de leyes, no constituyen formas de defensa constitucional pues resultan
insuficientes para resolver con pericia teórica y práctica un conflicto en que se
controvierta la constitucionalidad de un acto o norma, y porque no reúnen las
condiciones enumeradas en los párrafos anteriores.
Además, es preciso advertir que tanto la aprobación de tratados como el veto
deben analizarse por casos específicos, para determinar si consisten o no en
formas de control constitucional previo, considerando que serían, en todo caso,
medios de control “incompletos”, o bien, medios subsidiarios de defensa
constitucional, habida cuenta la naturaleza y finalidad que originalmente poseen.
171
Título III. Control constitucional previo.
Capítulo 1. Generalidades.
A fin de comprender plenamente el objeto, desarrollo teórico, aplicación,
modalidades y efectos del control constitucional previo, es necesario delimitar el
alcance de su concepto, así como investigar algunas perspectivas doctrinales al
respecto, estudiando simultáneamente esta institución en derecho comparado.
Dichas tareas son abordadas en el presente capítulo, sirviendo como base del
análisis que ulteriormente se realizará sobre la instauración en México de esta
defensa constitucional.
A. Concepto y función.
En un sentido similar al empleado por Manuel García Pelayo para señalar que el
vocablo Constitución frecuentemente es acompañado por un adjetivo209, debe
mencionarse que la expresión “control constitucional”, por su parte, requiere de un
término calificativo que lo limite, para lograr su identificación y consecuente
definición.
Por consiguiente, es evidente que el enunciado “control previo” hace referencia,
prima facie, a un instrumento aplicado con anterioridad al acaecimiento de un
hecho determinado. Asimismo, es menester aclarar que la doctrina del derecho
procesal constitucional emplea con carácter de sinónimas las expresiones previo,
preventivo, ex ante y a priori, en contraposición a los calificativos, también
equivalentes entre sí, posterior, sucesivo, reparador, represivo, ex post y a
posteriori210.
209
García Pelayo, Manuel, Derecho Constitucional Comparado, Madrid, Alianza Universidad Textos, 1993, p. 29. 210
Esta terminología es la que utilizan juristas como Miguel Ángel Alegre Martínez, Allan Brewer-Carias y Franck Moderne. Cfr. Alegre Martínez, Miguel Ángel, Justicia constitucional y control preventivo, León, Universidad de León, 1995, pp. 83 y 106, Brewer-Carias, Allan R., El sistema
172
La denominación control constitucional previo claramente manifiesta, en
contraposición al control que se realiza a posteriori, una vocación a evitar la
existencia de inconstitucionalidades, principalmente en leyes y tratados
internacionales. Los recursos previos de inconstitucionalidad se producen en el
curso de la elaboración de las normas con anterioridad a su promulgación211, o
bien, antes de la ratificación de los acuerdos internacionales212; en palabras de
Rubén Hernández, “el control se ejercita a priori cuando un texto legislativo o un
tratado internacional hayan sido definitivamente elaborados, pero todavía estén sin
promulgarse o aprobarse”213.
Por otro lado, es notorio que los efectos del control atañen, en palabras de
Humberto Quiroga Lavié, a proyectos legislativos que están en trámite de
promulgación, tal y como sucede en Francia, donde el Consejo Constitucional o
“Conseil Constituttionnel” aplica un control de índole política a leyes en trámite214,
mediante el proceso que se describirá más adelante.
Estos caracteres, por otro lado, permiten hacen patente que el control previo
consiste en una modalidad de los medios de defensa abstractos, de la misma
especie al que pertenece la acción de inconstitucionalidad, analizada en el título
segundo del presente trabajo, y que tiene por objeto resolver la existencia de
contradicciones entre una norma de carácter general y la Ley Fundamental sin que
mixto o integral de control de constitucionalidad en Colombia y Venezuela, Universidad Externado de Colombia-Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, 1995, p. 69, y Moderne, Franck, “El control previo de constitucionalidad en la Europa contemporánea”, Revista Chilena de Derecho Comparado, Chile, volumen 20, 1993, p. 409. 211
Vázquez del Mercado, Óscar, El control de la constitucionalidad de la ley; estudio de derecho comparado, México, Porrúa, 1978, pp. 8-9. 212
Moderne, Franck, “El control previo de constitucionalidad en la Europa contemporánea”, Revista Chilena de Derecho Comparado, Chile, volumen 20, 1993, p. 409. 213
Hernández, Rubén, El control de la constitucionalidad de las leyes, San José, Ediciones Juricentro, 1978, p. 32. 214
Quiroga Lavié, Humberto, Derecho Constitucional, Buenos Aires, Depalma, 1987, p.473.
173
exista todavía un litigio particular (lo cual evidencia su carácter abstracto, en
oposición a las formas de control concreto).
Las ideas precedentes revelan que la función del órgano de control tiene un
carácter preventivo215, sin que para su aplicación requiera de un litigio concreto,
sino la simple controversia sobre el apego una ley al texto de la Constitución.
En consecuencia, este medio de defensa puede definirse como “el medio de
control constitucional invariablemente abstracto, que se aplica a un proyecto de ley
o acuerdo internacional con antelación a su promulgación o ratificación,
respectivamente, a fin de revisar la conformidad de su contenido con el de la
Constitución y, en todo caso, para que el órgano competente ordene la
modificación de los preceptos considerados inconstitucionales para adecuarlos al
contenido de la Ley Fundamental, o bien, la no ratificación del acuerdo
internacional, según sea el caso”.
B. Modalidades de control constitucional previo.
Las clasificaciones de los medios de defensa de la Constitución sugieren que es
viable considerar al control previo como una clase principal de defensa
constitucional, o bien, como una subespecie de las formas políticas o
jurisdiccionales de control constitucional.
Con motivo de la disyuntiva presentada, el objetivo de los siguientes incisos
consiste en explicar cuál es el órgano encargado de ejercer el control en cada uno
de los casos indicados e investigar la modalidad que podría adquirir el control
previo, sin perder de vista que habitualmente las leyes concilian elementos de
distintos modelos de control, por ejemplo: el norteamericano con el austriaco
215
Cappelletti, Mauro, La Justicia Constitucional (estudios de derecho comparado), México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1987, p. 30.
174
(difuso y concentrado), el ejercido por vía directa con el promovido
incidentalmente, y el sucesivo con el preventivo216.
En el mismo orden de ideas debe tomarse en cuenta que cada sistema jurídico
posee ordenamientos que reproducen, de manera más o menos exacta, las
clasificaciones propuestas por la doctrina o, mejor dicho, que ésta configura a
partir de los contenidos normativos.
a. Político o jurisdiccional.
La clasificación del control constitucional que utiliza como criterio de
sistematización a la naturaleza del órgano revisor permite determinar la existencia
de dos formas básicas de control: político y jurisdiccional, también denominados
autónomo y judicial217. La amplitud de esta división básica del control
constitucional permite describir categorías subsecuentes del mismo, así como
algunos matices que poseen cada una de sus clases.
El control político, en primer lugar, encuentra su esencia en que la facultad de
declarar inconstitucional una norma determinada corresponde a un órgano distinto
a los dependientes del Poder Judicial. De tal forma, el órgano que corresponda
tendrá atribuciones –meramente políticas- para revocar o anular los Poderes
ordinarios del Estado.
No obstante, el contenido de este criterio “orgánico” o “subjetivo”, contrasta con el
otro ciertamente “funcional” que, más allá del órgano facultado para realizar el
control, indaga en el carácter último de la actividad de un Órgano determinado
para calificarlo como judicial o político. Humberto Quiroga Lavié esboza
atingentemente este criterio, al opinar que aunque los órganos de control fueran
los tribunales judiciales permanentes, pertenecerían al sistema político si el efecto
216
Cfr. Alegre Martínez, Miguel Ángel, Óp. Cit., p. 83, in fine. 217
Vid. Vázquez del Mercado, Óscar, Óp. Cit., p. 9.
175
de la declaración de inconstitucionalidad fuera invalidar las normas contrarias a la
Constitución. Bajo estas circunstancias, precisa el mencionado jurista, la
calificación del control constitucional como “político” no depende de su origen, sino
de su función218.
El control político, a su vez, puede clasificarse conforme a dos factores principales:
el sujeto que lo promueve (un órgano del Estado o, en algunos casos, cualquier
ciudadano), y los efectos que origina (efectivo y preventivo).
El control político puede ser realizado por diversos sujetos y órganos, entre los
que se encuentran las asambleas parlamentarias, el Jefe de Estado, los órganos
consultivos y algunos cuerpos electorales (mediante un referéndum)219. De estos,
interesan particularmente el Jefe de Estado y los órganos consultivos, al poner de
manifiesto la viabilidad de revisar preventivamente el apego constitucional de un
texto normativo -antes se convierta en una ley propiamente dicha-.
En ese orden de ideas, el veto constituye una herramienta de mediana eficacia en
la defensa de la Ley Fundamental (por las razones que se expusieron
anteriormente en este trabajo), al impedir que una norma inconstitucional forme
parte del sistema legal de un Estado; por otro lado, el control practicado por
órganos consultivos denota la necesidad de establecer una entidad cuyo deber
signifique el análisis de textos legales en potencia (proyectos de leyes, tratados
internacionales, circulares, reglamentos, etcétera), o bien, conferir esa facultad a
entes previamente establecidos.
Desde luego, el control político también puede clasificarse en función de los
efectos que produce220. Conforme a esta división, el control político es efectivo si
218
Cfr. Quiroga Lavié, Humberto, Óp. Cit., p. 472. 219
Cfr. Alegre Martínez, Miguel Ángel, Óp. Cit., pp. 85. 220
Los cuales tienen como característica en común tener aplicabilidad general, es decir, sus efectos son erga omnes.
176
se aplica a la legislación en vigor; de forma opuesta, el control es preventivo si
implica la revisión de proyectos legislativos en trámite de promulgación, para evitar
su entrada si fueran considerados inconstitucionales.
Como se ha visto, al control político o autónomo le es ajena la experiencia de las
personas encargadas de impartir justicia, ordinaria y constitucional, ciertamente no
podría calificársele de político si las decisiones estuvieren conferidas a jueces,
magistrados, ministros, o cualesquier sujeto incorporado al Poder Judicial. No
obstante, al abordar el control judicial en los párrafos siguientes se estudiará la
posibilidad de otorgar facultades consultivas a los órganos jurisdiccionales, para
demostrar la necesidad de asignar el estudio de las normas constitucionales a los
sujetos que, en principio, tienen mayores conocimientos técnicos al respecto.
En el extremo contrario al ocupado por el control político se halla el control judicial
o jurisdiccional que, evidentemente, se lleva a cabo por los órganos estatales
encargados de conocer y resolver controversias jurídicas, con fuerza vinculatoria
para las partes.
Los tribunales facultados para aplicar el control constitucional son muy distintos en
función de cada país, sobre todo por la modalidad de control constitucional
plasmada en los ordenamientos respectivos (difuso, concentrado o mixto). Por lo
anterior, resulta necesario describir en forma breve algunas subdivisiones del
control constitucional judicial, en función de dos parámetros primordiales: los
órganos facultados para realizarlo y el momento de su aplicación.
Según el criterio subjetivo, el control judicial puede ser: concentrado, si compete a
un órgano específico del Poder Judicial realizar la declaración de
inconstitucionalidad; difuso, si el control puede ser realizado por cualquier órgano
jurisdiccional221; o mixto (también llamado “integral”222), si el control se encuentra
221
Quiroga Lavié, Humberto, Óp. Cit., p. 473-474.
177
confiado en algunos casos a un solo órgano jurisdiccional, y en otros, a cualquier
tribunal. Según el momento en que se realiza, el control judicial es preventivo o
reparador, si se efectúa antes o después de la promulgación de una ley,
respectivamente.
Debe enfatizarse que la naturaleza del control realizado por tribunales o sedes
jurisdiccionales se encuentra sujeta no sólo al carácter formal de los órganos que
lo llevan a cabo, sino también a la función que realizan dichos órganos revisores.
Como se ha mencionado, Humberto Quiroga Lavié considera que muy a pesar del
indiscutible carácter judicial propio de los tribunales, si el efecto de la declaración
de inconstitucionalidad implicara la invalidación de una norma, el control debería
calificarse como político, por la relación entre poderes que suscita la acción
revisora223.
La naturaleza política o jurisdiccional del control constitucional previo es un tema
debatido por constitucionalistas de muchas latitudes, como Mauro Cappelletti,
quien afirma que el control previo constituye una actividad similar a una consulta,
debido a que el texto en revisión es, únicamente, un proyecto de ley sin
obligatoriedad alguna224, lo cual transforma al control preventivo en una labor de
carácter político.
A su vez, Franck Moderne considera que el control previo es jurisdiccional, y no
político, porque se articula conforme a procedimientos jurídicos que tienen como
materia principal la comparación de proyectos de leyes (ya votados) y tratados
internacionales (ya firmados) con la Constitución o las normas del llamado bloque
de constitucionalidad, aunque pudieren prestarse para resolver cuestiones de
222
Cfr. Gómez Alsina, Martha B., “Sistemas vigentes de control de la constitucionalidad de las leyes” http://www.justiniano.com/revista_doctrina/constitucional_de_las_leyes.htm, consultado el 4 de enero de 2011, p. 15. 223
Esta relación entre poderes también es parte de la doctrina de Ignacio Burgoa Orihuela. Vid. Cfr. Burgoa Orihuela, Ignacio, Óp. Cit., p. 884 224
Cappelletti, Mauro, Óp. Cit., pp. 30-31.
178
índole política225; este autor percibe difícil afirmar que, dentro de un mismo
sistema jurídico, el control previo sea político, y el posterior sea jurisdiccional,
porque considera que el análisis se hace sobre las mismas normas226, allende la
naturaleza del órgano de control; en otras palabras, de acuerdo con este jurista,
no se puede aseverar que el control que recae sobre las mismas normas altere su
naturaleza (política o jurisdiccional) simplemente porque en unos casos sea
preventivo y en otros reparador.
Por todo lo anterior, resulta evidente que los límites existentes para definir si la
esencia del control es judicial o política son muy tenues, contrario a lo
tradicionalmente esgrimido por innumerables doctrinarios del derecho
constitucional, los cuales han afirmado que la naturaleza del control se determina,
de forma prácticamente inflexible, atendiendo sólo al carácter del órgano o al de la
función, obviando la aplicación de un análisis completo al medio de control227.
b. De aplicación obligatoria o potestativa.
El control constitucional previo tiene una clasificación adicional, en función de la
obligatoriedad su aplicación, así como de los efectos que posee la resolución
dictada con motivo de la consulta o revisión promovida.
Inicialmente, tratándose de la sistematización del control según la obligatoriedad
que las leyes impongan a su aplicación pueden distinguirse dos sistemas: uno,
que ordena realizar dicho control de manera obligatoria, y otro, que otorga a
diversos sujetos legitimación para promoverlo facultativamente.
225
Moderne, Frank, Óp. Cit., p. 410. 226
Ibíd., p. 411. 227
Al respecto, también pueden verse las numerosas reflexiones que Pierre Bon realiza en su artículo El Conseil Constitutionnel francés y el modelo de cortes constitucionales europeas. Vid. Bon, Pierre, “El Conseil Constitutionnel francés y el modelo de cortes constitucionales europeas”, Revista Chilena de Derecho Comparado, Chile, volumen 20, 1993, passim.
179
En virtud del control constitucional previo obligatorio, los órganos que intervienen
en el proceso de formación de una ley deberán incoar el procedimiento
invariablemente como parte de un trámite legislativo. Por ende, si los órganos
señalados omitieren la obligación impuesta por las leyes respectivas, el curso de
la elaboración de la ley no podrá continuar y, si fuere el caso, la promulgación que
corresponda no tendría efecto legal alguno.
En el segundo supuesto –el control constitucional previo potestativo- la solicitud
del procedimiento de revisión consiste, exclusivamente, en una prerrogativa de
representación de minorías legislativas e instituciones sociales, como sucede en
aquellos Estados que legitiman a sus Procuradurías Generales (llamadas también
Fiscalías Generales o Fiscalías de la Nación) y organismos protectores de
derechos humanos para promover formas de control preventivo, sin que tal acción
sea obligatoria para los legitimados en el Estado respectivo. Esta modalidad de
revisión significa una protección adicional para los derechos fundamentales y para
el orden jurídico en los Estados que han instrumentado el control previo pues, de
forma paralela al control previo obligatorio, otorgan una oportunidad adicional para
calificar la constitucionalidad de las normas jurídicas.
c. Preceptivo u orientador.
El control constitucional, adicionalmente, puede clasificarse en función de los
efectos que las resoluciones dictadas posean en cada caso concreto. A partir de
esta división, las sentencias, opiniones o dictámenes emitidos con motivo de la
aplicación del control previo, ya obligatorio, ya potestativo, podrán tener
consecuencias vinculantes para las partes, o bien, podrán consistir únicamente en
sugerencias jurisprudenciales que orienten a los distintos órganos que promuevan
el control, sin que su contenido los obligue a legislar o actuar de un modo
determinado. Con fundamento en esta dicotomía, el control se denomina
preceptivo y orientador, respectivamente.
180
Ciertamente, los ordenamientos que rigen el proceso de control previo, como las
constituciones y leyes reglamentarias de procesos constitucionales, disponen que
el contenido de los dictámenes pronunciados tenga, en algunos casos, carácter
preceptivo para las partes involucradas. De esta forma, los resolutivos de la
sentencia deberán ser acatados a fin de que se verifiquen las modificaciones o
correcciones consideradas por el órgano de control que corresponda.
Además de los efectos anteriores, los ordenamientos mencionados pueden prever
que el procedimiento de control, aplicado en cualquiera de sus variantes, finalice
en una decisión no imperativa del tribunal o sala constitucional, la cual implicará
exclusivamente un criterio orientador realizado por expertos del derecho
constitucional, equivalente a la recomendación de un ombudsman.
Por último, debe aclararse que estas formas de control se pueden establecer
simultáneamente en un ordenamiento, esto significa que clases esencialmente
incompatibles de control pueden estar previstas para hipótesis diversas de cada
ley, por ende, el control obligatorio puede coexistir con el facultativo, así como el
preceptivo con el orientador. Asimismo, es posible hallar distintas combinaciones
entre las formas de control constitucional clasificadas en función de la
obligatoriedad de su aplicación y del carácter de los efectos que posean sus
resoluciones; de este modo, los dictámenes que resuelvan el control obligatorio o
el facultativo podrán tener efectos preceptivos u orientadores, dependiendo de lo
dispuesto en el ordenamiento correspondiente.
C. Regulación en derecho comparado.
El control constitucional previo es actualmente un instrumento vigente en
numerosos sistemas jurídicos. Así, es posible encontrarlo en Estados más o
menos disímiles, como los siguientes: Austria, Chile, Colombia, Costa Rica,
España, Francia, Portugal y Venezuela.
181
A continuación, se describirá en forma concisa el funcionamiento del control
constitucional previo en algunos países de América y Europa, a fin de conocer las
características comunes e individuales que manifiestan en sus sistemas de
control.
a. Chile.
El artículo 92 de la Constitución Política de la República de Chile prevé la
existencia de un Tribunal Constitucional integrado por diez miembros, cuyo
funcionamiento puede ser en pleno o divido en dos salas. El mencionado órgano
tiene conferidas múltiples atribuciones, enumeradas por el artículo 93 de dicha
Constitución, entre las que se encuentran las relativas al ejercicio del control
constitucional previo; las partes conducentes del artículo 93 se leen como sigue:
Artículo 93. Son atribuciones del Tribunal Constitucional:
1º Ejercer el control de constitucionalidad de las leyes que
interpreten algún precepto de la Constitución, de las leyes
orgánicas constitucionales y de las normas de un tratado que
versen sobre materias propias de estas últimas, antes de su
promulgación;
…
3º Resolver las cuestiones sobre constitucionalidad que se
susciten durante la tramitación de los proyectos de ley o de
reforma constitucional y de los tratados sometidos a la
aprobación del Congreso;
…
Conforme las disposiciones anteriores, el Tribunal Constitucional de Chile debe
revisar, antes de su entrada en vigor, la constitucionalidad de las leyes que
182
interpreten la Constitución, las leyes orgánicas constitucionales y los tratados
internacionales que estén relacionados a dichas leyes orgánicas; asimismo, está
encargado de resolver controversias originadas en el proceso legislativo y de
aprobación de tratados internacionales.
El primer caso (el control obligatorio de constitucionalidad de leyes que interpreten
la Constitución, las leyes orgánicas constitucionales y los tratados internacionales)
permite observar un claro ejemplo de control constitucional previo y obligatorio228,
que implica una condictio sine qua non para la promulgación de tales
ordenamientos. Para llevarse a cabo, según lo ordenado en la Constitución
(artículo 93) y en la Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional
(artículo 34), la Cámara de origen debe enviar al Tribunal el proyecto
correspondiente en un plazo máximo de cinco días siguientes a aquél en que
quede totalmente tramitado por el Congreso. La resolución del Tribunal tendrá
como efecto declarar la constitucionalidad del proyecto revisado, o bien, declarar
su constitucionalidad total o parcial, lo cual impedirá definitivamente su entrada en
vigor.
El segundo caso (la resolución de controversias originadas en el proceso
legislativo y de aprobación de tratados internacionales, también llamada cuestión
de constitucionalidad) evidencia una forma de control preventivo no obligatorio,
pues el Tribunal sólo podrá conocer sobre el asunto con el requerimiento de los
facultados229 para incoar el proceso, a saber, el Presidente de la República,
cualquiera de las Cámaras o una cuarta parte de sus miembros en ejercicio
(artículos 93 constitucional y 38 de la referida ley orgánica). La Constitución
chilena obliga al Tribunal a resolver dentro del plazo de diez días contado desde
que reciba el requerimiento, a menos que decida prorrogarlo hasta por otros diez
días por motivos graves y calificados. El requerimiento no suspende la tramitación
228
Vid. Pfeffer Urquiaga, Emilio, “El control constitucional en Chile: Tribunal Constitucional”, en Bazán, Víctor, Óp. Cit., p. 418. 229
Ídem.
183
del proyecto, pero la parte impugnada no puede promulgarse sino hasta la
expiración del plazo referido, salvo que se trate del proyecto de Ley de
Presupuestos o del proyecto de declaración de guerra del Presidente de la
República.
Resulta importante señalar que en cualquiera de los casos, una vez recibido el
requerimiento por el Tribunal, se comunicará al Presidente de la República la
existencia de la reclamación para que se abstenga de promulgar la parte
impugnada del respectivo proyecto. Lo anterior, se efectúa con la finalidad de
hacer expedita la entrada en vigor de las normas que no se encuentren en
proceso de revisión obligatoria o que no sean objeto de cuestiones de
constitucionalidad presentadas por las autoridades mencionadas.
Por último, cabe aclarar que según lo previsto en el artículo 94 constitucional,
contra las resoluciones del Tribunal Constitucional no procederá recurso alguno.
En virtud de este artículo, las disposiciones que el Tribunal declare
inconstitucionales no podrán convertirse en ley o decreto. Asimismo, las
sentencias que declaren la inconstitucionalidad de todo o parte de una ley o
decreto se publicarán en el Diario Oficial dentro de los tres días siguientes a la
fecha en que fueron dictadas.
b. Colombia.
El artículo 241 de la Constitución Política de Colombia enumera las facultades de
la Corte Constitucional, entre las que pueden hallarse diversas atribuciones para
efectuar un control preventivo de constitucionalidad a proyectos legislativos y
tratados internacionales.
El inciso octavo del artículo constitucional citado ordena a la Corte revisar los
proyectos de ley que hubieren sido vetados por el Gobierno argumentando su
inconstitucionalidad (si las Cámaras legislativas insisten en su promulgación), así
184
como de los proyectos de leyes estatutarias230. Por otro lado, el décimo inciso del
mismo artículo establece que dicha Corte califique la inconstitucionalidad de los
tratados internacionales y de las leyes que aprueben la celebración de estos
acuerdos.
El control constitucional preventivo en Colombia tiene naturaleza obligatoria, como
se aprecia en el análisis que debe realizar la Corte en los procesos de aprobación,
modificación o derogación de leyes estatutarias (artículo 153 de la Constitución).
Asimismo, el control constitucional previo se aplicará invariablemente si las
Cámaras legislativas insisten al Presidente en la promulgación de un proyecto de
ley que vetó previamente por su aparente inconstitucionalidad; en este caso, el
texto deberá enviarse a la Corte Constitucional para que dicte en un plazo máximo
de seis días una resolución que tendrá como efecto alguno de los siguientes:
obligar al Presidente a sancionar la ley, si la Corte la declara constitucional;
archivar el proyecto, si la Corte la declara constitucional; o bien, si la Corte
estimase que el proyecto es parcialmente inconstitucional, instruir a la Cámara de
origen para que modifique las disposiciones respectivas (con audiencia del
Ministro de Gobierno correspondiente), exigiéndole también enviar el proyecto
corregido a la Corte, para que ésta resuelva definitivamente.
En lo que respecta a los tratados internacionales, el Presidente deberá remitirlos a
la Corte dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley que los apruebe.
Los efectos de la resolución serán autorizar o impedir al Presidente la ratificación
de los convenios. En el supuesto de que sólo algunas normas sean declaradas
inexequibles por la Corte, el Presidente de la República manifestará el
consentimiento formulando reservas sobre las cláusulas respectivas.
230
Las leyes estatutarias colombianas son aquellas que regulan las materias enumeradas en el artículo 152 de la Constitución: los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; la administración de justicia; la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales; las instituciones y los mecanismos de participación ciudadana; los estados de excepción; así como la igualdad electoral entre los candidatos para ejercer la Presidencia de la República.
185
Finalmente, es pertinente comentar que la Constitución colombiana permite a
cualquier ciudadano intervenir en el juicio para defender o impugnar la
constitucionalidad de los proyectos de leyes estatutarias, así como de los tratados
internacionales que están por ratificarse.
c. Costa Rica.
La Constitución Política y la Ley de Jurisdicción Constitucional de la República de
Costa Rica establecen numerosas características y pormenores que resultan
paradigmáticos para el estudio de las formas de control constitucional previo,
debido a la precisa y exhaustiva organización de dicho sistema de defensa.
En primer lugar, se ha de mencionar el inciso b) del artículo diez de la Constitución
Política, el cual establece que una Sala especializada de la Corte Suprema de
Justicia opinará, preceptivamente, sobre las consultas referidas a proyectos de
reforma constitucional, de aprobación de convenios o tratados internacionales y de
otros proyectos de ley.
Por otro lado, el artículo 128 de la Ley Fundamental costarricense dispone que si
el veto del Presidente se funda en la inconstitucionalidad del proyecto de ley (y
dicho argumento no es aceptado por la Asamblea Legislativa), ésta enviará el
decreto legislativo a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, para
que dirima la controversia en un plazo máximo de treinta días naturales, contados
desde el día en que recibió el expediente. La resolución podrá declarar
inconstitucional todas o algunas disposiciones, en cuyo caso deberán ser
modificadas o suprimidas, mientras que las demás se enviarán a la Asamblea
Legislativa para continuar su proceso regular; por último, si la Sala Constitucional
declarase que el proyecto es plenamente constitucional, también lo remitirá a la
Asamblea Legislativa para que siga el trámite respectivo.
186
El artículo 96 de la Ley de Jurisdicción Constitucional faculta a ejercer la opinión
consultiva previa en diversos supuestos: en la tramitación de una reforma a la
Constitución o a la Ley de Jurisdicción Constitucional, la aprobación de convenios
o tratados internacionales y otros proyectos de leyes constitucionales; en la
elaboración de proyectos legislativos (si la consulta se presenta por un número no
menor de diez diputados); en la tramitación de proyectos de ley o de mociones
incorporadas a ellos, si la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de
Elecciones o la Contraloría General de la República estimaren como
indebidamente ignorados, interpretados o aplicados los principios o normas
relativos a su respectiva competencia constitucional; y si lo solicita el Defensor de
los Habitantes, por considerar que el proyecto correspondiente infringe derechos o
libertades fundamentales reconocidos por la Constitución o los instrumentos
internacionales de derechos humanos vigentes en la República.
La consulta motivada por una reforma a la Constitución o a la Ley de Jurisdicción
Constitucional y por la aprobación de convenios o tratados internacionales, se
formulará por el Directorio de la Asamblea Legislativa; en los demás casos
previstos, los grupos de diputados, la Corte Suprema de Justicia, el Tribunal
Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República o el Defensor de
los Habitantes estarán legitimados para su presentación.
La Sala Constitucional dictará una resolución sobre las consultas dentro del mes
siguiente a su recepción, y sólo será vinculante en casos de reforma a la
Constitución o a la Ley de Jurisdicción Constitucional, aprobación de convenios o
tratados internacionales y cuando la sentencia establezca la existencia de trámites
inconstitucionales del proyecto consultado. En todo caso, el dictamen no impide
que posteriormente la norma o normas cuestionadas puedan ser impugnadas por
otras vías de control de constitucionalidad, lo cual claramente permite efectuar, si
es necesario, un control constitucional posterior.
187
d. España.
La Constitución Española establece en su artículo 159 la existencia de un Tribunal
Constitucional integrado por doce miembros. El pleno de dicho Tribunal tiene
competencia, según los artículos 161 de la Constitución y segundo de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional, para declarar la inconstitucionalidad de
los tratados internacionales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 95
constitucional, que se cita a continuación:
Artículo 95.
1. La celebración de un tratado internacional que contenga
estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa
revisión constitucional
2. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al
Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa
contradicción.
El ejercicio de esta atribución se encuentra regulado por el artículo 78 de la Ley
orgánica del tribunal constitucional; este precepto otorga al Gobierno o a
cualquiera de las Cámaras legislativas (el Congreso de los Diputados y el Senado)
la facultad de requerir al Tribunal Constitucional que declare la constitucionalidad
de un tratado internacional, con antelación a que el Estado otorgue su
consentimiento.
El Tribunal Constitucional, una vez que reciba la solicitud mencionada, emplazará
al órgano que incoó el proceso y a los demás órganos legitimados para que
afirmen lo que consideren pertinente sobre la cuestión en un plazo máximo de un
mes. El Tribunal Constitucional emitirá su declaración en máximo un mes
adicional. El Tribunal podrá requerir de los órganos mencionados, personas físicas
188
o jurídicas, y otros órganos del Estado o de las Comunidades Autónomas, cuantas
aclaraciones, ampliaciones o precisiones estime necesarias, alargando el plazo de
resolución el mismo tiempo que hubiese otorgado para responder las consultas
(que no podrá exceder de treinta días).
Los efectos de la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional tendrán carácter
vinculante, por lo cual, solo podrán celebrarse los tratados internacionales
declarados constitucionales, y viceversa.
No obstante tal prevención, el Tribunal Constitucional consideró en la Declaración
de 1 de julio de 1992231, respondiendo a la consulta del Gobierno sobre la
necesidad o no de modificar la Constitución española para la ratificación del
Tratado de la Unión Europea232, que dicho tratado contenía una cláusula contraria
al contenido del artículo trece constitucional. Asimismo, estimó que para resolver
dicha contradicción, resultaría necesario modificar el artículo mencionado, con la
consecuencia de ratificar posteriormente el tratado examinado.
Indudablemente, la interpretación descrita en el párrafo anterior se desvió del texto
legal –que ordena declarar constitucional o inconstitucional el tratado celebrado-,
pues el Tribunal mencionó, como sucedánea de la declaración de
inconstitucionalidad del tratado, una referencia al artículo 167 de la Constitución
para que se procediera a reformarla233.
231
Recomiéndase ampliamente la lectura completa de esta declaración. Vid. Tribunal Constitucional Español, Declaración del Pleno del Tribunal Constitucional 1/1992, de 01 de julio de 1992, http://www.tribunalconstitucional.es/es/jurisprudencia/Paginas/Declaracion.aspx?cod=9671. Consultada el 12 de enero de 2011. 232
El Tratado de la Unión Europea fue firmado en la ciudad de Maastricht, Países Bajos, el 7 de febrero de 1992. 233
El contenido del fallo contenido en esta declaración es el siguiente: “FALLO: En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA, Declara:1º Que la estipulación contenida en el futuro art. 8 B, apartado 1, del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, tal y como quedará redactado por el Tratado de la Unión Europea, es contraria al art. 13.2 de la Constitución en lo relativo a la atribución del derecho de sufragio pasivo en elecciones municipales a los ciudadanos de la Unión Europea que no sean nacionales españoles. 2º Que el procedimiento
189
Allende la finalidad de la interpretación comentada (que claramente radica en la
cuestión práctica de permitir la ratificación de un convenio tan importante como el
Tratado de la Unión Europea), debe subrayarse que el control previo puede
utilizarse no sólo para impedir la entrada en vigor de normas contrarias a la
Constitución, sino también para promover el progreso y la evolución del derecho
constitucional, tal y como el Tribunal Constitucional de España lo procuró en este
caso particular. No obstante, una perspectiva adversa a la argumentación anterior
encontraría en ella un indicio de relativismo y pérdida de la soberanía nacional que
apuntaría, en todo caso, a perturbar la Constitución en función de las
determinaciones supranacionales, hecho que se verificaría, claro está, con el
consentimiento del Poder Reformador de la Ley Fundamental del Estado que
corresponda.
En otro orden de ideas, Miguel Ángel Alegre Martínez subraya el carácter
jurisdiccional que esta sentencia otorga al control previo, así como la equivalente
fuerza legal de sentencia que otorga a las decisiones emitidas en el ejercicio de
este control; además, señala el jurista citado, “el control previo de tratados queda
configurado como un procedimiento encaminado a garantizar la supremacía
constitucional, garantizando al mismo tiempo la seguridad y estabilidad de los
compromisos internacionales”234.
Para finalizar, resulta importante señalar que el control previo de leyes y tratados
debe ser integral, es decir, debe comprender la totalidad de las normas que
integran los ordenamientos examinados a fin de que sus resultados constituyan
orientaciones, o sentencias, útiles para la vida constitucional de un país pues,
de reforma constitucional, que debe seguirse para obtener la adecuación de dicha norma convencional a la Constitución, es el establecido en su art. 167. Publíquese esta Declaración en el Boletín Oficial del Estado. Dada en Madrid, a uno de julio de mil novecientos noventa y dos.” 234
Cfr. Alegre Martínez, Miguel Ángel, “El resurgimiento del debate sobre el control previo de constitucionalidad en España: experiencias y perspectivas”, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, No. 8, 2007, p. 7, http://www.iidpc.org/revistas/8/pdf/19_45.pdf. Consultado el 9 de enero de 2011.
190
como lo consideran Luis Jimena Quesada y Miguel Ángel Alegre Martínez, si el
análisis constitucional estuviese limitado a disposiciones particulares de una ley o
tratado, el órgano revisor podría emitir un fallo incompleto o incorrecto, debido al
principio de congruencia, lo que implicaría que “el alcance del control quedara a
merced del requerimiento”235.
e. Francia.
La Constitución Francesa del 4 de octubre de 1958 dispone, en su artículo 56, la
existencia de un Consejo Constitucional que estará compuesto por nueve
miembros. Dicho Consejo tiene el carácter de órgano revisor de la Constitución,
pero no ejerce facultades de jurisdicción ordinaria, es decir, constituye un órgano
de diferente grado al de los tribunales “judiciales”. En ese sentido, Thierry Renoux
afirma que es un órgano judicial que juzga en el ámbito político, sin juzgar
políticamente236. Por el contrario, Pierre Bon, quien afirma que el control previo
constitucional no puede ser ejercido más que por un órgano político237.
Dejando atrás las consideraciones doctrinales sobre la naturaleza el control previo,
resulta necesario hacer un esbozo de la regulación del control constitucional
francés. De acuerdo con los artículos 11, 54, y 61 de la Constitución, las
facultades que el Consejo posee en materia de control previo pueden aplicarse a
tratados internacionales, leyes orgánicas238 y a reglamentos de las Cámaras
parlamentarias. Asimismo, el control puede aplicarse, antes de que sean
sometidas a referéndum, a leyes ordinarias que versen sobre la organización de
235
Cfr. Jimena Quesada, Luis, y Alegre Martínez, Miguel Ángel, Fundamentos constitucionales de la Unión Europea, Madrid, Biblioteca Nueva, 2006, pp. 252-258, así como la bibliografía allí citada, referido por Alegre Martínez, Miguel Ángel, Óp. Cit., p. 8. 236
Cfr. Renoux, Thierry S., “El consejo constitucional y el Poder Judicial en Francia y en el modelo europeo de control de la constitucionalidad de las leyes”, Revista Chilena de Derecho Comparado, Chile, volumen 20, 1993, p. 444. 237
Cfr. Bon, Pierre, Óp. Cit., p. 386. 238
Las leyes orgánicas francesas son aquellas que establecen disposiciones reglamentarias de la Constitución.
191
los poderes públicos, la política económica o social de la Nación y a los servicios
públicos que concurren en ella.
Conforme al artículo 54 constitucional, la revisión de un acuerdo internacional
puede solicitarla el Presidente de la República, el Primer Ministro, el Presidente de
cualquiera de las dos Cámaras Legislativas, o bien, sesenta diputados o sesenta
senadores. En caso de que el Consejo Constitucional declarase que el tratado
contiene una cláusula contraria a la Constitución, la autorización para ratificar o
aprobar el convenio internacional sólo podrá concederse después de elaborar una
reforma de a la Ley Fundamental en los preceptos correspondientes. Por otro
lado, el artículo 62 determina que las leyes declaradas inconstitucionales no
podrán ser promulgadas, además de disponer que las decisiones del Consejo
Constitucional no podrán ser recurridas y que se impondrán a los poderes
públicos, autoridades administrativas y jurisdiccionales.
El artículo 54 permite observar el mismo fenómeno que en España: el contraste
realizado entre una norma constitucional y un tratado internacional no tienen como
única finalidad prohibir fatalmente la ratificación de un convenio internacional, sino
también pueden ser causas generadoras del desarrollo del derecho constitucional.
El artículo 61 de la Constitución de Francia ordena que el Consejo Constitucional
se pronuncie sobre los asuntos sujetos a su análisis en máximo de un mes,
computado a partir de haber recibido el requerimiento respectivo. No obstante,
precisa el texto de este mismo artículo, si existiere “urgencia” el plazo podrá
reducirse a ocho días a petición del Gobierno. Desde luego, la remisión de la ley o
tratado al Consejo Constitucional suspenderá el plazo de la promulgación indicado
en la norma. Cabe mencionar que hasta hace una década, el control previo era el
único establecido en aras de revisar la constitucionalidad de las leyes en Francia.
192
f. Venezuela.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone la aplicación
del control constitucional previo, tratándose de propuestas de leyes que la
Asamblea Nacional declare orgánicas239, proyectos de leyes vetados por el
Presidente de la República y tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo.
Las leyes que la Asamblea Nacional califique como orgánicas serán remitidas
antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, la cual decidirá, exclusivamente, sobre la constitucionalidad del carácter
orgánico de dicha ley, es decir, la facultad de revisión no contempla la posibilidad
de pronunciarse sobre la constitucionalidad de los preceptos contenidos en ella,
salvo que se efectuare el control previo explicado en el siguiente párrafo.
El artículo 214 de la Ley Fundamental de Venezuela (que sistematiza la
promulgación de leyes), ordena la aplicación del control constitucional previo a
proyectos de ley considerados inconstitucionales por el Presidente y que,
habiendo sido vetados previamente por el titular del Ejecutivo, la Asamblea
Nacional –por resolución de la mayoría absoluta de sus miembros presentes-
insiste en su promulgación. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia dictará su resolución en un plazo máximo de quince días, computados
desde que recibió el oficio presidencial. Si el Tribunal declara la constitucionalidad
de la ley o simplemente no emite una decisión en el lapso anterior, el Presidente
de la República promulgará la ley dentro de los cinco días siguientes a la decisión
del Tribunal o al vencimiento de este plazo.
Los tratados internacionales también son objeto del control constitucional
preventivo en Venezuela. El artículo 336 constitucional en su fracción quinta
menciona que atribución de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
239
Conforme la definición del artículo 203 de la Constitución venezolana, son leyes orgánicas: las que así denomina esta Constitución; las que se dicten para organizar los poderes públicos o para desarrollar los derechos constitucionales; y las que sirvan de marco normativo a otras leyes.
193
Justicia verificar, con anterioridad a su ratificación y a solicitud del Presidente de
la República o de la Asamblea Nacional, la conformidad de los tratados
internacionales suscritos por la República con la Constitución.
Finalmente, es conveniente mencionar que la fracción séptima del ya referido
artículo 336 faculta a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para
declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del Poder Legislativo municipal,
estatal o nacional; tal omisión legislativa se configurará cuando alguno de los
poderes mencionados haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables
para garantizar el cumplimiento de la Constitución, o bien, cuando las haya dictado
incompletamente. Ciertamente, esta declaración no implica una forma de control
constitucional previo, sin embargo, hace patente la existencia de una materia aún
desconocida por los ordenamientos mexicanos y devela una gran área de
oportunidad para la doctrina del derecho procesal constitucional.
D. La conveniencia de su aplicación y su coexistencia con el control
posterior.
La aplicación del control constitucional previo implica el mejoramiento del sistema
jurídico de un Estado, sin embargo, la conveniencia de la instauración del control
constitucional previo debe analizarse en cada sistema jurídico concreto, pues
aunque la formulación teórica demuestre significativas bondades, la
instrumentación en las leyes procesales puede potenciar o entorpecer los efectos
de dicho control.
Los medios de control constitucional previo, allende las disquisiciones sobre su
naturaleza y las modalidades que pueden adoptar, son efectivos instrumentos
para protección del orden jurídico de un estado. No obstante, cabe reiterar que la
194
eficacia del control previo no depende exclusivamente de su carácter previo, sino
de la correcta regulación procesal que cada uno manifieste240.
Con las prevenciones anteriores a la vista, se aclara que las conveniencias
descritas en este apartado derivan de un análisis teórico del control constitucional
previo en general, y no del estudio de un sistema de control constitucional de un
Estado en específico.
El establecimiento del control constitucional previo beneficia en múltiples
dimensiones, pero sus ventajas pueden resumirse en el incremento de la certeza y
seguridad jurídica para los destinatarios de las normas, con motivo de la pronta
intervención de expertos que velen por la protección del orden constitucional. Por
otro lado, la depuración del trabajo de los legisladores antes de que sea vigente
impide el sufrimiento de los llamados “efectos traumáticos”, que pueden
provocarse debido a la declaración de inconstitucionalidad de una norma que fue
aplicada durante un período prolongado241.
El control constitucional previo también coadyuva a la reducción de la carga de
trabajo en los tribunales (que, per se, implica un relevante beneficio para las
partes y los juzgadores), con la consecuencia de proveer una mayor seguridad
jurídica a los destinatarios de las normas. El efecto lógico de impedir la entrada en
vigor de leyes inconstitucionales consiste en evitar la promoción indiscriminada de
procedimientos, juicios y recursos destinados a la impugnación de leyes contrarias
a la Constitución. Los términos aritméticos podrían reflejar seguramente, en
términos realistas, una disminución drástica en el número de procesos iniciados
con motivo de la aplicación de leyes inconstitucionales.
240
Vid. Alegre Martínez, Miguel Ángel, Justicia constitucional y control preventivo, Óp. Cit., p. 271, y Moderne, Franck, Óp. Cit., p. 416, in fine. 241
Moderne, Franck, Óp. Cit., p. 416.
195
Las ventajas relacionadas al control previo de los tratados constitucionales son
muy trascendentes. España y Francia son casos paradigmáticos que enseñan
cómo el control previo ofrece una oportunidad de mejoramiento del orden jurídico
constitucional, al provocar la reforma de la Ley Fundamental cuando las cláusulas
de un tratado internacional, benéfico para la vida jurídica y metajurídica de un
Estado, contravienen lo prescrito por dicha Ley. Así, como consecuencia de esas
reformas, puede motivarse la formulación de propuestas de gran valor teórico en
aras de transformar, en la teoría y en la práctica, el derecho constitucional del
Estado.
Desde luego, como se mencionó en el apartado que analiza el control previo en
España, doctrinas antagónicas a esta “corriente reformadora” de la Constitución
podrían sostener la invalidez de la transformación del derecho nacional para
adecuarlo con el internacional, las cuales demandarían, en lugar de aprobar estas
modificaciones, reservar las cláusulas del convenio que sean contrarias a la
Constitución o, en un supuesto extremo, cancelar la ratificación del tratado en
discordia.
Una clara muestra de la conveniencia de su aplicación en referencia al caso
particular de los tratados internacionales la manifiesta Calogero Pizzolo, al afirmar
que los efectos de una sentencia que considera inconstitucional el contenido de un
convenio pendiente de aprobarse, no tienen el dramatismo que manifiestan las
consecuencias de la declaración de inconstitucionalidad hecha sobre un tratado ya
vigente242.
En ese orden de ideas, debe subrayarse que la ejecución del control constitucional
previo de los tratados internacionales resulta indispensable para el cumplimiento
cabal de sus cláusulas; con dicho análisis preventivo, las obligaciones contraídas
en virtud del tratado pueden ser juzgadas por un órgano que analice la viabilidad
242
Pizzolo, Calogero, Globalización e integración. Ensayo de una teoría general, Buenos Aires, Ediar, 2002, p. 26, citado por Dueñaz Muñoz, Juan Carlos, Óp. Cit., p. 424.
196
jurídica de su observancia, evitando el riesgo de que se cometa una infracción del
acuerdo internacional. En otras palabras, el control a priori puede ayudar a
determinar la responsabilidad que un Estado podría contarer frente a entes
extranjeros, en caso de suscitarse incongruencias entre la Constitución y un
tratado243.
No obstante, también han de atenderse las críticas de quienes observan defectos
en el control constitucional previo. Las principales desventajas señaladas por la
doctrina son la interrupción y el retraso del proceso legislativo, que a su vez
podrían ocasionar el denominado “gobierno de los jueces”; además, en los
sistemas que prevén formas de control meramente orientadoras, es claro que la
revisión constitucional no garantizará el acatamiento de la resolución, ni el respeto
irrestricto al Máximo Ordenamiento244.
El “gobierno de los jueces” no debe ser una fuente de preocupación severa en el
ámbito de aplicación del control constitucional previo, pues debe recordarse que
los jueces, como toda autoridad emanada de un estado democrático de derecho,
actúan con arreglo a la Constitución, es decir, los jueces tienen límites que
garantizan el ejercicio de su función, dejando incólume la competencia de otros
órganos del Estado. Asimismo, el crecimiento del actuar judicial responde a la
necesidad de establecer un sistema moderno de control del poder, sin que esto
implique conceder a los jueces una facultad arbitraria para “gobernar” o “legislar”
con el pretexto de sus atribuciones245.
También relacionado a los jueces, los detractores del control constitucional previo
observan un riesgo inherente a su aplicación: la politización de la justicia
constitucional. El peligro indicado existe ciertamente, pero es un rasgo que poseen
243
Cfr. Dueñaz Muñoz, Juan Carlos, Óp. Cit., p. 434. 244
Moderne, Franck, Óp. Cit., p. 416. 245
Cappelletti, Mauro, The Judicial Process in Comparative Perspective, Oxford, Clarendon Press, 1989, pp. 3-4.
197
las dos consabidas modalidades de control (previo y posterior). Además, debe
recordarse que este tipo de procesos constitucionales pretende, en un plano
teórico, al menos, hallar la coherencia, o la disconformidad entre la Constitución y
la ley o tratado que correspondan, alejados de los intereses de quienes toman
parte en el litigio246. Aun así, en caso de que pudiera hallarse un vicio de
subjetividad o politización, éste no podría imputarse a la modalidad previa o
posterior del control, sino a factores ajenos a dicha clasificación, como la falta de
independencia del órgano competente, por ejemplo.
Por otro lado, una desventaja adicional radica en que su aplicación demanda una
sociedad que acepte una moderna y más interdependiente separación de poderes,
pues bajo una concepción rígida, afirma Luis Paulino Mora Mora, el control previo
podría concebirse como una invasión inadmisible de funciones247.
Ahora que han sido mencionados los beneficios y los perjuicios que podrían
presentarse con el establecimiento del control constitucional previo, es necesario
hacer referencia a la coexistencia de las dos modalidades de control, clasificadas
en función del momento de aplicación: el preventivo y el reparador.
La articulación del control constitucional anterior con el sucesivo engendra un
sistema de defensa constitucional integral, que contribuye más efectivamente a
vigilar la constitucionalidad de las leyes. Dicho fenómeno –la coexistencia del
control preventivo y el reparador- se funda en que ninguno de los sistemas de
control analizados puede garantizar, si se aplican de manera aislada, la
adecuación de las normas inferiores a la Constitución248.
246
Alegre Martínez, Miguel Ángel, Óp. Cit., pp. 162 y 277. 247
Cfr. Mora Mora, Luis Paulino, Luis Paulino, Medios de control constitucional, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2005, p. 32. 248
Al respecto, véanse las opiniones de Franck Moderne y Miguel Ángel Alegre. Vid. Alegre Martínez, Miguel Ángel, Óp. Cit., passim, y Moderne, Franck, Óp. Cit., p. 411.
198
La permanencia del control sucesivo es fundamental para que la defensa del
orden constitucional sea plena. El control a posteriori representa así una garantía
de la garantía, pues implica un recurso adicional para la impugnación de leyes
que, habiendo sido declaradas validas en la revisión previa a su promulgación, son
reputadas inconstitucionales una vez que se aplican por cualquier autoridad.
Resulta imperativo conservar la aplicación del control posterior pues,
eventualmente, sucederán violaciones constitucionales y porque el control previo
no se aplicará de manera obligatoria, en la mayoría de los casos, a la totalidad de
las leyes.
El control que ejercen los órganos correspondientes no está exento de errores,
además, el control a priori puede no anticipar exitosamente todas las
transgresiones que las leyes aún no promulgadas pueden provocar cuando se
encuentren vigentes. Por ende, y debido también a la necesidad de proteger los
derechos fundamentales, así como para responder a la variabilidad de
circunstancias fácticas concretas (invariablemente sujetas al tiempo), es necesario
conservar el control constitucional posterior249.
Así pues, el control previo debe encontrarse instituido paralelamente al control
posterior, porque la eliminación del último significaría invertir la situación actual del
control constitucional en México, esto es, se resolvería únicamente un aspecto del
problema que representa el control constitucional en México, dejando fragmentado
el esquema de protección completa cuyo establecimiento se propone en este
trabajo.
La necesidad de que el control reparador continúe vigente resulta especialmente
importante considerando aquellos casos en que una reforma de la Constitución
provoque la inconstitucionalidad de una norma, es decir, los casos denominados
249
Shapiro, Martin, “Revisión judicial a priori y a posteriori: los modelos norteamericano y europeo”, Revista Chilena de Derecho Comparado, Chile, volumen 20, 1993, pp. 477-479.
199
como “inconstitucionalidad sobrevenida”250. En dichos supuestos, no habría un
control previo que proporcionara una efectiva protección de la constitucionalidad
del acto fundado en esa norma, simplemente porque ya se encuentra vigente y
porque, a pesar de haber sido constitucional en momentos pasados, ha devenido
contraria a la Carta Magna.
Capítulo 2. El control constitucional previo en México.
A. El Supremo Poder Conservador: precursor del control constitucional
previo en México.
La breve referencia que ahora se hace al Supremo Poder Conservador no tiene
como intención transformarse en una relación histórica de los antecedentes
históricos del control previo de constitucionalidad; exclusivamente se trata de un
resumen sobre los caracteres de un órgano “adelantado a su tiempo” que, con
motivo de las amplísimas y casi omnímodas atribuciones que gozaba, fue
rechazado por los medios jurídico y social de la época.
Es pertinente aclarar que desde la Constitución de 1824 ya se estableció una
Corte Suprema competente para revisar la constitucionalidad de los actos de las
autoridades, sin embargo, fue el Supremo Poder Conservador el primer órgano
con atribuciones para realizar control de constitucionalidad previo en el México
Independiente.
El Supremo Poder Conservador se estableció en la Segunda de las Siete Leyes
Constitucionales, en 1836; estaba compuesto de cinco individuos, de los cuales
uno se debía renovar cada dos años. Fue un órgano de naturaleza política que
tuvo atribuciones plenas para anular de manera general e irrevocable los actos de
cualquier autoridad.
250
Vid. Alegre Martínez, Miguel Ángel, Óp. Cit., p. 267.
200
Las atribuciones del Supremo Poder Conservador se enumeraban en el artículo 12
de la Segunda Ley Constitucional, de las cuales resulta muy importante para el
presente estudio la que permitía declarar la nulidad de leyes o decretos en los dos
meses siguientes a su sanción, si fueren contrarios a la Constitución y le exigieran
tal pronunciamiento el Poder Ejecutivo, la Alta Corte de Justicia o una minoría
calificada de 18 miembros del Poder Legislativo.
El artículo 17 de la Segunda Ley Constitucional fue, probablemente, una de las
fuentes más relevantes de las controversias que causó –y sufrió- este Órgano;
dicho artículo afirmaba que el Supremo Poder no era responsable de sus
operaciones, salvo ante Dios y la opinión pública, aclarando que sus individuos no
podían ser juzgados ni reconvenidos por sus opiniones, excepto cuando alguno de
ellos cometiere un delito, supuesto en que debía acusársele ante el Congreso
General.
Por lo anterior, puede verse que el Supremo Poder Conservador ya mostraba
algunos de los caracteres que, modificados solo parcialmente, la Suprema Corte
de Justicia de la Nación poseería en el transcurso de la historia. Queda claro que
las resoluciones de la Corte son irrecurribles, mientras que sus miembros poseen
consideraciones, formales y materiales, que los convierten en sujetos
prácticamente inmunes a la aplicación de la ley. Asimismo, algunos de los casos
resueltos en los últimos años, han mostrado que la opinión pública ya no puede
juzgar el contenido de sus resoluciones, las cuales se encuentran alejadas,
evidentemente, de la moral, la cultura nacional, la naturaleza humana, y sobre
todo, de la exacta constitucionalidad de los asuntos que se le han presentado251.
251
Como ejemplos de este tipo de casos pueden mencionarse la acción de inconstitucionalidad presentada contra la reforma del delito de aborto previsto en el Código Penal para el Distrito Federal, así como la acción de inconstitucionalidad presentada contra la reforma a la definición de matrimonio en el Código Civil del Distrito Federal; en sendos “litigios”, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resolvió con argumentos sociológicos –no jurídicos, ni constitucionales-, allende la moralidad y, sobre todo, el estricto apego a la Constitución que deben revestir sus sentencias.
201
Así las cosas, el Supremo Poder Conservador compartía algunos rasgos de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación que hoy es el órgano más alto de
impartición de justicia en los Estados Unidos Mexicanos. La referencia a este
Poder es necesaria para conocer, en forma sucinta, el primer órgano de control
constitucional en la historia del México Independiente; o bien, como lo afirma
Óscar Cruz Barney, es un primer intento para establecer un medio práctico y
eficaz de control constitucional, y cuyos autores intelectuales fueron Benjamin
Constant y Emmanuel Sieyés252.
B. La adopción del control constitucional previo en México.
El análisis que se ha realizado hasta el momento sobre el control constitucional
previo permite vislumbrar diferentes conveniencias si se instituyese en México.
Desde luego, es importante que el control constitucional previo reciba una
apropiada reglamentación, pero es importante establecer, en primera instancia, un
marco teórico de aplicación adecuado que repare en elementos como la
modalidad y los supuestos de aplicación, el órgano competente y los efectos de la
resolución, así como en algunos requisitos que la teoría exige para que su
instauración en México sea eficiente y útil para el orden constitucional.
A continuación, se estudian las condiciones en que el control constitucional previo
podría ser instituido en México, analizando los supuestos de aplicación, el órgano
que conocería de dicho medio de control y los efectos de sus resoluciones, entre
otras particularidades.
a. Condiciones teóricas necesarias para instaurarlo.
Para que tenga bases sólidas de aplicación, el control constitucional previo debe
insertarse en México por medio de un sistema sencillo, que prevea plazos de
252
Cfr. Cruz Barney, Óscar, “El Supremo Poder Conservador y el control constitucional”, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coordinador), Derecho Procesal Constitucional, Óp. Cit., p. 972.
202
resolución breves, en aras de facilitar la obtención de resultados pretendidos:
seguridad jurídica y respeto al orden constitucional. No obstante, cabe mencionar
que un sistema simplificado no necesariamente conlleva facilitar el procedimiento
de control per se, pero ciertamente lo convertirá en un medio más accesible y
recurrido por los entes facultados para su tramitación253.
Asimismo, sus procedimientos deben constituir herramientas que provean rapidez,
pero al mismo tiempo precisión, para evitar que este novedoso instrumento se
convierta en un lastre del derecho constitucional mexicano. Por ello, se estima
pertinente emular el paradigma presentado por la mayoría de los sistemas que
han adoptado esta forma de control, en lo que a plazos de resolución se refiere254.
Por otro lado, con respecto al órgano competente para ejecutarlo, debe
subrayarse la ineludible exigencia de otorgarle garantías administrativas (personal
adecuado, medios de investigación eficientes, etcétera) que le permitan
encontrarse presto para la resolución de los casos que se le presenten. Como se
mencionó con anterioridad, es inconcuso que no basta una correcta
instrumentación teórica, técnica y procesal del control, sino también es preciso
otorgar capacidades administrativas al órgano de aplicación255. Asimismo, el
control constitucional previo es un proceso que, para alcanzar sus fines, debe
poseer una regulación independiente a la que organice cualquier otra institución
jurídica.
Desde luego, conviene además que el órgano que conozca de este medio de
control tenga atribuidas pocas competencias, a fin de que el control previo pueda
ser realizado expeditamente, para evitar que al tener tantas atribuciones no pueda
253
Alegre Martínez, Miguel Ángel, Óp. Cit., pp. 269. 254
Moderne, Franck, Óp. Cit., p. 416. 255
Alegre Martínez, Miguel Ángel, Óp. Cit., p. 270.
203
encargarse de solventar, con prontitud, asuntos que demandan rapidez en su
resolución, como sucede, por ejemplo, en Alemania256.
Finalmente, debe precisarse que el control constitucional previo no implica el
establecimiento de una variante de la acción de inconstitucionalidad “adaptada al
proceso legislativo”, pues consiste en un medio innovador de control destinado a
la consecución de fines diversos a los pretendidos por tal acción.
b. Modalidad y supuestos de aplicación del control constitucional previo.
Las modalidades de control constitucional analizadas en el capítulo primero del
presente título se distinguen a partir de tres criterios: la naturaleza del órgano que
realiza el control, la obligatoriedad de la aplicación del control y los efectos de la
sentencia, resolución o decisión que se dicte. En este inciso, se dilucidará sobre la
modalidad del control con respecto a los dos últimos criterios mencionados,
mientras que la modalidad en función de la naturaleza del órgano que efectúa el
control será estudiada ulteriormente.
El control constitucional previo en México podrá ser de aplicación obligatoria o
potestativa, en supuestos distintos. Así, es factible sugerir que se aplique de forma
obligatoria a los proyectos de leyes federales aprobados por medio de la
tramitación establecida en el artículo 72 constitucional, cuando los dictámenes
enviados al Presidente de la República fueran vetados y devueltos por éste al
Congreso de la Unión por inconstitucionales, si dicho órgano legislativo insistiere
en su promulgación y el titular del Ejecutivo reiterase su negativa a promulgarlos.
Por otro lado, también puede establecerse el control constitucional previo
potestativo, para aquellos casos en que una minoría calificada de 75 diputados o
19 senadores objetara, durante el proceso legislativo, la constitucionalidad de una
ley o reforma. En este caso, los efectos de la resolución serán orientadores, a fin
256
Ibíd., pp. 270 y 272.
204
de impedir una intromisión del órgano de control en la labor legislativa, y no
afectará la posibilidad de controvertir su constitucionalidad en la etapa de
promulgación.
Por último, es pertinente mencionar que la consulta realizada por una minoría
calificada del Congreso de la Unión al órgano competente, puede compararse con
una figura que ya existe (prevista en el segundo párrafo del artículo 68 de la ley
reglamentaria del artículo 105 constitucional), la cual permite al Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación solicitar una opinión al Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, en cuanto a acciones de inconstitucionalidad
en materia electoral se refiere, a fin de obtener una orientación previa a la toma de
decisiones relativas a dichas controversias.
c. El proceso legislativo previsto en el artículo 72 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, la promulgación de las leyes,
generalidades del proceso de aplicación del control y efectos de la
resolución u opinión.
El control constitucional previo se encuentra vinculado esencialmente al proceso
de creación normativa previsto en el artículo 72 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, pero la posibilidad de aplicarlo depende, con especial
importancia, del concepto de promulgación de las leyes, facultad que corresponde
ejecutar de forma exclusiva al Presidente de la República.
Para determinar el momento en que puede aplicarse el control constitucional
previo durante el trámite legislativo, es oportuno hacer referencia al contenido del
consabido artículo, y resaltar las instancias más importantes relacionadas a la
revisión preventiva de constitucionalidad. Las secciones del artículo 72 de la
Constitución que interesan en este trabajo se citarán y se glosarán a continuación:
Artículo 72…
205
A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen, pasará
para su discusión a la otra. Si ésta lo aprobare, se remitirá al
Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, lo
publicará inmediatamente.
B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo, todo proyecto
no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen,
dentro de diez días útiles; a no ser que, corriendo este término
hubiere el Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en
cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en
que el Congreso esté reunido.
C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte
por el Ejecutivo, será devuelto, con sus observaciones, a la
Cámara de su origen. Deberá ser discutido de nuevo por ésta, y
si fuese confirmado por las dos terceras partes del número total
de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora. Si por esta
fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley o
decreto y volverá al Ejecutivo para su promulgación.
…
En lo referente al control motivado por el veto presidencial que podría calificarse
como “persistente”, es preciso mencionar que si la promulgación conlleva la
intervención del Ejecutivo para que un proyecto de ley tenga carácter obligatorio,
de forma inversa a ella puede emitirse el veto que, como ya se estudió en el título
segundo del presente trabajo, constituye una forma parcial de control
constitucional, sin embargo, por las circunstancias analizadas, no alcanza a reunir
las condiciones óptimas para significar un verdadero medio de control.
206
Así pues, si el veto per se demuestra encontrarse limitado para impedir que una
norma inconstitucional entre en vigor, es admisible adjuntar al mismo un medio de
control efectivo, ejecutado por un órgano especializado y de carácter jurisdiccional,
cuyo estudio se elaborará en el inciso siguiente.
En efecto, es preciso que el control constitucional se inicie o solicite con
anterioridad a la promulgación, y una vez que el Poder Legislativo hubiese
aprobado el proyecto vetado por las dos terceras partes de los votos presentes en
sus respectivas Cámaras. En otras palabras, tratándose del control motivado por
el veto constitucional “persistente” por inconstitucionalidad (si el Presidente
insistiera en la inconstitucionalidad del proyecto), el titular del Poder Ejecutivo no
vetará nuevamente el proyecto, pero deberá solicitar la aplicación del control
constitucional previo al órgano competente, en un plazo máximo de diez días
naturales, computados desde la fecha en que recibió del Congreso de la Unión
proyecto para su promulgación, para impedir que se realice el efecto descrito por
la última parte del inciso C del artículo 72, es decir, para que el proyecto no se
vuelva ley o decreto deberá iniciarse el proceso control constitucional. Desde
luego, la presentación de la solicitud del control implicará la suspensión de la
promulgación de los preceptos cuya constitucionalidad se controvierte.
En el supuesto anterior, el órgano revisor contará con un plazo máximo de treinta
días naturales, contados desde el día en que recibió la solicitud del Ejecutivo, para
dictar una resolución que decida sobre la constitucionalidad del proyecto. El plazo
anterior obedece a las recomendaciones que hacen la doctrina y la práctica del
control constitucional previo, y se establece conforme con las condiciones teóricas
de establecimiento del control mencionadas anteriormente.
En la modalidad ahora analizada, la resolución del órgano competente tendría
efectos preceptivos, a fin de ordenar la modificación de los artículos
inconstitucionales, o bien, para ordenar la promulgación al Ejecutivo. Desde luego,
207
las resoluciones que dicte el órgano competente con motivo del control
constitucional previo obligatorio preceptivo no admitirán recurso alguno.
Es primordial señalar, con respecto al control constitucional motivado por la
consulta legislativa, que su naturaleza no es litigiosa.
Para su procedencia se requerirá simplemente la solicitud firmada por los
integrantes de la ya mencionada minoría calificada de 75 diputados o 19
senadores, en la que se indiquen los artículos que el órgano competente debe
revisar, exclusivamente, en lo que atañe a su apego constitucional. El plazo
máximo para su presentación terminará en el momento en que la Cámara a la que
pertenezca esta minoría envíe el dictamen con el proyecto de ley a la Cámara
revisora, o bien, al Presidente de la República para su promulgación.
En el supuesto anterior, el órgano revisor contará con un plazo no prorrogable de
diez días naturales, contados desde el día en que recibió la solicitud de la minoría
que corresponda, para dictar una resolución que decida sobre la constitucionalidad
del proyecto.
Tratándose de esta forma de control, la resolución tendrá carácter exclusivo de
opinión, y su único efecto será hacer del conocimiento de los legisladores el
parecer del órgano jurisdiccional competente sobre la constitucionalidad del
proyecto de ley en trámite.
d. Órgano competente.
El órgano competente debe poseer carácter jurisdiccional y experiencia en la
revisión de constitucionalidad de las leyes. Además, es imperativo que se
encuentre en la posición más alta de Poder Judicial Federal, o bien, que tenga el
carácter de Tribunal Constitucional.
208
En la actualidad, los requisitos enumerados son reunidos por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, sin embargo, su actuar encuentra obstáculos ineludibles,
como las múltiples competencias que posee pero, sobre todo, los
desproporcionados y holgados plazos que ha demostrado utilizar para la
resolución de algunos asuntos de suma gravedad y relevancia para la vida
nacional.
Asimismo, debe precisarse que los vicios relacionados a los plazos son de alta
importancia, pues redundan en la efectividad y en el prestigio de la aplicación del
control constitucional previo. Desde luego, es riesgosa y contraproducente la
existencia de un control de constitucional previo cuyos procedimientos provoquen
la dilación del proceso legislativo federal, o peor aun, la injerencia del Poder
Judicial en el trámite de creación legislativa.
Por otro lado, deben establecerse normas que obliguen al órgano competente a
resolver sin excusa alguna; en otras palabras, no puede abrirse la puerta a la
afirmativa, ni a la negativa ficta, pues ello representaría un primer indicio legal de
desconfianza a un medio de control que, correctamente instaurado, ofrecerá
amplios beneficios al orden jurídico constitucional.
Finalmente, debe hacerse notar que para el éxito del control constitucional previo
resulta indispensable continuar limitando las competencias de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación y establecer, como se ha reiterado, plazos cortos para la
resolución de los casos que se le presenten, sobre todo los relacionados al
consabido control, los cuales demandan resoluciones y opiniones dictadas con
celeridad y acuciosidad.
209
Conclusiones.
PRIMERA. El control constitucional sucesivo, actualmente utilizado en México, es
insuficiente para proteger a la Constitución y para salvaguardar de manera
eficiente las prerrogativas de las personas, por ello es necesario implementar el
control previo en el proceso legislativo federal mexicano
SEGUNDA. Efectivamente, los sujetos de derecho obtienen una mayor seguridad
jurídica con la instauración del control constitucional preventivo. No obstante,
resulta fundamental permitir que prevalezca el control constitucional reparador, en
aras de fortalecer la protección del orden constitucional.
TERCERA. El control constitucional previo no sólo es útil para invalidar normas o
tratados internacionales contrarios a la Constitución, también es factible su
aplicación para promover el crecimiento del orden constitucional de un Estado,
condicionado a que su regulación permita una aplicación expedita.
CUARTA. El control constitucional previo debe ser llevado a cabo en una sede con
carácter jurisdiccional, competencia que debe gozar de garantías administrativas
que le permitan resolver pormenorizadamente, pero también de forma expedita,
los asuntos relacionados al control preventivo de constitucionalidad.
QUINTA. El control constitucional previo en México puede aplicarse también a los
tratados internacionales. Empero, el estudio de esta posibilidad requiere de un
análisis diverso al realizado en el presente trabajo.
SEXTA. El modelo aplicable en México es el obligatorio en caso de veto, o bien,
potestativo si lo solicitara un ente facultado, con efectos preceptivos u
orientadores, respectivamente.
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The+Veto+Power+in+the+United+States:+What+Is+It%3F+(1888)&hl=
es&ei=Jf6jTMfVGcH48Aa976HRCg&sa=X&oi=book_result&ct=result&r
esnum=1&ved=0CCcQ6AEwAA#v=onepage&q&f=false. Consultado el
11 de noviembre de 2010.
