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“INCONSTITUCIONALIDAD DEL JUICIO DE
LESIVIDAD POR VIOLENTAR EL DERECHO HUMANO
DE SEGURIDAD JURÍDICA”
TESIS PROFESIONAL
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
LICENCIADO EN DERECHO
P R E S E N T A
JUAN MANUEL GARCÍA DOMÍNGUEZ
DIRECTOR DE TESIS: MTRO. JUAN ANTONIO AGUILAR
CERVANTES
CIUDAD DE MÉXICO
2017
UNIVERSIDAD PANAMERICANA
FACULTAD DE DERECHO
CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS ANTE LA S.E.P
CON NUMERO DE ACUERDO 944893 DE FECHA 24-III-94
1
AGRADECIMIENTOS
A mis padres, Demetrio y María. No hay palabras en el mundo entero que puedan
describir mi admiración, agradecimiento y sobre todo mi amor por ustedes; son
los mejores padres que existen y tengo la fortuna de que sean míos. Aún y
cuando no existen palabras suficientes: les agradezco con todo mi corazón los
grandísimos esfuerzos (sobreponiendo mis intereses a los suyos) que han hecho
a lo largo de su vida para que hoy pueda ser quien soy. Esto simplemente es la
consecuencia de todo el cariño y amor incondicional que me han brindado, sin
esperar nada a cambio. No existen palabras suficientes para agradecerles,
simplemente sin ustedes no hubiera alcanzado mis sueños. Estaré eternamente
agradecido…
A mis hermanos, Demetrio y Diego. Mis mejores amigos. Les agradezco estar
siempre conmigo, pues a pesar de los malos momentos que les he hecho pasar,
han estado ahí para apoyarme y brindarme su amor incondicional. Igualmente,
no existen palabras para demostrarles mi amor y admiración por ustedes; espero
seguir junto a ustedes compartiendo, como hasta ahora, una vida llena de
felicidad.
A mis amigos, mi segunda familia. Ustedes saben quiénes son, no es necesario
nombrarlos, además de que no habría papel suficiente para agradecer todo lo
que han hecho por mí. Eduardo, Aldo, Pepe, Corsi y Axel, sin duda son parte de
esto, sin ustedes no hubiera sido posible; no es necesario decirles que siempre
contarán conmigo.
Sin duda alguna a la Facultad de Derecho de la Universidad Panamericana, pues
además de conocimiento y enseñanzas de vida -lo cual agradezco y atesoro
profundamente-, me regaló amigos y compañeros de trabajo, que me han
apoyado a lo largo de este camino. Lo prometido es deuda, y estoy seguro que
más de uno debería agradecerte, Majo, novia de mi amigo, gracias por hacer
más llevadera mi carrera de derecho.
2
A los maestros de la Facultad de Derecho, sus conocimientos me han abierto
nuevos horizontes y por ello estaré siempre agradecido con ustedes. De igual
forma al personal administrativo de esa misma Facultad, agradezco el apoyo que
me brindaron en todo momento, más de una vez -sin interés alguno- hicieron
posible esto.
A Juan Antonio Aguilar Cervantes. Mi amigo, profesor, compañero de cancha.
Te agradezco infinitamente que hayas creído en mí y me hayas invitado a formar
parte de la Facultad de Derecho. Eres un gran profesionista y sin duda un
excelente jugador, pero sobre todo una gran persona.
Gracias.
3
ÍNDICE
Introducción……………………………………………………………......…………7
CAPÍTULO I ANTECEDENTES DEL JUICIO DE LESIVIDAD
1.1 Antecedentes del Juicio de Lesividad en el Derecho
Comparado…………………………………………………………………..……10
1.2 . Antecedentes del Juicio de Lesividad en México…………………………....15
a) Ley de Justicia Fiscal…………………………………………………………15
b) Código Fiscal de la Federación (1938) …………………………………….18
c) Código Fiscal de la Federación (1967)……………………………………..19
d) Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación (1967)……………….22
e) Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación (1978)………………..25
f) Código Fiscal de la Federación (1983)……………………………………..27
g) Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación (1996)………………..28
h) Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
(2000)………………………………………………………………………….30
i) Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (2006)……..31
j) Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
(2007)………………………………………………………………………….32
k) Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (2009)……..33
l) Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
(2009)………………………………………………………………………….34
m) Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (2010)……..35
n) Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
(2010)………………………………………………………………………….37
o) Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (2016)……..37
p) Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (2016)…...39
q) Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (2017)……...42
CAPÍTULO II JUICIO DE LESIVIDAD
2.1. Concepto………………………………………………………………………...43
a) Doctrinal……………………………………………………………………………43 b) Legal…………………………………………………………………………….….47 c) Jurisprudencial…………………………………………………………………….51
2.2. Marco Normativo…………………………………………………………..….... 54
a) Constitucional……………………………………………………………………...54 b) CFF………………………………………………………………………………….56 c) LOTFJA……………………………………………………………………………..56
4
d) LFPCA………………………………………………………………………………57
2.3. Presupuesto de Procedencia (resolución favorable)…………………...……58
a) Resolución Favorable……………………………………………………………..58 b) Requisitos de la Resolución Favorable………………………………………….62 c) Situaciones que generan una Resolución Favorable………………………….69 d) Vigencia de las Resoluciones Favorables………………………………………80 e) ¿Las Resoluciones Favorables generan derechos adquiridos o expectativas de derechos?.....................................................................................................84
2.4. Jurisdicción y Competencia del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa…………………………………………………………..…………….89
2.5. Partes en el Proceso…………………………………………..………………..92
a) Actor o demandante……………………………………………………………….93 b) Demandado……………………………………………………………………….. 94 c) Tercero……………………………………………………………………………...95 d) Juzgador……………………………………………………………………………96
2.6. Substanciación………………………………………………..…………………97
a) Demanda…………………………………………………………………………...97
1. Oportunidad…………………………………………………………………...98 2. Requisitos…………………………………………………………………….101 3. Anexos de la demanda……………………………………………………...104
b) Contestación…………………………………………………………………….. 107
1. Oportunidad………………………………………………………………….108 2. Requisitos…………………………………………………………………… 109 3. Anexos de la contestación de demanda………………………………….111
c) Sentencia………………………………………………………………………… 112
1) Efectos retroactivos derivados de la sentencia…………………………..116
d) Medios de defensa contra la sentencia………………………………………..123
1. Medio de defensa de los particulares……………………………………..123 2. Medio de defensa de la Administración Pública………………………….124
CAPÍTULO III DERECHO HUMANO DE SEGURIDAD JURÍDICA
3.1. Concepto de Seguridad Jurídica in genere…………………….……………125
5
a) Doctrinal…………………………………………………………………………..125 b) Legal………………………………………………………………………………128 c) Jurisprudencial…………………………………………………………………...131
3.2. Marco Jurídico……………………………………………………..…………...135
a) Constitucional…………………………………………………………………….135 3.3 . Derechos Fundamentales que conforman el Derecho Humano de Seguridad
Jurídica…………………………………………………………………………..138 a) Derecho de Petición……………………………………………………………..138
1. Concepto……………………………………………………………………. 139 2. Fundamento Constitucional………………………………………………..141 3. Jurisprudencia……………………………………………………………… 141
b) Irretroactividad de la Ley………………………………………………………...144
1. Concepto……………………………………………………………………. 144 2. Fundamento Constitucional………………………………………………..145 3. Jurisprudencia……………………………………………………………….146
c) Derecho de Audiencia…………………………………………………………...148
1) Concepto……………………………………………………………………. 148 2) Fundamento Constitucional………………………………………………..150 3) Jurisprudencia……………………………………………………………….151
d) Derecho de Legalidad (principio de legalidad)………………………………. 155 1) Concepto……………………………………………………………………. 155 2) Fundamento Constitucional………………………………………………. 158 3) Jurisprudencia……………………………………………………………….159
CAPÍTULO IV LA FALTA DE SEGURIDAD JURÍDICA EN EL JUICIO DE LESIVIDAD
4.1 Análisis del problema………………………………..……………………….. 163 4.2 Violación al derecho humano de Seguridad Jurídica………….…………...164 a) Procedencia del Juicio de Lesividad…………………………………………...164
1) Discrecionalidad en su promoción…………………………………………..164 2) ¿En qué momento se acredita la lesión del interés público?...................166
b) Efectos retroactivos de la sentencia……………………………………………168 1) Efectos de la sentencia………………………………………………………169 2) Buena Fe (sufrir consecuencias por el equivocado actuar de la Administración Pública)…………………………………………………………171
6
4.3 Propuestas para evitar la vulneración del derecho humano de Seguridad Jurídica en el Juicio de Lesividad………………………………………………… 173 a) Reforma en la procedencia del Juicio de Lesividad………………………….173
1) Supuestos de procedencia…………………………………………………..173 2) Declaración previa de lesividad……………………………………………...175
b) Reforma en cuanto a los efectos de la sentencia……………………………..177 1) Efectos retroactivos si se demuestra mala fe………………………………177 2) Efectos no retroactivos……………………………………………………….179
CAPÍTULO V
CONCLUSIONES
Conclusiones………………………………………………………………………..181 Bibliografía…………………………………………………………………………..184
7
INTRODUCCIÓN
El Derecho a lo largo de la historia de la humanidad ha sido una herramienta
fundamental para asegurar la sana convivencia entre los individuos que integran
una sociedad, tanto particulares como los propios entes gubernamentales;
orientando y organizando el comportamiento de estos a través de sistemas
jurídicos que tienen por objetivo alcanzar seguridad en el actuar debido, y en
caso de actuar como no es esperado, existirá la posibilidad de coaccionar a su
infractor. Logra entonces, la integración de los miembros de la sociedad bajo un
determinado sistema jurídico, al que ellos mismos han aceptado ceñirse a fin de
vivir pacíficamente; esto es, dirige las conductas aceptadas y al mismo tiempo,
el correcto funcionamiento de los mecanismos -jurídicos y sociales- empleados
para alcanzar el equilibrio y bienestar social.
Además, el Derecho ha tenido la esencial función de pacificar y resolver los
conflictos suscitados entre particulares, así como los generados entre estos y el
propio Estado. No hay que olvidar, que será a través del Derecho que los entes
gubernamentales actuarán sin que puedan desapegarse de él, siendo éste la
razón de su actuar. Por esto, que la resolución de conflictos entre los particulares
y éstos con el Estado, estará tutelada por el Derecho, siendo el propio Estado -
a través de órganos jurisdiccionales- el encargado de dirimir esos conflictos,
apegado en todo momento a la verdad y a la justicia.
Por lo anterior, es de concluirse que el Derecho en conjunto con el Estado,
deberán velar por el bienestar de la sociedad; cuestión que se alcanza a través
de instituciones y herramientas jurídicas que respetando en todo momento los
derechos fundamentales de los gobernados, vela por el más alto interés, que es,
el interés público. Entre las instituciones jurídicas de fundamental importancia
para lograr el cuidado del interés público, sin duda alguna, se encuentra el
llamado: juicio de lesividad.
El juicio de lesividad es un instrumento o herramienta jurídica fundamental que
ha sido utilizada por el Estado para salvaguardar el interés público, pues a través
de esta institución se pretende nulificar una resolución favorable otorgada a un
particular, persona física o moral, que se ha visto beneficiado por esa resolución
8
la cual fue dictada por una propia Autoridad del Estado al parecer de manera
ilegal y que en principio, al beneficiar indebidamente al particular, genera un
perjuicio al interés público. Este juicio de lesividad sin duda es una institución
jurídica de suma importancia para salvaguardar los intereses de la sociedad, en
razón de que antepone los intereses de la comunidad a los del particular
beneficiado por una resolución favorable.
Anteponer los derechos de la sociedad a los de un particular, en primera
instancia pareciera que no genera tema a discusión alguno, pues la sociedad se
encuentra integrada por una multitud de gobernados, haciendo que esa
comunidad tenga mayor relevancia y permanencia que un solo individuo,
máxime si el juicio de lesividad tiene por objeto nulificar una resolución favorable
que en principio es “ilegal” y por lo tanto vulnera el interés público. Sin embargo,
al tutelar el bienestar de la sociedad no quiere decir que el Estado pueda
atropellar fundamentándose en ello, los derechos fundamentales de los
particulares afectados.
Los derechos fundamentales que asisten a todos y cada uno de los particulares
integrantes de una sociedad, deberán ser respetados indefectiblemente por el
Estado, ello no quiere decir que serán desatendidos los intereses de la sociedad,
pero tampoco supone que al velar por los intereses de la comunidad podrán
perjudicarse los de los gobernados; pueden coexistir en una sana relación,
conviviendo aún y cuando para salvaguardar el interés público tengan que
prevalecer los de la sociedad.
Me explico, el Estado y el sistema jurídico por el que opera (el Derecho como
creador del mismo), deberán proveer a los gobernados de todos los
mecanismos, instituciones y derechos adecuados para vivir en colectividad,
siendo uno de estos derechos fundamentales el de seguridad jurídica, que hace
a los particulares no vivir en un estado de inseguridad e incertidumbre respecto
al actuar mismo del Estado. Respecto a esto, la doctrinaria en derecho Mónica
Madariaga Gutiérrez, sostiene correctamente:
La seguridad es el estado psicológico del hombre, producido por causas determinantes externas, que le permite prever el futuro y tomar su posición frente a él. Es, al decir de Bentham, la base sobre que descansan todos los planes, todo
9
ahorro y todo trabajo, y lo que hace que la vida no sea sólo una sucesión de instantes sino una continuidad, entrando como un eslabón más en la cadena de las generaciones. Es, pues, la característica distintiva de la civilización. (…) La Seguridad Jurídica no es sino, entonces, el reflejo del Ordenamiento Positivo en las situaciones individuales, el conocimiento de que ese Sistema obliga por igual a todos los súbditos, que obliga también al Estado -Estado de Derecho- y que es válido en cuanto es Derecho Positivo vigente. Es la seguridad, por tanto, de “quien conoce o puede conocer lo previsto como prohibido, mandado o permitido por el Poder Público respecto de uno para con los demás y de los demás para con uno”. (…)1
Si una de las características distintivas de toda civilización es brindar seguridad
jurídica a todos y cada uno de sus integrantes, resulta oportuno realizar un
estudio del juicio de lesividad a la luz de ese derecho fundamental, pues aún y
cuando el fin último de este instrumento jurídico es velar por el bienestar social,
también es cierto que puede llegar a vulnerar el citado derecho de seguridad
jurídica en perjuicio del particular, ahora derecho humano de seguridad jurídica;
cuestión que no debería ser así, aun cuando el fin último sea salvaguardar el
interés público.
Por esto, que el presente estudio tenga por objeto conocer ampliamente los
pormenores y alcances del citado juicio de lesividad, para así poder determinar
si su fin -que no es más que velar por el interés público-, con el paso del tiempo,
evolución del Estado, fenómenos sociales (corrupción en nuestro caso) y la
nueva concepción de los derechos humanos, se ha visto trastocado en perjuicio
de los gobernados.
Nota: El sistema de referencias empleado en el presente trabajo atiende a los Criterios Editoriales del Instituto de Investigaciones Jurídicas y de la Enciclopedia Jurídica Mexicana establecidos por la Universidad Nacional Autónoma de México.
1 Madariaga Gutiérrez, Mónica. Derecho Administrativo y Seguridad Jurídica. Editorial Jurídica de
Chile. Santiago, Chile 1965. Páginas 9 y 10.
10
CAPÍTULO I ANTECEDENTES DEL JUICIO DE LESIVIDAD
El presente capítulo tiene por objeto conocer la evolución historia del juicio de
lesividad en nuestro país, para de esa forma tener una mayor comprensión de
los pormenores y alcances jurídicos -indefectiblemente sociales- que ha
adquirido a lo largo de los años en nuestro sistema judicial; con mayor precisión
en la jurisdicción contenciosa administrativa.
Cabe enfatizar que este juicio tiene profundas raíces en diversos ordenamientos
legales, esto es, no nos encontramos frente a una figura novedosa, sin que ello
signifique que es un tema ampliamente explorado a nivel doctrinal, legal y
jurisprudencial.
1.1. Antecedentes del Juicio de Lesividad en el Derecho Comparado
Analizando el Derecho comparado, se observa que el recurso de lesividad es regulado en forma aislada y no realmente sistemática...2
El juicio de lesividad adoptado en nuestro sistema jurídico mexicano, proviene
de manera íntegra del derecho español, por esto que el presente estudio se
enfoque exclusivamente a ese sistema de derecho, aún y cuando coexisten
diversos sistemas jurídicos como el argentino y venezolano que contemplan el
citado juicio de lesividad.
A continuación, se expondrá brevemente el origen del juicio de lesividad en el
sistema jurídico español:
En la doctrina española existe discrepancia respecto a cuál fue la primera
regulación que contempló el juicio de lesividad, ya que para algunos doctrinarios
los primeros ordenamientos en regularlo fueron los Reglamentos de los
2 Linares Martínez, Aurilivi. El Proceso de Lesividad ¿Una vía contencioso-administrativa en manos de la administración?, El Derecho Público a comienzos del Siglo XXI. Editorial Civitas Ediciones S.L., Madrid 2003, Primera Edición. Tomo II, Pagina 2238.
11
Consejos Provinciales del 1º de octubre de 1845, y el Consejo Real de 30 de
diciembre de 1846; siendo que para Eduardo García de Enterría la aparición del
juicio de lesividad surgió con posterioridad a estas regulaciones, tal como
sostuvo:
La historia del recurso de lesividad está falseada. Paulatinamente, y sin responder a un propósito consciente, han sido envueltos a través de un siglo los autores y la jurisprudencia en una dialéctica singular que llevaba con naturalidad a ir restringiendo las facultades administrativas, y al final, cuando el proceso está ya recorrido en su integridad, una mirada atrás apenas permite descubrir el lento pero inexorable aluvión que ha llevado a este resultado, que en rigor <<nadie ha querido>>, por lo menos de un modo directo y deliberado. He aquí por qué los autores remiten la responsabilidad del sistema, tal como puede ser ahora contemplado, a las primeras regulaciones de lo contencioso en España, concretamente a los Reglamentos de 1845 y 1856. Esta afirmación es rigurosamente inexacta. La confusión ha venido de identificar <<los negocios que se entablen a instancia de la Administración>>, previstos en los Reglamentos de los Consejos Provinciales de 1 de octubre de 1845, y del Consejo Real de 30 de diciembre de 1846 (arts. 21 y 50, respectivamente), con los juicios de lesividad que hoy se presentan con normalidad. He aquí el primer ejemplo de aquella denunciada extrapolación histórica. En efecto, las primeras regulaciones de lo contencioso preveían un recurso contencioso-administrativo interpuesto por la propia Administración, pero esta posibilidad no estaba dirigida, en modo alguno, a restringir las libres facultades que la Administración tenía para revocar sus propios actos irregulares. (…) ¿Cómo surge, por consiguiente, la idea del recurso de lesividad? Ante todo conviene establecer una precisión que es, a mi juicio, fundamental: la lesividad, como remedio judicial para ir contra actos firmes del propio demandante, surge precisamente dentro del ramo específico de la Hacienda pública. Es el Real Decreto de 21 de mayo de 1853 la primera piedra de la historia del recurso de lesividad, y merece la pena pararse en su doctrina. Este Real Decreto, contraseñado por el Ministro de Hacienda don Manuel BERMÚDEZ DE CASTRO, se refiere a <<dos negocios en que se versen recíprocas obligaciones de la Hacienda y de los particulares>>, limitación de objeto que presenta una importante significación, y viene a establecer, en definitiva: 1., que los acuerdos de todos los órganos y autoridades inferiores al Ministro son revocables en la vía administrativa por su respectivo superior jerárquico, sin limitación de motivo (tanto por razones de legalidad como por las de oportunidad, por consiguiente), de plazo, ni de procedimiento. 2., sólo los acuerdos del Ministro (<< las resoluciones que en Mi nombre -en el de la Corona- adopte el Ministro de Hacienda>>) se entienden firmes o que causan estado, y en tal sentido son los únicos recurribles en vía contenciosa, así como los únicos irrevocables de oficio por la propia Administración.
12
3., cuando la Administración juzgue que un acuerdo ministerial de estos <<causó algún perjuicio>>, deberá intentar su revocación en vía contenciosa-administrativa; para la interposición de este recurso, la Administración cuenta con el mismo plazo preclusivo que el particular, seis meses, pero empieza a contarse, así como para el particular desde la notificación, para la Administración desde el día que entienda perjudicial el acto en cuestión3. (…)
Lo sostenido por Eduardo García de Enterría, hace innegable que el primer
ordenamiento en prever el juicio de lesividad fue el Real Decreto de 21 de mayo
de 1853; siendo ese Decreto un parteaguas para la concepción del juicio de
lesividad como lo conocemos hoy en día.
Con posterioridad al Decreto previamente identificado, el Real Decreto de 20 de
junio de 1858, generalizó el juicio de lesividad, esto es, lo hizo extensivo a toda
la Administración del Estado sin ser exclusivo de la materia Hacendaria. Cuestión
que en nuestro sistema jurídico mexicano -como será analizado en los
Antecedentes del juicio de lesividad en México- fue adoptada.
Es hasta el 31 de diciembre de 1881, con la denominada Ley Camacho, que se
constituye un verdadero Código procesal. Siendo este ordenamiento el modelo
a seguir por la Ley de 13 de septiembre de 1888, la cual recogiendo lo regulado
por la Ley Camacho, modifica -tal como sostuvo Eduardo García de Enterría- la
naturaleza del juicio de lesividad: “que de referir un beneficio de rescisión se ha
convertido en una simple acción de nulidad, a través de esa equiparación
material que se establece (<<en las mismas condiciones>>) con el recurso
interpuesto por los particulares, fundado típicamente en motivos de legalidad4”.
Es a partir de este ordenamiento de 1888, que el juicio de lesividad se torna en
un recurso de legalidad, siendo su efecto anulatorio y no rescisorio como tal.
Mutación de gran relevancia en la forma en que se concibe hoy en día, pues en
3 García de Enterría, Eduardo. La Configuración del Recurso de Lesividad. Revista de Administración Pública. Instituto de Estudios Políticos. Madrid, 1954. Año V, Número 15. Páginas 109, 110 y 115.
4 Ídem. Página 138.
13
un principio se buscaba la rescisión al Estado por tratarse de un fin mayor, el
bienestar social.
Asimismo, este ordenamiento de 1888, como la reforma del 22 de junio de 1894,
sigue requiriendo como lo hacía la Ley Camacho de 1881, que el acto reclamado
impugnado haya causado una lesión económica, requiriéndose forzosamente de
una declaración previa de la lesividad del acto.
Es importante señalar que La Ley Camacho de 1881, a parte de las precisiones
comentadas, contempló una modificación sustancial en el juicio de lesividad:
extendió su competencia a resoluciones de órganos inferiores y no solo de actos
ministeriales; sin que la Ley de 1888 haya contemplado esta modificación de
suma trascendencia, aunque posteriormente con la reforma de 1894 volvió a
tomarse en cuenta. Esto sin duda resultó de enorme conveniencia para los
particulares, en razón de que los superiores jerárquicos de la Autoridades
Fiscales ya no podrían discrecionalmente revocar y nulificar los actos de sus
inferiores.
Haciendo un paréntesis, previo a seguir con el estudio de estos antecedentes,
para un mayor entendimiento y precisión, debido a que será abordado este
término en reiteradas ocasiones, se define y aborda qué y quienes son las
Autoridades Fiscales a las que se hace referencia a lo largo del presente
capítulo:
AUTORIDADES FISCALES.I. Las autoridades fiscales son, en principio, los órganos formalmente administrativos que tiene la facultad de recaudar y administrar los ingresos fiscales del Estado y revisar la situación de los contribuyentes, para cerciorarse si cumplen con las disposiciones legales respectivas y, llegando el caso, determinar créditos adicionales, imponer sanciones y en general emitir actos que puedan causar un agravio en materia
fiscal, como la modificación de…5
Finalmente, una modificación relevante de la denominada Ley Camacho, fue el
establecimiento de un plazo para que la Autoridades Fiscales pudiera recurrir,
5 Enciclopedia Jurídica Mexicana. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad
Nacional Autónoma de México. Primera Edición. Serie Doctrina Jurídica, Número 72. Editorial Porrúa. México, 2002. Página 459.
14
siendo este de diez años para la declaración administrativa de lesividad que
abría la puerta al proceso de lesividad; el Real Decreto de 21 de mayo de 1853,
no contemplaba un plazo para tal efecto. Es con la ley de 1888, que se reduce
el plazo de diez años a cuatro años6, siendo nuevamente en beneficio del
gobernado, pues la posibilidad de promover el recurso de lesividad no quedaría
abierta en el tiempo.
Estos ordenamientos fueron los precursores del juicio de lesividad en el sistema
jurídico español, los cuales fueron evolucionando en diversos dispositivos
legales, tal como sostiene Aurilivi Linares Martínez:
Luego, la doctrina de este Real Decreto, formulada únicamente para la Hacienda, se generalizó a todos los Ministerios por el Real Decreto de 20 de junio de 1858, haciéndose de este modo general. Hasta las leyes de 1881 y 1888, éste es el régimen vigente en la materia. La configuración histórica del proceso de lesividad como única vía de anulación de los actos administrativos declarativos de derechos, llega hasta la Ley de Regulación de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 26 de diciembre de 1956, y la Ley de la Regulación de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de junio de 1998, cuando la Administración autora de un acto pretendiere demandar ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa su anulación, previa su declaración de lesividad para el interés público…(artículo 19.2) (…) El Derecho vigente en España que regula el proceso de lesividad está contenido fundamentalmente en la Ley de Regulación de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998, artículos 19.2, 45.4, 46.5 y 49.6. Dicho proceso, no aparece regulado entre los procedimientos especiales en la Ley Regulación de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sino dentro del procedimiento de primera o única instancia, con sus peculiaridades propias, lo cual más aconsejaría su tratamiento separadamente de este procedimiento ordinario contencioso administrativo7. (…)
De los antecedentes aquí vertidos, encontramos el origen del juicio de lesividad
que hoy en día conocemos. De lo aquí abordado, es que podemos conocer sus
6 García de Enterría, Eduardo. La Configuración del Recurso de Lesividad. Revista de
Administración Pública. Instituto de Estudios Políticos. Madrid, 1954. Año V, Número 15. Página 148. 7 Linares Martínez, Aurilivi. El Proceso de Lesividad ¿Una vía contencioso-administrativa en
manos de la administración?, El Derecho Público a comienzos del Siglo XXI. Editorial Civitas Ediciones S.L., Madrid 2003, Primera Edición. Tomo II, Pagina 2240.
15
pormenores y como es que ha ido modificándose a lo largo de diversas
regulaciones; desde el objeto por el cual fue creado, hasta el plazo para su
instauración por parte de la Administración Publica.
1.2. Antecedentes del Juicio de Lesividad en México
a) Ley de Justicia Fiscal
Como bien fue sostenido por Gustavo A. Esquivel Vázquez8, esta ley (expedida
el 27 de agosto de 1936, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de
agosto del mismo año) dio inicio a un nuevo sistema de impartición de justicia,
en concreto a la justicia administrativa; esto es, resolver posibles controversias
suscitadas entre la Administración Pública y los gobernados. Para dirimir estos
conflictos fue necesaria la creación de un órgano especializado, el cual sería
encargado de resolver de forma imparcial los conflictos causados: el Tribunal
Fiscal de la Federación.
Este Tribunal Fiscal de la Federación al impartir justicia tocante a temas
administrativo-fiscales, era el órgano especializado ante el cual la Administración
Pública Fiscal acudía a impugnar una resolución administrativa favorable a un
gobernado cuando la misma había sido emitida de forma ilegal o en su caso
causaba algún daño al patrimonio del Estado. Aquí el origen del juicio de
lesividad que hoy en día conocemos.
Tal como sostiene el doctrinario Xavier Gómez Coronel, esta ley creó un nuevo
sistema de impartición de justicia: “Esta histórica ley crea un sistema híbrido en
la impartición de la justicia administrativa, en el órgano especializado el que
dirima las controversias entre la Administración Pública Hacendaria y los
gobernados, pero sujeto a una posterior revisión judicial, aparece también la
posibilidad de que ésta impugne ante un órgano jurisdiccional que resultó ser el
8 Esquivel Vázquez, Gustavo A., El Juicio de Lesividad y otros estudios, Editorial Porrúa, México 2002 (reimpr. 2004). Página 62.
16
Tribunal Fiscal de la Federación, los actos ilegalmente emitidos y que causen
daño al interés fiscal…”9
Es importante resaltar, que el Tribunal Fiscal de la Federación no formaba –y
sigue sin formar- parte del Poder Judicial, colocado dentro del Poder Ejecutivo,
sin que ello quiera decir que estaba sujeto a la dependencia de una Autoridad
Administrativa.
En la exposición de motivos de ésta Ley de Justicia Fiscal, autoría de Antonio
Carrillo Flores, hallamos los orígenes del juicio de lesividad; se transcribe la parte
conducente:
Con motivo de la promulgación de la Ley de Justicia Fiscal, que se realiza en ejercicio de las facultades que para la organización de los servicios hacendarios fueron concedidas el Ejecutivo por el Congreso General en…, es conveniente dar a conocer las ideas directrices de dicha ley, que representa el primer paso para crear en México tribunales administrativos dotados de la autoridad -tanto por lo que hace a facultades, como a forma de proceder y a situación orgánica- que es indispensable para que puedan desempeñar con eficacia funciones de control de la administración activa en defensa y garantía del interés público y de los derechos e intereses legítimos de los particulares.
(…)
Al determinar la competencia se han previsto, por una parte, los casos de inconformidad de los particulares contra las decisiones de las autoridades administrativas y, por otra, las instancias de la Administración para pedir dentro de un plazo determinado, la nulificación de los actos ilegalmente emitidos y que hayan originado perjuicio a los intereses del Estado.
(…)
Uno de los puntos en que la Ley acoge ideas ya aceptadas en México por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pero que no habían logrado desenvolverse por falta de disposiciones reglamentarias, es el de la necesidad de que la Administración Pública inicie un juicio cuanto estime que una decisión dictada por ella en favor de un particular, creando en esto un interés directo y concreto, debe nulificarse por ilegal.
(…)
El plazo que determina, que es el de cinco años, se eligió atendiendo a que es aquél que para la prescripción han fijado nuestras leyes desde el siglo pasado…
9 Gómez Coronel, Xavier. Juicio de Lesividad Federal y la Certeza Jurídica, Administración Pública Contemporánea, Derecho, Política y Justicia. Editorial Porrúa, México 2010, Primera Edición. Tomo III, Pagina 130.
17
De la exposición de motivos aquí plasmada, podemos inferir lo siguiente:
1. La Administración Pública Fiscal no contaba con un juicio eficiente que
nulificara una resolución emitida por ella misma en favor de un particular.
2. Anterior a esta Ley, las Autoridades Fiscales nulificaban directamente sus
propias resoluciones; esto era reconocido por la propia Suprema Corte de
Justicia de la Nación, derivado a que no podía prevalecer la ilegalidad de
la resolución favorable sobre el interés social.
3. La autoridad tendría hasta cinco años para promover el juicio de
nulificación, ello atendiendo a los plazos de prescripción.
De esto, así como del articulado de la propia Ley -que a continuación se
reproducirá- hallamos que en un principio el juicio de lesividad atendía
exclusivamente a la materia fiscal, tal y como comenta José Miguel Erreguerena
Albaitero: “De lo anterior, se colige que, en su origen, el juicio de lesividad se
limitaba a ser un instrumento de naturaleza fiscal…10”
Realizadas las precisiones anteriores, se reproduce el articulado de la Ley de
Justicia Fiscal, respecto del juicio de lesividad:
Artículo 14. Las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación, conocerán de los juicios que se inicien: (…) VII. Por la Secretaría de Hacienda para que sea nulificada una decisión administrativa, favorable al particular. (…) Artículo 22. Serán partes en el procedimiento: (…) II. El demandado. Tendrán ese carácter: (…)
10 Erreguerena Albaitero, José Miguel. Juicio de Lesividad. Editorial Themis: Academia de Estudios Fiscales, Primera Edición, México 2013. Página 3.
18
b) El particular que derive un interés patrimonial directo de la resolución cuya nulidad se pida, de acuerdo con lo que establece la fracción VII del artículo 14; (…) Artículo 33… En el caso de la fracción VII del artículo 14, la demanda debe presentarse dentro de cinco años siguientes al en que haya hecho saber la resolución al interesado.
Asimismo, desde este ordenamiento legal -como bien señala la Magistrada
Georgina Ponce Orozco11- se establece el término de cinco años para la
presentación de la demanda, el cual iniciaba a partir de notificada la resolución
favorable al particular.
De la lectura de los artículos reproducidos, así como lo previamente estudiado,
se hace claro el objeto y origen del juicio de lesividad; siendo este, un mecanismo
de defensa a favor de la Administración Pública Fiscal para tener la oportunidad
de acudir ante al Tribunal Fiscal de la Federación y promover el juicio de
lesividad, a fin solicitar fuera nulificada una resolución favorable a un particular,
en caso de que la misma hubiera sido emitida de forma ilegal o en su caso
causara algún perjuicio al patrimonio del Estado.
b) Código Fiscal de la Federación (1938)
Este Código Fiscal de la Federación (publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 31 de diciembre de 1938) no generó cambios de fondo en el juicio
de lesividad, ni en la sustanciación del mismo; tocante al juicio, contempló
disposiciones reglamentarias del procedimiento contencioso administrativo y
competenciales del Tribunal Fiscal de la Federación, que, si eran afines al juicio
en sí, pero que ya se encontraban previstas en la Ley de Justicia Fiscal.
Si bien este Código fue novedoso en dar un mejor panorama respecto de
diversos tópicos exclusivamente fiscales -resultando en un gran avance en la
11 Ponce Orozco, María Georgina, El Proceso de Lesividad. Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a los LXV Años de la Ley de Justicia Fiscal, Tomo II, 2001. Página 349.
19
legislación tributaria mexicana-, no generó cambios de relevancia en el juicio de
lesividad que hicieran concebir al mismo de forma diversa.
Tan es así, que el artículo 160 de este Código, reiteró exactamente el texto del
numeral 14 de la Ley de Justicia Fiscal, en lo que hace a la sustanciación del
juicio de lesividad; se reproduce el artículo del Código Fiscal de la Federación de
1938:
Artículo 160. Las Salas del Tribunal Fiscal de la Federación, conocerán de los juicios que se inicien: (…) VII. Por la Secretaría de Hacienda para que sea nulificada una decisión administrativa favorable a un particular. (…)
De la lectura del artículo aquí reproducido, queda confirmado que el Código
Fiscal de la Federación retomó lo previsto en la Ley de Justicia Fiscal, sin que
exista diferencia alguna relevante respecto al juicio de lesividad.
Se insiste, aun y cuando este Código resultó en un gran avance en la legislación
tributaria mexicana, previendo diversas figuras (las cuales indefectiblemente
estaban y están ligadas al juicio de lesividad), no generó cambios relevantes
en el tema a estudio.
c) Código Fiscal de la Federación (1967)
Esta Codificación a diferencia de la del año de 1938, contempló cambios
significativos directamente vinculados con el juicio de lesividad. Ello obedeció a
un esfuerzo de modernización en nuestra legislación a fin de estar en la
vanguardia y apegarse a nuevos retos legales, tal y como sostiene Gustavo A.
Esquivel Vázquez: “Dentro del esfuerzo de modernización de la legislación
nacional emprendido por la Administración del Presidente Licenciado Don
Gustavo Díaz Ordaz, se separan las normas que regulan las disposiciones
generales en materia fiscal y del contencioso administrativo, de las que se
20
refieren a la estructura y competencia del órgano jurisdiccional que controla
externamente la Administración activa…”12
La principal modificación de importancia para el juicio de lesividad, fue
precisamente la separación de las disposiciones generales en materia fiscal y
las del contencioso administrativo; haciendo palpable el sentido y la intención de
los legisladores al separar dichos dispositivos, que fue: especializar la rama
contenciosa, generando mayor precisión en los requisitos sustantivos y
procedimentales. No hay que olvidar, que con la instauración del Tribunal Fiscal
de la Federación, estos dispositivos contenciosos administrativos tendrían plena
vigencia y aplicabilidad.
Por lo tanto, ¿Cuál fue la trascendencia en la división de las normas que regulan
las disposiciones generales en materia fiscal y las del contencioso administrativo,
que impactó directamente en el juicio de lesividad?: La imposibilidad de las
Autoridades Administrativas Hacendarias de revocar o nulificar las resoluciones
favorables otorgadas a los particulares que ellas mismas emitieron. Tal como
señala la Magistrada María Georgina Ponce Orozco13:
Una de las características principales que, para el estudio del juicio de lesividad se introdujo en este Código, fue la de establecer como principio de la materia fiscal, que las resoluciones favorables a los particulares, aun cuando estén viciadas de nulidad, no puedan ser revocadas motu proprio por la autoridad hacendaria. Dicho principio se plasmó de la siguiente manera: (…)
Esto encontró fundamento en el artículo 94 del Código Fiscal de la Federación
precisamente de 1967, que a la letra previó lo siguiente:
Artículo 94. Las resoluciones favorables a los particulares no podrán ser revocadas o nulificadas por las autoridades administrativas. Cuando dichas resoluciones deban ser nulificadas, será necesario promover juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación.
12 Esquivel Vázquez, Gustavo A., El Juicio de Lesividad y otros estudios, Editorial Porrúa, México 2002 (reimpr. 2004). Página 63 13 Ponce Orozco, María Georgina, El Proceso de Lesividad. Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa a los LXV Años de la Ley de Justicia Fiscal, Tomo II, 2001. Página 349.
21
En apoyo a dicho dispositivo, se transcribe el artículo 158 del mismo Código, el
cual refuerza el argumento consistente en que una resolución favorable emitida
a un particular, no podía ser revocada o nulificada por la Autoridad Administrativa
Hacendaria emisora de la misma:
Artículo 158. Contra las resoluciones dictadas en materia fiscal federal, sólo procederán, los recursos administrativos que establezcan éste Código o los demás ordenamientos fiscales. (...) Las resoluciones que se dicten como consecuencia de recursos no establecidos legalmente, serán nulas. Dicha nulidad será declarada, aún de oficio, por la autoridad superior a la que hubiera dictado la resolución, si esta no modifica a favor del particular, la primera resolución; si hubiera modificación favorable al particular, la nulidad de la nueva resolución sólo podrá ser declarada por el Tribunal Fiscal.
Dispositivos concomitantes a los artículos 14, fracción VII de la Ley de Justicia
Fiscal y 160, fracción VII del Código Fiscal de la Federación de 1938; que hacen
indudable el ánimo de especialización en la materia contenciosa y la imperiosa
necesidad de brindar mayor seguridad jurídica a los gobernados al impedir a las
Autoridades Hacendarias revocar o nulificar sus propias decisiones.
Al estar imposibilitadas para revocar o nulificar las resoluciones favorables
otorgadas a los particulares, forzosamente las Autoridades Hacendarias tenían
que acudir ante el Tribunal Fiscal de la Federación a promover el citado juicio de
lesividad; esto resultó en un cambio trascendental en el juicio de lesividad, toda
vez que tomó mayor relevancia y autonomía, brindando imparcialidad y
seguridad a los gobernados que contaban con resoluciones favorables.
Claro está, dichas modificaciones vinieron acompañadas de legislaciones
secundarias que permitieran el correcto desarrollo del Tribunal Fiscal de la
Federación; una de esas legislaciones fue: la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal
de la Federación.
22
d) Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación
Esta ley (publicada en el Diario Oficial de la Federación el jueves 19 de enero de
1967) relacionada a los cambios estructurales del Código Fiscal de la Federación
del mismo año, fue la primer Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación,
haciendo incuestionable el ánimo existente de especializar la materia y brindar
los mecanismos adecuados -y autónomos- para que ese órgano especializado
tuviera independencia estructural y legal.
Como ya había sido precisado -en el apartado de la Ley de Justicia Fiscal-, aún
y cuando el Tribunal Fiscal de la Federación se encontraba colocado dentro del
Ejecutivo Federal sin que estuviera sujeto a la dependencia de una Autoridad
Administrativa; esta nueva legislación hizo latente y reforzó esa independencia
funcional.
La competencia del Tribunal, anteriormente recogida primeramente en la Ley de
Justicia Fiscal y posteriormente en el Código Fiscal de la Federación, se previó
en esta Ley Orgánica a estudio; clarificando los posibles conflictos
competenciales al resolver sobre diversas cuestiones, por ejemplo: la nulificación
de las resoluciones favorables otorgadas a los particulares.
Cabe enfatizar y destacar, que en esta Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la
Federación se amplió la posibilidad a que cualquier Autoridad de la
Administración Pública, no exclusivamente Autoridades Hacendarias, acudieran
ante ese órgano a promover juicio de lesividad: “…; sin embargo, mediante la
emisión en 1967 de la primera Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación,
se permitió que cualquiera autoridad administrativa promoviera el juicio de
lesividad en contra de aquellos actos administrativos que resultaran ilegales, aun
cuando su contenido resultara favorable a los intereses del particular…”14
Resulta oportuno reproducir lo sostenido por el doctrinario Narciso Sánchez
Gómez en cuanto al concepto de Administración Pública, el cual en lo particular
señala: “… la administración pública es aquella actividad que se encuentra
14 Erreguerena Albaitero, José Miguel. Juicio de Lesividad. Editorial Themis: Academia de Estudios Fiscales, Primera Edición, México 2013. Página 3.
23
escenificada por el Estado a través de una serie de dependencias y organismos
que integran los sectores centralizado y paraestatal y que lleva como finalidad
atender necesidades de interés social y colectivo…”15. Esto hace claro que, a
partir de esta legislación, cualquier dependencia u organismo -centralizado o
paraestatal- estarán facultados, siempre que así se disponga en sus
legislaciones o reglamentos, a demandar la nulidad de una resolución favorable.
Esto sin duda fue un cambio de suma trascendencia a nivel social, pues impactó
directamente en los intereses y derechos de los particulares; ya no sería
exclusivo de las Autoridades Hacendarias acudir ante el Tribunal Fiscal de la
Federación a promover juicio de lesividad, ahora cualquier Autoridad
Administrativa (dependencias de la Federación y del Distrito Federal) tendrían el
derecho de promover dicho juicio y de ser procedente, se declararía la nulidad
de cualquier resolución favorable a los particulares.
Sirve de apoyo a lo aquí sostenido, la reproducción del artículo 23 de la Ley
Orgánica en estudio:
Artículo 23. Las Salas del Tribunal conocerán de los juicios que promoverán las autoridades para que sean nulificadas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias previstas en el artículo anterior como de la competencia del Tribunal.
Este dispositivo extendió el ámbito competencial del Tribunal Fiscal de la
Federación, sin limitarse exclusivamente a temas netamente fiscales como fue
tutelado en la Ley de Justicia Fiscal y en el Código Fiscal de la Federación,
facultando a diversas Autoridades Administrativas a impugnar aquellas
resoluciones favorables que otorgaron a particulares.
Clarificando además el alcance del artículo 158 del Código Fiscal de la
Federación, previamente reproducido, en razón de que aclaró con mayor
precisión las resoluciones que las Autoridades Hacendarías podrían combatir
mediante el juicio de lesividad, siendo estas: resoluciones favorables otorgadas
a un particular y aquellas resoluciones favorables derivadas en un recurso
15 Sánchez Gómez, Narciso. Primer Curso de Derecho Administrativo. Cuarta Edición. Editorial
Porrúa. México, 2005. Página 74.
24
instaurado ante la propia Autoridad Administrativa; tal y como sostuvo Gustavo
A. Esquivel Vázquez:
Siendo este dispositivo más amplio, preciso y claro que el diverso 158 del Código Fiscal de la Federación que señalaba que las resoluciones dictadas en materia fiscal federal y que hubiesen sido recurridas y modificadas favorablemente al particular, sólo podrían anularse por el Tribunal; con lo cual limitaba la posibilidad del juicio de lesividad a la materia fiscal federal. Sin embargo, con apoyo en el artículo transcrito las autoridades administrativas no sólo se encontraban en aptitud de impugnar adicionalmente a las resoluciones favorables emitidas a un particular, sino también las resoluciones favorables recaídas en un recurso administrativo…16
De lo anteriormente planteado, así como del dispositivo plasmado, podemos
concluir que esta Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación de 1967,
detonó dos grandes cambios fundamentales en el juicio de lesividad (que a la
fecha siguen siendo implementados), que son:
1. Total independencia funcional y legal del Tribunal Fiscal de la Federación,
como órgano especializado en dirimir controversias contencioso-
administrativas; esto es, aún y cuando forma parte del Ejecutivo Federal,
este no tendría injerencia sobre las resoluciones que dictaba dicho órgano
especializado.
2. Posibilidad de que diversas Autoridades Administrativas, no
exclusivamente Hacendarias, acudieran ante ese órgano especializado a
promover juicio de lesividad.
Fue hasta esta legislación que los derechos fundamentales de los gobernados
comienzan a contar con una mayor protección, pues aún y cuando diversas
Autoridades Administrativas podían promover el citado juicio de lesividad, ya no
serían las propias autoridades quienes revocaban o nulificaban unilateralmente
las resoluciones favorables que les fueron otorgadas a los particulares.
16 Esquivel Vázquez, Gustavo A. El Juicio de Lesividad y otros estudios. Editorial Porrúa, México 2002 (reimpr. 2004). Página 64.
25
e) Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación (1978)
Esta nueva Ley Orgánica (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de
febrero de 1978) abrogó la Ley de 1967, implementando una nueva estructura
competencial del Tribunal Fiscal de la Federación que tendría impacto
directamente en el juicio de lesividad.
Dichas reformas atendieron principalmente a la necesidad de un correcto
funcionamiento del Tribunal Fiscal de la Federación, esto en razón del
crecimiento exponencial de esta Ciudad (Valle de México), tal y como fue
sostenido en la exposición de motivos por el Presidente José López Portillo: “El
programa de reforma administrativa que lleva a cabo mi Gobierno ha tomado
muy en cuenta el crecimiento del país en todos los órdenes, especialmente en el
demográfico, así como la congestión que padece el Valle de México…”, de igual
forma por Gustavo A. Esquivel Vázquez: “Una nueva Ley Orgánica del Tribunal
que respondía al afán de regionalización y descentralización, así como a la
ampliación de competencia en el ámbito administrativo, conserva al proceso de
lesividad y establece una regla de distribución de los asuntos de conformidad a
un criterio geográfico…”17
Esta descentralización por demás urgente, encontró fundamento en los artículos
20, 21, 22, 23, 24, 25 y demás relativos de la citada ley, que señalaron a la letra:
Artículo 20. El Tribunal tendrá Salgas Regionales integradas por tres magistrados cada una. Para que pueda efectuar sesiones una sala será indispensable la presencia de los tres magistrados y para resolver bastará mayoría de votos. Artículo 21. El territorio nacional para los efectos del artículo anterior, se divide en las siguientes regiones: (…) Artículo 22. En cada una de las regiones habrá una Sala Regional, con excepción de la Metropolitana donde habrá tres Salas Regionales. Artículo 24. Las Salas Regionales conocerán por razón de territorio respecto de las resoluciones que dicten las autoridades ordenadoras con sede en su jurisdicción. (…)
17 Ídem.
26
Artículo 25. Las Salas Regionales conocerán de los juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias previstas en los artículos anteriores como de la competencia de las mismas. Por razón de territorio, en estos casos será competente la Sala Regional con jurisdicción en la sede de la autoridad que dictó la resolución que se pretenda nulificar.
De la lectura de los artículos aquí reproducidos, queda de manifiesto el espíritu
de descentralización inherente en esa Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la
Federación; resultando de especial atención el artículo 25 de esa Ley, pues de
su lectura encontramos dos cuestiones novedosas de relevancia en el juicio de
lesividad:
1. Serán Salas Regionales quienes conocerán el juicio de lesividad, esto es,
anteriormente se encontraban concentradas en una solo sede (por lo que
prácticamente resolvía el Pleno del Tribunal).
2. La Sala Regional competente de conocer el juicio de lesividad, será
aquella con jurisdicción en donde la Autoridad Administrativa emitió la
resolución favorable al particular.
No menos importante, resulta pertinente señalar que el territorio nacional se
dividió en once regiones: noroeste, norte-centro, noreste, occidente, centro,
Hidalgo-México, Golfo-centro, Pacífico-centro, sureste, peninsular y
Metropolitana; por lo que cada una tendría plenas facultades competenciales
para conocer el juicio de lesividad, sin importar su demarcación territorial. Esto
sin duda fue un gran avance jurisdiccional, favoreciendo indudablemente a los
gobernados.
Dicho ordenamiento, además de las modificaciones aquí estudiadas, sufrió
algunas que no fueron de gran impacto sobre el juicio de lesividad, como la
creación de la Sala Superior quien se encargaría entre otras cosas, de fijar
jurisprudencia, resolver conflictos competenciales entre las Salas Regionales,
etc.
27
Estas fueron las modificaciones aportadas por esta Ley Orgánica de 1978 que
tuvieron impacto en el juicio de lesividad; resultando beneficioso tanto para la
Administración Pública como para los gobernados.
f) Código Fiscal de la Federación (1983)
Este Código Fiscal de la Federación (publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 31 de diciembre de 1981, entrando en vigor hasta el 1° de enero
de 1983), el cual abrogó al de 1967, continuó regulando el juicio de lesividad
prácticamente de la misma forma que el Código abrogado, salvo que incluyó una
modificación -de relevancia para el juicio de lesividad y los contribuyentes-
consistente en precisar qué resoluciones podrían ser materia de impugnación.
Cuestión que en las legislaciones precedentes no había quedado del todo clara,
pudiendo generar inseguridad jurídica a los contribuyentes, puesto que las
Autoridades Administrativas podrían promover juicio de lesividad inclusive contra
resoluciones de carácter general, provocando sin duda un impacto general de
desconformidad a nivel nacional.
Lo anterior, quedó regulado en el numeral 36 del citado Código, que sostuvo:
Artículo 36. Las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Fiscal de la Federación mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales. Cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público modifiquen las resoluciones administrativas de carácter general, estas modificaciones no comprenderán los efectos producidos con anterioridad a la resolución.
Dispositivo que hace clara la intención del legislador consistente en que
mediante el juicio de lesividad únicamente podrían impugnarse aquellas
resoluciones favorables a los contribuyentes de carácter individual, pero no así
las de carácter general; cuestión de suma relevancia y que de lo contrario
impactaría a los contribuyentes a mayor escala.
28
La exposición de motivos -tocante a lo aquí señalado- precisó lo siguiente:
Las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a los particulares, sólo pueden modificarse por los tribunales; cuando las autoridades administrativas modifiquen las resoluciones de carácter general, las modificaciones no comprenderán los efectos producidos con anterioridad a la nueva resolución…
Esta fue la modificación aportada por este Código Fiscal de la Federación de
1983, la cual sin duda resultó de relevancia para el juicio de lesividad, frenando
el actuar de las Autoridades Administrativas y protegiendo de cierta forma los
derechos de los contribuyentes.
g) Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación (1996)
Esta Ley (publicada el 15 de diciembre de 1995, entrando en vigor el 01 de enero
de 1996), que abrogó la de 1978, no previó cambios sustanciales respecto del
juicio de lesividad, únicamente estructuró su articulado, tal y como señala
Gustavo A, Esquivel Vázquez: “Con la nueva Ley Orgánica la regulación del
proceso de lesividad en cuanto a las resoluciones administrativas permanece,
con la novedad de que el texto correspondiente se inserta como un último párrafo
del artículo 11 y se precisa en su artículo 34 que la Sala Regional competente
por territorio lo será aquella en la cual dentro de su jurisdicción se encuentre la
sede de la autoridad que promueva la nulidad de la resolución favorable…”18
Es pertinente señalar respecto de la última aseveración realizada por el
doctrinario en cita: “que la Sala Regional competente por territorio lo será aquella
en la cual dentro de su jurisdicción se encuentra la sede de la autoridad que
promueva la nulidad de la resolución favorable…”, que ya existía precedente que
tutelaba dicha hipótesis, esto en el artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal
Fiscal de 1978; numeral que preveía desde esa data (1978), que serían las Salas
Regionales quienes por razón de territorio conocerían del juicio de lesividad
dependiendo si tenían o no jurisdicción en la sede de la Autoridad Administrativa
18 Ídem. Página 65.
29
que emitió la resolución favorable otorgada al particular. Sirve de apoyo su
reproducción:
Artículo 25. Las Salas Regionales conocerán de los juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias previstas en los artículos anteriores como de la competencia de las mismas. Por razón de territorio, en estos casos será competente la Sala Regional con jurisdicción en la sede de la autoridad que dictó la resolución que se pretenda nulificar. (Subrayado es propio)
La nueva Ley Orgánica de 1966, respecto a esa hipótesis previó lo siguiente:
Artículo 31. Las Salas Regionales conocerán de los juicios por razón del territorio respecto del lugar donde se encuentra el domicilio fiscal del demandante, excepto en los siguientes casos: (…) Cuando la demandante sea una autoridad que promueva la nulidad de una resolución administrativa favorable a un particular, será competente la Sala Regional dentro de cuya jurisdicción se encuentre la sede de dicha autoridad.
La Ley Orgánica de 1966, que como se enfatizó en párrafos supra, realizó una
estructuración en su numeral ubicando el ámbito competencial del juicio de
lesividad en el artículo 11 de la citada ley, que a la letra señaló:
Artículo 11. El Tribunal Fiscal de la Federación conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas que se indican a continuación: (…) El Tribunal Fiscal de la Federación conocerá de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias señaladas en las fracciones anteriores como de su competencia.
De lo aquí estudiado, así como de los numerales plasmados, hallamos que, en
la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación de 1996 no fueron
realizados cambios de fondo en el juicio de lesividad, más que la de su
estructuración dentro del mismo ordenamiento legal.
30
h) Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
Uno de los cambios significantes en esta nueva legislación (no relacionado
directamente con el juicio de lesividad), consistió en que mediante reforma
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre del 2000, el
Tribunal Fiscal de la Federación adoptó la denominación de Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa. Esto se corrobora con la reproducción de las
disposiciones transitorias de dicho ordenamiento:
Disposiciones Transitorias de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación
Artículo Décimo Primero. En relación con las modificaciones a que se refiere el Artículo Décimo de este Decreto, se estará a lo siguiente:
I. La reforma al artículo 28 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, entrará en vigor el 1o. de febrero de 2001.
II. Para los efectos del artículo 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, las demandas presentadas antes del 1o. de enero de 2001, serán competencia de la Sala Regional que corresponda, de conformidad con el citado artículo 31, vigente hasta el 31 de diciembre de 2000.
III. Se reforma la denominación del Tribunal Fiscal de la Federación por la de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. En consecuencia, se reforma la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación tanto en su título como en sus disposiciones, así como en todas aquellas contenidas en el Código Fiscal de la Federación y en las demás leyes fiscales y administrativas federales, en las que se cite al Tribunal Fiscal de la Federación, para sustituir ese nombre por el de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. (Subrayado es propio)
Tocante al juicio de lesividad, la modificación relevante prevista en esta Ley
Orgánica, consistió en nuevas reglas para atribuir competencia a las Salas
Regionales; esto es, la competencia de las Salas Regionales para conocer el
juicio de lesividad se determinaría en base al domicilio del contribuyente (en su
caso demandado). Esto quedó previsto en el artículo 31 de dicho dispositivo, que
a la letra sostuvo:
Artículo 31. Las Salas Regionales conocerán de los juicios por razón de territorio respecto del lugar donde se encuentre la sede de la autoridad demandada; si fueran varias las autoridades demandadas, donde se encuentre la que dictó la resolución impugnada. Cuando el demandado sea un particular, se atenderá a su domicilio.
31
Esta fue la única modificación relevante en el juicio de lesividad prevista en la
Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de 2001;
sin dudad, resultando favorable y beneficioso para los contribuyentes a quienes
intentase nulificarse una resolución favorable.
i) Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo
Dicho ordenamiento (publicado en el Diario Oficial de la Federación el 1° de
diciembre de 2005, entrando en vigor el 1° de enero del 2006), si bien es cierto
no contempló cambios significativos en el juicio de lesividad a estudio, también
es cierto que resultó en un parteaguas en la materia contenciosa-administrativa
de nuestro sistema legal; esto en razón de que antes de su promulgación y
entrada en vigor, la regulación del procedimiento contencioso administrativo se
encontraba prevista en el Titulo VI (Del Juicio Contencioso Administrativo) del
Código Fiscal de la Federación, siendo derogada de ese ordenamiento; tal y
como se desprende del segundo artículo transitorio de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo:
TRANSITORIOS (…) Segundo. - A partir de la entrada en vigor de esta Ley se derogan el Título VI del Código Fiscal de la Federación y los artículos que comprenden del 197 al 263 del citado ordenamiento legal, por lo que las leyes que remitan a esos preceptos se entenderán referidos a los correspondientes de esta Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
El articulado que formó parte del Título VI (Del Juicio Contencioso Administrativo)
del Código Fiscal de la Federación, fue reproducido en esta nueva Ley,
conformando un nuevo cuerpo legal enfocado exclusivamente a regular el
procedimiento contencioso administrativo, mismo que sería conocido por el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Tal como sostiene Xavier Gómez Coronel, este ordenamiento especializa el
procedimiento contencioso administrativo: “Ahora se especializa el
procedimiento contencioso administrativo en su propio cuerpo normativo del
32
conocimiento del Tribunal mencionado, sin novedad a la ya conocida modalidad
de lesividad de dicho procedimiento y con una restructuración sensible a su
estructura y competencia…”19
Es importante destacar la evolución y especialización de la materia contencioso-
administrativa a lo largo de los años en nuestro país; como podrá analizarse de
los ordenamientos hasta aquí estudiados, esto es, la Ley de Justicia Fiscal,
Código Fiscal de la Federación y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa (anteriormente Tribunal Fiscal de la Federación), en
principio la materia contenciosa y la netamente fiscal convergían en un solo
ordenamiento (Ley de Justicia Fiscal), posteriormente fue necesario un mayor
grado de especialización, hasta alcanzar con este ordenamiento contencioso,
una total independencia entre la materia contencioso-administrativa y la fiscal
(tocante y exclusiva al Código Fiscal de la Federación y sus regulaciones
secundarias).
Sin contemplar cambios de fondo ni de forma en el juicio de lesividad, esta Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo resultó transcendental en
la nueva concepción de impartición de justicia derivada de conflictos suscitados
entre la Administración Pública (sin ser exclusivo del Fisco Federal) y los
gobernados; reiterando las modificaciones y detalles del juicio de lesividad a lo
largo de las diversas legislaciones que lo regulaban.
j) Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
(2007)
Esta Ley (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de diciembre del
2007) conservó exactamente las directrices previstas en la Ley Orgánica del
2000, respecto del juicio de lesividad. Si bien fueron previstas nuevas e
importantes reformas, ninguna de ellas relevantes en cuanto al fondo y
sustanciación del tema a estudio, el juicio de lesividad.
19 Gómez Coronel, Xavier. Juicio de Lesividad Federal y la Certeza Jurídica, Administración Pública Contemporánea, Derecho, Política y Justicia. Editorial Porrúa, México 2010, Primera Edición. Tomo III, Pagina 130.
33
Es a partir de esta legislación que el juicio de lesividad conserva sus directrices
torales; claro está, existen reformas -que a continuación serán abordadas- que
influyen en la sustanciación del juicio propio, pero no en la forma en que lo
concebimos hoy en día.
k) Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (2009)
Esta ley (publicada en el Darío Oficial de la Federación el 12 de junio de 2009)
si bien no contempló cambios de fondo -como fue sostenido anteriormente- en
el juicio de lesividad, sí contempló un cambio de relevancia en la sustanciación
del mismo: el juicio en línea.
Ello se logró gracias a los grandes avances tecnológicos que vivimos en los
últimos años; siendo de gran relevancia al momento de impartir justicia pronta y
expedita en nuestro país, el cual contaba con la imperiosa necesidad de dar
mayor celeridad a los procedimientos judiciales para proteger en todo momento
los derechos fundamentales de los gobernados, puesto que el tiempo promedio
de un juicio era de 355 días hábiles, lo cual provocaba descontento en los
gobernados al punto de no acudir a las instancias legales correspondientes.
Esto quedó plasmado en la exposición de motivos signada por el presidente
Felipe Calderón Hinojosa:
La historia nos ha demostrado que las seis revoluciones del siglo XVIII, en Inglaterra, Francia, los Países Bajos, España, Portugal y Nápoles, tuvieron como detonador la inconformidad social generada por la recaudación injusta de impuestos, debido a que no existió una instancia a la que los inconformes pudieran recurrir en demanda de justicia. (…) Se ha pensado en una opción moderna, posible, eficiente y segura, que implica el uso de medios electrónicos, como tramitar el juicio en línea aprovechando la informática, que constituye un fenómeno con gran influencia prácticamente en todas las áreas del conocimiento humano…
La reforma modificó el articulado tocante a la sustanciación del juicio de
lesividad, adicionando un nuevo Capítulo X (Del Juicio en Línea), dando la
oportunidad que el mismo se tramitará bajo esta modalidad. No siendo menos
34
importante señalar, que si el demandado (en este caso el contribuyente a quien
le fue emitida la resolución favorable) rechazaba esa forma de sustanciación,
tendría la posibilidad de que el juicio de lesividad se tramite bajo la vía tradicional.
Esto quedó plasmado en el artículo 58-C de la Ley estudiada:
ARTÍCULO 58-C.- Cuando la demandante sea una autoridad, el particular demandado, al contestar la demanda, tendrá derecho a ejercer su opción para que el juicio se tramite y resuelva en línea conforme a las disposiciones de este Capítulo, señalando para ello su domicilio y Dirección de Correo Electrónico. A fin de emplazar al particular demandado, el Secretario de Acuerdos que corresponda, imprimirá y certificará la demanda y sus anexos que se notificarán de manera personal. Si el particular rechaza tramitar el juicio en línea contestará la demanda mediante el Juicio en la vía tradicional.
Esto sin duda es benéfico para el contribuyente, en razón de que aún y cuando
es la parte demandada en el presente juicio, tendrá la opción de optar la vía por
la cual quiere conocer y llevar a cabo el juicio. Siendo evidente el espíritu de
protección instaurado por el legislador en favor del gobernado, pues la Autoridad
Administrativa tendrá que sujetarse a la voluntad del contribuyente.
l) Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justica Fiscal y Administrativa
(2009)
Esta ley, al igual que la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, formó parte de la iniciativa de decreto del Ejecutivo Federal.
Contemplando el mismo espíritu de impartición de justicia pronta y expedita que
redujera los tiempos de sustanciación de un juicio y ayudara con esto, la carga
de trabajo el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Contemplando -en resumen- en su articulado: las directrices del Sistema de
Justicia en línea del Tribunal, qué órgano interno se encargaría de la
administración del mismo, digitalización de la documentación, etc.
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m) Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (2010)
Este ordenamiento (publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de
diciembre de 2010) de igual forma contempló cambios en la substanciación de
los juicios contenciosos administrativos competencia del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, introduciendo el Capítulo XI, denominado: Del
Juicio en la Vía Sumaria.
Siguiendo el espíritu de impartición de justicia pronta y expedita contemplado en
la Ley Federal de Procedimientos Contencioso Administrativo del 2009, este
ordenamiento buscó reducir tiempos y costos en la substanciación de los
procedimientos, teniendo como característica principal que el litigio contencioso
administrativo deba sustanciarse de manera ágil y eficaz, reduciendo plazos y
etapas para reducir al mínimo actos procesales y con ello reducir el tiempo del
litigio.
Con esta nueva modalidad de juicio en la vía sumaria, se esperaba que el tiempo
aproximado del juicio sería de un promedio de cinco meses a partir del auto
admisorio de la demanda, sin duda un cambio relevante con el juicio ordinario,
el cual tiene un promedio de duración de años para la emisión de la sentencia.
Como era de esperar, para promover este juicio sumario era necesario (al igual
que a la fecha) que se cumplieran diversos requisitos. Los cuales se
contemplaron en los artículos 58-2 y 58-3 del ordenamiento legal a estudio, que
a la letra sostenían lo siguiente:
Artículo 58-2. Cuando se impugnen resoluciones definitivas cuyo importe no exceda de cinco veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal elevado al año al momento de su emisión, procederá el Juicio en la vía Sumaria siempre que se trate de alguna de las resoluciones definitivas siguientes: I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, por las que se fije en cantidad líquida un crédito fiscal; II. Las que únicamente impongan multas o sanciones, pecuniaria o restitutoria, por infracción a las normas administrativas federales; III. Las que exijan el pago de créditos fiscales, cuando el monto de los exigibles no exceda el importe citado;
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IV. Las que requieran el pago de una póliza de fianza o de una garantía que hubiere sido otorgada a favor de la Federación, de organismos fiscales autónomos o de otras entidades paraestatales de aquélla, ó V. Las recaídas a un recurso administrativo, cuando la recurrida sea alguna de las consideradas en los incisos anteriores y el importe de esta última, no exceda el antes señalado. También procederá el Juicio en la vía Sumaria cuando se impugnen resoluciones definitivas que se dicten en violación a una tesis de jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en materia de inconstitucionalidad de Leyes, o a una jurisprudencia del Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. (…) Artículo 58-3. La tramitación del Juicio en la vía Sumaria será improcedente cuando: I. Si no se encuentra en alguno de los supuestos previstos en el artículo 58-2. II. Simultáneamente a la impugnación de una resolución de las señaladas en el artículo anterior, se controvierta una regla administrativa de carácter general; III. Se trate de sanciones económicas en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos o de sanciones por responsabilidad resarcitoria a que se refiere el Capítulo II del Título V de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación; IV. Se trate de multas por infracciones a las normas en materia de propiedad intelectual; V. Se trate de resoluciones que además de imponer una multa o sanción pecuniaria, incluyan alguna otra carga u obligación, o VI. El oferente de una prueba testimonial, no pueda presentar a las personas señaladas como testigos. (…)
Este ordenamiento legal, sin duda fue un parteaguas en la impartición de justicia
contenciosa administrativa, contemplando cambios estructurales en la
sustanciación de los procedimientos competencia del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa. Siendo de aplicabilidad para el juicio de lesividad,
sin que signifique un cambio profundo en la forma de concebir el mismo,
principalmente porque en dicha vía no es común su promoción.
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n) Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
(2010)
Esta Ley Orgánica (publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 10 de
diciembre de 2010), concomitante a la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, previó la competencia respectiva del juicio en la vía
sumaria.
Los artículos 31 y 38 de esta Ley Orgánica, tutelaron la competencia de esta
nueva modalidad de juicio; mismos que a la letra señalan:
Artículo 31. El Tribunal tendrá Salas Regionales, con jurisdicción en la circunscripción territorial que les sea asignada, integradas por tres Magistrados cada una. Las Salas Regionales conocerán de los juicios que se promuevan en los supuestos señalados en los artículos 14 y 15 de esta Ley, con excepción de los que corresponda resolver al Pleno o a las Secciones de la Sala Superior.
En los juicios en la vía sumaria, el Magistrado que haya instruido el juicio lo resolverá, en términos de lo previsto en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Artículo 38. Los Magistrados instructores tendrán las siguientes atribuciones: (…) XII. Tramitar y resolver los juicios en la vía sumaria que por turno le correspondan, atendiendo a las disposiciones legales que regulan dicho procedimiento, y
(…)
Ordenamiento legal que, al igual que la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo del 2010, no contempló modificaciones de fondo del
juicio de lesividad a estudio, únicamente en la substanciación del mismo.
o) Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (2016)
La reforma a esta Ley (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 13 de
junio de 2016), contempla diversas modificaciones de gran importancia en la
substanciación del procedimiento contencioso administrativo. Reforma que tuvo
por objetivo -siguiendo la tónica de sus anteriores inmediatas-, entre otros,
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acelerar el proceso mediante la implementación de medios electrónicos para
notificar las actuaciones de a las partes de manera directa a su correo
electrónico.
A continuación, se enlistan algunos de los cambios relevantes previstos en esta
reforma:
1. La presentación de la demanda en la vía ordinaria, se reducirá de 45 días
a 30 días, así como plazo para contestar la demanda.
2. La presentación de la demanda en la vía sumaria se amplía de 15 días a
30 días, pero el plazo para la contestación seguirá siendo el de 15 días.
3. La ampliación de demanda se reduce de 20 días a 10 días, de igual forma
en la contestación.
4. En el escrito de demanda deberá señalarse correo electrónico.
5. Las notificaciones se efectuarán por medio de “Boletín Jurisdiccional”.
6. Las partes se podrán notificar personalmente cuando aún no se hallan
notificado a través del “Boletín Jurisdiccional”.
7. Plazo para emitir sentencia se reduce de 60 días a 40 días, en la vía
sumaría será de 10 días.
8. El plazo de cumplimiento de la sentencia se fija en un plazo de 4 meses,
para la vía sumaria de un mes, contados a partir de que la sentencia
quede firme y cause ejecutoria.
Estas modificaciones hacen patente el espíritu del legislador por acelerar el
trámite del proceso contencioso administrativo, en aras de que la impartición de
justicia sea pronta y expedita. Siendo importante, cuestionarnos ¿estará el
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Tribunal Federal de Justicia Administrativa (modificación en su denominación
que será abordado a continuación) preparado para afrontar estos retos?
Es pertinente, de igual forma, cuestionarnos si ¿estas reformas afectaran
directamente o indirectamente al gobernado? Esto en razón de la reducción de
los términos (haciendo la precisión, que respecto del juicio de lesividad el término
para la presentación de demanda sigue siendo de cinco años), así como con el
derecho de seguridad jurídica que podrá verse afectado en razón a las
notificaciones de actuaciones mediante correo electrónico.
p) Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (2016)
Disposición orgánica (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio
de 2016) de suma trascendencia a nivel social y de gran impacto para combatir
la profunda corrupción que aumenta en nuestro país, esto en razón de que el
ahora denominado Tribunal Federal de Justicia Administrativa, conocerá de las
responsabilidades administrativas de los servidores públicos y particulares
vinculados con faltas graves. Es importante precisar que, si bien es cierto, el
Tribunal señalado ya conocía juicios respecto a las responsabilidades
administrativas de los servidores públicos, con esta reforma tendrá la facultad de
imponer sanciones a esos servidores públicos y particulares involucrados.
El Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, en su exposición de motivos
sostuvo lo siguiente:
La corrupción es un complejo fenómeno social, político y económico que afecta a nuestro país. En diferentes contextos, la corrupción ha perjudicado a las instituciones del Estado, a la vez que desacelera el desarrollo económico y contribuye para la inestabilidad política. Una de las consecuencias más visibles de la corrupción es el de socavar el imperio de la ley y la deslegitimación del servicio público, lo que trae como consecuencia el alejamiento de los inversionistas y el desaliento en la creación y desarrollo de empresas en el país. (…) Necesitamos un nuevo diseño institucional que desarrolle la rendición de cuentas en todos los órdenes de gobierno y que implemente un sistema que active mecanismos de prevención, control externo e investigación, y sanción, que
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generen una rendición de cuentas horizontal, en el cual el poder se disperse y no exista un monopolio legal de ninguna institución. (…) Conforme al decreto de reforma constitucional publicado el 27 de mayo en el Diario Oficial de la Federación, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se transforma en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, mismo que tendrá la facultad de imponer las sanciones a funcionarios públicos por faltas administrativas graves, así como a los particulares que estén involucrados. (…)
Exposición de motivos que hace indudable el espíritu legislativo de combatir
frontalmente la corrupción que permea en todos los niveles en nuestro país. Si
bien, nuestro tema a estudio, esto es, el juicio de lesividad, no sufrió cambios
con la expedición de la ley orgánica aquí estudiada, también es cierto que la
corrupción ha permeado profundamente en la Administración Pública y con ello
la razón y motivo de la creación de este mecanismo con el que cuenta la
Administración Pública, se ha visto afectada y el propio juicio de lesividad se ha
tornado en un arma de doble filo:
1. Combatir la corrupción por parte de funcionarios públicos que emitieron
resoluciones favorables a particulares de manera corrupta.
2. La instauración del juicio de lesividad como una vendetta personal o
simplemente de forma indiscriminada, generando un terrible estado de
inseguridad jurídica.
Por esto, que el fin primario del propio juicio de lesividad se afecte (la nulificación
de la resolución a fin de proteger el interés social), generando con ello un
profundo estado de inseguridad jurídica en los gobernados, pues no tendrán la
certeza jurídica del porqué de la promoción del citado juicio en su contra. Se
insiste, no existe parámetro alguno con el cual la Administración Pública
(cualquier dependencia integrante) se guie para instaurar el citado juicio,
haciendo innegable el total estado de inseguridad jurídica del gobernado.
Asimismo, y no menos importante, es de resaltar que de conformidad con el
artículo 34 de la citada ley, la Sala Regional encargada de conocer el juicio de
lesividad no se determinará más por el domicilio del demandado, en este caso el
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particular, sino por donde se encuentre la sede de la autoridad actora; para
mayor precisión se reproduce la parte conducente de dicho numeral:
Artículo 34. Las Salas Regionales Ordinarias conocerán de los juicios por razón de territorio, atendiendo al lugar donde se encuentre el domicilio fiscal del demandante, excepto cuando:
(…)
Si el demandante es una autoridad que promueve la nulidad de alguna resolución administrativa favorable a un particular, será competente la Sala Regional de la circunscripción territorial en que se encuentre la sede de la autoridad actora.
(…)
Cuestión que es del todo desfavorable para el particular, pues aún y cuando
existe un acto de molestia como lo es defenderse en juicio, tendrá además que
realizar gastos de transportación en su caso. Sin duda alguna, esto constituye
un perjuicio a los contribuyentes.
Los antecedentes abordados a lo largo del presente capítulo, darán luz al estudio
del juicio de lesividad en sí, así como a su trascendencia respecto al derecho
humano de seguridad jurídica, el cual a lo largo de nuestra historia jurídica ha
sido vulnerado infinidad de veces por las Autoridades del Estado, tal como
sostiene el doctrinario Miguel Carbonell:
Como principio de seguridad jurídica es incontrovertible que debemos presumir que el derecho es conocido por todos por el mero hecho de contar con una serie de formalidades para que una norma jurídica sea obligatoria…, pero es también incontrovertible que ese conocimiento no se realiza en los hechos y que cada día más se revela como una cuestión meramente académica. Por lo que hace a la corrección funcional aplicada a la observancia del principio de legalidad de los poderes públicos, cualquiera que se acerque a la realidad mexicana de nuestros días comprobará que no se observa cabalmente por parte de nuestras autoridades. Las autoridades administrativas se han significado históricamente por ignorar cualquier tipo de regulación jurídica en su funcionamiento…20
20 Carbonell, Miguel. Diccionario Jurídico Básico. Editorial Porrúa. México, 2013. Página 175.
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q) Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (2017)
Esta reforma (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de enero de
2017), introduce una nueva modalidad del juicio contencioso administrativo, esto
es, el “Juicio de resolución exclusiva de fondo”. Las características más
significativas del mismo, son las siguientes:
1. La litis de este juicio se limitará a resolver el fondo del asunto, es decir:
sujeto, objeto, tasa o tarifa de los contribuyentes.
2. Esta modalidad es optativa; si se optó por la misma, no podrá modificarse
posteriormente.
3. Su procedencia se limita a controvertir resoluciones definitivas dictadas
dentro de una visita domiciliaria, revisión de gabinete o revisión electrónica,
cuando la cuantía de lo determinado sea superior a 200 veces la Unidad de
Medida y Actualización elevada al año.
4. No es necesario que se garantice el interés fiscal de la Federación.
5. Este juicio será conocido por Salas Especializadas en resolución exclusiva
de fondo.
La reforma aquí analizada, tiene por objeto hacer más eficaz, precisa y expedita
la justicia administrativa, en concreto la fiscal. Siendo importante precisar que la
litis materia del juicio de lesividad, en todo momento deberá versar sobre fondo
y no en cuanto a la forma, por lo que este nuevo juicio de resolución exclusiva
de fondo, será acorde al juicio de lesividad sin que modifique la forma de
concepción del mismo.
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CAPÍTULO II JUICIO DE LESIVIDAD
El presente capítulo tiene por objeto conocer el juicio de lesividad de manera
amplia y general para entender qué y cuáles son sus pormenores en caso de
accionarse por la Administración Pública. Por esto, que sea necesario conocer
su concepto, cómo se sustancia en el Tribunal Federal de Justicia Administrativa,
cuáles son los mecanismos de defensa con los que cuentan los ciudadanos
contra la sentencia que en su caso sea desfavorable a sus intereses, etc.
2.1. Concepto
a) Doctrinal
Para abordar -con mayor precisión- el concepto de juicio de lesividad, resulta
necesario, en principio, realizar un breve análisis del derecho comparado, así
como de diversos doctrinarios nacionales, que se han dado a la tarea de definir
la citada figura jurídica.
Para el catedrático de derecho administrativo Jesús González Pérez, una de las
peculiaridades del derecho procesal administrativo español es: “la existencia de
un proceso especial en el que adopta la posición de demandante la misma
entidad que dictó el acto que constituye el objeto de la pretensión. El nombre con
que, tradicionalmente, ha sido calificado este <<recurso contencioso-
administrativo>> es el de <<lesividad>>”. 21
De esta definición, encontramos algunas de las peculiaridades que hacen tan
distintivo el juicio de lesividad, esto es, la posición de demandante la adopta la
Administración Pública, con mayor precisión, la Autoridad Federal que emitió el
acto y que pretende el mismo sea nulificado vía judicial.
21 González Pérez, Jesús. El Proceso de Lesividad. Revista de Administración Pública. Instituto
de Estudios Políticos. Madrid, 1958. Año IX, Número 25. Página 127.
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Por otra parte, el catedrático Sergio Augusto Coppa, sostiene respecto del juicio
de lesividad: “…la situación excepcional en la que la Administración Pública
solicita la intervención judicial en calidad de parte actora o demandante a fin de
obtener la anulación de un acto administrativo irregular por afectar el orden
jurídico y el interés público en razón de no poder revocarlo por sí misma en su
sede…”22.
De esta definición, resulta interesante el carácter excepcional conferido al juicio
de lesividad, pues esto reafirma lo estudiado hasta este momento, que es, la
excepcionalidad consistente en que una Autoridad Federal pueda, de manera
unilateral, acudir ante un Tribunal Jurisdiccional -en nuestro país, ante el Tribunal
Federal de Justicia Administrativa- a solicitarle nulifique una resolución favorable
otorgada a un particular, la cual fue determinada precisamente por esa misma
Autoridad Federal.
Esto sin duda es un aspecto de suma relevancia, ya que como será analizado
posteriormente, de no ser un juicio “excepcional”, la Administración Pública
podría abusar del juicio de lesividad en detrimento de los derechos que asisten
al gobernado, entre ellos sin duda, el derecho humano de seguridad jurídica.
En ese mismo orden de ideas, el doctrinario Aurilivi Linares Martínez, sostiene:
“…el proceso de lesividad es aquel proceso contencioso administrativo especial
que tiene por objeto la pretensión deducida por una entidad pública, con relación
a un acto de la misma que no puede revocar per se, por lo que solicita del órgano
jurisdiccional sea declarada su nulidad por ser lesivo al interés público”.23
Lo sostenido por Aurilivi Linares Martínez, refuerza el carácter excepcional
conferido por el catedrático Sergio Augusto Coppa al juicio de lesividad, esto es,
nos encontramos frente a un juicio especial, el cual no puede equiparase de
22 Augusto Coppa, Sergio. La Acción de Lesividad en el Proceso Contencioso Administrativo,
Cuadernos de la especialización en derecho judicial: cuestiones de derecho procesal. Editorial de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba 2008, Primera Edición. Volumen I. Página 101 23 Linares Martínez, Aurilivi. El Proceso de Lesividad ¿Una vía contencioso-administrativa en
manos de la administración?, El Derecho Público a comienzos del Siglo XXI. Editorial Civitas
Ediciones S.L., Madrid 2003, Primera Edición. Tomo II, Pagina 2235.
45
ninguna manera con el juicio de nulidad tradicional, en el cual el demandante es
el gobernado y el demandado la Autoridad Ejecutiva. Asimismo, el doctrinario
español Aurelio Guaita24 consideró el juicio de lesividad como un procedimiento
especial.
No menos importante, de estas definiciones resulta transcendental la afectación
al interés público de no nulificarse la resolución favorable otorgada al particular
por la Administración Pública. Se insiste, este procedimiento contencioso es
especial y su finalidad es evitar una afectación a la sociedad misma y al Estado,
de ahí su relevancia social; sin embargo, ello no quiere decir que tendrá que
accionarse de manera arbitraria y desmedida, pues ello podría resultar -sin lugar
a dudas- en violaciones y detrimento de los derechos consagrados tanto a nivel
constitucional como internacional, en favor de los gobernados.
Las definiciones aquí plasmadas del derecho comparado, sustentan y
complementan lo definido por doctrinarios nacionales respecto del juicio de
lesividad.
José Miguel Erreguerena Albaitero, sostiene respecto al juicio de lesividad lo
siguiente:
De las anteriores definiciones se deduce que el juicio de lesividad comparte las siguientes características: a) Se trata de un proceso, puesto que en él intervienen órganos jurisdiccionales examinando concretas pretensiones procesales deducidas por un sujeto frente a otro u otros. b) Es un proceso especial, debido a que una entidad pública constituye la parte demandante en contra de uno de sus propios actos. Como todo proceso especial se regirá, en lo no previsto por las disposiciones específicas que lo regulan, por las del procedimiento ordinario.
c) El presupuesto necesario de este proceso se debe a la imposibilidad de que, en ciertos casos, una entidad pública anule por sí misma los actos dictados por ella, o bien, debido a la conveniencia a renunciar a la utilización de potestades administrativas de revisión con el fin de acudir, directamente, a los Tribunales para que sean éstos quienes declaren la ilegalidad del acto.25
24 Guaita, Aurelio. El Proceso Administrativo de Lesividad. Casa Editorial Bosch, Barcelona,
España 1953. Página 20.
25 Erreguerena Albaitero, José Miguel. Juicio de Lesividad, Editorial Themis: Academia de
Estudios Fiscales, Primera Edición, México 2013. Página 6.
46
(…)
A esta definición, se une lo sostenido por Gustavo A. Esquivel Vázquez: “el
proceso o juicio de lesividad es el intentado por una autoridad administrativa
dentro del Proceso Contencioso Administrativo, con el propósito de anular una
resolución favorable a un gobernado, que fue emitida de manera ilegal”. 26
Por otra parte, el ex Presidente de la Barra Nacional de Abogados, Xavier Gómez
Coronel sostiene que el juicio de lesividad es: “la posibilidad de que el Estado,
concretamente la Administración Pública, ante la imposibilidad de revocar
unilateralmente sus propios actos administrativos cuando éstos favorezcan
indebidamente al particular, puedan demandar su nulidad mediante el Juicio
Contenciosos Administrativo por ser precisamente lesivo a sus intereses, de ahí
el nombre en este caso de juicio de lesividad.”27
De estas definiciones, podemos concluir que el derecho comparado
-mayormente en el derecho español- como el derecho nacional, definen de una
manera similar al juicio de lesividad, haciendo patente que la figura jurídica en
comento, no ha variado desde su creación; únicamente se han incorporado
cuestiones específicas como la Administración Pública, en vez de Autoridades
Hacendarias, etc. No hay que olvidar que en un principio las resoluciones
favorables otorgadas a particulares susceptibles de ser anuladas mediante el
juicio de lesividad eran exclusivamente aquellas determinadas por Autoridades
Fiscales.
Resulta importante reproducir lo sostenido por Francisco Eduardo Velázquez
Tolsá, el cual concluye lo siguiente: “El juicio contencioso administrativo, que
hace valer la autoridad fiscal o administrativa, para anular una resolución con
vicios de legalidad, emitida a un particular de manera favorable y que se hace
26 Esquivel Vázquez, Gustavo A. El Juicio de Lesividad y otros estudios, Editorial Porrúa, México
2002 (reimpr. 2004). Página 67.
27 Gómez Coronel, Xavier. Juicio de Lesividad Federal y la Certeza Jurídica, Administración
Pública Contemporánea, Derecho, Política y Justicia. Editorial Porrúa, México 2010, Primera Edición. Tomo III, Pagina 129.
47
valer a través de un juicio, en respeto al derecho humano de audiencia y defensa
de los particulares, contemplado en el artículo 14 Constitucional”.28
Esta definición hace de manifiesto la necesidad de respetar los derechos
humanos consagrados en la Constitución Federal -de igual forma en Tratados
Internacionales- en favor de los gobernados, de ahí la importancia de la misma,
pues resulta de gran trascendencia que no se pierda de vista que en todo
momento se tendrá que velar por los derechos humanos que asisten a los
gobernados, claro está, sin que ello resulte en perjuicio del interés público.
De lo aquí estudiado, se puede concluir que el juicio de lesividad es: el proceso
contencioso administrativo especial y excepcional, con el que cuenta la
Administración Publica para solicitar la anulación de una resolución propia
emitida en favor de un particular por afectar el interés público, ello en razón de
la imposibilidad de revocar unilateralmente sus propios actos administrativos.
b) Legal
Respecto al juicio de lesividad, nuestra legislación no cuenta con alguna
definición que de luz a lo que se tiene que entender por el mismo; sin duda esto
se debe a que el tema estudiado, no ha sido abordado a cabalidad tanto a nivel
doctrinal, legal y jurisprudencial en nuestro país.
Si bien existen diversas disposiciones legales que permiten -de manera vaga-
inferir que es el juicio de lesividad, también es cierto que no existe exactitud en
su concepto y detalles tan necesarios para poder tener una comprensión
abundante del tema, tal como sostiene Xavier Gómez Coronel: “En la legislación
mexicana no existe un concepto o definición de lo que es un juicio, proceso o
28 Velázquez Tolsá, Francisco Eduardo. El Juicio de Lesividad en el Distrito Federal, Aída, Ópera
Prima de Derecho Administrativo. Revista de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo. Primera Edición, México 2011, Número 11. Página 14.
48
acción de lesividad, la doctrina nacional también resulta pobre ya que pocos
autores se han ocupado de él…”29
Es por esto, que a continuación se realiza un estudio de las disposiciones legales
aplicables en la materia, de las cuales, si bien no se encuentra una definición
como tal de juicio de lesividad, regulan ese proceso contencioso administrativo,
brindando un mayor entendimiento del mismo:
En primera instancia, el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación sostiene
lo siguiente:
Artículo 36.- Las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales. (…)
Este dispositivo, si bien no contempla la totalidad de los aspectos propios del
juicio de lesividad, también es cierto que da un panorama amplio y permite -en
gran medida- acercarnos a un entendimiento del juicio mismo; esto en razón de
que expresamente señala que las resoluciones favorables a un particular
únicamente podrán ser modificadas, dígase nulificadas, por el hoy Tribunal
Federal de Justicia Administrativa.
Ahora bien, la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en su
precepto 13, señala lo siguiente:
Artículo 13.- El demandante podrá presentar su demanda, mediante Juicio en la vía tradicional, por escrito ante la sala regional competente o, en línea, a través del Sistema de Justicia en Línea, para este último caso, el demandante deberá manifestar su opción al momento de presentar la demanda. Una vez que el demandante haya elegido su opción no podrá variarla. Cuando la autoridad tenga este carácter la demanda se presentará en todos los casos en línea a través del Sistema de Justicia en Línea. (…) La demanda deberá presentarse dentro de los plazos que a continuación se indican:
29 Gómez Coronel, Xavier. Juicio de Lesividad Federal y la Certeza Jurídica, Administración
Pública Contemporánea, Derecho, Política y Justicia. Editorial Porrúa, México 2010, Primera Edición. Tomo III, Pagina 130.
49
(…) III. De cinco años cuando las autoridades demanden la modificación o nulidad de una resolución favorable a un particular, los que se contarán a partir del día siguiente a la fecha en que éste se haya emitido, salvo que haya producido efectos de tracto sucesivo, caso en el que se podrá demandar la modificación o nulidad en cualquier época sin exceder de los cinco años del último efecto, pero los efectos de la sentencia, en caso de ser total o parcialmente desfavorable para el particular, sólo se retrotraerán a los cinco años anteriores a la presentación de la demanda. (…)
Este dispositivo sin duda complementa lo dispuesto por el Código Fiscal de la
Federación, pues reúne los extremos precisados en dicho ordenamiento fiscal,
aunado a que incorpora el tiempo con el que cuenta la Administración Pública
para promover el juicio de lesividad, así como los efectos de la sentencia que en
su caso se llegará a dictar.
Siguiendo con lo estudiado, el numeral 3º, de la Ley Orgánica del Tribunal
Federal de Justicia Administrativa, contempla lo siguiente:
Artículo 3. El Tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación: (…) El Tribunal conocerá también de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, cuando se consideren contrarias a la ley.
Este numeral no brinda elementos novedosos a los contemplados en los
dispositivos legales previamente analizados, ello en gran medida a que
únicamente fue creado para precisar la competencia del Tribunal Federal de
Justicia Administrativa.
Una vez analizado los numerales fiscales-administrativos de la materia, resulta
de guía y esclarecedor, plasmar ordenamientos legales afines, tal como el
Reglamento de Organización Interna del Instituto Mexicano del Seguro Social, el
cual en su numeral 122 sostiene expresamente lo siguiente:
50
Artículo 122. Los Consejos Consultivos Delegacionales tendrán las facultades siguientes: (…) XIII. Autorizar y vigilar la oportuna promoción de juicios ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para solicitar la declaración de nulidad de resoluciones administrativas favorables a un particular; (…)
El precepto aquí plasmado, resulta esclarecedor en cuanto a qué Autoridades
serán quienes puedan acudir ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa
a demandar la nulidad de una resolución favorable otorgada a un particular. Es
importante marcar, que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no es la
única Autoridad Administrativa facultada para ello, pues como aquí ha quedado
sentando, el Instituto Mexicano del Seguro Social (organismo fiscal autónomo),
de igual forma podrá acudir ante ese órgano jurisdiccional a demandar la citada
nulidad.
En términos de los dispositivos legales plasmados, podemos advertir:
1. Las resoluciones favorables otorgadas a un particular sólo podrán ser
anuladas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
2. Las autoridades cuentan con un plazo de cinco años para promover el
juicio de lesividad, salvo que la resolución de mérito haya producido
efectos de tracto sucesivo.
3. Los efectos de las sentencias sólo se retrotraerán a los cinco años
anteriores a la presentación de la demanda.
Como fue sostenido al iniciar el análisis del presente inciso, si bien no existe una
definición legal per se del juicio de lesividad, de los dispositivos legales aquí
plasmados, se pueden inferir y conocer los elementos más característicos del
juicio a estudio. Sin que pase desapercibida la necesidad de que en un futuro
cercano, nuestros legisladores presten mayor atención al tema por tratarse sin
duda de una figura jurídica que por la realidad social vivida en nuestro país -tal
51
como la corrupción y demás fenómenos sociales-, tendrá un mayor impacto para
salvaguardar el interés social.
c) Jurisprudencial
Si bien no existe criterio jurisprudencial que defina exacta y expresamente qué
es el juicio de lesividad en sí, también es cierto que existen diversos criterios de
derecho los cuales de manera indirecta comprenden los elementos esenciales y
fines del mismo, permitiendo aproximarnos a un mayor entendimiento de la figura
estudiada.
Es por esto, que a continuación se reproducen diversos criterios de derecho,
mismos que permitirán conocer la noción que tienen nuestros órganos
jurisdiccionales del juicio de lesividad:
Época: Décima Época Registro: 2009448 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 19, Junio de 2015, Tomo III Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: I.2o.A.17 A (10a.) Página: 2443 SUSPENSIÓN EN EL JUICIO DE LESIVIDAD. EL ARTÍCULO 49 BIS DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL, AL ESTABLECER ESA FIGURA SIN PREVER EL OTORGAMIENTO DE GARANTÍAS, NO VULNERA EL PRINCIPIO DE EQUIDAD PROCESAL. El artículo 49 bis de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, al prever que en los juicios de lesividad podrá autorizarse la suspensión de las actividades que el particular realiza al amparo del acto cuya lesividad se alega, si de continuarse con éstas se afecta el entorno urbano, el medio ambiente, la debida prestación de servicios públicos o la seguridad de las personas, sin prever una garantía a cargo de la autoridad para responder por los daños que pueda causar al gobernado, ni una contragarantía para que este último pueda levantar la medida y continuar con las actividades suspendidas, no vulnera el principio de equidad procesal, derivado del artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución General de la República. Ello es así, puesto que esa medida persigue un fin constitucionalmente válido y razonable, pues ha sido acotada a casos específicos en los cuales la ejecución de los actos que un particular realiza bajo la tutela de un acto de autoridad que se tilda de ilegal, pueda generar afectaciones a bienes de interés social, como son el entorno urbano, el medio ambiente, los servicios públicos o la seguridad de las personas y, por el mismo motivo, no puede admitirse que el particular interesado pueda, mediante el simple otorgamiento de una contragarantía, continuar llevando a cabo actos que puedan afectar esos valores, pues ningún interés particular puede estar por encima de éstos, así sea con un respaldo económico de una garantía o contragarantía. (Énfasis y subrayado es propio)
52
Este criterio si bien no prevé directamente que es el juicio de lesividad ni permite
indirectamente conocer los elementos esenciales del mismo, lo que si deja claro
es, cuál es el fin que se busca con la promoción del mismo, que es evitar generar
afectaciones a bienes de interés social, etc.
Las siguientes tesis aisladas contemplan diversos elementos esenciales, así
como los fines perseguidos por el juicio de lesividad:
Época: Décima Época Registro: 2004536 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis:
Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro
XXIV, Septiembre de 2013, Tomo 2 Materia(s): Administrativa Tesis: 2a./J.
131/2013 (10a.) Página: 1411
ORDEN DE VISITA DOMICILIARIA. SU REVOCACIÓN POR PARTE DE LA
AUTORIDAD FISCAL NO CONSTITUYE UNA RESOLUCIÓN FAVORABLE
PARA EFECTOS DE SU IMPUGNACIÓN MEDIANTE EL JUICIO DE LESIVIDAD
ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 36, primer párrafo, del Código
Fiscal de la Federación, las resoluciones administrativas de carácter individual
favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, mediante juicio contencioso administrativo iniciado
por las autoridades fiscales. La resolución favorable a que se refiere dicho
precepto legal, es el acto de autoridad emitido de manera concreta, particular o
individual, precisando una situación jurídica favorable a un particular determinado,
sin que con ella se den o se fijen criterios generales que pueden o no seguirse por
la autoridad emisora o por sus inferiores jerárquicos, pues la mayoría de las veces
obedece a una consulta jurídica sobre una situación real, concreta y presente
realizada por el particular a la autoridad fiscal, que vincula a ésta y, por ende, no
puede revocarla o modificarla por sí y ante sí, pues debe someter su validez al
juicio contencioso administrativo ante el citado Tribunal; de ahí que la resolución
que deja sin efectos la primera orden de visita domiciliaria no constituye una
resolución favorable al particular, pues no crea una situación jurídica ni genera
derechos a su favor, además de que no se trata de una determinación que
resuelva su situación fiscal, por lo que es innecesario promover el juicio de
lesividad antes de emitir una segunda orden de visita domiciliaria, si la primera se
dejó sin efectos, sin decidir la situación jurídica fiscal del contribuyente.
Época: Décima Época Registro: 2000839 Instancia: Tribunales Colegiados de
Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta Libro VIII, Mayo de 2012, Tomo 2 Materia(s): Administrativa Tesis:
IV.1o.A.5 A (10a.) Página: 2063
LESIVIDAD. EL EJERCICIO DE DICHA ACCIÓN PRESUPONE UNA
PARTICIPACIÓN DAÑINA EN PERJUICIO DEL ESTADO, QUE, POR
SEGURIDAD JURÍDICA, ESTÁ COMPELIDO A PROBAR. El control oficioso de
53
la acción administrativa, se ve fuertemente limitado por la garantía de seguridad
jurídica que reconoce el artículo 14 de la Constitución Federal. De esa manera, si
los efectos jurídicos directos y concretos del acto administrativo son constitutivos
de algún derecho a favor de los gobernados, la administración pública se ve
impedida a revocar, motu proprio, dicho acto generador del derecho individual
adquirido por la validez que se presume del actuar administrativo, y las
autoridades quedan obligadas a reconocer los derechos constituidos a favor del
gobernado, que sólo podrán anularse mediante el juicio de lesividad respectivo,
en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento. Empero, la
procedencia de la acción de lesividad, presupone necesariamente la acreditación
de una participación dañina cometida en perjuicio del Estado, que, en aras de la
mencionada garantía de seguridad jurídica, debe ser probada plenamente por la
autoridad accionante. De no hacerlo, queda compelida, a reconocer los derechos
que la parte demandada haya gestionado y obtenido de la propia actividad
gubernamental.
Época: Novena Época Registro: 179279 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXI, Febrero de 2005 Materia(s): Administrativa Tesis: I.7o.A.352 A Página: 1711 LESIVIDAD. A TRAVÉS DEL EJERCICIO DE ESTA ACCIÓN LA AUTORIDAD PUEDE OBTENER LA MODIFICACIÓN O REVOCACIÓN DE DERECHOS OTORGADOS A UN PARTICULAR POR UNA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA. La denominada por la doctrina "acción de lesividad", competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, está prevista en el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación y parte del supuesto fundamental de que las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo pueden ser modificadas o revocadas por un órgano jurisdiccional; ello porque, primeramente, debe prevalecer la certeza jurídica de que una determinación firme que ha creado una situación concreta favorable a un particular, no debe ser revocada o desconocida unilateralmente por las autoridades fiscales, aun cuando se hubiere dictado contrariando las disposiciones legales aplicables al caso y, primordialmente, para dar cabal acatamiento a la garantía prevista por el artículo 14, segundo párrafo, constitucional, que dispone que nadie puede ser privado de un derecho, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento.
(Énfasis y subrayado es propio)
Estos criterios jurídicos contemplan diversos elementos esenciales del juicio de
lesividad, como es: que las propias Autoridades Administrativas están impedidas
para revocar o modificar por sí y ante sí, las resoluciones favorables que
otorgaron a un gobernado. Otro elemento contemplado en estos criterios, que
sin duda es importante, es que el órgano jurisdiccional encargado de nulificar o
54
modificar esas resoluciones es el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, ahora Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Asimismo,
hacen claro el espíritu de salvaguardar la seguridad jurídica de los gobernados,
pues será necesario en todo caso que sea el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa quien tenga que nulificar o modificar la resolución favorable,
siendo esto de suma importancia pues -sin duda alguna- evita arbitrariedades y
actuaciones dolosas por parte de la Administración Pública.
A partir de lo anterior, tenemos una mayor comprensión del juicio de lesividad
(sus elementos esenciales y fines perseguidos), el cual ha sido recogido por
nuestros órganos jurisdiccionales de una manera íntegra y respetando su
naturaleza, que es: la acción que tiene la Administración Pública para intentar
nulificar o modificar -vía judicial- una resolución favorable otorgada a un
gobernado por contravenir el interés público.
2.2. Marco Normativo
a) Constitucional
Como ha venido siendo precisado a lo largo del presente estudio, las
controversias que surjan entre la Administración Pública y los gobernados,
deberán resolverse por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, siendo
a nivel federal, el multicitado Tribunal Federal de Justicia Administrativa; esto de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXIX-H de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra señala:
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
(…) XXIX-H. Para expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, y que establezca su organización, su funcionamiento y los recursos para impugnar sus resoluciones. El Tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares.
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Asimismo, será el órgano competente para imponer las sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales. El Tribunal funcionará en Pleno o en Salas Regionales. La Sala Superior del Tribunal se compondrá de dieciséis Magistrados y actuará en Pleno o en Secciones, de las cuales a una corresponderá la resolución de los procedimientos a que se refiere el párrafo tercero de la presente fracción. Los Magistrados de la Sala Superior serán designados por el Presidente de la República y ratificados por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República o, en sus recesos, por la Comisión Permanente. Durarán en su encargo quince años improrrogables. Los Magistrados de Sala Regional serán designados por el Presidente de la República y ratificados por mayoría de los miembros presentes del Senado de la República o, en sus recesos, por la Comisión Permanente. Durarán en su encargo diez años pudiendo ser considerados para nuevos nombramientos. Los Magistrados sólo podrán ser removidos de sus cargos por las causas graves que señale la ley. (…)
El precepto constitucional en cita, es claro al sostener que será el Tribunal
Federal de Justicia Administrativa el órgano jurisdiccional encargado de dirimir
las controversias existentes entre la Administración Pública Federal y los
particulares, entre las cuales se encuentra el juicio de lesividad a estudio; tal
como señala la Magistrada Georgina Ponce Orozco: “Es éste Órgano
Jurisdiccional el que tiene la encomienda legal de substanciar y resolver el juicio
contencioso administrativo en materia federal, sea iniciado por los particulares
que entran en controversia con la Administración Pública, o a la inversa, lo que
implica que la anulación de los actos administrativos favorables a un particular,
que la autoridad considere ilegales, es competencia de dicho Tribunal…”30
30 Ponce Orozco, María Georgina. El Proceso de Lesividad. Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa a los LXV Años de la Ley de Justicia Fiscal, Tomo II, 2001. Página 345 y 346.
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b) Código Fiscal de la Federación
Como ha sido abordado, la Administración Pública no puede modificar o nulificar
sus propias resoluciones cuando favorezca a un gobernado, cuestión que queda
prevista en éste ordenamiento fiscal en su numeral 36, el cual prevé lo siguiente:
Artículo 36.- Las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales. (…)
Dispositivo legal que refuerza el artículo constitucional previamente citado, esto
es, la Administración Pública no podrá modificar o nulificar sus propias
resoluciones, siendo necesario que acuda ante el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa para que este órgano jurisdiccional dirima entre la legalidad o
ilegalidad de dicha resolución.
c) Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa
El ordenamiento legal rector del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en
su artículo 3º sostiene:
Artículo 3. El Tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación: (…) El Tribunal conocerá también de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, cuando se consideren contrarias a la ley.
Dispositivo legal que dota de competencia al multicitado órgano jurisdiccional
para conocer de los juicios de lesividad promovidos por la Administración Pública
contra aquellos particulares beneficiados por resoluciones favorables.
57
d) Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo
Finalmente, la legislación adjetiva encargada de la sustanciación del juicio de
lesividad, en sus artículos 2º y 13º señalan:
Artículo 2o.- El juicio contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. (…) Las autoridades de la Administración Pública Federal, tendrán acción para controvertir una resolución administrativa favorable a un particular cuando estime que es contraria a la ley.
Artículo 13.- El demandante podrá presentar su demanda, mediante Juicio en la vía tradicional, por escrito ante la sala regional competente o, en línea, a través del Sistema de Justicia en Línea, para este último caso, el demandante deberá manifestar su opción al momento de presentar la demanda. Una vez que el demandante haya elegido su opción no podrá variarla. Cuando la autoridad tenga este carácter la demanda se presentará en todos los casos en línea a través del Sistema de Justicia en Línea. (…) La demanda deberá presentarse dentro de los plazos que a continuación se indican: (…) III. De cinco años cuando las autoridades demanden la modificación o nulidad de una resolución favorable a un particular, los que se contarán a partir del día siguiente a la fecha en que éste se haya emitido, salvo que haya producido efectos de tracto sucesivo, caso en el que se podrá demandar la modificación o nulidad en cualquier época sin exceder de los cinco años del último efecto, pero los efectos de la sentencia, en caso de ser total o parcialmente desfavorable para el particular, sólo se retrotraerán a los cinco años anteriores a la presentación de la demanda. (…)
Dispositivos legales que culminan con la concatenación de nuestra Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, con los ordenamientos legales
previamente citados; resultando directamente en la tramitación del juicio de
lesividad ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
58
2.3. Presupuesto de Procedencia (Resolución Favorable)
a) Resolución Favorable
En primera instancia, para mayor precisión en cuanto al entendimiento del
concepto de resolución favorable, se define -brevemente y de manera precisa-
que es un acto administrativo, ello en razón de que esa es la naturaleza jurídica
de las resoluciones favorables otorgadas a los particulares por la Administración
Pública y que posteriormente se pretenden nulificar vía juicio de lesividad.
Según el doctrinario Andrés Serra Rojas, se entiende por acto administrativo:
El acto administrativo es un acto jurídico, una declaración de voluntad, de deseo de conocimiento y de juicio, unilateral, externa, concreta y ejecutiva, que constituye una decisión ejecutoria, que emana de un sujeto: La Administración Pública, en el ejercicio de una potestad administrativa, que crea, reconoce, modifica, transmite, o extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad es la
satisfacción del interés general.31
Respecto de esta definición, resulta oportuno resaltar que los elementos
esenciales del acto administrativo son: subjetivo, formal, objetivo y teleológico.
Para el doctrinario Luis José Béjar Rivera32, el elemento subjetivo será la persona
jurídica perteneciente a la Administración Pública que emita el acto; en cuanto al
elemento formal consiste en que todo acto para ser considerado válido y eficaz
deberá ser expedido cumpliendo los requisitos legales pertinentes; sostiene
respecto al elemento objetivo que es el contenido del propio acto administrativo;
finalmente, en cuanto al elemento teleológico afirma es la finalidad misma del
acto administrativo, esto es, los fines propios de la Administración Pública.
Ahora bien, el artículo 3º de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y el
diverso 38 del Código Fiscal de la Federación, contemplan los requisitos y
31 Serra Gómez, Andrés. Derecho Administrativo, Primer Curso. Editorial Porrúa, México, 2002.
Página 238.
32 Béjar Rivera, Luis José. El Acto Administrativo y su Finalidad. Primera Edición, Editorial Porrúa. México, 2011. Páginas 17 a 33.
59
elementos esenciales de los actos administrativos. Se transcriben dichos
numerales:
Artículo 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo: I. Ser expedido por órgano competente, a través de servidor público, y en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo; II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley; III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos; IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición; V. Estar fundado y motivado; VI.- (Se deroga) VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta Ley; VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto; IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión; X. Mencionar el órgano del cual emana; XI.- (Se deroga)
XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de identificación del expediente, documentos o nombre completo de las personas; XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión; XIV. Tratándose de actos administrativos deban notificarse deberá hacerse mención de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo; XV. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan, y XVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley.
Artículo 38.- Los actos administrativos que se deban notificar deberán tener, por lo menos, los siguientes requisitos: I. Constar por escrito en documento impreso o digital.
60
Tratándose de actos administrativos que consten en documentos digitales y deban ser notificados personalmente o por medio del buzón tributario, deberán transmitirse codificados a los destinatarios. II. Señalar la autoridad que lo emite. III. Señalar lugar y fecha de emisión. IV. Estar fundado, motivado y expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate. V. Ostentar la firma del funcionario competente y, en su caso, el nombre o nombres de las personas a las que vaya dirigido. Cuando se ignore el nombre de la persona a la que va dirigido, se señalarán los datos suficientes que permitan su identificación. En el caso de resoluciones administrativas que consten en documentos digitales, deberán contener la firma electrónica avanzada del funcionario competente, la que tendrá el mismo valor que la firma autógrafa. (…)
Los dispositivos legales aquí plasmados permiten conocer con mayor cabalidad
la naturaleza de los actos administrativos, dejando claro cuáles son sus
requisitos y elementos esenciales, siendo que como es de explorado derecho, al
emitirlos tendrán que revestirse de todos y cada uno de ellos a fin de no vulnerar
ningún derecho fundamental de los gobernados.
Por lo que, a grandes rasgos se puede afirmar que un acto administrativo es: un
acto jurídico emitido unilateralmente por la Administración Pública que produce
consecuencias de derecho para un gobernado o para la generalidad y que
atiende al interés público.
Una vez abordado el concepto y naturaleza del acto administrativo, se analiza el
concepto de “resolución favorable”:
Según el doctor Jorge Fernández Ruiz: “una resolución favorable es un acto de
naturaleza administrativa que da certeza jurídica a una situación legal o
administrativa a través de la aplicación de la ley, y que trae aparejada una
situación jurídica”. 33
33 Fernández Ruiz, Jorge. Diccionario de Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, México, 2003.
Página 235.
61
De esta definición, es de resaltar que en todo momento tendrá que existir certeza
jurídica, misma que asistirá al gobernado a quien fue otorgada la resolución
favorable. Esto es trascendental en nuestro estudio en particular, pues como
será abordado más adelante, la seguridad jurídica que asiste a los gobernados
se verá comprometida y perjudicada por el juicio de lesividad promovido por la
Administración Pública, y por la sentencia misma que en su caso nulifique la
resolución favorable otorgada al gobernado.
La Magistrada Georgina Ponce Orozco sostiene lo siguiente: “resolución
favorable es aquella que emite por escrito una autoridad administrativa o fiscal,
que dirige a una persona física o moral concreta, y que, al realizar un
pronunciamiento sobre su situación fiscal, le conceda un beneficio en
menoscabo del interés colectivo o de la Federación, salvo que la Ley le confiera
una naturaleza jurídica distinta”. 34
De las definiciones aquí plasmadas podemos concluir:
1. La resolución favorable es un acto administrativo.
2. Es emitida por la administración pública.
3. Tendrá que emitirse respetando -forzosamente- lo previsto en el artículo
3º de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y en su caso el
diverso 38 del Código Fiscal de la Federación.
De lo anterior, se puede sostener que una resolución favorable es: un acto
administrativo emitido unilateralmente por la administración pública que concede
un beneficio a una persona física o moral concreta, siempre y cuando este no
perjudique el interés público.
34 Ponce Orozco, María Georgina. El Proceso de Lesividad. Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa a los LXV Años de la Ley de Justicia Fiscal, Tomo II, 2001. Página 360.
62
b) Requisitos de la Resolución Favorable
En el presente inciso se enlistarán y analizaran -en lo individual- los requisitos
esenciales con los que deben contar las resoluciones favorables materia del
juicio de lesividad, esto de conformidad con la doctrina nacional retomada a lo
largo del presente estudio jurídico.
Para el doctrinario Gustavo A. Esquivel Vázquez35, una resolución favorable
materia del juicio de lesividad deberá cubrir los siguientes requisitos:
• Que sea emitida por una autoridad administrativa o fiscal, por escrito o no,
como sucede en el caso de la afirmativa o positiva ficta.
• Es individualizada o colectiva.
• Deduce una pretensión del interesado.
• Lesiona jurídicamente a la Administración.
El doctrinario Francisco Eduardo Velázquez Tolsá36, tomando en consideración
lo señalado por el Doctor Fernández Ruiz en cuanto al concepto de resolución
favorable, establece los siguientes requisitos:
• Presunción de legalidad
• Que sea emitida por una autoridad administrativa
• Que ocurra constancia de su existencia, es decir que este por escrito,
aunque existe una excepción denominada, afirmativa ficta.
• Individualizada o colectiva.
• Que lesione jurídicamente a la administración.
35 Esquivel Vázquez, Gustavo A. El Juicio de Lesividad y otros estudios. Editorial Porrúa, México
2002 (reimpr. 2004). Página 68.
36 Velázquez Tolsá, Francisco Eduardo. El Juicio de Lesividad en el Distrito Federal, Aída, Ópera
Prima de Derecho Administrativo. Revista de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo. Primera Edición, México 2011, Número 11. Página 22.
63
Asimismo, para la Magistrada Georgina Ponce Orozco37, los requisitos de la
resolución favorable son:
• Constar por escrito y estar emitido por una autoridad administrativa o
fiscal.
• Ser individualizada.
• Contener un pronunciamiento sobre la situación fiscal del contribuyente.
• Conceder algún beneficio al particular.
• Ocasionar un perjuicio a la colectividad o al interés fiscal de la
Federación.
• No estar excluida expresamente por la Ley.
Una vez plasmados los requisitos que necesariamente tendrán que cubrir las
resoluciones favorables, a continuación, se abordarán -en lo individual- para un
mayor entendimiento y precisión de los mismos:
1. Emitida por una Autoridad Administrativa
En cuanto a este requisito, como ha sido sostenido a lo largo del presente
estudio, únicamente podrán ser objeto del juicio de lesividad los actos
administrativos emitidos por la Administración Pública, a través de los cuales se
conceda un beneficio a una persona física o moral concreta, esto es, una
resolución favorable. Esto queda ampliamente acreditado, tanto con la doctrina
analizada, como con la legislación y criterios de derecho abordados.
No menos importante, es preciso señalar que anteriormente las Autoridades
Fiscales de manera exclusiva, eran las únicas Autoridades del Estado que se
encontraban facultadas para acudir ante el órgano jurisdiccional competente, a
demandar la nulidad de las resoluciones favorables emitidas por esas mismas
Autoridades; sin embargo, con la evolución histórica del juicio de lesividad, en la
actualidad no se constriñe esa posibilidad a las Autoridades Fiscales, ampliando
esa facultad a toda la Administración Pública.
37 Ídem. Página 360.
64
2. Presunción de legalidad
En lo tocante a este numeral, basta con la lectura de los numerales previamente
analizados, esto es, el artículo 3º de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo y el diverso 38 del Código Fiscal de la Federación, para afirmar
que, si la resolución favorable contempla todos y cada uno de los elementos y
requisitos esenciales de los actos administrativos, estará dotada de plena
legalidad. Lo anterior se concatena con el numeral 68 del propio Código Fiscal
de la Federación que a la letra señala:
Artículo 68.- Los actos y resoluciones de las autoridades fiscales se presumirán legales. Sin embargo, dichas autoridades deberán probar los hechos que motiven los actos o resoluciones cuando el afectado los niegue lisa y llanamente, a menos, que la negativa implique la afirmación de otro hecho.
Cuestión que es de suma relevancia en cuanto al juicio de lesividad, toda vez
que las resoluciones favorables emitidas por la Administración Pública se
presumirán legales y apegadas a derecho hasta en tanto no se demuestre lo
contrario, es por esto que será la Administración Pública quien acudirá ante el
Tribunal Federal de Justicia Administrativa a demostrar que la resolución
favorable que se pretende nulificar es ilegal y contraria al interés público; lo
anterior de conformidad al diverso 36 del citado ordenamiento fiscal.
3. Constancia de su existencia, es decir que este por escrita, aunque existe
una excepción denominada, afirmativa ficta
Es de explorado derecho que toda Autoridad Pública tendrá que fundar y motivar
sus resoluciones, haciéndolas del conocimiento de los gobernados a quienes les
fueron emitidas; es decir, tienen que hacer del conocimiento del particular la
determinación adoptada, ya sea por escrito o como bien sostienen diversos
doctrinarios, existe la posibilidad de que esa determinación no sea emitida por
escrito, como es el caso de la denominada afirmativa ficta o en su caso negativa
ficta. Esto queda plenamente acreditado en el artículo 16 de nuestra Carta
Magna, el cual se encuentra concatenado con el artículo 3º de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo y el diverso 38 del Código Fiscal de la Federación,
los cuales en lo tocante sostienen:
65
Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. (…)
Artículo 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo: (…) IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición; (…) Artículo 38.- Los actos administrativos que se deban notificar deberán tener, por lo menos, los siguientes requisitos: I. Constar por escrito en documento impreso o digital. (…)
De estos dispositivos, se hace innegable la obligación que tienen las Autoridades
Administrativas de hacer constar por escrito sus actos, entre los cuales se
encuentran las resoluciones favorables que en su caso emitan en favor de los
particulares.
No sin olvidar, como bien sostienen los doctrinarios previamente identificados,
que existe la posibilidad que una resolución favorable no se haga constar por
escrito. Sirve de apoyo el ejemplo realizado por el doctrinario Gustavo A.
Esquivel Vázquez, quien sostiene:
El primero de los requisitos se concretiza a través una resolución expresa, tal y como lo prevé…, sin embargo existe el supuesto de la positiva o afirmativa ficta en materia aduanera o incluso en la LFPA que en su artículo 17 prevé tal posibilidad. El artículo 48 de la LAD con toda claridad indica, que si la autoridad aduanera no resuelve en un plazo de cuatro meses a partir de la recepción de la consulta planteada por algún importador, exportador o agente o apoderados aduanales sobre la apropiada clasificación arancelaria; se considerará que la fracción arancelaria indicada como aplicable por el interesado es la correcta…38
38 Esquivel Vázquez, Gustavo A. El Juicio de Lesividad y otros estudios. Editorial Porrúa, México
2002 (reimpr. 2004). Página 68.
66
4. Individualizada o colectiva
Respecto a este requisito, existe disparidad en los criterios doctrinales
previamente abordados, por un lado, el doctrinario Gustavo A. Esquivel Vázquez
y Francisco Eduardo Velázquez Tolsá hacen referencia a resoluciones
favorables individualizadas o colectivas, y por otra parte, la Magistrada Georgina
Ponce Orozco señala correctamente que uno de los requisitos de las
resoluciones favorables materia del juicio de lesividad, es que tengan el carácter
de individual; a la letra dicha doctrinaria sostiene: “uno de los elementos de las
resoluciones favorables que se advierte del texto legal, es el carácter individual
que éstas deben revestir, esto es, que las resoluciones necesariamente deben
dirigirse, de manera concreta a una persona física o moral.”39
Podría pensarse que esa diferenciación no es relevante en cuestión, sin
embargo, es de suma trascendencia toda vez que la Administración Pública no
podrá acudir ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y pretender
nulificar con un solo juicio de lesividad algún criterio otorgado a diversas
personas, ya sean físicas o morales concretamente, esto es, tendrá que acudir
en lo particular y demostrar la ilegalidad en lo individual de las resoluciones
favorables otorgadas en su caso.
Esto cobra sustento, pues toda resolución favorable otorgada por la
Administración Pública a un gobernado es personalísima, esto es, un tercero no
podrá verse favorecido por la misma, inclusive cuando su pretensión sea
exactamente igual a la del gobernado que le fue otorgada la resolución favorable.
Por tanto, a contrario sensu, la Administración Pública no podrá pretender
nulificar diversas resoluciones favorables otorgadas a distintos gobernados, bajo
el argumento de que versan sobre el mismo tópico. Se insiste, las resoluciones
favorables son individuales y personales de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 36 del Código Fiscal de la Federación (dispositivo previamente citado).
39 Ponce Orozco, María Georgina. El Proceso de Lesividad. Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa a los LXV Años de la Ley de Justicia Fiscal, Tomo II, 2001. Página 357.
67
5. Conceda algún beneficio al particular
Resultaría innecesario abordar este requisito, pues por su propia naturaleza una
resolución favorable otorgada a un particular conlleva un beneficio; sin embargo,
tal como sostiene la Magistrada Georgina Ponce Orozco, no todas las
resoluciones que no imponen cargas al gobernado pueden considerarse
resoluciones que conlleven un beneficio directamente. Se transcribe la parte
conducente de dicha afirmación:
Ahora bien, no todas las resoluciones de la autoridad que omiten imponer una carga al contribuyente, se convierten, por ese solo hecho, en favorables; es necesario que contengan un pronunciamiento respecto a sus obligaciones. Suponer lo contrario, configuraría resoluciones favorables que en realidad no tiene esa naturaleza…
Cabe señalar que, en algunos casos que más adelante se comentarán, la resolución administrativa, puede establecer una carga al particular, y sin embargo, ser una resolución favorable, dado que puede conceder algún beneficio concreto…40
De lo anterior, se puede sostener que la resolución favorable otorgada a un
gobernado necesariamente tendrá que conllevar un beneficio subjetivo inmerso,
que de lo contrario no podría ser ejercido por ese beneficiario, aún y cuando en
esa misma resolución se le imponga determinada carga.
6. Lesión al interés público
Finalmente, el último requisito y no menos importante es, que la resolución
favorable sea emitida de manera ilegal y con ello trasgreda el interés público.
Como ha venido sido sostenido a lo largo del presente estudio, la existencia del
juicio de lesividad se ve enlazada con este requisito esencial, pues el objetivo
primordial y rector del propio juicio de lesividad, es evitar que los gobernados
beneficiados a través de le emisión de una resolución favorable dañen el interés
social. No hay que olvidar que ese menoscabo, no solo tendrá que ser
40 Ídem. Páginas 358 y 359.
68
económico, pudiendo ser una lesión jurídica, tal como señala Gustavo A.
Esquivel Vázquez:
Por lo que respecta al cuarto requisito, éste es el que resulta más interesante toda vez que la legislación no exige el que se lesione económicamente a la Administración, <como se verá más adelante>; sino que exista la lesión jurídica.
En efecto, la autoridad podrá alegar como causa de legitimación la violación del derecho objetivo, como lo puede ser: la violación de la ley, la falta de competencia,
la falta de un requisito de validez.41
Requisito eje del juicio de lesividad, siendo el detonante y generador del mismo;
sin embargo, como será analizado posteriormente, ese objetivo se ha visto
desvirtuado a lo largo de la práctica jurídica en nuestro país, generando sin lugar
a dudas en un total estado de inseguridad jurídica en la que se ven inmersos los
gobernados, aun y cuando les fueron otorgadas resoluciones favorables de
manera legal.
Por otra parte, es importante destacar que diversos doctrinarios extranjeros
hacen mención a un diverso requisito, el cual será necesario para que la
Administración Pública pueda acudir a demandar la nulidad de una resolución
favorable otorgada a un particular, mismo que no es recogido por los doctrinarios
nacionales en cita, este requisito es una “declaración administrativa previa de
lesividad”, esto es:
A palabras del doctrinario Manuel Bustelo Vázquez: “La declaración de lesividad
no produce por sí sola la revocación del acto administrativo objeto de la misma.
La resolución o acto declarado lesivo subsiste en toda su integridad; su validez
es plena. La revocación constituye un acto jurídico diferente de la rescisión, y no
un simple efecto de la declaración de lesividad. Por otra parte, la declaración de
lesividad es sólo un requisito previo para que la Administración pueda demandar
en vía contencioso-administrativa la ineficacia del acto lesivo. Además, no
procedería rescindir un acto que sería inexistente por haber sido revocado”.42
41 Esquivel Vázquez, Gustavo A. El Juicio De Lesividad y otros estudios. Editorial Porrúa, México
2002 (reimpr. 2004). Página 71. 42 Bustelo Vázquez, Manuel. La Lesividad de los Actos Administrativos. Editorial Librería Martí,
La Habana, Cuba 1952. Página 37.
69
Por su parte, el doctrinario García-Trevijano Fos mantiene que: “…la vía de
lesividad supone la declaración previa, por parte de la Administración, del
carácter lesivo del acto que se pretende anular, para su posterior impugnación
en la vía contencioso-administrativa (…) se trata de un procedimiento en dos
fases: La primera se refiere a la declaratoria de lesividad y la segunda a la
intervención de la Administración, como demandante en un proceso
contencioso-administrativo…”.43
De estas reproducciones, se afirma que es necesario previo a la promoción del
juicio de lesividad ante el órgano jurisdiccional competente, que la Administración
Pública emita una declaración de lesividad, esto es, tendrá que emitir un acto
administrativo donde funde y motive el por qué considera que la resolución
favorable otorgada a un particular es ilegal y perjudica el interés público general,
y posteriormente podrá acudir a demandar su nulidad. Cabe precisar que este
requisito no tiene que cubrirse en nuestro país para que la Administración Pública
pueda acudir a demandar la nulidad de una cierta resolución favorable.
c) Situaciones que generan una Resolución Favorable
Realizado el estudio de los requisitos esenciales de las resoluciones favorables,
a continuación, se analizan diversas situaciones generadoras de estas
resoluciones, las cuales no podrán ser anuladas o modificadas de manera
oficiosa por la Autoridad Administrativa que las emitió, teniendo que acudir ante
el órgano jurisdiccional competente, en el caso concreto, el Tribunal Federal de
Justicia Administrativa a demandar la nulidad de las mismas.
Tomando como guía lo ejemplificado por la Magistrada Georgina Ponce Orozco44
y el doctrinario Gustavo A. Esquivel Vázquez45, analizamos las situaciones más
43 García-Trevijano, J.R. Los Actos Administrativos. 2ª ed. Editorial Civitas, S.A. Madrid, España
1986. Páginas 348-349.
44 Ponce Orozco, María Georgina. El Proceso de Lesividad. Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa a los LXV Años de la Ley de Justicia Fiscal, Tomo II, 2001. Páginas 362 a 366.
45 Esquivel Vázquez, Gustavo A. El Juicio de Lesividad y otros estudios. Editorial Porrúa, México
2002 (reimpr. 2004). Páginas 71 a 75.
70
comunes que dan origen a una resolución favorable en beneficio de una persona
física o moral:
1. Resolución Favorable consistente en un crédito fiscal benéfico
determinado a través del ejercicio de facultades de comprobación
Como es de explorado derecho, las Autoridades Fiscales de conformidad con el
artículo 42 del Código Fiscal de la Federación, y relativos, podrán ejercer sus
facultades de comprobación con el fin de revisar a los contribuyentes y una vez
culminada dicha revisión, en su caso, emitirán un crédito fiscal.
Ahora bien, en caso de emitir un crédito fiscal, existe la posibilidad de que la
determinación haya sido menor a lo que realmente tenía que haber tributado el
contribuyente, resultando invariablemente en un beneficio a sus intereses y un
menoscabo al Fisco Federal, por lo que dicha cuestión constituye una resolución
favorable susceptible de ser demandada vía juicio de lesividad. Sirve de apoyo
el siguiente criterio de derecho:
Cuarta Época. - Segunda Sección. - R.T.F.F.: Año II. No. 9. Abril 1999.- Tesis: IV-P-2As-90.- Página: 99. JUICIO DE LESIVIDAD. SU PROCEDENCIA.- De conformidad con lo dispuesto por el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación, las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Fiscal de la Federación mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales, de donde se desprende que cuando la autoridad promueva este tipo de juicios (de lesividad) deberá cumplir con todos los requisitos de procedibilidad de la demanda previstos en los artículos 208 y 209 del citado Código; y el contribuyente, que en el caso tiene el carácter de demandado, podrá oponer las excepciones y defensas establecidas en dicho ordenamiento legal. Cuando se ha iniciado el juicio y la demandada en su contestación plantea el sobreseimiento del mismo, argumentando que la resolución impugnada no tiene el carácter de favorable, porque en la misma se le determinó un crédito fiscal que se vio obligada a enterar, la Sala del Tribunal Fiscal de la Federación que conozca del asunto, deberá declarar infundada la causal de improcedencia, toda vez que cuando la autoridad promueve juicio de lesividad en contra de una resolución que en alguna forma implique un beneficio indebido al contribuyente, aunque en ella se le haya determinado un crédito fiscal, no procede el sobreseimiento del juicio, ya que previamente a determinar si la resolución impugnada resulta favorable al particular, deberán analizarse los conceptos de impugnación planteados por la autoridad, y con base en ese estudio, determinar si procede declarar la validez o la nulidad de dicha resolución. (Énfasis es propio)
71
De este criterio de derecho, se puede afirmar que las Autoridades Hacendarias
estarán facultadas para promover juicio de lesividad siempre que, al determinar
un crédito fiscal, en el mismo se determine cantidad menor a la que realmente
tenía que pagar el contribuyente. Cuestión que es del todo lógica y acorde al
objetivo esencial del juicio de lesividad, aun y cuando sea la propia Autoridad
Fiscalizadora quien cometió el error.
2. Resolución Favorable derivada de una consulta fiscal
Los gobernados podrán acudir ante las Autoridades Administrativas a realizar
diversas consultas, por ejemplo: respecto al pago de un determinado impuesto,
a lo que esas Autoridades tendrán que responder ese planteamiento de manera
fundada y motivada, esto de conformidad, entre otros preceptos, con el artículo
34 del Código Fiscal de la Federación, que a la letra sostiene:
Artículo 34. Las autoridades fiscales sólo estarán obligadas a contestar las consultas que sobre situaciones reales y concretas les hagan los interesados individualmente. La autoridad quedará obligada a aplicar los criterios contenidos en la contestación a la consulta de que se trate, siempre que se cumpla con lo siguiente: I. Que la consulta comprenda los antecedentes y circunstancias necesarias para que la autoridad se pueda pronunciar al respecto. II. Que los antecedentes y circunstancias que originen la consulta no se hubieren modificado posteriormente a su presentación ante la autoridad. III. Que la consulta se formule antes de que la autoridad ejerza sus facultades de comprobación respecto de las situaciones reales y concretas a que se refiere la consulta. La autoridad no quedará vinculada por la respuesta otorgada a las consultas realizadas por los contribuyentes cuando los términos de la consulta no coincidan con la realidad de los hechos o datos consultados o se modifique la legislación aplicable. Las respuestas recaídas a las consultas a que se refiere este artículo no serán obligatorias para los particulares, por lo cual éstos podrán impugnar, a través de los medios de defensa establecidos en las disposiciones aplicables, las resoluciones definitivas en las cuales la autoridad aplique los criterios contenidos en dichas respuestas. Las autoridades fiscales deberán contestar las consultas que formulen los particulares en un plazo de tres meses contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud respectiva.
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El Servicio de Administración Tributaria publicará mensualmente un extracto de las principales resoluciones favorables a los contribuyentes a que se refiere este artículo, debiendo cumplir con lo dispuesto por el artículo 69 de este Código.
Derivado de la consulta, el gobernado podrá verse beneficiado de la respuesta
dada por la Autoridad Administrativa, constituyendo indefectiblemente una
resolución favorable; lo que le generará derechos que no podrán ser revocados
unilateralmente por la misma Autoridad que dio respuesta a su planteamiento.
Es por esto, que únicamente ese criterio podrá ser nulificado vía judicial, esto es,
mediante la promoción del juicio de lesividad. Sirve de apoyo, y de manera
ejemplificativa, el siguiente criterio jurídico:
Época: Novena Época Registro: 192305 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XI, Marzo de 2000 Materia(s): Administrativa Tesis: 2a./J. 23/2000 Página: 181 CONSULTA ADUANAL. CONSTITUYE RESOLUCIÓN FAVORABLE AL PARTICULAR. Las autoridades aduanales están impedidas legalmente para revocar por sí y ante sí las resoluciones favorables a los particulares emitidas con motivo de consultas que sobre la correcta clasificación arancelaria les hayan formulado los particulares, pues en este caso deben acudir ante el Tribunal Fiscal de la Federación en juicio de nulidad. Y si bien debe estimarse que existe independencia de los pedimentos de importación posteriores a la emisión de la resolución de la consulta, lo cierto es que en términos de los artículos 48 de la Ley Aduanera vigente en el año de mil novecientos noventa y seis y 34 del Código Fiscal de la Federación, constituyen resoluciones favorables al particular, que acorde al artículo 36 de la legislación citada en último término sólo pueden ser modificadas a través de la resolución que dicte el Tribunal Fiscal de la Federación. (Énfasis es propio)
Es importante resaltar, que aún y cuando las respuestas dadas a las consultas
no son vinculantes para los gobernados -sean favorables o no-, para las
Autoridades Administrativas que dieron respuesta, si serán vinculantes los
aspectos determinados y resueltos en esas respuestas.
3. Resolución Favorable recaída de recursos administrativos
Los gobernados tienen derecho a acudir directamente ante las Autoridades
Administrativas a impugnar diversas resoluciones, esto mediante los medios
ordinarios de defensa previstos en las leyes aplicables, a lo que recaerá una
73
resolución, la cual podrá ser favorable o en su caso desfavorable para sus
intereses.
A manera de ejemplo, los contribuyentes podrán combatir un crédito fiscal
determinado por el Servicio de Administración Tributaria, mediante la
interposición de un recurso de revocación y la resolución recaída en caso de ser
favorable para el particular, no podrá desconocerse, modificarse, aclararse o
nulificarse unilateralmente por la Autoridad resolutora; teniendo que acudir ante
el Tribunal Federal de Justicia Administrativa en caso de querer nulificar dicha
resolución por ser ilegal y contravenir al interés público. Sirve de apoyo a lo
anterior, la transcripción del siguiente criterio de derecho:
Tercera Época. - Segunda Sección. - R.T.F.F.: Año XI. No. 121. Enero 1998. Tesis: III-PS-II-153.- Página 13. RESOLUCIÓN FAVORABLE AL PARTICULAR. NO PROCEDE SU MODIFICACIÓN A TRAVÉS DE LA ACLARACIÓN OFICIOSA DE LA AUTORIDAD. Las autoridades administrativas no pueden revocar las resoluciones favorables a un particular, sino a través del juicio seguido ante el Tribunal Fiscal de la Federación. Por lo anterior, si con motivo de la interposición de un recurso de revocación, la resolución en sus puntos resolutivos es favorable a los intereses del recurrente en contradicción a su parte considerativa, con ello se crea un derecho a favor del particular, por lo que se hace menester la interposición del juicio de lesividad para modificar la incongruencia o error en que hubiese incurrido la autoridad. (Énfasis es propio)
Criterio jurídico que ejemplifica el supuesto en el que un gobernado podrá
beneficiarse de la resolución derivada de la interposición de un recurso de
revocación, y en caso de que la Autoridad Administrativa pretenda que sea
nulificado, tendrá que promover el multicitado juicio de lesividad aquí estudiado.
4. Resolución Favorable derivada de una condonación de multa
Como es de pleno conocimiento, las Autoridades Administrativas podrán
condonar multas a los particulares por diversas cuestiones y requisitos, siendo
una facultad discrecional en la cual tienen plenas facultades para determinar
quién será beneficiario de dicha exención.
74
Sin embargo, podría existir confusión en cuanto a su impugnación, por ello se
transcribe lo sostenido por la Magistrada Georgina Ponche Orozco, quien
esclarece de manera precisa:
…; sin embargo, conviene apuntar que, de existir una demanda en esos términos,
se generaría una discusión de difícil solución, ya que por una parte el artículo 74
del Código Fiscal de la Federación establece: “(…) la solicitud de condonación de
multas en los términos de este artículo, no constituirá instancia y las resoluciones
que dicte la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al respecto no podrán ser
impugnadas por los medios de defensa que establece este Código (…)”, mientras
que por otra parte, el artículo 36 del Código Fiscal de la Federación puntualiza
que: “La resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un
particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Federal de la Federación
mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales (…)”. Consideramos que, la
limitación apuntada en el artículo 74 del Código Fiscal de la Federación, se refiere
únicamente a las resoluciones desfavorables al particular, quien en todo caso,
deberá promover juicio de amparo indirecto…; mientras que la resolución
favorable al particular, requiere para su modificación o anulación, ser demandada
en los términos del artículo 36 de Código Fiscal de la Federación.46
Este tema en particular ha causado un sin número de juicios de lesividad
promovidos por las Autoridades Hacendarias de nuestro país, esto en razón de
la profunda corrupción que permea en nuestras instituciones gubernamentales,
y de las cuales se ven beneficiados diversos contribuyentes, pues a través de
condonaciones se les exenta indebidamente al pago de diversas contribuciones,
causando con ello un desfalco al Fisco Federal y, por lo tanto, perjudicando el
interés público.
5. Resolución Favorable derivada de una devolución de impuestos por
pagos indebidos
De conformidad con el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, las
autoridades fiscales devolverán a los contribuyentes las cantidades pagadas
indebidamente y aquellas que procedan conforme a las leyes fiscales, esto es,
46 Ibídem. Páginas 365 y 366.
75
los saldos a favor. Podría pensarse que cualquier devolución realizada por las
autoridades fiscales genera –ipso facto- una resolución favorable a los
contribuyentes, sin embargo será necesario aclarar tal cuestión, pues al existir
dos clases de cantidades pagadas en exceso al Fisco Federal (pagos indebidos
y saldos a favor) la repercusión será diversa y sin duda, de gran relevancia para
los contribuyentes que soliciten devoluciones de impuestos.
Como ya fue señalado, el citado artículo contempla dos clases de cantidades
pagadas en exceso al Fisco Federal: la primera, los pagos indebidos, que se
traducen en aquellos que el sujeto pasivo o un tercero entera al fisco, sin estar
obligado a hacerlo, y que generalmente se derivan por un error aritmético en el
cálculo de la contribución o por una incorrecta interpretación y aplicación de la
norma fiscal; la segunda, los saldos a favor, siendo aquellos que se generan por
los efectos que provocan el acreditamiento y la traslación de ciertas
contribuciones.
Realizada esta aclaración, es pertinente señalar que la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, en diversos criterios de derecho ha sostenido la distinción
aquí precisada –pagos indebidos y saldos a favor-, siendo de gran relevancia en
cuanto a las devoluciones solicitadas por los contribuyentes, pues nuestro
Máximo Tribunal afirma que la orden de devolución emitida por las autoridades
fiscales de saldos a favor no constituye una resolución favorable en beneficio de
los particulares, quedando a salvo la facultad de dichas autoridades fiscales de
comprobar la procedencia de dicha devolución; contrario a los pagos indebidos,
cuya orden de devolución al ser definitiva si constituirá una resolución favorable
en beneficio de los contribuyentes. Por lo tanto, es de aseverar, que las
devoluciones de pagos indebidos al constituir una determinación definitiva
(resolución favorable), podrán ser materia del juicio de lesividad aquí analizado,
sin que sea necesario una comprobación y determinación previa de las
autoridades fiscales para promover tal juicio contencioso administrativo.
Para mayor precisión, resulta esclarecedor la reproducción –de la parte
conducente- de la contradicción de tesis 149/2015-SS:
76
CONTRADICCIÓN DE TESIS 149/2005-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DEL VIGÉSIMO TERCER CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO. MINISTRO PONENTE: GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA. SECRETARIA: VERÓNICA NAVA RAMÍREZ. CONSIDERANDO:
(…)
De lo hasta aquí expuesto se sigue que la devolución de cantidades pagadas en exceso al fisco federal proviene básicamente de dos clases: ingresos indebidos y saldos a favor, que tal reembolso compete a las Administraciones Locales de Recaudación e implica la verificación de la documentación con que aquéllas cuentan y/o de la aportada por el contribuyente de la que se desprenda, conforme a la aptitud de tales papeles, la procedencia de dicho reintegro, sin llegar a determinar la realidad de los hechos que los apoyan. Aunado a lo anterior, de lo manifestado en este fallo se desprende que la determinación sobre la devolución de cantidades pagadas en exceso es de naturaleza jurídica diversa, pues mientras la orden (sic) de devolver saldos a favor es provisional, no definitiva, ya que no constituye resolución favorable al particular, según se desprende del párrafo décimo del artículo 22 en comento antes transcrito, quedando a salvo la posibilidad de ulteriores comprobaciones administrativas tendentes a determinar, en su caso, la procedencia o improcedencia de la cantidad cuya devolución se efectuó previamente por parte de las señaladas Administraciones Locales de Recaudación, al efectuarse la comprobación del cumplimiento de las obligaciones fiscales del contribuyente por parte de las Administraciones Locales de Auditoría Fiscal Federal; la resolución sobre la devolución de pagos indebidos, a contrario sensu, es definitiva, esto porque el enunciado normativo que califica como resolución no favorable al contribuyente la orden de devolver el saldo a favor, no fue instituido en forma expresa por el legislador respecto de los pagos indebidos, según deriva de la literalidad de la norma, de tal modo que en atención al límite de los significados dados en el texto, si el legislador no calificó de igual modo a la devolución de cantidades pagadas indebidamente, no puede darse una interpretación extensiva de la norma. Lo anterior se entiende, porque para la orden de devolución de saldos a favor la autoridad administrativa únicamente requiere de datos, informes o documentos relacionados con dicho reembolso o simplemente mediante observación comparativa, advierte que se efectuaron los pagos de contribuciones que el contribuyente expone en su declaración haber hecho (décimo párrafo del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación materia de estudio), salvo en el caso de negativa total o parcial del reembolso, evento en el que la autoridad administrativa debe emitir una resolución fundada y motivada (párrafo séptimo del mismo 22). En cambio, para determinar la procedencia sobre la devolución de pagos indebidos, la resolución correspondiente debe decidir sobre la existencia y legalidad del exceso.
77
Esto es, para decidir sobre la devolución de cantidades pagadas indebidamente, las Administraciones Locales de Recaudación deben definir: si la devolución es procedente o no atendiendo a la naturaleza jurídica de las contribuciones (derechos, impuestos, contribuciones de mejoras, etcétera), si se reúnen los requisitos legales para ello, si se trata de contribuyentes que dictaminan estados financieros, si se trata de contribuciones que se calculan por ejercicios o si se trata de contribuciones retenidas, si el saldo a favor pagado indebidamente se efectúa en cumplimiento de un acto de autoridad, sentencia firme, o si es por un error aritmético, en caso de proceder, si la devolución es por la totalidad de la cantidad debida o sólo por una parte; para realizar lo anterior, la autoridad fiscal podrá requerir al contribuyente los datos, informes o documentos adicionales que considere necesarios relacionados con la devolución en comento, según se desprende de la lectura integral y sistemática del propio numeral 22 en examen, lo que implica que dicha resolución (sea en sentido favorable al particular o no) debe cumplir con la debida fundamentación y motivación. Con base en todo lo antes destacado, resulta que si la fracción XXXII del artículo 25, en relación con la fracción II del 27 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria en examen, establece que a las Administraciones Locales de Recaudación compete: "Tramitar y resolver las solicitudes presentadas por los contribuyentes de devolución de cantidades pagadas indebidamente al fisco federal o cuando legalmente así proceda, así como verificar, determinar y cobrar las diferencias por devoluciones improcedentes e imponer las multas correspondientes; solicitar documentación para verificar su procedencia.", tal atribución se reduce a la verificación de la documentación relativa respecto del monto a devolver en el caso de saldos a favor, y a la decisión sobre la existencia y legalidad del exceso en el evento de pagos indebidos sin incluir el despliegue de la facultad de imperio consistente en la comprobación del cumplimiento de las obligaciones del contribuyente, pues el ejercicio de esta última atribución compete, según se ha visto, únicamente a las Administraciones Locales de Auditoría Fiscal Federal. Así, la facultad de comprobación de las Administraciones Locales de Auditoría Fiscal Federal comprende la averiguación del cumplimiento de obligaciones fiscales en materia de devolución tanto de cantidades pagadas indebidamente como de saldos a saldos a favor, así como verificar y determinar las diferencias por devoluciones improcedentes e imponer las multas correspondientes sólo en el supuesto de saldos a favor, ya que, como se dijo líneas arriba, en términos de lo dispuesto por los artículos 42 y 42-A del Código Fiscal de la Federación, la facultad de comprobación implica la verificación administrativa de los hechos y bases imponibles mediante el cálculo en cantidad líquida de las contribuciones a cargo de los contribuyentes, lo que puede generar un saldo a favor del propio causante o un crédito fiscal a su cargo derivado de la incorrecta aplicación de la mecánica impositiva relativa, suscitándose casos en los que se determine, derivado del ejercicio de la mencionada facultad de comprobación, la improcedencia de la devolución de saldos a favor previamente realizada por las Administraciones Fiscales de Recaudación, en ejercicio de la facultad prevista en la fracción XXXII del artículo 25 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria materia de análisis. En ese orden, de la interpretación integral y sistemática del artículo 16, fracciones VII, XIX y XXII, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, se desprende que las Administraciones Locales de Auditoría Fiscal Federal tienen facultad de comprobación tanto en materia de devolución de cantidades pagadas
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indebidamente como de saldos a favor, así como para determinar la procedencia o improcedencia de estos últimos por no constituir resolución definitiva la orden previamente emitida de devolución y, en su caso, la precisión de recargos y multas, pues al ejercer su facultad de comprobación sobre el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, determinan la existencia de créditos fiscales que pueden derivar de la improcedencia sobre la devolución de saldos a favor. Es importante destacar que si derivado del ejercicio de las facultades de comprobación, las Administraciones Locales de Auditoría Fiscal Federal se percatan de que la resolución que determinó la devolución de cantidades pagadas indebidamente dictada a favor de un contribuyente es, a su parecer, indebida y lesiva para el fisco federal, este evento no puede dar lugar a la determinación de crédito fiscal a cargo de aquél, puesto que, como se dijo, la resolución de mérito es definitiva y no puede ser revocada por las autoridades administrativas ni tampoco hacer gestión directa ante el particular para exigirle el reembolso que resulte, sino que para ello deben promover el juicio contencioso administrativo de anulación por lesividad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en términos del artículo 207 del Código Fiscal de la Federación. (…) (Énfasis es propio)
La contradicción de tesis aquí reproducida, dio lugar a una jurisprudencia (la cual
no versa directamente con los tópicos aquí analizados) y a la siguiente tesis
aislada relacionada directamente con lo aquí abordado, que a la letra sostiene:
Época: Novena Época Registro: 175958 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIII, Febrero de 2006 Materia(s): Administrativa Tesis: 2a. VI/2006 Página: 845
DEVOLUCIÓN DE PAGOS INDEBIDOS. LAS ADMINISTRACIONES LOCALES DE AUDITORÍA FISCAL FEDERAL TIENEN FACULTADES DE COMPROBACIÓN (REGLAMENTO INTERIOR DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JUNIO DE 2005). De la interpretación integral y sistemática del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación se advierte que la determinación sobre devolución de cantidades pagadas en exceso tiene su fuente en dos géneros diferentes: saldos a favor en las declaraciones presentadas por los contribuyentes, cuya orden es provisional, ya que no constituye resolución favorable al particular, y pagos indebidos, cuya resolución, a contrario sensu, es definitiva. Ahora bien, si conforme a la fracción XXXII del artículo 25 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria vigente a partir del 7 de junio de 2005, a las Administraciones Locales de Recaudación compete tramitar y resolver las solicitudes de devolución de cantidades pagadas indebidamente al fisco federal o cuando legalmente proceda, así como verificar, determinar y cobrar las diferencias por devoluciones improcedentes e imponer las multas correspondientes, y solicitar documentación para verificar su procedencia, atribución que se reduce a la verificación sobre la aptitud jurídica de la
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documentación relativa de la que se deduce el monto a devolver en el caso de saldos a favor, y a la decisión sobre la existencia y legalidad del exceso, en el evento de pagos indebidos, sin incluir el despliegue de la facultad de imperio consistente en la comprobación del cumplimiento de las obligaciones del contribuyente, atribución que compete a las Administraciones Locales de Auditoría Fiscal Federal, en términos del artículo 16, fracciones VII y XIX, del mismo Reglamento, se concluye que éstas tienen facultad de comprobación tanto en materia de devolución de cantidades pagadas indebidamente como de saldos a favor; sin embargo, si del ejercicio de las facultades de comprobación se percatan que la devolución de cantidades pagadas indebidamente es, a su parecer, injustificada y lesiva para el fisco federal, ello no puede dar lugar a la determinación de crédito fiscal a cargo del contribuyente, ya que esa resolución benéfica al particular no puede ser revocada por sí y ante sí, ni tampoco hacer gestión directa ante el particular para exigirle el reembolso que resulte, sino que para ello deben acudir al juicio contencioso administrativo de anulación por lesividad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en términos del artículo 207 del Código Fiscal de la Federación.
(Énfasis es propio)
De la ejecutoria y tesis aislada aquí analizadas, se puede afirmar que únicamente
las devoluciones de impuestos por pagos indebidos constituyen resoluciones
favorables, por lo tanto, estos supuestos podrán ser materia del juicio de
lesividad, pero no así las devoluciones de impuestos por saldos a favor, casos
en los cuales será necesario que las autoridades fiscales auditen a los
contribuyentes –conforme a las facultades de comprobación previstas en el
artículo 42 del Código Fiscal de la Federación- para determinar si es procedente
o no esa devolución, y de ser procedente constituirá una resolución favorable
que posteriormente podrá ser revisada mediante el juicio de lesividad promovido
ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Lo aquí precisado sin duda es esclarecedor y resulta de gran relevancia para los
contribuyentes, pues no toda devolución de impuestos –en específico por saldos
a favor- constituirá una resolución favorable; en estos casos las autoridades
fiscales contarán con la facultad de comprobar si esa devolución es legal. Esto
queda plasmado en el párrafo decimocuarto del citado artículo 22 del Código
Fiscal de la Federación, que en lo conducente señala:
Artículo 22.- Las autoridades fiscales devolverán las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan conforme a las leyes fiscales. En el caso de contribuciones que se hubieran retenido, la devolución se efectuará a los contribuyentes a quienes se les hubiera retenido la contribución de que se trate. Tratándose de los impuestos indirectos, la devolución por pago de lo indebido se
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efectuará a las personas que hubieran pagado el impuesto trasladado a quien lo causó, siempre que no lo hayan acreditado; por lo tanto, quien trasladó el impuesto, ya sea en forma expresa y por separado o incluido en el precio, no tendrá derecho a solicitar su devolución. Tratándose de los impuestos indirectos pagados en la importación, procederá la devolución al contribuyente siempre y cuando la cantidad pagada no se hubiere acreditado. (…) Cuando las autoridades fiscales procedan a la devolución sin ejercer las facultades de comprobación a que se hace referencia en el párrafo noveno del presente artículo, la orden de devolución no implicará resolución favorable al contribuyente, quedando a salvo las facultades de comprobación de la autoridad. Si la devolución se hubiera efectuado y no procediera, se causarán recargos en los términos del artículo 21 de este Código, sobre las cantidades actualizadas, tanto por las devueltas indebidamente como por las de los posibles intereses pagados por las autoridades fiscales, a partir de la fecha de la devolución. (…)
Este dispositivo corrobora lo previamente sostenido, sin embargo es pertinente
señalar que deja en un estado de inseguridad jurídica a los gobernados –aún
con la existencia de la tesis aislada previamente reproducida-, pues la redacción
de su párrafo decimocuarto no es clara, derivado de que no establece claramente
qué clase de cantidad pagada en exceso al Fisco Federal y posteriormente
devuelta, no implica una resolución favorable, generando con ello que el
contribuyente no tenga certeza si una devolución por pagos indebidos o saldos
a favor constituye o no una resolución favorable. De esto, que sea pertinente que
en dicho párrafo se establezca expresamente: “Cuando las autoridades fiscales
procedan a la devolución de impuestos por saldos a favor sin ejercer las
facultades de comprobación a que se hace referencia en el párrafo noveno del
presente artículo, la orden de devolución no implicará resolución favorable al
contribuyente…”
d) Vigencia de las Resoluciones Favorables
Tal como sostiene el multicitado doctrinario Gustavo A. Esquivel Vázquez47, las
resoluciones favorables otorgadas a los gobernados serán vigentes hasta en
tanto la norma jurídica en la que se fundaron y motivaron, permanezca o subsista
47 Ibídem. Página 75.
81
(vigente), pues una vez que la misma se derogue o sea reformada, las
resoluciones favorables sustentadas en ella, perderán su eficacia.
Si bien existen y serán abordados más adelante, los derechos adquiridos en
favor de la sociedad, en el caso concreto, la vigencia de las resoluciones
favorables se limitará durante el tiempo que subsista la situación jurídica prevista
en el dispositivo legal en el que se fundó y motivó dicha resolución.
Lo anterior, encuentra fundamento en los siguientes criterios jurídicos:
Segunda Época. - Instancia: Pleno. - R.T.F.F.: Año VI. No. 57. Septiembre 1984.- Tesis: II-TASS-6595.- Página: 147 RESOLUCION FAVORABLE.- SU VIGENCIA SE LIMITA MIENTRAS SUBSISTA LA SITUACION JURIDICA PREVISTA EN LA NORMA QUE LA FUNDA.- Si bien una resolución favorable al particular no puede ser desconocida por la autoridad, la vigencia de esta resolución queda subordinada a que subsista la actuación jurídica prevista en la norma que la funda, pero si esta disposición es reformada o derogada, la resolución favorable ya no afecta la legalidad de resoluciones posteriores emitidas con fundamento en la nueva situación jurídica prevista en la norma. (Énfasis es propio)
Tercera Época. - Primera Sala Regional Centro. (Celaya). - R.T.F.F.: Año III. No. 35. Noviembre 1990.- Tesis: III-PSR-XI-27.- Página 58. RESOLUCION FAVORABLE EN MATERIA FISCAL. - SU AMBITO TEMPORAL DE VALIDEZ. - Tienen el carácter de resolución favorable al contribuyente, la que le otorga una exención de impuesto, con apoyo en la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Automóviles, pero lo pierde si con posterioridad se expide otra ley reguladora del mismo impuesto en la que no se prevenga igual situación de exención. No está obligada la autoridad, en consecuencia, a demandar su nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación, por no ser ya una resolución favorable. (Énfasis es propio)
De lo planteado, así como de la lectura de estos criterios de derecho, se afirma
que la vigencia -por regla general- de las resoluciones favorables estará ligada
directamente al dispositivo legal en la cual se fundaron y motivaron; sin embargo,
de la lectura del numeral 36-Bis del Código Fiscal de la Federación, afirmamos
que existe una excepción en razón de que dicho numeral prevé un supuesto en
el cual las resoluciones surtirán efectos legales exclusivamente por el ejercicio
fiscal en el que se otorguen o en el inmediato anterior. Se reproduce la parte
conducente de dicho numeral:
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Artículo 36 Bis.- Las resoluciones administrativas de carácter individual o dirigidas a agrupaciones, dictadas en materia de impuestos que otorguen una autorización o que, siendo favorables a particulares, determinen un régimen fiscal, surtirán sus efectos en el ejercicio fiscal del contribuyente en el que se otorguen o en el ejercicio inmediato anterior, cuando se hubiera solicitado la resolución, y ésta se otorgue en los tres meses siguientes al cierre del mismo. (…)
De este dispositivo, se puede afirmar que en caso de que las Autoridades
Hacendarias otorguen a los gobernados una resolución favorable en la cual se
determine un régimen fiscal específico y distinto del general, la vigencia de dicha
resolución estará sujeta al ejercicio fiscal al que se le otorgó o al inmediato
anterior.
Es importante destacar que no toda resolución favorable otorgada a un particular
resultará en la determinación de un régimen fiscal específico al que hace
referencia el citado artículo 36-Bis del Código Fiscal de la Federación, y por lo
tanto la vigencia de la misma se encuentre limitada a dicho ejercicio fiscal o al
inmediato anterior. Esto será trascendental en la sustanciación del juicio de
lesividad y su promoción, pues no todas las resoluciones fiscales por regla
general se limitarán a un ejercicio fiscal, existiendo la posibilidad de que las
mismas no se encuentren limitadas en cuanto a su vigencia, tal y como señalan
los siguientes criterios de derecho:
Época: Novena Época Registro: 178217 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXI, Junio de 2005 Materia(s): Administrativa Tesis: I.7o.A.382 A Página: 790 CONSULTAS FISCALES. LA RESPUESTA DE LA AUTORIDAD QUE NO CONSTITUYE UNA AUTORIZACIÓN O DETERMINACIÓN DE UN RÉGIMEN FISCAL NO SE LIMITA A LA VIGENCIA ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 36 BIS DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. Del contenido del citado artículo se desprende que las resoluciones administrativas dictadas en materia de impuestos surtirán sus efectos en el ejercicio fiscal del contribuyente en el que se otorguen o en el ejercicio inmediato anterior, cuando se hubiera solicitado la resolución y ésta se otorgue en los tres meses siguientes al cierre del mismo. Sin embargo, cuando la resolución administrativa de que se trata implica respuesta a una consulta fiscal en el sentido de si la contribuyente se encontraba exenta del pago del impuesto sobre la renta y que fuera indebida la retención de tal impuesto efectuada por su patrón, que hiciera procedente su devolución; debe entenderse que la respuesta no constituye autorización o determinación de un régimen fiscal y por ello es meramente declarativa en cuanto al contenido, la interpretación y el alcance de la ley, así como a la valoración y calificación, para efectos fiscales de
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la actividad de la quejosa, esto es, que se limitó a constatar un derecho y situación jurídica predeterminados en la norma, pero no dio pauta a consecuencias o valoraciones diversas, aunque genere derechos y sean favorables al gobernado, por ende, no constituye autorización o determinación de un régimen fiscal, en consecuencia, en tales casos no se actualiza la hipótesis contemplada en el citado artículo que limita la vigencia de las resoluciones a las que se refiere, al establecer que surtirán sus efectos en el ejercicio fiscal del contribuyente en que se otorguen, pues el precepto citado alude a resoluciones constitutivas de una situación o régimen fiscal específico y singular, en función de particularidades del sujeto y del caso.
Época: Novena Época Registro: 180924 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XX, Agosto de 2004 Materia(s): Administrativa Tesis: I.4o.A.428 A Página: 1576 CONSULTAS FISCALES. SI LAS RESPUESTAS DE LA AUTORIDAD SON MERAMENTE DECLARATIVAS, AUNQUE GENEREN DERECHOS Y SEAN FAVORABLES AL PARTICULAR, NO CONSTITUYEN AUTORIZACIONES O DETERMINACIONES DE UN RÉGIMEN FISCAL Y, EN CONSECUENCIA, NO PUEDEN SER LIMITADAS EN SU VIGENCIA. Cuando las resoluciones administrativas que implican respuestas a consultas fiscales formuladas por los particulares son meramente declarativas en cuanto al contenido, la interpretación y el alcance de la ley, así como a la valoración y calificación, para efectos fiscales de la actividad de la quejosa, o sea, se limitan a constatar un derecho y situación jurídica predeterminados en la norma, pero no dan pauta a consecuencias o valoraciones diversas, aunque generen derechos y sean favorables al gobernado, no constituyen autorizaciones o determinaciones de un régimen fiscal y, en consecuencia, no se actualiza la hipótesis contemplada en el artículo 36-Bis del Código Fiscal de la Federación, que limita la vigencia de las resoluciones a las que se refiere, al establecer que surtirán sus efectos en el ejercicio fiscal del contribuyente en que se otorguen, pues el precepto citado se refiere a resoluciones constitutivas de una situación o régimen fiscal específico y singular, en función de particularidades del sujeto y del caso, que derivan en muchas ocasiones del ejercicio de una potestad discrecional conforme a la cual la autoridad elige entre varias alternativas o consecuencias que la ley le faculta a aplicar. (Énfasis es propio)
Por todo lo anterior, se puede concluir que la vigencia de las resoluciones
favorables por regla general estará ligada a la vigencia del dispositivo legal en el
cual se fundaron y motivaron; por otra parte, existen la vigencia prevista en el
artículo 36-Bis del Código Fiscal de la Federación y finalmente, la no limitación
de la vigencia, como podrían ser las consultas realizadas por un particular y en
las que no se determine un régimen fiscal específico.
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e) ¿Las Resoluciones Favorables generan derechos adquiridos o expectativas
de derechos?
Resulta oportuno analizar -brevemente y de forma precisa- si las resoluciones
favorables otorgadas a los gobernados por la Administración Pública,
constituyen un derecho adquirido o una simple expectativa de derecho. Esto, sin
duda alguna, será relevante en la forma de concebir el juicio de lesividad y con
mayor precisión, los alcances de las sentencias emitidas por el Tribunal Federal
de Justicia Administrativa y que, a mi consideración, no tendrían que tener los
alcances -perjudiciales para los gobernados- tal como existen hoy en día,
cuestión que será analizado en el momento oportuno.
Antes de determinar si las resoluciones favorables efectivamente generan o no
un derecho al beneficiario de las mismas, se define qué es un derecho adquirido
y una simple expectativa de derecho:
1. Derecho Adquirido
Como bien sostiene la Magistrada Georgina Ponce Orozco:
Según el maestro Eduardo Pallares, el derecho adquirido es un elemento que integra el patrimonio de las personas, cuando se realizan los actos para que nazca éste. Dicho concepto resulta relevante para el estudio del juicio de lesividad, pues ningún derecho adquirido puede ser arrebatado, ni aun por mandato posterior del legislador, atendiendo al principio de irretroactividad consagrado en el artículo 14 Constitucional.48
De esta reproducción, se puede afirmar -en primera instancia- que un derecho
adquirido es aquel que se encuentra dentro de la esfera jurídica de un
gobernado, gracias a la realización de diversos actos que generaron al mismo.
Estos derechos adquiridos, encuentran fundamento constitucional en el artículo
14 de nuestra Carta Magna, que expresamente sostiene:
Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona
alguna.
48Ponce Orozco, María Georgina. El Proceso de Lesividad. Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa a los LXV Años de la Ley de Justicia Fiscal, Tomo II, 2001. Página 360.
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(…)
El artículo constitucional en cita, consagra el principio de no retroactividad el cual
consisten, en breves rasgos, que por disposición legal no podrá privarse a un
particular de algún derecho que se encuentre dentro de su esfera jurídica o
propiedad. Para mayor entendimiento del concepto de derechos adquiridos,
resulta oportuno reproducir los siguientes criterios de derechos:
Época: Séptima Época Registro: 232511 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Volumen 145-150, Primera Parte Materia(s): Común Tesis: Página: 53 DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS DE DERECHO, CONCEPTO DE LOS, EN MATERIA DE RETROACTIVIDAD DE LEYES. El derecho adquirido se puede definir como el acto realizado que introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y ese hecho no puede afectarse, ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario; la expectativa del derecho es una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta, conforme a la legislación vigente en un momento determinado. Época: Novena Época Registro: 189448 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XIII, Junio de 2001 Materia(s): Constitucional Tesis: 2a. LXXXVIII/2001 Página: 306 IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS. Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que ha entrado al patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado.
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Época: Quinta Época Registro: 305958 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo CII Materia(s): Común Tesis: Página: 1741 DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS DE DERECHO. Se deben entender por derechos adquiridos, las ventajas o bienes jurídicos o materiales de que es poseedor un titular del derecho, y que figuran en su patrimonio, y que no pueden ser desconocidos por el causahabiente o por el hecho de un tercero o por la ley, debiéndose entender por esperanza o expectativa de adquirir un derecho, la posibilidad jurídica de obtener una ventaja o bien, que todavía no se realiza. La doctrina aclara estas nociones con el siguiente ejemplo: La pretensión que una persona puede tener sobre los bienes de otra persona que vive aún, en virtud de un legado que le ha designado ésta, constituye una simple expectativa o esperanza, cuyo beneficio puede ser desconocido, por el autor del legado o bien por una nueva ley; por el contrario, la muerte del testador transforma esta esperanza o expectativa en un derecho adquirido que no puede desconocer una nueva ley. Por lo anterior se ve con claridad que sobre esta cuestión no se puede dar fórmula matemática, pues en realidad se trata de un problema jurídico complejo, y que en cada caso particular, el juzgador debe examinar y aquilatar los motivos de utilidad social que contribuyen a la aplicación inmediata de la ley nueva, por una parte, y por la otra, el valor de los intereses particulares que aspiran a protegerse en las normas de la antigua ley. (Énfasis es propio)
De estos criterios, se puede afirmar que un derecho adquirido consiste en la
introducción de un bien jurídico o material, facultad o provecho al patrimonio de
una persona física o moral, el cual no podrá ser arrebatado por terceros,
protegido contra disposición legal que pretenda vulnerarlo.
2. Expectativa de derecho
La expectativa de derecho consiste en una simple pretensión con la que cuenta
una persona física o moral, de que llegue a realizarse una situación jurídica o
material concreta, para de esa forma poder ser acreedor de un derecho. Esto es,
no existe seguridad ni certeza de que ciertamente esa expectativa resulte en la
materialidad de un derecho y que el mismo recaerá en el patrimonio o esfera
jurídica de la persona expectante y por lo tanto sea oponible a terceros y
protegido contra cualquier disposición legal que pretenda vulnerarlo.
Si bien existe esperanza de que se materialice ese derecho, no existe seguridad
ni certeza absoluta, por lo que su posible destinatario no podrá hacer valer
ningún tipo acción o pretensión derivada del derecho que espera obtener.
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Los criterios de derecho previamente transcritos -en el numeral tocante a
“derechos adquiridos”-, son esclarecedores en lo que se entiende por una simple
expectativa de derecho, siendo este una simple posibilidad de que una situación
determinada vaya a generar con posterioridad un posible derecho.
Una vez puntualizado qué es un derecho adquirido y una simple expectativa de
derecho, podemos responder el cuestionamiento ¿una resolución favorable
constituye un derecho adquirido o una simple expectativa de derecho?
La respuesta a dicho cuestionamiento es: constituyen un derecho adquirido; las
resoluciones favorables otorgadas a los particulares por parte de la
Administración Pública constituyen un derecho adquirido para esos particulares,
inclusive si con posterioridad se demanda su nulidad ante el Tribunal Federal de
Justicia Administrativa, y este determina favorable la pretensión de la
Administración Pública demandante. Sirven de apoyo, la reproducción de los
siguientes criterios de derecho:
Época: Décima Época Registro: 2010628 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 25, Diciembre de 2015, Tomo I Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: 2a. CXXXI/2015 (10a.) Página: 467 CONSULTA FISCAL FAVORABLE AL GOBERNADO. EL BENEFICIO OBTENIDO EN SEDE ADMINISTRATIVA PUEDE MODIFICARSE O REVOCARSE MEDIANTE JUICIO DE LESIVIDAD, CASO EN EL QUE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA NO TIENE EFECTOS RETROACTIVOS (INTERPRETACIÓN DIFERENCIADA DEL ARTÍCULO 13, PÁRRAFO TERCERO, FRACCIÓN III, DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO). Cuando el gobernado presenta una consulta ante la autoridad fiscal competente y ésta le es contestada en sentido afirmativo, se añade a su esfera jurídica un beneficio derivado de la confirmación de criterio; sin embargo, cuando esta determinación se modifica o revoca con motivo del juicio de lesividad promovido por la autoridad, la resolución jurisdiccional no producirá efectos retroactivos, en virtud de que lo previsto en el artículo 13, párrafo tercero, fracción III, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, únicamente tiene cabida cuando se acredite que el gobernado actuó de mala fe. De ahí que, exclusivamente en este supuesto, se actualiza la hipótesis legal consistente en que aquélla debe retrotraerse a los 5 años previos a aquel en que se presentó la consulta, en tanto que la actuación del gobernado es consecuencia de la manipulación de hechos tendentes a obtener un lucro indebido; por el contrario, si esa actuación es resultado de un criterio legítimo, carente de esa intencionalidad, los efectos de la nueva determinación no podrán retrotraerse en su perjuicio.
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Época: Décima Época Registro: 2000839 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro VIII, Mayo de 2012, Tomo 2 Materia(s): Administrativa Tesis: IV.1o.A.5 A (10a.) Página: 2063 LESIVIDAD. EL EJERCICIO DE DICHA ACCIÓN PRESUPONE UNA PARTICIPACIÓN DAÑINA EN PERJUICIO DEL ESTADO, QUE, POR SEGURIDAD JURÍDICA, ESTÁ COMPELIDO A PROBAR. El control oficioso de la acción administrativa, se ve fuertemente limitado por la garantía de seguridad jurídica que reconoce el artículo 14 de la Constitución Federal. De esa manera, si los efectos jurídicos directos y concretos del acto administrativo son constitutivos de algún derecho a favor de los gobernados, la administración pública se ve impedida a revocar, motu proprio, dicho acto generador del derecho individual adquirido por la validez que se presume del actuar administrativo, y las autoridades quedan obligadas a reconocer los derechos constituidos a favor del gobernado, que sólo podrán anularse mediante el juicio de lesividad respectivo, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento. Empero, la procedencia de la acción de lesividad, presupone necesariamente la acreditación de una participación dañina cometida en perjuicio del Estado, que, en aras de la mencionada garantía de seguridad jurídica, debe ser probada plenamente por la autoridad accionante. De no hacerlo, queda compelida, a reconocer los derechos que la parte demandada haya gestionado y obtenido de la propia actividad gubernamental. (Énfasis es propio)
De estos criterios, se puede afirmar que las resoluciones favorables
efectivamente constituyen derechos adquiridos en favor de los particulares,
inclusive si con posterioridad se declara la nulidad de esas resoluciones, cuestión
que es independiente a la constitución misma del derecho.
Esto podría resultar contradictorio con lo planteado previamente, pues como fue
analizado, los derechos adquiridos no podrán ser arrebatados por terceros, ni
por mandato, mucho menos por disposición legal alguna, de conformidad con el
propio artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por tanto, ¿Cómo podría despojar el juicio de lesividad, de nulificarse una
resolución favorable, a un particular de un derecho adquirido?
Resulta esclarecedor lo sostenido de nueva cuenta por la Magistrada Georgina
Ponce Orozco49, quien señala adecuadamente que los derechos adquiridos
necesariamente tendrán limites -no son absolutos-, siendo uno de ellos que al
constituirse no vulneren el interés público. Sin duda esta es la base en la que
49 Ibídem. Página 361.
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descansa el juicio de lesividad, no hay que olvidar que el fin y objeto principal del
mismo es evitar un perjuicio al interés público, por lo que una resolución
favorable al constituir un detrimento social, acciona una excepción que faculta a
la Administración Pública a demandar la nulidad de la resolución que está
causando perjuicio a la sociedad.
2.4. Jurisdicción y Competencia del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa
a) Jurisdicción
Tal como es abordado por Miguel Carbonell, a decir del doctrinario José Ovalle
Favela, se entiende por jurisdicción: “… la función pública que ejercen órganos
del Estado independientes o autónomos, a través del proceso, para conocer de
los litigios o las controversias que les planten las partes y emitir su decisión sobre
tales litigios; así como para, en su caso, ordenar la ejecución procesal de tal
decisión o sentencia.”50
Retomando lo previamente estudiado, el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa es el órgano jurisdiccional encargado de conocer los juicios
contenciosos-administrativos, a nivel federal, esto de conformidad con el artículo
73, fracción XXIX-H de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
que a la letra señala:
Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
(…) XXIX-H. Para expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, y que establezca su organización, su funcionamiento y los recursos para impugnar sus resoluciones. El Tribunal tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares.
50 Carbonell, Miguel. Diccionario Jurídico Básico. Editorial Porrúa. México, 2013. Página 95.
90
Asimismo, será el órgano competente para imponer las sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales. El Tribunal funcionará en Pleno o en Salas Regionales. La Sala Superior del Tribunal se compondrá de dieciséis Magistrados y actuará en Pleno o en Secciones, de las cuales a una corresponderá la resolución de los procedimientos a que se refiere el párrafo tercero de la presente fracción. Los Magistrados de la Sala Superior serán designados por el Presidente de la República y ratificados por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República o, en sus recesos, por la Comisión Permanente. Durarán en su encargo quince años improrrogables. Los Magistrados de Sala Regional serán designados por el Presidente de la República y ratificados por mayoría de los miembros presentes del Senado de la República o, en sus recesos, por la Comisión Permanente. Durarán en su encargo diez años pudiendo ser considerados para nuevos nombramientos. Los Magistrados sólo podrán ser removidos de sus cargos por las causas graves que señale la ley. (…)
Esto toma sustento legal, en el artículo 3º de la Ley Orgánica del Tribunal Federal
de Justicia Administrativa, que en lo conducente prevé:
Artículo 3. El Tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación: (…) El Tribunal conocerá también de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, cuando se consideren contrarias a la ley.
Finalmente, es importante puntualizar que el juicio de lesividad no es exclusivo
del ámbito federal, existiendo la posibilidad de que Autoridades Locales lo
promuevan, de igual forma contra resoluciones favorables que otorgaron a los
gobernados; sirve de apoyo lo sostenido por el doctrinario Francisco Eduardo
Velázquez Tolsá:
Según la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, es procedente el juicio de nulidad cuando: “Las Salas del Tribunal son
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competentes para conocer: I…X. De los juicios que promuevan las autoridades para que sean nulificadas las resoluciones favorables a las personas físicas o morales.51
Será en estos casos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la Ciudad
de México, el órgano jurisdiccional encargado de conocer los juicios de lesividad
promovidos por Autoridades Locales, esto de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 31, fracción X de la Ley Orgánica de dicho Tribunal.
b) Competencia
Respecto al concepto y definición de competencia, el Doctor Ignacio Burgoa
Orihuela señala:
La competencia en general es una condición presupuestal sine qua non, para que la actuación de una determinada autoridad en el desarrollo de la función estatal que genéricamente le corresponde, sea válida y eficaz. Por eso es que, tratándose del desarrollo de la función jurisdiccional, se le ha considerado como un elemento de existencia necesaria previa para la validez de la actuación de la autoridad concreta encargada de ejercerla. Por tal motivo, como presupuesto procesal de la acción y del juicio en que se traduce y ejercita la función jurisdiccional, la competencia es aquel conjunto de facultades con que el orden jurídico inviste a
una autoridad para desarrollarla.52
De esta definición, se puede afirmar que la competencia es la facultad, conferida
por ley, de los órganos jurisdiccionales para desarrollar precisamente su función
jurisdiccional, esto es, conocer las pretensiones de las partes y determinar
conforme a derecho, la pretensión fundada.
Ahora bien, respecto a nuestro tema de estudio, el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa se encuentra integrado por los siguientes órganos, de
conformidad con el artículo 6º de su ley orgánica:
• La Sala Superior
• La Junta de Gobierno y Administración
51 Velázquez Tolsá, Francisco Eduardo. El Juicio de Lesividad en el Distrito Federal, Aída, Ópera
Prima de Derecho Administrativo. Revista de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo. Primera Edición, México 2011, Número 11. Página 21.
52 Burgoa Orihuela, Ignacio. Diccionario de Derechos Constitucional, Garantías y Amparo. Cuarta
Edición. Editorial Porrúa. México, 1996. Página 77.
92
• Salas Regionales
Atendiendo a ese funcionamiento orgánico, serán las Salas Regionales las
encargadas de conocer los juicios de lesividad promovidos por las Autoridades
Administrativas, esto de conformidad con el numeral 34 de la Ley Orgánica del
citado Tribunal, que a la letra sostiene:
Artículo 34. Las Salas Regionales Ordinarias conocerán de los juicios por razón de territorio, atendiendo al lugar donde se encuentre el domicilio fiscal del demandante, excepto cuando: (…)
Si el demandante es una autoridad que promueve la nulidad de alguna resolución administrativa favorable a un particular, será competente la Sala Regional de la circunscripción territorial en que se encuentre la sede de la autoridad actora.
(…)
Es de resaltar, que esta la Ley Orgánica anteriormente fijaba la competencia de
las Salas Regionales en razón del domicilio del demandado, esto es, en el juicio
de lesividad la competencia se fijaba tomando en consideración el domicilio del
gobernado a quien le fue otorgada la resolución favorable que se pretendía
nulificar; sin embargo, esta nueva Ley Orgánica cambia radicalmente la
determinación competencial de las Salas, determinándose su competencia
dependiendo de donde se encuentre la sede de la autoridad actora.
2.5. Partes en el Proceso
De una manera muy simple, más no por ello menos cierta, podemos decir que una parte en el proceso es una persona física o moral, de derecho privado, de derecho público o de derecho social, que participa en el juicio como titular de la pretensión (atacante) o de la resistencia (atacado). Después del cumplimiento de cargas procesales, de probar y de alegar, así como tras el desenvolvimiento del proceso, el juez dirá si la pretensión era fundada o no y se pronunciará respecto a la defensa
del sujeto atacado.53
53 Saíd Ramírez, José Alberto y González Gutiérrez, Isidro Manuel. Teoría General del Proceso,
Colección Textos Jurídicos. Primera Edición. Iure Editores. México, 2006. Página 272.
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a) Actor o demandante
Tal como es sostenido por la doctrina nacional y extranjera, el sujeto legitimado
(legitimación activa) para acudir ante el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa a demandar la nulidad de una resolución favorable otorgada a un
particular -por no poder modificarla o revocarla unilateralmente- es la propia
Unidad Administrativa que dictó el acto administrativo, esto es, la Administración
Pública directamente.
Es por esto, que la Autoridad Administrativa tendrá que contar con un interés
jurídico directo. Anteriormente ese interés directo se relacionaba a que el
demandante tenía que alegar una lesión económica; sirve de apoyo lo sostenido
por el doctrinario Aurilivi Linares Martínez: “No obstante, la jurisprudencia basada
en la normativa anterior, había exigido, además, que la demandante alegara la
lesión de intereses económicos. Pero este requisito ha desaparecido en la nueva
Ley, que no exige aquella doble lesión, jurídica y económica…”54 Esto fue
retomando por nuestro sistema jurídico, ya que en la actualidad no es necesario
que se cause un perjuicio económico a la Administración Pública para que esta
pueda demandar la nulidad de una resolución favorable otorgada a un particular,
bastando únicamente que dicha resolución sea ilegal, sin que ello resulte en una
afectación económica necesariamente, como podría ser que la autoridad
emisora no estaba facultada para emitir dicho acto.
La calidad de actor o demandante con la que cuenta la Administración Pública
se prevé -a contrario sensu- en el artículo 3º de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, que a la letra sostiene:
ARTÍCULO 3o.- Son partes en el juicio contencioso administrativo: I. El demandante. II. Los demandados. Tendrán ese carácter: a) La autoridad que dictó la resolución impugnada.
54 Linares Martínez, Aurilivi. El Proceso de Lesividad ¿Una vía contencioso-administrativa en
manos de la administración?, El Derecho Público a comienzos del Siglo XXI. Editorial Civitas
Ediciones S.L., Madrid 2003, Primera Edición. Tomo II, Pagina 2242.
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b) El particular a quien favorezca la resolución cuya modificación o nulidad pida la autoridad administrativa. c) El Jefe del Servicio de Administración Tributaria o el titular de la dependencia u organismo desconcentrado o descentralizado que sea parte en los juicios en que se controviertan resoluciones de autoridades federativas coordinadas, emitidas con fundamento en convenios o acuerdos en materia de coordinación, respecto de las materias de la competencia del Tribunal. Dentro del mismo plazo que corresponda a la autoridad demandada, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá apersonarse como parte en los juicios en que se controvierta el interés fiscal de la Federación. III. El tercero que tenga un derecho incompatible con la pretensión del demandante.
b) Demandado
Tal carácter recae en el particular o gobernado a quien fue otorgada la resolución
favorable y que posteriormente es la propia Autoridad Administrativa emisora del
acto quien pretende nulificarlo mediante el juicio de lesividad promovido ante el
Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Resulta importante abordar el concepto de legitimación pasiva acuñado por la
doctrina extranjera (posteriormente superado), el cual consiste en que la parte
demandada en el juicio de lesividad serán la Autoridad Administrativa de la cual
proviene la resolución favorable, así como el particular o gobernado beneficiado
por esa resolución.
Respecto del concepto de legitimación pasiva, el doctrinario Jesús González
Pérez sostiene:
a) Pugna con uno de los principios del proceso -el de la dualidad de partes- que una misma entidad sea a la vez parte demandante y demandada. Es cierto que, en alguna ocasión, doctrina y jurisprudencia han admitido que, en los procesos de lesividad, sea demandada la Administración autora del acto. No se trata de aquellos casos en que resulte demandada una Entidad pública distinta de la demandante, por reconocer a su favor derechos el acto objeto de la pretensión, sino de afirmar, con carácter general que, en los procesos de lesividad, es demandada la Administración pública o su legal representante. Y tal posición es insostenible. Porque si es la Entidad autora del acto, la que comparece ante el Tribunal como demandante, es imposible que, al mismo tiempo, actúe como demandada, oponiéndose a sus propias pretensiones. De aquí que la doctrina jurisprudencial dominante haya abandonado aquella ilógica posición y buscado otra solución al problema de la legitimación pasiva…
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b) Luego si no puede ser demandada la Administración de que proviene el acto, una sola posición es admisible, a tenor del artículo 29, párrafo 1, LJ: que sean demandadas <<las personas a cuyo favor derivaren derechos del propio acto>>…55
Resultaría por demás equivocado, a mi consideración, que este criterio siguiera
actualizándose hoy en día, puesto que sería inentendible que la propia autoridad
por una parte pretenda nulificar una resolución favorable y al mismo tiempo
defendiera su legalidad. Aún y cuando en un principio la autoridad emisora del
acto administrativo contó con elementos jurídicos para emitirla de esa forma y
estaba completamente segura de su legalidad, no puede alegar e intentar
defender su resolución, pues esto resultaría en un descontrol y pérdida de
credibilidad en nuestras instituciones administrativas.
Sin embargo, esto podría tener cabida única y exclusivamente cuando el Tribunal
Federal de Justicia Administrativa determinara que la resolución favorable fue
otorgada con mala fe, esto es, que la Autoridad Administrativa tuviera pleno
conocimiento de su ilegalidad y aun así la emitiera en beneficio ilícito de un
gobernado, pues solo en este caso el emisor de dicho acto tendría que
defenderse y demostrar lo contrario, ya que de ser así (que la emitió con mala
fe), podría ser sancionado con una falta administrativa, inclusive penalmente de
así configurarse.
Finalmente, tal como la calidad de actor o demandante, la calidad de demandado
se encuentra prevista en el artículo 3º de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, el cual en su fracción II, inciso b), textualmente
señala: “El particular a quien favorezca la resolución cuya modificación o nulidad
pida la autoridad administrativa”.
c) Tercero
Esta calidad recae en la persona física o moral, cuyos intereses se ven
directamente perjudicados de nulificarse la resolución favorable objeto del juicio
55 González Pérez, Jesús. El Proceso de Lesividad, Revista de Administración Pública. Instituto
de Estudios Políticos. Madrid, 1958. Año IX, Número 25. Página 136.
96
de lesividad promovido por la Administración Pública. También denominado
coadyuvante, pues se encuentra altamente interesado de que la pretensión del
demandante no prospere, por lo que actuará de forma conjunta con el
demandado pretendiendo demostrar la legalidad de dicha resolución.
Como es sostenido por diversos doctrinarios, es difícil que alguna persona, ya
sea física o moral cuente con esta calidad dentro del juicio de lesividad. Tal vez,
si el concepto de legitimación pasiva fuera reconocido actualmente en lo tocante
a que la autoridad emisora del acto pudiera ser parte demandada, sería posible
la existencia de un tercero o coadyuvante, cuestión que parece por demás
superada.
Tal como fue señalado previamente, podría configurarse esta calidad de tercero
interesado, si el Tribunal Federal de Justicia Administrativa determinara que la
resolución fue emitida con mala fe, en ese caso evidentemente el emisor del acto
tendría interés en demostrar que no lo emitió con mala fe, de lo contrario sería
sancionado administrativamente o penalmente.
La calidad de tercero interesado, a pesar de que es difícil de configurarse, se
encuentra prevista expresamente en el mismo artículo 3º de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, en su fracción III, que a la letra
sostiene: “El tercero que tenga un derecho incompatible con la pretensión del
demandante”.
d) Juzgador
Si bien la mayor parte de la doctrina nacional como extranjera, no reconoce con
tal carácter al órgano jurisdiccional encargado de sustanciar el juicio de lesividad
-en el caso particular, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa- en razón de
que únicamente resolverá la pretensión planteada por la Administración Pública
y lo hecho valer por la contraparte demandada, sin que pueda tener interés
jurídico alguno; también es cierto que existen doctrinarios tal como lo es
Francisco Eduardo Velázquez Tolsá, que otorgan ese carácter:
97
d) El Juzgador Nemo iudex in re propia. El juzgador es uno de los sujetos principales de la relación jurídica procesal, el cual no podrá tener interés jurídico en la controversia debiendo ser imparcial…56
Es importante conocer ambas posturas doctrinales, sin embargo, a mi
consideración, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no cuenta con el
carácter de parte o sujeto en el juicio de lesividad que en su caso conozca;
precisamente el carácter de parte trae aparejados ciertos derechos exclusivos e
inherentes de esa figura, los cuales dista mucho de contar con ellos el citado
órgano jurisdiccional.
2.6. Substanciación
a) Demanda
Tal como ha sido señalado a lo largo del presente estudio, la calidad de
demandante recaerá en la Administración Pública, siendo ésta quien promueva
el juicio de lesividad a través de la presentación de demanda ante el Tribunal
Federal de Justicia Administrativa.
Resulta oportuno reproducir lo sostenido por el doctrinario Sergio Augusto
Coppa, en cuanto a la promoción de la demanda:
Deberá contener una manifestación concreta sobre la ilegitimidad del acto lesivo y acreditar que ella surge de la inadecuación del mismo con la norma jurídica que se entiende inobservada en su cumplimiento o interpretación. En forma especial indicar cuál es el derecho subjetivo reconocido y el carácter de presentación y tipo de cumplimiento (instantáneas o continuas) y precisar y requerir que el efecto de la sentencia sea o bien sólo respecto de las prestaciones pendientes de cumplimiento sea retroactivo respecto de las ya cumplidas…57
56 Velázquez Tolsá, Francisco Eduardo. El Juicio de Lesividad en el Distrito Federal, Aída, Ópera
Prima de Derecho Administrativo. Revista de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo. Primera Edición, México 2011, Número 11. Página 29. 57 Augusto Coppa, Sergio. La Acción de Lesividad en el Proceso Contencioso Administrativo,
Cuadernos de la especialización en derecho judicial: cuestiones de derecho procesal. Editorial de la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba 2008, Primera Edición. Volumen I. Página 112
98
Lo sostenido por el doctrinario en cita es de suma relevancia, pues será desde
la presentación de la demanda que la Administración Pública hará visible a todas
las partes del proceso, su pretensión y los alcances que pretende de la misma.
No hay que olvidar que es la Autoridad Administrativa quien en una primera
instancia emitió la resolución favorable, por lo que se encuentra obligada a poner
a disposición del demandado los medios idóneos para defenderse -igualdad
entre las partes-.
Esto es de suma relevancia, pues de esta forma se protegen los derechos del
demandando quien podrá verse perjudicado de nulificarse la resolución favorable
que le fue otorgada por la propia Administración Pública, que ahora actúa con la
calidad de demandante. Tal como fue abordado con anterioridad, diversos
doctrinarios españoles hacen énfasis a una declaratoria previa de lesividad, en
la cual la Autoridad demandante tendrá que fundar y motivar su actuar,
acreditando fehacientemente el perjuicio al interés público derivado de la
resolución favorable; esto concuerda ampliamente con lo sostenido por el
doctrinario Sergio Augusto Coppa.
1. Oportunidad
Respecto a la oportunidad de presentación de la demanda, tal como sostiene el
doctrinario Gustavo A. Esquivel Vázquez58, existen posturas diversas y debates
en cuanto al plazo con el que cuenta la Administración Pública para presentar la
demanda, ello en razón de la disparidad existente entre el plazo con el que
cuentan los gobernados y el plazo con el que cuenta la propia Administración
Pública, siendo este de cinco años por regla general, salvo que la resolución
favorable produzca efectos de tracto sucesivo, caso en el cual podrá presentar
la demanda en cualquier época sin exceder de cinco años a partir del último
efecto producido.
La discusión versa específicamente en la disparidad evidente en los plazos de
presentación de la demanda, pues existen posturas que sostienen la existencia
58 Esquivel Vázquez, Gustavo A. El Juicio de Lesividad y otros estudios. Editorial Porrúa, México
2002 (reimpr. 2004). Página 81.
99
de una notoria desigualdad entre las partes, aduciendo un desmedido beneficio
procesal a la Administración Pública. Siendo evidente que el plazo que tienen los
gobernados para demandar la nulidad de alguna actuación administrativa es muy
por debajo con el que cuenta la autoridad para la promoción del juicio de
lesividad.
Respecto a esta discusión, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación sostuvo lo siguiente:
Novena Época. - Segunda Sala. - Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: XIII, Mayo de 2001. Tesis: 2a. XLVIII/2001. Página 456. Materia: Constitucional, Administrativa, Tesis Aislada.
JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (JUICIO DE LESIVIDAD). LOS
TÉRMINOS QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 207 DEL CÓDIGO FISCAL DE
LA FEDERACIÓN PARA PROMOVERLO, NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE
IGUALDAD PROCESAL. Cuando la autoridad hacendaria se percata de que una
resolución fiscal dictada en favor de un contribuyente es, a su parecer, indebida y
lesiva para el fisco, no puede revocarla válidamente por sí y ante sí, ni tampoco
puede hacer gestión directa ante el particular para exigirle el reembolso que
resulte, sino que para ello debe promover el juicio contencioso administrativo de
anulación o lesividad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
(antes Tribunal Fiscal de la Federación). Ahora bien, el hecho de que el artículo
207 del Código Fiscal de la Federación otorgue a la autoridad fiscal un término de
cinco años para promover el referido juicio y al particular sólo le conceda el término
de cuarenta y cinco días, no viola el principio de igualdad procesal. Ello es así,
porque el mencionado principio se infringe si a una de las partes se le concede lo
que se niega a la otra, por ejemplo, que al actor se le permitiera enjuiciar, probar
o alegar y al demandado no, o viceversa; pero dicho principio no puede
considerarse transgredido porque no se tenga exactamente el mismo término para
ejercitar un derecho, pues no se pretende una igualdad numérica sino una
razonable igualdad de posibilidades para el ejercicio de la acción y de la defensa;
además, la circunstancia de que se otorgue a la autoridad un término más amplio
para promover el juicio de nulidad, en contra de una resolución favorable al
particular, se justifica en atención al cúmulo de resoluciones que se emiten y al
tiempo que tarda la autoridad en advertir la lesión al interés público, y porque
aquélla defiende el patrimonio de la colectividad, que es indispensable para el
sostenimiento de las instituciones y de los servicios públicos a que está obligado
el Estado, mientras que el particular defiende un patrimonio propio que le sirve
para fines personales. Debe agregarse que la igualdad procesal en el juicio
contencioso administrativo se corrobora con el texto de los artículos 212, 213, 214,
230 y 235 del Código Fiscal de la Federación, ya que de su contenido se infiere la
posibilidad que tiene el particular de conocer la demanda instaurada en su contra,
las pruebas aportadas por la autoridad actora, así como la oportunidad de
contestar la demanda e impugnar dichas pruebas. Finalmente cabe señalar que si
se aceptara que las autoridades hacendarias sólo tuvieran cuarenta y cinco días
para promover la demanda de nulidad, vencido este término la resolución quedaría
100
firme por consentimiento tácito, con lo cual se volvería nugatorio el plazo
prescriptorio de cinco años que tiene el fisco para exigir el crédito fiscal.
En lo particular, considero que la disparidad entre los plazos de presentación de
la demanda, no es violatoria de derechos fundamentales de los gobernados, ello
en razón de las cargas de trabajo de la Administración Pública, aunado a que la
nulificación de la resolución favorable otorgada a los particulares, tiene por
objetivo resguardar el bienestar social, por lo que se encuentra ampliamente
justificado que en aras de proteger a la sociedad el plazo para la presentación
de la demanda sea mayor, pues solo de esa forma la Administración Pública
tendrá oportunidad de demandar la nulidad de la resolución que está causando
un perjuicio social.
Ahora bien, en cuanto al plazo de presentación de la demanda, el artículo 13 de
la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, sostiene:
Artículo 13.- El demandante podrá presentar su demanda, mediante Juicio en la vía tradicional, por escrito ante la sala regional competente o, en línea, a través del Sistema de Justicia en Línea, para este último caso, el demandante deberá manifestar su opción al momento de presentar la demanda. Una vez que el demandante haya elegido su opción no podrá variarla. Cuando la autoridad tenga este carácter la demanda se presentará en todos los casos en línea a través del Sistema de Justicia en Línea. (…) La demanda deberá presentarse dentro de los plazos que a continuación se indican: (…) III. De cinco años cuando las autoridades demanden la modificación o nulidad de una resolución favorable a un particular, los que se contarán a partir del día siguiente a la fecha en que éste se haya emitido, salvo que haya producido efectos de tracto sucesivo, caso en el que se podrá demandar la modificación o nulidad en cualquier época sin exceder de los cinco años del último efecto, pero los efectos de la sentencia, en caso de ser total o parcialmente desfavorable para el particular, sólo se retrotraerán a los cinco años anteriores a la presentación de la demanda. (…)
Como fue sostenido, el plazo que tiene la Administración Pública para presentar
la demanda es de cinco años, los cuales se computaran a partir del día siguiente
a la fecha en que sea emitida la resolución favorable, salvo que la misma
produzca efectos de tracto sucesivo, caso en el cual la Autoridad Administrativa
101
podrá presentar la demanda en cualquier época sin exceder cinco años a partir
del último efecto producido.
2. Requisitos
Los requisitos de la demanda presentada por la Administración Pública serán los
mismos a cumplir por los gobernados cuando demanden la nulidad de algún acto
de autoridad, ello de conformidad con lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el cual señala que la
demanda deberá contener los siguientes requisitos:
ARTÍCULO 14.- La demanda deberá indicar: I. El nombre del demandante, domicilio fiscal, así como domicilio para oír y recibir notificaciones dentro de la jurisdicción de la Sala Regional competente, y su dirección de correo electrónico. Cuando se presente alguno de los supuestos a que se refiere el Capítulo XI, del Título II, de esta Ley, el juicio será tramitado por el Magistrado Instructor en la vía sumaria. II. La resolución que se impugna. En el caso de que se controvierta un decreto, acuerdo, acto o resolución de carácter general, precisará la fecha de su publicación. III. La autoridad o autoridades demandadas o el nombre y domicilio del particular demandado cuando el juicio sea promovido por la autoridad administrativa. IV. Los hechos que den motivo a la demanda. V. Las pruebas que ofrezca. En caso de que se ofrezca prueba pericial o testimonial se precisarán los hechos sobre los que deban versar y señalarán los nombres y domicilios del perito o de los testigos. En caso de que ofrezca pruebas documentales, podrá ofrecer también el expediente administrativo en que se haya dictado la resolución impugnada. Se entiende por expediente administrativo el que contenga toda la información relacionada con el procedimiento que dio lugar a la resolución impugnada; dicha documentación será la que corresponda al inicio del procedimiento, los actos administrativos posteriores y a la resolución impugnada. La remisión del expediente administrativo no incluirá las documentales privadas del actor, salvo que las especifique como ofrecidas. El expediente administrativo será remitido en un solo ejemplar por la autoridad, el cuál estará en la Sala correspondiente a disposición de las partes que pretendan consultarlo. VI. Los conceptos de impugnación.
102
VII. El nombre y domicilio del tercero interesado, cuando lo haya. VIII. Lo que se pida, señalando en caso de solicitar una sentencia de condena, las cantidades o actos cuyo cumplimiento se demanda. En cada demanda sólo podrá aparecer un demandante, salvo en los casos que se trate de la impugnación de resoluciones conexas, o que se afecte los intereses jurídicos de dos o más personas, mismas que podrán promover el juicio contra dichas resoluciones en una sola demanda. En los casos en que sean dos o más demandantes éstos ejercerán su opción a través de un representante común. En la demanda en que promuevan dos o más personas en contravención de lo dispuesto en el párrafo anterior, el Magistrado Instructor requerirá a los promoventes para que en el plazo de cinco días presenten cada uno de ellos su demanda correspondiente, apercibidos que de no hacerlo se desechará la demanda inicial. Cuando se omita el nombre del demandante o los datos precisados en las fracciones II y VI, el Magistrado Instructor desechará por improcedente la demanda interpuesta. Si se omiten los datos previstos en las fracciones III, IV, V, VII y VIII, el Magistrado Instructor requerirá al promovente para que los señale dentro del término de cinco días, apercibiéndolo que de no hacerlo en tiempo se tendrá por no presentada la demanda o por no ofrecidas las pruebas, según corresponda. Si en el lugar señalado por el actor como domicilio del tercero, se negare que sea éste, el demandante deberá proporcionar al Tribunal la información suficiente para proceder a su primera búsqueda, siguiendo al efecto las reglas previstas en el Código Federal de Procedimientos Civiles. Cuando no se señale dirección de correo electrónico, no se enviará el aviso electrónico que corresponda.
I. La demanda deberá comprender el nombre del funcionario que emitió la
resolución favorable, así como la Unidad Administrativa a la que pertenece y la
Autoridad que ejerza directamente la acción para demandar la nulidad de esa
resolución favorable. Esto será determinado de conformidad con el Reglamento
Interno de la Autoridad Administrativa que demanda la nulidad.
En cuanto al domicilio, el demandante deberá señalar la dirección exacta en
donde se encuentre la sede de la Autoridad actora, cuestión prevista en el
artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Asimismo, deberá señalar dirección de correo electrónico.
103
II. La Autoridad demandante deberá identificar fehacientemente el acto que
pretende sea nulificado, ello a fin de evitar posibles confusiones y
equivocaciones respecto al mismo. Es de señalarse que no todas las
resoluciones favorables son expresas, tal es el caso de una afirmativa ficta, en
la cual la autoridad deberá precisar a que recayó dicha afirmación.
III. Deberá proporcionar el nombre exacto, así como el domicilio del particular
demandando o en su caso de la agrupación que cuente con tal carácter, ello de
conformidad con el artículo 36-Bis del Código Fiscal de la Federación.
IV. La narración de los hechos deberá contemplar las circunstancias y
pormenores con los que se emitieron la resolución favorable, únicamente
aquellos que resulten esclarecedores para que el órgano jurisdiccional resuelva
lo más apegado a la verdad.
V. Deberán ofertarse los medios de prueba que sean considerados idóneos
y suficientes para demostrar su pretensión, siempre y cuando los mismos sean
apegados a derecho. Aquí la Autoridad Pública podrá ofrecer el expediente
administrativo que dio origen a la resolución favorable, cuestión que parece
forzosamente necesaria en aras de que el demandado, en este caso el particular,
conozca el porqué de la pretensión de la Autoridad Administrativa.
VI. En cuanto a este numeral, referente a los conceptos de impugnación, tal
como sostiene el doctrinario Gustavo A. Esquivel Vázquez59, la Autoridad
Administrativa tendrá que señalar los fundamentos y motivos de su pretensión,
identificando claramente cuál es la vulneración que causa la resolución favorable
combatida, así como los planteamientos lógico-jurídicos que sirvieron para llegar
a esa conclusión; teniendo que ser estos conceptos operantes, fundados y
suficientes para acreditar su pretensión. Pues tal como sostiene expresamente
el doctrinario Augusto Fernández Sagardi: “La autoridad deberá esgrimir
argumentos de fondo dirigidos a demostrar la legalidad del acto que impugne sin
que le sea dable argumentar cuestiones de forma que se observen en la
59 Ibídem. Página 84 y 85.
104
promoción del particular beneficiado con la resolución.”60 Cuestión que es del
todo relevante, pues la Autoridad Pública tendrá que demostrar que existe una
vulneración real y no que únicamente se cometió un error de forma al emitir la
resolución favorable a combatir.
VII. Respecto al nombre y domicilio del tercero interesado, como fue abordado
con anterioridad, es poco probable que en el juicio de lesividad exista un tercero
interesado, aún y cuando algunos doctrinarios sostienen que tal carácter se
encontraría inmerso en la Autoridad Administrativa que directamente emitió la
resolución favorable.
VIII. Tal como fue abordado con antelación, desde la presentación de la
demanda la Autoridad demandante tendrá que hacer de conocimiento cuál es su
pretensión y los alcances que pretende de la misma, esto es, que pretende
nulificar de la resolución favorable -su totalidad o parte de la misma-.
Finalmente, dicho numeral prevé las consecuencias jurídicas que puede acarrear
el incumplimiento de los numerales aquí analizados; siendo estos, desde
desechar la demanda por improcedente, hasta emitir requerimiento a la
Autoridad demandante para que desahogue las cuestiones no abordadas y de
no desahogarlo se tendrá por no presentada su demanda.
3. Anexos de la demanda
De conformidad con el artículo 15 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, la Autoridad Pública -en su calidad de demandante-
deberá adjuntar a su demanda lo siguiente:
ARTÍCULO 15.- El demandante deberá adjuntar a su demanda: I. Una copia de la misma y de los documentos anexos para cada una de las partes. II. El documento que acredite su personalidad o en el que conste que le fue reconocida por la autoridad demandada, o bien señalar los datos de registro del documento con la que esté acreditada ante el Tribunal, cuando no gestione en nombre propio. III. El documento en que conste la resolución impugnada.
60 Fernández Sagardi, Augusto. Comentarios y Anotaciones al Código Fiscal de la Federación.
México, D.F. SICCO.2000 Página 126
105
IV. En el supuesto de que se impugne una resolución negativa ficta, deberá acompañar una copia en la que obre el sello de recepción de la instancia no resuelta expresamente por la autoridad. V. La constancia de la notificación de la resolución impugnada. VI. Cuando no se haya recibido constancia de notificación o la misma hubiere sido practicada por correo, así se hará constar en el escrito de demanda, señalando la fecha en que dicha notificación se practicó. Si la autoridad demandada al contestar la demanda hace valer su extemporaneidad, anexando las constancias de notificación en que la apoya, el Magistrado Instructor procederá conforme a lo previsto en el artículo 17, fracción V, de esta Ley. Si durante el plazo previsto en el artículo 17 citado no se controvierte la legalidad de la notificación de la resolución impugnada, se presumirá legal la diligencia de notificación de la referida resolución. VII. El cuestionario que debe desahogar el perito, el cual deberá ir firmado por el demandante. VIII. El interrogatorio para el desahogo de la prueba testimonial, el que debe ir firmado por el demandante en el caso señalado en el último párrafo del artículo 44 de esta Ley. IX. Las pruebas documentales que ofrezca. Los particulares demandantes deberán señalar, sin acompañar, los documentos que fueron considerados en el procedimiento administrativo como información confidencial o comercial reservada. La Sala solicitará los documentos antes de cerrar la instrucción. Cuando las pruebas documentales no obren en poder del demandante o cuando no hubiera podido obtenerlas a pesar de tratarse de documentos que legalmente se encuentren a su disposición, éste deberá señalar el archivo o lugar en que se encuentra para que a su costa se mande expedir copia de ellos o se requiera su remisión, cuando ésta sea legalmente posible. Para este efecto deberá identificar con toda precisión los documentos y tratándose de los que pueda tener a su disposición, bastará con que acompañe copia de la solicitud debidamente presentada por lo menos cinco días antes de la interposición de la demanda. Se entiende que el demandante tiene a su disposición los documentos, cuando legalmente pueda obtener copia autorizada de los originales o de las constancias. Si no se adjuntan a la demanda los documentos a que se refiere este precepto, el Magistrado Instructor requerirá al promovente para que los presente dentro del plazo de cinco días. Cuando el promovente no los presente dentro de dicho plazo y se trate de los documentos a que se refieren las fracciones I a VI, se tendrá por no presentada la demanda. Si se trata de las pruebas a que se refieren las fracciones VII, VIII y IX, las mismas se tendrán por no ofrecidas. Cuando en el documento en el que conste la resolución impugnada a que se refiere la fracción III de este artículo, se haga referencia a información confidencial proporcionada por terceros independientes, obtenida en el ejercicio de las facultades que en materia de operaciones entre partes relacionadas establece la Ley del Impuesto sobre la Renta, el demandante se abstendrá de revelar dicha información. La información confidencial a que se refiere la ley citada, no podrá ponerse a disposición de los autorizados en la demanda para oír y recibir
106
notificaciones, salvo que se trate de los representantes a que se refieren los artículos 46, fracción IV, quinto párrafo y 48, fracción VII, segundo párrafo del Código Fiscal de la Federación.
I. La Autoridad demandante deberá entregar una copia de la demanda y sus
documentos anexos, a cada una de las partes del procedimiento; esto obedece
al principio de adecuada defensa e igualdad procesal, a fin de que las partes
conozcan la pretensión de la autoridad.
II. Este numeral hace referencia a la acreditación de la personalidad del
accionante, esto es, la Autoridad Administrativa en su calidad de demandante.
En el caso específico del juicio de lesividad no será necesario acreditar dicho
extremo, pues bastará con el oficio en el cual se contenga la demanda de la
Autoridad Pública para acreditar tal cuestión; esto encuentra fundamento en el
artículo 46, fracción I de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, el cual sostiene que los hechos afirmados legalmente por la
Autoridad demandante que consten en documentos públicos harán prueba
plena. Bastará para acreditar este extremo, que en la legislación o reglamento
interno de la Autoridad demandante, se encuentre facultada para promover el
juicio de lesividad.
III. La demandante deberá anexar el documento en donde conste la
resolución impugnada. Respecto a ello, el doctrinario Gustavo A. Esquivel
Vázquez61 hace énfasis en que esa resolución favorable podrá ser anexada en
copia simple, pues la original obra en poder del demandado, en el caso concreto
el particular beneficiado con dicha resolución. Lo que por obvias razones no
presentará -de entrada- el demandado por no convenirle a sus intereses, dejando
dicha tarea a la Autoridad demandante.
IV. En caso de configurarse el supuesto de afirmativa ficta, la Autoridad
demandante tendrá que anexar el documento presentado por el particular -con
sello de recepción- que dio origen a la instancia no resuelta. Es pertinente
señalar que en materia federal no existen supuestos en los que se configure la
figura de afirmativa ficta.
61 Esquivel Vázquez, Gustavo A. El Juicio de Lesividad y otros estudios. Editorial Porrúa, México
2002 (reimpr. 2004). Página 87 y 88.
107
V. Asimismo, deberá anexar constancia de la notificación de la resolución
favorable otorgada al particular, resultando de especial importancia para el
computo del plazo de la presentación de la demanda.
VI. En caso de que la resolución favorable haya sido notificada al particular
vía correo electrónico, la Autoridad demandante lo hará constar en el escrito de
demanda señalando la fecha en que realizó esa notificación.
VII. De ofrecerse pericial, deberá anexarse el cuestionario planteado al perito.
VIII. De igual forma en el caso de la prueba testimonial, deberá anexarse al
escrito de demanda el interrogatorio a cargo del testigo.
IX. La autoridad demandante deberá anexar desde el escrito inicial de
demanda las documentales que considere pertinentes para acreditar su
pretensión. Esto nuevamente refuerza lo previamente sostenido, en cuanto a que
la Administración Pública tendrá que hacer del conocimiento del demandado
cuáles son sus pretensiones y con qué pretende probarlas, ello para que a su
vez el demandado pueda desvirtuar tal acción.
Al igual que con los requisitos de la demanda previstos en el numeral 14 de la
citada Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el artículo aquí
analizado prevé las consecuencias jurídicas que puede acarrear el
incumplimiento de los puntos aquí analizados; siendo estos el requerimiento a la
Autoridad demandante para que anexe las cuestiones solicitadas y de no
desahogarlo se tendrá por no presentada la demanda.
b) Contestación
Una vez presentada la demanda, cumpliendo a cabalidad con lo dispuesto por
los artículos 14 y 15 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo (requisitos y anexos respectivamente), se dará tramite a la misma,
corriéndose traslado al demandado -el particular beneficiado por la resolución
favorable que se pretende nulificar- para que en un término de treinta días
siguientes a aquél en que surta efectos la notificación, de contestación a la
108
misma, teniendo que referirse a todos los hechos o de lo contrario se tendrán
como ciertos.
Las Autoridades Administrativas, de conformidad con el artículo 19 de la Ley
estudiada, deberán -forzosamente- registrar su dirección de correo electrónico
institucional, así como los domicilios de sus unidades administrativas a las que
en su caso representarán en juicio, para el efecto de que por dicho medio se les
avise de la contestación de demanda. Sirve de apoyo la transcripción del numeral
en comento:
ARTÍCULO 19. Admitida la demanda se correrá traslado de ella al demandado, emplazándolo para que la conteste dentro de los treinta días siguientes a aquél en que surta efectos el emplazamiento. El plazo para contestar la ampliación de la demanda será de diez días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita la ampliación. Si no se produce la contestación en tiempo y forma, o ésta no se refiere a todos los hechos, se tendrán como ciertos los que el actor impute de manera precisa al demandado, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos notorios resulten desvirtuados. Cuando alguna autoridad que deba ser parte en el juicio no fuese señalada por el actor como demandada, de oficio se le correrá traslado de la demanda para que la conteste en el plazo a que se refiere el párrafo anterior.
Cuando los demandados fueren varios el término para contestar les correrá individualmente Las dependencias, organismos o autoridades cuyos actos o resoluciones sean susceptibles de impugnarse ante el Tribunal, así como aquéllas encargadas de su defensa en el juicio y quienes puedan promover juicio de lesividad, deben registrar su dirección de correo electrónico institucional, así como el domicilio oficial de las unidades administrativas a las que corresponda su representación en los juicios contencioso administrativos, para el efecto del envío del aviso electrónico, salvo en los casos en que ya se encuentren registrados en el Sistema de Justicia en Línea.
1. Oportunidad
Tal como fue sostenido en párrafos supra, de conformidad con el artículo 19 de
la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el demandado, en
este caso el particular, tendrá el plazo de treinta días contados a partir del día
siguiente a aquél en que surta efectos la notificación, para presentar su escrito
de contestación de demanda.
109
Asimismo, tal como fue señalado, deberá analizar y dar contestación a todos los
hechos que la Autoridad demandante plasmó en su escrito inicial de demanda,
de lo contrario se tendrán por ciertos, a excepción de aquellos que por las
pruebas rendidas o ser notorios resulten desvirtuados.
2. Requisitos
De conformidad con el artículo 20 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, el demandando deberá expresar en su contestación
de demanda, lo siguiente:
ARTÍCULO 20.- El demandado en su contestación y en la contestación de la ampliación de la demanda, expresará: I. Los incidentes de previo y especial pronunciamiento a que haya lugar. II. Las consideraciones que, a su juicio, impidan se emita decisión en cuanto al fondo o demuestren que no ha nacido o se ha extinguido el derecho en que el actor apoya su demanda. III. Se referirá concretamente a cada uno de los hechos que el demandante le impute de manera expresa, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo cómo ocurrieron, según sea el caso. IV. Los argumentos por medio de los cuales se demuestra la ineficacia de los conceptos de impugnación. V. Los argumentos por medio de los cuales desvirtúe el derecho a indemnización que solicite la actora. VI. Las pruebas que ofrezca. VII. En caso de que se ofrezca prueba pericial o testimonial, se precisarán los hechos sobre los que deban versar y se señalarán los nombres y domicilios del perito o de los testigos. Sin estos señalamientos se tendrán por no ofrecidas dichas pruebas.
I. El demandado desde su escrito de contestación de demanda deberá
expresar, por la importancia y relevancia en el proceso, los incidentes de previo
y especial pronunciamiento que considera se actualizan. Estos incidentes se
encuentran previstos en el artículo 29 del mismo ordenamiento legal, entre los
cuales se encuentran: nulidad de notificaciones, incompetencia por materia, etc.
110
II. Se tendrán que expresar los pormenores que, a consideración del
demandado, impidan el estudio del fondo del asunto o acrediten que no existe el
acto impugnado o se halla extinto el derecho de la Autoridad demandante de
acudir a juicio. Tal como sostiene el multicitado doctrinario Gustavo A. Esquivel
Vázquez62, en el escrito de contestación de demanda, el demandado deberá
expresar las causas de improcedencia del juicio previstas en el artículo 8º de la
Ley analizada.
III. Como ya había sido previamente señalado, el demandado deberá
pronunciarse concretamente a todos los hechos que el demandante le impute
expresamente, de lo contrario se tendrán por consentidos. Esto es, el
demandado deberá afirmarlos o negarlos, y en su caso realizar una narración
respecto a cómo ocurrieron de verdad.
IV. El particular demandado tendrá que realizar argumentos tendientes a
acreditar la ineficacia de los conceptos de impugnación hechos valer por la
Autoridad demandante, demostrando que los mismos son del todo infundados,
insuficientes para demostrar su pretensión e inoperantes para acreditar la
misma. Asimismo, deberá sustentar la legalidad de la resolución favorable que
le fue otorgada.
V. Expresar argumentos tendientes a desvirtuar la indemnización. Sin
embargo, en el caso concreto, no existirá una indemnización como tal, pues de
nulificarse la resolución favorable y de así determinarse en la sentencia
correspondiente, el demandado deberá pagar actualizaciones y recargos,
cuantificados desde el momento en que se hizo beneficiario de la resolución
nulificada o modificada.
VI. Tal como acontece en el escrito inicial de demanda presentado por la
Autoridad demandante, el demandado en su contestación deberá anexar las
pruebas con las que pretenda demostrar la legalidad de la resolución favorable
materia del juicio de lesividad. Sin que puede ofrecer, por obvias razones, la
confesión de las autoridades por absolución de posiciones de conformidad con
el artículo 40 de la citada Ley.
62Ibídem. Página 90.
111
VII. En caso de ofrecer pruebas testimoniales o periciales, el demandado
deberá precisar los hechos materia de dichos medios de prueba, señalando
además los nombres y domicilios de los testigos y peritos.
3. Anexos de la contestación de demanda
De conformidad con el artículo 21 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, el particular -en su calidad de demandado- deberá
adjuntar a su contestación de demanda lo siguiente:
ARTÍCULO 21.- El demandado deberá adjuntar a su contestación: I. Copias de la misma y de los documentos que acompañe para el demandante y para el tercero señalado en la demanda. II. El documento en que acredite su personalidad cuando el demandado sea un particular y no gestione en nombre propio. III. El cuestionario que debe desahogar el perito, el cual deberá ir firmado por el demandado. IV. En su caso, la ampliación del cuestionario para el desahogo de la pericial ofrecida por el demandante. V. Las pruebas documentales que ofrezca. Tratándose de la contestación a la ampliación de la demanda, se deberán adjuntar también los documentos previstos en este artículo, excepto aquéllos que ya se hubieran acompañado al escrito de contestación de la demanda. Para los efectos de este artículo será aplicable, en lo conducente, lo dispuesto por el artículo 15. Las autoridades demandadas deberán señalar, sin acompañar, la información calificada por la Ley de Comercio Exterior como gubernamental confidencial o la información confidencial proporcionada por terceros independientes, obtenida en el ejercicio de las facultades que en materia de operaciones entre partes relacionadas establece la Ley del Impuesto sobre la Renta. La Sala solicitará los documentos antes de cerrar la instrucción.
I. Al igual que el demandante, el demandado deberá agregar copia de la
contestación y los documentos anexos para dar traslado a la Autoridad
demandante y al tercero interesado de existir persona, física o moral, con tal
carácter.
112
II. Como ha sido tantas veces citado, resulta esclarecedor lo sostenido por
el doctrinario Gustavo A. Esquivel Vázquez63, el cual señala que el demandado
deberá acreditar su personalidad con escritura pública o con carta poder.
Asimismo, que de conformidad con el artículo 26 de la Ley de Profesiones (Ley
reglamentaria del artículo 5º de nuestra Carta Magna), en los juicios
contenciosos-administrativos únicamente se podrá actuar si se cuenta con título
de Licenciado en Derecho.
III. En caso de ofertar una pericial, el demandado anexará desde ese
momento el cuestionamiento que será desahogado por el perito.
IV. Si la demandante ofreció una prueba pericial, el particular en su carácter
de demandado, deberá -de así considerarlo conveniente- anexar ampliación de
interrogatorio que será desahogado por el experto ofertado por la Autoridad
demandante.
V. Asimismo, se tendrán que anexar a la contestación de demanda, las
pruebas documentales que el demandando considere pertinentes a fin de
acreditar la legalidad de la resolución favorable que la Autoridad demandante
pretende sea nulificada.
c) Sentencia
Es el fallo o acto procesal con el cual un órgano jurisdiccional pone fin a un
proceso, resolviendo las pretensiones planteadas por las partes y con ello dando
luz al asunto controvertido.
A decir del Doctor José Ovalle Favela, la sentencia es el acto procesal más
importante emitido por los órganos jurisdiccionales:
Las resoluciones judiciales son los actos procesales por medio de los cuales el órgano jurisdiccional decide sobre las peticiones y los demás actos de las partes y los otros particulares. La resolución judicial más importante en el proceso es la sentencia, en la que el juzgador decide sobre el litigio sometido a proceso.64
63 Ídem. 64 Ovalle Favela, José. Teoría General del Proceso, Colección Textos Jurídicos Universitarios.
Sexta Edición. Oxford University Press, México, D.F. 2006. Página 295.
113
Ahora bien, las sentencias emitidas por el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa -órgano jurisdiccional competente para resolver los juicios de
lesividad planteados por la Administración Pública- podrán declarar la nulidad de
las resoluciones favorables de conformidad con las causales previstas en el
artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que
a la letra sostiene:
ARTÍCULO 51.- Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales: I. Incompetencia del funcionario que la haya dictado, ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva dicha resolución. II. Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, siempre que afecte las defensas del particular y trascienda al sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de fundamentación o motivación, en su caso. III. Vicios del procedimiento siempre que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada. IV. Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas, en cuanto al fondo del asunto. V. Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades. Para los efectos de lo dispuesto por las fracciones II y III del presente artículo, se considera que no afectan las defensas del particular ni trascienden al sentido de la resolución impugnada, entre otros, los vicios siguientes: a) Cuando en un citatorio no se haga mención que es para recibir una orden de visita domiciliaria, siempre que ésta se inicie con el destinatario de la orden. b) Cuando en un citatorio no se haga constar en forma circunstanciada la forma en que el notificador se cercioró que se encontraba en el domicilio correcto, siempre que la diligencia se haya efectuado en el domicilio indicado en el documento que deba notificarse. c) Cuando en la entrega del citatorio se hayan cometido vicios de procedimiento, siempre que la diligencia prevista en dicho citatorio se haya entendido directamente con el interesado o con su representante legal. d) Cuando existan irregularidades en los citatorios, en las notificaciones de requerimientos de solicitudes de datos, informes o documentos, o en los propios requerimientos, siempre y cuando el particular desahogue los mismos, exhibiendo oportunamente la información y documentación solicitados.
114
e) Cuando no se dé a conocer al contribuyente visitado el resultado de una compulsa a terceros, si la resolución impugnada no se sustenta en dichos resultados. f) Cuando no se valore alguna prueba para acreditar los hechos asentados en el oficio de observaciones o en la última acta parcial, siempre que dicha prueba no sea idónea para dichos efectos. El Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada o para ordenar o tramitar el procedimiento del que derive y la ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución. Cuando resulte fundada la incompetencia de la autoridad y además existan agravios encaminados a controvertir el fondo del asunto, el Tribunal deberá analizarlos y si alguno de ellos resulta fundado, con base en el principio de mayor beneficio, procederá a resolver el fondo de la cuestión efectivamente planteada por el actor. Los órganos arbitrales y de otra naturaleza, derivados de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia de prácticas desleales, contenidos en tratados y convenios internacionales de los que México sea parte, no podrán revisar de oficio las causales a que se refiere este artículo.
Del citado artículo, podemos concluir que existen cinco causales de nulidad por
las que el órgano jurisdiccional podrá decretar la nulidad de una resolución
administrativa en el juicio contencioso-administrativo, que son:
1. Incompetencia del órgano administrativo que dictó, ordenó o tramitó el
procedimiento generador del acto administrativo analizado.
2. Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes aplicables, que
generaron una afectación a las defensas de los gobernados y
trascendieron directamente en el sentido de la resolución combatida.
3. Vicios en el procedimiento que afectan las defensas del particular y
trascienden en el sentido de la resolución administrativa.
4. Si los hechos que motivaron la resolución administrativa no se realizaron,
fueron diversos o se apreciaron de forma errona por la Autoridad emisora,
o si se dictó en violación a las disposiciones aplicables o en su caso se
dejó de aplicar las debidas, en cuanto al fondo del asunto.
115
5. Cuando la resolución administrativa dictada en dictada en ejercicio de
facultades discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la
Ley confiera dichas facultades.
Respecto a estas causales de nulidad, tal como sostiene el doctrinario Gustavo
A. Esquivel Vázquez65 y la Magistrada Georgina Ponce Orozco66, en el juicio de
lesividad únicamente podrán configurarse las previstas en las fracciones I, IV y
V del numeral en cita, sin que las causas de nulidad previstas en las fracciones
II y III puedan ser invocadas por las Autoridades demandantes; esto en razón de
que el órgano jurisdiccional encargado de resolver el proceso debe desestimar
los conceptos de anulación que no demuestren -de manera directa y expresa- la
ilegalidad de fondo de la resolución favorable a estudio. Estas dos fracciones
exclusivamente podrán hacerse valer por los particulares y no por las
Autoridades Públicas.
Sentado lo anterior, se analizan las causas de nulidad previstas en las fracciones
I, IV y V del artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, las cuales sí podrán ser invocadas por las Autoridades
demandantes en el juicio de lesividad:
1. (I) En cuanto a la incompetencia, la Autoridad demandante deberá
acreditar que el funcionario emisor de la resolución favorable era
incompetente -tanto material, como territorialmente- pues carecía de
facultades para emitir la resolución administrativa. La incompetencia no
deriva de una falta de fundamentación y motivación en la resolución
favorable.
2. (IV) Para que esta fracción se actualice, la resolución favorable deberá
motivarse en hechos inexistentes o distintos a los que fueron materia de
estudio en ese acto administrativo y/o que esa resolución se dicte en clara
violación de las disposiciones legales aplicables para su emisión o se
65 Ibídem. Página 93.
66 Ponce Orozco, María Georgina. El Proceso de Lesividad. Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa a los LXV Años de la Ley de Justicia Fiscal, Tomo II, 2001. Página 374.
116
hayan dejado de aplicar las mismas. No hay que olvidar, que todo acto
administrativo deberá fundarse y motivarse de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 16 de nuestra Carta Magna, por lo que no cumplir
con dichos extremos, resultará indefectiblemente en la ilegalidad de ese
acto administrativo.
3. (V) Respecto a esta fracción, tal como sostienen los doctrinarios
previamente citados, se conoce como “desvío de poder”, en el cual el
funcionario que emitió la resolución desconoce las disposiciones de
emisión, y da un sentido y fin diverso al que las disposiciones aplicables
pretenden; esto es, el funcionario en ejercicio de sus facultades dicta una
resolución, siendo que esas facultades no corresponden a los fines
perseguidos por las disposiciones aplicables que facultaron al funcionario.
Las causas de ilegalidad previamente abordadas, serán acreditadas por el
Tribunal Federal de Justicia Administrativa, apoyándose en la información que la
Autoridad demandante aporte. Por lo que, de acreditarse alguna de estas
causas, el órgano jurisdiccional emitirá la sentencia con fundamento en ello,
nulificando de forma total o parcial la resolución favorable materia del juicio de
lesividad.
1) Efectos retroactivos derivados de la sentencia
Antes de analizar los efectos retroactivos derivados de la sentencia, resulta
oportuno señalar que de conformidad con el artículo 52 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, las sentencias emitidas por el
Tribunal Federal de Justicia Administrativa, podrán:
• Reconocer la validez de la resolución administrativa impugnada.
• Declarar la nulidad de la resolución administrativa (nulidad lisa y llana)
impugnada.
• Declarar la nulidad de la resolución administrativa impugnada para ciertos
efectos.
117
Siendo relevante precisar que, en el caso del juicio de lesividad, para el
doctrinario Francisco Eduardo Velázquez Tolsá67, la sentencia emitida en el
proceso, única y exclusivamente podrá decretar la nulidad lisa y llana de la
resolución favorable, reconocer su validez o en su caso sobreseer el juicio
correspondiente; sin que pueda dictarse para efectos, pues la obligación de
cumplir tales efectos recaería en la Autoridad demandante.
Realizada dicha precisión, es importante conocer cuáles son las consecuencias
jurídicas en caso de que el órgano jurisdiccional competente determine la nulidad
lisa y llana de la resolución favorable. El artículo 13 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, en lo conducente prevé:
ARTÍCULO 13.- El demandante podrá presentar su demanda, mediante Juicio en la vía tradicional, por escrito ante la sala regional competente o, en línea, a través del Sistema de Justicia en Línea, para este último caso, el demandante deberá manifestar su opción al momento de presentar la demanda. Una vez que el demandante haya elegido su opción no podrá variarla. Cuando la autoridad tenga este carácter la demanda se presentará en todos los casos en línea a través del Sistema de Justicia en Línea. (…) III. De cinco años cuando las autoridades demanden la modificación o nulidad de una resolución favorable a un particular, los que se contarán a partir del día siguiente a la fecha en que éste se haya emitido, salvo que haya producido efectos de tracto sucesivo, caso en el que se podrá demandar la modificación o nulidad en cualquier época sin exceder de los cinco años del último efecto, pero los efectos de la sentencia, en caso de ser total o parcialmente desfavorable para el particular, sólo se retrotraerán a los cinco años anteriores a la presentación de la demanda. (…)
Este dispositivo establece que si la sentencia se determina desfavorable -de
manera total o parcial- al particular, el fallo surtirá sus efectos de manera
retroactiva hasta por cinco años previos a la presentación de la demanda; esto
es, las sentencias en las cuales se declare la nulidad de la resolución favorable
67 Velázquez Tolsá, Francisco Eduardo. El Juicio de Lesividad en el Distrito Federal, Aída, Ópera
Prima de Derecho Administrativo. Revista de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo. Primera Edición, México 2011, Número 11. Página 32.
118
no sólo surtirán efectos hacia el futuro como en cualquier juicio de nulidad, sino
que afectarán directamente lo suscitado antes de la presentación de la demanda.
Sin duda alguna, con la nulificación de la resolución favorable y los efectos de la
sentencia aquí precisados, se afectarán los derechos adquiridos por los
particulares, generados precisamente por la resolución favorable nulificada.
Los efectos retroactivos de las sentencias emitidas dentro de los juicios de
lesividad han sido objeto de un sin número de discusiones, ya que para diversos
doctrinarios son violatorios de derechos fundamentales de los particulares. En el
presente estudio se abordará tal discusión, intentándose dar una solución lógico-
jurídica, para que tanto la Administración Pública como los gobernados, no se
vean perjudicados por los efectos de las sentencias.
Finalmente, resulta esclarecedor realizar una precisión en este numeral, la cual
cabe señalar, no ha sido abordada con precisión tanto por la doctrina ni como
por nuestros Tribunales Superiores; siendo esta: si es posible la configuración
de efectos retroactivos cuando se dicte la modificación de una resolución
favorable.
Esto sin duda es de suma relevancia en el tema a estudio, pues en principio
podría pensarse que únicamente la nulidad (lisa y llana o para efectos) dará lugar
a efectos retroactivos de la sentencia, sin embargo de la redacción del artículo
13, fracción III de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,
se puede inferir que la modificación de una resolución favorable también podrá
dar lugar a efectos retroactivos. Por esto, que sea necesario realizar las
siguientes precisiones.
El doctrinario Agustín Gordillo respecto a la modificación del acto administrativo
sostiene: “No es solamente de saneamiento o convalidación y extinción del acto
que ha de hablarse, sino que deben tenerse en cuenta también una serie de
119
hipótesis en las cuales no hay saneamiento pero sí modificación, en uno u otro
sentido, del acto: aclaración, reforma, sustitución, conversión, etc.”68
De esta transcripción, podemos afirmar que la modificación de un acto
administrativo podrá versar sobre una aclaración del contenido del acto mismo,
por ejemplo cuando contenga errores de escritura, numéricos –sin duda
relevantes en el tema a estudio-, transcripción, etc. Asimismo, la modificación
podrá tener por objeto la aclaración en cuanto a su interpretación, tal como
enfatiza el mismo doctrinario:
Cuando el acto, en lugar de contener simples errores materiales producidos en la emisión o transcripción del acto, puede presentar dudas en cuanto a la interpretación que corresponde otorgarle, el órgano que lo dictó puede producir un segundo acto, ahora de carácter aclaratorio del primero, el cual tendrá efectos retroactivos salvo los derechos adquiridos durante la vigencia del primer acto. Si el acto ha producido efectos bajo una de sus interpretaciones posibles, la aclaración produce en tal caso efectos sólo para el futuro a menos que la aclaración sea más favorable al interesado.
Sólo el órgano que dictó el acto puede formalmente aclararlo y que si el sentido del acto es precisado, desentrañado o establecido por un órgano superior o por la justicia, estamos ante un caso de interpretación, la cual por su naturaleza es siempre retroactiva. Con todo, el órgano que lo interprete puede también admitir que si el acto dejaba margen a dudas, puede ser legítimo el incumplimiento, o el cumplimiento en otro sentido, efectuado por el particular. Al igual que la corrección material, la aclaración tiene por efecto modificar el acto, precisándolo en un sentido determinado. Se diferencia en ello de la interpretación, pues esta última no se incorpora al contenido del acto sino que opera en su funcionamiento. Con todo, a veces la ley delega a la administración la facultad de interpretar u aclarar alguna disposición de la ley, caso en el cual la integra; salvo ese supuesto, la interpretación o aclaración por el inferior no vincula a los tribunales en la interpretación de la norma superior. Por ello, la interpretación puede variar según el tiempo y el órgano que la efectúa y puede haber así múltiples interpretaciones divergentes, mientras que la aclaración es una sola.
Por último, cabe aclarar que si el acto es completamente oscuro e impreciso, en cuanto a qué clase de acto es o qué personas o cosas afecta, es un acto inexistente insusceptible por tanto de aclaración; si se dictara un acto que pretendiera denominarse aclaratorio, él sólo puede valer como un acto nuevo, por tanto únicamente para el futuro.69
Se puede afirmar entonces, que la modificación del acto podrá –entre otros-
acarrear la aclaración interpretativa del mismo, produciendo en determinados
68 Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo y Obras Selectas. Fundación de Derecho
Administrativo. Tomo III, 10ª edición, Argentina, Buenos Aires, F.D.A., 2011. Página XII-2. 69 Ibídem. Páginas XII-6 y XII-7.
120
casos efectos retroactivos y en otros solo hacia el futuro. Esto significa que la
modificación del acto administrativo no siempre versa indefectiblemente sobre
su legalidad y validez, esto es, no siempre será ilegal; lo que quiere decir que la
modificación podrá enfocarse en remendar alguna cuestión del acto mismo, sin
tener que alterar su fondo. A diferencia de la nulidad, la cual en todo momento
resolverá sobre si el acto administrativo es o no ineficaz, tal como sostiene Rafael
de Pina Vara:
Nulidad. Ineficacia de un acto jurídico como consecuencia de la ilicitud de su objeto o de su fin, de la carencia de los requisitos esenciales exigidos para su realización o de la concurrencia de algún vicio de la voluntad en el momento de su celebración.
La nulidad puede ser absoluta (insubsanable) o relativa (subsanable). V. Acción de nulidad.70
De lo aquí analizado, podemos afirmar que para algunos doctrinarios, la
modificación de un acto administrativo podrá dar lugar a la existencia de efectos
retroactivos, tal como se actualiza con la nulificacion que en su caso se decretará
de ese acto. Sin duda, esto es de suma relevancia en el juicio de lesividad, en
específico en el dictado de la sentencia, principalmente porque el artículo 13,
fracción III de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no
es claro en cuanto a los alcances de los efectos que produzca la sentencia, pues
si bien hace referencia a que serán retroactivos, no especifica como y en qué
supuestos –nulidad o medicación- tendrán tal efecto o si siempre serán
retroactivos.
Según nuestro Máximo Tribunal, para determinar cuándo en una sentencia debe
dictarse la nulidad lisa y llana o para efectos –sin hacerse mención en específico
a la modificación-, y con efectos retroactivos en su caso, deberá atenderse al
origen de la resolución impugnada, esto es, deberá atenderse a la naturaleza
jurídica para establecer si se originó de un trámite ante la Autoridad emisora o a
través de una facultad discrecional, así como a las pretensiones demandadas
70 De Pina Vara, Rafael. Diccionario de Derecho. 37ª Edición. Editorial Porrúa. México, 2010.
Página 383.
121
por la autoridad accionante. Sirve de apoyo la reproducción de la parte
conducente de la contradicción de tesis 15/2006:
CONTRADICCIÓN DE TESIS 15/2006-PL. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LA PRIMERA Y LA SEGUNDA SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.
MINISTRO PONENTE: MARIANO AZUELA GÜITRÓN. SECRETARIA: OLIVA ESCUDERO CONTRERAS.
(…)
Lo anterior, debido a que, contrariamente a lo aseverado por la quejosa, las sentencias de ese tribunal ya no son exclusivamente de naturaleza declarativa, pues si bien en relación con ciertos actos, efectivamente son de mera anulación, en otros son de plena jurisdicción, ya que en la actualidad se le reconocen facultades, no sólo para anular las resoluciones impugnadas cuando esto sea procedente, sino también para determinar, en ciertos casos, la forma de reparación de la violación cometida por la autoridad administrativa, con la finalidad de preservar la garantía de seguridad jurídica consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y evitar con ello la promoción interminable de juicios de nulidad respecto de una misma materia.
(…)
Conforme a las citadas jurisprudencias, para determinar cuándo una sentencia de nulidad debe ser para efectos, es necesario acudir a la génesis de la resolución impugnada, a fin de establecer si se originó con motivo de un trámite o procedimiento de pronunciamiento forzoso, donde el orden jurídico exige de la autoridad la reparación de la violación detectada y ésta no se colma con la simple declaración de nulidad, sino requiere de un nuevo pronunciamiento para no dejar incierta la seguridad jurídica del administrado; o con motivo del ejercicio de una facultad discrecional, donde el tribunal no puede sustituir a la autoridad en la libre apreciación que le otorgan las leyes, de las circunstancias y oportunidad para actuar.
De ahí que para determinar el sentido y alcance de la sentencia dictada en un juicio contencioso administrativo, y en el caso específico, de lesividad, a efecto de preservar la garantía de seguridad jurídica y en particular la de legalidad, prevista en el artículo 16 de la Constitución, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa debe analizar la lógica que rige la naturaleza jurídica del nacimiento y trámite de la resolución impugnada.
(…)
Por último conviene destacar que de acuerdo a la doctrina, los efectos de la nulidad en general, consisten en que las partes se hagan las restituciones de los derechos violados; por tanto, a pesar de que en una resolución no se indique de manera expresa que la demandada debe restituir a la actora lo que omitió entregar a consecuencia de la resolución declarada nula, debe considerarse que dicha orden se encuentra implícita en la declaración misma de nulidad, pues aun cuando cualquier acto declarado nulo produce provisionalmente sus efectos, éstos se destruyen retroactivamente cuando los tribunales declaran su nulidad.
122
(…)
De todo lo anterior se desprende que si bien es cierto que el primer párrafo del artículo 36 del Código Fiscal de la Federación no especifica las causas y efectos jurídicos de la declaratoria de nulidad de una resolución favorable al particular; tales cuestiones se dilucidan aplicando las disposiciones que establece la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que permiten determinar las causas de nulidad, el trámite que debe seguirse en el juicio de lesividad (como del resto de los juicios contencioso administrativos), así como los alcances de la sentencia que llegue a dictarse; disposiciones perfectamente aplicables en caso de que se declare la nulidad de una resolución individual favorable al particular, como la obtenida en respuesta a una consulta fiscal que se formule a la autoridad hacendaria
En esa virtud, es de concluirse que las sentencias dictadas en los juicios de lesividad también se rigen por los artículos 51 y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, los cuales establecen las causas y efectos de la declaración de nulidad, atendiendo al origen de las resoluciones impugnadas; por lo cual, se estima que el primer párrafo del artículo 36 del mismo ordenamiento no deja al arbitrio de la autoridad los motivos y alcances de la nulidad declarada, pues los conceptos que abarque dicha declaración están supeditados, como en los demás juicios contencioso administrativos, a las prestaciones demandadas por la autoridad actora, así como las excepciones que haya opuesto el particular demandado, esto es, a la manera en que se haya fijado la litis del juicio; y en cuanto a los efectos de la declaración de nulidad, también dependerán de la causa que la origine.
Asimismo, la declaración de nulidad de una resolución favorable al particular únicamente abarca el motivo que la originó, y en el caso de que le sea parcialmente desfavorable, sus efectos sólo se retrotraerán a los cinco años anteriores a la presentación de la demanda; en términos del artículo 13, fracción III, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que establece literalmente:
(…)
De esta contradicción de tesis, podemos afirmar –si bien no se aborda en
específico el tema de la modificación de la resolución favorable- que, en el
dictado de una sentencia en el juicio de lesividad, se deberá tomar en cuenta la
génesis de la resolución combatida, así como las pretensiones de la Autoridad
demandante, las cuales podrán solicitar que los efectos de la sentencia sean
retroactivos o no lo sean, por esto que no en todos los casos los efectos de la
sentencia sean retroactivos, pero si en otros; inclusive cuando el Tribunal Federal
de Justicia Administrativa decrete la modificación de la resolución favorable
materia de revisión, existe la posibilidad excepcionalmente de que los efectos
sean retroactivos.
123
d) Medios de defensa contra la sentencia
Las sentencias emitidas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa en los
juicios de lesividad competencia de dicho órgano jurisdiccional, podrán ser
impugnadas por los particulares perjudicados, mediante juicio de amparo directo,
y por las Autoridades demandantes, mediante la interposición del recurso de
revisión.
1. Medio de defensa de los particulares
Los particulares agraviados por las sentencias emitidas por el Tribunal Federal
de Justicia Administrativa que nulificaron las resoluciones favorables emitidas en
su beneficio, podrán promover juicio de amparo directo de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 170 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos
103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual
a la letra sostiene:
Artículo 170. El juicio de amparo directo procede: I. Contra sentencias definitivas, laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, dictadas por tribunales judiciales, administrativos, agrarios o del trabajo, ya sea que la violación se cometa en ellos, o que cometida durante el procedimiento, afecte las defensas del quejoso trascendiendo al resultado del fallo. Se entenderá por sentencias definitivas o laudos, los que decidan el juicio en lo principal; por resoluciones que pongan fin al juicio, las que sin decidirlo en lo principal lo den por concluido. En materia penal, las sentencias condenatorias, absolutorias y de sobreseimiento, podrán ser impugnadas por la víctima u ofendido del delito. (…)
Sentada la procedencia del juicio de amparo, resulta oportuno señalar que los
órganos jurisdiccionales encargados de conocer el juicio de amparo promovido
por los particulares agraviados, serán los Tribunales Colegiados de Circuito, ello
de conformidad a lo dispuesto por el artículo 34 de la citada ley reglamentaria de
la materia. Estos Tribunales Colegiados de Circuito admitirán la demanda de
amparo presentada por los particulares ante la propia autoridad responsable -en
el caso concreto el Tribunal Federal de Justicia Administrativa-, dándole tramite
124
y resolviendo confirmar, modificar o revocar la sentencia combatida por ese
medio de defensa constitucional.
No menos importante, es de resaltar que de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 17 de la Ley de Amparo, los particulares tendrán el plazo de quince días
para presentar la demanda de amparo directo ante el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa, el cual remitirá los autos a los Tribunal Colegiado de Circuito
competentes, para la tramitación y resolución del mismo.
2. Medio de defensa de la Administración Pública
Las Autoridades demandantes en caso de que el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa confirme la legalidad de la resolución favorable materia del juicio
de lesividad, podrán interponer recurso de revisión. Este recurso de revisión se
encuentra previsto en el artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, tramitándose bajo los términos de los artículos
conducentes de la Ley de Amparo.
Es importante hacer una precisión en cuanto a la tramitación del citado recurso
de revisión, pues el numeral 63 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, señala que las Autoridades demandantes tendrán el plazo de
quince días para interponer el citado recurso, sin embargo, de lo dispuesto por
el artículo 86 de la Ley de Amparo, se desprende que el plazo de presentación
del recurso de revisión previsto en esa ley será de diez días. Respecto a esta
disparidad, es oportuno señalar que el plazo para la presentación del recurso de
revisión contra una sentencia derivada de un juicio de lesividad, será el de quince
días al que hace referencia la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, siendo la Ley de Amparo única y exclusivamente la encargada
de proveer las directrices del citado recurso, pues serán los ya señalados
Tribunales Colegiados de Circuito quienes conozcan, sustancien y resuelvan los
recursos de revisión en comento.
125
CAPÍTULO III DERECHO HUMANO DE SEGURIDAD JURÍDICA
El presente capítulo tiene por objeto abordar y estudiar el derecho humano de
seguridad jurídica, a fin de comprender su importancia social y cómo es que
impacta en la totalidad de los gobernados. Siendo su finalidad intrínseca, que los
mismos tengan certeza de los actos emanados del Estado, en razón de que su
esfera jurídica se verá afectada por ese actuar. De aquí la trascendencia del
capítulo a estudio, pues al conocer los detalles y alcances de este derecho
fundamental, estaremos en posibilidades de analizar el juicio de lesividad y
determinar si se apega a este derecho constitucional o, por lo contrario, lo
vulnera acarreando consecuencias jurídicas adversas a los gobernados.
3.1. Concepto de Seguridad Jurídica in genere
a) Doctrinal
Si bien definir seguridad jurídica resulta no del todo claro, en razón de ser un
concepto abstracto por comprenderse de distintos derechos fundamentales, a
continuación, se plasmarán diversas definiciones las cuales permitirán
acercarnos con mayor precisión a un mejor entendimiento del citado derecho
humano:
La Suprema Corte de Justicia de la Nación en su Colección Garantías
Individuales, sostiene respecto del derecho a estudio: “En efecto, la seguridad
jurídica es la certeza que debe tener el gobernado de que su persona, su familia,
sus posesiones o sus derechos serán respetados por la autoridad, pero si ésta
debe producir una afectación de ellos, deberá ajustarse a los procedimientos
126
previamente establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y las leyes secundarias.”71
La definición realizada por nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación, si
bien es completa y aborda en gran medida el concepto de seguridad jurídica -in
genere-, cabe hacer la precisión consistente en que, con el nuevo paradigma de
derechos humanos, los actos de autoridad deberán ajustarse tanto a los
procedimientos previstos en nuestra Carta Magna y leyes secundarias, como a
los procedimientos previstos en Tratados Internacionales.
Previo a continuar con el estudio del concepto de seguridad jurídica, resulta
oportuno analizar lo sostenido por el Doctor Miguel Carbonell respecto a la nueva
dimensión de los derechos humamos derivada de la reforma constitucional en
materia de derechos humanos del año 2011:
La reforma constitucional en materia de derechos humanos promulgada en junio de 2011 tiene una importante dimensión internacional y está llamada a ejercer un notable impacto en la conducción de la política exterior de México por diversas vías. Destacan al menos dos de ellas. Primero, se fortalece el estatus jurídico de los tratados internacionales de derechos humanos precisando su jerarquía de rango constitucional, al establecer, entre otras cosas, que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la Constitución y los propios tratados. Ello, por ejemplo, dará una nueva dimensión al litigo de ciudadanos mexicanos ante las instancias internacionales de derechos humanos. Segundo, se introduce en el artículo 89, fracción X, “el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos” como principio normativo que debe guiar la conducción de la política exterior, con lo cual se consagra jurídicamente la idea de que tales derechos son un componente esencial de la identidad política que México desea proyectar al resto del mundo. El asunto no es menor: la modificación del artículo 89 constitucional se basa en la premisa de que los derechos humanos encarnan valores que son comunes a todos los mexicanos y por ende, eleva su protección y promoción en el sistema internacional a una política de Estado que, como tal, responde al interés nacional por encima de las diferencias programáticas
de los gobiernos en turno.72
De esta reproducción, se puede afirmar que el derecho fundamental de
seguridad jurídica, a partir de la reforma constitucional del 2011, alcanzó una
71 Las Garantías de Seguridad Jurídica, Colección Garantías Individuales. Suprema Corte de
Justicia de la Nación, Primera Edición. México, D.F. 2003. Páginas 9 y 10.
72 Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro. La Reforma Constitucional de Derechos Humanos, un
nuevo paradigma. Segunda Edición. Editorial Porrúa. México, 2012. Páginas 1 y 2.
127
nueva dimensión en cuanto a su aplicación y concepción, teniendo el Estado
Mexicano que respetarlo en todo momento; de no respetarse, los gobernados
podrán buscar justicia, tanto a nivel doméstico, como internacional.
Retomando el concepto de seguridad jurídica, el Doctor Ignacio Burgo Orihuela
en su libro Las Garantías Individuales sostiene: “La seguridad jurídica in genere,
al conceptuarse como el contenido de varias garantías individuales consagradas
por la Ley Fundamental, se manifiesta como la substancia de diversos derechos
subjetivos públicos individuales del gobernado oponibles y exigibles al Estado y
a sus autoridades, quienes tienen la obligación de acatarlos u observarlos. Esta
obligación estatal y autoritaria es de índole activa en la generalidad de los casos
tratándose de las diferentes garantías de seguridad jurídica, o sea, que el Estado
y sus autoridades deben desempeñar, para cumplir dicha obligación, actos
positivos, consistentes en realizar todos aquellos hechos que impliquen el
cumplimiento de todos los requisitos, condiciones, elementos o circunstancias
exigidas para que la afectación que generen sea jurídicamente válida”.73
Tal como se dijo al inicio del presente estudio, el concepto de seguridad jurídica
es un concepto abstracto, el cual se conforma por diversos derechos
fundamentales, tal como lo es el derecho fundamental de legalidad,
irretroactividad, etc. No se puede concebir como un único derecho, pues el
mismo es un ensamble de diversos derechos constitucionales, como señala la
propia Suprema Corte de Justicia de la Nación, al hablar de garantías y no
garantía de seguridad jurídica, hoy derecho fundamental: “Las garantías de
seguridad jurídica tienen como fin que las autoridades del Estado no incurran en
arbitrariedades a la hora de aplicar el orden jurídico a los individuos. La libertad
y dignidad de éstos se ve salvaguardada cuando las autoridades evitan actuar
con desapego a las leyes, particularmente a las formalidades que se deben
observar antes de que una persona se le prive de sus propiedades o de su
libertad”.74
73 Burgoa Orihuela, Ignacio. Las Garantías Individuales. 37ª Edición. Editorial Porrúa. México
2004. Páginas 504 y 505.
74 Las Garantías Individuales Parte General, Colección Garantías Individuales. Suprema Corte
de Justicia de la Nación, Primera Edición. México, D.F 2003. Página 78.
128
Finalmente, es oportuno abordar una definición de seguridad jurídica desde el
punto de vista tributario, ello en razón de que el juicio de lesividad, tal como fue
señalado en el capítulo de antecedentes, tiene su origen en matices netamente
tributarias. El doctrinario Humberto Ávila sostiene: “De ese modo, la seguridad
jurídico-tributaria puede definirse como una norma-principio que exige, de los
Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, la adopción de comportamientos que
contribuyan más a la existencia, en beneficio de los contribuyentes y desde su
perspectiva, de un elevado estado de confiabilidad y calculabilidad jurídica, con
base en su elevada cognoscibilidad, mediante la controlabilidad jurídico-racional
de las estructuras reconstructivas de normas generales e individuales, como
instrumento que garantiza el respeto de su capacidad de, sin engaño, frustración,
sorpresa o arbitrariedad, plasmar digna y responsablemente su presente y
realizar una planificación estratégica jurídicamente informada de su futuro”.75
Esta definición sin duda abarca aspectos a resaltar y considerar, pues a
consideración del presente, el derecho humano de seguridad jurídica no solo
recae en un Poder del Estado, pudiéndose pensar que, en el caso concreto del
juicio de lesividad, el respeto del mismo recae en primera instancia en la
Administración Pública y posteriormente en el Poder Judicial, sin embargo tal
como sostiene el doctrinario Humberto Ávila, dicho derecho fundamental recae
en los tres Poderes del Estado, teniendo que armonizar los mismo a fin de que
no sea vulnerado. Es decir, desde la creación de las leyes en sí, se tiene que
buscar en todo momento el bienestar y seguridad de la sociedad, alcanzándose
mediante la expedición de leyes justas y claras, que no lleven a dudas e
inseguridad.
b) Legal
Es preciso marcar, tal como fue señalado en el inciso anterior, que el derecho
humano de seguridad jurídica se encuentra formado por diversos derechos
fundamentales, los cuales se hallan previstos en diversos dispositivos
75 Ávila, Humberto. Teoría de la seguridad jurídica. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales,
S.A. Madrid, España 2012. Página 243.
129
constitucionales, además es importante recalcar que no existe como tal un
concepto de seguridad jurídica en nuestra Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. Por esto, que a continuación se plasmen y analicen los
dispositivos constitucionales en los que se prevé este derecho fundamental, no
sin antes marcar que, derivado del estudio de fondo -el juicio de lesividad-,
únicamente serán examinados los derechos fundamentales relativos a ese
estudio, ello en razón de que existen derechos humanos ligados al de seguridad
jurídica aplicables desde un ámbito penal, cuestión que no es materia del
presente análisis.
Derivado de lo anterior, que a continuación sean analizados los artículos 8, 14 y
16 de nuestra Constitución Federal, mismos que a la letra soportan:
Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República. A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.
Este artículo constitucional está ampliamente relacionado con nuestro tema a
estudio, que es el juicio de lesividad. Resulta oportuno hacer mención al derecho
fundamental de petición consagrado en el artículo 8º de nuestra Constitución
Federal; ello pues como es de pleno conocimiento, uno de los temas más
controversiales del juicio de lesividad, se suscita cuando la Administración
Pública demanda la nulidad de una resolución favorable otorgada a un particular,
derivada de una confirmación de criterio que se generó por una consulta que el
propio particular planteó a la Autoridad ahora demandante. Para diversos
doctrinarios y en lo particular, resulta inentendible que si un particular acudió ante
la Administración Pública a realizar una consulta y esta dio respuesta a la misma
-ya sea expresamente o de manera afirmativa o negativa ficta-, posteriormente
pretenda nulificar la respuesta que ella misma dio.
130
Ahora bien, el numeral 14 sostiene a la letra:
Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho. En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata. En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho.
Este numeral -respecto a nuestro tema de estudio, el juicio de lesividad-, prevé
diversos derechos fundamentales concomitantes al de seguridad jurídica. En
primer lugar, el derecho fundamental de irretroactividad de la ley, mismo que
será analizado en lo individual, el cual siguiendo lo manifestado por el Doctor
Ignacio Burgoa Orihuela76 consiste en que las leyes no deben normar
cuestiones, de cualquier índole, que tuvieran lugar con anterioridad a la
promulgación de las mimas. En segundo término, el derecho fundamental de
audiencia, el cual consiste en que toda persona para poder ser molestada en su
esfera jurídica deberá ser oída y vencida en juicio seguido ante el órgano
jurisdiccional competente. No es óbice mencionar, que en este mismo dispositivo
constitucional se encuentran tutelados los derechos fundamentales de exacta
aplicación de la ley y el de legalidad en material civil, siendo del primero de ellos
de suma relevancia en la materia penal -nullum crimen sine lege-, y el segundo
en materia civil, siendo más apegado a nuestro estudio, pero contemplado
ampliamente en el artículo 16 constitucional, el cual será analizado a
continuación.
76 Burgoa Orihuela, Ignacio. Diccionario de Derechos Constitucional, Garantías y Amparo. Cuarta
Edición. Editorial Porrúa. México, 1996. Página 245.
131
El artículo 16 de nuestra Carta Magna, en lo relativo prevé:
Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. (…)
El artículo constitucional aquí plasmado, tocante al derecho fundamental de
seguridad jurídica prevé el tan conocido “principio de legalidad”, el cual se
encuentra investido de conformidad con el nuevo paradigma de derechos
humanos, con esa calidad, esto es, de derecho fundamental. Este derecho
fundamental de legalidad, el cual será analizado en su apartado correspondiente,
en pocas palabras sostiene que ninguna persona -física o moral-, podrá ser
molestada en su esfera jurídica sino mediante acto de autoridad competente que
funde y motive por escrito la causa legal de su actuar.
Si bien es cierto que los numerales aquí desarrollados no prevén un concepto o
definición de seguridad jurídica, también es cierto que dan luz y permiten conocer
cuáles son los derechos fundamentales concomitantes y que conforman al de
seguridad jurídica, permitiendo con ello tener un mejor panorama del alcance y
detalles del citado derecho humano.
c) Jurisprudencial
En este inciso se reproducen diversos criterios de derecho, los cuales
reafirmaran lo previamente sostenido respecto al derecho humano de seguridad
jurídica:
Época: Décima Época Registro: 2005777 Instancia: Tribunales Colegiados de
Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación Libro 3, Febrero de 2014, Tomo III Materia(s): Constitucional Tesis:
IV.2o.A.50 K (10a.) Página: 2241
SEGURIDAD JURÍDICA. ALCANCE DE LAS GARANTÍAS INSTRUMENTALES
DE MANDAMIENTO ESCRITO, AUTORIDAD COMPETENTE Y
FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 16,
PRIMER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PARA ASEGURAR EL
RESPETO A DICHO DERECHO HUMANO. De las jurisprudencias 1a./J. 74/2005
132
y 2a./J. 144/2006, de la Primera y Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Novena Época, Tomos XXII, agosto de 2005, página 107, de rubro:
"PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN UNA VÍA INCORRECTA. POR SÍ MISMO
CAUSA AGRAVIO AL DEMANDADO Y, POR ENDE, CONTRAVIENE SU
GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA." y XXIV, octubre de 2006, página 351,
de rubro: "GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES.",
respectivamente, se advierte una definición clara del contenido del derecho
humano a la seguridad jurídica, imbíbito en el artículo 16, primer párrafo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual consiste en que la
persona tenga certeza sobre su situación ante las leyes, o la de su familia,
posesiones o sus demás derechos, en cuya vía de respeto la autoridad debe
sujetar sus actuaciones de molestia a determinados supuestos, requisitos y
procedimientos previamente establecidos en la Constitución y en las leyes, como
expresión de una voluntad general soberana, para asegurar que ante una
intervención de la autoridad en su esfera de derechos, sepa a qué atenerse. En
este contexto, de conformidad con el precepto citado, el primer requisito que
deben cumplir los actos de molestia es el de constar por escrito, que tiene como
propósito que el ciudadano pueda constatar el cumplimiento de los restantes, esto
es, que provienen de autoridad competente y que se encuentre debidamente
fundado y motivado. A su vez, el elemento relativo a que el acto provenga de
autoridad competente, es reflejo de la adopción en el orden nacional de otra
garantía primigenia del derecho a la seguridad, denominada principio de legalidad,
conforme al cual, las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo cual
expresamente les facultan las leyes, en el entendido de que la ley es la
manifestación de la voluntad general soberana y, finalmente, en cuanto a fundar
y motivar, la referida Segunda Sala del Alto Tribunal definió, desde la Séptima
Época, según consta en su tesis 260, publicada en el Apéndice al Semanario
Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo VI, Materia Común, Primera Parte,
página 175, de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.", que por lo primero
se entiende que ha de expresarse con exactitud en el acto de molestia el precepto
legal aplicable al caso y, por motivar, que también deben señalarse con precisión
las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se
hayan tenido en consideración para su emisión, siendo necesario, además, que
exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, lo cual tiene
como propósito primordial, confirmar que al conocer el destinatario del acto el
marco normativo en que el acto de molestia surge y las razones de hecho
consideradas para emitirlo, pueda ejercer una defensa adecuada ante el mismo.
Ahora bien, ante esa configuración del primer párrafo del artículo 16 constitucional,
no cabe asumir una postura dogmatizante, en la que se entienda que por el solo
hecho de establecerse dichas condiciones, automáticamente todas las
autoridades emiten actos de molestia debidamente fundados y motivados, pues la
práctica confirma que los referidos requisitos son con frecuencia inobservados, lo
que sin embargo no demerita el hecho de que la Constitución establezca esa serie
de condiciones para los actos de molestia, sino por el contrario, conduce a
reconocer un panorama de mayor alcance y eficacia de la disposición en análisis,
pues en la medida en que las garantías instrumentales de mandamiento escrito,
autoridad competente y fundamentación y motivación mencionadas, se
encuentran contenidas en un texto con fuerza vinculante respecto del resto del
ordenamiento jurídico, se hace posible que los gobernados tengan legitimación
para aducir la infracción al derecho a la seguridad jurídica para asegurar su
133
respeto, únicamente con invocar su inobservancia; igualmente se da cabida al
principio de interdicción de la arbitrariedad y, por último, se justifica la existencia
de la jurisdicción de control, como entidad imparcial a la que corresponde dirimir
cuándo los referidos requisitos han sido incumplidos, y sancionar esa actuación
arbitraria mediante su anulación en los procedimientos de mera legalidad y, por lo
que atañe al juicio de amparo, a través de la restauración del derecho a la
seguridad jurídica vulnerado.
(Énfasis es propio)
De este primer criterio, es de resaltar la calidad de derecho humano a la
seguridad jurídica, haciendo latente su importancia tanto a nivel doméstico, como
internacional, pues no hay que olvidar que los derechos fundamentales en
materia de derechos humanos tendrán que apegarse en todo momento a los
Tratados Internacionales de los que México es parte. Asimismo, este criterio
hace énfasis al derecho fundamental de legalidad, así como de sus elementos
constitutivos, los cuales serán abordados en su momento oportuno.
Época: Novena Época Registro: 174094 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis:
Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo
XXIV, Octubre de 2006 Materia(s): Constitucional Tesis: 2a./J. 144/2006 Página:
351
GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES. La garantía de
seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de
señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de
las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que
debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado
y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que
explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o sencillez, no
requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el
derecho correlativo. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los
supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente el procedimiento, cuando
éste se encuentra definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que
debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y
obligaciones que le corresponden a la autoridad.
(Énfasis es propio)
La jurisprudencia aquí reproducida es esclarecedora, en cuanto al estándar que
las Autoridades Estatales deberán cubrir a fin de no caer en arbitrariedades y
sus actos resulten ilegales y perjudiciales para los gobernados. Asimismo, es de
resaltar que dicha jurisprudencia hace especial énfasis en el principio de
134
legalidad, sin abordar los derechos fundamentales que conforman el derecho
humano de seguridad jurídica, esto atiende a que esta distinción es tratada con
mayor precisión a nivel doctrinal.
Finalmente, es oportuno reproducir la siguiente jurisprudencia, ello por guardar
estrecha relación con el juicio de lesividad materia de análisis en el presente
estudio:
Época: Décima Época Registro: 2002649 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis:
Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro
XVI, Enero de 2013, Tomo 1 Materia(s): Constitucional Tesis: 1a./J. 139/2012
(10a.) Página: 437
SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA TRIBUTARIA. EN QUÉ CONSISTE. La
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el
principio de seguridad jurídica consagrado en la Constitución General de la
República, es la base sobre la cual descansa el sistema jurídico mexicano, de
manera tal que lo que tutela es que el gobernado jamás se encuentre en una
situación de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado de indefensión. En ese
sentido, el contenido esencial de dicho principio radica en "saber a qué atenerse"
respecto de la regulación normativa prevista en la ley y a la actuación de la
autoridad. Así, en materia tributaria debe destacarse el relevante papel que se
concede a la ley (tanto en su concepción de voluntad general, como de razón
ordenadora) como instrumento garantizador de un trato igual (objetivo) de todos
ante la ley, frente a las arbitrariedades y abusos de la autoridad, lo que equivale a
afirmar, desde un punto de vista positivo, la importancia de la ley como vehículo
generador de certeza, y desde un punto de vista negativo, el papel de la ley como
mecanismo de defensa frente a las posibles arbitrariedades de los órganos del
Estado. De esta forma, las manifestaciones concretas del principio de seguridad
jurídica en materia tributaria, se pueden compendiar en la certeza en el derecho y
la interdicción de la arbitrariedad o prohibición del exceso; la primera, a su vez, en
la estabilidad del ordenamiento normativo, suficiente desarrollo y la certidumbre
sobre los remedios jurídicos a disposición del contribuyente, en caso de no
cumplirse con las previsiones del ordenamiento; y, la segunda, principal, más no
exclusivamente, a través de los principios de proporcionalidad y jerarquía
normativa, por lo que la existencia de un ordenamiento tributario, partícipe de las
características de todo ordenamiento jurídico, es producto de la juridificación del
fenómeno tributario y su conversión en una realidad normada, y tal ordenamiento
público constituirá un sistema de seguridad jurídica formal o de "seguridad a través
del Derecho".
(Énfasis es propio)
Tal como sostiene esta jurisprudencia, el contenido esencial del derecho humano
de seguridad jurídica es que los particulares “sepan a qué atenderse”, esto es,
que no vivan en un estado de incertidumbre jurídica esperando a que las
135
Autoridades Estatales de manera arbitraria repercutan en su esfera jurídica. Se
insiste, este derecho fundamental vela por la tranquilidad de los gobernados,
frenando el posible actuar arbitrario del Estado.
Por esto, que el juicio de lesividad a mi consideración, vulnere el citado derecho
fundamental y por consecuencia sea inconstitucional, pues los gobernados “no
saben a qué atenderse”, viven en un total estado de incertidumbre jurídica,
esperando que la Autoridad Administrativa de manera discrecional, promueva el
citado juicio de lesividad y pretenda nulificar la resolución favorable que ella
misma expidió. Esto no quiere decir que la figura sea del todo incorrecta y tenga
que desaparecer de nuestro sistema jurídico, lo que quiero decir, es que la
misma deberá sufrir cambios de fondo y estructurales, a fin de respetar los
derechos humanos que asisten a los gobernados.
3.2. Marco Jurídico
a) Constitucional
En concordancia con lo precisado en párrafos supra, los numerales 8, 14 y 16
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevén y tutelan
diversos derechos fundamentales que unidos conforman el multicitado derecho
humano de seguridad jurídica, y los cuales guardan mayor relación con el juicio
de lesividad estudiado, pero ello no quiere decir que sólo esos artículos prevén
la totalidad de derechos fundamentales afines al de seguridad jurídica. Esto
queda corroborado con lo sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación en su Colección Garantías Individuales:
Las garantías de seguridad jurídica están contenidas, fundamentalmente, en los artículos 8º, 14, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 y 23 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cada uno de esos preceptos contiene las siguientes garantías: (…)77
77 Las Garantías de Seguridad Jurídica, Colección Garantías Individuales. Suprema Corte de
Justicia de la Nación, Primera Edición. México, D.F. 2003. Página 19.
136
Los derechos fundamentales previstos en los artículos 17 a 23 de la Ley
Superior, están ampliamente relacionados con la materia penal, haciendo
referencia a los derechos que asisten a los inculpados y a las víctimas, como las
obligaciones y facultades del Ministerio Público de la Federación y de los órganos
jurisdiccionales que conocerán el proceso penal que en su caso se instaure. Por
esto, que no sean analizados por no encontrarse relacionados directamente con
el juicio de lesividad materia del presente estudio.
Ahora bien, en cuanto a los artículos 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, resulta redundante analizarlos en razón de que
dichos numerales ya fueron plasmados y desarrollados previamente. Sin
embargo, de manera ejemplificativa, sirve plasmar dispositivos legales en los
cuales se encuentran previstos los derechos fundamentales tutelados en los
numerales constitucionales aquí referenciados:
En cuanto al derecho de petición previsto en el numeral 8º de nuestra Carta
Magna, resulta por demás ejemplificativo lo dispuesto por el artículo 34 del
Código Fiscal de la Federación:
Artículo 34. Las autoridades fiscales sólo estarán obligadas a contestar las consultas que sobre situaciones reales y concretas les hagan los interesados individualmente. La autoridad quedará obligada a aplicar los criterios contenidos en la contestación a la consulta de que se trate, siempre que se cumpla con lo siguiente: I. Que la consulta comprenda los antecedentes y circunstancias necesarias para que la autoridad se pueda pronunciar al respecto. II. Que los antecedentes y circunstancias que originen la consulta no se hubieren modificado posteriormente a su presentación ante la autoridad. III. Que la consulta se formule antes de que la autoridad ejerza sus facultades de comprobación respecto de las situaciones reales y concretas a que se refiere la consulta. La autoridad no quedará vinculada por la respuesta otorgada a las consultas realizadas por los contribuyentes cuando los términos de la consulta no coincidan con la realidad de los hechos o datos consultados o se modifique la legislación aplicable. Las respuestas recaídas a las consultas a que se refiere este artículo no serán obligatorias para los particulares, por lo cual éstos podrán impugnar, a través de los medios de defensa establecidos en las disposiciones aplicables, las
137
resoluciones definitivas en las cuales la autoridad aplique los criterios contenidos en dichas respuestas. Las autoridades fiscales deberán contestar las consultas que formulen los particulares en un plazo de tres meses contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud respectiva. El Servicio de Administración Tributaria publicará mensualmente un extracto de las principales resoluciones favorables a los contribuyentes a que se refiere este artículo, debiendo cumplir con lo dispuesto por el artículo 69 de este Código.
Como fue comentado en párrafos supra, los particulares tendrán el derecho de
acudir ante la Administración Pública y plantear consultas, a las cuales tendrá
que caer una respuesta fundada y motivada, ello a fin de respetar el derecho
constitucional al que se hace referencia.
Respecto del derecho fundamental de audiencia, resulta oportuno reproducir el
artículo 19 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que
a la letra sostiene:
ARTÍCULO 19. Admitida la demanda se correrá traslado de ella al demandado, emplazándolo para que la conteste dentro de los treinta días siguientes a aquél en que surta efectos el emplazamiento. El plazo para contestar la ampliación de la demanda será de diez días siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del acuerdo que admita la ampliación. Si no se produce la contestación en tiempo y forma, o ésta no se refiere a todos los hechos, se tendrán como ciertos los que el actor impute de manera precisa al demandado, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos notorios resulten desvirtuados.
El derecho de audiencia se concretiza en el juicio de lesividad, en el momento
en que el particular tiene derecho a defenderse contra la acción ejercida por la
Administración Pública, mediante la cual pretende nulificar una resolución que le
favorece y beneficia. Sin duda alguna, este derecho fundamental es un
parteaguas en este juicio, no hay que olvidar que anteriormente las Autoridades
Fiscales podían unilateralmente nulificar sus resoluciones, sin tener que acudir
ante un órgano jurisdiccional para que determinará la legalidad o ilegalidad de
esas resoluciones administrativas.
Finalmente, en cuanto al derecho de legalidad, un ejemplo claro de aplicación,
es el artículo 3º de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que a la letra
señala:
138
Artículo 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo: I. Ser expedido por órgano competente, a través de servidor público, y en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo; II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley; III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos; IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición; V. Estar fundado y motivado; (…)
Los dispositivos legales aquí referidos, contemplan los derechos fundamentales
previstos en los artículos 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, los cuales a su vez conforman el de seguridad jurídica. No
hay que perder de vista, que el derecho fundamental de seguridad jurídica se
encuentra formado por diversos derechos constitucionales, que hacen latente la
obligación del Estado de respetarlos en su conjunto y en todo momento, sin
excepciones, salvo las dispuestas expresamente por nuestra Constitución y
Tratados Internacionales.
3.3. Derechos Fundamentales que conforman el Derecho Humano de
Seguridad Jurídica
a) Derecho de Petición
La potestad jurídica de petición, cuyo titular es el gobernado en general, es decir, toda persona moral o física que tenga ese carácter, se deriva como derecho subjetivo público individual de la garantía respectiva consagrada en el artículo 8 de la Ley Fundamental. En tal virtud, la persona tiene la facultad de ocurrir a cualquier autoridad, formulando una solicitud o instancia escritas de cualquier índole, la cual adopta, específicamente, el carácter de simple petición administrativa, acción, recurso, etc.78
78 Burgoa Orihuela, Ignacio. Diccionario de Derechos Constitucional, Garantías y Amparo. Cuarta
Edición. Editorial Porrúa. México, 1996. Página 115.
139
1. Concepto
Respecto a este derecho constitucional, el doctrinario Rafael Martínez Morales
sostiene: “La petición implica dirigirse a alguna autoridad o servidor público
planteando un asunto de cualquier naturaleza. Es obligación de aquel a quien se
dirigió el particular responder por escrito en breve término, aun cuando la
cuestión planteada no esté dentro de sus facultades legales”.79
De esta definición, es de resaltar la obligación que tienen las Autoridades
Estatales de dar respuesta al planteamiento efectuado por el particular, aún y
cuando la cuestión a dilucidar no esté dentro de sus facultades; esto sin duda es
un tema de suma importancia, pues el espíritu de ello es evitar que el particular
quede en un total estado de incertidumbre jurídica, por ello sin importar que lo
planteado no sea índole de su competencia, la Autoridad cuestionada deberá
informar que no es competente para dar dicha respuesta. Este tema se complica
con la figura de la afirmativa o negativa ficta, pues ¿se podrán configurar dichas
figuras si la Autoridad cuestionada no es la competente para dar respuesta? Aún
y cuando parezca del todo ilógico, existen diversos criterios de derecho que
sostienen que sí se configura la figura de la negativa ficta, pero no la de afirmativa
ficta.
Retomando el concepto de derecho de petición, la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, señala que el mismo se traduce en: “la facultad que tienen los
gobernados -sean personas físicas o morales- de solicitar a cualquier autoridad,
por escrito, de manera pacífica y respetuosa, que realice o deje de realizar un
acto propio de su esfera de atribuciones, y que supone la correlativa obligación
de la autoridad de responder también por escrito y en breve término”.
Esta definición comprende elementos novedosos, los cuales han sido retomados
por diversos doctrinarios, así como por el propio artículo 8º de nuestra Carta
Magna, tales como que el planteamiento del particular deberá hacerse por
escrito, de manera pacífica y respetuosa, y la respuesta de la autoridad deberá
79 Martínez Morales, Rafael. Garantías Constitucionales. Primera Edición. Iure Editores, México,
2007. Página 172.
140
realizarse en esos términos y en breve término80; lo aquí señalado conforma los
requisitos esenciales que debe guardar cualquier petición, así como su
respuesta por parte de las Autoridades del Estado.
La definición previamente plasmada olvida hacer mención a que este derecho,
cuando su planteamiento se encuentre relacionado a materia política, estará
excluido de ser ejercido por los extranjeros. Entendiéndose por materia política
lo previsto en el artículo 35 de la Constitución Federal (derechos del ciudadano).
Ahora bien, es de destacar, tal como realiza el Doctor Ignacio Burgoa Orihuela81
y la Suprema Corte de Justicia de la Nación82, que este derecho tiene su origen
y consecuencia en la imperiosa necesidad de evitar que los gobernados se
hagan justicia por propia mano -vindicta privada-, tal como se encuentra tutelado
en el artículo 17 de la Ley Fundamental. No es misterio que las personas no hace
mucho tiempo, deliberaban sus conflictos sin acudir ante la autoridad
competente, generando con ello descontrol que a la postre impactaba
directamente el funcionamiento adecuado del Estado y la sociedad misma.
Finalmente, es de considerar las figuras jurídicas de afirmativa y negativa ficta,
las que consisten en que, a falta de respuesta de las Autoridades del Estado, se
darán efectos jurídicos a ese silencio resultando en beneficio o perjuicio del
peticionario. En estos casos, a la petición planteada por el particular no recaerá
una respuesta escrita, sin que ello quiera decir que efectivamente no le fueron
respondidas sus pretensiones, pues podrá hacer valer ese silencio, de así
convenirle, en cualquier instancia que lo determine.
80 Si bien no existe un término específico en el que las Autoridades del Estado deberán dar respuesta a las peticiones planteadas por los particulares, existen diversos dispositivos legales que prevén términos exactos para dar contestación, un ejemplo de ello es el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, que en lo relativo sostiene: “Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente…” 81 Burgoa Orihuela, Ignacio. Las Garantías Individuales. 37ª Edición. Editorial Porrúa. México 2004. Página 376.
82 Las Garantías de Seguridad Jurídica, Colección Garantías Individuales. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Primera Edición. México, D.F. 2003. Página 25.
141
2. Fundamento Constitucional
El derecho fundamental de petición se encuentra previsto en el artículo 8º de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismo que a la letra
sostiene:
Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República. A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.
De la simple lectura del numeral en cita, se pueden apreciar los requisitos
abordados en el inciso anterior, siendo estos: la necesidad de que ese derecho
se ejerza de forma escrita, de manera pacífica y respetuosa, sin que los
extranjeros puedan hacerlo valer respecto de la materia política tutelada en el
artículo 35 de la Ley Fundamental; requisitos que deberán observar las
Autoridades del Estado, dando respuesta en un término breve.
3. Jurisprudencia
Los siguientes criterios de derecho, tutelan los elementos del derecho de
petición; por otra parte, hacen latente su calidad de derecho fundamental, por lo
que deberá respetarse e interpretarse de conformidad con los Tratados
Internacionales de los cuales nuestro país es parte.
Época: Novena Época Registro: 162603 Instancia: Tribunales Colegiados de
Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta Tomo XXXIII, Marzo de 2011 Materia(s): Constitucional
Tesis: XXI.1o.P.A. J/27 Página: 2167
DERECHO DE PETICIÓN. SUS ELEMENTOS. El denominado "derecho de
petición", acorde con los criterios de los tribunales del Poder Judicial de la
Federación, es la garantía individual consagrada en el artículo 8o. de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en función de la cual
cualquier gobernado que presente una petición ante una autoridad, tiene derecho
a recibir una respuesta. Así, su ejercicio por el particular y la correlativa obligación
de la autoridad de producir una respuesta, se caracterizan por los elementos
siguientes: A. La petición: debe formularse de manera pacífica y respetuosa,
dirigirse a una autoridad y recabarse la constancia de que fue entregada; además
142
de que el peticionario ha de proporcionar el domicilio para recibir la respuesta. B.
La respuesta: la autoridad debe emitir un acuerdo en breve término,
entendiéndose por éste el que racionalmente se requiera para estudiar la petición
y acordarla, que tendrá que ser congruente con la petición y la autoridad debe
notificar el acuerdo recaído a la petición en forma personal al gobernado en el
domicilio que señaló para tales efectos, sin que exista obligación de resolver en
determinado sentido, esto es, el ejercicio del derecho de petición no constriñe a la
autoridad ante quien se formuló, a que provea de conformidad lo solicitado por el
promovente, sino que está en libertad de resolver de conformidad con los
ordenamientos que resulten aplicables al caso, y la respuesta o trámite que se dé
a la petición debe ser comunicada precisamente por la autoridad ante quien se
ejercitó el derecho, y no por otra diversa.
(Énfasis es propio)
El criterio de derecho aquí vertido, tutela los elementos del derecho fundamental
de petición, siendo estos: que la petición deberá formularse de manera pacífica
y respetuosa, teniendo la Autoridad a quien fue dirigida esa petición, la obligación
de responder en un breve término atendiendo la petición del gobernado.
Época: Décima Época Registro: 2009627 Instancia: Tribunales Colegiados de
Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación Libro 20, Julio de 2015, Tomo II Materia(s): Constitucional Tesis:
I.1o.A.E.65 A (10a.) Página: 1720
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN. CUANDO SE IMPUGNE LA FALTA
DE RESPUESTA DE LA AUTORIDAD, ÉSTA DEBERÁ JUSTIFICAR LA
RAZONABILIDAD DE SU DILACIÓN, SIN QUE PUEDA ADUCIR, COMO
EXIMENTE DEL CUMPLIMIENTO DE AQUELLA OBLIGACIÓN, QUE AÚN NO
HA TRANSCURRIDO UN PLAZO DETERMINADO. Cuando un gobernado
impugne en la vía jurisdiccional la falta de respuesta a una petición formulada en
términos del artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, la autoridad responsable no puede aducir válidamente, como
eximente del cumplimiento de la obligación relativa, el hecho de que aún no ha
transcurrido un plazo determinado, sino que deberá justificar la razonabilidad de
su dilación, es decir, las afirmaciones en las cuales pretenda sustentar su
inactividad; de lo contrario, deberá tenerse por infringido el derecho fundamental
mencionado.
(Énfasis es propio)
143
Época: Décima Época Registro: 2009511 Instancia: Tribunales Colegiados de
Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación Libro 19, Junio de 2015, Tomo III Materia(s): Constitucional Tesis:
I.1o.A.E.63 A (10a.) Página: 2004
DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN. PARA DETERMINAR SU
ALCANCE Y CONTENIDO, PUEDE ATENDERSE AL CONCEPTO DE "PLAZO
RAZONABLE" DESARROLLADO POR LA CORTE INTERAMERICANA DE
DERECHOS HUMANOS, EN APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD. En la tesis 1a. CDV/2014 (10a.), publicada en el Semanario
Judicial de la Federación del viernes 21 de noviembre de 2014 a las 9:20 horas y
en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 12,
Tomo I, noviembre de 2014, página 714, de título y subtítulo: "DERECHOS
HUMANOS. SU CONTENIDO NO SE LIMITA AL TEXTO EXPRESO DE LA
NORMA QUE LO PREVÉ, SINO QUE SE EXTIENDE A LA INTERPRETACIÓN
QUE LOS ÓRGANOS AUTORIZADOS HAGAN AL RESPECTO.", la Primera Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo el criterio consistente en
que el contenido de los derechos humanos no se limita al texto expreso de las
normas que los reconocen, sino que se robustece con la interpretación evolutiva
o progresiva que al respecto realicen tanto los tribunales de constitucionalidad
nacionales, como los organismos internacionales autorizados en la materia. Así,
en nuestro sistema jurídico, el derecho fundamental de petición se reconoce en el
artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo
texto no dispone un plazo determinado para que las autoridades den respuesta a
las solicitudes formuladas por los gobernados, pues su segundo párrafo se limita
a señalar que el acuerdo recaído a la petición deberá hacerse del conocimiento
del solicitante en "breve término", sin que establezca un referente temporal
concreto. Ante esa indefinición, en aplicación del principio de progresividad
previsto en el artículo 1o., párrafo tercero, de la Constitución Federal, válidamente
puede atenderse al concepto de "plazo razonable" desarrollado por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos a partir de los artículos 7, numeral 5 y 8,
numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, con la
finalidad de determinar el alcance y contenido del derecho mencionado.
(Énfasis es propio)
Las tesis aisladas aquí reproducidas, reafirman el carácter de derecho
fundamental, cuestión que resulta de suma relevancia al momento de impartir
justicia, en razón de que los órganos jurisdiccionales deberán atender tanto lo
dispuesto en nuestra legislación nacional, como lo dispuesto por los Tratados
Internacionales.
144
b) Irretroactividad de las leyes
Todos los autores están contestes en que toda ley rige para el futuro y no hacia el
pasado.83
1. Concepto
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, señala que el derecho de
irretroactividad consiste en que: “las disposiciones contenidas en las leyes no
deben aplicarse hacia el pasado, afectando hechos o situaciones que se
presentaron antes de su vigencia, problema que se conoce también como
conflicto de leyes en el tiempo”.84
Respecto al derecho de irretroactividad de la ley, el doctrinario Rafael Martínez
Morales, acertadamente y lo cual es de suma importancia a nuestro tema de
estudio, que es el juicio de lesividad, señala: “La retroactividad se presenta
cuando se da a una ley u otro acto jurídico efectos para regular situaciones
pretéritas. La no retroactividad normativa es uno de los principios generales del
derecho”.85
La aquí reproducido, resulta relevante pues incluye además de leyes a otros
actos jurídicos, esto sin duda es importante al momento de concebir el juicio de
lesividad. ¿Por qué? Pues si tenemos en cuenta que el derecho de
irretroactividad protege a los gobernados de que no les sean aplicadas en su
perjuicio cuestiones novedosas, tanto leyes como actos jurídicos, esto quiere
decir que las Autoridades Administrativas no podrán pretender nulificar una
resolución favorable otorgada a un particular por el simple hecho de que una ley
posterior así lo señale o peor aún, por algún acto administrativo o cambio de
criterio respecto a una situación jurídica ya determinada. Si bien conocemos que
83 Burgoa Orihuela, Ignacio. Diccionario de Derechos Constitucional, Garantías y Amparo. Cuarta Edición. Editorial Porrúa. México, 1996. Página 245.
84 Las Garantías de Seguridad Jurídica, Colección Garantías Individuales. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Primera Edición. México, D.F. 2003. Página 38.
85 Martínez Morales, Rafael. Garantías Constitucionales. Primera Edición. Iure Editores, México, 2007. Página 61.
145
el juicio de lesividad por su objeto mismo -proteger el interés y bienestar social-,
cuenta con un carácter excepcional, no debería entenderse y mucho menos
permitirse como lo ha hecho nuestro Tribunal Máximo, que violente sin más el
derecho de irretroactividad aquí analizado.
De las definiciones previamente reproducidas, se puede afirmar que el Estado
en su totalidad, estará impedido a aplicar alguna ley u acto jurídico
retroactivamente en perjuicio y menoscabo de los gobernados. No hay que
olvidar que los efectos que se produzcan deberán ser en todo momento
perjudiciales para los gobernados, pues existe la retroactividad de la ley en su
beneficio.
Este tema será abordado más adelante, al momento de analizar el juicio de
lesividad a la luz del derecho humando de seguridad jurídica; basta con
adelantar, que, a consideración propia, la sentencia emanada del juicio de
lesividad es violatoria de este derecho fundamental de irretroactividad, al prever
la posibilidad de retrotraer los efectos de la resolución favorable que fue
nulificada, hasta cinco años antes de la presentación de la demanda. Esto es del
todo inconstitucional y violatorio de un sin número de derechos que asisten a los
gobernados, tal parece que los beneficiarios de una resolución favorable
deberán guardar cautela y vivir en una total inseguridad jurídica durante esa
temporalidad.
2. Fundamento Constitucional
Este derecho fundamental se encuentra tutelado en el primer párrafo del artículo
14 de la Ley Fundamental, mismo que en lo relativo señala:
Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona
alguna.
(…)
Resultaría adecuado y esclarecedor que el texto constitucional abarcara,
además de la ley, los actos jurídicos tal como fue señalado previamente.
146
3. Jurisprudencia
Robusteciendo el estudio del derecho fundamental de irretroactividad de la ley,
a continuación se abordan y analizan diversos criterios de derecho respectivos
al derecho en cita:
Época: Novena Época Registro: 162299 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXXIII, Abril de 2011 Materia(s): Constitucional Tesis: 1a./J. 78/2010 Página: 285 RETROACTIVIDAD DE LA LEY Y APLICACIÓN RETROACTIVA. SUS DIFERENCIAS. El análisis de retroactividad de las leyes implica estudiar si una determinada norma tiene vigencia o aplicación respecto de derechos adquiridos o situaciones jurídicas acaecidas con anterioridad a su entrada en vigor. En cambio, el análisis sobre la aplicación retroactiva de una ley supone la verificación de que los actos materialmente administrativos o jurisdiccionales estén fundados en normas vigentes, y que en caso de un conflicto de normas en el tiempo se aplique la que genere un mayor beneficio al particular. (Énfasis es propio)
Esta jurisprudencia retoma el tema –ya analizado- de derechos adquiridos,
siendo aquellos que han entrado en la esfera jurídica de los gobernados;
cuestión fundamental en cuanto a la irretroactividad de la ley, pues si los
particulares únicamente cuentan con una simple expectativa de derecho no se
les violentará dicho derecho fundamental con la aplicación retroactiva de la ley o
actos jurídicos, tal como sostienen diversos criterios de derecho, entre ellos las
siguientes tesis aisladas:
Época: Novena Época Registro: 189448 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XIII, Junio de 2001 Materia(s): Constitucional Tesis: 2ª. LXXXVIII/2001 Página: 306 IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS. Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que ha entrado al patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se
147
realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado. (Énfasis es propio)
Época: Sexta Época Registro: 903184 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Apéndice 2000 Tomo I, Const., P.R. SCJN Materia(s): Constitucional Tesis: 2511 Página: 1745 RETROACTIVIDAD, TEORÍAS DE LA. Sobre la materia de irretroactividad, existen diversidad de teorías, siendo las más frecuentes, la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y la de las situaciones generales de derecho y situaciones concretas o situaciones abstractas y situaciones concretas, siendo la primera, el mandamiento de la ley, sin aplicación concreta de la misma. El derecho adquirido es definible, cuando el acto realizado introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el hecho efectuado no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta, de acuerdo con la legislación vigente en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patrimonio; en el segundo, el derecho está en potencia, sin realizar una situación jurídica concreta, no formando parte integrante del patrimonio; estos conceptos han sido acogidos por la Suprema Corte, como puede verse en las páginas 226 y 227 del Apéndice al Tomo L del Semanario Judicial de la Federación, al establecer: “Que para que una ley sea retroactiva, se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, y esta última circunstancia es esencial”. “La ley es retroactiva cuando vuelve al pasado, para cambiar, modificar o suprimir los derechos individuales adquiridos”. “Al celebrarse un contrato, se crea una situación jurídica concreta, que no puede destruirse por la nueva ley, si no es incurriendo en el vicio de retroactividad. Si una obligación ha nacido bajo el imperio de la ley antigua, subsistirá con los caracteres y las consecuencias que la misma ley le atribuye”. (Énfasis es propio)
Los criterios jurídicos aquí vertidos, refuerzan lo abordado previamente y sin
duda alguna son criterios que robustecen lo tantas veces señalado a lo largo del
presente estudio, la clara violación de diversos derechos fundamentales que
asisten a los particulares derivado del juicio de lesividad, pues al nulificarse una
resolución favorable que generó sin lugar a dudas un derecho, se está privando
a los particulares del derecho adquirido, más actualizaciones, recargos y
posibles multas.
148
El juicio de lesividad necesita reformularse, regulando de manera adecuada los
efectos y alcances del mismo, para así evitar vulnerar cualquier tipo de derecho
fundamental; como será abordado a continuación, los efectos retroactivos de la
sentencia emitida por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa vulneran el
derecho aquí analizado. Si bien, como quedó asentado previamente, el juicio de
lesividad tiene por fin preservar el bienestar social y los intereses del Estado, ello
no quiere decir que pueda atropellar derechos fundamentales de los gobernados,
de ahí la imperiosa necesidad de reformar el mismo.
Se insiste, el juicio de lesividad intrínsecamente no es una figura perversa
empleado por el Estado, tiene un objetivo y fin legal, necesario para todo Estado
de Derecho; sin embargo, respetar el bien común e interés general también
significa velar en lo individual por los derechos de cada uno de los gobernados.
c) Derecho de Audiencia
La garantía de audiencia, una de las más importantes dentro de cualquier régimen jurídico, ya que implica la principal defensa de que dispone todo gobernado frente a actos del poder público que tiendan a privarlo de sus más caros derechos y sus más preciados intereses, está consignada en el segundo párrafo de nuestro artículo 14 constitucional…86
1. Concepto
Para el doctrinario Rafael Martínez Morales, el derecho de audiencia consiste
en: “… el derecho fundamental del hombre para ser escuchado en debida forma
cuando se pretenda afectar sus intereses legítimos…”87
La Suprema Corte de Justicia de la Nación lo define como: “el derecho que tienen
los gobernados no sólo frente a las autoridades administrativas y judiciales, sino
también frente al órgano legislativo, de tal manera que éste quede obligado a
consignar en sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los
86 Burgoa Orihuela, Ignacio. Diccionario de Derechos Constitucional, Garantías y Amparo. Cuarta Edición. Editorial Porrúa. México, 1996. Página 53.
87 Martínez Morales, Rafael. Garantías Constitucionales. Primera Edición. Iure Editores, México, 2007. Página 63.
149
interesados y se les dé la oportunidad de defenderse, es decir, de rendir pruebas
y formular alegatos en todos aquellos casos en que puedan resultar afectados
sus derechos”.88
Resulta interesante y correcta la definición de nuestro Máximo Tribunal al incluir
en la misma al Poder Legislativo, el cual se encarga principalmente de atender
el llamado de la sociedad y plasmar su sentir en leyes que serán aplicadas
buscando en todo momento el bienestar común. En donde más podría detonarse
este derecho fundamental de audiencia que en el propio sentir de la sociedad al
requerir a sus legisladores les escuchen y velen por sus intereses, así como por
los del propio país.
A fin de abordar el derecho de audiencia con mayor precisión, es pertinente
apegarnos a los elementos del artículo 14 de la Ley Fundamental, mencionados
y analizados por el Doctor Ignacio Burgo Orihuela89, que en lo tocante son:
• Titularidad de la garantía de audiencia
Correspondiendo dicha titularidad a todo sujeto en su calidad de gobernado.
• Acto de Autoridad condicionado por la garantía de audiencia
Será necesario que el acto de autoridad sea privativo, esto es, resulte en un
menoscabo o perjuicio para el particular, con mayor precisión en su esfera
jurídica; sin que baste con que dicho acto resulte en un menoscabo o perjuicio,
pues será necesario, además, que los resultados generados por ese acto, sean
el objetivo último del mismo.
• Bienes Jurídicos tutelados por la garantía de audiencia
Los bienes tutelados por este derecho fundamental son: la vida, la libertad, la
propiedad, la posesión y los derechos propios de los particulares.
88 Las Garantías de Seguridad Jurídica, Colección Garantías Individuales. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Primera Edición. México, D.F. 2003. Páginas 50 y 51. 89 Burgoa Orihuela, Ignacio. Las Garantías Individuales. 37ª Edición. Editorial Porrúa. México 2004. Páginas 537 a 558.
150
• Garantías de seguridad jurídica integrantes de la audiencia
El derecho fundamental de audiencia se encuentra comprendido por cuatro
derechos, que son: un juicio previo antes de que el acto de autoridad causa
perjuicio al gobernado, el juicio suscitado de ello se lleve ante el órgano
jurisdiccional fijado con antelación, en ese proceso se respeten las formalidades
legales y esenciales del mismo, y que el hecho generador del juicio se regule
con leyes vigentes (irretroactividad de las leyes).
• Excepciones al derecho de audiencia
En cuanto a este tópico, el doctrinario Rafael Martínez Morales, de forma sucinta,
señala: “La doctrina y jurisprudencia mexicana admiten de manera casi unánime
la necesidad, conveniencia y juridicidad de caso en que no se requiere respetar
la garantía de audiencia o de previa audiencia; tales supuestos son la
expropiación, la expulsión de extranjeros conforme al artículo 33 de la CPEUM,
en dotaciones agrarias y cuando se trate de derechos políticos”.90
Lo aquí estudiado, permite tener una noción amplia del concepto de derecho de
audiencia, afirmando por lo aquí analizado, que se trata de un derecho
fundamental en beneficio de los gobernados, los cuales, al encontrarse en un
estado de subordinación frente al Estado, necesitan de él para no verse
ampliamente vulnerados en sus derechos fundamentales y esferas jurídicas.
2. Fundamento Constitucional
El derecho fundamental de audiencia está previsto en el segundo párrafo del
artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, mismo
que señala:
Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.
Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.
90 Martínez Morales, Rafael. Garantías Constitucionales. Primera Edición. Iure Editores, México, 2007. Página 64.
151
(…)
Del numeral en cita, se hacen palpables los pormenores y elementos analizados
previamente, tales como los derechos que resguarda y tutela, así como la
necesidad de un juicio que siga las formalidades esenciales y legales, para poder
ser molestado como gobernado.
3. Jurisprudencia
Una vez realizada la exposición del derecho fundamental de audiencia, a
continuación se abordan diversos criterios jurídicos para reforzar el estudio de
este derecho humano:
Época: Décima Época Registro: 2003017 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XVIII, Marzo de 2013, Tomo 1 Materia(s): Constitucional Tesis: 1a. LXXV/2013 (10a.) Página: 881 DERECHO AL DEBIDO PROCESO. SU CONTENIDO. Dentro de las garantías del debido proceso existe un "núcleo duro", que debe observarse inexcusablemente en todo procedimiento jurisdiccional, mientras que existe otro núcleo de garantías que resultan aplicables en los procesos que impliquen un ejercicio de la potestad punitiva del Estado. En cuanto al "núcleo duro", las garantías del debido proceso que aplican a cualquier procedimiento de naturaleza jurisdiccional son las que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha identificado como formalidades esenciales del procedimiento, cuyo conjunto integra la "garantía de audiencia"; las cuales permiten que los gobernados ejerzan sus defensas antes de que las autoridades modifiquen su esfera jurídica en forma definitiva. Al respecto, el Tribunal en Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia P./J. 47/95, de rubro: "FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.", sostuvo que las formalidades esenciales del procedimiento son: (i) la notificación del inicio del procedimiento; (ii) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; (iii) la oportunidad de alegar; y, (iv) una resolución que dirima las cuestiones debatidas y cuya impugnación ha sido considerada por esta Primera Sala como parte de esta formalidad. Ahora bien, el otro núcleo es comúnmente identificado con el elenco mínimo de garantías que debe tener toda persona cuya esfera jurídica pretenda modificarse mediante la actividad punitiva del Estado, como ocurre, por ejemplo, con el derecho penal, migratorio, fiscal o administrativo, en donde se exigirá que se hagan compatibles las garantías con la materia específica del asunto. Así, dentro de esta categoría de garantías del debido proceso se identifican dos especies: la primera, corresponde a todas las personas independientemente de su condición, nacionalidad, género, edad, etcétera, dentro de las que están, por ejemplo, el derecho a contar con un abogado, a no declarar contra sí mismo o a conocer la causa del procedimiento sancionatorio; la segunda, resulta de la combinación del elenco mínimo de garantías con el derecho de igualdad ante la ley, y protege a aquellas personas que pueden encontrarse en una situación de desventaja frente al ordenamiento
152
jurídico, por pertenecer a algún grupo vulnerable, por ejemplo, el derecho a la notificación y asistencia consular, el derecho a contar con un traductor o intérprete, el derecho de las niñas y niños a que su detención sea notificada a quienes ejerzan su patria potestad y tutela, entre otras de la misma naturaleza. (Énfasis es propio)
De ésta tesis aislada es de destacar la precisión realizada por la Primera Sala
de nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuanto a que las
formalidades esenciales del procedimiento constituyen la “garantía de
audiencia”, resaltando con ello la trascendencia de ese derecho en el actuar
judicial de nuestro país.
Ahora bien, es pertinente realizar la siguiente precisión, consistente en si es una
garantía individual o derecho fundamental, pues de diversos criterios de derecho
encontramos la palabra garantía; respecto a este tópico, se tiene que decir que
derivado de la reforma constitución del 2011 en materia de derechos humanos,
las garantías individuales como mecanismos de protección de los derechos
fundamentales previstos en nuestra Ley Fundamental, adquirieron el carácter y
calidad de derecho humano, habiendo que respetarse como tal, y de no ser así,
se cuenta con los mecanismos de defensa nacionales e internacionales para
defenderlos.
La tesis aislada que a continuación se plasma robustece la idea -ya analizada-
de que este derecho fundamental no solo puede hacerse valer y respetarse por
las autoridades administrativas y judiciales, sino también por parte del Poder
Legislativo. Pareciera que a nuestros diputados y senadores se les olvida que
son nuestros representantes y que su trabajo es velar por los intereses de la
sociedad.
Época: Quinta Época Registro: 901113 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis:
Aislada Fuente: Apéndice 2000 Tomo I, Const., P.R. SCJN Materia(s):
Constitucional Tesis: 440 Página: 309
AUDIENCIA, GARANTÍA DE. Haciendo un análisis detenido de la garantía de
audiencia para determinar su justo alcance, es menester llegar a la conclusión de
que si ha de tener verdadera eficacia, debe constituir un derecho de los
particulares no sólo frente a las autoridades administrativas y judiciales, (las que
en todo caso deben ajustar sus actos a las leyes aplicables y, cuando éstas
determinen en términos concretos la posibilidad de que el particular intervenga a
efecto de hacer la defensa de sus derechos, conceder la oportunidad para hacer
153
esa defensa), sino también frente a la autoridad legislativa, de tal manera que ésta
quede obligada, para cumplir el expreso mandato constitucional, a consignar en
sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados y se
les dé oportunidad de defenderse, en todos aquellos casos en que puedan resultar
afectados sus derechos. De otro modo, de admitirse que la garantía de audiencia
no rige para la autoridad legislativa y que ésta puede en sus leyes omitirla, se
sancionaría la omnipotencia de tal autoridad y se dejaría a los particulares a su
arbitrio, lo que evidentemente quebrantaría el principio de la supremacía
constitucional, y sería contrario a la intención del Constituyente, que
expresamente limitó, por medio de esa garantía, la actividad del Estado, en
cualquiera de sus formas. Esto no quiere decir, desde luego, que el procedimiento
que se establezca en las leyes, a fin de satisfacer la exigencia constitucional de
audiencia del interesado, cuando se trate de privarle de sus derechos, tenga
necesariamente los caracteres del procedimiento judicial pues bien pueden
satisfacerse los requisitos a que se contrae la garantía, mediante un procedimiento
entre las autoridades administrativas, en el cual se dé al particular afectado, la
oportunidad de hacer su defensa y se les otorgue un mínimo de garantías que le
aseguren la posibilidad de que, rindiendo las pruebas que estime convenientes, y
formulando los alegatos que crea pertinentes, aunque no tenga la misma
formalidad que en el procedimiento judicial, la autoridad que tenga a su cargo la
decisión final, tome en cuenta tales elementos, para dictar una resolución legal y
justa. A esta conclusión se llega atendiendo al texto del artículo 14 de la Ley
Fundamental, a su interpretación jurídica y al principio de la supremacía
constitucional y de ella se desprende como corolario, que toda ley ordinaria que
no consagre la garantía de audiencia en favor de los particulares, en los términos
a que se ha hecho referencia, debe ser declarada inconstitucional. De esta
manera, y siempre que se reúnan los requisitos técnicos del caso, en cuanto a que
se impugne en la demanda, no ya la correcta o incorrecta aplicación de la ley sino
la validez constitucional de la misma, es procedente que el Poder Judicial Federal
a través del juicio de amparo, no sólo examine si el procedimiento seguido por las
autoridades se ajusta, o no, a la ley aplicable, y si en él se dio al interesado la
oportunidad de ser oído y defenderse, sino también si la ley misma concede al
propio interesado esa oportunidad y de esa manera determinar su
constitucionalidad frente a la exigencia del artículo 14. Un primer supuesto que
condiciona la vigencia de esa garantía, que viene siendo una condición sine qua
non, es el de que exista un derecho de que se trate de privar al particular, ya que
tal es la hipótesis prevista por el artículo 14: "Nadie podrá ser privado de la vida,
de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, etc. ... ". Esto quiere
decir que cuando no existe ningún derecho, no puede haber violación a la garantía
de audiencia, porque entonces falta el supuesto que condiciona la vigencia de la
misma, y no pueden producirse las consecuencias que prevé el precepto
constitucional que la establece. Así sucede, por ejemplo, en aquellos casos en
que el particular tiene un interés, pero no un derecho; es titular de los que se
llaman "intereses simples", o sea, intereses materiales que carecen de titular
jurídico, pero no tiene un derecho subjetivo que pueda hacer valer frente a las
autoridades y los demás particulares. Así sucede cuando los particulares están
disfrutando del ejercicio de una facultad de soberanía, que corresponde al Estado,
y que éste les ha delegado temporalmente por estimar que de esa manera se
obtenía una mejor satisfacción de las necesidades colectivas que estaban a su
cargo, como pasa con facultades como las de la policía sanitaria, transportes de
correspondencia y otras semejantes. Un segundo supuesto para que opere la
154
garantía que se examina, es que la audiencia sea realmente necesaria, que la
intervención del particular en el procedimiento que puede culminar con la privación
de sus derechos, a fin de hacer la defensa de sus intereses, sea de verdad
indispensable. En efecto, la audiencia de que se trata (que también ha sido
llamada "la colaboración del particular" en el procedimiento), consiste
fundamentalmente en la oportunidad que se concede al particular para intervenir
con objeto de hacer su defensa, y esa intervención se concreta, en dos aspectos
esenciales: la posibilidad de rendir pruebas, que acrediten los hechos en que se
finque la defensa y la de producir alegatos, para apoyar, con las argumentaciones
jurídicas que se estimen pertinentes, esa misma defensa. Esto supone,
naturalmente, la necesidad de que haya hechos que probar y datos jurídicos que
determinar con claridad para que se proceda a la privación de esos derechos,
porque de otra manera, cuando esa privación se realiza tratándose de
procedimientos seguidos por la autoridad administrativa sobre la base de
elementos claramente predeterminados en la ley, de una manera fija, de tal suerte
que a la propia autoridad no le quede otro camino que el de ajustarse a los estrictos
términos legales, sin que haya margen alguno en que pueda verter su arbitrio, la
audiencia resulta prácticamente inútil, ya que ninguna modificación se podrá
aportar. Un tercer supuesto para que entre en juego la garantía de audiencia es
que las disposiciones del artículo 14 que la reconocen y consagran, no estén
modificadas por otro precepto de la Constitución Federal, como acontece en el
caso de las expropiaciones por causa de utilidad pública a que se refiere el artículo
27 de la propia Constitución, en las que, como se ha establecido
jurisprudencialmente, no se requiere la audiencia del particular afectado. Quedan
así precisados los supuestos que condicionan la vigencia de la garantía que se
examina y que señalan, al mismo tiempo, los límites de su aplicación.
(Énfasis es propio)
Finalmente, se reproduce el siguiente criterio de derecho el cual se encuentra
ampliamente relacionado con el juicio de lesividad:
Época: Quinta Época Registro: 340728 Instancia: Tercera Sala Tipo de Tesis:
Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo CXXI Materia(s):
Administrativa Tesis: Página: 1610
DERECHO DE AUDIENCIA EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS.
La garantía que concede el artículo 14 constitucional, en tratándose de
procedimientos administrativos, debe entenderse en el sentido de que las
autoridades administrativas, deben de seguir un procedimiento, que se asemeje a
un juicio, o sea que en el se oiga al interesado y se le de oportunidad para que se
defienda; mas no en el sentido de que todo auto de autoridad administrativa para
adquirir firmeza legal, deba de ser examinado necesariamente, en última
instancia, por la autoridad judicial, ya que esto sería hacer que toda la esfera
administrativa quedara supeditada al Poder Judicial, lo cual de ninguna manera
fue la mente el legislador; por todo lo cual, si está, probado que el quejoso fue
notificado, dándosele oportunidad para alegar y rendir pruebas, aun cuando el
precepto legal combatido no establezca expresamente la audiencia previa del
155
interesado, si las autoridades responsables cuidaron de cumplir en tales términos,
con el artículo constitucional, no ha habido violación de garantías.
(Énfasis es propio)
En cuanto al derecho de audiencia que asiste a los particulares, a consideración
propia, si bien es cierto que durante el juicio de lesividad seguido ante el Tribunal
Federal de Justicia Administrativa se dará vista al particular para defender la
legalidad de la resolución que le beneficia, también es cierto que la Autoridad
Administrativa emisora del acto o la demandante, debería de hacer de
conocimiento al particular previamente a la promoción del juicio mismo,
fundamentado y motivando por qué considera que esa resolución es ilegal y
perjudica el interés social y del Estado.
A continuación, se analizará la figura de “declaratoria previa de lesividad”, que
consiste en que la Autoridad Administrativa determine efectivamente la
existencia del perjuicio al interés social derivado de la emisión de la resolución
favorable, figura jurídica no implementada en nuestro sistema jurídico.
d) Derecho de Legalidad (Principio de Legalidad)
La garantía de legalidad implicada en la primera parte del artículo 16 constitucional, que condiciona todo acto de molestia se contiene en la expresión fundamentación y motivación de la causa legal del procedimiento.91
1. Concepto
Respecto al derecho de legalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
señala: “La garantía de legalidad consagrada en estas líneas descansa en el
llamado principio de legalidad, consistente en que las autoridades del Estado
91 Burgoa Orihuela, Ignacio. Diccionario de Derechos Constitucional, Garantías y Amparo. Cuarta Edición. Editorial Porrúa. México, 1996. Página 195.
156
sólo pueden actuar cuando la ley se los permite, en la forma y los términos que
dicha ley determine…”92
Tal como sostiene el doctrinario Rafael Martínez Morales, este derecho es
esencial en nuestro sistema jurídico, se reproduce lo correctamente señalado:
Con frecuencia y justificación se opina que este artículo es el de mayores alcances en el derecho público mexicano; constituye la columna vertebral de nuestro sistema jurídico.
El párrafo inicial de dicho artículo es el principal argumento para la defensa jurídica de los particulares frente al poder público; los requisitos de legalidad, competencia, fundamentación, motivación y forma escrita que se establecen para todo acto de autoridad son una garantía en contra de un ejercicio ilegal, arbitrario o inoportuno de las facultades de un servidor público. Precisamente dos términos que el constituyente empleó en este precepto: fundamentar un acto es señalar qué ley es aplicable al caso y concretamente qué artículo de ella o ellas; y motivar es exponer los razonamientos que asocie la hipótesis legal con la situación concreta materia del procedimiento jurídico de cualquier rama del derecho (civil, penal, administrativo, fiscal, etc.) que afecta al gobernado.93
Ésta reproducción da la pauta para analizar los elementos del derecho de
legalidad; clarificando que únicamente será desarrollado el primer párrafo del
artículo 16 de la Ley Fundamental, en razón de que los demás párrafos que
conforman dicho numeral, atienden a cuestiones netamente penales que no son
materia del presente estudio. Los elementos claramente abordados por el
doctrinario en cita, son la competencia de la autoridad, fundamentación y
motivación del acto, y que el mismo sea emitido de forma escrita.
Sentado lo anterior, se desarrollan los elementos del acto de molestia al que
hace referencia el primer párrafo del numeral citado -tal como los aborda el
doctrinario citado94 y la Suprema Corte de Justicia de la Nación-95:
92 Las Garantías de Seguridad Jurídica, Colección Garantías Individuales. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Primera Edición. México, D.F. 2003. Página 82.
93 Martínez Morales, Rafael. Garantías Constitucionales. Primera Edición. Iure Editores, México, 2007. Páginas 74 y 75.
94 Ibídem. Páginas 80 a 86.
95 Las Garantías de Seguridad Jurídica, Colección Garantías Individuales. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Primera Edición. México, D.F. 2003. Páginas 90 a 97.
157
• Mandamiento por escrito
El acto de autoridad deberá forzosamente constar por escrito en documento,
generando con ello certeza jurídica al gobernado, sin que exista la posibilidad de
que ese acto sea emitido de forma verbal o mediante el uso de señas.
• Principio de autoridad competente
La Autoridad emisora del acto deberá estar plenamente facultada para emitir el
acto, ello significa, que tendrá que contar con plenas facultades para ejercer las
funciones que pretende hacer conocer e instaurar a un particular. No es óbice
mencionar, que en caso de que la autoridad sea incompetente, el acto de facto
resultará nulo e ilegal.
• Fundamentación y Motivación del acto de molestia
Respecto al concepto de fundamentación, el doctor Ignacio Burgoa Orihuela
sostiene: “Consiste en que los actos de autoridad que originen molestia de que
habla el artículo 16 constitucional, deben basarse en una disposición normativa
general, es decir, que ésta prevea la situación concreta para la cual sea
procedente realizar el acto de autoridad, que exista en una ley que lo autorice.
La fundamentación legal de todo acto acusatorio que cause al gobernado una
molestia en los viene jurídicos a que se refiere el artículo 16 constitucional, no
es sino una consecuencia directa del principio de legalidad que consiste en que
las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite…”.96
Ahora bien, respecto al concepto de fundamentación de igual forma el Doctrinario
Burgoa Orihuela sostiene: “Es una garantía de seguridad jurídica instituida en el
artículo 16 constitucional y concurre con la de fundamentación legal para integrar
la garantía de legalidad a que tal precepto se refiere. La motivación implica que,
existiendo una norma jurídica, el caso o situación concretos respecto de los que
se pretende cometer el acto autoritario de molestia, sean aquellos a que alude la
disposición legal fundatoria, esto es, el concepto de motivación empleado en el
96 Burgoa Orihuela, Ignacio. Diccionario de Derechos Constitucional, Garantías y Amparo. Cuarta Edición. Editorial Porrúa. México, 1996. Página 177.
158
artículo 16 constitucional indica que las circunstancias y modalidades del caso
en particular encuadren dentro del marco general correspondiente establecido
por la ley”.97
Abordados los elementos del acto de autoridad a que hace referencia el citado
artículo 16 de la Ley Fundamental, es de señalarse nuevamente, que el juicio de
lesividad materia de estudio, atenta directamente contra este derecho
fundamental de legalidad. Esto se afirma en razón de que la Autoridad
Administrativa al emitir la resolución favorable en beneficio de un particular -la
cual se presume legal-, necesariamente deberá fundar y motivar la misma,
respetando en todo momento los derechos y prerrogativas del citado numeral
constitucional, como los de las leyes secundarias en las que funden y motiven
su actuar; sin embargo, al demandar la nulidad de la resolución favorable parece
que nuestros órganos jurisdiccionales pasan por alto que fue esa misma
Autoridad Administrativa quien emitió tal acto administrativo. Este caso se ve
acentuado con mayor claridad, en el supuesto de cambio de criterio o
simplemente de administración, pues ¿qué seguridad jurídica puede tener el
gobernado si la propia Autoridad emisora ahora pretende nulificar su resolución?;
la máxima de derecho “nadie puede alegar su propia torpeza” sin duda alguna
se acentúa en estos supuestos y sin duda en todos los aquellos que generan la
promoción del multicitado juicio de lesividad.
2. Fundamento Constitucional
El derecho fundamental de legalidad se encuentra contemplado en el párrafo
primero del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, mismo que a la letra sostiene:
Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. (…)
97 Ídem. Páginas 299 y 300.
159
Dispositivo constitucional que reafirma lo previamente sostenido, esto es, la
imperiosa necesidad de que las Autoridades Estatales si pretenden realizar un
acto de molestia a los particulares, deberán realizarlo de manera escrita,
fundando y motivando su actuar, además de contar con competencia para ello.
3. Jurisprudencia
Analizado el derecho fundamental de legalidad previsto en el párrafo primero del
artículo 16 de nuestra Carta Magna, el cual constituye un derecho humano de
suma relevancia, tanto en el ámbito jurisdiccional como en el día a día de los
gobernados, a continuación se reproducen criterios jurídicos que reforzaran lo
desarrollado en párrafos supra:
Época: Octava Época Registro: 217539 Instancia: Tribunales Colegiados de
Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo
XI, Enero de 1993 Materia(s): Común Tesis: Página: 263
GARANTIA DE LEGALIDAD. QUE DEBE ENTENDERSE POR. La Constitución
Federal, entre las garantías que consagra en favor del gobernado, incluye la de
legalidad, la que debe entenderse como la satisfacción que todo acto de autoridad
ha de realizarse conforme al texto expreso de la ley, a su espíritu o interpretación
jurídica; esta garantía forma parte de la genérica de seguridad jurídica que tiene
como finalidad que, al gobernado se proporcionen los elementos necesarios para
que esté en aptitud de defender sus derechos, bien ante la propia autoridad
administrativa a través de los recursos, bien ante la autoridad judicial por medio
de las acciones que las leyes respectivas establezcan; así, para satisfacer el
principio de seguridad jurídica la Constitución establece las garantías de
audiencia, de fundamentación y motivación, las formalidades del acto autoritario,
y las de legalidad.
(Énfasis es propio)
Época: Séptima Época Registro: 255677 Instancia: Tribunales Colegiados de
Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Volumen 60, Sexta Parte Materia(s): Común Tesis: Página: 29
LEGALIDAD, GARANTIA DE. La llamada garantía de legalidad protege
directamente la violación de leyes secundarias y sólo indirectamente la violación
de los artículos 14 y 16 constitucionales, en cuanto éstos establecen que todo acto
de autoridad debe ser conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho,
y que nadie puede ser molestado sin mandamiento que funde y motive la causa
legal del procedimiento, entendida la violación de éstos preceptos en sentido
material y no en sentido formal, es decir, en el sentido de que no se haya resuelto
conforme a la ley, porque citándose una ley como aplicable, y expuestos los
160
motivos que hacen que el caso encaje en la hipótesis normativa, los
razonamientos de hecho y de derecho resulten contrarios a la lógica o a la ley que
se pretende aplicar para fundar el acto. Y la violación constitucional directa, en
estos casos será la violación causada al citarse una ley secundaria expedida con
posterioridad al hecho, o la violación formal causada por omitirse citar preceptos
legales secundarios que funden el acto, o por no expresarse razones acerca de la
adecuación de los hechos del caso a la hipótesis de la norma que se haya citado.
(Énfasis es propio)
Los criterios jurídicos aquí reproducidos esclarecen y definen perfectamente el
concepto de legalidad, afirmando correctamente que constituye uno de los
derechos fundamentales del derecho seguridad jurídica. Asimismo, de forma
atinada abordan los elementos esenciales del principio de legalidad, entre ellos
el de fundamentación y motivación, mismos que constituyen el nucleó de este
derecho humano.
Los elementos esenciales de fundamentación y motivación merecen especial
atención, por lo que a continuación se plasman diversos criterios para clarificar
su significado y alcance:
Época: Octava Época Registro: 209986 Instancia: Tribunales Colegiados de
Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo
XIV, Noviembre de 1994 Materia(s): Penal Tesis: I. 4o. P. 56 P Página: 450
FUNDAMENTACION Y MOTIVACION, CONCEPTO DE. La garantía de legalidad
consagrada en el artículo 16 de nuestra Carta Magna, establece que todo acto de
autoridad precisa encontrarse debidamente fundado y motivado, entendiéndose
por lo primero la obligación de la autoridad que lo emite, para citar los preceptos
legales, sustantivos y adjetivos, en que se apoye la determinación adoptada; y por
lo segundo, que exprese una serie de razonamientos lógico-jurídicos sobre el por
qué consideró que el caso concreto se ajusta a la hipótesis normativa.
(Énfasis es propio)
Época: Séptima Época Registro: 1011558 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis:
Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 2011 Tomo I. Constitucional 3. Derechos
Fundamentales Primera Parte - SCJN Décima Tercera Sección - Fundamentación
y motivación Materia(s): Común Tesis: 266 Página: 1239
FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. De acuerdo con el artículo 16 de la
Constitución Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuada y
suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de
expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que
161
también deben señalarse, con precisión, las circunstancias especiales, razones
particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la
emisión del acto; siendo necesario, además, que exista adecuación entre los
motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se
configuren las hipótesis normativas.
(Énfasis es propio)
La tesis aislada y jurisprudencia citadas, desarrollan de manera precisa y
abundante que se entiende por fundamentación y motivación; siendo el primero
la expresión con precisión del o los preceptos legales aplicables al caso en
concreto, y el segundo la expresión de igual forma con precisión de las
circunstancias, razonamientos o causas a considerar para la emisión del acto.
Finalmente, la jurisprudencia que se cita a continuación, tutela la finalidad
pretendida por estos elementos esenciales del principio de legalidad, siendo esta
finalidad que el gobernado tenga plena seguridad del porqué del actuar de la
Autoridad emisora del acto; teniendo la misma que hacer de conocimiento al
receptor del acto, en este caso el particular, de todas y cada una de las
circunstancias que llevaron a la emisión del acto que ahora le causa agravio en
su esfera jurídica.
Época: Novena Época Registro: 175082 Instancia: Tribunales Colegiados de
Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta Tomo XXIII, Mayo de 2006 Materia(s): Común Tesis:
I.4o.A. J/43 Página: 1531
FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA
GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR,
POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal
de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la
fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el
justiciable conozca el "para qué" de la conducta de la autoridad, lo que se traduce
en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las
circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que
sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito
de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que
el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una
manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del
conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una
amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo
estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como
para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y
motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma
162
habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento
del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho
invocado, que es la subsunción.
(Énfasis es propio)
Los criterios jurídicos plasmados en este numeral, sustentan lo tantas veces
reiterado, que es, la vital importancia de este derecho fundamental en favor de
los gobernados; gracias al derecho humano de legalidad se evita que existan
arbitrariedades en el actuar de las Autoridades Estatales, obligándolas en todo
momento -si pretenden ocasionar un acto de molestia en perjuicio de un
gobernado- a especificar los motivos y razones, así como los fundamentos de
derecho, de su actuar frente a los gobernados.
Resulta oportuno destacar que la Administración Pública en nuestro país no
requiere de la emisión de una “declaratoria previa de lesividad” para promover
un juicio de lesividad, en la cual funde y motive por qué considera que la
resolución que pretende se nulifique causa agravio al interés social y a la propia
Administración Pública. Esto sin duda es un atentado contra el derecho
fundamental aquí analizado, pues no existe un acto administrativo fundado y
motivado que haga conocedor al particular -tal como sería la determinación de
un crédito fiscal por el Servicio de Administración Tributaria que se le notifica al
propio particular- del supuesto perjuicio que causa la resolución favorable
emitida en su beneficio, misma que se pretende nulificar vía juicio de lesividad.
163
CAPÍTULO IV LA FALTA DE SEGURIDAD JURÍDICA EN EL JUICIO DE LESIVIDAD
4.1. Análisis del problema
Función del derecho sería definir los intereses que prevalecen en caso de eventual conflicto en el seno de una determinada relación jurídica y, en concreto, el Derecho Tributario tendría como finalidad encauzar la preponderancia de un específico interés público, el interés recaudatorio, que prevalecería frente al interés del particular…98
Como bien sostiene el profesor César García Novoa, el derecho tiene por función
y finalidad, esclarecer en qué casos los intereses generales deberán prevalecer
sobre los particulares. Sin embargo, esto no significa que por el hecho de
“salvaguardar” el interés público o general, se atropellen de manera
indiscriminada los intereses de los particulares.
El juicio de lesividad tiene por función y finalidad, esclarecer si una resolución
favorable emitida en beneficio de un particular es ilegal y por lo tanto causa
agravio al interés público. Esto es, mediante este juicio el Tribunal Federal de
Justicia Administrativa determinará qué intereses prevalecen, si los del
gobernado o los de la Autoridad demandante; pero esto no es tan sencillo como
podría parecer, pues ¿Qué pasa si los derechos fundamentales del particular se
ven afectados? ¿Nulificar una resolución favorable en detrimento de un particular
necesariamente genera una vulneración en sus derechos humanos?
Es por esto, que el presente capítulo tenga por objetivo realizar un análisis y
estudio del juicio de lesividad a la luz del derecho humano de seguridad jurídica,
para así poder determinar si aún y cuando la finalidad del juicio de lesividad es
legal y constitucional, su regulación e implementación vulneran en perjuicio de
los particulares el citado derecho humano. Se insiste, la figura como tal del juicio
de lesividad es una herramienta útil en nuestro país, derivado de la terrible
corrupción que existe y en algunos casos impericia de nuestras propias
98 García Novoa, César. El Principio de Seguridad Jurídica en Materia Tributaria. Marcial Pons,
Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A. Madrid, España 2000. Páginas 94 y 95.
164
Autoridades, generando que ciertos particulares se vean beneficiados
indebidamente en menoscabo del interés público.
4.2. Violación al derecho humano de Seguridad Jurídica
a) Procedencia del Juicio de Lesividad
La procedencia del juicio de lesividad es un tema que causa inseguridad y
discusión entre diversos doctrinarios del derecho, en razón de que las
disposiciones legales y reglamentarias de las Autoridades Administrativas
facultadas para promover el citado juicio, no son claras ni esclarecedoras en
cuanto a porqué y en qué casos es procedente promover el citado juicio.
1. Discrecionalidad en su promoción
Es preocupante la total discrecionalidad con la que actúan diversas autoridades
en nuestro país, sin limitarse a las de carácter administrativo. Sin duda alguna
esto depara en una total vulneración al derecho humano de seguridad jurídica.
Y no es la excepción al momento de promover el estudiado juicio de lesividad,
mismo que la Administración Pública podrá iniciarlo indiscriminadamente, sin
fundar y motivar el porqué de su promoción.
Tal como señala el licenciado Alejandro Javier Torres Rivero, la Administración
Pública cuenta con amplias facultades para demandar la nulidad de las
resoluciones favorables que a su consideración son ilegales:
Con base en lo anterior, resulta que no se encuentra acotada la facultad de las autoridades fiscales para demandar la nulidad de cualquier resolución obtenida por los contribuyentes como consecuencia de la respuesta a una consulta de confirmación de criterio; por el contrario, las autoridades cuentan con plenas facultades para, indiscriminadamente, demandar la nulidad de la, o las, resoluciones que consideren ilegales. (…) Al parecer es necesaria una reforma legal que limite el uso y procedencia del juicio de lesividad… (…)
165
Por ello, con el afán de que dicha figura realmente confiera seguridad jurídica a los contribuyentes, urge una reforma legislativa que acote las facultades de las autoridades para la procedencia del juicio de lesividad…99
Lo aquí reproducido es esclarecedor, simplemente es alarmante que la
Administración Pública de manera indiscriminada esté facultada para promover
el citado juicio de lesividad sin siquiera señalar el porqué de su promoción. Esto
genera indudablemente que las resoluciones favorables que ella misma emitió
pierdan validez, en razón de que precisamente esas resoluciones tienen por
finalidad que los gobernados a quienes les favorecen tengan plena seguridad
jurídica de que los derechos generados por las mismas queden firmes y dentro
de su esfera jurídica.
Si se permite -como hasta la fecha ocurre- a la Administración Pública promover
el juicio de lesividad sin cubrir ciertos requisitos, entonces ¿Qué seguridad
jurídica tienen los gobernados, por ejemplo, que al cambio de Administración la
resolución favorable que le fue otorgada a consideración de cierta Autoridad
Administrativa ya es ilegal? Absolutamente ninguna.
Es por esto que es fundamental esclarecer los supuestos de procedencia del
citado juicio de lesividad. No hay que tapar el sol con un dedo, es de pleno
conocimiento que existen diversas figuras jurídicas desvirtuadas por la
Administración Pública, así como por otras Autoridades Estatales en diversos
poderes de gobierno -claro sin generalizar y afirmar que en todo nivel
gubernamental se dan estas prácticas-. Pero si se permite que la procedencia
del juicio de lesividad siga regulada de la forma en la que se encuentra hoy en
día, tal como afirma el doctrinario Alejandro Javier Torres Rivero100, el juicio en
comento se convertirá en un “instrumento perverso”.
No pasa desapercibida la discrecionalidad con la que puede actuar la
Administración Pública, esto es, existen actuaciones exclusivas de su
99 Torres Rivero, Alejandro Javier. El juicio de lesividad y la seguridad jurídica de los
contribuyentes, Revista de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados. Número 65. Febrero 2008, México. Páginas 25 y 27.
100 Torres Rivero, Alejandro Javier. El juicio de lesividad y el principio de seguridad jurídica de los
contribuyentes, Seguridad Jurídica: Diagnóstico y Propuestas…, cit., Página 4.
166
competencia en las cuales estará plenamente facultada para actuar de esa
forma, por ejemplo el Servicio de Administración Tributaria con fundamento en
el artículo 42 del Código Fiscal de la Federación, podrá practicar una visita
domiciliaria a un contribuyente discrecionalmente, pero sin que ello quiera decir
que por tal discrecionalidad no esté obligada a fundar y motivar la orden de visita
en la que haga de conocimiento al particular el impuesto o impuestos y el
ejercicio fiscal a revisar. Esto no ocurre en el juicio de lesividad, simplemente la
Administración Pública de manera unilateral y discrecional, sin determinar por
qué, promueve el juicio en comento; no funda ni motiva su actuar, simplemente
actúa de manera arbitraria.
Finalmente, es oportuno señalar que en este numeral no serán analizados los
supuestos de procedencia del juicio de lesividad, los que a mi consideración
deberán acotarse y regularse de nueva cuenta. Estos serán abordados más
adelante en el denominado numeral “4.3. Propuestas para evitar la vulneración
del derecho humano de Seguridad Jurídica en el Juicio de Lesividad”.
2. ¿En qué momento se acredita la lesión del interés público?
Respecto a la procedencia del juicio de lesividad, como ya fue abordado en el
numeral que antecede, la Administración Pública podrá promover el mismo de
manera por demás discrecional sin fundar y motivar el porqué de su actuar, por
lo que es primordial y esclarecedor realizar el siguiente cuestionamiento ¿en qué
momento se acredita la lesión del interés público? Si bien la respuesta podría
parecer sencilla, siendo en el momento de que el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa dicte su sentencia, ello no debería ser así, pues ¿no sería
necesario en aras de respetar los derechos de audiencia, legalidad y por
consiguiente el de seguridad jurídica, que la Administración Pública determinara
previamente a la promoción del citado juicio, si efectivamente la resolución
favorable que pretende nulificar en verdad lesiona el interés público?
Lo anterior significa, que la Administración Pública sin siquiera haber acreditado
mediante acto administrativo fundado y motivado que la resolución que pretende
nulificar lesiona el interés público, podrá acudir discrecionalmente ante el
Tribunal Federal de Justicia Administrativa a promover el juicio de lesividad,
167
esperando que este órgano jurisdiccional con la información que recabe de las
partes, determine lo que en un principio era indispensable que ella acreditara
para poder acudir ante ese Tribunal. Es alarmante que las Autoridades
Administrativas no acrediten este extremo previamente.
Tal como fue analizado previamente101, diversos sistemas jurídicos, tal como el
español, prevén que las Autoridades Administrativas deban emitir un acto
administrativo denominado “declaración administrativa previa de lesividad” en la
cual funden y motiven porqué la resolución que intentan sea nulificada, causa un
agravio al interés público, y una vez emitido dicho acto, podrán instar al órgano
jurisdiccional competente para que conozca del proceso y determine la legalidad
o ilegalidad de dicha resolución favorable. Es evidente que esto no es retomado
por nuestro sistema jurídico dándole facultades amplísimas y probablemente
peligrosas para los gobernados, a la Administración Pública.
Resulta por demás esclarecedor lo sostenido por el doctrinario Jesús González
Pérez, que en lo sustantivo señala:
c’) Presupuesto del proceso de lesividad. La declaración de lesividad es presupuesto de la pretensión de lesividad. Como ha señalado una S de 20 de enero 1936, la declaración de lesividad es un trámite inexcusable para el ejercicio del recurso de lesividad; su finalidad es, precisamente, la de <<autorizar la admisión y trámite del correspondiente recurso>>. La declaración de lesividad -ha dicho el Tribunal Supremo- <<no es otra cosa que un recurso de carácter excepcional que se otorga temporalmente a las Corporaciones para que puedan convertir en contenciosa una materia que por razón del tiempo estaba fuera de los límites normales de toda cuestión>>. Como tal requisito o presupuesto procesal, está sometido al régimen general. Por tanto, si no existiere declaración de lesividad, o adoleciere de algún vicio el Tribunal deberá declarar <<la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo>>, pues, aún cuando el supuesto no se contempla expresamente en el art. 82, LJ, dada la naturaleza del requisito previo consagrada en la propia Ley (art. 56, párrafo 1) y su analogía con el caso previsto en el apartado e) del art. 82, ha de aplicársele el mismo régimen, y por tanto, admitirse la posibilidad de alejar el defecto en el trámite de defensas previas previsto en el art. 71, LJ. Ahora bien, ha de admitirse la posibilidad de subsanar el defecto, según el art. 129, LJ, a no ser que, por haber transcurrido el plazo fijado en el art. 56, LJ, no fuere ya posible la declaración de lesividad. c) Fundamento.-En realidad, el fundamento de la declaración de lesividad está en que, siendo el proceso de lesividad excepcional, se requiere asegurar que la Administración, antes de iniciarle, está convencida de la lesión, obligándola a
101 Ídem. Página 26.
168
dictar formalmente tal declaración, cuyo régimen jurídico vamos a examinar a continuación, distinguiendo entre los requisitos y efectos de la misma.
(…)102
Como se desprende de esta transcripción, el juicio de lesividad al tener el
carácter de excepcional, hace necesario que en nuestro sistema jurídico la
Administración Pública acredite estar convencida de que la resolución favorable
que pretende sea nulificada perjudica al interés público; esto en razón de que no
puede pretender molestar a los gobernados sin siquiera fundar y motivar su
actuar, simplemente por una “corazonada” tal como ocurre hoy en día.
En todas las materias del derecho se necesita acreditar la pretensión para poder
actuar e iniciar un proceso judicial, por ejemplo, en el derecho penal para iniciar
un procedimiento en contra de un supuesto inculpado, es necesario que
previamente a ello, se acredite de manera probable la comisión de ilícito penal y
de su participación; por esto que en el juicio de lesividad, al no acreditarse -previo
a su promoción- mediante una declaración previa de lesividad que la resolución
favorable perjudica el interés social, es que resulte del todo violatorio del derecho
humano de seguridad jurídica.
b) Efectos retroactivos de la sentencia
A lo largo del presente estudio ha quedado sentado que los efectos de la
sentencia emitida por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa en caso de
nulificar total o parcialmente la resolución favorable combatida, se retrotraerán
hasta en cinco años anteriores a la presentación de la demanda de la Autoridad
demandante; cuestión que sin duda es violatoria -en la mayoría de los casos- del
derecho de seguridad jurídica que asiste a los gobernados.
102 González Pérez, Jesús. El Proceso de Lesividad, Revista de Administración Pública. Instituto
de Estudios Políticos. Madrid, 1958. Año IX, Número 25. Página 142.
169
1. Efectos de la sentencia
Sin duda la retroactividad de los efectos de la sentencia emitida por el Tribunal
Federal de Justicia Administrativa es la violación más flagrante del derecho
fundamental de seguridad jurídica, pues no únicamente se nulifica la resolución
favorable emitida por la Autoridad que inició el juicio de lesividad -por si eso no
fuera poco-, sino que los efectos de la sentencia se retrotraerán hasta cinco años
de presentada la demanda, creando con ello un perjuicio brutal en la esfera
jurídica de los gobernados en razón de que se les podrán cobrar multas, recargos
y actualizaciones, además de que acarreará un sin número de consecuencias
jurídicas desfavorables para esos particulares.
Esta situación es pavorosa, generando transgresiones inmensas y desvirtuando
la esencia del juicio de lesividad, que es velar por el bienestar público. ¿Qué
acaso los beneficiarios de una resolución administrativa no comprenden el
interés social? Pareciera que no, y toman el carácter de enemigos del Estado,
siendo que fue la Administración Pública quien emitió la resolución favorable que
posteriormente pretende nulificar.
Lo anterior queda evidenciado con un simple ejemplo: si un contribuyente realiza
una consulta al Servicio de Administración Tributaria respecto a su obligación o
no de pagar determinado impuesto y esta Autoridad Administrativa le responde
que no tiene la obligación de tributarlo, ello generará indefectiblemente al
gobernado en un beneficio, esto es, adquiere un derecho; pero si con
posterioridad ese Órgano Desconcentrado cambia de opinión -ya sea por una
cuestión interpretativa o simplemente porque se le da la gana- podrá iniciar un
juicio de lesividad mediante el cual podrá nulificarse esa resolución favorable.
De ser así ¿el contribuyente deberá sufrir los efectos retroactivos de la sentencia,
aún y cuando acudió ante esa Autoridad Administrativa a realizar dicha consulta,
y fue la misma Autoridad quien resolvió de manera favorable? Por absurdo que
parezca sí, deberá sufrir las consecuencias generadas no por él, sino por el
Servicio de Administración Tributaria. Es alarmante que los efectos de la
sentencia sean retroactivos en claro perjuicio de los gobernados, máxime si fue
la propia Administración Pública a través de sus Autoridades Administrativas
quien emitió la resolución favorable a los particulares.
170
Como ha sido reiterado en múltiples ocasiones, si bien el juicio de lesividad es
una figura jurídica indispensable en nuestra realidad social y sistema jurídico, al
servir como una herramienta para evitar que, por diversos fenómenos sociales,
tales como la corrupción o inoperancia de nuestras Autoridades Estatales, se
violente el interés público y el rumbo mismo de nuestro país, no puede permitirse
bajo ese ideal, el total atropello de los derechos fundamentales que asisten a los
gobernados. Es indispensable una reforma que regule en específico los casos
en que los efectos de la sentencia determinada en el juicio de lesividad puedan
retrotraerse, tal como cuando se demuestre la mala fe del particular o de la
misma Autoridad Administrativa a través del funcionario que la representa
legalmente.
Se insiste, de permitirse que en todos los casos se retrotraigan los efectos de la
sentencia, se estaría vulnerado el derecho humano de seguridad jurídica de los
gobernados, pues deberán sufrir los efectos retroactivos de la sentencia aún y
cuando fue la propia Administración Pública quien emitió la resolución favorable
que les asiste; esto simplemente es inexplicable. Aunado a que quedarán
expectantes, en un total estado de inseguridad jurídica, durante cinco años a que
la Administración Pública no se le ocurra demandar la ilegalidad de la resolución
favorable que les beneficia.
Respecto de la última idea del párrafo que antecede, esto es, que los particulares
quedaran expectantes en un total estado de inseguridad jurídica durante un
periodo de cinco años, es esclarecedor citar un ejemplo claro y sencillo: un
contribuyente que solicitó una devolución de impuestos al Servicio de
Administración Tributaria y éste le concedió dicha devolución, deberá por un
periodo de cinco años estar expectante de que ese mismo Órgano
Desconcentrado no cambie de parecer, pues si demanda la nulidad de esa
devolución y se decreta la misma, deberá pagar no solo lo que le fue devuelto,
sino además recargos, actualizaciones y de actualizarse, multas.
Esto sin duda es una violación flagrante al principio de seguridad jurídica, en este
ejemplo el contribuyente deberá esperarse cinco años para utilizar el dinero
devuelto, pues podría existir la posibilidad de que lo tuviera que enterar
nuevamente el Fisco Federal más recargos y actualizaciones. Sería
171
recomendable -aun y cuando suene risorio- para este contribuyente y todos los
demás, que mejor no soliciten devoluciones de impuestos, pues existe la
posibilidad de que tengan que enterarla nuevamente y no solo eso, sino que
deberán pagar más en razón de recargos, actualizaciones y multas que en su
caso se detonen.
Lo hasta aquí sostenido, hace indudable e innegable que los efectos de la
sentencia derivada de este juicio, vulneran el derecho humano de seguridad
jurídica que asiste a todos los gobernados en nuestro país. Tal como fue
señalado en párrafos supra, es necesaria y vital una reforma integral del juicio
de lesividad, pues no puede una herramienta tan importante y trascendental
seguir vulnerando derechos fundamentales.
2. Buena fe del particular (sufrir consecuencias por el equivocado actuar
de la Administración Pública)
¿Por qué el particular deberá sufrir la negligencia de la Administración Pública?
No sé, simplemente es incomprensible. Si bien el juicio de lesividad debe
prevalecer y nulificar las resoluciones que perjudican el interés público, ¿no
tendría que velarse también por el particular perjudicado con la nulificación del
acto administrativo? Por supuesto que sí, sin embargo, pareciera que él es el
culpable del quebranto social y por esto deberá sufrir las más duras
consecuencias; tal vez la Administración Pública olvida que fue ella quien generó
ese perjuicio al interés público.
Antes de continuar con el tópico aquí abordado, resulta oportuno hacer la
siguiente precisión: en este numeral se hará notar la vulneración del derecho
humano de seguridad jurídica cuando los particulares actúan de buena fe,
cuestión totalmente diferente a cuando actúan de mala fe, lo cual será analizado
en las propuestas de reforma del juicio de lesividad.
Realizada la precisión anterior, continúo con el tema a tratar.
Retomando el primer párrafo de este numeral, resulta alarmante que los efectos
de la sentencia emitida en el juicio de lesividad sean retroactivos, ello en razón
de que el particular no tiene la culpa de la equivocación cometida por la
172
Administración Pública al emitir la resolución favorable. Se insiste, ¿por qué
tendría que verse perjudicado en demasía -porque no solo se está nulificando la
resolución favorable, sino que además deberá aunarse lo generado por esa
resolución, tal como actualizaciones, etc.- si él no generó dicha situación a
propósito? Es incomprensible; como sostiene el doctrinario Alejandro Javier
Torres Rivero103, todavía que la Administración Pública mediante el juicio de
lesividad alega su propia torpeza ¿el particular deberá sufrir en demasía por ello?
Tal como fue señalado en párrafos supra, de lo hasta aquí analizado, es
recomendable que los particulares se abstengan del beneficio de una resolución
favorable emitida por la Administración Pública, esto es, no se arriesguen pues
de nulificarse con posterioridad se verán perjudicados inclusive para el pasado,
teniendo que afrontar las consecuencias -que no generaron ellos-, no solo desde
el momento que se nulificó sino desde el momento en que la resolución
administrativa fue emitida en su beneficio. Parece risorio y absurdo, pero así
acontece en nuestro sistema jurídico, se castiga al particular por el actuar
erróneo y sin duda ilegal de la Administración Pública.
¿No debería ser la Administración Pública la que sufra un castigo por emitir una
resolución favorable de manera ilegal? Por supuesto que sí, sin embargo hasta
el momento no acontece; que conveniente, principalmente porqué con esa
resolución favorable se perjudicó el interés público.
Todo lo anterior hace incuestionable que los efectos retroactivos de la sentencia
vulneran el derecho humano de seguridad jurídica que asiste a todos los
gobernados; simplemente los particulares viven y vivirán de no regularse
adecuadamente el juicio de lesividad, en un estado de inseguridad jurídica
generado, aunque parezca absurdo, por una resolución favorable que los
beneficia. La resolución favorable que los beneficia, posteriormente podrá
generarles un mayor perjuicio que lo que realmente los beneficio, ¿no es eso
algo absurdo? Para nuestro sistema y legislación jurídica parece que no.
103 Torres Rivero, Alejandro Javier. El juicio de lesividad y el principio de seguridad jurídica de los
contribuyentes, Seguridad Jurídica: Diagnóstico y Propuestas. Colección Foro de la Barra Mexicana. Primera Edición. Editorial Themis. México, 2008. Página 6.
173
4.3. Propuestas para evitar la vulneración del derecho humano de Seguridad
Jurídica en el Juicio de Lesividad
a) Reforma en la procedencia del juicio de lesividad
El juicio de lesividad al ser una herramienta fundamental que vela por el interés
social y el correcto funcionamiento de la Administración Pública, deberá guardar
respeto a los derechos fundamentales de los gobernados a los cuales pretende
proteger. Por esto, que sea esencial para lograr esa función, que sufra diversas
modificaciones, siendo una de ellas la fijación -con suma claridad- de su
procedencia, pues de esa forma se evitarán arbitrariedades por parte de las
Autoridades Estatales y por lo tanto seguridad y tranquilidad social lo que se
traduce indefectiblemente en el absoluto respeto del derecho humano de
seguridad jurídica.
1. Supuestos de Procedencia
Es imperioso que, a través de una reforma integral en la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, así como en las legislaciones
secundarias y reglamentarias que regulen el actuar de las Autoridades
Administrativas facultadas para promover juicio de lesividad, se acoten los
supuestos de procedencia del juicio de lesividad, a fin de evitar la total
discrecionalidad con la que actúa el Estado. Estos supuestos de procedencia
son tan amplios que no existe ningún tipo de seguridad jurídica para los
gobernados, pues ¿Cuáles son las resoluciones favorables que podrán
nulifcarse mediante juicio de lesividad? simplemente no se sabe, es tan amplio
el término de resolución favorable que cualquier actuación que genere un
derecho o beneficio, de cualquier tipo, podrá considerarse con tal carácter y por
lo mismo la Administración Pública podrá promover contra ella el citado juicio.
La necesidad de acotar los supuestos de procedencia del juicio de lesividad es
latente y vital para una sana convivencia entre los gobernados y el Estado, de lo
contrario la Administración Pública seguirá actuando con total arbitrariedad y
discrecionalidad. Esto simplemente es inadmisible en un Estado de Derecho, en
donde debe premiar el respeto mutuo entre particulares y las Autoridades
174
Estatales; si la procedencia del juicio de lesividad continúa siendo tan amplia y
ambigua como hasta hoy en día, no debería sorprendernos que el día de mañana
cualquier actuación administrativa, sea la que sea, pueda ser nulificada en
perjuicio de todos los gobernados. Esto se conoce como un Estado Autoritario,
en el cual el respeto a los derechos fundamentales de los particulares es
inexistente.
Por esto, que la reforma propuesta tanga como objeto ser un candado en el
actuar discrecional de la Administración Pública, esto es, la procedencia del juicio
de lesividad prevista en el artículo 2º de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, deberá señalar -a grandes rasgos- lo siguiente:
Dispositivo vigente
ARTÍCULO 2o.- El juicio contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Asimismo, procede dicho juicio contra los actos administrativos, Decretos y Acuerdos de carácter general, diversos a los Reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación. Las autoridades de la Administración Pública Federal, tendrán acción para controvertir una resolución administrativa favorable a un particular cuando estime que es contraria a la ley.
Modificación propuesta
ARTÍCULO 2o.- El juicio contencioso administrativo federal, procede contra las resoluciones administrativas definitivas que establece la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Asimismo, procede dicho juicio contra los actos administrativos, Decretos y Acuerdos de carácter general, diversos a los Reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando el interesado los controvierta en unión del primer acto de aplicación. Las autoridades de la Administración Pública Federal, tendrán acción para controvertir una resolución administrativa favorable a un particular cuando estime que es contraria a la ley. Se entenderá por resolución administrativa favorable, aquella o aquellas que se encuentren previstas expresamente con tal carácter en las legislaciones o reglamentos de las autoridades de la Administración Pública Federal; estas autoridades administrativas únicamente podrán controvertir la o las resoluciones favorables previstas en su legislación o reglamentación.
La reforma aquí propuesta tiene por objeto limitar el actuar discrecional de las
Autoridades Administrativas, lo que se traduce en que podrán demandar la
175
nulidad de una resolución favorable únicamente si su legislación o
reglamentación prevén expresamente con tal carácter la resolución que
pretenden sea nulificada. Esto resultaría en una protección para los gobernados,
en concreto en su derecho fundamental de seguridad jurídica, pues tendrían
pleno conocimiento de que resoluciones administrativas podrían repararles un
perjuicio con posterioridad.
Cabe precisar que la reforma deberá abarcar no solo la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, sino las legislaciones o reglamentos
de las Autoridades Administrativas facultadas para promover juicio de lesividad;
siendo necesario que en la exposición de motivos señalen porqué consideran
que un determinado acto administrativo constituye una resolución favorable en
beneficio de un particular, y porqué esa misma resolución podrá dañar el interés
público y por lo tanto, susceptible de nulificación vía juicio de lesividad.
2. Declaración previa de lesividad
Como presupuesto de la declaración de lesividad -requisito interno- se exige el dictamen previo de los asesores jurídicos de la Administración respectiva (artículo 14 del Reglamento Orgánico de la Dirección General de lo Contencioso, en lo referente al Estado, y artículo 370 de la Ley de Régimen Local). Una vez realizada perfectamente la declaración de lesividad, sus efectos se limitan, como presupuesto procesal a considerar la tramitación y admisión del proceso respectivo. No vincula, de manera alguna, al órgano juzgador sobre la existencia efectiva de lesión en los intereses públicos. Al defecto apreciado en ella puede recaer la inadmisibilidad del “recurso”, bien a petición de parte demandada o de oficio, quedando a disposición de la Administración, los medios legales para la subsanación de los defectos procesales.104
Como bien sostiene el doctrinario Sergio Antonio Ramírez Martínez, será
necesario que previo a la promoción del juicio de lesividad, las Autoridades
Administrativas demandantes tengan la obligación de emitir un acto
administrativo en el cual funden y motiven porqué la resolución favorable que
104 Ramírez Martínez, Sergio Antonio. Las Resoluciones Fiscales y la Falta de Seguridad Jurídica,
Seguridad Jurídica: Diagnóstico y Propuestas. Colección Foro de la Barra Mexicana. Primera Edición. Editorial Themis. México, 2008.
176
pretenden sea nulificada, causa un perjuicio al interés social; este acto
administrativo, se denominará declaración previa de lesividad.
Tal como fue afirmado con anterioridad, este acto administrativo denominado
declaración previa de lesividad, ha sido recogido por diversos sistemas jurídicos
como el español. En nuestra legislación nacional -sorprendentemente- no se
encuentra prevista esta figura jurídica, siendo que es de suma relevancia en
virtud de todo lo señalado a lo largo del presente estudio, que es: la imperiosa
necesidad de brindar seguridad jurídica a los gobernados, evitando que la
Administración Pública discrecionalmente promueva juicios de lesividad sin
fundamentar y motivar por qué considera que la resolución favorable vulnera el
interés público.
La implementación, en nuestra legislación nacional, de la declaración previa de
lesividad resulta necesaria y fundamental para respetar los derechos
fundamentales de los gobernados, es por esto que deberá incluirse en nuestra
legislación como un requisito previo o requisito de procedibilidad del juicio de
lesividad; esto es, para que la Administración Pública pueda instar al Tribunal
Federal de Justicia Administrativa a conocer y substanciar el citado juicio de
lesividad, deberá necesariamente cubrir el requisito de procedencia consistente
en la emisión de una declaración previa de lesividad, en la que funde y motive la
supuesta ilegalidad de la resolución favorable, pues de lo contrario el órgano
jurisdiccional en cita, deberá abstenerse de conocer la pretensión planteada.
Al igual que los supuestos de procedencia del juicio de lesividad analizados en
el numeral que antecede, la declaración de lesividad deberá estar prevista, tanto
en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo (en el citado
artículo 2º, así como en el artículo 15 -anexos de la demanda-), como en las
legislaciones o reglamentos de las Autoridades Administrativas facultadas para
promover el juicio de lesividad.
La procedencia del juicio de lesividad estará sujeta a la emisión de este acto
administrativo, en aras de que la Administración Pública no actúe
discrecionalmente, sin fundar y motivar, y con ello vulnere el derecho humano de
seguridad jurídica que asiste a los gobernados.
177
b) Reforma en cuanto a los efectos de la sentencia
A lo largo del presente estudio ha quedado sentada y acreditada la vulneración
del derecho humano de seguridad jurídica; siendo un detonante de ello, los
efectos de la sentencia emitida por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa,
los cuales se retrotraerán hasta en cinco años anteriores a la presentación de la
demanda suscrita por la Autoridad demandante. Por esto, que en el presente
inciso se aborden soluciones a esta situación, velando en todo momento por el
citado derecho humano que asiste a los gobernados.
1. Efectos retroactivos si se demuestra mala fe
Si bien ya fue afirmado y acreditado que los efectos retroactivos producidos por
la sentencia vulneran el derecho humano de seguridad jurídica, también se
precisó que sería analizado el caso en que el particular o el funcionario público
hubieran actuado de mala fe, el primero para obtener la resolución favorable y el
segundo en la emisión de la misma. Por esto, que a continuación se analice dicho
supuesto, el cual, por existir una conducta encaminada precisamente a
perjudicar el interés público, sea necesario y primordial que los efectos de la
sentencia se retrotraigan sin que ello depare en la vulneración del multicitado
derecho fundamental de seguridad jurídica.
Es intolerable que nuestra legislación trate de la misma forma a un particular o
funcionario público que actuaron de buena fe, a aquellos que con la intención de
obtener un beneficio indebido actuaron de mala fe, teniendo pleno conocimiento
de que su actuar produciría -sin lugar a dudas- perjuicio al interés social. Sin
embargo, esto no quiere decir que se les dé un trato desigual y dañino,
únicamente las consecuencias de su actuar deberán preverse de forma distinta,
tal como acontece en la materia penal. Tan es así que, de descubrirse estas
prácticas fraudulentas para verse beneficiado a través de una resolución
favorable, acarreara una consecuencia penal y administrativa a la vez.
Por esto, que los efectos de la sentencia no puedan ser iguales para aquellos
particulares que indujeron al error a la Autoridad emisora de la resolución
178
favorable o bien, que se demuestre la participación en conjunto del particular con
el funcionario público emisor de la resolución favorable.
Actualmente nuestro país se encuentra inmerso en una terrible crisis social, ello
en gran medida a la profunda corrupción que vivimos hoy en día. Por esto, que
sean necesarios mecanismos jurídicos tales como el propio juicio de lesividad,
que tengan como objetivo revertir el daño ocasionado al interés público. Un
ejemplo claro de esto, es el tan sonado caso del ex gobernador de Sonora
Guillermo Padrés Elías quien benefició a conocidos y familiares perdonándoles
el pago de impuestos, haciendo necesaria la intervención del Servicio de
Administración Tributaría con el objetivo de nulificar vía juicio de lesividad ese
beneficio indebido.
Se insiste, no puede tratarse igual a un particular que actuó de buena fe, que
aquel que con pleno conocimiento de causa indujo a la autoridad o colaboró con
ella, para le emisión ilegal de la resolución favorable obteniendo un beneficio
indebido en perjuicio del interés público; esto queda plenamente sustentado con
el principio de equidad -tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales-
previsto en la fracción IV del artículo 31 de nuestra Ley Fundamental, así como
con el siguiente criterio de derecho:
Época: Décima Época Registro: 2010628 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis:
Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 25,
Diciembre de 2015, Tomo I Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: 2a.
CXXXI/2015 (10a.) Página: 467
CONSULTA FISCAL FAVORABLE AL GOBERNADO. EL BENEFICIO
OBTENIDO EN SEDE ADMINISTRATIVA PUEDE MODIFICARSE O
REVOCARSE MEDIANTE JUICIO DE LESIVIDAD, CASO EN EL QUE LA
RESOLUCIÓN RESPECTIVA NO TIENE EFECTOS RETROACTIVOS
(INTERPRETACIÓN DIFERENCIADA DEL ARTÍCULO 13, PÁRRAFO
TERCERO, FRACCIÓN III, DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO). Cuando el gobernado presenta una
consulta ante la autoridad fiscal competente y ésta le es contestada en sentido
afirmativo, se añade a su esfera jurídica un beneficio derivado de la confirmación
de criterio; sin embargo, cuando esta determinación se modifica o revoca con
motivo del juicio de lesividad promovido por la autoridad, la resolución
jurisdiccional no producirá efectos retroactivos, en virtud de que lo previsto en el
artículo 13, párrafo tercero, fracción III, de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, únicamente tiene cabida cuando se acredite que el
gobernado actuó de mala fe. De ahí que, exclusivamente en este supuesto, se
179
actualiza la hipótesis legal consistente en que aquélla debe retrotraerse a los 5
años previos a aquel en que se presentó la consulta, en tanto que la actuación del
gobernado es consecuencia de la manipulación de hechos tendentes a obtener
un lucro indebido; por el contrario, si esa actuación es resultado de un criterio
legítimo, carente de esa intencionalidad, los efectos de la nueva determinación no
podrán retrotraerse en su perjuicio.
(Énfasis es propio)
Tal como sostiene la tesis aislada en materia administrativa constitucional aquí
reproducida105, solo en el caso que se demuestre que existió mala fe en la
emisión de la resolución favorable, ya sea por parte del particular o del
funcionario público que la emitió, se actualizará la hipótesis legal prevista en la
fracción III del artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo. Si bien este criterio de derecho no tiene fuerza de jurisprudencia,
es de resaltar que la postura aquí abordada, comienza a ser un tema debatido
en nuestros más altos Tribunales.
Por todo esto, que se afirme la necesidad de reformar la fracción II del artículo
13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en la cual se
haga la precisión de que los efectos de la sentencia, única y exclusivamente
serán retroactivos si se demuestra la mala fe del gobernado o del propio
funcionario público suscriptor de la resolución favorable que generó un beneficio
indebido e ilegal al particular.
2. Efectos no retroactivos
Una vez señalado que los efectos retroactivos de la sentencia se podrán
configurar exclusivamente cuanto se acredite la mala fe, ya sea por parte del
particular o el funcionario público que emitió la resolución favorable, es preciso
afirmar que cuando no se acredite la mala fe o simplemente se actuó de buena
fe, los efectos de la sentencia no deberán retrotraerse en perjuicio del particular,
en ningún supuesto, ni siquiera en aquellos casos en las que las Autoridades
105 Es importante resaltar que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con
la emisión de este criterio, da la pauta en cómo debería de interpretarse la fracción II del artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, siendo este: los efectos de las sentencias emitidas en el juicio de lesividad serán retroactivos, solo en aquellos en que se acredite la mala fe, ya sea del particular como del funcionario público emisor de la resolución favorable.
180
Administrativas en clara equivocación interpretativa, incompetencia o erróneo
proceder, determinaron favorable en beneficio del particular.
El incorrecto actuar, falta de conocimiento o torpeza de la Administración Pública
no debería repercutir en la esfera jurídica del particular beneficiado, pues aún y
cuando el juicio de lesividad tiene por objeto resarcir el daño ocasionado al
interés público, deberán respetarse los derechos fundamentales del particular
que no tuvo la culpa de dicha cuestión, siendo atribuible exclusivamente a la
propia Administración Pública. Aquí será donde exista un conflicto de intereses,
tanto el del particular como el público, sin embargo, no tendrían que verse
perjudicados necesariamente los intereses del particular para dejar de lesionar
al interés social, pues con la nulificación de la resolución favorable, cesarán sus
efectos y, por lo tanto, su vulneración al interés público.
No pasa desapercibido que la lesión al interés público se generó desde la
emisión de la resolución favorable y por ello correspondería resarcirse todo lo
ocasionado desde ese momento -tal como es preciso que acontezca si se
demuestra la mala fe-, pero de ser así, ¿no correspondería de igual forma a la
Administración Pública indemnizar al particular por los daños y perjuicios
ocasionados por su incorrecto actuar? Desde luego que sí, de ahí que a mi
consideración, el particular no tenga que verse afectado en demasía por los
efectos de la sentencia, ya mucho es que se le despoje de un derecho adquirido.
Por esto, que con la reforma planteada en el numeral que antecede (mala fe) a
la fracción III, del artículo 13 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, sea suficiente para evitar atropellos a los particulares, respetando
en todo momento su derecho humano de seguridad jurídica. Esto sin duda hace
que nuestras Autoridades Administrativas estén mejor preparadas, evitando
generar -por su ineptitud- un perjuicio al interés público y posteriormente al de
un particular. Se insiste, la Administración Pública con su correcto actuar deberá
velar por el interés público, pero de la misma forma respetará los derechos
fundamentales que asisten a los gobernados, entre ellos el de seguridad jurídica.
181
CAPÍTULO IV CONCLUSIONES
1. El juicio de lesividad tiene por objeto nulificar o modificar una resolución
favorable emitida en favor de un particular, sea persona física o moral, por
violentar el interés público.
2. Este juicio se creó para tutelar los intereses del Fisco Federal, siendo un
mecanismo jurídico ad hoc de las propias Autoridades Fiscales, en razón
de que las mismas están imposibilitadas a nulificar o modificar sus propias
resoluciones.
3. La evolución y crecimiento de la Administración Pública, hizo necesaria la
expansión del juicio de lesividad, dejando de ser un mecanismo jurídico
exclusivo de las Autoridades Fiscales.
4. El juicio de lesividad es un mecanismo jurídico necesario para el correcto
funcionamiento de nuestro país, por lo que es vital su existencia en
nuestro sistema jurídico para evitar la posible producción de un perjuicio
al interés público.
5. Aún y cuando es vital para proteger el interés público, deberá apegarse
en todo momento al respeto de todos y cada uno de los derechos
fundamentales que asisten a los gobernados.
6. Este juicio de lesividad es conocido por un órgano jurisdiccional
especializado en materia administrativa; siendo en el caso concreto el
Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
7. Es de carácter excepcional, pues será la Administración Pública quien
tendrá la facultad de demandar una resolución favorable a un particular,
por lo que tendrá el carácter de demandante y el particular de demandado.
8. Las resoluciones favorables que la Administración Pública pretende
nulificar o modificar, no se encuentran correctamente identificadas, esto
182
es, no existe legislación o reglamentación que prevea cuáles son las
resoluciones que podrán ser objeto de nulificación en el citado juicio
(numerus apertus).
9. Las resoluciones favorables emitidas en beneficio de los particulares
constituyen derechos adquiridos, no simples expectativas de derechos.
10. La Administración Pública tendrá el plazo de cinco años para promover
el citado juicio de lesividad contado a partir del día siguiente a la emisión
de la resolución favorable, excepto si la misma produce efectos de tracto
sucesivo caso en el cual se podrá demandar en cualquier tiempo sin
rebasar cinco años de su último efecto.
11. La promoción del juicio es del toda discrecional. La Administración Pública
no tendrá que cubrir requisito alguno para promover el citado juicio.
12. En ese mismo orden de ideas, la Administración Pública -a diferencia de
otros sistemas jurídicos como el español- no deberá acreditar previo a lo
promoción del juicio de lesividad, la lesión al interés público derivada de
la emisión de la resolución favorable en beneficio de un particular. Esta
acreditación del daño al interés público se manifiesta a través de la
emisión de un acto administrativo denominado “declaración administrativa
previa de lesividad”, en el cual de manera fundada y motivada se acredite
tal extremo.
13. Actualmente los efectos de las sentencias emitidas por el Tribunal Federal
de Justicia Administrativa, en caso de nulificar o modificar total o
parcialmente la resolución favorable combatida, serán retroactivos.
14. Sin duda los efectos retroactivos de las sentencias es la violación más
latente de este juicio al derecho fundamental de seguridad jurídica que
asiste a todos los gobernados. Esto en razón de que se les perjudica en
demasía, siendo que es la propia Administración Pública, quien, debido a
un error o ineficacia, emitió la resolución favorable; la nulificación o
183
modificación de esa resolución podrá acarrear actualizaciones, recargos
e inclusive multas.
15. Será necesario, para evitar violar el derecho humano de seguridad
jurídica, que se reforme la procedencia del juicio de lesividad, lo que se
traduce en que, es vital acotar los supuestos en los que procede, por lo
que las legislaciones y reglamentos de las Autoridades Administrativas
facultadas para accionar este juicio, deberán prever expresamente qué
resoluciones favorables podrán ser objeto del multicitado juicio de
lesividad (numerus clausus).
16. La Administración Pública en aras de respetar el derecho fundamental de
seguridad jurídica, deberá emitir una “declaración administrativa previa de
lesividad”, en la cual funde y motive porqué es que la resolución favorable
que pretende nulificar o modificar perjudicó el interés público; por esto que
sea necesario reformar la fracción III del artículo 13 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, en el cual de manera expresa
se vea implementado este requisito de procedencia.
17. De igual forma, será necesario reformar los efectos retroactivos de las
sentencias emitidas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Limitándose esa retroactividad a los casos en los cuales se demuestre
mala fe, ya sea del particular, del funcionario emisor o de ambos, caso en
el cual esas sentencias si podrán emitirse con efectos retroactivos en
perjuicio del particular que se benefició indebidamente, pues no puede
pretenderse dar el mismo trato a quien actuó de buena fe.
184
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