UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE VALENCIAeprints.rclis.org/23468/1/Trabajo inv Antonio Fernandez 2... · 2014. 7. 9. · Valencia, junio de 2013 ... Figura 1. Principios de la OCDE (2008)

UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE VALENCIA

Departamento de Comunicación Audiovisual, Documentación e

Historia del Arte

Análisis y diagnóstico de la difusión de la información

y documentación estadística de las administraciones

públicas en España

TRABAJO DE INVESTIGACIÓN

Programa de Doctorado:

―Industrias culturales y de la comunicación‖

Dirigido por :

María Fernanda Peset Mancebo

Presentado por :

Antonio Lázaro Fernández López

Valencia, junio de 2013

Análisis y diagnóstico de la difusión de la información y documentación estadística

2


3

Índice

1. Introducción ................................................................................................ 9

2. Objetivos ................................................................................................... 13

3. Metodología y material .............................................................................. 14

4. Contextualización del problema ................................................................ 17

4.1 Marco general ...................................................................................... 17

4.1.1 Caracterización de la información del sector público ..................... 18

4.1.2 La información estadística en la Información del sector público ..... 24

4.1.3 La estadística oficial en España ...................................................... 27

4.1.3.1 Origen de la estadística oficial española .................................. 28

4.1.3.2 Marco normativo básico .......................................................... 29

4.1.3.3 Legislación estadística ............................................................ 30

4.2 La organización estadística en España .................................................. 35

4.2.1 Organización de la Administración General del Estado ................... 35

4.2.2 Organización de las comunidades autónomas ............................... 36

4.2.3 Organización de la administración local ......................................... 38

4.3 Actividad y planificación estadística ..................................................... 41

4.3.1 Actividad estadística ...................................................................... 41

4.3.2 Planificación estadística ................................................................. 44

4.3.3 Herramientas de la planificación .................................................... 45

4.3.3.1 Planes estadísticos .................................................................. 47

4.3.3.2 Programas anuales .................................................................. 48

4.3.3.3 El Inventario de operaciones estadísticas ................................. 49

4.4 Difusión de la información estadística .................................................. 51

4.4.1 Definición de difusión ................................................................... 52

4.4.2 Base legal de la difusión ................................................................ 53

4.4.2.1. La difusión de los resultados .................................................. 53

4.4.2.2 Organos responsables ............................................................. 54

4.4.2.3 Diferentes tipos de resultados disponibles .............................. 56

4.4.3 La difusión en los planes estadísticos ............................................ 57

5. Evidencias empíricas en la estadística ........................................................ 59

5.1 El análisis de la organización ............................................................... 60

5.1.1 Cuestiones generales..................................................................... 60

5.1.1.1 Objetivos ................................................................................ 60

5.1.1.2 Ámbito y unidades de medida ................................................. 61

5.1.2 Mediciones sobre las competencias ............................................... 63

5.1.2.1 Administración General del Estado .......................................... 63

5.1.2.2 Administración autonómica ..................................................... 65

5.1.2.3 Resumen del análisis ............................................................... 68

5.1.3 Los organismos en la planificación ................................................ 70


4

5.2 Actividad estadística ........................................................................... 73

5.2.1 Los planes estadísticos .................................................................. 73

5.2.2 Los programas anuales .................................................................. 78

5.2.3 Los inventarios de operaciones ...................................................... 81

5.3 La difusión en los inventarios ............................................................... 83

5.3.1 Inventario de operaciones estadísticas de la AGE (OIEAGE) ............. 83

5.3.1.1 Actividad estadística ............................................................... 84

5.3.1.2 Acceso .................................................................................... 86

5.3.1.3 Ficha técnica de la operación .................................................. 87

5.3.1.4 Difusión .................................................................................. 88

5.3.2 El Inventario de Actividades Estadísticas de Andalucía ................... 94

5.3.2.1 Descripción ............................................................................. 95

5.3.2.2 Acceso .................................................................................... 96

5.3.2.3 Difusión .................................................................................. 97

5.3.3 Inventario estadístico de las Illes Balears ....................................... 98

5.3.3.1 Descripción ............................................................................. 98

5.3.3.2 Acceso .................................................................................... 99

5.3.3.3 Ficha técnica de la operación ................................................ 100

5.3.3.3 Difusión ................................................................................ 101

5.3.4 Inventario de la Comunidade autónoma de Galicia ....................... 102

5.3.4.1 Acceso .................................................................................. 103


5.3.4.3 Difusión ................................................................................ 106

5.3.5 Inventario de Operaciones Estadísticas de Cantabria 2006 ........... 108

5.3.4.1 Descripción ........................................................................... 109

5.3.4.2 Actividad ............................................................................... 109


5.3.4.4 Difusión ................................................................................ 111

5.3.6 Catálogo de Operaciones Estadísticas de las Administraciones

Públicas Valencianas 2001 .................................................................... 115

5.4 Inventario y acceso en la información estadística ............................... 117

5.4.1 Principios de acceso y de inventario ............................................ 118

5.4.2 Análisis de las sedes web ............................................................ 119

5.4.2.1 Gobiernos ............................................................................. 120

5.4.2.2 Organismos centrales de estadística de las administraciones 125

5.4.2.3 Departamentos ministeriales y consejerías ............................ 132

5.4.2.4 Ayuntamientos ...................................................................... 141

6. Conclusiones ........................................................................................... 147

Referencias bibliográficas ............................................................................ 161

Anexos ........................................................................................................ 171


5

Anexos

Anexo A. Conceptos ........................................................................................................ 172

Anexo B. Leyes de estadística por comunidades autónomas. ............................................ 174

Anexo C. Relación de órganos de la AGE .......................................................................... 176

Anexo D. Estructura de las leyes estadísticas .................................................................... 178

Anexo E. Definiciones de actividad estadística ................................................................. 196

Anexo F. Órganos estadísticos centrales de los gobiernos autonómicos ........................... 206

Anexo G. Principios de la actividad estadística en la legislación vigente ............................ 208

Anexo H. Los inventarios en las leyes, planes y programas ............................................... 212

Anexo I. Los organismos estadísticos en los Planes Estadísticos ...................................... 217

Anexo J. Análisis de las competencias explícitas de los Departamentos ministeriales de la

AGE 227

Anexo K. Composición de los gobiernos autonómicos Mayo de 2013 ............................... 229

Anexo L. Competencia estadística en las CCAA ................................................................ 237

Anexo M. Recopilación del contenido material de los Planes de Estadística vigentes (abril

2013) 300

Anexo N. Contenido de los programas anuales ................................................................ 311

Índice de figuras

Figura 1. Principios de la OCDE (2008) ................................................................... 22

Figura 2. Acepciones escogidas del DRAE ............................................................... 26

Figura 3. Leyes estadísticas de las CCAA ordenadas por fecha de aparición.

Elaboración propia ...................................................................................................... 32

Figura 4. Organismos del sistema estadístico de Andalucía. ................................... 38

Figura 5. Definición extensa de actividad estadística según legislación de Cantabria .

................................................................................................................ 42

Figura 6. Definición breve de actividad estadística según legislación de la Comunitat

Valenciana ................................................................................................................ 42

Figura 7. Las herramientas de planificación estadística. Elaboración propia a partir

de la legislación vigente .............................................................................................. 46

Figura 8. Número organismos por CCAA. Fuente elaboración propia a partir de los

decretos de organización vigentes. ............................................................................. 65

Figura 9. Número de organismos con competencias según administración y tasa de

dispersión ................................................................................................................ 69

Figura 10. Relación de organismos en las CCAA y en los planes vigentes.

Elaboración propia ..................................................................................................... 72

Figura 11. Planes estadísticos de las CCAA por periodo de vigencia. Elaboración

propia a partir de la legislación. .................................................................................. 75

Figura 12. Operaciones por administraciones según planes vigentes. Elaboración

propia ............................................................................................................ 76

Figura 13. Descripción de operación tomada del Plan estadístico de Andalucía .... 77

Figura 14. Ejemplo de índice tomado del Plan estadístico de La Rioja ................... 78


6

Figura 15. Administraciones con programas anuales y forma jurídica. Elaboración

propia ............................................................................................................ 79

Figura 16. Instituto de Estadística de Andalucía. Fuente IEA

http://www.juntadeandalucia.es/consejo/170101.htm .............................................. 80

Figura 17. Difusión de los datos en el "Boletín epidemiológico semanal". ............. 80

Figura 18. Referencias al medio de difusión ......................................................... 81

Figura 19. Operaciones del IOAGE. Elaboración propia ......................................... 84

Figura 20. Operaciones estadísticas por organismo. Elaboración propia ............... 85

Figura 21. Búsqueda avanzada. Fuente web del INE .............................................. 87

Figura 22. Resultados de una consulta. Fuente web del INE .................................. 87

Figura 23. Campos de la ficha técnica. Fuente web del INE ................................... 88

Figura 24. Campo Tipo de difusión. Fuente Metodología, 2012. ........................... 89

Figura 25. Campo Periodicidad de la difusión. Fuente Metodología, 2012. ........... 89

Figura 26. Hoja de cálculo con la descarga de las fichas del inventario. Elaboración

propia. ............................................................................................................ 91

Figura 27. Ejemplo de operación estadística. Fuente web del INE ......................... 93

Figura 28. Consulta al IAEA. Fuente web del IAE ................................................... 95

Figura 29. Relación de campos del registro .......................................................... 96

Figura 30. Distribución de actividades por organismo responsable Elaboración

propia a partir de la explotación del inventario ........................................................... 97

Figura 31. Número de operaciones por organismo. Elaboración propia a partir del

recuento de las operaciones ........................................................................................ 99

Figura 32. Búsqueda por temas ............................................................................ 99

Figura 33. Relación de organismos en el Inventario de operaciones de las Illes

Balears .......................................................................................................... 100

Figura 34. Contenido del campo difusión del Inventario ..................................... 100

Figura 35. Valores frecuentes en el campo Medio de difusión ............................ 101

Figura 36. Inventario de actividades estatísticas da Comunidade Autónoma de

Galicia .......................................................................................................... 103

Figura 37. Distribución de actividades por organismo. Elaboración propia ......... 103

Figura 38. Ejemplo de navegación por meta de información ............................... 104

Figura 39. Relación de actividades producto de una selección temática .............. 104

Figura 40. Descripción de una actividad ............................................................. 105

Figura 41. Definición de los campos de difusión ................................................. 105

Figura 42. Distribución de operaciones con difusión por organismo .................. 106

Figura 43. Inventario de operaciones estadísticas de Cantabria .......................... 108

Figura 44. Capítulos del ICANE ........................................................................... 109

Figura 45. Distribución de operaciones por organismos. Fuente elaboración propia

a partir del Inventario ................................................................................................ 110

Figura 46. Diseño de un registro y descripción de operación .............................. 111

Figura 47. Definiciones de los campos de difusión ............................................. 111

Figura 48. Valores de los campos ....................................................................... 112

Figura 49. Ejemplo de ficha técnica .................................................................... 113

Figura 50. Distribución del número de operaciones según el medio de difusión.......

.......................................................................................................... 113


7

Figura 51. Operaciones en el Catálogo (2001). Elaboración propia ..................... 115

Figura 52. Formas de difusión contenidas el catálogo y su distribución.............. 115

Figura 53. Cumplimiento del principio de inventario .......................................... 120

Figura 54. Enlace a estadísticas en Castilla-La Mancha ....................................... 123

Figura 55. Menú en La Rioja ................................................................................ 124

Figura 56. Otros departamentos de Asturias ....................................................... 126

Figura 57. Enlaces en Canarias ........................................................................... 127

Figura 58. Enlaces en Castilla y León .................................................................. 128

Figura 59. Enlaces en Castilla-La Mancha ........................................................... 128

Figura 60. Instituciones responsables en Cataluña ............................................. 129

Figura 61. Enlaces en Murcia .............................................................................. 130

Figura 62. Indicadores departamentales ............................................................. 131

Figura 63. Enlaces en Navarra ............................................................................. 131

Figura 64. Ficha completa del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio

Ambiente .......................................................................................................... 133

Figura 65. Medio de difusión por Departamentos ministeriales. Elaboración propia .

.......................................................................................................... 134

Figura 66. Cumplimiento del requisito de acceso según departamentos

ministeriales .......................................................................................................... 135

Figura 67. Menú .................................................................................................. 139

Figura 68. Acceso a las estadísticas .................................................................... 141

Figura 69. Sedes web de capitales de provincia y difusión .................................. 144

Figura 70. Modelo de ficha de análisis con datos de Alboraya ............................ 146


8


9

1. Introducción

Este trabajo se inserta en el marco de la disciplina de las ciencias de la

Información y la Documentación, y más concretamente en el ámbito del

análisis de la información estadística oficial. El objeto de estudio es pues un

subconjunto de la información generada y difundida por las administraciones

públicas, lo que se conoce en este ámbito de conocimiento como Información

del Sector Público (en adelante ISP).

Aun cuando no existe una única definición de información del sector público,

reconoceremos aquí la ofrecida por la OCDE (2006): ―La información del sector

público (ISP) es cualquier tipo de información que se produce y/o es recogida

por un organismo público y forma parte del papel asignado por mandato a esa

institución‖. Esta definición viene acompañada por la siguiente precisión: ―La

información del sector público se caracteriza por ser generada directamente

por el sector público y estar relacionada con su funcionamiento (datos

meteorológicos, estadísticas de negocios) de manera dinámica, continuada y

fácilmente utilizable en aplicaciones comerciales‖.

Hacemos notar que esta matización marca la diferencia con otros conceptos

relacionados con la ISP en sentido más amplio. Una definición más abstracta la

proporciona también la OCDE (2006): los ―Contenidos públicos [están]

caracterizados por ser estáticos (por ejemplo un archivo), sostenidos por el

sector público más que generados directamente por él (archivos culturales,

trabajo artísticos donde los derechos de terceras partes pueden ser

importantes), no directamente asociados con el funcionamiento de la

administración, y no necesariamente asociados con su utilización comercial,

aunque tenga otros propósitos públicos (cultura, educación)‖.


10

Por tanto, la ISP cuenta con tres rasgos específicos que tendrán un peso

fundamental en el desarrollo de este trabajo de investigación: proviene de un

mandato, es dinámica y prevé usos comerciales.

La información estadística se encuentra reconocida por su utilización en los

análisis de reutilización y cuenta con una variada tipología de usuarios en su

conjunto (Arquero Avilés, 2011; OCDE, 2006). Su especificidad y valor como

recurso de información es reconocida también por la literatura científica en el

ámbito de la información y la documentación (Muñoz Cañavate, 2012). Así la

encontramos analizada desde distintos enfoques (temáticos, tipológicos y

funcionales). Por ejemplo, si nos centramos en la literatura científica española

vemos cómo la documentación médica, jurídica, periodística, la documentación

administrativa, la ISP y la documentación fotográfica y audiovisual entre otras,

han sido objeto de estudio por parte de los investigadores de las ciencias de la

documentación. Sin embargo, desde la perspectiva de las ciencias de la

documentación, la información y la documentación estadística, se ha analizado

de forma muy dispersa. Se menciona en diferentes estudios, de diverso nivel:

en los manuales de recursos de información con fines funcionales (Muñoz

Cañavate, 2012); en los de fuentes de información generales, dentro de

capítulos dedicados a tipologías documentales, tales como anuarios o fuentes

fácticas (Carrizo Sainero, 1998, 2000); ha sido descrita someramente dentro

del apartado de la documentación producida por las administraciones públicas

(Cruz Mundet, 1998); se revisa su almacenamiento por medio de bancos de

datos (Miguel Castaño, 1984; Cordero Valdavida, 1999; Mikalerena Peña,

2000); se da cuenta de su valor como obra de referencia (Martín Vega, 1995); o

se indica su relación con las bibliotecas (Montaña Lacambra, 2005).


11

Puede observarse, por tanto, que no se ha encontrado una línea de

investigación o un conjunto de trabajos y autores que realicen una descripción

detallada de la información y documentación estadística de las diferentes

administraciones para la España actual. Por esta razón este trabajo estudia los

aspectos documentales de la información producida por la actividad estadística

en España. Es decir nos ocuparemos de la información producida por los

órganos estadísticos de las diversas administraciones españolas en el

desarrollo de su actividad estadística. Una de las aportaciones del estudio es el

trabajo empírico de comprobación de las fuentes originales, así como la

medición de aspectos concretos que muchas veces son pasados por encima en

la literatura científica debido a la falta de conocimiento del sistema estadístico.

El trabajo plantea que, al no existir un inventario de recursos estadísticos y por

tanto el potencial usuario no puede acceder a la información estadística con

eficacia, no se están siguiendo los principios de inventario y acceso a la

información en los términos descritos que han de cumplirse en las políticas de

organización y difusión de la ISP (OCDE, 2006). La inclusión de nuevas

tecnologías para la difusión de la información ha introducido mayor riqueza, al

tiempo que mayor caos en la encontrabilidad de los productos estadísticos. Por

tanto, el diagnóstico de Díaz Muñoz y Cordero Valdavida (1995) se ha visto

superado por las nuevas formas de organización y difusión de la información,

especialmente por medio de la difusión a través de la web.

Por tanto se trata de un trabajo de investigación con dos polos disciplinares: la

estadística y la documentación. En el primero de ellos detectamos el

desconocimiento del panorama general de los productos estadísticos ofertados

(inventario); y en el segundo detectamos la necesidad de conocer el sistema


12

estadístico en su realidad, de manera que se detallen los instrumentos

concretos de consulta (acceso).

La estructura del trabajo sigue el mencionado esquema. En primer lugar, tras

los preliminares que detallan la investigación (objetivos, material y método), se

aborda la descripción del sistema estadístico español. En segundo lugar, se

examina este sistema desde el punto de vista de la difusión y el acceso a la

información, detallando los principios de acceso e inventario de la información

en la web. Por último se concluyen los rasgos principales y se ofrecen los

anexos más relevantes que han documentado la labor de investigación

efectuada.


13

2. Objetivos

El objeto de este trabajo es el análisis de la difusión de la información

estadística oficial en España en su configuración actual, para clarificar quién la

produce, qué produce y dónde se puede encontrar.

Los objetivos específicos de este trabajo consisten en:

Conocer qué se entiende por información estadística

Recopilar los organismos que conforman el sistema estadístico español

Analizar los instrumentos de planificación del sistema estadístico

Revisar los mecanismos de difusión de información actuales

Cuantificar la producción estadística española

Analizar cómo prevén la difusión de la estadística

Aportar datos empíricos sobre las formas de encontrar los productos en

web


14

3. Metodología y material

Para el desarrollo del trabajo se han utilizado diversas metodologías, que son

descritas en profundidad en sus capítulos correspondientes:

-- Descriptiva: estudio del sistema estadístico español, compuesto por

el sistema estadístico de la administración del estado y los sistemas de las

distintas Comunidades Autónomas, así como de sus productos y medios de

difusión.

-- Comparativa: entre los diferentes subsistemas del sistema estadístico

español, sus productos y medios de difusión y entre los procedimientos

técnicos documentales tradicionales y las herramientas de recuperación de la

información basados en las nuevas tecnologías.

-- Analítica: revisar la estructura de la información y documentación

estadística, sus formas de acceso, representación y difusión. Realizar un

análisis heurístico sobre la forma de difusión más relevante, la web.

Siguiendo las diferentes fases del trabajo, en su secuencia lógica, el material

utilizado ha sido: las publicaciones oficiales que contienen la legislación y

demás normativas de las diferentes administraciones. En las publicaciones se

ha seleccionado la normativa vigente y referente al ámbito estadístico.

Sobre estos textos legales se ha procedido a extraer la información pertinente

a través del análisis documental: la composición del sistema estadístico, sus

organismos, denominaciones, número de órganos y competencias explícitas en

estadística.

Hemos determinado asimismo los documentos que tienen su origen en la

legislación estadística básica. Basándonos en esta normativa específica sobre


15

planificación (planes y programas) se han determinado los órganos con

actividad estadística, la dimensión de la actividad y su distribución en las

distintas administraciones. Aplicaremos la misma metodología de análisis a los

inventarios estadísticos con el objeto de determinar la actividad vigente. Se

analizan los documentos mencionados anteriormente en su función de obras

de referencia que recogen aspectos de difusión de la actividad estadística.

La forma de distribución hegemónica de este tipo de información es la web,

por lo que se ha ejecutado un análisis en profundidad que se describe a

continuación con detalle dado que el objetivo último de este trabajo es evaluar

el cumplimiento de los principios de inventario y acceso.

Las fuentes, por tanto, son las sedes webs de los organismos de las

administraciones públicas. La unidad de análisis se homogeneiza en el nivel

jerárquico de departamento ministerial o consejería. Hemos incluido además

las sedes web de los gobiernos central y de las autonomías (con la excepción

de Ceuta y Melilla), los órganos estadísticos centrales de los 18 sistemas y una

muestra de sedes web de los ayuntamientos de diversos municipios.

El método de análisis para estas fuentes fue el heurístico con las siguientes

características:

Realizado por un experto que permita identificar si los datos encontrados

pueden considerarse un producto de la actividad estadística.

Basado en el análisis visual no automatizado de los recursos disponibles en

la web y el reconocimiento de contenidos.


16

Está inspección estará basada en guías heurísticas básicas, fichas, que

contemplan aspectos ligeramente diferentes para cada tipo de organismo.

Incluirá:

Revisión del rotulado: Determinación de un acceso a ―Estadísticas‖

―Datos, ―Cifras‖ en cualquier nivel de la web.

Exploración del mapa de la web, con el mismo criterio anterior.

Utilización del buscador interno con los términos anteriores.

Análisis del contenido de los calendarios y catálogos de publicaciones.

El resultado será una categorización cualitativa de cada organismo y

cuantitativa del conjunto de los organismos. Además se indicará

expresamente si existe o no el principio de inventario y si el acceso cumple

con los requisitos requeridos.


17

4. Contextualización del problema

4.1 Marco general

El Tratado de Maastrich de 1991 es el punto de inicio de una concepción

común del acceso a la información en la UE. La importancia de la información

del sector público ha sido reconocida por la Unión Europea dedicándole un

libro verde1 en 1998 (Comisión Europea, 1998). Resalta en él su cantidad,

calidad, diversidad y utilidad:

[El sector público,] por la naturaleza de sus dimensiones y el alcance de sus

actividades, representa el mayor recurso único de contenido de información

para crear contenidos y servicios de información de valor añadido

…

la información del sector público es un recurso clave para la mayor parte de los

servicios de información, siendo bien el sujeto central (información

administrativa y política, información jurídica) o bien un material previo

esencial (perfil de empresas, información de patentes, información científica,

técnica y médica, etc.).

…

la información del sector público es un contenido principal de información,

fundamental para la industria de la información y llave de las aplicaciones del

comercio electrónico

También para la OCDE (2006) la información del sector público (ISP)

―constituye la materia prima para una variedad de productos y servicios con

aplicaciones en una amplia gama de industrias, y al analizarla se concluye que

es un importante activo económico‖.

1 Los libros verdes son comunicaciones publicadas por la Comisión Europea en

relación con una política concreta. Suele tratarse de documentos que se dirigen

a las partes, organizaciones y particulares interesados para invitarlos a

participar en un proceso de consulta y debate. En algunos casos sirven para

impulsar la adopción posterior de legislación

http://ec.europa.eu/information_society/tl/help/faq/index_es.htm

http://ec.europa.eu/information_society/tl/help/faq/index_es.htm


18

Como resultado de esa evidencia se viene gestando un marco normativo

europeo que tiene como objetivo potenciar la utilización de esa información y

de su valor económico. Los ejes de ese desarrollo normativo son en estos

momentos la transparencia, los datos abiertos y la reutilización de la

información producida por la administración pública. En lo que concierne a la

realidad española nos encontramos en un proceso de transposición a la

normativa española (Ley 56/2007; Ley 37/2007).

Producto de estas iniciativas se han desarrollado líneas de actuación y grupos

de investigación tanto institucionales como académicos que han permitido

evaluar el tamaño, la utilización y su potencialidad como generador de

desarrollo económico del conjunto de esta información. Dentro de la

universidad española podemos tomar como ejemplo al grupo de investigación

PUBLIDOC-UCM y dentro de los grupos de actuación institucionales al PSI

Group.

Como resultado de esta actividad de forma creciente se ha generado

información derivada de congresos, jornadas y se ha concretado en

documentos institucionales. También aparecen artículos de investigación

académica que analizan la ISP desde diferentes perspectivas y establecen una

base de conocimiento de la que partir para nuestros análisis.

4.1.1 Caracterización de la información del sector público

Organismos productores y analistas e investigadores académicos han

sintetizado recomendaciones e identificado características en la ISP en función

de sus respectivas perspectivas de análisis, ya sea desde la óptica de la oferta

o de la demanda.


19

Desde el punto de vista de la oferta, en su recomendación más reciente, la

OCDE (2008) define la ISP como ―información, incluyendo los productos y

servicios de información, generada, creada, recopilada, procesada, preservada,

mantenida, diseminada, o financiada para o por el Gobierno o institución

pública…‖. Adopta, y propone adoptar, una serie de principios en materia de

acceso y utilización de la ISP con el objeto de ―establecer un marco general

para un uso más amplio y más eficaz‖ de esta información.

Los 13 principios propuestos agrupan sus características en: apertura,

declaración de las condiciones de reutilización, inventario de los recursos,

calidad, integridad, uso de nuevas tecnologías, respeto de la propiedad

intelectual, gratuidad, competencia, mecanismos de realimentación,

posibilidad de asociación con otros organismos, utilización internacional y

buena prácticas. La siguiente figura permite apreciarlo en sus propias palabras:

Openness. Maximising the availability of public sector information for use and

re-use based upon presumption of openness as the default rule to facilitate

access and re-use. Developing a regime of access principles or assuming

openness in public sector information as a default rule wherever possible no

matter what the model of funding is for the development and maintenance of

the information. Defining grounds of refusal or limitations, such as for

protection of national security interests, personal privacy, preservation of

private interests for example where protected by copyright, or the application

of national access legislation and rules

Access and transparent conditions for re-use. Encouraging broad non-

discriminatory competitive access and conditions for re-use of public sector

information, eliminating exclusive arrangements, and removing unnecessary

restrictions on the ways in which it can be accessed, used, re-used, combined

or shared, so that in principle all accessible information would be open to re-

use by all. Improving access to information over the Internet and in electronic

form. Making available and developing automated on-line licensing systems

covering re-use in those cases where licensing is applied, taking into account

the copyright principle below.


20

Asset lists. Strengthening awareness of what public sector information is

available for access and re-use. This could take the form of information asset

lists and inventories, preferably published on-line, as well as clear presentation

of conditions to access and re-use at access points to the information.

Quality. Ensuring methodical data collection and curation practices to enhance

quality and reliability including through cooperation of various government

bodies involved in the creation, collection, processing, storing and distribution

of public sector information.

Integrity. Maximising the integrity and availability of information through the

use of best practices in information management. Developing and

implementing appropriate safeguards to protect information from

unauthorised modification or from intentional or unintentional denial of

authorised access to information.

New technologies and long-term preservation. Improving interoperable

archiving, search and retrieval technologies and related research including

research on improving access and availability of public sector information in

multiple languages, and ensuring development of the necessary related skills.

Addressing technological obsolescence and challenges of long term

preservation and access. Finding new ways for the digitisation of existing

public sector information and content, the development of born-digital public

sector information products and data, and the implementation of cultural

digitisation projects (public broadcasters, digital libraries, museums, etc.)

where market mechanisms do not foster effective digitisation.

Copyright. Intellectual property rights should be respected. There is a wide

range of ways to deal with copyrights on public sector information, ranging

from governments or private entities holding copyrights, to public sector

information being copyright-free. Exercising copyright in ways that facilitate

re-use (including waiving copyright and creating mechanisms that facilitate

waiving of copyright where copyright owners are willing and able to do so, and

developing mechanisms to deal with orphan works), and where copyright

holders are in agreement, developing simple mechanisms to encourage wider

access and use (including simple and effective licensing arrangements), and

encouraging institutions and government agencies that fund works from

outside sources to find ways to make these works widely accessible to the

public.


21

Pricing. When public sector information is not provided free of charge, pricing

public sector information transparently and consistently within and, as far as

possible, across different public sector organisations so that it facilitates

access and re-use and ensures competition. Where possible, costs charged to

any user should not exceed marginal costs of maintenance and distribution,

and in special cases extra costs for example of digitisation. Basing any higher

pricing on clearly expressed policy grounds.

Competition. Ensuring that pricing strategies take into account considerations

of unfair competition in situations where both public and business users

provide value added services. Pursuing competitive neutrality, equality and

timeliness of access where there is potential for cross-subsidisation from other

government monopoly activities or reduced charges on government activities.

Requiring public bodies to treat their own downstream/value-added activities

on the same basis as their competitors for comparable purposes, including

pricing. Particular attention should be paid to single sources of information

resources. Promoting non-exclusive arrangements for disseminating

information so that public sector information is open to all possible users and

re-users on non-exclusive terms.

Redress mechanisms: Providing appropriate transparent complaints and

appeals processes.

Public private partnerships. Facilitating public-private partnerships where

appropriate and feasible in making public sector information available, for

example by finding creative ways to finance the costs of digitisation, while

increasing access and re-use rights of third parties.

International access and use. Seeking greater consistency in access regimes

and administration to facilitate cross-border use and implementing other

measures to improve cross-border interoperability, including in situations

where there have been restrictions on non-public users. Supporting

international co-operation and co-ordination for commercial re-use and non-

commercial use. Avoiding fragmentation and promote greater interoperability

and facilitate sharing and comparisons of national and international datasets.

Striving for interoperability and compatible and widely used common formats.

Best practices. Encouraging the wide sharing of best practices and exchange of

information on enhanced implementation, educating users and re-users,

building institutional capacity and practical measures for promoting re-use,

cost and pricing models, copyright handling, monitoring performance and


22

compliance, and their wider impacts on innovation, entrepreneurship,

economic‖

Figura 1. Principios de la OCDE (2008)

Desde la perspectiva de la demanda, Ramos Simón, Mendo Carmona y Arquero

Avilés (2009) enumeran a su vez otras características tomando como base el

trabajo de Burkert y Weiss y OCDE (2005; 2006), por lo que resulta menos

actual. Consideran las características que ―ha de tener la información ofrecida

a los ciudadanos

• Información objetiva, fiable, es decir, no sesgada presentada en

función de su finalidad.

• Información accesible, en distintos formatos y al alcance de sus

destinatarios potenciales.

• Difusión proactiva, además de permitir el acceso, la Administración

Pública debe dar publicidad a los documentos facilitando su conocimiento y

localización.

• Acceso individual, la creación de canales individuales de

comunicación, como Internet, propicia que la Administración favorezca el

consumo individual de información.

• Información de calidad, que cumpla estándares técnicos. Los

requisitos técnicos de calidad, se incorporan como una exigencia de la

accesibilidad de la información; si ésta no cumple con unas características

técnicas formales es como si no existiera.

• Relevante, plantea la necesidad de que la información esté sometida a

un tratamiento, técnico y de contenido, de manera que los ciudadanos la

encuentren fácilmente.

• Fácil de encontrar, integrada, organizada.


23

• Fácil de usar: la información es un derecho y un bien económico que

goza de la característica de bien público, de tal manera que el uso por unos,

no excluye a los demás.‖

Para estos mismos autores el tratamiento de la ISP ha de regirse por una serie

de principios: inventario, acceso, calidad, costes, elección, propiedad

intelectual, legítima mejora y la continuidad de la obligación. En cualquier

caso, son los dos primeros los que resultan claves para el desarrollo de

nuestro trabajo.

i) El principio de inventario: consiste en la obligatoriedad de las instituciones

públicas de inventariar sus activos de información, manteniéndolo y

poniéndolo a disposición pública.

ii) El principio de acceso: se resume en la obligación de las instituciones

públicas que producen información de dar publicidad a sus productos. ―El

principio ha de basarse en que cualquier persona tiene derecho a recibir

información libremente y en condiciones de igualdad y el Estado tiene

obligación de regular por ley el procedimiento de acceso a los documentos

protegidos. Las excepciones a este principio deben estar establecidas

previamente y su aplicación debe estar sujeta a la revisión de una autoridad

independiente. Tales limitaciones y excepciones a ese principio general deben

estar regladas por ley, así se limita el acceso a los documentos que contengan

datos referentes a la intimidad de las personas, así como a los de carácter

nominativo.‖


24

4.1.2 La información estadística en la Información del sector público

Como hemos mencionado, la información estadística es un subconjunto de la

ISP. Subconjunto de la mayor importancia, tal y como muestra la Ley 12/1989

de la Función Estadística Pública que resalta ―la trascendencia política,

económica y social que en nuestro días se confiere a los resultados de las

estadísticas elaboradas en el seno de la Administración‖ y que puede

considerarse un bien público en una sociedad democrática.

Puede considerarse un bien público en una sociedad democrática ya que es la

base de la formulación de políticas, estudios e investigaciones sobre un país

(Comunicado, 2010).

De una forma más extensa y sin duda más explicativa, De Agar y Valverde

(1994 p.7) justifica el uso de la información estadística pública por que el

usuario percibe las siguientes características:

Las estadísticas siempre que reúnan una serie de requisitos nos permiten

disponer de informaciones muy valiosas de la realidad cambiante. Y dicho

conocimiento tiene entre otras utilidades, dos que nos parecen básicas:

Forma de tener puntos comunes en interlocuciones. En una sociedad de debate,

de legítimas discrepancias, de planteamientos contrapuestos, muchas veces las

estadísticas con metodologías y alcances comúnmente aceptadas, sirven de

punto de partida común, a partir del cual las interpretaciones y decisiones que

sobre ellas se tomen pueden ser tan diversas como los propios interpretadores.

Base para toma de decisiones correctas. La información y en particular la

información estadística, es fundamental en el proceso de toma de decisiones.

Por su capacidad explicativa señalamos los requisitos que recoge:

―Técnicamente correcta: Lo que exige una metodología adecuada (con base

científica, contrastada, fiable, etc.) y pública.

Comparable: Que facilite al usuario los análisis oportunos, lo cual incide en los

esfuerzos antes indicados.


25

Planificada: Permitiendo conocer por el ―mundo estadístico‖ las actuaciones

previstas y ordenar los recursos y pautas de trabajo.

Neutral: Esto es no sometida a vaivenes ideológicos que condicionen su

producción permanentemente, independientemente de los resultados (buenos

o malos) que en cada caso ofrezcan.

Oportuna en el tiempo: De forma que sirva para tomar decisiones en los

momentos necesarios.

Estable: Garantizando la continuidad de las series cronológicas que se formen

a partir de los resultados.‖

Una muestra de la importancia que la información estadística tiene para sus

usuarios es que la ocultación o demora de la información estadística ha sido

acuñada con el término ―apagón estadístico‖ (Parlamento, 2012; vozpopuli,

2012) al que recurren los medios de comunicación y otros usuarios con

frecuencia. También se menciona como fuente de poder, ―Thus social statistics

are more are than just facts and figures: there are a source of power‖ (Slattery,

1986 p. 4).

Pero a pesar de las características reseñadas anteriormente y de la

transformación que ha llevado a la estadística oficial desde la categoría de

―espejo del príncipe‖ (Desrosières, 2004), el reconocimiento de bien público en

una sociedad democrática, su tratamiento en la literatura científica resulta

cuanto menos poco preciso.

En la revisión de la literatura se ofrece un diagnóstico (Díaz Muñoz y Cordero

Valdavida, 1995, p 22-23) acerca de la información estadística oficial. En él se

califica a los datos estadísticos que ofrece como ―confusos‖, ―numerosos‖,


26

―dispersos‖, ―diversos‖, ―oscuros‖ y ―remotos‖. Concluyen que ―solo un amplio

conocimiento del sistema estadístico, incluyendo todas las fuentes y

particularidades de los datos, permitirá diseñar productos útiles a los

usuarios‖.

Estos calificativos no están apoyados en ningún trabajo empírico ni siquiera

conceptualizados, pero la amplia experiencia en el ámbito de la información

estadística de los autores hace necesario prestarle atención.

En este sentido y dado que no tenemos una referencia acerca de los términos,

escogeremos la interpretación que consideramos más adecuada de las que

ofrece el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, DRAE (pueden

verse completas en el Anexo A):

Confuso. 3. adj. Poco perceptible, difícil de distinguir.

Numeroso. 3. adj. pl. muchos (abundantes).

Dispersar. 2. tr. Dividir el esfuerzo, la atención o la actividad, aplicándolos

desordenadamente en múltiples direcciones.

Diverso. 1. adj. De distinta naturaleza, especie, número, forma, etc.

Oscuro. 4. adj. Dicho del lenguaje o de una persona: Confuso, falto de

claridad, poco inteligible.

Remoto. 1. adj. distante (apartado).

Figura 2. Acepciones escogidas del DRAE

Tal y como se colige de las acepciones escogidas, más próximas al sentido que

Díaz Muñoz y Cordero Valdavida quieren darle, entenderemos que la

información estadística es difícil de distinguir y de identificar entre el conjunto

de la información generada por las administraciones públicas (en adelante,

AAPP). Al tiempo que existe gran cantidad de información repartida entre los

diferentes organismos, que esta información adopta diferentes tipologías o

formas y que no existe una organización o recursos que las aglutine.

http://lema.rae.es/drae/srv/search?id=96zEWGK0PDXX2z0jEyO4#0_1http://lema.rae.es/drae/srv/search?id=L7dzVzMASDXX2LUsobw3#0_2


27

Por tanto, los calificativos mencionados cuestionan los principios

fundamentales en los que se basa la ISP a efectos de la difusión que

identificaban Ramos Simón, Mendo Carmona y Arquero Avilés (2009):

inventario y acceso. No es banal esta comprobación, pues en estos dos

principios confluye la información estadística con el resto de ISP, como pueden

ser las normas de un país.

Ahora bien, el diagnóstico debe situarse en la fecha en el que se realizó,

especialmente en lo que hace a la utilización de las nuevas tecnologías. En

1995 Internet como herramienta de difusión de la información en las AAPP

españolas estaba en sus comienzos.

Por tanto plantearemos la hipótesis de que los principios de inventario y

acceso a la información en los términos descritos han de cumplirse en las

políticas de organización y difusión de la información estadística. Y que el

diagnóstico de Díaz Muñoz y Cordero Valdavida se ha visto superado por las

nuevas formas de organización y difusión de la información, especialmente por

medio de la difusión a través de la web.

4.1.3 La estadística oficial en España

El origen de la estadística oficial en España ha sido estudiado anteriormente

desde diferentes perspectivas. Entre estos trabajos es especialmente reseñable

el de Merediz Montero (2004) acerca de su desarrollo institucional desde el

siglo XIX hasta finales del año 2000. Constituye el último trabajo específico

acerca de la organización de la estadística oficial en España. Una segunda obra


28

es el informe realizado por encargo del Comité Interterritorial de Estadística

(en adelante CITE) acerca de la situación de la estructura y funcionamiento del

sistema estadístico español en 2005 (CITE 2005). Este apartado es deudor de

ambos en tanto que presenta una continuación de la metodología utilizada y

una prolongación del estudio longitudinal en algunos de sus apartados. No

obstante, ofrecemos una mayor profundidad de análisis en los organismos,

algo que no fue previsto en los trabajos mencionados. Además, nuestra

finalidad es sustancialmente diferente. Tratamos de identificar los organismos

para su posterior análisis como productores de información. Este trabajo

empírico determina un método de conocimiento mucho más profundo que lo

planteado en los trabajos citados.

Para el objeto de nuestro estudio, nos centraremos en la descripción de la

evolución reciente de la composición y estructura de la organización

estadística. Es decir, su situación actual hasta mayo de 2013.

4.1.3.1 Origen de la estadística oficial española

La estadística oficial tiene en España una larga tradición, pero podemos situar

los antecedentes inmediatos de la estadística pública en el siguiente marco

normativo de la actividad estadística:

La Ley de Estadística de 31 de diciembre de 1945 (BOE 3 de enero 1946),

crea en su art. 1 el Instituto Nacional de Estadística. Le asigna funciones de

centralización de la actividad estadística pública y de coordinación de la

actividad de los servicios estadísticos ministeriales, desarrolladas

posteriormente por el Reglamento de 2 de febrero de 1948 (BOE 3 de febrero

1948),


29

Y como hito fundamental para la configuración de la estadística oficial

actual encontramos la Constitución española de 1978. Traza las directrices

para el desarrollo de las diversas administraciones que van a configurar el

estado y hace mención expresa de la actividad estadística.

4.1.3.2 Marco normativo básico

Si iniciamos el análisis del marco legal de la organización y funcionamiento de

la estadística pública en la Constitución española de 1978 comprobamos que

el artículo 103.1 dice que la administración pública actúa con sometimiento

pleno a la ley y al derecho; y el punto 2 de este mismo artículo, nos recuerda

que los órganos de la administración son creados, regidos y coordinados de

acuerdo con la ley.

Por tanto la estadística pública, como parte de la actividad de la administración

en sus diferentes niveles, debe reflejar que su organización y funcionamiento

están regidos y desarrollados por medio de un entramado normativo

específico, que pasaremos a relacionar brevemente.

La base legal del Sistema estadístico actual es la Constitución española de

1978 que en su artículo 149 expone que ―El estado tiene competencias

exclusivas en las siguientes materias‖ y en su punto 1.31 explicita como una

de las competencias de éste las ―Estadísticas para fines estatales‖

La actividad estadística para los fines del estado aparece así como un mandato

constitucional, marco normativo que sin embargo no hace referencia a la

actividad estadística del resto de las administraciones.

Para el ámbito de las comunidades autónomas esta carencia es cubierta en los

respectivos estatutos de autonomía, donde junto a otras competencias se


30

recogen explícitamente las competencias sobre la actividad estadística de

interés para cada comunidad.

Así en la revisión que hemos efectuado (hasta abril de 2013) del estado actual

de los estatutos de autonomía de cada una de las 17 comunidades autónomas

y en los de las ciudades de Ceuta y Melilla aparece una referencia a las

competencias de los gobiernos de dichos territorios, asumiendo

explícitamente las 17 comunidades competencias en materia de estadística

(Anexo B).

El desarrollo de las competencias reconocidas en este marco legislativo se

realiza por medio del conjunto de leyes específicas destinadas a regular la

actividad estadística, que genéricamente denominaremos leyes de estadística.

4.1.3.3 Legislación estadística

Como hemos podido ver en el apartado anterior, la organización estadística en

España está basada en la atribución de competencias; y compuesta por un

sistema para fines estatales y 17 sistemas de ámbito autonómico.

La aplicación de estas competencias se ha llevado a cabo por medio de un

desarrollo legislativo que ha producido un conjunto de leyes de estadística.

Este apartado analiza la legislación estadística vigente porque permite conocer

la estructura y composición de los diferentes sistemas que forman la

organización de la estadística oficial en España.

La legislación estadística ofrece información acerca de la regulación de

elementos, comunes en todas las normas, como son:

1 La definición y composición de la actividad estadística,

2 Las herramientas o instrumentos de planificación de la actividad y


31

3 La estructura organizativa del sistema estadístico, es decir los organismos

responsables de la coordinación de la actividad en el marco de sus

competencias, los órganos consultivos y los órganos o servicios estadísticos

del resto de la administración y de las relaciones entre ellos y otros

organismos.

Con el advenimiento del estado constitucional y el reconocimiento de las

competencias de las autonomías se inicia el desarrollo legislativo de la

actividad estadística oficial. El desarrollo legislativo tiene dos apartados

principales: el correspondiente a la estadística para fines estatales,

encomendada a la AGE; y el de la estadística para cada una de las comunidades

autónomas, que se desarrollará por cada uno de los gobiernos autónomos.

La legislación estadística para fines estatales

El antecedente inmediato de la legislación estadística española actual se

encuentra en la Ley de Estadística de 31 de diciembre de 1945, que regulaba

un sistema centralizado tanto orgánicamente como en el aspecto territorial y

sectorial o temático. Estaba compuesto por la creación del Instituto Nacional

de Estadística y su red de delegaciones provinciales, así como por las

delegaciones ministeriales.

La estadística para fines estatales vigente se regula con la promulgación de la

Ley 12/1989 de 9 de mayo de la Función Estadística Pública.

La legislación estadística de las comunidades autónomas

La revisión del desarrollo de las leyes estadísticas de las comunidades

autónomas nos muestra que 16 de las 17 comunidades tienen ley estadística.

Solo Aragón no la tiene todavía (Anexo B). Aunque debemos reseñar que la


32

falta de ley estadística no ha supuesto en ningún caso falta de actividad

estadística, como se podrá apreciar en el apartado que analiza la información

estadística difundida.

Analizando sus fechas de aparición, vemos como la primera ley de estadística

corresponde a la Ley 4/1986 de 23 de abril para el País Vasco, (es decir es

anterior a la normativa estatal) y la última a la de La Rioja en 2005 (Ley

2/2005 de 20 de marzo). Podemos afirmar que el interés, cuanto menos por

legislar, no ha sido uniforme y que, tras 27 años de la primera ley de

estadística, el sistema estadístico no ha acabado de dotarse de la legislación

básica y ha visto cambios en su legislación.

Leyes estadísticas

19881989

1990 19901991

1995

19971998

2000

2002 2002 2002 20022003

2005

1986

1984

1989

1994

1999

2004

2009

Paí

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sco

Galicia

And

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y

Figura 3. Leyes estadísticas de las CCAA ordenadas por fecha de aparición.

Elaboración propia

El análisis de las leyes de estadística de las comunidades autónomas nos

muestra una estructura de la ley muy similar de todas ellas entre sí y con la ley

estatal (Anexo D).


33

Por tanto se convierten en las fuentes de información para el análisis de los

tres elementos considerados anteriormente: los elementos de la actividad

estadística, los instrumentos de planificación y la estructura organizativa del

sistema estadístico, los órganos y sus relaciones.


34


35

4.2 La organización estadística en España

En este apartado describiremos los organismos que intervienen en la actividad

estadística a partir de la atribución de competencias o de su mención en las

respectivas leyes. Definimos organismo, órgano u unidad estadística como

aquél legitimado por la atribución de competencias en la administración

pública para realizar actividad estadística. Esta primera identificación de los

agentes involucrados en la producción de información estadística es

indispensable para acometer el siguiente capítulo, donde se medirá su

dimensión de forma empírica.

Producto del marco legislativo visto anteriormente, la organización estadística

pública está conformada por los siguientes organismos.

a) Organismos estadísticos de la AGE

b) Organismos estadísticos de las CCAA

c) Organismos estadísticos de las administraciones locales

4.2.1 Organización de la Administración General del Estado

En el aspecto organizativo, la Ley 12/1989 configura la función estadística

pública en el ámbito de la administración del estado con los siguientes

agentes:

A. El Instituto Nacional de Estadística, organismo autónomo con funciones de

elaboración de estadísticas y de coordinación de la actividad estadística del

resto de la AGE y de las relaciones con los organismos internacionales. Es el

organismo central de la actividad estadística de la administración del estado.


36

B. Las unidades de los diferentes departamentos ministeriales (Anexo C) y de

cualesquiera otras entidades públicas dependientes de la misma a las que en el

ámbito de sus respectivas competencias se haya encomendado la función de

elaboración de estadísticas para fines estatales. Suelen ser mencionadas en la

legislación como un conjunto, sin individualizarlas.

C. El Consejo Superior de Estadística es el órgano consultivo de los

servicios estadísticos estatales y a su vez de participación social de los

informantes, productores y usuarios de las estadísticas. Está compuesto por el

INE y los departamentos ministeriales, además de por representantes de las

organizaciones sindicales y empresariales, así como otros grupos de interés e

instituciones sociales, económicas y académicas.

D. La Comisión Interministerial de Estadística, adscrita al Ministerio de

Economía y Competitividad, es el órgano de participación de los servicios

estadísticos responsables de la elaboración de las estadísticas en el ámbito de

la administración central del estado. Tiene entre otras funciones la de

coordinación horizontal de su actividad.

E. El Comité Interterritorial de Estadística (CITE) es el órgano colegiado

permanente que tiene como cometido la coordinación, la cooperación y la

homogeneización en materia estadística entre el estado y las comunidades

autónomas. Está integrado por representantes de los servicios estadísticos de

cada una de las comunidades autónomas, del Instituto Nacional de Estadística

y de los servicios estadísticos de los departamentos ministeriales.

4.2.2 Organización de las comunidades autónomas


37

Las leyes de estadística de las comunidades autónomas configuran 17

sistemas estadísticos y de su análisis se obtiene (Anexo F):

La identificación de 17 órganos centrales, que asumen la responsabilidad,

las competencias de coordinación y planificación de la actividad estadística

para el ámbito de su interés.

Un conjunto de órganos consultivos y de participación identificados

Y un conjunto de órganos estadísticos repartidos por toda la administración

autonómica, especialmente en las Consejerías y Departamentos que con

diferentes denominaciones será necesario identificar.

A modo de ejemplo, se describe la organización del sistema estadístico de

Andalucía, uno de los más variados en cuanto a tipo de organismos.

Órgano central:

Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía

Rango: Organismo Autónomo

Ley de estadística: Ley 4/1989, de 12 de diciembre modificada

Otros organismos:

Unidades estadísticas y cartográficas: son los órganos encargados de coordinar

técnicamente la ejecución de las actividades estadísticas y cartográficas de las

Consejerías y de los organismos autónomos y demás entidades públicas dependientes

de las mismas. La composición de las referidas unidades se determinará mediante

Orden de la respectiva Consejería

Puntos de Información estadístico-cartográficos de Andalucía: son mostradores

abiertos al público con la infraestructura y los recursos necesarios para ofrecer la

información estadística de carácter económico, demográfico, social y medioambiental y

así como información cartográfica junto con los servicios que facilita el Sistema

Estadístico y Cartográfico de Andalucía.

Consejo Andaluz de Estadística y Cartografía es el órgano consultivo y de participación

del Sistema Estadístico y Cartográfico de Andalucía


38

Comisión Interdepartamental de Estadística y Cartográfica: es el órgano de dirección y

coordinación del Sistema Estadístico y Cartográfico de Andalucía.

Comisión Técnica Estadística y Cartográfica es el órgano de asesoramiento técnico y

participación en materia estadística y cartográfica entre el Instituto de Estadística y

Cartografía de Andalucía y las unidades estadísticas y cartográficas de las Consejerías,

organismos autónomos y demás entidades públicas dependientes de las mismas.

Comisión Estadística y Cartográfica es el órgano de coordinación estratégica de toda la

actividad estadística y cartográfica que realice la respectiva Consejería, así como de los

organismos autónomos y las demás entidades públicas dependientes de la misma. Su

composición se determinará mediante Orden de la respectiva Consejería

Figura 4. Organismos del sistema estadístico de Andalucía.

4.2.3 Organización de la administración local

La citada ley 12/1989 en su artículo 44 manifiesta como única información

sobre la actividad estadística de la administración local el siguiente artículo:

Artículo 44º

1. Las relaciones de cooperación entre el Estado y las Corporaciones Locales en

materia estadística se ajustarán a los principios generales de esta Ley, a lo

establecido en los artículos 55 y siguientes de la Ley Reguladora de las Bases

de Régimen Local, de 2 de abril de 1985, y las normas que la han desarrollado.

2. En lo que concierne a la formación del padrón municipal de habitantes, se

estará a lo dispuesto en las reglas especiales que ordenan la relación entre el

Instituto Nacional de Estadística y las Corporaciones Locales establecidas en la

legislación de régimen local, así como en la normativa autonómica

correspondiente. En cuanto al Censo Electoral, se atenderá a la normativa

aludida y, especialmente, a la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del

Régimen Electoral General y las disposiciones que la han desarrollado.

3. El Instituto Nacional de Estadística convocará periódicamente reuniones con

los representantes de la Asociación de Corporaciones Locales de ámbito estatal

con mayor implantación, a los efectos de estudiar problemas y proponer y


39

acordar fórmulas de coordinación, de las cuales se dará cuenta tanto al Comité

Interterritorial de Estadística como al Consejo Superior de Estadística.

Una muestra de normativa aplicable a las corporaciones locales podemos

encontrarlo en el Decreto 11/1991 de 21 de enero del Consell de la Generalitat

Valenciana por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Estadística de la

Comunidad Valenciana. Este reglamento en su titulo segundo sobre la

organización estadística, en su capitulo III sobre la actividad estadística de la

Administración Local expone:

Artículo 56º

1. Es competencia de las Entidades Locales el desarrollo de la actividad

estadística relativa a los ámbitos territorial y competencial que es propio de

cada una de ellas.

2. No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, y a fin de lograr la

obligatoria comparabilidad de los datos y facilitar la agregación de los mismos

a nivel de la Comunidad Valenciana y del Estado, la actividad estadística local

habrá de ajustarse a la normativa técnica que, en cada momento, con carácter

general o para cada caso concreto dicte el Instituto Valenciano de Estadística.

Artículo 57º

1. La actividad estadística que sea competencia propia de las Entidades Locales,

exigirá la constitución en éstas, de Unidades especializadas en producción

estadística, sujetas al cumplimiento del principio de secreto estadístico, así

como a los restantes principios que se enumeran en el artículo 3 de la Ley de

Estadística de la Comunidad Valenciana.

2. Estas Unidades especializadas gozarán de la necesaria autonomía funcional

que asegure su neutralidad operativa, tanto en la planificación de las

estadísticas a realizar, como en la gestión de las mismas y publicación de sus

resultados.

...

Artículo 58º


40

1. Corresponde a las Entidades Locales la facultad de organizar su propia

actividad estadística, que preferentemente será dirigida a la obtención de

información estadística a partir de sus propios archivos administrativos.

2. No obstante lo anterior, las Entidades Locales, sus Organismos y Empresas,

son competentes para realizar cualquier otra actividad estadística en operación

directa, siempre que esté referida a sus ámbitos territorial y competencial.

Sin embargo los municipios, en su ámbito de competencias también realizan

estadísticas para sus propios fines. Aunque los municipios pequeños carecen

de servicios de estadística propiamente dichos, los medianos y grandes suelen

contar con una unidad orgánica dedicada a esta actividad.


41

4.3 Actividad y planificación estadística

4.3.1 Actividad estadística

La actividad estadística es la función principal de la organización estadística y

su desarrollo es objeto de regulación en la legislación estadística. Para poder

identificar y cuantificar la actividad estadística de las administraciones públicas

es necesario en primer lugar poder definir qué se entiende por actividad

estadística.

Si analizamos la legislación estadística comprobamos cómo las leyes de

estadística vigentes (con excepción de las dos primeras leyes promulgadas, la

citada ley de LFEP y la del País Vasco) ofrecen en su articulado una definición

explícita de actividad estadística. Cuentan, no obstante, con algunas

diferencias en cuanto a su nivel de detalle y extensión, lo que puede

consultarse en el Anexo E, que ofrece una selección de definiciones extraídas

de las leyes.

El concepto de actividad estadística está definido por la enumeración de tareas

y tipos de actividad reconocidos. Podemos agrupar las leyes de estadística en

dos grupos en función de estos aspectos: 1. las que ofrecen una enumeración

extensa de tareas y de tipos de actividades; y 2. las que la definen de una

forma más breve. Como ejemplo de la definición extensa ofrecemos la ley de

Cantabria.

Artículo 2. Actividades estadísticas.

A los efectos de la presente Ley, se entiende por actividades estadísticas:

a) Las actividades que conducen a la obtención, la recopilación, la elaboración y

la ordenación sistemática de datos, y a la conservación, el almacenamiento, la

publicación y la difusión de resultados.


42

b) Las actividades estadísticas instrumentales previas o complementarias a las

especificadas en la letra a) que son legalmente exigibles o técnicamente

necesarias para poder cumplir los requisitos que establece la legislación sobre

estadística, como las de investigación y de desarrollo técnico, metodológico y

normativo en el campo estadístico.

Figura 5. Definición extensa de actividad estadística según legislación de

Cantabria

Como ejemplo de definición breve señalamos la ley de la Comunitat

Valenciana.

Capitulo primero

Disposiciones generales

Articulo 1. Uno. La presente ley tiene por objeto regular la actividad estadística

pública valenciana de interés de la generalidad.

Dos. A efectos de esta ley, se entiende por actividad estadística publica la

recopilación, elaboración y ordenación sistemática de la información

cuantificable y la publicación y difusión de los resultados necesarios o útiles,

tanto para el conocimiento y el análisis de la realidad geográfica, económica,

demográfica, cultural y social de la comunidad valenciana como para coadyuvar

al cumplimiento de los fines y competencias de la generalidad.

Figura 6. Definición breve de actividad estadística según legislación de la

Comunitat Valenciana

Al analizar el concepto de actividad estadística, observamos incluye un

conjunto de tareas identificadas con gran concreción, junto a las actividades

instrumentales que son necesarias para elaborar estadísticas. Entendemos que

son precisas, dado que están definidas en la ley, y, por ese mismo hecho, son

legalmente exigibles.


43

A pesar de las diferencias, las definiciones muestran una gran similitud en la

consideración de las tareas que se reconocen como actividad estadística.

Enumeramos en orden de realización, las principales tareas, indicando en qué

textos legales se asumen:

- Recopilación, tratamiento y elaboración de los datos: asumidas por todas

leyes

- Obtención: aparece en todas las leyes excepto en las de Galicia y Comunitat

Valenciana.

- Conservación, custodia y/o almacenamiento: aparecen en todas las leyes,

excepto en las de Galicia y Comunitat Valenciana

- Publicación y difusión: son asumidas por todas leyes

De todas las actividades estadísticas, son estas últimas las que tienen mayor

importancia para el objeto de este trabajo. Actividades de publicación y

difusión de los datos o resultados estadísticos que como hemos visto aparecen

identificadas en todas las leyes estadísticas.

El reconocimiento de la actividad de difundir y publicar sitúa a la organización

estadística como productor de información y documentación. Es por esta razón

que el estudio de la información estadística ha sido desde siempre una rama

de investigación de las ciencias documentales.

Por tanto para valorar adecuadamente a la organización estadística pública

española como productora de información y documentación es necesario

valorar su actividad estadística, y a esa valoración dedicaremos un capítulo

más adelante.


44

Por último, queremos destacar que existe otro concepto usado

tradicionalmente para designar la actividad estadística, la operación

estadística. En cierto momento, pero no en todos los textos normativos, se

sustituye el término operación por actividad. Así, tiene varias definiciones en la

legislación estadística vigente y un gran número de indefiniciones.

Podemos encontrar el concepto operación estadística como sinónimo de

actividad estadística. También aparece como conjunto de actividades

específicas cuando han sido recogidas en algún instrumento de planificación o

realizadas por algún organismo (Galicia). Por último, es mencionado como un

subconjunto de la actividad estadística (Andalucía)

Utilizaremos en este trabajo la denominación de operación estadística como

sinónimo de actividad estadística; y también para identificar la unidad de

análisis y de información de las actividades recopiladas en los diferentes

instrumentos de planificación estadística.

4.3.2 Planificación estadística

Una de las características de la actividad estadística es que se trata de una

actividad planificada. Esta planificación es uno de los objetos fundamentales

regulados en la legislación estadística vigente. Existe una total coincidencia en

toda la legislación estadística en regular la planificación de la actividad

estadística. Se refleja en la existencia de un apartado en su articulado

específicamente dedicado a la planificación, lo que da cuenta de la importancia

que se le asigna.


45

4.3.3 Herramientas de la planificación

Esta planificación de la actividad en la elaboración de estadísticas tiene sus

antecedentes inmediatos en diferentes disposiciones reglamentarias. Los hitos

más recientes en el ámbito de la planificación de la actividad estadística

anteriores a la legislación vigente son:

Decreto 2592/1965, de 11 de septiembre, que encomendaba al Instituto

Nacional de Estadística la elaboración del un Plan Nacional de Información

Estadística.

Decreto 1541/1972, de 15 de junio, relativo al Tercer Plan de

Desarrollo, que encargaba al INE la formación de un inventario de las

estadísticas que se realizan en esos momentos como etapa previa de la

planificación.

Real Decreto 390/1982 de 12 de febrero (BOE nº 55 de 5 de marzo de

1982 p. 5805) por el que se aprueba el Plan Estadístico elaborado por el INE

para cumplir con los objetivos establecidos por la Ley Orgánica 8/1980 de

Financiación de las Comunidades Autónomas, de 22 de septiembre

El análisis de

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