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Agosto, 201
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L
12.
Agradecimientos Muchas gracias a quienes contribuyeron para que este trabajo se consumara; a mi
profesora, Doctora Myriam Cardozo, quien me orientó en la metodología de
investigación, así como en las correcciones de la misma; a mi asesor, Maestro
Alejandro Carrillo, quien no sólo me apoyó durante este trimestre, sino también
como profesor de clase, tiempo atrás, me brindó los conocimientos básicos
necesarios para poder abordar este tema. De igual forma, agradezco la amabilidad
de quienes aceptaron ser entrevistados para la nutrición de este texto.
Estoy infinitamente agradecido con mi familia por el soporte que me han brindado
permanentemente. Gracias a mis padres, Benito y Consuelo, pues a lo largo de mi
vida nunca han escatimado recursos, de ningún tipo, para facilitarme las
herramientas necesarias en mi formación profesional y como ser humano. Hemos
disfrutado momentos muy felices y de gran satisfacción; y aunque también
pasamos por acontecimientos desagradables, con su ayuda he aprendido a
tomarlos con sabiduría; ahora son una lección de vida. Muchas gracias por confiar
y creer en mí.
Mis hermanos también han sido, sin duda alguna, parte fundamental en mi vida.
Gracias a Randy, pues en el transcurso de la infancia y adolescencia aprendí
muchas cosas que en la vida adulta determinan mi manera de actuar; Arely, quien
como única hermana, aporta una perspectiva especial en la familia; Benito, pues
su experiencia también influyó en mi formación; Omar, ya que incluso a la
distancia transmite su experiencia y soporte; agradezco también a mi hermano
Oscar, pues no obstante que siempre he contado con su apoyo, los últimos cuatro
años me acompañó muy de cerca en esta etapa universitaria; sus consejos y
opiniones han sido un referente importante en mi formación.
Siglas utilizadas ALDF Asamblea Legislativa del Distrito Federal CIDE Centro de Investigación y Docencia Económica CPC Constitución Política de Colombia IPN Instituto Politécnico Nacional ITAM Instituto Tecnológico Autónomo de México MC Movimiento Ciudadano MDD Mecanismos de Democracia Directa PAN Partido Acción Nacional PRI Partido Revolucionario Institucional PRD Partido de la Revolución Democrática PP Políticas Públicas UE Unión Europea UAM Universidad Autónoma Metropolitana UACM Universidad Autónoma de la Ciudad de México UNAM Universidad Nacional Autónoma de México UVM Universidad del Valle de México
Índice Introducción 1
1. Marco Teórico 5
1.1 Tipos de Régimen 5
1.1.1 Autoritarismo 7
1.1.2 Totalitarismo 8
1.2 Democracia 9
1.2.1 Representativa 13
1.2.2 Directa 16
1.2.3 Deliberativa 21
1.3 Referéndum 23
1.3.1 Definición 23
1.3.2 Tipología 26
1.3.3 Usos 28
2. Antecedentes 30
2.1. Marco Histórico del Sistema Político Mexicano 30
2.1.1. Autoritarismo (1928-1970) 30
2.1.2. Corporativismo (1940-2000) 32
2.1.3. Presidencialismo (1940-1988) 33
2.2. Apertura del Sistema Político Mexicano 34
2.2.1. Reforma Política de 1977 (LOPPE) 34
2.2.2. Crisis del Partido de Estado (PRI) 36
2.3. Referéndum 37
2.3.1. Los usos en Europa 37
2.3.1.1. España 37 2.3.1.1. Francia 40
2.3.1. Experiencia Latinoamericana 41
2.3.1.1. Colombia 41 2.3.1. Antecedentes en México 44
2.3.1.1. Distrito Federal 44 2.3.1.2. Chihuahua 46
3. Reforma Política Nacional 2009-2012 49
3.1. El descontento social 50
3.1.1. Abstencionismo y voto nulo 53
3.2. Las propuestas 57
3.2.1. Ejecutivo Federal - Partido Acción Nacional 57
3.2.2. Partido Revolucionario Institucional 58
3.2.3. Partido de la Revolución Democrática (PT y Convergencia) 59
3.2.4. #ReformaPolíticaYA 61
3.3. El debate 62
3.4. La aprobación 67
4 Referéndum 73
4.1 Viabilidad y conveniencia política 73
4.1.1 La coyuntura es favorable 73
4.1.2 Los MDD son una exigencia ciudadana 76
4.2 Factibilidad técnica 79
4.2.1 Capacidad institucional 79
4.2.1.1 Administrativa 80 4.2.1.2 Política 80
4.2.2 Cultura política 81
4.3 Condiciones para su desarrollo 83
4.3.1 Fortalecimiento de la representación 84
4.3.2 Información pública 86
4.3.3 Transparencia y rendición de cuentas (Accountability) 88
4.3.4 Vinculante 91
Conclusiones 92
Bibliografía 96
“[…] ser soberano un día cada cuatro años tiene mucho olor a placebo […]”
John Dunn
1
Introducción El descontento social ante la toma de decisiones de quienes fungen como
representantes en un régimen democrático se presenta de diversas maneras,
desde una manifestación en las calles, hasta un cambio de valores en las mismas
sociedades, llegando incluso a cambiar de régimen.
En la actualidad, no son pocas las naciones democráticas que pasan por una
crisis de representación, de hecho, ésta es parte del mismo régimen; sin embargo,
hoy día se manifiestan con mayor intensidad, exigiendo una respuesta aceptable
desde el sistema; México no es la excepción.
Desde los años setenta han existido reformas a la Constitución Política, en las
leyes y en las instituciones de nuestro país, con la intención de aminorar ese
descontento de los ciudadanos, el éxito de las mismas ha sido en mayor o menor
grado; lo que podemos ver a través de las estadísticas oficiales, mediciones
hechas por organizaciones no gubernamentales e incluso en la vida diaria, es que
el desencanto de la democracia se refleja cada vez más con la ausencia de la
participación ciudadana.
Regímenes democráticos en los que predomina el esquema de representación
han incorporado, en muchos casos, mecanismos que son propios de otro tipo de
democracia; la democracia representativa, algunos de estos mecanismos son: la
iniciativa legislativa ciudadana, candidaturas independientes, revocación de
mandato y referéndum. Esta incorporación se da en respuesta a la crisis de
representación.
En otro sentido, también desde la academia, más que una crisis se ha definido a
este fenómeno como una metamorfosis de la representación, lo que viene a
restructurar las democracias bajo el esquema tradicional de representante-
representado y conceptualizarlo desde otra perspectiva.
2
Desde este enfoque, el presente texto tiene el objetivo de estudiar la viabilidad,
factibilidad y conveniencia de incorporar el referéndum en México. Un mecanismo
propio de democracia directa que se intenta acoplar a un sistema representativo,
con la finalidad de contribuir a reducir la crisis de representación en los
ciudadanos y abrir el régimen a la participación de los mismos.
Entre los objetivos particulares se encuentran: Exponer las experiencias que se
han tenido con el referéndum en dos países de Europa y uno de América Latina
que lo consideran en sus constituciones; de igual forma, realizar un análisis crítico
de los impactos que estos mecanismos de democracia directa han tenido en
nuestro país, ya que un número considerable de Estados los contemplan en sus
constituciones o en alguna ley sobre participación ciudadana. El tercer y último
objetivo es, realizar una propuesta de mejora en las áreas de oportunidad de los
instrumentos existentes para el ejercicio de democracia directa en nuestro país.
Parto de la hipótesis de que a través de mecanismos de democracia directa, en
este caso el referéndum, aunado al uso de los mecanismos ya existentes en
México, propios de democracia liberal representativa, las sociedades están
teniendo un mayor involucramiento en la vida pública; llegando a una
metamorfosis de la representación, la cual consiste en una complementariedad
entre democracia directa y democracia representativa.
La metodología de este trabajo consistió en una investigación documental acerca
de las teorías referentes a los regímenes políticos, los tipos de democracia, los
mecanismos de democracia directa, aunque con interés particular en los usos y
las experiencias entorno al referéndum. Los materiales consultados fueron libros,
revistas académicas y de divulgación; documentos de trabajo, así como
legislaciones al respecto y recursos electrónicos. Esta parte documental se
complementa con el trabajo de campo, el cual consta de cuatro entrevistas a
personas involucradas de manera directa en el proceso más reciente de reforma
política en nuestro país. La primera se aplicó a un ciudadano que participó desde
3
la sociedad civil organizada (#ReformaPolíticaYA), mientras que las tres restantes
se utilizaron con asesores parlamentarios de legisladores miembros de las
principales fuerzas políticas en nuestro país (PAN, PRI, PRD), todos ellos
estuvieron envueltos tanto en la creación de las propuestas como en el debate
público.
El contenido está estructurado en cuatro capítulos; el primero, contiene los
elementos teórico-conceptuales necesarios para poder adentrarnos en la
terminología que será utilizada a lo largo del texto. Elementos como régimen
político, democracia, los tipos de democracia, referéndum, la clasificación del
referéndum y los usos que se le dan, son lo que se explica en este apartado. Se
abordan también algunos orígenes de estos conceptos, así como el desarrollo que
han tenido y el tratamiento que se les ha dado en su dimensión teórica y práctica.
En segundo lugar, se exponen algunas etapas y características históricas del
sistema político mexicano, lo que nos permitirá comprender al actual régimen
político de nuestro país y cómo llegamos a él, esto es necesario para comprender
el contexto del que surge el último proceso de reforma política (2009-2012).
Siendo el referéndum; objeto de estudio en esta investigación, se indaga aquí
sobre los usos que ha tenido en dos países de Europa (España y Francia), uno de
América Latina (Colombia), en dos Estados de nuestra federación (Chihuahua y el
Distrito Federal) y conocer también, cuáles han sido sus efectos.
En el tercer capítulo, nos posicionamos en el más reciente debate entorno a la
reforma política, partiendo de algunos argumentos que intentan explicar su origen.
Se exponen, de las propuestas más sobresalientes, algunos puntos importantes
que se relacionan con los mecanismos de democracia directa, para seguir con una
breve descripción de las interacciones entre las distintas partes involucradas en
este proceso. Por su propia naturaleza y ante el reto que implica hacer compatible
la democracia directa con la democracia representativa, algunos temas polémicos
generaron interesantes debates entre los actores involucrados.
4
El cuarto capítulo contiene, a partir de la revisión de los datos contenidos en
capítulos anteriores, un análisis que intenta explicar la viabilidad y conveniencia
política de incorporar el referéndum y algunos otros mecanismos de democracia
directa en México. Se hace también, un diagnóstico acerca de su factibilidad
técnica, analizando la capacidad institucional en sus dimensiones administrativa y
política, para asumir este nuevo esquema.
Por último, se expone un escenario mediante el cual este mecanismo podría
desarrollarse en nuestro país, uno que cuente con elementos básicos de apoyo
como el fortalecimiento de la representación, información pública, transparencia y
rendición de cuentas, así como su carácter vinculante.
5
1. Marco Teórico 1.1 Tipos de Régimen
Resulta indispensable plantear en primer lugar lo que se entiende por régimen, los
autores que abordan el tema difieren en algunas de sus características, por lo que
para efectos de esta investigación se considera más aceptada la definición de
Guillermo O’Donelll y Phillipe C. Schmitter, en la que régimen es:
[…] el conjunto de pautas, explícitas o no, que determinan las formas y
canales de acceso a los principales cargos de gobierno, las características de
los actores admitidos y excluidos con respecto a ese acceso, y los recursos o
estrategias que pueden emplear para ganar tal acceso [...] deben ser
reconocidas, practicadas y aceptadas regularmente al menos por aquellos a
quienes esas mismas pautas definen como los participantes del proceso.1
Como podemos ver, un régimen se compone de las reglas para acceder al poder
político, reglas establecidas y que son aceptadas primordialmente por quienes son
los aspirantes a ejercer dicho poder en una sociedad determinada. Partiendo de la
anterior definición se pueden señalar tres principales tipos de régimen: autoritario,
totalitario y democrático.
Por otro lado tenemos a Leonardo Morlino, quien parte de una clasificación de
regímenes democráticos y regímenes no-democráticos, en estos últimos están
incluidos el totalitarismo y el autoritarismo.
Siguiendo con la propuesta de Morlino, encontramos que un régimen político está
compuesto por tres elementos esenciales: valores, normas y estructuras de
autoridad.
Los valores "[...] están en la base de ciertas ideologías y doctrinas o bien entran
más o menos implícitamente en la praxis política... están articulados abiertamente 1 Valdés Vega, María Eugenia. "Sistema Político, Régimen y Gobierno" en Gustavo Ernesto Emmerich (Coord.), Tratado de Ciencia Política, Anthropos‐UAMI; México, 2007, p. 82
6
en expresiones simbólicas o son justificaciones latentes del régimen." Las normas
"[...] son las reglas operativas o reglas del juego que especifican los modos en que
los miembros del sistema pueden participar en el proceso político y resolver los
conflictos [...]; por último, las estructuras de autoridad son "[...] el conjunto de los
roles o modelos regularizados de comportamiento y de expectativas acerca del
modo en que habrán de comportarse los que ocupan posiciones especiales en la
sociedad y el modo en que los demás deben obrar frente a ellos [...]"2
Un teórico más sobre el régimen político es Maurice Duverger, quien lo concibe
como ese conjunto de instituciones3 políticas encargadas de velar porque se
ejecuten y respeten las reglas del juego (esas normas a las que se refiere
Morlino).4
También rescato y puntualizo lo que Mackenzie señala sobre los gobiernos y el
régimen; el primero solo se mantiene por cierto tiempo, mientras que el segundo
permanece, él se refiere al régimen como aquel “ […] conjunto de reglas,
costumbres y creencias más importantes para la vida política y en un nivel
concreto se encarga en el grupo o los grupos más influyentes en el gobierno; es
decir, la elite política."5 Esta conceptualización de lo que es un régimen coincide
mucho con la definición que ofrece Leonardo Morlino.
Sólo para finalizar con esta conceptualización de qué es un régimen, retomo lo
que el profesor-investigador Gerardo Zamora expone; en su propia definición, éste
es:
[…] un conjunto de instituciones que regulan la lucha por el poder y su
ejercicio en la sociedad; asimismo, a las instituciones políticas se les concibe 2 Ibídem, p. 81 3 Entendidas aquí las instituciones, no sólo como aquellas organizaciones gubernamentales encargadas de vigilar que los procesos de acceso al poder político se desarrollen debidamente y con estricto apego a las reglas, sino en su sentido más amplio, el de cualquier institución con un sistema de valores específico, incluyendo los partidos políticos, ONG’s, etc. 4 Valdés, Óp. Cit., p. 80 5 Ídem
7
como estructuras o modelos de relaciones organizativas del poder, las cuales
alcanzan cierto grado de estabilidad, duración y cohesión.6
Zamora añade el término de estabilidad en este concepto; sin embargo, la
estabilidad no es permanente y existe la posibilidad de que el régimen esté sujeto
a ciertos cambios, apunta también que su estabilidad o los ajustes que el régimen
tenga son producto de la articulación y complementariedad de las mismas
instituciones.7
El régimen puede incluso cambiar en su totalidad; si dichas instituciones no son lo
suficientemente sólidas se pueden ver rebasadas por el ejercicio de quienes
detentan el poder o por las demandas de quienes aspiran a ejercerlo, es ahí
cuando tenemos una transición de los regímenes autoritarios a los democráticos;
de los regímenes totalitarios a los democráticos o a la inversa.
1.1.1 Autoritarismo
Leonardo Morlino indica algunos elementos valiosos para que podamos identificar
en qué momento se puede hablar de regímenes autoritarios, éstos
[…] se distinguen por un pluralismo político limitado y no responsable; por una
baja movilización política en la fase intermedia de mayor estabilidad; no tienen
una ideología compleja y articulada, sino tan sólo algunas actitudes mentales
características; en ellos, un líder, más raramente un grupo pequeño detenta el
poder y lo ejerce dentro de los límites formalmente mal definidos pero
suficientemente claros.8
Este tipo de régimen, tiene limitantes para el desarrollo de una sociedad tanto en
el ámbito político como en el económico, mientras que en el modelo de
6 Zamora, Gerardo. “Corporativismo sindical: ¿institución sin futuro?” en Política y Cultura, número 005, Universidad Autónoma Metropolitana; México, 1995, p. 43 7 Ibídem, p. 44 8 Morlino, Leonardo. Como cambian los regímenes políticos, Centro de Estudios Constitucionales; Madrid, 1985, p. 93
8
democracia liberal, las libertades son un aspecto fundamental para el desarrollo de
la economía, para los regímenes autoritarios el control de ésta lo detenta quien
ejerce el poder, como bien menciona Morlino, suele ser una sola persona y en
algunos casos, un determinado grupo de interés.
Si bien es cierto que hay un margen de acción en el ámbito político, no hay algo
que esté fuera del control estatal, el ejercicio de los derechos políticos por parte de
los ciudadanos no se da en su plenitud.
Puede incluso haber elecciones como si se viviera en un gobierno democrático en
el que se ejerce el sufragio libre y secreto; sin embargo, según Lamounier es
posible una “[…] “apertura por medio de elecciones” y describe la importancia del
autoritarismo electoral una vez que el régimen se ha abierto lo suficiente para que
pueda empezar a dar los primeros pasos hacia la democratización."9
1.1.2 Totalitarismo
Conocidos en algún momento como “regímenes inéditos”, pues ni los antiguos
conceptos de tiranía y despotismo fueron suficientes para referirse a ellos, a partir
de los años veinte “[…] para designar a estos regímenes comienza a utilizarse el
adjetivo totalitario, de manera especial en Italia, entre los admiradores del
fascismo.”10
En los regímenes de este tipo prevalece la característica de que es fuertemente
centralista; sobre el totalitarismo Morlino explica:
Los regímenes totalitarios se distinguen por: a) una ideología desarrollada y
articulada que se encuentre tanto a nivel de comunidad política como en las
9 Lamounier, Bolívar. “Opening Trough Elections: Will the Brazilian Case Become a Paradigm?” en Government and Opposition citado por Todd A. Eisenstadt, "Instituciones judiciales en un régimen en vías de democratización: solución legal frente a solución extralegal de los conflictos poselectorales en México" en Lorena Murillo (Trad.), Foro Internacional, El Colegio de México; México, 1999, p. 302 10 Flores Rentería, Joel. Totalitarismo revolución y negación del pasado, Fondo de Cultura Económica; México, 2003, p. 81
9
normas y estructuras de autoridad del régimen; b) un partido único muy
desarrollado y otras organizaciones que mantienen a la comunidad política en
un estadio de movilización política continua; c) todo el poder en manos de un
individuo o de un pequeño grupo no responsable frente a los demás; d) un
estado de subordinación de los militares, a diferencia de otros regímenes no-
democráticos; e) una práctica de terror y represión que golpea también dentro
de la élite dominante y sanciona incluso a oponentes que sólo lo son de modo
potencial.11
Podemos visualizar cómo es un régimen totalitario utilizando de ejemplos los
casos del nazismo en Alemania con Hitler y del fascismo en Italia con Mussolini.
1.2 Democracia Para abordar el tema de la democracia nos podemos remitir incluso a la etapa
clásica de la ciudad de Atenas, donde la inclusión ciudadana de la ciudad-Estado
inicia con la demarcación territorial. La instauración es por “[…] demos, proceso
por el cual se incorporan campesinos, artesanos y tenderos bajo el estatuto
ciudadano a la comunidad política, al mismo tiempo en que se constituye una
jerarquía de entidades políticas con formas específicas de participación política.”12
La palabra democracia proviene de los vocablos griegos demos, pueblo y Kratos,
autoridad o gobierno, “[…] la democracia propugna el concepto de la “soberanía
popular”, o sea, el derecho del pueblo todo a gobernarse por sí mismo, con
finalidades que representan el interés de todo el pueblo.”13
Una definición muy difundida sobre la democracia es que se trata del "Gobierno
del pueblo por pueblo. Es una forma de gobierno, un modo de organizar el poder
11 Morlino, Óp. Cit., p. 101 12 Bracho Carpizo, Julio. “¿Democracia sin partidos?” en La democracia y los ciudadanos, Universidad Autónoma Metropolitana‐Xochimilco; México, 2003, p. 197 13 Montenegro, Walter. Introducción a las doctrinas político‐económicas, Fondo de Cultura Económica; México, 1982, p. 61
10
político en el que lo decisivo es que el pueblo no es sólo el objeto del gobierno -lo
que hay que gobernar - sino también el sujeto que gobierna."14
Una vez finalizada la segunda guerra mundial, con la derrota del fascismo, fue
posible observar un impulso generalizado de los regímenes democráticos en gran
parte del occidente de Europa y es así como se inicia la adopción por parte de los
países capitalistas desarrollados de la democracia liberal, pues es el sistema más
aceptado en tanto que se ubica como el más efectivo para garantizar el respeto de
las libertades individuales sociales y básicas15, una idea que se vino a consolidar
al final de la guerra fría.
Se puede decir entonces, que basándonos en el anterior argumento, "[…] el
capitalismo debe ser una condición necesaria para la democracia, y el capitalismo
debe modificarse de manera significativa para que sea compatible con la
democracia."16 Ésta no se limita sólo al aspecto electoral, lo quiere decir que
también existe un sentido democrático básico en el orden social, mismo del que el
aparato gubernamental se debe ocupar de garantizar a los ciudadanos; no
obstante, se tiene que evitar caer en la democratización de los espacios en su
totalidad, pues se corre el riesgo de invadir la esfera privada y publicitarla, lo que
estaría coartando una máxima de la democracia, la libertad del individuo, su
derecho a una propiedad y el respeto a ésta.
14 Woldenberg, José. “La soberanía popular” en Principios y valores de la democracia, Instituto Federal Electoral, consultado el 01 de marzo de 2012, disponible en: (http://bit.ly/yi6h6m). 15 Campuzano, Felipe. “Democracia y desarrollo en América Latina” en Producción Económica: Anuario de Investigación, UAM‐X, Departamento de Producción Económica; México, 1998, pp. 64‐65 16 Camou, Antonio et al. Los desafíos de la gobernabilidad, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales‐UNAM; México, 2001, p. 72
11
La democracia, según nos señala Bobbio, también la podemos concebir como el
derecho de participar, lo cual forma parte de una progresiva ampliación de los
derechos políticos, “[…] aunque sea por medio de la elección de representantes,
en la formación de la voluntad colectiva”.17
Sin embargo, en la actualidad el involucramiento que implica la democracia no se
reduce al simple ejercicio del sufragio, ya que incluso, si no se cuenta con otras
figuras como pudieran ser los mecanismos de democracia directa (MDD), se
puede observar una participación activa a través de las organizaciones de la
sociedad civil.
Un elemento que va de la mano con la participación en las elecciones son los
partidos políticos, los cuales:
En países democráticos, […] son una suerte de mediadores entre gobernados
y los gobernantes, en tanto que transmiten al gobierno las demandas de la
población, efectivamente, de todos los actores gubernamentales que pueden
influir en el proceso de toma de decisiones de la política exterior, los partidos
políticos tienen una característica especial: son puente directo entre el
gobierno y la sociedad civil.18
Los partidos políticos son importantes en tanto competidores por el poder
mediante elecciones, enmarcados por determinada ley. Estas asociaciones, son
conformadas y mantenidas a través de los beneficios que a sus afiliados reporta el
actuar de manera coordinada, ya sea para la operación en periodos electorales o
en la toma de decisiones en los cargos de gobierno ocupados por otros miembros
del mismo instituto político, en particular las asambleas legislativas. ¿Cuáles son
17 González, Raúl. “Democracia directa y democracia participativa” en Valadés, Diego & Gutiérrez, Rodrigo (Coords.), Democracia y Gobernabilidad. Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional II, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas; México, 2001, p. 86 18 Jorge, Schiavon & Velázquez, Rafael. “La incidencia de la opinión pública en la política exterior de México: Teoría y realidad”, documento de trabajo número 197, Centro de investigación y docencia Económicas; México, 2010, p. 6
12
esos beneficios? Los cargos públicos y la capacidad de influir en las políticas
públicas. 19
Es preciso señalar que el margen de actuación que un ciudadano en democracia
tiene en comparación con otro que se encuentra en un régimen totalitario o
autoritario, es más amplio; el ciudadano es importante en una democracia, de
hecho, este sistema se construye con la ciudadanía como base. “El ciudadano es
un personaje que está en posibilidad de tomar decisiones en el ámbito político. No
es el súbdito que calla y obedece: piensa y discute, habla y decide. No es cosa,
sino agente.”20
Son las preferencias o intereses particulares de cada ciudadano los elementos
que conforman la pluralidad en un régimen democrático, no sólo están en libertad
de hacerlo, sino que la pluralidad se convierte en un requisito para la nutrida
deliberación de cómo se hará valer la voluntad colectiva y de cual será la elección
de ésta, es decir, cuáles son aquellas demandas o necesidades que tendrán
prioridad; “[…] la democracia no puede resolver nuestros problemas. No es un
remedio sino un método para plantearlos y entre todos discutirlos”21
Rodríguez Adrados por su parte, comenta que conforme ha avanzado el tiempo la
democracia se ha desarrollado y también ha permitido variantes aunque su
esencia continúa siendo la misma: “[…] los métodos para resolver conflictos […]
es antes que nada, un método para alcanzar el cambio sin violencia”22
19 Nacif, Benito. “Para entender las instituciones políticas del México democrático”, documento de trabajo 194, Centro de Estudios Políticos‐CIDE, México; 2007, p. 22 20 Silva‐Herzog Márquez, Jesús. Esferas de la democracia, Instituto Federal electoral; México, 2001, p. 19 21 (Paz: Hora cumplida, 1985) citado por Arriola, Juan. “El proceso electoral mexicano de 2009 visto desde el pensamiento de Octavio paz” en Sociedad y Violencia, numero 33, año I, Universidad Iberoamericana; México, 2009, p. 33 22 Rodríguez Adrados, Francisco. Historia de la democracia, Madrid, Ediciones Temas de Hoy, 1997, p. 2 citado por González, Raúl. “Democracia directa y democracia participativa” en Valadés & Gutiérrez, Óp. Cit., p. 91
13
En democracia se cuenta con diferentes formas de articular dichas entradas; como
bien menciona Raúl Gonzáles, “[…] la democracia se ha inventado en diversos
momentos […]” y algunos tipos de democracia son la representativa, directa,
deliberativa, etc.23
1.2.1 Representativa
La premisa esencial de la democracia representativa es que los ciudadanos con
plenos derechos políticos, pueden ejercer el voto para elegir a quienes serán sus
representantes, quienes a su vez diseñarán las políticas y también gobernarán en
nombre de quienes los votaron, según Lissidini “delegan en los “expertos” las
decisiones de política pública”24
La representación permite la discusión y el acuerdo entre gran número de
personas, en mayor extensión y con mayor detalle, que la <<democracia
directa>> de discusiones cara a cara en una asamblea de todos los miembros
de una comunidad pequeña (o las cuestiones simplificadas de un referéndum
popular en gran escala).25
El hecho de que haya un representante es porque, en teoría, es semejante a sus
electores y éstos se sienten identificados; semejantes en cuanto a las
preferencias, intereses y valores, incluso es posible que los electores confíen en
sus capacidades y lo que haga será obra del buen juicio que pudiera tener dicho
representante. "Entenderíamos entonces por representatividad la característica o
la propiedad común a ambas partes de la relación, representante y representado,
en virtud de la cual aquél pretende sustituir a éste."26
23 La tipología sobre los regímenes democráticos es diversa y también desde distinto enfoque, aquí se enlistan sólo estas tres para poder describir un panorama general de cada una y lograr ubicar algunas de sus particularidades. 24 Lissidini, Alicia. Democracia directa en Latinoamérica. Entre la delegación y la participación, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales; Buenos Aires, 2011, p. 28 25 Deutsch, Karl. Política y Gobierno: Cómo el pueblo decide su destino, Fondo de Cultura Económica; México, 1998, p. 28 26 Rodríguez Díaz, Ángel. "Un marco de análisis para la representación política en los sistemas democráticos" en Estudios Políticos, número 58; México, 1987, p. 142
14
Podemos identificar seis condiciones mediante las cuales descubrir si estamos
frente a una democracia representativa liberal:
[…] a) el principio de la soberanía popular mediante el cual el poder reside en
el pueblo […] b) el principio de la representación popular. Como la soberanía o
poder reside en el pueblo, éste, mediante elecciones periódicas y libres, elige
a sus gobernantes; c) consagración de derechos y libertades en la
Constitución, los cuales deben ser respetados; d) la separación de los
poderes, repartiendo las competencias entre ellos sin que uno pueda invadir o
interferir en la esfera de acción del otro […] e) la existencia de una
Constitución como norma superior, escrita y rígida, y f) la existencia de
pluralidad de partidos políticos, los cuales deben tener igualdad de
oportunidades para acceder al poder.27
La soberanía sigue residiendo en el pueblo, pero es ejercida a través de un
representante, quien a su vez, es seleccionado mediante un proceso electoral.
Esta representación implica dos cosas, una relación de mandato entre
representado-representante y bajo esta concepción es que “[…] vas a hacer lo
que yo haría si estuviera en tu lugar […]”28; esta relación también involucra la
rendición de cuentas, donde el desempeño del representante “[…] estará sujeto a
ser premiado o castigado vía el voto.”29
Estos dos elementos son interdependientes, el primero requiere del segundo, ya
que éste es una garantía de que el primero tenga un buen desempeño o en caso
contrario, que el gobernante pueda ser sancionado. Siguiendo esta lógica, “[…] la
“repetición” del voto; el voto que premia/castiga; es condición necesaria (no
27 Escobar, Iván. “El sistema representativo y la democracia semidirecta” en Concha Cantú, Hugo (Coord.), Sistema Representativo y Democracia Directa. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Instituto Federal Electoral; México, 2002, p. 135 28 Merino, José. “Representación” en http://pepemerino.tumblr.com, publicado el 31 de julio de 2011, consultado el 15 de julio de 2012, disponible en: (http://bit.ly/p2toMv). 29 Ídem
15
suficiente) de representación política. Sin relección consecutiva, esa repetición no
existe [y] sin relección no hay mecanismo directo de representación política.”30
Retomo a los partidos políticos, un elemento más de la democracia y que ha sido
figura principal en este sistema de representación, son organizaciones con una
maquinaria política comúnmente bien estructurada, la cual lleva a sus miembros
más destacados o privilegiados a ocupar el cargo ejecutivo en un Estado.
Retomo la siguiente definición que expone Robert Michels: “[…] el partido político
no sería lógica y etimológicamente otro que una parte del conjunto de los
ciudadanos organizados sobre el terreno de la política; el partido no es más que
una fracción, pars pro toto”31
Mientras la población acepte a quienes los representan, éstos irán ganando cierta
legitimidad frente a la sociedad; sin embargo, cuando un gobierno o partido
político viola flagrantemente las leyes y reglas establecidas de manera reiterada, o
si los líderes de dicho partido u organización lo hacen y son sorprendidos
públicamente, existe una alta probabilidad de que la pierdan.
Dependiendo de la gravedad de la situación sería la repercusión, aunque hay que
señalar que la democracia también puede convertirse en un régimen autoritario o
totalitario.32 Las interacciones en el sistema político, tendrían que tensarse en una
magnitud que no sea posible mantener estable el ambiente interno y es cuando
suceden los procesos de conflicto y violencia como revoluciones, golpes de
estado, etc., son recursos que se usan en situaciones muy particulares, pero que
además, las élites evitan a toda costa pues el principal interés de éstas es
mantener el statu quo.
30 Merino, Óp. Cit. 31 Quaderno 2 (xxiv), 1929‐1933: Miscellanea I, 75, vol. 1, p. 230, citado en Bracho, Óp. Cit., p. 213. Significa "(tomar) una parte por el todo” donde una porción de un objeto o concepto representa la totalidad del mismo o su contexto. 32 Vid. Supra, p. 5
16
Los partidos buscan maximizar su posición y caminar hacia formas de
representación. Ante ello ha crecido el interés [ciudadano] por desarrollar las
formas de referéndum, de manera que se perfilan como instrumentos que
pueden bloquear el efecto de las coaliciones o de los partidos en los
congresos.33
Un apunte interesante que Lissidini señala es que la teoría de la democracia
representativa no da cuenta de cómo esas instituciones representativas han
actuado frente a la creciente presión por parte de los ciudadanos para que la
legislación sea ratificada por el voto popular y también que se puedan implementar
iniciativas legislativas por su cuenta.34
1.2.2 Directa
La democracia como nos lo indica la historia, se originó en las ciudades-Estado de
la antigua Grecia en el siglo V antes de cristo, de la cual su máxima expresión fue
la ciudad de Atenas.35 Las características de esta democracia se acercan más a lo
que es propio de la democracia directa, en la cual, la reunión y la votación directa
de los ciudadanos era el centro neurálgico.
Cabe señalar que en ese momento de la historia existía la esclavitud y que el
contexto no se podría comparar de manera arbitraria con la actualidad, la
categoría de ciudadano estaba acotada a ciertas características como las
propiedades e incluso el prestigio y renombre familiar que poseía un individuo.
Por democracia directa se entiende un grupo de mecanismos que permite a
los ciudadanos decidir sobre materias específicas directamente en las urnas.
En otras palabras, esos mecanismos son medios de decisión política por
medio del sufragio directo y universal. “Su finalidad es hacer que los
33 Cedeño del Olmo, Manuel. “Efectos de los mecanismos constitucionales de participación directa en los sistemas políticos de América Latina” en Reflexión Política, año/vol. 006, número 011, Universidad Autónoma de Bucaramanga; Bucaramanga, 2004, p. 6 34 Lissidini, Óp. Cit., p. 12 35 Benéitez, Benita. “La ciudadanía de la democracia ateniense” en Foro Interno, Universidad Complutense de Madrid; Madrid, 2005, p. 2
17
ciudadanos participen colectiva y directamente en el procedimiento de toma
de decisión, más que para elegir a sus representantes, para tomar sus propias
decisiones.36
Hoy día también se emplea el término de la democracia directa, acotándolo a las
consultas populares “[…] es decir, a la instancia legal en la que una propuesta ya
sea de reforma constitucional, de ley, de rechazo de una ley vigente o de
revocatoria de un mandato, promovida tanto por los ciudadanos como por el
presidente o el parlamento es sometida a voto popular […]”37
En ese mismo sentido, González Ibarra identifica dos formas importantes de
participación directa de los electores en el espectro político; la primera es el
plebiscito, recurso que (en su concepción) emite una decisión respecto de una
persona y por otro lado, está el referéndum, el cual versa sobre el rechazo o
aceptación de una norma legal.38
En efecto, los griegos fueron los precursores de la democracia directa, aunque
mas tarde los romanos adoptaron el plebiscito como recurso fundamental en su
democracia y es ahí donde este mecanismo alcanza su cúspide. “A partir del siglo
IV antes de Cristo, las autoridades romanas recurrieron al plebescitum para
legitimar sus decisiones ante la asamblea de los plebeyos. Luego, la práctica del
plebiscito fue utilizada para definir problemas de soberanía.”39
Arteaga Nava define al plebiscito como “[…] la consulta al cuerpo electoral sobre
un acto de naturaleza gubernamental o constitucional, es decir político en el
36 (Payne et al., 2002) citado por Altman, David. "Democracia directa en el continente americano: ¿autolegitimación gubernamental o censura ciudadana? en Política y Gobierno, Vol. XII, Núm. 2; Chile, 2005, p. 204 37 Ídem 38 González Ibarra, Juan. Epistemología Política del Sistema Electoral Mexicano 1824‐1996, Universidad Autónoma Metropolitana, México, 1997, pp. 53‐54 39 Prud'humme, Jaen‐François. Consulta Popular y Democracia Directa, 2a. ed., Instituto Federal Electoral; México, 2001, p. 23
18
genuino sentido de la palabra. No gira en torno a un acto legislativo, sino a una
decisión política, aunque susceptible quizá de tomar forma jurídica”.40
Por otro lado, Jaen-François explica que “El referéndum somete una ley propuesta
o existente a la aprobación o al rechazo de los ciudadanos; en algunos casos el
veredicto popular conlleva una noción de obligatoriedad y en otros tiene fines
consultivos.”
La teoría contemporánea de la democracia directa, no contempla formalmente el
uso estratégico del referéndum por parte de quienes fueron electos como
representantes, fundamentalmente para darle más poder al ciudadano; no
obstante, hoy día en algunos países que contemplan esta figura en sus
constituciones, el mecanismo para efectuar un proceso de referéndum puede ser
iniciativa de algunas de las dos partes, gobierno o ciudadanía.
Los mecanismos de democracia directa que comúnmente acompañan al
referéndum y al plebiscito son la iniciativa legislativa popular o ciudadana y la
revocación de mandato, también llamado referéndum revocatorio (recalls) 41.
“La iniciativa popular es el procedimiento que permite a los votantes proponer una
modificación legislativa o una enmienda constitucional, al formular peticiones que
tienen que satisfacer requisitos predeterminados.”42 Aunque también es un
procedimiento por el cual los ciudadanos aceptan o rechazan la propuesta
emanada del mismo pueblo.43
40 Derecho constitucional, 3a. ed., México, Oxford University Press, 2008, p. 121, citado por De los Olivos, Isidro. “Plebiscito y referéndum. Concepciones terminológicas entre la democracia directa y la democracia representativa. Puntual tratamiento en el constitucionalismo estatal mexicano y comparado” en Astudillo, César & Casarín León, Manlio Fabio (Coords.), Derecho constitucional estatal. Memoria del VIII Congreso Nacional de Derecho Constitucional de los Estados, UNAM; México, 2010, p. 490 41 Ibídem, p. 211 42 Thomas E. Cronin, Direct Democracy: The Politics of Initiative. Referendum and Recall, Cambridge University Press, Cambndge, Mass.. 1989, p. 2, citado por Prud'humme, Óp. Cit., p. 211 43 Lawrence T. Farley, Plebiscite and Sovereignty, Westview Press, Boulder, Colorado, 1986, p. 23, citado por Prud'humme, Óp. Cit., p. 25
19
En el caso de la revocación de mandato se observa una utilización
considerablemente menor que los mecanismos ya mencionados, es “[…] una
variante invertida de la elección de representantes: a partir de una petición popular
que debe reunir ciertos requisitos (un número determinado de firmas, por ejemplo),
se somete a la aprobación de los votantes la permanencia en su cargo o la
remoción de un representante electo antes del plazo determinado por la ley.”44
Las expresiones sobre el uso o incorporación de MDD en una democracia
representativa se encuentran a favor y en contra, quienes son escépticos de su
uso, argumentan que:
a) los MDD debilitan el poder de los representantes elegidos por los
ciudadanos; b) el ciudadano común no puede tomar decisiones informadas
(incluso racionales) sobre problemas extremadamente complejos; c) el
participante de un MDD actúa aisladamente, sin discusión, y, por lo tanto, no
hay posibilidades de medir la intensidad de las opiniones, y d) los MDD
establecen un juego de suma cero, a través del cual, la mayoría lo gana todo y
la minoría lo pierde todo; no hay posibilidad de concesiones respecto a los
problemas presentados y, además, existe un claro riesgo de tiranía de la
mayoría por sobre la minoría.45
Por otro lado tenemos argumentos que responden a estos cuestionamientos, con
la idea central de que el ciudadano se siente más comprometido con la
democracia, porque:
[…] a) todos los asuntos pueden ser contemplados y, por lo tanto, se puede
evitar el filtro de organizaciones intermediarias [;] b) las decisiones políticas se
alcanzan públicamente; c) la voluntad popular se expresa mejor, ya que “la
voluntad popular es la suma de las voluntades individuales de los ciudadanos;
cuando la voluntad se expresa directamente, sin mediación de ningún tipo,
44 David Butler y Austin Ranney, Referendunr~:A Conzparative Sfudy of Practice and Theory, Óp. Cit., p. 4, citado por Prud'humme, Óp. Cit., p. 25 45 Altman, Óp. Cit., p. 206
20
está limitada a la expresión exacta”46; d) la participación pública de los
ciudadanos combate la apatía y la enajenación; el ciudadano se sentirá más
participante cuando los asuntos relevantes al público sean considerados vía
MDD; e) los MDD son entendidos como herramientas educativas; más
oportunidades para la participación hacen a los ciudadanos más virtuosos y
cívicamente despiertos y, en cierto sentido, más libres47.
Pese a los argumentos a favor, procedimentalmente es cierto que el electorado
sólo puede tomar una de dos opciones, aceptar o rechazar la propuesta o
propuestas, mismas que han sido discutidas previamente por representantes y
planteadas por ellos mismos (con todas las implicaciones que esto conlleve), si el
ciudadano considera una tercera opción, no será posible elegirla.
Un aspecto igualmente importante es que “Una decisión plebiscitaria no puede ser
contradictoria, tiene que ser unívoca (sí o no al aborto, a la pena de muerte, a la
enseñanza bilingüe, a la dictadura, etc.) [Y] los electores tienden más a cambiar
de opinión en las consultas que en elecciones de candidatos […]”48
Por el contrario, uno de los preceptos más defendidos respecto a la adopción de
los MDD es la crítica y hasta cierto punto, el desencanto con la democracia
representativa, pues como bien dice Dunn “ser soberano un día cada cuatro años
tiene mucho olor a placebo”.49
Aunque tampoco debemos adoptar una visión dramática acerca de la inclusión de
los MDD en la democracia representativa, pues “[…] la consulta al pueblo no es en
sí misma un recurso democrático ni un pasaporte a la democracia. Son, sin
embargo, formas de participación compatibles con la democracia representativa.”50
46 (Butler y Ranney, 1978, p. 31) citado por Rendón, Armando. “Debate entorno a la democracia semidirecta” en Política y Cultura, número 011, Universidad Autónoma Metropolitana – Xochimilco; México, 1999, p. 99 47 (Qvortrup, 1999) citado por Rendón, Óp. Cit., p. 99 48 Rendón, Óp. Cit., p. 92 49 (Dunn, 1979, p. 16) citado por Altman, Óp. Cit., p. 208 50 Rendón, Óp. Cit., p. 89
21
Ya que los MDD no son un sistema de gobierno alternativo a la democracia
representativa, no es posible una pérdida por completo de la función de los
partidos, de hecho, “Siendo un subsistema complementario, representa un
reforzamiento de la legitimidad y gobernabilidad del sistema político.51
Este fenómeno relativamente novedoso (crecimiento tanto de las demandas como
del ejercicio de la democracia directa), se da conjuntamente con un aumento de
las exigencias de los ciudadanos por un mayor acceso al diseño de políticas, por
la toma de decisiones políticas de forma directa, por la inclusión de nuevos grupos
al proceso político, por un mayor control político y por la transparencia de los actos
de gobierno (accountability).
1.2.3 Deliberativa
La esencia de la democracia deliberativa reside en que las decisiones políticas
sólo son legítimas cuando son producto de una amplia deliberación democrática,
la cual, requiere de la participación de todos los potenciales afectados, pero
también existe la posibilidad de que se presenten, se discutan y que entonces se
acepten los argumentos que cada uno presenta en favor y en contra de las
diferentes alternativas a elegir.52
La democracia deliberativa como modelo normativo apunta a que los
ciudadanos puedan afinar o modificar sus preferencias en un espacio
institucional […] Lo central de la propuesta es que las instituciones propicien el
intercambio de argumentos, el flujo de comunicación no distorsionada, la
atención a las posiciones de los otros, el tiempo necesario para mejorar la
calidad de la decisión.53
51 Ibídem, p. 100 52 Martí, José Luis. “Alguna precisión sobre las nuevas tecnologías y la democracia deliberativa y participativa” IDP, Revista de internet, Derecho y Política, núm. 6, Universitat Oberta de Catalunya; Catalunya, 2008, p. 7 53 Ídem
22
El funcionamiento de la democracia deliberativa tiene como eje de acción el
diálogo, el debate, la deliberación, etc. Sin embargo, estos aspectos no tendrían
por qué ser exclusivos de este tipo de democracia, pues tanto en la democracia
representativa como en la democracia directa son elementos igualmente
importantes para la toma de decisiones, ya sea por parte de los representantes o
de los gobernados en su calidad de soberanos.
Simone Chamber por su parte, sostiene que a diferencia de los otros tipos de
democracia, en ésta, el diálogo y el debate se “institucionalizan” por lo que “[…] la
deliberación debe ser promovida por el gobierno […]”54
El ambiente de una democracia representativa y que se manifiesta a través de los
ciudadanos, es el de la persuasión de manifestarse en favor de tal o cual
candidato; de elegir una u otra propuesta, es algo común entre los electores. “La
deliberación, en cambio, pretende el intercambio de las razones y argumentos
imparciales que derivan de la protección del bien común y el interés general. Está
orientada al consenso racional y cuenta con una ciudadanía comprometida y
racional.”55
Podríamos decir en algún momento que esta democracia se encuentra entre la
democracia representativa y la democracia participativa, aunque para el caso de
algunos países latinoamericanos que hacen uso de mecanismos como el
referéndum se les sigue catalogando como democracias representativas que sólo
incluyen algunos mecanismos propios de la democracia directa, una especie de
híbrido con miras a mejorar la relación entre el ciudadano y el aparato
gubernamental.
54 Chambers, Simone 2001 “Constitutional referendums and democratic deliberation” en Mendelsohn, Matthew y Parkin, Andrew (eds.) Referendum democracy. Citizens, elites and deliberation in referendum campaigns (Gran Bretaña: Palagrave). citado por Lissidini, Óp. Cit., 2011, p. 28 55 Martí, Óp. Cit., p. 8
23
Un aspecto más que se debe considerar, es la idea de que la democracia
deliberativa o participativa es una opción para el perfeccionamiento de la calidad
democrática, para atacar el problema de la crisis de representatividad y también,
para fortalecer a las instituciones representativas con mecanismos de participación
directa de la ciudadanía en la toma de decisiones. 56
Una de las condiciones para que la democracia deliberativa pueda tener un buen
desarrollo es la cultura política de la sociedad, pues no es nada fácil lograr que la
ciudadanía se comprometa con objetivos de deliberación pública y democrática
que dejen de lado la negociación y el voto, los cuales son característicos de la
representación.57 “La democracia participativa se puede ver, por lo tanto, como
una evolución de las democracias representativas de partidos desarrolladas a lo
largo del siglo xx.”58
1.3 Referéndum 1.3.1 Definición
Una definición que puede resultar más incluyente de lo tratado sobre el tema en
diversos textos es la siguiente: “Procedimiento jurídico por el que se someten al
voto popular las leyes o actos administrativos, por el que se propone su ratificación
por los ciudadanos.”59 Es decir, los ciudadanos están en contacto más cercano
con las decisiones de su gobierno; mientras que en el plebiscito el tema a tratar es
sobre la soberanía del Estado, algo que no se discute tan seguido
(aparentemente); en el caso del referéndum versa sobre temas más cotidianos,
aunque no por eso menos importantes.
56 (Budge, 1996; Barber, 1984; Pateman, 1970) citado por Zayas Ornelas, León David. "Los mecanismos de democracia directa en México: el plebiscito y el referéndum en las entidades del país" en Noesis. Revista de Ciencias Sociales y Humanidades, año/vol. 16, número 032, Universidad Autónoma de Ciudad Juárez; Ciudad Juárez, 2007, p. 191 57 Martí, Óp. Cit., p. 9 58 Ibídem, p. 6 59 Senado de la República‐LXI Legislatura. “Inicio”, consultado el 18 de junio de 2012, disponible en: (http://www.senado.gob.mx/hoy/Reforma_Politica/).
24
[…] como elemento común la participación directa de los ciudadanos en algún
momento del proceso de decisión política, difieren en cuanto a quiénes inician
el proceso (partidos, gobiernos o ciudadanos organizados), en los objetivos, y
en los efectos legales (aprobar o rechazar una reforma constitucional,
proponer o vetar una ley, consultar a la población).60
Ahora bien, es indispensable apuntar que existe una notable diferencia entre los
usos que se le dan a los MDD en una democracia y los que se le dan en un
régimen de otro tipo, ya que si bien es cierto que estos mecanismos son mejor
conocidos como de democracia directa, la palabra “democracia” no
necesariamente implica que se utilicen en un régimen de este tipo. Estos
mecanismos han sido utilizados por regímenes totalitarios y también por
autoritarios. Al respecto Butler y Ranney advierten: “Muchas sociedades
democráticas admirables nunca han usado esos instrumentos y muchos
regímenes autoritarios han abusado grotescamente de ellos”. Así, los MDD son
instrumentos políticos independientes del régimen en el que se utilizan.61
En el caso del referéndum, existen opiniones encontradas acerca de su uso, pues
los efectos pudieran ser negativos, como cuando las minorías pierden terreno y
representación en lo que a sus intereses se refiere, por ejemplo los derechos
acerca de la comunidad lésbico-gay; los inmigrantes; el caso de los derechos de
las mujeres, etc., “[…] en especial en manos de los presidentes y en contextos de
baja institucionalidad, puede debilitar las ya alicaídas democracias […]
aumentando la delegación y el verticalismo presidencial.”62
De la mano de la preocupación por el efecto de las iniciativas ciudadanas sobre
las minorías, se debate sobre la capacidad de los ciudadanos para tomar
decisiones de política, fundamentalmente se discute si están suficientemente
60 Lissidini, Óp. Cit., p. 15 61 (Butler & Ranney, 1978, p. 3) citado por Altman, Óp. Cit., 2005, p. 219 62 Ibídem, p. 11
25
informados, y la conveniencia del referéndum cuando existen discrepancias entre
la opinión pública y la opinión “especializada”.63
Las cualidades positivas que representa el referéndum son: incentivar la
participación, promover una cultura de involucramiento de la ciudadanía en los
asuntos de interés público, controlar y transparentar la política y en particular
dinamizar a los partidos políticos mediante una mayor participación ciudadana. El
aspecto principal de que se haga uso de los MDD y en especial del referéndum, es
modificar la relación entre los ciudadanos y sus representantes, que como ya
vimos, puede ser en sentido negativo o positivo, se esperaría que fuese en lo
positivo, debido al mayor involucramiento ciudadano y social.
Retomando las críticas que se hacen sobre los MDD, también está en el debate la
idea de que el incremento de los mismos, debilitan los partidos políticos, al
respecto Andreas Lander y Michael Brändle cuestionan tal afirmación.
La mayoría de las argumentaciones sobre el debilitamiento de los partidos
políticos versa sobre cuatro puntos:
Competencia: la democracia directa rivaliza con los partidos, quienes ya no
pueden monopolizar la política. Los movimientos sociales y los grupos de
interés son los que, a través del ejercicio de la democracia directa, definen la
agenda política y toman el lugar de las organizaciones partidarias.
Conflicto: induce el conflicto entre y dentro los partidos políticos al obligarlos a
tomar constantemente posiciones sobre los temas sometidos a referendo
(produciendo en muchos casos, el surgimiento de nuevos pequeños partidos).
Trabajo extra: ante el número creciente de referendos, los partidos enfrentan
problemas de financiamiento, recursos humanos […]
Los partidos políticos, en tanto organizaciones intermedias, se vuelven
obsoletos frente a la cultura que impone la democracia directa.64
63 Lissidini, Óp. Cit., 2012, p. 28 64 (Lander y Brändle, 1999: 296) citado por Lissidini, Óp. Cit., 2012, p. 30
26
La competencia es un elemento que forma parte de la representación, al igual que
la competitividad entre los contendientes. Sin embargo, las organizaciones civiles
no desplazan a los partidos, en esencia éstos también son eso, organizaciones de
ciudadanos; la competencia, en efecto, se incrementa por la inclusión de más
jugadores.
En lo que respecta al conflicto, es de igual manera, un elemento importante en los
partidos y en cualquier organización social; la pluralidad de posicionamientos
también se debe dar en los partidos ya que eso incentiva el debate y la
deliberación sobre los temas, además de ser parte fundamental en los sistemas
democráticos, pues si existieran dichos mecanismos sin la pluralidad de
perspectiva, las decisiones serían unilaterales del gobierno, es decir, autoritarias.
Los autores (Lander y Brändle) efectuaron un estudio analizando 26 cantones
suizos y demostraron que la democracia directa, en efecto, tiene impacto en los
partidos políticos, también desmiente la tesis de su debilitamiento, pues “la
democracia directa pareciera llevarse muy bien con partidos más profesionales y
formales” 65
1.3.2 Tipología
Podemos identificar dos tipos de referéndum66 a partir del origen de su
convocatoria; primero, ésta puede venir “desde arriba”, es decir, es el gobierno
que convoca a los ciudadanos para que manifiesten su aprobación o rechazo
sobre algún proyecto de ley o de reforma constitucional.
Por otro lado podemos ver que la convocatoria también puede originarse “desde
abajo”, esto quiere decir que la ciudadanía es quien convoca, mediante un
determinado procedimiento administrativo, un porcentaje mínimo requerido de
65 Lissidini, Óp. Cit., 2012, p. 30 66 Welp, Yanina. “España frente el referéndum europeo: o de la democracia y sus debilidades” en Confines, Vol. 5, Núm. 10, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey; México, 2009, p. 39
27
ciudadanos inscritos en el padrón electoral pueden hacer una solicitud para que el
referéndum se lleve a cabo.
El referéndum en algunos casos no sólo es un derecho ciudadano que esté
consagrado en la constitución política, sino que además es un mandato para que
los gobiernos sometan a consulta ciudadana los temas que se consideran
importantes. Las especificaciones son determinadas por cada país, aunque
comúnmente, en este tipo de referéndum es el gobierno quien cuenta con “[…] la
libertad de decidir si las nuevas leyes son elevadas al rango de enmienda
constitucional y, por supuesto, determinan su contenido.” 67
Podemos agregar como un tipo más de referéndum, la revocación de mandato, en
algunos casos conocido también como “destitución legislativa (recall en inglés). Le
Duc lo define como el “[…] mecanismo por cual los funcionarios electos pueden
ser puestos a consideración popular a partir del pedido de un grupo de ciudadanos
[...]”68, al igual que en los otros referéndums iniciados “desde abajo”, se requiere
un porcentaje mínimo de ciudadanos en la solicitud.
También vamos a identificar al referéndum partir de su alcance, puede ser de tipo
vinculante o consultivo; el vinculante tiene efectos tangibles y es obligatorio por ley
llevar a cabo la resolución por la que votó la ciudadanía, mientras que en el
consultivo no es más que una simple expresión sobre las preferencias ciudadanas,
se esperaría que cualquiera que fuera el resultado también tuviese un impacto en
las decisiones del gobierno, pero éste tiene la última palabra; o bien, puede ser un
sistema mixto, donde el referéndum será obligatorio o consultivo en función del
porcentaje de votación obtenido durante la consulta.
67 Prud'humme, Óp. Cit., p. 27 68 Lissidini, Óp. Cit., 2012, p. 16
28
1.3.3 Usos
Como ya vimos, la convocatoria para realizar un referéndum puede iniciarse
“desde arriba” o “desde abajo”, sobre los primeros Lawrence Morel (2001)
comenta que:
[…] existen cuatro tipos de motivaciones gubernamentales para realizar
convocatorias: para consolidar su poder (plebiscitary motivations), para
resolver divisiones dentro del partido o la coalición gobernante (tension
resolving problems), para aprobar leyes que de otra manera no podrían
aprobarse (legislative motivations) o cuando el referendo es un requisito de
hecho para mantener la legitimidad política (obligatory legitimation
referendums).69
Como se puede observar, la utilización del referéndum es eminentemente política,
pues no sólo se limita a escuchar las opiniones ciudadanas; también sirve como
una herramienta de negociación entre el poder legislativo y el poder ejecutivo; de
igual forma, entre el gobierno y la ciudadanía. De hecho, uno de los usos que el
referéndum tiene es la sola amenaza de convocatoria, es decir, la presión
ciudadana respecto de someter a votación determinado tema, genera
posicionamientos políticos70; “[…] el referéndum es el clásico poder reactivo en
manos de los ciudadanos que les permite vetar una política adoptada.”71
Algunos de los usos más importantes que podemos aducir sobre los referéndums
convocados desde arriba son, en primer lugar, el “recurso del príncipe”, una
estrategia que el presidente o gobernador en turno pone en práctica para recibir
apoyo a la promoción de su política; o bien, en el mismo sentido, obtener apoyo
directo hacia su figura política personal. En segundo lugar, tenemos la utilización
del referéndum por parte del partido político gobernante, de igual manera la
69 Ibídem, p. 26 70 Lissidini, Óp. Cit., 2010, p. 25 71 Altman, Óp. Cit., 2005, p. 215
29
intención es recibir apoyo por parte de los votantes y poder dirimir controversias
que para ellos son políticamente complicados de definir.72
El hecho de que los referéndums sean originados desde los gobiernos pudiera
darnos la impresión de que existe un intento por manipular las decisiones a través
del voto ciudadano y que sólo hacen la convocatoria cuando saben que tienen
altas probabilidades de ganar, sin embargo, no es así.
El doctor David Altman realizó una investigación sobre las formas en que la
ciudadanía, de algunos países de américa latina, se expresa en las urnas. Uno de
los datos más sobresalientes al respecto es que cuando son iniciados desde arriba
la tasa de aprobación no supera el 55%, es incluso menor a la tasa de aprobación
de cuando los inicia la ciudadanía (56%).73 Esto no quiere decir que el referéndum
este exento de los usos corporativos, pero sí deja ver que no es lo que predomina
y tampoco la ciudadanía es tan “manipulable” como en ocasiones se piensa.
En la otra cara de la moneda tenemos las convocatorias a referéndum que son
iniciadas desde abajo, cuando son los ciudadanos quienes urgen a realizarlas.
De esta manera son los grupos de interés quienes se involucran de forma activa
en la toma de decisiones sobre los temas que les afectan la vida diaria o en los
temas importantes y de especial trascendencia para el desarrollo del país.
Podríamos considerar al referéndum no sólo como un mecanismo de democracia
directa, sino también como una herramienta de gobernanza74, misma que permite
la interacción entre el gobierno y la sociedad, pues a través de esta relación es
que el segundo tiene incidencia ya no sólo en la identificación de los problemas
72 Lissidini, Óp. Cit., 2010, p. 15 73 Altman, Óp. Cit., 2010, p. 24 74 "En síntesis, la gobernanza se plantea como una nueva forma de gobernar, caracterizada por relaciones horizontales y por la búsqueda de equilibrio entre el poder público y sociedad civil, implicando una pluralización en la formación de las decisiones públicas, diferente al modelo de control jerárquico, un modo más cooperativo en actores públicos y privados participan en redes mixtas." Vid. Martínez Brouchoud, María Fernanda. "Gobernanza y legitimidad democrática" en Reflexión Política, vol. 12, núm. 23, Universidad Autónoma de Bucaramanga; Bucaramanga, 2010, p. 99
30
sino también en la definición de los mismos y en otros momentos del proceso de
formulación de políticas públicas75.
Un componente a considerar cuando se piensa en el uso del referéndum para
incidir en determinado acto de gobierno, es que este mecanismo funciona o se
desarrolla mejor cuando se hace a nivel local, pues las dificultades se reducen;
empezando por la demarcación geográfica, lo que facilita la comunicación entre
los convocantes hasta el porcentaje requerido para que el referéndum se lleve a
cabo, la magnitud en la realización de una consulta a nivel nacional no se
comparan con la organización de una a nivel local. “Cuando se escala al nacional,
los temas son más complejos. Por lo tanto, un “sí” o “no” rara vez generaría una
decisión justa –especialmente cuando se tratan problemas de carácter técnico.”76
2. Antecedentes 2.1. Marco Histórico del Sistema Político Mexicano
2.1.1. Autoritarismo (1928-1970)
Una vez finalizada la etapa conflictiva de la revolución mexicana, el ambiente que
se vivía en ese momento era de incertidumbre e inseguridad, frente a las
divergentes corrientes políticas existentes que se encontraban en lucha por el
control del poder político, cada una con el discurso de estabilizar y ordenar el país.
Sin embargo, el único grupo político que logró aglutinar los intereses de la
sociedad, adhiriendo a los partidos políticos más pequeños, fue el Partido
Nacional Revolucionario (PNR), estableciendo de esta manera cierto orden en el
país y otorgando certidumbre a la sociedad mexicana, aunque para esto tuviese
que llegar a tomar medidas autoritarias. “Posteriormente cambió de nombre a
Partido de la Revolución Mexicana (PRM) y finalmente a Partido Revolucionario
75 Lissidini, Óp. Cit., 2010, p. 22 76 Dworak, Fernando. “¿Necesitamos un referéndum? en La Nación, 2308, segunda quincena de junio de 2008.
31
Institucional (PRI). Desde la creación del PNR (1928) hasta su consolidación
como PRI (1941), este partido asumió todas las funciones del sistema político.”77
En los años cuarenta, ya que se había consolidado y afianzado el partido
hegemónico en esa nueva configuración de sistema político, tuvo bajo su control
una oposición de pantalla78 o los ya conocidos partidos “satélites”, los cuales podía
manejar a través de la concesión de algunos lugares en el congreso, mismos que
servían para maquillar con un sentido de pluralidad la verdad autoritaria del
gobierno.
Algunos aspectos característicos durante este régimen son: poco pluralismo
político pues la “oposición” existente se originó de arriba hacia abajo, en esos
momentos contó con poca movilidad política en la sociedad, la actividad era
contenida con el discurso revolucionario y otorgando algunos beneficios sociales
mínimos exteriorizaba que el sistema político poseía cierta estabilidad; con estas
particularidades encaja de forma perfecta en la tipología de Leonardo Morlino
sobre los regímenes democráticos de tipo autoritario79.
Adhiero el aspecto discursivo, pues tampoco contaba con una ideología bien
definida y sólida, más bien creó una idea y alineó sus actividades bajo ese
discurso del nacionalismo revolucionario; en este caso el poder recayó en un líder,
pero sólo en la etapa inicial de su configuración y que ha sido identificada como el
Maximato, comprendido entre los años 1928 y 1934; posteriormente, ese mismo
poder se ejerció por una elite política, conformada por el partido de estado.
77 Estrada Silva, Marco Antonio; Naranjo Ávila, Alejandra & Flores Zúñiga, Miguel Ángel. La crisis del PRI y su impacto en la apertura del Sistema Político Mexicano a finales del siglo XX, ensayo de sexto trimestre de Sistema Político, Universidad Autónoma Metropolitana; México, 2009, p. 1 78 Todd A. Eisenstadt. Óp. Cit., p. 298 79 Morlino, Leonardo. Óp.Cit., p. 93
32
Este sistema se gestó bajo la predominancia de un partido hegemónico, sin que
las opiniones disidentes tuvieran eco en las decisiones, es así como se conserva
de 1952 a 1988.80
2.1.2. Corporativismo (1940-2000)
Anteriormente señalé los partidos “satélite”, mismos que eran utilizados por el
régimen para mantener estabilidad y apagar las manifestaciones en contra del
sistema con una falsa tolerancia hacia la oposición, aunque este mecanismo no
era el único que se usó para tal fin.
Ha sido ampliamente estudiado el aspecto del corporativismo mexicano, en el
periodo al que Carbonell81 se refiere como “etapa clásica” del régimen, la
estabilidad debido al aspecto corporativo del Estado fue funcional. “Sin duda
alguna ese lapso en el que se desarrolló el corporativismo fue donde logró
hacerse de mucho sostén, reforzando el andamiaje del partido tan ligado al
sistema.”82
María Amparo Casar ofrece de manera puntual, una descripción sobre el
corporativismo en México:
Desde finales de los años treinta hasta comienzos de los años setenta se
constata en México un sistema de representación efectivo en las llamadas
clases o grupos subalternos. Efectivo en el triple sentido de agrupar en un
número limitado de organizaciones al conjunto de individuos que pertenecen a
una categoría funcional y agregar sus intereses; de ejercer autoridad y control
sobre los miembros de la organización y de haber establecido un modo de
vinculación estable y permanente con el Estado. Así, el corporativismo
mexicano resolvió de manera efectiva los dos elementos propios de la
80 Navarrete Vela, Juan Pablo. “Sistema político mexicano: desarrollo y reacomodo del poder” en Iberoforum, año 3, número 6, Ibero; México, 2008, p. 138 81 Carbonell, José. El fin de las certezas autoritarias. Hacia la construcción de un nuevo sistema político y constitucional para México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM; México, 2002, p. 95 82 Estrada, Óp. Cit., p. 2
33
representación: el de la representatividad (hacia dentro de la propia
organización) y el de la representación de la categoría funcional hacia el
ámbito externo.83
De esta forma es que alrededor de cuarenta años dichas organizaciones tuvieron
un rol protagonista como controladoras de demandas percibidas como obstáculos
a las políticas elegidas por los gobiernos siguientes, pero también como
generadoras y/o al menos, movilizadoras de apoyo a las mismas.84 Dicha
mecánica hizo un gran aporte a la estabilidad del sistema político, y también
contribuyó -incluso en esa dinámica corporativa- al desarrollo del país, que por un
tiempo logró tener, pero ¿a qué se deben esa lealtad y apoyos al sistema?, a que
existía un pacto social, esas mismas organizaciones eran agentes que agregaban
y articulaban los intereses de buena parte de la sociedad, pese a los controles
políticos por parte del partido oficial.
Hoy día, en México, esas mismas organizaciones, las más importantes, dígase
Confederación Nacional de Organizaciones Populares (CNOP), sector popular;
Confederación Nacional Campesina (CNC), sector campesino y la Confederación
de Trabajadores de México (CTM), sector obrero, siguen afiliados al Partido
Revolucionario Institucional (PRI) ya que continúa existiendo el sentido de lealtad
a esa estructura que permitió su desarrollo; la organización de los militares cada
vez tiene menos peso, actualmente sólo representan una figura histórica que da
cuenta de los inicios del partido.
2.1.3. Presidencialismo (1940-1988)
El presidencialismo en México es muy conocido; desarrollado a lo largo del siglo
XX hay aspectos centrales de cómo había funcionado el sistema, al menos hasta
el año 1988; algunas de las características que podemos asentar son que el
83 Casar, María Amparo. “¿Qué será del corporativismo mexicano?” en Nexos en línea, publicado el 01 de diciembre de 1991, consultado el 01 de marzo de 2012, disponible en (http://bit.ly/yTMi4S). 84 Ídem
34
presidente también era el jefe del partido de Estado85 y tenía el poder de decidir
quienes ocupaban los cargos públicos.
Los personajes que se congraciaban con él desde el partido político, ya sea a
través de movilizaciones en apoyo al sistema o incidiendo al interior del mismo
partido para que él pudiera salir beneficiado en términos políticos, eran
recompensados por su lealtad; esto incluye la participación de los tres principales
sectores del partido.
La teoría de la división de poderes pasa a un segundo plano, pues el poder
legislativo juega una posición débil y de desventaja frente al ejecutivo, la carrera
política de un legislador estaba en manos del Presidente de la República, al estar
conformado el Congreso por la abrumadora mayoría del PRI, era el presidente
quien haciendo uso de sus funciones “metaconstitucionales”86 designaba quien
hacia qué o quién ocupaba qué cargo.
Y ni hablar del Poder judicial pues “La integración, en buena parte, de la Suprema
Corte de Justicia [es] por elementos políticos que no se oponen a los asuntos en
los cuales el presidente está interesado.”87
2.2. Apertura del Sistema Político Mexicano 2.2.1. Reforma Política de 1977 (LOPPE)
Es hasta la reforma política impulsada por el entonces Secretario de Gobernación
Jesús Reyes Heroles, que se abre una oportunidad para que los partidos políticos
de verdadera oposición puedan acceder al poder mediante un cambio en las
reglas del juego. Con esta modificación es necesaria una reconfiguración del
sistema político, "Como en todo sistema autoritario, se puede asegurar el
85 Navarrete, Óp. Cit., p. 145 86 Carbonell, Óp. Cit., p. 57 87 Ídem
35
funcionamiento pero no la duración si una de las piezas es súbitamente cambiada
[…]”88
Esta reforma consistió en modificaciones a la Constitución Política y en la
aprobación, en diciembre de 1977, de la Ley Federal de Organizaciones Políticas
y Procedimientos Electorales (LOPPE), la cual ordenó la estructura de un colegio
electoral; otorgó el registro a más de una organización que permanecían en la
clandestinidad, como el Partido Comunista Mexicano; permitió también las
coaliciones; abrió tiempos oficiales en radio y televisión para la promoción de las
distintas fuerzas políticas; contempló la fórmula de la representación proporcional,
consistente en la repartición de cien escaños entre los partidos según el
porcentaje nacional de sufragios que obtuviesen en ese rubro de votación,
independientemente de los distritos electorales ganados o perdidos, garantizando
así la presencia parlamentaria de todas las corrientes y aumentó de 186 a 400 el
número de diputados que integrasen la Cámara de Diputados Federal.
También existían opiniones que no vieron del todo bien esta Reforma; efectuada
en 1977:
La Reforma Electoral no fue la construcción de un moderno proceso de
representatividad democrática más avanzada que le devolviera a la sociedad
su principio de justicia e igualdad participativa sobre los asuntos
públicos…sino lo que se generó fue la instauración de un sistema autoritario
de los partidos políticos que no se preocuparon por representar
orgánicamente las necesidades apremiantes de la sociedad, sino por
blindarse institucionalmente para defender sus propios intereses como
fracciones privilegiadas en la estructura de poder nacional.89
88 Segovia, Rafael. “La resistencia al cambio” en Foro Internacional, El Colegio de México; México, 2000, p. 13 89 Esteinou Madrid, Javier. “Reforma Del Estado, Democracia Y Participación Ciudadana” en Ibero, Número 7, México; 2010, p. 20
36
Esta transición estuvo caracterizada por una sorprendente continuidad, pues el
viejo régimen no se colapsó y tampoco hubo un rompimiento abrupto con su
pasado autoritario.90 El cambio de un sistema político autoritario a otro de tipo
democrático tuvo sus inicios en México entre 1988 y 2000.
“El sistema político mexicano ha transitado de un régimen históricamente no
democrático, a uno con mecanismos que permiten participación ciudadana,
competencia político-electoral y un pluralismo moderado excluyente en tres
partidos predominantes…”91
2.2.2. Crisis del Partido de Estado (PRI)
Como es bien sabido en México, el PRI dominó la política mexicana durante más
de setenta años, al principio su fuerza era total, pero en las últimas dos décadas
del siglo XX, su dominio comenzó a enfrentar una crisis que no pudo resolver; su
mayor pérdida fue en las elecciones Federales de 2000 donde después de un
largo periodo, el PRI no fue el partido ganador.
La crisis del partido se puede percibir de manera más clara en la década de los
ochenta, las presiones del sector privado y el éxito del Partido Acción Nacional
(PAN), que se extendía con mayor fuerza en diversas zonas del país, fueron
factores que se sumaron a la crisis.
Por otro lado, “Las elecciones de 1988 fueron un parte aguas en la historia política
de México. Por un lado, revelaron una profunda erosión de las bases políticas del
PRI, después de casi seis décadas en el poder, y un prolongado periodo de
estancamiento económico que inicio con la crisis de 1982 [… también…] obligaron
al gobierno a iniciar nuevas rondas de negociaciones con la oposición que
resultaron clave en la transición a la democracia”92.
90 Nacif, Óp. Cit., p. 194 91 Navarrete, Óp. Cit., p. 132 92 Nacif, Óp. Cit., p. 26
37
La crisis del partido se agudizó con una serie de hechos que se desataron durante
las elecciones de 1988, entre ellos el probable fraude electoral que ponía en duda
el triunfo electoral del entonces candidato Carlos Salinas de Gortari.
Posteriormente a las elecciones de 1988 ocurrieron dos hechos importantes que
empeoraron la situación que se vivía en el PRI: el primero consiste en que la idea
de fraude abrió la puerta a la creación del Instituto Federal Electoral (IFE), un
órgano autónomo encargado del proceso electoral que disminuía la influencia del
ejecutivo y del PRI en los procesos de elección popular. El segundo, es la
imagen desprestigiada con la que se quedó el PRI.
Posterior al posible fraude, el partido comenzó a debilitarse, la ruptura entre éste y
el presidente de la República era innegable, ruptura que fue aún más notoria
durante el periodo de Ernesto Zedillo, quien impulsó una reforma electoral para
complacer a la parte opositora, la reforma fue una prueba más del rompimiento
PRI-Estado, y terminó con los apoyos indebidos del gobierno dirigidos al partido.
El PRI perdió la capacidad de negociar con los grupos opositores que había tenido
tiempo atrás, no supo enfrentar la crisis interna y el descontento de la sociedad
por ser el único con candidatos convertidos en presidentes. Finalmente sus
tropiezos provocaron que en el año 2000, el PAN, obtuviera el cargo de
representación popular más importante, la Presidencia de la República.
2.3. Referéndum
2.3.1. Los usos en Europa
2.3.1.1. España
En España se denomina referéndum consultivo a la consulta que se realiza para
conocer la postura de los ciudadanos respecto a un tema determinado y se le
38
conoce como referéndum obligatorio o vinculante cuando se trata de reformas a la
constitución, ya sea en su totalidad o de manera parcial.93
Históricamente, la figura del referéndum en este país ha sido utilizada para efectos
de legitimación, en un contexto autoritario durante la dictadura de Franco, por
ejemplo, se llevaron a cabo por lo menos dos procesos de referéndum, mismos en
los que la aprobación a su gobierno fue mayor al 85%.
Posteriormente, durante la transición a un régimen democrático, se ratifica la
constitución en 1978 mediante un referéndum, en el que también determina su
forma de gobierno actual, la monarquía parlamentaria.
El referéndum en España ha tenido un desarrollo muy limitado, pues los pocos
intentos para que éste sea iniciado desde abajo han fracasado, uno de los temas
más importantes en dicho país es la soberanía y la autodeterminación de las
provincias, y es en este sentido que los ciudadanos españoles han demandado
tales derechos al gobierno; un ejemplo es el caso de Juan José Ibarretxe, quien
convocó a un referéndum para preguntar a los vascos sobre su derecho a la
autodeterminación;94 sin embargo, la consulta no tuvo mayor trascendencia, pues
el tribunal constitucional la declaró ilegal por invadir competencias del estado; el
gobierno es el único facultado para convocar a referéndum y ha hecho uso de este
mecanismo exclusivamente para consultar sobre reformas a la constitución
política.
El caso más reciente de convocatoria a referéndum sucedió en 2005, cuando el
gobierno del presidente José Luis Rodríguez zapatero sometió a consulta la
ratificación de la constitución europea95. Este caso de convocatoria iniciada desde
arriba es interesante, pues las diferentes fuerzas políticas se manifestaron a favor
93 Gamboa Montejano, Claudia. Democracia directa: Referéndum, plebiscito e iniciativa popular, Centro de Documentación, Información y Análisis, H. Cámara de Diputados, LX legislatura; México, 2006, p. 52 94 El País, 11 de septiembre de 2008, disponible en: (http://bit.ly/PPYFa7) citado por Welp, Óp. Cit., p. 41 95 Welp, Óp. Cit., p. 44
39
de la constitución europea; por otro lado, la ciudadanía no había manifestado
descontento al respecto, comúnmente ha existido la aprobación de los ciudadanos
españoles en pertenecer a la comunidad europea; además, el tribunal
constitucional rechazó la necesidad de que esta ratificación se reflejará en una
reforma a su constitución, por lo que procedimentalmente tal consulta era sobrada.
¿Cuál era entonces el interés del gobierno en iniciar una consulta si no era para
legitimar?
El hecho de pertenecer a la Unión Europea (UE) implica, por decirlo de alguna
manera, ceder cierto grado de soberanía frente a los otros países, lo que a su vez
cuestiona las decisiones de los representantes de cada nación y si éstas tienen el
suficiente respaldo democrático de sus ciudadanos; de ahí que conforme se han
ido anexando, el número de convocatorias a referéndum en Europa se ha
incrementado.
Los fallos que el gobierno español ha tomado respecto a la UE, a diferencia de
otros países, no habían sido consultados a la ciudadanía; de hecho, no hubo
referéndum para saber si los españoles estaban de acuerdo con pertenecer a
dicha unión y al no haber manifestaciones en contra, se dio una afirmativa ficta.
Este tipo de decisiones del país en su conjunto frente a otros y mas aún, cuando
implican trastocar la soberanía del mismo, es lo que se considera como de
“especial relevancia”; la explicación al referéndum efectuado en 2005 reside en
este hecho, el democratizar esas decisiones.
El referéndum se saldó con el triunfo del sí por el 77% frente a un 17% de
votos en contra, el 6% en blanco y una participación del 42,32%. La
participación electoral quedó ligeramente por debajo de la registrada en las
elecciones europeas de 2004, siendo la más baja registrada en la historia de
los procesos electorales españoles.96
96 Ibídem, p. 4
40
No obstante, el alto grado de abstencionismo se explica por la falta de un
conocimiento “especializado” por parte de la ciudadanía, pero también porque no
han estado en contra de la actuación de su gobierno en la UE. La opinión pública
en España, calificó esto como la conjugación de los dos elementos antes
mencionados y no cómo una protesta.
Como podemos ver, el uso del referéndum es mínimo y predomina el inicio desde
arriba, la legislación así lo prevé; claramente no es un recurso de utilidad para el
ciudadano. “El principal argumento que explica las reticencias de la mayoría de los
partidos hacia el referéndum fue el de la prioridad para consolidar una democracia
representativa y los recelos se han reforzado con el tiempo.”97
2.3.1.1. Francia
“La Constitución de la 5ª República Francesa establece en su art. 2º que "Francia
es una República indivisible, laica, democrática y social". Asimismo, en su art. 3º
señala que "la soberanía nacional pertenece al pueblo que la ejerce a través de
sus representantes y por vía de referéndum".”98
Las materias que son objeto de referéndum son las siguientes: cualquier proyecto
o iniciativa de ley que verse sobre la organización de los poderes públicos, ya sea
sobre su diseño o funcionamiento, también acerca de las reformas relacionadas
con la política económica y social del país y los servicios públicos que son
concomitantes de la misma; de igual manera, se ratifican por esta consulta los
tratados, que sin contrariar la constitución, modifiquen el funcionamiento de las
instituciones. Es vinculatorio el referéndum en caso de reformas a la
Constitución.”99
97 Welp, Óp. Cit., p. 42 98 Velazco Gamboa, Emilio. “Teoría del referéndum y modalidades de democracia participativa” en http://www.tuobra.unam.mx, consultado el 20 de febrero de 2012, disponible en (http://bit.ly/No8aPV). 99 Ídem
41
Sin embargo, es facultad exclusiva del presidente o del parlamento iniciar la
convocatoria de referéndum y es en esa tesitura, que la carta magna francesa
considera dos tipos de referéndum: el legislativo y el constitucional.100
En el caso de las reformas a la Constitución, esta señala, primero, que "la
iniciativa de la reforma de la Constitución corresponde concurrentemente al
Presidente de la República a propuesta del Primer Ministro, y a los Miembros
del Parlamento".101 Después, establece que "el proyecto o la propuesta de
reforma deberá ser votado por las dos asambleas en términos idénticos" y que
"la reforma será definitiva después de aprobada por referéndum".102
La utilidad que tiene el referéndum para los ciudadanos es, por decirlo de alguna
manera, a medias. Si bien es cierto que el margen de intervención es de mayor
alcance debido a las materias que son objeto de referéndum, lo cual le permitiría
incidir en el desarrollo de políticas públicas, también es cierto que (como en el
caso de España) no es posible realizar una convocatoria desde abajo. No
obstante, tiene una posición también importante como actor de veto ante los
proyectos de ley.
2.3.1. Experiencia Latinoamericana 2.3.1.1. Colombia
En el caso particular de Colombia, su constitución indica que las reformas a la
misma deberán ser sometidas a consideración de los ciudadanos mediante un
referéndum, su artículo número 377 enuncia lo siguiente:
Deberán someterse a referendo las reformas constitucionales aprobadas por
el Congreso, cuando se refieran a los derechos reconocidos en el Capítulo 1
del Título II y a sus garantías, a los procedimientos de participación popular, o
al Congreso, si así lo solicita, dentro de los seis meses siguientes a la
100 Vázquez Alfaro, José Luis. “El referéndum del quinquenio en Francia” en http://www.juridicas.unam.mx, consultado el 20 de Enero de 2012, disponible en: (http://bit.ly/QfhUf5). 101 (art. 89 const. párr. 1) citado por Velazco, Óp. Cit. 102 (art. 89 const. párr. 2) citado por Velazco, Óp. Cit.
42
promulgación del Acto Legislativo, un cinco por ciento de los ciudadanos que
integren el censo electoral. La reforma se entenderá derogada por el voto
negativo de la mayoría de los sufragantes, siempre que en la votación hubiere
participado al menos la cuarta parte del censo electoral.103
La iniciativa de la convocatoria a referéndum surge desde la ciudadanía cuando
ésta percibe una transgresión a sus derechos y garantías, al igual que los
procedimientos relacionados con la participación ciudadana. Cuando se trata de
otros temas, la iniciativa de la convocatoria a referéndum puede ser originada
desde arriba o desde abajo, conforme a lo dispuesto en el artículo 378 de su
constitución:
Por iniciativa del Gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del
artículo 155, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la
mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter a referendo un
proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley.
El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger
libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan
negativamente.
La aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el
voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de
éstos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo
electoral.104
Como podemos ver, el hecho de que las reformas constitucionales tengan que
aprobarse en un referéndum como último filtro, es poder blindar la carta magna
ante cualquier intento de realizar modificaciones con el propósito de transgredir las
garantías y derechos de los ciudadanos colombianos.
La previsión que la asamblea constituyente tuvo al redactar estos artículos en
1991 no fue descabellada, pues para muestras basta un botón. El año 2002 el 103 CPC, artículo 377. 104 CPC, artículo 378.
43
Presidente Álvaro Uribe envió al congreso de Colombia un proyecto de ley con el
objetivo de reformar, entre otras cosas, una considerable disminución de los
miembros del congreso; combatir las malas prácticas en el servicio público;
eliminar el servicio militar y en su lugar implementar un servicio social, etc.105
Los elementos contenidos en dicho proyecto se reflejaron en las preguntas del
referéndum efectuado en 2003 y que además tenía incentivos para legisladores,
funcionarios y ciudadanos con la intensión de ganar la consulta.
Sin duda alguna el proyecto de Uribe era agresivo, aunque el cuestionario
presentado los ciudadanos en el referéndum no reflejaba las intenciones iniciales
del Presidente, pues el congreso logró negociar e incorporar algunas propuestas.
Esta capacidad de incidencia del Congreso sobre el gobierno, apta incluso
para limitar a un presidente con los elevados niveles de apoyo popular con los
que fue electo y que mantiene Álvaro Uribe Vélez, constituye un rasgo positivo
del sistema político colombiano, puesto que revela un funcionamiento
adecuado, por este respecto, del sistema de pesos y contrapesos tan caro al
ideario del constitucionalismo demoliberal.106
Las elecciones en Colombia se han caracterizado por contar con un alto grado de
abstencionismo y esta consulta no fue la excepción. La propuesta del presidente
Uribe no procedió debido a un requisito importante, la concurrencia del 25% de
quienes conforman el padrón electoral vigente; no obstante, el apoyo a favor del
presidente en las urnas fue mayor que la negativa107.
La oposición al proyecto presentado por Uribe no hizo una campaña para emitir el
voto por la negativa, sino por abstenerse de acudir; de esta manera es como sus
105 Calderón, José Miguel. “Las credenciales democráticas del referendo” en Revista Opera, número 003, año/vol. 3, Universidad Externado de Colombia; Bogotá, 2003, p. 118 106 Calderón, Óp. Cit., p. 124 107 El Universo. “Concluyó con relativa calma referendo en Colombia” en http://www.eluniverso.com, publicado el 25 de octubre de 2003, consultado el 15 de julio de 2012, disponible en (http://bit.ly/PJHXr6).
44
adversarios políticos se adjudican la victoria. Sin embargo algunos analistas lo ven
como una elección más en la que los ciudadanos simplemente se abstienen, pues
el presidente cuenta con gran aceptación108.
2.3.1. Antecedentes en México
2.3.1.1. Distrito Federal
El estatuto de gobierno del Distrito Federal no considera en su haber las figuras
jurídico-políticas de iniciativa popular ni referéndum, aunque sí contempla como
una de las facultades del Jefe de Gobierno, el convocar a plebiscito. Del artículo
68 de dicha norma se lee lo siguiente:
A través del plebiscito, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá consultar
a los electores para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o
decisiones del mismo que a su juicio sean trascendentes para la vida pública
del Distrito Federal […]109
En el D. F. se cuenta también, con una ley de participación ciudadana, misma en
la que el referéndum está considerado como uno de los derechos de los
ciudadanos y lo define de la siguiente manera:
El referéndum es un instrumento de participación directa mediante el cual la
ciudadanía manifiesta su aprobación o rechazo sobre la creación,
modificación, derogación o abrogación de leyes propias de la competencia de
la Asamblea Legislativa.110
Con el sólo hecho de leer la legislación referente a lo que pudieran ser las
garantías y las bases para que la ciudadanía pueda participar, nos damos cuenta
que en el caso de los MDD el margen de acción es mínimo.
108 Mejía‐Vergnaud, Andrés. “Colombia: lo ocurrido en el referendo” en http://www.analitica.com, publicado el 6 de noviembre de 2003, consultado el 15 de julio de 2012, disponible en (http://bit.ly/h4LXho). 109 Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, capítulo II, sección II, artículo 68. 110 Ley de participación ciudadana, capítulo II, artículo 28.
45
En el caso del referéndum, su convocatoria es facultad exclusiva de la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal (ALDF), cuestión que se decide “[…] por acuerdo
de las dos terceras partes de sus integrantes […]”111
Tanto el plebiscito como el referéndum son iniciados desde arriba, en ningún caso
el ciudadano, y aunque la citada ley considera la solicitud por parte de los
ciudadanos a la ALDF para que ésta realice la convocatoria de referéndum112, de
hacerlo, dicha consulta no tiene carácter vinculante para la asamblea legislativa.
El intento más reciente de llevar a cabo un referéndum ocurrió en 2009, en el
transcurso del debate acerca de la aprobación de reformas al Código Civil del D.
F., conducentes a que se pudieran realizar matrimonios entre personas del mismo
sexo. Fue una propuesta del Partido Acción Nacional, la cual no trascendió113.
Al argumentar su punto de vista en contra, el diputado del PRD y promotor de
la iniciativa, David Razú, expresó que cuando se pone a consulta el
reconocimiento y el otorgamiento de derechos se incurre en una práctica
sumamente antidemocrática. Los derechos no se consultan, los derechos se
garantizan, se otorgan y se reconocen […]114
Fue un tema, que de llegar a las urnas, los interesados en que se aprobara se
verían en clara desventaja; éste es un aspecto que ha sido muy criticado por
quienes son desconfiados de los MDD.
Aunque en este caso, se trató de someter a referéndum una reforma pensada
para beneficiar a un sector muy específico, la posibilidad de que los ciudadanos
utilicen este recurso es mínima, por no decir nula.
111 Ibídem, artículo 29. 112 Ley de participación ciudadana, capítulo II, artículo 30, fracción II. 113 Meléndrez Parada, María. “Rechaza ALDF referéndum para bodas gay” en La Jornada en línea, publicado el 18 de diciembre de 2009, consultado el 17 de julio de 2012, disponible en (http://bit.ly/NSYtEL). 114 Meléndrez, Óp. Cit.
46
2.3.1.2. Chihuahua
La fracción I del artículo 21, de la Constitución Política del Estado de Chihuahua
enuncia que es derecho de los ciudadanos chihuahuenses “Votar en las
elecciones populares del Estado, así como participar en los procesos
plebiscitarios, de referéndum y de revocación de mandato […]”115.
Las leyes expedidas por el congreso estatal pueden ser sometidas a referéndum
para su derogación, salvo las de carácter tributario o fiscal, siempre y cuando se
cubra con el 4%, como mínimo, de ciudadanos debidamente identificados.116 Por
otro lado, las leyes quedarán ratificadas si más del cincuenta por ciento de los
ciudadanos que participan en la consulta se manifiestan a favor.117
Adicionalmente, cuenta con la Ley Electoral del Estado de Chihuahua, en la que
se especifica el procedimiento, la autoridad encargada de su organización y
supervisión, así como la instancia para resolver impugnaciones al respecto.
Dicha ley, enuncia lo siguiente:
1. Se entiende por referéndum, el procedimiento mediante el cual los
ciudadanos del Estado o municipios, según sea el caso, manifiestan su
aprobación o desaprobación con respecto a Leyes, bandos de policía y buen
gobierno, reglamentos y disposiciones administrativas de observancia general
expedidas por los ayuntamientos, o reformas o adiciones a la Constitución
Política del Estado, excepto las de carácter tributario o fiscal.
2. El referéndum es abrogatorio o derogatorio. Será abrogatorio cuando se
objete por completo el ordenamiento correspondiente. Será derogatorio
cuando se objete sólo una parte del total del articulado del mismo.118
El alcance que estas disposiciones tienen es mucho mayor que el contenido en la
legislación; por ejemplo, del Distrito Federal, ya que en Chihuahua la iniciativa de
115 CPELSC, capítulo V, artículo 21. 116 CPELSC, capítulo V, artículo 73. 117 Ídem 118 Ley Electoral del Estado de Chihuahua, Titulo tercero, artículo 381.
47
referéndum puede ser desde abajo, “Tratándose de reformas o adiciones a la
Constitución del Estado, promoverse cuando menos por el diez por ciento de los
ciudadanos inscritos en el padrón electoral del Estado. En los demás casos, el
porcentaje requerido será de por lo menos el 4% del total de los electores del
Estado o del municipio, según sea el caso.”119
Siendo el segundo en experimentar la alternancia en el ejecutivo estatal, es
importante señalar que este Estado fue pionero en establecer mecanismos de
participación a nivel de su constitución120, se colocó tempranamente a la par de
algunos países europeos. Pese a este privilegiado lugar, la realidad demuestra
que tales especificaciones son como si no existieran ya que su ejercicio es casi
nulo.
El caso más sobresaliente sucedió en 1997, previo a que se promulgara una ley
secundaria en la materia; en ese momento el congreso estatal contaba con una
mayoría del Partido Revolucionario institucional (PRI) en alianza con el Partido de
la Revolución Democrática (PRD), quienes presentaron un proyecto de reforma
electoral, el cual fue rechazado por otros tres partidos el Partido Acción Nacional
(PAN) el Partido del Trabajo (PT) y el Partido Verde Ecologista Mexicano
(PVEM”121
La intención con dicha reforma era recobrar las áreas estratégicas de los
organismos electorales, realizando una modificación a la geografía distrital. 122 El
beneficiado sería el PRI, pues al encontrarse su voto duro en zonas rurales y el de
la oposición en zonas urbanas, con esta modificación los segundos serían casi el
119 Ibídem, artículo 382, inciso d). 120 Documento Base para una reforma integral de participación ciudadana y rendición de cuentas en el Estado de Chihuahua en http://www.participachihuahua.com, consultado el 20 de julio de 2012, disponible en (http://bit.ly/PKBPih). 121 Aziz, Alberto. “Referéndum y ciudadanía” en Perfiles Latinoamericanos, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales; México, 1998, p. 202 122 Ídem
48
equivalente a los primeros. Y es en este sentido que el PRI tendría más
posibilidades de ganar votos en zonas urbanas que su oposición en lo rural.
Frente a este intento de recuperar espacios por parte del partido que durante
mucho tiempo ejerció gobiernos autoritarios, sucedió lo siguiente:
[…] un grupo de ciudadanos y varias organizaciones civiles decidieron
instrumentar un procedimiento de referéndum derogatorio (figura contemplada
en la Constitución del estado) para que la reforma no procediera. Este
movimiento cívico logró reunir las firmas necesarias, pero por una serie de
complicaciones en los mecanismos de cómputo, el organismo encargado de
realizar el referéndum, decidió su "no procedencia".123
Debido a una laguna jurídica, mediante argumentos técnicos, lo anterior fue
concluyente para que la convocatoria fuera desechada, la principal causa fue no
haber cubierto el diez por ciento de solicitantes inscritos en el padrón de electores
del Estado, que en esos días habrían sido alrededor de 172 010.124
Así de agridulce es la experiencia de Chihuahua, pues aunque recibieron con
muchos ánimos la alternancia y los nuevos recursos que podrían resultar en
utilidad a la ciudadanía, incrementando la posibilidad y las formas de participar en
la toma de decisiones públicas, no resultó como se esperaba, una vez creada su
legislación secundaria, las cosas no han cambiado, la ciudadanía se encuentra en
una alarmante pasividad. Las condiciones no son las mismas que en 1997, de
hecho, el intento por frenar al PRI se quedó en lo anecdótico ya que en la
actualidad es el partido en el ejecutivo estatal, de nueva cuenta.
123 Aziz, Óp. Cit., p. 202 124 Ibídem, p. 218
49
3. Reforma Política Nacional 2009-2012 El 15 de diciembre de 2009125 se envió desde la Secretaría de Gobernación a la
Cámara de Senadores la propuesta de reforma política del Poder Ejecutivo y es
con ésta que se da inicio al más reciente intento por concretar una reforma política
en México.
Los días 25 y 26 de enero del siguiente año se realizó un seminario de análisis
organizado por el Instituto Belisario Domínguez126, en el cual participaron
miembros del Congreso de la Unión, académicos de diversas universidades
dedicados al estudio de las ciencias sociales, representantes del poder judicial y
personas de la sociedad en general. El objetivo de este evento fue estudiar a
fondo desde diversos puntos de vista el abanico de opciones en la mesa para
definir una reforma política y también las implicaciones de asumir determinado
proyecto.
Este seminario sólo fue el inicio de todo un proceso de análisis, propuesta y
debate desarrollado a lo largo de 2010 y 2011 entorno al nuevo proyecto que se
debía concertar en la materia.
Los actores más sobresalientes en este proceso, al igual que en muchas de las
reformas, fueron los tres principales partidos políticos en el país: PAN, PRI, PRD y
sus partidos aliados más pequeños: PVEM, PT y Convergencia. Lo interesante en
este proceso es que de manera muy importante también participó un grupo de
ciudadanos e intelectuales identificados bajo la etiqueta de #ReformaPolíticaYA
siendo éste, un fuerte y decidido grupo de presión sobre el poder legislativo.
125 Minjares, Manuel. Oficio No. SEL/300/3612/09, Secretaría de Gobernación‐Subsecretaría de enlace legislativo; México, 2009. 126 Senado de la República‐LXI Legislatura. “Inicio”, consultado el 18 de junio de 2012, disponible en: (http://www.senado.gob.mx/hoy/seminario/index.htm).
50
En el caso del Partido Acción Nacional (PAN) la propuesta que estuvieron
defendiendo en el congreso fue la enviada por el Presidente de la República, de
hecho, este partido actualmente es gobierno.
El Partido de la Revolución Democrática (PRD) presentó una propuesta en
conjunto con el Partido del Trabajo (PT) y el Partido Convergencia, aunque
también el Senador Tomás Torres Mercado de manera individual expuso su propia
oferta ante la cámara alta. Cabe señalar que en la actualidad Torres Mercado se
ha sumado al Partido Verde Ecologista de México (PVEM), consecuencia de
diferencias políticas al interior de su anterior partido127; sin embargo, en el proceso
de esta reforma lo hizo con la bandera del PRD.
En el caso del PRI, también hubo quien adquirió protagonismo por publicitar y
exponer sus posturas frente a este proceso, fue el caso del Senador Manlio Fabio
Beltrones, quien desde la cámara alta y bajo las siglas de su partido le dio
importancia a esta reforma.
3.1. El descontento social Las instituciones como los partidos políticos; los órganos electorales como el IFE;
funcionarios públicos y representantes de los tres poderes (legislativo, ejecutivo y
judicial) han perdido legitimidad y confianza frente a la ciudadanía. Esto se debe a
diversos aspectos que se manifiestan en la cotidianeidad y que forman parte de
una nueva dinámica, enmarcada en un régimen democrático.
Ese “desencanto” ciudadano es tal vez un efecto o fase por la cual los regímenes
que están en transición hacia una democracia tienen que salvar, pues como bien
apunta José Antonio Crespo, las expectativas son altas128 y las decepciones
fuertes, tal es el caso que se dió en México con la alternancia en el ejecutivo 127 Michel, Elena. “Senador Tomás Torres deja PRD y se suma a PVEM” en El Universal en línea, publicado el 16 de febrero de 2012, consultado el 20 de junio de 2012, disponible en: (http://www.eluniversal.com.mx/notas/830682.html). 128 Crespo, José Antonio. “México 2009: Abstención, voto nulo y triunfo del PRI”, documento de trabajo 220, Centro de Estudios Políticos‐CIDE; México, 2010, p. 9
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53
Pero la falta de información no se ciñe al conjunto de elementos que componen
una oferta, sino la información de qué es lo que se vota, es decir, los cargos que
están en juego; es común ver ciudadanos exigir a sus representantes en el poder
legislativo gestiones que son facultad de su gobierno municipal, estatal o federal.
No obstante, todos tienen injerencia en el desarrollo de sus regiones pues
siguiendo el eje de las políticas públicas (ley-institución-plan-programa-proyecto-
presupuesto), al congreso lo podemos ubicar en la primera fase, siendo ellos
quienes elaboran las leyes (senadores y diputados) y aprueban el presupuesto de
egresos (sólo diputados)134, aspectos fundamentales para la posterior ejecución
de programas o proyectos a cargo de las organizaciones correspondientes en
algún nivel de gobierno en particular.
3.1.1. Abstencionismo y voto nulo
El año 2009 hubo un proceso electoral para la renovación de la Cámara de
Diputados Federal, mejor conocida como elección intermedia, pues se lleva a cabo
justo a la mitad del sexenio presidencial en curso. ¿Qué se puede observar en
esta elección? Un alto grado de abstencionismo (55.39%)135, ya que en elecciones
de este tipo (intermedias) el interés ciudadano por participar es menor que el de
unas elecciones presidenciales, las cuales por su importancia generan mucha
atención.
Sin embargo, cabe destacar un acontecimiento importante, se originó un
movimiento en favor del voto nulo “como forma de protesta”136. En protesta a las
grandes cantidades de dinero que los partidos políticos gastan137 mientras que
para otros rubros, seguramente más importantes, son muy escasos.
134 H. Congreso de la Unión. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, 2011 pp. 42‐51 135 Instituto Federal Electoral. “Sistema de Consulta de la Estadística de las Elecciones Federales 2008‐2009” en http://www.ife.org.mx, consultado el 25 de junio de 2012, disponible en: (http://www.ife.org.mx/documentos/RESELEC/SICEEF/principal.html). 136 Anulo mi voto. “Declaración de intenciones” en www.anulomivoto.blogspot.mx, publicado el 19 de abril de 2009, consultado el 25 de junio de 2012, disponible en: (http://anulomivoto.blogspot.mx/2009/04/declaracion‐de‐intenciones.html). 137 Bazdresch, Miguel (2009), “Voto ineficaz”, Público, 15 de marzo, citado por Alonso, Jorge. “El movimiento anulista en 2009 y la abstención. Los signos de las elecciones de los primeros años del siglo XXI en México”
54
Es interesante la forma en que se originó este elemento en dicho proceso, ya que
fue espontáneo, con una organización mínima y débil; su propaganda también fue
objeto de la indiferencia de buena parte de la sociedad. No obstante, esa
espontaneidad fue el distintivo de tal movimiento, pues al ser una movilización al
margen de los desprestigiados partidos políticos, tal iniciativa se erige desde la
esfera ciudadana con la autoridad cívica-moral de la cual carecen los primeros.
Existe un amplio distanciamiento entre las mencionadas instituciones y la sociedad
ya que sus intereses partidarios poco tienen que ver con las demandas y
necesidades del grueso de la población, por estas y demás razones el ciudadano
ya no se siente representado por los partidos, José Antonio Crespo lo enuncia
muy bien cuando dice que “si decido orientar mi voto por interrogantes como,
¿cuál partido es más confiable; cuál es menos corrupto; cuál está más
comprometido con el país; cuál toma más en cuenta a los ciudadanos; cuál es
más proclive a acotar los privilegios y presupuestos partidarios; cuál ha combatido
la impunidad?, entonces, probablemente mi respuesta será ninguno.”138
Dicho lo anterior, la postura que asumió el conjunto de ciudadanos en favor del
voto nulo fue hacer uso del derecho constitucional al sufragio para manifestar el
desacuerdo de los ciudadanos con los partidos, el objetivo de acudir a las urnas
fue no darle su apoyo a ningún partido político. Para los anulistas “La democracia
representativa en que vivimos ya no funciona y a los ciudadanos nos corresponde
hacerla participativa y deliberativa.”139
Este grupo ciudadano vio entonces utilidad en las elecciones, pues a través de los
votos deliberadamente anulados se articulaba una demanda, la de reformar el
sistema de partidos vigente y de representación política.
en Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad, Vol. XVI‐No. 47, Universidad de Guadalajara; Guadalajara, 2010, p. 10 138 Crespo, José Antonio. “Nuestra partidocracia crece… y se fortalece” en anulomivoto.blogspot.mx, publicado el 27 de abril de 2009, consultado el 25 de junio de 2012, disponible en: (http://anulomivoto.blogspot.mx/2009_04_01_archive.html). 139 Anulo mi voto, Óp. Cit.
55
Entre los cambios sugeridos (no necesariamente compartidos por todos los
anulistas, dado su carácter descentralizado) estaban: el restablecimiento de la
relección consecutiva de legisladores y quizá alcaldes (no del ejecutivo federal
o estatal); reducir el financiamiento público de los partidos al 50%, o vincularlo
a la cantidad de votos efectivos captados por cada uno de ellos (en lugar de
calcularse a partir del porcentaje de la votación efectiva, como sucede ahora);
permitir las candidaturas independientes para cargos de representación
popular (no aceptadas por la ley vigente); introducir a nivel federal
mecanismos de democracia participativa (como el referéndum, la iniciativa
ciudadana y la revocación de mandato).140
El voto nulo implica un nivel más allá de politización que el de un abstencionista,
ya que también significa asumir las consecuencias o el costo de haber acudido a
las urnas para anular la boleta, en vez de ser sólo un espectador de la jornada
electoral como es el caso de quienes se abstienen, no obstante, éstos también
están asumiendo determinada actitud frente al proceso.
El perfil necesario para que la convocatoria al voto nulo tuviese un impacto
importante se puede ubicar como una especie de híbrido entre quienes son
votantes –ya sea porque son miembros de un partido político, forman parte de otra
organización ciudadana o que simplemente sí le dan un alto valor al ejercicio del
sufragio- y quienes son abstencionistas por diversos factores, como desconfianza
de los partidos, duda en el proceso electoral y las instituciones participantes o por
la limitación de los recursos disponibles (tiempo, dinero, etcétera). Las cualidades
finales de quienes anularían su voto son el nivel socioeconómico del votante
partidista y el conjunto de ideas del abstencionista activo.
Una de las características de cualquier sistema político es su capacidad de
respuesta, en algunos casos ésta se desarrolla mejor que en otros; en el caso de
nuestro país, la capacidad de respuesta frente a las demandas que originan la
140 Crespo, Óp. Cit., 2010, p. 48
56
tensión intrasocietal ha sido efectiva, pues ha proporcionado cierta estabilidad al
mismo sistema.
Como se puede leer líneas arriba, los acontecimientos sociales que han sucedido
en, al menos, los últimos diez años han dejado como producto una serie de
reformas electorales que logran dar salida, al menos, a inconformidades
especificas.
Las modificaciones a nuestro régimen empiezan en los inicios de la década de los
noventa y como en ese entonces aun se buscan salidas institucionales para poder
dirimir los conflictos de una democracia que aun está en proceso de consolidación;
si bien es cierto que la alternancia no implica la existencia de la democracia, sí es
un elemento importante a considerar; más aun, la manera de cómo ocurrió en
México, pues significó el rompimiento de los ciudadanos con el viejo sistema
autoritario y represor de décadas pasadas, eligiendo otra opción no sólo para
ocupar el poder ejecutivo federal sino también en el poder legislativo.
Es así que surgen las propuestas en materia de reforma política y para modificar
las reglas de acceso al poder político en nuestro país, un proceso necesario para
la consolidación democrática del mismo.
57
3.2. Las propuestas 3.2.1. Ejecutivo Federal - Partido Acción Nacional
De la propuesta inicial, la del ejecutivo federal141, podemos destacar los siguientes
puntos:
1. Permitir la elección consecutiva de legisladores federales y eliminar la prohibición
para legisladores locales, miembros del ayuntamiento y jefes delegacionales,
imponiendo un límite máximo de doce años consecutivos en el ejercicio del cargo.
2. Reducir el número de integrantes de la Cámara de Diputados y de la Cámara de
Senadores del Congreso de la Unión, modificando los principios para la
integración de esta última.
3. Incrementar el porcentaje mínimo de votación para que un partido político nacional
conserve su registro, a cuatro por ciento de la votación nacional total emitida en
alguna de las elecciones federales ordinarias.
4. Incorporar la figura de las candidaturas independientes, permitiendo su postulación
para todos los cargos de elección popular.
5. Incorporar la figura de iniciativa ciudadana, para permitir la presentación de
propuestas de ley generadas en el seno de la sociedad civil.
6. Otorgar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la atribución para presentar
iniciativas de ley, en el ámbito de su competencia.
7. Facultar al Presidente de la República para presentar, en cada primer periodo
ordinario de sesiones del Congreso, un número determinado de iniciativas que
deberán dictaminarse y votarse por medio de un trámite legislativo preferente.
Asimismo, establecer el referéndum como requisito para la entrada en vigor de las
iniciativas de reforma constitucional de trámite preferente sobre las que el
Congreso no se pronuncie.
Los puntos anteriores y siguientes son sólo un listado de ideas básicas que forman
parte de los mecanismos de democracia directa o están estrechamente
relacionados, esto no quiere decir que los otros puntos restantes de las
141 Calderón Hinojosa, Felipe de Jesús. Iniciativa de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Presidencia de la República; México, 2009, pp. 4‐5
58
propuestas no sean importantes; sin embargo, para efectos de esta investigación
se determinó ese límite.
3.2.2. Partido Revolucionario Institucional
Por su parte, el Senador Manlio Fabio Beltrones a nombre del grupo parlamentario
del PRI142 en el Senado expuso los siguientes puntos sobre la materia:
1. Relección consecutiva de legisladores federales y locales: que los diputados –
tanto federales como locales— puedan relegirse hasta en dos ocasiones, para
completar así un periodo de 9 años. Por su parte, en el caso de los senadores, se
plantea que puedan renovar su cargo una sola ocasión, para sumar un máximo de
12 años en dicha cámara.
2. Reducción del número de integrantes de las Cámaras del Poder Legislativo: que el
Senado de la República se integre por 96 Senadores. Se plantea la eliminación de
los 32 parlamentarios elegidos por el principio de representación proporcional
mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal
nacional. Con ello se propone la integración de la Cámara Alta mediante la
elección de tres senadores por cada entidad federativa, incluido el Distrito Federal;
dos elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno asignado a la
primera minoría, tal y como lo dispone actualmente el artículo 56 constitucional.
En el caso de la Cámara de Diputados, se establece una reducción del número de
legisladores, pasando de los 500 actuales a 400. Se conservan –como se
encuentra regulado actualmente— los 300 diputados electos según el principio de
votación por mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales
uninominales.
3. Consulta Popular: que la consulta popular pueda ser convocada en temas
nacionales de especial trascendencia mediante tres opciones: 1.- A solicitud del
Presidente de la República con el acuerdo de ambas Cámaras del Congreso de la
Unión; 2.- A petición del dos por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón
142 Senadores del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de la LXI Legislatura. Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Segundo Periodo Ordinario, Gaceta 88, consultado el 1 de febrero de 2012, disponible en: (http://bit.ly/kWFBmS); México, 2010, pp. 1‐56
59
electoral, previa certificación del número de firmas por la autoridad electoral, y con
el acuerdo de ambas Cámaras del Congreso de la Unión; y 3.- A solicitud de dos
tercios de los integrantes de ambas Cámaras del Congreso.
3.2.3. Partido de la Revolución Democrática (PT y Convergencia)
Destaco de la propuesta de esta coalición143 lo siguiente:
1. La reglamentación básica de las candidaturas independientes; instaurando el
derecho de los candidatos independientes a contar, de manera equitativa y
proporcional, con los medios necesarios para participar en los procesos
electorales federales.
2. Democracia Participativa. Inclusión de las figuras de la democracia directa:
referéndum, el plebiscito, la iniciativa popular y la revocación de mandato, cuyos
objetivos específicos se refieren a la acción facultativa de la población para tomar
parte vinculante en las decisiones políticas a través la participación en las urnas.
3. Propone que por vía del referéndum se sometan a ratificación las reformas
constitucionales o la posible derogación de leyes, cuando lo solicite un número no
menor al dos por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de
electores, siempre y cuando se presente dentro de los sesenta días posteriores a
la conclusión del proceso legislativo constitucional que les dio origen. Se propone
como restricción que no puedan someterse a referéndum aquellas leyes referentes
a materias fiscal, presupuestaria y defensa exterior de la Federación.
4. La realización del plebiscito versará en materia de políticas u obras públicas o bien
de otras acciones de gobierno, si lo solicita un número no menor al uno por ciento
de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, dentro de los treinta
días posteriores a la fecha en que se determine la realización del acto o en que se
haga pública la determinación.
5. La iniciativa ciudadana es planteada, como una forma de incluir la facultad para
que un grupo de ciudadanos presenten iniciativas de ley o decreto al Congreso de
la Unión, debiendo ser respaldada por el equivalente al uno por ciento de los
143 Núñez Jiménez, Arturo. Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Segundo Periodo Ordinario, Gaceta 88, consultado el 1 de febrero de 2012, disponible en: (http://bit.ly/NzaJt8); México, 2010.
60
ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, otorgándole a la iniciativa
ciudadana el carácter de preferente.
6. Revocación de Mandato. La consulta necesaria será iniciada por petición popular y
será capaz de revocar el mandato del Presidente de la República, gobernadores
de los estados, Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, presidentes municipales
y titulares de los órganos políticos administrativos de las demarcaciones
territoriales del Distrito Federal. El mecanismo sólo podrá operar antes de la mitad
del mandato y después de la tercera parte de éste, procurando con ello que la
gestión de los funcionarios esté en las mejores posibilidades de evaluación.
7. Conformación de las Cámaras. La propuesta consiste en la adopción de un
sistema de representación proporcional pura tanto para la elección de diputados,
como de senadores. El único cargo a elegir por el principio de mayoría relativa
seguirá siendo el Presidente de la República. El número de integrantes tanto de la
Cámara de Diputados, como del Senado se mantienen en 500 para la primera y en
128 para la segunda. En el caso del Senado de la República se propone elegir a
96 senadores a razón de tres por cada entidad federativa, convertidas en
circunscripciones electorales plurinominales. En cada circunscripción se asignen a
los partidos o listas de candidatos independientes los escaños que correspondan,
a través del método de cociente natural y resto mayor, tomando como referente la
votación total de la circunscripción. En una segunda fase, las restantes 32
senadurías serían asignadas a partir de una lista nacional con el mismo número de
fórmulas que presentarán sólo los partidos políticos, y en la que éstos participarían
con la suma de los remanentes de votaciones que tuviesen en todas las
circunscripciones electorales.
8. Iniciativa parlamentaria preferente. Se propone que el Presidente de la República,
como los grupos parlamentarios en el Congreso de la Unión puedan presentar un
número determinado de iniciativas con carácter de preferentes, dentro de las dos
primeras sesiones de cada periodo ordinario. Además de establecer que las
iniciativas presentadas por ciudadanos serán siempre de carácter preferente.
Estas iniciativas serán dictaminadas, discutidas y votadas a más tardar dentro de
los treinta días naturales posteriores a su presentación en la Cámara de origen o,
y en su caso, a la recepción del proyecto en la cámara revisora.
61
3.2.4. #ReformaPolíticaYA
Este grupo de presión, estuvo conformado por ciudadanos miembros de la
comunidad académica y también activistas sociales, en mayor y menor medida el
grupo de organizaciones que se aglutinaron alrededor de su propuesta fueron las
siguientes: Asamblea Nacional Ciudadana, Congreso Ciudadano de Jalisco,
Alianza Cívica, Ensenada, B.C., Alianza Cívica, A.C., Ciudad Para Todos,
Integradora de Participación Ciudadana A.C., Propuesta Cívica A.C., Capítulo
Nuevo León, ALARBO A.C., Reelige o Castiga, Tijuana en Movimiento,
Organización Mexicana de Estudiantes de Ciencias Políticas, Administrativas, y
Jurídicas (OMECPAJ A.C.)., Evolución Mexicana, G2G y Dejemos de Hacernos
Pendejos (DHP).
La propuesta que este grupo de ciudadanos y organizaciones articuló está basada
en cuatro puntos principales:
1. Candidaturas independientes.
2. Iniciativas ciudadanas.
3. Consulta popular.
4. Relección legislativa.
¿Cuál es el origen de #ReformaPolíticaYA? En un inicio eran muchas personas
con diferentes preferencias, pero que se encontraban con algunos puntos en
común de una reforma política; en las elecciones de 2009 el voto nulo fue lo que
los unió en un primer momento144.
No obstante la participación de las organizaciones antes enunciadas, quienes
integraban el grupo más activo no fueron más de 15 personas; sin embargo, fue
un grupo conformado por personas del medio académico y otros actores sociales
importantes que atraían la atención mediática, lo cual les dio mucha ventaja, 144 Merino, José. Licenciado en Ciencia Política y Relaciones Internacionales por el Centro de Investigación y Docencia Económicas, catedrático en el Instituto Tecnológico Autónomo de México y tiene estudios de doctorado en Ciencia Política por la New York University. Entrevista realizada el 22 de junio de 2012 en la Ciudad de México. Entrevistador: Marco Antonio Estrada Silva.
62
personas como: Antonio Martínez, Jesús Soto, Joseph Tolomé, Javier Aparicio,
Javier Sicilia, Blanca Heredia, Gonzalo Ibarra, Alberto Serdán, Guillermo García,
Andrés Lajous, Maite Azuela, Elisa de Anda, entre otros.
Como antecedente de este conjunto de ciudadanos organizados, podemos señalar
lo ocurrido en 2009 con la campaña en favor del voto nulo145, incluso varios de los
actores involucrados en #ReformaPolíticaYA también tuvieron un activismo
importante en aquéllas elecciones.
3.3. El debate La discusión entorno a esta reforma política, a diferencia de otras, tuvo la
particularidad de contar con la activa participación ciudadana, algo que se había
estado manifestando desde el 2009 con el voto nulo y que se vino a concretar con
la interacción de actores de la sociedad civil organizada en el debate, siendo ellos
quienes abrieran los espacios de discusión mediante presiones al congreso, y un
cabildeo constante con cada una de las fracciones parlamentarias.
Un aspecto que inmediatamente tras enviar su propuesta al Senado, el presidente
Felipe Calderón también enfatizó146, la participación ciudadana debía hacerse
presente en esta discusión pues “Nadie puede de los partidos políticos pretender
que sus razones están por encima del urgente reclamo de los ciudadanos por
hacer de la democracia no sólo un sistema electoral, un sufragio efectivo, sino un
sistema que dé respuesta a las preocupaciones y necesidades de la sociedad, es
decir una democracia efectiva […]147, aspecto que solicitó a los legisladores de su
partido (PAN), tuvieran en cuenta.
La línea discursiva que todos los partidos políticos han estado utilizando desde
hace tiempo, es el de la ciudadanización de la política, aparentemente las tres 145 Vid Supra, p. 52 146 Diario Imagen. "Debate sobre reforma política debe abrirse a la ciudadanía: Calderón" en www.diarioimagen.net, publicado el 27 de enero de 2010, consultado el 20 de julio de 2012, disponible en (http://bit.ly/QVaLjk) 147 Ídem
63
principales fuerzas políticas en el país están interesadas en que la voz ciudadana
se haga valer148, pero repito, sólo es un discurso pues no se ha reflejado en
formas efectivas mediante las cuales los ciudadanos tengan incidencia en la toma
de decisiones gubernamentales.
Los partidos políticos no son objeto de estudio en este trabajo por lo que sólo para
efecto de poder apreciar como se asume cada uno de éstos, se expone lo
siguiente: el Partido Revolucionario Institucional se inscribe, según su declaración
de principios, en la “[…] corriente socialdemócrata de los partidos contemporáneos
[…]”, mientras que el Partido de la Revolución Democrática se asume como un
“[…] partido de izquierda, plural y democrático […]”; por último, al Partido Acción
Nacional se le ha catalogado públicamente como un partido conservador por sus
posturas en contra, frente a temas como la interrupción legal del embarazo; el
matrimonio entre parejas del mismo sexo, la eutanasia, etcétera; sin embargo, se
define a sí mismo como un partido de centro-humanista; “En el Centro es donde
se encuentra el justo medio, el equilibrio, la moderación […] Humanista porque
estamos comprometidos con el ser humano, con la persona, con su dignidad, con
sus valores, con su desarrollo, con su plenitud.”149
Si bien es cierto que cada uno de estos partidos cuenta con determinada
“ideología”, hoy día es difícil poder determinar los clásicos limites entre izquierda y
derecha, pues en la realidad de nuestro país, mas que apegarse a los valores que
su partido defiende, la toma de decisiones se basa en los beneficios y prebendas
que determinado grupo político pueda ganar para sí mismo.
Las discusiones de esta reforma política no fueron la excepción, pues cada uno
pelearía por no salir afectado al final del proceso. El diputado federal del PAN,
Cesar Nava, se pronuncio por no dejar “[…] que la agenda electoral obstaculice o
condicione la reforma política, no dejemos que la contienda electoral postergue los
148 Merino, Óp. Cit. 149 Partido Acción Nacional. Identidad Manual del participante, Comité Ejecutivo Nacional, consultado en línea el 20 de julio de 2012, disponible en (http://bit.ly/QU6to1); México, 2009, p. 79
64
cambios que requiere el país […]"150 y es que eran de esperarse las posturas en
función de la posible repercusión electoral que tendría para las elecciones en
puerta del 2012; las acusaciones sobre la búsqueda de un beneficio electoral
mediante estas reformas, eran de todos hacia todos.
Los temas que causaron mayor polémica y que elevaron el tono de debate en
cada discusión fueron: la relección, candidaturas independientes, consulta popular
y revocación de mandato.
El tema de la relección es algo que en la actualidad, aun se aborda con muchas
reservas, pues quienes están en contra exponen los peligros que ello implica, hay
quienes incluso argumentan que con la relección consecutiva de legisladores y
presidentes municipales se fortalecerían los “cacicazgos” locales, retornando al
tiempo de los grandes hacendados del siglo XIX en nuestro país, aspecto que
tampoco está alejado de la realidad ya que tras la perdida de la Presidencia de la
República, el partido oficial (PRI) también perdió la figura de autoridad que dictaba
las ordenes y la configuración del sistema, este elemento implicó cierta
descentralización de las decisiones del partido y que de manera automática se
cedieron a los gobernadores.151
Por otro lado, algunos de los argumentos en favor de la relección fueron la
profesionalización del legislador; la continuidad de las políticas públicas y el uso
de este recurso para establecer una verdadera relación de mandato mediante la
representación, la cual contará con la posibilidad de exigir rendición de cuentas a
los legisladores y que implica además, el regreso de éstos a sus distritos para
solicitar el voto, incrementando la competencia y competitividad en partidos
políticos y entre los candidatos152.
150 Diario Imagen, Óp. Cit. 151 Rogelio Hernández Rodríguez. “La historia moderna del PRI entre la autonomía y el sometimiento” en Foro Internacional, COLMEX; México, 2000, pp. 284 152 Merino, Óp. Cit.
65
La agrupación de ciudadanos identificados como #ReformaPolíticaYA impulsó sus
cuatro puntos (candidaturas independientes, iniciativas ciudadanas, consulta
popular y relección legislativa), siendo agente importante en el momento de
articular estos elementos que también estaban incluidos en otras propuestas.
En el caso de la relección, buscaron reuniones de trabajo para revisar el tema con
legisladores de todos los colores, al respecto José Merino comenta que en dichas
reuniones existió un debate muy ríspido con los legisladores, no obstante, a través
de la deliberación y en algunos casos, de la exigencia ciudadana, presionaban153 a
los legisladores para que se comprometieran a que independientemente de cual
fuese la propuesta final, respaldaran sus cuatro puntos firmando un acuerdo.
La posición del PRD frente a la propuesta de relección fue negativa; diputados del
PRI se manifestaron a favor de la relección, mientras que la bancada del PAN fue
la más conservadora pues estaban apoyando la propuesta que envió el presidente
de la república y sería la única propuesta a impulsar. “Por parte del PT hubo un
dialogo más intenso, sus argumentos estaban mejor formulados y la dinámica del
debate fue muy ágil y productiva”154. El PVEM firmó, no obstante, voto en contra
de dichas propuestas.
En el caso de la consulta popular155, no obstante que buena parte de los Estados
de la federación ya la contemplan en sus constituciones estatales -por lo que su
incorporación en la constitución política de nuestro país no debiera ser mayor
problema que el de homologar los términos- el asunto reavivó el fuego de la
discusión entorno a la relección, pues el PRI condicionó la aprobación de la
153 Un aspecto interesante que señalar al respecto es la utilización de la tecnología, pues el ciudadano exigió a los legisladores a través de las plataformas en línea (redes sociales, especialmente Twitter) que cumplieran con sus compromisos, a su vez, evidenciaban al legislador que se oponía y a quienes no cumplían con el acuerdo de aprobar los cuatro puntos ciudadanos. 154 Ídem 155 En este capítulo utilizo indistintamente consulta popular, referéndum y plebiscito, en tanto actos de consulta a la ciudadanía respecto de un tema en específico, las categorías de referéndum y plebiscito están en función del alcance y área en que se desarrollan, como ya se abordó en el marco teórico y que posteriormente se retomará en el próximo capítulo.
66
consulta, siempre y cuando la primera convocatoria versara sobre si los
ciudadanos querían relección o no156, a partir de entonces el tema del referéndum
cobró importancia en el debate.
En noviembre del 2011 "Las bancadas del PRD, PAN, PT y Convergencia
unificaron votos y al final se impusieron a los priístas […]”157 dejando fuera la
consulta, ya que el porcentaje de participación para que ésta fuera vinculante
también fue motivo de una fuerte discusión, los legisladores del PRI se negaban a
reducir el porcentaje de votación (40%) para que la consulta fuese vinculante. "El
PRI, en voz del legislador Ramón Martel López, acusó al PAN, PRD, PT y
Convergencia de traicionar los intereses de la ciudadanía."158 Sin embargo, lo
cierto es que la relección no le convenía al PRI por los votos que pudiera perder
en el proceso electoral de 2012, la posición que ellos asumieron también tuvo un
interés partidista por mantener el statu quo159.
La comisión de gobernación y la de puntos constitucionales tuvieron como
integrantes a varios diputados del PRI, algunos incluso formaban parte de las dos
por lo que en alianza con el PVEM lograban una mayoría en las votaciones;
posteriormente, se recuperó y se logró aprobar la consulta popular en el proyecto
de reforma política.
156 Monroy, Reyna. Licenciada en Ciencia Política y Administración Pública por la Universidad Nacional Autónoma de México, asesora parlamentaria y secretaría particular del diputado federal Jorge Carlos Ramírez Marín del grupo parlamentario del PRI. Entrevista realizada el 09 de julio de 2012 en la Ciudad de México. Entrevistador: Marco Antonio Estrada Silva. 157 Nieto, Francisco. "Sacan consulta popular de reforma política" en El Universal en línea, publicado el 04 de noviembre de 2011, consultado el 15 de julio de 2011, disponible en (http://bit.ly/vWOHNJ) 158 Ídem 159 Monroy, Óp. Cit.
67
Sin embargo, también se manifestaron opiniones críticas sobre la adopción de
este mecanismo de democracia directa; el politólogo José Antonio Crespo advierte
que sin los límites necesarios podría caer en una utilización demagógica, populista
y autoritaria.160
El consejero del Instituto Federal Electoral (IFE), Benito Nacif, reconoció que “[…]
si bien estos mecanismos garantizan la participación ciudadana, también
representan un riesgo; toda vez que contribuyen a la polarización de la sociedad y
la concentración de poder."161 Pero esto sólo es una parte del debate, pues aun
quedan muchas particularidades por discutir y que se delimitarán en una ley
secundaria que regule y “[…] especifique los temas que serán sometidos a
referéndum […]"162
3.4. La aprobación Finalmente, tras una discusión que duró poco más de dos años se aprobó la
reforma política en la Cámara de Diputados en abril de 2012, consecuentemente
como en cualquier proceso de reforma constitucional, ahora se requería la
aprobación de la misma por el cincuenta por ciento más uno, de las legislaturas
estatales. A inicios del mes de julio, diecisiete congresos estatales avalaron la
reforma a la constitución mexicana, lo que permitió al senado de la república hacer
la declaratoria de la reforma el 18 de julio.
Por tratarse de una reforma constitucional, el presidente Felipe Calderón carece
de facultades de veto y debe proceder a ordenar su publicación en el Diario Oficial
de la Federación, acción que efectuó el pasado 09 de agosto163.
160 De Santiago, Rafael. "Alertan sobre riesgos de aplicar referéndum en México" en http://ntrzacatecas.com, publicado el17 de febrero de 2012 , consultado el 15 de julio de 2012, disponible en (http://bit.ly/MXKQCl). 161 Ídem 162 Ídem 163 Notimex. "El presidente Felipe Calderón decreta Reforma Política" en Cruz Maya, Arcelia (redactora) El Financiero en línea, publicado el 08 de agosto de 2012, consultado el 10 de agosto de 2012, disponible en (http://bit.ly/QfHR8Y)
68
Destaco los siguientes elementos contenidos en el proyecto final promulgado y
que se enuncian, según la concepción de Mauricio Merino164, en función de
quienes son los beneficiados:
Poder Ejecutivo
1. Iniciativa preferente: "[...] el Ejecutivo federal podrá presentar dos nuevas
iniciativas al inicio de cada periodo ordinario de sesiones o agilizar dos
pendientes de dictamen que considere urgentes y que no pueden ser
Constitucionales, que tendrán que ser discutidas y votadas en un plazo
máximo de 30 días naturales."165
2. Alternativas para la toma de protesta al Presidente de la República166: “En
caso de que el Presidente no pudiere rendir la protesta ante el Congreso de
la Unión, ante la Comisión Permanente o ante las Mesas Directivas de las
Cámaras del Congreso de la Unión lo hará de inmediato ante el Presidente
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.”167
Partidos y el congreso
1. Ratificación por el Senado de integrantes de los órganos reguladores del
Estado en materia de Telecomunicaciones, Energía y Competencia
Económica.
2. Se agrega un mes (octubre) el plazo de revisión de la cuenta pública.
3. Establece el mecanismo de sucesión del presidente en caso de falta
absoluta.
164 El mañanero. “Opinión de Mauricio Merino sobre la Reforma Política” (audio) en http://www.wradio.com.mx, publicado el 15 de agosto de 2012, consultado el 15 de agosto de 2012, disponible en (http://bit.ly/RxIYaX) 165 Notimex, Óp. Cit. 166 Esta es una propuesta que responde a los acontecimientos que se presentaron en diciembre de 2006 en la cámara de diputados, pues había manifestaciones en desacuerdo (bloqueos en la cámara, desorden, gritos, insultos, jaloneos, etc.) con que Felipe Calderón tomara protesta, ante la posibilidad de que su triunfo haya sido producto de un fraude electoral. 167 Secretaría de Gobernación. DECRETO por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política, Diario Oficial de la Federación, 9 de agosto de 2012, primera sección, p. 5
69
Ciudadanos
1. Iniciativa ciudadana: “[…] para iniciar leyes o decretos, los ciudadanos
deberán tener el respaldo de 0.13 por ciento de la lista nominal de
electores.”168
2. Candidaturas independientes: “El derecho de solicitar el registro de
candidatos ante la autoridad lectoral corresponde a los partidos políticos así
como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente
[…]”
3. Consulta popular: “Serán convocadas por el Congreso de la Unión a
petición de:
a) El Presidente de la República;
b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las
Cámaras del Congreso de la Unión; o
c) Los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los
inscritos en la lista nominal de electores, en los términos que determine la ley.
Con excepción de la hipótesis prevista en el inciso c) anterior, la petición deberá
ser aprobada por la mayoría de cada Cámara del Congreso de la Unión […]”
"En cambio, “no transitaron”, como se dice en el argot legislativo, la revocación de
mandato, el veto presidencial al presupuesto de egresos […]”169, relección de
diputados federales y senadores; relección de diputados locales, presidentes
municipales y jefes delegacionales; extensión de mandato a presidentes
municipales, regidores y jefes delegacionales; segunda vuelta en elección
presidencial, entre otros.
Los elementos que se incluyen, aparentemente, en beneficio del poder ejecutivo y
los del legislativo, son mecanismos que propician una mejor relación entre éstos
dos poderes.
168 Ídem 169 Fernández, José. "Reforma política aprobada" en El Universal en línea, publicado el 26 de octubre de 2011, consultado el 15 de julio de 2012, disponible en (http://bit.ly/vWOHNJ)
70
Los mecanismos que se pueden ver como de utilidad para el ciudadano son lo que
interesa analizar más a fondo ya que se enmarcan en lo que llamamos
democracia directa, pero ¿cuáles son realmente los alcances que tiene la inclusión
de los MDD en esta reforma? A decir de varios especialistas, ciudadanos e incluso
legisladores, es muy limitado.
No hay en esta reforma un acceso real de los ciudadanos a las decisiones
políticas ni mucho menos se establecen condiciones para que en las próximas
elecciones no volvamos a sentir que estamos frente a un proceso electoral
plagado de irregularidades e inequidades. Parece que los legisladores hacen
incompleta la chamba para que empezando el nuevo gobierno oigamos a
todas las fuerzas políticas decir que es necesario reformar la reforma.170
Si bien es cierto que con esta reforma, el hecho de elevar a rango constitucional
los MDD se da un gran paso en el fortalecimiento de la democracia -pues abre la
puerta para que los ciudadanos puedan expresar su opinión en los grandes temas
nacionales y que devengan en mandatos concretos para los poderes ejecutivo,
legislativo y otras autoridades (vinculante)171- también es cierto que los limites
establecidos para estos ejercicios (candidaturas independientes, consulta popular,
iniciativa ciudadana) son estrictos.
Para José Merino, desde su aprobación en abril por la cámara de diputados, pese
a que se aprobaron tres de los cuatro puntos ciudadanos que él y demás personas
impulsaban desde la sociedad civil organizada, lo que significó esta reforma fue un
“atolazo con el dedo”172.
El descontento no está en la adopción de los MDD sino en las condiciones en que
pueden ser ejercidos, es el caso de la consulta popular, que "[...] para acceder a
este derecho se necesita que la solicitud sea hecha por lo menos por el 2% de 170 Zavala Saeb, Paola. "Reformar la reforma" en www.animalpolitico.com, publicado el 10 de agosto de 2012, consultado el 12 de agosto de 2012, disponible en (http://bit.ly/Qn03h4) 171 Notimex, Óp. Cit. 172 Merino, Óp. Cit.
71
los ciudadanos inscritos en la lista nominal del IFE […]”173, es decir que con el
padrón actual serían poco más de un millón seiscientos mil solicitantes. Este
aspecto resulta controvertido pues la cultura política que comúnmente ha
prevalecido en nuestro país no es precisamente la de una participación activa.
“Además, ni la materia electoral ni la fiscal quedan sujetas a la posibilidad de ser
consultadas."174
Otro recurso de los llamados MDD es la iniciativa legislativa ciudadana, la cual
cuenta con más posibilidades de llevarse a cabo, pues requeriría de la
participación mínima, de poco más de cien mil ciudadanos, algo más alcanzable
que lo requerido para la consulta popular.
El tercer y último recurso de utilidad para los ciudadanos es el de las candidaturas
independientes, algo que desde 2009 se había solicitado al congreso legislará y
que hoy día también se ha elevado a rango constitucional. El mayor problema para
las candidaturas independientes es la falta de precisión en cuanto al
procedimiento administrativo para su registro, están establecidos los requisitos
constitucionales, pero la ausencia de una ley secundaria deja muchos vacíos, no
se sabe cómo será el financiamiento de la candidatura, los tiempos de campaña
en medios, la asignación o no de recursos públicos y su fiscalización, etc.
Tampoco hubo modificación al Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales (COFIPE); por ley la legislatura entrante tiene que crear en no más de
un año la ley correspondiente a la materia, por lo que se espera otro debate para
establecer dichos lineamientos.
Por lo pronto, el PRI la consideró una buena reforma, una reforma conveniente
políticamente de la que salieron bien librados frente a las elecciones en puerta. Sin
173 Zavala, Óp. Cit. 174 Romero, Jorge Javier. "Una tomadura de pelo" en www.sinembargo.mx, publicado el 10 de agosto de 2012, consultado el 12 de agosto de 2012, disponible en (http://bit.ly/RxMNKD)
72
embargo, el PRI visualiza una reforma política en el próximo sexenio impulsada
desde el ejecutivo federal175.
Para Cesar, ha sido una reforma limitada, la cual no llego a las expectativas que
tenían grupos de la sociedad civil, especialistas e incluso algunos legisladores.
Fue una reforma que se quedó corta. “Uno de los puntos importantes que destaco
de la propuesta del Senador, misma que no se rescató en la reforma aprobada, es
el castigo a las “conductas desleales en el servicio público” como el
enriquecimiento ilícito etc.”176
Para Rosa León, la reforma es perfectible pero sin duda alguna, logra abrir las
puertas a los reclamos ciudadanos177, de igual forma rescata los elementos que
para el PAN fueron importantes, mismos que estuvieron en la propuesta del
ejecutivo federal, es el caso de la revocación de mandato y la relección de
funcionarios públicos, reducción del número de integrantes del congreso y la
reconducción presupuestal por parte del ejecutivo federal.
Pese a la inclusión de MDD en la Constitución Política de nuestro país, permanece
en la opinión pública un escepticismo en cuanto a la utilidad de éstos y su alcance
para la vida democrática en nuestro país, pero también para la incidencia real de
la ciudadanía en la formulación de políticas públicas.
Persiste la idea de que esta reforma, al igual que las otras, sólo son medidas
paliativas para que el sistema persista y no que cambie de fondo:
La intensión siempre es la misma: contener la indignación social por las
elecciones pasadas; pero sólo de pasadita han tocado el voto clientelar, el 175 Monroy, Óp. Cit. 176 Rivas, Cesar. Asesor parlamentario y secretario particular del senador Tomás Torres Mercado del grupo parlamentario del PRD. Entrevista realizada el 13 de julio de 2012 en la Ciudad de México. Entrevistador: Marco Antonio Estrada Silva. 177 León, Rosa. Licenciada en Derecho por la Universidad del Valle de México, asesora parlamentaria de la senadora Emma Lucía Larios Gaxiola del grupo parlamentario del PAN. Entrevista realizada el 20 de julio de 2012 en la Ciudad de México. Entrevistador: Marco Antonio Estrada Silva.
73
exceso del financiamiento público o las sanciones a los partidos políticos. Y
por supuesto, no han modificado el sistema que protege a los partidos
políticos de la competencia de nuevas expresiones ciudadanas.178
4. Referéndum 4.1 Viabilidad y conveniencia política
4.1.1 La coyuntura es favorable
Los últimos doce años en nuestro país han ocurrido sucesos importantes; entre
éstos, la alternancia del partido en el poder ejecutivo federal el año 2000, un
acontecimiento que sin duda despertó gran expectativa entre los ciudadanos.
Pese a que dicha administración encabezada por Vicente Fox Quesada tuvo sus
logros, la opinión pública ha sacado a la luz las peores prácticas cometidas en el
transcurso de su sexenio, como el caso de tráfico de influencias por parte de los
hijos179 de la entonces primera dama, Martha Sahagún de Fox.
Es a partir del año 2006 que inicia una etapa (por asignarle un adjetivo) oscura en
nuestro país, ya que tras un proceso electoral que, incluso en nuestros días, a
muchos sigue causando dudas acerca del triunfo de Felipe Calderón Hinojosa,
sobre el candidato de la “izquierda”, Andrés Manuel López Obrador. El
cuestionamiento a la legitimidad de Calderón como Presidente de la República fue
permanente, aunque no fue el único en ser cuestionado por los resultados del
2006, el Instituto Federal Electoral (IFE) también vio afectada su imagen.
Cesar Rivas Valdivia, asesor parlamentario y colaborador cercano al Senador
Tomás Torres Mercado, de la bancada del PRD, nos comenta que si bien este tipo
de crisis tras un periodo electoral afectan en distinta medida tanto a instituciones
como a individuos, las mismas “[…] crisis electorales se reflejan en reformas para
178 Zavala, Óp. Cit. 179 Escalante, Jorge. “Protestan contra hermanos Bribiesca en Guanajuato” en http://www.terra.com.mx, publicado el 27 de febrero de 2011, consultado el 20 de agosto de 2012, disponible en (http://bit.ly/h3iHWP).
74
dar salida a los problemas que derivan de esos procesos. Las crisis son
oportunidades para avanzar mediante acuerdos, algo que no se logra en
momentos que no hay crisis.”180 Según su opinión, es muy probable que las
divergencias en el ámbito electoral presenten la oportunidad de reabrir el debate
sobre una reforma política en la próxima legislatura.
Esa no fue la única crisis que tuvo que salvar tanto el sistema político-electoral de
nuestro país, como el mismo Calderón. Las tensiones intrasocietales tampoco son
las únicas a las que se enfrenta nuestro sistema político, de igual manera le hace
frente a las tensiones que se originan en el plano extrasocietal y que no dejan de
afectarle.
En 2008 la crisis financiera mundial llega a México y algunas de las consecuencias
estimadas por la Secretaría de Hacienda fueron: “[…] la disminución de las
exportaciones, de las remesas, del turismo, de la inversión extranjera directa, una
menor disponibilidad de crédito en los mercados internacionales y en el mercado
interno.”181 Cuando la crisis financiera llegó a nuestro país, se le sumó un
descontento social pidiendo a gritos la paz, pues las víctimas “colaterales” de la
cruenta guerra contra las organizaciones criminales van en aumento.182 Mientras
la estrategia del Gobierno Federal ha sido el combate al narcotráfico y el crimen
organizado, éste se ha ido expandiendo y en algunos casos, hasta fortalecido.
En estos seis años, el PRI no ha perdido el tiempo; bajo este contexto de violencia
y falta de legitimidad del gobierno frente a los ciudadanos que demandan
tranquilidad social y estabilidad económica, le han dado el voto de castigo al PAN,
"[...] en 2007, un año después de su aparente debacle, el PRI participa en la
disputa de tres gubernaturas: Baja California Norte, Michoacán y Yucatán. El PAN
180 Rivas, Óp. Cit. 181 Lomelí, Paulina. “México frente a la crisis financiera mundial” en http://www.fundacionpreciado.org.mx, consultado el 15 de agosto de 2012, disponible en (http://bit.ly/RQRDFP). 182 Bajo reserva. “La guerra contra el narcotráfico y los “daños colaterales”” en El Universal en línea, publicado el 12 de septiembre de 2012, consultado el 10 de agosto de 2012, disponible en: (http://www.eluniversal.com.mx/columnas/85939.html).
75
gobierna Baja California y Yucatán, ratifica la primera, pero pierde la segunda ante
el PRI."183 En este sexenio el PRI ha recuperado muchos espacios, eso sin
mencionar la más reciente elección de julio de 2012, en la cual su candidato,
Enrique Peña Nieto, resultó ganador en la contienda por la Presidencia de la
República, tan sólo 12 años después el partido autoritario que tanto le había
costado a la oposición y a la ciudadanía sacar de los pinos, está de regreso.
Antonio Camou, comenta que ante la disminución de la legitimidad democrática, el
régimen puede verse modificado y voltear a ver una dictadura militar, el
autoritarismo, populismo, nacionalismo o cualquier otra forma de gobierno que le
parezca más conveniente; aunque también existe un segundo camino, que la
democracia vaya más allá de sus límites tradicionales de la representatividad y el
liberalismo.184
Estamos en un momento pertinente para que el referéndum sea incorporado a la
vida democrática de México, pero no sólo en su aspecto formal sino que, en
efecto, sea un mecanismo de utilidad para los ciudadanos. La coyuntura es
propicia, pues no sólo es una demanda que grupos organizados de ciudadanos
han impulsado, también los partidos políticos lo han visto con buenos ojos. En un
sistema que por lo común es muy hermético, debe aprovecharse esta oportunidad
para que las especificaciones del ejercicio de los MDD en nuestro país privilegien
la participación ciudadana.
¿Cuál es la postura de los partidos políticos en México frente al referéndum?
Reyna Monroy, quien fue asesora parlamentaria y secretaria particular del
diputado Jorge Carlos Ramírez Marín del grupo parlamentario del PRI, expone
que durante las discusiones sobre los temas relativos a la participación ciudadana,
efectuados en las comisiones de dicha cámara, su partido se mostró a favor de los
MDD, que incluso fue un tema en el que buena parte de los diputados y de los
183 Mora Heredia, Juan. "Elecciones 2009: entre el voto duro y el voto nulo" en El Cotidiano, núm. 158, Universidad Autónoma Metropolitana; México, 2009, p. 102 184 Camou, Óp. Cit., p. 68
76
grupos parlamentarios coincidieron. “En este apartado la única divergencia fue lo
referente al porcentaje del padrón electoral participante para que el referéndum
adquiriera el carácter de vinculatorio.”185
Rosa León, asesora parlamentaria de la Senadora Emma Larios de la bancada del
PAN, argumenta que los ciudadanos tienen el derecho de ejercer estos
mecanismos para que así sus opiniones no sólo sean tomadas en cuenta, sino
que tengan carácter obligatorio para las autoridades en los temas trascendentales
para el país.186 Desde la iniciativa original enviada por el presidente Calderón, su
partido (PAN) siguió la misma línea de otorgarle más poder de decisión al
ciudadano.
La esencia de los argumentos expresados por los distintos partidos a través de
sus legisladores, sobre la incorporación de ciertos MDD a la constitución política
de nuestro país fue, el intento de “ciudadanizar” la política, aparentemente el
interés de los partidos es que el ciudadano pueda ser parte del debate público y la
toma de decisiones. Al respecto Reyna Monroy argumenta que en el caso del PRI
la intención es “ciudadanizar” al partido, la historia de este instituto político
demuestra que es un partido de estructuras, algo que “se acaba tarde o
temprano”.187 Sin duda alguna, el PRI esta pensando su estrategia para la próxima
elección; mientras que en el caso del PAN, no obstante que históricamente ha
usado la bandera ciudadana, pareciera estar tratando de reivindicarse en últimos
momentos.
4.1.2 Los MDD son una exigencia ciudadana
Ya en otras reformas se cuestiona en el Congreso la capacidad de los ciudadanos
para poder hacer uso de nuevos recursos jurídicos; en esta materia no fue la
excepción, sin embargo, se le dio un voto de confianza a la ciudadanía pues,
consideran que la incorporación del referéndum y los MDD en nuestro régimen
185 Monroy, Óp. Cit. 186 León, Óp. Cit. 187 Monroy, Óp. Cit.
77
democrático es una exigencia ciudadana, por lo tanto está preparada para que
ponga estos mecanismos en práctica.188
Ha habido avances en la democracia mexicana, y la adopción de mecanismos
como estos puede abrir la puerta a un mayor sentimiento de representatividad
y a una unión entre ciudadanos representados y representantes, fortaleciendo
nuestra democracia.189
Por su parte, Monroy Barrera expresa lo siguiente:
Es necesario intentarlo para poder prepararse y la ciudadanía necesita
primero conocer que existen estos MDD; la situación en la que nos
encontramos nos permite preguntar a los ciudadanos y también delegar un
poco de responsabilidades frente a la toma de decisiones.
En nuestro país los partidos políticos se han caracterizado por mostrarse
reticentes y escépticos del poder ciudadano, aunque parezca increíble, ahora
impulsan reformas en beneficio de éste. Susan Scarrow opina que “[…] si bien es
cierto que la mayoría de las instituciones se mueven hacia la democracia directa,
al mismo tiempo éstas están diseñadas para preservar el rol de los partidos
políticos."190 Como bien argumenta Reyna Monroy, dichos recursos permiten
delegar responsabilidades en los ciudadanos.
El debate más candente en la actualidad y que también tiene que ver con un
proceso electoral -el más reciente que se efectuó en julio de 2012- es sobre la
compra y coacción del voto. El candidato Andrés Manuel López Obrador, quien
contendiera por la presidencia en 2006 y quien acusara a Felipe Calderón y el IFE
de un fraude electoral en dichas elecciones, seis años después es candidato otra
vez; de nueva cuenta acusa al virtual ganador, el candidato del PRI, esta vez de
188 Rivas, Óp. Cit. 189 Ídem 190 Susan Scarrow (2003) citado por Lissidini, Óp. Cit., 2011, p. 24
78
compra y coacción del voto, estas acusaciones y las pruebas191 presentadas le
han valido un sin numero de burlas al candidato comúnmente identificado como
“de izquierda”.
Pero más allá de entrar al debate y tomar una postura, resulta interesante la
acusación, toda vez que el voto, tal como lo menciona la Constitución, debiera ser
emitido en libertad y en secreto. Sin embargo, existe la posibilidad de que el
referéndum o cualquier otra consulta se hagan en este sentido, a través de las
estructuras y el corporativismo ya conocido con el que cuenta el PRI, por ejemplo,
o cualquier líder con una gran capacidad de movilización”192
Al respecto, Rivas Valdivia, expresa que el referéndum, en efecto, debe ser
aprobado e incorporado, aunque sí con ciertas limitaciones. “Espero que la
legislatura que entra tanto en el Senado como en la cámara de diputados sean
conscientes de las demandas de los ciudadanos para impulsar una reforma aun
más profunda.193
Por otro lado Monroy argumenta que políticamente no es una de sus estrategias,
pues el PRI no acostumbra a preguntar las decisiones a la ciudadanía; sin
embargo, se aventura a poner a disposición de los ciudadanos estas
herramientas. Este comentario no es falso pues, en efecto, el PRI nuca pidió
opinión a los ciudadanos durante 70 años.
Entonces, ¿ahora pueden los ciudadanos hacer uso del referéndum para
intervenir en las decisiones políticas y también incidir en las PP?
José Merino, se muestra más escéptico de las especificaciones que la ley
secundaria al respecto vaya a determinar y no obstante que se aprobaron tres de
los cuatro puntos ciudadanos, piensa que este proyecto fue muy limitado y que a 191 Sierra, Yuriria. “Rebelión en la granja” en www.excelsior.com.mx, publicado el 15 de agosto de 2012, consultado el 20 de agosto de 2012, disponible en (http://bit.ly/N4150R). 192 Pérez Antón, Romeo (1995), “Democracia directa”, Búsqueda, vol. septiembre. Citado en Altman, Óp. Cit., 2005, p. 208 193 Rivas, Óp. Cit.
79
quien más beneficia es a los partidos. Con todo y que ya se pueden someter a
referéndum las leyes, él dice que “La democracia no sale de las masas sino de las
élites”.194
Y es que “[…] históricamente hablando, las instituciones democráticas surgieron
mucho antes que el Estado de bienestar y retributivo y que una clase media
mayoritaria: la democracia surgió cuando el poder paso a manos de la burguesía
[…]”195
Si estamos pensando en una transición de una democracia elitista a una estable
de masas, lo que se requiere para obtener tales resultados es el desarrollo de
habilidades participativas y organizativas entre las masas.196
4.2 Factibilidad técnica 4.2.1 Capacidad institucional
Parto del concepto de capacidad institucional, con la intención de poder valorar si
es técnicamente factible que el referéndum y otros MDD sean incorporados en
nuestro régimen.
Entiendo la capacidad institucional como “[…] la habilidad de las organizaciones
para absorber responsabilidades, operar más eficientemente y fortalecer la
rendición de cuentas.197 También considero parte de esta capacidad institucional
la cultura política, para después hacer una distinción entre la capacidad
institucional administrativa y política. Actualmente, la capacidad de las
instituciones del sector público está relacionada con la gobernanza198
(governance)199
194 Merino, Óp. Cit. 195 Inglehart, Ronald. El cambio cultural en las sociedades industriales avanzadas, Siglo veintiuno de España Editores; Madrid, 1991, p. 38 196 Ibídem, p. 11 197 Rosas Huerta, Angélica. “Una ruta metodológica para evaluar la capacidad institucional” en Política y Cultura, núm. 30, UAM‐X; México, 2008, p. 5 198 “[…] su uso, a partir de los años ochenta por académicos anglosajones, se aplicó en un principio al arte o modo de gobierno de las instituciones internacionales; con el propósito de promover un nuevo modo de gestión de los asuntos públicos, fundado sobre la transparencia y la participación de la sociedad civil en lo
80
Tanto en países donde se ejercen MDD como en los Estados de la república
mexicana que ya cuentan con ellos, el órgano electoral encargado de llevar a cabo
la organización, administración y vigilancia de las elecciones, es el que asume el
mismo encargo para el caso de los procesos de consulta popular.
4.2.1.1 Administrativa
“La capacidad administrativa hace alusión a las habilidades técnico-burocráticas
del aparato estatal requeridas para instrumentar sus objetivos oficiales.”200 Pese a
la opinión que se ha construido en el escenario público entorno a la capacidad y
funcionamiento del IFE, dicha instancia cuenta con una serie de procedimientos
bien establecidos y estructurados de forma tal que se ha blindado el proceso
electoral, desde la creación de las boletas -mismas que cuentan con un control de
calidad estricto para que no sea posible falsificarlas (parecido al de los billetes)-
hasta el proceso de la jornada electoral hay un estricto control que garantiza el
proceso imparcial que una democracia requiere para la renovación de sus
gobernantes.
Según la opinión de José Merino en México nos sobra esa capacidad, aunque el
uso estratégico del referéndum será como “[…] un instrumento de negociación
entre el legislativo y el ejecutivo; mas no un mecanismo de participación de la
ciudadanía.”201 Reyna Monroy, del PRI no se arriesga a expresar opinión al
respecto y argumenta que eso dependerá de la ley secundaria al respecto y
también de la legislación local para definir las facultades.
4.2.1.2 Política
“La capacidad política se refiere a la interacción política que, enmarcada en ciertas
reglas, normas y costumbres, establecen los actores del Estado y el régimen
local, nacional, regional e internacional, a partir de una palabra poco empleada y por consiguiente bastante libre de connotaciones.” Vid. Martínez Brouchoud, Óp. Cit., p. 97 199 Rosas Huerta, Óp. Cit., p. 5 200 Rosas Huerta, Óp. Cit., p. 10 201 Merino, Óp. Cit.
81
político con los sectores socioeconómicos y con aquellos que operan en el
contexto internacional.”202
Monroy, no le resta importancia a las críticas y señalamientos que ha recibido el
IFE, ya que, incluso aunque no haya pruebas fehacientes, la imagen y legitimidad
de los institutos electorales estatales ha quedado golpeada por los procesos
anteriores y en el actual, el señalamiento a su débil actuación frente a las
supuestas violaciones de la ley en materia electoral pudieran dejarlo en una mala
posición como para ejercer esas funciones. También pudiera ser una buena
oportunidad para que demuestre su capacidad y fortaleza en la realización de
dichas tareas.203
4.2.2 Cultura política
En palabras de Cesar Rivas “La existencia de un mecanismo no garantiza por sí
sólo un incremento de la participación”, aunque esas herramientas en un país que
ha avanzado en su democracia como México, no pueden estar ausentes; deben
estar presentes y si el ciudadano en algún momento ve utilidad en ellas pues las
usará. Según su opinión, lo ideal es desarrollar una cultura política de participación
ciudadana en los asuntos públicos.
La democracia va más allá de los procesos electorales, consolidarla requiere de
ciertos requisitos: ciudadanos participativos con un alto grado de cultura política,
así como una sociedad atenta y vigilante con una competencia cívica donde el
ciudadano sea activo y capaz de organizarse […]204
A pesar de sus problemas, la región de Latinoamérica ha visto un incremento en
su nivel de escolaridad205, lo que facilita la formación de ciudadanos con
202 Rosas Huerta, Óp. Cit., p. 11 203 Monroy, Óp. Cit. 204 Navarrete, Óp. Cit., p. 143 205 Collette Yriart, Mónica. "Consideraciones sobre la formación, aprobación y abrogación de normas jurídicas por los electorados por medio de los instrumentos semi‐representativos" en Provincia; Universidad de los Andes, Mérida, 2005, p. 154
82
determinado conjunto de valores; desde la socialización política es posible incidir
en ellos para formar determinado conjunto de actitudes y preferencias, sin
embargo, el gobierno debe privilegiar esta formación ciudadana de manera
transversal en sus políticas públicas.
Algo que no ha sido tratado en este documento pero que es de vital importancia
indicar, es la utilización de las herramientas tecnológicas con las que cuentan
nuevas generaciones de ciudadanos y el impacto que estos nuevos formatos de
articular demandas hacia el agente está teniendo. El ejemplo claro en esta
reforma, es el activismo manifestado a través de la red social Twitter206 con la
etiqueta de #ReformaPolíticaYA, lo cual se vino a reflejar en una organización
ciudadana en tierra, la cual ejercería mucha presión en los legisladores y nutriría el
debate.
De igual manera, mencionar lo útiles que han resultado las redes sociales y las
nuevas plataformas tecnológicas en los procesos de emancipación ciudadana en
los países de Egipto, Siria, Libia, Túnez, etc.207
Regresando al caso de México, José Merino opina que el problema no son los
ciudadanos, pues tampoco requieres de una ciudadanía erudita, sino información
pública relevante y de calidad; lo único que se necesita es un ciudadano informado
y en eso también el gobierno tiene una responsabilidad.
De hecho, este año surge en nuestro país durante el periodo de campaña para
renovar cargos de elección popular, siendo el más importante la Presidencia de la
República, un movimiento denominado #YoSoy132,208 en un primer momento lo
lideraron alumnos de la Universidad Iberoamericana, posteriormente se les fueron
206 Es una red social en internet mediante la cual un usuario se puede expresar con un mensaje que consta de un máximo de 140 caracteres. Vid. http://bit.ly/Pbx2Wl 207 Vid. Majdoubi Bahida El Houssine. “El papel de las televisiones por satélite e internet. Las revoluciones democráticas en el mundo árabe” en http://www.infoamerica.org, consultado el 20 de agosto de 2012, disponible en (http://www.infoamerica.org/icr/n05/majdoubi.pdf). 208 Vid. http://www.yosoy132media.org/yosoy132oficial/quienes‐somos
83
sumando otras instituciones de educación superior, tanto privadas como públicas
(UNAM, ITAM, UAM, UVM, UACM, etc.); el descontento era por la desinformación,
expresando que el candidato del PRI era favorecido por una de las dos principales
televisoras en México: Televisa. A su vez, exigían a ésta y al gobierno, mediante
marchas y otras actividades, la democratización de los medios de comunicación.
El movimiento se desarrolla también en redes sociales, principalmente Twitter, con
la etiqueta de #YoSoy132. Frente a los medios de comunicación que sólo difunden
información a modo, los miembros de este movimiento utilizan las redes sociales
como alternativa para llevar datos “reales” a más personas, se convierte en una
herramienta importante para darse a conocer y desarrollar su activismo ya que los
medios convencionales están “supeditados” a las ordenes de quienes detentan el
poder político y económico en el país.
4.3 Condiciones para su desarrollo Los entrevistados coincidieron en cuatro puntos indispensables para procurar el
buen desarrollo del referéndum en México: el fortalecimiento de la representación,
si bien es cierto que el referéndum y la iniciativa legislativa ciudadana son figuras
propias de democracia directa, éstas no se contraponen al sistema de
representación plasmado en nuestra constitución, pues la idea de incorporarlos es
incrementar la competencia y la competitividad de nuestro sistema político-
electoral.
La información pública debe ser clara, precisa y de fácil acceso para que el
ciudadano tenga los conocimientos básicos de los acontecimientos en el espacio
público, lo que será una herramienta a la hora de participar en la toma directa de
decisiones. La transparencia en los actos de gobierno y la rendición de cuentas
por parte de sus titulares es un aspecto indispensable para que el ciudadano
monitoree las acciones de sus representantes.
84
Por último se encuentra el carácter vinculante del referéndum, cada uno de los
entrevistados opinó sobre el alcance que debe tener este mecanismo, para Cesar
Rivas es necesario poner ciertos candados para que no se abuse de este recurso,
mientras que para Reyna Monroy, Rosa León y José Merino es indispensable que
cuente con esa característica para que la ciudadanía pueda tener las mínimas
garantías de lograr una incidencia real en la toma de decisiones.
4.3.1 Fortalecimiento de la representación
La propuesta en la que participó José Merino a través de #ReformaPolíticaYA fue,
a su parecer, la más atinada, pues a través de las candidaturas independientes se
incentiva la competencia entre los candidatos y de igual manera, incrementa la
competitividad; los beneficios de este derecho se reflejan de mejor forma a nivel
local, ya que los obstáculos en comparación con una contienda a nivel nacional
son inferiores. Tanto él como los demás ciudadanos que participaron se
manifiestan a favor de que el sistema de representación se fortalezca.
José Merino en lo particular discrepó en que no se apruebe la relección
consecutiva de legisladores, ya que sin ésta no existe una relación de mandato
entre representante-representado de la cuál este último pueda exigir cuentas al
primero, lo mismo para el caso de los presidentes municipales.
En ese mismo tenor es que se pronuncia la agrupación “Diálogo México”, de
deben “[…]"Reforzar los mecanismos de participación ciudadana y de rendición de
cuentas, sobre todo a través de la relección consecutiva de alcaldes y legisladores
[…]”209
Por su parte, Reyna Monroy dice que el PRI considera otra reforma en materia
política antes del 2015 para definir bien cual será el curso de estos mecanismos.
209 Dialogo México. "Posicionamiento. La Reforma del Estado" en http://www.senado.gob.mx, consultado el 10 de junio de 2012, disponible en (http://bit.ly/SfgsG2).
85
Desde el punto de vista de Cesar Rivas, fortalecer el sistema de representación en
nuestro país también implica “Acercar a los ciudadanos a la toma de decisiones
políticas” La toma de decisiones se encuentra lejos de la ciudadanía y hay que
darle la oportunidad de participar.
Si bien es cierto que tanto ésta como las reformas realizadas en el ámbito político
han contribuido en ese tránsito a un régimen más democrático, no hemos logrado
alcanzar una democracia verdaderamente consolidada. Los votos se concentran
en tres principales partidos, casi excluyentes […]”210
Monroy advierte que debe seguirse puliendo esta reforma, de hecho aun falta la
creación de su ley secundaria, aunque considera que las reformas no deben de ir
en paquete como ocurrió con los MDD, ya que cada uno tiene relevancia y se les
debe otorgar la importancia analizándolos en lo individual.
Por otro lado, José Merino, bajo el contexto del rechazo a la relección, critica la
urgencia de aprobar los demás puntos, pues en su concepción lo que precede a
los mecanismos de democracia directa son necesariamente procesos de
democracia representativa, pues aunque éstos se puedan complementar con los
primeros, la democracia representativa es la base para que puedas hacer uso de
los MDD.
Cesar Rivas recupera un aspecto interesante de la propuesta del senador Tomás
Torres, al existir una disociación cada vez más marcada entre la clase política y la
ciudadanía, se le ha hecho mucho daño al país, por lo que los políticos deberían
estar en mucho más contacto con sus representados; frente a esto, Tomas Torres
expuso la idea de abaratar los costos de la política, se debe racionalizar el gasto
en política, pues existen otras áreas que deben tener más atención.
210 Navarrete Vela, Juan Pablo. “Sistema político mexicano: desarrollo y reacomodo del poder”, en Iberoforum, año 3, numero 6. México, Ibero, 2008, p. 140
86
“Estas mismas cualidades pueden contribuir a la participación constructiva y
creíble públicamente por parte de legisladores y sus comisiones en las iniciativas y
referendos cuando estos son utilizados. En adición, la calidad de la difusión de
información por la prensa y fuentes organizativas e individuales contribuye a la
creación de diálogo constructivo, informativo y racional, reduciendo presiones
menos saludables sobre el sistema político.”211
4.3.2 Información pública
Uno de los principales retos para que los MDD progresen, pero no sólo eso,
también para que el fortalecimiento del sistema representativo actual se fortalezca
es el acceso a la información pública veraz. 212
Según Merino “[…] la información pública y rendición de cuentas son
imprescindibles para que los ciudadanos puedan tomar decisiones sobre políticas
públicas y sobre quien elegir como representante”. La ciudadanía está preparada
para los MDD, no se necesitan preparaciones “intelectuales” si es que así se
piensan. La democracia no pasa por un electorado sofisticado y educado, pasa
por un electorado que tenga acceso a información pública relevante. No
necesitamos ciudadanos con doctorado, necesitamos un sistema con información
y rendición de cuentas.213
En el mismo tenor, manifestó su postura "El consejero del Instituto Federal
Electoral (IFE) [Benito Nacif] destacó que el uso de estos mecanismos implica en
México construir una ciudadanía informada y enterada del ámbito político y de las
decisiones públicas214
211 Collette, Óp. Cit., p. 149 212 Muñoz, Blanca. “Sobre algunas causas de la quiebra de la democracia participativa” en Nómadas, número 009, Universidad Complutense de Madrid; Madrid, 2004, p. 10 213 Merino, Óp. Cit. 214 De Santiago, Óp. Cit.
87
Cesar Rivas apoya el argumento, pues “[…] para que la ciudadanía pueda
manifestarse respecto de un tema, es necesario tener información; pero también
información plural, pues el acceso a la información es un derecho fundamental.”
Los antecedentes constitucionales del derecho a la información los encontramos
en una reforma al Artículo 6° constitucional aprobada en diciembre de 1977,
cuando se estableció el derecho a la información como una garantía individual. En
esta reforma se adicionó que “el derecho a la información será garantizado por el
Estado”.215
Merino dice que “[…] en México, adquirir información pública relevante es muy
costoso, nada es transparente. Y por otro lado, Rivas argumenta que “[…] es
necesaria una apertura en los medios de comunicación”.
La legislación al respecto es un avance importante para la transparencia y la
democracia mexicanas, con todo y eso, dicha política fue iniciada en un marco
legal relativamente débil y poco articulado, se ha retrasado su instrumentación en
niveles inferiores de gobierno y muchas áreas de la administración pública216, de
ahí que aun se escuchen muchas demandas por acceso a la información.
Entre 2002 y 2006 ocurrieron los intentos por fortalecer la transparencia en
nuestro país, primero con la promulgación de la “Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental”, así como de la creación del
Instituto de Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). 217
Fox estableció el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a
la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006, cuyos objetivos
fueron: prevenir y abatir prácticas de corrupción e impunidad e impulsar la
215 Martínez Díaz, María Esther & Heras Gómez, Leticia. "Transparencia gubernamental y acceso a la información en México (2002‐2010): un análisis exploratorio" en Ciencia Ergo Sum, vol. 18, núm. 3,Universidad Autónoma del Estado de México; Toluca, 2011, p. 302 216 Martínez Díaz, Óp. Cit., p. 304 217 Ibídem, p. 299
88
mejora de la calidad en la gestión pública; controlar y detectar prácticas de
corrupción, sancionar las prácticas de corrupción e impunidad, dar
transparencia a la gestión pública y lograr la participación de la sociedad y
administrar con pertinencia y calidad el patrimonio inmobiliario federal
(secodam, 2001).218
En ese momento, el proyecto de ley federal en 2002 fue producto de un acuerdo
común entre partidos políticos; entre el poder ejecutivo y el legislativo, pues los
ciudadano tendrían la garantía de su derecho de acceso a al información.
A este respecto, el Artículo 4 de la Ley establece como objetivos: el acceso a la
información gubernamental a toda persona mediante procedimientos sencillos y
expeditos, transparentar la gestión pública, proteger los datos personales en poder
de los sujetos obligados,2 favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos y
contribuir a la democratización de la sociedad mexicana, asimismo define toda
información del gobierno como pública (Art. 2) y obliga a todos los sujetos
obligados a favorecer el principio de máxima publicidad y disponibilidad de la
información (Art. 6)."219
4.3.3 Transparencia y rendición de cuentas (Accountability)
Como bien apunta José Merino la gobernabilidad, en México no es problema, sino
la gobernanza. ¿Para qué se están poniendo de acuerdo? ¿Qué tipo de iniciativas
se están aprobando? ¿Cuáles son los espacios en los que el ciudadano puede
incidir de manera efectiva en esas políticas públicas?
Es un hecho que la incorporación del referéndum, tanto en su legislación como en
sus procedimientos debe ir acompañado de transparencia y rendición de cuentas.
Al respecto, Cesar Rivas coincide y argumenta que esta cualidad puede contribuir
a reducir la crisis de representación, “si el ciudadano conoce lo que su
representante o su gobernador hace, lo puede cuestionar y de ser necesario,
218 Ibídem, p. 298 219 Martínez Díaz, Óp. Cit., p. 300
89
castigar. Pocas veces vemos rendición de cuentas de quienes integran el poder
legislativo y judicial, por lo que los ciudadanos poco saben sobre lo que hace sus
representantes, por lo que no pueden evaluarlos.”220
Rivas recupera un aspecto que el Senador Tomás Torres considera importante
incorporar en las leyes mexicanas y que se pueda reflejar en una transversalidad
de las políticas públicas; se trata del combate a la corrupción221. “Desde la
perspectiva del Senador Torres, si no se ataca el tema de la corrupción
difícilmente podrá haber desarrollo, difícilmente podrán los ciudadanos sentirse
representados, difícilmente podrá consolidarse un proyecto político que beneficie a
la sociedad en su conjunto.”222
Para Warren (2004) la corrupción en democracia es la corrupción de la
democracia, pues genera fuertes ineficiencias en la provisión de bienes
públicos, lo cual daña en forma severa la cultura de la democracia, por lo
tanto, los ciudadanos pierden confianza en los responsables de tomar las
decisiones y ello erosiona las bases de la reciprocidad y la cercanía hacia las
instituciones.223
José Merino, siempre se mantuvo en favor de la relección de legisladores y
presidentes municipales y por el sistema de mayoría relativa sin relación
proporcional (una opinión que ha cambiado)224. La rendición de cuentas en México
esta supeditada a la relección, pues el ciudadano político es soberano y actor
político sólo cuando ejerce el sufragio. Tanto Reyna Monroy, como Rosa León,
220 Rivas, Óp. Cit. 221 Vid. Una revisión de las iniciativas presentadas por el Senador Tomás Torres, quien ha sido uno de los principales impulsores en lo que se refiere al combate a la corrupción, presentadas durante la LXI legislatura. 222 Rivas, Óp. Cit. 223 Mauricio, Morales Quiroga, “Corrupción y democracia. América Latina en perspectiva comparada” en Gestión y Política Pública, Volumen XVIII, CIDE; 2009, p. 213 224 El entrevistado comenta que su opinión al respecto cambió, debido a la tendencia ganadora que ha tenido el PRI en los últimos años. En esta última elección (2012), aunque debe tener el apoyo de otros partidos para aprobar leyes, cuenta con el mayor número de legisladores, por lo que ante la posibilidad de retornar a un estadio donde el PRI domine, prefiere que continúe el esquema de representación proporcional.
90
manifiestan la necesidad de que la transparencia y rendición de cuentas se
perfeccionen en nuestro país.
El término Accountability se refiere a la responsabilidad que tienen autoridades
electas y funcionarios del Estado por sus actos en el ejercicio del poder público, de
igual manera, hace alusión a la disposición de éstos a dar cuenta por tales
actos.225
También podemos entenderlo como fiscalización o responsabilidad, “[…] pero es
mucho más completa la equivalencia hacia rendición de cuentas, pues si bien
implica la responsabilización del servidor público, también hace referencia a la
posibilidad de fiscalización por parte de otras instancias y de la propia ciudadanía
[…]”.226
De esta manera, el gobierno debe procurar tres elementos básicos para la
garantía en la rendición de cuentas: información clara de los actos administrativos,
la justificación exponiendo las razones por tal decisión y por último, la garantía de
que habrá una sanción.227 Lo anterior, a efecto de controlar el abuso del poder y
hacer coincidir el interés particular del servidor público con el del ciudadano."228
Recupero dos de las tres categorías de accountability propuestas por O’ Donell:
vertical y horizontal. “La primera, también llamada electoral o política, consiste en
“elecciones y demandas sociales que se puedan articular sin padecer coerción
estatal […]”; mientras que la segunda supone la existencia de “agencias estatales
225 (Longman Active Study Dictionary, 1998) citado por Carné, Martín. "Partidos políticos deslegitimados y accountability social: consecuencias de una compleja confluencia sobre la representatividad legislativa. El caso de la ciudad de Rosario, Argentina" en Reflexión Política, vol. 12, núm. 23, Universidad Autónoma de Bucaramanga; Bucaramanga, 2010, pp. 82‐94 226 (Schedler, 2004 y Ugalde, 2002) citado por Toledo Villalpando, Erik Andrés. "La rendición de cuentas (accountability) y la retórica de la nueva gestión pública" en Espacios Públicos, Vol. 12, Núm. 24, Universidad Autónoma del Estado de México; Toluca, 2009, pp. 81 227 (Schedler, 2004) citado por Toledo Villalpando, Óp. Cit., p. 81 228 Toledo Villalpando, Óp. Cit., p. 80
91
autorizadas y dispuestas a supervisar, controlar, rectificar y/o sancionar actos
ilícitos de otras agencias del Estado [...]”229
José Merino comenta que “[…] por supuesto, en México hay mecanismos de
rendición cuentas horizontales; vale preguntarse ¿han perdido efectividad
justamente por la ausencia de mecanismos de rendición de cuentas vertical? El
ciudadano tampoco tiene incentivos para poder informarse, pues tampoco cuenta
con mecanismos para exigir la rendición de cuentas e incluso castigar a sus
representantes.”230
Reyna Monroy, argumenta que ese aspecto “[…] hasta cierto punto sí ha sido
limitante, en el caso de los legisladores no hay algo que los obligue a dar informes,
no existe una interacción entre proponer y exigir.” Apunta que uno de los
mecanismos que también hace posible la apertura democrática es la rendición de
cuentas, mientras que Rosa León por su parte, recupera los avances que se
lograron durante la administración 2006-2012.
4.3.4 Vinculante
José Merino hace alusión a una característica de nuestro sistema político: “Todos
los partidos políticos se ponen de acuerdo para lo que los beneficia y/o les
asegura su sobrevivencia. El sistema de incentivos de sus militantes está regulado
por complacer a la dirigencia de su partido.”231
No obstante que su argumento es muy atinado, también es cierto que la
ciudadanía puede aprovechar esa circunstancia e incidir en las especificaciones
acerca del funcionamiento de los MDD en nuestro régimen, pues a últimas fechas
los partidos se han mostrado receptivos de la opinión ciudadana.
229 (O´Donnell, 1998, p. 21) citado por Carné, Martín. "Partidos políticos deslegitimados y accountability social: consecuencias de una compleja confluencia sobre la representatividad legislativa. El caso de la ciudad de Rosario, Argentina" en Reflexión Política, vol. 12, núm. 23, Universidad Autónoma de Bucaramanga; Bucaramanga, 2010, pp. 82‐94 230 Merino, Óp. Cit. 231 Ídem
92
Cesar Rivas considera relevante la forma en que quedará su integración jurídica,
el actuar de las instituciones encargadas del proceso y también de la instancia
encargada de ratificar los procesos.
La creación de la legislación secundaria en la materia y la modificación a la ley
orgánica del IFE son los siguientes pasos a realizar. Determinar en estos dos
casos la posibilidad de que el referéndum sea iniciado por los ciudadanos (desde
abajo) y que sus resultados sean de carácter obligatorio para las autoridades es lo
que le dará la verdadera trascendencia a su incorporación, en esto coinciden
todos los entrevistados.
Merino agrega que es muy probable ver al referéndum funcionar como mecanismo
de negociación entre el poder legislativo y el ejecutivo.
Conclusiones El pasado 8 de agosto de 2012 el Presidente de la República, Felipe Calderón
Hinojosa, decretó y promulgó la reforma política, misma que incluye en su
redacción las candidaturas independientes, la iniciativa legislativa ciudadana y
también, el referéndum, los tres mecanismos encaminados a beneficiar la
participación del ciudadano; los dos últimos, propios de democracia directa.
En los capítulos anteriores se explicaron algunas experiencias del referéndum, sus
implicaciones dependiendo de quien inicia y las repercusiones o impacto que
tiene, en función de cual es el régimen político en el que se convocan.
Esta reforma es de gran envergadura, pues aporta al fortalecimiento de la vida
democrática en nuestro país, estableciendo un brazo legal para que los
ciudadanos puedan hacer uso de los MDD, esto ya quedó plasmado en nuestra
Constitución; sin embargo, es importante aclarar que en el próximo año, la
legislatura entrante tiene la obligación de promulgar la ley que los regula, por lo
93
que este debate entre las fuerzas políticas de este país y la sociedad civil
organizada aun no finaliza.
La hipótesis en este trabajo de investigación fue que a través de mecanismos de
democracia directa, en este caso el referéndum, aunado al uso de los mecanismos
ya existentes en México, propios de democracia liberal representativa, la sociedad
está teniendo un mayor involucramiento en la vida pública. Este análisis a la luz de
las experiencias de los Estados que consideran MDD en sus constituciones, o bien
los promueven a través de una ley de participación ciudadana. De igual forma, se
hizo una revisión de algunas experiencias a nivel internacional, además de un
trabajo de campo a través de la técnica de la entrevista a colaboradores muy
cercanos de actores involucrados en las discusiones sobre el tema.
¿Qué se logra concluir sobre la mencionada hipótesis en esta investigación?
Primero, que en efecto, el contexto sociopolítico no sólo permite, sino que propicia
el debate acerca de estos mecanismos de participación directa de la sociedad; con
antelación se ha explicado bajo qué condiciones la sociedad mexicana está
exigiendo un mayor acceso a la toma de decisiones políticas y a la participación
bajo un clima de gobernanza en las políticas públicas.
Segundo, los MDD no pueden ser accionados si no es con la participación del
ciudadano como eje central de acción, es afirmativo que una de las bases para
que estos mecanismos tengan éxito es su previa difusión y organización, cuando
las leyes lo permiten, desde la ciudadanía.
Ahora bien, la sola incorporación del referéndum invita a la organización, sin
embargo, éste no propicia o garantiza por sí sólo la participación social; la
adopción de este recurso y otros MDD deben ir acompañados de medidas
complementarias. ¿Como cuáles?
94
Empezar por el respaldo de su ley secundaria, la cual debe estar diseñada para
que el referéndum y la iniciativa vayan de la mano, pues son figuras
complementarias, esta ley no debe ser limitante a los ciudadanos, ya que el
recurso perderá todo sentido de existencia, los MDD no pueden reducirse a la
simple expresión de la opinión ciudadana, es cierto también que de esta forma se
ejerce un tipo de presión sobre las autoridades, no obstante, muy bien podrían
ignorarlos.
En el caso particular de nuestro país, el fortalecimiento del sistema de
representación va de la mano con estas reformas, pues debes tener una base
antes de construir por arriba, es claro que si la intención es contribuir a la
disminución de algunos malestares propios de la democracia representativa, como
la baja participación, también debes trabajar en la representatividad.
Por las experiencias analizadas previamente, con todo y el debate teórico que hay
acerca de democracia directa vs democracia representativa, los mecanismos de
una y otra, en la actualidad no se contraponen, el contexto es muy diferente del
cual se originaron esos tipos de democracia, por lo que hoy día pueden ser
complementarios.
Al encontrarnos bajo un régimen democrático, la pluralidad debe ser esencial en la
deliberación de los temas para poder llegar a la construcción de acuerdos, en
algunos casos, hay quienes se remiten al argumento de que una excesiva
representación de posturas genera un estado de ingobernabilidad; sin embargo,
en nuestro país no es el caso, pues los partidos siempre se ponen de acuerdo. Sin
la intención de caer en un argumento maniqueo que posicione al ciudadano vs los
partidos políticos, son estos últimos lo que detentan el poder, hay que disminuirlo
con más pluralidad, lo cual conlleva a más competencia y obliga a todas las partes
a elevar el nivel de competitividad. De hecho, el referéndum también sirve como
mecanismo de negociación entre legislativo y ejecutivo o al interior del primero.
95
Uno de los objetivos de incorporar los MDD es aportar a la gobernanza
democrática, que los ciudadanos tengan más espacios reales de incidencia y toma
de decisiones acerca sobre política pública y para esto requiere de tres elementos
más: acceso a la información, transparencia y rendición de cuentas por parte de
sus representantes.
La garantía jurídica del acceso a la información pública es algo que en nuestro
país también tiene que ser perfeccionado. Tampoco está demás mencionar la
necesidad de promover desde el estado una nueva cultura política; una que
involucre a los ciudadanos y que ponga a su disposición los derechos que tiene
consagrados en la constitución.
Por último, surgió un elemento que a pesar de no estar considerado en el análisis
de este trabajo, puede ser el enfoque para un estudio posterior relacionado
también con el referéndum; me refiero al papel que juegan los poderes fácticos.
Tanto en la evidencia documental analizada, como en las opiniones de los
entrevistados es un aspecto considerado de especial relevancia por el rol que
dichos poderes juegan en el sistema político.
96
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Merino, José. Licenciado en Ciencia Política y Relaciones Internacionales por el
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Tecnológico Autónomo de México y tiene estudios de doctorado en Ciencia
Política por la New York University. Entrevista realizada el 22 de junio de 2012 en
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Monroy, Reyna. Licenciada en Ciencia Política y Administración Pública por la
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México. Entrevistador: Marco Antonio Estrada Silva.
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