XIX. INTEGRACIÓN ECONÓMICA - … · XIX. INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y DERECHO COMUNITARIO* SUMARIO: 1. La idea de integración económica y sus ... ca, sin entrar en antecedentes,

XIX. INTEGRACIÓN ECONÓMICAY DERECHO COMUNITARIO*

SUMARIO: 1. La idea de integración económica y susimplicaciones. 2. Espacio, poder e integración. 3. Lasfases de un proceso de integración. 4. La integracióneconómica origina una comunidad de derecho, que espersona de derecho internacional e instancia creado-ra de un nuevo derecho. 5. Los principales caracteresdel nuevo ordenamiento. 6. Otras particularidades delderecho comunitario. 7. Principios de interpretación.8. Efectos en el espacio y en el tiempo. 9. Comunidadeconómica y Estado. 10. Integración, derecho inter-nacional y Constitución. 11. Derecho y desarrollo eco-

nómico. 12. La integración jurídica.

1. LA IDEA DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA

Y SUS IMPLICACIONES

Elementalmente, integrar es la acción tendiente a obtener una ar-ticulación funcional de elementos que, desde cierto punto de vis-ta, se consideran partes de un mismo ser o factores necesariospara lograr unidad de dirección para un propósito común, sin per-der su anterior identidad. Integración, por eso, es concepto quesugiere imagen de totalidad, de comprensión unificadora, sin per-juicio de la variedad.

No se trata, y la aclaración es pertinente, de un fenómeno defusión o incorporación que afecte la autonomía de los entes inte-

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* Tomado de Introducción al derecho comunitario andino, Quito, Tribunal de Justi-cia del Acuerdo de Cartagena, 1985.

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grados, mediante una homogeneización o amalgama en una entidadnueva y distinta, sustitutiva de la pluralidad antecedente, aunquesí puede producir organizaciones coexistentes con ella, y repre-sentativas de lo común a sus varios miembros, y gestoras de lofuncional unitario que las enlaza.

Tampoco puede reducirse el fenómeno integracionista a unmero quehacer coyuntural, transitorio y particularizado o secto-rial, ya que implica voluntad y perspectivas globales que le danalcance y dimensiones de amplísima repercusión histórica. Ni esun simple mecanismo de coordinación que pone en relación va-rios sistemas independientes en lo tocante a ciertos aspectos desus funciones.

Si integrar no es fundir ni incorporar, ni simplemente coope-rar, su significado recto y pleno es el de la concertación delibera-da, entre varias unidades autónomas, de un programa de acciónconjunta hasta su culminación; es decir, hasta conseguir la inte-gración perseguida, para lo cual crean una organización inde-pendiente, con esa finalidad específica, dotándola de poderes yrecursos suficientes para lograrla. Implica, pues, interdependen-cia entre iguales, un obrar conjunto, una reciprocidad de intere-ses, una comunidad que no sacrifica la pluralidad.

Es obvio que la técnica insustituible para la prosecución de unproceso de integración es, precisamente, su ejecución progresiva,porque excluye todo acto de imposición unilateral de cualquierade sus partícipes o de afectación de la soberanía política de algu-no de los mismos y, por tanto, para que sobreviva, el requisitoimprescindible es el de mantener en todo momento la compatibi-lidad y concordancia entre los valores, los intereses, las funcionesy las competencias de los entes que se integran con los sustenta-dos o buscados por la organización encargada del adelantamientodel proceso. Piénsese en el desajuste que crea la disparidad deltipo de régimen político (dictaduras militares, Estados de dere-cho), o en la necesidad de inversión extranjera de Chile, que de-terminó su retiro del Acuerdo de Cartagena, por no poder cumplir

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la Decisión 24, y así como en el desigual grado de desarrollo en-tre Bolivia y los demás países andinos.

Las fusiones y las incorporaciones, por eso, pueden ser instan-táneas, casi taumatúrgicas, hijas de un hecho histórico, de una de-cisión política inmediata, mientras que la integración, aunquenacida de una decisión política y con proyecciones políticas evi-dentes, es fruto de larga maduración, de alcances futuros, intentode construir el porvenir, planificándolo, y su ejecución no es li-neal, sobre carriles hechos, ya que son posibles rectificaciones,estancamientos, retrocesos, crisis.

De ahí que, en los planos jurídico y político, la integracióneconómica se parezca más a la forma de una confederación que ala construcción de una organización federal. Porque, en ésta, haypropósito unificador, más que autonomista y, a la postre, se pro-duce una fusión de soberanías entre los Estados que se unen,cualquiera que sea el grado de autonomía que se reserven; en tan-to que en aquélla se mantiene la plenitud de la soberanía de cadaconfederado, hecha la restricción de las obligaciones contraídasen el pacto de su creación y su derecho a separarse de la confede-ración, según su interés. Semejanza que se comprueba con tomarnota de que el acto creador de un proceso de integración es dederecho internacional, un clásico tratado público, y no un actode derecho interno, una Constitución, como sucede con las fede-raciones.

El fenómeno integracionista no es nuevo, la historia política,social, cultural describe procesos de integración y desintegraciónde imperios y civilizaciones. Guerras de expansión y revolucio-nes de independencia manifiestan los momentos de crisis de esosprocesos. Procesos que, en la actualidad, se presentan ora en elinterior de un pueblo o de un país en el cual aún no ha concluido laconsolidación de la unidad nacional, ya en el plano supranacional,en el intento de formar bloques de Estados, en el nivel continen-tal, regional, subregional y, aun sin atender a factores geográfi-cos, se dan agrupaciones con distinto propósito, como el “Grupo

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de los 77” , o de los “No Alineados” , la Liga Panárabe, Contado-ra, etcétera.

De otro lado, se diría que, teóricamente, no hay un momentomás propicio para la integración, en sus múltiples modalidades,que el actual, porque por primera vez la historia es universal, enel sentido de que todos los pueblos se han hecho interdependientespor razón de los avances de la ciencia, sus portentosas aplicacio-nes tecnológicas y, en especial, por el auge de las comunicaciones,que han hecho del mundo una aldea, “ la aldea planetaria” , y dela especie humana, una unidad que corre, quiéralo o no, una suer-te común, frente a la guerra atómica, al agotamiento de los recur-sos naturales no renovables o a los desequilibrios ecológicos.Aunque la verdad es que el integracionismo regional representael proyecto de establecer un nuevo equilibrio de poderes, que elu-da las desventajas derivadas de explosivos nacionalismos y delinternalismo utópico y despersonalizante, así como de la peligro-sa polarización Este-Oeste.

Pero lo que tiene de nuevo la noción de integración económi-ca, sin entrar en antecedentes, es que lo económico, y es un signode estos tiempos, desplaza, al menos en apariencia, a lo político,pues los distintos procesos en curso no han estado acompañadosde proyectos históricos paralelos de integración política, sin queesto descarte, como ya se dijo, que toda integración significa unadecisión política y tiene necesarias proyecciones políticas. Y deotra parte, su carácter específico, especializado, restringido a loeconómico, como una pretensión técnica de racionalización deese sector de la actividad en el área por integrarse, signo cientifis-ta que es también muy propio de esta hora. Quizá pueda agregar-se que es típico de los actuales procesos de integración económicaque sus sujetos son los Estados-nación y no las formas prenacio-nales de convivencia, como anteriormente, y que la contigüidadespacial, la identidad de regímenes políticos y las coincidenciasculturales son las condiciones tácticas dentro de las cuales se esti-ma que hay ambiente propicio para una integración exitosa.





Debe hacerse notar que los procesos integracionistas de otrasetapas fueron primordialmente suscitados por preocupaciones po-líticas: alianzas dinásticas, empresas bélicas de conquista y ex-pansión, movimientos de independencia nacional. En cambio, a fi-nales del siglo XX, en medio de la revolución tecnológica que sevive, la integración se propone en función de una meta raciona-lista, que también es un mito por su fuerza emotiva de cohesión,expresada en el concepto de desarrollo económico y social. Parasostener sus niveles de vida en los países ya desarrollados, o pa-ra salir del subdesarrollo, cuando se trata de los países del TercerMundo, de muy débil o casi nulo desarrollo. Lo que envuelve,para los críticos de la integración, en el plano ideológico, la acepta-ción de un modelo de desarrollo capitalista, propio del área culturalidentificada como Occidente, y dentro de una marcada concep-ción economista de la vida y el mundo, y la ampliación de merca-dos en provecho de las empresas trasnacionales.

Sin embargo, podría pensarse que a la mayor concentracióny, a la vez expansión capitalista, se responde, a manera de unareacción proteccionista e independientista, con la agrupación depaíses que ensayan un camino de autonomía productiva, de en-sanche de mercados y de equilibrio en las negociaciones interna-cionales, al procurar mejorar o mantener su desarrollo.

Desarrollo que no debe convertirse en término polémico, poli-tizado, al adscribirlo a ciertas ideologías o vincularlo a los partidospolíticos que lo incluye en sus doctrinas y programas. En verdad,el concepto, desnudo de segundas intenciones, objetivo, se refierea la promoción del crecimiento económico, cuestión técnica, y ala dimensión humana, la distribución equitativa de ese crecimien-to, de manera que se eleven las condiciones de vida de los pue-blos integrados, sin discriminación de sectores y clases. El desa-rrollo no es sino la manera en que un pueblo se enfrenta, con suspropias capacidades, de manera intencional, a las fuerzas irracio-nales de la naturaleza, para hacerlas suyas, ponerlas al servicio desus fines, humanizarlas, construyendo de paso una cultura.





Dentro de este propósito son posibles múltiples modelos de in-tegración, según ella se quiera más intensa, acelerada, global osectorial. La voluntad política de los Estados y las circunstanciasdefinirán el tipo de integración que se quiere, y determinarán elénfasis en los aspectos industriales o de comercialización con losque se dinamizará el proceso respectivo. Para indicar algunos de-sarrollos concretos de la política integracionista en el siglo XX,enumeremos, entre otros, las experiencias la de la Unión Económi-ca Belga-Luxemburguesa, la organización del Benelux, el Con-sejo de Asistencia Económica Mutua, el Consejo Nórdico, elMercado Común Árabe, el Mercado Común Centroamericano, laAlianza Latinoamericana de Libre Comercio, hoy ALADI, y, den-tro de ella, el Pacto Subregional Andino o Acuerdo de Cartagena,calcado del modelo de las Comunidades Económicas Europeas.

2. ESPACIO, PODER E INTEGRACIÓN

En la definición del fenómeno integracionista ha prevalecidola tendencia a vincular su rasgo determinante al aspecto espacial,geográfico, ya que se la describe como la sustitución de los espa-cios nacionales aislados o en interrelaciones muy débiles, por unespacio supranacional único, ampliado, para facilitar políticas co-munes compatibles con las particulares de los países respectivos.

Aquí, con otra visión, creemos que, como siempre que se tratade las relaciones humanas, el problema es un problema de poder,esto es, político. Y que, por tanto, lo característico de la integra-ción es su fórmula de repartir poder entre los Estados que sevinculan al proceso integrador y la organización que debe adelan-tarlo. O sea que, a nuestro modo de ver, lo esencial de estos pro-cesos es la creación de un único y nuevo centro de decisión, concompetencia de atribución específica en aspectos económicos,con fuerza subordinante sobre los Estados que le cedieron talespoderes, y, por tanto, con jurisdicción espacial en el ámbito terri-torial de éstos.





Adviértase cómo la dimensión espacial de la integración esconsecuencia del fenómeno político, redistribución de poderes,superposición y jerarquización de poderes, sujeción de los pue-blos y sus Estados al derecho que produce el nuevo centro deciso-rio; comunidad de intereses con poder supranacional y comuni-dad de derecho, el de la integración, que crea su propio espaciofuncional.

3. LAS FASES DE UN PROCESO DE INTEGRACIÓN

En esquema, pueden hacerse unas indicaciones generales so-bre el sentido concreto y las fases de un proceso de integraciónque no esté limitado a crear una zona de libre comercio o unaunión aduanera, sino un mercado común y, aun más ambiciosa-mente, una comunidad económica, que son sus formas más per-feccionadas:

A. Como el medio fundamental propuesto para lograr el desa-rrollo es la ampliación del mercado, es necesario crear un espacioeconómico nuevo que supere los mercados nacionales y coincidacon la suma de los territorios de los países integrados, finalidadque puede obtenerse mediante la desgravación de las tarifasaduaneras y de otras restricciones cuantitativas o cualitativas delcomercio intrazonal, de manera gradual, progresiva, o automáticay definitiva, esto es, reduciendo, hasta su eliminación, las barre-ras arancelarias que sirven de cobertura proteccionista a las mer-cancías nacionales. Se consigue así, ésta es la teoría, la unifica-ción del área para un flujo de intercambio libre, es decir, unazona de libre comercio, mecanismo que puede suplirse, en la ini-ciación de los procesos integracionistas, por uno de trato prefe-rencial en cada uno de los países del sistema, para las mercancíasprocedentes de la región integrada frente a los que tienen origenen terceros países. Toca, pues, esta liberación arancelaria con elaspecto comercialista del proceso, en primer término, pero a lalarga pretende incentivar la producción por ensanche de la de-manda, efecto discutible, ya que exigiría la adopción de otro tipo





de medidas, sin que baste para ser alcanzado la simple integra-ción comercial. Paralela y simultáneamente debe adoptarse unaprogramación de la producción industrial que atienda a las venta-jas comparativas entre los países miembros y reserve el mercadointrazonal al respectivo país.

B. Si quiere irse más lejos, es preciso añadir a esa liberaciónintrazonal una política común frente a terceros países. Se traduceeste aspecto de la integración en la adopción de un arancel exter-no común, para defensa de la producción y de los mercados delárea, que elimina la competencia foránea. Se produce así la for-mación de las llamadas uniones aduaneras, iniciadas generalmen-te con un arancel mínimo que va incrementándose a medida quela programación integracionista va cumpliendo sus metas. Añadeeste mecanismo a la unidad interior la externa.

C. Un paso más en el proceso integrador es el que puede inten-tarse mediante una armonización de las políticas de los paísesque se integran, en materia cambiaria, monetaria, crediticia, in-versión extranjera, tributaria, laboral, etcétera, de modo que seevite la distorsión o anulación de los efectos integracionistas poruna disparidad en el tratamiento que se aplique en tales campos.Logrado este avance, de forma paulatina, pues debe comprender-se la dificultad de obtener este resultado, que no será sino unatrabajosa negociación, podrá decirse que se ha conseguido la or-ganización de un mercado común.

D. Como culminación de los esfuerzos integracionistas, y ensu plano más elevado, se llegará a la unificación de las legislacio-nes de los países integrados en todo lo referente a su actividadeconómica —producción, utilización, distribución y consumo debienes y servicios—, como si se tratara de un solo país, o sea,de una comunidad económica plena y perfecta, dentro de la cualhay libre circulación de capital, mercancías, tecnología y trabaja-dores. Situación que, se supone en la teoría integracionista, impli-cará que están dadas las condiciones para un óptimo desarrolloeconómico y social de toda el área, en circunstancias de equidadpara todos los países, y el consiguiente mejoramiento de los nive-





les de vida de sus habitantes, pues aquel logro permitirá, y ésta esla síntesis del esfuerzo integrador, establecer economías de escalaque, junto con la especialización, facilitan el empleo pleno de losfactores de la producción.

La expresión máxima de esta comunidad sería la planificacióny programación conjunta de dicho desarrollo. Con la obvia con-secuencia de que se habrá reducido la dependencia externa y afir-mado la autonomía de los Estados comprometidos en el proceso.

4. LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA ORIGINA UNA COMUNIDAD

DE DERECHO, QUE ES PERSONA DE DERECHO

INTERNACIONAL E INSTANCIA CREADORA

DE UN NUEVO DERECHO

Los procesos integracionistas estructuran un sistema de rela-ciones entre los sujetos de los mismos, que escapan a las regula-ciones tradicionales del derecho internacional clásico, situaciónque ha obligado a los doctrinarios a intentar la elaboración de unarama nueva que algunos llaman derecho de la integración, yotros, derecho comunitario, poniendo ambos nombres el acentoen que se trata de regulación de procesos de unificación en el or-den económico, frente al predominio que tuvieron las relacionespolíticas entre Estados como objeto del derecho internacionaltípico.

Se parte de que ha nacido un nuevo campo de interrelación en-tre pueblos y países, distinto a las simples relaciones de comercioexterior de práctica antigua y universal, que requiere un ordena-miento jurídico propio y especializado, cuyo objeto concreto po-dría precisarse en esta enumeración:

a) Las relaciones entre los Estados que comparten el compro-miso integracionista, desenvueltas tanto en el nivel internacionalde creación y de mantenimiento del orden comunitario.

b) Las relaciones de los Estados que se integran con la comu-nidad o con los órganos comunitarios que crean para promover yadelantar el proceso integrador, en el seno de sus entidades políti-





cas y de las propiamente comunitarias, en su condición de pro-motores y partes comprometidas en el proceso.

c) Las relaciones interogánicas, es decir, entre los órganos co-munitarios, por razón de la reciprocidad cooperativa de sus com-petencias.

d) Las relaciones de la comunidad con otras comunidades uorganismos internacionales y con terceros países.

e) Las relaciones entre los particulares y los Estados vincula-dos al proceso integrador.

f) Las relaciones entre los órganos comunitarios y los particu-lares habitantes del área integrada.

g) Las relaciones entre los particulares del área integrada deri-vadas de los vínculos de integración económica.

Enunciación que puede ampliarse, según la complejidad de laorganización comunitaria, en el sentido de que se presenten otrossujetos y formas de relación; por ejemplo, con organismos auxi-liares, de control, asesoría o coordinación, así como de la distri-bución de competencias, procedimientos de actuación y efectosque se asignen a cada organismo comunitario, e inclusive las re-laciones que establezcan entre sí varias comunidades económicas.

Hecha salvedad de los apartados a) y d) que, como es lógico,son cuestiones propias de la clásica regulación de derecho inter-nacional sobre los tratados públicos, las demás situaciones exigenuna normatividad nueva, orientada, de otra parte, con un criteriodiferente al aplicado en las relaciones interestatales, fundadas enla reciprocidad igualitaria y en la negociación y asentimiento decada paso de la interrelación, atrincherado cada Estado en el con-cepto de soberanía y libre determinación, y en el predominio o de-fensa egoísta de sus intereses nacionales.

En un proceso de integración, que no es otra cosa que un pro-grama de unificación, de tendencia a crear comunidades, unionesde países en lo económico, se desdibujan aquellos perfiles políti-cos de las relaciones internacionales, al buscar compatibilidadesy generar síntesis superadoras de los antagonismos nacionalistas.El multilateralismo, la confluencia, la convergencia, es el espíritu





que dinamiza el derecho de la integración, en busca de la identi-dad comunitaria que inclina a los países para integrarse en suobrar conjunto. Podría pensarse que este derecho es, por princi-pio, un derecho de cumplimiento voluntario, espontáneo, más quecoercitivo, y que los mecanismos naturales para salvar las dificul-tades entre los miembros de la comunidad son los del acuerdodirecto, la conciliación, el diálogo, la negociación, el entendi-miento, hasta lograr que el interés de las partes y del todo comu-nitario coincidan.

Tendencias y ambiente que difieren del derecho tradicional, alponer la sanción jurídica como el último recurso, no deseado, ydiferido siempre por un espíritu de comprensión que aleje el liti-gio, la solución judicial.

Resumiendo: al generar la integración nuevos tipos de relaciónjurídica dentro de un proceso voluntario de promoción o mante-nimiento multilateral de una unión de países para su desarrolloeconómico, son necesarias tanto una teoría como una normatividadnuevas que respondan a esa finalidad y a esa nueva mentalidad.

De ahí que todo proceso de integración económica es, básica-mente, un sistema institucionalizado de elaboración de normas yuna comunidad de derecho, con la consecuencia natural de que laorganización que lo promueve adquiere carácter de sujeto de de-recho internacional.

Los tres aspectos acabados de enumerar se evidencian así:Los tratados constitutivos de los acuerdos de integración esta-

blecen ordenamientos jurídicos propios que quedan incorporadosa los sistemas jurídicos de los Estados miembros desde la entradaen vigor de aquellos tratados, y que se imponen a sus jurisdiccio-nes nacionales.

Los ordenamientos jurídicos así establecidos no sólo contienennormas aplicables por sí mismas, sino que dotan a las institucio-nes comunitarias de competencias e instrumentos jurídicos paraproseguir los objetivos del proceso hasta su culminación. Nosiendo la organización comunitaria un Estado, careciendo, portanto, de fuerza policiaca y militar, su mecanismo de operación





no es otro que la obligatoriedad y superioridad de su derecho so-bre los ordenamientos nacionales, debidamente asegurado porcontroles de legalidad y cumplimiento.

Sería incompleta la organización comunitaria, si, aceptada sucapacidad para crear derecho y controlar su aplicación, no se lereconociera también para celebrar convenios que promueven susobjetivos, para comparecer en juicio o para entrar en arreglos ynegociaciones en caso de controversia con entidades similares oEstados. De otro modo, ¿a quién imputar sus actos y las conse-cuencias jurídicas?

La comunidad, pues, necesariamente se personaliza como dis-tinta a sus miembros, y visualiza su carácter supranacional, demanera que represente lo colectivo que los une y no lo particularque los divide.

5. LOS PRINCIPALES CARACTERES DEL NUEVO ORDENAMIENTO

Dos ideas presiden y determinan la fisonomía de esta nuevarama del derecho positivo y la ciencia jurídica: la de supranacio-nalidad y la de comunidad económica. Puede agregarse, como yase insinuó, el carácter predominantemente directivo, indicativo,orientador que tienen estas normas como cauce para una empresacomún, que rebasa la tradición controlista, punitiva y coactiva delderecho clásico.

La primera, la supranacionalidad, constituye lo específico, elnúcleo del derecho de la integración, ya que es el rasgo que pro-duce la ruptura y diferencia con el derecho internacional común.En efecto: de lo que se trata, en la práctica, es de crear una orga-nización que pueda llevar delante un proceso de integración sinlas trabas, formalismos y solemnidades del derecho internacionalordinario. En una palabra: que como lo que se necesita realizar esuna actuación dilatada, progresiva, un programa a largo plazo yde gran complejidad, esto es, facilitar que un proceso de integra-ción se cumpla según un cierto plan, tendiente a conseguir unasmetas, dentro de ciertos plazos, es preciso darse una organización





que llene los requisitos sin los cuales la integración no será via-ble, dándole poderes y mecanismos no usuales, más amplios, di-rectos y expeditos que los de las relaciones políticas o comercia-les antiguos. Así:

A. Una organización independiente de los Estados que se inte-gran, con poderes suficientes para deducir autónomamente, den-tro del marco de su tratado constitutivo, las normas y los actos deejecución del proceso, sin necesidad de que cada paso deba serformalizado en tratados públicos, sujetos a la aprobación legisla-tiva, a la ratificación e incorporación expresa y formal a los dere-chos nacionales, procedimiento que anquilosaría cualquier pro-grama de integración.

B. En consecuencia, las decisiones normativas y ejecutivas dela organización integracionista tienen obligatoriedad y vigenciapara los países miembros del acuerdo de integración y para sushabitantes, de forma inmediata, directa y prioritaria, o sea, sin ne-cesidad de actos especiales de incorporación, así como las resolu-ciones de los órganos jurisdiccionales de la comunidad, los quedeberán cumplirse sin el requisito de la homologación o el exe-quator.

De otro modo: lo que un proceso de esta clase requiere es unordenamiento jurídico propio y supranacional, en el sentido deque los entes de la respectiva organización son dotados por losEstados que lo crean, mediante cesión que éstos les hacen al for-marlo, de competencias de ejercicio autónomo tanto de naturalezanormativa, como administrativa y jurisdiccional, con capacidadpara producir regulaciones y resoluciones que sustituyen los delos Estados en la respectiva materia, y tienen en todos los paísesintegrados un valor uniforme e iguales efectos frente a los paí-ses miembros y a sus habitantes.

Ésa es la dimensión exacta de la innovación que acarrea la in-tegración económica en el mundo jurídico.

Viene, de esta manera, a ser la integración, desde el punto devista jurídico, una verdadera redistribución de poderes entre losEstados intervinientes en el proceso y los órganos de la comuni-





dad creada, pues quedan capacitados todos para generar un dere-cho derivado de su tratado constitutivo, común a toda el área y quese inserta en los ordenamientos jurídicos nacionales con valor su-perior al de la ley nacional, a la que desplaza o sustituye, de for-ma directa y automática, con la consecuencia adicional de que laorganización que anima el nuevo ordenamiento se personalizacon calidad de sujeto de derecho internacional, al lado y a la parde sus organizadores.

De otra parte, aceptar el concepto de supranacional —distintoal de internacional, interestatal, intergubernamental— como fun-damento de una manera de obrar independiente y conjunta, o deoperar solidariamente en el ejercicio de los poderes cedidos porlos Estados a los organismos encargados de la integración impli-ca una superación del principio del do ut des, que entrañaba reci-procidad, contrapartida y compensación en las relaciones entreEstados, para ser sustituido por la idea de comunidad, de unióncooperativa, de coparticipación en un proceso, de pertenencia aun todo mayor en la realización de cuyos fines se cumplen tam-bién los de las partes. La desprestigiada estrategia del equilibriode nacionalidades, manera de repartirse la influencia entre lasgrandes potencias, cede lugar a un espíritu de asociación, encon-trando lo común coincidente, para hacerlo prevalecer sobre lo di-ferencial particularista, que ha enturbiado y agravado los conflic-tos internacionales.

La integración es un hacer en común y para todos, en condi-ciones de equidad, el desarrollo. Y el derecho de la integración,en consecuencia, supone una ley común, que rige ese quehacery lo equilibra de forma simultánea y uniforme para los miembrosdel proceso comunitario. Comunidad de intereses de la que deri-va la superioridad y autonomía de las normas de ese ordenamien-to frente a las de los ordenamientos nacionales. Comunidad que,igualmente, obliga a las autoridades de los países integrados nosólo a dar aplicación uniforme y simultánea a ese derecho, sino aabstenerse de entorpecer su vigencia, sea por omisión de actosnecesarios para que se produzcan sus efectos naturales o por





adopción de medidas contrarias a su normatividad o que restrin-jan o anulen esos efectos.

Divorcio con el criterio constitucionalista del dualismo jurídi-co, que únicamente es aceptado con grandes reservas.

Envuelve también la idea de comunidad la de que los organis-mos de la integración no representan los intereses de los paísesmiembros, sino los intereses comunitarios, por lo cual sus deci-siones obligan a todos los países, independientemente de su con-sentimiento particular, de sus abstenciones o votos negativos enlos entes políticos, ya que en los comunitarios ha sido eliminadatoda representación nacionalista.

A manera de compendio, recordemos que el derecho de la in-tegración está configurado por dos niveles normativos.

a) Sus normas fundamentales o constitutivas —el llamado de-recho primario u originario— contenido en los tratados públicossuscritos por los países miembros del proceso de integración, asícomo sus protocolos adicionales y modificatorios, que son actosde derecho internacional y están sujetos en su formalización yefectos a las reglas del derecho de los tratados y que, como trata-dos-marcos son la Constitución comunitaria, puesto que crean losórganos, les transfieren las competencias, formulan el ordena-miento de aplicación directa, señalan las metas y diseñan el siste-ma de producción de normas y procedimientos de ejecución delprograma que a las mismas conduce, tal como lo hacen las Cons-tituciones políticas de los Estados.

b) Las regulaciones derivadas de las normas fundamentales—el denominado derecho secundario— expedidas por los órga-nos comunitarios que han recibido esa competencia normativa,cuya validez o legalidad dependen de su conformidad formal y sus-tancial con las estipulaciones del o los tratados-marcos que en-cuadran el proceso integrador y que deben ser aplicadas por lasautoridades de los países miembros con preferencia sobre la leynacional, sea anterior o posterior, normatividad que, aunque naci-da de una delegación, son de formulación autónoma e incondicio-nal, tienen vigencia uniforme, simultánea, directa e inmediata,





y obligatoriedad para los países miembros y sus habitantes, sinque requieran incorporación expresa ni otro cualquiera de losrequisitos de usanza en el derecho internacional; esto es, sin queexijan pasos previos de iniciativa o consulta con los países miem-bros, ni de aprobación, refrendación o ratificación que los conva-lide; normatividad que, por ese carácter derivado, está sometida aun control jurisdiccional de legalidad comunitaria.

c) Los actos de los órganos comunitarios en que apliquen, in-terpreten u orienten en la ejecución del ordenamiento andino,sean de carácter administrativo o jurisdiccional, y

d) No debe olvidarse que el cumplimiento de este derecho re-quiere actos de apoyo de las autoridades de los países miembros,ya de carácter normativo o ejecutivo, que son de derecho interno,pero sin los cuales el comunitario no tiene eficacia, por lo cualpuede hablarse de un derecho complementario.

Debe advertirse que pueden presentarse actos no típicos, comopueden ser los acuerdos con otras comunidades, los de caráctercontractual interno y los de naturaleza disciplinaria.

Debe reiterarse que esta normatividad es de ejecución progre-siva y que su cumplimiento, más que coercitivo, es voluntario,determinado por el propio interés de quien lo cumple, como si setratara de autorregulación.

Tiene el derecho comunitario, adicionalmente, el rasgo de serun derecho de excepción, en el doble sentido de exceptuar de laaplicación de las leyes comunes y de establecer un trato privile-giado, a más de escapar a los controles corrientes de juridicidaden los ordenamientos nacionales.

Obsérvese, para comprobarlo, que, tratándose de relacioneseconómicas nacidas al amparo del proceso de integración, no seaplican a las personas, a los bienes y servicios, a las inversiones ya la técnica procedentes de los países miembros la ley nacional,sino la ley comunitaria, quedando la primera vigente sólo paralos que tienen origen en terceros países. Hay, pues, una doble le-galidad, siendo la comunitaria la de excepción.





Que la norma comunitaria contiene privilegios y ventajas queexceden las reglas del derecho común es evidente. Ahí radica supoder estimulante, su fuerza promocional del proceso.

Y, reconocida como está la superioridad de la norma comuni-taria, por su origen supranacional y las obligaciones derivadas delestatuto constitutivo, no queda sometida a los controles jurisdic-cionales de constitucionalidad y legalidad que en el Estado dederecho se ejercitan sobre las leyes nacionales. O sea, que la nor-matividad comunitaria no sólo desplaza y sustituye, así sea par-cialmente, la ley nacional, sino que su validez es indiscutible paralas autoridades nacionales que deben aplicarla, sin que quepa otrocontrol que el ejercido por la jurisdicción comunitaria.

Siendo así, no pueden plantearse objeciones o reservas deconstitucionalidad contra los tratados constitutivos debidamenteperfeccionados, pues su aprobación y ratificación saneó cualquiervicio de que adolecieran y la validez del derecho secundario sóloes cuestionable ante la propia justicia comunitaria.

6. OTRAS PARTICULARIDADES DEL DERECHO COMUNITARIO

Profundizando en el análisis y descripción del fenómeno jurí-dico comunitario, se encuentran otras particularidades que lo dis-tinguen mejor de la normatividad ordinaria. Pueden exponerse enestos términos.

A. El derecho comunitario no tiene las pretensiones universa-listas que atribuyó el racionalismo al derecho, a la ley, en gene-ral. Por el contrario, su ámbito y sus alcances están circunscritostanto en el espacio, la región integrada y sólo ella, y en cuanto alobjeto: el desarrollo de los pueblos asentados en esa región, y nolos demás. O sea, que es un derecho de validez relativa, circuns-tancial, cuya experiencia es única, no aplicable a otros contextos.Su interpretación, de consiguiente, debe ser restricta.

B. El derecho comunitario es de efecto temporal, transitorio; lanorma comunitaria se agota con su cumplimiento. Es decir, quetampoco pretende tener la validez intemporal que le asignaba la





concepción racionalista. Mientras las leyes de otros campos jurí-dicos son de aplicación múltiple, por todo el tiempo de su vigen-cia formal, y cada aplicación es una afirmación de su existencia,la norma comunitaria, por ser de carácter instrumental, de mediopara alcanzar un objetivo económico inmediato, de mecanismotécnico para un propósito de desarrollo, una vez alcanzado su fin,pierde su utilidad, deja de ser aplicable por carencia de objeto.Todo esto no quiere decir, debe aclararse, que los efectos produci-dos no son definitivos, lo son y se visualizan en el progreso y enel bienestar alcanzado.

C. El derecho comunitario es objetivo, no principista, inmovi-lizador, aunque tiene un contenido ético de equidad y promociónhumanista. Su concepción no obedece a un ideal de justicia, sinoa un esquema de crecimiento económico. Las normas comunita-rias prescriben políticas económicas, procedimientos técnicos,operaciones materiales, que deben llevarse al cabo para desarrollarpueblos. Lo subjetivo está descartado en su órbita casi entera-mente, aunque aflora a veces cuando, para dar un ejemplo, indicala motivación para aplicar la cláusula de salvaguardia; pero, entodo caso, el peso de lo subjetivo es acá menor que en el derechogeneral.

D. Aunque las organizaciones comunitarias tienen capacidadnormativa y ciertos mecanismos de control y sanción para garan-tizar el cumplimiento de su normatividad, el derecho de integraciónsólo viene a ser eficaz por el apoyo de los países miembros, puesson sus autoridades las que dan eficacia a tal normatividad.

Hay que insistir en que este derecho no es reiterativo, conser-vadurista. Su carácter es promotor, impulsor, inductivo. Induce aobrar en determinada dirección no por su valor o fuerza imperati-va, independiente de la voluntad de los obligados, sino por el pro-pio interés de éstos.

Un derecho como éste, particularizado, con efecto irreversiblepero no repetible en múltiples aplicaciones, de carácter puramen-te instrumental, de contenido variable y cuya realización dependedel apoyo que le presten otros ordenamientos, tienen una induda-





ble originalidad que le da autonomía científica suficiente y por-venir asegurado.

7. PRINCIPIOS DE INTERPRETACIÓN

Son aplicables, es lógico, todos los métodos de interpretaciónjurídica. Pero, como el derecho de la integración se forma básica-mente de normas que no son de aplicación instantánea sino deejecución sucesiva, predominan en su interpretación los que seorientan en sentido finalista, o sea, en función del objetivo perse-guido por la norma particular, en el contexto global de las metasdel respectivo proceso de integración.

No obstante esa amplitud, hay consenso en que los criteriosque rigen necesariamente esa interpretación son éstos:

A. El de equidad o paridad, inherente a la idea de comunidad,según el cual en el ámbito de ésta no cabe diferenciación o tratodiscriminatorio alguno entre los países miembros o sus habitan-tes, salvo el trato privilegiado que puede acordarse para los pue-blos de menor desarrollo relativo, mecanismo que no hace otracosa que confirmar el principio de equidad.

B. El de libertad, entendiendo que la integración es un procesode eliminación de trabas nacionalistas para conformar una comu-nidad en el área que se unifica, de manera que empresas, bienes,servicios, personas, técnicas puedan desplazarse sin restriccionesen el espacio económico que abarca el ordenamiento jurídico co-munitario. De este modo, toda norma limitativa debe tener inter-pretación restringida, de excepción.

C. El de solidaridad, esencial a la idea de comunidad y refuer-zo de la equidad y la libertad, pues quien participe en las ventajasde la integración debe ser leal a sus cargas. Todo incumplimientode esas obligaciones, el tratamiento unilateral, fuera del marcocomunitario, de materias objeto de la integración sea con paísesmiembros o con terceros países, en contraposición con los intere-ses del proceso, afecta la igualdad y la libertad, quebrando tam-bién la idea de comunidad.





D. El de unidad, como la exigencia de que los países miem-bros vayan armonizando, aproximando y uniformando toda su ac-ción para facilitar y hacer progresar la realización de la unificacióneconómica.

Podría rematarse este aparte insinuando que, en un marco defacultades ejecutivas tan extenso como el de un proceso de estaclase, no es discutible afirmar que hay un cierto tipo de faculta-des implícitas, o sea, de todas las indispensables para alcanzar lasmetas propuestas en los actos constitutivos. De donde la graduali-dad y el efecto útil serán buenos guías en esta interpretación.

8. EFECTOS EN EL ESPACIO Y EN EL TIEMPO

En cuanto a los aspectos anunciados en este subtítulo, tenemosque hacer notar:

Por definición, la duración de un proceso de integración es de-terminada, cierta, puesto que es un programa planeado y progra-mado para ejecutarse en forma de pautas y cronometrada por suspasos contados. Pero lo cierto es que se prefiere pactarlo de ma-nera indefinida, con una duración ilimitada y, en todo caso, sinfijar un plazo de expiración. Y esto es lo importante, porque sig-nifica lo que en los tratados de confederación o en los pactos deunión federal se entendía expresado en la cláusula “a perpetui-dad” , es decir, irreversible o definitivo, como corresponde a unaunificación efectivamente conseguida.

Está claro que los tratados pueden regular especialmente sudenuncia y efectos, así como los procedimientos de modificación,ya que aunque es extraña a la idea de integración la de su disolu-ción, no puede descartarse el fracaso y la separación individualde sus actores.

La determinación del ámbito espacial de aplicación del orde-namiento jurídico comunitario será hecha por los tratados deconstitución, pero es sobreentendido, ya que lo lógico es entenderque el acuerdo cubre la totalidad de los territorios de los paísesmiembros, a menos que se excluya expresamente algún sector o





que se trate de procesos parciales como los referidos a zonas res-tringidas de libre comercio o de preferencias aduaneras o zonasfrancas, que son de carácter local, muy limitado, o a la integra-ción fronteriza. Esto es que, en principio, la jurisdicción comuni-taria es la jurisdicción sumada de los países integrados. Relacióncon el espacio que no tiene ninguna connotación política de do-minio o soberanía territorial, por su específico carácter económico.

9. COMUNIDAD ECONÓMICA Y ESTADO

Importa diferenciar estos dos tipos de organizaciones para fijarmejor la naturaleza de las comunidades económicas, como expe-riencias tendientes a crear campos específicos de entendimientointernacional, y acción conjunta de los Estados, dejando de lado lasdisparidades ideológicas y las cuestiones propiamente políticas.

Con este punto de vista, pueden establecerse las siguientes dis-tinciones de mayor relieve:

Primera. El Estado es una organización global, comprensivade todas las facetas de la sociedad civil, cuya dirección política lecompete, mientras que una comunidad económica, por ambiciosoque sea su programa unificador, no tendrá aquel alcance pluri-dimensional, restringido como está su objeto a la integracióneconómica de los respectivos países, cuyos pueblos continúanmanteniendo su personalidad histórica e identidad cultural, su au-tonomía jurídica y política, con las restricciones aceptadas alcrear la comunidad, y su condición de objeto de derecho interna-cional, independiente y autodeterminada.

Segunda. Por la índole misma de cada una de estas organiza-ciones y de sus objetivos, difieren también en el carácter y la for-ma de los poderes que ejercen. El del Estado es poder político, esdecir, autoridad subordinante, jerarquía dominante, que exigeunilateralmente la obediencia, así su dominación se funde en elconsenso popular. Las facultades de una comunidad son merascompetencias jurídicas, por cierto delegadas, delimitadas exacta-mente por el derecho comunitario original, sin otra base que su





legalidad, ya que aquélla carece del apoyo de instituciones poli-ciacas o militares, no son estructuras de poderes originarios, sinomodalidades para el ejercicio de éstos.

Tercera. El Estado tiene origen propio y autodeterminaciónplena. Significa que su organización no es derivada de otra, igualo superior, y que, por contar con su propio Poder Constituyente,crea su propia legitimidad y puede cambiarla. No así las comuni-dades económicas, ya que su formación es debida a la voluntadpolítica convergente de varios Estados, de los cuales reciben susfacultades y de los cuales depende su mantenimiento o disolución.

Cuarta. La capacidad jurídica de los Estados, en el interior yen el orden internacional, despliega su acción incondicionalmen-te. En tanto que la personalidad jurídica de derecho internacionalreconocida a las comunidades económicas es limitada a su obje-to, y, en el orden interno, sus competencias obedecen al estatutoconstitutivo, sin extensión posible.

Quinta. Las organizaciones estatales son autosuficientes, en elsentido de que disponen de todos los medios políticos, jurídicos,organizativos, financieros y técnicos para cumplir sus fines. Or-ganizan su propio aparato burocrático, su propia tributación y suejército nacional. En cambio, las comunidades tienen una capaci-dad normativa y ejecutiva limitada, de manera que, sin el auxiliode los gobiernos, les es imposible llegar a su objetivo.

Sexta. La relación entre los Estados y quienes les están subor-dinados es directa, inmediata, no admite interferencias. Por elcontrario, las relaciones entre una comunidad económica y losEstados que la forman o con los habitantes de éstos o entre los ór-ganos de la comunidad y las autoridades de aquéllos o sus súbdi-tos no tienen igual inmediatez. Generalmente, comunidad y Estadosse ponen en contacto en los organismos políticos que dirigen suintegración, y sólo por excepción, con sus órganos de represen-tación internacional, y con los particulares, casi siempre, se pre-senta la intermediación de autoridades nacionales o, al menos, lamediación de un procedimiento de derecho interno, siendo ex-cepcionales las relaciones directas.





Séptima. Sin que se hayan enumerado todas, por fin, hay ciertadiferencia entre los efectos de las normas y actos jurídicos de unacomunidad económica y un Estado, así los primeros estén exen-tos de incorporación formal al derecho interno de éste. Y esto,porque quiérase o no, el derecho de la integración es, aunque co-mún y, por tanto, también propio, como el nacional, un derechode excepción, puesto que implica trato especial y preferente paraciertas actividades económicas, según sus sujetos y su origenterritorial que no es el que se aplica ordinariamente a los sujetos,capital, mercancías y técnicas procedentes de terceros países, o sea,los que no pertenecen al área integrada y porque, adicionalmente,es un derecho que, por su fuente supranacional, se sustrae a loscontroles de constitucionalidad y legalidad empleados para el de-recho nacional.

10. INTEGRACIÓN, DERECHO INTERNACIONAL

Y CONSTITUCIÓN

Las relaciones entre los nuevos ordenamientos jurídicos comu-nitarios con los sectores normativos que más inmediatamente letocan plantean problemas académicos y jurídico-políticos aún noenteramente despejados.

Expongamos los más importantes: Los de orden académico, tocan con las relaciones entre el de-

recho internacional y el de la integración. A. El derecho de la integración es una especie de derecho

puente, intermedio, mediador entre el derecho internacional y elderecho interno, lo que permite que algunos le nieguen autono-mía, para adscribirlo a la primera de estas ramas, poniendo elacento en los caracteres que lo aproximan a ella. De ahí que, paraquienes así piensan, el derecho de la integración no sea más queuna derivación o modalidad del derecho internacional; se trataríade un derecho económico internacional, gestado por las opera-ciones de comercio exterior que rebasan las fronteras nacionales,y para otros, una especie de desdoblamiento o extensión del dere-





cho comercial en sus implicaciones externas, que no desbordaríael campo del derecho internacional privado. El derecho de lostratados, según esto, contendría las soluciones del fenómeno inte-gracionista.

Ya se vio como si, por una parte, el derecho de la integraciónnace de y tiene su base en el derecho internacional, como todaunión o relación inter o supranacional, de otra, y una vez que elproceso de integración se pone en marcha, los órganos comunita-rios producen una normatividad que en sus procedimientos deelaboración, técnicas de aplicación y efectos, en cuanto al tiem-po, al espacio y a los sujetos por ella obligados, configura un or-denamiento distinto y separado, aunque conexo no sólo con losderechos nacionales u ordenamientos particulares de los países envía de integración, sino del propio estatuto internacional que lesdio vida, ya que tiene su propia dinámica, pues tal estatuto esapenas un marco de referencia, un programa de acción, que fijametas y medidas, mas no las concretas acciones que deben cum-plirse para darles realidad.

De otro lado, nótese cómo, mientras el derecho internacionales un derecho de conflicto y controversia, de pugna, de primacíadel interés nacional, de equilibrio de soberanías y, cuando más,de cooperación, el derecho de la integración es un derecho deidentidades, correspondencias, coincidencias, de solidaridad en locomún aglutinante, y obsérvese, además, que es el de la integra-ción un derecho regional y no mundial, no determinado por losvaivenes de la política, que da mayor presencia al individuo queel derecho internacional, y que tiene una justicia propia, másefectiva en la garantía del derecho que la de aquel ordenamiento.

A pesar de esas diferencias, la atadura internacional de la inte-gración es innegable, como lo denuncia el hecho de la direccióndel proceso por organismos políticos de composición y actuaciónde tipo intergubernamental, no comunitario, el de que sobre la or-ganización comunitaria se ejerce un control parlamentario de re-presentación nacional, y el de que cualquier modificación delestatuto original tiene que efectuarse por las normas procedimen-





tales del derecho internacional clásico. Esto es que, yendo al fon-do, la integración tiene un origen pluralista innegable y, por ende,no tiene un Poder Constituyente propio que le sirva de fundamen-to autónomo.

Esto nos hace ver que todavía no existe una maduración com-pleta de esta innovación jurídica, la que sólo puede alcanzarsecuando los propios procesos de integración lleguen a sus fasessuperiores, y lo comunitario-supranacional tenga tanto o máspeso que lo nacional, particular, que lo plural distinto, momentoen el cual existiría una infraestructura suficiente para soportar laintegración política a que conduce lógicamente un proyecto deesta naturaleza.

B. Así las cosas, vale pensar en si estas nuevas relaciones jurí-dicas de contenido económico y alcance internacional se desen-vuelven más en el plano público que en el privado, porque esadefinición puede permitir un avance en la aclaración de esta con-troversia.

El asunto no es fácil. Porque se entremezclan en la dinámicaintegracionista tanto las relaciones entre Estados no sólo en laetapa de creación, sino en la de cumplimiento del proceso, conlas relaciones entre particulares de distintos Estados, y entre éstosy tales particulares y con las instituciones comunitarias, sino que lagestión de la acción integradora se cumple en parejo grado porla actuación de los Estados y por la actividad de los particulares,ajustada a un derecho que les es común, pues el derecho secunda-rio que formulan los órganos comunitarios vincula por igual a losEstados y sus habitantes, sus normas van dirigidas, tienen pordestinatarios a ambos sujetos y su incumplimiento tiene una ju-risdicción que interpreta, dictamina y procura la legalidad paraunos y otros.

Nos obliga esto a preguntarnos si los que se integran son lospaíses o la actividad económica de los particulares, por iniciativay bajo el estímulo de sus países. O sea, si es la acción estatal o laempresarial la determinante del proceso.





En el fenómeno integrador, es evidente, prevalece la accióngubernamental, en el sentido de que debe precederla y sin ella noes posible la actividad particular tendiente a lograrlo. Puesto queimplica traspaso de poderes estatales a los órganos de la comuni-dad y vía libre para la aplicación del derecho secundario, la ac-ción integradora se caracteriza como pública y política, más queprivada. Pero sin ésta, aquélla está inerte, queda vacía.

De lo que se desprende que las relaciones de integración eco-nómica son mixtas y no puramente interestatales. Ya que si losEstados son los únicos que pueden crear el marco y las condicio-nes que las hacen viables, sólo los particulares son quienes puedenconcretarlas, y darles vida verdadera. Característica que ayudaa deslindar y dar independencia al derecho comunitario frente alinternacional.

C. Pero las mayores controversias, de profundo alcance políti-co, están planteadas en el estudio de las relaciones entre el orde-namiento comunitario y los ordenamientos nacionales. Se reviveaquí el incancelable debate entre quienes sostienen, sin echar pieatrás, con criterio nacionalista, la separación y la prevalencia dela Constitución y del derecho interno sobre el internacional, y laconsecuente inexistencia de lo supranacional, en el sentido ex-puesto, y quienes consideran que los derechos nacionales sonparcelas de un orden jurídico universal, unitario, cuyos principiosy prescripciones deben tener prioridad sobre esos órdenes particu-lares.

Es ésta la revivida controversia doctrinal entre monistas y dua-listas frente a las cuestiones que suscita la creación de organis-mos supranacionales con capacidad de regulación y decisión ergaomnes que afecta las relaciones internas y externas de los Esta-dos, problema que en apariencia estaba resuelto en el artículo 27de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, sus-crita el 29 de mayo de 1969, al preceptuar la imposibilidad deque un Estado pudiese invocar las disposiciones de su derecho in-terno como justificación para el incumplimiento de un tratado,pero que es replanteado por los dualistas, al sostener que el dere-





cho interno es independiente del internacional, que por eso susactos requieren ser recibidos en el orden interno por los procedi-mientos en él previstos, y que las obligaciones internacionales asíestipuladas sólo son ejecutables después de esa recepción, es de-cir, con sujeción a los mecanismos nacionales que complementenel derecho internacional.

Vieja disputa ésta, entre los partidarios de un concepto de so-beranía estatal absoluta y quienes aceptan, con pragmatismo, larelatividad de ese concepto en razón de la necesaria e ineludibleinterdependencia de las naciones, impuesta por la complementa-riedad de las economías, el auge de las comunicaciones, el sentidoecuménico característico de nuestro tiempo, y la idéntica natura-leza de toda normatividad jurídica que conduce a su unificación,según la instancia en que sea formulada.

Dos son los criterios excluyentes que se enfrentan aquí: el deconsenso o multilateral, como única fuente válida para crear dere-cho y contraer obligaciones en el orden internacional, y el de quepueden existir instancias con poder unilateral de creación norma-tiva con poder vinculante.

Para aquéllos que afirman la primacía constitucional, ningunaley o decisión entraría al ámbito del estatuto fundamental ni pue-de aplicarse en la jurisdicción del Estado por sus autoridades sinsu incorporación o recepción en el derecho interno o el respectivoexequator. Son las formas usuales en el derecho internacional o lasque se estipulen en cada caso las únicas que recogidas en el dere-cho nacional puedan producir efectos en el ámbito nacional. Es lavía del tratado público, esto es, la del convenio, el consenso, desu aprobación legislativa por un Congreso nacional, y la de la ra-tificación gubernamental la que permite que, asimiladas al orde-namiento nacional, penetre en su órbita lo acordado en el planoexterior.

En cambio, en el enfoque opuesto, se admite que, precisamen-te en el ejercicio de su soberanía, los Estados puedan crear orga-nizaciones comunitarias a las que transfieren parte de sus pode-res, para que los ejerciten de forma conjunta e independiente, de





manera que las decisiones que adopten en ese marco sean obliga-torias directamente para los Estados miembros de la comunidad,y deban cumplirlas como su propio derecho nacional, dejando a unlado las suyas que sean incompatibles con los fines de aquéllasy absteniéndose de dictar disposiciones que las contraríen.

En los hechos, siendo tan joven el ensayo de la integración y tanescaso su fruto, sigue dominando el criterio restrictivo de los na-cionalistas. Su posición se traduce en la exigencia, para admitir laposibilidad de un proceso integracionista, de que las Constitucio-nes de los países participantes deben contener autorización expresay clara para que puedan celebrarse los correspondientes tratadospúblicos, y de que se faculte la trasferencia de poderes estatalesy se determinen los efectos de la formación de la organizacióncomunitaria respectiva.

En la otra tendencia, al contrario, a tono con los tiempos, sepostula la sustitución de la idea quimérica de soberanía absolutapor el criterio objetivo de la interdependencia de los pueblos, elreemplazo de la noción de país, como sentimiento nacionalista depatria, por el más amplio y realista de región, que reconoce launidad geográfica, cultural, histórica, por encima de las fronteras;el desplazamiento del Estado, como marco insuperable de la con-vivencia, por la solidaridad comunitaria, y el cambio del manejobilateral de las cuestiones internacionales por un multilateralismoque facilita las negociaciones con la visión de conjunto, global,y fortalece a los débiles frente a las potencias mediales.

En suma: la integración económica requiere la integración ju-rídica de los ordenamientos nacionales de los países que entranen comunidad; el derecho comunitario es el instrumento de la in-tegración, la posibilita, encauza y disciplina. Así sea un derechomás directivo, orientador y programático que compulsivo, élaporta las estructuras o formas de la organización comunitariay las normas que rigen su operación. Sin esa sistematización jurí-dica, no es posible integrarse. Porque este propósito no es productode la espontaneidad, no es un suceso, como ya es común decir,





sino un proceso dirigido y deliberado tanto por la ciencia econó-mica como por las prescripciones jurídicas.

11. DERECHO Y DESARROLLO ECONÓMICO

No puede concluirse este capítulo sin unas breves considera-ciones sobre la función del derecho en el presente.

Hasta hoy, se viene entendiendo que la función del derecho esprimordialmente estabilizadora y de conservación de un statuquo. Es garantía y legitimación de lo que existe, de lo que es. Sumisión es la de sacralización e institucionalización de la costum-bre, de lo tradicional, identificando la legalidad y legitimidad, de-recho positivo y justicia, ley y equidad.

Concepción estática del derecho que ha sido puesta en crisispor los cambios revolucionarios de nuestra sociedad, su especialdinamismo y conflictividad, las presiones populares en el sentidode una transformación igualitaria y justiciera, así como la acepta-ción de la necesidad de planificar el desenvolvimiento social enuna dirección precisa y con un programa concreto. La ley ha per-dido así su carácter estático e indiscutible, su imperatividad in-contrastable y su acabada perfección, para tornarse en un ins-trumento de dirección y ejecución de los planes sociales, queevoluciona al ritmo de éstos, y es, por tanto, susceptible de com-plementación, rectificación, deliberación y cambio, a tono con larealidad, las contradicciones e incongruencias impredecibles delcomportamiento humano.

Se reconoce entonces la existencia de leyes plan, de leyes pro-grama, de leyes de ejecución sucesiva, que no tienen la solidezabsoluta que excluye toda excepción y que se atribuía a la ley,como dictado de la recta razón, con validez universal e intempo-ral, sino, por el contrario, con el valor de una simple propuesta,una alternativa factible, según previos estudios, pero cuya fuerzadepende de sus resultados, de su eficacia, de su confrontacióncon la realidad a que se aplica.





Ésta es la filosofía de un derecho nuevo como el de la integra-ción. Relativismo realista frente a dogmatismo purista, utópico,formal.

Desde otro ángulo, piénsese que el desarrollo, y en él el de ca-rácter económico, no es sino el proyecto histórico de cada pue-blo, en su contexto y circunstancias, con sus medios y técnicaspropias, con sus insalvables limitaciones para dominar su am-biente y aprovechar los recursos naturales en la mejora y dignifi-cación de su vida colectiva.

En tal empeño, el derecho debe ser una herramienta más quepromueva los cambios que lleven al desarrollo y la justicia.

En ese espíritu, es necesario tener una visión crítica tanto de laeficacia de la integración como de su derecho. Porque ella nobasta para obtener el desarrollo ni la perfección de la norma suplelas fallas de aquélla. El solo ensanchamiento del mercado pormecanismos arancelarios y levantamiento de otras restriccionesno dan paso a la escala operativa de las grandes inversiones a lar-go plazo que permitiría la especialización y la asimilación rápidade tecnologías avanzadas, que promoverían el desarrollo.

De un lado, acecha el imperialismo; del otro, está el peligro deuna concepción puramente economicista del desarrollo.

La integración económica es apenas una solución fragmenta-ria; parte de la solución.

12. LA INTEGRACIÓN JURÍDICA

Si el vehículo forzoso de la integración económica es el dere-cho, no puede darse la primera sin la otra.

En efecto: el derecho comunitario, como la integración, novienen hechos, se van haciendo, por grados. Si bien los tratados opactos constitutivos de una organización comunitaria formulanun nuevo ordenamiento jurídico y parte de su contenido es la pre-ceptiva fundamental de esa normatividad y mucho de ella en elefecto inmediato, lo cierto es que la suerte del proceso dependede los desarrollos normativos secundarios y de las decisiones re-





glamentarias y ejecutivas, así como de las resoluciones judicialesy los dictámenes interpretativos que le permitan la aplicación delderecho original o primario.

Puede decirse, por eso, que el derecho comunitario es de con-tenido variable, contingente, casi coyuntural, aunque sus metas,sus objetivos, son permanentes, fijos. De ahí su carácter de mediopara el desarrollo, su naturaleza claramente instrumental, y susentido futurista, teleológico, que obliga a una interpretación fi-nalista y sistemática, en el contexto del proceso a que la normapertenece y de la función a que sirve. Derecho, pues, esencial-mente dinámico, el de las comunidades económicas, transitorio yvariable, una vez que produce sus efectos.

Pero, y ésta es una de sus más notables particularidades, queno dispone de aparato propio y completo para su aplicación y efi-cacia. Porque tanto el derecho primario como el derivado de-penden para realizarse de apoyo y decisiones de las autoridadesde los países miembros. Su ejecución se entrega a los propiosobligados por su normatividad, lo que sólo se explica dentro de laidea de comunidad como coparticipación equitativa en un interésque unifica a esos países.

O sea, que el derecho comunitario únicamente se cumplecuando, atendiendo al compromiso contraído en el pacto consti-tutivo de la comunidad, los legisladores y las autoridades guber-namentales de los países miembros adoptan los actos, distintos alos de incorporación, que no se necesita, no omiten las actuacio-nes, necesarias para que en su respectivo territorio produzca efec-tos aquel derecho, y cuando los jueces de los mismos países re-suelvan controversias entre particulares y el respectivo Estadodando aplicación preferente sobre la ley nacional a ese derecho,y en sus fallos lo apliquen en el sentido en que lo han entendidolas interpretaciones dadas por órganos comunitarios.

De manera que el derecho comunitario se despliegue en dosniveles, el supranacional, la instancia comunitaria, de formula-ción normativa primaria y secundaria, y el nacional, en el que lasautoridades de cada uno de los países integrados debe producir de





forma simultánea, uniforme e inmediata los actos de cumplimien-to que dan efecto a dicha normatividad. El segundo es derechonacional, derecho particular interno, complementario del de lacomunidad. La correspondencia armoniosa de los dos niveles ju-rídicos es la adecuada integración jurídica comunitaria.





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