AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5428/2015 DERIVADO DEL JUICIO DE AMPARO DIRECTO **********. QUEJOSOS Y RECURRENTES: ********** Y OTRO.
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS. SECRETARIA: JOCELYN M. MENDIZABAL FERREYRO.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al de
dos mil dieciséis.
Vo.Bo:
V I S T O S; Y
R E S U L T A N D O:
Cotejó:
PRIMERO. Mediante escrito presentado el diecisiete de marzo
de dos mil quince ante la Oficialía de Partes Común del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Estado de Morelos, ********** y
********** promovieron juicio de amparo directo en contra de la
sentencia de veinticuatro de febrero de la propia anualidad, dictado por
el Pleno del referido órgano jurisdiccional dentro del expediente
**********.
SEGUNDO. La demanda de amparo fue turnada al Primer
Tribunal Colegiado del Décimo Octavo Circuito, cuyo Magistrado
Presidente, mediante acuerdo de siete de abril de dos mil quince, la
admitió a trámite y la registró bajo el expediente **********.
Seguidos los trámites de ley, el citado órgano jurisdiccional
emitió resolución el tres de septiembre de dos mil quince, en la que
determinó negar el amparo solicitado.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5428/2015.
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TERCERO. Inconforme con esa determinación, el quejoso
interpuso recurso de revisión mediante escrito presentado el
veintiocho de septiembre de dos mil quince ante la Oficina de
Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados del Décimo
Octavo Circuito.
En mérito de lo anterior, mediante proveído de treinta de
septiembre siguiente, el Magistrado Presidente del Primer Tribunal
Colegiado del Décimo Octavo Circuito tuvo por interpuesto el referido
medio de impugnación y ordenó la remisión del escrito original de
agravios, así como de los autos correspondientes al juicio de amparo
********** a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
CUARTO. Por acuerdo de trece de octubre de dos mil quince el
Presidente de este Alto Tribunal admitió a trámite el recurso de
revisión, lo registró bajo el número 5428/2015 y turnó los autos al
Ministro José Fernando Franco González Salas a efecto de que
formulara el proyecto de resolución respectivo.
Mediante proveído de dieciocho de noviembre de dos mil quince,
la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos en funciones de Presidente
de esta Segunda Sala decretó el avocamiento de ésta al conocimiento
del asunto y ordenó la remisión de los autos al Ministro ponente una
vez que el expediente se encontrara debidamente integrado.
QUINTO. La parte considerativa fue publicada dentro del plazo y
con las formalidades previstas en los artículos 73 y 184 de la Ley de
Amparo vigente, por versar sobre la constitucionalidad de una norma
de carácter general; y,
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación es competente para conocer del presente asunto.1
1 De conformidad con lo dispuesto en los artículo 107, fracción IX, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente; y, 11, fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en el punto primero, fracción II, inciso a), del Acuerdo 5/1999 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013, en
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SEGUNDO. El recurso de revisión fue interpuesto
oportunamente.2
TERCERO. El recurso de revisión fue interpuesto por personas
legitimadas para ello.3
CUARTO. Para un mejor entendimiento del asunto conviene
traer a colación los antecedentes relevantes que informan la sentencia
recurrida.
********** y ********** demandaron del ********** de Seguridad
Pública y Tránsito Municipal de **********, Morelos y otra
autoridad, la orden de destitución del cargo que ocupaban
contenida en los oficios ********** y **********, suscritos por la
autoridad administrativa referida.
Seguidos los trámites de ley, la Primera Sala del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Poder Judicial del Estado de
Morelos emitió sentencia el veinticuatro de febrero de dos mil
quince, por la que sobreseyó por una parte, respecto de los
actos atribuidos al Ayuntamiento de **********, Morelos y, por
otra, se declaró la nulidad del acto impugnado; además, se
ordenó el pago de la indemnización a razón de tres meses,
así como al pago de la remuneración diaria ordinaria que no
excederá de seis meses y de las demás prestaciones a que
tenga derecho, desde el momento de la separación hasta la
virtud de que se interpuso en contra de una sentencia dictada por un tribunal colegiado de circuito en un juicio de amparo directo, cuyo conocimiento corresponde a esta Sala y no se considera necesaria la intervención del Tribunal Pleno. 2 De las constancias de autos se advierte que la sentencia recurrida fue notificada el once de
septiembre de dos mil quince (foja setenta y siete del cuaderno de amparo), surtió sus efectos al día hábil siguiente (catorce de septiembre), por lo que el plazo para la interposición del recurso de revisión a que se refiere el artículo 86 de la Ley de Amparo transcurrió del quince al veintinueve de septiembre de dos mil quince; descontándose, para tal efecto, los días diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete por corresponder a sábados y domingos, respectivamente; así como el día dieciséis de los mismos mes y año, de conformidad con el artículo 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. En ese sentido, si el recurso de revisión se presentó el veintiocho de septiembre de dos mil quince, según se advierte de la foja tres del toca de revisión, es inconcuso que resulta oportuno. 3 En razón de que el recurso de revisión fue suscrito por ********** y ********** en su calidad de
quejosos en el juicio de amparo directo **********.
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liquidación total, de la parte proporcional del aguinaldo, de
vacaciones y prima vacacional.
Inconforme, los actores promovieron juicio de amparo directo, en
cuyo libelo de origen expusieron, vía conceptos de violación, lo
siguiente:
- La autoridad responsable vulnera los derechos a la seguridad
jurídica y a la legalidad, así como lo dispuesto en el artículo
123, Apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, al introducir conceptos de
derecho laboral en la resolución del asunto que se ventiló a
su jurisdicción cuando la relación existente entre los actores y
la autoridad demandada es de naturaleza administrativa.
- Es incorrecto que se tope el pago de la remuneración diaria
ordinaria a un máximo de seis meses en términos del artículo
45, fracción XIV, de la Ley del Servicio Civil para el Estado de
Morelos. Ello, en atención a que dicha normatividad es
inaplicable en la especie, al tener un carácter de aplicación
laboral y no administrativo, siendo que esta última es la
naturaleza que rige el vínculo entre los solicitantes del
amparo y el Estado.
- Lo resuelto por la autoridad responsable resulta contrario al
contenido del precepto 123 constitucional, puesto que la
relación entre los miembros de las instituciones policiales y el
Estado es netamente administrativa, siendo incorrecto
aplicar, aun supletoriamente, normas de naturaleza laboral
como lo es la Ley del Servicio Civil para el Estado de
Morelos, que regula las relaciones de trabajo de los
servidores públicos.
- En términos de lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, los miembros de las instituciones policiales que
hayan sido separados del cargo injustificadamente tiene
derecho al pago de una indemnización y de las demás
prestaciones a que tengan derecho en términos del segundo
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párrafo de la fracción XIII del Apartado B del artículo 123
constitucional, entendiéndose por estas últimas, la
remuneración ordinaria, los beneficios, recompensas,
estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios,
retribuciones, subvenciones, haberes, dietas,
compensaciones o cualquier otro concepto que el servidor
recibiera por sus servicios; estas prestaciones deberán
cubrirse desde el momento de la separación injustificada
hasta que exista su pago efectivo.
- La autoridad responsable indebidamente equipara los
salarios caídos con el concepto de remuneración diaria
ordinaria para efecto de limitar hasta seis meses su pago en
términos del numeral 45, fracción XIV, de la Ley del Servicio
Civil para el Estado de Morelos.
- En consecuencia, no debe aplicarse la restricción de seis
meses señalada en párrafos precedentes para el pago de la
remuneración diaria ordinaria a que la sala contenciosa
condenó.
De la demanda correspondió conocer por razón de turno al
Primer Tribunal Colegiado del Décimo Octavo Circuito, misma
que se registró con el número de expediente **********.
Asimismo, en sesión plenaria de tres de septiembre de dos mil
quince, el órgano jurisdiccional de mérito negó la protección
constitucional solicitada en atención a las siguientes
consideraciones.
- No asiste razón a la parte quejosa, en virtud de que la
remuneración diaria ordinaria es un concepto que
necesariamente debe estar catalogado en el presupuesto de
egresos respectivo y que se vincula al concepto “y demás
prestaciones a que tenga derecho”, en el supuesto que prevé el
artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la
Constitución Federal.
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- Se aplica la jurisprudencia 2a./J. 109/2012 (10a.), de rubro:
“SEGURIDAD PÚBLICA. EL ARTÍCULO 123, APARTADO B,
FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA
PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL
18 DE JUNIO DE 2008, NO CONTIENE COMO CONCEPTO
JURÍDICO EL DE SALARIOS VENCIDOS.”
- En ese sentido, la extensión de la remuneración diaria ordinaria
dimana de la factibilidad presupuestal municipal cuya
referencia de aplicación tiene la Ley del Servicio Civil del
Estado. Sin que exista confusión ni equiparación, como lo
interpreta la parte quejosa, de los conceptos remuneración
diaria ordinaria y salarios caídos en la limitación de seis meses.
- Si bien no se soslaya que la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación precisó que no es del todo
acertado que la obligación del Estado de pagar “las demás
prestaciones a que tenga derecho”, implica la entrega de los
salarios caídos, fundamentalmente, porque ese concepto
jurídico está inmerso en el campo del derecho del trabajo y su
fundamento no se encuentra en la Constitución General de la
República, sino en la Ley Federal del Trabajo; lo cierto es que,
los razonamientos vertidos en el criterio jurisprudencial por el
que se estimó válida la limitación de los salarios caídos
obedece no al carácter de la relación existente entre el servidor
público y el Estado, sino a la similitud de la naturaleza de las
prestaciones analizadas –tanto los salarios caídos, como la
indemnización derivada del actuar irregular del Estado- pues
ambas tienen un fin resarcitorio de un perjuicio causado por la
privación de los ingresos que obtiene una persona,
precisamente, por cuestiones que no le son imputables.
- No está justificado el que la relación administrativa entre los
elementos de seguridad pública genere un mayor beneficio que
el que está previsto para los trabajadores, en el supuesto de
una afectación con motivo de una separación injustificada de
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sus labores; principalmente por que la Constitución no lo prevé
así, es decir, las fracciones XXII del Apartado A y VIII y XIII del
Apartado B del artículo 123 Constitucional establecen el
régimen de indemnización a quien sufra una separación
injustificada de los servicios y como todos ellos tienen un
origen común, su alcance debe ser, por lo menos, equivalente,
puesto que no es posible constitucionalmente que un
trabajador tenga derecho a una indemnización menor a la de
quien prestó servicios bajo una relación administrativa, pues es
el derecho al trabajo el que goza de protección constitucional,
según el primer párrafo del artículo citado, lo que se confirma si
se toma en cuenta que los trabajadores estatales de confianza
no pueden gozar de la indemnización correspondiente y no hay
razón para que los funcionarios administrativos quienes
desempeñan su función por una confianza social pretendan
una indemnización mayor que un trabajador de base.
En contra de la sentencia aludida, los quejosos interpusieron el
presente recurso de revisión.
QUINTO. Las manifestaciones que en vía de agravios aduce la
parte recurrente, consisten esencialmente en que:
El tribunal colegiado del conocimiento realizó una interpretación
del artículo 123, Apartado B, fracción XIII, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos al fin de darle un
alcance al enunciado “y demás prestaciones a que tenga
derecho” y fijar un límite de seis meses respecto del pago de la
remuneración diaria ordinaria.
El órgano jurisdiccional no dio el justo alcance a dicha
disposición constitucional, en virtud de que, el propio precepto
constitucional establece que los miembros de las instituciones
policiales se regirán por sus propias leyes, empero aplicó
extensivamente lo referido en una norma laboral, a saber, el
artículo 45, fracción XIV, de la Ley del Servicio Civil del Estado
de Morelos.
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La legislación que rige la relación entre los miembros de
seguridad pública y el Estado de Morelos no establece un monto
máximo a que se sujete el pago de la remuneración diaria
ordinaria, vinculada al concepto “y demás prestaciones a que
tenga derecho”.
La Segunda Sala ha establecido en criterio jurisprudencial que
las indemnizaciones correspondientes a los miembros de las
instituciones policiales en términos del artículo 123, Apartado B,
fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, deberán pagarse desde el momento de la separación
o cese injustificado hasta que se realice el pago efectivo, siendo
precisamente esa la intención del legislador al establecer una
responsabilidad a cargo del Estad de resarcir íntegramente al
servidor público privado de su cargo sin justificación alguna.
La limitante que establece tanto la autoridad responsable como
el tribunal colegiado del conocimiento se traduce en el
desconocimiento de aquellos perjuicios que se siguen generando
mientras el servidor público no reciba el pago efectivo de las
prestaciones que le corresponden, lo que genera una violación a
sus derechos humanos.
Tanto los salarios caídos como la indemnización derivan del
actuar irregular del Estado, teniendo un fin resarcitorio del
perjuicio causado por la privación de los ingresos que obtiene el
servidor público por el desempeño de su cargo por cuestiones
que no le son atribuibles. El límite de seis meses no encuentra
sustento legal aplicable y menos constitucional, siendo que la
Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos regula relaciones de
naturaleza laboral y no administrativa, siendo este último el
carácter del vínculo entre los quejosos y la autoridad demandada
–tercera interesada-, por lo que, contrario a lo aseverado por el
tribunal colegiado del conocimiento, resulta inaplicable.
La limitación de seis meses en el pago de la remuneración diaria
ordinaria hace nugatorio el derecho a la protección del salario y
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con ello, se vulnera el derecho de la parte quejosa a un nivel de
vida y económico decoroso para sí y su familia.
SEXTO. A efecto de determinar la procedencia del presente
medio de impugnación, resulta conveniente precisar lo siguiente.
Inicialmente, conforme a las reglas del juicio de amparo, el que
se tramitaba por la vía directa era un juicio estrictamente uni-instancial.
Es decir, la sentencia que dictaba la Suprema Corte de Justicia de la
Nación en el amparo directo era definitiva y en su contra no procedía
ningún medio de defensa. Posteriormente, con la creación de los
tribunales colegiados de circuito en mil novecientos cincuenta y uno, lo
resuelto por éstos era la última palabra y se trataba de una
determinación firme e inimpugnable, salvo que en la sentencia del
amparo directo se decidiera sobre la inconstitucionalidad de una ley o
se estableciera la interpretación directa de un precepto de la
Constitución4.
Mediante reforma constitucional de mil novecientos noventa y
nueve5, se modificaron las reglas del juicio de amparo para el efecto
de facultar a la Suprema Corte de Justicia para que conociera de la
revisión en amparo directo “únicamente cuando las resoluciones
pronunciadas por los tribunales colegiados decidan sobre la
inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa
de un precepto de la constitución, cuya resolución entrañe, a juicio de
la propia corte, la fijación de un criterio de importancia y
trascendencia”, conforme a la intención del Constituyente, expresada
en la exposición de motivos de la mencionada reforma constitucional.
Es importante tener presente que la finalidad de esa reforma,
que modificó varios artículos, fue la de fortalecer a la Suprema Corte
4 “Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los
procedimientos y formas de orden jurídico que determina la ley, de acuerdo con las bases siguientes: (…) IX. Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito, no admiten recurso alguno, a menos que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución, caso en que serán recurribles ante la Suprema Corte de Justicia, limitándose la materia del recurso exclusivamente a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales”. Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de febrero de 1951. 5 Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 1999.
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de Justicia de la Nación como un tribunal constitucional. En este
contexto, en la referida exposición de motivos se indicó que la
intención del órgano reformador de la Constitución era:
“Fortalecer el carácter final de la Suprema Corte de Justicia y es congruente con el carácter uni-instancial del amparo directo. Cabe recordar que la procedencia de este último, conocido también como amparo en casación o de legalidad, supone que el afectado dispuso de dos instancias jurisdiccionales previas y, en algunos casos, de un recurso administrativo, para hacer valer todos sus derechos. En consecuencia, la propuesta no va en demérito alguno de los medios de defensa que nuestro orden jurídico tradicionalmente ha previsto en favor de los ciudadanos y, por el contrario, permitirá a la Suprema Corte continuar contando con un mecanismo de revisión cuando las circunstancias exijan la fijación de un criterio de importancia y trascendencia que oriente la interpretación y aplicación de las normas jurídicas6.”
Con base en estas consideraciones, se modificó el artículo 107,
fracción IX de la Constitución Federal, para señalar:
“Artículo 107. Todas las controversias de que habla el Artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes: […] IX. Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno, a menos de que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución cuya resolución, a juicio de la Suprema Corte de Justicia y conforme a acuerdos generales, entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Sólo en esta hipótesis procederá la revisión ante la Suprema Corte de Justicia, limitándose la materia del recurso exclusivamente a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales. […]”
Posteriormente, en dos mil once, hubieron reformas
constitucionales de gran relevancia para el orden jurídico nacional,
pues se hicieron explícitos los derechos humanos de los que son
titulares las personas y se modificó sustancialmente el régimen del
6 Exposición de motivos de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación
el 11 de junio de 1999.
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juicio de amparo. Esta reforma también modificó la fracción IX del
artículo 107 constitucional, para quedar de la siguiente forma:
“Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: […] IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras; […]”
Como se advierte, la redacción es muy similar a la del texto
anterior, pero la expresión que se refería a las sentencias que
“decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley” se modificó, para
ampliar la procedencia a “sentencias que decidan sobre la
constitucionalidad de normas generales”. Asimismo, se agregó
expresamente un supuesto de procedencia del recurso de revisión que
se había establecido previamente por la vía jurisprudencial: el caso en
que el Tribunal Colegiado omita el estudio de alguna cuestión de
constitucionalidad que hubiera sido planteada en la demanda.
Sin embargo, la esencia de este recurso es la misma: se trata de
un medio de defensa extraordinario, pues por regla general el amparo
directo sigue siendo uni-instancial. Además, hay otro elemento crucial:
para la procedencia del recurso, no basta con que en el asunto esté
involucrado algún tema de constitucionalidad, sino que es necesario
que este Tribunal Constitucional considere que, con motivo de la
resolución del recurso, se fijará un criterio de importancia y
trascendencia.
Para aterrizar las reformas constitucionales de dos mil once en la
legislación secundaria, el Congreso de la Unión expidió la nueva Ley
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de Amparo, mediante publicación del dos de abril de dos mil trece en
el Diario Oficial de la Federación.
Ahora bien, cabe precisar que el artículo 107, fracción IX
constitucional, tanto en su redacción de mil novecientos noventa y
nueve como en la vigente, claramente establecen que los criterios
sobre cuándo debe estimarse que una asunto reviste las
características de importancia y trascendencia serán fijadas por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de acuerdos
generales del Pleno.
El Pleno emitió el Acuerdo General 5/1999, que regulaba el texto
constitucional publicado ese año y también reflejaba lo dispuesto en el
artículo 83, fracción V, de la Ley de Amparo anteriormente vigente. Sin
embargo, como ya se ha dicho, todo este marco legal fue modificado.
Para atender a estos cambios, el Pleno de este Alto Tribunal expidió el
Acuerdo General 9/2015, publicado en el Diario Oficial de la
Federación de la Federación el doce de junio de dos mil quince.
Entre el Acuerdo General 5/1999 y el Acuerdo General 9/2015
hay una diferencia sustantiva. El primero (que ya no está vigente),
establecía, en el punto primero, fracción II7, un listado de supuestos en
que debía estimarse que no se surtían los requisitos de importancia y
trascendencia, como por ejemplo, cuando hubiera jurisprudencia sobre
7 PRIMERO. Procedencia
I. El recurso de revisión es procedente contra las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito, si se reúnen los supuestos siguientes: a) Si en ella se decide sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, tratado internacional o reglamento -federal o local-, o se establece la interpretación directa de un precepto constitucional; o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones acabadas de mencionar, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo. b) Si el problema de constitucionalidad referido en el subinciso anterior, entraña la fijación de un criterio jurídico de importancia y trascendencia a juicio de la Sala respectiva. Se entenderá que un asunto es importante cuando de los conceptos de violación (o del planteamiento jurídico, si opera la suplencia de la queja deficiente), se vea que los argumentos (o derivaciones) son excepcionales o extraordinarios, esto es, de especial interés; y será trascendente cuando se aprecie la probabilidad de que la resolución que se pronuncie establezca un criterio que tenga efectos sobresalientes en la materia de constitucionalidad. II. Por regla general, se entenderá que no se surten los requisitos de importancia y trascendencia cuando: a) Exista jurisprudencia sobre el tema de constitucionalidad planteado; b) Cuando no se hayan expresado agravios o cuando, habiéndose expresado, sean ineficaces, inoperantes, inatendibles o insuficientes, siempre que no se advierta queja deficiente que suplir; c) En los demás casos análogos a juicio de la Sala correspondiente.
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el tema de constitucionalidad planteado, cuando no hubiera expresión
de agravios o éstos se calificaran como inoperantes, o en otros casos
análogos.
Por este motivo, en la mayoría de los recursos de revisión que
resolvían el desechamiento, las Salas de este Alto Tribunal se
avocaban al análisis de los agravios y, si eran inoperantes, esto
conducía a la improcedencia del recurso.
Sin embargo, el Acuerdo General 9/2015, actualmente vigente,
adopta una metodología diferente para determinar si es procedente o
no el recurso de revisión. De esta forma, una vez actualizados los
presupuestos procesales (como la competencia, legitimación,
oportunidad del recurso –en su caso–, entre otros), es necesario que
se cumplan las dos condiciones que establecen tanto la Constitución
Federal como el artículo 81, fracción II, de la Ley de Amparo8, a saber:
1. En la revisión debe subsistir alguna cuestión de
constitucionalidad. Es decir, la sentencia de amparo combatida debe
resolver sobre la constitucionalidad de normas generales; establecer la
interpretación directa de algún precepto constitucional o de los
derechos humanos contenidos en los tratados internacionales de los
que el Estado mexicano es parte, u omitir un pronunciamiento sobre
tales cuestiones cuando se hubieran planteado en la demanda.
2. El asunto debe fijar un criterio de importancia y trascendencia,
a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a los
lineamientos sentados por ésta en acuerdos generales.
8 Artículo 81. Procede el recurso de revisión:
[…] II. En amparo directo, en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales que establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras.
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Respecto de este segundo punto, es el Acuerdo General 9/2015
el que establece los lineamientos que permiten determinar si en un
dado caso puede estimarse que el asunto reviste las cualidades de
importancia y trascendencia, de la siguiente forma:
“SEGUNDO. Se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del Punto inmediato anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional. También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.”
Así pues, el Acuerdo General 9/2015 actualmente vigente adopta
una postura más deferente hacia la consideración de este Alto
Tribunal sobre cuándo un determinado asunto es importante y
trascendente. Es decir, en vez de privilegiar el análisis de los agravios
en la revisión; permite a esta Suprema Corte valorar de manera
discrecional si, a su juicio, la resolución de un determinado asunto
puede: (i) dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia
para el orden jurídico nacional; o (ii) lo decidido en la sentencia
recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido
por este Alto Tribunal en relación con alguna cuestión propiamente
constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se
hubiere omitido su aplicación.
Lo cierto es que el recurso de revisión en contra de las
sentencias de amparo directo, conforme al régimen jurídico
actualmente vigente, permite a este Alto Tribunal hacer una valoración
discrecional de los méritos de cada asunto, para determinar si a su
juicio procede o no el recurso de revisión extraordinario. Como lo
señaló el propio Constituyente, esto tiene como finalidad la de
fortalecer el carácter de órgano límite de este Tribunal Constitucional,
pero sin que esto entorpezca sus labores cotidianas. Es por este
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motivo que la aceptación de un recurso de revisión está sujeta a las
dos condiciones enumeradas, que son de apreciación discrecional y
subjetiva por parte de este Alto Tribunal, respecto de cuándo un
criterio puede llegar a impactar de forma relevante al orden jurídico
nacional o de cuándo algún criterio jurisprudencial sobre un tema de
constitucionalidad puede contravenirse.
En la especie, ********** y **********, en su demanda de amparo,
hicieron valer dentro de sus conceptos de violación, la solicitud de
interpretación del artículo 123, Apartado B, fracción XIII, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; aspecto
respecto del cual el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Octavo
Circuito, al resolver el amparo directo **********, se pronunció
expresamente. Por tanto, en el presente asunto se cumple el primero
de los requisitos de procedencia del recurso de revisión en tratándose
de amparo directo, puesto que en la litis sí existe un tema de
constitucionalidad.
Ahora bien, respecto del segundo de los requisitos, a saber, la
importancia y trascendencia del asunto, si bien es cierto que respecto
de la interpretación del artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo
párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
en específico, de los conceptos que integran “las demás prestaciones
a que tenga derecho” que se prevé en el aludido precepto existen
criterios jurisprudenciales y que, por tanto, el asunto carecería de las
cualidades de novedad y relevancia para el orden jurídico nacional,
cierto es también que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, considera que sobre el tema específico, a saber,
la limitación del monto de la remuneración diaria ordinaria como una
prestación que debe cubrirse al miembro de la institución policial
separado injustificadamente, a la luz de una norma local, encuentra
sustento en la propia disposición constitucional o si, por el contrario,
resulta violatoria de aquél, no hay criterio de este Alto Tribunal que lo
dilucide.
Además, esta Segunda Sala, al resolver el amparo directo en
revisión 2401/2015 en sesión de veinticinco de noviembre de dos mil
quince, determinó abandonar diversos criterios jurisprudenciales
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5428/2015.
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referidos a la interpretación del artículo 123, Apartado B, fracción XIII,
segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, a fin de establecer la nueva fijación de la indemnización
que el Estado deberá cubrir al servidor público sujeto al régimen de
excepción, cuando haya sido separado de su cargo injustificadamente.
Criterio que debe ser reiterado para efecto de fijar jurisprudencia
obligatoria y así brindar seguridad al sistema jurídico mexicano.
Bajo esas condiciones, esta Segunda Sala estima que el
presente recurso de revisión satisface los requisitos para su
procedencia, conforme a lo razonado en párrafos precedentes.
SÉPTIMO. Las manifestaciones que en vía de agravio aduce la
parte quejosa en el presente recurso de revisión, resultan
esencialmente fundadas.
En sus argumentaciones, la parte recurrente aduce en esencia
que el tribunal colegiado del conocimiento realiza una incorrecta
interpretación del artículo 123, Apartado B, fracción XIII, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que,
contrario a lo determinado por el órgano jurisdiccional, la remuneración
diaria ordinaria, como concepto integrador del enunciado “y demás
prestaciones a que tenga derecho”, debe cubrirse desde el momento
en que existió la separación injustificada hasta que efectivamente
exista el pago, sin que pueda limitarse su cuantificación a un monto
específico, en la especie, seis meses y, menos aun que, a efecto de
establecer dicho límite se recurra a legislación secundaria de
naturaleza laboral, cuando el carácter del vínculo existe entre el
servidor público constreñido al régimen de excepción y el Estado, es
netamente administrativo.
Aduce medularmente que la limitante que convalida el tribunal
colegiado del conocimiento se traduce en el desconocimiento de
aquellos perjuicios que se siguen generando mientras el servidor
público no reciba el pago efectivo de las prestaciones que le
corresponden, lo que genera en última instancia una violación a sus
derechos humanos.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5428/2015.
17
En principio es menester señalar que a partir de la reforma al
artículo 123, Apartado B, fracción XIII, constitucional, publicada en el
Diario Oficial de la Federación, el dieciocho de junio de dos mil ocho,
la prohibición de otorgar la reinstalación al servidor público dentro de
alguna de las funciones señaladas en el propio precepto jurídico, es
absoluta, puesto que al privilegiarse el interés general ante el
individual del servidor público por razones de combate a la corrupción
e inseguridad, se proscribió toda estabilidad o permanencia en el
cargo, dejando sólo a favor del administrado el derecho al pago de una
indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho en términos
de la legislación aplicable, en caso de que, mediante sentencia firme
del órgano jurisdiccional competente, se declarara que no existió
causa justificada para la remoción9.
Ahora bien, ha sido criterio reiterado que la relación que sostiene
el Estado con los miembros de las instituciones policiales que
efectivamente realicen funciones de policía y estén sujetos a la
servicio de carrera, es de naturaleza administrativa y, por tanto, dicho
vínculo será regulado por las leyes especiales que para el efecto se
emitan, es decir, mediante normas secundarias de carácter
administrativo, se establecerán los lineamientos que regirán el servicio
de mérito entre los servidores públicos y la Federación, los Estados,
Municipios o el Distrito Federal, mismos que podrán traducirse en los
9 RUBRO Y TEXTO: “SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU
CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE. Del citado precepto constitucional se advierte que los miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia o si incurren en responsabilidad, con la expresa previsión de que si la autoridad resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. De lo anterior se sigue que a partir de la aludida reforma la prohibición de reincorporación es absoluta, lo que se corrobora con el análisis del proceso relativo del que deriva que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado la que, en su caso, se compensaría con el pago de la indemnización respectiva, por lo que independientemente de la razón del cese tiene preferencia la decisión del Constituyente de impedir que los miembros de las corporaciones policiacas que hubiesen causado baja se reincorporen al servicio.” DATOS DE LOCALIZACIÓN: Jurisprudencia, Novena Época, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXII, julio de 2010, tesis: 2ª./J.103/2010, página: 310.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5428/2015.
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requisitos de ingreso, permanencia, causales de remoción, entre otros
aspectos y principios que regirán el servicio.
Por su parte, el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo
párrafo, de la Constitución Federal, establece que “los agentes del
Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones
policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los
Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los
requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para
permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en
responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad
jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o
cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el
Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás
prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su
reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o
medio de defensa que se hubiere promovido…”, es decir, el aludido
precepto constitucional proscribe el derecho de estabilidad en el cargo
a los miembros de las instituciones de seguridad pública con los que el
Estado –en cualquiera de sus niveles- haya dado por terminado el
servicio.
Empero, la citada fracción otorga a favor de dichos servidores
públicos el derecho al pago de una indemnización y de las demás
prestaciones a que tenga derecho en el caso de que la autoridad
jurisdiccional competente, resuelva que la separación o cualquier vía
de terminación del servicio fue injustificada, atento a no dejar en
estado de indefensión al agraviado, en virtud de que al existir una
prohibición absoluta de reincorporación en el servicio, el Constituyente
previó que ante la imposibilidad jurídica de ésta, lo procedente era el
pago de daños y perjuicios a favor del servidor público afectado por el
acto ilegal.
En efecto, la Constitución Federal prevé como garantía mínima
el pago de un monto resarcitorio a favor de los agentes del Ministerio
Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la
Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, cuando
se actualice la hipótesis normativa señalada con antelación, cuyo
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5428/2015.
19
ascenso será determinado por las leyes especiales, de carácter
administrativo que para el efecto se emitan.
Es decir, el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, constitucional,
constriñe al legislador secundario a contemplar dentro de las leyes
especiales que se emitan a nivel federal, estatal, municipal o en el
Distrito Federal en la materia, a prever los montos o mecanismos de
delimitación de éstos que, por concepto de indemnización y “demás
prestaciones”, corresponden a los servidores públicos aludidos ante
una terminación injustificada del servicio, puesto que serán las normas
administrativas, las directamente aplicables a la relación que media
entre el Estado y los miembros de las instituciones policiales.
En ese sentido, debe establecerse en principio, el contenido de
la indemnización prevista en el artículo 123, Apartado B, fracción XIII,
segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y, con posterioridad, establecer los conceptos que por
“demás prestaciones a que tenga derecho” deben cubrirse al miembro
de la institución policial separado de su cargo injustificadamente.
Bajo ese contexto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación al resolver el amparo directo en revisión
2401/2015 en sesión de veinticinco de noviembre de dos mil quince,
determinó que la indemnización se pagará, en primera instancia, en
términos de lo que disponga la ley especial por tratarse de un régimen
excepcional la relación que guarda el Estado con los miembros de los
cuerpos policiales y, en caso de que ésta no prevea los parámetros
suficientes para que se pueda fijar correctamente el monto del citado
concepto, se aplicará analógicamente lo dispuesto en la fracción XXII
del Apartado A, en relación con lo señalado en la diversa fracción XIII
del Apartado B, ambos del precepto 123 constitucional a fin de hacer
efectivo el derecho constitucional a la indemnización que la Ley
Fundamental otorga a los agentes del Ministerio Público, los peritos y
los miembros de las instituciones policiales que sean separados
injustificadamente de su cargo y que, por disposición expresa del
propio dispositivo constitucional no media su reincorporación al
servicio.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5428/2015.
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En esos parámetros, se llegó a la conclusión que, bajo una
nueva reflexión, la indemnización prevista por el artículo 123, Apartado
B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos debe cubrirse a razón de tres meses de
salario y veinte días por cada año de servicio, salvo, se reitera,
exista norma específica en el ordenamiento federal o local que
conforme a dicha fracción deben expedir los órganos legislativos
competentes, según corresponda, que establezca una indemnización
mayor.
Lo anterior, puesto que esta Segunda Sala considera que la
indemnización en caso de una separación injustificada del cargo se
erige como derecho de rango constitucional que no puede ser
desconocido por la autoridad bajo el pretexto de que en la legislación
especial no se prevé el concepto referido o no se establecen los
montos a los que se contendrá éste, ya que lo que pretende el
precepto constitucional es proteger y brindar al servidor público
separado de su cargo injustificadamente, una indemnización que
resarza los daños y perjuicios que ese acto ilegal le causaron.
Además, se enfatiza, la limitación de otras garantías sociales de
los servidores públicos miembros de las institucionales policiales, no
conlleva una justificación a la posible arbitrariedad impune en el actuar
de la autoridad, en tanto que, aun cuando no gozan del derecho de
estabilidad en el empleo y, como resultado, de una posible
reincorporación al servicio –régimen excepcional- cuando son cesados
arbitrariamente, es el propio artículo 123, Apartado B, fracción XIII,
constitucional, el que reconoce como garantía mínima del servidor
público el pago de una indemnización que, por ser derecho otorgado
constitucionalmente, bajo ninguna circunstancia puede ser obviada por
la autoridad administrativa respectiva ante la ausencia de norma legal
que la prevea.
Por tanto, al reconocerse como garantía mínima a la protección
de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las
instituciones policiales, el pago de una indemnización y demás
prestaciones a que tuviera derecho por el desempeño del cargo
público que desempeñaba, si las leyes especiales administrativas que
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5428/2015.
21
para el efecto de regular las relaciones entre éstos y el Estado se
emitan, no establecen la forma en cómo deberá fijarse el monto para
cubrir tal concepto, deberá aplicarse, como mínimo irrenunciable, los
tres meses de salario más veinte días por año efectivo de servicio.
Por otra parte, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha sustentado jurisprudencialmente que la frase
“y demás prestaciones a que tenga derecho”, se refiere al deber de la
autoridad administrativa de pagar al servidor público de mérito, la
remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas,
estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones,
subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro
concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus
servicios, desde que se concretó su separación, cese, remoción o
baja, y hasta que se realice el pago correspondiente, sin que, se
precisa, se conceda el derecho al pago de salarios caídos10.
10
Rubro y texto: "SEGURIDAD PÚBLICA. EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, NO CONTIENE COMO CONCEPTO JURÍDICO EL DE SALARIOS VENCIDOS. El enunciado normativo "y demás prestaciones a que tenga derecho", contenido en la norma constitucional citada, no implica la obligación del Estado de pagar salarios vencidos porque este concepto jurídico está inmerso en el campo del derecho del trabajo y su fundamento no se encuentra en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino en el artículo 48 de la Ley Federal del Trabajo, legislación que resulta inaplicable en la relación entre los miembros de instituciones policiales y el Estado, por ser ésta de naturaleza administrativa. Sin embargo, como todo servidor público, los miembros de las instituciones policiales reciben por sus servicios una serie de prestaciones que van desde el pago que pudiera considerarse remuneración diaria ordinaria hasta los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto por la prestación de sus servicios, que necesariamente deben estar catalogados en el presupuesto de egresos respectivo, y que se vinculan al concepto "y demás prestaciones a que tenga derecho", en el supuesto que prevé la norma constitucional.” Datos de localización: Jurisprudencia, Décima Época, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XII, Tomo 2, septiembre de 2012, tesis: 2ª./J.109/2012, página: 616. Rubro y texto: "SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO ‘Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO’, CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008. El citado precepto prevé que si la autoridad jurisdiccional resuelve que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio de los miembros de instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio. Ahora bien, en el proceso legislativo correspondiente no se precisaron las razones para incorporar el enunciado "y demás prestaciones a que tenga derecho"; por lo cual, para desentrañar su sentido jurídico, debe considerarse que tiene como antecedente un imperativo categórico: la imposibilidad absoluta de reincorporar a un elemento de los cuerpos de seguridad pública, aun cuando la autoridad jurisdiccional haya resuelto que es injustificada su separación; por
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5428/2015.
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Ello, puesto que los salarios caídos es un concepto jurídico
inmerso en el campo del derecho del trabajo y su fundamento no se
encuentra en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, sino en el artículo 48 de la Ley Federal del Trabajo,
legislación que resulta inaplicable en la relación entre los miembros de
instituciones policiales y el Estado, por ser ésta de naturaleza
administrativa. Sin embargo, como todo servidor público, los miembros
de las instituciones policiales reciben por sus servicios una serie de
prestaciones que van desde el pago que pudiera considerarse
remuneración diaria ordinaria hasta los beneficios, recompensas,
estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones,
subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro
concepto por la prestación de sus servicios, que necesariamente
deben estar catalogados en el presupuesto de egresos respectivo, y
que se vinculan al concepto "y demás prestaciones a que tenga
derecho", en el supuesto que prevé la norma constitucional.”
En ese contexto, lo procedente en la presente instancia es
determinar si esas “y demás prestaciones” pueden ser limitadas, como
lo determinó el tribunal colegiado, por una legislación secundaria o si
bien, como lo alega la parte recurrente, no pueden limitarse puesto
que deben cubrirse hasta el momento en que exista pago efectivo.
tanto, la actualización de ese supuesto implica, como consecuencia lógica y jurídica, la obligación de resarcir al servidor público mediante el pago de una "indemnización" y "demás prestaciones a que tenga derecho". Así las cosas, como esa fue la intención del Constituyente Permanente, el enunciado normativo "y demás prestaciones a que tenga derecho" forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio y hasta que se realice el pago correspondiente. Lo anterior es así, porque si bien es cierto que la reforma constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, debido a que a la sociedad le interesa contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, también lo es que la prosecución de ese fin constitucional no debe estar secundada por violación a los derechos de las personas, ni ha de llevarse al extremo de permitir que las entidades policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado. Datos de localización: Jurisprudencia, Décima Época, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XII, Tomo 2, septiembre de 2012, tesis: 2ª./J.110/2012, página: 617.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5428/2015.
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Este Órgano de amparo considera en esencia que el artículo
123, Apartado B, fracción III, segundo párrafo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé como garantía
mínima el pago de un monto resarcitorio a favor de los agentes del
Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones
policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los
Municipios, cuando se actualice la hipótesis normativa señalada con
antelación, cuyo ascenso será determinado por las leyes especiales,
de carácter administrativo que para el efecto se emitan. En ese
sentido, el legislador ordinario fue autorizado para formular las normas
especiales que estimara pertinentes conforme a la realidad y las
circunstancias de cada comunidad, de cada Entidad Federada, en
concordancia con la facultad prevista en la propia Ley Fundamental, a
fin de regir las relaciones de naturaleza administrativas entre dichos
servidores públicos y el Estado, siempre y cuando no contravinieran
las aludidas bases mínimas constitucionales.
Es decir, el referido numeral 123 de la Constitución Federal
otorgó a determinados servidores públicos, en la especie, a los
miembros de las instituciones policiales, como base mínima, ante una
separación injustificada, el pago de una indemnización por una
cantidad equivalente a tres meses de salario más veinte días por cada
año de servicio efectivo y el pago de las “demás prestaciones a que
tenga derecho”; sin embargo, el desarrollo de los mecanismos de
protección o, incluso, la ampliación de ésta, se reservó al legislador
secundario, quien en ejercicio de sus facultades, debe emitir la
legislación especial que rija las relaciones derivadas del servicio y los
aludidos mecanismos.
Ahora bien, la normatividad constitucional no proscribe la
posibilidad de que el legislador local, respetando los mínimos
garantizados en párrafos precedentes señalados, establezca límites
razonables al ascenso del monto a pagar por concepto de “demás
prestaciones”, como en el caso, una posible limitante temporal al pago
de la remuneración diaria ordinaria.
Empero, se enfatiza, la limitante debe estar contenida en los
ordenamientos jurídicos especiales aplicables que el legislador
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5428/2015.
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ordinario, en cumplimiento al mandato constitucional previsto en el
artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, emita a fin de regular las relaciones existentes entre los
servidores públicos sujetos al régimen de excepción contenido en el
Apartado B, fracción XIII, del aludido precepto constitucional y el
Estado (en su nivel federal o local).
Es decir, al ser de naturaleza administrativa el vínculo existente
entre los peritos, agentes del Ministerio Público y miembros de las
instituciones policiales con el Estado, es indispensable que la
normatividad que pretende establecer alguna limitación razonable al
pago de las demás prestaciones a que tienen derecho aquéllos ante
una separación injustificada de su cargo, debe compartir la misma
naturaleza, aun cuando, como incorrectamente lo establece el tribunal
colegiado del conocimiento, una ley laboral establezca un límite
temporal al pago de prestaciones, aduciendo la protección de las
partidas presupuestarias fijadas para el pago de indemnizaciones,
razón que podría constituirse como límite válido constitucionalmente
conforme a lo expuesto previamente; sin embargo, lo cierto es que esa
legislación resulta inaplicable por estar sumergida en el ámbito laboral,
cuya aplicabilidad está excluida de las relaciones establecidas en el
artículo 123, Apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal.
Así, en caso de que la normatividad especial administrativa
regulatoria de las multicitadas relaciones entre los agentes del
Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones
policiales y el Estado –federal o local- no establezca expresamente un
límite al pago de las demás prestaciones a que tengan derecho por su
separación injustificada, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación considera que aquéllas deberán cubrirse, como
se ha establecido en criterios jurisprudenciales, desde el momento de
la separación del cargo hasta la existencia del pago efectivo; sin que
sea posible aplicar normatividad de naturaleza laboral, como
indebidamente lo hizo la autoridad señalada como responsable en el
juicio de amparo del que deriva el presente recurso de revisión.
En el asunto que nos compete, el Pleno del Tribunal Contencioso
Administrativo del Poder Judicial del Estado de Morelos, en la
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5428/2015.
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sentencia reclamada, estimó procedente el pago de la remuneración
por un monto de $294.20 (doscientos noventa y cuatro pesos 20/100
m.n.), mismo que limitó a seis meses al considerar resultaba aplicable
el artículo 45, fracción XIV, de la Ley del Servicio Civil de Morelos, que
a la letra establece:
“Artículo 45.-Los Poderes del Estado y los Municipios, están obligados con sus trabajadores a: […] XIV.- De acuerdo con la partida que en el presupuesto de egresos se haya fijado para tal efecto, cubrir la indemnización por separación injustificada, cuando los trabajadores de base hayan optado por ella y pagar en una sola exhibición, los salarios caídos que nunca podrán ser superiores a seis meses, prima vacacional, aguinaldos y demás prestaciones que establezca el laudo definitivo. […]”
Del artículo transcrito con antelación, se advierte que los
Poderes del Estado de Morelos y sus Municipios están obligados,
entre otros deberes, a pagar a favor de sus trabajadores de base de la
partida presupuestaria prevista para los efectos, los salarios caídos
como parte de la indemnización por separación injustificada, mismos
que no podrán exceder de seis meses.
Por su parte, los diversos numerales 1º y 8 de la Ley del Servicio
Civil de Morelos, establecen:
“Artículo 1.- La presente Ley es de observancia general y obligatoria para el Gobierno Estatal y los Municipios del Estado de Morelos y tiene por objeto determinar los derechos y obligaciones de los trabajadores a su servicio.” “Artículo 8.- Esta Ley regirá las relaciones laborales entre los poderes del Estado y los Municipios con sus trabajadores. […]” “Artículo 11.- Los casos no previstos en esta Ley o en sus reglamentos, se resolverán de acuerdo con las disposiciones de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artículo 123 Constitucional, aplicada supletoriamente, y, en su defecto, por lo dispuesto en la Ley Federal del Trabajo, las Leyes del orden común, la costumbre, el uso, los principios generales del derecho y la equidad.”
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5428/2015.
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De los dispositivos insertos se justifica que la Ley del Servicio
Civil del Estado de Morelos se constituye como una legislación de
índole laboral cuyo objeto es regular las relaciones entre la Entidad
Federativa y sus Municipios con sus trabajadores; es decir, el
ordenamiento jurídico de mérito tiene una naturaleza laboral que será
aplicable a los servidores públicos de base, de confianza o eventuales
–artículo 3- que presten sus servicios al Estado en una relación de
subordinación –artículo 2-; empero, esa relación se sustenta en un
vínculo de naturaleza netamente de trabajo.
Lo anterior se corrobora si se establece que las legislaciones
aplicables supletoriamente guardan identidad en su naturaleza laboral,
a saber, será en principio la Ley Federal de los Trabajadores al
Servicio del Estado la aplicable en caso de una ausencia o deficiente
regulación de una figura jurídica, o bien, en su defecto, Ley Federal del
Trabajo, los ordenamientos del orden común, la costumbre, el uso, los
principios generales del derecho y la equidad.
Ahora bien, si como se sostuvo en la presente ejecutoria, las
relaciones entre los peritos, agentes del Ministerio Público, miembros
de las instituciones policiales, entre otros servidores públicos, con el
Estado (en todos sus niveles) tienen una naturaleza administrativa y,
en cumplimiento al mandato constitucional, el legislador local debe
emitir los ordenamientos especiales con el mismo carácter, es
ineludible que no es posible, como lo pretende la autoridad
responsable, aplicar a los quejosos, aun supletoriamente, la Ley del
Servicio Civil del Estado de Morelos, por ser, se reitera, una norma
laboral ajena al régimen de excepción contenido en el precepto 123,
Apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
Por tanto, como bien lo hacen valer los quejosos en su recurso
de mérito, resulta incorrecta la limitación de la remuneración diaria
ordinaria reconocida a su favor, con base en el artículo 45, fracción
XIV, de la multicitada ley local, en virtud que se trata de una norma
inaplicable conforme a lo desarrollado hasta aquí.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5428/2015.
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En esas condiciones, al resultar esencialmente fundados los
razonamientos de la parte recurrente, lo procedente es revocar la
sentencia recurrida y conceder el amparo a ********** y ********** para
el efecto de que el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
del Poder Judicial del Estado de Morelos deje insubsistente la
resolución de veinticuatro de febrero de dos mil quince dictada dentro
del expediente ********** y, en su lugar, emita otra en la que reitere los
aspectos ajenos a la presente ejecutoria, considere para efectos de la
determinación de la indemnización prevista en el artículo 123,
Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, que ésta se integra a razón de tres
meses de salario más veinte días por cada año de servicio
efectivo, así como que, respecto del pago de la remuneración diaria
ordinaria resulta inaplicable el límite de seis meses previsto en el
dispositivo 45, fracción XIV, de la Ley del Servicio Civil del Estado de
Morelos.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO: En la materia de la revisión, se revoca la sentencia
recurrida.
SEGUNDO: La Justicia de la Unión ampara y protege a los
quejosos, para los efectos precisados en la última parte considerativa
de la presente ejecutoria.
Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los
autos relativos al lugar de su origen; y, en su oportunidad, archívese el
toca como asunto concluido.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.