Evaluación de Procesos del PROINPRO
Informe Final
2
I. Resumen Ejecutivo
Una de las líneas de acción determinadas en las Reglas de Operación de PROSPERA Programa de
Inclusión Social es la inclusión productiva, la cual considera que, a través de actividades de coordinación
interinstitucional, se proporcione asistencia para que la población PROSPERA pueda acceder a los
apoyos de fomento productivo. En términos generales, la estrategia de inclusión productiva tiene como
objetivo principal dar a la población en condiciones de pobreza acceso a oportunidades de trabajo y
actividades productivas con el propósito de generar ingresos propios en forma sostenida, a través de la
formación de capacidades y activos.
A partir de la integración de la inclusión productiva dentro de las líneas de acción de PROSPERA, la CNP
ha trabajado en diseñar e implementar diferentes esquemas de intervención, los cuales son la
Operación Tradicional (OT), e intervenciones piloto como son el Programa Piloto de Territorios
Productivos (PPTP), el Proyecto de Inclusión Productiva Rural (PROINPRO) y el proyecto De la Mano con
PROSPERA. De manera general, el fin de las intervenciones es contribuir a la implementación de la
política social de nueva generación, que busca complementar los apoyos condicionados con el fomento
de actividades generadoras de ingreso por parte de las familias beneficiarias PROSPERA.
La OT articula sus acciones con las diferentes dependencias de fomento productivo, para impulsar la
inclusión productiva de las familias beneficiarias PROSPERA en los programas de orientación productiva
que operan dichas dependencias. La población objetivo son los beneficiarios de PROSPERA que
voluntariamente hayan decidido participar en proyectos de fomento productivo y generación de
ingreso, de carácter integral en su comunidad o región1. Por otra parte, el PPTP recupera el esquema
anterior y complementa con tres componentes adicionales: fomento de una participación y
organización social fortalecida; formación y acompañamiento para la formulación de los proyectos; y
acompañamiento y asistencia técnica para la implementación y operación de los proyectos. Además, se
enfoca en apoyar a pequeños productores con un peso social y económico preponderante. El
PROINPRO cuenta con dos componentes principales y otro transversal: i) inclusión productiva a través
de la promoción del acceso de familias rurales a programas de fomento productivo en conjunto de
asistencia técnica y fomento de habilidades; ii) fortalecimiento institucional; e iii) inclusión financiera. De
la Mano con PROSPERA se dirige a mujeres titulares PROSPERA en pobreza extrema y considera los
componentes de apoyo alimentario, activos productivos, acompañamiento y capacitación, promoción
del ahorro y fortalecimiento del capital social.
El objetivo de este documento es analizar la estrategia de implementación de los cuatro esquemas de
intervención y su articulación con programas que otorgan financiamiento para proyectos productivos
1 Dirección General de Información Geoestadística, Análisis y Evaluación. PROSPERA. Anexo Técnico “Evaluación de
procesos del PROINPRO”
3
mediante la revisión y comparación de los procesos de implementación, en coordinación con los
diferentes programas a través de los cuales operan. Específicamente, este documento lleva a cabo una
descripción general, revisión y análisis en gabinete y campo de las estrategias de implementación,
procesos y aspectos que contribuyen a los resultados de las cuatro intervenciones.
El eje principal para llevar a cabo la descripción y el análisis de la implementación de las intervenciones
es el “Modelo General de Procesos” que establece el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL) para la Evaluación de Procesos de Programas de Desarrollo Social. Este
modelo contempla como los principales procesos: la planeación, la difusión, la solicitud de apoyos, la
selección de beneficiarios, la producción de bienes y servicios, la distribución de bienes y servicios, la
entrega de apoyos y el seguimiento y monitoreo. Esta evaluación toma en cuenta los siguientes temas:
descripción de los procesos operativos, identificación de unidades de análisis, insumos y recursos,
productos, sistemas de información, coordinación, pertinencia del proceso, opinión de los actores y
mecanismos de satisfacción.
Para llevar a cabo la evaluación de procesos se llevó a cabo una propuesta metodológica de tres etapas:
1) análisis de gabinete, 2) trabajo de campo cualitativo y 3) sistematización y análisis de la información.
El enfoque de la intervención de campo se denomina RAAP, o Rapid Assessment Approach. Este
enfoque tiene la virtud de combinarse fácilmente con técnicas etnográficas diversas, de manera rápida,
para evaluar programas de desarrollo, al tiempo que permite potenciar el trabajo de investigación de
gabinete, que es el punto de partida para que el RAAP sea desarrollado de manera eficaz.
En la primera etapa, se recuperaron, de manera documental, los aspectos fundamentales de las
intervenciones, así como de los procesos de implementación y coordinación con programas de
financiamiento a proyectos productivos. Lo anterior, a través de la identificación de actores clave, de
entrevistas abiertas y semiestructuradas a directivos, y del diseño ad hoc de una muestra analítica, de
dos casos por cada una de las intervenciones. Los casos de estudio de la muestra fueron
representativos del universo y consideraron el nivel de madurez de las intervenciones; es decir, se
incluyó un proyecto exitoso o de alto desarrollo de intervención y un proyecto de desarrollo incipiente
o de bajo nivel de maduración. Se eligieron localidades de Zacatecas, Morelos, Estado de México,
Guanajuato, Querétaro, Guerrero y Puebla para construir la muestra analítica.
En la segunda etapa se recogieron los datos cualitativos, a través de instrumentos previamente
diseñados y aprobados: 1) Observación directa, 2) Entrevista con informante clave, 3) Entrevista con
beneficiaria, 4) Grupo Focal, 5) Modelo general de procesos (análisis de los temas a tratar). La
intervención en campo recolectó información para determinar si los programas llevan a cabo sus
procesos de manera eficiente en términos operativos.
Por último, en la tercera etapa, se analizó toda la información obtenida en las dos etapas previas. El
análisis que arrojó la información del estudio de gabinete y la sistematización y análisis de los datos
4
obtenidos en campo, permitió elaborar el Informe Final, respondiendo a los objetivos, metas y
preguntas de investigación establecidas. En esta etapa se requirió la realización de reuniones de
retroalimentación con el equipo técnico de la CNP y con los operadores de campo, para hacer los
ajustes finos a la información obtenida y se verificaron los datos que requirieron de sustento adicional.
Posterior al análisis de gabinete, se llevó a cabo el trabajo de campo para la recolección de datos
cualitativos. A partir de ésta, se analizó y sistematizó la información obtenida en términos del Modelo
General de Procesos. Para cada intervención; Operación Tradicional (OT), Programa Piloto de Territorios
Productivos (PPTP), Proyecto de Inclusión Productiva Rural (PROINPRO) y De la Mano con PROSPERA;
se encontraron resultados—problemáticas y buenas prácticas—que se clasificaron dentro de cada uno
de los procesos clave. Estos resultados permitieron realizar un análisis de fortalezas, oportunidades,
debilidades y amenazas (FODA) para cada programa. Cabe recalcar, que existen hallazgos que
coinciden para las cuatro intervenciones; sin embargo, como es de esperarse, en general estos difieren
debido a la ejecución y, principalmente, al diseño de cada programa.
Si bien la CNP ha tenido aciertos importantes al momento de diseñar e implementar las estrategias de
inclusión productiva, es importante recalcar varios retos importantes: a) la complejidad de la operación
y monitoreo de las estrategias por sí mismas; b) la heterogeneidad de los beneficiarios PROSPERA y su
contexto territorial; c) las dificultades en la alineación de la coordinación intra e inter institucional y la
participación de los distintos actores.
A pesar de las dificultades y retos a los que se enfrentan el diseño e implementación de acciones
exitosas de inclusión productiva, aprovechar la oferta institucional de fomento productivo, en
complemento de un diseño de intervenciones que consideran distintos componentes focalizados hacia
la población más pobre es un esfuerzo que debe mantenerse. Lo anterior es importante porque para
superar la condición de vulnerabilidad de los individuos y familias en pobreza es necesario que existan
mecanismos sostenibles de inclusión productiva para que la población PROSPERA no dependa
únicamente del apoyo de las transferencias monetarias condicionadas; y por el contrario, que sean
capaces de generar ingresos por su propia cuenta y que sean sostenibles en el tiempo.
Para mejorar los resultados de estos esfuerzos es importante considerar las siguientes recomendaciones
al ejecutar las intervenciones de inclusión productiva.
1. Mantener el enfoque territorial, de modo que se consideren las características culturales,
geográficas y económicas de cada región.
2. Conservar y mejorar las actividades de capacitación de beneficiarios en complemento de los
apoyos económicos para fomento proyectos productivos.
3. Adecuar los procesos a las características de la población PROSPERA.
5
4. Mejorar los mecanismos de capacitación del personal operativo de PROSPERA y de sus socios
transversales.
5. Seguir aprovechando el apoyo de los programas productivos de los socios transversales. Sin
embargo, es fundamental establecer mecanismos de planeación y coordinación efectivos entre
la CNP y las demás dependencias del Gobierno Federal que operan estos programas
productivos.
6. Considerar una planeación presupuestal suficiente para la operación de las intervenciones.
7. Acompañar la estrategia de inclusión productiva con esfuerzos de inclusión financiera efectiva.
8. Trabajar en un esfuerzo por diseñar y operar esquemas de inclusión productiva en zonas
urbanas.
9. Realizar un esfuerzo sistemático y continuo para la evaluación y monitoreo que retroalimente el
diseño, planeación y operación de las intervenciones.
En términos generales, la evidencia internacional muestra que una estrategia de inclusión productiva
tiene mejores resultados cuando el apoyo económico para el desarrollo de proyectos productivos se
acompaña por componentes de asistencia técnica, inclusión financiera y desarrollo de habilidades no
cognitivas en función de las necesidades de la población beneficiaria y su contexto territorial específico.
Dado lo anterior, es claro que la Operación Tradicional (OT), aunque tiene distintas fortalezas, no
contempla ninguno de los elementos anteriormente mencionados. En este sentido, el Programa Piloto
de Territorios Productivos (PPTP) tiene el acierto de considerar el concepto del contexto territorial
específico, así como la asistencia técnica. Asimismo, el Proyecto de Inclusión Rural (PROINPRO)
incorpora la asistencia técnica y un componente de inclusión financiera. Del mismo modo, De la Mano
con PROSPERA es el único programa que desde el diseño contempla todos los elementos mencionados
anteriormente. Es decir, además de los elementos que contemplan PPTP y PROINPRO, De la Mano con
PROSPERA incorpora el desarrollo de habilidades no cognitivas y, dado que tiene independencia
presupuestal y operativa de otras dependencias que ofrecen programas de fomento productivo, puede
considerar las necesidades de la población beneficiaria.
Aunque en diseño existen varios aciertos de los esquemas de intervención, al momento de la
implementación y operación aún existen procesos que pueden mejorarse. La siguiente tabla sintetiza las
principales recomendaciones que pueden realizarse para mejorar cada uno de los procesos clave de las
intervenciones.
6
Tabla 1. Modelo General de Procesos: recomendaciones generales para cada intervención
Recomendación
Op
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ció
n
Tra
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ion
al
PP
TP
PR
OIN
PR
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De l
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PR
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PER
A
Planeación
Formalizar los mecanismos de colaboración y coordinación entre los distintos actores
Contar con un diseño institucional y presupuestal para que la CNP pueda operar en suficiencia
Gestionar una planeación presupuestal suficiente para operar las intervenciones
Fortalecer los planteamientos integrales de desarrollo productivo y establecer cadenas de
valor, así como fortalecer el enfoque territorial para los proyectos productivos.
Mejorar los mecanismos de contratación de recursos humanos, así como sus condiciones
laborales y capacitación
Contar con bases de datos actualizadas sobre los posibles beneficiarios, localidades y sus
características
Difusión
Mejorar mecanismos de comunicación entre los distintos actores
Los operadores de campo deben tener información precisa y estandarizada sobre las
estrategias en que participan
Traducir los instrumentos y metodologías a diversos contextos culturales, con énfasis en
poblaciones indígenas
Solicitud de
apoyos
Implementar mecanismos de asignación presupuestal y gasto para certidumbre en tiempos de
convocatoria y recepción de apoyos
Coordinar con socios estratégicos para emitir convocatorias específicas para la población
PROSPERA y que consideren el avance de los operadores de campo.
Adecuar requisitos de pertenencia según las características de la población PROSPERA
Selección de
beneficiarios
Considerar que otros miembros del hogar puedan recibir el apoyo
Revisar que los apoyos productivos sean coherentes con las necesidades y características de la
población
Identificar beneficiarios que desean iniciar un proyecto productivo utilizando fuentes como la
ENCASEH y georreferenciación de beneficiarios
Realizar diagnósticos sistemáticos para destinar recursos a personas verdaderamente
comprometidas con el proyecto de inclusión
Estandarizar criterios de focalización
Producción
de bienes y
servicios
Contar con capacitación adecuada y especializada para los procesos productivos
Considerar la vinculación con actores de sociedad civil y otras instituciones para el
acompañamiento y fortalecimiento de los procesos productivos
Contar con esquemas diferenciados de capacitación de acuerdo al grado de conocimientos
que tienen los beneficiarios en su actividad productiva, su nivel educativo, la oferta existente
de servicios de capacitación, y, en su caso, la maduración del proyecto productivo.
Revisar y mejorar mecanismos de comunicación entre la CNP y los operadores en campo
Fortalecer los planteamientos integrales de desarrollo productivo para cada localidad
Modificar las capacitaciones para que puedan atender población analfabeta e indígena
Distribución
de bienes y
servicios
Flexibilizar las metodologías para la operación en campo considerando el ritmo de vida y
rutina diaria de los beneficiarios
Coordinar actividades con autoridades locales o sociedad civil para mitigar dificultades de
aislamiento de las localidades
Contextualizar las variables y diferencias culturales y territoriales
7
Recomendación
Op
era
ció
n
Tra
dic
ion
al
PP
TP
PR
OIN
PR
O
De l
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an
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PR
OS
PER
A
Entrega de
apoyos
Detectar, reportar y controlar desigualdades de poder y actos de corrupción
Establecer metas de cobertura y ejecución congruentes con dificultades de la intervención
Instaurar mecanismos estandarizados para que los operadores reporten y resuelvan problemas
de implementación
Seguimiento
y monitoreo
Establecer mecanismos para escuchar la voz de los actores (denuncias, quejas y sugerencias)
Implementar mecanismos de evaluación sistemáticos en conjunto con las bases de datos
actualizadas sobre los beneficiarios
Mantener la presencia y acompañamiento del personal de campo durante los diversos
procesos
Generar mecanismos de monitoreo para actividades y desempeño de las fases de operación
Fuente: Elaboración propia
8
II. Índice
I. Resumen Ejecutivo ................................................................................................................................................ 2
II. Índice ...................................................................................................................................................................... 8
Índice de Tablas ...................................................................................................................................................... 10
Índice de Ilustraciones ............................................................................................................................................ 11
III. Introducción ....................................................................................................................................................... 12
IV. Antecedentes ..................................................................................................................................................... 14
IV.1 Marco Normativo ............................................................................................................................................................ 14
IV.2 Descripción del componente de vinculación para inclusión productiva ................................................... 15
IV.3. Descripción comparativa de las cuatro intervenciones ................................................................................... 20
V. Objetivos de la consultoría ................................................................................................................................ 24
V.1 Objetivo general ............................................................................................................................................................... 24
V.2 Objetivos específicos ...................................................................................................................................................... 24
VI. Marco teórico ..................................................................................................................................................... 25
VI. Modelo General de Procesos ........................................................................................................................................ 25
VII. Diseño metodológico y estrategia de trabajo de campo ............................................................................... 27
VII.1 Diseño metodológico por etapas ............................................................................................................................ 27
VII.2 Enfoque Cualitativo: Rapid Assessment Approach ........................................................................................... 29
VII.3 Diseño y selección de muestra ................................................................................................................................. 32
VIII. Análisis y resultados ....................................................................................................................................... 35
VIII.1 Descripción y análisis comparativo de los procesos clave de cada intervención ................................ 35
VIII.2 Resultados de campo y recomendaciones con base en el Modelo General de Procesos ............... 38
Operación Tradicional ...................................................................................................................................... 38
Programa Piloto de Territorios Productivos ............................................................................................ 44
PROINPRO ............................................................................................................................................................ 48
De la Mano con PROSPERA ........................................................................................................................... 51
9
IX. Conclusiones ..................................................................................................................................................... 56
IX.1 Análisis FODA por intervención ................................................................................................................................. 56
Operación Tradicional ...................................................................................................................................... 56
Programa Piloto de Territorios Productivos ............................................................................................ 57
PROINPRO ............................................................................................................................................................ 58
De la Mano con PROSPERA ........................................................................................................................... 59
IX.2 Conclusiones generales de la evaluación .............................................................................................................. 59
X. Recomendaciones .............................................................................................................................................. 61
X.1 Recomendaciones generales para cada intervención ........................................................................................ 62
XI. Referencias ........................................................................................................................................................ 65
10
Índice de Tablas
Tabla 1. Recomendaciones generales por proceso para cada intervención ........................................................... 6
Tabla 2. Programas de Fomento Productivo y de Generación de Ingresos que se vinculan con
PROSPERA en el Ejercicio Fiscal 2017 .................................................................................................................................. 17
Tabla 3. Descripción comparativa de las intervenciones .............................................................................................. 20
Tabla 4. Casos elegidos para intervención en campo ................................................................................................... 32
Tabla 5. Procesos clave de cada intervención con base en el Modelo General de Procesos ......................... 35
Tabla 6. Resultados de campo: Planeación OT ................................................................................................................. 38
Tabla 7. Resultados de campo: Difusión OT ...................................................................................................................... 39
Tabla 8. Resultados de campo: Solicitud de apoyos OT ............................................................................................... 40
Tabla 9. Resultados de campo: Selección de beneficiarios OT .................................................................................. 41
Tabla 10. Resultados de campo: Producción de bienes y servicios OT ................................................................... 41
Tabla 11. Resultados de campo: Distribución de bienes y servicios OT ................................................................. 42
Tabla 12. Resultados de campo: Entrega de apoyos OT .............................................................................................. 43
Tabla 13. Resultados de campo: Seguimiento y monitoreo OT ................................................................................ 43
Tabla 14. Resultados de campo: Planeación PPTP .......................................................................................................... 44
Tabla 15. Resultados de campo: Difusión PPTP ............................................................................................................... 44
Tabla 16. Resultados de campo: Solicitud de apoyos PPTP ........................................................................................ 45
Tabla 17. Resultados de campo: Selección de beneficiarios PPTP ............................................................................ 45
Tabla 18. Resultados de campo: Producción de bienes y servicios PPTP .............................................................. 46
Tabla 19. Resultados de campo: Distribución de bienes y servicios PPTP ............................................................. 47
Tabla 20. Resultados de campo: Entrega de apoyos PPTP .......................................................................................... 47
Tabla 21. Resultados de campo: Seguimiento y monitoreo PPTP ............................................................................ 47
Tabla 22. Resultados de campo: Planeación PROINPRO .............................................................................................. 48
Tabla 23. Resultados de campo: Difusión PROINPRO ................................................................................................... 48
Tabla 24. Resultados de campo: Solicitud de apoyos PROINPRO ............................................................................ 48
Tabla 25. Resultados de campo: Selección de beneficiarios PROINPRO ................................................................ 49
Tabla 26. Resultados de campo: Producción de bienes y servicios PROINPRO .................................................. 49
11
Tabla 27. Resultados de campo: Distribución de bienes y servicios PROINPRO ................................................. 50
Tabla 28. Resultados de campo: Entrega de apoyos PROINPRO .............................................................................. 50
Tabla 29. Resultados de campo: Seguimiento y monitoreo PROINPRO ................................................................ 50
Tabla 30. Resultados de campo: Planeación De la Mano con PROSPERA ............................................................. 51
Tabla 31. Resultados de campo: Difusión De la Mano con PROSPERA .................................................................. 51
Tabla 32. Resultados de campo: Solicitud de apoyos De la Mano con PROSPERA ........................................... 51
Tabla 33. Resultados de campo: Selección de beneficiarios De la Mano con PROSPERA ............................... 52
Tabla 34. Resultados de campo: Producción de bienes y servicios De la Mano con PROSPERA ................. 53
Tabla 35. Resultados de campo: Distribución de bienes y servicios De la Mano con PROSPERA ................ 54
Tabla 36. Resultados de campo: Entrega de apoyos De la Mano con PROSPERA ............................................. 54
Tabla 37. Resultados de campo: Seguimiento y monitoreo De la Mano con PROSPERA ............................... 55
Tabla 38. Análisis FODA Operación Tradicional ............................................................................................................... 56
Tabla 39. Análisis FODA PPTP ................................................................................................................................................. 57
Tabla 40. Análisis FODA PROINPRO ..................................................................................................................................... 58
Tabla 41. Análisis FODA De la Mano con PROSPERA .................................................................................................... 59
Tabla 42. Recomendaciones generales por proceso para cada intervención ...................................................... 63
Índice de Ilustraciones
Ilustración 1. Modelo General de Procesos ....................................................................................................................... 25
Ilustración 2. Diseño metodológico / Rapid Assessment Approach ........................................................................ 29
12
III. Introducción
Una de las líneas de acción determinadas en las Reglas de Operación de PROSPERA Programa de
Inclusión Social es la inclusión productiva, la cual considera que a través de actividades de coordinación
interinstitucional se proporcione asistencia para que la población PROSPERA pueda acceder a los
apoyos de fomento productivo. En términos generales, la estrategia de inclusión productiva tiene como
objetivo principal dar a la población en condiciones de pobreza acceso a oportunidades de trabajo y
actividades productivas con el propósito de generar ingresos propios en forma sostenida, a través de la
formación de capacidades y activos. Para cumplir este objetivo PROSPERA ha implementado diversas
estrategias, las cuales son la Operación Tradicional (OT), e intervenciones piloto como son el Programa
Piloto de Territorios Productivos (PPTP), el Proyecto de Inclusión Productiva Rural (PROINPRO) y el
proyecto De la Mano con PROSPERA. En términos generales, el diseño de las estrategias se basa en la
articulación de socios que permitan ofrecer el acceso de fuentes de financiamiento, capacitación,
formación y acompañamiento técnicos para el desarrollo de proyectos productivos con un enfoque
territorial2.
En términos de implementación, las estrategias de intervención cuentan con fortalezas y limitantes que
deben mantenerse y superarse, respectivamente, para mejorar la gestión operativa de los mismos. En
este sentido, el presente documento analiza la estrategia de implementación de las cuatro estrategias
mencionadas. Para llevar a cabo lo anterior, se estudia su articulación con programas que otorgan
financiamiento para proyectos productivos mediante la revisión y comparación de los procesos de
implementación, en coordinación con los diferentes programas a través de los cuales operan. Esto
tomando como base el Modelo General de Procesos que establece el CONEVAL para la Evaluación de
Procesos de Programas de Desarrollo Social.
Para llevar a cabo la evaluación de procesos se llevó a cabo una propuesta metodológica de tres etapas:
1) análisis de gabinete, 2) trabajo de campo y 3) sistematización y análisis de la información. La primera
etapa recuperó de manera documental los aspectos y procesos clave de cada intervención; asimismo,
dio la información necesaria para construir la muestra y diseñar los instrumentos para llevar a cabo el
levantamiento en campo cualitativo en la segunda etapa. El trabajo de campo recolectó información
para determinar si los programas llevan a cabo sus procesos de manera eficiente en términos
operativos.
A partir de la información obtenida en el análisis en gabinete y la intervención en campo, ésta se
sistematizó para identificar las fortalezas y debilidades de cada programa. El Modelo General de
Procesos fue el marco de referencia para llevar a cabo lo anterior. Los resultados y recomendaciones de
2 Rubalcava, P, Luis N. Estrategia de seguimiento, monitoreo, y evaluación de los componentes de inclusión productiva,
laboral y financiera de PROSPERA Programa de Inclusión Social., dic 2015
13
la evaluación se categorizan para cada proceso eje: planeación, difusión, solicitud de apoyos, selección
de beneficiarios, producción de bienes y servicios, distribución de bienes y servicios, entrega de apoyos
y seguimiento y monitoreo.
La estructura del presente documento se divide en siete secciones. Como primer apartado, para
contextualizar el estudio, se plantean los antecedentes de la Estrategia Nacional de Inclusión Productiva
y la descripción de los componentes de vinculación para inclusión productiva. En segundo lugar, se
incluyen los objetivos de la evaluación. En tercer lugar, se describe el marco teórico, que como se
mencionó anteriormente, parte del Modelo General de Procesos del CONEVAL. En la cuarta sección, se
explica a detalle el diseño metodológico ajustado en el presente estudio, así como la estrategia de
trabajo de campo. En el quinto apartado se muestra el análisis y los resultados de las etapas
metodológicas descritas anteriormente. La sexta sección presenta las conclusiones a través de un
análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA). Por último, el séptimo apartado
sintetiza las recomendaciones principales para mejorar los procesos de cada estrategia y obtener
mejores resultados al momento de su implementación.
14
IV. Antecedentes
IV.1 Marco Normativo
El Gobierno Mexicano implementó recientemente una política social de nueva generación que camina
de la mano con la política. Ésta se expresa en el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2013-2018
(PSDS), principal instrumento de política social del Gobierno Federal, que tiene como uno de sus
objetivos centrales “mejorar el ingreso de las personas en situación de pobreza mediante el apoyo y
desarrollo de proyectos productivos”.3 El PSDS a su vez se enmarca en el Plan Nacional de Desarrollo
2013-2018 (PND)4, que define la visión y estrategia global del Gobierno Federal; en el Programa para
Democratizar la Productividad 2013-2018 (PDP)5.
La política social actual, como lo establece el Programa Sectorial de Desarrollo Social, busca contribuir a
la reducción de las carencias sociales, a generar opciones productivas y a promover la inclusión, la
participación y la cohesión social como elementos indispensables para el desarrollo y la igualdad de las
personas a lo largo de todo su ciclo de vida. Para ello requiere un conjunto de acciones que deberán
implementarse de manera coordinada por las diferentes dependencias y órdenes de gobierno, para
atender a los sectores vulnerables de la población y promover de esta forma sus derechos como
ciudadanos transitando hacia una sociedad más equitativa e incluyente. En este contexto, el PSDS
señala que “[…] es menester que las personas en situación de pobreza cuenten con acceso a opciones
productivas que les permitan desarrollar proyectos que generen empleos e ingresos que se puedan
sostener en el largo plazo y que les permitan alcanzar un nivel de vida digno. Para lograr este cometido,
se busca que, mediante esquemas de apoyo productivo, capacitación, asistencia técnica, apoyos a la
comercialización y consolidación de empresas o negocios, las personas en situación de pobreza
encuentren un nicho de oportunidad económica que los lleve a salir de esa situación de carencia”. 6
3 Programa Sectorial de Desarrollo Social 2013-2018, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de diciembre de
2013.
4 El PND 2013-2018 es el instrumento que rige la programación y presupuestario de toda la Administración Pública Federal y
en él se plantea la visión y estrategia del actual gobierno de México. El PND 2013-2018 establece cinco grandes metas
nacionales: México en Paz, México Incluyente, México con Educación de Calidad, México Próspero y México con
Responsabilidad Global.
5 El PDP 2013-2018 es el principal instrumento para operar el PND y como tal coordinará las acciones de gobierno
encaminadas a; i) llevar a cabo políticas públicas que eliminen los obstáculos que limitan el potencial productivo de los
ciudadanos y las empresas; ii) incentivar entre todos los actores de la actividad económica el uso eficiente de los recursos
productivos; y iii) analizar de manera integral la política de ingresos y gastos públicos para que las estrategias y programas del
gobierno induzcan la formalidad.
6 Programa Sectorial de Desarrollo Social 2013-2018, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de diciembre de
2013.
15
Esta política social de nueva generación fue reafirmada mediante el decreto de creación de PROSPERA
Programa de Inclusión Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de septiembre de
2014. A través de éste en el Artículo 4° se otorga a PROSPERA el mandato fungir con las siguientes
atribuciones, entre otras:
I. “Contribuir a la vinculación de las acciones de educación, salud, alimentación, la generación de
ingresos y el acceso a los derechos sociales establecidos en PROSPERA.
II. Promover la inserción y facilitar la vinculación de la población objetivo con la oferta institucional,
programas y acciones de inclusión social, productiva, laboral y financiera para mejorar el ingreso
de las familias beneficiarias.
III. Establecer los mecanismos que faciliten la vinculación de los jóvenes beneficiarios con los
programas y acciones que contemplen beneficios para acceder a la educación superior, técnico
superior, de modalidades no escolarizadas y de formación para el trabajo.
IV. Proponer a las dependencias vinculadas con cada uno de los componentes de PROSPERA,
modificaciones para optimizar el funcionamiento del mismo y cumplir los objetivos planteados;
V. Promover la coordinación con los tres órdenes de gobierno, con instituciones privadas y con la
sociedad civil organizada que permitan fortalecer las acciones de PROSPERA” …7
Su objetivo general, establecido en las Reglas de Operación 2017 (ROP) de este conjunto de
disposiciones es el de “Contribuir a fortalecer el cumplimiento efectivo de los derechos sociales que
potencien las capacidades de las personas en situación de pobreza, a través de acciones que amplíen
sus capacidades en alimentación, salud y educación, y mejoren su acceso a otras dimensiones del
bienestar”.8
PROSPERA en cumplimiento de las acciones que contribuyan a la inclusión productiva y laboral de sus
familias beneficiarias, ha implementado diferentes esquemas de intervención, los cuales son la
“Operación Tradicional”, y los pilotos “Programa Piloto Territorios Productivos” (PPTP), “Proyecto de
Inclusión Productiva Rural” (PROINPRO), y proyecto “De la mano con PROSPERA”.
IV.2 Descripción del componente de vinculación para inclusión productiva
En lo referente a la inclusión productiva, componente de vinculación de PROSPERA, establece modelos
y esquemas de articulación que permiten a sus beneficiarios acceder a programas de fomento
7 Decreto por el que se crea la Coordinación Nacional de PROSPERA Programa de Inclusión Social, artículo 3. Diario Oficial de
la Federación, México, 9 de septiembre de 2014
8 Reglas de Operación 2017 de PROSPERA
(http://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/177672/Reglas_de_Operaci_n_2017.pdf)
16
productivo del gobierno federal para que de manera individual o a través de la integración de
estructuras organizadas puedan implementar proyectos productivos. En este proceso, PROSPERA apoya
con la integración de expedientes y promoción de la oferta institucional.
PROSPERA puede dirigir asistencia técnica y capacitación a los beneficiarios que quieran implementar
proyectos productivos, conforme a los criterios y/o lineamientos que en su momento el Comité Técnico
de la Coordinación Nacional autorice. Asimismo, considera acciones para las inclusiones laboral,
financiera y social, las cuales se enuncian a continuación, tal como figuran en las Reglas de Operación:
Inclusión Laboral
Mediante acuerdos de coordinación institucional, el Programa fomentará el acceso de sus beneficiarios
a las acciones o programas de capacitación y empleo que les permita insertarse favorablemente en el
mercado laboral formal.
Inclusión Financiera
PROSPERA facilita el acceso a los beneficiarios en condiciones preferenciales a servicios financieros, de
educación financiera, ahorro, seguro de vida y créditos.
Inclusión Social
Se otorgan a través de acciones de coordinación institucional para fomentar el acceso prioritario de los
integrantes de los hogares beneficiarios de PROSPERA a programas que faciliten el acceso a los
derechos sociales de las personas.
Para dar cumplimiento a lo establecido en ROP referente a desarrollar acciones que contribuyan a la
inclusión productiva y laboral de sus familias beneficiarias, PROSPERA ha implementado diferentes
esquemas de intervención, entre ellos la “Operación Tradicional”, el “Programa Piloto Territorios
Productivos” (PPTP), el “Proyecto de Inclusión Productiva Rural” (PROINPRO), y el proyecto “De la mano
con PROSPERA”, las cuales se describen brevemente a continuación:
La Operación Tradicional tiene por objetivo facilitar la inclusión de las familias beneficiarias de
PROSPERA en actividades productivas, a través de la Coordinación y Vinculación de las familias
PROSPERA con las siguientes dependencias: Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), Secretaría de
Economía (SE), Secretaría de Trabajo y Prevención Social (STPS), Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT), Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) y, Financiera
Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal Pesquero (FND).
La población objetivo son los beneficiarios de PROSPERA que voluntariamente decidan participar en
proyectos de fomento productivo y generación de ingreso, de carácter integral en su comunidad o
región.
17
Esta modalidad opera en todo el país a través de sus 32 Delegaciones Estatales y sus 232 Unidades de
Atención Regional, con una unidad operativa responsable representada en la Coordinación Nacional
PROSPERA (CNP) por la Dirección General de Coordinación y Vinculación (DGCV).
La CNP, a través de la DGCV, articula sus acciones con las diferentes dependencias de fomento
productivo, para impulsar la inclusión productiva de las familias beneficiarias de PROSPERA, a través de
los programas de fomento productivo:
Tabla 2. Programas de Fomento Productivo y de Generación de Ingresos que se vinculan con
PROSPERA en el Ejercicio Fiscal 2017
DEPENDENCIA PROGRAMA
I. SAGARPA 1. Apoyos a Pequeños Productores
II. SEDESOL
2. Fomento a la Economía Social
3. Fondo Nacional de Fomento A Las Artesanías
III. CDI 4. Programa para el Mejoramiento de la Producción y Productividad Indígena
IV. SEMARNAT
5. Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible
6. Programa Nacional Forestal
7. Fomento a la Conservación y Aprovechamiento Sustentable de la Vida Silvestre
V. SE
8. Fondo Nacional Emprendedor
9. Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario y a la Mujer Rural
VI. FND
10. Programa de Capacitación para Productores e Intermediarios Financieros Rurales
11. Programa de Apoyo a Unidades de Promoción de Crédito.
12. Programa de Garantías Líquidas.
13. Programa de Reducción de Costos de Acceso Al Crédito.
VII. STPS 14. Programa de Apoyo al Empleo
Fuente: Coordinación Nacional de PROSPERA 2017
18
Programa Piloto Territorios Productivos (PPTP).9
Su objetivo general es contribuir a disminuir la pobreza rural mediante el incremento de la producción,
la productividad y los ingresos autónomos de los pequeños productores rurales a través de su
participación en proyectos territoriales productivos.
El PPTP se concentra en impulsar el desarrollo productivo rural a nivel territorial con participación
comunitaria, a través de un enfoque de inclusión productiva, acorde a la vocación económica de la
región. En primer lugar, para aumentar sus ingresos obtenidos a través de actividades económicas
agrícolas y no agrícolas; en segundo lugar, para incrementar su producción de alimentos y la
productividad de los factores de producción de que disponen, mediante el acceso a la oferta
institucional de Programas de Fomento Productivo.10 Este programa comenzó a implementarse a inicios
de 2015 en 82 localidades de los estados de Chiapas, Oaxaca, Puebla, México y Veracruz.
En 2017, su estrategia operativa se basó en cuatro ejes: a) Un enfoque territorial desplegado en
territorios funcionales (vida económica), b) Desarrollo de organizaciones sociales para el desarrollo
económico (red social), c) Acceso a servicios públicos para el desarrollo productivo (articulación
interinstitucional) y, d) Aprovechar los efectos multiplicadores de las transferencias PROSPERA.
La Población Objetivo del PPTP, está constituida por los hogares beneficiarios de PROSPERA que
habitan en municipios y localidades en donde la pequeña agricultura es una actividad importante y que
se encuentran dentro de la cobertura del piloto.
El PPTP, es pionero en la implementación de acciones de inclusión productiva dirigidas a población
beneficiaria de PROSPERA, por lo que su valor va más allá de su cobertura, y radica sobre todo en su
carácter experimental, a partir del cual se generó evidencia y aprendizajes que permitieron mejorar el
diseño e implementación de otras acciones y proyectos, que han contribuido a promover una efectiva
inclusión productiva en un ámbito territorial y poblacional mayor a la población atendida por el piloto.
Proyecto de Inclusión Productiva Rural (PROINPRO)
El PROINPRO tiene como objetivos específicos: 1) Las beneficiarias titulares de PROSPERA y sus familias
accedan a inversiones productivas y a servicios financieros, incrementen su producción y se vinculen a
mercados, para que cuenten con asistencia técnica y desarrollen nuevas capacidades productivas,
9 El PPTP concluyó oficialmente su implementación en 2017, paralelo a la realización de este estudio. Se tuvo acceso a
documentos del diseño original y de la denominada V3 del PPTP, estos últimos documentos están fechados en Octubre de
2017 y, de acuerdo a lo expresado por los implementadores, recopilan y estructuran las acciones realizadas en la última etapa
del piloto (2016 -2017).
10 Cfr. Rubalcava, P, Luis N. Estrategia de seguimiento, monitoreo, y evaluación de los componentes de inclusión
productiva, laboral y financiera de PROSPERA Programa de Inclusión Social., dic 2015
19
organizativas y gerenciales, que procuren el uso sustentable de los recursos naturales, y 2) Fortalecer las
capacidades institucionales de PROSPERA y de otros actores para la implementación exitosa del
Proyecto y de la estrategia nacional de inclusión productiva. Este objetivo será alcanzado mediante la
implementación del Componente 2 Fortalecimiento Institucional.11
El PROINPRO promueve el acceso de familias pobres rurales beneficiarias de PROSPERA a programas de
fomento productivo. Para ello las tareas principales que aborda el PROINPRO se dirigen esencialmente
a superar las inercias y restricciones que han limitado o impedido a estas familias acceder a los apoyos
que ofrecen los programas federales de fomento productivo en el medio rural, por lo que provee
servicios de asistencia técnica y fomento de habilidades, complementados con acciones de inclusión
financiera que respalden los emprendimientos productivos, agropecuarios y no agropecuarios, y
contribuyan a su consolidación y permanencia como fuentes generadoras de ingresos, para las familias
beneficiarias de PROSPERA, en el medio rural.
La meta del PROINPRO es contribuir a la efectiva implementación de la Estrategia Nacional de Inclusión
Productiva, sin embargo dicha Estrategia no se encuentra referida en documentos oficiales, por lo cual
se asume que se hace referencia a la Estrategia Nacional de Inclusión (ENI)12
El PROINPRO atiende a un total de 26 municipios en tres entidades federativas: Guerrero (8 municipios),
Hidalgo (8 municipios) y Zacatecas (10 municipios). El periodo de vigencia del Proyecto es de tres años,
iniciando a partir del 2016.
Proyecto De la mano con PROSPERA
El objetivo del proyecto “De la Mano con PROSPERA” es ayudar a las titulares más vulnerables de
PROSPERA en zonas rurales a superar la línea de bienestar mínimo, reducir el número de carencias
sociales que enfrentan y empoderarlas de manera que valoren sus propias capacidades y mejoren su
bienestar.
Para alcanzar este objetivo se diseñó una intervención piloto de 24 meses durante la cual se desarrollan
de manera secuencial los siguientes componentes: apoyo alimentario, apoyo monetario para activos
productivos, fortalecimiento de habilidades no cognitivas y capacitación técnica para el
emprendimiento, promoción del ahorro, fortalecimiento del capital social y mejoramiento de vivienda.
11 FIDA (2015) Proyecto de Inclusión Productiva Rural Informe Final sobre el diseño del proyecto. Pp 12.
12 ENI, “…propone un esquema de coordinación cuyo objetivo general es contribuir al acceso de los derechos sociales y
a la disminución de las carencias mediante una coordinación eficiente y efectiva de las políticas y programas públicos que
inciden sobre las condiciones de vida de las personas”. SEDESOL, Estrategia Nacional de Inclusión. Documento Rector. Pp. 10
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/225459/Documento_Rector_ENI_20170522.pdf
20
Lo anterior, mediante el acompañamiento y capacitación continuos. Cada participante tiene asignado
un gestor que le acompaña durante toda la intervención, realizando visitas domiciliarias para realizar la
capacitación mediante el uso de un aplicativo en tableta electrónica, y la realización de actividades
grupales que permiten reforzar los contenidos de las capacitaciones y fomentar el trabajo en equipo.
Este proyecto empezó a implementarse en septiembre de 2016 en Guerrero: localidades Valle del Río,
Colonia San Isidro y Cerrito de Oro, en el municipio de Coyuca de Benítez. Y en Querétaro, en las
localidades de Santiago Mexquititlán Barrio Segundo; Barrio Quinto y Barrio Tercero, en el municipio de
Amealco de Bonfil13.
IV.3. Descripción comparativa de las cuatro intervenciones
Tabla 3. Descripción comparativa de las intervenciones
Operación Tradicional14 Programa Piloto de
Territorios Productivos15
Proyecto de Inclusión
Productiva Rural16
Proyecto De la Mano con
PROSPERA17
Fin
Propiciar las condiciones
para que la población
PROSPERA rural y urbana
incremente su capacidad
de generación de ingresos
propios y sostenibles en el
tiempo a través de acciones
productivas.
Propiciar las condiciones
para que la población
PROSPERA incremente su
capacidad de generación
de ingresos propios y
sostenibles en el tiempo a
través de acciones
productivas con un
enfoque territorial.
Propiciar las condiciones
para que la población
PROSPERA en localidades
rurales incremente su
capacidad de generación
de ingresos propios y
sostenibles en el tiempo a
través de acciones
productivas.
Contribuir a que los
hogares PROSPERA en
situación de pobreza
extrema puedan
incrementar la generación
de ingresos propios y
sostenibles mediante
acciones productivas.
13 Dirección General de Información Geoestadística, Análisis y Evaluación. PROSPERA. Anexo Técnico “Evaluación de
procesos del PROINPRO”
14 Reglas de Operación de PROSPERA. Inclusión Productiva.
15 PROSPERA (2017) Modelo Operativos PPTP-V3 Programa Piloto Territorios Productivos
16 FIDA (2015) Proyecto de Inclusión Productiva Rural Informe Final sobre el diseño del proyecto
17 Fundación Capital. (2015) Documento de Diseño del Proyecto “De la Mano con PROSPERA”.
21
Operación Tradicional14 Programa Piloto de
Territorios Productivos15
Proyecto de Inclusión
Productiva Rural16
Proyecto De la Mano con
PROSPERA17
Pro
pó
sito
Vincular a la población
PROSPERA con la oferta
institucional de programas
federales de fomento
productivo y generación de
ingresos que faciliten el
desarrollo de proyectos
productivos.
Vincular a pequeños
productores y campesinos
con peso social y
económico preponderante
que llevan a cabo
proyectos productivos
rentables y pertenecientes
a la población PROSPERA,
con la oferta institucional
de programas federales de
fomento productivo y
generación de ingresos
mediante un enfoque
territorial que considere las
características
idiosincráticas, económicas,
productivas y de acceso a
mercados de cada
territorio.
Vincular a la población
PROSPERA rural con la
oferta institucional de
programas federales de
fomento productivo y
generación de ingresos; y
con la oferta de servicios
financieros que faciliten el
desarrollo de proyectos
productivos.
Ayudar a las titulares
PROSPERA a: i) superar la
línea de bienestar mínimo
de manera sostenible
mediante el fortalecimiento
de su inclusión productiva;
ii) reducir el número de
carencias sociales que
enfrentan; iii) empoderar a
las mujeres de manera que
valoren sus propias
capacidades y mejoren su
bienestar; y iv) fomentar el
capital social comunitario.
Po
bla
ció
n O
bje
tivo
Hogares beneficiarios
PROSPERA que
voluntariamente hayan
decidido participar en
proyectos de fomento
productivo y generación de
ingreso.
Hogares beneficiarios de
PROSPERA con cierto nivel
de organización productiva:
Grupos de Proyectos
Locales y Grupos de
Proyectos Territoriales.
Hogares beneficiarios
PROSPERA que habiten en
zonas rurales de tres
estados y 26 municipios
definidos en la Cruzada
Nacional contra el Hambre;
realicen actividades
productivas, con potencial
para la generación de
ingresos y que sean
amigables con el ambiente;
y que manifiesten interés
por participar en el
Proyecto.
Mujeres titulares de
PROSPERA entre 18 y 65
años de edad que
enfrenten una situación de
pobreza extrema y sin
recibir apoyos productivos
de otros programas.
22
Operación Tradicional14 Programa Piloto de
Territorios Productivos15
Proyecto de Inclusión
Productiva Rural16
Proyecto De la Mano con
PROSPERA17
Co
mp
on
en
tes
Apoyo a la inversión en
capital, asesoría técnica,
capacitación para el
emprendimiento,
financiamiento y apoyo a la
comercialización, a través
de los componentes de los
programas de fomento
productivo del Gobierno
Federal.
1. Fomento para una
participación y
organización social
fortalecida
2. Formación y
acompañamiento para la
formulación de los
proyectos territoriales
3. Acompañamiento y
asistencia técnica y
financiera para la
implementación y
operación de los proyectos
territoriales
1. Inclusión Productiva
2. Fortalecimiento
Institucional
3. Inclusión Financiera
1. Apoyo alimentario
2. Apoyo monetario para
activos productivos
3. Fortalecimiento de
habilidades no cognitivas y
capacitación técnica y para
el emprendimiento
4. Promoción del ahorro
5. Fortalecimiento del
capital social
6. Mejoramiento de
vivienda
23
Operación Tradicional14 Programa Piloto de
Territorios Productivos15
Proyecto de Inclusión
Productiva Rural16
Proyecto De la Mano con
PROSPERA17
Acti
vid
ad
es
La CNP articula sus
acciones con SE, STPS,
SAGARPA, SEDESOL,
SEMARNAT, CDI, FND y
SHCP para impulsar la
inclusión productiva de las
familias beneficiarias de
PROSPERA en los
programas de orientación
productiva que operan
dichas dependencias.
Integración de la Red
Territorial
1. Planeación Territorial
2. Identificación de la
demanda
3. Diagnóstico
4. Conformación de la red
territorial
Definición del Proyecto
Territorial
1. Diagnóstico del proyecto
2. Plan de innovación y de
empresa
3. Plan de acción de
empresa
4. Definición del Proyecto
estratégico
Implementación del
Proyecto Territorial
1. Plan de implementación
2. Gestión de apoyos y
financiamiento
3. Puesta en marcha del
proyecto
4. Seguimiento a la
ejecución del proyecto
1. Apoyo a las beneficiarias
para que accedan a
inversiones productivas.
Asistencia técnica y
fortalecimiento de sus
capacidades productivas,
organizativas y gerenciales,
así como procurar el uso
sustentable de los recursos
naturales.
2. Fomento de capacidades
y habilidades del personal
del proyecto tanto en
entidades federativas como
en oficinas centrales.
3. Formación mínima
indispensable a los
Promotores de Inclusión
Productiva y Financiera.
El Equipo Técnico apoya la
vinculación de los
proyectos productivos con
la oferta de servicios
financieros y coordina
acciones con programas
gubernamentales que
operen en el área del
proyecto.
Un foro anual para
sensibilizar a actores del
sector financiero sobre la
diferenciación de las tasas
de interés activas, que
permitan financiar de
manera efectiva las
actividades productivas.
-Elaboración de un Plan de
Vida para las beneficiarias
-Elaboración de un Plan de
Negocio
-Presentación del Plan de
Negocio frente a un jurado
en ferias empresariales.
-Entrega del apoyo
monetario. Se llevan a cabo
feria de proveedores y
verificación de gastos.
-Conformación de grupos
de ahorro.
-Capacitación: visitas
domiciliarias, módulos de
capacitación en tabletas,
talleres de asistencia
técnica.
-Elaboración de Planes de
Mejoramiento de Vivienda
para su posterior
vinculación con programas
estatales o federales.
-Talleres sobre Trabajo en
Equipo.
-Grupos de Apoyo Mutuo
por línea productiva.
Fuente: Elaboración propia con base en las fuentes de información proporcionadas por la DGIGAE de la CNP.
24
V. Objetivos de la consultoría
V.1 Objetivo general
Analizar la estrategia de implementación del Programa piloto Territorios Productivos (PPTP), del
Proyecto de Inclusión Rural (PROINPRO), del Proyecto de la Mano con PROSPERA y del componente de
Inclusión Productiva Tradicional y, su articulación con programas que otorgan financiamiento para
proyectos productivos mediante la revisión y comparación de los procesos de implementación, en
coordinación con los diferentes programas a través de los cuales operan. Esto tomando como base el
Modelo General de Procesos que establece el CONEVAL para la Evaluación de Procesos de Programas
de Desarrollo Social.
V.2 Objetivos específicos
1. Llevar a cabo la descripción general del proceso de implementación de las intervenciones (PPTP,
PROINPRO, Proyecto de la Mano con PROSPERA y Componente de Inclusión Productiva
Tradicional), señalando las características de la coordinación que se lleva a cabo con programas
que otorgaron apoyos para la implementación de proyectos productivos.
2. Realizar una revisión y análisis en campo de la estrategia de implementación de las
intervenciones (PPTP, PROINPRO, Proyecto de la Mano con PROSPERA y Componente de
Inclusión Productiva Tradicional) a través de la coordinación con los diferentes programas que
otorgaron apoyos para la implementación de proyectos productivos.
3. Realizar un análisis comparativo del proceso de implementación de las intervenciones (PPTP,
PROINPRO, Proyecto de la Mano con PROSPERA y Componente de Inclusión Productiva
Tradicional) a través de la coordinación con los diferentes programas, así como de las
características de los beneficiarios que son apoyados por cada programa y las diferencias de
coordinación e implementación entre ellos.
4. Elaborar recomendaciones generales y específicas que el Programa implementó, tanto a nivel
normativo como operativo, para contribuir con el desarrollo de un modelo de inclusión
productiva de la población beneficiaria PROSPERA.
25
VI. Marco teórico
VI. Modelo General de Procesos
Para el análisis de los procesos de cada una de las intervenciones se tomó como marco teórico el
“Modelo General de Procesos” que establece el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social (CONEVAL) para la Evaluación de Procesos de Programas de Desarrollo Social18, el cual
se presenta a continuación:
Ilustración 1. Modelo General de Procesos
Fuente: CONEVAL
Asimismo, en la descripción y análisis de cada intervención se tomaron en cuenta los siguientes temas:
1. Descripción detallada de las actividades, los componentes y los actores que integran el desarrollo del
proceso.
2. Identificación de las unidades de análisis para cada proceso operativo (individuo, agrupación o
proyecto productivo).
18 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, CONEVAL. (2017) Términos de Referencia para la
Evaluación de Procesos.
26
3. Determinación de los límites del proceso y su articulación con otros.
4. Análisis de insumos y recursos: determinar si los insumos y los recursos disponibles son suficientes y
adecuados para el funcionamiento del proceso.
– Tiempo: ¿el tiempo en que se realiza el proceso es el adecuado y acorde a lo planificado?
– Personal: ¿el personal es suficiente, tiene el perfil y cuenta con la capacitación para realizar sus
funciones?
– Recursos financieros: ¿los recursos financieros son suficientes para la operación del proceso?
– Infraestructura: ¿se cuenta con la infraestructura o capacidad instalada suficiente para llevar a
cabo el proceso?
5. Identificación de productos: ¿los productos del proceso sirven de insumo para ejecutar el proceso
subsecuente?
6. Identificación de sistemas de información: ¿los sistemas de información en las distintas etapas del
programa funcionan como una fuente de información para los sistemas de monitoreo a nivel central y
para los ejecutores?
7. Análisis de coordinación: ¿la coordinación entre los actores, órdenes de gobierno o dependencias
involucradas es adecuada para la implementación del proceso?
8. Evaluación de la pertinencia del proceso en el contexto y condiciones en que se desarrolla.
9. Identificación de las características relacionadas con la importancia estratégica del proceso.
10. Opinión de los actores (usuarios y/o beneficiarios) sobre la eficiencia y calidad del proceso,
producto o servicio.
11. Identificación de la existencia de mecanismos para conocer la satisfacción de los beneficiarios
respecto de los bienes y servicios que ofrece el programa.
27
VII. Diseño metodológico y estrategia de trabajo de campo
Este estudio realiza un análisis descriptivo sobre las intervenciones PPTP, PROINPRO, Proyecto De la
Mano con PROSPERA y Componente de Inclusión Productiva Tradicional, el proceso general de
implementación de cada intervención y la coordinación establecida con los programas que otorgan
apoyos para el financiamiento de proyectos productivos.
Lo anterior se complementó con una revisión documental y, en su caso, se identificaron actores
relevantes en la operación de cada una de las intervenciones para realizar entrevistas que permitieron
obtener mayor información sobre las intervenciones y su proceso de implementación. Esto fue clave
para identificar los aspectos más relevantes de las intervenciones y la manera como se implementan, en
especial el proceso de coordinación con programas que otorgan financiamiento a proyectos
productivos.
VII.1 Diseño metodológico por etapas
El despliegue metodológico del equipo de análisis y trabajo de campo, combinó el análisis de gabinete
y la intervención de campo con técnicas etnográficas, diseñadas exprofeso, en cada una de las cuatro
intervenciones, y se atendieron los objetivos señalados en la sección V.
En la Etapa 1 (Análisis de Gabinete), se recuperaron, de manera documental, los aspectos clave de las
cuatro intervenciones, así como de los procesos de implementación y coordinación con programas de
financiamiento a proyectos productivos, a través de la identificación de actores clave; de entrevistas
abiertas y semiestructuradas a directivos, y del diseño ad hoc de una muestra analítica, de dos casos
por cada una de las intervenciones, 8 casos en total.
Por tratarse de un estudio cualitativo, la muestra analítica respondió a criterios anticipados que
supusieron lo que idealmente debe controlarse. Se comprobó que: a) los casos elegidos para cada
intervención (2 por intervención), fueran representativos del universo de estudio; b) los casos elegidos
consideraron las características de desarrollo y nivel de maduración de cada intervención; c)
consecuentemente, la elección de los casos consideró los extremos de madurez de la intervenciones; es
decir, un caso de éxito o de alto desarrollo de la intervención de que se trate, y uno de desarrollo
incipiente o de bajo nivel de madurez de la intervención en cuestión. En la elección de la muestra
analítica se consideraron aspectos logísticos como accesibilidad; costo, y su relación costo beneficio;
consentimiento informado de los participantes; respeto a los principios de confidencialidad y reserva,
así como aspectos que resguardaron la seguridad en los traslados y estancia de los operadores de
campo.
Los instrumentos de intervención, fueron diseñados y certificados mediante la realización de una
prueba piloto, previa a la intervención definitiva en campo.
28
En la Etapa 2 (Trabajo de Campo), se recogieron los datos cualitativos. Por las características del
operativo de campo, cada una de las rutas (análisis de 8 casos), fueron cubiertas por nuestro personal
con los perfiles adecuados (nivel de formación del operador, hombre o mujer, conocimiento de la zona,
empatía con el caso a analizar), con especial atención a la protección y seguridad de las personas que
cubrieron la tarea, especialmente en el caso de rutas que presentaban algún grado de riesgo.
El equipo de campo recibió capacitación previa a su salida a los lugares elegidos para el trabajo de
campo y se mantuvo conectado de manera permanente con los coordinadores del operativo y con el
coordinador administrativo. Esto permitió que, al tiempo que se está realizando el levantamiento, se
recolectaron y sistematizaron, en paralelo, los informes que mandan de campo, y de manera muy
importante, se hizo posible la realización de ajustes, y el monitoreo de posibles reemplazos.
El trazado específico de rutas, la elección de los casos a analizar, así como la selección de cada uno de
los Operadores de Campo (por ruta), se realizó al término de la primera Etapa de la investigación (Etapa
1: Análisis de Gabinete), en estrecha coordinación con el equipo técnico de la CNP, y previo
establecimiento de contactos en el lugar.
En la Etapa 3 (Análisis de resultados), se procesó toda la información obtenida en las dos etapas previas.
El análisis que arrojó la información del estudio de gabinete y la sistematización y análisis de los datos
obtenidos en campo, permitió elaborar en esta etapa el Informe Final, respondiendo a los objetivos,
metas y preguntas de investigación establecidas. En esta etapa se requirió la realización de reuniones
de retroalimentación con el equipo técnico de la CNP y con los operadores de campo, para hacer los
ajustes finos a la información obtenida y se verificaron los datos que requirieron de sustento adicional.
En términos generales, el despliegue metodológico se puede visualizar de la siguiente forma:
29
Ilustración 2. Diseño metodológico / Rapid Assessment Approach
Fuente: Elaboración propia
VII.2 Enfoque Cualitativo: Rapid Assessment Approach
El enfoque de la intervención de campo se denomina RAAP, o Rapid Assessment Approach. Este
enfoque tiene la virtud de combinarse fácilmente con técnicas etnográficas diversas, de manera rápida,
para evaluar programas de desarrollo, al tiempo que permite potenciar el trabajo de investigación de
gabinete, que es el punto de partida para que el RAAP sea desarrollado de manera eficaz.
Técnicas de recolección
El análisis cualitativo tiene como principal característica responder al método inductivo de análisis de la
realidad. Éste radica en aportar un entendimiento de cualquier problema social al acceder de manera
directa a lo que la gente dice, hace y dice que hace. A partir de esta realidad es que el investigador
reconstruye los códigos culturales de una sociedad o comunidad: sus acciones; organizaciones;
motivaciones; procesos y prácticas cotidianas. A partir del método inductivo, el análisis está cargado de
significados, sentidos, valores y percepciones.
El análisis cualitativo capta información que probablemente no aparezca en evaluaciones estándar, por
dos razones. Primero, a diferencia de los estudios por encuestas, los grupos de preguntas utilizados no
están predeterminados. El cuestionario que se utiliza en encuestas tiene preguntas con una serie de
respuestas y las personas encuestadas eligen una o varias de ellas. El mayor problema con esta técnica
es que muchas veces la persona no puede expresar lo que piensa, porque sus ideas no están entre las
respuestas que se le proponen.
ETAPA 1 ETAPA 2 ETAPA 3
30
En cambio, en el análisis cualitativo se definen temáticas abiertas, más que listados de preguntas
cerradas o cuestionarios inflexibles. Esto permite que aparezcan cuestiones y aspectos que son
importantes para los actores sociales, que resultan muchas veces desconocidos para los investigadores.
La recuperación de datos se logra al implementar métodos abiertos, como entrevistas a profundidad o
grupos de discusión.
El método inductivo integra las visiones emic y etic. La visión emic es la que permite acceder a las
respuestas de actores sociales participantes. Por su parte, la visión etic se implementa principalmente
en la fase de análisis de datos. Corresponde al momento en que el investigador analiza el punto de
vista de los actores sociales y a partir de ahí genera su análisis. La interpretación del investigador es
buena y apropiada si logra captar cómo viven, piensan y sienten las personas con las que está
trabajando en el proceso de producción conjunta de conocimiento, que es precisamente una
investigación etnográfica. Vale la pena aclarar que el método inductivo proporciona importante
información complementaria a las encuestas de opinión y a los análisis macroeconómicos.
Para esta investigación se utilizó el RAAP, en este sentido, se requiere en primera instancia, tener muy
clara la problemática que se quiere atender. Esto implica tener estudios previos de gabinete, para
analizar y diagnosticar en primera instancia la problemática a abordar en campo. En este sentido, es
una técnica que parte de algunos cuestionamientos; por ejemplo:
1. Descripción de procesos operativos: actividades, componentes y actores.
2. Identificación unidades de análisis: procesos operativos (individuo, agrupación, proyecto).
3. Insumos y recursos: ¿los insumos y recursos son suficientes en relación al proceso?
4. Productos: ¿los productos sirven de insumo para ejecutar el proceso?
5. Sistemas de información: ¿funcionan como una fuente de información para el monitoreo a nivel
central y para los ejecutores?
6. Coordinación: ¿es adecuada entre los actores, órdenes de gobierno o dependencias?
7. Pertinencia del proceso: ¿es adecuado en el contexto y condiciones en que se desarrolla?
8. Opinión de los actores: ¿cuál es la apreciación de los usuarios y/o beneficiarios en cuanto a la
eficiencia y calidad del proceso, producto o servicio?
9. Mecanismos de satisfacción: ¿cuál es el nivel de satisfacción de los beneficiarios respecto de los
bienes y servicios que ofrece el programa?
Una vez que se ubicó la problemática a atender y los temas específicos que se analizarán, se define el
espacio muestral de intervención de acuerdo con los criterios anteriormente señalados; se diseñan
protocolos exprofeso para la intervención de campo, que deben ser probados preferentemente en
prueba(s) piloto.
31
Los instrumentos diseñados fueron los siguientes:
• Instrumento de campo 1 - Observación directa
• Instrumento de campo 2 - Entrevista con informante clave (solamente representantes de
PROSPERA de cualquier nivel)
• Instrumento de campo 3 - Entrevista con beneficiaria (o)
• Instrumento de campo 4 – Grupo focal/Grupo de discusión
• Instrumento de campo 5 - Modelo general de procesos (análisis de los temas a tratar)
Los protocolos que surgieron de la Prueba Piloto (primera incursión a campo), se convirtieron en la
herramienta para diseñar los instrumentos definitivos de campo y las rutas de intervención, apegadas al
diseño de la muestra analítica. Durante la intervención, el investigador hizo preguntas cara a cara a sus
informantes (categorización anticipada), anotó las respuestas, no necesariamente de manera ordenada,
secuencial o sistemática. Los datos que se obtuvieron son datos documentales y datos de opinión. Los
primeros aportan información sobre hechos y cosas que el entrevistado vive, experimenta o sabe que
suceden. Los datos de opinión contienen las ideas, deseos y actitudes de los informantes y dan lugar a
que el entrevistado hable de sus opiniones y maneras de ver el presente, y cómo se proyecta en el
futuro.
Un informante es cualquier persona de la comunidad elegida, o que tenga contacto con el problema
bajo estudio. Es recomendable escoger a personas muy relacionadas con los aspectos a estudiar y que
además se presten de manera deliberada a proporcionar información sobre la investigación que se
realiza. Se pueden distinguir dos tipos de informantes: el informante clave y el representativo. El
primero suele ser aquél que aparece como principal fuente de información, porque conoce temas
significativos de la problemática a estudiar. Además, se distingue por la relación que mantiene con el
investigador. Parte de este vínculo preferencial con ciertos individuos atañe a una característica propia
de la relación personal: rapport, pues la mayor empatía con algunos miembros de la comunidad, hace
que el investigador se sienta más cómodo y reciba mayor cooperación. Un informante representativo es
aquel que tiene la vivencia y el conocimiento para hablar de un tema en particular.
Grupo Focal, Grupo de Enfoque o Grupo de Discusión. Esta técnica ha sido ampliamente utilizada
para involucrar a las comunidades de manera activa en el diseño, implementación y/o evaluación de
proyectos de desarrollo. De esta forma, los programas de desarrollo se pueden adecuar a contextos
específicos al introducir los referentes culturales que orientan las necesidades y prioridades de la
comunidad—o de un grupo de la comunidad. Es una técnica que resulta muy eficaz para comprender
los sistemas simbólicos de un grupo social, las relaciones de poder entre los participantes y sus
prácticas negociadoras. El resultado de la aplicación de esta técnica puede provocar ciertos consensos
32
entre los involucrados, o manifestar posturas divergentes. Para esta investigación se realizarán grupos
de discusión dado el tiempo con que se cuenta para la intervención de campo.
VII.3 Diseño y selección de muestra
A partir del análisis de gabinete y sus primeros resultados, se diseñó una muestra ad hoc, que cubrió los
objetivos de la investigación. El diseño de la muestra analítica se basó en la información que aportó la
fase de gabinete y las cuatro características que se consideran clave:
a) Los casos elegidos para cada intervención (2 observaciones o programas en cada caso), fueron
representativos del universo de estudio.
b) Los casos elegidos consideraron las características de desarrollo y nivel de maduración de cada
intervención.
c) Consecuentemente, la elección de los casos consideró los extremos de madurez de las
intervenciones; es decir, un caso de éxito o de alto desarrollo de la intervención de que se trató, y uno
de desarrollo incipiente o de bajo nivel de madurez de la intervención en cuestión.
d) En la elección de la muestra analítica se consideraron aspectos logísticos como accesibilidad; costo, y
su relación costo beneficio; consentimiento informado de los participantes; respeto a los principios de
confidencialidad y reserva, así como aspectos que resguardaron la seguridad en los traslados y estancia
de los operadores de campo.
La siguiente tabla resume los casos elegidos para cada intervención:
Tabla 4. Casos elegidos para intervención en campo
Estado/
Municipios Localidad Intervención Breve descripción
Zacatecas
Municipio General
Pánfilo Natera
La Unión de San
Antonio PROINPRO
Entrevista con los beneficiarios del
proyecto productivo activo
Municipio General
Pánfilo Natera La Tesorera PROINPRO
Entrevistas con beneficiarios del proyecto
productivo
Morelos
Municipio Puente de
Ixtla Tilzapotla Operación Tradicional
Entrevista con los beneficiarios del
proyecto productivo activo afectado por
externalidades (sismo)
Municipio Temixco Las Rosas, Acatlipa. Operación Tradicional Entrevista con beneficiarios del proyecto
productivo activo
33
Estado de México
Municipio San Felipe
del Progreso Emilio Portes Gil Territorios Productivos
Entrevista a dos líderes de proyectos
apoyados
Municipio San Felipe
del Progreso Dolores Hidalgo Territorios Productivos Grupo focal eje ovinos
Municipio San Felipe
del Progreso
San Pablo
Tlalchichilpa Territorios Productivos Grupo focal eje aves
Guanajuato
Municipio
San Diego de la Unión La Virgen Operación Tradicional
Entrevista con beneficiarios del proyecto
productivo inactivo
Municipio León Los Ramírez Operación Tradicional Entrevista con los beneficiarios de proyecto
productivo activo
Querétaro
Municipio Amealco de
Bonfil
Santiago
Mexquititlán Barrio
5to
De la Mano con
PROSPERA
Entrevista con el personal de Fundación
Capital, encargado de la implementación
de De la Mano con PROSPERA
Municipio Amealco de
Bonfil
Santiago
Mexquititlán Barrio
5to
De la Mano con
PROSPERA
Grupo focal con 10 beneficiarios activos
que participan en De la Mano con
PROSPERA
Municipio Amealco de
Bonfil
Santiago
Mexquititlán Barrio
5to
De la Mano con
PROSPERA
Entrevista con 2 beneficiarias con proyecto
productivo de De la Mano Con PROSPERA
en su domicilio.
Guerrero
Municipio Coyuca de
Benítez Valle del Río
De la Mano con
PROSPERA
Entrevista con el personal de Fundación
Capital, encargado de la implementación
de De la Mano con PROSPERA
Municipio Coyuca de
Benítez Valle del Río
De la Mano con
PROSPERA
Entrevista con el Enlace de la DEP Guerrero
que coordina el proyecto De la Mano con
PROSPERA
Municipio Coyuca de
Benítez Valle del Río
De la Mano con
PROSPERA
Grupo focal con 10 beneficiarios activos
que participan en De la Mano con
PROSPERA
Municipio Coyuca de
Benítez Valle del Río
De la Mano con
PROSPERA
Entrevista con 2 beneficiarias con proyecto
productivo de De la Mano con PROSPERA
34
Puebla
Municipio Tehuacán Cabecera municipal Territorios Productivos Entrevista con el Coordinador Estatal de
Territorios Productivos
Municipio Tehuacán Cabecera municipal Territorios Productivos
Entrevista con un Promotor Funcional y con
un Promotor comunitario de Territorios
Productivos
Municipio Tehuacán Cabecera municipal Territorios Productivos
Grupo focal con 10 beneficiarios
participantes en el eje productivo más
desarrollado del territorio.
Municipio Tehuacán Cabecera municipal Territorios Productivos
Entrevistas individuales con 2 líderes de
proyecto que hayan recibido apoyos de un
programa de fomento productivo.
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por la CNP.
35
VIII. Análisis y resultados
VIII.1 Descripción y análisis comparativo de los procesos clave de cada intervención
A partir de la Etapa 1 del diseño metodológico descrito en la sección anterior, se analizó la estructura
de las intervenciones utilizando como elemento central el Modelo General de Procesos. En términos
generales, los procesos de cada intervención son coincidentes en muchos sentidos; sin embargo, sus
diferencias permiten orientar los apoyos de manera más focalizada, lo cual complementa y facilita la
sinergia de las capacidades de organización y experiencia de la población, con las económicas y de
infraestructura de las localidades. La siguiente tabla sintetiza los principales hallazgos sobre los
procesos clave de los programas.
Tabla 5. Procesos clave de cada intervención con base en el Modelo General de Procesos
Operación Tradicional Programa Piloto de
Territorios Productivos
Proyecto de Inclusión
Productiva Rural
De la Mano con
PROSPERA
1. Planeación
Identificación de los
programas de fomento
productivo con que se
vinculará a los
beneficiarios.
A través de un enfoque
territorial, busca
fomentar la participación
y organización social;
acompañar y asistir para
la formulación de
proyectos y así; vincular
con otros programas de
fomento productivo que
actualmente operan.
Promoción del acceso de
hogares PROSPERA a
programas de fomento
productivo que
actualmente operan y a
servicios financieros para
que incrementen sus
ingresos. Componente de
inclusión productiva,
fortalecimiento
institucional e inclusión
financiera.
A partir del “Modelo de
Graduación” de BRAC, se
realiza una prueba piloto
dirigida a las familias más
pobres para ser apoyadas
y desarrollar actividades
generadoras de ingreso.
2. Difusión
Difusión generalizada en
las Mesas de Atención de
PROSPERA.
Se presentó el proyecto
en reuniones locales a
través de RIMISP19.
PROSPERA presentó el
proyecto en reuniones
locales.
PROSPERA presentó el
proyecto en reuniones
locales.
3. Solicitud de
apoyos
Los beneficiarios se
autoseleccionan para
participar.
Los beneficiarios se
autoseleccionan para
participar en grupos
organizados para formar
un proyecto territorial.
Los beneficiarios se
autoseleccionan para
participar en grupos
organizados.
Las beneficiarias fueron
preseleccionadas desde
oficinas centrales
siguiendo el esquema de
focalización del diseño.
Los gestores visitan a las
beneficiarias en su
domicilio, después de
explicar el proyecto, ellas
deciden participar o no.
19 Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural
36
Operación Tradicional Programa Piloto de
Territorios Productivos
Proyecto de Inclusión
Productiva Rural
De la Mano con
PROSPERA
4. Selección de
beneficiarios
La CNP selecciona los de
mayor potencial
productivo.
Focalización de hogares
PROSPERA, habitantes de
municipios y localidades
en donde la pequeña
agricultura es una
actividad importante.
Familias de beneficiarias
titulares de PROSPERA
que habiten en zonas
rurales, se encuentren en
situación de pobreza,
realizas actividades
productivas. Se prioriza a
población indígena.
Existe una focalización
geográfica y, focalización
de participantes. El
segundo paso consistió
en seleccionar a las
beneficiarias con el
mayor nivel de
vulnerabilidad.
5. Producción de
bienes y
servicios
No cuenta con un
esquema de capacitación.
Se trabaja en la
integración de la Red
Territorial para poder
definir el proyecto
territorial (diagnóstico y
plan de acción).
Consecuentemente, se
plantea un plan de
implementación del
proyecto.
PROSPERA y la
Universidad Autónoma
de Chapingo trabajan
con todos los grupos
organizados para
conformar expedientes
técnicos que les permitan
acceder a convocatorias
de programas de
fomento productivo.
Acompañamiento
individual y grupal: las
beneficiarias reciben
capacitación mediante
tableta electrónica para
habilidades no cognitivas;
así como capacitación
técnica una vez que el
plan de negocio de su
proyecto productivo
fuera aprobado.
6. Distribución
de bienes y
servicios
Se vincula a la población
a las convocatorias de
programas de fomento
productivo.
Se vincula a la población
a las convocatorias de
programas de fomento
productivo.
Se vincula a la población
a las convocatorias de
programas de fomento
productivo.
El acompañamiento se
realiza continua e
individualmente durante
24 meses y se refuerza
con actividades grupales.
7. Entrega de
apoyos
Depende de la suficiencia
y calendarización
presupuestal de otras
dependencias que
ofrecen programas de
fomento productivo.
Depende de la suficiencia
y calendarización
presupuestal de otras
dependencias que
ofrecen programas de
fomento productivo.
Depende de la suficiencia
y calendarización
presupuestal de otras
dependencias que
ofrecen programas de
fomento productivo.
Una vez que las
beneficiarias tuvieran un
plan de negocio
aprobado y haya
participado en las ferias
empresariales, se les hace
una transferencia
bancaria en dos
desembolsos. Primero
80% y tres meses
después el restante.
8. Seguimiento a
beneficiarios y
monitoreo de
apoyos
Se lleva una relación de
los proyectos apoyados y
no apoyados.
Se lleva a cabo de
acuerdo a un Plan
Operativo Anual. Se
busca articular proyectos
productivos con cadenas
de valor regionales
(territoriales).
Se apoya en la
instalación, puesta en
marcha y consolidación
de los proyectos
productivos.
El equipo de terreno
(coordinador nacional,
coordinador zonal y
gestor) es el encargado
de llevar a cabo el
seguimiento y monitoreo
de los proyectos.
Fuente: Elaboración propia con base en análisis de gabinete
37
A pesar de que las cuatro intervenciones buscan, de manera general, el mismo objetivo; existen
diferencias importantes en el diseño y los procesos principales de cada una de ellas. En términos de
planeación, el PPTP y el PROINPRO parten de un diseño similar a la OT; es decir apoyar en la
vinculación de la población PROSPERA con otros programas de fomento productivo que actualmente
operan. No obstante, el PPTP lo busca hacer desde un enfoque territorial, fortaleciendo así la red social
y otorgando acompañamiento y asistencia técnica y financiera para la implementación de los proyectos.
Asimismo, el PROINPRO considera un componente de fortalecimiento institucional y un eje transversal
de inclusión financiera. Por otra parte, De la Mano con PROSPERA, considera una planeación
completamente distinta, que recupera el Modelo de Graduación de BRAC y busca otorgar apoyo
económico para proyectos productivos después de la capacitación técnica y en habilidades no
cognitivas o soft skills, relacionadas con el desarrollo personal, manejo del negocio y ahorro, la ética
laboral, la comunicación interpersonal, la inteligencia emocional, y/o la capacidad de resolución de
problemas cotidianos, entre otros aspectos. Es la única intervención que otorga el apoyo económico de
manera directa y no a través de la vinculación con otros programas de los socios estratégicos de
PROSPERA.
Dentro de los procesos clave, es de primordial importancia la selección de beneficiarios. Si bien es
cierto que la focalización parte de la población PROSPERA, cada intervención se especializa en cubrir
estratégicamente población específica, con distintos niveles de vulnerabilidad, habilidades productivas,
contextos sociales y territoriales; entre otras diferencias importantes. A partir de la selección de
beneficiarios de cada intervención, los beneficiarios hacen la solicitud de los apoyos de manera
voluntaria; es decir, deciden si quieren participar o no en el programa.
En cuanto a la producción de bienes y servicios, cada intervención—excepto OT—cuenta con insumos
y mecanismos particulares para la capacitación de las beneficiarias y su proyecto productivo. PPTP y
PROINPRO trabajan en la definición del proyecto productivo y la integración de los expedientes para
poder acceder a las convocatorias; asimismo, el PPTP se enfoca de manera importante en la formación
de la red territorial. En contraste, De la Mano con PROSPERA, cuenta con módulos de capacitación muy
específicos para la formación de habilidades no cognitivas integrales para el desarrollo del proyecto
productivo. A partir de este proceso, la distribución de bienes y servicios para todos las
intervenciones, excepto De la Mano con PROSPERA, ocurre cuando se vincula a la población a las
convocatorias de programas de fomento productivo.
Consecuentemente, para la entrega de los apoyos, el único que tiene autonomía presupuestal y
operativa para decidir el cómo y cuándo hacer la entrega, es De la Mano con PROSPERA. Esto ocurre
cuando las beneficiarias hayan tenido un plan de negocio aprobado y hayan participado en las ferias
empresariales. Por otra parte, el resto de las intervenciones dependen de la suficiencia y calendarización
presupuestas de las otras dependencias. Finalmente, tal como lo muestra la tabla anterior, cada uno de
38
los programas tiene diferentes mecanismos de seguimiento a beneficiarios y monitoreo de los
apoyos, dependiendo de su diseño y planeación iniciales.
VIII.2 Resultados de campo y recomendaciones con base en el Modelo General de
Procesos
Posterior al análisis de gabinete, se llevó a cabo la Etapa 2 (Trabajo de campo) para la recolección de
datos cualitativos. A partir de ésta, se analizó y sistematizó la información obtenida en términos del
Modelo General de Procesos. Para cada intervención; Operación Tradicional (OT), Programa Piloto de
Territorios Productivos (PPTP), Proyecto de Inclusión Productiva Rural (PROINPRO) y De la Mano con
PROSPERA; se encontraron resultados—problemáticas y buenas prácticas—que se clasificaron dentro
de cada proceso clave. Las siguientes tablas sintetizan los resultados de campo sobre las intervenciones
y, asimismo, se hace una propuesta específica en cuanto a cada hallazgo.
Operación Tradicional
Tabla 6. Resultados de campo: Planeación OT
PLA
NEA
CIÓ
N
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Los recursos presupuestales son insuficientes para la
contratación de personal que realiza el trabajo.
Gestionar los recursos presupuestales necesarios en
las instancias correspondientes.
Las características de la contratación del personal operativo de
PROSPERA son contratos temporales y sin prestaciones.
Los esquemas de contratación se recomiendan
revisarse y mejorarse. Se recomienda también hacer
un esfuerzo mayor en la capacitación y
profesionalización del personal.
En ocasiones los recursos económicos para la operación del
programa no llegan en tiempo y forma. Lo anterior ocasiona que
el personal operativo tenga que financiar con recursos propios y
utilizar insumos personales (auto y computadora) para cumplir
con su labor en campo.
Se recomienda revisar los mecanismos que permitan
la entrega en tiempo y forma de los recursos
operativos de PROSPERA, para que el personal pueda
llevar a cabo sus tareas de forma eficiente.
Los proyectos productivos no necesariamente responden a las
condiciones del entorno y a la vocación productiva de cada
localidad. En ocasiones, se observa poca interdependencia entre
estos proyectos o un planteamiento de integración de cadenas
de valor desde la ejecución del proyecto hasta la
comercialización.
Se recomienda fortalecer planteamientos integrales
de desarrollo productivo para cada localidad y así
establecer cadenas de valor.
Esto puede contribuir a que los proyectos sean
interdependientes, estableciendo sinergias y
colaboración entre diversos pequeños productores.
39
Las agencias gubernamentales, socios transversales de
PROSPERA otorgan los recursos presupuestales para apoyar
proyectos productivos no necesariamente en función de las
necesidades de la población PROSPERA.
Se recomienda mejorar los mecanismos que
incentiven la coordinación de los socios transversales
de PROSPERA con la CNP. Lo anterior de modo que
los recursos y apoyos respondan a las necesidades de
la población PROSPERA que no necesariamente son
iguales a la población general objetivo de cada socio
transversal.
El diseño administrativo de estas intervenciones depende de que
los recursos disponibles los administren las Secretarías a
discreción. PROSPERA solamente es un gestor. La consecuencia
inmediata es que PROSPERA no tiene capacidad real de
controlar los recursos que se otorgan a los distintos proyectos.
Al no existir un diseño que incentive la coordinación de los
socios transversales en la dirección de los apoyos con la gestión
de la CNP se propicia que los esfuerzos se fragmenten y no,
necesariamente, atiendan las necesidades de la población
PROSPERA. La escalabilidad a nivel nacional de la Operación
Tradicional en la población objetivo PROSPERA presenta
restricciones presupuestales y dificultades operativas y de
coordinación entre los socios transversales y la CNP.
Es necesario trabajar en un diseño institucional,
presupuestal y operacional que permita e incentive
una coordinación efectiva entre los socios
transversales y la CNP.
Fuente: Elaboración propia
Tabla 7. Resultados de campo: Difusión OT
DIF
US
IÓN
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Existen fallas de información y comunicación entre la ventanilla
de la oferta institucional de los socios estratégicos y el personal
PROSPERA. Lo anterior dificulta los enlaces productivos, incluso
desde la emisión de las convocatorias.
Se recomienda diseñar mecanismos que permitan una
mejor coordinación entre el personal PROSPERA y el
personal de los socios transversales encargado de
difundir y operar los programas en las localidades
PROSPERA.
Los operadores y responsables de atención no siempre
comunican de manera sistemática y correcta las características
de los proyectos y los apoyos. En algunas localidades las
beneficiarias se quejan de “no entender muy bien el
componente de inclusión productiva” o de que no “les han
explicado bien de qué se trata”.
Los mecanismos de comunicación entre los
responsables de PROSPERA y beneficiarios deben
funcionar de manera sistemática y clara.
40
No hay explicaciones claras de cómo se van a hacer las
aportaciones para iniciar un proyecto productivo, ni de cuáles
van a ser los mecanismos de capitalización o recuperación del
dinero otorgado. Las beneficiarias cuentan con distinta
información al respecto, dicen estar confundidas sobre lo que
tienen que hacer en este ámbito; reportan montos distintos
sobre el anticipo solicitado para iniciar la actividad, o
simplemente contestan “no le entendí”.
Deben existir criterios claros para el otorgamiento de
los apoyos, montos específicos para los anticipos, así
como información clave para dar seguimiento al
proceso de capitalización.
Se recomienda que los procesos de comunicación se
basen en protocolos e informes claros, estandarizados
y en un lenguaje accesibles para las características de
la población PROSPERA.
Los cambios de nombres y de siglas de los programas del
gobierno son un problema constante. Tanto operadores,
coordinadores y beneficiarios tienen que enfrentar
constantemente cambios de siglas y nombres para procesos o
eventos, que antes se denominaban de otra forma; (p. ej. MAPO
se sigue usando para designar a la mesa de atención
personalizada. Al ser lenguaje de Oportunidades, desaparece
del uso corriente en el lenguaje de PROSPERA).
Estos cambios generan confusión importante entre los diversos
actores del programa.
Cuando existan estos cambios se recomienda
establecer mecanismos de difusión para
coordinadores, operadores y, sobre todo,
beneficiarios que expliquen el alcance de estos
cambios (cambios cosméticos o cambios de fondo).
Fuente: Elaboración propia
Tabla 8. Resultados de campo: Solicitud de apoyos OT
SO
LIC
ITU
D D
E A
PO
YO
S
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Los proyectos de inclusión productiva dependen de los tiempos
y recursos presupuestales de cada programa de inclusión
productiva. Esto genera que los beneficiarios dependan de las
convocatorias y del tiempo designado por la intervención a la
que postula. Este proceso puede ser muy largo desde el
momento en que se detecta la necesidad o demanda hasta que
se recibe el apoyo.
Se recomienda trabajar con la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público (SHCP) y los socios estratégicos con
el objetivo de implementar mecanismos de
asignación presupuestal y gasto que den certidumbre
sobre los tiempos en que se emitirá la convocatoria y
se recibirá el apoyo dentro de cada ejercicio fiscal y
entre ejercicios fiscales de diferentes años.
La precariedad de las condiciones de vida de la población
objetivo impide cumplir con ciertos requisitos. Existen muchos
casos en los que, ante la cantidad de requisitos que se solicitan,
los beneficiarios se frustran y no terminan el proceso.
Se recomienda que la CNP trabaje con sus socios
transversales con el objetivo de adecuar los requisitos
para pertenecer a una estrategia de inclusión de
acuerdo con las características de la población
PROSPERA y contexto territorial, (v. gr. analfabetismo;
distancias geográficas; conectividad; condiciones de
marginación; documentos oficiales)
Fuente: Elaboración propia
41
Tabla 9. Resultados de campo: Selección de beneficiarios OT S
ELEC
CIÓ
N D
E B
EN
EFIC
IAR
IOS
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Por diseño, el apoyo productivo de OT se otorga a las titulares
PROSPERA y no toma en cuenta que probablemente otros
miembros del hogar pudieran ser también aptos para recibir y
conducir adecuadamente estos apoyos. Un caso particular son
los jóvenes PROSPERA quienes, por diseño, no pueden acceder a
la titularidad del apoyo.
Se recomienda analizar las ventajas y desventajas que
desde el diseño permita a otros miembros del hogar
ser los titulares del apoyo.
La selección de beneficiarios y el tipo de apoyo productivo que
se les ofrece en ocasiones no es congruente con su modo de
vida. Por ejemplo, en localidades aisladas y apartadas la
población objetivo PROSPERA tiene que desplazarse a otras
localidades para atender sus necesidades.
Es importante que los apoyos productivos sean
coherentes con las necesidades y características de la
población.
Fuente: Elaboración propia
Tabla 10. Resultados de campo: Producción de bienes y servicios OT
PR
OD
UC
CIÓ
N D
E B
IEN
ES
Y S
ER
VIC
IOS
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Se observa que no siempre el personal operativo PROSPERA está
lo suficientemente capacitado para entender y apoyar a la
población objetivo en cuanto a los proyectos productivos.
Generar un área y un plan estratégico, que atienda las
demandas de capacitación de las intervenciones. La
capacitación a los operadores de PROSPERA debe
realizarse antes de detectar posibles beneficiarios.
Existen fallas de información y comunicación entre la ventanilla
de la oferta institucional de los socios estratégicos y el personal
PROSPERA. Lo anterior dificulta los enlaces productivos, incluso
desde la emisión de las convocatorias.
Se recomienda diseñar mecanismos que permitan una
mejor coordinación entre el personal PROSPERA y el
personal de los socios transversales encargado de
difundir y operar los programas en las localidades
PROSPERA.
Los proyectos productivos no necesariamente responden a las
condiciones del entorno y a la vocación productiva de cada
localidad. En ocasiones, se observa poca interdependencia entre
estos proyectos o un planteamiento de integración de cadenas
de valor desde la ejecución del proyecto hasta la
comercialización. Un ejemplo claro de lo anterior es que en
algunas localidades insumos, recursos y productos se
desperdician o se descomponen porque no se integran a
cadenas productivas.
Se recomienda fortalecer planteamientos integrales
de desarrollo productivo para cada localidad y así
establecer cadenas de valor.
Esto puede contribuir a que los proyectos sean
interdependientes, estableciendo sinergias y
colaboración entre diversos pequeños productores.
42
Fuente: Elaboración propia
Tabla 11. Resultados de campo: Distribución de bienes y servicios OT
DIS
TR
IBU
CIÓ
N D
E B
IEN
ES
Y S
ER
VIC
IOS
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Hay una cantidad importante de variables que el personal de
PROSPERA en terreno conoce por experiencia, y que son
indicativos del posible éxito de un proyecto o negocio: que el
proyecto esté integrado por familiares; que el negocio sea
conocido por el beneficiario; que sean familias donde no hay
muchos pleitos, entre otras.
Es preciso recuperar, de manera sistematizada, la
experiencia de la gente que opera en el terreno para
ir ajustando las intervenciones.
Los problemas de comunicación y de señal digital hacen muy
difícil la coordinación en el terreno de los distintos actores. Por
ejemplo, hay retrasos constantes para asistir a las reuniones, se
cancelan las convocatorias a los beneficiarios y se dificulta el
envío de informes.
Es necesario considerar mejoras importantes en la
infraestructura de comunicación digital en todo el
país.
La dispersión y marginalidad de la población en pobreza
extrema dificulta su focalización y acercamiento adecuado por
los requisitos de pertenencia.
Se recomienda desarrollar y probar diferentes
estrategias y criterios de focalización que permitan
identificar a emprendedores potenciales dentro de la
población PROSPERA a quienes otorgarles el apoyo
del proyecto productivo. La focalización en el tema de
inclusión productiva es un reto a nivel no solo
nacional, sino también internacional donde no hay
recetas claras de cómo lograrlo en forma efectiva.
Fuente: Elaboración propia
Responsables y operadores PROSPERA ante el desconocimiento
de los procesos técnicos, no dan explicaciones completas, ni
están capacitados para echar adelante un proyecto productivo.
No se explica cómo instalar maquinaria, desconocen
requerimientos de crianza de animales o simplemente
desconocen un proceso productivo determinado.
Es necesario contar con instancias y capacitación
adecuada en todos los procesos productivos que son
los componentes de estos proyectos.
Para la capacitación de los operadores PROSPERA se
recomienda explorar diferentes mecanismos como
crear convenios con instituciones (universidades,
tecnológicos locales, cámaras empresariales), o bien
pagando a empresas privadas para la capacitación y
la asistencia técnica de los proyectos productivos.
43
Tabla 12. Resultados de campo: Entrega de apoyos OT
Fuente: Elaboración propia
Tabla 13. Resultados de campo: Seguimiento y monitoreo OT
Fuente: Elaboración propia
EN
TR
EG
A D
E A
PO
YO
S
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Se observa que en ocasiones no se cuenta con personal
suficiente lo que genera que la carga de trabajo sea excesiva
para el personal contratado.
Mejorar los esquemas de planeación y contratación
de personal PROSPERA que permitan obtener una
relación equilibrada entre la carga de trabajo y los
recursos humanos destinados a la entrega de los
apoyos.
En algunas localidades aparecen relaciones jerárquicas y de
poder entre las beneficiarias (v. gr vocal-beneficiaria), que
dificultan la horizontalidad en la operación de los proyectos.
Es necesario que los responsables de atención y
operadores de PROSPERA detecten, reporten y
controlen estas desigualdades de poder, para que los
beneficios sean distribuidos por igual.
Operadores y personal de PROSPERA en el terreno generan y
registran solicitudes de beneficiarios y proyectos para cumplir
metas de trabajo (“si no pensarían que no trabajan”). La
consecuencia es que se crean expectativas falsas entre la gente,
y los recursos que logran llegar a las comunidades.
Esta problemática pudiera atenuarse si se trabaja en
metas de cobertura y ejecución congruentes con las
dificultades de campo, las características de la
población PROSPERA, los recursos presupuestales que
se tienen disponibles y la planeación y capacitación
del número de personal PROSPERA en campo.
En algunas localidades, los problemas del entorno violento han
obligado a los operadores a quitar los logotipos de los vehículos
y a realizar sus acciones en horarios fijos para evitar incidentes
violentos.
La situación de violencia que vive el país, afecta
directamente estas intervenciones.
SEG
UIM
IEN
TO
Y
MO
NIT
OR
EO
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
En algunas localidades se han detectado eventos de
intermediarios, corrupción y “moches”, como prácticas que se
extienden en la misma medida en que operadores de los
programas de fomento productivo aprovechan la oportunidad
de hacer negocio.
Combatir absolutamente mediante mecanismos de
seguimiento y monitoreo estas prácticas. Se requiere
hacer visitas frecuentes de monitoreo para escuchar
las voces de los beneficiarios y sus problemas. Se
deben abrir mecanismos de denuncia, quejas y
sugerencias que atiendan directamente la voz de los
beneficiarios.
44
Programa Piloto de Territorios Productivos
Tabla 14. Resultados de campo: Planeación PPTP
PLA
NEA
CIÓ
N
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Se observa que no siempre el personal operativo PROSPERA está
lo suficientemente capacitado para entender y apoyar a la
población objetivo en cuanto a los proyectos productivos.
Adicionalmente, la intervención ha tenido modificaciones en
cuanto a diseño y los operadores de PROSPERA no recibieron
capacitación en cuanto a éstas.
Generar un área y un plan estratégico, que atienda las
demandas de capacitación de las intervenciones. La
capacitación a los operadores de PROSPERA debe
realizarse al momento de hacer cambios en el diseño
y metodología de PPTP.
Se han observado deficiencias en cuanto a los criterios para la
contratación del personal operativo. Además, hay una alta
rotación de personal y hay lapsos de tiempo grandes entre
salidas del personal y nuevas contrataciones.
Establecer mecanismos de contratación de personal
con criterios claros y eficientes.
La intervención no cuenta con asistencia técnica para los
proyectos productivos.
Es recomendable complementar el diseño de la
intervención con asistencia técnica especializada para
los proyectos productivos. Esto se puede realizar a
través de convenios interinstitucionales con
universidades y organizaciones civiles.
Esta intervención tiene como eje un concepto clave, que es el de
territorio, cuya definición puede complementarse.
La concepción de territorio se limita a la definición de región
geográfica, sin considerar elementos sustantivos como las
cadenas de valor, la integración de los mercados, y las rutas e
infraestructura de comercialización territorial.
Revisar el planteamiento de esta estrategia para
escalar correctamente los esfuerzos a nivel territorial.
Se recomienda fortalecer planteamientos integrales
de desarrollo productivo para cada localidad y así
establecer cadenas de valor.
Esto puede contribuir a que los proyectos sean
interdependientes, estableciendo sinergias y
colaboración entre diversos pequeños productores.
Fuente: Elaboración propia
Tabla 15. Resultados de campo: Difusión PPTP
DIF
US
IÓN
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
La implementación inicial del PPTP implicó una transición de
operarlo por RIMISP a que operadores de PROSPERA asumieran
la responsabilidad de esta intervención. Sin embargo, los
operadores no recibieron la suficiente capacitación sobre las
implicaciones metodológicas y de alcance de la intervención.
Esto dificulta la comunicación de los operadores con las posibles
beneficiarias en cuanto a las características del programa.
Es importante que los operadores reciban la
capacitación adecuada para poder transmitir las
implicaciones y alcances de la intervención a las
beneficiarias, desde el primer momento de
comunicación hasta la implementación del proyecto
productivo.
Fuente: Elaboración propia
45
Tabla 16. Resultados de campo: Solicitud de apoyos PPTP S
OLIC
ITU
D D
E
AP
OY
OS
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Hay requisitos que son muy complejos para operar las
estrategias de inclusión. Existen muchas personas a las que les
interesa aplicar para los apoyos, pero debido a ciertos
requerimientos los interesados no encuentran oportunidad para
ser parte de un proyecto productivo.
Es necesario revisar los requisitos a nivel general. Lo
anterior, para poder beneficiar a una fracción mayor
de la población PROSPERA.
Fuente: Elaboración propia
Tabla 17. Resultados de campo: Selección de beneficiarios PPTP
SELEC
CIÓ
N D
E
BEN
EFIC
IAR
IOS
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
La intervención no cuenta con criterios estandarizados de
focalización y selección de beneficiarios.
Dado que uno de los componentes principales es el
fomento para una participación y organización social,
es importante que existan mecanismos y criterios
estandarizados para la selección de beneficiarios y la
integración de una red territorial.
Fuente: Elaboración propia
46
Tabla 18. Resultados de campo: Producción de bienes y servicios PPTP P
RO
DU
CC
IÓN
DE B
IEN
ES
Y S
ER
VIC
IOS
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
En ocasiones los recursos materiales para la operación del
programa son insuficientes.
Se recomienda revisar y adecuar los recursos
materiales y económicos con los que cuentan los
operadores de PROSPERA para que puedan llevar a
cabo sus tareas de forma eficiente.
Se observa que en ocasiones no se cuenta con personal
suficiente lo que genera que la carga de trabajo sea excesiva
para el personal contratado y que el acompañamiento a los
grupos locales no sea el mejor.
Mejorar los esquemas de planeación y contratación
de personal PROSPERA que permitan obtener una
relación equilibrada entre la carga de trabajo y los
recursos humanos destinados a la entrega de los
apoyos.
Asimismo, se recomienda la vinculación con actores
de la sociedad civil como mecanismo de
acompañamiento y fortalecimiento productivo
Existen fallas de comunicación entre la CNP y los operadores en
campo.
Se recomienda revisar y mejorar los mecanismos para
facilitar la comunicación entre las oficinas centrales y
los operadores en campo.
Ante la inexistencia de un área de capacitación técnica
permanente y entrenada, se buscan contratos mensuales o
eventuales para dar algunas capacitaciones que no alcanzan a
cubrir las necesidades en este ámbito y tampoco se da
continuidad.
Adicionalmente, se observaron casos donde los promotores son
los que realizan la asistencia técnica y financiera para la
implementación y operación de los proyectos productivos.
Dado que uno de los componentes del PPTP es el
acompañamiento y asistencia técnica y financiera,
para la implementación y operación de los proyectos
productivos, se recomienda destinar recursos y
esfuerzos para tener recursos humanos—distintos a
los operadores de PROSPERA—para llevar a cabo los
alcances de este componente.
Fuente: Elaboración propia
47
Tabla 19. Resultados de campo: Distribución de bienes y servicios PPTP D
IST
RIB
UC
IÓN
DE B
IEN
ES
Y
SER
VIC
IOS
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Las metodologías de campo no consideran el contexto real en el
que viven los beneficiarios, sus tiempos para atender las
actividades de la intervención, ni los lugares donde habitan y
pueden desarrollar las actividades productivas.
Es recomendable revisar y ajustar las metodologías de
campo considerando las condiciones en que viven los
beneficiarios, sus tiempos y los contextos en que se
desarrollan.
La dispersión y marginalidad de las localidades obstaculiza la
operación del PPTP en el sentido que dificulta
considerablemente que los apoyos de fomento productivo
lleguen a las localidades.
Se recomienda desarrollar y probar diferentes
mecanismos y estrategias en coordinación con
autoridades locales o distintos actores de la sociedad
civil para mitigar las dificultades de aislamiento de las
localidades en la operación de la intervención.
Fuente: Elaboración propia
Tabla 20. Resultados de campo: Entrega de apoyos PPTP
EN
TR
EG
A D
E A
PO
YO
S Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Se han observado inconsistencias en el desempeño de los
operadores en campo. Por ejemplo, se reportaron situaciones en
las que los promotores no cumplen con los procesos
establecidos en lo referente a compra de insumos y materiales.
Se debe de sancionar el incumplimiento de los
procesos. Se sugiere que exista un control externo y
hacer evaluaciones regulares que permitan captar y
corregir este tipo de situaciones en campo.
Asimismo, es importante mejorar los mecanismos y
estándares de contratación del personal en campo.
Fuente: Elaboración propia
Tabla 21. Resultados de campo: Seguimiento y monitoreo PPTP
SEG
UIM
IEN
TO
Y
MO
NIT
OR
EO
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
No existen bases de datos ni información sistemática sobre los
beneficiarios, implementación y seguimiento desde el inicio de
la implementación. Estas se elaboraron y comenzaron a
sistematizar en el último año de implementación del piloto.
Es necesario diseñar una base de datos adecuada a
las necesidades de la intervención y permitir el acceso
de todos los operadores de PROSPERA para consultar
la información generada desde el inicio de la
implementación.
Fuente: Elaboración propia
48
PROINPRO
Tabla 22. Resultados de campo: Planeación PROINPRO
PLA
NEA
CIÓ
N
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Los proyectos productivos no necesariamente responden a las
condiciones del entorno y a la vocación productiva de cada
localidad. En ocasiones, se observa poca interdependencia entre
estos proyectos o un planteamiento de integración de cadenas
de valor desde la ejecución del proyecto hasta la
comercialización.
Se recomienda fortalecer planteamientos integrales
de desarrollo productivo para cada localidad y así
establecer cadenas de valor.
Esto puede contribuir a que los proyectos sean
interdependientes, estableciendo sinergias y
colaboración entre diversos pequeños productores.
El diseño administrativo del PROINPRO depende de que los
recursos disponibles los administren los programas de fomento
productivo a discreción. PROSPERA solamente es un gestor. La
consecuencia inmediata es que PROSPERA no tiene capacidad
real de controlar los recursos que otorgan a los distintos
proyectos.
Es necesario trabajar en un diseño institucional,
presupuestal y operacional que permita e incentive
una coordinación efectiva a través del Subcomité
Técnico de Empleo, Ingreso y Ahorro de PROSPERA
para favorecer a la población PROSPERA en cuanto al
acceso y ejecución de programas de fomento
productivo
Fuente: Elaboración propia
Tabla 23. Resultados de campo: Difusión PROINPRO
DIF
US
IÓN
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Se observan fallas de comunicación y difusión por parte de los
operadores de PROSPERA hacia las beneficiaras.
Los grupos beneficiados no tienen información completa de
todas las etapas del PROINPRO. Muchas veces desconocen el
inicio, desarrollo y conclusión de su proyecto productivo.
Se recomienda que la metodología del proyecto
considere el diseño de carpetas y guías homogéneas
que describan con claridad las estrategias que se
impulsan en las localidades.
Los operadores de campo deben tener la información
precisa de la estrategia que operan, las etapas que
cubre y lo que se debe comunicar a las beneficiarias.
Fuente: Elaboración propia
Tabla 24. Resultados de campo: Solicitud de apoyos PROINPRO
SO
LIC
ITU
D D
E
AP
OY
OS
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Los tiempos para obtener los apoyos son muy prolongados, la
población focalizada en muchas ocasiones se desespera y
prefiere no realizar el proceso completo.
Es recomendable que los tiempos estén
calendarizados en la medida de lo posible y en
función de la disponibilidad de los recursos. Esto para
evitar que los beneficiarios potenciales desistan.
Fuente: Elaboración propia
49
Tabla 25. Resultados de campo: Selección de beneficiarios PROINPRO S
ELEC
CIÓ
N D
E B
EN
EFIC
IAR
IOS
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
No se cuenta con mecanismos de focalización que delimiten a
los beneficiarios de acuerdo con las características que se
propone en el modelo del PROINPRO, que de manera central
fue planeado como una estrategia de intervención para el medio
rural.
Revisar y corregir la disparidad que existe entre el
modelo conceptual, y los mecanismos específicos de
operación y focalización de esta estrategia.
En algunos casos, grupos de 2 o 3 personas fueron rechazados,
pues existe el requisito de conformar grupos de 8 personas. Esto
aleja del programa a pequeños grupos interesados.
Es recomendable revisar y flexibilizar los requisitos de
inclusión para los posibles beneficiarios.
Fuente: Elaboración propia
Tabla 26. Resultados de campo: Producción de bienes y servicios PROINPRO
PR
OD
UC
CIÓ
N D
E B
IEN
ES
Y S
ER
VIC
IOS
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Se observa que pueden mejorarse la planeación y gestión de los
apoyos y proyectos productivos. Por ejemplo, se llevan a cabo
capacitaciones a población que no necesariamente va a recibir el
apoyo productivo.
Se recomienda enfocar las capacitaciones y el
esfuerzo presupuestal que esto implica a beneficiarias
que han sido seleccionadas para recibir los apoyos
productivos.
Es importante maximizar los recursos que se destinan
a los rubros de capacitación.
En algunos casos los operadores (agrónomos) proponen
proyectos de producción de acuerdo a su experiencia y
preferencia personal, sin conocimiento del contexto
socioeconómico y sin estudios previos de mercado.
Se recomienda fortalecer planteamientos integrales
de desarrollo productivo para cada localidad y así
establecer cadenas de valor. Lo anterior en conjunto
con la experiencia y pericia de los operadores.
Esto puede contribuir a que los proyectos sean
interdependientes, estableciendo sinergias y
colaboración entre diversos pequeños productores.
En algunos casos los operadores de campo no conocen con
precisión sus funciones y actividades. Esto genera que sigan
instrucciones o recomendaciones de otros compañeros.
Asimismo, el personal de capacitación y asistencia técnica no
siempre conocen a profundidad el desarrollo de proyectos
productivos y desconocen las cadenas productivas para algunos
proyectos en específico.
Se recomienda revisar y mejorar varios mecanismos
relacionados con los recursos humanos destinados a
la operación del programa. Entre los procesos a
revisar destacan: mejorar los criterios de contratación
del personal; profundizar en la capacitación de los
operadores; generar manuales de funciones y
actividades precisas para el personal que opera en
campo, y dar mayor seguimiento a las actividades
realizadas.
Fuente: Elaboración propia
50
Tabla 27. Resultados de campo: Distribución de bienes y servicios PROINPRO D
IST
RIB
UC
IÓN
DE B
IEN
ES
Y
SER
VIC
IOS
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
La dispersión y marginalidad de las localidades obstaculiza la
operación del PROINPRO en el sentido que dificulta
considerablemente que los apoyos de fomento productivo
lleguen a las localidades.
Dado que el componente principal del PROINPRO es
facilitar el acceso de las familias más pobres a los
apoyos de fomento productivo, se recomienda de
manera importante desarrollar y probar diferentes
mecanismos y estrategias en coordinación con
autoridades locales o distintos actores de la sociedad
civil para mitigar las dificultades de aislamiento de las
localidades en la operación de la intervención.
Fuente: Elaboración propia
Tabla 28. Resultados de campo: Entrega de apoyos PROINPRO
EN
TR
EG
A D
E A
PO
YO
S
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
La entrega de los apoyos tiene importantes dificultades por los
retrasos y restricciones presupuestales de los programas de
fomento productivo.
Es necesario trabajar en un diseño institucional,
presupuestal y operacional que permita e incentive
una coordinación efectiva entre la operación del
PROINPRO y las instancias correspondientes de los
programas de fomento productivo.
Fuente: Elaboración propia
Tabla 29. Resultados de campo: Seguimiento y monitoreo PROINPRO
SEG
UIM
IEN
TO
Y M
ON
ITO
REO
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
No existen mecanismos formales por medio del cual las
beneficiarias puedan manifestar su satisfacción hacia la
intervención.
Se recomienda considerar mecanismos de evaluación
que den voz a los actores, particularmente a los
beneficiarios de las estrategias.
Fuente: Elaboración propia
51
De la Mano con PROSPERA
Tabla 30. Resultados de campo: Planeación De la Mano con PROSPERA
PLA
NEA
CIÓ
N
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
No hay metodologías finas para los operadores en campo, que
contemplen las variables y diferencias culturales y territoriales.
Es importante pensar en contextualizar las variables y
diferencias culturales y territoriales. Es necesario que
las intervenciones tengan una fase o una etapa de
lectura del contexto e interpretación del entorno, para
poder operar correctamente la estrategia.
Las necesidades de recursos económicos son distintas en cada
uno de los proyectos que se apoyan.
Se debería pensar en un sistema de ministraciones
acorde con cada proyecto, de acuerdo a cada región y
sus necesidades.
A diferencia del diseño del modelo de Graduación, De la Mano
con PROSPERA no contempla que los proyectos productivos
tengan potencial de comercialización hacia el exterior de las
localidades del piloto.
Es recomendable que ésta y otras diferencias que se
observan entre el diseño de Graduación y De la Mano
con PROSPERA se consideren para la escalabilidad del
programa.
Fuente: Elaboración propia
Tabla 31. Resultados de campo: Difusión De la Mano con PROSPERA
DIF
US
IÓN
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
De la Mano con PROSPERA presenta problemas frente a
poblaciones indígenas. No están traducidos los instrumentos y
las metodologías a diversos contextos culturales (poblaciones
indígenas y no indígenas).
La necesidad de traductores culturales que
interpreten signos, símbolos y códigos culturales,
tanto en poblaciones indígenas como no indígenas,
es fundamental para contextualizar la intervención.
Las posibles beneficiarias reciben la visita de los gestores
directamente en su domicilio. Además, el proceso de
comunicación de los gestores sobre por qué fueron elegidas
para participar en el proyecto es extraordinario.
Es preciso mantener las visitas en el domicilio de las
potenciales beneficiarias y continuar con el buen
proceso de comunicación.
Fuente: Elaboración propia
Tabla 32. Resultados de campo: Solicitud de apoyos De la Mano con PROSPERA
SO
LIC
ITU
D D
E
AP
OY
OS
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Las beneficiarias focalizadas inicialmente no fueron en su
totalidad incorporadas. Constantemente fueron reemplazadas
cuando no las encontraron en su domicilio durante la primera
visita.
Es necesario mejorar el proceso de invitación a las
beneficiarias y agotar las posibilidades de
encontrarlas antes de ser reemplazadas.
Fuente: Elaboración propia
52
Tabla 33. Resultados de campo: Selección de beneficiarios De la Mano con PROSPERA S
ELEC
CIÓ
N D
E B
EN
EFIC
IAR
IOS
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Algunas localidades están acostumbradas a obtener y gestionar
recursos del gobierno, por lo que no forzosamente tienen el
entusiasmo para trabajar en el desarrollo de un proyecto
productivo.
Es preciso realizar diagnósticos sistemáticos para
destinar los recursos a las personas que realmente se
comprometan con el proyecto.
En esta intervención, los casos exitosos son con beneficiarios
que tienen mejores condiciones que el resto de la población; en
muchos casos son proyectos que no comenzaron desde cero o
que ya tenían experiencia previa.
Buscar que en la focalización se tome en cuenta a los
proyectos que ya se encuentran operando, y que por
lo tanto podrían tener un mejor desempeño con el
apoyo recibido.
Existe heterogeneidad entre las beneficiarias seleccionadas. El
posible éxito o fracaso de la intervención puede atribuirse a
variables ajenas al programa. Por ejemplo, existen beneficiarias
con proyectos productivos ya en marcha antes de la
intervención y hay otras que los implementarán a partir de ésta.
De escalarse la prueba piloto es necesario definir
criterios claros y específicos para estandarizar el perfil
de las beneficiarias. Asimismo, es importante contar
con bases de datos con características de las
localidades, con énfasis en la vulnerabilidad de las
beneficiarias y las redes de comunicación de la
localidad. Lo anterior para mejorar la focalización de
las beneficiarias y facilitar, en la medida de lo posible,
la operación de los gestores.
El recurso está dirigido a jefas de familia, pero en la operación
del proyecto intervienen otros miembros del núcleo familiar
(hijos, papá, nueras).
Podría pensarse en dar apoyos por familia, en donde
se integre a otros miembros del núcleo familiar que
participan en la iniciativa.
Fuente: Elaboración propia
53
Tabla 34. Resultados de campo: Producción de bienes y servicios De la Mano con PROSPERA P
RO
DU
CC
IÓN
DE B
IEN
ES
Y S
ER
VIC
IOS
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
Se ha observado que las capacitaciones son muy generales, y no
necesariamente están especializadas en actividades concretas
dentro de la cadena productiva. Asimismo, no hay evaluaciones
del resultado de estas capacitaciones.
Es preciso mantener la buena práctica sobre los
módulos de capacitación, que sean muy sencillos y
didácticos.
Asimismo, es necesario proporcionar más información
a las beneficiarias sobre las ventajas y desventajas del
proyecto productivo que piensan realizar, además de
sistematizar un mecanismo de evaluación de las
capacitaciones
Es indispensable tomar en cuenta variables importantes para el
funcionamiento de los proyectos. (Existencia de mercado en la
localidad, abastecimiento de insumos para los proyectos, entre
otros). El mercado define, por mucho, el éxito o fracaso de los
proyectos.
Se recomienda fortalecer planteamientos integrales
de desarrollo productivo para cada localidad y así
establecer cadenas de valor tomando en cuenta las
características geográficas, económicas y sociales de
cada localidad.
En uno de los estados la rotación de personal en Fundación
Capital fue constante, lo que afecta directamente los resultados
de la operación en terreno.
Sin embargo, hubo un buen proceso de selección del equipo de
terreno, además de un enfoque de género. Cumplen con las
siguientes características: actitud entusiasta, comprometida,
empática, paciente y motivadora.
Buscar un mejor procedimiento de selección del
personal que dé mayor estabilidad a los procesos de
operación para que tenga una mayor cercanía con la
comunidad en la que se trabaja. Al mismo tiempo,
mantener las fortalezas en cuanto al proceso de
selección del equipo de terreno.
El reto que presenta la población indígena a la que atiende esta
estrategia, debe considerarse como un aspecto central. Además,
existen muchas beneficiarias que son analfabetas.
En las localidades donde se trabaja con población
indígena, se debe buscar que las capacitaciones
atiendan realmente las características y necesidades
de la población objetivo.
Es necesario solicitar que en el caso de beneficiarias
analfabetas o indígenas monolingües se encuentren
acompañadas.
Fuente: Elaboración propia
54
Tabla 35. Resultados de campo: Distribución de bienes y servicios De la Mano con PROSPERA D
IST
RIB
UC
IÓN
DE B
IEN
ES
Y S
ER
VIC
IOS
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
En algunas ocasiones no se consideran los tiempos y ritmos de
vida de las beneficiarias para realizar actividades.
Se propone elaborar calendarios con fechas y tiempos
precisos, para que las beneficiarias no vean afectadas
sus rutinas cotidianas.
No hay metodologías finas para los operadores en campo, que
contemplen las variables y diferencias culturales y territoriales.
Se recomienda pensar en contextualizar las variables y
diferencias culturales y territoriales. Es necesario que
las intervenciones tengan una fase o una etapa de
lectura del contexto e interpretación del entorno, para
poder operar correctamente la estrategia.
Dada la insuficiencia de infraestructura en las localidades la
operación de esta intervención enfrenta obstáculos mayores que
son visibles.
Promover el desarrollo de la infraestructura de
comunicaciones y transportes y en particular el
acceso a servicios digitales.
Del mismo modo, es recomendable disminuir la razón
de beneficiarias por cada gestor sobre todo en
localidades donde las vías de comunicación y
transporte son complicadas.
Fuente: Elaboración propia
Tabla 36. Resultados de campo: Entrega de apoyos De la Mano con PROSPERA
EN
TR
EG
A D
E A
PO
YO
S Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
La fecha de entrega del apoyo monetario fue incierta durante
casi un año para las participantes.
Asimismo, el tiempo entre la entrega del primer y segundo
apoyo es corto para que las beneficiarias compren los insumos
necesarios para el proyecto productivo
Asegurar la entrega del primer desembolso
monetario en tiempo y forma.
También es recomendable considerar en proporcionar
la asistencia técnica antes de la entrega del primer
apoyo monetario para mejorar los resultados del
proyecto productivo.
Fuente: Elaboración propia
55
Tabla 37. Resultados de campo: Seguimiento y monitoreo De la Mano con PROSPERA S
EG
UIM
IEN
TO
Y M
ON
ITO
REO
Problemática/Hallazgo Propuesta/Solución
No se sabe cómo están evaluando los resultados, ni cuál es el
concepto de éxito de las estrategias.
Se recomienda, de escalar la prueba piloto,
implementar mecanismos de evaluación sistemáticos
en conjunto con las bases de datos sobre el padrón
de beneficiarias que permitan identificar dificultades
en la implementación.
La presencia y acompañamiento de personal de campo durante
todo el proceso e implementación genera confianza entre las
beneficiarias.
A pesar de que pudiera ser costoso, de escalarse la
prueba piloto, se recomienda mantener esta buena
práctica.
Fuente: Elaboración propia
56
IX. Conclusiones
A partir del análisis realizado en gabinete y de los resultados obtenidos en campo, es posible
sistematizar y generalizar las conclusiones sobre los hallazgos para cada intervención. En el siguiente
apartado se realiza un análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) para cada
programa. Cabe recalcar, que existen hallazgos que coinciden para las cuatro intervenciones, como se
observa más adelante; sin embargo, como es de esperarse, en general los hallazgos difieren debido a la
ejecución y, principalmente, al diseño de cada estrategia.
IX.1 Análisis FODA por intervención
Operación Tradicional
Tabla 38. Análisis FODA Operación Tradicional
Fortalezas
El diseño se apoya en programas establecidos y con
presupuesto propio, lo que ha permitido su operación
y escalabilidad a nivel nacional.
Los operadores de campo de PROSPERA tienen amplia
experiencia, lo que es un activo para identificar los
proyectos con potencial de éxito.
Facilita la inclusión de familias beneficiarias PROSPERA
en programas federales de fomento productivo.
Muchos proyectos productivos implementados dan
resultados positivos y consecuentemente amplían sus
mercados.
Oportunidades
De considerarse el contexto social, económico y
geográfico de las localidades las intervenciones
podrían tener mayor impacto (enfoque territorial).
Una importante mejora en la coordinación entre la
CNP y los socios estratégicos puede garantizar mejores
resultados para el éxito de los proyectos productivos.
Debilidades
La intervención está sujeta al presupuesto y capacidad
operativa de los programas de los socios transversales.
Hay importantes fallas de comunicación entre los
distintos actores.
Los programas de los socios transversales no
necesariamente consideran el contexto y necesidades
de la población PROSPERA.
Los operadores en campo tienen debilidades en
términos de capacitación y recursos.
Amenazas
Han aparecido relaciones jerárquicas y de poder entre
las beneficiarias que dificultan el empoderamiento
equitativo y la operación de los proyectos.
Hay un problema de ventanilla: intermediarios y
corrupción.
Los productos de algunos proyectos no encuentran
mercados.
Fuente: Elaboración propia
57
Programa Piloto de Territorios Productivos
Tabla 39. Análisis FODA PPTP
Fortalezas
El PPTP logró considerar la importancia de concebir
territorialmente la problemática que enfrentan los
proyectos productivos, para lograr implementar el
concepto de red territorial a través de considerar las
características idiosincráticas, económicas, productivas
y de acceso a mercados de la región.
El diseño se apoya en programas establecidos y con
presupuesto propio.
Oportunidades
La operación y efectividad de la intervención puede
mejorarse si se vincularan acciones con universidades
y organizaciones civiles. Particularmente para la
capacitación de las beneficiarias.
De considerarse el contexto social, económico y
geográfico de las localidades las intervenciones
podrían tener mayor impacto (enfoque territorial).
La operación de la intervención puede
complementarse con componentes de capacitación de
PROINPRO para tener mejores resultados.
Debilidades
Falta de criterio y control del personal operativo.
Asimismo, no cuentan con capacitación suficiente.
Hay discrepancias entre el diseño y planeación de la
intervención con la implementación de la misma.
El concepto clave de “territorio” no está claramente
definido ni desarrollado. No considera las cadenas de
valor, la integración de mercados o la infraestructura
de comercialización territorial.
La coordinación y comunicación entre los distintos
actores es débil.
No existe información sistemática sobre la operación
del programa. No es un programa estandarizado.
Amenazas
Existen muchos requisitos en los programas
productivos de los socios estratégicos que dificultan la
solicitud de los apoyos por parte de los beneficiarios.
A pesar de que la intervención cuenta con fondos
propios para su operación, la entrega de los apoyos
depende de la planeación presupuestal de las
dependencias que ofrecen los programas de fomento
productivo.
Debido a que no es una intervención estandarizada, es
difícil su implementación y su escalabilidad.
El entorno de violencia en algunas localidades es una
amenaza para la operación de la intervención.
Fuente: Elaboración propia
58
PROINPRO
Tabla 40. Análisis FODA PROINPRO
Fortalezas
El diseño se apoya en programas de socios
transversales y se complementa con presupuesto
propio y multianual derivado de un préstamo del FIDA,
lo que puede permitir que se escale a nivel nacional.
Es la única intervención que considera explícitamente
un componente de fortalecimiento institucional;
mediante el fomento de capacidades y habilidades del
personal de la intervención, análisis y desarrollo de
propuestas para la planeación, diseño, operación,
seguimiento y evaluación, el cual es clave para
enfrentar las dificultades de implementar una
estrategia de inclusión productiva para la población
PROSPERA.
Oportunidades
De considerarse el contexto social, económico y
geográfico de las localidades las intervenciones
podrían tener mayor impacto.
Considera un eje transversal de inclusión financiera
que, de operarse correctamente, tendría un impacto
importante en los resultados de los proyectos
productivos.
El diseño y operación de la intervención puede
complementarse con PPTP para tener mejores
resultados.
Debilidades
A pesar del componente institucional, hay importantes
fallas de comunicación y coordinación entre los
distintos actores.
No cuenta con estrategias de focalización para
beneficiarios de lo que se plantea como una estrategia
para el contexto rural.
Existen disparidades entre la planeación y diseño de la
intervención y la implementación de la misma.
Los operadores en campo tienen debilidades en
términos de capacitación y recursos.
Amenazas
Existen muchos requisitos de los programas de los
socios estratégicos que dificultan la solicitud de los
apoyos por parte de los beneficiarios.
A pesar de que la intervención cuenta con fondos
propios para su operación, la entrega de los apoyos
depende de la planeación presupuestal de las
dependencias que ofrecen los programas de fomento
productivo.
El entorno de violencia en algunas localidades es una
amenaza para la operación de la intervención.
Fuente: Elaboración propia
59
De la Mano con PROSPERA
Tabla 41. Análisis FODA De la Mano con PROSPERA
Fortalezas
La CNP ha tomado la decisión de replicar experiencias
internacionales exitosas de inclusión productiva en
México basado en el modelo de BRAC con resultados
de impacto positivos en generación de ingresos.
Evaluación positiva por parte de las beneficiarias.
Oportunidades para la población en pobreza extrema.
Esquema de capacitación periódica y personalizada
que permite monitorear en tiempo real su ejecución
(tableta).
Existe una buena ejecución de los operadores de
campo.
Oportunidades
La expansión de la Piloto a nivel nacional es una
oportunidad para diseñar evaluaciones de impacto
RCT.
Modelo estandarizado debiera facilitar su expansión y
operación a través de PROSPERA.
El modelo permite la incorporación de nuevos
componentes que atiendan otras carencias sociales
como mejoramiento de vivienda, etc.
Debilidades
Barreras culturales en la atención a comunidades
indígenas
Retos para mejorar focalización en habilidades de
emprendimiento a nivel beneficiaria.
Amenazas
El entorno de violencia en algunas localidades es una
amenaza para la operación de la intervención.
Presupuesto limitado si se quiere generalizar a una
estrategia nacional.
Dispersión geográfica y accesibilidad a las localidades.
Intervención costosa.
Fuente: Elaboración propia
IX.2 Conclusiones generales de la evaluación
Durante el desarrollo de la intervención de campo, se confirmó que los procesos clave de cada
estrategia no coinciden necesariamente con los procesos operativos identificados por la CNP, y
presentan una problemática conceptual y metodológica sin acabar, que hacen muy difícil su operación
ordenada en campo. Si bien, los procesos clave se describen en los documentos conceptuales de las
intervenciones, no necesariamente se cuenta con metodologías homogéneas, sistemáticas y
comprensibles, que permitan que los procesos operativos se lleven a cabo de manera ordenada y
previsible.
60
Los flujos de los diferentes pasos no siempre tienen una secuencia, algunos pasos se omiten, se
yuxtaponen; lo anterior porque, en la implementación, se encuentran realidades que no consideran los
procesos de planeación del modelo.
La promoción de los proyectos—a excepción de De la Mano con PROSPERA—se realiza antes de saber
con cuánto presupuesto se contará en las convocatorias de los programas de fomento productivo.
Asimismo, la oferta de los apoyos de fomento productivo depende de otras dependencias y no
necesariamente responde a las necesidades y contexto de las localidades de los beneficiarios. Del
mismo modo, muchas veces los procesos de convocatoria son extensos e inciertos, lo que incide
negativamente en el interés de los beneficiarios y, por tanto, impide el éxito de su inclusión productiva.
Los recursos para la capacitación son limitados (PPTP, PROINPRO) o inexistentes (OT), se identificó la
existencia de un convenio de colaboración con la Universidad Autónoma Chapingo para brindar
capacitación y asesoría técnica. Sin embargo, ésta es limitada, no hay planes estratégicos para
vincularse con instituciones educativas o de la sociedad civil a nivel local que pudieran hacer frente a la
demanda de capacitación de la población PROSPERA.
La vinculación muchas veces depende de decisiones personales de funcionarios y entidades que no
necesariamente están de acuerdo en apoyar los programas de inclusión y tampoco existen planes de
vinculación, que incluyan a los tres niveles de gobierno. Por lo que se refiere al seguimiento de los
procesos operativos, tampoco existen programas ordenados para dar seguimiento a las acciones
realizadas, es necesaria la construcción de manuales homogéneos en las distintas entidades en que se
opera, y transitar hacia una estrategia única con diferentes niveles de atención que pueda atender las
necesidades heterogéneas de la población beneficiaria de PROSPERA en materia de inclusión
productiva.
Si consideramos los pasos identificados por la CNP, en su modelo general de procesos, no siempre hay
una coincidencia con los procesos específicos que tienen las intervenciones. Tomando en cuenta esta
problemática encontramos que debe ser replanteado el modelo general de procesos, para que en un
futuro se apliquen los distintos procedimientos de manera secuencial. En la siguiente sección se
presentan recomendaciones generales para las diversas estrategias de inclusión productiva,
considerando los procesos principales y los ejes a seguir necesarios en caso de escalar alguna de las
pruebas piloto, o mejorar en caso de continuar con OT.
Si bien la CNP ha tenido aciertos importantes al momento de diseñar e implementar las estrategias de
inclusión productiva, es importante recalcar varios retos importantes: a) la complejidad de la operación
y monitoreo de las estrategias por sí mismas; b) la heterogeneidad de los beneficiarios PROSPERA y su
contexto territorial; c) las dificultades en la alineación de la coordinación intra e inter institucional y la
participación de los distintos actores; d) la posibilidad de realizar evaluaciones de impacto y monitoreo.
61
X. Recomendaciones
La principal plataforma para el combate a la pobreza en México ha sido PROSPERA Programa de
Inclusión Social, éste ha mostrado resultados positivos para romper el círculo vicioso de pobreza
intergeneracional a través del desarrollo del capital humano. Sin embargo, para superar la condición de
vulnerabilidad de los individuos y familias en pobreza es necesario que existan mecanismos sostenibles
de inclusión productiva para que la población PROSPERA no dependa únicamente del apoyo de
transferencias monetarias condicionadas y, por el contrario, que sean capaces de generar ingresos por
su propia cuenta y sostenibles en el tiempo.
En este sentido, es un acierto por parte de la CNP diseñar e implementar diferentes esquemas de
intervención para la inclusión productiva de la población PROSPERA. Asimismo, considerando que la
población pobre es la que enfrenta los mayores retos para participar en los procesos productivos y de
comercialización, es necesario asistirla para su vinculación con los programas productivos existentes. A
pesar de las dificultades y retos a los que se enfrentan el diseño e implementación de acciones exitosas
de inclusión productiva, aprovechar la oferta institucional de fomento productivo, en complemento de
un diseño de intervenciones que consideran distintos componentes focalizados hacia la población más
pobre es un esfuerzo que debe mantenerse.
Para mejorar los resultados de estos esfuerzos es importante considerar las siguientes recomendaciones
al ejecutar las intervenciones de inclusión productiva.
1. Mantener el enfoque territorial, de modo que se consideren las características culturales
(idiosincrasia, origen indígena, etc.), geográficas (materias primas disponibles, orografía,
infraestructura de comunicaciones y transportes, etc.) y económicas (oferta y demanda en
mercados locales, vinculación a mercados regionales y nacionales) de cada región. De esta
forma, el enfoque puede “permitir el desarrollo económico local y territorial al fortalecer los
activos comunitarios como la infraestructura, la organización social y la acción colectiva”20. De
implementarse correctamente, es posible detonar el desarrollo regional y puede ser escalable a
un nivel nacional.
2. Conservar y mejorar las actividades de capacitación de beneficiarios en complemento de los
apoyos económicos para fomentar proyectos productivos. El componente de capacitación debe
considerar el desarrollo de habilidades no cognitivas, la asistencia técnica y financiera para los
proyectos específicos y el acompañamiento para la vinculación exitosa con la oferta institucional
de los programas de fomento productivo de los socios transversales.
20 Rubalcava, P, Luis N. Estrategia de seguimiento, monitoreo, y evaluación de los componentes de inclusión productiva,
laboral y financiera de PROSPERA Programa de Inclusión Social., dic 2015
62
3. Adecuar los procesos a las características de la población PROSPERA. Debido a las
características de marginación y vulnerabilidad de esta población, es necesario reforzar la
focalización de cada una de las intervenciones, así como modificar los instrumentos y
metodologías necesarias para cada proceso en función de las carencias de la población.
4. Mejorar los mecanismos de capacitación del personal operativo de PROSPERA y de sus socios
transversales. Asimismo, es necesario mejorar las condiciones y requisitos de contratación del
personal.
5. Seguir aprovechando el apoyo de los programas productivos de los socios transversales. Sin
embargo, es fundamental establecer mecanismos de planeación y coordinación efectivos entre
la CNP y las demás dependencias de gobierno que operan programas productivos. Asimismo, es
necesario crear incentivos para que los programas operen considerando las condiciones y
necesidades de la población PROSPERA.
6. Considerar una planeación presupuestal suficiente para la operación de las intervenciones. De
igual manera, contar con un presupuesto multianual que pueda responder a los ciclos de la
actividad productiva y pueda considerar la escalabilidad para tener mayor cobertura de la
población PROSPERA.
7. Acompañar con esfuerzos de inclusión financiera efectiva; es decir, generar confianza en las
instituciones, educación financiera focalizada y promover el acceso a servicios de ahorro, crédito
y seguros de acuerdo con las necesidades de la población.
8. Trabajar en un esfuerzo por diseñar y operar esquemas de inclusión productiva en zonas
urbanas.
9. Realizar un esfuerzo sistemático y continuo para la evaluación y monitoreo que retroalimente
el diseño, planeación y operación de las intervenciones. Esta estrategia debe considerar
evaluaciones de impacto complementadas con evaluaciones de diseño y de consistencia y
resultados.
X.1 Recomendaciones generales para cada intervención
En términos generales, la evidencia internacional muestra que una estrategia de inclusión productiva
tiene mejores resultados cuando el apoyo económico para el desarrollo de proyectos productivos se
acompaña por componentes de asistencia técnica, inclusión financiera y desarrollo de habilidades no
cognitivas en función de las necesidades de la población beneficiaria y su contexto territorial específico.
Dado lo anterior, es claro que la Operación Tradicional (OT), aunque tiene distintas fortalezas, no
contempla ninguno de los elementos anteriormente mencionados. En este sentido, el Programa Piloto
de Territorios Productivos (PPTP) tiene el acierto de contemplar el concepto del contexto territorial
específico, así como la asistencia técnica. Asimismo, el Proyecto de Inclusión Rural (PROINPRO)
63
incorpora la asistencia técnica y un componente de inclusión financiera. Del mismo modo, De la Mano
con PROSPERA es la única intervención que desde el diseño contempla todos los elementos
mencionados anteriormente. Es decir, además de los elementos que contemplan PPTP y PROINPRO, De
la Mano con PROSPERA incorpora el desarrollo de habilidades no cognitivas y, dado que tiene
independencia presupuestal y operativa de otras dependencias que ofrecen programas de fomento
productivo, puede considerar las necesidades de la población beneficiaria.
Aunque en diseño existen varios aciertos de las cuatro estrategias de intervención, al momento de la
implementación y operación aún existen procesos que pueden mejorarse. La siguiente tabla sintetiza las
principales recomendaciones que pueden realizarse para mejorar cada uno de los procesos de las
intervenciones.
Tabla 42. Modelo General de Procesos: Recomendaciones por intervención
Recomendación
Op
era
ció
n
Tra
dic
ion
al
PP
TP
PR
OIN
PR
O
De l
a M
an
o
PR
OS
PER
A
Planeación
Formalizar los mecanismos de colaboración y coordinación entre los distintos actores
Contar con un diseño institucional y presupuestal para que la CNP pueda operar en suficiencia
Gestionar una planeación presupuestal suficiente para operar las intervenciones
Fortalecer los planteamientos integrales de desarrollo productivo y establecer cadenas de
valor, así como fortalecer el enfoque territorial para los proyectos productivos.
Mejorar los mecanismos de contratación de recursos humanos, así como sus condiciones
laborales y capacitación
Contar con bases de datos actualizadas sobre los posibles beneficiarios, localidades y sus
características
Difusión
Mejorar mecanismos de comunicación entre los distintos actores
Los operadores de campo deben tener información precisa y estandarizada sobre las
estrategias en que participan
Traducir los instrumentos y metodologías a diversos contextos culturales, con énfasis en
poblaciones indígenas
Solicitud de
apoyos
Implementar mecanismos de asignación presupuestal y gasto para certidumbre en tiempos de
convocatoria y recepción de apoyos
Coordinar con socios estratégicos para emitir convocatorias específicas para la población
PROSPERA y que consideren el avance de los operadores de campo.
Adecuar requisitos de pertenencia según las características de la población PROSPERA
Selección de
beneficiarios
Considerar que otros miembros del hogar puedan recibir el apoyo
Revisar que los apoyos productivos sean coherentes con las necesidades y características de la
población
Identificar beneficiarios que desean iniciar un proyecto productivo utilizando fuentes como la
ENCASEH y georreferenciación de beneficiarios
Realizar diagnósticos sistemáticos para destinar recursos a personas verdaderamente
comprometidas con el proyecto de inclusión
Estandarizar criterios de focalización
64
Recomendación
Op
era
ció
n
Tra
dic
ion
al
PP
TP
PR
OIN
PR
O
De l
a M
an
o
PR
OS
PER
A
Producción
de bienes y
servicios
Contar con capacitación adecuada y especializada para los procesos productivos
Considerar la vinculación con actores de sociedad civil y otras instituciones para el
acompañamiento y fortalecimiento de los procesos productivos
Contar con esquemas diferenciados de capacitación de acuerdo al grado de conocimientos
que tienen los beneficiarios en su actividad productiva, su nivel educativo, la oferta existente
de servicios de capacitación, y, en su caso, la maduración del proyecto productivo.
Revisar y mejorar mecanismos de comunicación entre la CNP y los operadores en campo
Fortalecer los planteamientos integrales de desarrollo productivo para cada localidad
Modificar las capacitaciones para que puedan atender población analfabeta e indígena
Distribución
de bienes y
servicios
Flexibilizar las metodologías para la operación en campo considerando el ritmo de vida y
rutina diaria de los beneficiarios
Coordinar actividades con autoridades locales o sociedad civil para mitigar dificultades de
aislamiento de las localidades
Contextualizar las variables y diferencias culturales y territoriales
Entrega de
apoyos
Detectar, reportar y controlar desigualdades de poder y actos de corrupción
Establecer metas de cobertura y ejecución congruentes con dificultades de la intervención
Instaurar mecanismos estandarizados para que los operadores reporten y resuelvan problemas
de implementación
Seguimiento
y monitoreo
Establecer mecanismos para escuchar la voz de los actores (denuncias, quejas y sugerencias)
Implementar mecanismos de evaluación sistemáticos en conjunto con las bases de datos
actualizadas sobre los beneficiarios
Mantener la presencia y acompañamiento del personal de campo durante los diversos
procesos
Generar mecanismos de monitoreo para actividades y desempeño de las fases de operación
Fuente: Elaboración propia
65
XI. Referencias
Fuentes de fase de gabinete
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66
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