NÓVELES MUNICIPIOS EN URUGUAY Y EL
DESAFÍO DE LA ARTICULACIÓN URBANO –
RURAL EN EL PROYECTO LOCAL
Encuentro 2012 Territorios en Movimiento
Quito, Ecuador
5, 6 y 7 de junio de 2012
Autoras:
Soc. María De Barbieri
TuT. Rosa Coria
Soc. Matilde González
FLACSO URUGUAY– UN POCO DE CONTEXTO
Fue creada en 1957 a iniciativa de UNESCO y algunos
gobiernos latinoamericanos.
Es una organización internacional de carácter
intergubernamental, público, regional y autónomo.
FLACSO URUGUAY:
2006 Poder Ejecutivo ratifica la adhesión del país alAcuerdo FLACSO aprobación de la ley establece
el Proyecto FLACSO Uruguay.
Ubicación: Montevideo
Áreas de trabajo:
2
Género y Cultura
Desarrollo Territorial y Gobernanza
Dimensión Internacional
FLACSO Virtual
ÁREA DE DESARROLLO TERRITORIAL Y GOBERNANZA
Trabaja desde 2009. Equipo de profesionales
pertenecientes a diversas disciplinas.
Líneas de trabajo:
- Investigación aplicada y evaluación
- Asesoría técnica
- Formación
- Incidencia, innovación y desarrollo
3
ACCIONES REALIZADAS
Investigación “Gobiernos Locales del Cono Sur”
•2009 – 2010
•Estudio de caso en el marco del proyecto regional “Gobernabilidad y convivencia democrática en América Latina”
•FLACSO, AECID
Investigación aplicada
“Revisión de estrategias de espacios de
interfase entre actores locales de la sociedad y el gobierno”
•2010
•Impactos y resultados en condiciones y dinámicas de DTde diseños institucionales para la descentralización
•ART/PNUD
Planificación Estratégica
Territorial
•2011
•Elaboración de un Plan Estratégico Territorial para áreas de menor dinamismo económico del norte del país.
•Programa Uruguay Integra de OPP.
Capacitación para la
incorporación del análisis
socio económico y de género en las acciones
para el desarrollo
•2011
•Capacitación a 3 tipos de públicos en 2 departamentos del país para la aplicación del modelo MIT –ASEG de la FAO.
•FAO, INMUJERESdel MIDES.
Fortalecimiento de capacidades en planificación
estratégica y operativa de las
intendencias departamentales
•2011
•Formación para funcionarios públicos en cargos medios y altos de todos los Gobiernos Departamentales
•Programa Uruguay Integra de OPP
4
NÓVELES MUNICIPIOS EN URUGUAY
Y EL DESAFÍO DE LA ARTICULACIÓN
URBANO – RURAL EN EL PROYECTO
LOCAL
PREÁMBULO
En base a:
- Investigaciones realizadas sobre procesos
de descentralización en el Cono Sur.
- Resultados de trabajos realizados por
FLACSO Uruguay en zonas de menor
cohesión territorial acerca de la realidad
local.
- Objetivo: estudiar las condiciones de lo local
como ámbito de posibilidades que habilitan
a construir alternativas de gobernanza, de
gobierno y de gestión para el desarrollo de
los territorios. 6
CONSIDERACIONES INICIALES
Las particularidades históricas de Uruguay
respecto de América Latina redundan en la
construcción de coaliciones políticas y sociales
para la alfabetización, salubridad y crecimientonacional como pilares del desarrollo de principios
S. XX.
Las particularidades actuales de Uruguay ponen
en evidencia los desequilibrios y la desigualdad
territorial.
Uruguay parece avanzar hacia la
descentralización política y la democratizaciónlocal sin avanzar simultáneamente en otras
dimensiones de la descentralización entendida
como una herramienta de desarrollo.7
Marco
conceptualDescentralización herramienta de desarrollo
Problemas
Desequilibrios
y desigualdad
territorial en
el país
Avance de la
descentraliza
ción política
y
democratizac
ión local
Atención débil a
las otras
dimensiones de
la
descentralización
como
herramienta de
desarrollo
La
institucionalida
d pública local
no incorpora la
articulación
urbano - rural
como unidad
territorial
Tradicionalmente
, el Uruguay ha
tendido a la
centralización del
poder en el
Gobierno
Nacional
Existe
proceso de
descentraliza
ción de
hecho en el
nivel
departament
al
Debilidad del
nivel local
para
constituirse en
gobiernos
locales
Preguntas
¿La autonomización política puede crear desarrollo per se?
¿Qué diseños favorecen el desarrollo en territorios complejos
o que cuentan con estructuras territoriales más complejas?
Las explicaciones del avance de la
descentralización en lo local se encuentran en:
¿los marcos normativos? ¿en las
características territoriales?
EnfoqueEvolución del proceso descentralización Comprensión de la descentralización desde la
acción pública local como sistema de
interacción multinivel
Aporte
Una descentralización favorable al desarrollo integra las
diferentes dimensiones que la construcción histórica fue
poniendo sobre la mesa: política, administrativa,
fiscal, social, territorial
Los factores explicativos de la acción pública
local incluyen:- las restricciones y oportunidades
que brinda la dimensión vertical - la influencia
de institucionalidad nacional y departamental -
las interacciones entre actores, redes de poder
y negociación de intereses en la dimensión
horizontal
Propósito
Indagar sobre las diferentes capacidades y
combinatorias de capacidades que despliegan los
niveles locales de gobierno en el país
Comprender las capacidades y condiciones de
acción de los gobiernos locales como parte de
un sistema de interacción multinivel y, de
acuerdo a este enfoque, trabajar en la visión y
orientación de los procesos, las capacidades
institucionales y el relacionamiento gobierno-
entorno
CARACTERÍSTICAS INSTITUCIONALES DEL URUGUAY
Sistema de gobierno: democracia republicana
semi representativa y presidencialista.
3 niveles de gobierno: nacional, departamental
y municipal:
• 19 departamentos
• 89 municipios (2 años de creación y
funcionamiento)
Los Ejecutivos y Legislativos existentes en 2
escalas. Los Municipios son deliberativos –
ejecutivos. 9
MUNICIPIOS – MARCO INSTITUCIONAL
10
MUNICIPIOS CONDICIONES CREACIÓNINTEGRACIÓN del ÓRGANO
MUNICIPIO
Municipios
mayores de 2.000
habitantes
Cada Municipio tendrá
una población de al
menos 2.000
habitantes y su
circunscripción
territorial urbana y
suburbana deberá
conformar una unidad
con personalidad social
y cultural, con intereses
comunes.
Aprobación de
la Junta
Departamental
a iniciativa del
Intendente
5 años en el ejercicio de sus funciones
(norma constitucional)
5 miembros, en cargos de carácter
electivo distribuidos por sistema de
representación proporcional integral
Régimen de suplencias es el mismo que
Junta Departamental
Elección de miembros de Municipios se
realiza conjuntamente con elección de
Intendente y Junta Departamental
Municipios
menores de 2.000
habitantes
Podrá haber un
Municipio en aquellas
poblaciones que no
alcancen el mínimo de
habitantes requerido.
El primer titular de lista más votada del
lema más votado dentro de la respectiva
circunscripción territorial se denominará
Alcalde, siendo diverso su régimen de
suplencia
Municipios en
capitalesMunicipios dentro de
las capitales deptales.
Los restantes miembros se denominarán
Concejales y serán de carácter
honorario
COMPETENCIAS PARA EL DESARROLLO
En la Ley Nacional de Descentralización
Territorial y Participación Ciudadana se
identifican algunos avances respecto de los
cometidos para el desarrollo.
Se analizarán los cometidos identificados en la
reglamentación municipal según 2 variables:
áreas funcionales y procesos de gestión.
11
Referencia
normativa
nacional
Área
funcional
Co
nd
ucc
ión
po
lític
a
Pla
nif
icac
ión
Ser
vici
os
Ad
min
istr
ativ
os
Ser
vici
os
Jurí
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Ges
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RR
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Lo
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Man
ejo
de
info
rmac
ión
Co
ntr
ol y
Eva
luac
ión
Infr
aest
ruct
ur
a
art.
12 n
um.7
Establecer ámbitos
de contralor y
posterior aplicación
de multas por
transgresiones
Gobernabilidad:
Administración
tributaria X X
art.
13 n
um.3 Realización y
mantenimiento de
obras públicas
Desarrollo:
Obras PúblicasX X
art.
13 n
um.7
Servicios de
necrópolisDesarrollo:
Desarrollo
urbano y
ordenamiento
territorial
X X X
art.
13 n
um.7
Recolección y
disposición final de
residuos
Desarrollo:
Desarrollo
urbano y
ordenamiento
territorial
X X X X
art.
13 n
um.9 Ferias y mercados,
vigilancia y
fiscalización
Desarrollo:
planificación
para el
desarrollo
X X
art.
12 n
um.9 Atribuciones
asignadas por el
Intendente
Referencia normativa
nacional
Área
funcional Co
nd
ucc
ión
po
lític
a
Pla
nif
icac
ió
n
Ser
vici
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Ad
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Man
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de
info
rmac
ión
Co
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ol y
Eva
luac
ión
Infr
aest
ruct
ura
art.
12 n
um.6 Capacitación y
adiestramiento de
funcionarios
Gobernabilidad
: Desarrollo de
la Gestión
PúblicaX
art.
13 n
um.4 Programas zonales y
medidas preventivas en
materia de salud e higiene
Equidad: Salud
X X
art.
13 n
um.4 Programas zonales y
medidas preventivas en
materia de protección del
ambiente
Desarrollo:
Medio
Ambiente X X
art.
13 n
um.5
Conservar y mejorar
bienes y edificaciones,
especialmente los que
tengan valor histórico o
artístico
Desarrollo:
Desarrollo
urbano y
ordenamiento
territorial
X X X
art.
13 n
um.
6
Vialidad y tránsito Desarrollo:
Vialidad y
transporte X X X
art.
13 n
um.6
Mantenimiento de
espacios públicos
Desarrollo:
Desarrollo
urbano y
ordenamiento
territorial
X X X
art.
13 n
um.
6
Alumbrado público Desarrollo X X X
art.
13 n
um.
6
Pluviales Equidad: Agua
y saneamientoX X X
Referencia normativa
nacional
Área
funcional
Co
nd
ucc
ión
po
lític
a
Pla
nif
icac
ión
Ser
vici
os
Ad
min
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Ser
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Lo
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Man
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Man
ejo
de
info
rmac
ión
Co
ntr
ol y
Eva
luac
ión
Infr
aest
ruct
ura
art.1
3 nu
m.8 vigilancia de la percepción
de rentas departamentales
Gobernabilidad:
Administración
tributaria X X
art.
13 n
um.9 ubicación de ferias y
mercados de acuerdo con
necesidades y
características de zonas
Desarrollo:
planificación
para el
desarrolloX
art.1
3 nu
m.1
1
desarrollo de la ganadería,
la industria y el turismo
Desarrollo:
planificación
para el
desarrolloX
art.1
3 nu
m.1
2 programas sociales y
culturales estimulando el
desarrollo de actividades
culturales locales
Equidad: Social
y Cultural
X
art.
5º
ámbitos y mecanismos de
participación ciudadana
sobre información,
consulta, iniciativa y control
Gobernabilidad:
Información y
Comunicación
PúblicaX X X
art.
13 n
um
17
ámbitos y mecanismos de
participación ciudadana y
social
Equidad: Acción
socialX
art.
7 nu
m.2
situar “asuntos que le son
propios dentro de su
circunscripción territorial” ,
de predominante interés
local y que no esté en
elenco acostumbrado.
Desarrollo:
planificación
para el
desarrolloX
COMENTARIOS: MARCO INSTITUCIONAL – PAÍS
La normativa nacional habilita a los municipios a
desarrollar procesos de planificación en las
áreas de política vinculadas a medio ambiente,
salud, cultura, participación ciudadana y social.
La normativa nacional plantea que los
municipios tienen cometidos en relación al
mantenimiento, la infraestructura y al control y
evaluación de políticas de desarrollo urbano,
ordenamiento territorial y obras.
El avance gradual en competencias y
atribuciones sobre los diferentes campos de
política analizados requieren desarrollos
normativos en los diferentes niveles de gobierno. 15
PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN
PREGUNTAS QUE ORIENTAN LA INVESTIGACIÓN
1. ¿Cuáles han sido los avances significativos en
el último período a nivel de los elencos de
gobierno local en Uruguay?
2. ¿El desarrollo de los nuevos territorios exige
una articulación urbano – rural? ¿Hay
municipios que podrían considerarse rurales
en Uruguay? ¿Qué relación tiene esta
innovación político – institucional con el
desarrollo local?
17
DIMENSIONES PARA EL ANÁLISIS
DIMENSIONES VARIABLES
Visión - orientación Predominancia de vocación rural/urbana del
municipio
Institucionalidad
Antecedentes de Junta Local electiva o designada
en funcionamiento
Existencia de Reglamentación Municipal
Incorporación de enfoque género en representantes
del elenco de gobierno
Relación con el entornoPrioridad territorial según Índice de Cohesión
Territorial
18
1. VOCACIÓN RURAL / URBANA DEL MUNICIPIO
Departamentos Cantidad de
Municipios
Municipios que son
Capitales de
departamentos
Cobertura
municipal total en
el departamento
Cobertura
municipal parcial
en el departamento
Artigas 3 si
Canelones 29 si si
Cerro Largo 2 si
Colonia 6 si
Durazno 2 si
Flores 1 si
Florida 2 si
Lavalleja 2 si
Maldonado 8 si si
Montevideo 8 si si
Paysandú 3 si
Río Negro 2 si
Rivera 3 si
Rocha 4 si
San José 2 si
Salto 6 si
Soriano 2 si
Tacuarembó 2 si
Treinta y Tres 2 si
19 89 3 3 16
COMENTARIOS
49 municipios con predominio decaracterísticas rurales, con un total de 210.000habitantes. Incluye pequeñas localidades ymunicipios con baja densidad de población.
40 municipios con predominio decaracterísticas urbanas, con un total de2.025.800 habitantes:
• 26 municipios fuertemente urbanos
• 14 restantes: importante actividad industrialy de servicios; centros portuarios y logísticos;ciudades fronterizas con Brasil donde elcomercio es prioritario; y segundas ciudadesdepartamentales. 20
COMENTARIOS
10 departamentos con municipios urbanos – rurales a la
vez.
8 departamentos con municipios rurales únicamente. 1
departamento con municipios urbanos (Montevideo).
63% de la población total del país se ubica en
municipios con el modo de vida y dinámicas
características de la vida urbana.
7% de la población total del país pertenece a
municipios rurales.
El 30% restante corresponde a:
• Habitantes de las restantes 16 ciudades capitales
• Población rural diseminada que no pertenece a
ningún municipio porque el departamento tiene una
cobertura parcial
• Población de centros poblados menores
21
2. ANTECEDENTES Y REGLAMENTACIÓN
Municipios con predominio de características Rurales
Junta Local (2005 – 2010) Reglamentación Municipal (2010 – 2015)
SI NO SI NO
39 10 33 16
Sobre un total de 49 Municipios
Municipio con predominio de características Urbanas
Junta Local (2005 -2010) Reglamentación Municipal (2010 – 2015)
SI NO SI NO
31 9 35 5
Sobre un total de 40 Municipios
22
Institucionalidad precedente está presente en
ambos tipos de municipios.
Mayor avance en la reglamentación de
municipios urbanos
2. ENFOQUE DE GÉNERO
Alcaldesas 2010 - 2015 Alcaldes (2010 – 2015)
FA PN PC FA PN PC
6 14 1 34 29 5
Total: 21 alcaldesas (24% del total) Total: 68 alcaldes (76% del total)
23
Intendentas 2010 – 2015 Intendentes 2010 - 2015
FA PN PC FA PN PC
2 1 0 3 11 2
Total: 3 intendentas (16 % del total) Total: 16 intendentes (84 % del total)
El poder y el género se distribuyen
proporcionalmente en el nivel municipal (mejor en
género)
Alcaldes /as Concejales/as
FA PN PC FA PN PC
40 43 6 162 154 37
Total alcaldes: 89 (20%) Total concejales: 353 (80%)
442
3. RELACIÓN CON EL ENTORNO (ESTIMACIÓN AÑO 2010)
24
Departamento Infraestructura Actividad Económica Salud Educación Empleo Ingresos Pobreza
Colonia F F I F F F F
Flores F I F F F F F
Maldonado F F I F F F F
Soriano F I I I F F F
Montevideo F F D F F F D
Canelones F F D I I F F
San José F I F D F I F
Lavalleja D F I I D F F
Florida I I I F D I F
Rocha D I I F D I F
Durazno I I I I I D F
Río Negro F I I I D I I
Paysandú F D I D D I I
Tacuarembó D D F I I D D
Cerro Largo D D I D I D D
Rivera D I I D D D D
Salto D D I D I D D
Artigas D D I D D D D
Treinta y Tres D D D I D D D
PRIORIDAD RESPECTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
25
No existe una caracterización de Municipios, tomamos
los territorios y analizamos cuáles se ubican entre los
prioritarios o no prioritarios.
De los 8 departamentos que cuentan solo con
Municipios rurales:
• 1 tiene un posicionamiento intermedio y favorable (F)
• 4 tienen posicionamiento intermedio (I)
• 3 tienen posicionamiento intermedio y desfavorable
(D)
Municipios Rurales NO
Prioritarios
Municipios Rurales
Medios
Municipio Rurales
Prioritarios Total
3 24 22 49
Municipios Urbanos NO
Prioritarios
Municipios Urbanos
Medios
Municipio Urbanos
Prioritarios Total
14 12 14 40
COMENTARIOS
Los municipios rurales se concentran en el
grupo de “prioritarios” para la ejecución de
políticas públicas tendientes a mejorar el
índice de cohesión territorial.
Los municipios prioritarios y de media prioridad
son casi la totalidad de los rurales, y por lo
tanto requieren de políticas específicas.
26
CONCLUSIONES
Si bien el marco legal de la descentralización
es perfectible, el propio proceso puede ser
considerado como una oportunidad para
hacer más equitativo el desarrollo territorial a
nivel local, departamental y nacional.
Promover el desarrollo territorial rural inclusivo
se está convirtiendo en una herramienta
novedosa para llevar a cabo la modernización
del diseño y de la ejecución de las políticas
públicas territoriales.27
CONCLUSIONES
El tercer nivel de gobierno (municipio) es uninstrumento para promover la equidad territorial.
El sistema de actores, sobre todo en las áreas demenor desarrollo relativo, está dominado por lalógica sectorial, ya que las iniciativas en elterritorio tienen una mirada focalizada en lamejora productiva de las unidades económicas yen la prestación de servicios básicos (salud yasistencia social a la pobreza).
Escasa relevancia de intervenciones que ponganel énfasis en el fortalecimiento del tejido sociallocal y regional, la educación y la identidad.
28
CONCLUSIONES
Los territorios más rezagados pueden versebeneficiados con esta situación, ya que puedenlograr la generación de bases institucionalespara un proceso de desarrollo.
Un escenario de profundización de ladescentralización puede favorecer aun más aestos territorios, pero si no se fortalecesimultáneamente el sistema de actores local,regional y nacional, existe el riesgo de undesacople creciente entre espacios dinámicos yterritorios fragmentados y, al interior de éstos,entre sus formas de acción colectiva y discursoidentitario, con sus condiciones de produccióneconómica y social. 29
CONCLUSIONES
Desafío múltiple: los municipios con menor
desarrollo territorial relativo son urbanos y más
aún rurales. Intervenir en éstos implica llegar a
menos población, pero también significa
atender dilemas/tensiones cruciales para el
país como es el vaciamiento de las áreas rural
– urbanas menores y empobrecimiento de las
localidades menores a 5.000 habitantes.
Resulta imprescindible respetar la diversidad
existente a la hora de planificar y ejecutar
políticas públicas con base territorial. 30
¡MUCHAS GRACIAS!