R-DCA-0282-2018
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa.
San José, a las doce horas del diecinueve de marzo del dos mil dieciocho.---------------------------
Recurso de apelación interpuesto por GRUPO ASESORES LEITÓN & GAMBOA S. A., en
contra del acto que declara infructuosa la licitación pública No. 2017LN-000003-0005900001,
promovida por la JUNTA ADMINISTRATIVA DEL REGOSTRO NACIONAL, para la
contratación de servicios de información y orientación para los usuarios del Registro Nacional.---
RESULTANDO
I. Que el ocho de enero de dos mil dieciocho, Grupo Asesores Leitón & Gamboa S. A.,
interpuso recurso de apelación en contra del acto que declaró infructuosa la referida licitación
pública No. 2017LN-000003-0005900001.------------------------------------------------------------------------
II. Que mediante auto de las ocho horas cuarenta y siete minutos del once de enero del dos mil
dieciocho, se requirió a la Administración el expediente administrativo, lo cual fue atendido
mediante oficio No. DAD-PRV-0007-2018 del doce de enero del presente año.------------------------
III. Que mediante auto de las nueve horas quince minutos del doce de enero de dos mil
dieciocho, se corrigió el auto de la solicitud de expediente administrativo.-------------------------------
IV. Que mediante auto de las ocho horas cincuenta y ocho minutos del veintidós de enero de
dos mil dieciocho, se corrigió la foliatura del expediente de apelación.------------------------------------
V. Que mediante auto de las nueve horas con veintinueve minutos del veintidós de enero de
dos mil dieciocho, se otorgó audiencia inicial a la Administración, la cual fue atendida según el
escrito agregado al expediente de la apelación.-----------------------------------------------------------------
VI. Que mediante auto de las doce horas dos minutos del veinte de febrero de dos mil
dieciocho, se otorgó audiencia especial al apelante, la cual fue atendida de conformidad con los
términos del escrito agregado al expediente de apelación.---------------------------------------------------
VII.- Que con fundamento en lo dispuesto en el artículo ciento noventa del Reglamento a la Ley
de Contratación Administrativa, no se confirió audiencia final de conclusiones por estimarse que
durante la tramitación del recurso las partes pudieron exponer sus posiciones y con los
documentos que constan tanto en el expediente de apelación, como en el expediente
administrativo, se cuenta con los elementos suficientes para resolver el asunto.----------------------
VIII. Que esta resolución se emite dentro del plazo de ley, habiéndose observado las
prescripciones legales y reglamentarias correspondientes.--------------------------------------------------
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CONSIDERANDO
I. HECHOS PROBADOS: Para la resolución del caso se tienen por demostrados los siguientes
hechos de interés: 1) Que Grupo Asesores Leitón & Gamboa S. A., en su oferta indicó:
(apartado 3 Apertura de ofertas, línea apertura finalizada, click en consultar, pantalla Resultado
de la apertura, línea GRUPO ASESORES LEITON Y GAMBOA SOCIEDAD ANONIMA, click en
documento adjunto, pantalla “Detalle documentos adjuntos a la oferta”, click en documento
Anexo 6-8 reg nac.compressed del expediente administrativo en SICOP). 2) Que el 08 de
diciembre de 2017, la Administración requirió a Grupo Asesores Leitón & Gamboa S. A., lo
siguiente: /“Solicitud de Aclaración al precio Empresa Asesores Leitón y Gamboa Sociedad
Anónima” /(Alega SA). /Acorde con lo señalado por la Contraloría General de la República,
mediante resolución R-DCA-0969-2017 […] y con el propósito de continuar con el análisis
financiero de la oferta presentada por la Empresa ALEGA, relativa a la Licitación Pública
2017LN-000003-0005900001, se le solicita aclaración respecto al monto de ¢9.100,00 (nueve
mil cien colones) indicado en su oferta económica, en ANEXO 6.1 denominado “Estructura
Porcentual del Precio y Reajuste de Precio”, debiendo presentar el detalle que permita a la
Administración determinar con claridad y precisión los cálculos efectuados para el obtener dicho
monto; así como aportar el debido fundamento jurídico del mismo.” (apartado 2 Información de
cartel, línea resultado de la solicitud de información, click en consultar, pantalla listado de
solicitudes de información, línea aclaración, pantalla detalles de la solicitud de información, del
3
expediente administrativo en SICOP). 3) Que Grupo Asesores Leitón & Gamboa S. A., mediante
documento fechado 11 de diciembre de 2017, entre otros, indicó:
(apartado 2 Información de cartel, línea resultado de solicitud de información, click en consultar,
pantalla listado de solicitudes de información, línea aclaración, pantalla detalles de la solicitud
de información, click en resuelto, pantalla respuesta a la solicitud de información, click en
subsanación registro nacional 11-12-2017, del expediente administrativo en SICOP). 4) Que en
el informe No. DAD-FIN-0095-2017, del 15 de diciembre de 2017, la Administración, entre otras
cosas, indicó:
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(…)
(apartado 4 Información de adjudicación, línea acto de adjudicación, click en consultar, pantalla
acto de adjudicación, click en motivo, pantalla declaración /desierta/infructuosa, click en DAD-
FIN-2655-2017 e Informe DAD-FIN-0095-2017). 5) Que mediante oficio No. DAD-FIN-2655-
2017 del 15 de diciembre de 2017, la Administración indica:
(apartado 4 Información de adjudicación, línea acto de adjudicación, click en consultar, pantalla
acto de adjudicación, click en motivo, pantalla declaración /desierta/infructuosa, click en DAD-
FIN-2655-2017 e Informe DAD-FIN-0095-2017). 6) Que mediante oficio No. DGL-1622-2017 del
18 de diciembre de 2017, la Administración indicó:
6
(apartado 4 Información de adjudicación, línea acto de adjudicación, click en consultar, pantalla
acto de adjudicación, click en motivo, pantalla declaración /desierta/infructuosa, click en DGL-
1622-2017 Análisis de precio 2017LN-000003-0005900001 ALEGA). 7) Que mediante oficio No.
JAD-0503-2017 del 22 de diciembre de 2017, se consigna el acto final del concurso en los
siguientes términos:
(apartado línea 4 Información de adjudicación, línea acto de adjudicación, click en consultar,
pantalla acto de adjudicación, click en acuerdo J468-2017). 8) Que el acto final de fue publicado
en los siguientes términos:
7
(apartado 4 Información de adjudicación, línea acto de adjudicación, click en consultar, pantalla
acto de adjudicación, click en información de publicación, pantalla acto de adjudicación).----------
II. SOBRE EL FONDO. Sobre el rubro vacaciones en la oferta apelante. El apelante indica
que el 08 de diciembre de 2017 la Administración le requirió una aclaración sobre cómo cálculo
los ₵9.100 de vacaciones y que justificara el fundamento jurídico del pago de salarios con base
en una jornada disminuida. Refiere a la resolución de este órgano contralor No. R-DCA-0969-
2017 e indica que no se solicita a la Administración requerir a Alega el criterio que fundamente
el pago proporcional de la jornada de 40 horas. Agrega que la Administración inventa que el
monto de vacaciones de 3.85% o de ¢16.835 por funcionario por día hábil y hace ver que es
cierto que se omitió consignar los 800 colones del puesto de técnico de educación superior,
pero señala que sí los incluye a la hora de calcular las vacaciones, y que la omisión en la
aclaración no contradice el monto consignado en la estructura del precio original en la que se
calcula ¢356.800. Indica que la Administración confunde el precio por día hábil en la oferta
económica, con el promedio ponderado del precio de las vacaciones que se consigna en la
aclaración de cómo se calculó el monto de 9.100 colones para las vacaciones. Señala que una
cosa es el precio por día hábil laborado y otra cosa es el precio promedio de ¢9.100 de
vacaciones y que no es cierta la conclusión de la Administración relativa a que tiene un faltante
de ¢3.158.40. Expone que adjunta una certificación de contador público autorizado donde se
demuestra que el monto ofertado es suficiente para cubrir todos los costos de la prestación del
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servicio y que además, recibirá una utilidad diaria de ¢148.55, ¢ 2.971.000 mensuales y
¢35.652.000 al año. Indica que en el dictamen de infructuosidad no hay motivación y
justificación para declarar que su oferta es insuficiente para hacerle frente a los costos del
servicio y señala que se incumple el artículo 86 de la Ley de Contratación Administrativa.
Expone que en la empresa privada rige el Código de Trabajo, en cuyo artículo 153 establece
que para los funcionarios que reciben pago quincenal o mensual se les debe pagar que dos
semanas de vacaciones por año. Esto significa que el pago de vacaciones anual es el
equivalente al salario de una quincena de salario. En el caso de un trabajador semicalificado.
para el Registro según la oferta económica, tiene un monto por vacaciones anual de ¢131.500,
que es la mitad del salario de ¢263.000 mensual, de un trabajador semicalificado, lo que
dividido entre 15 días que tiene la quincena, es de ¢8.766,66 diarios, lo que es un monto inferior
a los ¢9.100 diarios presupuestados por Alega para pago de vacaciones. Indica que entonces
no existe faltante en el presupuesto de vacaciones de la oferta económica, sino más bien hay
un sobrante de ¢50.500 anual por funcionario semicalificado (9.110 colones x 20 días hábiles =
182.000 - 131 500 por pago de vacaciones según Código de Trabajo). Indica que utiliza un
promedio ponderado de ¢9.100 según número de trabajadores por categoría de
semicalificados, calificados y técnico de educación superior, no se sabe de dónde se inventa
que el monto para reponer vacaciones de ¢16.835 por funcionario por día hábil y reitera que se
debe considerar el artículo 153 del Código de Trabajo, que es el pago de una quincena de
salario mensual del trabajador. La Administración expone que la recurrente está desligitimada e
indica que incurre en falta de fundamentación, señala que no presenta argumentos ni prueba
que den mérito para proceder a variar el acto que se impugna. Agrega que comprende la forma
de cálculo de la empresa ALEGA; sin embargo, no es correcto el resultado de la metodología
empleada para obtener el factor de ¢9.100 y de éste último, obtener por "Reposición de
vacaciones" el monto de ¢16.835. Señala que el monto de ¢19.046,96 indicado por el Registro
se considera correcto, por cuanto resulta de aplicar el porcentaje 3,85% (reposición de
vacaciones) al monto de "Costo total funcionarios por día hábil" por ¢495.221, indicado por la
Empresa ALEGA en el Anexo 6.1 "Estructura porcentual del precio y reajuste de precio", el cual
considera los 3 tipos de perfiles (Trabajador Semicalifiado – Trabajador Calificado - Técnico de
Educación Superior) y también el concepto de jornada disminuida (20 días). Indica que el
Departamento Financiero, en el informe DAD-FIN-0095-2017, mediante Cuadro No.1, se refiere
exclusivamente a la comparación entre el monto por "Reposición de vacaciones", presentado
por la empresa ALEGA por un monto de ¢16.835 y el calculado por el Registro Nacional por la
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suma de ¢19.046.96 Expone que el Registro Nacional no dispone de diferencias en el cálculo
de los montos indicados por la empresa ALEGA en el Anexo 6.1 "Estructura Porcentual del
Precio y Reajuste de Precio" por ¢394.500 (Trabajador semicalifiado), ¢82.881 (Trabajador
Calificado) y ¢17.840 (Técnico de educación superior), sustentados estos cálculos en el
fundamento técnico de jornada disminuida, en los que resulta el monto de ¢495.221
(considerando el salario diario de los 3 tipos de perfiles a jornada disminuida). Expone que en el
referido cuadro No. 1, el criterio técnico sobre jornada disminuida, se encuentra considerado en
los cálculos de comprobación realizados por la Administración, en el cual existe total
coincidencia con los datos de ALEGA, denominados: "Costo Total por día hábil ofertado por
ALEGA S.A.” Indica que no "inventa" el monto de ¢16.835 por funcionario por día hábil, ya que
el mismo se conoce a partir de la oferta presentada por la empresa ALEGA, cuadro 6.1,
"Estructura porcentual del precio y reajuste de precio", y señala que el inconveniente surge al
indagar la forma de cálculo realizada por la empresa ALEGA para obtener el factor de ¢9.100,
ya que el procedimiento utilizado por ALEGA no aplica el porcentaje establecido por ley (3,85%)
sino que utiliza una metodología alterna de cálculo, la cual independientemente del método
considerado, debe arrojar los mismo resultados que con la aplicación del porcentaje 3,84% al
costo total por día hábil. Además, indica que en relación con el origen del resultado del monto
ponderado de ¢9.100, si bien es cierto, la empresa ALEGA lo calcula a partir del salario diario
con jornada disminuida (20 días), éste fue dividido entre 30 días y no entre 20 días, lo que
genera un faltante. Al efectuar el Área Financiera un recálculo de dicho planteamiento,
considerando no 30 días sino 20 días, se obtiene un factor por ¢13.576,06 diferente a los
¢9.100 calculados por ALEGA, si el monto ajustado por ¢13.576,06 se multiplica por 37
funcionarios y posteriormente se divide entre 20 días (como lo presenta la empresa ALEGA en
su oferta económica) se obtiene un monto de ¢25.115.72 por "Reposición de vacaciones",
siendo este monto diferente al indicado por Alega de ¢16.835 en la oferta económica
"Estructura porcentual del precio y reajuste de precio". Además, indica que el impacto del error
por ¢800 en el monto indicado como “Salario”, para el perfil de técnico en educación superior,
no representa una diferencia significativa en el factor resultante denominado "Promedio
Ponderado", ya que la diferencia es de únicamente ¢1,19 (¢ 9100- ¢ 9.101,19); sin embargo,
estima importante advertir el error, por cuanto el salario diario correcto para dicho perfil
(conforme a oferta) es de ¢356.800 y es a partir de esta suma, que se calcula no sólo el monto
de "Reposición de vacaciones" sino también el salario diario, componente principal para
determinar el costo de mano de obra diario y los respectivos porcentajes de cargas patronales y
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provisiones. Indica que el argumento presentado por la empresa ALEGA es inaceptable, por
cuanto la base de cálculo para obtener el salario diario por trabajador debe ser consistente y
acorde a la cantidad de días de mes con jornada disminuida (mes de 20 días y no de 30 días).
Cualquier otro método de cálculo alterno es válido, en el tanto el resultado del monto por
"Reposición de vacaciones" coincida con el monto ¢19.046,96 (¢495.221*3,85%), de lo
contrario, el monto cotizado en el rubro de mano de obra es insuficiente para solventar el pago
de salarios mínimos y cargas sociales, considerando el costo de reposición de vacaciones.
Agrega que específicamente, en el cálculo del monto por "Reposición de vacaciones" se
presenta una diferencia de ¢2.211,96 (¢19.046,96 - ¢16.835,00) y por ello resulta una diferencia
en el total del costo por día hábil de ¢3.158,40 (¢727.102,11 - ¢730.260,51). Por lo tanto, el
monto cotizado en el rubro de mano de obra es insuficiente para solventar el pago de salarios
mínimos y cargas sociales, considerando el costo de reposición de vacaciones. Agrega que en
cuanto a la propuesta de compensar el faltante de un componente de la estructura con otro,
refiere a una resolución de la Contraloría General que identifica como la R-DCA-877-2014 e
indica que de conformidad con dicha resolución, no es posible compensar faltante con
sobrantes entre distintos componentes del precio, por lo que se mantiene el criterio de que el
monto de la mano de obra ofertado presenta un faltante por día hábil de ¢3.158,40. Además,
indica que el estudio técnico de mercado permite estimar el monto razonable para gestionar la
contratación y determinar el monto a presupuestar, la razonabilidad de la estructura porcentual
del precio ofertado se conoce hasta el momento de apertura de ofertas y es por ello que no
necesariamente un precio total razonable puede demostrar la razonabilidad y exactitud en los
componentes de la estructura del precio. Además, indica que el acuerdo J468-2017 fue dictado
y publicado conforme a derecho. Expone que la recomendación de adjudicación se emite y se
refleja en SICOP, el día dieciocho de diciembre del año dos mil diecisiete, siendo la fase
preparatoria en la cual se le hacen llegar los informes a la Junta Administrativa del Registro
Nacional, y ésta, contando ya con las observaciones, pueda emitir el acto final. Señala que el
sistema de manera automática, hace visible dicho trámite en procura de obedecer a los
principios de publicidad y transparencia y que el acto de adjudicación se publicó el veintidós de
diciembre del dos mil diecisiete. Agrega que el recurso de apelación presentado, no rebate los
antecedentes ni aporta pruebas que apoyen de manera concisa sus argumentaciones, ya que la
carga de la fundamentación le corresponde a la recurrente; la cual, al ser carente del
cumplimiento de esta obligación, lo único que logra es entorpecer el procedimiento necesario
para la satisfacción del interés público, y en este caso, encontrándose desprovisto de
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fundamentos que apoyen sus alegato. En un apartado denominado preclusión la Administración
indica que se ha referido a los puntos presentados por la recurrente en varias ocasiones,
señalando de manera fundamentada y completa que, en definitiva, la apelante no cumple con lo
requerido, no siendo susceptible de adjudicación. Indica que se confirma la preclusión de los
argumentos. Criterio de la División: De previo a resolver el aspecto de fondo del rubro de
vacaciones, se hace necesario referirse a algunos alegatos de las partes. i.- Preclusión: En
cuanto a la preclusión que señala la Administración respecto de los alegatos del recurrente,
debe indicarse que la anterior ronda de apelación fue resuelta mediante la resolución No. R-
DCA-0969-2017, de las 11:50 minutos del 15 de noviembre del 2017 y que la Administración,
con posterioridad a esta resolución, propiamente el 08 de diciembre de 2017, requirió al ahora
recurrente información adicional sobre su oferta, en los siguientes términos “(…) con el
propósito de continuar con el análisis financiero de la oferta presentada por la Empresa ALEGA,
relativa a la Licitación Pública 2017LN-000003-0005900001, se le solicita aclaración respecto al
monto de ¢9.100,00 (nueve mil cien colones) indicado en su oferta económica, en ANEXO 6.1.
(…)” (hecho probado 2). Tal requerimiento, fue atendido por el recurrente mediante nota del 11
de diciembre de 2017 (hecho probado 3). Cabe añadir que dicha solicitud de información y su
respuesta fue considerada por la Administración para adoptar el informe No. DAD-FIN-0095-
2017 del 15 de diciembre del 2017 (hecho probado 4), el cual sustenta el acto final del concurso
(hechos probados 4, 5, 6 y 7). Así las cosas, fue la misma Administración la que abrió la
discusión sobre el cálculo del rubro vacaciones en la oferta apelante, y por ende, no pueden
tenerse por precluidos los alegatos de defensa que sobre el particular realiza el recurrente en la
acción recursiva. ii.- Publicación del acto final: Por otra parte, el apelante indica que el 18 de
diciembre de 2017 se subió a “Mer-link” por segunda vez el acuerdo que declara infructuoso el
concurso, antes de que hubiera sido aprobado por la Junta de la Administración, dado que el
acto fue tomado el 21 de diciembre de 2017, lo cual lo hace nulo. En relación con tal alegato,
debe indicarse que del expediente administrativo se desprende que el acto final fue adoptado el
21 de diciembre de 2017 (hecho probado 7) y publicado en el sistema correspondiente el 22 de
diciembre de 2017 (hecho probado 8). Ahora bien, ha de tenerse presente que en el expediente
administrativo consta la documentación que se consigna en la prueba que el apelante aporta
(folio 31 del expediente de apelación), a saber el oficio No. DGL-1622-2017 del 18 de diciembre
de 2017 (hecho probado 6), el informe No. DAD-FIN-0095-2017 del 15 de diciembre de 2017
(hecho probado 4) y el oficio No. DAD-FIN-2655-2017 del 15 de diciembre de 2017 (hecho
probado 5). Sin embargo, si bien esta documentación sirve de sustento al acto final de la
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contratación (hecho probado 7), no constituye el acuerdo de la Junta Administrativa de la
Administración mediante el cual se declaró infructuoso el concurso (hecho probado 7),
comunicado el 22 de diciembre de 2017 (hecho probado 8). Considerando lo anterior, no se
aprecia que se presente un vicio capaz de generar la nulidad del acto final; debiendo agregarse
que incluso a Grupo Asesores Leitón & Gamboa S. A. no se le afectó el poder ejercer su
derecho a recurrir, por cuanto interpuso la apelación que aquí se conoce. Aspecto de fondo
del rubro de vacaciones: Como punto de partida, conviene destacar que el apelante en su
oferta cotizó:
(hecho probado 1). Al respecto, el informe DAD-FIN-0095-2017, la Administración determinó:
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(folio 12 del expediente de apelación) y adjunto a su recurso aporta un documento denominado
criterio técnico suscrito por un Contador Público Autorización, en el cual, en lo que resulta de
interés se consigna:
(…)
(folios 17 y
18 del expediente de apelación). Considerando lo anterior, este órgano contralor estima que el
recurrente incurre en falta de fundamentación a efectos de acreditar que no lleva razón la
Administración al determinar que de frente a su oferta, lo procedente era cotizar para el rubro
reposición de vacaciones la suma de ¢19.046,96. Lo anterior, por cuanto el apelante tanto en la
prosa de su acción recursiva como en el criterio técnico que adjuntó, desarrolla sus alegatos
considerando únicamente el monto ofertado para el trabajador semicalificado, el cual constituye
una de las tres categorías de trabajadores contempladas en la oferta, a saber trabajar
semicalificado, trabajador calificado y “Administrador Técnico Ed. Superior” (hecho probado 1).
Así las cosas, la argumentación y la prueba del recurrente carece de completez a efectos de
desvirtuar la conclusión a la que ha arribado la Administración en cuanto a que, considerando
las tres categorías de trabajadores que consignó en su plica, el apelante debió ofertar para el
rubro reposición de vacaciones la suma de ¢19.046,96 (hechos probados 1 y 4). En cuanto al
deber de fundamentación debe señalarse que el artículo 88 de la Ley de Contratación
Administrativa (LCA), en lo que resulta de interés, dispone: “El recurso de apelación deberá
indicar, con precisión, la infracción sustancial del ordenamiento jurídico que se alegue como
fundamento de la impugnación. Cuando se discrepe de los estudios que sirven de motivo a
la administración para adoptar su decisión, el apelante deberá rebatir, en forma razonada,
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esos antecedentes; para ello, deberá aportar los dictámenes y estudios emitidos por
profesionales calificados” (destacado agregado). Y en cuanto al deber de fundamentación, en
la resolución No. R-DCA-088-2010 de las 9:00 horas del 26 de octubre del 2010, señaló: “[...]
como lo indicó esta Contraloría General en resolución R-DCA-334-2007 de las nueve horas del
catorce de agosto dos mil siete, donde señaló: „... es pertinente señalar que en otras
oportunidades esta Contraloría General se ha referido a la relevancia que tiene el cumplimiento
de lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley de Contratación Administrativa (incluso antes de la
reforma mediante Ley No. 8511), en la medida que la carga de la prueba la tiene la parte
apelante (véase entre otras la resolución No. RC-784-2002), en el tanto pretende desvirtuar el
acto de adjudicación que se presume valido y ajustado al ordenamiento. Sobre este tema de
eminente carácter procesal señala Falcón que: “...la carga de la prueba es el imperativo, o el
peso que tienen las partes de recolectar las fuentes de prueba y actividad adecuadamente para
que demuestren los hechos que le corresponda probar a través de los medios probatorios y
sirve al juez en los procesos dispositivos como elemento que forma su convicción ante la
prueba insuficiente, incierta o faltante” (Falcón, Enrique, Tratado de la Prueba, Buenos Aires,
Astrea, 2003, Tomo I, p.247). De esa forma, no basta la construcción de la legitimación para el
ejercicio recursivo, sino que –en lo pertinente- todos los alegatos deben contar con la respectiva
fundamentación, sea en prueba visible en el expediente administrativo; o bien, aportando
criterios técnicos en contra de las valoraciones técnicas de la Administración o simplemente
demostrando técnicamente los argumentos de índole técnica que se expongan en el recurso.
Desde luego, la prueba aportada debe resultar también idónea para demostrar los alegatos, de
tal suerte que no basta con traer pruebas a conocimiento de la Contraloría General con la
interposición del recurso, sino que necesariamente la prueba debe contar con los elementos
mínimos para desvirtuar un criterio, o bien, para apoyar una determinada afirmación.‟ [...]”. Así
las cosas, es al apelante a quien le corresponde aportar la documentación probatoria mediante
la cual se puedan tener por completamente desacreditados los estudios técnicos que sustentan
el acto final, lo cual como ha sido expuesto supra, no ha ocurrido en el presente caso, por
cuanto el recurrente formula sus alegatos con sustento en una de las tres categorías de
trabajadores que contempló en su plica; por ello, no acredita cómo logra cumplir el costo de
reposición de vacaciones a partir de su propia oferta. En razón de ello, la argumentación y
prueba del apelante no resulta idónea a efectos de desvirtuar el análisis en el cual la
Administración sustenta el acto final, el cual consideró las tres categorías de trabajadores que el
apelante ofertó (hechos probados 1, 4 y 7). Aunado a lo anterior, resulta de interés destacar que
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el apelante en su acción recursiva señala que de conformidad con el artículo 153 del Código de
Trabajo se: “(…) debe pagar que (sic) dos semanas de vacaciones por año. Esto significa que el
pago de vacaciones anual es el equivalente al salario de una quincena de salario (…) el monto
por vacaciones anual es de 131.500 colones anuales (…) Lo que dividido entre 15 días que
tiene la quincena es = 8.766,66 colones diarios. Lo que es un monto inferior a los 9.100 colones
diarios presupuestados por Alega para pago de vacaciones (…) Para calcular monto por
vacaciones se debe tomar lo que norma el artículo 153 del Código te (sic) Trabajo que es el
pago de una quincena de salario mensual del trabajador” (folios 12 y 13 del expediente de
apelación). En ese mismo sentido, en el criterio técnico aportado por el apelante, en lo que
resulta de interés, se expone:
(folios 17 y 18 del
expediente de apelación). De frente a lo anterior, es importante precisar que en cuanto a días,
dos semanas constituyen 14 días y no una quincena, ni tampoco 15 días como lo manifiesta la
apelante en su prueba y en su recurso, por lo tanto, los cálculos para la reposición de
vacaciones (2 semanas) no podrían estar realizados tomando como base 15 días en vez de 14
días. Y así parece entenderlo posteriormente el apelante quien, en el escrito de respuesta a la
audiencia especial, señala: “Grupo Alega demuestra que cálculo de vacaciones está acorde al
código de trabajo (14 días de salario anuales (…) Cálculo de vacaciones según consulta al
Ministerio de Trabajo en el 2018 donde se indica que el cálculo de vacaciones se hace tomando
el salario mensual dividido entre 30 días y multiplicando por 14 días dando como resultado el
costo anual de vacaciones por profesión (…)
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Según se observa en el cuadro anterior que en los tres puestos la provisión según la oferta
económica de Grupo alega para las vacaciones es superior a lo que indica en ministerio (sic) de
Trabajo (ver anexo), por lo que no entendemos por lo que el Registro indica que el monto de las
vacaciones indicadas en nuestra oferta son insuficientes.” (folios 318 y 321 del expediente de
apelación). Queda patente entocences que el mismo apelante en la audiencia especial
reconoce que cuando multiplica la suma de 8.767 por catorce días, obtiene un un resultado
dferente al consignado en la audiencia inicial tanto en la prosa de su acción recursiva como en
el criterio técnico que aportó (folios 12, 17 y 18 del expediente de apelación), con lo cual queda
claramente evidenciada la inconsistencia en la argumentación. Por otra parte, si bien el escrito
de respuesta a la audiencia especial no es el momento procedimental oportuno para que el
apelante se defienda de los señalamientos que sustentan el acto final, de frente a la
manifestación que el recurrente realiza en la audiencia especial en cuanto a que tiene una
provisión por vacaciones ¢182.000 por cada tipo de trabajador, se debe indicar que el apelante
no ha acreditado que de frente al desglose de su oferta económica tiene contemplada la
provisión de vacaciones que señaló la Administración; incurriendo nuevamente en falta de
fundamentación. Además, en cuanto al documento del Ministerio de Trabajo que el apelante
indica que anexa a la audiencia especial, debe reiterarse que la audiencia especial no es el
momento procedimental oportuno para que el apelante se defienda de los señalamientos que
sustentan el acto final y que el correo electrónico aportado no resulta prueba idónea por cuanto
ni tan siquiera se encuentra suscrito (folio 330 del expediente de apelación). En vista de lo que
viene dicho, se estima que el recurrente incurre en falta de fundamentación a efectos de
acreditar la suficiencia de su oferta en cuanto al rubro de reposición de vacaciones. Aunado a lo
anterior, el apelante señala que: “La Administración inventa que el monto de vacaciones es de
3.85%” (folio 10 del expediente de apelación). Al respecto, al atender la audiencia inicial, la
Administración expuso: “La Administración inventa el monto correspondiente a vacaciones por
día hábil, lo cual resulta inexacto, temerario e irrespetuoso, toda vez, que no es cierto que, en lo
que respecta a la forma de cálculo del monto correspondiente a "Reposición de vacaciones", la
Contraloría General de la República en oficio No.07299 DCA-1348 de fecha veintiocho de junio
del año dos mil diecisiete (…) sobre Criterio técnico en relación al recurso de apelación
interpuesto en contra del acto de adjudicación de la Licitación Pública No.2017LN-000003-
0005900001, recaído en favor de la Asociación Solidarista de Trabajadores del Registro
Nacional (ASOREN), promovida por la Junta Administrativa del Registro Nacional, para la
contratación de servicios de información y orientación para los usuarios de esta institución en la
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cual se presenta el cálculo del monto correspondiente a "Costo reposición de vacaciones" para
la ASOREN por ¢ 22.563,66 que representa el 3,85% del costo de mano de obra sin cargas
patronales cotizada./ Conforme se indica en el informe DAD-FIN-0095-2017 (…) el porcentaje
por "Reposición de vacaciones" de 3,85%, resulta, de considerar 2 semanas de vacaciones
entre 52 semanas del año (…)” (folio 98 y 99 del expediente de apelación). Consultado el oficio
No. 07229 (DCA-1348) del 28 de junio de 2017, al que hace referencia la Administración, se
observa que en lo que resulta de interés, señala: “1.1 Supuestos (…)
(…) 1.2
Resultados del estudio (…)
(…)”
(folios 718 y 719 del expediente que corresponde a la resolución No. R-DCA-0551-2017 de las
diez horas del dieciocho de julio del dos mil diecisiete). Aunado a lo anterior, el apelante señala
que aunque existiera el faltante que la Administración señala de ¢3.158.40: “(…) no significa
que el monto ofertado por Alega de 900.000 colones diarios sea insuficiente para brindar el
servicio. Obsérvese que las utilidades diarias de proyectadas por Alega son del orden de
148.550,21 colones diarios lo que da una utilidad mensual de 2.971.000 colones. Y ENTONCES
COMO SE ATREVEN A AFIRMAR QUE POR ESE FALTANTE DE 3,158 COLONES DIARIOS
LA EM PRESA ALEGA NO FERTA (sic) UN MONTO SUFICIENTE PARA PAGAR LOS
SALARIOS, VACACIONES Y CARGAS SOCIALES PARA BRINDAR EL SERVICIO DE
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INFOMACIÓN Y ORIENTACIÓN” (folio 11 del expediente de apelación). Y en el criterio técnico
aportado por el apelante, se señala:
(folio 17 del expediente
de apelación). Sobre el particular, conviene señalar que este órgano contralor, en la resolución
R-DCA-877-2014 de las 15:16 horas 05 de diciembre de 2014, señaló: “(…) no es posible
trasladar montos asignados a determinada partida para cubrir los faltantes que en otro rubro
resultan insuficientes a lo originalmente ofertado, lo cual sí provocaría una ventaja indebida,
dando como resultado la exclusión de la oferta. En este sentido, esta Contraloría General ha
indicado lo siguiente: “Por otro lado, se reitera la posición de que no es procedente completar
una insuficiencia de costos en alguno de los componentes con otros costos de componentes del
precio (costos directos, costos indirectos, imprevistos y utilidad), pues esa situación igualmente
genera una ventaja indebida no aceptable, [...].” (R-DCA-216-2010 de las diez horas del
veintiuno de diciembre del dos mil diez)” Así las cosas, no resulta procedente considerar que el
faltante que la Administración determinó existe para el rubro de vacaciones de la oferta
apelante, pueda ser solventado con otros rubros como insumos, gastos administrativos o bien,
utilidad. Además, el recurrente señala: “(…) la Administración del Registro Nacional no consulta
a Alega que detalle o explique como (sic) va a cubrir con ese monto presupuestado en la oferta
original ¿ es decir incumple lo indicado en el artículo 30 Reglamento de Contratación
Administrativa¿ (sic)” (folio 12 del expediente de apelación). No obstante, el recurrente a pesar
de tener la oportunidad con la interposición del su recurso de acreditar que el monto que ofertó
para el rubro vacaciones resulta suficiente, tal y como ha sido expuesto supra no ha acreditado
la suficiencia de su precio para el rubro vacaciones. Asimismo, el apelante indica que en el
informe No. DGL-027-2017 del 8 de marzo de 2017, se indicó que el monto de su oferta resulta
“(…) aceptable ya que se encuentra dentro del rango del 20%” (folio 13 del expediente de
apelación), por lo cual estima es contradictorio pretender declarar infructuoso el concurso por
insuficiencia en el precio. Sobre el particular, debe señalarse que este órgano contralor en la
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resolución No. R-DCA-785-2015 de las 8:00 horas del 07 de octubre del 2015, resolvió: “(…)
debe tenerse presente que de acuerdo con el principio de eficiencia, regulado en el artículo 4 de
la Ley de Contratación Administrativa (LCA), la Administración debe velar para que la oferta que
resulte ganadora de todo procedimiento de contratación administrativa, cumpla plenamente con
la finalidad propuesta y esté apegada al ordenamiento jurídico. Bajo este razonamiento es que
la Administración no se ve limitada a realizar los análisis que considere necesarios (…)”. Y en el
presente caso, tal y como ha sido expuesto líneas atrás, el recurrente no ha logrado desvirtuar
lo dispuesto en el análisis de precio que sustenta el acto final (hechos probados 4 y 7), siendo
ése el estudio que debía desvirtuar con su acción recursiva. Además, el recurrente sustenta la
contradicción que refiere en el informe No. DGL-027-2017 del 08 de marzo de 2017, cuya fecha
de emisión es previa a la anterior resolución anulatoria, a saber la R-DCA-0969 del 15 de
noviembre del 2017. Por último, el recurrente indica que observa un desacato del Registro
Nacional a las resoluciones de este órgano contralor, por lo que señala debe valorarse si se
inhiben de cargos públicos a la Junta Administrativa, al Director General y al asistente Juan
Montero. Sin embargo, no realiza un mayor desarrollo a efectos de acreditar su dicho. Observa
este órgano contralor que en la resolución R-DCA-0969-2017, mediante la cual se resolvió la
anterior ronda de apelación, respecto al precio resolvió: “(…) debe proceder la Administración al
análisis del precio de la apelante con base en el requisito cartelario, es decir, 40 horas
semanales (jornada de ocho horas por cinco días laborados -días hábiles…”, y que la
Administración, en el Informe-DAD-FIN-0095-2017, indica que realiza el análisis de la oferta
apelante: “(…) considerando el requisito cartelario de 40 horas semanales (…)” (hecho probado
4), lo cual reitera la Administración al señalar en el escrito de respuesta a la audiencia inicial
que realizó el análisis de precio considerando 40 horas semanales (folio 104 del expediente de
apelación). Así las cosas, no se tiene por acreditada la inobservancia que el apelante señala.
En vista de lo que viene dicho se declara sin lugar el recurso interpuesto. De conformidad con lo
preceptuado en el artículo 191 del RLCA, se omite pronunciamiento sobre otros aspectos por
carecer de interés práctico.--------------------------------------------------------------------------------------------
POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la
Constitución Política, 85 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa, 182 y siguientes
del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, se resuelve: 1) Declarar SIN LUGAR el
recurso de apelación interpuesto por GRUPO ASESORES LEITÓN & GAMBOA S. A., en contra
del acto que declara infructuosa la licitación pública No. 2017LN-000003-0005900001,
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promovida por la JUNTA ADMINISTRATIVA DEL REGISTRO NACIONAL, para la contratación
de servicios de información y orientación para los usuarios del Registro Nacional. 2) Se da por
agotada la vía administrativa.-----------------------------------------------------------------------------------------
NOTIFÍQUESE.-----------------------------------------------------------------------------------------------------------
Allan Ugalde Rojas Gerente de División
Marlene Chinchilla Carmiol
Gerente Asociada Elard Ortega Pérez Gerente Asociado
OSR/MRM/tsv Estudio y redacción: Olga Salazar Rodríguez, Martina Ramírez Montoya NI: 63-611-3054-3122-3125-3054-5581-5589-5625-5690-5693 NN: 04166 (DCA-1102-2018)
G: 2017001548-6