Tema 7
Las políticas contra la pobreza (I):
Conceptos básicos
Luis Ayala Cañón
Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
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• ¿Qué entendemos por políticas contra la pobreza?
• ¿Cuáles son sus principales instrumentos?
• ¿Son eficaces estas políticas?
• ¿Qué riesgo hay de que estas políticas tengan efectos no deseados?
• ¿Qué equilibrio debe haber entre las acciones desarrolladas por lainiciativa social y las políticas públicas?·
• ¿Son más eficientes los gobiernos locales en el desarrollo de las políticascontra la pobreza?
PREGUNTAS INICIALES
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Las políticas contra la pobreza (I): Conceptos básicos
291
La preocupación por la situación de los hogares con menores recursos ha sido una
constante a lo largo de la historia de las sociedades. De formas muy diversas, que van
desde la caridad individual a la institucionalización del bienestar social, cada país
ha ido organizando su particular sistema de asistencia a los ciudadanos pobres. La
consecuencia ha sido un creciente número de instituciones, agentes y servicios
destinados a combatir la pobreza.
El salto desde las formas tradicionales y privadas de protección de los más pobres
hacia sistemas más vertebrados institucional y presupuestariamente tuvo lugar en la
mayoría de los países industrializados en la segunda mitad del siglo XX. Dicho
asentamiento fue el resultado de la progresiva implantación de las formas modernas
de los Estados de Bienestar. En la mayoría de los países se tejió una doble red
protectora en la que para el segmento principal de población existía un sistema
contributivo de protección mientras que las prestaciones asistenciales servían para
cubrir el riesgo de insuficiencia de ingresos de los hogares que, por distintas
circunstancias, no habían conseguido acceder al sistema principal.
Esta función residual de las prestaciones destinadas a combatir la pobreza se
modificó sustancialmente desde los años setenta. El agotamiento del modelo de
crecimiento de postguerra dio paso a un fuerte ajuste del empleo y de las rentas. Los
sistemas de lucha contra la pobreza, destinados a atender a una población
minoritaria y con unas características socioeconómicas muy concretas, tuvieron que
hacer frente a una clientela creciente y con escasa correspondencia con los perfiles
para los que habían sido diseñados inicialmente. El resultado fue un crecimiento
muy importante de las cifras de beneficiarios, así como la introducción de sucesivas
reformas destinadas a adecuar su funcionamiento a la nueva realidad social.
Consecuencia de todo ello es el notable grado de complejidad de los sistemas
contemporáneos de lucha contra la pobreza. Tales sistemas son el resultado de una
singular combinación de prestaciones y servicios, que cada vez incorpora mayores dosis
de descentralización territorial y modelos más plurales de gestión del bienestar social.
La importancia de las iniciativas territoriales en la búsqueda de las soluciones más
eficaces para los hogares más desaventajados es una realidad suficientemente
constatada. La incorporación de un número creciente de agentes en el desarrollo de
estas políticas, por su parte, es otra de las notas distintivas de las reformas emprendidas.
INTRODUCCIÓN
Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
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El presente capítulo tiene como principal objetivo identificar cuáles son las
características básicas de las políticas contra la pobreza. Para ello se delimitan, en
primer lugar, cuáles son los principales instrumentos utilizados, mediante la revisión
del marco general de los programas de mantenimiento de rentas y del análisis
específico de las prestaciones asistenciales dirigidas a los colectivos con mayor riesgo
de pobreza. En segundo lugar, se examinan los principales indicadores de
evaluación de estas políticas. Su eficacia se mide normalmente como el grado de
reducción de las tasas de pobreza y la capacidad para cubrir al mayor número
posible de beneficiarios potenciales. El tercer apartado se dedica a revisar cuestiones
relativas a la gestión de estos programas, centrando la atención en los problemas de
diseño eficiente y descentralización territorial. En el cuarto apartado se examinan
las relaciones de estas políticas con los problemas de inserción laboral. Se revisan,
para ello, tanto los principales fundamentos teóricos que determinan esta relación
como las evidencias empíricas disponibles para la mayoría de los países
industrializados. En el último apartado la atención se sitúa en uno de los aspectos
menos conocidos de estos programas: ¿cuál es el efecto de estas prestaciones sobre la
población que no es pobre? Se trata de una variable a menudo ignorada, pero que
puede resultar fundamental para legitimar este tipo de intervenciones.
1.1 INSTRUMENTOS ECONÓMICOS DE LUCHA CONTRA LAPOBREZA
En la mayoría de los países la lucha contra la pobreza es el resultado
de la combinación de actuaciones muy diversas. Algunos sistemas de
protección social descansan, fundamentalmente, en el desarrollo de
bienes públicos destinados a prevenir o aliviar las consecuencias de la
pobreza. Se trata de bienes preferentes como educación, sanidad,
vivienda, servicios sociales, etc. En otros, la mayoría de los esfuerzos se
concentran en definir una red de prestaciones que sirva para garantizar
a los hogares un nivel de ingresos suficiente para cubrir sus necesidades
básicas. En ambos casos, el desarrollo de las distintas prestaciones suele
estar acompañado de regulaciones de los mercados que tratan de evitar
que empeore la situación de los hogares con menores recursos.
Ejemplos habituales son la regulación de los mercados de trabajo para
evitar que las rentas reales de los trabajadores con menor cualificación
disminuyan -salarios mínimos, por ejemplo-, las medidas destinadas a
facilitar el acceso a los recursos financieros o la regulación del mercado
de la vivienda, dado su carácter de bien básico para cualquier hogar.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Las políticas contra la pobreza (I): Conceptos básicos
293
1 DELIMITACIÓN
GRÁFICO 7.1INSTRUMENTOS DE LUCHA CONTRA LA POBREZA
BIENESPREFERENTES
SanidadEducación Vivienda
Servicios SocialesOtros
REGULACIÓN
Mercado de trabajoMercado de capital
Mercado de viviendaOtros mercados
PRESTACIONES ENEFECTIVO
DesempleoInvalidezJubilación
Rentas mínimasOtras
1.2 LOS PROGRAMAS DE MANTENIMIENTO DE RENTAS
Dentro de los diversos instrumentos de actuación posible, en lo que
sigue la atención se centra en la segunda de estas vertientes. El cuadro
básico de actuaciones dirigidas al sostenimiento de rentas que
comparten la mayoría de los países incluye los siguientes elementos:
• Un programa de prestaciones por desempleo destinado a
sustituir las rentas que se pierden ante la pérdida del puesto de
trabajo. La intensidad protectora de estas prestaciones varía en
cada país, con una tasa de sustitución -porcentaje de la
prestación respecto al salario previo- que se mueve entre el 40
y el 80%, así como su duración -en algunos casos indefinida
mientras persista el desempleo y en otros con límites
temporales mucho más estrictos- y el tipo de prestación que
predomina -contributiva o asistencial. En la medida en que es
esta última la que se destina específicamente a los hogares con
menores recursos, es la que más relevancia tiene en el análisis
de las políticas contra la pobreza,
• Un segundo elemento del mercado de trabajo con una
incidencia importante en el mantenimiento de las rentas de la
población es el de la regulación y protección del empleo.
Aunque a menudo no se considera un instrumento de
intervención directa contra la pobreza, resulta fundamental
para que las rentas de los trabajadores con menores recursos,
ya sea por su cualificación, posibilidades de movilidad y
remuneración, se mantengan por encima del umbral. Tal es el
caso de los aspectos que tienen que ver con la regulación -
limita el deterioro de las rentas de los trabajadores más
vulnerables ante las oscilaciones del ciclo económico- como de
los salarios mínimos, que impide el pago de salarios por debajo
del umbral de pobreza.
• Existen también prestaciones por invalidez, que tratan de
proporcionar una renta que sustituya a los salarios de los
trabajadores que han contraído algún tipo de enfermedad que
les incapacita para el trabajo. Como en el caso de las
prestaciones por desempleo, existe un importante rango de
variación en las cuantías en los países con sistemas de
protección social extensos, con diferencias también en el
período de percepción de la prestación, que en general es
mayor que el de las prestaciones ligadas al paro. Casi todos los
países establecen un sistema paralelo de prestaciones
contributivas y asistenciales, destinadas estas últimas a aquel
segmento de la población sin cotizaciones previas suficientes
para el sostenimiento de la situación de privación de rentas.
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294
Los programas de
mantenimiento de rentas
buscan garantizar a todos
los hogares un nivel de
ingresos suficientes para
cubrir sus necesidades
básicas
Como en el caso del desempleo, son estas últimas las que se
suelen considerar como prestaciones directas destinadas a
combatir la pobreza.
• Una de las prestaciones más importantes en el aseguramiento
de rentas es la destinada a proveer ingresos en la etapa de
retiro de la actividad económica. Las pensiones de jubilación
constituyen en la mayoría de los países de la OCDE el
mecanismo preventivo de la pobreza más relevante. Aunque a
priori no son estrictamente instrumentos redistributivos -salvo
intergeneracionales-, ya que se trata, en la mayoría de los casos,
de sistemas que requieren períodos mínimos de cotización
previa y en los que los beneficios están ligados parcialmente a
esas contribuciones, la existencia de elementos como las
cuantías mínimas o criterios de revalorización independientes
de las cotizaciones hacen de ellas una fuente muy importante
de corrección de las desigualdades. Su extensión a lo largo de
las últimas décadas ha supuesto una reducción muy notable del
riesgo de pobreza de las personas mayores. Dentro de los
esquemas de protección económica de la vejez existe también
un subsistema asistencial destinado, como en las prestaciones
por invalidez, a aquellas personas que no reúnen los criterios
exigibles para recibir una pensión. Estos sistemas forman parte
de la última malla de seguridad económica y, como tal, pueden
considerarse como actuaciones orientadas a reducir la pobreza.
• El conjunto de prestaciones anteriores se completa en la
mayoría de los sistemas de protección social con una última
prestación cuyo principal objetivo es ofrecer cobertura
económica a aquellos hogares que han agotado su derecho a
otros recursos públicos. Estas prestaciones, denominadas rentas
mínimas, constituyen en muchos países el principal recurso de
los poderes públicos para combatir la pobreza. Se trata, a su
vez, de una de las figuras más controvertidas de la política
social, al asociarse a menudo con importantes desincentivos
laborales o con la cronificación de situaciones de dependencia.
Son las rentas mínimas, de hecho, la figura principal en el desarrollo de
las estrategias de lucha contra la pobreza en la mayoría de los países.
En la mayoría de los casos se hace girar en torno a una prestación
asistencial, que sirve de última malla de seguridad económica, buena
parte de la estrategia de lucha contra la pobreza. Esta renta mínima, sin
embargo, puede formularse de muy distintas maneras, ya sea, por
ejemplo, a través de la suma de distintos mínimos asistenciales
específicos -vejez, invalidez, hogares monoparentales, etc.- o mediante
el establecimiento de una gran figura asistencial destinada a cubrir a
todos los hogares que han agotado su derecho -o no han accedido- al
sistema contributivo.
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295
Los programs de rentas
mínimas constituyen una
de las figuras principales
en la lucha contra la
pobreza en la mayoría de
los países de la Unión
Europea
1.3 TIPOS DE RENTAS MÍNIMAS
Una renta mínima es, esencialmente, una prestación destinada a cubrir
la insuficiencia de ingresos de los hogares más pobres que suele estar
condicionada a la comprobación de los recursos de los beneficiarios.
Son muchos los elementos que afectan a su desarrollo y que pueden
dar lugar a figuras distintas. Entre otros, destacan los siguientes:
1. Condicionalidad: sujeción del derecho a recibir la prestación al
cumplimiento de una serie de exigencias previas. Algunos
ejemplos son la imposición de un límite de ingresos para
cobrar la prestación (en algunos países puede tenerse en
cuenta no sólo la renta corriente del hogar sino también su
patrimonio, un tamaño familiar determinado, una edad
concreta, el número de hijos o la disponibilidad laboral.
2. Financiación : estas prestaciones se pueden financiar mediante
procedimientos tradicionales -ya sea a través de los impuestos
generales o de las cotizaciones sociales- o a través de fuentes
de financiación específicas. Una de las más debatidas, aunque
con escasa concreción práctica, es la posible integración de la
prestación con el impuesto personal sobre la renta.
3. Carácter diferencial: la cuantía que finalmente llega a los
hogares es la diferencia entre el nivel de ingresos fijado como
mínimo por las autoridades y los ingresos totales de la unidad
beneficiaria. De tal manera que si la prestación establecida para
un hogar de tres miembros son 50.000 unidades monetarias
(u.m.) y la suma de los ingresos del hogar son 35.000 u.m., el
pago final se reduce a las 15.000 u.m. restantes.
4. Unidad beneficiaria: la mayoría de las rentas mínimas se pagan
al conjunto del hogar en lugar de individualmente. No sucede
así con las prestaciones contributivas, donde normalmente los
pagos son individuales y dependen de las cotizaciones previas.
5. Duración: no existe una pauta común en los sistemas
internacionales de rentas mínimas sobre el período de disfrute
de la prestación. En algunos países la duración es ilimitada,
aunque el hecho más común es el de un plazo fijo de
percepción. La duración dependerá de los objetivos que
persiga el programa y del alcance de los posibles desincentivos
laborales.
6. Medidas de inserción: la mayoría de los esquemas actuales de
rentas mínimas consisten en una prestación monetaria de
carácter diferencial. En algunos países, sin embargo, además de
la prestación el beneficiario tiene el derecho y la obligación de
participar en actividades que incentivan la inserción
socioeconómica.
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296
Una renta mínima es una
prestación , normalmente
condicionada, destinada a
cubrir la insuficiencia de
ingresos de los hogares
más pobres
Las diferentes posibilidades de organización de estos elementos puede
dar lugar a articulaciones de las rentas mínimas muy diferentes. Entre
otras características puede variar, por ejemplo, el grado de restrictividad
del esquema. Cuanto más se enfatice el carácter diferencial y más se
acorte la duración del período de disfrute, más obligaciones se impone
al beneficiario. Por otro lado, un mayor énfasis en las medidas de
inserción puede ser sinónimo de una mayor preocupación por el
contenido social de los programas que por el desarrollo de la función
sustitutiva de rentas.
Existen diferencias, sin embargo, que van más allá de la introducción de
distintos matices en cada una de las variables señaladas y que tienen
que ver con la propia filosofía del esquema y la instrumentación
posterior. La idea de una prestación asistencial sin más ha sido
contestada críticamente por distintos autores. Se alude tanto a la posible
generación de fuertes desincentivos laborales como a una merma de los
derechos ciudadanos debido al carácter condicional de estas
prestaciones. Tales críticas han dado lugar a distintas propuestas de
rentas mínimas alternativas.
Una de las más célebres es el impuesto negativo sobre la renta (INR).
Dicha propuesta, aunque tiene antecedentes en distintas formulaciones
incluso anteriores al desarrollo de los Estados de Bienestar típico de la
posguerra, adquirió popularidad en los años sesenta en Estados Unidos
como alternativa al sistema tradicional de asistencia social. Sus límites
para reducir sustancialmente las tasas de pobreza o los problemas para
evitar la generación de desincentivos económicos, unidos a las
deficiencias del sistema de imposición personal sobre la renta, sirvieron
de caldo de cultivo para que surgiera una creciente corriente de opinión
proclive a la sustitución de los dispositivos tradicionales por una nueva
figura más simple y universal que integraba aquéllos con el impuesto
sobre la renta.
La mayoría de las propuestas de INR consisten en fijar un nivel de
ingresos por debajo del cual se recibe una transferencia y pagar una
cantidad a determinar si los ingresos superan ese umbral. Todas las
familias declararían sus rentas y mientras que las de ingresos más altos
pagarían impuestos, las de rentas inferiores recibirían una subvención
(un impuesto negativo). Todas las familias tendrían que ajustarse a una
ecuación del estilo de la siguiente:
T= tY - B
donde T es la suma total de impuestos que deben pagar, t el tipo del
impuesto que se aplica a sus rentas totales y B el listón que determina
si pagan o reciben prestaciones. Con datos numéricos, pensemos en dos
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297
familias con rentas igual a 30.000 y 10.000 unidades monetarias, siendo
t=30% y B= 5.000 unidades monetarias. Bajo esta fórmula de INR, la
primera familia pagaría 4.000 u.m. (30.000 x 0,3 menos 5.000) y la
segunda recibiría 2.000 u.m. (10.000 x 0,3 menos 5.000).
Detrás de cada propuesta de impuesto negativo sobre la renta subyace
la convicción de que los pobres no se benefician del elevado número
de exenciones y deducciones del impuesto sobre la renta. Estas
propuestas, sin embargo, no sólo tratan de reducir las deficiencias del
sistema de impuestos y prestaciones, sino también implantar una visión
muy concreta del bienestar social, en la que la pobreza es más el
resultado de las características concretas de los hogares que de los
procesos socioeconómicos que dan lugar a distintas formas de
desigualdad. Se considera uniformemente a la población por el único
hecho de disponer de un total de rentas inferior a una cantidad
determinada por el Estado. La ciudadanía en estas propuestas se reduce
a la incorporación al sistema fiscal.
Otra propuesta alternativa a las rentas mínimas tradicionales es la Renta
Básica. Este tipo de renta mínima consiste en una prestación monetaria
pagada incondicionalmente a cada individuo, independiente de
cualquier otra fuente de renta, y sin estar sujeta, por tanto, a la
comprobación de recursos ni a la relación con el mercado de trabajo.
Las argumentaciones a favor del establecimiento de una prestación de
este tipo son muy variadas. Hasta el punto de encontrar corrientes de
pensamiento claramente divergentes. Así, como argumentos
justificativos de su elección se ha aludido tanto a los principios de
libertad como a los de igualdad, a la eficiencia y a la solidaridad, a la
propiedad común de los recursos y a la participación igualitaria en los
beneficios del progreso técnico. Se ha aludido a la flexibilidad del
mercado de trabajo pero también a la lucha contra el desempleo; a la
dignidad de los pobres y contra las condiciones inhumanas de trabajo;
contra el despoblamiento del medio rural y las disparidades
interregionales, la viabilidad de las cooperativas y la promoción de la
educación de adultos o la autonomía del trabajador.
Esta pluralidad de argumentos ha impedido a menudo la reflexión
serena sobre las posibilidades y los límites de este instrumento. La
discusión alude, en el fondo, a un modelo de justicia distributiva
distinto. La cuestión clave es si este modelo podría ser más eficiente y
redistributivo que los sistemas tradicionales de protección social. A favor
se argumenta la capacidad para aumentar la flexibilidad económica -la
renta básica serviría como garantía de ingresos en períodos de reciclaje
o de caída de la actividad- y generar efectos sociales positivos. Entre
otros, se alude a las posibilidades que ofrece para que aumente la
inversión individual en formación, la eliminación del fraude en el cobro
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Con el fin de ordenar las
distintas prestaciones
asistenciales y superar
problemas como el fraude
o los desincentivos, surgen
propuestas como el
Impuesto Negarivo sobre
la Renta Básica de
ciudadanía
de prestaciones, la eliminación de la “trampa de la pobreza”, el
autoempleo y una mayor ganancia de productividad. Como límites
destacan, sin duda, los problemas de financiación de una prestación
pagada a todos los ciudadanos y la falta de aceptación social de un
instrumento que no discrimina entre ricos y pobres.
Las diferencias de la renta básica con las rentas mínimas convencionales
son amplias: se pagaría a individuos en lugar de a hogares, es
independiente de cualquier otra fuente de renta y no guarda relación
alguna ni con la situación laboral actual o anterior ni con la obligación
de aceptar las ofertas de empleo. Aunque puedan parecer lo mismo,
también existen algunas diferencias notables -no sólo de planteamiento-
entre el impuesto negativo sobre la renta y la renta básica. El primero
se pagaría a los hogares mientras que la renta básica se propone como
derecho individual. Pero, sobre todo, la diferencia radica en que la renta
básica funciona ex ante y el impuesto negativo sobre la renta lo hace
ex post. En otras palabras, el INR entra en funcionamiento una vez que
se comprueba la declaración de ingresos que hacen los hogares. Si estos
son inferiores al baremo, recibirían la subvención. La renta básica, por
el contrario, se paga desde un primer momento, con independencia, por
tanto, del resto de ingresos que reciben los hogares, ya sea del estado
o como remuneración por su participación en el mercado de trabajo
(salarios) o en el de capital (rentas de la propiedad).
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299
Las prestaciones monetarias contra la pobreza tienen como fin último
reducir la insuficiencia de ingresos de los hogares pobres. Hablamos,
por tanto, de eficacia como el grado en que las tasas de pobreza
disminuyen debido al desarrollo de las transferencias públicas. No
existe, sin embargo, una relación automática entre el gasto en estas
prestaciones y la reducción de las tasas de pobreza. Dependerá de la
intensidad de ese gasto, del modo en que se dirige a los colectivos con
menores recursos y del acceso que estos tienen a los programas. Hay
países que con una dotación de recursos para estos fines similar a la de
otros consiguen, sin embargo, logros mucho más satisfactorios. En este
apartado analizamos cómo medir esta eficacia junto al análisis de los
motivos que pueden explicar estas diferencias.
2.1 ¿CÓMO SE MIDE LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA?
El procedimiento más habitual para medir el modo en que las
prestaciones diseñadas específicamente para los hogares más pobres
consiguen reducir la incidencia de la pobreza consiste en comparar
cuáles eran las rentas de estos hogares antes de cobrar las prestaciones
y cuáles son sus rentas disponibles una vez que se realiza el pago de
las transferencias. En ausencia de prestaciones, los hogares únicamente
pueden recibir las rentas procedentes de su participación en los
mercados. Vamos a llamar xi a este tipo de rentas para un hogar i
cualquiera. Cuando hay prestaciones, sus rentas finales o renta
disponible, que llamaremos yi, será la suma de las rentas de mercado
menos los impuestos que ha tenido que pagar el hogar (ti) más las
prestaciones recibidas (bi). De tal manera que:
yi= xi - ti + bi
Para ver el efecto sobre la pobreza (E) que tiene el establecimiento de
la prestación tenemos que comparar la tasa de pobreza de los hogares
cuando sólo reciben rentas de mercado con la que existe en la realidad,
en la que los hogares pagan impuestos y reciben prestaciones:
E= P(xi, z) - P(yi, z)
siendo z la línea de pobreza elegida. La diferencia se puede expresar en
términos porcentuales comparando qué supone esa diferencia respecto
a la tasa que teníamos inicialmente.
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300
2 LA EFICACIA DE LAS POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA
La eficacia de las políticas
contra la pobreza
parecería unida a la
reducción de las tasas de
pobreza
La comparación de rentas
antes y después de las
prestaciones, como
medida de eficacia,
ignora los cambios
inducidos de
comportamiento
Este es el procedimiento más habitual de medición de la eficacia de las
distintas prestaciones en la reducción de la pobreza. Se ha criticado, sin
embargo, que al actuar de esta forma se está aceptando que los hogares
no cambian su comportamiento cuando tienen la posibilidad de recibir
prestaciones o pagar impuestos. Esta forma de proceder es
esencialmente estática frente al más que probable cambio en las
estrategias de las personas cuando no están cubiertas por el sector
público. La ausencia de prestaciones podría dar lugar a la aceptación de
trabajos mal remunerados o a la incorporación a la actividad laboral de
otros miembros activos del hogar. De tal manera que si se ignoran esos
posibles cambios en el comportamiento se puede estar sobrestimando
el efecto real de la actuación pública sobre la pobreza:
E’= P(x’i, z) - P(yi, z)
siendo x’i las rentas de mercado que habría en ausencia de prestación.
Podemos suponer que x’i > xi, por lo que E’ < E
Pese a todo, la comparación de la pobreza antes y después, aunque no
pueda ofrecer una medida exacta del efecto real de las políticas puede
servir como un buen indicador para medir determinadas cuestiones
relacionadas con las políticas contra la pobreza. Entre otras, el examen
de las diferencias de resultados de sistemas de protección social de
países diferentes o, dentro de un mismo país, el distinto efecto que tiene
cada una de las prestaciones sociales.
2.2. LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA: EVIDENCIASEMPÍRICAS
El tipo de análisis propuesto en el apartado anterior requiere contar con
datos individuales de todos los hogares para poder comparar las rentas
“antes” y “después” de las transferencias. Disponemos de algunas
fuentes de datos que permiten realizar este análisis de forma
comparada. Una de ellos, ya comentado en capítulos anteriores, es la
base de datos del Luxembourg Income Study. Dicha fuente recoge
distintas encuestas de hogares, en las que se dispone de información
sobre los ingresos recibidos o los gastos realizados. Es posible construir
a partir de ellas el indicador propuesto anteriormente.
Los datos disponibles permiten observar la importancia que los
programas públicos tienen en la mayoría de los países de la OCDE para
reducir las tasas de pobreza. En todos ellos, las prestaciones monetarias
tienen un papel muy relevante en la reducción de las situaciones de
insuficiencia de recursos. No obstante, existen diferencias importantes
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301
entre los países considerados, como muestran las diferencias entre
Bélgica, que es el país con mejores resultados, y Estados Unidos, donde
las transferencias tienen el menor efecto sobre las tasas de pobreza.
Puede afirmarse, de hecho, que los países donde la intervención del
sector público es menor se enfrentan a altos niveles de pobreza, contra
los que invierten pocos recursos. Se trata, sobre todo, de los países de
la órbita anglosajona, como Estados Unidos, Australia y, en menor
medida, el Reino Unido. Como experiencia contraria, los países
nórdicos y los del Benelux han extendido una tupida red protectora que
evita que las rentas de muchos hogares caigan por debajo del umbral.
Una parte importante del efecto reductor de la pobreza depende de la
estructura de las prestaciones sociales. El efecto será mayor cuanto más
dependientes sean los hogares de cada prestación -los ingresos de los
retirados de la actividad económica, por ejemplo, dependen casi
exclusivamente de las pensiones de jubilación- y más altas sean las
cuantías. Las rentas mínimas suelen ofrecer una protección más baja que
las pensiones de jubilación o los subsidios de desempleo.
Para estimar estas diferencias necesitamos contar con datos sobre las
fuentes de ingresos y, más concretamente, sobre cada tipo de prestación
que reciben los hogares. Sin embargo, las encuestas no permiten, a
menudo, establecer una clasificación estricta de los distintos tipos de
prestaciones sociales. No siempre están desagregadas las modalidades
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302
-90
-80
-70
-60
-50
-40
-30
-20
-10
0
USA ISR AUS RU ITA CAN ESP ALE FRA HOL NOR LUX DIN SUE BEL
GRÁFICO 7.2EL EFECTO REDUCTOR DE LA POBREZA DE LAS PRESTACIONES SOCIALES
Fuente: Elaboración propia a partir de las encuestas del Luxembourg Income Study
Al margen de las
diferencias entre las
políticas en los diversos
países, se observa un
papel importante
generalizado de las
prestaciones monetarias
en la reducción de los
niveles de ésta son
mayores en los países
donde la intervención
pública es menor
contributiva o asistencial de cada tipo de prestación y es frecuente
también que los entrevistados confundan las prestaciones contributivas
con las sujetas a la comprobación de recursos o, incluso dentro de las
asistenciales, las rentas mínimas generales con los mínimos específicos.
Pese a esas restricciones disponemos de algunos datos que nos
permiten valorar la importancia de cada prestación en la reducción de
la pobreza para el caso concreto del sistema español de prestaciones
sociales. En el Cuadro 1 se resume el efecto de las distintas prestaciones
sociales sobre la reducción de la pobreza teniendo en cuenta distintos
umbrales de pobreza. La distinción de umbrales -expresando de menor
a mayor formas progresivamente más moderadas de pobreza- permite
evaluar qué tipo de pobreza es la que reduce cada prestación. Puede
ser que determinadas prestaciones tengan como objetivo combatir las
formas más extremas de pobreza, pero que sean incapaces de rebajar
las formas más moderadas de ésta. Otras prestaciones, debido a su
vínculo con los salarios -a través de las cotizaciones previas- pueden ser
más eficaces en la reducción de todos los grados de pobreza.
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303
CUADRO 7.1REDUCCIÓN DE LA POBREZA CONSEGUIDA POR CADA PRESTACIÓN.
ESPAÑA 1996
Tipo de prestaciónUmbral =
25%
Umbral =
40%
Umbral =
50%
Pensiones jubilación
Pensiones supervivencia
Enfermedad o invalidez
Desempleo
Familia
Asistencia social
Resto prestaciones (becas, vivienda y
otras)
-51
-14
-17
-15
-1
-0
-1
-39
-9
-11
-10
-0
-0
-1
-28
-7
-7
-8
-0
-0
-1
Total prestaciones -88 -73 -56
Nota: El cálculo está hecho para la tasa de pobreza en términos de personas. La reducción lograda por el “Total deprestaciones” es superior a la suma de los efectos individuales de cada prestación debido a que algunos hogares salende la pobreza a través de una combinación de prestaciones.
Fuente: Elaboración propia a partir del Panel de Hogares de la Unión Europea.
En general, en casi todos los países las pensiones de jubilación son las
que más contribuyen a reducir el riesgo de pobreza de los hogares. Ello
se debe a que constituyen la única fuente de ingresos para la mayoría
de sus beneficiarios y de que ofrecen también cuantías más elevadas
que las de las prestaciones asistenciales. Éstas suelen tener un efecto
importante sobre los hogares que las reciben, pero al afectar
únicamente a un segmento reducido de población, su efecto sobre el
conjunto de la pobreza suele ser limitado.
2.3 EL ACCESO A LOS PROGRAMAS COMO INDICADOR DEEFICACIA
Como se señaló anteriormente, la capacidad para reducir la pobreza que
tienen las prestaciones específicamente destinadas a este fin está
condicionada por el grado en que los beneficiarios acceden a estos
programas. Tal hecho, habitualmente conocido como take-up, puede
resultar decisivo para rebajar sustancialmente las tasas. Hay países en los
que el número de hogares que podrían acceder a los programas, ya que
cumplen los criterios de elegibilidad, es considerablemente inferior al
que se registra en la práctica. Dado que la falta de acceso puede ser un
motivo de la insuficiencia de ingresos de algunos hogares, mejorar estos
porcentajes puede ser, por tanto, una estrategia para reducir la pobreza.
Si la falta de acceso de algunos hogares potencialmente beneficiarios se
combina con la presencia en los programas de algunos hogares que
cobran la prestación sin reunir las condiciones fijadas para ello puede
darse un problema de inequidad horizontal en el desarrollo de estas
prestaciones. Como tal se entiende el tratamiento igual de ciudadanos
iguales. Si se da, sin embargo, una situación en la que entre unidades
familiares con derechos y condiciones de elegibilidad similares, unas
reciben la prestación y otras no y, de la misma forma, hay también
hogares que no deberían recibir la prestación y que, sin embargo,
acceden a ésta, podemos hablar de un tratamiento desigual de los
hogares pobres.
No existen muchas evidencias sobre el alcance de esta cuestión en los
países con mayor tradición de la acción protectora pública referidos al
caso concreto de las prestaciones asistenciales para los hogares sin
recursos. Hay un importante problema de medición puesto que para
hablar de demandantes potenciales necesitamos acudir a las encuestas
de ingresos y estimar qué hogares estarían en condiciones de recibir la
prestación. Dicha cifra tendría que relacionarse con el volumen de
beneficiarios que ofrecen los registros administrativos. Existe, por tanto,
un primer problema de mezclar fuentes distintas y otro de partir de los
datos de ingresos que declaran los entrevistados. Dichos datos pueden
Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
304
La inequidad horizontal
por el acceso a las
políticas se produce tanto
por las personas que,
teniendo derecho, no
acceden a ellas, como por
quienes las reciben sin
cumplir realmente las
condiciones exigidas
estar afectados por problemas de infradeclaración, que hacen muy
difícil diferenciar en qué medida se trata de hogares sin ingresos o con
rentas no declaradas, que podrían conducir involuntariamente a
considerar a muchos encuestados como elegibles sin que realmente
cumplan las condiciones de acceso.
Los datos disponibles para Alemania muestran que los porcentajes de
acceso apenas han superado históricamente la mitad del total de los
beneficiarios potenciales. En Francia y el Reino Unido esos porcentajes
superan el 75%. Se trata, sin embargo, de situaciones que no son
comparables, puesto que, como veremos en el tema siguiente, en
Francia la renta mínima tiene un papel más marginal que en el Reino
Unido, donde es la figura central de la protección asistencial.
Las razones de que los hogares que tienen derecho a la prestación no
la soliciten son muy variadas. Los enfoques tradicionales centraban la
atención fundamentalmente en los beneficiarios y, más concretamente,
en un problema de falta de información. Los estudios más recientes
amplían el marco de factores causales, estableciendo tres ámbitos
distintos de análisis: el esquema de rentas mínimas, la Administración y
el propio beneficiario (Gráfico 3). En la práctica, los tres factores se
unen formando una compleja combinación, con notables interacciones
entre todos ellos.
Parece claro que cuanto más complejo sea el esquema más difícil será
que los beneficiarios, a menudo con problemas en las habilidades
básicas, puedan cumplimentar los distintos requisitos administrativos.
Estas dificultades se agudizan cuando la percepción social interpreta los
programas como figuras marginales destinadas a la población no
normalizada. Un énfasis excesivo en el control de los recursos y en el
fraude pueda favorecer cierto sentimiento de estigmatización que a la
larga desincentive la solicitud de la prestación por parte de un colectivo
amplio de beneficiarios. Especialmente importante es también que sea
el beneficiario el responsable de dar el primer paso en el proceso de
tramitación de la solicitud. Las otras dificultades se amplían en mayor
medida que cuando son las agencias de bienestar social las que toman
la iniciativa.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Las políticas contra la pobreza (I): Conceptos básicos
305
Puede darse que el esquema sea claro pero que el funcionamiento de
la Administración sea deficiente. Esto puede darse cuando concurren
una serie de circunstancias muy concretas. Una de ellas es la falta de
delicadeza en el trato cuando se establece la relación con el beneficiario
potencial. La notable restricción presupuestaria a la que a menudo
tienen que hacer frente los programas impide el desarrollo de las tareas
de promoción de la autonomía de los beneficiarios, más propias de los
profesionales de la acción social, con un énfasis excesivo en la función
de control de los recursos. Especialmente destacado es el problema de
la carencia de mecanismos de información y evaluación suficientes que
permitieran un mayor acercamiento de las acciones a los colectivos
Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
306
GRÁFICO 7.3RAZONES DE LA FALTA DE ACCESO A LOS PROGRAMAS
Esquema
Administración
Beneficiario
1. Regulación abundante2. Normas complejas3. Criterios poco definidos4. Comprobación de recursos 5. Dirigidas a grupos sociales asociados a
prejuicios negativos6. Complementan otras rentas7. La iniciativa para empezar el proceso es
del beneficiario
1. Funcionamiento considerado degradantepor los beneficiarios
2. Confusión entre las funciones depromoción y control del fraude
3. Escasa calidad y cantidad de lainformación
4. Trabajar con tópicos 5. Procedimientos poco modernizados6. Impresos poco comprensibles7. Escasa coordinación con otros organismos 8. Errónea interpretación de las normas
1. Ignorancia de la existencia del esquema2. Interpretación errónea de los criterios de
elegibilidad 3. Conocimiento parcial del procedimiento
administrativo 4. Temores de estigmatización y humillación5. Actitudes sociales sobre la dependencia6. Percepción de que el posible beneficio no
supera los costes7. Dificultades con los impresos y para reunir
la documentación
El alto porcentaje de
potenciales beneficiarios
que no solicitan
programas asistenciales
parece relacionado con la
complejidad de los
sistemas y el trato recibido
afectados. En muchos casos, no existe coordinación suficiente con otros
organismos públicos o privados con responsabilidades en la iniciativas
de inserción y aseguramiento de rentas de los beneficiarios.
Los límites anteriores no deben hacer olvidar, en cualquier caso, que la
decisión final de demandar o no la prestación corresponde a los
beneficiarios potenciales. En las dos últimas décadas se han diseñado
distintos modelos económicos que interpretan la decisión final como el
resultado de un análisis coste-beneficio muy singular. Los hogares
sopesan las ventajas y los costes asociados a la participación en los
programas. Los temores de estigmatización y de recibir un trato
humillante suelen aflorar en los sondeos de opinión como uno de los
principales costes. Pero, sobre todo, destacan, como se señaló, los
límites de la información disponible. En muchos casos se desconocen
los programas o los conductos necesarios para poder acceder a la
prestación. La solución a dicho problema no es fácil. Las evidencias
disponibles permiten afirmar que las grandes campañas de información
pueden reforzar la percepción de “prestaciones para los pobres”, con el
refuerzo, por tanto, del sentimiento de estigmatización. Otro problema
que a menudo se da, relacionado con la información, es el del
desconocimiento de los posibles cambios en la normativa que permiten
acoger a colectivos que en otro momento fueron rechazados. No es
infrecuente que ante una primera denegación los hogares pierdan
interés por los programas y desconozcan los cambios en su propia
situación de elegibilidad.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Las políticas contra la pobreza (I): Conceptos básicos
307
La capacidad de los distintos instrumentos revisados para reducir los
niveles de pobreza de los hogares a los que se dirigen depende, en
buena medida, del diseño escogido para cada prestación. Un diseño
óptimo es aquel que permite que los recursos invertidos se traduzcan
en la mayor reducción posible de las tasas. Para ello es necesario que
la asignación sea lo más ajustada posible a las necesidades de los
hogares pobres, evitando tanto el pago de cuantías diferentes de las
necesarias para alcanzar el umbral de pobreza, como la presencia en los
programas de titulares que a priori no reunían las condiciones para
acceder a la prestación. Dentro de los aspectos referidos a la gestión,
además de los revisados en el apartado anterior, hay una cuestión sobre
la que ha gravitado buena parte de los debates sobre la reforma de estas
prestaciones y que tiene que ver con el grado de descentralización
territorial que se considera necesario para que los objetivos de
reducción de la pobreza alcancen un cumplimiento mayor.
3.1 LA EFICIENCIA EN LAS PRESTACIONES DE LUCHACONTRA LA POBREZA
La preocupación por los aspectos relacionados con la eficiencia de las
prestaciones asistenciales ha crecido considerablemente en los últimos
años. Las razones hay que encontrarlas en cierta contestación crítica al
desarrollo de políticas redistributivas generales y, sobre todo, en los
límites crecientes de la dotación de recursos destinados a estos fines. La
presión social para que los beneficiarios finales sean los hogares más
necesitados ha ido creciendo en todos los países, como demuestran los
sondeos de opinión disponibles. Los límites para que crezcan los
recursos destinados a estos programas también han aumentado, debido
al compromiso adquirido para contener las cifras de gasto y reducir el
déficit público. Ambos factores hacen que se enfatice cada vez más la
necesidad de realizar una gestión eficiente del gasto destinado a los
programas de lucha contra la pobreza.
La cuestión clave es cómo definir la eficiencia. La corriente tradicional
del análisis económico de estas prestaciones define como tal la
capacidad de los sistemas para reducir la pobreza sin asignaciones
incorrectas del gasto. De esta definición se desprenden varias cuestiones
importantes:
Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
308
3 EL DISEÑO Y LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS CONTRA LAPOBREZA: EFICIENCIA Y DESCENTRALIZACIÓN
1º. El gasto que va a los pobres debe ser suficiente para reducir la
pobreza. Una forma de evaluar este objetivo es observar el
grado de acercamiento de las rentas de los beneficiarios de
estas políticas a los umbrales que les permiten escapar de la
pobreza. Para ello podemos valernos, como se vio en el
capítulo sobre conceptos, del déficit o brecha de pobreza. Se
entiende como tal la distancia entre la renta de cada hogar
pobre y su umbral de pobreza correspondiente. Frente a las
tasas de pobreza habituales, que relacionan el número de
pobres con el total de la población, este tipo de indicador es
más una medida de intensidad que de incidencia de la pobreza.
2º. Hay que evitar el pago excesivo de transferencias. Siguiendo el
principio anterior, si se quiere realizar una asignación eficiente
del gasto, hay que pagar a los hogares las cantidades necesarias
para superar el umbral de pobreza, pero sin dar lugar a excesos
de beneficios. Podrían darse problemas de desigualdad en los
resultados de estas políticas si entre hogares con el mismo nivel
de renta y características sociodemográficas algunos hogares
recibieran mayores ingresos que otros hogares iguales.
3º. Para que el gasto sea eficiente debe ir dirigido exclusivamente
a los que son pobres. Otro objetivo, por tanto, es impedir que
hogares que por sus niveles de renta no reunirían las
condiciones de elegibilidad necesarias para acceder a los
programas reciban la prestación. Se trataría de reducir el fraude
a niveles mínimos.
Diversos estudios han mostrado, para países diferentes, que del total del
gasto realizado en prestaciones específicamente destinadas a los
hogares más pobres sólo un porcentaje contribuía a reducir la pobreza.
Las posibles razones de estos resultados se pueden representar de
forma gráfica. En el Gráfico 4 aparece cada uno de los problemas que
acabamos de describir. En el eje de abscisas aparecen las frecuencias de
hogares y en el de ordenadas sus niveles de renta, de tal manera que
lo que se representa es el porcentaje de hogares con un nivel de
ingresos determinado. Podemos identificar la renta más baja de todos
los hogares que consideramos, no necesariamente igual a cero. De la
misma forma se puede representar al resto de hogares y podemos
establecer un umbral de pobreza que llamaremos z. El triángulo entre
z, z’ y el punto que representa la renta más baja de todos los hogares
equivaldría a la brecha de pobreza, que antes definíamos.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Las políticas contra la pobreza (I): Conceptos básicos
309
La eficiencia de las
prestaciones de lucha
contra la pobreza exige
que aquéllas sean
suficientes, no excesivas y
dirigidas exclusivamente a
los que sean pobres
Las áreas resultantes representan distintas variables clave:
1. A+B+C= gasto total en prestaciones contra la pobreza
2. A+B= cuantías recibidas por los que eran pobres antes de
la prestación
3. A+D= “brecha de pobreza” antes de la prestación
4. D= “brecha de pobreza” después de la prestación
La definición de estas variables nos permite identificar los conceptos
básicos que antes se revisaban sobre la eficiencia de los programas:
1. reducción de la brecha de pobreza: sería el porcentaje que
supone la diferencia entre las rentas de los hogares y el umbral
de pobreza una vez pagada la prestación respecto a la que
había antes de introducir la prestación. En términos del gráfico
sería A/(A+D).
2. eficiencia vertical: es una medida del porcentaje del gasto en
estas prestaciones recibido por los hogares que eran pobres
antes de la prestación. Sería igual a (A+B)/(A+B+C).
3. exceso de pago de transferencias: trata de medir la posibilidad
de que se estén pagando cantidades superiores a las necesarias
para reducir la pobreza. En términos gráficos, sería el área
representada por B.
Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
310
B C
A
D
Renta
Frecuencias de hogares
Línea de pobreza
Tasa de pobreza
z z'
Antes de la prestación
Después de la
prestación
Renta del hogar más pobre
pobres no pobres
GRÁFICO 7.4
4. pagos a hogares que no son pobres: la otra fuente de ineficiencia
puede venir por el pago de la prestación a hogares cuyas rentas
están por encima del umbral de la pobreza. Sería el área C.
5. eficiencia en la reducción de la pobreza: no todo el gasto
realizado en estas prestaciones reduce la pobreza, debido a los
factores mencionados. La eficiencia en la reducción de la
pobreza sería el grado en que el gasto total en estas
prestaciones reduce efectivamente la pobreza. En términos
gráficos, sería el cociente A/(A+B+C).
El temor a que se produzcan estas situaciones de ineficiencia y, sobre
todo, la necesidad de reducir estos problemas en un contexto en el que
la dotación de recursos para estos programas es cada vez más limitada, ha
propiciado, en muchos países, el desarrollo de estrategias más selectivas.
Tales cambios han estado protagonizados por la sustitución de programas
redistributivos generales por sistemas asistenciales más restringidos,
exigencias mucho mayores para los beneficiarios de estas prestaciones y
una progresiva diferenciación de los beneficiarios de la protección
asistencial mediante el establecimiento de prestaciones destinadas a
grupos demográficos muy concretos (vejez, invalidez, hogares
monoparentales, etc.). Optar como criterio más selectivo por la
delimitación de categorías específicas presenta ventajas sobre otras
alternativas de reducción de los costes de los programas, como podría ser
un mayor control del fraude. Dicho control exige una inversión de
recursos importante para verificar en cada caso la situación de necesidad.
La introducción de una rígida maquinaria administrativa puede dar lugar,
como se vio en el apartado anterior, a sentimientos de estigmatización
social y, con ello, a pérdidas en la eficacia de los programas.
La ventaja inmediata de la instrumentación de criterios más selectivos en
el acceso a estos programas es, sin duda, la reducción de su coste total.
Existen, sin embargo, algunos problemas vinculados a este tipo de
actuaciones que pueden más que compensar esa ventaja. Entre otros,
destaca el problema de cómo identificar correctamente qué grupos deben
recibir la mayor parte de los recursos. Optar por uno u otro segmento de
la población puede tener consecuencias muy importantes sobre la
reducción final de las tasas. Si el grupo elegido tiene un riesgo de pobreza
superior a otros, la estrategia de separar categorías de beneficiarios y
concentrar los beneficios sólo en algunas de ellas puede reducir la
capacidad de los programas para eliminar la pobreza. Un segundo
problema surge por el aumento inevitable de los costes de recogida de la
información necesaria para identificar los destinatarios de los programas.
Los costes son más elevados cuanto más se quiere diferenciar a los
beneficiarios. En tercer lugar, hay que contar también, como veremos en
el apartado siguiente, con la posible generación de desincentivos
laborales. Por último, como ya se señaló, existen evidencias de que en los
países que han incorporado mayores dosis de restrictividad a los
programas, la falta de acceso de los beneficiarios potenciales es menor.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Las políticas contra la pobreza (I): Conceptos básicos
311
El temor a la ineficiencia
está llevando apolíticas
cada vez más selectivas,
con algunas ventajas pero
notorias consecuencias
negativas
3.2 MODELOS DE GESTIÓN
Uno de los aspectos más discutidos referidos a la gestión de las políticas
contra la pobreza es si el diseño y el desarrollo de los programas debe
corresponder a la administración central o, si por el contrario, son los
gobiernos territoriales los principales encargados del desarrollo de la
iniciativa pública en este ámbito. En muchos países, de características y
niveles de renta diferentes, se han generalizado los procesos de
descentralización territorial de estas prestaciones. La mayor
participación de los gobiernos territoriales puede referirse a aspectos
referidos únicamente a la gestión de los programas o también a todo lo
que tiene que ver con cuantías, financiación o actividades de inserción.
Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
312
CUADRO 7.2VENTAJAS Y LÍMITES DE LAS POLÍTICAS SELECTIVAS
Ventajas Límites
1. Reducción del gasto total de los programas 2. Concentración del gasto en los hogares
pobres3. Reducción del fraude
1. Problemas de identificación de losbeneficiarios
2. Costes de recogida de información3. Desincentivos laborales4. Reducción de los porcentajes de acceso
CUADRO 7.3DIFERENCIACIÓN TERRITORIAL DE LOS SISTEMAS DE RENTAS MÍNIMAS EN LA UNIÓN EUROPEA
Diferenciación regional de las cuantías Financiación
Bélgica No 50% G.central / 50% G.territorialesDinamarca No 50% G.central / 50% G.territorialesAlemania Sí (5,4%)1 75% Autoridades locales / 25% LänderGrecia No hay No hayEspaña Sí (26,7%)1 100% Gobiernos regionalesFrancia No 100% Gobierno centralIrlanda No2 100% Gobierno central
Italia central Sí (15,7%)1 100% Gobiernos localesLuxemburgo No 100% Gobierno Central5
Holanda No 90% G.central /10% G.localAustria Sí (34,3%)1 Participan los gobiernos locales (n.d.)Portugal No n.d.Finlandia Sí3 42% G.central / 58% G.localSuecia Sí4 100% Gobiernos locales
Reino Unido No
1. Diferencia porcentual entre el baremo más alto y el más bajo en el caso de los hogares unipersonales2. Las autoridades locales tienen cierto grado de discrecionalidad para aumentar los beneficios en los
casos con necesidades especiales3. Existen dos niveles según el coste de la vida en el municipio de residencia4. Combinación del nivel nacional y el local5. Las Corporaciones Locales contribuyen con un 10% de los complementos familiares
Fuente: Elaboración propia a partir de Comisión Europea (1997): La protection sociale dans les Etatsmembres de L’Union, Bruselas.
En la mayoría de los países de la Unión Europea existen fórmulas de
financiación compartidas, con la participación de todas las
administraciones en el desarrollo de los programas (Cuadro 3). Esto
facilita que los servicios y prestaciones se extiendan a lo largo del
territorio, sin grandes diferencias en su intensidad protectora. En
algunos países, en los que las diferencias en el nivel de vida y los
precios son especialmente acusadas, existen procedimientos para
diferenciar regionalmente las cuantías.
El problema surge cuando los modelos son extremos, tanto en el
sentido de la absorción de todas las funciones por parte del Gobierno
central como cuando la descentralización es absoluta y cada gobierno
regional desarrolla su propio esquema. En el primer caso, se están
olvidando las diferencias que puede haber en el coste de la vida a lo
largo del territorio, con una mayor protección, por tanto, de los hogares
residentes en zonas con precios bajos. Se estaría tratando de distinta
forma a ciudadanos iguales. En el segundo caso, los problemas pueden
surgir de las desigualdades que puede haber en las cuantías de las
prestaciones y en la cantidad de recursos invertidos. Aquellas regiones
con mayor capacidad presupuestaria, donde los ciudadanos pobres
suponen un porcentaje muy reducido de la población, probablemente
concederán mayores beneficios que las regiones con menor renta.
Son varios, de hecho, los argumentos que giran alrededor del debate
sobre qué grado de descentralización es el más adecuado. Los
argumentos a favor de la centralización descansan, sobre todo, en el
objetivo citado de preservación de la igualdad en los derechos de los
ciudadanos pobres a lo largo del territorio. Pero existen, además, otras
razones mucho más pragmáticas que aconsejan el pago de cuantías
uniformes. Una de ellas es la posibilidad de que el pago de diferentes
cuantías dé lugar a movimientos migratorios entre las distintas áreas
geográficas. Por un lado, los posibles beneficiarios pueden trasladarse a
aquellos lugares donde el beneficio que vayan a recibir sea más elevado.
Para ello tendría que darse que no hubiera criterios estrictos sobre el
período de residencia en las condiciones de acceso. Por otro lado, los
contribuyentes de las regiones que más gastan en estos programas
podrían verse incentivados a trasladarse a las regiones donde fueran más
bajos los impuestos exigidos para financiar estas prestaciones. Puede
darse incluso que algunos gobiernos territoriales traten de potenciar estos
movimientos reduciendo las cuantías cuando el gobierno vecino las baja,
lo que podría dar lugar a una salida de la población potencialmente
beneficiaria y a un incentivo más para retener a los contribuyentes en esa
jurisdicción, pero a la vez a una pérdida progresiva de protección.
A favor de la descentralización juegan las mayores posibilidades de los
gobiernos territoriales para conocer mejor las situaciones de necesidad
que tienen lugar en su entorno. También conocen mejor las preferencias
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Las políticas contra la pobreza (I): Conceptos básicos
313
La descentralización de los
programas contras la
pobreza polantea algunas
ventajas pero también
muchos problemas, por lo
que suelen arbitrarse
soluciones intermedias
sociales de sus ciudadanos y son más flexibles para acomodar la
iniciativa pública a aquéllas. El problema, como se señaló, es que, en
ausencia de mecanismos correctores de las diferencias, las
desigualdades en el tratamiento de los hogares pobres a lo largo del
territorio de un mismo país pueden ser notables.
En la práctica, sin embargo, pocos sistemas optan por un diseño
extremo de los programas. Esto invita más que a discutir si en la lucha
contra la pobreza es más eficiente un modelo completamente
descentralizado que otro totalmente centralizado, discernir cuál es el
grado de descentralización óptimo en estas políticas. En varios países,
los gobiernos territoriales han adquirido competencias en el desarrollo
de políticas redistributivas, aunque las prestaciones de mayor alcance
son responsabilidad de los gobiernos centrales. Más que hablar de
modelos extremos, existen experiencias eclécticas, en las que tienen
cabida tanto prestaciones centralizadas y uniformes, por tanto, a lo largo
del territorio, como importantes dosis de descentralización. El problema
surge cuando la descentralización es completa y sin mecanismos de
coordinación. Eso puede dar lugar a la generación de importantes
desigualdades entre los hogares pobres.
Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
314
GRÁFICO 7.5ARGUMENTOS A FAVOR Y EN CONTRA DE LA DESCENTRALIZACIÓN
++ --
equidad horizontal migraciones“juegos asimétrico”
preferencias socialesinformación completaflexibilidad
sin confirmación empíricainformación imperfecta protección uniforme vs diferenciasen el coste de la vida
supuestos restrictivosdesigualdad interregionalexternalidades negativas
Centralización:
Descentralización:
Uno de los elementos que más han afectado tradicionalmente al diseño
de las políticas contra la pobreza es el objetivo de impedir que las
prestaciones desincentiven la búsqueda de empleo. Esto ha hecho que
en los procedimientos de determinación de las cuantías se tengan en
cuenta variables como la remuneración media de los trabajadores con
menor cualificación o el salario mínimo interprofesional. El argumento
de fondo es que el pago de cuantías demasiado elevadas puede
conducir a los beneficiarios a preferir cobrar la prestación que a
integrarse en el mercado de trabajo. Este problema se conoce como la
trampa del desempleo. Otra fuente de posibles desincentivos surge del
carácter diferencial de estas prestaciones. El hecho de que cualquier
renta ganada por debajo del baremo se reste de la cuantía final de la
prestación hace que estas rentas estén gravadas a un tipo implícito del
100% (pierden todo lo que ganan en forma de descuento del pago
total). A este segundo problema se le denomina trampa de la pobreza.
En esta sección revisamos los fundamentos teóricos de ambos tipos de
problemas y se aporta una síntesis de los resultados conocidos para
distintos países.
4.1 LA TRAMPA DEL DESEMPLEO
Buena parte de la discusión del problema de los desincentivos laborales
ha partido del análisis económico ortodoxo de los mercados de trabajo.
Según éste, las prestaciones sociales constituyen un salario de reserva
demasiado alto como para que la estructura de incentivos permanezca
inalterada. El punto de partida de este tipo de análisis es que cada
persona se enfrenta a un dilema sobre si dedicar un mayor número de
horas al trabajo (mayor renta) o, por el contrario, reservar un tiempo
mayor para el ocio (menor renta). Un cambio en el salario puede tener
efectos distintos. Por un lado, se puede producir tanto una sustitución
de horas de ocio por trabajo, dada la mayor remuneración de éste
(efecto-sustitución), mientras que también puede tener lugar una
reducción del tiempo de trabajo, dado que se puede obtener el mismo
nivel de renta con un esfuerzo menor (efecto-renta).
La pregunta clave, a efectos del tema que nos ocupa, es qué papel
puede tener en todo esto el establecimiento de una prestación
asistencial. La existencia de prestaciones sociales, en general, y de
programas de lucha contra la pobreza, en particular, altera el marco de
posibilidades de los beneficiarios potenciales. Con una prestación de
este tipo, pueden dedicar más horas al ocio sin perder demasiada renta.
Todo dependerá de las cuantías fijadas en los programas. Cuanto más
altas sean, menos incentivos tendrán los beneficiarios para trabajar.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Las políticas contra la pobreza (I): Conceptos básicos
315
4 LAS POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA Y EL MERCADO DETRABAJO
Unas prestaciones
excesivas pueden tener un
efecto desincentivador
para trabajar, tanto en los
beneficiarios como en los
empleados sometidos a
impuestos crecientes (con
las que financias las
prestaciones)
Una segunda fuente de generación de desincentivos surge de la
necesidad de financiar estas prestaciones. Cuanto más elevadas sean las
cuantías mayor tendrá que ser el aumento del gasto público necesario
para su financiación. Dado que buena parte de la financiación de la
protección social procede de impuestos generales y que una parte de
éstos dependen, en buena medida, del gravamen de las rentas del
trabajo, es probable que nos encontremos a menudo ante otro tipo de
dilema: si se pagan cuantías muy altas, los trabajadores con menores
salarios que pagan impuestos tendrán cada vez menos incentivos para
trabajar en lugar de cobrar la prestación.
En lo que se refiere a la primera restricción el gráfico 6 -recuadro a-
representa cómo la carga fiscal a la que hacen frente los trabajadores -
ya sea a través del gravamen directo sobre las rentas del trabajo o por
las cotizaciones sociales que corren por su cuenta- puede tener un
límite que implique cuantías inferiores al umbral definido como
deseable en estos programas. Se trata, en cualquier caso, de una
representación de la realidad muy simplificada, al considerar sólo una
parte de las fuentes posibles de financiación de las prestaciones
(cotizaciones e impuestos sobre las rentas del trabajo).
Si representamos en el eje de abscisas la cuantía de la prestación
asistencial (M) y denotamos por M* el nivel adoptado como objetivo
deseable y por M1 la cuantía final, es posible apreciar que el encargado
de la toma de decisiones tiene distintas posibilidades para fijar el
gravamen necesario para financiar la prestación. Cuanto menores sean
las aportaciones del trabajador medio para la financiación del mínimo
social -cuantías más cercanas al punto H- más reducida es la cuantía de
la prestación. A medida que aumentan las aportaciones -en una
cantidad equivalente a IJ, por ejemplo- se acerca más la prestación a la
cuantía deseable.
La otra restricción que comentábamos afecta al difícil equilibrio entre los
objetivos de cobertura de las necesidades sociales y el deseo de evitar
los desincentivos laborales. Si se quiere evitar que las prestaciones se
acerquen a los umbrales que los individuos fijan para preferir no
trabajar, hay que distanciar las cuantías de las remuneraciones medias
de los trabajadores con salarios más bajos. En muchos programas las
cuantías se fijan, de hecho, como un porcentaje del salario mínimo.
Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
316
Esta segunda restricción aparece representada, también de modo
esquemático, en el recuadro b del gráfico. A diferencia del caso anterior,
la atención se centra ahora en el comportamiento del segmento de
trabajadores con remuneraciones más bajas, debido a que sus salarios y
condiciones marcan los niveles a los que, básicamente, podrían aspirar
los beneficiarios de estas prestaciones. En cada programa se establece
una diferencia mínima entre los salarios más bajos y la prestación que
preserva la estructura de incentivos, con el argumento de la existencia
de un intercambio forzoso entre la intensidad protectora de los
programas y la participación laboral. Cuanto mayor sea la distancia
mínima que se considere necesaria, menor será la cuantía final del
mínimo social.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Las políticas contra la pobreza (I): Conceptos básicos
317
GRÁFICO 7.6EL CONFLICTO ENTRE OBJETIVOS EN LA
DETERMINACIÓN DE LAS CUANTÍAS
M 1 M 2 M *
Objetivo
M
Remuneraciones netas medias
Y
H I J
A) RESTRICCIÓN FINANCIERA
M 1 M *
Objetivo
M
DIFERENCIA MÍNIMA
Remuneraciones netas medias de los trabajadores con salarios más bajos
YY
H J
A) RESTRICCIÓN LIGADA A LOS INCENTIVOS LABORALES
Y
H
I
J
H
J
Y
4.2 LA TRAMPA DE LA POBREZA
El segundo gran problema de la relación entre las prestaciones contra
la pobreza y el mercado de trabajo es cómo diseñar prestaciones que
impidan que las familias perceptoras no se beneficien de las rentas que
pueden ganar en cualquier actividad mientras cobran la prestación.
Como se señaló, estas prestaciones se guían por el principio de pagar
la diferencia entre el baremo fijado en las programas y el total de las
rentas ganadas:
B= C - δY
donde B es el beneficio final que recibe cada hogar, C la cuantía
máxima que podría recibir, Y las rentas ganadas por cualquier actividad
y ( un factor que determina si se permite a los beneficiarios dejar
exentas parte de esas rentas.
Si se quieren evitar posibles desincentivos laborales habría que
favorecer la compatibilidad entre la percepción de algunas rentas
paralelamente al cobro de la prestación. Si se aplica rígidamente el
principio diferencial (=1, todas las rentas se descuentan de la prestación.
En este caso, el total de rentas de los hogares (renta bruta) no se
transforma en renta disponible (renta neta). Para que se pueda traducir
la renta bruta en neta, los hogares tienen que ganar por encima de los
baremos fijados en los programas asistenciales.
Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
318
GRÁFICO 7LA MONTAÑA DE LA POBREZA
RENTA BRUTA
RENTA NETA
Baremo fijado enlos programas
La rigidez de la
incompatibilidad entre
prestación y cualquier otro
ingreso familiar provoca
un fuerte desincentivo
laboral y suele empujar al
fraude y la ocultación
El efecto desincentivador que supone el desproporcionado gravamen
implícito que soportan los beneficiarios sobre cada unidad de renta
adicional ganada se ha comprado ilustrativamente con una costosa
escalada de la “montaña de la pobreza”. En el Gráfico 7 aparece
representada la relación entre renta bruta y renta neta. La forma del
gráfico indica cuánto ha de crecer la renta bruta para transformarse en
renta neta, existiendo una “verdadera pared” para las familias con
ingresos más bajos.
Algunas estimaciones revelan que en términos de renta neta, podría
darse que una familia británica gozara de la misma situación que otra
con un salario más de un 50% mayor. En el caso de algunos programas
de rentas mínimas de las Comunidades Autónomas españolas, el
principio diferencial se aplicó con suma rigidez. Podían darse casos tan
comunes como la presencia dentro del hogar de una persona mayor
que cobraba algún tipo de prestación y que inmediatamente se
descontaba del total o la posible contratación de alguno de los
miembros activos por sólo unas horas semanales (temporadas
comerciales, trabajo doméstico, etc.) deduciendo automáticamente sus
ingresos de la cuantía establecida en los programas.
4.3 DATOS PARA DISTINTOS PAÍSES
La importante revisión crítica a la que se han sometido estas
prestaciones ha hecho que en los últimos años se realizaran abundantes
estudios que trataban de examinar la posible generación de incentivos
laborales. La mayoría de los estudios disponibles ponen de manifiesto
que la importancia de los fenómenos analizados -trampa del desempleo
y trampa de la pobreza- es muy diferente. Respecto a la primera de estas
“trampas”, la mayoría de los trabajos empíricos apunta a que la baja
vinculación laboral de los beneficiarios de las prestaciones asistenciales
responde más a problemas estructurales que ya existían antes de que se
incorporaran a los programas que a un hipotético nivel muy elevado de
las cuantías pagadas.
A la hora de valorar estas relaciones y los estudios disponibles hay que
tener en cuenta, sin embargo, que las hipótesis de las que parten o los
mismos instrumentos de análisis ignoran muchas cuestiones que
pueden afectar a la relación estudiada. Son abundantes los elementos
no estrictamente económicos que pueden afectar a la decisión de los
beneficiarios sobre incorporarse o no al mercado de trabajo. Si para el
conjunto de la población activa existe en la práctica una pluralidad de
elementos que generan múltiples efectos distintos, para los colectivos a
los que van dirigidos los programas la diversidad es todavía mayor. Es
difícil que sus decisiones puedan encontrar acomodo en los modelos de
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Las políticas contra la pobreza (I): Conceptos básicos
319
incentivos que utilizan la teoría más ortodoxa. La decisión sobre trabajar
o no planteada en los términos anteriores olvida el papel del trabajo en
las sociedades contemporáneas como principal medio de inserción
social. Igualmente, no se pueden ignorar factores clave como la
situación de cada familia y el entorno social, aspectos ambos decisivos
en el proceso de toma de decisiones laborales.
Pese a todo ello, los estudios no confirman que exista una relación muy
estrecha entre el cobro de prestaciones asistenciales y la reducción de
las horas de trabajo. Si bien es cierto que puede haber cierto efecto
desincentivador, cuantitativamente es muy poco importante. Se trata,
además, de un efecto muy concentrado en determinados grupos.
Tenemos evidencias de que uno de los colectivos más sensibles es el
formado por hogares compuestos por adultos solos e hijos a su cargo.
En este caso, sí puede hablarse en algunos países, sobre todo cuando
los hijos tienen edades inferiores a la de escolarización obligatoria, de
menor intensidad en la búsqueda de empleo. El hecho, sin embargo, de
que se confirme también que cuando la dotación de servicios públicos
para atender a los menores es amplia se eliminan casi todos estos
problemas, sitúa la atención en el tipo de políticas familiares, tanto de
prestaciones monetarias como de servicios, que desarrolla cada país.
Las evidencias son mucho más contundentes cuando el problema
analizado es el de la trampa de la pobreza. Los trabajos disponibles
revelan una reducción de la participación laboral mucho mayor cuando
se aplica estrictamente el principio diferencial que cuando cambian las
cuantías de los programas. Esta trampa supone, por tanto, el mayor
problema en los vínculos entre prestaciones asistenciales e
incorporación laboral. No es extraño, como se verá en el próximo
capítulo, que en la mayoría de los esquemas nacionales se hayan
emprendido reformas parciales tendentes a suavizar la incompatibilidad
de la prestación con otras fuentes de renta y, sobre todo, con los
ingresos procedentes del trabajo.
Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
320
Los estudios disponibles no
son todavía definitivos
pero parecen confirmar la
“trampa de la pobreza” y
una escasa relevancia de
la “trampa del desempleo”
Dentro de las distintas implicaciones de las políticas contra la pobreza,
probablemente la cuestión menos conocida es cómo afectan estos
programas a la población a la que no van específicamente dirigidos. El
impacto de las políticas contra la pobreza trasciende el ámbito del
efecto directo sobre los beneficiarios al existir un conjunto amplio de
efectos externos que afectan al resto de la población.
A mediados de los años ochenta, una serie de autores norteamericanos
trataron de estimar los efectos del conjunto de políticas de lucha contra
la pobreza estadounidenses, asistenciales y activas, tanto sobre los
beneficiarios directos como sobre el resto de población. Los posibles
efectos negativos que estimaban para los hogares que no eran pobres
eran el efecto desincentivador que podría generar el incremento de
impuestos necesario para financiar los programas y los problemas que
suponía para los trabajadores en condiciones laborales y salariales
cercanas a los niveles de pobreza el incremento de la competencia en
su mercado laboral específico, como resultado de los programas
formativos y de acercamiento de los beneficiarios al mundo laboral.
Como aspectos positivos destacaban distintos efectos macroeconómicos
de gran alcance ligados a la reducción de la inseguridad económica,
como una mayor cohesión social, un incremento del capital humano
debido a la mayor formación media impulsada por los programas -
favoreciendo, con ello, el crecimiento de la productividad y del PIB,
junto a la estabilidad macroeconómica que normalmente se asocia al
desarrollo de gastos contracíclicos. El saldo final de estos trabajos
revelaba que el coste que suponían los programas de lucha contra la
pobreza para la población que no era pobre era muy reducido frente a
las ventajas que recibían de este tipo de medidas.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Las políticas contra la pobreza (I): Conceptos básicos
321
5 LOS EFECTOS SOBRE LOS NO POBRES
++ --
CUADRO 7.4EL EFECTO DE LAS POLÍTICAS CONTRA LA POBREZA SOBRE LOS
QUE NO SON POBRES
1. Mayor cohesión social2. ∆ capital humano
∆ productividad ∆ PIB3. Estabilidad macroeconómica
1. Pago de impuestos parafinanciar prestaciones
2. Mayor competencia en losmercados de trabajo de bajacualificación
Aunque no es fácil extrapolar estas experiencias a otros países y a
figuras concretas de las políticas contra la pobreza, esta revisión de
argumentos ofrece elementos de reflexión interesantes para analizar
algunos de los principales instrumentos revisados en apartados
anteriores. Un caso especial es el de las rentas mínimas de inserción,
que han tratado de unificar en una misma figura el doble derecho a la
renta y a la inserción. El propio hecho de añadir la realización de
actividades socialmente útiles al cobro de la prestación es de por sí un
activo importante. Especialmente relevante es, como se señalaba antes,
la interpretación de los programas como inversión en capital humano.
Esto es así tanto de forma indirecta -capacidad insertadora de la
prestación que se recibe periódicamente- como a través del efecto
directo de las políticas formativas y de acercamiento al mundo laboral.
Destaca, además, en la valoración de los posibles efectos externos de
estos programas, su carácter de fuente privilegiada para canalizar
algunas de las demandas de reforma de los sistemas de protección
social. Los procesos ya comentados de mayor pluralismo en la
producción de bienestar y de mayor descentralización territorial de las
acciones pueden cristalizar en forma de una conexión efectiva de estas
políticas con los procesos de desarrollo local. El desarrollo de empresas
de inserción, la necesaria investigación sobre las actividades
socialmente útiles ligadas a las prestaciones económicas o la posibilidad
de que aquí se encuentre una fuente de los famosos yacimientos de
empleo, son ejemplos de los posibles avances.
Algunas investigaciones realizadas para el caso español enfatizan los
efectos positivos sobre el empleo que pueden tener estos programas, lo
que contradice en parte la crítica de generar desincentivos laborales.
Aunque no sean cantidades muy grandes, los programas generan empleo
para los propios beneficiarios, en los servicios sociales que gestionan los
programas e, incluso también, en otros sectores de población a través de
la demanda efectiva derivada del consumo que realizan.
En un estudio del Consejo Económico y Social se evaluó el impacto
económico del conjunto de medidas dirigidas específicamente a combatir
la pobreza (Cuadro 5). Se incluía el impacto económico del Plan de
Vivienda dirigido a la población con menores recursos económicos, el
subsidio asistencial de desempleo, las rentas mínimas autonómicas, las
prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, y el Plan Concertado
de Servicios Sociales Básicos. La novedad de esta estimación es que no
sólo pretende recoger el posible empleo inducido, sino también el efecto
sobre las principales variables macroeconómicas, como el consumo
privado o el PIB. La valoración del conjunto de los programas ofrece
resultados significativos, con un impacto sobre el consumo privado
nacional superior a los dos puntos, más de punto y medio sobre el PIB
y la generación de más de cien mil empleos inducidos.
Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
322
Las políticas contra la
pobreza producen efectos
netos positivos también
sobre la población a la
que no van dirigidas
En cualquier caso, no es ocioso recordar que estos efectos son
simplemente una consecuencia indirecta de los programas de lucha
contra la pobreza y no su objetivo principal. Es menos importante
conocer el número exacto de empleos generados que verificar la
existencia o no de la capacidad real para crearlos y lo mismo puede
decirse de los efectos sobre el consumo o sobre la actividad económica
en general. La eficacia de las políticas de lucha contra la pobreza ha de
medirse, como señalamos en apartados anteriores, por sus resultados en
la cobertura de las situaciones de inseguridad económica, tanto en la
suficiencia de las cuantías como en el acceso efectivo de la población
potencialmente demandante a los programas, así como en el logro de
los objetivos de autonomía de los beneficiarios e inserción sociolaboral.
La valoración de los efectos indirectos sirve, en este mismo contexto,
para incorporar a la evaluación de los programas una dimensión a
menudo olvidada en los análisis convencionales. En ellos se contrapone
de forma casi automática el gasto en inversiones o en medidas activas
de empleo a los programas asistenciales como prestaciones de carácter
pasivo o como inversión económica a fondo perdido. La política social
destinada a la lucha contra la pobreza y la exclusión tiene un impacto
económico positivo, además de una lógica facultad de mejora de la
vertebración social.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Las políticas contra la pobreza (I): Conceptos básicos
323
Gasto Público
(millones pts.)
Consumo Privado
(% del total)PIB (% del total) Empleo
1.Política de vivienda 42594 0,10 0,066 5154
2.Política de empleo 595707 1,39 0,922 57204
3.Garantía de recursos 301213 0,70 0,470 28925
4.Rentas mínimas 22906 0,27 0,038 2425
5.Plan de Servicios
Sociales Básicos41545 0,47 0,062 12592
TOTAL * 2,3 0,6 106300
CUADRO 7.5EVALUACIÓN DE LOS EFECTOS ECONÓMICOS DE LA POLÍTICA SOCIAL
DESTINADA A COMBATIR LA POBREZA
(*)No se ofrece la cifra total de gasto público al referirse las tres primeras actuaciones a 1994 y las dos últimas a1993.Fuente: CES: La pobreza y la exclusión social en España, Madrid, 1996.
Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
324
RESUMEN
1. Las actuaciones contra la pobreza son muy variadas. Cada
país ha escogido una combinación diferente de instrumentos.
Las tres vías principales en la lucha contra la pobreza son el
desarrollo de bienes preferentes como educación, sanidad o
vivienda, el pago de prestaciones monetarias -pensiones
desempleo, prestaciones asistenciales y otras- y la
intervención en los mercados de trabajo, capital y vivienda.
2. La mayoría de los sistemas de protección social incluyen una
prestación general asistencial o un conjunto de mínimos
específicos que constituyen la última malla de seguridad
económica a la que pueden acogerse los hogares. Se trata,
generalmente, de una red universal destinada a cubrir el
riesgo de los hogares sin posibilidad de acceso a otras
fuentes de renta.
3. La variedad de características de estas rentas mínimas hacen
que su instrumentación en cada país sea diferente. Pueden
variar las obligaciones de los beneficiarios, las vías de
financiación, el rigor en la aplicación del principio diferencial,
la unidad de referencia, la duración o la inclusión de medidas
de inserción social.
4. Frente al modelo tradicional de renta mínima en vigor en
muchos países desde hace décadas, desde su funcionamiento
han ido surgiendo propuestas de programas alternativos. Este
es caso El Impuesto Negativo sobre la Renta es una de las más
difundidas junto a las propuestas más recientes de Renta Básica.
5. El desarrollo de políticas contra la pobreza no siempre supone
una reducción automática del porcentaje de hogares con
ingresos que no llegan al umbral. Los resultados para distintos
países muestran que el grado en que estas políticas consiguen
reducir la pobreza difiere sustancialmente. La forma más
habitual de medir este efecto es comparar las tasas “antes” y
“después” del cobro de estas prestaciones.
6. Un problema que a menudo surge cuando se establecen
programas asistenciales es que no todos los posibles
beneficiarios deciden demandar la prestación. En algunos
países, el porcentaje de solicitudes apenas llega a la mitad de la
demanda prevista. Tal problema obedece a razones muy
diversas. Entre otras destacan la complejidad de los programas,
las deficiencias en el funcionamiento de la Administración y la
falta de información del beneficiario.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Las políticas contra la pobreza (I): Conceptos básicos
325
7. Los problemas para el aumento del gasto en las políticas
redistributivas han impulsado en los últimos años una mayor
preocupación por las cuestiones relativas a la eficiencia. Existe
una creciente demanda social para que el gasto se concentre en
los hogares con mayores necesidades. Tal presión ha dado
origen al desarrollo de estrategias más selectivas en el diseño
de las prestaciones. En algunos casos se han traducido en la
introducción de criterios más restrictivos de acceso y beneficios
más bajos. En otros, se ha pasado de un sistema general a otro
construido alrededor de prestaciones asistenciales dirigidas a
grupos demográficos diferentes.
8. Un cambio importante en el desarrollo de estas políticas ha sido
la creciente transferencia de responsabilidades desde el
gobierno central a los gobiernos territoriales. Dicho proceso ha
estado sometido a un importante debate sobre las ventajas e
inconvenientes de la descentralización de estas políticas. La
actuación de los gobiernos territoriales presenta como
principales ventajas una mayor flexibilidad y un mejor
conocimiento de las preferencias y necesidades de los
ciudadanos. El principal límite es la posible generación de
importantes desigualdades entre los hogares residentes en
distintas zonas del territorio.
9. La relación entre las políticas de lucha contra la pobreza y el
mercado de trabajo es compleja. A menudo se ha acusado a
estas actuaciones de generar desincentivos para la
incorporación laboral. Estos pueden surgir tanto del pago de
cuantías demasiado elevadas como de una rígida aplicación del
principio diferencial, por el que cualquier renta ganada se
descuenta de los baremos fijados en los programas para cada
hogar. En la práctica es mucho más importante el segundo de
estos problemas, lo que obliga a reflexionar sobre formas más
flexibles de compatibilizar el cobro de la prestación con la
realización de algún tipo de actividad laboral.
10. Las políticas contra la pobreza producen efectos positivos sobre
la población a la que no van específicamente dirigidas. Pese a
que suponen una mayor carga fiscal, existen efectos indirectos
que compensan ese coste, como la mayor cohesión social, el
incremento de los niveles formativos medios, y la creación
indirecta de empleo y de capacidad de consumo.
Luis Ayala Cañón --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
326
• Bienes preferentes
• Rentas mínimas
• Impuesto negativo sobre la renta
• Renta Básica
• Eficacia de las políticas contra lapobreza
• Eficiencia de las políticas contra lapobreza
• Take-up
• Brecha de pobreza
• Selectividad
• Descentralización territorial
• Externalidades
• Desincentivos laborales
• Trampa del desempleo
• Trampa de la pobreza
CONCEPTOS FUNDAMENTALES