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INTEGRACION ECONOMICA EN AMERICA LATINA.
AVANCES Y PROBLEMATICAS DE LA EXPERIENCIA DE INTEGRACIÓN DE LA COMUNIDAD ANDINA (CAN) EN EL
PERÍODO 2002-2010.
INTRODUCCION.
Se presenta a continuación un breve ensayo entorno a los avances y problemáticas
experimentados en el proceso de integración liderado por la Comunidad Andina (CAN) en
el período que abarca del año 2002 al 2010. El análisis se centra en cuatro aspectos
básicos: Comercio Intrazonal, Unión Aduanera, Integración Física y Macroeconómica y
Principales Relaciones Externas de la CAN. Para el análisis de estos cuatro aspectos se
utilizan los datos de los distintos informes del “Panorama de la inserción internacional de
América Latina y el Caribe”, preparados por la División de Comercio Internacional e
Integración, de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). La
información se organiza en dos grandes apartados, que se organizan entorno al año
2006, fecha en que se formaliza la salida de Venezuela de la CAN y que se toma como
referencia por su importancia simbólica, al ser el momento en que se hace evidente la
crisis que venía experimentando la Comunidad Andina.
LOS ACTIVOS Y PASIVOS DE LA INTEGRACION REGIONAL HASTA EL AÑO 2006.
Para el año 2006 el activo más importante de la Comunidad era su estructura
institucional, “la más completa de los subgrupos regionales” e “instrumento
fundamental para la profundización del proceso de integración andina”. (CEPAL 2006: 88).
En dicha estructura destacaba el papel de la Secretaría General con “un carácter
ejecutivo bien establecido y reconocido”. El Tribunal de Justicia Andino, de carácter
supranacional (CEPAL 2005:119) y “competente en casos de acciones de nulidad de las
decisiones de los órganos ejecutivos, sobre incumplimientos de normas comunitarias, de
interpretación de estas normas y como tribunal arbitral”. También el Parlamento Andino,
“integrado por delegados elegidos en forma directa”. Además de que “la mayor parte de
las decisiones de los cuerpos ejecutivos eran efectivamente incorporadas en las
legislaciones nacionales”. Dentro de esta estructura institucional se destacaba la
Corporación Andina de Fomento (CAF), “considerada el principal banco comunitario de
América Latina y el Caribe” (CEPAL 2006: 89).
En cuanto al comercio intrazonal y pese a que “su crecimiento fue particularmente
notable en los años noventa” el desempeño fue “relativamente pobre” desde el 2002 al
2006, período en los que supuso “alrededor de 9.000 millones de dólares, es decir, solo
un 10% del total del comercio del subgrupo” (CEPAL 2006: 89). Lo anterior estuvo en
parte motivado por el dinamismo creciente de las exportaciones hacia los mercados
externos, principalmente Estados Unidos y Europa y en menor medida hacia los
mercados latinoamericanos. Pese a lo anterior La conformación de la CAN ayudó a la
diversificación de las exportaciones de los países miembros y facilitó el acceso a nuevos
mercados (2006: 90). Otros aspectos problemáticos relacionados con el comercio fueron
las “numerosas reclamaciones en materia de restricciones al comercio intrasubregional
por el uso inadecuado de medidas de defensa comercial y por la existencia de obstáculos
técnicos y de orden cuantitativo”. De hecho, según diversos autores uno de los factores
que más frenó el funcionamiento de la Comunidad Andina como zona de libre comercio
fue “el constante incumplimiento de las normas acordadas por los países
miembros” (Durán, Maldonado y Meneses, 2006, en CEPAL: 2006: 89).
Pese a lo anterior, la CAN había avanzado notablemente en la conformación de una zona
de libre comercio, “a pesar del retraso de la inserción del Perú en el sistema” (CEPAL
2006: 88). En este sentido destacaban cuatro aspectos: En primer lugar, en la zona de
libre comercio andina no se preveían excepciones para ningún producto. En segundo
lugar, se contemplaban “normativas comunitarias de defensa comercial (antidumping y
salvaguardias), así como medidas comunitarias para la reglamentación y certificación de
la calidad de bienes”, y se había procedido “a la creación de un Sistema Andino de
Sanidad Agropecuaria, para la armonización de las disposiciones en la materia”. Por
último en la CAN también se habían adoptado “normativas comunes sobre el comercio de
servicios, las inversiones y la propiedad intelectual”. Por último desde el año 1991 se
había sancionado “un protocolo para la política de competencia intracomunitaria” que fue
“mejorado y actualizado en 2005” (CEPAL 2006: 88).
En cuanto a la Unión aduanera desde el año “1994 se fijó un arancel externo común con
una cobertura del 60% del universo arancelario y un promedio arancelario del 11%”.
Desde entonces se realizaron “varios esfuerzos por aumentar esta cobertura que se
fueron postergando, mientras que Perú se mantuvo al margen por 12 años”. Además los
distintos países andinos realizaron “múltiples reclamaciones y consultas sobre violaciones
a este arancel” y subsistían “regímenes aduaneros especiales” que actuaban “como
“perforaciones” al arancel externo común” (CEPAL 2006: 89).
En cuanto a la integración física destacaban los “continuos esfuerzos que propenden a
la adopción de normas comunitarias para desarrollar, facilitar y liberalizar el transporte en
sus diferentes formas”. También la aprobación desde el año 2002 de un “marco general
para la interconexión subregional de sistemas eléctricos e intercambio intracomunitario de
electricidad”.(CEPAL 2003: 98). En el área de telecomunicaciones, destacaba la adopción
de la “Decisión 480 para desarrollar la operación indirecta del Sistema Satelital Andino
Simón Bolívar —incluida la constitución del consorcio Bolivarsat, S.A”, con la intención de
“poner en órbita y operar el Satélite Simón Bolívar”.
En la perspectiva Macroeconómica destacaban “los programas de acciones de
convergencia (PAC), para la fijación de metas monetarias y fiscales”, que contaban con
diversas decisiones de armonización macroeconómica, destacando las “orientadas a
armonizar dos tributos, el IVA y el impuesto selectivo al consumo”. Además, se realizó una
notable labor en el campo de la integración financiera con la creación del Comité Andino
de Autoridades Reguladoras de Mercado de Valores”. (CEPAL 2006: 89).
En el ámbito de las relaciones externas, destacaron durante el período las numerosas
negociaciones internacionales tanto bilaterales como en bloque. Con Mercosur es
importante señalar que en el año 2003, “Venezuela y Argentina lograron suscribir, el 26 de
octubre, una serie de acuerdos de comercio bilateral. En diciembre de 2003, Colombia,
Ecuador y Venezuela culminaron las negociaciones de un Acuerdo de Complementación
Económica con el Mercosur”, mientras que “Bolivia y Perú ya contaban con acuerdos
similares desde 1996 y noviembre de 2003”. Al mismo tiempo “el Mercosur y Perú
suscribieron un Acuerdo de Libre Comercio”. (CEPAL 2003: 102).
En relación a la Unión Europea (UE) el período sirvió para constituir “las bases para el
inicio de las negociaciones de un acuerdo de asociación que incluyera la conformación de
un área de libre comercio entre la Comunidad Andina y la Unión Europea” y que entonces
tenía como meta su suscripción en el año 2004. (CEPAL 2003: 103).
Pero quizá el aspecto más destacado de las relaciones externas de la CAN en este
período fue la firma por parte de Colombia y Perú de sendos acuerdos de libre comercio
con Estados Unidos. Pese a que en un inicio no estaba decidido si la negociación se haría
en bloque o bilateralmente (CEPAL 2003: 103), finalmente triunfó la opción bilateral. Esta
decisión fue la que, en nuestra opinión, y entre otros motivos, precipitó la decisión
venezolana de abandonar la CAN.
LA CAN A PARTIR DEL 2006, EL RETO DE UNA DIFICIL RENOVACION.
A partir del año 2006 la CAN experimenta un período complejo “marcado por el retiro
de la República Bolivariana de Venezuela, fricciones entre sus Estados miembros a raíz
de la negociación de acuerdos comerciales con los Estados Unidos y la Unión Europea”
así como “tensiones políticas de distinto orden, que en ocasiones se trasladaron al plano
comercial”. (CEPAL 2010:100). Pero lo más importante es, en nuestra opinión, que en el
período se perfilan “las distintas visiones que los Estados miembros de la CAN tienen
sobre la naturaleza de la integración y el papel del comercio en el desarrollo”. (CEPAL
2010: 100). Estas visiones, enmarcadas en la crisis económica mundial, hicieron más
difícil progresar de “la zona de libre comercio en bienes y servicios ya existente, hacia
etapas más avanzadas de integración comercial”. (CEPAL 2010: 100).
En este período destaca, en particular, el alejamiento progresivo de la meta de la
unión aduanera. Lo anterior se debió a “la exoneración transitoria (vigente desde 2007) a
los Estados miembros de aplicar el arancel externo común y a la negociación individual,
por parte de algunos de ellos, de acuerdos comerciales con terceros países” (ALADI,
2010, en CEPAL 2010: 100). En este sentido es importante señalar que para el año 2007
se habían producido ocho “postergaciones sucesivas para poner en vigencia el arancel
externo común”, sobre la base de “las Decisiones 563, 569, 577, 580, 612, 620, 626 y
628”.(CEPAL 2007: 127). Por todo ello las diferencias existentes en los aranceles
nacionales seguían siendo marcadas: “Perú, con el 43% de las líneas arancelarias a nivel
del 0%, y Ecuador y Bolivia, que poseían únicamente el 6% y Colombia, con el 3%.
Asimismo, Perú mantenía el 40% de su arancel externo común al 12%, mientras
Colombia mantenía crestas arancelarias que llegaban a un máximo del 227% y Ecuador
al 85,5%, aunque estas no superaban el 1% del total del universo arancelario de 6.843
líneas” (CEPAL 2007: 127). Pese a lo anterior un aspecto positivo para la CAN fue que
“en julio de 2007 se aprobó la decisión 670, con la que se adoptó el documento único
aduanero” mismo que se acordó aplicar al “conjunto con la armonización de los
regímenes aduaneros a partir del 1º de junio de 2009” (CEPAL 2007: 107).
En relación al comercio intrarregional este fue disminuyendo progresivamente. Para
el año 2007, pese a que “las exportaciones se mantuvieron dinámicas y su valor superó
los 12.700 millones de dólares. Si se excluye a la República Bolivariana de Venezuela de
ese cómputo, la tasa de crecimiento del comercio intrarregional se redujo del 23% al
10%”. (CEPAL 2007: 126). Para el 2008 el comercio intrarregional se había ubicado en
“un modesto 9,3%, el más bajo de todos los esquemas subregionales de
integración” y “Si se considera a la República Bolivariana de Venezuela como parte del
grupo —solo a los efectos de los intercambios comerciales— se observa un aumento de
apenas un 3% en el comercio dentro del bloque”. (CEPAL 2008: 106). Aun así, los países
siguieron impulsando acuerdos para lograr “normas específicas que regulen, además del
programa de liberalización de bienes, materias relacionadas con las salvaguardias, el
mecanismo de solución de controversias, las medidas sanitarias y fitosanitarias y los
obstáculos técnicos al comercio” (CEPAL 2007: 126).
En cuanto a la integración física y macroeconómica destaca que, “Colombia, Ecuador
y la República Bolivariana de Venezuela acordaron mantener la plena vigencia de las
disposiciones previstas en el Convenio de Complementación en el Sector
Automotor y sus instrumentos derivados” (CEPAL 2007: 126). Además “los países
andinos lograron que la máxima instancia mundial de telecomunicaciones ampliase por
tres años el plazo para la puesta en operación de la red satelital de los países
miembros de la CAN cuyo vencimiento estaba previsto para el 18 de septiembre de 2010”.
(CEPAL 2008: 107)
En cuanto a las relaciones externas de la CAN, el período analizado fue de intensa
actividad. En primer lugar “los países miembros de la CAN suscribieron un Memorando de
Entendimiento que daba a Chile la condición de miembro asociado y acordaron el
desarrollo de negociaciones para adoptar un acuerdo de asociación entre ambas partes”,
mientras que “las relaciones comerciales se siguieron rigiendo por los acuerdos de
complementación económica suscritos entre sus países miembros y Chile”. (CEPAL:
2007: 126).
Al mismo tiempo la CAN y sus miembros se prepararon para iniciar la negociación de un
acuerdo de asociación con la Unión Europea (UE). Las dificultades, entre otras, para
acordar un régimen arancelario común de la CAN, dieron lugar a que de una negociación
entre bloques, CAN y UE, se pasara a una negociación bilateral, es decir, entre Perú y
Colombia de manera individual, con la UE. Para el año 2010 y en el marco de la sexta
Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de América Latina y el Caribe y la Unión
Europea, celebrada en Madrid en mayo de ese año “se oficializó la conclusión exitosa
de las negociaciones para un acuerdo de asociación que vinculará a la Unión
Europea con Colombia y el Perú”. (CEPAL 2010: 111)
Destacan también los procesos de adaptación de parte del régimen común de la CAN, en
el marco de los acuerdos de libre comercio suscritos por Colombia y Perú con Estados
Unidos. Por ejemplo “a solicitud del Gobierno del Perú, la Comunidad Andina reformó la
decisión 486 sobre propiedad intelectual para hacer más flexible el tratamiento dado hasta
entonces al tema y poder complementar la protección de los derechos de propiedad
intelectual con exigencias y estándares multilaterales”. (CEPAL 2008: 107).
Por otro lado Colombia continuaba negociando “un tratado de libre comercio con los
países del Triángulo del Norte (El Salvador, Guatemala y Honduras), en tanto que
Perú mantenía “negociaciones con Tailandia y Singapur”.(CEPAL 2007: 127)
Por su parte, las autoridades de Bolivia confiaban en que el país podía “ingresar al
MERCOSUR como miembro pleno sin necesidad de renunciar a su calidad de miembro
pleno de la CAN y transformarse en la bisagra entre ambos esquemas de integración” y al
mismo tiempo “continuaban las tratativas para que Panamá se incorpore a la Comunidad
Andina como miembro asociado, medida que se considera relevante para promover los
temas de logística y servicios empresariales en la agenda andina” (CEPAL 2008: 107).
Pese a los problemas experimentados por la CAN durante este período, y como señalan
diversos autores “la CAN cuenta con una sólida estructura institucional y con un
conjunto de normas que regulan el comercio de sus miembros” (Pineda Hoyos,
2007; Machinea y Uthoff, 2007; González Vigil, 2005 en CEPAL 2007: 127). Además los
miembros de la CAN “han continuado profundizando su cooperación e integración
en una serie de áreas. Específicamente, se ha avanzado en la incorporación de las
vertientes social, política, productiva y medioambiental al proceso de integración, en el
marco del concepto de integración integral” (CEPAL 2010: 101). Destaca también en el
período las conversaciones en curso para la construcción del mercado andino de
servicios y los progresos en la “definición de un régimen que regulará la liberalización
de servicios financieros en el territorio comunitario”,(CEPAL 2008: 107).
CONCLUSIONES.
Por lo expuesto en este breve ensayo y pese a sus indudables logros, se puede concluir
que la CAN ha sido uno de los esquemas de integración regionales que más ha
contribuido a la percepción de que la “integración latinoamericana” se encuentra
“estancada” o “en crisis” (Sanahuja 2008:11). En nuestra opinión, dicha crisis refiere
especialmente a las posibilidades de seguir avanzando, con resultados favorables para la
“integración latinoamericana”, por la vía del “Regionalismo Abierto” (RA) (CEPAL 2000).
Dado que el RA cuenta con una formulación “enormemente imprecisa, escasamente
madurada teóricamente y altamente contradictoria” (Pozo y Romero, 1998; Guerra-
Borges, 2002, en Palazuelos 2011: 4); ha podido servir como plataforma teórica sobre la
que construir procesos de integración contradictorios, como demuestran los avances y
problemáticas vividos en la experiencia reciente de la CAN.
La Comunidad Andina ejemplifica, como ningún otro esquema de integración, el
agotamiento del modelo del “Regionalismo Abierto”. Dentro de la CAN se enfrentan dos
visiones, dos modos de concebir el tipo de integración que le conviene a la Región. Por
un lado una perspectiva más cercana al “Regionalismo Abierto”, modelo “funcional a las
reformas neoliberales” (Gudynas 2005), que se corresponde con la actitud de la propia
CAN, que “rebaja” su régimen interno para facilitar los acuerdos de libre comercio de
algunos de sus miembros; así como de posición de Perú y Colombia, únicos países
dentro de la CAN dispuestos aceptar el formato de acuerdo de libre comercio «omc-
plus» (Sanahuja 2010:131) y que concretaron acuerdos con Estados Unidos y la Unión
Europea. Por otro lado, las posiciones más cercanas a lo que Sanahuja califica como
modelos “Post-Liberales” (2008:12), caracterizados por “ensanchar el debate político
sobre la integración y su relación con el desarrollo económico y social”… dando “más
importancia a la agenda social y al tratamiento de las asimetrías, antes descuidadas, y a
mostrar el potencial de la cooperación sur-sur” (Sanahuja 2008:45). En este segundo
ámbito destaca la posición de Venezuela, que como se ha señalado, denunció el Pacto
andino durante el 2006 y que recientemente quedo totalmente fuera del esquema.
También la posición de Bolivia, que impugnó las medidas tomadas para adaptar el
régimen comunitario a la firma de los TLCs y se ha ido acercando, paulatinamente al
MERCOSUR. También Ecuador, que si bien presenta una posición más moderada que las
protagonizadas por Venezuela y Bolivia en relación a la CAN, también podría concebirse
como más cercana al Regionalismo “Post-Liberal” que al “Regionalismo Abierto”.
En definitiva, como señala Sanahuja, la CAN genera “creciente escepticismo” en cuanto al
futuro de la integración Andina, pues cuenta con “una estructura institucional
desacreditada por su escasa eficacia, compromisos políticos que se incumplen, países
que, en proceso de refundación de sus estructuras, plantean modelos de integración de
impronta “bolivariana” y otros que apuestan por una estrategia “radial” (hub and spoke)
basada en acuerdos de libre comercio con terceros”, en los que “las ofertas de
negociación de actores externos, como Estados Unidos y la UE, están poniendo a prueba
la cohesión interna de este grupo”.(Sanahuja 2008:11).
FUENTES CONSULTADAS.
• CEPAL (2000): “Regionalismo abierto: un examen del concepto a la luz de las experiencias de América Latina y Asia y el Pacífico”, en Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe, 1999-2000, Santiago de Chile, cap, VII.
• CEPAL (2003). “Panorama de la Inserción Internacional de América Latina 2002-2003”.
• CEPAL (2005). “Panorama de la Inserción Internacional de América Latina 2004-2005”.
• CEPAL (2006). “Panorama de la Inserción Internacional de América Latina 2005-2006”.
• CEPAL (2007). “Panorama de la Inserción Internacional de América Latina 2006-2007”.
• CEPAL (2008). “Panorama de la Inserción Internacional de América Latina 2007-2008”.
• CEPAL (2010). “Panorama de la Inserción Internacional de América Latina 2009-2010”.
• Gudynas, Eduardo (2005). “El !regionalismo abierto" de la CEPAL: insuficiente y confuso,” Programa de las Américas (Silver City, NM: International Relations Center, 28 de sept iembre de 2005). ht tp: / /www. integracionsur.com/amer icalat ina/GudynasRegionalismoAbiertoIrc.pdf
• Palazuelos, Antonio (2011): “Unidad 3, El “Nuevo Regionalismo” de la Década de los Noventa. Estrategias de Integración Subregionales, Hemisféricas y Sudamericanas”. Procesos de integración económica en América Latina. Máster Internacional en Estudios Contemporáneos de América Latina (MECAL)
• Sanahuja, José Antonio (2008). “Del Regionalismo Abierto al regionalismo post-liberal. Crisis y cambio en la integración regional en América Latina”. En Anuario de Integración Regional América Latina y el Caribe Número 7, 2008-2009. (Páginas 11 a 54). http://www.cries.org/wp-content/uploads/2010/05/anuario-integracion-2008-2009.pdf
• Sanahuja, José Antonio (2010). “Entre los valores y los intereses Las relaciones entre América Latina y la Unión Europea tras el golpe en Honduras”. Revista Nueva Sociedad No 226, marzo-abril de 2010.
