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MODERNIZACION O REFORMA: ¿Cómo VALIDAR UN PROCESO DE
DESCENTRALIZACION?
Bernardo Navarrete
Estructura
• 1. Modernización y Reformas. Dos conceptos distintos pero que perdieron fuerza explicativa
• 2. Gobierno abierto una nueva forma de entender la Modernización y Reformas.
• La descentralización que viene
¿Modernización o reforma?
Apuntes breves
Ambas nociones no sinónimos
• La modernización es definida como un “cambio periférico, técnico o mecánico, no desencadenante de una mutación esencial de las cosas”, o sea un “rejuvenecimiento físico, organizativo o tecnológico, que no supone un verdadero cambio institucional”.
• De esta manera el concepto “modernización del Estado” parece operar “como un paraguas conceptualizador” que recoge un “conjunto de fenómenos de adaptación del Estado a las nuevas realidades globales”.
Ambas nociones no sinónimos
• Por su parte, la noción de Reforma del Estado también “es un tema polémico, en tanto su concepto permanece indefinido, no obstante los múltiples intentos para precisarlo”, ya que las concepciones sobre Reforma del Estado han ido desde la “sustitución de las decisiones y opciones políticas fundamentales del proyecto nacional”, hasta “meras adecuaciones formales de la administración pública”.
• La reforma se ha referido “aquello que se propone, proyecta o ejecuta como innovación o mejora en algo”, como aquellos “cambios deliberados a las políticas, normas, estructuras y procesos del sector público” que tiene como objetivo “hacer que funcionen mejor en algún sentido, en beneficio de los ciudadanos en el largo plazo”.
• En este contexto la Reforma del Estado no constituye un fenómeno nuevo, ya que el Estado ha experimentado transformaciones a lo menos los últimos cien años.
Reforma y Modernización
• La Reforma y Modernización del Estado no es un proceso nuevo, sino más bien un lugar común dentro del discurso de la elite política del país.
• Una característica del concepto “modernización del Estado” es que opera “como un paraguas conceptualizador” que recoge un “conjunto de fenómenos de adaptación del Estado a las nuevas realidades globales”, convirtiéndose en el tema central de la agenda política mundial, a partir de la crisis que ocurre hacia fines de la década de 1970.
Reforma y Modernización
• Todas las posiciones ideológicas, coinciden en la “necesidad de llevar a cabo cambios más o menos profundos en las administraciones públicas”
• Las reformas fueron novedosas porque relacionaron el “peso de las personalidades implicadas”, especialmente el Presidente cómo algunos de sus Ministros, con la capacidad de estos de colocar el “tema de la reforma” en la agenda política y gubernamental, atrayendo sobre ese tema el interés de los medios de comunicación.
Reforma y Modernización
La modernización se entendió como un cambio metodológico y procedimental, en el actuar del Estado, generando un nuevo paradigma administrativo que funcione como un instrumento al “servicio de la gente”, donde debía primar la eficiencia, la transparencia y la evaluación de los resultados
Reforma y Modernización
Una distinción falaz, que enfrentaron los procesos modernizadores es la “wilsoniana que establece una separación entre decisión política y ejecución administrativa, ya que en la realidad administrativa es prácticamente imposible distinguir sus ingredientes políticos y técnicos”.
Y LOS MUNICIPIOS
¿Modernización o reforma?
Modelos de Reforma Administrativa
Diagnóstico
Modelo de Reforma
Caracterización modelo Objetivo de la reforma
Medidas administrativas
Potenciales productos negativos
Personalismo
Clientelismo
Patrimonialist
a
Corrupción
Servicio civil de carrera
Conocido la autoridad legal-racional de
Weber
El objetivo de este modelo es eliminar la administración pública patrimonialista, poco
profesional y corrupta.
Los componentes de esta reforma contienen
el ingreso mediante examen, entre otras calificaciones profesionales, la promoción
por méritos, posesión del cargo, salarios
razonables y predecibles y la administración
basada en reglas escritas.
Universalismo
Profesionalismo
Meritocracia
Honestidad
Exámenes de entrada
Promoción por mérito
Supervisión
Aumento de sueldos
Reglas
Rigidez
Pérdida de rendición de
cuentas
Ineficiencia
Abuso de
poder
Arbitrariedad
Falta de rendición de
cuentas
Irresponsable
(frente a los ciudadanos)
Rendición
de cuentas
Conocidas como reformas de democratización
Propone como aumentar los controles democráticos, instaurar mecanismos de
transparencia y rendición de cuentas.
Diseño de normas y mecanismos por medio
de los cuales burócratas y políticos puedan
ser imputables sobre el desempeño de sus
acciones, así como estructurar incentivos
para generar pesos y contrapesos en el
ejercicio del poder, incrementar la
transparencia y vigilancia de las organizaciones públicas.
Control externo
Responsabilidad
ante la sociedad civil o legislatura
Supervisión legislativa
Confirmación de
candidatos
Agencias de rendición
de cuentas
Transparencia
Politización
Excesivos retrasos
Procedimientos engorrosos
Ineficiente
Burocrática
Inflexible Gerencial
El principal problema que enfrenta el modelo
gerencial es la ineficiencia, propone
soluciones de tipo empresarial.
Enfatizan la descentralización de la dirección
personal, la eliminación de la posesión del
cargo incluida en el servicio civil, administración por resultados,
administración de contratos y el pago basado
en el desempeño, la reducción de trámites y
la excesiva regulación.
Eficiencia
Responsabilidad
ante los clientes
Flexibilidad
Contratos de gestión
Competencia entre
agencias
Descentralización
Clientelismo
Pérdida de rendición de
cuentas
La Alianza para el Gobierno Abierto en Iberoamérica
¿Qué es OGP?
Albania Argentina Armenia Australia Azerbaijan Brasil Bulgaria Canadá Chile Colombia
Costa Rica Croacia República Checa Dinamarca República Dominicana El Salvador Estonia Francia Finlandia Georgia Ghana
Grecia Guatemala Honduras Hungría Indonesia Irlanda Israel Italia Jordania Kenia
Letonia Liberia Lituania Macedonia Malawi Malta México Moldova Mongolia Montenegro
Países Bajos Noruega Panamá Paraguay Perú Filipinas Rumania Serbia Rep. Eslovaca Sudáfrica
Corea del Sur España Suecia Tanzania Trinidad y Tobago Turquía Ucrania Reino Unido Estados Unidos Uruguay
8 países fundadores
64 países participantes
2 mil millones de personas representadas
54 planes de acción
1000+ compromisos
“[…] El gobierno abierto se postula como un renovado paradigma de
reforma del Estado y modernización de la administración
pública a partir de una nueva forma de articular las iniciativas de
transparencia, participación ciudadana y colaboración de diversos actores para la co-
producción de valor público […]”
Compromisos Populares
$
Gobierno Electrónico
Datos Abiertos
Transparencia Fiscal
Participación Ciudadana
Acceso a la Información
Plan de Acción
+ = 4
Gobierno Sociedad Civil
y co-crean el Plan de Acción
La consulta no es un un evento único. Es recommendable establecer plataformas para el
diálogo
Recomendaciones para la consulta
1. Disponibilidad del cronograma Los países deben publicitar los detalles de su proceso de consulta pública así como su cronograma (en línea como mínimo) antes de la consulta.
2. Notificación anticipada Los países deben consultar a la población con suficiente anticipación
3. Sensibilización Los países llevarán a cabo acciones de sensibilización para promover la participación pública en la consulta
Recomendaciones para la
consulta
4
4. Canales multiples Los países deben realizar consultas a través de una variedad de mecanismos, incluyendo herramientas en línea y reuniones presenciales para garantizar la accesibilidad de las oportunidades para que los ciudadanos participen de OGP.
5. Amplitud de la consulta Los países deben consultar ampliamente con la comunidad nacional, incluida la sociedad civil y el sector privado y;
Los países deben hacer un resumen de la consulta pública y comentarios recibidos por escrito. Esta información debe estar disponible en línea.
6. Documentación y retroalimientación
T oporTuno
M Medible
A Asequible
R Relevante
S eSpecífico
El régimen actual del Derecho a la Información (DAI) es deficiente. Puede fortalecerse
incrementando su cobertura y añadiendo provisiones relacionadas a la transparencia
proactiva. El gobierno se compromete a mejorar el marco legal del derecho de acceso a la
información. El gobierno reformará su Ley de Acceso a la Información con enmiendas que
resulten de consultas abiertas con expertos y el público en general.
Específicamente el gobierno:
1. Creará un comité de expertos en materia de derecho a la información, provenientes
del gobierno y la sociedad civil, el cual propondrá y priorizará enmiendas.
2. Llevará a cabo amplias consultas para solicitar retroalimentación de expertos y el
público.
3. Reformará la Ley de Acceso a la Información para:
a. Reducir las excepciones e incrementar la cobertura a un número mayor de
dependencias y operaciones gubernamentales.
b. Creará obligaciones legales para la publicación proactiva de información clave,
relacionada a operaciones y finanzas, de manera oportuna, comprensiva y utilizable.
c. Requerirá que las autoridades recaben y publiquen, de manera sistemática, datos
relacionados a transparencia proactiva, el número de solicitudes, porcentajes de respuesta
y excepciones.
Los avances en la implementación e impacto de este compromiso se medirán a través del
número de consultas sostenidas, la calidad y número de enmiendas propuestas, el número
de bases de datos transparentadas de manera proactiva, el número de solicitudes
respondidas, el porcentaje de reducción de las excepciones.
El Ministerio de Información y Radiodifusión implementará este compromiso con apoyo de
la Oficina del Presidente y el Ministerio de Justicia.
Las consultas se llevarán a cabo de octubre a diciembre de 2013. El borrador de reforma
será remitido al parlamento a más tardar abril de 2014.
Las paradojas en los planes de acción y en las promesas de gobierno abierto
1. Primera paradoja: El concepto de gobierno abierto es… demasiado abierto
2. Segunda paradoja: Un gobierno digitalizado no es lo mismo que un gobierno abierto
3. Tercera paradoja: Redacción autorreferente
4. Cuarta paradoja: Más de lo mismo versus demasiado de lo nuevo
5. Quinta paradoja: El proceso de diálogo entre los actores gubernamentales y la participación ciudadana importan tanto (o más) que los compromisos asumidos en los planes de acción
6. Sexta paradoja: Para avanzar en la consolidación de gobiernos abiertos se requiere un mayor compromiso, una mayor participación y un mayor involucramiento de los actores que, justamente, están fuera de él
El camino a seguir… Algunas recomendaciones y reflexiones
sobre gobierno abierto en la región
a) Orientar los planes de acción hacia las necesidades de la gente.
b) El gobierno abierto no se agota en el gobierno: hacia un nuevo modelo de sociedad.
c) El debate entre el acceso a la información, la privacidad y la seguridad.
“[…] En definitiva, el gobierno abierto es un camino, no la meta. Es un medio, no un fin en sí mismo, y de ello dependerá en el futuro próximo
si este nuevo espacio de “contrato social” logra brindar los frutos esperados para contribuir a la construcción de sociedades más
prósperas, equitativas, justas y cuyos resultados vayan orientados a mejorar la calidad de vida de las personas y el bienestar colectivo de
nuestros pueblos […]”
Gobierno Abierto es la respuesta:
¿Cuál era la pregunta? Conceptos, principios y
alcances
¿Cuáles son los desafíos emergentes y oportunidades para modernizar la gestión pública en
el contexto de las llamadas políticas y planes de Gobierno
Abierto en el contexto iberoamericano?
Gobierno Abierto: ¿Para qué? [El imperativo de la transparencia, la rendición de cuentas y la apertura y
acceso a la información pública]
Fuente: El Roto – El País, 18 de marzo de 2012
Gobierno Abierto: ¿Para qué? [La perspectiva del ciudadano y la necesidad de modernizar las
Administraciones Públicas – Mejoramiento e innovación pública]
Fuente: Forges – PUBLIC, Boletín IGDP ESADE
Gobierno Abierto: ¿Para qué? [La oportunidad de ampliar los espacios de participación ciudadana y
promover la colaboración e innovación social – Netizens “Ciudadanos en Red”]
Fuente: Twitter [imagen de sobrecarga o no disponibilidad del servicio]
Algunas ideas para partir el viaje…
El gobierno abierto tiene que ver con… • Valores (y derechos!) • Cultura • Prácticas [cotidianas]… Nuevas Actitudes + Aptitudes! • Foco en el ciudadano [definición de agendas, co-creación, co-
producción… participación y colaboración] • Gobernar es conversar… [Innovación de raíz democrática] • Cambios en la infraestructura organizativa e institucional de
la gestión pública [y mucho más allá del e-Gov!] • Un nuevo ecosistema… Gobernanza abierta y colaborativa:
Lleno y abundante de iniciativas públicas, privadas y sociales… • En definitiva: Es política… la Polis, el Ciudadano como
protagonista!
Algunas ideas para partir el viaje…
Lo esencial en el corazón de lo importante… Sin embargo, Gobierno Abierto no se puede reducir solo a:
• El Gov 2.0 y Gobierno Electrónico: Uso de Tecnología [y uso “indiscriminado” de redes sociales y otros dispositivos: ¿Hype or Hope?]
• Acceso a los datos públicos y su reutilización [y variados usos, resultados e impactos]
• Plataformas y portales varios [son el medio no el fin…]: Cuidar la apariencia no es malo… El tema no solo es la forma, es el fondo!
Los orígenes del debate: La Pirámide Democrática
1. La comunicación por el propio gobierno
de información objetiva sobre sus políticas: en qué hechos se basan, sus consecuencias en la práctica, sus costes, etc.;
2. El acceso de los ciudadanos y de la prensa a los documentos gubernamentales, tanto directa como indirectamente a través del parlamento;
3. La apertura de las reuniones al público y a la prensa (actas de organismos públicos); y
4. La consulta sistemática por el gobierno a los principales interesados en la formulación y ejecución de determinada decisión política y la publicación de las informaciones y opiniones recogidas al respecto.
Gobierno abierto y
responsable
Elecciones libres y limpias
Una sociedad
democrática
Derechos civiles y políticos
• Chapman y Hunt (1987): en su concepción original se refiere a diversas cuestiones relacionadas con el secreto de gobierno e iniciativas para “abrir las ventanas” del sector público hacia el escrutinio ciudadano en aras de reducir la opacidad burocrática.
• Por otro lado, supone la capacidad que tienen los ciudadanos (en una democracia) para exigir un gobierno plenamente responsable por sus acciones y para evaluar la validez de las medidas que adopta.
Los orígenes del debate
Un gobierno abierto es ampliamente visto como una característica clave de la práctica democrática contemporánea y ha estado a menudo vinculado a la aprobación de marcos legales sobre libertad de información, prensa, entre otros. En su acepción original está directamente relacionada con el concepto FOI (Freedom Of Information): Normas que garantizan el acceso a los datos en poder del Estado. En ellas se establece un proceso legal para ejercer el "derecho a saber" por el que se podrán hacer las solicitudes de información en poder del Gobierno, para ser recibidas gratuitamente o a un costo mínimo, salvo excepciones estándar.
Visión y voz como dimensiones de un gobierno abierto Fuente: Adaptado de Meijer, Curtin and Hillebrandt (2012:14)
• Para la OCDE el término ha evolucionado desde una mirada basada en tres dimensiones relevantes que apelan a contar con una Administración Pública transparente, accesible y receptiva - con capacidad de respuesta (OCDE, 2006) a un enfoque donde se le considera como plataforma para resolver cómo el gobierno puede trabajar con la sociedad y los individuos para co-crear valor público (OCDE, 2010).
Algunas definiciones más recientes…
1. (R) establecer una mayor confianza en el gobierno.
2. Garantizar mejores resultados al menor coste.
3. Elevar los niveles de cumplimiento.
4. Asegurar la equidad de acceso a la formulación de políticas públicas.
5. Fomentar la innovación y nuevas actividades económicas.
6. Mejora de la eficacia mediante el aprovechamiento de los conocimientos y los recursos de los ciudadanos que de otra forma se enfrentan a barreras para participar.
Los beneficios de implementar estrategias de Gobierno Abierto (OCDE, 2010)
Y los 3 Principios (2009)…
1. Transparencia
2. Participación
3. Colaboración
1. Transparencia (Saber). Un gobierno transparente proporciona información sobre lo
que está haciendo, pone a disposición sus fuentes y bases de datos, y publica
los planes de actuación por los que puede ser considerado responsable frente a
la sociedad. Ello fomenta y promueve la rendición de cuentas ante la ciudadanía y un
permanente control social;
2. Participación (Tomar parte). Un gobierno participativo promueve el derecho de la
ciudadanía a participar activamente en la formulación de las políticas públicas y a
facilitar el camino para que las administraciones públicas se beneficien del
conocimiento, ideas y experiencia de los ciudadanos. Promueve la creación de
nuevos espacios de encuentro y dialogo que favorezcan el protagonismo, implicación y
deliberación de los ciudadanos en los asuntos públicos; y
3. Colaboración (Contribuir). Un gobierno colaborativo compromete e implica a los
ciudadanos y demás agentes sociales en el esfuerzo por trabajar conjuntamente
para resolver los (cada vez más complejos) problemas públicos, aprovechando el
potencial y energías disponibles en vastos sectores de la sociedad. Ello supone la
colaboración, cooperación y el trabajo coordinado no sólo con la ciudadanía, sino con
las empresas, asociaciones, organizaciones de la sociedad civil y demás actores, y
permite el esfuerzo conjunto dentro de las propias administraciones, entre ellas y sus
funcionarios transversalmente.
Modelo de Gobierno Abierto [ONTSI, 2013]
Fuente: Estudio Gobierno Abierto [ONTSI, 2013]
Modelo de Gobierno Abierto [ONTSI, 2013]
La Casa Blanca rechaza la petición popular de construir “La Estrella de la
Muerte”
Estrella de la Muerte de la película 'La guerra de las galaxias'
¿Qué es el centralismo?
• El centralismo no es una ideología, sino “la manera como los latinoamericanos se han ocupado de sus ordenamientos económicos, sociales y políticos” (Véliz, Claudio. 1984: 296).
¿Qué es el centralismo?
• Frente a los continuos cambios fue la administración centralizada y la burocracia las que dieron la legitimidad que una buena administración concedía.
• Dio el elemento de continuidad que países como los Latinoamericanos tanto necesitaban.
• Su persistencia estaba dada por ser “políticamente ambivalentes y técnicamente irreemplazables”.
¿Qué es el centralismo?
En LA el debate político se ha caracterizado por la mentalidad de los ciudadanos donde la dictadura se asocia al centralismo y la democracia a la descentralización (Parejo, 1998).
Por ello el discurso de los demócratas no puede ser centralista, no sería “políticamente correcto”
Porqué no descentralizamos en Chile
• El centralismo predomina independientemente de las ideologías, persistiendo y reforzando siempre la estructura vertical del poder político (Véliz,1984), a pesar de que ante la opinión pública, los partidos políticos y los grupos sociales, se han “declarado histórica y permanentemente por el proceso inverso” (Geisse, 1971: 253), especialmente en tiempos de campaña (Correa, 1997).
Porqué no descentralizamos en Chile
• La formación que vamos recibiendo desde pequeños, que no nos permite “vivir descentralizadamente” (Boissier, 1998).
• No existen en la práctica suficientes
interlocutores y actores desde las regiones (Ominami,
1999).
• Las exigencias de los partidos políticos y de las
regiones por descentralización han sido “sumamente débiles” (Boissier, 1998: 216).
Porqué no descentralizamos en Chile
• La transferencia de poderes amenaza a muchos actores. Existe el riesgo de que un proceso de descentralización beneficie a ciertos grupos de poder local, en detrimento de la mayoría de la población.
• La gradualidad de la descentralización desahogó las reivindicaciones regionales sin colisionarse con la coherencia nacional de las políticas, preservando con ello las instituciones que restringen el “populismo y el clientelismo” (Boeninger, 2008: 219) .
Porqué no descentralizamos en Chile
• No lo reflejan las encuestas.
• Y por último si Chile ha sido en los últimos veinte años “más conservador que el resto de la región en lo que ha descentralización se refiere” es porque la estructura de preferencias del votante mediano es “reproducida (por) la coalición política ganadora” (Letelier, 2009: 245).
Porqué no descentralizamos en Chile
• Falta investigación sobre los gobiernos locales en Chile.
• Ausencia de modelos teóricos rigurosos para enfrentar investigaciónes publicables y que generen impacto.
¿Porqué descentralizar?
• Se pueden acomodar más las demandas locales golpeando ligeramente en el “conocimiento silencioso” que existe entre el público local sobre los problemas actuales y sus remedios posibles (Ostrom, 1990)
• Teorías de la proximidad: Hayek, Adam Smith
• Modelo chileno.
¿Porqué descentralizar?
• Ejercicio: Individualmente, proponga en una hoja una medida que genere a su juicio descentralización en Chile.
• Tienen 10 minutos para elaborarla y luego la escucharemos todos.
• ¿Y el profesor?
Una simulación
Dilemas Niveles de
análisis
Izquierda Derecha
PC PS PPD PRSD PDC RN UDI
Unidad
territorial v/s
Autonomía
regional
Ideológicos
Programáticos
Electorales
-costos Ideológicos; programáticos y
Electorales
+Autonomía regional
+costos Ideológicos; programáticos y
Electorales
+Unidad territorial
Autoridades a
elegir
Intendente
Gobernadores
Consejeros
Regionales
Creación de
partido en sólo
una región
Desnacionalizac
-ión (2,5%)
PC: Partido Comunista
PS: Partido Socialista
PPD: Partido por la Democracia
PRSD: Partido Radical Social Demócrata
PDC: Partido Democrática Cristiano
RN: Renovación Nacional
UDI: Unión Demócrata Independiente
