LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA POLÍTICA … · modernización de España en las diversas facetas que configuran la vida económica, política y social de una nación. ... elementos

ECONOMÍA INDUSTRIAL N.o 335/336 • 2000 / V-VI

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La descentralizaciónde la política

industrial española.1980-2000

PANORAMA GENERAL

El último cuarto del siglo XX ha resultado trascendental para lamodernización de España en las diversas facetas que configuran lavida económica, política y social de una nación. Cuando exista pers-

pectiva suficiente, los científicos socialespondrán de manifiesto el complejo juegode interacciones producido por los facto-res impulsores de ese proceso histórico,así como las circunstancias ralentizadorasy obstáculos concretos que se han debi-do superar; pero hay algunos hitos de eserecorrido que ya han quedado prendidospara siempre en la memoria colectiva,como la reinstauración democrática y laincorporación de España como miembrode pleno derecho a las institucionescomunes de lo que hoy constituye laUnión Europea.

Una de las consecuencias más importan-tes de la recuperación de la democraciafue la creación del Estado de las Autono-mías por parte de la Constitución Espa-ñola de 1978, que ha amparado un pro-ceso de intensa descentralización políticadesarrollado a un ritmo muy veloz, sinparangón en otras latitudes, que ha pro-porcionado un gran protagonismo a lasComunidades Autónomas. Diversos histo-riadores y algunas instituciones interna-cionales, como el Banco Mundial (2000),se apoyan en experiencias de otros paísespara sostener que existe una fuerte corre-

lación entre descentralización política ydesarrollo económico, destacando tam-bién su positiva influencia en la mejorasignación de los recursos públicos y enla adecuada provisión de bienes y servi-cios a la población.

Los efectos beneficiosos esperados de ladescentralización no son siempre auto-máticos y existen evidencias, especial-mente en países subdesarrollados, de queeste tipo de procesos «puede originar másproblemas de los que contribuye a resol-ver» (Arias y Costas, 2001), por lo que

ROBERTO VELASCO (*)Catedrático de Economía Aplicada - Universidad del País Vasco

resulta imprescindible dirigirlos y contro-larlos convenientemente. Como ha dichoVictoria Camps (1993), «una Administra-ción más fluida, flexible e innovadoraprecisa de muchas reformas, pero casitodas ellas giran en torno a un gran eje,que es el saber acertar con la descentrali-zación adecuada».

Entre las numerosas políticas públicasque se han descentralizado en España seinscribe la relativa al sector industrial,cuyas aportaciones a la actividad econó-mica en general y al Producto InteriorBruto en particular son, como es bienconocido, esenciales. Bajo el amparo deltexto constitucional, los Estatutos deAutonomía contemplan diversas compe-tencias que, de forma exclusiva o com-partida con la Administración Central delEstado, vienen ejerciendo los últimosaños las Comunidades Autónomas; cir-cunstancia que ha terminado con unaPolítica Industrial tradicional en la que losaspectos territoriales se reducían a unsimple mecanismo de localización/deslo-calización/relocalización sobre un espa-cio dado a partir de impulsos centralesaplicados sobre las estructuras mismas deproducción y la totalidad de los procesosproductivos a escala nacional.

En estas circunstancias, el propósito fun-damental de este trabajo no es otro quecomprobar el grado de descentralizaciónde la Política Industrial española, lascaracterísticas esenciales de dicho proce-so y sus principales consecuencias en elsector de actividad al que van destinadassus actuaciones.

La Industria Española,1980-2000

Las dos últimas décadas han sido testigosde una profunda transformación de laindustria española dentro del contextoevolutivo del sector secundario en laseconomías desarrolladas. Hasta el año1984 hubo de enfrentarse a una profundacrisis de carácter mundial con importan-tes consecuencias para el sector, pero enel quinquenio siguiente se alcanzaronelevadas tasas de crecimiento de la pro-ducción y de generación de empleo, así

como un notable avance de la competiti-vidad interna y externa de nuestrasempresas (Miner, 1995).

La incorporación de España en la Comu-nidad Europea y la entrada masiva decapital extranjero contribuyeron decisiva-mente a la consecución de estos registros,que decayeron gravemente durante laprimera mitad de los noventa por causade la recesión económica internacionalque golpeó a la industria mundial deforma no recordada, especialmentedurante el año 1993. De hecho, cuandoterminó ese ejercicio la situación de lamayoría de las ramas industriales era cla-ramente peor que la existente en vísperasde la adhesión a las instituciones comu-nes (Martín, 1995), la demanda internaera satisfecha de manera creciente por laimportación, y el nivel de productividad,muy bajo respecto a la media de la UniónEuropea.

En aquellos años de crisis del sector seescucharon algunas voces alertando sobreuna supuesta desindustrialización deEspaña que nunca existió en la realidad ytodos los pronósticos cargados de pesi-mismo resultaron fallidos. Bien al contra-rio, la industria española ha vivido poste-riormente una etapa muy favorable en laque se han producido importantes modi-ficaciones estructurales que, muy apoya-das en el auge exportador, han conducidoa una mayor especialización en produc-ciones generadas en sectores más innova-dores y dinámicos. De este modo, loscambios en la distribución del valor aña-

dido han supuesto un aumento de la par-ticipación de los sectores con nivel tecno-lógico medio y alto, en detrimento de losde contenido tecnológico bajo.

En conjunto, una larga mirada retrospec-tiva de la industria española muestra quela evolución de la producción y de laproductividad aparente del trabajo hansido muy favorables en los últimos trein-ta años, aunque la competitividad relativase debilitó de forma importante en algu-nos períodos y especialmente en la déca-da de los ochenta (Myro y Gandoy,1993), en la que probablemente se reco-gieron las consecuencias de los errorescometidos por las políticas instrumenta-das desde 1974 hasta 1983; unas políticasque, según Julio Segura (1992), «se carac-terizaron por su tardía aplicación, sucarácter defensivo y su incompetenciatécnica». Por su lado, el empleo del sectorha ido reculando (Cuadro nº 1), en partedebido al intenso crecimiento de la pro-ductividad (Hermosilla y Ortega, 2001) y,en parte aún no determinada, en virtudde su traslado al terciario avanzado amedida que las empresas han ido exter-nalizando funciones que antes desarrolla-ban intramuros.

Como consecuencia final de este largoproceso lleno de luces y sombras, el sec-tor industrial (sin considerar la construc-ción) aportó el 21% del P.I.B. españolcorrespondiente al año 2000, un porcen-taje similar al de sus homónimos de lospaíses más avanzados; con la particulari-dad de que su aportación al VAB y al

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1970/80 .......................... 52,8 6,3 63,11980/90 .......................... 25,6 0,8 24,61990/99 .......................... 21,3 -6,5 29,81970/99 .......................... 132,9 -11,7 163,71990/95 .......................... 4,9 -16,5 25,71995/99 .......................... 15,6 12,0 3,2

FUENTE: Hermosilla y Ortega, 2001.

CUADRO 1EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN, EMPLEO Y PRODUCTIVIDAD

EN LA INDUSTRIA ESPAÑOLA: 1970-1999TASAS DE VARIACIÓN EN PORCENTAJE

PIB cf Empleo ProductividadAños aparente del trabajo

empleo industriales de la Unión Europeaaumentaron en punto y punto y medio,respectivamente, en el período 1980/96,alcanzando al final del mismo el 7,9% y el9,9% del total (Alvarez y García, 1998).

Esta evolución de la industria española seha producido en un marco económicointernacional en el que las fuentes degeneración de valor añadido dependencada vez más del conocimiento y la tec-nología y donde la información se haconvertido en mercancía clave de la pro-ducción y de la gestión de las empresas;un marco de cambio acelerado, crecientevolatilidad de los mercados financieros ycrisis económicas e industriales de grancomplejidad.

En este contexto, los principales aspectosque caracterizan a los mercados de pro-ductos industriales son la creciente glo-balización de los mismos, la revolucióntécnico-organizativa, la mayor inestabili-dad y diversificación de la demanda, y elpapel estratégico que desempeñan losservicios avanzados a la industria (Jordánet al.,1999); rasgos todos ellos que hanpuesto en crisis el modelo basado en lafabricación masiva y han alumbrado unnuevo paradigma productivo basado enla innovación permanente.

Los cambios globales registrados en elsector secundario y en la evolución de laeconomía española han tenido una fuer-te influencia en la estructura sectorial denuestra industria. En líneas generales, loselementos que explican la diferencia deregistros en materia productiva y deempleo son la naturaleza de las ramas (esdecir, el mayor o menor nivel de mecani-zación o elaboración artesanal existenteen la actividad) y segmentos que integrancada sector y el distinto grado de des-arrollo tecnológico y organizativo de losmismos (Hermosilla y Ortega, 2001); yotro tanto podría señalarse para explicarque es el diferente nivel de desarrolloeconómico-industrial de cada ComunidadAutónoma el principal origen de la des-igual evolución territorial de la produc-ción y del empleo, así como de la espe-cialización sectorial de las diferentesregiones españolas.

Desde la perspectiva sectorial, la rama deactividad con mayor peso productivo esla de Alimentación, Bebidas y Tabaco,

con el 20% del total; seguida del Materialde Transporte con el 17%; Químicas conel 9,4%; Papel, Artes Gráficas y Edicióncon el 6,4%; y Productos Metálicos, conun 6,3%. Los sectores de baja intensidadtecnológica (Alimentación; Bebidas yTabaco; Productos Metálicos; IndustriaTextil, Cuero y Calzado; Otras IndustriasManufactureras) continúan representandoel 50% de la producción industrial espa-ñola (Plaza y Velasco, 2001), aunque seaprecia una cada vez mayor implantaciónde actividades de alto contenido tecnoló-gico: electrónica industrial, telecomunica-ciones, instrumentos de precisión eindustria aeronáutica.

En este sentido, las exportaciones de altatecnología (productos farmacéuticos,aeronáutica e instrumentos de precisión)representaron el 15% del total de ventasexteriores en 1999, casi duplicando elporcentaje correspondiente a 1980, mien-tras los productos tecnológicos de gamamedia absorbieron el 52% en 1999, nuevepuntos porcentuales más que a comien-zos de los ochenta.

Desde el punto de vista territorial, Espa-ña presenta una geografía industrial muydesequilibrada, dado que casi el 60% dela producción se concentra en cuatro delas diecisiete Comunidades Autónomas:Cataluña (28%), Valencia (10,9%), Madrid(10%) y País Vasco (9,7%) (gráfico 1). Laindustria concentrada en el arco medite-rráneo es fundamentalmente transforma-dora, con escasa presencia de actividadesbásicas a excepción de la industria quí-mica y metalúrgica catalanas; la industriapesada (siderurgia, transformados metáli-cos) se concentra en la Cornisa Cantábri-ca, principalmente en el País Vasco yAsturias, mientras la industria madrileñareúne actividades transformadoras tradi-cionales (generalmente ubicadas en el surde esa Comunidad) y otras de alta tecno-logía relacionadas con la revolución delas telecomunicaciones y la información.

La globalización y la integración de mer-cados tienden a incrementar la concentra-ción geográfica de la actividad productivay empiezan a acumularse evidencias deque la integración del mercado europeo

LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA POLÍT ICA INDUSTRIAL ESPAÑOLA, 1980-2000


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1 punto = 15.000 Mptas.FUENTE: Plaza y Velasco, 2001.

GRÁFICO 1DENSIDAD INDUSTRIAL POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS

(VENTAS 2000)

aumenta la concentración regional de laindustria (Mildefart-Knarvik et al., 2000).La acumulación espacial de la actividadindustrial española se ha mantenido, enlíneas generales, aunque se está produ-ciendo en los últimos años una desigual-dad considerable en la distribución de lassedes de grandes empresas, que favoreceabiertamente a la Comunidad de Madrid(Vives, 2000), aunque también en algunospequeños segmentos o ramas específicasse haya producido una cierta deslocaliza-ción respecto a los centros de gravedad(Madrid, Barcelona, Bilbao) tradicionales.

Por lo demás, la única tendencia produc-tiva que se aprecia a lo largo de los añoses la creciente importancia industrial dela Comunidad Valenciana, la consolida-ción del entramado fabril y tecnológicode Navarra y Aragón, y la pérdida depeso relativo del País Vasco, Asturias yCantabria como consecuencia de losinterminables procesos de reconversión aque se vieron sometidos los sectores másrepresentativos de la industria en la Cor-nisa Cantábrica.

Desde la perspectiva empresarial, laindustria española se caracteriza por unextraordinario predominio de las Pymerespecto a los grandes conglomeradosindustriales, bastante superior al tambiénvigente en las naciones más avanzadas eindustrializadas: casi el 99% de las empre-sas industriales españolas son de peque-ño o mediano tamaño, circunstancia muyrelevante a la hora de explicar los facto-res en que se apoya el crecimiento de laproducción y del empleo.

En principio, los elementos más influyen-tes en dicha evolución parecen ser susconocimientos en materia productiva yde gestión, la trayectoria empresarial y ladisponibilidad general de recursos, peroestudios recientes (Hermosilla y Ortega,2001) demuestran que las firmas demenor dimensión se apoyan más enactuaciones de corte tradicional (mejorade equipos y tecnologías, aumento de lacapacidad productiva), mientras lasempresas de gran tamaño, sin descuidarlos elementos de tipo «físico», recurrencon mucha mayor frecuencia a la mejorade sus recursos humanos (formación con-tinua, sistemas de organización y jerar-quización), en un intento serio de profe-sionalizar la gestión de los mismos.

Pese a que la ausencia de grandes gruposempresariales sigue siendo una carenciade la industria española, en los últimosaños se han consolidado algunos que hanadquirido relevancia internacional en susrespectivos sectores, casos de los gruposRepsol, Telefónica, Gas Natural o Endesa,todos ellos procedentes del antiguo sec-tor público empresarial; está apareciendotambién un número cada vez menosreducido de empresas, las denominadas«multinacionales de bolsillo», que vienencomplementando su intensa actividadexportadora con sus inversiones deimplantación en el exterior.

EL MARCO MACROECONÓMICO

DE LA POLÍTICA INDUSTRIAL

ESPAÑOLA

En la segunda mitad de los años setentase inició la transición política española ala democracia con una economía com-pletamente desestructurada, con altosniveles de paro y fuerte desequilibrio enlos precios. La propia transición «incidiómuy directamente en nuestra crisis dife-rencial, más grave que la de la mayoríade los países de nuestro entorno» (Iranzo,2001): la inflación amenazaba con unatasa anual cercana al 30% en 1977, el des-empleo había alcanzado tasas socialmen-te insostenibles y en octubre de dichoaño todos los partidos políticos dieron unejemplo de responsabilidad con la firmade los Pactos de la Moncloa, fundamen-tales para la imprescindible reforma de laeconomía y la consolidación de la demo-cracia recién reinstaurada.

Los Pactos de la Moncloa establecieronmedidas de reforma estructural tendentesa liberalizar la economía española y otrasde carácter coyuntural orientadas al sane-amiento inmediato de sus magnitudesbásicas. Entre las primeras destacaron lareforma fiscal, la liberalización del siste-ma financiero, la apertura exterior y lareconversión industrial, aunque la faltade capacidad política de los Gobiernosde UCD obligó a posponer la puesta enmarcha de varios de estos procesos hasta

la llegada al poder del Partido socialistaen 1982.

Por su parte, las medidas de saneamientopusieron en marcha una política moneta-ria restrictiva, la contención del gastopúblico y actuaciones de urgencia (reduc-ción de la indiciación salarial, referenciade los incrementos salariales con la infla-ción prevista en vez de la pasada, etc.)para controlar la inflación, que sirvieronpara enderezar el rumbo económico yreducir las aristas normales del ciclo polí-tico en aquellas circunstancias.

La reducción de la inflación y la creaciónde un marco macroeconómico estable seconstituyeron en los principales objetivosde todos los Gobiernos socialistas (Boix,1999), utilizando diferentes instrumentosy combinaciones diversas de los mismospara alcanzarlos. Hasta el año 1985, porejemplo, el protagonismo de la políticamonetaria en el control de la inflación fuerelativamente pequeño, porque se centróen la esterilización de los efectos mone-tarios del déficit público y por la atenciónprestada a la política de rentas reiterada-mente pactada con todos o parte, segúnlos casos, de los agentes sociales. Poste-riormente, las medidas liberalizadoras delsistema financiero y de las inversionesextranjeras permitieron a la políticamonetaria concentrarse en la lucha contrala inflación, como demuestra la evoluciónde los tipos de interés reales, que pasarondel 2,9% en 1986 a mantener una mediadel 9% en el período 1987/1993.

La política monetaria descrita contribuyóa crear un círculo vicioso que dañó seria-mente a la lucha contra el desempleo: en1977 la tasa de paro estaba en el 5,7%,ascendió hasta el 21,6% en 1985, cayóhasta el 16% en los últimos ochenta yremontó al 24,1% en 1994. No es portanto extraño que diversos analistashayan calificado de erróneas las bases dela estrategia económica seguida en aqué-llos años (Ferreiro y Serrano, 2000), queresultó claramente perjudicial para losintereses de una industria española reciénsalida de un prolongado proceso recon-versor.

El 1º de enero de 1986 se incorporó Espa-ña como miembro de pleno derecho a lasComunidades Europeas, verdadero hito

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no sólo de la transición política sino de lamisma historia económica nacional. Sinembargo, los numerosos efectos benefi-ciosos de todo tipo que dicho acceso hatenido en materia económica no tuvo unreflejo inmediato favorable en el sectorindustrial, porque las diferencias de evo-lución de los precios industriales y losprecios de los servicios afectaron seria-mente a la competitividad de la industriadurante el período de aplicación de unapolítica monetaria restrictiva, es decir,entre 1987 y el inicio de la crisis econó-mica e industrial de 1993.

Como puede apreciarse en el gráfico 2,los precios del sector manufactureromuestran una clara tendencia a la dismi-nución, con pequeñas recuperacionestemporales, pero siempre bajo la tasacorrespondiente a los servicios, un sec-tor escasamente abierto a la competen-cia exterior; por el contrario, el punto deinflexión de la tasa de crecimiento delprecio de los servicios tuvo que esperarhasta el año 1993, el momento más bajode la peor crisis de los años noventa. Lapérdida de competitividad relativa delsector industrial derivada de las circuns-tancias descritas, puso en dificultades laconsecución de un ritmo de crecimientoduradero por cuanto el sector privadono encontraba las condiciones propicia-doras de la inversión, es decir, la seriede condiciones básicas que garantizanuna adecuada relación entre la rentabili-dad esperada y el riesgo asumido. Unarelación que, en el caso de una econo-mía abierta y con alto grado de integra-ción internacional como la española,viene básicamente establecida por loselementos que condicionan la posicióncompetitiva de las empresas, esto es, elcoste de los distintos factores de pro-ducción y la capacidad para ejercer lafunción empresarial.

El coste del capital durante diversas fasesde la transición se vio influido por facto-res de estricta naturaleza política (quesiempre afectan a los niveles de los tiposde interés a largo plazo en economíascomo la española) y tampoco se puededecir que la evolución de los fundamen-tos económicos acompañaran en la con-veniente dirección de minorar el riesgode nuestros activos. El coste de la manode obra se mantuvo siempre dentro de

unos límites razonables y no puede afir-marse que su crecimiento fuera responsa-ble de los altos niveles de inflación.

Además, el coste de este factor producti-vo se vio influido por las tres reformasdel mercado de trabajo lideradas por losrespectivos Gobiernos: la primera, reali-zada en 1984, tuvo por objetivo centralreducir la tasa de desempleo en la creen-cia de que ese sería el resultado delaumento de la flexibilidad en las planti-llas; la segunda reforma, adoptada en1994, persiguió reducir la tasa de infla-ción que se había disparado a lo largo delos años anteriores; y la tercera, puesta enmarcha por el Gobierno del PartidoPopular en 1997, puede considerarsecomo un intento de remover las restric-ciones y dificultades existentes, tantopara la caída de la tasa de paro comopara el crecimiento económico, que elGobierno atribuía a una excesiva seg-mentación del empleo (Ferreiro y Serra-no, 2000).

Finalmente, en cuanto a la capacidadempresarial, faltaba una verdadera ade-cuación a los estándares europeos, comodiversos síntomas ponían de manifiesto

(entre ellos, la dispersión de las tasas derentabilidad intersectorial en actividadescon un grado elevado de competencia).

La pérdida de competitividad interna yexterna de los productos españoles obli-gó a devaluar sucesivamente la peseta ensetiembre de 1992, noviembre de 1992 ymayo de 1993. La depreciación total de lamoneda nacional ascendió al 17,84%, loque permitió aliviar la situación de des-equilibrio por la que atravesaban lasvariables macroeconómicas y, segúnalgunos observadores, el rosario de deva-luaciones competitivas generó tambiénalgunos cambios en la percepción públi-ca y del Gobierno que se plasmaron en1995 con la aprobación de la Ley deAutonomía del Banco de España (Coro-na, 2001), que instituyó la existencia deuna autoridad monetaria prácticamenteindependiente.

Otro aspecto importante que configura elmarco político y económico que presidióla descentralización de la política indus-trial es el componente estructural o ladode la oferta de la economía española. LosGobiernos socialistas impulsaron una«política intensa de formación pública de

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FUENTE: Plaza y Velasco, 2001.

GRÁFICO 2EVOLUCIÓN SECTORIAL DE LOS PRECIOS DE ESPAÑA

TASAS DE VARIACIÓN ANUAL

Deflactor de la industria Deflactor de los servicios

Deflactor del PIB

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

12,00

10,50

9,00

7,50

6,00

4,50

3,00

1,50

0,00

capital basada en la inversión aceleradaen infraestructuras y en educación y for-mación laboral» (Boix, 1999) que se mos-tró capaz de atraer nuevas inversionesempresariales, especialmente en sectoresproductivos de alto valor añadido. Elgasto en infraestructuras básicas se incre-mentó hasta llegar a un máximo equiva-lente al 5,2% del PIB en 1991, aproxima-damente dos veces la media de la OCDE,mientras el gasto en política educativa yprogramas de formación casi se duplicó(la partida de educación pasó del 3% delPIB en 1980 al 4,7% en 1994).

La colaboración de la Unión Europea enla apreciable mejora de las infraestructu-ras españolas resultó decisiva, dado queEspaña fue el país que más recursosabsorbió de los dos Marcos de ApoyoComunitario que cubrieron el período1989/1999; además, estas inversiones seconcentraron en las infraestructuras deapoyo a la actividad económica y en lasde integración y articulación territorial(Gil et al., 1998), así como en las regionesmás deprimidas (Andalucía, Galicia yCastilla y León, especialmente). Todos losanálisis empíricos realizados muestranque las inversiones en infraestructurastuvieron una destacada contribución a lamejora de la eficiencia global y a la con-vergencia económica de las regionesespañolas.

Otro factor fundamental a la hora de per-cibir el marco en que se desarrolló laPolítica Industrial durante las dos últimasdécadas del siglo XX es el flujo de inver-siones extranjeras directas que tuvo aEspaña como destino final. La importan-cia de las inversiones extranjeras en laindustrialización española ha sido sufi-cientemente destacada por los historiado-res, dado que desempeñó un papel deci-sivo en la creación del sistema bancario,la construcción de los ferrocarriles y laexplotación de los recursos mineros, asícomo en el desarrollo de los serviciosurbanos, la distribución de agua y gas,teléfono y transporte.

Sin embargo, una legislación muy res-trictiva amparada en juicios muy nega-tivos sobre la influencia del capitalextranjero emitidos por autores y círcu-los de ideología dispar, limitó extraordi-nariamente la entrada de capitales hasta

entrados los años sesenta en sectoresreservados al capitalismo autóctono.Sucesivos cambios en la normativa, quetuvieron en el Real Decreto de 26 denoviembre de 1976 su punto de infle-xión, marcaron el camino hacia una libe-ralización total de la legislación sobreinversiones extranjeras, completamenteadaptada más tarde a la vigente en lospaíses de la Unión Europea.

El patrón de destino de la inversiónextranjera experimentó algunos cambiossignificativos en las últimas décadas. Enlos setenta y ochenta se dirigió priorita-riamente a la adquisición de participacio-nes en empresas de la industria química,otras industrias manufactureras y transfor-mados metálicos (Bajo, 1991); pero a par-tir de 1986 los flujos de capital exterior sedirigieron preferentemente hacia el sectorservicios y, de manera particularmenteintensa, hacia las instituciones financie-ras, el comercio y la hostelería (Ortega,1992; Duce, 1996).

Por otro lado, el gran dinamismo poten-cial del mercado español y la brecha exis-tente entre los niveles de producción y dedemanda interna impulsaron hacia arribalos niveles cuantitativos de los flujos deinversión directa internacional, hasta con-vertirlos en un auténtico «boom» que haejercido un efecto muy favorable en losesquemas de producción y en la tasa de

crecimiento de la economía española enlos últimos años.

LOS AGENTES DE LA POLÍTICA

INDUSTRIAL ESPAÑOLA

Las sucesivas crisis industriales del últi-mo cuarto de siglo rompieron brusca-mente la tendencia a la concentración dela actividad del sector y dieron paso a unproceso de descentralización productivaapoyado en la flexibilización de proce-sos que las nuevas tecnologías hanhecho posible. En este contexto inédito,la Política Industrial cobra un sentidodiferente al tradicional y nuevas creen-cias se abren paso con fuerza: el impe-rativo de la competitividad, la importan-cia de los intangibles empresariales, latrascendencia de contar con Administra-ciones Públicas eficientes y la relevanciade la colaboración de los sectores públi-co y privado, entre otras.

Administración central

En el caso español, la Administracióncentral del Estado fue la protagonistaexclusiva de la Política Industrial hastaque, al amparo de la Constitución, lasComunidades Autónomas fueron reci-biendo las competencias y recursos nece-sarios para diseñar y ejecutar políticas dealcance regional. En ese período interme-dio, la Política Industrial estuvo en todomomento subordinada a la políticamacroeconómica (con la lucha contra lainflación como objetivo prioritario), con-vencidas las autoridades económicas deque «los intentos de convertir la políticamacroeconómica en instrumento de polí-tica industrial suelen terminar en unosdesequilibrios macroeconómicos insoste-nibles» (Pastor, 1992).

Los aspectos más descollantes de la Polí-tica Industrial desarrollada en esa épocafueron la reconversión industrial y la pri-vatización de empresas públicas. La polí-tica de reconversión la inició tímidamen-te el Gobierno de la UCD, pero no fueacometida realmente hasta que en 1983tuvo España un Gobierno (socialista)

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políticamente fuerte y dispuesto a aplicarde forma estable una estrategia económi-ca definida.

La reconversión supuso una fuerte reduc-ción de la capacidad productiva de 14grandes sectores industriales y se planteómás en términos de saneamiento que dereforma (Segura, 1992). Se presentócomo un intento de reasignar recursoshumanos y financieros hacia actividadescon mejores perspectivas, pero en lapráctica produjo grandes bolsas de des-empleo pese a las actuaciones destinadasa la recolocación de los excedentes labo-rales; y, por otro lado, el proceso recon-versor se desarrolló con excesiva lentitudy resultó demasiado costoso para el era-rio público (Pastor, 1992; Segura, 1992),algo que hoy, con la suficiente distanciatemporal, parece que fue muy difícil deevitar dados el nivel de desempleo, lapequeña cobertura del subsidio de paro yel deseo del Gobierno de no romper laestructura sindical existente, apenas sali-da de la clandestinidad. Pero quizás lamayor decepción de todas fue que lamejora de la competitividad de la indus-tria española se situó en niveles de enor-me modestia.

En cuanto a la otra gran tarea desarrolladapor la Administración central en materiade Política Industrial, la reforma y privati-zación de las empresas públicas, se inicióen el período 1983-85 con la detención delflujo de adquisiciones de empresas priva-das en crisis por parte del Instituto Nacio-nal de Industria, principal origen del fuer-te déficit del grupo. Con posterioridad seprocedió a la privatización ordenada delas principales empresas públicas, unasveces porque pertenecían a sectores com-pletamente transnacionalizados (casos deSEAT o ENASA, pertenecientes al sector deautomoción), otras para obtener recursospúblicos como producto de la venta y, enocasiones, para «alejar la gestión de lasempresas de influencias políticas directas»(Pastor, 1992).

En los casos de empresas más paradig-máticas, como Repsol o ENDESA, se optópor privatizaciones parciales sucesivasmediante la oferta pública de acciones,hasta su completa privatización en lasegunda mitad de los noventa. Todavíaen 1995, el peso del sector público

empresarial en el valor añadido bruto (nofinanciero) nacional alcanzaba el 5,4% ysu producción total superó los ocho billo-nes de pesetas (Giráldez, 1999), de losque dos billones correspondían al sectorindustrial y uno al energético.

En líneas generales, puede afirmarse queel proceso privatizador se fue ejecutandode manera paulatina y, a salvo las excep-ciones que parecen tristemente inevita-bles, de forma suficientemente correcta,tanto por parte de los Gobiernos socialis-tas como de los controlados por el Parti-do Popular, habiéndose destacado siem-pre por un pragmatismo alejado de loscriterios exclusivamente ideológicos omeramente recaudatorios que han presi-dido los procesos de reconversión des-arrollados en otros países del entorno. Detodos modos, tampoco son una cantidadbaladí los 2,8 billones de pesetas que lasarcas públicas ingresaron como resultadode las privatizaciones realizadas en elperíodo 1996-2000 (SEPI, 2001).

En cuanto a la política de promociónindustrial desarrollada por la Administra-ción central del Estado, presenta al prin-cipio una estrecha vinculación con lareconversión industrial y el ajuste pro-ductivo, que durante los años ochenta yprimeros noventa absorbieron un porcen-taje relevante del importe asignado a lafunción industria en los Presupuestos

Generales del Estado. Este es el caso delos intentos de revitalización de las zonasindustriales en declive que resultaron másafectadas por las crisis y la decadenciainternacional de algunos sectores, de losque las Zonas de Urgente Reindustrializa-ción (ZUR), creadas en julio de 1984 endiversos municipios de Asturias, Madrid,Cádiz, País Vasco, Galicia y Barcelona (encolaboración con las correspondientesComunidades Autónomas) son el mejorexponente.

Posteriormente, en junio de 1988, estafigura impulsora de la implantación deempresas industriales y de la creación deempleos alternativos para los trabajadoresexcedentes de los procesos de reconver-sión fue sustituida por otra de parecidocorte conocida como Zonas Industrializa-das en Declive (ZID), aunque con algu-nas variaciones en sus objetivos (se inclu-yó el sector servicios entre los proyectossubvencionables) y en su ámbito territo-rial de aplicación (se añaden Cantabria yBadajoz y se excluyen la Bahía de Cádizy los cinturones industriales de Madrid yBarcelona).

Tanto las ZUR como las ZID, que tuvieronresultados desiguales según las zonas deactuación, demostraron que la políticaeconómica regional no debe limitarse auna acción subvencionadora ni centrarseen la atracción de empresas exteriores a la



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región; y pusieron también de manifiestola enorme trascendencia que el acceso ala información, la existencia de infraes-tructuras tecnológicas, la cualificación dela mano de obra, la calidad de vida yotros factores tienen a la hora de desarro-llar el potencial endógeno regional.

Posteriormente, el Ministerio de Industriay Energía puso en marcha numerososprogramas de promoción de la industria,en un intento de consolidar un sectorindustrial competitivo. Los más relevantesfueron el Plan de Actuación TecnológicoIndustrial (PATI) y el Programa Industrialy Tecnológico Ambiental (PITMA), queocuparon casi toda la década de losnoventa. El primero contemplaba losefectos de las tecnologías avanzadassobre la globalidad de la industria,poniendo a disposición de las empresasrecursos financieros para la absorción delas tecnologías emergentes en proceso yproductos; por su lado, el PITMA fue elprimer intento serio de integración de lasactuaciones medioambientales en la polí-tica industrial.

Más recientemente, la eclosión de la eco-nomía digital basada en las tecnologíasde la información, ha estado detrás de latardía respuesta del nuevo Ministerio deCiencia y Tecnología (sustituto, con ven-tajas más que dudosas, del Ministerio deIndustria) en base al programa INFO XXI,destinado a difundir, con el apoyo denumerosos recursos financieros, el usogeneralizado en España de la red Internety sus contenidos.

Otras tareas típicas de las políticas depromoción industrial fueron desarrolladasen el período 1980-2000 por organismoscreados a finales de los setenta por elMinisterio de Industria. Entre ellos mere-cen ser destacados el Centro para el Des-arrollo Tecnológico Industrial (CDTI) y elInstituto de la Mediana y Pequeña Empre-sa Industrial (IMPI), este último formal-mente disuelto en 1997 tras ser traspasa-das sus funciones al Ministerio deEconomía. El CDTI ha desarrollado conbastante eficacia su tarea de financiarproyectos de I+D en la industria, elfomento de la participación de empresasespañolas en los programas de I+D inter-nacionales y la promoción de la transfe-

rencia de tecnología en el ámbito empre-sarial. En cuanto al IMPI, cuyo cometidoera el apoyo a las pequeñas empresasindustriales en aras a resolver sus proble-mas de financiación, tamaño, acceso a lainformación y estrategias de diferencia-ción, su programa más relevante fue laIniciativa Pyme de Desarrollo Industrial,que se configuró en 1995 y trazó unnuevo marco de colaboración entre laAdministración Central y las Comunida-des Autónomas en materias tan diversascomo la creación de redes de diseño,programas de innovación, calidad y segu-ridad industrial, entre otras.

De las dos grandes opciones que pre-sentan los distintos modelos de PolíticaIndustrial, a saber, la promoción degrandes empresas a fin de ganar econo-mías de escala o la generación de insti-tuciones, regulaciones y acuerdos entreel sector público y el privado para aten-der las necesidades reales de las peque-ñas y medianas industrias (Boix, 1999),la desarrollada en España se ha inclina-do históricamente por la primera deellas, que podemos identificar con elmodelo francés. Sin embargo, a medidaque la descentralización fue ganandoterreno se ha inclinado por una PolíticaIndustrial más próxima a la idea marsha-lliana del distrito industrial y, por tanto,cercana a los modelos vigentes en Italiao Alemania.

En efecto, a lo largo del período de aná-lisis la Política Industrial desarrollada porla Administración Central se ha acomoda-do progresivamente al papel activo quehan desempeñado las ComunidadesAutónomas en este campo. En este senti-do, la misión de la primera ha ido ocu-pándose más de la coordinación general,abandonando paulatinamente su relacióndirecta con los destinatarios finales(Velasco y Esteban, 1997), los empresa-rios, así como de la defensa de los inte-reses industriales españoles ante los orga-nismos supranacionales. Especialmenteante la Comisión europea, que ha idoadquiriendo un protagonismo crecienteen materias tan importantes como lasayudas públicas, las leyes para la defensade la competencia, el tratamiento de lascrisis sectoriales, el reequilibrio territorialy la cohesión social, entre otros.

Comunidades Autónomas

Durante todo el período de la transiciónse fue también abriendo paso entre ladoctrina la idea de que una misma estra-tegia industrial puede tener consecuen-cias muy dispares si se aplica mimética-mente en zonas que cuentan condiferentes dotaciones de factores econó-micos y cuyas trayectorias históricas hanforjado subsistemas productivos con cier-tas peculiaridades distintivas, cuando noconsiderablemente alejados entre sí(Velasco, 1997).

En estas circunstancias, notoriamente pre-sentes en muchas zonas de Europa y Amé-rica, otras Administraciones distintas de lascentrales han empezado a desempeñar unpapel cada vez más decisivo en materiaindustrial y son cada vez más protagonis-tas en el diseño y ejecución de la PolíticaIndustrial. Nos referimos a las Administra-ciones regionales y locales, así como, en elcaso del viejo continente, a las institucio-nes supranacionales de la actual UniónEuropea. El propio proceso de integracióneuropeo está incidiendo en el crecientedesempeño de las instituciones regionalesy locales, ya que son ellas las responsablesde la aplicación en su territorio de laingente normativa comunitaria en materiade industria, medio ambiente y demás, asícomo de la asignación eficiente de las ayu-das financieras procedentes de los FondosEstructurales.

Las razones de tipo general que explicaneste cambio de perspectiva, a punto deconvertirse ya en paradigma, son deíndole muy variada y se han extendidopor diversos Estados. En primer lugar, ladiferente respuesta de cada región a loscambios estructurales, casi siempre enfunción de las peculiaridades de su eco-nomía y sus habitantes. En segundo tér-mino, las diferencias interregionales defactores básicos, que se manifiestan tantoen la provisión de infraestructuras comoen la capacidad innovadora o en el nivelde cooperación entre agentes públicos yprivados. En tercer lugar, los cambioshabidos los últimos años en los instru-mentos utilizados en la promoción indus-trial se han orientado a la solución de losproblemas reales de las empresas y parti-cularmente a las de menor tamaño, lo

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que exige una proximidad a estas firmasque sólo los Gobiernos regionales pue-den proporcionar; una proximidad basa-da en la construcción de redes de servi-cios que son el camino hacia unaseconomías de información y alcance efi-cientes (Sweeney, 1993) muy dinamiza-doras del sector industrial regional.

Estos y otros argumentos justifican plena-mente la existencia de políticas industria-les regionales, lo mismo que las visionesdescentralizadoras de las políticas nacio-nales dirigidas al sector.

En el caso español, la diversa naturalezade los problemas industriales, la variadaintensidad con la que se ha visto afecta-da por las sucesivas crisis cada parte delterritorio nacional y la propia distribuciónde responsabilidades inferida del Estadode las Autonomías han planteado nuevosretos y exigido tanto un cambio de enfo-que como distintas modalidades deimplementación de la Política Industrial.

Respecto a la necesidad de intervenciónde los Gobiernos autonómicos, por ejem-plo, no queda ya duda alguna: la proxi-midad a los problemas reales de la indus-tria regional sitúa a las autoridades decada Comunidad Autónoma en mejorescondiciones que nadie para concentrar losrecursos en las zonas más prometedoras onecesitadas de su territorio, para integrarintervenciones con objetivos múltiples ypara crear una tensión innovadora en losagentes económicos locales.

Los Gobiernos regionales están tambiénen condiciones más favorables paraimplicar en el desarrollo industrial a losagentes económicos y sociales de suentorno, existiendo ya en el caso españolmuchos ejemplos (Pactos por la Industria,Institutos Tecnológicos valencianos, etc.)de diseño de programas compartido porlos poderes públicos y el sector privado.

La posición de los poderes públicosregionales es también la más adecuadapara adaptar a las necesidades de laspequeñas y medianas empresas los pro-gramas nacionales y europeos, que estánlógicamente concebidos sobre la base decriterios de alcance más general y res-ponden a intereses específicos que notienen por qué coincidir con los de una

región concreta. Incluso en el resbaladizoterreno de la fijación más adecuada deprioridades sectoriales se piensa queparece más importante y posible en unámbito regional, en la medida que sebasen en la selección de aquellas activi-dades que ofrecen elevados beneficiospara la región y, al mismo tiempo, apro-vechen en mayor medida las ventajas queesta ofrece (Myro, 1994).

En definitiva y siempre que se cumplanciertas condiciones, el territorio de unaComunidad Autónoma puede conformarun verdadero sistema productivo regionalcon rasgos tan diferenciados del conjuntonacional que demande la aplicación deuna Política Industrial complementaria yespecífica, adaptada a sus necesidadesreales.

De acuerdo con lo fundamental de estosplanteamientos, en la primera mitad delos ochenta comienzan a extenderse enEspaña las acciones públicas en materiaindustrial en el ámbito regional. Por unaparte, la política regional pasa de lasactuaciones puntuales al desarrollo decomplejos modelos de intervención; y,por otra, su prioritaria orientación haciala pequeña y mediana empresa industrialprovoca una estrecha interrelación entrapolítica regional y las políticas industria-les de ajuste positivo, hasta el punto de

que se confunden en ciertas ocasiones.Además, algunos Gobiernos autonómicosse ven obligados a complementar con susiniciativas los programas de reconversiónde grandes sectores industriales articula-dos por el Ejecutivo central, habida cuen-ta de la grave situación de deterioro enque las sucesivas crisis habían dejado aramas completas del sector (caso, porejemplo, de la Cornisa Cantábrica y delos cinturones industriales de Madrid yBarcelona)

Enfrentadas a graves problemas industria-les, algunas Comunidades Autónomasempiezan a adoptar medidas tendentes arevitalizar y diversificar su entramadoindustrial, dando lugar a la creación deentidades intermedias instrumentalizado-ras de su política industrial. Su rasgo másnotable es el carácter fuertemente territo-rial (autonómico, comarcal, local) frente alas que mostraban una delimitación sec-torial o funcional (IMPI, 1991).

En este contexto nacen en dicha décadalas Agencias de Desarrollo Regional(ADR) dependientes de las ComunidadesAutónomas que, bajo una apreciablevariedad de formas jurídicas (Institutos deFomento, Sociedades de Desarrollo, Ofi-cinas de Promoción Industrial, socieda-des públicas de derecho privado), se con-vierten en un instrumento de actuación



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que proporciona una nueva dimensión ala Política Industrial tradicional (Echeva-rría, 1993).

Los máximos exponentes de la red deADR españolas (SPRI en Euskadi, IMPIVAen la Comunidad Valenciana, IFA enAndalucía, IGAPE en Galicia, CIDEM enCataluña, IMADE en la Comunidad deMadrid) van a alcanzar en los añosnoventa presupuestos multimillonarios,después de registrar crecimientos espec-taculares y de ganar peso relativo en losrespectivos Presupuestos regionales.Otras Agencias nacen y se mantienen ensituación más modesta, tanto en materiapresupuestaria como en el campo deactuación, casos del IFR asturiano, elIFRM murciano, el IAF aragonés o laAgencia de Castilla y León; y otras, comola cántabra SODERCAN, se ven obligadasa rectificar sus planteamientos iniciales ysu ejecutoria para adaptarse a las deman-das reales de la industria regional.

Desde el inicio de su actividad, las ADRhan desplegado una amplia batería deprogramas horizontales orientados a lapyme en áreas tan estratégicas para estetipo de empresas como la calidad indus-trial, la contratación de servicios avanza-dos externos, el diseño, la información, laI+D o la cooperación empresarial, sepa-rando en casi todos los casos los instru-mentos de apoyo técnico y las medidasde ayuda financiera. Las ADR han pro-movido también la construcción deinfraestructuras y equipamiento empresa-rial, desde el más convencional al mássofisticado (parques científicos y tecnoló-gicos, centros de empresas e innovación,institutos tecnológicos, redes de teleco-municación, etcétera).

Una visión analítica de la actividad realiza-da por la ADR mostraría que no todas ellasdisponen de competencias y recursos sufi-cientes para el desempeño de su misiónfundacional, como tampoco todas tieneuna clara visión estratégica del desarrolloeconómico. Pese a estas y otras dificulta-des (entre ellas las derivadas de una utili-zación abusiva por parte de algunos polí-ticos), la experiencia de los últimos añosdice mucho a favor de su capacidad degestión frente a la desarrollada directa-mente por las administraciones públicas,excesivamente dominadas por la burocra-

cia y el imperio del corto plazo. Especial-mente, su labor ha sido trascendental en larotura del considerable aislamiento exis-tente entre las instituciones y la realidadindustrial española, así como en la crea-ción de redes de servicios de apoyo a laspequeñas y medianas empresas.

Finalmente, en cuanto a los defectos máscomunes observados en la actividad delas ADR, destacan la tendencia a dotarsede estructuras excesivas (tanto de perso-nal como de sociedades filiales instru-mentales) y a fijar objetivos demasiadoambiciosos que son generalmente inal-canzables y terminan por erosionar laimagen pública de la institución. En otroscasos, las ADR han cometido el error deatender a presiones sociopolíticas y vin-cularse societariamente con empresasproductivas en dificultades, lo que intro-duce el serio peligro de convertirse enpropietarias de negocios inviables, comoha ocurrido en varias ocasiones.

Este defecto es una derivación indeseadade otro hábito malsano en el que suelenincurrir, consistente en volcar en excesosu actividad en las empresas existentes,dejando en el olvido el impulso de laaparición de otras nuevas, bien fomen-tando las vocaciones empresariales ointentando mejorar la atractividad de lazona y cumplir las condiciones exigidaspara captar la implantación de empresasdel exterior.

Corporaciones locales

Una de las grandes novedades de la Polí-tica Industrial española de finales delsiglo XX ha sido la incorporación de lasCorporaciones Locales (Diputaciones yAyuntamientos) a la lista de agentes pro-motores y ejecutores de la misma. Estefenómeno se ha producido a medida quelas autoridades locales han ido asumien-do un papel proactivo en la creación decondiciones favorables para el desarrolloeconómico de su territorio, rompiendocon la tradicional concepción de unasadministraciones exclusivamente centra-das en prestar unos cuantos serviciosurbanísticos y, todo lo más, otros cuantosrelacionados con el bienestar social(Plaza y Velasco, 1999).

Hoy cabe poca duda de que el municipio

es una instancia adecuada para despertarel espíritu de iniciativa, individual ycolectivo; para movilizar a los ciudadanosen acciones (formación ocupacional,fomento del turismo, difusión de infor-mación tecnológica, promoción de pro-ductos autóctonos) orientadas a la activi-dad productiva y, en definitiva, paraconstruir los soportes físicos y culturalesnecesarios para la creación y desarrollode empresas industriales.

La mejora de las políticas y la prestaciónmás eficiente de servicios públicos que seatribuyen a las instituciones locales estánapoyadas en dos mecanismos socialesque tienden a producir ese efecto. De unlado, la mayor probabilidad de que seproceda a un correcto ajuste entre lasdemandas ciudadanas y la oferta de polí-ticas; y del otro, la considerable amplia-ción de los márgenes para la innovaciónde políticas que la mayor proximidadentre administraciones y administradosprovoca (Arias y Costa, 2001). Apoyadaen estas bases, la estrategia de desarrollolocal aporta un complemento muy útil aldesarrollo regional e industrial, al combi-nar las decisiones públicas que vienen«de arriba» y las iniciativas endógenas dedesarrollo.

El auge del desarrollo local aparece enEspaña, lo mismo que en otros países dela OCDE, a comienzos de los años ochen-ta. Su principal objetivo era ofrecer unarespuesta al doloroso impacto del cambioestructural en el nivel de empleo, recu-rriendo para ello a combinar una serie demedidas políticas procedentes de fuentesmuy diversas en el seno de un programacoherente y ajustado a las necesidadeslocales. No se trataba de articular unasimple acción «micro-regional»: el des-arrollo local nada tiene que ver con pro-yectos aislados que se acomodan a losobjetivos de un organismo o gobierno; alcontrario, el desarrollo local es más unaactitud, una manera de hacer las cosas,que un programa o una serie de progra-mas. Partiendo del reconocimiento deldesarrollo como un concepto técnico,pero también humano y social, la capaci-dad de las empresas para adaptarse alcambio estructural exigía una serie decondiciones en la mano de obra (cualifi-cación, relación entre formación yempleo, flexibilidad, etc.) y un liderazgo

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local capaz de articular un consensogenerador de confianza en las propiasfuerzas. Dentro de este concepto ampliode desarrollo local, la noción de PolíticaIndustrial regional implica dos cambiosimportantes respecto a la de ámbitonacional: por un lado, el paso de unaproblemática de gestión del espacio aotra de desarrollo; y por otro, el paso deuna lógica de sectores a otra en la que setiene más en cuenta el medio industrialtejido en torno a los actores locales(Courlet, 1993).

La bondad de los criterios y postuladosteóricos suele, sin embargo, darse debruces con la obstinada realidad y almenos en el caso español, predominanlas actitudes pasivas de los municipios enla promoción de la actividad económica yson poco numerosos los Ayuntamientosconocedores de las posibilidades denueva inserción en la vida social que lascaracterísticas de la economía de nuestrosdías les ofrece.

La mayor parte de ellos permanece pri-sionera de su escasa capacidad financie-ra, su pequeña dimensión poblacional(que les impide alcanzar una cierta masacrítica) y la falta de recursos humanosespecializados; casi todo lo cual es elresultado del fracaso que el proceso dedescentralización política que se desarro-lla en España está registrando en el ámbi-to local.

En efecto, las Comunidades Autónomashan sido hasta ahora las protagonistasindiscutibles de la intensa descentraliza-ción política española y los gobiernoslocales, que deberían haber constituído elsegundo eslabón de ese proceso «hanquedado en el total olvido» (Arias y Cos-tas, 2001) y siguen participando en laasignación del gasto público en la mismao muy parecida proporción con que lohacían en 1980 (12-13% del total). Unasituación muy diferente a la de los princi-pales países desarrollados, donde la par-ticipación de los gobiernos locales en losEstados con estructura federal (EstadosUnidos, Alemania, Austria) alcanza nive-les entre el 20 y el 25% del gasto total; ytambién relativamente peor de la registra-da en algunos países que no disponen deniveles regionales de gobierno, comoDinamarca o el Reino Unido.

La postura pasiva se ve reforzada por laactitud del entorno social, que no identi-fica todavía a los Ayuntamientos con res-ponsabilidades en materia económica eindustrial. Sin embargo, la progresivaaproximación de las autoridades localesespañolas a estas materias y el efectodemostración de los municipios que hanadoptado una posición más activa en esteterreno hacen pensar que podemos estarante un caso histórico similar al de losServicios de Asistencia Social, en los queel compromiso con estas actividadescorrió paralelo a un cambio radical deconcepción del papel municipal en estecampo.

Algunos Ayuntamientos, como los deBarcelona, Sabadell o Vitoria son, en estesentido, ejemplos a seguir, aunque enmuchos casos sólo la ayuda de las insti-tuciones provinciales o regionales puedeincorporarles a redes de servicios consuficiente masa crítica y evitar la apari-ción de entornos autárquicos alrededorde las iniciativas municipales de desarro-llo industrial.

Dentro del ámbito local español se hadesarrollado en los últimos años una redde Agencias de Desarrollo que ha idoadquiriendo una notable importancia al irasumiendo los tres niveles de interven-ción atribuibles a las políticas industrialeslocales: acciones de carácter individual,

acciones de carácter colectivo y actuacio-nes tendentes a la consecución de unascondiciones globales de acompañamien-to del desarrollo local. La mayoría deellas trabaja únicamente en el territoriomunicipal, pero han aparecido tambiénpotentes Agencias Comarcales en las quela confluencia de varios municipios (aveces pertenecientes a varias provincias)permite adquirir una masa crítica y laseconomías de escala imprescindibles paraciertas actuaciones en materia de infraes-tructuras, difusión de la tecnología, crea-ción de microempresas, etcétera.

La primera Agencia de Desarrollo decarácter municipal, Iniciatives, S.A. fuecreada por el Ayuntamiento de Barcelonay la más antigua entre las AgenciasComarcales es la guipuzcoana Debegesa(Sociedad para el Desarrollo Económicodel Bajo Deba, S.A.), respectivas puntasde lanza de las redes catalana y vasca, lasmás tupidas y eficientes de España.

La actividad más importante que desplie-gan las Agencias locales está encaminadaa la erradicación del desempleo, aunquelas pertenecientes a las grandes urbesestán abiertas a la promoción económica(Plaza y Velasco, 1999). Todas sin excep-ción ejercen funciones de agencias deempleo, como sucursales del Inem y, ensu caso, de los servicios autonómicos decolocación; imparten programas de for-



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mación ocupacional, de formación yempleo, y de iniciación profesional parajóvenes desescolarizados; ejercen tam-bién de intermediarias entre los deman-dantes de empleo y las empresas; y todasellas informan sobres los procedimientosy las ayudas públicas para la creación deempresas.

En lo que se refiere a la promoción eco-nómica, las agencias locales y comarcalespretenden cubrir el vacío que suele exis-tir entre las microempresas y las institu-ciones, ofreciendo a los promotores deiniciativas la información que necesitanen su entorno inmediato, en la «distanciacorta». Para ello, estas Agencias aspiran aintegrar la participación de las diversasAdministraciones y hacer posibles lassinergias derivadas de la acumulación derecursos financieros de las que ellas care-cen (Balbás, 1995). En los casos que hanlogrado alcanzar este objetivo, o cuandolas Agencias están muy consolidadas, seofrecen servicios más especializados,tales como la provisión de suelo indus-trial, viveros de empresas, capital semilla,cooperación intermunicipal, estudiossocioeconómicos y dinamización ciuda-dana (gráfico 3). De todos modos, insisti-mos en señalar que la eficacia de lasAgencias locales y comarcales está muycondicionada por la escasez de los recur-sos humanos con la debida preparacióntécnica y por presupuestos financierosexcesivamente ajustados.

Coordinación de las políticasindustriales

La incorporación de las ComunidadesAutónomas y las Corporaciones Locales alas actuaciones propias de la PolíticaIndustrial hace más evidente que nuncala necesidad de coordinar las accionespúblicas para evitar duplicidades y con-tradicciones. Esta coordinación no esobjetivamente sencilla, puesto que serefiere especialmente a políticas horizon-tales de aplicación universal y extensacobertura, pero su ausencia ha facilitadodemasiadas veces la absurda competen-cia del sector público (central, autonómi-co, local) consigo mismo: programassuperpuestos, multiplicidad de mensajesy recursos inutilizados por falta de unamínima coordinación han proliferado en

los últimos años. Suele decirse que losGobiernos y la misma Comisión europeason incapaces de coordinar los progra-mas puestos en marcha por sus diversosdepartamentos ministeriales o direccionesgenerales, pero no es precisamente con-suelo sino estupor lo que produce laconstatación de esta realidad.

En general puede afirmarse que el esfuer-zo coordinador de la Administración cen-tral española en materia industrial ha sidomás intenso hacia la Comunidad Europeaque hacia las Comunidades Autónomas ylas Corporaciones Locales. Incluso ha lle-gado a producirse un cierto mimetismo delos programas nacionales respecto a loscomunitarios (especialmente en el áreatecnológica), lo que no ha favorecido pre-cisamente la participación de las empre-sas españolas ni su orientación hacia labase industrial del país (Llisterri, 1992).Estas circunstancias han podido contribuira que el número de empresas beneficia-rias de programas nacionales sea un por-centaje ínfimo del colectivo empresarial.

Por su parte, los programas puestos enmarcha por los Gobiernos autonómicos(en ocasiones con niveles de integracióny globalidad superiores a los de ámbitonacional o comunitario) han tendido tam-bién a coordinarse más con la Comisióneuropea que con la Administración cen-tral del Estado. En algunas ComunidadesAutónomas, especialmente en las de

carácter multiprovincial, la duplicidad deactuaciones se produce también interna-mente debido a la inexistencia de meca-nismos de coordinación entre las institu-ciones locales, provinciales y regionales.

Probablemente el caso más paradigmáti-co de lo anterior sea el del País Vasco,donde el particular ordenamiento políti-co-administrativo permite la coexistenciade cuatro Gobiernos y cuatro Parlamen-tos dentro de la Comunidad Autónoma.Esta circunstancia, y la abundancia de ini-ciativas y recursos de las DiputacionesForales, han dado lugar a numerosossolapamientos durante los últimos añosentre algunos programas de estas institu-ciones y otros idénticos o semejantes delGobierno Vasco titular de la competenciaexclusiva en Política Industrial. La coordi-nación ha mejorado notablemente en lasegunda mitad de los noventa, despuésde alcanzar el despropósito de la existen-cia de hasta nueve agentes públicos dedi-cados a la compra y urbanización desuelo industrial en una Comunidad Autó-noma con poco más de 7.000 kilómetroscuadrados.

De la necesidad hablan claro las cifras:existen más de 20 organismos estatalescon actuaciones en este campo y otros200 dependientes de las ComunidadesAutónomas que desarrollan, en conjunto,más de 1.600 programas diferentes deapoyo a la empresa española. Por lotanto, queda todavía un trecho hasta lle-gar a un sistema español de promociónindustrial eficiente, comprensible y acce-sible a sus destinatarios.

El resultado de esta situación no es otroque la desorientación de las empresasdestinatarias de las actuaciones públicas,que se muestran incapaces de desenvol-verse entre la maraña de programas,organismos y Administraciones que com-piten en el lanzamiento de mensajes,optando a veces por renunciar a medidasde apoyo y a menospreciar la actuaciónpública en materia industrial. De estemodo se llegaron a alcanzar altas cotas demarginalidad en la repercusión de la Polí-tica Industrial en las pequeñas y media-nas empresas, sobre todo en la articuladapor la Administración central. Y proba-blemente por ello el Ministerio de Indus-tria y Energía apostó en 1993 por la cola-

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boración de las Comunidades Autónomasen el diseño y ejecución de programasespecíficos como una de las líneas maes-tras de su Política Industrial activa.

En el año 1995 se dieron pasos en labuena dirección y, por una vez, las Admi-nistraciones públicas pudieron ponersede ejemplo cuando demandaban mayoresesfuerzos de cooperación a las empresasprivadas. En ese ejercicio nació la Inicia-tiva Industrial Pyme 1995-99 que, coordi-nada por el IMPI y dotada con importan-tes recursos económicos, se organizóconjuntamente por la Comisión europea,el Gobierno español y las diecisieteComunidades Autónomas (gráfico 4).

Pero los esfuerzos de coordinación sequedaron ahí, probablemente por el afánde protagonismo de cada institución yagente, olvidando que el liderazgo insti-tucional de cualquier política de pymesque se precie exige abordar un procesode actuación a medio y largo plazo, sos-tenido por la participación de todas lasAdministraciones implicadas (sea cual seasu tamaño y ámbito territorial, siempre

que incidan de alguna manera sobre elespacio de actuación) y basado en lageneración de grupos de trabajo y la cre-ación de redes de colaboración. La Con-ferencia Sectorial de Industria, creada acomienzos de los noventa para estosmenesteres, no ha sido precisamente muyutilizada como mesa de diálogo y con-certación de políticas, salvo en casosexcepcionales.

La cooperación institucional en materiade política industrial se ha ido incremen-tado también en el marco de la UniónEuropea, pese al débil pulso económicode las actividades del Ejecutivo comunita-rio en este terreno. Algunos programas,como los relacionados con la I+D, reca-ban como condición sine que non la par-ticipación de varias empresas y estimulansu pertenencia a diferentes países, mien-tras otras acciones han puesto en marchapolíticas compartidas en toda la Unión,como una nueva estrategia en favor delas pymes industriales y el logro de unamayor coherencia entre la política de lacompetencia y los programas orientadosa la mejora de la competitividad de la

industria comunitaria, la transparencia ycontrol de las ayudas estatales y el des-arrollo de la sociedad de la informaciónen el mundo empresarial.

LA POLÍTICA INDUSTRIAL DE LAS

COMUNIDADES AUTÓNOMAS:UNA VISIÓN FUNCIONAL

De acuerdo con las consideracionesexpuestas en los epígrafes anteriores, laspolíticas industriales desarrolladas por lasComunidades Autónomas españolas hanintentado en los últimos años adecuarse alas características de cada ámbito territo-rial, así como precisar los objetivos, selec-cionar los servicios promocionados ycontar con una amplia aceptación de losagentes económicos regionales. Natural-mente, cada Gobierno autonómico haarticulado su política de acuerdo con suscompetencias, los recursos disponibles yla impronta más o menos intervencionis-



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FUENTE: Plaza y Velasco, 2001.

GRÁFICO 3SERVICIOS OFRECIDOS POR LAS AGENCIAS DE DESARROLLO LOCALES Y COMARCALES ESPAÑOLAS

ÁREAS DE ACTUACIÓN

PROMOCIÓN DE EMPLEO

Formación para Desempleados:Cursos

Orientación IndividualizadaParque Industrial Revitalización de Centros Históricos

Participación en Sociedades Regeneración de barrios

Asesoría para la Creación de EmpresasFormación ocupacional en la

rehabilitación de espacios urbanos(fachadas, parques, vías para bicicletas, etc.)

Semilleros Municipales Mobiliario urbano

Provisión de Capital de Empresas Participación en programas supramunicipales

Centros de Empresas

Formación para la Gestión Empresarial

Apoyo a la creación de microempresas

Prospección y Búsquedade Yacimientos de Empleo

Técnicas de Búsqueda de Empleo

Jóvenes Desescolarizados

Parados de Larga Duración

PROMOCIÓN ECONÓMICA REGENERACIÓN URBANA

ta de los partidos políticos que los hansustentado a lo largo de dos décadas;pero han existido siempre unos mínimoscomunes que nos permiten un análisisfuncional de la amplia variedad de lasmedidas adoptadas.

En este sentido, cabe clasificar las actua-ciones (incluyendo entre ellas el desgloseterritorial de las realizadas por departa-mentos u organismos de la Administra-ción central) en los cinco campos que sedescriben a continuación.

Creación deinfraestructuras para elasentamiento y desarrollode la industria

Una amplia gama de iniciativas ha pues-to en servicio suelo industrial urbanizado,pabellones industriales llave en mano,viveros de empresas, centros logísticos detransporte, parques tecnológicos y unlargo etcétera. El esfuerzo realizado no hasido territorialmente homogéneo pero hatenido mucha relevancia. La participaciónde la Sociedad Estatal de Promoción yEquipamiento de Suelos (SEPES) (Recue-ro, 1999) y, sobre todo, la colaboraciónfinanciera de las instituciones y progra-mas europeos (Marcos de Apoyo Comu-nitario, FEDER, Fondos de Cohesión) hansido esenciales en la considerable mejoraregistrada en la dotación de este tipo deinfraestructuras en todo el territorionacional, también impulsadas por el PlanDirector de Infraestructuras de la Admi-nistración central del Estado.

La intensa inversión en infraestructurasrealizada en los años ochenta y noventaha influido notablemente en el incremen-to de la tasa de crecimiento de la econo-mía española y favorecido el proceso deconvergencia entre sus regiones (Mas etal., 1994), aunque la disparidad territorialde las dotaciones sigue siendo muy ele-vada a favor de las Comunidades Autó-nomas más desarrolladas y, especialmen-te, de la madrileña (primera en elindicador económico) y de la vasca (pri-mera en el indicador social) (Gil et al.,1998). La distribución funcional de dichasinversiones en infraestructuras muestraque los ejes más importantes a nivel

general son los destinados al apoyo de laactividad económica y a la articulación eintegración territorial, que absorbieronentre ambos más del 67% del total duran-te esos años.

La distribución interna de las inversionesen cada Comunidad Autónoma muestraque Castilla-La Mancha, ComunidadValenciana y Murcia son las que mayorporcentaje destinan al apoyo de la activi-dad económica, mientras Asturias y Extre-madura dedican las mayores proporcio-nes relativas al capítulo «industria yservicios».

De todos modos, los esfuerzos dedicadosa la creación de infraestructuras específi-camente industriales (polígonos industria-les, pabellones llave en mano, parquestecnológicos, centros logísticos de trans-porte, etc.) por los Gobiernos autonómi-cos han tenido una especial relevancia enla Comunidad de Madrid, en el País Vascoy en la Comunidad Valenciana, casi siem-pre realizados a través de sus respectivasAgencias de Desarrollo Regional (IMADE,SPRI e IMPIVA, respectivamente).

Ayudas financieras

Estas ayudas financieras han sido desti-nadas a abaratar el coste de los recursosde capital, facilitar el acceso a las distin-tas fuentes de financiación y mejorar laestructura financiera de las pequeñas ymedianas empresas mediante el aumen-to de los recursos a largo plazo. Los ins-trumentos utilizados han sido muy diver-sos: Desde las tradicionales y cada díamenos aconsejadas subvenciones afondo perdido (que siguen, no obstante,absorbiendo un porcentaje significativodel gasto en política industrial), hasta lasmás modernas figuras del capital riesgoy las garantías recíprocas, pasando porlas bonificaciones del tipo de interés delos créditos.

Prácticamente todas las ComunidadesAutónomas han puesto o ayudado aponer en marcha Sociedades de Garantí-as Recíprocas de alcance regional osuprarregional, uno de los instrumentosmás emblemáticos de apoyo a la finan-ciación. Sin embargo, los más de veinteaños de historia de estas compañías han

arrojado, salvo excepciones, unos resulta-dos muy magros que «parecen correrparalelos a algunas de las limitaciones alas que se ha enfrentado la política depymes en este período de su nacimientoy consolidación» (García Tabuenca, 2001)en España. Durante todo este tiempo, elsector ha reclamado y colaborado en elperfeccionamiento de la normativa y, enparticular, en los sucesivos avances regis-trados en el sistema de reafianzamiento através, finalmente, de la compañíaCERSA, participada por el Estado y lasempresas del sector.

Durante todo el proceso de consolida-ción del sistema de garantías recíprocasse han creado en España 21 sociedadesde estas características, aunque la SGR dela Comunidad Valenciana, Elkargi (PaísVasco) y la SGR de Castilla y León (pro-ducto reciente de la fusión de SOTECA ySOGACAL) sobresalen no sólo por elnúmero de operaciones realizadas y elvolumen de riesgo vivo, sino también porsu «apreciable buena gestión» (GarcíaTabuenca, 2001). A finales del año 2000gestionaban entre las tres cerca de las dosterceras partes del riesgo vivo total delsector en aquel momento (331.000Mptas.) y Elkargi había iniciado ya susoperaciones en Comunidades limítrofescon el País Vasco.

En el ámbito del capital riesgo, la trayec-toria del sector público español se habasado en su consideración como instru-mento o herramienta de promociónempresarial. Las SODI creadas en su díapor el desaparecido Instituto Nacional deIndustria para el desarrollo de la industriade diversas regiones tuvieron una actua-ción en general poco brillante (salvo,quizás, el caso de la decana de todasellas, SODIGA), apoyadas en sus partici-paciones accionariales en pequeñasempresas y en su tímida política de prés-tamos; todas estas compañías pertenecenen la actualidad a las Administracionesautonómicas correspondientes (las últi-mas en ser traspasadas, SODIGA, SODI-CAL y SODICAMAN, lo fueron en1997/98). Por su parte, el Instituto de Cré-dito Oficial (ICO) creó en 1986 la entidadde capital riesgo AXIS ParticipacionesEmpresariales, que ha llegado a realizaralgo más del 5% de las inversiones decapital riesgo españolas.

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Por su lado, las Sociedades de CapitalRiesgo de carácter público impulsadaspor los Gobiernos autonómicos (a vecescon participación de grandes empresascon sede en la zona y de Cajas de Ahorroregionales) son la tercera parte de las másde cincuenta que operan en España, aun-que gestionan una proporción relativa-mente menor de recursos que las de ori-gen privado (Martí, 2000).

Sin embargo, solamente el capital riesgopúblico invierte en capital-semilla y capi-tal-arranque, los más demandados por lasempresas de nueva creación. El modelode capital riesgo más avanzado del con-junto regional español es, probablemen-te, el del País Vasco, principalmente porla variedad de productos que ofrece;pero también son relevantes las activida-des desplegadas conjuntamente por laGeneralitat de Cataluña y el Ayuntamien-to de Barcelona, así como la política departicipaciones empresariales desarrolla-da por la Junta de Andalucía a través delIFA y SOPREA.

Otra de las figuras más representativasdel apoyo financiero a la industria porparte del sector público autonómico sonlas bonificaciones del tipo de interés delos créditos. Prácticamente todas lasComunidades disponen de este instru-mento, casi siempre inseparable acompa-ñante de las subvenciones a fondo perdi-do y de sus múltiples destinos finales. Suutilidad ha descendido en los últimostiempos, tras la incorporación de Españaa la Unión Económica y Monetaria y lapolítica de tipos de interés que practica elBanco Central Europeo.

Finalmente, los últimos años han sido tes-tigos de la consolidación de una figurasólo relativamente nueva, el crédito parti-cipativo, y de la aparición de otra másrevolucionaria, los anticipos reintegra-bles. El primero es un instrumento muyflexible que relaciona el tipo de interés yla amortización del principal y los intere-ses con la marcha real de la empresa,mientras que los anticipos reintegrablesexigen del prestatario la amortización deuna parte de la deuda en partes igualesdurante un número determinado de años,quedando el resto en función de la mar-cha de la cuenta de resultados de laempresa. El mayor desarrollo y empleo

de estas dos figuras se ha producido en elPaís Vasco.

Política tecnológicay de innovación

España ha acumulado un importanteretraso histórico en materia científica ytecnológica del que se ha resentido suindustria, siempre muy dependiente eneste ámbito del exterior. La situación hamejorado en las dos últimas décadas, gra-cias a los esfuerzos conjuntos de lasAdministraciones y las empresas, pero losporcentajes del PIB que se destinan a I+D(alrededor del 1% en 2000, frente al 0,35%de 1975) son aún insuficientes y muy ale-jados de los correspondientes a los paísesmás avanzados de nuestro entorno.

Los sucesivos Planes Nacionales de I+D,desarrollados a partir de 1988, la creacióndiez años antes del CDTI y los programasespecíficos lanzados por el Ministerio deIndustria y Energía (PEIN en 1984, PIT en1985, FARMA en 1987, PAUTA en 1988,PATI en 1991, ATYCA en 1997, PROFITen 2000) han puesto en marcha recursosde cuantía hasta la época desconocidos yhan operado sobre la base de tres princi-pios inspiradores: selectividad en lasactuaciones, integración de iniciativas ycooperación entre empresas y de estascon los centros tecnológicos (Díez et al.,1998). Todo lo cual ha producido avancesen el campo de la tecnología y la inno-vación, aunque todavía manifiestamenteinsuficientes.

El más antiguo de todos estos instrumen-tos, el CDTI, nació para la financiación de



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NOTA: El rectángulo negro representa la participación (%) de cada región en el VAB industrial. A su dere-cha, la participación (%) del importe total de proyectos aprobados por la Iniciativa PYME de DesarrolloEmpresarial durante los años 1995, 1996 y 1997, respectivamente. Las cifras de 1998 y 1999 corres-ponden a las partidas presupuestadas.FUENTE: Plaza y Velasco, 2001.

GRÁFICO 4INICIATIVA PYME DE DESARROLLO EMPRESARIAL:

DISTRIBUCIÓN RELATIVA DEL IMPORTE TOTAL DE LOS PROYECTOS APROBADOS POR COMUNIDAD AUTÓNOMA (1995-96-97-98-99)

proyectos tecnológicos que contribuye-ran a mejorar la posición competitiva dela empresa española, a partir de unaestrategia innovadora; en 1992 llegó esteorganismo a representar el 12-14% de laactividad investigadora española y cercadel 25% de la investigación aplicada rea-lizada por el sector empresarial (Fontelaet al., 1992). En el año 2000 comprome-tió aportaciones cercanas a los 32.000millones de pesetas que se correspondie-ron territorialmente (24,4% en Cataluña,13,7% en la Comunidad Valenciana,13,2% en la Comunidad de Madrid) conlas pautas regionales del gasto en I+Despañol, con la excepción de la Comuni-dad de Madrid, que concentra en su terri-torio el 34% del gasto español en I+D. En1994 el CDTI pasó a gestionar las ayudasdel FEDER europeo destinadas al des-arrollo tecnológico industrial de las regio-nes Objetivo nº 1, que absorbieron másdel 40% de las ayudas de este organismoen los años siguientes.

La inadecuada dimensión e insuficientecapital tecnológico de las pequeñas ymedianas industrias llevaron a las Comu-nidades Autónomas a diseñar un sistemapropio para contribuir a elevar el nivel tec-nológico de las empresas de sus respecti-vos territorios. En líneas generales, lasactuaciones públicas regionales han inten-tado potenciar la capacidad local de inves-tigación mediante la creación o mejora decentros de investigación, laboratorios yotras infraestructuras tecnológicas (Plaza yVelasco, 2001), de modo que todas lasComunidades Autónomas disponen dePlanes de Innovación y otros mecanismospropios articulados de distinta manera conel objetivo común de promover la I+D.

De todos modos, el esfuerzo realizadopor unas y otras no ha sido homogéneo,ni en el diseño (pese a que los PlanesTecnológicos regionales puestos en mar-cha han mimetizado en bastantes casoslos Planes Nacionales de I+D) ni en losrecursos puestos en juego (ciertamenteestabilizados cuantitativamente en losúltimos años), siendo los Planes másrecientes los de ambas Castillas y los másconsolidados los de Cataluña, Madrid,País Vasco, Andalucía y Galicia.

En conjunto, sin embargo, estas y otrasactuaciones vinculadas con la investiga-

ción de las Universidades han constituido«un importante avance hacia una mayordescentralización de la política científicae investigadora» (Díez et al., 1998), dadoque algunos de los Planes contemplan lacreación de centros tecnológicos especia-lizados, como el reciente Plan Tecnológi-co de Navarra 2000-2003.

Entre las actuaciones concretas desarro-lladas por las Administraciones autonómi-cas destaca la creación de centros tecno-lógicos, en su mayoría bajo la modalidadde instituciones sin fines de lucro. Suvariedad es muy amplia, tanto en térmi-nos de facturación, ámbitos tecnológicosen que se mueven y sectores industrialespara los que trabajan. Las redes de cen-tros más importantes son las constituidasen el País Vasco, con nueve potentes uni-dades tuteladas por el Gobierno Vasco; yla de Valencia, con trece institutos tecno-lógicos sectoriales muy ajustados a lasnecesidades de su entramado empresarialy en cuya propiedad y gestión participanmás de 5.000 industrias de la región.

Uno de los puntos fuertes de redes insti-tucionales de centros tecnológicos comola valenciana es su aprovechamiento delas sinergias que pueden producirse entreellos, tanto en la utilización de los equi-pos como en los recursos humanos dis-ponibles (García Reche y Such, 1999),mientras que su participación en la difu-

sión de la cultura empresarial de la inno-vación y en la estimulación de economí-as externas es indiscutible. En otrasComunidades Autónomas destaca la tareadesarrollada por el Institut Catalá de Tec-nología (ICT) y en el ámbito sectorial loscentros tecnológicos IDIADA (Cataluña) yCIDAUT (anejo a la Universidad de Valla-dolid), ambos centrados en la industriadel automóvil con la participación directade las empresas pertenecientes al mismo.De todos modos, tampoco faltan casos enlos que la proliferación de centros tecno-lógicos ha venido acompañada de faltade adecuación de la oferta a la realidadproductiva regional, lo que ha conducidoa una escasa imbricación de las empresaslocales.

Otra red de servicios a la industria es laformada por los Centros de Empresa eInnovación (CEEI), promovida por laUnión Europea dentro de sus programasde política regional y participada por losGobiernos autonómicos. Su actividad estácentrada en proporcionar a los empren-dedores los servicios necesarios para quepuedan poner en marcha sus proyectosinnovadores con las mayores garantíasposibles de éxito.

El primer CEEI constituido fue el BEAZde Vizcaya (1987) y otros 18 han apareci-do después bajo los auspicios de lamayoría de las Comunidades Autónomasy la coordinación de Bruselas. La mayorconcentración de centros se da en el PaísVasco y la Comunidad Valenciana, yalgunos de ellos trabajan en la deteccióny desarrollo de proyectos empresarialesde base tecnológica en colaboración conlas Universidades, como el CEEI ubicadoen Eibar. Otro CEEI muy activo es el deNavarra, líder de una experiencia pilotode «spin-off» y su aplicación en el sectorindustrial europeo.

Los parques tecnológicos españoles hansido generalmente promovidos por lasComunidades Autónomas y han prolifera-do por todo el territorio en sus distintasmodalidades y especializaciones. Estaprofusión de iniciativas no ha coincidido,sin embargo, con los éxitos alcanzados,puesto que muy pocos parques de estanaturaleza han alcanzado la masa críticao el umbral de desarrollo exigibles, medi-dos en términos de infraestructuras cons-

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truidas, número de empresas instaladas,centros de investigación acogidos y enfuncionamiento, interacción con la Uni-versidad y el tejido industrial del entorno,etcétera.

La noción de «fertilización cruzada», contecnólogos, Universidad y empresascomo protagonistas hizo furor entre losexpertos que analizaron los éxitos de losprimeros y emblemáticos núcleos de Sili-con Valley o de Sophia Antipolis, pero nose ha reproducido con asiduidad en lasexperiencias posteriores. Los proyectosmás consolidados son los de El Vallés(Cataluña, Zamudio (País Vasco), TresCantos (Madrid) y Málaga, afianzándoseprogresivamente los parques de Valenciay Boecillo (Valladolid). El resto está enfase incipiente (Ondategui, 2000) y otrosproyectos, muchos de ellos promovidoscon la colaboración de Universidades yaspiraciones de parques científicos, seestán dilatando en la fase de gestación.

En general, la política de parques tecno-lógicos está reclamando una reconsidera-ción, cuando no una profunda revisión,dado el peligro de convertirse en simplespolígonos industriales o en víctimas tec-nológicas de operaciones inmobiliarias.

Las Universidades y centros tecnológicosson también protagonistas de estructurasde interfaz creadas para la intermediaciónentre los agentes del sistema con el obje-tivo de dinamizar sus actuaciones en laelaboración y desarrollo de procesos deinnovación a través de la difusión de latecnología. En 1989 se crearon las Ofici-nas de Transferencia de la Investigación(OTRI) por iniciativa de la SecretaríaGeneral del Plan Nacional de I+D y diezaños más tarde había más de 60 depen-dientes de las Universidades, constituyen-do una parte sustancial de las casi 300estructuras de interfaz existentes en losentornos científico, tecnológico, producti-vo y financiero en España (Universidadde Valencia, 1996).

A escala regional, más de la mitad de lasestructuras de interfaz se concentran encinco Comunidades Autónomas (Andalu-cía, Castilla y León, Cataluña, Valencia yPaís Vasco), siendo proporcionalmenteescaso el número de las situadas en la

Comunidad de Madrid, pese a que enella se concentra el 37% del gasto espa-ñol en I+D.

En cualquier caso, es precisa una partici-pación más concreta y decidida de losentornos productivo y financiero paraque estas estructuras abandonen unacierta languidez que parece haberse apo-derado de ellas y sean realmente eficaces(Cotec, 2000) en la dinamización de lainnovación; para ello, para que den elfruto esperado en su día, sería preciso unnuevo enfoque de las políticas de I+D einnovación españolas, que hasta la fecha«no se han orientado suficientemente a laindustria» (Cotec, 1997).

Finalmente, la descentralización de lapolítica industrial ha alcanzado a la pro-moción de las tecnologías de la informa-ción e Internet, un campo en el que elretraso relativo español es bien evidente.Así, la iniciativa INFO XXI de la Adminis-tración central, diseñada para la difusióndel uso de estas tecnologías entre toda lapoblación española, empieza a contarcon la complementariedad de programaspuestos en marcha por las Administracio-nes autonómicas.

Entre ellas destacan, una vez más, lasComunidades Autónomas de Madrid (quereúne más del 40% de las empresas delsector), Cataluña (30% de las empresas),

Valencia y País Vasco. Estas dos últimasfueron pioneras en la apuesta estratégicapor las telecomunicaciones y organizaronprogramas para la difusión de la telemá-tica en la industria (Programa SPRITEL dela Sociedad para la Promoción y Recon-versión Industrial, SA-SPRI) y el uso deInternet entre la población (ProgramaInfo Ville de la Oficina Valenciana para laSociedad de la Información).Pese a todo, queda en este campo porrecuperar el terreno perdido respecto alos competidores pues, como ha sidoseñalado, «la insuficiente penetración deInternet en España, la falta de hábito porparte de los consumidores y la existenciade problemas logísticos, están retrasandola eclosión de la economía digital» (Plazay Velasco, 2001).

Políticas de producto

Otro campo en el que los Ejecutivos auto-nómicos han diseñado y realizado actua-ciones propias de la política industrial esel de la mejora de productos y procesosproductivos, en su intento de impulsar lafamiliaridad de la pequeña y medianaindustria con este subgrupo de los llama-dos «intangibles empresariales». Nos refe-rimos, más concretamente, a los progra-mas para la mejora del diseño, la calidady la seguridad aplicadas a la industria,tanto los provistos externamente a las



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empresas como los internalizados porellas mismas.

El apoyo a la mejora del diseño de losproductos ha sido particularmente inten-so en el sector de artículos de consumono duradero (juguetes, calzado, textil,etc.), tan importantes en algunas regionesespañolas como Cataluña, la ComunidadValenciana o Baleares. En este sentido,las actividades iniciadas por el IMPI en1992 (a través del DDI) o el programaATYCA del Ministerio de Industria hansido secundadas a nivel autonómico porlos esfuerzos realizados en este terrenopor organismos como la Fundación Bar-celona Centro de Diseño, la red valencia-na de Institutos Tecnológicos, el Centrode Diseño DZ de la Diputación Foral deVizcaya o el Centro de CAD-CAM deArnedo (Rioja), entre otros.

En cuanto a la calidad, la proliferación deprogramas de los últimos años, tanto aescala nacional como regional, ha intro-ducido la cultura de la calidad en laindustria española pese al retraso acumu-lado en esta materia (el primer PlanNacional de Calidad del MINER se inicióen 1990) y a que son todavía escasas lasempresas españolas que tienen implanta-do el modelo europeo de gestión de lacalidad (EFQM).Todas las Administraciones regionalesdespliegan algún tipo de programa oayuda para el fomento de la calidad, aun-que los esfuerzos de la Generalitat deCataluña (Centre Català de la Qualitat) yel Gobierno Vasco (Fundación Vasca parala Calidad-Euskalit) han sido notablemen-te mayores. De hecho, casi la mitad delos certificados de calidad expedidos porAENOR se concentran en Madrid, Catalu-ña y País Vasco.

Otras políticas

Las Comunidades Autónomas españolashan desplegado también otras numerosasactuaciones que, de manera directa oindirecta, tienen repercusiones en lamejora de la competitividad de las empre-sas industriales. Entre ellas, destacan porsu importancia relativa los programas paraproveer de información especializada alas pymes, los cursos de formación para

gestores, las ayudas a la creación de nue-vas empresas, las medidas para mejorar laeficiencia energética, los planes de inter-nacionalización y los programas defomento de la cooperación empresarial.

En el campo de la información y asesora-miento a las empresas destaca la creaciónde bases de datos especializadas y elacceso a otras de alcance internacional; yuna segunda línea de intervención tratade ofrecer información personalizada,afín a las necesidades concretas de lasempresas. El CIDEM catalán y el IMPIVAvalenciano destacan en esta actividad porsus programas especializados y empresasde servicios de información técnica, aun-que también merece la pena mencionarlos servicios existentes en Aragón o en elPaís Vasco.

En materia de formación, todas las Comu-nidades disponen de programas destina-dos a mejorar la gestión de los propieta-rios y directivos de las industrias, uno delos déficit más importantes del sector. Sinembargo, en demasiadas ocasiones lasactuaciones se han centrado en cursos deformación más o menos genérica, lo queinvita a pensar en una ausencia de estra-tegia global en este ámbito.

Entre todos los programas habilitados, losmás destacados son, en nuestra opinión,los organizados en la Comunidad Valen-

ciana para la formación de los jóvenestitulados en profesiones clave para lainnovación y la red creada en dicharegión por el programa de Especializa-ción y Reciclaje y por el Centro de Recur-sos de Formación que el IMPIVA puso enmarcha en 1994. Posteriormente, la SPRIvasca ha elaborado un programa de auto-formación de gran calidad por el que hanpasado varios miles de pequeños ymedianos empresarios.

Algunas Comunidades han desarrolladotambién una potente política energética,creando entes públicos especializados,como el Ente Vasco de la Energía (EVE) yel Instituto Valenciano de Energía (IVEN).El más destacado con diferencia en estecampo es el EVE, que ha desplegado unagran actividad apoyado en un nutridogrupo de sociedades participadas. Entresus principales logros está la actividaddesarrollada por Gas de Euskadi, SA, deanunciada privatización, que tras quinceaños de esfuerzos, ya ha construido losmás de 2.000 kilómetros que conformanel entramado de conducción de gas natu-ral en servicio, entre gasoductos de trans-porte y redes de distribución.

La descripción detallada y análisis de estasy otras políticas parciales conllevaríamucho más espacio del disponible en estetrabajo, por lo que nos remitimos a losestudios individuales contenidos en estemismo número de Economía Industrial.Baste con señalar que las Comunidadesmás activas en estos campos son tambiénlas más industrializadas, como ha podidoobservarse en los epígrafes anteriores.

A modo de Conclusión

Las dos últimas décadas del siglo XX hansido testigos de un intenso proceso dedescentralización política en España, cir-cunstancia que ha proporcionado granprotagonismo a las Administracionesautonómicas y locales en el diseño e ins-trumentación de la Política Industrial. Dehecho, el territorio de cada ComunidadAutónoma suele conformar un verdaderosistema productivo regional con rasgosdiferenciados del conjunto nacional y, ensólo unos años, España se ha convertido

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en uno de los países del mundo conmayor nivel de descentralización de lapolítica industrial; realidad esta que hacontribuido a recomponer la actuación delas diversas instituciones que operan eneste campo y a incrementar extraordina-riamente su eficacia.

Especialmente, la ejecutoria desarrolladapor los Gobiernos regionales ha demostra-do que su proximidad a los problemasreales de las empresas de sus respectivosterritorios sitúa a estas instituciones encondiciones inmejorables para concentrarlos recursos públicos en las áreas más pro-metedoras o necesitadas de su territorio,para integrar intervenciones con objetivosmúltiples y para propiciar esa colabora-ción de los sectores público y privado quese ha convertido en uno de los paradig-mas de la moderna Política Industrial.

De hecho, se ha dejado atrás una épocaen la que sólo unos centenares de empre-sas (generalmente de mediano y grantamaño) eran destinatarias reales de unaentonces centralizada política industrialpara alcanzar una situación en la que lasactuaciones públicas se han multiplicadoy llegan a muchos miles de empresas conprogramas específicos y medidas másajustadas a sus necesidades.En este nuevo escenario, la misma Políti-ca Industrial desplegada por la Adminis-tración central del Estado ha ganado eneficiencia relativa, una vez asumido par-cialmente el papel esencialmente coordi-nador de su misión y ejercida su tarea dedefensa de los intereses industriales deEspaña en los foros supranacionales.

En mayor o menor medida, todas lasComunidades Autónomas han aceptadoel reto de asumir la principal responsabi-lidad de la política industrial, aunque latradición, el nivel competencial y la dis-ponibilidad de recursos han inclinadocon toda lógica la balanza de las actua-ciones y los éxitos de las mismas hacia lasregiones más industrializadas. En estesentido, los sistemas regionales de Políti-ca Industrial que se han mostrado másrelevantes en el período 1980-2000, tantodesde una perspectiva conceptual comodesde la agilidad operativa, son los de laComunidad Valenciana, País Vasco, Cata-luña, Andalucía, Galicia y Madrid, con

una especial distinción en el caso de losdos primeros.

En la nueva Política Industrial españolahan jugado un papel muy relevante lasAgencias de Desarrollo Regional depen-dientes de las Comunidades Autónomas,dado que no sólo han demostrado unanotable capacidad de crear y administrarprogramas próximos a las necesidadesreales de las pymes de sus demarcacionesrespectivas sino que, sobre todo, hanlogrado terminar con el aislamiento tradi-cional que en España ha existido entre lasinstituciones y la realidad industrial. Enlos últimos años, sin embargo, se observauna peligrosa y a veces abusiva utiliza-ción política de estos organismos que, deno frenarse, amenaza con deteriorar susactuaciones y reducir a la nada el presti-gio alcanzado.

En líneas generales, la cantidad y calidadmedia de las actuaciones públicas auto-nómicas es homologable con las desarro-lladas en otros países industrializados denuestro entorno, pese a que todavía que-dan caminos por recorrer, en ocasionesde gran longitud, en materia de I+D, tec-nologías de la información, cooperaciónempresarial e internacionalización, dondeno se han alcanzado aún metas que pare-cen tan razonables como ineludibles parael nivel de desarrollo relativo de nuestroentramado industrial.

Queda también la asignatura pendiente deincorporar de manera más activa a losempresarios en el diseño de la política in-dustrial y en la gestión de los organismosencargados de su implementación, si-guiendo el magnífico ejemplo de la red deInstitutos Tecnológicos del IMPIVA valen-ciano. Y faltan los impulsos financieros ypolíticos necesarios para que las Corpora-ciones locales profundicen en la recién ini-ciada pero importante tarea de apoyar consus actuaciones la creación de nuevasempresas, la formación para el empleo yotras facetas imprescindibles para el des-arrollo de la industria ya implantada en susdemarcaciones respectivas.

(*) Este trabajo ha podido realizarse gracias a la ayuda dispensada a los Proyectos de Investi-gación UPV 036.321-HA060/96, UPV 036.321-HA135/98 y 1/UPV 00032.321-H-13918/2001 porla Universidad del País Vasco.

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R. VELASCO


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