La Experiencia de Planeación y Presupuesto en la Administración Pública de Sonora

Maestría en Administración Pública

La experiencia dePlaneación yPresupuesto en la

Administración Pública de Sonora

(1979-2002)

Alberto Haaz

El presente documento fue elaborado en 2002.Consecuentemente, en algunas de sus partes se refieren al ejercicio fiscal de dichoaño.Posteriormente emitiremos otro documento en el que se trate lo relativo a los añosde 2003 al presente (2006).

Introducción*

Saber cómo fueron creados los sistemas de planeación y presupuesto en laadministración pública estatal y municipal de Sonora, y cómo han evolucionado hastael momento actual, posibilita un mejor análisis y diagnóstico de la situación en que seencuentran dichos sistemas.

Es por ello que el presente documento describe la experiencia al respecto; y seaborda con más detalles lo concerniente al período de 1979 a 1985 de laadministración pública estatal, en razón de que fue en esos años cuando ahí sediseñaron y construyeron los cimientos, las estructuras y los procesos de lossistemas referidos; y, por supuesto, se pusieron en marcha.

De la administración estatal se transfirió a las administraciones municipales elconjunto de principios, metodologías e instrumentos de los sistemas presupuestariosy de evaluación. Por eso es que aquí se abordan solamente algunos de los aspectosmás relevantes de la experiencia municipal.

Con relación a la experiencia en materias de Planeación y Presupuesto del

ámbito público Federal mexicano, existen muchos libros y documentos

publicados, disponibles para consulta y estudios. No es así para el caso de

la experiencia estatal y municipal sonorense. Por ello es que con el presente

documento y otros que posteriormente proporcionaremos a Usted, tratamos de

cubrir ese faltante de información y análisis documentados.

Antecedentes

De 1960 a 1969, la economía nacional y la estatal presentaban una tasa positivade desarrollo; en ambos casos el crecimiento del producto interno bruto fuesignificativamente mayor al de la población, en tanto que para la década de lossetenta el comportamiento del producto y de la población a nivel nacional eranequiparables, pero, en Sonora era mayor el crecimiento de esta última, y enconsecuencia, se revertían los signos alentadores que se presentaron en lossesenta[1].

Uno de los problemas más graves que afrontaba la economía sonorense, seencontraba representado por el carácter desarticulado que tenía sudesenvolvimiento. El proceso de desarrollo económico estatal se basabafundamentalmente en el sector primario, sin encontrar complementariedad en elsector industrial y se registraba además un crecimiento desproporcionado del sectorservicios.

En Sonora era notable la ausencia de planes de desarrollo abarcando todos lossectores. El único antecedente que se tenía era un Plan de Desarrollo Integralelaborado en 1974 que no fue implementado en virtud de la coyuntura política que sepresentó en 1975: el Lic. Carlos Armando Biebrich Torres dejó de ser el Gobernadordel Estado; y el Lic. Alejandro Carrillo Marcor asumió esta responsabilidad.

El gasto público estatal no se utilizaba como instrumento de política económica.Esto se reflejaba en el hecho de que las áreas de fomento a la economía de laadministración local habían recibido menos del uno por ciento del presupuesto deegresos del Gobierno del Estado en los diez años anteriores.

El procedimiento para la formulación del presupuesto estatal, consistía en que lasdependencias elaboraban sus solicitudes presupuestarias, cada una en formaindependiente y normalmente bajo el principio de que el proyecto de un año debíaexigir un mayor presupuesto que el del periodo anterior.

Las peticiones de asignación de fondos se presentaban al ejecutivo junto con unarelación de obras y gastos, que naturalmente no respondía más que incidentalmentea los requerimientos de una política gubernamental. Este proceso desembocabaen un documento de carácter más o menos monolítico, que concedía pocasoportunidades para el análisis y la discriminación entre alternativas. Así, la versióndefinitiva del presupuesto de egresos era preparada por la tesorería estatal, y teníaun enfoque primordialmente financiero con énfasis en el movimiento de caja, por loque este aspecto era el principal o el único control que se llevaba sobre el ejerciciodel gasto.

El Gobierno del Estado de Sonora comenzó a dar los primeros pasos en lamodernización de su sistema presupuestario, como parte del programa de reformaadministrativa que inició en 1976. En 1977 se creó la Unidad de Programación yPresupuesto dependiendo directamente del titular del poder ejecutivo estatal, conla finalidad de procurar dar coherencia al programa de Gobierno en sus aspectoseconómicos y sociales, y vincular las decisiones políticas con el gasto público.

Consecuentemente, se decidió la adopción de la técnica del Presupuesto porProgramas (PPP) en el Gobierno del Estado de Sonora. Con este propósito, primerose seleccionó como área piloto a una sola dependencia: la Tesorería General delEstado, a cuyo personal se capacitó intensamente en relación a los principios yprocedimientos básicos de la nueva técnica.

El resto de las dependencias definió los objetivos y metas de sus actividades, enel marco de sus funciones institucionales, en virtud de que se carecía de un plancon definiciones de objetivos y estrategias estatales de desarrollo, que orientaranel rumbo de las acciones de gobierno. De esta manera en 1978 se manejó elpresupuesto de egresos del Estado con orientación programática.

Para la formulación del presupuesto de 1979, el último del período encabezado porel gobernador Carrillo Marcor, se presentaron avances significativos respecto a laadopción del PPP, como los siguientes:

• Se creó la Comisión de Gasto - Financiamiento, cuya función principal fueestablecer el monto del presupuesto estatal y recomendar su distribución. Enesta comisión participaron la Tesorería General del Estado y la Unidad deProgramación y Presupuesto presidida por el Gobernador del Estado.

• Se diseñaron formatos especiales para propiciar la presupuestación conorientaciones programáticas; en ellos se requería la siguiente información:

• Denominación de programas y subprogramas• Justificación y objetivos de los programas y subprogramas• Análisis programático y metas• Denominación de unidades responsables• Clasificación del objeto del gasto• Analítico de partidas.

• La estructura programática del presupuesto estatal de egresos, se integrócon 10 programas y una amplia cantidad de subprogramas que se asignaronbajo la responsabilidad de su ejecución a las dependencias y unidadescorrespondientes. La estructura de programas correspondía a la estructura defunciones gubernamentales y de la administración pública del estado.

• Se adoptó el catálogo de partidas presupuestales de acuerdo con la guía decontabilidad gubernamental utilizada por la federación.

La Ley de Egresos del Estado de Sonora, de cada ejercicio fiscal, no facultabaal Ejecutivo del estado para hacer modificaciones al presupuesto. Tenían quesolicitarse al Congreso local antes de que se concluyera el ejercicio.

En materia de presupuestos municipales, los ayuntamientos presentaban alCongreso del Estado sus presupuestos de ingresos y egresos, observándoseincompletos en una gran cantidad de casos. Por ello no se tenía a nivel centraltoda la información de las finanzas municipales, ni era posible integrar la cuentaconsolidada del sector público en el estado. Tampoco se hacía el cierre anual deingreso - gasto y contabilidad municipal.

En general, podemos resumir que, no obstante los avances logrados en materiapresupuestaria en el Estado de Sonora durante 1978 y 1979, se observaban aúnproblemas derivados de la ausencia de un Plan Estatal de Desarrollo, lo quepropiciaba en cierta medida la improvisación en la asignación del gasto público y laausencia de programas integrados de inversiones que se apoyaran entre sí.

Hechos fundamentales de 1979 a 1985Desde febrero de 1979, en los inicios de la campaña política del entonces candidato agobernador, el Dr. Samuel Ocaña García, se diseñó y puso en marcha una novedosametodología para la formulación de un Plan de Desarrollo de Sonora.

El primer paso fue la integración de un grupo especial de asesoría compuestopor técnicos sonorenses especializados en las diferentes disciplinas sociales yeconómicas. Este equipo se conformó, por una parte, con una sección de campo pararealizar consultas a candidatos a presidentes municipales, dependencias federales,estatales y organizaciones del sector privado y social, así como a levantar encuestase integrar las peticiones de campaña, siguiendo criterios sectoriales y regionales.Por otra parte, se conformó la sección llamada de gabinete, encargada de consultarplanes estatales y nacionales, así como otros estudios elaborados con anterioridad,además de analizar y procesar la información de campo generada por el otro grupode técnicos.

Consecuentemente, se hizo el análisis de la situación socioeconómica a 1979, suevolución y los problemas más relevantes, dando cuerpo al diagnóstico sectorial delEstado de Sonora.

Plan de Desarrollo

Con base en la problemática detectada y considerando el contexto nacional, sedefinió la política económica y social a nivel estatal, especificando objetivos y metasa alcanzar, así como los programas que harían factible la materialización de lasmismas. Con ello se integró el documento de Programación, que conjuntamente conel de Diagnóstico conformaron el proyecto de Plan de Desarrollo Económico y Socialdel Estado de Sonora 1980-1985.

Resultó ser un Plan de mediano y corto plazo; es decir, a la vez que visualizabalas acciones a realizar en el periodo de 6 años, las reflejó con mayor detalle porde periodos anuales. Cubrió, el ámbito estatal y el municipal, en virtud de que susproposiciones tuvieron definido el concepto de lugar donde se desarrollarían.

Planes Operativos Anuales

Para la elaboración de los Planes Operativos Anuales (POA)[2], se integraron gruposoperativos de trabajo, en los diferentes subcomités sectoriales y especiales delComité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Sonora (COPLADES), creadoen 1981. Durante 1980 era el Comité Promotor de Desarrollo Socioeconómico deSonora (COPRODESON). Estos grupos se conformaron con analistas de lasdiferentes dependencias federales y estatales que formaban parte de los subcomités.Se procuró que en los grupos operativos de trabajo participaran los sectores socialy privado, habiéndose logrado en los sectores agropecuario, pesca y turismo conrepresentación de centrales campesinas, cooperativistas, armadores, empresarios,hoteleros y sindicatos de hoteles y restaurantes. Ellos hicieron observacionespropuestas y recomendaciones que fueron incorporadas en los POA respectivos.

Paralelamente a las actividades de los grupos operativos de trabajo, los Comités dePlaneación Municipal (COPLAM)[3] realizaban reuniones en donde se captaban ydiscutían las propuestas de obras y acciones presentadas por los sectores público,social y privado a nivel municipal. Luego se enviaban a los subcomités regionalesdel COPLADES, en donde nuevamente se analizaban y se priorizaban para sersectorizadas y turnadas a los grupos de trabajo de los subcomités sectoriales yespeciales del mismo comité.

El contenido de los POA se iniciaba con una exposición del contexto nacionalprevaleciente en el año en el que se elaboraba el plan. También describía la formaen que dicho contexto impactaba y condicionaba el desarrollo estatal. En un segundocapítulo se analizaba la situación actual global de la economía sonorense,comprendiendo este apartado el PIB estatal, la inversión, el nivel de empleo y lainflación. El tercer capítulo contenía el diagnóstico de la situación actual en losaspectos sectorial y regional.

En función de dichos diagnósticos, el siguiente capítulo definía objetivos, metas,estrategias y acciones para el próximo año. Posteriormente se explicaban las

prioridades sectoriales y regionales considerando lo expuesto en el capítulo anterior,así como los planteamientos hechos por los COPLAM y los subcomités regionalesdel COPLADES.

Por último, se presentaba la propuesta de gasto público: desglosada por programasy obras con sus correspondientes metas, que eran de dos tipos: operativas y deresultados, así como los empleos e insumos requeridos para la realización de lasinversiones. Estos dos últimos aspectos eran tomados en cuenta al estructurarse lapropuesta de gasto público, además de otros lineamientos estatales y los señaladospor la SPP del gobierno federal.

Presupuesto por Programas

El presupuesto estatal de egresos era resultante de un análisis de los programas ycostos que las dependencias proyectaban, conformando un programa jerarquizadode los gastos a ejercer, así se planteo en la Exposición de Motivos de la Iniciativa deLey de Egresos del Gobierno del Estado para el ejercicio fiscal 1980. En este sentido,los presupuestos de egresos del Estado de Sonora, al igual que los POA, tenían unaconfiguración sectorial y presentaban en un nivel operativo los objetivos y metas delos programas a fin de que efectivamente sirviera de instrumento de ejecución de laplaneación.

Programación y Presupuestación

Cada año, en el mes de septiembre, se formulaba el Programa Global del GastoPúblico Estatal. Se partía de una evaluación del año en curso y se definían losobjetivos estatales de la política económica y social para el siguiente año, así comolas principales acciones que se proponía realizar el Gobierno del Estado, con baseen el POA. Consecuentemente, se proyectaba el monto del gasto, su estructurapor sectores, dependencias, programas y su clasificación económica, definiéndosetambién las políticas presupuestarias para el siguiente año. De aquí se derivaban lostechos financieros que se daban a conocer a las dependencias para que se ajustarana ellos en la elaboración de presupuestos.

Los formatos que se utilizaron en la etapa de formulación presupuestal para 1980,fueron diez para captar las propuestas de cada unidad responsable. Eran todo unmodelo de excesos; por ejemplo para solicitar el nombre de la unidad responsablehabía un formato sólo para ello y para el nombre del programa otro; los espaciosen blanco e inútiles abundaban; las denominaciones y claves se repetían en todos.Resultaban entonces muy complicados para su llenado en las dependencias.

Además, la abundancia de formatos propiciaba que algunos directores de unidadesresponsables optaran por distribuirlos entre varios de sus analistas; uno de ellos se

encargaba de la definición de objetivos y metas; otro de las claves identificadoras;otro del cálculo presupuestal; y otro para lo demás. Cuando se enviaban a laDirección de Presupuesto de la SPP[4], en tales casos no se encontraba unagenuina congruencia entre los objetivos y metas del programa con el presupuestosolicitado.

Para el presupuesto de 1983, la SPP estatal decidió no enviar formatos a lasdependencias; solamente les dio a conocer la política presupuestaria. Esto se hizocon la intención de no limitar la capacidad de programación a un tedioso llenado deformatos. También a las dependencias se dio a conocer el importe de las partidasde sueldos y prestaciones, partiendo de la nómina existente, ésto fue para que nose ocuparan en la minuciosa tarea de hacer los cálculos respectivos. Para solicitarnuevas plazas debían llenar un formato especial en donde calculaban su costo ybeneficio, esto es incluyendo tanto los importes de sueldos y prestaciones como losde otros gastos que generarían (muebles, viáticos, etc.).

El resultado de esta experiencia fue que hubo magníficos planteamientosprogramáticos y presupuestales, que obviamente en una gran variedad de formas depresentación. Evidenciaban la creatividad y el talento de los planificadores estatales.No había Power Point.

Luego fueron traducidos por la SPP estatal en los análisis, formatos básicos paraefectos de hacer los dictámenes y en su caso ajustes a las solicitudespresupuestarias.

En las políticas presupuestarias para 1985 se estableció: asegurar la culminación deobras y acciones en proceso de la administración que concluirá su gestión el 13 deseptiembre, y más aún, entregar saneadas las finanzas estatales, con remanentessuficientes que facilitaran el inicio de funciones del nuevo gobierno.

Estructura programática

El presupuesto de 1980 contenía 113 programas y 53 subprogramas a cargo de 13dependencias; y el de 1985 tenía 147 programas y 19 subprogramas a cargo de 20dependencias.

Cada año se realizaron modificaciones a la estructura programática buscando darmayor claridad de destino del gasto público por un lado y por otro facilitar laadministración presupuestaria. Todo ello en concordancia con los POA respectivos.

Discusión y Aprobación del Presupuesto

El monto total del anteproyecto de presupuesto de egresos que se formulaba eracomparado con la proyección de ingresos que elaboraba la Tesorería General delEstado[5]. Normalmente los ingresos proyectados resultaban inferiores al gasto

propuesto. Entonces se hacían los ajustes de las necesidades a las posibilidades.Esto se efectuaba en acuerdo con el Gobernador del Estado, Dr. Samuel Ocaña,quien revisaba el anteproyecto general de presupuesto. Luego de manera específicael Gobernador analizaba los programas presupuestarios por dependencia y unidadresponsable, en reuniones con sus titulares y con la Secretaría de Planeacióndel Desarrollo que presentaba a discusión los dictámenes respectivos. Así, elgobernador tomaba las decisiones correspondientes. Afortunadamente desde 1981el proceso de presupuestación se hizo computarizado, lo cual facilitaba los cambiosen las asignaciones de recursos.

Los rubros que no eran incorporados al proyecto de presupuesto, se anotaban en unarelación de "Expectativas de Gasto" que en su momento, durante el ejercicio llegabana ser autorizadas si se captaban con ingresos adicionales a los presupuestadosoriginalmente.

La Secretaría de Planeación del Desarrollo, integraba entonces el proyecto delpresupuesto de egresos, acompañado de su exposición de motivos y lo turnaba alejecutivo estatal quien a su vez lo presentaba al honorable Congreso del Estado parasu sanción definitiva.

La Comisión de Hacienda del Congreso Estatal analizaba el proyecto y solicitabainformación adicional al Secretario de Planeación del Desarrollo, quien ademáscomparecía ante los diputados exponiendo el presupuesto de egresos, lo cual erauna novedad en el ámbito de los asuntos públicos locales. En las seis ocasiones queesto sucedió se obtuvo la votación unánime de los diputados, incluyendo a los dela oposición. Esto se atribuía a las bondades de la racionalidad del presupuesto porprogramas.

La Ley de Egresos para cada ejercicio fiscal durante el sexenio referido tuvomodificaciones en su articulado, respecto al existente hasta 1979. Así, la aprobacióndel presupuesto se estableció por sectores y por programas asignándole a éstoslas unidades administrativas responsables de su ejecución y condicionando lasministraciones de fondos al cumplimiento de las metas señaladas en los programas.El documento analítico por partidas dejó de incluirse como parte del boletín oficial endonde se publicaba la Ley de Egresos, desde el relativo al ejercicio fiscal de 1981.

En los primeros días de enero, se publicaba en lo periódicos de Sonora una planacon la información en síntesis del presupuesto estatal aprobado para el ejercicio fiscalcorrespondiente. Ahí se exponían los grandes objetivos y las principales metas quese proyectaban lograr a cambio de los recursos presupuestales aprobados por elcongreso local. Asimismo se presentaban las cifras por rubros de ingresos y egresos.Esto era en esquemas gráficos y tablas relativas a lo siguiente:

• De dónde vienen (los ingresos)• En qué se gastarán (por capítulos de gasto)• Para qué se destinarán (por sectores)• Quiénes lo administrarán (por dependencias)

De esta manera se procuraba que la ciudadanía sonorense pudiera conocer bien elpresupuesto estatal aprobado. Esto era adicional a la información que elaboraban losreporteros de la prensa conforme a sus particulares interpretaciones.

Ejecución del Presupuesto

La autorización del ejercicio presupuestal se hacía al inicio del año correspondiente;la Secretaría de Planeación del Desarrollo expedía los oficios de autorización a cadaunidad responsable, especificando los montos a nivel de partida.En relación a los calendarios de pago, solamente se autorizaban formalmente a lasunidades que ejercían partidas en forma descentralizada, para facilitar su ejercicio.Había casos como el del Hospital General del Estado al que se le entregaban enforma calendarizada sus recursos presupuestarios de las partidas para materiales,suministros, servicios generales, adquisición y conservación de bienes, para que losejercieran directamente sin necesidad de recurrir a los trámites ordinarios ante laTesorería.

Las dependencias elaboraban sus proyectos de calendario de egresospresupuestales a nivel de partidas y con esta base la Secretaría de Planeación delDesarrollo formulaba el proyecto de calendario consolidado del gasto público estatal,por partidas y por dependencias.

Por su parte, la tesorería hacía un proyecto del calendario de ingresos; luego sehacía una compatibilización de ambos proyectos y se acordaba un programa globalde gasto - ingreso con el fin de asegurar el equilibrio financiero a lo largo del ejercicio.

Las erogaciones se tramitaban con: "Recibos Oficiales" para las partidas de gastocorriente y que eran siete rubros básicamente: honorarios, compensaciones porhoras extras, compensaciones diversas, gastos de representación, viáticos,compensaciones por servicio social e indemnizaciones. Para el gasto de inversiónse utilizaba otro tipo de documento, denominado "Estimaciones de Inversión", queafectaba a las partidas del capítulo 6000 Inversiones en Infraestructura para elDesarrollo.

El resto de las partidas se pagaba en forma automática por la Tesorería, sin necesitarde una requisición de pago en cada ocasión formulada por la dependencia queafectaba. Esto era en virtud de que la provisión de materiales, suministros, serviciosgenerales, sueldos y prestaciones, adquisiciones y conservación de bienes secomprometían mediante contratos o servicios que proveía la Oficialía Mayor a travésde sus direcciones de adquisiciones, bienes y servicios, y recursos humanos. Eneste caso la dependencia ejecutora solicitaba los bienes o servicios mediante"Requisiciones" dirigidas a estas unidades centrales que su vez verificaban laexistencia de saldos disponibles y procedían a hacer la provisión a la dependencia,tramitando entonces directamente su pago ante la Tesorería.

En la Tesorería General del Estado existían dos áreas encargadas de recibir lassolicitudes de pago: una área para el gasto corriente y adquisiciones de bienes; yla otra para el gasto de inversión en obras públicas. Estas áreas verificaban quelas solicitudes de pago satisfacieran los requisitos de ajustarse a la previsto en elprograma autorizado.

Las dependencias que obtenían recursos propios estaban obligadas a depositarlosen la Tesorería y se les devolvía, pero con una autorización previa de la Secretaríade Planeación del Desarrollo en la que se especificaba el destino del gasto a nivel departidas. Este mecanismo se adoptó desde 1983, cuando se había detectado que enalgunos casos, el monto que ejercían de recursos propios era bastante significativoy no se contaba con una autorización específica de la Secretaría de Planeacióndel Desarrollo; es decir, una buena parte de los gastos referidos carecían de unpresupuesto aprobado.

Modificaciones Presupuestarias

También el Gobernador del Estado, por conducto de la Secretaría de Planeación delDesarrollo, autorizaba erogaciones adicionales a las señaladas en el presupuesto deegresos, hasta por el importe de los ingresos excedentes que se obtenían en losdiversos rubros de la Ley de Ingresos aprobada.

Los ingresos adicionales antes señalados se aplicaban a los programas prioritariosque aprobaba el Gobernador de conformidad con el Plan Estatal de Desarrollo, y seinformaba de su asignación definitiva a la Legislatura Local al presentarse la CuentaPública Anual correspondiente.

La anterior disposición apareció por primera vez en el articulado de la Ley de Egresosdel Estado de Sonora para el Ejercicio Fiscal de 1982.

En años anteriores no se preveía esta situación, solo se decía que "Las partidasdel presupuesto serán ejercidas cuidando de que la afectación no exceda de laproporción mensual que le corresponda"; y facultaba al Ejecutivo del Estado parahacer transferencias entre partidas, más no a hacer ampliaciones liquidas.

Por lo tanto era hasta antes de concluir el ejercicio cuando el Ejecutivo debía solicitaral Congreso del Estado la autorización en paquete de las ampliaciones requeridas,con las inconveniencias y desventajas que ello ocasionaba.

Para el ejercicio de 1983, la Ley respectiva incluyó por primera vez la disposiciónque posibilitaba al Gobernador reducir el monto total del presupuesto estatal enel transcurso de su ejercicio. Esto fue en razón de la crisis económica nacionalpresentada en 1982, la cual impactó desfavorablemente a las finanzas estatales.

Control

Cada dependencia llevaba un registro relativo al ejercicio de su gasto de acuerdo alos programas, subprogramas y partidas de su propio presupuesto.

La Secretaría de Planeación del Desarrollo llevaba el registro de la autorización yejercicio del gasto corriente y de inversión. Para ello se apoyaba con los reportesmensuales de contabilidad generados por la Tesorería.

Planeación del Desarrollo giraba las instrucciones sobre la forma y términos en quelas dependencias debían llevar sus registros y sobre los informes que debían rendir.En el control presupuestario, en los primeros dos años del sexenio 1979 – 1985, seponía casi exclusivo énfasis en los aspectos financieros, más que en la interrelaciónde las realizaciones físico – financieras. Esto se pudo superar a base de unaamplia e intensa labor de capacitación que se hizo en materia de presupuestariopor programas. Se comprobó que no era factible lograr este entendimiento en losresponsables de la administración presupuestaria si no tenían bien cimentado elconocimiento teórico, conceptual y normativo al respecto.

La Tesorería llevaba la contabilidad del ejercicio presupuestal del Gobierno delEstado con base acumulativa para determinar costos y facilitar la formulación,ejercicio y evaluación de programas y presupuestos.

Cabe hacer notar que al inicio del sexenio referido en Sonora, se consideró laalternativa de que la contabilidad estuviera a cargo de la Secretaría de Programacióny Presupuesto Estatal; pero, se prefirió mantenerla en la Tesorería, para evitar que laSPP desviara su acción planificadora a una absorbente actividad contable. Además,se consideró que la Tesorería por ser la realizadora de pagos, es la que mejor podíallevar la contabilidad general.

Cada mes, la Tesorería emitía los reportes de contabilidad con la siguienteinformación:

• Asignado anual: monto original aprobado en el presupuesto.• Modificaciones: las ampliaciones o reducciones autorizadas.• Presupuesto modificado.• Promedio mensual: que era una división simple del presupuesto modificado

en doce partes.• Ejercido a la fecha, que mostraba los cargos acumulados a la fecha del

reporte.• Ejercido del mes, que mostraba los cargos hechos durante el mes del reporte.• Saldo disponible, esto es lo ejercido menos el presupuesto modificado.

La Secretaría de la Contraloría General del Estado, creada en 1984, inspeccionabael ejercicio del gasto público que efectuaban las dependencias y entidades de laAdministración Pública Estatal y el que se transfería bajo cualquier concepto apersonas físicas o morales de carácter público o privado, vigilando en todo caso lacongruencia de su ejercicio con los presupuestos de egresos aprobados.

Asimismo, revisaba el cumplimiento de las normas en materia de programación,presupuestación, ejecución, registros, contabilidad y evaluación del gasto público.

Evaluación

Las acciones de la administración estatal se encontraban enmarcadas en el Plan deDesarrollo de Mediano Plazo y en su correspondiente Programa Operativo Anual, elcual quedaba expresado en el presupuesto, por lo cual se consideraba indispensableasegurar que éste permitiera, además de controlar la aplicación de los recursospúblicos, evaluar sus resultados en términos programáticos.

El proceso para implementar el Sistema Estatal de Evaluación, en 1980, condujoa analizar las metodologías existentes, habiendo encontrado una gran variedadde enfoques y criterios conceptuales, problemas difíciles de resolver y otros noidentificados con precisión. De hecho, en ese primer año solamente se realizaronestudios y análisis evaluatorios incidentales, no sistematizados.

Fue a partir del segundo año, 1981, cuando se inició la aplicación de un sistemade control y seguimiento de avances programáticos, apoyado en formatos para laevaluación de obras y para la evaluación de acciones programadas.

A veces se confundía el control con la evaluación. La SPP lo aclaraba de la siguienteforma en los talleres y cursos de capacitación que cada año realizaba para prepararla programación y Presupuestación del siguiente ejercicio:

La evaluación de un programa permite saber si los objetivos de éste han sidoefectivamente la solución de las necesidades que lo determinaron; así, si unprograma tiene como objetivo "incrementar el cumplimiento de las obligacionestributarias a fin de garantizar la obtención oportuna de recursos para la ejecuciónde los diferentes programas gubernamentales", y una de cuyas metas es "realizar200 auditorias fiscales al mes", al evaluarlo no se trata solo de comprobar que sehayan realizado las 200 auditorias previstas, pues ésta es una tarea de control,sino de comprobar si en realidad se incrementó el cumplimiento de las obligacionestributarias.

Análisis de ResultadosPara estar en posibilidades de medir la eficacia y la eficiencia en la ejecuciónpresupuestaria se necesitaba un buen sistema de información relacionado con losresultados físicos y financieros de la gestión.

Es así, que hubo necesidad de hacer un análisis en cada programa sobre cualeseran sus "productos finales" y los "resultados" o efectos que generaban en el ámbitosocioeconómico estatal. Además se estableció un Catálogo de Unidades de Medidapara las metas.

También se establecieron algunos índices o coeficientes de rendimiento, por ejemplo,en los centros de prevención y readaptación social se consideró 1 vigilante por cada

7 internos; de tal manera que si se preveía un aumento en el número de internosya existente, entonces dicho Índice servía para calcular el aumento necesario en elnúmero de vigilantes a fin de mantener el nivel de seguridad acorde al coeficienteantes mencionado.[6]

Por supuesto, si las condiciones de infraestructura física se modificaban en materiade seguridad, entonces se modificaba también el coeficiente respectivo.

Cuenta Pública

La cuenta pública estatal de cada ejercicio fiscal (1979-1985) vinculó la contabilidady el presupuesto por programas, fortaleciéndose así el proceso evaluatorio en elcumplimiento de las actividades administrativas de planeación, programación ypresupuestación. Rebasó así en mucho a la concepción tradicional, enfocada demanera preponderante al aspecto financiero.

La inclusión de información programática, vínculo de enlace con el ejerciciopresupuestal, con base en programas, así como la relevancia otorgada al panoramaeconómico y social para dar mayor coherencia y unidad al documento respectivo,constituyeron logros importantes en la formulación y presentación de la CuentaPública.

Para este efecto, los agregados económicos y contables pudieron ser examinados enla cuenta de gastos a través de los estados presupuestarios del sector público en losque se mostraban los egresos e ingresos del Gobierno Estatal.

Racionalización administrativatravés de la Dirección de Organización y Sistemas creada en 1983 adscrita a laOficialía Mayor, se buscaba la máxima eficiencia administrativa del gobierno estatal.Anteriormente, era la Dirección de Presupuesto la encargada de hacer los estudiosy propuestas de organización, métodos y sistemas en busca de procurar un mejoruso de los recursos públicos, como fue el caso del “Programa para mejorar laadministración y desarrollo del personal en el servicio público estatal”.

Las dependencias por su parte tuvieron que realizar esfuerzos de mayoraprovechamiento e los escasos recursos. Obviamente las restricciones derivadasde la crisis económica nacional surgida en 1982 obligó a mejorar la capacidadimaginativa para hacer más con menos. En ésto fue determinante la línea dedecisiones del Gobernador del Estado, Dr. Samuel Ocaña García.

Sistema de Administración y Desarrollo de los Recursos Humanos

Desde 1980 se iniciaron estudios para ponerle orden a los puestos y sueldos delpersonal al servicio del Gobierno Estatal; en estrecha colaboración con el SindicatoÚnico de Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado de Sonora (SUTSPES).

El proceso consistió en lo siguiente:• Se realizó una "Reclasificación de Puestos", que redujo más de 500

diferentes denominaciones a sólo 195 puestos tipo.• Se elaboró un "Catálogo de Puestos" donde se definieron los requisitos,

funciones y especificaciones de cada uno de ellos.• Se integró un "Tabulador de Sueldos" asignando valores monetarios iguales

a funciones iguales, aún cuando estas se realicen en áreas de trabajodiferentes.

Así, fue creada una "Nueva Estructura Ocupacional" dividida en cinco grandesgrupos y veintiún ramas de actividad que conforman líneas lógicas de ascenso,dentro de las cuales se encuentran distribuidos cien puestos tipo, en trece niveles desueldos y cada uno con un rango de siete opciones salariales.

Sistema de Administración de Recursos Materiales

Las compras y suministros a las dependencias del Gobierno Estatal eran realizadasy reguladas por la Oficialía Mayor, que al principio del sexenio contaba con laDirección de Bienes y Servicios y a partir de 1984 se creó también la Dirección deAdquisiciones.

Tales unidades llevaban un registro de operaciones y contabilidad de ejerciciopresupuestario que aseguraban su control en estos rubros.

Sistema de Administración de Recursos Financieros

La Tesorería y la Secretaría de Planeación del Desarrollo mantenían una permanentecomunicación respecto a las finanzas estatales. Esta situación se consolidó desde1981; antes hubo dificultades al respecto.

Comentarios Finales

En 1985, último año del sexenio referido el balance de la economía sonorensemostraba un ritmo de crecimiento muy favorable y los efectos más negativos de lacrisis, presentaban síntomas claros de recuperación.El producto estatal interno bruto tuvo un crecimiento del 5 por ciento al finalizarese año. En 1983 fue de sólo 0.3 por ciento, atribuible a la desfavorable coyunturaeconómica nacional;

Durante el sexenio 1979-1985, la política de gasto público se orientó con especialénfasis hacia las inversiones en:

• Infraestructura social como educación, salud, agua, vivienda y turismo.

• Infraestructura para la producción como electrificación, carreteras, canales,presas y parques industriales, y:

• Hacia la coinversión directa en proyectos productivos, en las ramas pesquera,agroindustrial, minera y manufacturera.

Por ello fue necesario limitar el crecimiento de los renglones puramenteadministrativos y de gasto corriente para que, con base en mayor eficiencia, seincrementara el gasto de inversión que capitaliza y enriquece al Estado.

La aplicación de esta política presupuestaria permitió abatir paulatinamente elcontenido del gasto corriente dentro del total, pasando de 77% en 1979 a 50% delpresupuesto estatal para 1985.

Evolución de 1986 a 2002

A lo largo de los diecisiete años que ahora abordamos, se distinguen tres fases dela experiencia de planeación y presupuesto de la administración pública sonorense.Estas son:

• Fortalecimiento de la planeación democrática y de los procesospresupuestarios, 1986 –1990;

• Modificación de las prácticas de la planeación y la programaciónpresupuestaria, en razón de los esquemas de Solidaridad y luego por la crisiseconómica nacional, 1991 – 1997; y

• Limitaciones a la planeación, el gasto y la evaluación por factores políticos ypartidistas, 1997 – 2002.

A continuación se describen los rasgos que más relevantes de cada una de las fasesmencionadas, a la luz de los objetivos del presente trabajo.

Fase de 1986 a1990

El presupuesto estatal de egresos del ejercicio fiscal 1986, fue confeccionado en sumayor parte con las metodologías de programación y presupuesto concebidas en elsexenio precedente.

Esto contribuyó a que se tuviera un amplio margen de recursos para emprenderacciones y proyectos de alto impacto estratégico para el desarrollo de Sonora.

En este contexto inicial, se realizaron tareas conducentes a fortalecer el SistemaEstatal de Planeación Democrática (SEPD), que había sido instituido legalmente en

1984 y cuyo funcionamiento ya se tenía en marcha, fincado en las experiencias de laplaneación estatal y municipal desde 1979.

El fortalecimiento del SEPD se vio expresado en hechos como los siguientes:

• El activo funcionamiento del COPLADES y de los COPLAM, respecto ala programación – presupuestación de acciones, obras y servicios para eldesarrollo sectorial, regional y municipal. También en relación a la celebraciónde convenios de coordinación intergubernamental y acuerdos de concertacióncon grupos sociales y de actividades productivas.

• La ejecución del Programa Estatal de apoyo al Fortalecimiento Municipal(FORTAMUM), mediante el cual se canalizaron recursos del presupuestoestatal a los ayuntamientos, para la realización de obras aprobadas porlos COPLAM respectivos. A dichos recursos se sumaron los que cadaayuntamiento y grupo comunitario aportaron, conforme a lo convenido con elEjecutivo del Estado.

• La ejecución del Programa Estatal para el Desarrollo Regional (PEDR), enel que se incluyeron proyectos acordados en el seño de cada uno de losdoce Subcomités Regionales del COPLADES; y la manera de instrumentarloconsistió en lo siguiente: del presupuesto estatal se desprendieron recursospara asignarse a cada región, en función de criterios acordes a la PolíticaRegional del Plan Estatal de Desarrollo 1985 – 1991; a estos recursos sesumaron los que fue posible convenir con el gobierno federal. Así, el montodeterminado para cada región se distribuyó en los proyectos resultantes detrabajos de consulta y análisis efectuados en los respectivos subcomités delCOPLADES.

• La ejecución de un programa especial de gran magnitud relativo a obrasde agua potable y alcantarillado, con aportaciones de los tres niveles degobierno, las comunidades beneficiadas y créditos de BANOBRAS. Ladefinición de este programa se hizo en el Subcomité Especial de AguaPotable y Alcantarillado del COPLADES.

Esto es sólo una muestra representativa de hechos que reflejan el fortalecimiento delSEPD en los años de 1986 a 1990, siendo gobernador el Ing. Rodolfo Félix Valdés(RFV).

Hubo otros casos también relevantes, como los proyectos de Modernización Urbana(por ejemplo: “Metroplan” de Hermosillo* ) y el Programa Familia – Escuela –Gobierno, con una muy amplia y efectiva participación social en la planeación, lainstrumentación y el seguimiento de la ejecución correspondiente.La figura de Agente de Consulta Popular, fue incorporada en el COPLADES, a fin decontar con alguien encargado específicamente de organizar, promover y apoyar laparticipación social en el proceso de planeación por cada subcomité del COPLADES.

Más aún, el Gobernador del Estado designó al Secretario Técnico de cada COPLAM,con la atribución que se le otorgó al respecto en su carácter de Presidente delCOPLADES; y ésto lo hizo seleccionando a personas idóneas para el desempeño de

las responsabilidades correspondientes. A estos secretarios técnicos se les preparóen todo lo concerniente a la planeación y promoción del desarrollo, así como enrelación a la programación presupuestaria.

Por otra parte, también respecto al fortalecimiento del sistema estatal de planeacióndemocrática, se realizó lo siguiente en sus ámbitos normativos y de instrumentación,control y evaluación:

• El establecimiento de normas para la Coordinación Sectorial en laAdministración Pública Estatal; ésto fue en la Ley Orgánica del PoderEjecutivo del Estado.

• La emisión del Acuerdo del titular del Poder Ejecutivo del Estado, en elque determina cuáles son las dependencias coordinadoras de sectores y losagrupamientos de las entidades paraestatales por sectores.

• La expedición del Decreto que modifica al de la creación del COPLADES, demanera que fortalece la participación social entre otros aspectos.

• La promulgación de la Ley de Presupuesto de Egresos, ContabilidadGubernamental y Gasto Público Estatal, así como su reglamento.

• El diseño, desarrollo e implementación inicial de un Sistema Estatal deInformación, con una red de teleproceso, mediante la cual se enlazó a laSecretaría de Planeación del Desarrollo (SPD) y la Tesorería General delEstado, con otras dependencias. Así se puso en operación el Sistema deInformación para el Control y la Administración de los Recursos Financieros(SICARF)*.

Las disposiciones legales y reglamentarias en materias de la coordinación sectorialy de la administración presupuestaria, condujeron a la reorganización de algunosaspectos de los procesos correspondientes.

Uno de los hechos relevantes en este sentido, fue el fortalecimiento de las unidadesresponsables de la planeación y programación presupuestaria en las dependenciasque contaban con ellas; y la creación de estas unidades en las dependencias que nolas tenían.

Se puso especial énfasis en la desconcentración de tomas de decisiones de laadministración presupuestaria. Esto es, a efecto de que no fuera necesario recurrir altitular de la SPD o a los Directores Generales adscritos a esta Secretaría, en buscade decisiones o soluciones para todo tipo de asuntos al respecto.

La evaluación de la gestión pública, se siguió haciendo prácticamente de la mismamanera que en el período 1979 – 1985. Esto es, con enfoques a metas de losprogramas presupuestarios y al gasto del ejercicio correspondiente, así como enrelación a variables macroeconómicas estatales, tomando como referencia a lasnacionales; y mediante análisis de indicadores del bienestar social.

En el ámbito de los municipios:

También ahí se vieron fortalecidos los procesos de planeación y administración ypresupuestaria; y se mantuvieron los métodos de evaluación, realizándose en formassimilares a la que adoptaron desde 1980.

En torno a esto, continuó siendo un factor de apoyo determinante la función deAsesoría a Municipios desempeñada por la SPD estatal desde 1979, cuando aún notenía el carácter de Secretaría.

Dicha función se amplió para ser de Desarrollo Regional y Asesoría a Municipios; yen este contexto, la SPD prosiguió sus labores de apoyo para el fortalecimiento delas administraciones públicas municipales.

Entre las tareas correspondientes, sobresalen la emisión de manuales, guíasmetodológicas, catálogos de programas, y de partidas presupuestales, formatos einstructivos, cada año en apoyo a los procesos de programación – presupuestaciónmunicipal.

Asimismo, la realización de seminarios de información y capacitación parapresidentes y funcionarios municipales, y personal de diversos puestos, cada año. Enestas participó el Instituto Sonorense de Administración Pública (ISAP).

Lo hecho al respecto, constituyó una plataforma básica muy útil para los procesospresupuestarios municipales. Ello permitió también consolidar la CoordinaciónEstado – Municipio, formalizada en Convenios que cada año se suscribieron,atendiendo propósitos comunes de la planeación del desarrollo de Sonora, incluidoen esto el fortalecimiento municipal.

Fase de 1991 a 1997

En los primeros meses del año 1991, aún siendo Gobernador del Estado el Ing.Rodolfo Félix Valdés, empezaron a ser significativas las modificaciones a lasprácticas de planeación y de la programación presupuestaria, que habían alcanzadoun nivel muy satisfactorio en los años anteriores.

Los esquemas locales de organización y participación social en la planeación einstrumentación de acciones para el desarrollo, fueron gradualmente desplazadospor los esquemas del Programa Nacional de Solidaridad.

Las repercusiones de lo mencionado pueden sintetizarse en los siguientes aspectos:• Los COPLAM dejaron de ser en la realidad el núcleo orgánico del sistema

de planeación en el ámbito municipal. Esto ocurrió porque surgieron losConsejos Municipales de Solidaridad con atribuciones que les confirió laadministración pública federal, respecto a la programación presupuestaria deproyectos, obra y acciones del citado Programa.

• Situación similar se observó en el nivel estatal, porque dicho Programa estabaregido para su operación por normas y lineamientos que no eran fácilmenteacoplables al esquema de funcionamiento del COPLADES.

• Una gran parte de los recursos de inversión pública federal para Sonora,correspondían al programa de Solidaridad, lo cual hizo indispensablemodificar algunos de los esquemas y procedimientos básicos que se teníanen la administración estatal, para la programación – presupuestación deinversiones.

En este contexto, transcurrió la primera mitad del sexenio del Gobernador del EstadoLic. Manlio Fabio Beltrones, quien tomó posesión de esta responsabilidad en octubrede 1991.

En consecuencia, se concibieron nuevas maneras para efectuar la programaciónanual y para el financiamiento del desarrollo estatal. Hubo exitosos resultados, enobras públicas de diversa índole, como las del Programa de Modernización Urbana(PROURBE), y de la infraestructura para los servicios básicos.

Los novedosos esquemas de ingeniería financiera fueron entonces muy útiles, perofueron concebidos e instrumentados teniéndose un entorno que se veía conperspectivas muy positivas.

Así, los presupuestos estatales fueron nutridos con ingresos extraordinarios, esdecir, endeudamiento, con la visión a futuro de tenerse la capacidad de pago enproporciones poco relevantes para el monto total del presupuesto estatal: menos del15% era lo que se decía.

Sin embargo, llegó la crisis aparentemente inesperada de la economía nacional,que impactó con gran magnitud desfavorable a las finanzas públicas estatales ymunicipales de Sonora.

Previamente, las administraciones públicas municipales ya tenían sus propias crisisagudizadas en los años de 1991 a 1994.

La mayoría de los presupuestos municipales tenían asignaciones de cero pesos enel capítulo 6000 de inversiones en infraestructura.

Y también la mayoría de las administraciones municipales tenían grandes déficitde operación; esto es pasivos con proveedores y contratistas que no era posibledisminuir y menos liquidar en un corto plazo.

El ejecutivo estatal tomó la decisión de apoyar a los ayuntamientos que seencontraban con muy altos pasivos flotantes y deudas públicas, asumiendo una partede estas deudas y ayudando a la reestructuración del resto.

Lo anterior fue instrumentado en 1994, a mediados del año, antes del famoso errorde diciembre.

No es objeto del presente trabajo profundizar en detalles acerca de las deudaspúblicas del Estado y de los municipios. Por eso, lo antes descrito es sólo con lafinalidad de llegar a puntualizar lo siguiente:

• Los procesos de planeación y administración presupuestaria, en el ámbitoestatal y de los municipios, se vieron afectados desfavorablemente por losesquemas nacionales de Solidaridad y también por las coyunturaseconómicas locales y nacionales.

• Hubo buenos resultados, evidentes por una gran cantidad de obras en todoslos rincones del territorio nacional. En ésto fue muy favorable la aplicación delos Fondos Municipales de Solidaridad (FOMUSO); y las ciudades también sebeneficiaron con otros fondos del mismo programa. Pero, las modificacionesque tuvieron que hacerse a los esquemas locales de planeación,programación, presupuestación no resultaron favorables para elfortalecimiento deseado.

• Luego, desde diciembre de 1994, con un nuevo Presidente de la República,hubo cambios poco significativos en los esquemas antes referidos, deSolidaridad.

Consecuentemente, el saldo final de la fase considerada (1991-1997) de lasexperiencias presupuestarias y evaluatorias, equivale a un déficit en la calidad de losprocesos referidos.

En la administración estatal y en las municipales, por las situaciones descritas, laslabores de programación, presupuestación y evaluación se convirtieron en tareaspara cumplir con los requisitos legales correspondiente, más que en procesos deanálisis, jerarquizaciones y valoraciones cuantitativas y cualitativas, vinculados a lasdirectrices de los planes de desarrollo.

Los problemas financieros no daban tiempo para ocuparse en la planificación deldesarrollo y la programación presupuestaria con el rigor metodológico que implican.Por eso fueron delegadas a personas con puestos que no eran de nivel medio osuperior, sólo para el llenado de formatos de programas y presupuestos.

En 1992 a la SPD se le asignaron atribuciones adicionales, incluyendo las de controlde los egresos mediante la autorización de órdenes de pago y las de contabilidad,que antes estaban a cargo de la Tesorería General del Estado, cuya denominaciónse cambió a Secretaría de Finanzas.La SPD pasó a ser entonces la Secretaría de Planeación del Desarrollo y GastoPúblico (SPD y GP), siendo su titular el Lic. Jesús Alberto Cano Vélez.

También se incorporaron a esta dependencia las atribuciones de administración,capacitación y desarrollo de personal, que antes tenía a su cargo la Oficialía Mayora través de la Dirección General de Recursos Humanos. (La Oficialía Mayordesapareció).

Fase de 1997 a 2002

En estos años, el proceso de planeación, en sus etapas desde la formulación deplanes hasta la evaluación, se encontró supeditado en gran medida a factorespolíticos y partidistas.

Por ejemplo, el trabajo de revisión de las cuentas públicas estatal y municipales delejercicio fiscal 2001, pareció más dedicado a esfuerzos para tratar de desacreditar adeterminadas administraciones públicas o autoridades por sus filiaciones partidistas,que para calificar con la mayor racionalidad posible a las cuentas presentadas.

Lo mismo se observó durante los tiempos de análisis de las iniciativaspresupuestarias de ingresos y egresos estatales y municipales.

Es así que tanto la administración estatal y la de la mayoría de los municipios, seencuentraron permanentemente en situaciones de alta presión política – partidista:y ésto conduce a tener que dejar forzadamente de lado algunos requisitos técnicos,metodológicos e instrumentales que son inherentes a la concepción fundamental delproceso de planeación en general y de cada una de sus etapas.

A este contexto se agregan los elementos hacendarios y de la coordinación fiscal,que no han sido del todo favorables para la administración pública estatal,principalmente.

Desde el presupuesto de 1998 y hasta el actual en ejercicio (2002), son muy notableslos escasos márgenes de disponibilidad de recursos que el ejecutivo estatal puedeprogramar y aplicar en obras, acciones y servicios de alto impacto estratégico parael desarrollo de Sonora, conforme a prioridades determinadas en su esfera deresponsabilidades.

No es así en la mayoría de las administraciones municipales. De 1997 a 1998 susmontos presupuestales se incrementaron en gran medida, y así, con altos niveles semantuvieron hasta el año pasado. En los casos de municipios que no fueron bienfavorecidos por la reforma y adiciones a la Ley de Coordinación Fiscal, de diciembrede 1997, el ejecutivo estatal les canalizó recursos complementarios.

En el presente ejercicio (2002) están teniendo problemas muchas administracionesmunicipales, pero no sólo por causa de los recortes presupuestarios de laFederación; también hay orígenes de ello en sus maneras de hacer la administraciónpresupuestaria.

Hay casos que son la excepción al respecto, como es el de Hermosillo, en el quese observa un alto nivel de eficacia y eficiencia en la administración de sus recursospresupuestales. Pero aún así no se ha escapado de la corrupción en el manejo defondos.

Por otra parte, en el ámbito estatal, la administración presupuestaria y la evaluación,en lo referente a sus metodologías e instrumentos, mantienen características muysimilares a las de hace quince años más o menos; y continúan realizándose casi deigual manera que en aquella época.

Por sí mismo ésto no es una situación defectuosa. Sin embargo, deja lugar a suponerque no es posible entonces lograr resultados diferentes (mejores) a los obtenidostradicionalmente, que han sido buenos, pero con muchísimas dificultades como lasrelativas a lograr las aprobaciones de las iniciativas presupuestarias y las cuentasde hacienda pública estatal, así como para poder disponer de recursos para obraspúblicas en montos significativos.

En materia de control, las acciones que se han realizado desde 1998 al momentoactual, a través de las auditorías, lo que más parece haberse logrado es mantenerocupados en una gran parte de sus tiempos a un gran número de servidores públicos,tratando de satisfacer o solventar lo requerido por los órganos de control interno y porla contraloría general del Estado.

Los enfoques y las maneras de la vigilancia y el control, que se están aplicandopresentan características de mayor rigurosidad que lo observado en la programación,presupuestación y evaluación. Esto es respecto a los elementos conceptuales,normativos y metodológicos de dichas etapas del proceso que no ocupa. Lo cual,puede considerarse atribuible a los evidentes factores de presión política y partidistaque inciden en la administración pública estatal.Situaciones similares se encuentran en la generalidad de las administracionesmunicipales.

En el contexto descrito, los puntos básicos identificados para los fines del presentetrabajo, son los siguientes:

• Un gran número de planes municipales de desarrollo, en la práctica no sonla guía fundamental de las respectivas administraciones públicas; y el planestatal se ha visto ante muchas limitaciones para su cabal ejecución;

• Los presupuestos de egresos municipales y el del Estado, están sustentadosen débiles estructuras programáticas. Esto es porque no permiten asegurarque los gastos se dirijan efectivamente a fines, acordes a las prioridades parael desarrollo en los ámbitos a que corresponden. Los subprogramas son muygenéricos: engloban tanto metas propias del quehacer administrativo interno,como las de carácter estratégico en beneficio de la población – objetivoa atender y beneficiar. En consecuencia, es común que se consuman losrecursos en las acciones inherentes al primer tipo de metas mencionado; y

• Las evaluaciones en el transcurso del ejercicio fiscal, suelen ser únicamenteinformes de seguimiento con más énfasis en lo financiero que en suselementos programáticos.

Las causas determinantes de este panorama se identifican en la falta de afinaciones,renovaciones y cambios al sistema de planeación en su conjunto total y con particularatención a los procesos presupuestarios y de evaluación. Lo cual, a su vez, ha sido

resultante en gran parte de la nueva dinámica de los factores políticos y partidistasen que nos encontramos.

Esperemos que ésto sea superado en los años venideros y que la experienciaadquirida sea bien aprovechada para avanzar en el perfeccionamiento del sistemay los procesos de Planeación y Presupuesto de la Administración Pública Estatal yMunicipal de Sonora.

44ISAP Alberto Haaz

[1] De 1970 a 1979 la economía sonorense tuvo un ritmo de crecimiento real en promedio del 3.1%,tasa inferior a la registrada en el decenio anterior que fue de 6.2%[2] En la Ley de Planeación de Sonora, promulgada en 1984, se estableció la denominación deProgramas Operativos Anuales; antes de esta Ley eran los Planes aquí mencionados.[3] Los COPLAM se crearon en 1982, en virtud de convenios del Ejecutivo Estatal con losAyuntamientos. Antes eran organismos ligados al COPRODESON.[4] La Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) del Gobierno del Estado fue creada en1980. Antes era la Dirección General de Programación y Presupuesto, que tuvo como antecedentea la Unidad con el mismo nombre. En 1984 pasó a ser la Secretaría de Planeación del Desarrollo(SPD). El Lic. Marco Antonio Cubillas Estrada fue el primer titular de dicha Secretaría; previamente,desde febrero de 1979 fue Coordinador del Grupo Especial de Asesoría en materia de Planeacióndel Desarrollo, durante la campaña política electoral del Dr. Samuel Ocaña García para Gobernadordel Estado. En dicho Grupo, otros coordinadores fueron también el Dr. Salvador Ortiz Pérez (QEPD)-que luego fue Delegado de la Secretaría de Programación y Presupuesto Federal en Sonora- y elLic. Carlos Ocaña García –que había sido Delegado del Instituto Mexicano de Comercio Exterior enSonora-. Por otra parte, la coordinación de los trabajos de campo para la planeación del desarrolloestuvo a cargo del Dr. Carlos Enrique Peña Limón, quien era Director del Centro de Estudios PolíticosEconómicos y Sociales (CEPES) del PRI y Director de un instituto de investigaciones científicas queposteriormente se transformó en el Centro de Investigación y Alimentación en Desarrollo (CIAD), A.C.Los integrantes del Grupo mencionado (alrededor de 40 expertos en diversos campos inherentes aldesarrollo económico y social) fueron incorporados en la Administración Pública estatal 1979-1985,en direcciones generales relativas a políticas y programas que habían formulado para el Plan de estesexenio.[5] El C. P. Ovidio Pereyra García era el Tesorero General del Estado.[6] Este caso se aborda en el Manual de Programación – Presupuestación 1984, emitido por la SPP-Estatal.