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La Equidad de la Política Fiscal en Costa Rica
Estimación de la progresividad e incidencia redistributiva de los
impuestos y el GPS
Juan Diego Trejos SolórzanoUniversidad de Costa Rica
Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas
Taller Regional: Equidad Fiscal y Taller Regional: Equidad Fiscal y Tendencias TributariasTendencias Tributarias
22 y 23 de Julio del 2008, Antigua, Guatemala
Objetivo• Presentar el impacto conjunto del sistema
tributario y el Gasto Público Social en la distribución del ingreso
• Trabajo más descriptivo que propositivo− Fotografía sobre el papel que está jugando
hoy (2004) la política fiscal (impuestos + GPS) en la distribución del ingreso
− Marco para simulaciones sobre reformas posibles
Algunas consideraciones metodológicas
• Distribución del ingreso (consumo) antes o autónomo versus distribución del ingreso (consumo) después de la política fiscal
• Indicador de bienestar: ingreso familiar autónomo per cápita ajustado
• Impuestos considerados: los que recaen directamente sobre las personas (59% de los ingresos fiscales, 13% del PIB) (49% - 10,8%)
• Gastos considerados: gastos sociales pues recaen directamente sobre las personas (65% del GT y 15,7% del PIB) (51% - 12,1%)
• Simulaciones estáticas y sin comportamiento• Fuente: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los
Hogares 2004• Ajuste de ingreso familiar per cápita: por inclusión
(transferencias estatales y otros ingresos), por omisión (impuestos sobre ingresos no salariales y contribuciones a la Seguridad Social de no asalariados) y subdeclaración (ajuste estimación exógena de SCN)
• Ámbito de análisis: Gobierno General.
Los ajustes aumentan el peso de las fuentes no salariales y la
desigualdad
Costa Rica: Ajuste de los ingresos por inclusión, omisión y subdeclaración. 2004
Indicador Original Actualizado Ajustado Variación %
Ingreso per cápita medio US $ por mes 306 299 345 12,9US $ por año 3.670 3.585 4.144
Composición por fuente 100,0 100,0 100,0 9,8Remuneraciones 51,9 53,4 49,3 4,3Renta empresarial 18,0 20,3 20,8 26,6Renta Capital 16,6 16,8 20,5 35,5Transferencias 9,4 9,5 9,5 11,1Ingresos ocacionales 4,1 0,0 0,0 -100,0
Coeficiente de Gini 0,5564 0,5693 0,6017
El punto de partida: una distribución del ingreso muy desigual (Coeficiente Gini -
personas)
Incidencia del Sistema Tributario
Una carga tributaria relativamente baja y dependiente de impuestos indirectos
Impuesto al valor agregado
• Principal fuente de ingreso: 22% ingresos fiscales, 34% ingresos tributarios.
• Progresivo según consumo y regresivo según ingreso• Efecto redistributivo modesto (R-S = 0,0031) tres décimas del 1% de
CG
Impuesto al valor agregado
• En línea con lo esperado resulta regresivo• Efecto redistributivo modesto• Reforma propuesta con limitado impacto negativo pero deja por
fuera rubros más progresivos• Un IVA general aumentaría CG en un punto pero duplicaría
recaudación
Incidencia del impuesto sobre las ventas (IVA) actual y según reformas propuestas(Hogares ordenados en deciles según su ingreso familiar per cápita autónomo ajustado)
Impuesto IVA sin Actual Adicional IVA Total Educ.-Salud IVA Total exenciones
1. Progresividad
Tasa media impuesto/ingreso (%) 4,1 0,7 4,8 0,3 5,0 10,3
Decil 01 (más pobre) 6,9 1,7 8,6 0,2 8,7 24,5Decil 02 4,3 0,9 5,2 0,2 5,4 11,9Decil 09 3,3 0,5 3,8 0,5 4,2 7,1Decil 10 (más rico) 3,1 0,5 3,6 0,4 4,0 6,2
Cuasi Gini del impuesto 0,5081 0,4999 0,5070 0,6755 0,5212 0,4655Índice de Kakwani (si K<0 => regresivo) -0,0936 -0,1018 -0,0947 0,0738 -0,0805 -0,1362
2. Capacidad redistributiva
Gini del ingreso antes del impuesto 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017Índice Reynolds-Smolensky -0,0031 -0,0037 -0,0035 -0,0103(si RS>0 => progresivo)
IVA potencialProyecto de Reforma
Impuesto al valor agregadoLa otra perspectiva: En términos absolutos, los ricos son los que más pagan
• El 20% más rico paga más de la mitad del impuesto y equivale a 4,8 veces más que el 40% más pobre.
• Proyecto reforma no introduce cambios distributivos, sin embargo se esta renunciando a la recaudación de los estratos más ricos en gastos de Salud y Educación
• Aún en caso de una eliminación total de exoneraciones se sigue recaudando algo más de la mitad del impuesto del 20% más rico
• Lo importante es el resultado neto de la política fiscal y no de un impuesto en particular
Incidencia del impuesto sobre las ventas (IVA) actual y según reformas propuestas(Hogares ordenados en deciles según su ingreso familiar per cápita autónomo ajustado)
Impuesto IVA sin Actual Adicional IVA Total Educ.-Salud IVA Total exenciones
Quién paga el impuesto
20% más pobre 4,1 5,1 4,2 1,3 4,0 5,540% más pobre 11,8 13,3 12,0 4,1 11,3 14,220% más rico 56,4 56,5 56,4 72,5 57,8 53,3
20% más rico / 40% más pobre 4,8 4,2 4,7 17,6 5,1 3,7
Indicadores Proyecto de Reforma IVA potencial
• Si se miden solo los impactos directos (compra de combustible) es progresivo
• Si se agregan impactos indirectos se vuelve regresivo pero con limitada capacidad redistributiva
Selectivos sobre combustibles
Selectivos sobre combustibles
• Al considerar el consumo como indicador de bienestar, el impuesto se mantiene progresivo
Incidencia del impuesto único sobre los combustibles. 2004(Hogares ordenados en deciles según su ingreso familiar per cápita autónomo ajustado)
Indicadores Directo Pasajes Indirecto Total
1. Progresividad
Tasa media impuesto/ingreso (%) 1,1 0,4 1,2 2,8
Decil 01 (más pobre) 1,3 1,0 2,8 5,1Decil 02 0,9 0,6 1,4 2,9Decil 09 1,7 0,3 0,8 2,8Decil 10 (más rico) 1,7 0,4 0,7 2,8
Cuasi Gini del impuesto 0,6491 0,6006 0,4618 0,5803Índice de Kakwani (si K<0 =>regresivo) 0,0474 -0,0012 -0,1399 -0,0215
1. Capacidad redistributiva
Gini del ingreso antes del impuesto 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017Índice Reynolds-Smolensky (si RS>0 => progresivo) 0,0005 0,0004 -0,0007
3. Quién paga el impuesto
20% más pobre 1,8 4,5 5,5 3,440% más pobre 5,5 11,2 14,4 9,320% más rico 70,9 67,5 53,1 64,5
20% más rico / 40% más pobre 12,8 6,0 3,7 6,9
Otros selectivos al consumo
• Regresivo en todos los casos, excepto para vehículos y sus repuestos• Igual resultado, excepto bebidas alcohólicas, cuando se considera el Consumo
− Los pobres destinan un mayor porcentaje de su ingreso al consumo de tabaco y licores que los ricos
− Participación más alta en la canasta de los hogares relativamente más pobres• Bajo impacto redistributivo
Incidencia del resto de los impuestos selectivos al consumo. 2004(Hogares ordenados en deciles según su ingreso familiar per cápita autónomo ajustado)
Tabaco y Bebidas Bebidas sin Vehículos OtrosCigarrillos Alcohólicas Alcohol y repuestos Bienes
1. Progresividad
Tasa media impuesto/ingreso (%) 0,2 0,2 0,1 0,8 0,6
Decil 01 (más pobre) 0,5 0,2 0,1 0,4 1,5Decil 02 0,2 0,1 0,1 0,5 0,6Decil 09 0,1 0,1 0,1 1,0 0,3Decil 10 (más rico) 0,0 0,2 0,0 1,7 0,2
Cuasi Gini del impuesto 0,1976 0,5239 0,4042 0,7266 0,3752Índice de Kakwani (si K<0 =>regresivo) -0,4042 -0,0779 -0,1975 0,1249 -0,2266
2. Capacidad redistributiva
Gini del ingreso antes del impuesto 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017Índice Reynolds-Smolensky (si RS>0 => progresivo) -0,0004 -0,0001 -0,0001 0,0013 -0,0007
3. Quién paga el impuesto
20% más pobre 7,9 2,8 5,0 1,2 6,440% más pobre 25,2 9,0 14,8 4,4 16,820% más rico 28,7 54,6 45,7 77,4 43,3
20% más rico / 40% más pobre 1,1 6,1 3,1 17,8 2,6
Indicadores
Impuesto a la renta personal
• El más progresivo: el mayor Kakwani; único perdedor el 10% más rico que paga más del 90% del impuesto
• Muy moderado impacto redistributivo (recaudación no superior a 1% del PIB)
• Tasa efectiva del 10% más rico = 3,3%
Incidencia de los impuestos directos y de las cargas sociales. 2004(Hogares ordenados según ingreso familiar per cápita autónomo ajustado)
Cargas Directos
Renta Otros 1 Total Sociales mas CS
1. Progresividad
Tasa media impuesto/ingreso (%) 0,6 0,2 0,9 3,8 4,7
Decil 01 (más pobre) 0,0 0,6 0,6 1,3 1,9Decil 02 0,0 0,2 0,2 3,0 3,2Decil 09 1,5 0,3 1,8 4,6 6,5Decil 10 (más rico) 3,3 0,3 3,7 4,3 8,0
Cuasi Gini del impuesto 0,9107 0,6554 0,8864 0,5873 0,7067
Índice de Kakwani (si K<0 => regresivo) 0,3090 0,0536 0,2847 -0,0144 0,1050
2. Capacidad redistributiva
Gini del ingreso antes del impuesto 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017Índice Reynolds-Smolensky 0,0074 0,0001 0,0076 -0,0008 0,0070(si RS>0 => progresivo)
3. Quién paga el impuesto
20% más pobre 0,0 2,8 0,3 1,8 1,240% más pobre 0,2 6,3 0,7 7,5 4,820% más rico 96,5 71,5 94,1 62,0 74,8
20% más rico / 40% más pobre 599,2 11,4 126,6 8,3 15,6
1/ Incluye impuesto territorial, de salida del país, permisos de construcción y de conducir, multas, etc.
IndicadorImpuestos Directos
Impuesto a la renta personal:Una progresividad sin impacto
• IRPF muy pequeño: 0,9% del PIB (9,8% OECD), 28% del ISR (74% OECD)
• Impacto redistributivo muy moderado • En cambio en la participación del 10% más rico (antes/después) no llega al
1% (de 49,4 % a 48,5%).• Esa es la transferencia que hace el 10% más rico al resto de la sociedad.
• Un aumento del IRPF del 1% del PIB transferido según gasto en protección social duplica la participación en el ingreso del 10% más pobre y aumenta en 23% la del 40% más pobre. Reduce Gini en 3,2 puntos.
• La alta desigualdad en la distribución de los ingresos demanda un rediseño del IRPF para ampliar la capacidad recaudatoria y redistributiva.
• Máxime si se tiene en cuenta la alta elusión y evasión existente. Personas físicas con actividades lucrativas pagan un décimo de lo que corresponde.
Impacto del Sistema Tributario
• Los impuestos considerados son progresivos, pero la diferencia entre el Gini antes y después de Impuestos es insignificante (RS=0,003)
• Progresividad probablemente se transforme en proporcionalidad si se incluyen impuestos sobre empresas
• ¿Quiénes son los perdedores? : deciles 1, 9 y 10.• ¿Quién paga los impuestos? : 20% más rico paga 68% o 9 veces lo que el 40% más
pobre
Incidencia total de los impuestos y las cargas sociales del gobierno general. 2004(Hogares ordenados según ingreso familiar per cápita autónomo ajustado por subdeclaración)
Impuesto Sobre Otros Impuestos Total Cargas Impuestos
de ventas combustible Selectivos Directos Impuestos Sociales mas CS
1. Progresividad
Tasa media impuesto/ingreso (%) 4,1 2,8 1,8 0,9 9,6 3,8 13,4
Decil 01 6,9 5,1 3,3 0,6 16,4 1,3 17,7Decil 02 4,3 2,9 1,5 0,2 9,0 3,0 12,0Decil 09 3,3 2,8 1,5 1,8 9,5 4,6 14,1Decil 10 3,1 2,8 2,2 3,7 11,8 4,3 16,1
Cuasi Gini del impuesto 0,5081 0,5803 0,6129 0,8864 0,6439 0,5873 0,6279Índice de Kakwani (si K<0 => regresivo) -0,0936 -0,0215 0,0112 0,2847 0,0422 -0,0144 0,0261
2. Capacidad redistributiva
Gini del ingreso antes del impuesto 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017 0,6017Índice Reynolds-Smolensky -0,0031 -0,0007 0,0000 0,0076 0,0034 -0,0008 0,0026(si RS>0 => progresivo)
3. Quién paga el impuesto
20% más pobre 4,1 3,4 2,7 0,3 2,7 1,8 2,440% más pobre 11,8 9,3 8,3 0,7 7,7 7,5 7,620% más rico 56,4 64,5 66,3 94,1 70,1 62,0 67,8
20% más rico / 40% más pobre 4,8 6,9 8,0 126,6 9,2 8,3 8,9
Incidencia del Gasto Público Social
Dos tercios del gasto del GG se destina a programas
sociales
Gasto Público en Educación
• Pro-pobre en la educación general y proporcional en su conjunto.• ¿Progresividad o “selección natural”? Indicador de progresividad o de
un problema (la calidad del GPS)? ¿Segmentación? Programas universales.
• Progresivo pero no pro-pobre en educación superior y capacitación. • En educación superior el 20% más rico recibe más que el 40% más
pobre
Incidencia del gasto social del gobierno general en servicios de educación. 2004(Hogares ordenados según ingreso familiar autónomo per cápita ajustado por subdeclaración)
Educación Formación Educación
Preescolar Primaria Secundaria Total Superior Profesional Total
1. Progresividad
Tasa media gasto/ingreso (%) 1,2 7,5 3,5 13,2 1,8 0,7 15,7
Decil 01 (más pobre) 4,8 40,9 13,2 59,8 1,9 2,4 64,1Decil 02 2,8 14,2 5,8 25,4 3,8 0,5 29,8Decil 09 0,1 0,4 0,5 1,2 1,6 0,2 3,0Decil 10 (más rico) 0,0 0,1 0,1 0,2 1,1 0,1 1,5
Cuasi Gini del impuesto -0,213 -0,313 -0,131 -0,218 0,423 0,178 -0,014Índice de Kakwani (si K<0 => progresivo) -0,814 -0,915 -0,732 -0,820 -0,178 -0,424 -0,616
2 Capacidad redistributiva
Gini del ingreso antes del impuesto 0,602 0,602 0,602 0,602 0,602 0,602 0,602Índice Reynolds-Smolensky (si RS>0 => progresivo) 0,002 0,012 0,007 0,022 0,001 0,001 0,023
3. Quién recibe el gasto
20% más pobre 28,3 35,6 20,9 28,0 7,5 5,7 20,840% más pobre 56,7 62,5 47,3 55,6 16,7 21,1 42,520% más rico 6,4 5,8 9,0 8,1 49,8 21,1 20,5
40% más pobre / 20% más rico 8,9 10,8 5,3 6,9 0,3 1,0 2,1
Educación General
Gasto Público en Salud
• Progresivo en todos los casos, pero claramente pro-pobre solo en atención primaria. Globalmente tiende a la proporcionalidad (CG cercano a cero)
• En los servicios curativos el gasto es muy proporcional (no segmentación)
• Al igual que en educación con efecto redistributivo importante.
Incidencia del gasto social del gobierno general en servicios de salud. 2004
Atención Consulta Hospita_ SaludPrimaria Externa lización Total
1. Progresividad
Tasa media gasto/ingreso (%) 6,8 6,6 11,8 25,2
Decil 01 (más pobre) 40,1 36,9 58,9 135,9Decil 02 8,1 7,8 9,5 25,4Decil 09 0,6 0,9 1,8 3,3Decil 10 (más rico) 0,2 0,3 0,4 0,9
Cuasi Gini del impuesto -0,141 -0,058 0,003 -0,041Índice de Kakwani (si K<0 => progresivo) -0,742 -0,660 -0,599 -0,643
2 Capacidad redistributiva
Gini del consumo antes del impuesto 0,602 0,602 0,602 0,602Índice Reynolds-Smolensky (si RS>0 => progresivo) 0,009 0,009 0,007 0,023
3. Quién recibe el gasto
20% más pobre 24,0 21,1 16,7 19,340% más pobre 48,9 42,6 32,3 38,220% más rico 10,9 15,5 11,1 12,1
40% más pobre / 20% más rico 4,5 2,8 2,9 3,2
(Hogares ordenados según ingreso autónomo per cápita ajustado)
Indicador
Gasto Público en Protección Social
• Gasto claramente pro-pobre en todos los subprogramas pero con amplia variación.
• Focalización buena; ¿asignación suficiente: 1,6% del PIB?
Incidencia del gasto social del gobierno general en protección social. 2004
Incentivos Centros Regulación Pensiones no Grupos Vivienda yEstudiar Infantiles Trabajo Contributivas Vulnerables Agua
1. Progresividad
Tasa media gasto/ingreso (%) 1,5 1,5 0,4 6,8 9,5 2,7 22,4
Decil 01 (más pobre) 8,3 12,2 1,3 59,4 87,2 16,9 185,3Decil 02 2,9 1,3 0,8 3,5 3,3 3,7 15,5Decil 09 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2Decil 10 (más rico) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1
Cuasi Gini del impuesto -0,314 -0,469 -0,123 -0,569 -0,471 -0,279 -0,409Índice de Kakwani (si K<0 => progresivo) -0,916 -1,071 -0,725 -1,171 -1,073 -0,881 -1,010
2 Capacidad redistributiva
Gini del consumo antes del impuesto 0,602 0,602 0,602 0,602 0,602 0,602 0,602Índice Reynolds-Smolensky (si RS>0 => progresivo) 0,002 0,001 0,001 0,005 0,004 0,004 0,016
3. Quién recibe el gasto
20% más pobre 37,7 48,5 20,4 59,7 53,7 32,9 45,940% más pobre 64,3 72,7 45,3 77,7 73,9 58,3 68,120% más rico 7,7 0,4 6,6 1,3 6,0 3,8 4,2
40% más pobre / 20% más rico 8,4 195,6 6,8 59,0 12,3 15,5 16,2
(Hogares ordenados según ingreso autónomo per cápita ajustado)
Indicador Total
Coeficientes de cuasi gini por programas sociales. 2004
-80 -60 -40 -20 0 20 40 60 80 100
Regímenes especiales - PN
Ingreso Familiar Autónomo
Educación Superior
Régimen IVM-CCSS
Formación Profesional
Servicios Municipales
Hospitalización
Educación Total
Salud Total
Consulta Externa
Gasto Social Total sin Pensiones
Regulación al Trabajo
Educ. Secundaria
Atención Primaria
Educ. Preescolar
Educación General
Vivienda y Agua
Educ. Primaria
Incentivos para Estudiar
Total Protección Social
Centros Infantiles
Grupos Vulnerables
Pensiones no Contributivas
En resumen los programas selectivos son los más progresivos
Impacto del Gasto Público Social
• Pro-pobre (salvo servicios municipales y servicios culturales y recreativos que es progresivo pero no pro-pobre).
• La diferencia entre el Gini antes y después del GPS (RS) es importante 6,1 puntos, pero menor a OCDE (9 puntos como media).
• Quiénes son los ganadores: deciles 1 a 7. ¿Cuánto ganan? ¿Quién recibe el GPS?
Incidencia del gasto social total del gobierno general sin pensiones. 2004
Servicios de Servicios Protección Servicios Gasto SocialEducación de Salud Social Municipales Total
1. Progresividad
Tasa media gasto/ingreso (%) 15,7 25,2 22,4 3,0 66,3
Decil 01 (más pobre) 64,1 135,9 185,3 12,8 398,1Decil 02 29,8 25,4 15,5 4,1 74,8Decil 09 3,0 3,3 0,2 0,8 7,4Decil 10 (más rico) 1,5 0,9 0,1 0,5 2,9
Cuasi Gini del impuesto -0,014 -0,041 -0,409 0,143 -0,071Índice de Kakwani (si K<0 => progresivo) -0,616 -0,643 -1,010 -0,458 -0,672
2 Capacidad redistributiva
Gini del consumo antes del impuesto 0,602 0,602 0,602 0,602 0,602Índice Reynolds-Smolensky (si RS>0 => progresivo) 0,023 0,023 0,016 0,004 0,061
3. Quién recibe el gasto
20% más pobre 20,8 19,3 45,9 14,2 23,240% más pobre 42,5 38,2 68,1 31,1 43,320% más rico 20,5 12,1 4,2 28,9 15,0
40% más pobre / 20% más rico 2,1 3,2 16,2 1,1 2,9
(Hogares ordenados según ingreso autónomo per cápita ajustado)
Indicador
Impacto del Global de la Política Fiscal
• Impuestos y GPS, considerados conjuntamente, son progresivos pero su papel redistribuidor es modesto: i)en relación al problema y ii) en relación a la OCDE (12,5 puntos)
• Perdedores: deciles 8 a 10. Ganadores: deciles 1 a 7.
Incidencia neta de la política fiscal del gobierno general. 2004
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Porcentaje acumulado de hogares
Po
rce
nta
je a
cu
mu
lad
o d
el i
ng
res
o o
de
l g
as
to s
oc
ial
Antes
Impuestos
Gastos
Después
Capacidad redistributiva del gasto social(Puntos porcentuales de cambio en el coeficiente de Gini del Ingreso)
0 1 2 3 4 5 6 7 8
GS - Imp. - CS
Imp. + CSImpuestos
Gasto Social Total
Educación TotalEducación General
PreescolarPrimaria
Secundaria
Educ. Especial y AbiertaEducación Superior
Formación Profesional
Salud Total
Atención PrimariaConsulta Externa
Hospitalización
Protección Social
Incentivos EstudiarCentros Infantiles
Regulación TrabajoPensiones no Contributivas
Grupos Vulnerables
Vivienda y Agua
Servicio Municipales y Recreativos
Capacidad redistributiva de la política fiscal
Costa Rica esta lejos de alcanzar el impacto redistributivo de la política fiscal si se compara con países de la OECD
Conclusiones• Ingresos Tributarios
• Insuficientes en relación al grado de desigualdad, extensión de la pobreza, rezago en infraestructura y desarrollo relativo.
• El papel del IVA: fuente principal de ingresos fiscales, con amplia base impositiva (control cruzado) y sin pretender que sea progresivo.
• El papel de los ISC: enfrentar las externalidades negativas, aunque implique regresividad, y el consumo suntuario. Protagonismo impuesto combustible.
• El papel del ISR: es la hora de diseñar y cobrar seriamente un nuevo ISRPF, que aporte a la progresividad y genere recursos para los programas sociales.
• Gasto público• El GPS es progresivo y pro pobre pero hay que poner atención a los
regímenes de pensiones con cargo al presupuesto nacional y a los resultados de los programas (cobertura, calidad, eficiencia y eficacia).
• Financiamiento del gasto vía endeudamiento y posterior pago de intereses a perceptores de rentas del capital, puede ser más regresivo que a través del IVA.
• Si bien no hay que sobredimensionar el potencial redistributivo de la Política Fiscal, parece existir margen para ampliar su impacto.
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