CIPI · Author: Al Ponc Created Date: 1/25/2019 1:45:57 PM

Revistade EstudiosEstratégicosNº 06 / PRIMER SEMESTRE DE 2018 / ISSN: 2313-2698

CENTRO DE INVESTIGACIONESDE POLÍTICA INTERNACIONAL

El Centro de Investigaciones de Política Internacional es una insti-tución de carácter académico adscrita al Instituto Superior de Rela-ciones Internacionales «Raúl Roa García» (ISRI), fundada el 25 denoviembre de 2010.

Cuenta con más de 40 investigadores-profesores y mantiene es-trechas relaciones de intercambio y colaboración científica con cen-tros de investigación, universidades y organizaciones académicasde Cuba y otros países.

El CIPI tiene la misión de contribuir a la actualización periódicade la planeación estratégica y la ejecución de la política exteriorcubana, mediante la realización de investigaciones y estudios, amediano y largo plazo, en el campo de la política internacional y lasrelaciones internacionales.

Las direcciones principales del trabajo de la institución son lainvestigación científica, la elaboración de Escenarios de Política In-ternacional, la organización de eventos y las publicaciones.

CENTRO DE INVESTIGACIONESDE POLÍTICA INTERNACIONAL

Consejo Editorial:Dr. Adalberto Augusto Ronda Varona (Presidente)Dr. Luis René Fernández Tabío (CEHSEU)Dr. Nelson Roque Suástegui (CIPI)Dr. Jorge Hernández Martínez (CEHSEU)Dr. Mario Antonio Padilla Torres (CIPI)Lic. Lourdes María Regueiro Bello (CIPI)MSc. Yoslán Silverio González (CIPI)Dra. Gladys Cecilia Hernández Pedraza (CIEM)Dr. Leyde Ernesto Rodríguez Hernández (ISRI)

Consejo Asesor:Rectora Isabel Allende Karam (ISRI)Dr. Jairo Hernando Estrada Álvarez (Colombia)Dr. Atilio Alberto Boron (Argentina)Dr. Raúl Rodríguez Rodríguez (CEHSEU)Dr. Marco Antonio Gandásegui Paz Rodríguez (Panamá)Dr. Ramón Pichs Madruga (CIEM)Dr. José Luis Rodríguez García (CIEM)Dr. Lázaro Peña Castellanos (CIEI)

Coordinador:MSc. Luis Feito Corratgé

Edición:José Alejandro Álvarez

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Se autoriza la reproducción total o parcial de los artículos siempre que se indique la procedencia.Cada trabajo expresa la opinión del autor.

Revistade EstudiosEstratégicosEs una publicación semestraldel Centro de Investigaciones de Política Internacional (CIPI)

Contenido

Ernesto Domínguez López y Dalia González DelgadoEl Congreso de Estados Unidos y su política hacia Cuba, deObama a Trump

Luis René Fernández Tabío y Hassan Pérez CasabonaFactores en la política de Trump hacia América Latina:retos y oportunidades

Ana Esther Ceceña y David Barrios RodríguezDominación capitalista y geopolítica continental

Ernesto Molina Molina y Sandro Isaac Vázquez del RíoGeostrategia económica de los Estados Unidosen el período 2008-2017

Pedro Monzón BarataAnotaciones para el análisis de la Política de Rebalance hacia laregión Asia Oceanía de la Administración Obama y la era Trump

Juan Sánchez MonroeLos conflictos árticos ruso-estadounidenses

Pável Alemán BenítezEstado del Arte de las contribuciones teóricas desde la geopolíticaenergética para el análisis de los conflictos por el petróleo

Carlos Cabrera Rodríguez y Sandra Bulté RamosLa comunicación política en los conflictos internacionalesalgunas aproximaciones

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157 Jorge Contreras PeraltaEl régimen internacional de control de drogas: implicaciones parala formulación de la política de cannabis en Uruguay

El Congreso de Estados Unidos y la política hacia Cuba,de Obama a Trump

Dalia González Delgado

[email protected]áster en Historia Contemporánea y

Relaciones InternacionalesInvestigadora del Centro de EstudiosHemisféricos y sobre Estados Unidos

(CEHSEU),Universidad de La Habana.

Ernesto Domínguez López

[email protected] en Ciencias Históricas.

Profesor Auxiliar e Investigadordel CEHSEU.

Resumen: La relación entre Cuba y Estados Unidos es un proceso ex-tremadamente complejo, que ha atravesado por múltiples etapas y condiciones. Su evolución incluye la implementación por parte de Esta-dos Unidos de una densa red de le-yes y políticas que definen, regulan y delimitan sanciones, funciones y requisitos diversos. El papel del le-gislativo estadounidense es funda-mental para el desarrollo de la rela-ción, particularmente del llamado proceso de normalización. Las ca-racterísticas del funcionamiento del Congreso hacen que el proceso legis-lativo sea muy complicado. La toma de decisiones y el consenso se difi-cultan además por la intensificación del proceso de polarización política en todos sus niveles y variantes. El 114to. Congreso (2015-2016) fue muy activo en la presentación de proyectos de ley, de diverso signo, representando los múltiples intereses y criterios actuantes en ese ámbito. También mostró la dificultad de tra-zar una línea partidista clara. Con la inauguración de la administración Trump en 2017, las dinámicas den-tro del legislativo se hicieron aún más complejas. El tema Cuba siguió pre-

8 Dalia González Delgado - Ernesto Domínguez López

sente, en lo fundamental a través depropuestas que no habían logradoavanzar en el bienio anterior. Losopositores de la «normalización»utilizaron los mecanismos generadospor las normas de funcionamiento ypor la situación política concretapara detener los proyectos favora-bles a aquella y promover su agen-da. Las contradicciones entre gruposde interés y sectores políticos gene-raron un panorama difícil de mode-lar que restringió las posibilidades deeliminar las trabas legales para elavance de la «normalización».

Palabras clave: Relaciones Cuba-Estados Unidos, Congreso, legisla-ción, normalización.

Abstract: The relation between Cubaand United States is a complex process.It has unfolded through several stagesand conditions. Its evolution includesthe enforcement (by US) of a densenetwork of laws and policies regulatingand defining sanctions, functions andrequirements. The role of US legislativepower is thus fundamental for thedevelopment of the relation, in particu-lar for the process of «normalization».The rules of Congress make thelegislative process a very complicatedone. Decision-making and consensusbecame more difficult as a result of theintensified polarization perceptible in alllevels and types. The 114th Congress(2015-2016) was very active inintroducing bills of diverse orientationsregarding Cuba, which represented a

multiplicity of interests and criteria Italso showed the difficulty of identifyingparty lines on the subject. Theinauguration of Trump administrationin 2017 made dynamics within Con-gress even more complex. Cuba re-mained an active issue, mainly throughthe re-introduction of bills that had notsucceeded in the prior two years.Opponents of «normalization» usedmechanisms generated by the rules ofCongress and by the specific politicalsituation to prevent the passing of lawsin favor of the process and to advancetheir own agenda. Contradictionsbetween interest groups and politicalsectors created a juncture difficult tomodel that limited the possibilities toeliminate legal obstacle for the«normalization» process.

Keywords: Cuba-US relations,Congress, legislation, normalization.

La relación entre Cuba y EstadosUnidos ha estado marcada por sugran complejidad, y por la multipli-cidad de factores y actores involu-crados en su desarrollo. El conflictodesatado a partir de 1959, articula-do sobre la contradicción, muchomás antigua, entre los proyectos na-cionales de los países, puede ser in-terpretado como parte de macro-procesos nacionales, regionales yglobales de diferente alcance y na-turaleza.1

En particular a partir del anunciode una nueva orientación de la polí-tica estadounidense y del inicio de

1 Ernesto Domínguez López y Helen Yaffe: «The deep, historical roots of Cuban anti-imperialism», Third World Quarterly, Vol 38, No. 11, 2017, pp. 2517-2535.

9El Congreso de Estados Unidos y la política hacia Cuba, de Obama a Trump

negociaciones orientadas a la «nor-malización»,2 se produjo una serie deajustes y aparecieron nuevos cami-nos de desarrollo, a la vez que seagudizaron las contradicciones alrespecto dentro de las elites políticasestadounidenses. Los puntos máscandentes y complicados se asociancon la persistencia del sistema desanciones implementado a lo largode décadas por Washington, y queha generado configuraciones de al-cance estructural.

El bloqueo de Estados Unidos con-tra Cuba está regulado por un en-tramado de leyes y órdenes ejecuti-vas. En el caso de las legislacionesdestacan tres: La Ley para la Demo-cracia Cubana3 (conocida comoTorricelli, o CDA por sus siglas eninglés), de 1992; la Ley para la Li-bertad y la Solidaridad Democráti-ca Cubana4 (Helms-Burton), de1996; y la Ley de Reforma de las San-ciones Comerciales y Ampliación de

las Exportaciones, de 20005 (TSRA).A estas hay que agregar la aplicacióncontinuada, por orden presidencial,de la Ley de Comercio con el Enemi-go de 1917,6 lo cual implica catalogara Cuba como enemigo de EstadosUnidos. Además, el Congreso ha pro-mulgado otras disposiciones legales alo largo de los años que imponen san-ciones a Cuba, incluidas las restric-ciones al comercio, la ayuda exteriory el apoyo de las instituciones finan-cieras internacionales.7

En este trabajo nos proponemosexaminar el comportamiento delCongreso en torno al tema Cubadurante el primer año del mandatode Donald Trump, a partir de algu-nas comparaciones con el funciona-miento de la legislatura anterior.Para ello revisamos los proyectos deley presentados en los distintos mo-mentos, con el objetivo de identifi-car los temas que tratan y los intere-ses que representan. De este estudio

2 La idea de normalización resulta en sí mismo ambigua, debido a la dificultad para definir elsignificado de normal en el contexto de la compleja relación, o para ser más exacto, paraencontrar una definición de normal lógicamente aceptable por ambas partes, si consideramoslas asimetrías y la historia de la relación.3 «Cuban Democracy Act of 1992». En https://archive.is/20120805204524/http://www.state.gov/www/regions/wha/cuba/democ_act_1992.html. Consultado el 3 de juniode 2017.4 «Public Law 104-114: Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act of 1996». Enhttps://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/libertad.pdf. Consultadoel 3 de junio de 2017.5 «Public Law 106-387: Trade Sanctions Reform and Export Enhancement Act of 2000 (TSRA)»,en https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Pages/tsra.aspx.Consultado el 3 de junio de 2017.6 «An Act To define regulate, and punish trading with the enemy, and for other purposes». En:http://legisworks.org/sal/40/stats/STATUTE-40-Pg411.pdf. Consultado el 24 de noviembrede 2017.7 Más información sobre las sanciones de Estados Unidos contra Cuba en: Dianne E. Rennacky Mark P. Sullivan: «Cuba Sanctions: Legislative Restrictions Limiting the Normalization ofRelations», Congresional Research Center Report, February 3, 2017. En: https://fas.org/sgp/crs/row/R43888.pdf. Consultado el 3 de junio de 2017.


pretendemos lograr una mejor com-prensión de las complejidades delproceso. Para ellos partimos de iden-tificar las primeras condiciones den-tro de las que se desarrolló, a partirde las dinámicas de ese órganobicameral.

Las condiciones de contorno

Un paso imprescindible es la de-terminación de algunos de loscondicionantes que marcan el desti-no de las propuestas legislativas anivel federal. En nuestro caso vamosa hacer referencia a dos: el proceso

legislativo en sí mismo, tal cual esta-blecen los reglamentos de funciona-miento de las cámaras, y el grado depolarización existente en el congre-so estadounidense contemporáneo.

El proceso para la aprobación deun proyecto de ley dentro del Con-greso es largo. Las iniciativas debenrecorrer un camino complejo antesde llegar al Despacho Oval. Atravie-san diferentes niveles de aprobación,tanto en la Cámara de Representan-tes como en el Senado. Los subcomi-tés, los comités y luego el pleno deambas cámaras deben dar el vistobueno8. (Ver Figura 1)

Fuente: Walter J. Olezsek, Mark Olezsek, Elizabeth Rybicki y Bill Heniff Jr.: Congressionalprocedures and the policy process, Tenth Edition, CQ Press, Los Angeles, London, New Delhi,Singapore, Washington DC, 2016, p. 15.

Figura 1: Recorrido de un proyecto antes de convertirse en ley


Cuando el proyecto de ley llega alcomité propuesto, este puede reescri-birlo de forma íntegra, o incluso ne-garse a analizarlo. Solo si es aproba-do por el Comité pasa a discusión enel pleno. Una vez allí, los jefes delpartido de la mayoría deciden lasprioridades para ser analizadas porambos hemiciclos. El escenario esaún más complejo en la Cámara deRepresentantes, pues el partido ma-yoritario elige al Speaker (Vocero),que preside las sesiones y tiene lapotestad de decidir qué proyectos deley son discutidos.

Cada proyecto debe ser aprobadotanto por la Cámara como por elSenado, que siguen casi los mismospasos para su análisis, aunque nonecesariamente lo hacen de formasimultánea, lo cual puede demorartambién el proceso. Si al final delcamino las versiones de ambas cá-maras no coinciden, se convoca alComité de Conferencias para queconcilie las propuestas, y los resulta-dos son devueltos al Senado y a laCámara de Representantes. Final-mente, para que un proyecto seaenviado al Presidente para su firmay conversión en ley es preciso quetanto la Cámara de Representantes

como el Senado lo aprueben en eltranscurso de los dos años que durael periodo de sesiones.

Este funcionamiento se ve ademásafectado por la presencia de un pro-ceso de polarización política. En lapropuesta de Esteban y Ray, la po-larización es el resultado de lainteracción entre la identidad intra-grupo y la alienación intergrupo,9 locual esencialmente significa que enuna sociedad polarizada los miem-bros de un grupo determinado seidentifican entre sí ideológicamenteo por otros motivos específicos, a lavez que se consideran separados delos miembros de otros grupos por elmismo sistema de motivos. En esamisma línea, otros trabajos más re-cientes demostraron que la intensi-dad de los conflictos generados en elsistema de trabajo, crece de maneradirectamente proporcional a la mag-nitud de la polarización.10

En cualquier distribución de ca-racterísticas, polarización sería laagrupación de la población en tornoa un número reducido de polos dis-tantes entre sí.11 Para el caso de Es-tados Unidos, se puede definir lapolarización como el proceso deaglutinamiento de los ciudadanos y

8 Más información sobre los procedimientos dentro del Congreso en: Walter J. Olezsek, MarkOlezsek, Elizabeth Rybicki y Bill Heniff Jr.: Congressional procedures and the policy process,Tenth Edition, age CQ Press, Washington DC, 2016.9 Joan Esteban y Debraj Ray: «On the measurement of polarization», Econometrica, Vol. 62, No.4, The Econometric Society, Evanston, Illinois, 1994, pp. 819-851.10 Joan Esteban y Debraj Ray: «Polarization, Fractionalization and Conflict», Journal of PeaceResearch, Vol. 45, No. 2, March 2008, pp. 163-182; Joan Esteban y Gerald Schneider: «Polarizationand Conflict: Theoretical and Empirical Issues: Introduction», Journal of Peace Research, Vol.45, No. 2, Special Issue on Polarization and Conflict, Peace Research Institute Oslo, March2008, pp. 131-141.11 Joan Esteban y Gerald Schneider: ob. cit., p. 133


políticos en torno a dos polos dife-renciados en un eje configurado se-gún un gradiente que va de libera-lismo radical –en la definición esta-dounidense de liberalismo– a conser-vadurismo radical.

Las implicaciones de este fenóme-no son muy importantes, pues en lamedida en que se distinguen esospolos y se modifica la configuraciónpara hacerse bimodal, en condicio-nes de una población distribuida demanera relativamente simétrica, elpotencial de conflicto se incrementa,y consecuentemente disminuye elpotencial de concertación entre losactores implicados. Situando estaidea dentro de los marcos fijados porel modelo político estadounidense, sellega de inmediato al corolario deque, en caso de una intensificaciónde la polarización, la toma de deci-siones que requieran un nivel signi-ficativo de consenso o compromisobipartidista se torna más difícil.

Entre las formas posibles de pola-rización, interesan a los efectos deeste trabajo tres variantes: polariza-ción de elite, polarización de masas

–o popular– y polarización partidis-ta. La polarización de elite, tal comoes definida en la ciencia política esta-dounidense, es la polarización que seproduce entre los políticos en ejerci-cio de mayor nivel, a partir deposicionamientos ideológicos y/oprogramáticos.

La polarización partidista es unproceso interesante en el escenarioestadounidense. El carácter de coali-ción de hecho que tienen los princi-pales partidos dentro de un sistemabipartidista, hace que en su interiorpuedan encontrarse, y se hayan en-contrado a lo largo de la historia, di-versas posiciones ideológicas y plata-formas que en no pocas ocasioneshan cubierto todo o gran parte delespectro político disponible en elmainstream. En esos casos, las articu-laciones ideológicas tienden a sertranspartidistas, y por tanto la cons-trucción de consensos de esa índolese hace más factible. La polarizacióna nivel de partido es frecuentementedescrita como selección o distribuciónpor partidos –partisan sorting–,15 yrefiere la tendencia a la configuración

12 Daniel M. Butler: «The Effect of the Size of Voting Blocs on Incumbents’ Roll-Call Votingand the Asymmetric Polarization of Congress», Legislative Studies Quarterly, Vol. 34, No. 3,Wiley-Blackwell, New Jersey, august 2009, pp. 297-318; Jeffrey W. Ladewig: «IdeologicalPolarization and the Vanishing of Marginals: Retrospective Roll-Call Voting in the U.S.Congress», The Journal of Politics Vol. 72, No. 2, University of Chicago Press, april 2010, pp.499-512; James C. Garand: «Income Inequality, Party Polarization, and Roll-Call Voting inthe U.S. Senate», The Journal of Politics, Vol. 72, No. 4, University of Chicago Press, october2010, pp. 1109-1128.13 Gaetano Mosca: La clase política, Fondo de Cultura Económica, México, 1975.14 Charles Wright Mills: The Power Elite, Oxford University Press, New York, 1958; G. WilliamDomhoff: Who Rules America? Power, Politics, and Social Change, 5th. edition, McGraw-Hill, NewYork, 2006; G. William Domhoff: The Power Elite and the State. How Policy is Made in America,Aldine De Gruyter New York, 1990.15 Marc J. Hetherington: «Putting Polarization in Perspective», British Journal of Political Science,Vol. 39, No. 2, Cambridge University Press, april 2009, pp. 436-446.


de un predominio claro de un nú-mero reducido de ofertas de políticasy posiciones ideológicas dentro decada partido, que concentra a unaproporción creciente de afiliados,activistas, funcionarios, candidatos.Esto implica una mayor identifica-ción de cada partido con un poloideológico y político, y por ende unamayor diferenciación entre sí, tantoen el discurso como en su comporta-miento en los distintos cuerpos delsubsistema de gobierno. Claramen-te esto significa una redistribuciónde miembros, simpatizantes y baseselectorales entre los partidos, en lamedida en la que estos se diferencianideológicamente y programática-mente. Y es por tanto también unafuente de rivalidad y potencialconflictividad entre ellos.16

Estudios sobre el tema muestranuna tendencia a la intensificación dela polarización a partir de la décadadel setenta del siglo XX, que por otraparte parece ser un fenómeno nor-mal, con excepción del período en-tre la Segunda Guerra Mundial y esadécada.17 Los impactos de este pro-ceso son múltiples. Uno de los másvisibles, y simultáneamente relevan-te para este trabajo, es la reducciónen la producción legislativa. A par-tir de los datos de la Biblioteca delCongreso, observamos que los 112do,113er y 114to congresos registraronlas cifras más bajas de leyes aproba-

das de todos los registrados, parte dela tendencia descendente que se pue-de ubicar, por lo menos, desde ladécada del setenta. Interesantemen-te, la cifra del 111mo. congreso, aun-que también dentro de la misma cur-va descendente, fue notoriamentesuperior a los que le siguieron. Du-rante ese período, la primera mitaddel primer mandato de BarackObama, las dos cámaras estabanbajo control demócrata, y fue la eta-pa en que se aprobaron algunas delas principales medidas promovidaspor la administración, como laAffordable Care Act (Obamacare). Esimportante considerar que la pola-rización a la que nos referimos noexiste solo dentro del Congreso, sinoentre los distintos cuerpos del go-bierno. Por demás, en esos años seregistra el menor porcentaje de pro-yectos aprobados de entre todos lospresentados. Esta cifra siempre esbaja, con un máximo de 6,7% du-rante el 100mo congreso para elperíodo 1972-2016. Pero las cifrasde 2010-2016 se colocan en 2,8% omenos.18 (Ver Figuras 2 y 3)

Estas cifras muestran la dificultadde encontrar formas de consenso enese contexto. No es posible afirmar,sin embargo, que esto impliquepolarizaciones partidistas en cadauno de los temas. Más bien habría quepensarlo como un sistema sumamentecomplejo en el que varios factores

16 James I. Wallner (Ed.): The Death of Deliberation Partisanship and Polarization in the United StatesSenate, Rowman and Littlefield, Boulder, 2013.17 Marc J. Hetherington: «Putting Polarization in Perspective», British Journal of Political Science,Vol. 39, No. 2, Cambridge University Press, april 2009, pp. 413-419.18 Biblioteca del Congreso. En: https://www.congress.gov.


Figura 2: Total de leyes aprobadas por bienio congresional (1972-2016)

Figura 3: Porcentaje de proyectos convertidos en ley por bienio congresional(1972-2016)

Fuente: Elaboración del autor a partir de los datos de la Biblioteca del Congreso.

Fuente: Elaboración del autor a partir de los datos de la Biblioteca del Congreso


interactúan en la configuración delos balances y los comportamientosde los actores políticos. La diferen-ciación sigue líneas ideológicas, a lavez que los intereses de los gruposde poder que respaldan a uno u otrocongresista tienen un peso determi-nante, y la negociación y los compro-misos superpuestos a los órdenes deprioridad de las distintas propuestashacen que este fenómeno sea difícilde explicar y predecir en su desarro-llo. Lo que resulta claro de estos es-tudios es que, durante los mandatosde Barack Obama, coincidente conlos congresos del 111mo al 114to, seintensificó notablemente la polariza-ción, con fuertes impactos sobre laproducción legislativa, una eviden-te disminución de los acuerdosbipartidistas, y la emergencia de unfuerte rechazo entre los republicanosa todo lo relacionado con la figuradel primer presidente afroamericano.La llegada de Donald Trump a laCasa Blanca añadió nuevas fuentesde contradicción y polarización.

Antes de Trump: Cuba en el 114to. Congreso

Los esfuerzos de algunos legisla-dores para enmendar o eliminar deltodo algunas de las restricciones delbloqueo son anteriores al 17D, pero

fue después de esa fecha cuandoadquirieron mayor fuerza y visibili-dad. El Congreso se ha convertidoen uno de los campos de batalla don-de tiene lugar el forcejeo entre quie-nes apoyan la llamada «normaliza-ción» de las relaciones con Cuba yquienes se oponen. Durante el 114toCongreso (2015-2016), fueron pre-sentadas resoluciones y proyectos deley en ambas direcciones.19

Aunque no es objetivo de este tra-bajo profundizar en los proyectosreferidos a Cuba en el 114to Congre-so, algunos ejemplos sirven para ilus-trar el escenario previo a este 2017.

Así, por ejemplo, en febrero de 2015la senadora Amy Klobuchar, demó-crata por el estado de Minnesota, pre-sentó un proyecto legislativo bipar-tidista para eliminar las restriccionesal bloqueo referidas al comercio, losviajes y la transportación marítima20

–S. 491: Freedom to Export to CubaAct of 2015–. En ese caso no se pro-ponía eliminar todo el entramado le-gal del bloqueo, que incluye su ca-rácter extraterritorial, sino apenas lorelacionado con las relaciones de ne-gocios. Los copatrocinadores inicia-les eran sus colegas demócratasDebbie Stabenow, Patrick Leahy yDick Durbin, junto a los republica-nos Mike Enzi y Jeff Flake.21

19 Información más detallada sobre los proyectos referidos a Cuba presentados en el 114thCongreso en: Mark P. Sullivan: «Cuba: Issues and Actions in the 114th Congress»,Congressional Research Service Report, January 18, 2017. En: https://fas.org/sgp/crs/row/R43926.pdf. Consultado el 3 de junio de 2017.20 Los proyectos de ley que son presentados en el Senado se denominan con la inicial S, yaquellos que son presentados en la Cámara de Representantes con H.R.21 «S.491: Freedom to Export to Cuba Act of 2015», 114th Congress (2015-2016). En: https://www.congress.gov/114/bills/s491/BILLS-114s491is.pdf. Consultado el 3 de junio de 2017.22 ídem


Por su parte, otra coalición bipar-tidista de ocho senadores introdujoun proyecto de ley para eliminar lasrestricciones de viajes a la Isla.22 Re-cordemos que los ciudadanos esta-dounidenses solo pueden visitarCuba bajo la sombrilla de alguna delas 12 categorías23 autorizadas, ynunca para hacer turismo. En aquelcaso los padres originales eran lossenadores demócratas Patrick Leahy,Dick Durbin, Tom Udall y SheldonWhitehouse, junto a los republicanosJeff Flake, Jerry Moran, Mike Enzi yJohn Boozman.24 Llegó a tener elapoyo de 53 senadores, lo cual hu-biera implicado una victoria en casode haberse sometido a votación, algoque nunca ocurrió.

En el bando opuesto al cambiotambién hubo iniciativas. En la Cá-mara algunos legisladores intenta-ron utilizar la inclusión de cláusulasen las leyes del presupuesto federalpara torpedear el acercamiento en-tre ambos países. Un ejemplo muypublicitado fue la aprobación de unproyecto de ley de asignación de fon-dos a los departamentos de Trans-porte y de Vivienda, que contenía

restricciones a la expansión de losviajes.

En junio de 2015, por un apretadomargen de 216 votos a favor y 210 encontra, la Cámara aprobó la Ley deAsignación de Fondos a Transporte,Vivienda y Asuntos Urbanos para elaño fiscal 2016, que incluía una cláu-sula sobre Cuba. En ella se prohibíael establecimiento de nuevos serviciosde transporte aéreo y el otorgamien-to de licencias a embarcaciones quepudieran desembarcar en puertosubicados en propiedades de empre-sas estadounidenses que fueron na-cionalizadas por el gobierno cubanodespués del triunfo de la Revoluciónen 1959. Mario Díaz-Balart, represen-tante de los sectores de extrema dere-cha de la comunidad cubanoameri-cana, presidía justamente el subcomitéde Transporte, Vivienda y Asuntos Ur-banos en el Comité de Apropiaciones,lugar por donde comenzó a correraquel proyecto.

Dentro del Congreso es usual quese incluyan cláusulas especialescomo parte de otras iniciativas sobretemas generales, para de esa formagarantizar su aprobación. En aquel

23 Las 12 categorías: (1) visitas familiares (familia definida como cualquier individuorelacionado con el viajero por sangre, matrimonio o adopción dentro de tres generaciones);(2) negocios oficiales del gobierno de los Estados Unidos, gobiernos extranjeros y ciertasorganizaciones intergubernamentales; (3) actividad periodística; (4) investigación profesionaly reuniones profesionales; (5) actividades educativas; (6) actividades religiosas; (7)presentaciones públicas, clínicas, talleres, competiciones atléticas y otras, y exposiciones; (8)apoyo al pueblo cubano; (9) proyectos humanitarios; (10) actividades de fundaciones privadaso institutos de investigación o de enseñanza; (11) exportación, importación o transmisión deinformación o materiales de información; Y (12) ciertas transacciones de exportaciónautorizadas. Ver: U.S. Department of the Treasury: «Frequently asked questions related toCuba». En: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/cuba_faqs_new.pdf (Consultado el 3 de junio de 2017).24 «S.299 - Freedom to Travel to Cuba Act of 2015», 114th Congress (2015-2016), ob. cit.


caso, escogieron hábilmente un pro-yecto de ley presupuestaria, pues,aunque el presidente quisiera vetar-lo no podría vetar solo la cláusulareferida a Cuba, sino que tendría querechazar todo el proyecto. Y en elcaso de los presupuestos eventual-mente tienen que ser ratificados. Noobstante, esa cláusula sobre Cuba nose aprobó en el texto final de la ley.

En total, en 2015, cinco proyectosde ley de asignaciones de la Cámarade Representantes tenían disposicio-nes sobre Cuba que habrían bloquea-do algunos de los cambios de políti-ca de la Administración, e introdu-cido nuevas sanciones económicas;mientras, un proyecto de ley de asig-naciones del Senado tenía disposicio-nes que habrían aliviado ciertas san-ciones económicas. Finalmente, nin-guna de esas iniciativas se incluyó enel texto final del presupuesto.

Por otro lado, en 2016, tres medi-das de asignaciones de la Cámara–Comercio, HR 5393; Servicios Finan-cieros, HR 5485; y Seguridad Nacio-nal, HR 5634– tuvieron disposicionesque habrían bloqueado algunos de loscambios de la política de Cuba, y unadel Senado –Servicios Financieros, S.3067– tenía disposiciones que levan-tan las restricciones a los viajes y la fi-nanciación de las exportaciones agrí-colas. Además, la versión del Senadodel proyecto de ley del Departamentode Estado y Operaciones Extranjeras

para el año fiscal 2017, habría finan-ciado instalaciones diplomáticas de Es-tados Unidos en Cuba y costos adicio-nales de personal, y habría financiadocompletamente la solicitud de 15 mi-llones de dólares para lo que ellos lla-man «promoción de la democracia».En contraste, la versión del proyecto deley de la Cámara de Representantes,H.R. 5912, habría prohibido la asisten-cia para expandir la presencia diplo-mática y habría proporcionado 30 mi-llones de dólares para la «promociónde la democracia».

Con respecto a la Base Naval deGuantánamo, los presupuestos paraconstrucciones militares, tanto parael año 2016 como para el 2017 –P.L.114-113 y P.L. 114-223, respectiva-mente–, tienen disposiciones especí-ficas que prohíben el otorgamientode fondos para el cierre de la Base.Asimismo, la Ley de Autorización deDefensa Nacional (NDAA) para losaños 2016 y 2017 –P.L. 114-92 y P.L.114-328, respectivamente–, tambiéntienen prohibiciones de financia-miento para el cierre de la Base. Ladel 2017 específicamente, tambiénrestringe el financiamiento a la par-ticipación de Cuba en ciertos ejerci-cios conjuntos o multilaterales o con-ferencias de seguridad relacionadas.

Igualmente, una serie de proyectosde ley presentados en el 114to Con-greso hubieran levantado o aliviadolas sanciones.25 ¿Por qué ninguno se

25 H.R. 274, H.R. 403 y H.R. 735 (referidos a relaciones comerciales; H.R. 634, H.R. 664 y S. 299(viajes); H.R. 635 (exportaciones agrícolas y médicas); S. 491 y S. 1543 / H.R. 3238 (algunasrestricciones del comercio); S. 1049 (financiamiento de ventas agrícolas); S. 1389 / H.R. 3055(telecomunicaciones); H.R. 3306 (recursos energéticos y tecnologías); H.R. 3687 (exportacionese inversiones agrícolas); y S. 2990 (transportistas extranjeros que viajan hacia o desde Cuba).


aprobó, a pesar de que algunos lo-graron un respaldo significativo tan-to de los legisladores como de la opi-nión pública? El excongresista MikeKopetski publicó un artículo26 parael cual entrevistó a miembros delCongreso, asesores de congresistas,y lobistas, con el objetivo de intentardar respuesta a esa interrogante. Se-gún su pesquisa, para finales del año2015 nadie esperaba la aprobaciónde alguna legislación, ya fuera inde-pendiente o como parte de otro pro-yecto, hasta al menos el 2017. Losmiembros del personal y cabilderoscon los que pudo hablar, le confesa-ron que, aunque no se descartaba deltodo, era poco probable. Dentro delas medidas que tenían más posibili-dades de avanzar, sus entrevistadosmencionaron: el levantamiento omodificación de las restricciones deviajes; la apertura del sector de lastelecomunicaciones; o algo relacio-nado con el sector de los serviciosfinancieros que facilitara la expor-tación de productos a Cuba. Esasmismas fuentes expusieron las razo-nes de su falta de optimismo. En pri-mer lugar, aquellos contrarios a lanormalización estaban utilizando demanera proactiva el proceso de lospresupuestos del gobierno para tra-tar de frustrar algunos de los cam-bios en la política hacia Cuba im-plementados por el presidenteObama. La segunda razón era queel año 2016 era electoral, por lo cual

pocos proyectos de ley serían deba-tidos y votados tanto en la Cámaracomo en el Senado. Unido a esto, untercer motivo era que las cuestionesrelacionadas con Cuba tenían unaprioridad menor que otras. Por últi-mo, y más importante, la mayoría delos miembros dudaba que existierala mayoría necesaria de votos paraaprobar alguna legislación.

Por tanto, resulta claro que el pe-riodo legislativo 2015-2016 fuesignificativamente activo en torno altema Cuba. De aquí se pueden ex-traer varias ideas. En primer lugar,es visible el impacto del cambio depolítica anunciado por el presidenteObama en diciembre de 2014, queestimuló una actividad legislativarelativamente intensa. Segundo, elcarácter de los proyectos introduci-dos muestra la persistencia de lasdiferencias de criterio en ese contex-to, con una mezcla de propuestasdirigidas a eliminar restricciones,conjuntamente con otras dedicadasa proteger o reforzar las sanciones.

Finalmente, también es más evi-dente la dificultad de trazar una lí-nea partidista definida entre las dis-tintas posiciones respecto al temaCuba, lo cual dialoga de manera di-recta con los intereses que se mue-ven en ese campo. Las prioridadeslegislativas de que podemos definircomo pronormalización giraron entorno a dos temas fundamentales:Libertad de los estadounidenses para

26 Mike Kopetski: «The New President and U.S.-Cuba Relations: Restrictions and Actions bythe U.S. Congress». En: Dr. Margaret E. Crahan y Dr. Soraya M. Castro Mariño (Ed.): Cuba-UsRelations: Normalization and its Challenges, Institute for Latin American Studies, Columbia,United States, 2016, pp. 347-371.


viajar a Cuba, y levantamiento dealgunas sanciones económicas, conénfasis en la aprobación de medidasque facilitaran las exportaciones agrí-colas a Cuba. Otros asuntos de inte-rés estuvieron relacionados con lainversión en telecomunicaciones, laventa de equipos médicos, y en me-nor medida, algunos proyectos en-caminados al levantamiento total delbloqueo. Estos son otros tantosindicadores de los grupos de podery sectores de la ciudadanía implica-dos, y parcialmente de las preferen-cias y posicionamientos ideológicosde los congresistas proponentes oque apoyaron los proyectos.

Cuba en el 115to Congreso:proyectos e intereses

En enero de 2017, la toma de po-sesión del nuevo presidente se pro-dujo pocos días después de la delnuevo Congreso. En este escenario,el tema Cuba ha seguido posicio-nado dentro de los debates, y las prio-ridades de los legisladores se hanmantenido similares.

Así, el 6 de enero se presentó en laCámara la «Ley de libertad para via-jar a Cuba de 2017» 27 –H.R. 351:Freedom to Travel to Cuba Act of2017–. El proyecto establece que elpresidente no podrá prohibir ni

regular los viajes hacia o desde Cubade ciudadanos estadounidenses oresidentes legales, ni ninguna de lastransacciones relacionadas con di-chos viajes, incluidas las bancarias.Para los ciudadanos estadouniden-ses, las transacciones relacionadascon viajes que involucran a Cubaestán permitidas solo para 12 cate-gorías generales autorizadas. Lastransacciones relacionadas con via-jes para todos los demás fines, inclui-dos los viajes turísticos, siguen estan-do prohibidas.

El H.R. 351 fue introducido porMarshall «Mark» Sanford, republi-cano por el estado de Carolina deSur, y cuenta por el respaldo de 13congresistas republicanos y 13 de-mócratas.28 Ese proyecto de ley, entérminos exactamente iguales29, fuepresentado en 2015 tanto en la Cá-mara como en el Senado. En aquelmomento, a pesar de lograr el res-paldo de 131 representantes y 53 se-nadores, no pasó del Subcomitépara el Hemisferio Occidental, den-tro del Comité de Asuntos Exterio-res, al cual había sido remitido lue-go de su presentación.

Siguiendo la estrategia de rescatarlos proyectos que quedaron engave-tados en el congreso anterior, enmayo último se volvió a presentar enel Senado. Esta vez, la «Ley para la

27 «H.R. 351: Freedom to Travel to Cuba Act of 2017», 115th Congress (2017-2018). En: https://www.congress.gov/115/bills/hr351/BILLS-115hr351ih.pdf. Cconsultado el 1 de junio de2017.28 La cantidad de copatrocinadores que tiene una iniciativa legislativa varía en el tiempo,pues pueden irse sumando otros. Para este trabajo utilicé la cifra que había el 11 de noviembrede 2017.29 Las comparaciones entre varios proyectos de ley pueden verse en: https://www.govtrack.us.


libertad de viajes de los estadouni-denses a Cuba» 30 –S. 1287: Freedomfor Americans to Travel to Cuba Actof 2017– fue presentada por los se-nadores Jeff Flake, republicano porArizona, y Patrick Leahy, demócra-ta por Vermont. Cuenta con el res-paldo de otros 53 senadores; de ellos42 demócratas, 9 republicanos y 2independientes. La legislaciónbipartidista pondría fin a restriccio-nes impuestas por las leyes promul-gadas en 1996 y 2000 que impidenque los ciudadanos estadounidensesy los residentes legales viajen a Cuba.También eliminaría las prohibicionessobre las transacciones relacionadascon viajes, incluidas las bancarias.

El día en que presentó la medida,Flake dijo a la prensa que «son losestadounidenses quienes son castiga-dos por nuestra prohibición de via-jar, no el gobierno cubano».31 Por suparte, Leahy aseguró que «una ma-yoría bipartidista del Senado está deacuerdo en que el gobierno federalno debe decirle a los estadouniden-ses dónde pueden o no pueden via-jar, especialmente a un pequeño paísa solo 90 millas de Florida», y que laprohibición de viajar no está justifi-cada ni por seguridad nacional nipor intereses económicos.32

Este es un punto sumamente inte-resante para comprender las diná-

micas legislativas en Estados Unidos.El sistema de comités y subcomitéscon sus reglas de funcionamiento, enparticular las capacidades discrecio-nales de los presidentes, torna insu-ficiente la existencia de un apoyomayoritario dentro de las bancadaspara que un proyecto sea aprobado.Las propuestas pueden ser detenidasdurante el proceso o las votacionespospuestas por largos períodos, oincluso de manera indefinida. Unagran parte de los proyectos terminaasí, o son retirados por sus promoto-res una vez que se hace evidente queno van a avanzar. A ello se agregaque el partido que tiene la mayoríaen cada cámara automáticamenteocupa la dirección de todos los co-mités. De tal manera, la negociaciónen torno a los proyectos se torna aúnmás complejo y difícil de predecir ensus resultados.

El carácter bipartidista de ese pro-yecto de ley referido a los viajes aCuba permite confirmar una prime-ra idea. La lucha en el Capitolio, enlo que a Cuba se refiere, no es entreDemócratas y Republicanos, puestoque se han generado después del17D intereses políticos y económicosque van más allá de filiaciones par-tidistas. Pero tampoco bastaríanpara el análisis dividirlos entre «li-berales» y «conservadores», con los

30 «S.1287: Freedom for Americans to Travel to Cuba Act of 2017», 115th Congress (2017-2018). En: https://www.congress.gov/115/bills/s1287/BILLS-115s1287is.pdf. Consultado el1 de junio de 2017.31 «Flake, Leahy Reintroduce Bill Restoring Freedom to Travel to Cuba», Press Releases,Posted on May 25 2017. En: https://www.flake.senate.gov/public/index.cfm/press-releases?ID=1BD1A0FE-F753-4715-969B-9ACBEC2C0657. Consultado el 1ro. de junio de 2017.32 Ídem.


primeros más interesados en acercara Washington y a La Habana. Uncaso que lo ilustra bien es el del Se-nador Jeff Flake, quien regularmen-te mantiene posturas muy conserva-doras, y sin embargo ha sido uno delos principales promotores del resta-blecimiento de las relaciones bilate-rales.

Otro grupo de iniciativas presen-tadas dentro del 115to Congreso conrespecto a Cuba están relacionadascon la posibilidad derogar o modifi-car algunas leyes vigentes que res-tringen las relaciones comercialesentre los dos países. Así, en enero sepresentó la «Ley de comercio conCuba de 2017»33 –H.R. 442: CubaTrade Act of 2017–, que propone,entre otras cosas, modificar la LeyTorricelli para eliminar la facultadpresidencial de imponer sancionescontra los socios comerciales deCuba, las restricciones a las transac-ciones entre Cuba y las empresas es-tadounidenses, y las limitaciones enel envío directo entre puertos cuba-nos y estadounidenses. Igualmente,plantea enmendar la Helms-Burtonpara eliminar la aplicación de unembargo económico a las provisio-nes cubanas y la prohibición definanciamiento indirecto de Cuba.

De igual forma, se cambiaría la TRSApara permitir que los estadouniden-ses ofrezcan condiciones de pago ofinanciación para la venta de pro-ductos agrícolas a Cuba, y para eli-minar la prohibición de la entradaen los Estados Unidos de mercancíasde origen cubano.

Ese proyecto fue introducido en laCámara por el representante TomEmmer, republicano del estado deMinnesota. Hasta el momento, cuen-ta con el respaldo de 14 congresistasrepublicanos y 10 demócratas. Tam-bién aquí se trata de un proyecto an-terior, que ya fue presentado en 2015tanto en la Cámara como en el Se-nado –H.R.3238 - Cuba Trade Actof 201534 y S.1543 - Cuba TradeAct of 2015–, 35 y no avanzó más alláde su introducción. En 2017 se in-trodujo en el senado un proyecto entérminos casi idénticos a la «Ley deComercio con Cuba» de la Cámarade Representes –S. 472: Cuba TradeAct of 2017–.36 Fue presentado porJerry Moran, republicano por Kan-sas, y hasta la fecha no ha logrado elrespaldo de sus colegas.

Un informe publicado por elCongressional Research Service–que se dedica a elaborar reportessobre los temas de interés dentro del

33 «H.R.442: Cuba Trade Act of 2017», 115th Congress (2017-2018), en https://www.congress.gov/115/bills/hr442/BILLS-115hr442ih.pdf. Consultado el 1 de junio de 2017.34 «H.R.3238: Cuba Trade Act of 2015», 114th Congress (2015-2016). En https://www.congress.gov/114/bills/hr3238/BILLS-114hr3238ih.pdf. Consultado el 1ro. de juniode 2017.35 «S.1543: Cuba Trade Act of 2015», 114th Congress (2015-2016), en https://www.congress.gov/114/bills/s1543/BILLS-114s1543is.pdf. Consultado el 1ro. de junio de2017.36 «S. 472: 115th Congress: Cuba Trade Act of 2017», 115th Congress (2017-2018), en https://www.congress.gov/115/bills/s472/BILLS-115s472is.pdf. Consultado el 1 de junio de 2017.


Congreso, para ayudar a los legisla-dores en la toma de decisiones–, haceénfasis en la importancia de las rela-ciones económicas bilaterales.37 Deacuerdo con el texto, entre 2001 y2016 Cuba compró casi 5 500 millo-nes de dólares en productos estadou-nidenses, en su mayoría agrícolas(Ver Figura 4). Durante muchos deesos años, Estados Unidos fue elmayor proveedor de productos agrí-colas de Cuba. Pero las exportacio-nes disminuyeron entre 2009 y 2011,aumentaron de nuevo en 2012 y ca-yeron cada año hasta 2015. Para2016 hubo un aumento de casi 37%.En el primer trimestre de 2017, las

exportaciones estadounidenses aCuba fueron valoradas en casi 65millones de dólares, un aumento del22% con respecto al mismo períodode 2016.38

En cuanto a la composición deesas exportaciones, los principalesproductos fueron las aves de corral,la soja, el maíz y el aceite de soja.Las aves de corral han sido las prin-cipales exportaciones de EstadosUnidos a Cuba desde 2012; en 2016,por ejemplo, representaron casi el38% de las exportaciones estadouni-denses.39

En un informe de junio de 2015, elDepartamento de Agricultura señaló

Figura 4: Exportaciones de Estados Unidos a Cuba entre 2002 y 2016(en millones de dólares)

Fuente: Mark P. Sullivan: «Cuba: U.S. Policy in the115th Congress», Congressional ResearchService Report, January 18, 2017, p. 32. En: https://fas.org/sgp/crs/row/R43926.pdf.

37 Mark P. Sullivan: «Cuba: U.S. Policy in the115th Congress», Congressional Research ServiceReport, January 18, 2017. En: https://fas.org/sgp/crs/row/R43926.pdf. Consultado el 1ro.de junio de 2017.38 Ibídem, p. 32.39 Ídem.


también la disminución de la parti-cipación estadounidense en el mer-cado cubano, que pasó de un máxi-mo de 42% en el año fiscal 2009 asolo 16% en 2014.40 El texto añadeque esa caída «se debe en gran partea una disminución de las exportacio-nes de productos básicos a granel delos Estados Unidos a la luz de lascondiciones de crédito favorablesofrecidas por los principales compe-tidores». El informe concluyó que ellevantamiento de las restriccionesayudaría a Estados Unidos a recu-perar su cuota de mercado en Cuba.

Existía entre los congresistas, yentre los intereses económicos queellos representan, un deseo de recu-perar esas cuotas de mercado quehan perdido. Por eso es la insisten-cia en promover proyectos de ley quefavorezcan las exportaciones. De ahíque muchas veces esas iniciativas le-gislativas hayan sido promovidaspor representantes de estados vincu-lados a las exportaciones agrícolas.

Los casos mencionados de TomEmmer y Jerry Moran, ambos repu-blicanos, son ilustrativos. El primerorepresentaba a Minnesota, estadoque ocupa el cuarto puesto en Esta-dos Unidos en cuanto a exportacio-nes agrícolas. La soja y el maíz re-presentan casi el 40%41 del valor to-

tal de las exportaciones del estado.Moran representa a Kansas, el se-gundo exportador más importantede trigo en Estados Unidos. Además,ambos legisladores tienen entre losprincipales contribuyentes a sus cam-pañas electorales a empresas perte-necientes al sector de los agro-nego-cios.

Es clara la relación entre los pro-yectos de ley referidos a Cuba den-tro del Congreso y los negocios agrí-colas. De hecho, a comienzos de2015, poco tiempo después de losanuncios del 17D, fue anunciada lacreación de la Coalición Agrícola deEstados Unidos para Cuba (USACC,por sus siglas en inglés), que repre-senta a más de 100 organizacionesde productos agrícolas y granjas jun-to con corporaciones alimentarias yagrícolas estadounidenses que apo-yan el levantamiento de las prohibi-ciones de financiamiento, comercioy viajes para Cuba.

Según su carta fundacional, el pro-pósito de la coalición es restablecera Cuba como un mercado para lasexportaciones de alimentos de Esta-dos Unidos.42 Desde su punto de vis-ta, los competidores extranjeroscomo Canadá, Brasil, la Unión Eu-ropea y Argentina están tomandocada vez más participación en el

40 U.S. Department of Agriculture (USDA): «U.S. Agricultural Exports to Cuba Have SubstantialRoom for Growth», Foreign Agricultural Service, International Agricultural Trade Report,June 22, 2015. En: http://www.fas.usda.gov/data/us-agricultural-exports-cuba-have-substantial-room-growth. Consultado el 1ro. de junio de 2017.41 Engage Cuba: «Prospects for U.S. Agribusiness in Cuba», 2016. Disponible en: https://www.engagecuba.org/s/Prospects-for-US-Agribusiness-in-Cuba.pdf. Consultado el 31 deoctubre de 2017.42 Ver sitio web en: http://www.usagcoalition.com/


mercado cubano porque no tienenrestricciones de financiamiento conrespecto a Cuba.

Adicionalmente, y como otroejemplo del interés en este sector, elsecretario de Agricultura estadouni-dense durante el gobierno de BarackObama, Thomas Vilsack, fue uno delos principales funcionaros guberna-mentales en visitar Cuba después del17 D, en noviembre de 2015 y enmarzo de 2016. Durante esa últimavisita firmó junto a su homólogo cu-bano un Memorando de Entendi-miento,43 e insistió en que, si el Con-greso levantara las sanciones, EstadosUnidos estaría en «una muy buenaposición para reclamar una parte delmercado que ha perdido».44

En junio pasado la USACC ins-tó al presidente, Donald Trump, aapoyar un proyecto de ley que per-mitiría a las empresas estadouni-denses promover productos agríco-las y desarrollar negocios en Cuba.Se trata de la «Ley para las expor-taciones agrícolas a Cuba» –H.R.525, Cuba Agricultural ExportsAct–,45, introducida por Eric «Rick»Crawford, representante de Ar-kansas. La H.R. 525 propone mo-dificar la TRSA, para eximir deprohibiciones contra la ayuda es-

tadounidense a Cuba a: cualquierexportación bajo el programa deacceso al mercado, el programa degarantía de crédito a la exportacióny el programa de cooperación al de-sarrollo del mercado exterior; cual-quier obligación o gasto de fondospara promover el comercio conCuba mediante programas federa-les de promoción de productos es-tablecidos de conformidad con unaley de promoción de productos bá-sicos. El texto aclara que no se apli-cará la exención si el beneficiario dela ayuda estadounidense fuera unaentidad controlada por el gobiernocubano, incluidas las fuerzas arma-das, el Ministerio del Interior o cual-quier subdivisión de cualquiera delas entidades gubernamentales.

De aprobarse la H.R. 525, una per-sona sujeta a la jurisdicción de losEstados Unidos estaría autorizada ainvertir en el desarrollo de una em-presa agrícola en Cuba si el Depar-tamento de Estado y el Departamen-to de Agricultura determinan con-juntamente que el negocio agrícola:no está controlado por el gobiernode Cuba, incluidas las fuerzas arma-das, el Ministerio del Interior o cual-quier subdivisión de cualquiera delas entidades gubernamentales; y no

43 Sheyla Delgado G di Silvestrelli: «Un camino hacia la colaboración», en Granma, 21 demarzo de 2016, http://www.granma.cu/obama-en-cuba/2016-03-21/un-camino-hacia-la-colaboracion-21-03-2016-16-03-06. Consultado el 1ro. de noviembre de 2017.44 Reuters: «USDA chief says farmers looking ahead to possible Cuba marketsÚ», March 15,2016. En: https://www.reuters.com/article/us-usa-agriculture-vilsack/usda-chief-says-farmers-looking-ahead-to-possible-cuba-markets-idUSKCN0WI089. Consultado el 1 denoviembre de 2017.45 «H.R. 525: Cuba Agricultural Exports Act», 115th Congress (2017-2018), en https://www.congress.gov/115/bills/hr525/BILLS-115hr525ih.pdf. Consultado el 1ro. de junio de2017.


utiliza propiedades de personas su-jetas a la jurisdicción de los EstadosUnidos, que fueron nacionalizadaspor Cuba después del 1 de enero de1959. Hasta el momento el proyectoha logrado el apoyo de 61 congresis-tas: 43 republicanos y 18 demócra-tas. Uno similar fue presentado porCrawford en 2015 –H.R.3687: CubaAgricultural Exports Act–46 pero noavanzó más allá de la introducciónen la Cámara; aunque consiguió elrespaldo de 48 representantes.

Arkansas es uno de los estados quemás podría beneficiarse con un acer-camiento de las relaciones económi-cas bilaterales. Es el principal expor-tar de arroz, mientras Cuba tiene elmayor consumo per cápita de arrozen todo el Hemisferio Occidental.Estados Unidos tuvo casi el 40% departicipación en el mercado cubanoen el año fiscal 2004, pero la ha per-dido ante países como Vietnam yBrasil, que sí pueden ofrecer crédi-tos a Cuba.

El gobernador de Arkansas, AsaHutchinson, republicano, fue unode los cuatro gobernadores que vi-sitó Cuba en 2015, desde donde ins-tó al Congreso a cambiar la legisla-ción para permitir que las empre-

sas de alimentos vendan a crédito aCuba.47

En el Senado se presentó un pro-yecto similar a la H.R. 525: la «Leyde expansión de las exportacionesagrícolas de 2017» –S. 275: Agri-cultural Export Expansion Act of2017–, 48 que modificaría también laTRSA. El objetivo es que una perso-na sujeta a la jurisdicción de los Es-tados Unidos pueda pagar o finan-ciar la venta de productos agrícolasa Cuba o a una persona o entidaden Cuba. La propuesta fue introdu-cida por la senadora Heidi Heit-kamp, demócrata por Dakota delNorte; y cuenta con el respaldo de16 senadores: 11 demócratas, 4 re-publicanos y 1 independiente. Esemismo proyecto fue presentado porHeitkamp en 201549 –S.1049: Agri-cultural Export Expansion Act of2015–. Entonces, consiguió tambiénel respaldo de 16 senadores: 9 demó-cratas, 6 republicanos y 1 indepen-diente.

La «Ley para la libertad de expor-taciones a Cuba»50 –S. 1286: Freedomto Export to Cuba Act of 2017– esotra de las propuestas presentadasrecientemente en el Senado. En estecaso, fue introducido por Amy

46 «H.R.3687: Cuba Agricultural Exports Act», 114th Congress (2015-2016), en https://www.congress.gov/114/bills/hr3687/BILLS-114hr3687ih.pdf (consultado el 1 de junio de2017).47 https://www.reuters.com/article/us-cuba-usa-arkansas-idUSKCN0RS2B220150928.48 «S. 275: Agricultural Export Expansion Act of 2017», 115th Congress (2017-2018). En: https://www.congress.gov/115/bills/s275/BILLS-115s275is.pdf. Consultado el 1ro. de junio de 2017.49 «S.1049: Agricultural Export Expansion Act of 2015», 114th Congress (2015-2016). En: https://www.congress.gov/114/bills/s1049/BILLS-114s1049is.pdf. Consultado el 1ro. de junio de2017.50 «S.1286: Freedom to Export to Cuba Act of 2017», 115th Congress (2017-2018). En: https://www.congress.gov/115/bills/s1286/BILLS-115s1286is.pdf. Consultado el 28 de junio de 2017.


Klobuchar, demócrata por Minneso-ta; y tiene el propósito de derogar oenmendar varias prohibiciones querestringen el comercio de EstadosUnidos con Cuba. Cuenta con el res-paldo de 15 senadores: 11 demó-cratas, 3 republicanos y 1 indepen-diente. Un proyecto similar fuepresentado en 2015.

Tanto Heidi Heitkamp y AmyKlobuchar, como Jery Moran, estánentre los 20 congresistas que más di-nero han recibido en los últimos añosdel sector de los agronegocios parasus campañas.51

Con lo que hemos visto hasta aquípodríamos adelantar una segundaconclusión. El sector de los negocios

agrícolas es un núcleo fundamentala favor del acercamiento entre Esta-dos Unidos y Cuba, y del levanta-miento de algunas sanciones econó-micas que entorpecen lo que sería elcurso natural de las exportacioneshacia la Isla. La mayoría de los pro-yectos de ley presentados en este sen-tido han sido promovidos y respal-dados por republicanos, muchos delos cuales son beneficiarios definanciamiento proveniente del sec-tor de los agronegocios para sus cam-pañas. De hecho, algunas investiga-ciones sugieren que los agronegocioscontribuyen más a campañas de re-publicanos que de demócratas den-tro del Congreso (Ver figura 5). Por

Fuente: Open Secrets, Center for Responsive Politics, https://www.opensecrets.org.

Figura 5: Contribución de los agronegocios a las campañas electoralespor partidos.

51 Más información en: https://www.opensecrets.org/industries/summary.php?ind=A&recipdetail=M&sortorder=U&mem=Y&cycle=2018. Consultado el 1ro. de noviembre de2017.


otra parte, a la cabeza de proyectosde esta índole marchan estados es-pecíficos, en algunos casos los quemás podrían beneficiarse de unanormalización de las relaciones eco-nómicas.

Otro de los temas que interesa alos congresistas es el de las teleco-municaciones. Con ese fin se presen-tó la «Ley de Promoción Digital yde las Telecomunicaciones de Cubade 2017 o la Ley de Datos deCubaZ»Z52 –H.R.498: Cuba DATAAct–, que también tuvo su primeraversión en 2015 –H.R. 3055: CubaDATA Act–.53

Este proyecto de ley autoriza alPresidente a permitir que cualquierpersona sujeta a la jurisdicción deEstados Unidos pueda exportar dis-positivos personales de comunica-ción y servicios de telecomunicacio-nes a Cuba; establecer facilidadespara proveer servicios que conectena Cuba con otro país; realizar tran-sacciones para llevar a cabo dichasactividades; y realizar y recibir pa-gos bajo un contrato con cualquierindividuo o entidad en Cuba con res-pecto a esos servicios. El proyecto deley deroga o modifica los requisitosespecificados y las prohibiciones delas leyes Helms-Burton y Torricelli.Fue presentado el 12 de enero de

2017 por el representante KevinCramer, Republicano por Dakota delNorte, y hasta el momento solo cuen-ta con el apoyo de Peter Welch, de-mócrata por Vermont. Su versiónanterior no corrió con mucha mássuerte, pues apenas logró el respal-do de 3 congresistas. Cramer esmiembro del Subcomité de Comuni-caciones y Tecnología, dentro delComité de Energía y Comercio de laCámara.

Como decíamos en un epígrafeanterior, no todos los intentos de ero-sionar o eliminar el bloqueo nacie-ron después del 17 de diciembre de2014. El representante Jose Serrano,demócrata por el estado de NuevaYork, ha presentado en todos losCongresos desde 1997 un proyectode ley para eliminar completamenteel bloqueo. La versión este año, «Leypara la reconciliación de Cuba»54

–H.R. 574: Cuba Reconciliation Act–,propone modificar la Ley de Asis-tencia Extranjera de 1961 para de-rogar el embargo impuesto a todocomercio con Cuba. Asimismo, per-mitiría la instalación y el manteni-miento de equipos e instalaciones detelecomunicaciones en la Isla, y losviajes hacia y desde Cuba por partede ciudadanos o residentes estadou-nidenses. Esa iniciativa ha logrado

52 «H.R. 498: 115th Congress: Cuba DATA Act», 115th Congress (2017-2018). En: https://www.congress.gov/115/bills/hr498/BILLS-115hr498ih.pdf. Consultado el 1ro. de junio de2017.53 «H.R. 3055: Cuba DATA Act», 114th Congress (2015-2016). En: https://www.congress.gov/114/bills/hr3055/BILLS-114hr3055ih.pdf. Consultado el 1ro. de junio de 2017.54 «H.R. 574: Cuba Reconciliation Act», 115th Congress (2017-2018). En: https://www.congress.gov/115/bills/hr574/BILLS-115hr574ih.pdf. Consultado el 1ro. de junio de2017.


el apoyo de dos congresistas demó-cratas.

Algo similar sucede con otro pro-yecto impulsado por Serrano, referi-do al baseball55 –H.R. 573, BaseballDiplomacy Act–, que cuenta con elapoyo de un congresista demócrata,por primera vez desde que empezóa presentarse en 1999, durante el106to Congreso. Este proyecto de leyrenuncia a ciertas prohibiciones conrespecto a los cubanos que ingresana Estados Unidos con un visado parajugar al béisbol profesional organi-zado, o que regresan a Cuba con susganancias.

A partir de los anuncios de 2014,se produjo una reactivación de estaclase de propuestas, en parte ajusta-das. En 2017 Serrano introdujo unproyecto para promover las expor-taciones agrícolas y médicas estado-unidenses a Cuba 56 –H.R. 572,Promoting American Agriculturaland Medical Exports to Cuba Act of2017–. Su intención es permitir lastransferencias directas de una insti-tución de depósito cubana a una ins-titución depositaria de los EstadosUnidos en pago por un productoautorizado para la venta en virtudde la Ley de Reforma de las Sancio-nes Comerciales y Ampliación de lasExportaciones de 2000. Igualmente,

el Departamento de Agricultura pro-porcionará información y asistenciatécnica a los productores agrícolas delos Estados Unidos, a las organiza-ciones cooperativas o a las agenciasestatales para promover los produc-tos agrícolas de exportación de losEstados Unidos a Cuba.

El proyecto de ley, que logró el res-paldo de dos representantes demó-cratas, autorizaría la emisión de vi-sas de entrada temporal a los nacio-nales cubanos para facilitar la com-pra de productos agrícolas de losEstados Unidos. La Ley de Créditosdel Departamento de Comercio yAgencias Relacionadas de 1999 seenmendaría para derogar la prohi-bición de hacer cumplir los derechossobre ciertas propiedades intelectua-les de los Estados Unidos y la trans-ferencia de tales propiedades.Prohíbiría también la regulación oprohibición de viajar a Cuba o57 des-de Cuba por ciudadanos estadouni-denses o residentes legales, o cual-quiera de las transacciones ordina-riamente ocurridas en tal viaje.

A finales de junio del mismo añose presentó un nuevo proyecto refe-rido a Cuba en la Cámara de Repre-sentantes, cuyo objetivo es el levan-tamiento total del bloqueo. Se tratade la «Ley de normalización Estados

55 «H.R. 573: Baseball Diplomacy Act», 115th Congress (2017-2018). En: https://www.congress.gov/115/bills/hr573/BILLS-115hr573ih.pdf. Consultado el 1 de junio de 2017.56 «H.R. 572: Promoting American Agricultural and Medical Exports to Cuba Act of 2017»,115th Congress (2017-2018). En: https://www.congress.gov/115/bills/hr572/BILLS-115hr572ih.pdf. Consultado el 1ro. de junio de 2017.57 «H.R.2966: United States-Cuba Normalization Act of 2017ZZ, 115th Congress (2017-2018).En: https://www.congress.gov/115/bills/hr2966/BILLS-115hr2966ih.pdf. Consultado el 28de junio de 2017.


Unidos-Cuba» –H.R.2966 - UnitedStates-Cuba Normalization Act of2017–. Bobby L. Rush, demócratapor Illinois, presentó ese proyecto enforma similar en las dos legislaturasanteriores, y sin respaldo de ningu-no de sus colegas.

Asimismo, en agosto se presentóen el Senado la «Ley de ComercioEstados Unidos-Cuba de 2017» –S.1699 - United States-Cuba TradeAct of 2017–, que se propone elimi-nar las leyes Torricelli y Helms-Burton. La propuesta fue presenta-da por Ron Wyden, Demócrata porel estado de Oregon, con el respaldode 6 colegas de su propio partido.

En este sentido podríamos adelan-tar una tercera idea. A pesar de al-gunas excepciones, la mayoría de losproyectos de ley que buscaron unacercamiento con Cuba no se pro-pusieron la derogación integral delbloqueo, sino de algunos aspectosespecíficos que afectan determinadosintereses, como la posibilidad de ex-portaciones.

Proyectos e intereses en contrade la «normalización»

A mismo tiempo que se han pre-sentado proyectos de ley favorablesa un mejoramiento de las relacionesbilaterales entre Estados Unidos yCuba, se introdujeron otros con el

objetivo de endurecer las sancionesy torpedear el acercamiento. Si bienparecería que en el contexto de laadministración Trump es la ramaejecutiva la que está dictando la pau-ta en cuanto a la política haciaCuba, algunos ejemplos ilustrancómo desde la rama legislativa tam-bién se trabajó en ese sentido.

El proyecto sobre Cuba que más haavanzado en el recorrido legislativoes la «Ley de seguridad de los aero-puertos de Cuba» –H.R.3328: CubanAirport Security Act of 2017–,58 quefue aprobada por la Cámara de Re-presentantes en octubre pasado. Elmismo proyecto se presentó ya en elSenado –S.2023 - Cuban AirportSecurity Act of 2017–,59 por el con-gresista cubanoamericano MarcoRubio, republicano por Florida.

Lo que propone es que se informeal Comité de Seguridad Nacional dela Cámara de Representantes, alComité de Comercio, Ciencia yTransporte del Senado y al ContralorGeneral de los Estados Unidos sobreaspectos de seguridad en cada unode los aeropuertos internacionales deCuba. Según el texto de la ley, que-rrían saber, por ejemplo, detalles so-bre el tipo de equipo utilizado en lospuntos de control de detección y unanálisis de las capacidades y debili-dades de dicho equipo, informaciónsobre el programa canino de cada

58 «H.R.3328: Cuban Airport Security Act of 2017», 115th Congress (2017-2018). En: https://www.congress.gov/115/bills/hr3328/BILLS-115hr3328rfs.pdf. Consultado el 1ro. denoviembre de 2017.59 «S.2023: Cuban Airport Security Act of 2017», 115th Congress (2017-2018). En: https://www.congress.gov/115/bills/s2023/BILLS-115s2023is.pdf. Consultado el 1ro. de noviembrede 2017.


aeropuerto, la frecuencia de entre-namiento para el personal de detec-ción y seguridad, una evaluación dela capacidad de los terroristas cono-cidos o sospechosos de utilizar aCuba como puerta de entrada a Es-tados Unidos, y divulgación públicade ciertos acuerdos. Propone, ade-más, que los nacionales cubanos nodeberán haber sido reclutados, con-tratados o capacitados por entidadesque sean propiedad, operadas o con-troladas, en todo o en parte, por elConsejo de Estado, el Consejo de Mi-nistros, el Partido Comunista, el Mi-nisterio de las Fuerzas Armadas Re-volucionarias, el Ministerio de Rela-ciones Exteriores o el Ministerio delInterior. Quien presentó el proyectofue el republicano John Kakto, deNueva York, con el apoyo de el tam-bién republicano Michael McCaul, deTexas, y el demócrata de origen cu-bano Albio Sires, de New Jersey.

En 2016 Katko y Rubio presenta-ron un proyecto con el mismo nom-bre –H.R. 5728 Cuban AirportSecurity Act of 2016 y S.3289 CubanAirport Security Act of 2016–, peroque pretendía prohibir el transporteaéreo regular de pasajeros entre Es-tados Unidos y Cuba, hasta que secompletara un estudio sobre la segu-ridad de los aeropuertos. En aquelmomento el proyecto no avanzó másallá de su introducción, ni en la Cá-mara ni en el Senado. La versión de2017, que no habla explícitamente de

prohibiciones sobre los vuelos, fueaprobado por la Cámara con relati-va facilidad60, según reportes delperiódico del Congreso, The Hill,aunque no hay números que ofrecersobre la votación puesto que se de-sarrolló oralmente.

También durante el 115to Congre-so se habían estado utilizando losproyectos de ley presupuestariospara torpedear el acercamiento conCuba, a través de enmiendas con esefin. Tal es el caso del Proyecto deAsignaciones para 2018 de las enti-dades de Interior y Medio Ambien-te, Agricultura y Desarrollo Rural,Comercio, Justicia, Ciencia, ServiciosFinancieros y Gobierno General, Se-guridad Nacional, Trabajo, Salud yServicios Humanos, Educación, Ope-raciones Estatales y Extranjeras,Transporte, Vivienda y DesarrolloUrbano, Defensa, Construcción Mi-litar y Asuntos de Veteranos, PoderLegislativo y Ley de Asignacionespara el Desarrollo de la Energía y elAgua –H.R. 3354: Interior andEnvironment, Agriculture and RuralDevelopment, Commerce, Justice,Science, Financial Services and Ge-neral Government, Homeland Se-curity, Labor, Health and HumanServices, Education, State andForeign Operations, Transportation,Housing and Urban Development,Defense, Military Construction andVeterans Affairs, Legislative Branch,and Energy and Water Development

60 Melanie Zanona: «House passes bill to boost Cuban airport security», The Hill, 10/23/17.En: http://thehill.com/policy/transportation/356769-house-passes-bill-to-boost-cuban-airport-security. Consultado el 1ro. de noviembre de 2017.


Appropriations Act, 2018–, aproba-do por la Cámara. Propone, porejemplo, que ninguno de los fondosasignados por esa Ley para el Depar-tamento de Estado sean asignadospara el establecimiento u operaciónde una presencia diplomática de losEstados Unidos, incluida una emba-jada, consulado u oficina de enlace,en Cuba más allá de la que existíaantes del 17 de diciembre de 2014.Igualmente, propone un fondo de 30millones de dólares para lo que ellosllaman «promoción de la democra-cia» en Cuba, y que el gobierno cu-bano considera actividades subver-sivas. Por otra parte, en su sección130, el proyecto establece que nin-guno de los fondos disponibles me-diante esa Ley se puede utilizar paraaprobar, otorgar licencias, facilitar,autorizar o permitir el uso, compra,tráfico o importación de propieda-des nacionalizadas –ellos usan el tér-mino confiscadas– por el gobiernocubano después de 1959.

Por su parte, en el proyecto de asig-naciones del Departamento de Esta-do, Operaciones Extranjeras y Progra-mas Relacionados, 2018, del Senado–S.1780, Department of State, ForeignOperations, and Related ProgramsAppropriations Act, 2018–, solicita 15millones de dólares para las activida-des de «promoción de la democracia».

Los temas escogidos por aquellosque se oponían a un acercamiento

entre Cuba y Estados Unidos parahacer oposición desde el Congreso nofueron casuales. Tanto el proyectopresupuestario aprobado por la Cá-mara como el H.R.3328 referido alfuncionamiento de los aeropuertos,tocan dos asuntos centrales que hanregido el acercamiento entre ambospaíses: las relaciones diplomáticas ylos viajes de estadounidenses a Cuba.

Hay otro tema que se mantuvopresente en los debates sobre Cubadentro del Congreso. En febrero sepresentó en el Senado un proyectopara modificar la prohibición de re-conocimiento por los tribunales deEstados Unidos de ciertos derechosrelativos a determinadas marcas onombres comerciales61 –S.259: NoStolen Trademarks Honored inAmerica–. Aunque el texto del pro-yecto no menciona directamente aCuba, una lectura permite entenderque se refiere a la marca de ronHavana Club. La iniciativa fue pre-sentada por el demócrata BillNelson, de Florida, con el respaldode los senadores cubanoamericanosMarco Rubio, de Florida, y Robert«Bob» Menéndez, de New Jersey.

El mismo proyecto fue presenta-do en la Cámara de Representantes62

–H.R.1450 - No Stolen TrademarksHonored in America Act–, por el re-publicano Darrell E. Issa, de Cali-fornia, con el co-patrocinio de loscongresistas cubanoamericanos de

61 «S.259: No Stolen Trademarks Honored in America Act», 115th Congress (2017-2018).62 «H.R.1450: No Stolen Trademarks Honored in America Act», 115th Congress (2017-2018).En: https://www.congress.gov/115/bills/hr1450/BILLS-115hr1450ih.pdf. Consultado el 7de junio de 2017.


Florida Ileana Ross-Lethinen y Car-los Curbelo. En total, hasta el mo-mento, tiene 8 copatrocinadores. Noes la primera vez que ese proyectose presenta. Ya fue introducido enlos congresos 112do, 113ro y 114to –H.R. 1166: No Stolen TrademarksHonored in America Act,63 H.R. 778:No Stolen Trademarks Honored inAmerica Act64, H.R. 1627: No StolenTrademarks Honored in AmericaAct–.65

El debate sobre la Base Naval deGuantánamo también ocupa un lu-gar permanente en los pasillos delCapitolio. En este sentido, la «Ley deAutorización de Defensa Nacionalpara el año fiscal 2018» –H.R. 2810:National Defense Authorization Actfor Fiscal Year 2018–. Este proyecto,que ya fue aprobado tanto por laCámara como por el Senado, conlle-va restricciones contra la transferen-cia de detenidos desde la cárcel dela Base Naval de Guantánamo ha-cia Estados Unidos, y prohíbe explí-citamente que el Departamento deDefensa utilice fondos para devolverla Base de regreso a Cuba.

Por otro lado, hay un grupo de pro-puestas que, aunque no están idea-das específicamente para Cuba, ha-cen alguna mención al país. Un ejem-plo es un proyecto de ley sobre el re-clamo de extradición de fugitivos dela justicia estadounidense que residenen otros países66 –H.R.1744: WalterPatterson and Werner Foerster Justiceand Extradition Act–. Su objetivo esque el Presidente informe anual-mente al Congreso sobre los fugiti-vos en otros países para los cualesEstados Unidos busca extradición oentrega. Para argumentar la nece-sidad de esa ley utiliza dos ejemplosde fugitivos estadounidenses que seencuentran en otros países, uno delos cuales es Joanne Chesimard, aquien Cuba dio asilo político hacevarias décadas.

Existen también otras iniciativas so-bre temas generales que, de ser apro-badas, podrían afectar potencialmen-te a Cuba. Entre ellas encontramosun proyecto de ley relacionado con elfinanciamiento para la seguridadfronteriza67 –H.R.1813: Border WallFunding Act of 2017–. La propuesta

63 «H.R.1166: No Stolen Trademarks Honored in America», 112th Congress (2011-2012). En:https://www.congress.gov/112/bills/hr1166/BILLS-112hr1166ih.pdf. Consultado el 7 dejunio de 2017.64 «H.R.778: No Stolen Trademarks Honored in America Act», 113th Congress (2013-2014).En: https://www.congress.gov/113/bills/hr778/BILLS-113hr778ih.pdf. Consultado el 7 dejunio de 2017.65 «H.R.1627: No Stolen Trademarks Honored in America Act», 114th Congress (2015-2016).En: https://www.congress.gov/114/bills/hr1627/BILLS-114hr1627ih.pdf. Consultado el 7de junio de 2017.66 «H.R.1744: Walter Patterson and Werner Foerster Justice and Extradition Act», 115thCongress. En: https://www.congress.gov/115/bills/hr1744/BILLS-115hr1744ih.pdf.Consultado el 7 de junio de 2017.67 «H.R.1813: Border Wall Funding Act of 2017», 115th Congress (2017-2018). En: https://www.congress.gov/115/bills/hr1813/BILLS-115hr1813ih.pdf. Consultado el 7 de junio de2017.


es instaurar un impuesto adicional del2% a las transacciones para el envíode remesas hacia varios países deAmérica Latina y el Caribe, entre ellosCuba.

Conclusiones

Durante el primer año de funcio-namiento del 115to Congreso Fede-ral estadounidense se introdujeronvarios proyectos de ley favorables aun acercamiento con Cuba, nacidostanto en la Cámara de Representan-tes como en el Senado. Como normafueron propuestas que no habían lo-grado avanzar en el 114to Congre-so. Esto implica que se trata de te-mas de continuo interés para varioscongresistas y para algunos gruposde interés. Sin embargo, su decursopor la política congresional estuvomatizado por las complejas interac-ciones entre actores políticos dentrode los marcos de un sistema cre-cientemente fragmentado y polari-zado.

Los temas más recurrentes del pe-ríodo precedente se trasmitieron a lanueva legislatura, en particular larestricción de los viajes para los ciu-dadanos estadounidenses y las limi-taciones al comercio. Ello mostró laactividad sostenida de los gruposagrícolas, y en menos medida deotros sectores como la exportaciónde equipos médicos o servicios detelecomunicaciones. También resul-tó muy clara la distribución geográ-fica de esos intereses con mayor con-centración en estados específicos, enalgunos casos los que más podrían

beneficiarse de una normalizaciónde las relaciones económicas.

Un estudio de cada una de las ini-ciativas y de las agendas quepriorizan permite dilucidar que fun-damentalmente están pensadaspara favorecer los intereses de Es-tados Unidos en primer término, yla mayoría no se propone el levan-tamiento integral del bloqueo sinode aspectos específicos en cada caso.Sin embargo, de ser aprobadas, sig-nificarían un alivio importante delas sanciones contra Cuba.

La oposición que enfrentan hasido muy hábil en el uso de los me-canismos generados por las reglas defuncionamiento de las cámaras. Loscongresistas cubanoamericanos yotros contrarios al acercamiento, ocu-paron posiciones clave que les per-mitieron cerrar el paso a los proyec-tos, por ejemplo, en los comités deAsuntos Exteriores de la Cámara ydel Senado, y el Comité de Asigna-ciones de la Cámara.

Las propuestas de sentido contra-rio se movieron fundamentalmenteen temas como la seguridad aero-portuaria y los derechos de marcascubanas. Esto indica el recurso a te-mas de carácter más técnico y alpulsar aspectos comúnmente sensi-bles para ciudadanos y corporacio-nes. Se introdujeron en la etapa tam-bién otras propuestas legislativas demenor importancia donde se hacemención a Cuba.

Es importante destacar que casitodos los proyectos presentados so-bre Cuba contaron con un consensobipartidista, algo difícil de encontrar

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con respecto a otros temas en el Con-greso actual, donde son cada vez másvisibles las señales de polarización yconflicto. Esto indica que una partede la dificultad para avanzar sepuede encontrar en los efectos indi-rectos de la polarización, a partir decompromisos en otras áreas, ade-más de acuerdos con otros compo-nentes del subsistema de gobierno,relacionado con el interés de promo-ver puntos específicos de las agen-das republicano-conservadoras yproteger las posiciones de algunasde esas figuras. En esas condiciones,el tema Cuba, de relevancia menordentro del panorama general en Es-tados Unidos, puede ser considerado

como una moneda de cambio en al-gunas circunstancias y con algunosgrupos específicos.

Los estudios sobre el Congreso es-tadounidense y las propuestas queallí se presenten con relación a Cubason imprescindibles para entenderlas relaciones entre ambos países, porlo cual es necesario mantener un se-guimiento continuo de su evolución.Son dinámicas sumamente comple-jas, que responden a una multiplici-dad de factores, y que se integran enrelaciones con otros actores dentro delsistema político, muestra de la diver-sidad y a la vez la heterogeneidad delos sectores con influencia en los pro-cesos políticos estadounidenses.

Factores en la política de Trump hacia América Latina:retos y oportunidades

Luis René Fernández Tabío

[email protected] en Ciencias Económicas.

Profesor Titular del Centro de EstudiosHemisféricos

y sobre Estados Unidos (CEHSEU)de la Universidad de La Habana.

Hassan Pérez Casabona

[email protected] en Historia.

Especialista en Seguridad Nacionaly Profesor Auxiliar del CEHSEU.

Resumen: Este texto analiza la di-námica actual de los factores en la política de Estados Unidos hacia los países de la región, la continuidad y el cambio, así como los retos y oportunidades que entrañan. Se considera que la nueva proyección estadounidense impone desafíos de enorme envergadura, en la misma medida que el carácter imperialista se refleja en toda su crudeza, lo cual no excluye la posibilidad de deter-minadas oportunidades. La figura de Trump, su personalidad política, la ejecutoria hasta el momento y el empleo de un discurso retórico, es-tán enfocadas al cambio; pero debi-do a factores estructurales, y el peso de los intereses económicos y de se-guridad nacional, la tendencia polí-tica dominante es la continuidad. Sin embargo, por su enorme poderío, disponibilidad de recursos y varia-dos instrumentos políticos, no pue-den desestimarse los ajustes duran-te estos años y sus repercusiones para las relaciones bilaterales e intera-mericanas.

Palabras clave: Injerencia, instru-mentos de dominación, alternativas políticas, integración.

36 Luis René Fernández Tabío - Hassan Pérez Casabona

Abstract: The paper analyzes thecurrent dynamics of the factors in USpolicy towards the countries of theregion, continuity and change, as wellas the challenges and opportunitiesinvolved. It is considered that the newAmerican projection to the regionimposes enormous challenges, whichdoes not exclude the possibility ofcertain opportunities, to the sameextent that the imperialist characteris reflected in all its crudeness. Thefigure of Trump, his political per-sonality, the execution so far and theuse of a rhetorical discourse, arefocused on the change; but due tostructural factors, and the weight ofeconomic interests and nationalsecurity, the dominant political trendis continuity. However, because oftheir enormous power, availability ofresources and varied politicalinstruments, the adjustments duringthese years and their repercussions forbilateral and inter-American relationscannot be ignored.

Keywords: Interference, instrumentsof domination, political alternatives,integration.

Algunos antecedentes y premisas generales

Para el análisis de la política exte-rior de Estados Unidos hacia Améri-ca Latina deben considerarse ciertaspremisas y antecedentes. El eje de losvínculos interamericanos en este sen-tido se enmarca como un subsistema

de las relaciones internacionales. Deesta manera lo hemisférico interactúaen el contexto global, y en un momen-to histórico concreto, lo que obliga ano desconocer esos nexos.1

Desde el punto de vista históricola política exterior de Estados Uni-dos y sus relaciones con los países deAmérica Latina y el Caribe han atra-vesado por distintas etapas. El mo-mento actual es particularmente di-fuso, en medio de una larga transi-ción inconclusa desde un paradigmade relativa estabilidad, después de laSegunda Guerra Mundial, a una ten-dencia hacia un sistema multipolartodavía no asentado. Al fin del bi-polarismo, y supuestamente la deno-minada Guerra Fría, le sucedió el én-fasis en la «Guerra antiterrorista»,lanzada por George W. Bush des-pués de los ataques del 11 de sep-tiembre de 2001, la cual despertó elrechazo en la inmensa mayoría delas naciones del área.

De algún modo la atención de Es-tados Unidos a nuestra región entre2001 y 2008 se colocó en un segun-do plano, a partir de la concentra-ción de las iniciativas imperiales enotras latitudes. Ello no puede in-terpretarse como abandono total nimucho menos de la obsesión por con-sumar en este lado del mundo –em-pleando disímiles estrategias e ins-trumentos– sus viejas apetenciasintervencionistas. El gobierno demó-crata de Barack Obama, a partir del2009, trató de corregir en alguna

1 Peter H. Smith: Talon of the Eagle. Latin America, the United States, and the World, Third Edition,Oxford University Press, New York, 2008, p. 3.

37Factores en la política de Trump hacia América Latina: retos y oportunidades

medida el deterioro de la imagen es-tadounidense –comprendiendo almenos de manera parcial los desati-nos del gobierno anterior– y refinóla proyección política hacia Améri-ca Latina y el Caribe.

El origen de Obama y su condiciónde afrodescendiente ayudó a mejo-rar el clima de las relaciones, sobretodo en el Caribe, aunque luego lasaltas expectativas sobre el «nuevocomienzo» y el «fin de la DoctrinaMonroe» quedaron casi en el olvidoy solo retomaron cierto entusiasmoen los dos últimos años de su gestión,principalmente por el anuncio de larevisión de la política hacia Cuba.

Aún de forma somera, por los re-querimientos del presente trabajo,resulta necesario señalar algunos delos rasgos que caracterizan el perío-do en que nos encontramos. EstadosUnidos sigue siendo el principal paísimperialista global, y mantiene pre-tensiones de preservar su preponde-rancia dentro del sistema de domina-ción –configurado con posterioridadal fin de la última contienda bélicamundial–, si bien el entramado derelaciones universales es diferente demanera sustancial al que emergió en1945. La idea de ejercer un rol pro-tagónico en el concierto internacio-nal se expresa con mayor fuerza ennuestra región, por razones geo-políticas, pero también económicasy culturales.

Coincidimos en reconocer a Esta-dos Unidos como una potencia enfase de declinación gradual.2 El sis-tema de dominación estadouniden-se transitó por etapas de ascenso,estabilidad y descenso, así comoruptura y deterioro de su hegemo-nía.3 El triunfo de la RevoluciónCubana en 1959, la Revolución San-dinista en 1979 y la RevoluciónBolivariana en Venezuela a finalesde la década de 1990 –o el rechazoque levantó en 1983, por ejemplo,el desembarco de la 82 DivisiónAerotransportada y otras fuerzas enla pequeña Granada, que tantas ilu-siones generó con Maurice Bishop–son algunas de las mejores expre-siones de la declinación hegemónicarelativa. Dicho descenso se acentuóa raíz de la mayor crisis financieray económica de la historia recientedel capitalismo (2007-2009), cuyasconsecuencias también se manifies-tan en la esfera política y persistentodavía.

Procesos de asociación, coordina-ción de estrategias y hasta ciertosniveles de integración, como elALBA, Petrocaribe y la CELAC, re-tan al panamericanismo imperial,representado centralmente por laOEA. Esta organización, surgida enabril de 1948, fungió durante déca-das como baluarte fundamental delos intereses y valores del imperialis-mo estadounidense hacia nuestros

2 Immanuel Wallerstein: «Precipitate Decline. The Advent of Multipolarity», En: HarvardInternational Review. Spring, 2009, pp. 54-59, http://www.iwallerstein.com/wp-content/uploads/docs/HARVIR7!.PDF.3 Atilio Boron: América Latina en la geopolítica imperial, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana,2014, pp. 42-60.


predios –valiéndose de documentosespurios, cuya expresión más acen-drada brota con la llamada CartaDemocrática– pero desde hace algu-nos años se encuentra en descrédi-to, a partir de su reiterado lacayismohacia los designios de Washington yla inefectividad para encontrar so-lución real a las problemáticas he-misféricas.

Como alternativa de ese engendro,aparecen varios proyectos, algunosya citados, siendo la Comunidad deEstados Latinoamericanos y Cari-beños (CELAC) el más acabado.Mediante este, por vez primera endoscientos años, los gobiernos lati-noamericanos disponen de un foropara ventilar sus asuntos y concer-tar políticas –respetando diferenciasideológicas y de cualquier naturale-za entre sus actores– para encararademás el impacto de los complejosdesafíos extraregionales en su seno.La Proclama de América Latina y elCaribe como Zona de Paz, firmadaen La Habana el 29 de enero de 2014por los Jefes de Estado y Gobiernode la CELAC reconoce la unidad en

la diversidad, el derecho de los paí-ses a darse el régimen económico ypolítico que determinen, y rechazala intervención en los asuntos inter-nos de los países como vía para pre-servar la paz.4

El eje de las relaciones entre Esta-dos Unidos y los países de AméricaLatina y el Caribe se caracterizó a lolargo del tiempo por la asimetría depoder entre esos polos, lo cual favo-reció la dominación imperialista. Noen balde el Comandante en Jefe FidelCastro Ruz alertó –en el instante enque desde Wall Street se envalento-naban con llevar a vías de hecho elALCA como garante de sus maqui-naciones– que se trataba en realidadde una alianza entre el tiburón y lasardina, con el escualo presto a de-vorar todo lo que hallara a su paso.Hay que añadir a dicho desbalancela influencia nefasta derivada de lasegmentación regional, los conflictosintestinos y la falta de empeños uni-tarios para enfrentar «como cuadroapretado en las raíces de los Andes»,según el sueño martiano, al enemi-go común. Esos rasgos negativos,

4 Entre los ocho acápites contenidos en el texto del trascendental documento –de enorme repercu-sión a nivel planetario ante la ausencia de otros referentes con similares aspiraciones–,deseamos resaltar el cuatro y el cinco, los cuales ignoran quienes se inmiscuyen, por ejemplo,en la situación interna venezolana. En el enunciado 4 se afirma trabajar para garantizar: «Elcompromiso de los pueblos de América Latina y el Caribe de fomentar las relaciones deamistad y de cooperación entre sí y con otras naciones, independientemente de las diferenciasexistentes entre sus sistemas políticos, económicos y sociales o sus niveles de desarrollo; depracticar la tolerancia y convivir en paz como buenos vecinos», al tiempo que el número 5deja claro: «El compromiso de los estados de América Latina y el Caribe de respetar plenamenteel derecho inalienable de todo Estado a elegir su sistema político, económico, social y cultural,como condición esencial para asegurar la convivencia pacífica entre las naciones». Eldocumento fue suscrito por los 33 Jefes de Estado y de Gobierno que integran dichaorganización. Ver: «Proclama de América Latina y el Caribe como Zona de Paz», en: Materialoficial editado a propósito de la II Cumbre de la CELAC, efectuada en La Habana el 28 y 29 deenero de 2014, p. 4.


aunque es innegable el alcance de lossenderos recorridos en las últimasdécadas, desafortunadamente per-sisten en disímiles ámbitos. A lo quese incorpora –para complejizar másel panorama– que se han reinstaladogobiernos de derecha, utilizando di-versos mecanismos, como en los ca-sos de Argentina y Brasil.

La postura de la derecha no pue-de apreciarse de modo mecánico,como en ocasiones se hace, reagru-pando a los países de modo festinadoy desconociendo que la realidad espolicromática e imposible de encua-dernar a través de marcos rígidos.5

La visita del Vicepresidente MikePence por los principales países alia-dos de Estados Unidos en la región,puso al descubierto que no existíatotal coincidencia de puntos impor-tantes en la agenda de Trump, comoel empleo del golpe de Estado o laintervención militar en Venezuela,para solucionar sus problemas inter-nos. Juan Manuel Santos, de Colom-bia, rechazó públicamente el empleode la fuerza y la Presidenta de Chi-le, Michelle Bachelet, ante un asun-to allende los mares pero de capitalimportancia, tampoco accedió aromper sus relaciones con Corea delNorte.6

Esos gobiernos de distintas to-nalidades y filiaciones, en general,

representan a la oligarquía trans-nacional en estos países y aunqueson aliados de la política estadouni-dense, no apoyan en todos los ca-sos incondicionalmente sus políti-cas, a partir de que estas deben serexaminadas otorgándole jerarquíaa factores internos y regionales. ParaColombia, por solo citar un caso, esimposible desconocer a la hora de pro-nunciarse sobre la situación internavenezolana, pese a la jerga discursivaprovista de los más inverosímiles tin-tes, el papel desempeñado por el go-bierno bolivariano, acompañando aCuba y el resto de las naciones par-ticipantes, en torno al proceso de ne-gociación de la paz en tierras cafe-teras, por cierto, el conflicto de máslarga data en el continente.

Vale recordar, asimismo, que en lavisión imperialista existen determi-nados lineamientos generales. Noobstante, al interior de la clase polí-tica estadounidense, incluso dentrodel Ejecutivo y en el Congreso, seaprecian interpretaciones y tenden-cias distintas que pugnan por apli-car variantes para avanzar en suspropósitos. Estas contradicciones sehacen visibles cuando altos funcio-narios contradicen a Trump, o seenrolan con este en diferentes de-saguisados –independientemente deque se intenta preservar ante los

5 Abraham F. Lowenthal: «Latin America and Donald Trump». En: The American Interest,December 30, 2016, https://www.the-american-interest.com/2016/12/30/latin-america-and-donald-trump/.6 Esas diferencias quedan reflejadas en: Lexington: «The Deflating superpower. Donald Trumpbluster, Latin America shrugs», The Economist, August 17, 2017. En: https://www.economist.com/democracy-in-america/2017/08/17/donald-trump-blusters-latin-america-shrugs.


medios la imagen del mandatario,utilizando comunicados y mensajesen las redes sociales– todo lo cualderivó en la salida de altas figuras laadministración. Aunque las causasson diversas, en cada caso esas de-savenencias, y exabruptos en las pos-turas públicas, sacó de la Casa Blan-ca, apenas en los primeros meses desu gestión, a hombres que en el ini-cio parecían «intocables» como elasesor de Seguridad NacionalMichael Flyn; el jefe de GabineteRinius Previous; el vocero SeamSpice y Steve Bannon, este últimovinculado a movimientos de lossupremacistas blancos y considera-do como uno de las mentes con másinfluencia sobre el presidente.7

La política de Estados Unidos enla actualidad, por otro lado, no cuen-ta con un macroproyecto, como fuela Alianza para el Progreso en tiem-pos de John F. Kennedy, o de formareciente el Área de Libre Comerciode las Américas (ALCA), «enterra-do» simbólicamente en la Cumbre delas Américas de Mar del Plata, ennoviembre del 2005, como expresióndel rechazo de los pueblos a esa ini-ciativa y el papel crucial asumido porlos mandatarios Hugo Chávez,Néstor Kirchner, Luiz Inácio Lula daSilva y Tabaré Vázquez. La carencia

de una proyección abarcadora con-diciona el diseño y aplicación de unaserie de programas diferenciados porsubregiones, países y problemas.Entre ellos están las deportaciones y«hacer retornar empleos a EstadosUnidos», aunque la prioridad, enverdad, es derrocar gobiernos pro-gresistas, revolucionarios y antiim-perialistas.

América Latina y el Caribe estálejos de constituir un conjunto ho-mogéneo. No cabe dudas sobre lacomunidad de intereses, cultura,religión, y otras características,pero también coexisten diferenciasde tamaño, composición étnica,antecedentes, localización geográ-fica, tradiciones, recursos económi-cos y vínculos internacionales.

Donald Trump se distingue porretomar la arrogancia, desprecio ysubvaloración histórica sobre nues-tros pueblos. Esta peculiaridad dela clase política estadounidenseaparece muy bien documentada endiferentes obras de investigadoresde ese país como Lars Shoultz,Howard Zinn, James D. Cockcroft,William Blum, John Dinges y LouisA. Pérez Jr.8

Las ofensas abiertas a nuestrospueblos y culturas al renovar las for-mas más agresivas de ataque, crean

7 Enma Ashford: «The Real Factors of Trumpland and U.S. Foreign Policy», Cato Institute,April 13, 2017, https://www.cato.org/publications/commentary/real-factions-trumpland-us-foreign-policy.8 Algunas de los textos de dichos autores donde se pone de manifiesto esa mirada cargada deprejuicio hacia nuestra región, mediante análisis de hondo calado y documentos probatorioshistóricos, son: Lars Schoultz, Beneath the United States: A History of U.S. Policy toward LatinAmerica, Harvard University Press, Cambridge, MA, 1998.; Howard Zinn: La otra historia de losEstados Unidos, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 2004; James D. Cockcroft: América


oportunidades al movimiento revo-lucionario y antiimperialista regionalal facilitar su trabajo político e ideo-lógico, ante lo grotesco de esas pro-yecciones y herramientas empleadas.No olvidemos que Barack Obama,apoyándose en el llamado smartpower, confundió a una parte de lossectores populares, insuficientemen-te adiestrados para desentrañar lasesencias de esos discursos melifluos.

Factores de la política exteriorde Estados Unidos

La política exterior de EstadosUnidos, en sentido general, se orien-ta a proteger sus intereses y mante-ner el sistema de dominación mun-dial y regional. Las prioridades en laasignación de recursos, tienen encuenta las percepciones de gruposinternos sobre los principales retos.Para cumplir sus objetivos acudirána diferentes programas y la combi-nación de distintos instrumentos. Losfactores internos de la política tienenpreeminencia sobre los de políticaexterior, excepto en condiciones decrisis, o desafíos «vitales» a la nación,momento en que se hiperbolizan lasconcepciones sobre «seguridad nacio-nal», la cual asumen –es otra aberra-ción– desde una proyección mundial.Problemáticas de carácter interno,

como escándalos y otros conflictos,impactan de igual manera en las de-cisiones adoptadas. Los factores másestables y perdurables están vincu-lados a los intereses económicos y deseguridad nacional más significativos,desde múltiples dimensiones.

Las mayores relaciones económi-cas, sociales, migratorias y cultura-les del poderoso vecino se realizantomando a México como destinata-rio. Las mismas representan unaparte significativa de los vínculosestadounidenses con toda la región.La dependencia de la economíamexicana de sus relaciones con Es-tados Unidos es muy alta: las expor-taciones mexicanas a Estados Uni-dos contribuyen en 27.1% a la for-mación de su PIB. Para el Caribe eseindicador se situó en 13.2% yCentroamérica 8.6%. En cambio, lasexportaciones de Mercosur apenasalcanzaban 1.2% del PIB, mientrasque para Chile es de 5.1%, todo enlos mismos términos. Entre los paí-ses de América Latina y el Caribe,México tiene la mayor participaciónen las exportaciones de manufactu-ras a Estados Unidos: 82%. El déficitde Estados Unidos con México al-canza 63.2 mil millones de dólaresen 2016 y en su mayor parte se ex-plica por la exportación de automó-viles.9

Latina y Estados Unidos. Historia y política país por país, Siglo XXI editores, México, D.F., 2001;William Blum: Estado Villano, Ediciones Abril, La Habana, 2005; John Dinges: Operación Cóndor.Una década de terrorismo internacional en el Cono Sur, Ediciones B., Santiago de Chile, 2004 yLouis A. Pérez Jr.: Cuba en el imaginario de los Estados Unidos, Editorial de Ciencias Sociales, LaHabana, 2014.9 Office of the U.S. Trade Representative, Mexico, https://ustr.gov/countries-regions/americas/mexico.


Si se excluye México, la participa-ción de los productos primarios en lasexportaciones a Estados Unidos esmayor y ha venido creciendo.10 En2015 la principal fuente de Inversio-nes Extranjeras Directas en la regiónfue Estados Unidos, si bien existe unincremento notable de la presencia deChina. En las inversiones de este tiporecibidas por México, Estados Unidosaportó 93 mil millones de dólares, querepresentó el 52% del total. AméricaLatina de conjunto recibe el 17% delas inversiones directas de EstadosUnido en el mundo.11

El mayor componente de los llama-dos inmigrantes ilegales en EstadosUnidos proviene de México, el Cari-be y Centroamérica y ese proceso des-de la perspectiva conservadora esta-dounidense se considera un reto a supropia identidad nacional. Las inter-pretaciones de Samuel Huntington12

son un ejemplo de preocupación deestos sectores al respecto, los cualesse identifican con las posturas expre-sadas por Trump. Un examen alter-nativo más balanceado puede encon-trarse en Alejandro Portes, quien haestudiado durante años el fenómenodel enclave étnico.13

Incluso en los casos en que se hanmanifestado cambios de política oajustes, como un discurso o retóricamás dura y agresiva, o modificacio-nes a favor del empleo de instrumen-tos de fuerza (Cuba, Venezuela oMéxico), se aprecia a pesar de ellouna tendencia predominante a lacontinuidad. A otros países con im-portante gravitación para el balan-ce de las relaciones intrarregionales,como la propia Venezuela, Brasil yArgentina, se les otorga un trata-miento específico y en cierto sentidoespecial. Esta línea política, en me-dio de las adecuaciones introducidaspor la administración Trump, cons-tituye una necesidad del sistema yse basa precisamente en los factoresestructurales de la política, muy es-tables porque responden a las rela-ciones en materia económica y fi-nanciera, así como a los problemasidentificados en materia de la llama-da seguridad nacional.

Nuevos rasgos y contrastes en la políticade Donald Trump

La política atribuible a la presenciade Donald Trump como Presidente

10 Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC): The United Statesand the Caribbean: Highlights of Economy and Trade, March, (LC/G.2489), Santiago, 2011, p. 15.11 Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), Foreign DirectInvestment in Latin America and the Caribbean, 2016 (LC/G.2680-P), Santiago, 2016. p. 32; JamesK. Jackson: «U.S. Direct Investment Abroad: Trends and Current Issues», CongressionalResearch Service, June 29, 2017, https://fas.org/sgp/crs/misc/RS21118.pdf.12 Samuel P. Huntington: «Inmigración mexicana e hispanización». En: ¿Quiénes somos? Losdesafíos de la identidad nacional estadounidense, Paidós Estado y Sociedad 122, México, 2004, pp.259-298.13 Alejandro Portes: «La nueva nación latina: inmigración y la población hispana de losEstados Unidos», Reis, No. 116, Ejemplar dedicado a: Monográfico sobre Globalización einmigración, Oct.-Dec., 2006, pp. 55-96.


de Estados Unidos no logra presen-tar una estrategia o articulación ha-cia los países de América Latina y elCaribe, que pueda identificarse cla-ramente con corrientes ideológicas opatrones de política establecidos. Sinembargo, algunos especialistas per-ciben una tendencia creciente haciaun unilateralismo de influenciajaksoniana, que se considera estáminando los fundamentos del podere influencia estadounidense en laactual etapa declinante de su pode-río. Lo que se considera como la bús-queda egoísta de la hegemonía, re-forzada por un nacionalismo de esanaturaleza, parece coincidir con losrasgos que se están observando enesta administración.14

En ese contexto sus declaracionesgeneran muchas preocupaciones, nosolamente por ser arrogantes, cho-vinistas, exaltadas y despreciativaspara los hombres y mujeres origina-rios de América Latina y el Caribe,sino que algunos de sus temas másreiterados afectan de un modo u otrolas relaciones con países como Méxi-co, y las subregiones del Caribe yCentroamérica.

La respuesta unilateral de cons-truir un muro a un asunto tan com-plejo como el proceso migratorio,constituye un irrespeto y desafíoprincipal para las relaciones conMéxico y los otros países centroame-ricanos y caribeños que reciben

altos flujos de remesas. Las crecien-tes deportaciones iniciadas durantela presidencia de Obama, que se su-pone crezcan con Trump, significantensiones adicionales sobre el empleoy la situación socioeconómica de losgrupos desfavorecidos en NuestraAmérica, y acrecienta la criminali-dad, porque alimenta el fenómeno delas bandas, maras y otras agrupacio-nes para delinquir. Para EstadosUnidos es un problema en tanto elaporte de los flujos de inmigrantesconstituye una fuente importante decrecimiento económico para su eco-nomía.

Desde antes de asumir como el cua-dragésimo quinto presidente estado-unidense, Trump recibió innumerablescríticas de los sectores más diversos, apartir de las posiciones intolerantesque, sin pudor alguno, utilizó a lo lar-go de los mítines electorales y en com-parecencias ante la prensa. No quedóninguna esfera que no arremetiera con-tra esos pronunciamientos discrimi-natorios. Por la fecha en que escribi-mos estas líneas un nuevo escándalotiene al mandatario en el epicentro,esta vez recibiendo el rechazo de gran-des personalidades del mundo atléti-co –y de las entidades responsa-bilizadas con varios de los deportesemblemáticos de ese país– las cualesposeen extraordinaria ascendencia so-bre numerosos segmentos poblacio-nales, de manera especial los jóvenes.

14 Mark Beeson y Richard Higgott: «Hegemony Institutionalism and US Foreign Policy:theory and practice in comparative historical perspective». En: Third World Quarterly, Vol. 26,No. 7, 2005, p. 1173, ISSN 0143-6597 print/ISSN 1360-2241 online/05/071173–16, 2005, ThirdWorld Quarterly( DOI: 10.1080/01436590500235777.


De un lado el basquetbolistaStephen Curry, estrella de los GoldenState Warriors, monarcas de la últi-ma temporada de la NBA, se negó avisitar la Casa Blanca, como parte deltradicional homenaje que le rindenlos mandatarios a los campeones delas principales ligas profesionales. Aesa posición se sumaron de inmedia-to, entre muchas celebridades, KevinDurant, compañero de Curry en elconjunto californiano, y LebronJames, ícono de los Cavaliers deCleveland, además de ejecutivos devarios de los equipos de una de lasdisciplinas más populares en Nor-teamérica. Trump retiró entonces esainvitación. Curry indicó que: «No sépor qué él siente la necesidad de se-ñalar a ciertos individuos más que aotros», a lo que añadió: «Tengo unaidea de por qué, pero lo que puedodecir en este momento es que eso noes lo que hacen los líderes». James,quien llamó a Trump «holgazán»,expresó: «Ir a la Casa Blanca era ungran honor, hasta que usted apare-ció».

Al unísono –con el tono bravucóndel que no puede desprenderse– elpresidente la emprendió contra va-rios jugadores de fútbol americanolos cuales, para protestar contra lacreciente discriminación y otros ma-les, se quedaban de rodillas en el mo-mento de entonar el himno nacional

antes de cada partido. La NationalFutbol League (NFL) respaldó la li-bertad de sus miembros de expresarsus opiniones y, lo más llamativo,cientos de jugadores comenzaron aarrodillarse en toda la nación comoexpresión contundente de rechazo alas posturas de Trump. A esta prác-tica se sumaron además miembrosde los conjuntos de béisbol, en unhecho sin precedentes dentro de esadisciplina. Otras figuras relevantesdel mundo del espectáculo, como elcantante Marc Anthony tambiénpusieron énfasis en su rechazo aTrump: «Señor presidente, cállese laboca acerca de la NFL. Haga algopor nuestra gente necesitada enPuerto Rico».15

En esta línea, sin respeto algunopor lo diferente –la cual entronca conlos postulados fundacionales de laclase dominante en Estados Unidos,conceptualizados como el predomi-nio del blanco, anglosajón y protes-tante, WASP, por sus siglas en in-glés– se inscribe la intervención deTrump en la 72a Asamblea Generalde Naciones Unidas, el pasado 19 deseptiembre. Ese discurso reflejó –másallá de las expresiones patrioteristaspronunciadas en el mismo estilo dela campaña, las cuales lo conduje-ron al Salón Oval– que esa miradade subvaloración hacia nuestrospueblos es visceral.16

15 Ver: «Curry responde a Trump». En: http://espndeportes.espn.com/basquetbol/nota/_/id/3566553/curry-responde-a-trump-no-es-lo-que-hacen-los-lideres, y «Marc Anthony exigea Trump callar en controversia con NFL». En: http://www.elnuevoherald.com/entretenimiento/article175381301.html#storylink=cpy.16 Con relación a Venezuela –con cinismo digno de un galardón y desconociendo el quehacerpermanente de su gobierno y de la embajada yanqui en Caracas para que la Revolución


Sus andanadas contra Cuba yVenezuela representan ejemplos ní-tidos de no aceptar el desarrollo deproyectos alternativos y condicionael acercamiento de Washington a larenuncia de los preceptos básicos delsistema político en ambas naciones:en otras palabras, a la sumisión denuestras experiencias emancipa-doras a los designios imperialistas.Por supuesto que estas ensoñacionesno son novedosas, si bien el tono uti-lizado y las propuestas identificadaspara llevarlas a cabo resultan extre-madamente peligrosos, pues se inser-tan en el modus operandi identifica-do con los momentos más álgidos dela confrontación en la Guerra Fría.Dicho retroceso evidencia también laincapacidad de Estados Unidos paraentender los cambios operados a ni-vel hemisférico y global, desde ladesaparición de las experiencias so-cialistas en Europa del Este. En bue-na medida no logran comprenderque no estamos en la época en quese desbocaron con el eufemismo del«fin de la historia». Por el contrario:lo que define nuestros días es la emer-gencia de múltiples polos y miradasque se enfocan a diversas latitudes.

El rechazo a continuar el avancede la Alianza Transpacífico (TPP)significa un golpe a importantes alia-dos de Estados Unidos en la región,como México, Chile y Perú, e indi-rectamente otros países que cuentancon acuerdos de libre comercio conEstados Unidos. Ello desata nuevaspreocupaciones para aquellos quepensaban encontrar alivio a la difí-cil coyuntura económica en un au-mento de las exportaciones hacia elmercado estadounidense, o ser des-tino de importantes flujos de inver-siones.

La renegociación del Tratado deLibre Comercio de América del Nor-te (TLCAN) tendrá efectos negativospara algunas industrias y requerirála realización de nuevos ajustes in-ternos para paliar sus consecuencias,más o menos graves según los resul-tados. Falta llegar al fin de la re-negociación, pero consideramos queno debe minimizarse ni la capacidadde que se introduzcan algunas deci-siones contrarias a las tendenciasglobalizadoras precedentes, ni sepueden desconocer sus posibles efec-tos negativos. Aunque no se reverti-rá de forma completa el proceso

Bolivariana se arrodillara por cualquier vía– expresó: «La dictadura socialista de NicolásMaduro ha infligido un terrible dolor y sufrimiento al buen pueblo de ese país. Este régimencorrupto destruyó una nación próspera al imponer una ideología fallida que ha traído consigopobreza y miseria en todas partes donde se ha probado. Para empeorar aún más la situación,Maduro ha desafiado a su propio pueblo, al robar el poder a sus representantes elegidos parapreservar su desastroso mandato. El pueblo venezolano está muriendo de hambre, y su paísestá colapsando. Sus instituciones democráticas están siendo destruidas. Esta situación escompletamente inaceptable, y no podemos permanecer pasivos y observar». Intervencióndel Presidente Trump ante el 72o. período de sesiones de la Asamblea General de las NacionesUnidas, en: http://www.granma.cu/mundo/2017-09-20/intervencion-del-presidente-trump-ante-el-72o-periodo-de-sesiones-de-la-asamblea-general-de-las-naciones-unidas-20-09-2017-01-09-04.


capitalista de internacionalización,ni se violenten de manera total losencadenamientos productivos crea-dos a partir del marco regulatorio einstitucional establecido, el impactode los ajustes de política, dadas lasasimetrías existentes, puede ser no-table.

En temas de gran importancia ysensibilidad para las relaciones conla región, la idea de revertir las po-líticas de Obama tiene un sentido re-gresivo a los avances que experi-mentaron las relaciones durante laadministración demócrata. El retro-ceso o freno en el acercamiento conCuba, tiene además un impacto ne-gativo sobre las relaciones de Esta-dos Unidos con la región, más alláde nuestro archipiélago. El caso deVenezuela constituye una muestrade que la política intervencionista seperfiló como aparente contradic-ción con el espíritu imperante en-tonces, desde que el 9 de marzo del2015 la administración Obama de-claró a la República Bolivarianacomo «amenaza inusual y extraor-dinaria» a su seguridad nacional.Trump profundizó esta posturamediante el recrudecimiento de lassanciones de todo tipo, para tratarde lograr mediante la asfixia econó-mica y financiera de ese país el cam-bio de régimen que le garantice dis-poner de los cuantiosos recursos dela hermana nación.

La política de Obama buscó forta-lecer las asociaciones de libre comer-cio mediante acuerdos megare-gionales del tipo de la AlianzaTranspacífico (TPP). Ello significabaun diseño estratégico para insertarcomo aliados de Estados Unidos aprincipales socios en la región, y con-trapesar el avance de la RepúblicaPopular China.17 Trump echa por laborda el TPP y cancela las negocia-ciones análogas con la Unión Euro-pea (UE), identificadas como TTIP.Estos cambios tendrán repercusionesadversas para Estados Unidos, des-de la perspectiva estratégica global,al alentar a los países del continentea buscar otras opciones mediantevínculos con China, Rusia, o la pro-pia UE.18

En resumen, el ascenso de la retó-rica arrogante, irrespetuosa, in-tervencionista y unilateral generatensiones y preocupaciones genera-lizadas que deben debilitar la posi-ción de Estados Unidos y sus fuer-zas, de continuar esos enfoques yprácticas. Se registra un deterioro dela imagen del Presidente estadouni-dense en países de la región, sobretodo en México. El 32% de los lati-noamericanos encuestados por PewCenter considera que las relacioneshan empeorado con Trump y ape-nas un 15% que «han mejorado». Lapercepción en México es particular-mente negativa. La confianza en

17 Luis René Fernández Tabío: «Estados Unidos: alianza transatlántica y hegemonía global».En: Economía y Desarrollo, 2015, Vol. 154, No. 1, 23-34. En: http://scielo.sld.cu/scielo.php?script=sci_pdf&pid=S0252-85842015000200002&lng=es&nrm=iso&tlng=es.18 Antonio Hsiang: «Trump Makes China Great in Latin America», The Diplomat, April 27,2017, http://thediplomat.com/2017/04/trump-makes-china-great-in-latin-america/.


Obama en 2014 era de 49% y enTrump en 2017 apenas 5%. La visiónfavorable sobre Estados Unidos des-cendió de 66% en 2014 a 30% en2017.19

¿Qué procesos y factores impulsanlos ajustes en la política de Trump?

La crisis económica y financieradel 2008 tuvo como antecedentes laagudización de las contradiccionesdel sistema capitalista en EstadosUnidos y a escala mundial. Esos gér-menes se remontan a la contrarre-volución conservadora destapada apartir de la década de 1980 del siglopasado, con la llegada al poder deRonald Reagan y Margaret Tacher,en el Reino Unido. La llamada«reaganomía», introducida por unacoalición de economistas con tenden-cias neoclásicas de nueva horneada,monetaristas, neoliberales y de la«economía de la oferta» (supply-sideeconomics), agudizaron las contradic-ciones y desigualdades propias delsistema capitalista en los países cen-tros y de la llamada periferia.

En Estados Unidos este proceso deapertura y desregulación degradó lossistemas del llamado Estado Bene-factor, modificó la estructura delempleo y desplazó una parte signifi-cativa de las industrias tradiciona-les hacia el exterior. El desempleoalcanzó niveles superiores a los ha-bituales y los salarios reales se dete-rioraron. Ello condujo tanto al em-

pobrecimiento de amplios sectorescomo al estrechamiento de las capasmedias, con lo que se puso en tela dejuicio el llamado «sueño americano».La fase de recuperación posterior ala recesión de la última década hasido lenta, no superando el 2% decrecimiento promedio anual del PIB.Estas condiciones, y sus implica-ciones sobre la estructura clasista,fueron aprovechadas por DonaldTrump, con formulaciones simplis-tas, pero que lograron captar a losgrupos de blancos mayoritarios des-plazados de los trabajos mejor retri-buidos.

Los cambios estructurales en laeconomía de Estados Unidos no hansido el resultado solamente de losacuerdos de libre comercio como elTLCAN. Las transnacionales y lasmaquilas han sido fundamentales enel aumento de las exportaciones demanufacturas desde México, paraexplotar el costo inferior de la fuer-za de trabajo. Sin embargo, impor-tantes supuestos del neoliberalismono se cumplieron, como la tenden-cia a equilibrar los ingresos en el sury que por ello disminuiría el flujomigratorio hacia el norte.

No es probable que una reduccióndel déficit comercial de México conEstados Unidos consiga aumentar elempleo en Estados Unidos de modosignificativo, porque las decisioneseconómicas están en las manos delcapital financiero e industrialtransnacional. En la década de 1970

19 Richard Wike, Bruce Stoke, Jacob Poushter y Janell Fetterolf: «U.S. Image Suffers as PublicAround the World Question Trump´s Leadership». En: Pew Research Center, June 26, 2017.


el desafío que ponía en riesgo a laindustria del acero y automovilísti-ca de Estados Unidos, en ciudadescomo Pittsburg y Detroit, venía deJapón y no existían acuerdos de li-bre comercio. El déficit con Chinatampoco puede atribuirse a ningúnTLC y poco podría lograr el gobier-no estadounidense con acciones uni-laterales ni negociaciones bilaterales.

Otro de los componentes de la vic-toria electoral de Trump se debió asu manipulación sobre las conse-cuencias de las crecientes oleadasmigratorias desde América Latina yel peligro de que estas alteraran laidentidad nacional de Estados Uni-dos.20 Desde la perspectiva de loscreyentes en la «supremacía blanca»tales relaciones parecen ciertas y pe-ligrosas. La supuesta solución a tematan complejo sería «construir unmuro». Es decir, la secuela de racis-mo, y segregacionismo se focalizabaahora en los latinos, mayorita-riamente de origen mexicano y cen-troamericano. El incremento de laproporción de personas de estos orí-genes, que no se consideraban porlos grupos originarios de los funda-dores como blancos, de ningúnmodo anglosajones ni protestantes,constituían un riesgo para la re-configuración de la identidad nacio-nal del país. Según la interpretación

presentada desde mucho antes porSamuel Huntington, el persistenteaumento de inmigrantes hispanos«amenaza» dividir a Estados Unidosen dos pueblos, dos culturas, y doslenguas, los mexicanos y otros lati-nos no se asimilan a la corriente do-minante de la cultura de EstadosUnidos, formando sus propios encla-ves políticos y lingüísticos desde LosÁngeles a Miami, rechazando losvalores angloprotestantes que cons-truyeron el sueño estadounidense(American Dream).21

La retórica y propuesta política deTrump al respecto es en realidad in-viable, ya que no podría construirseun muro a lo largo de toda la fronte-ra, de más de 3000 kilómetros deextensión. Los ríos y otros obstácu-los naturales no pueden dividirme enmedio de la corriente fluvial. Ade-más, el costo de su construcción se-ría sumamente alto y tendría conse-cuencias para el medio ambiente, sibien este último aspecto no es depreocupación para el Presidentequien, en una decisión de extraordi-naria gravedad, decidió retirar a Es-tados Unidos del Acuerdo sobreCambio Climático suscrito en diciem-bre del 2015 en París. Esta medida –la cual refleja en toda su crudeza lairresponsabilidad del mandatariosobre cuestiones vitales relacionadas

20 Sobre varios de los factores que propiciaron la victoria de Trump, los autores profundizanen otros trabajos. En esa línea recomendamos consultar: Luis René Fernández Tabío y HassanPérez Casabona: «Estados Unidos y la victoria de Donald Trump: algunas reflexiones iniciales»,en: Huellas de Estados Unidos. Estudios y debates desde América Latina, (online) «Trump y elmundo actual», No. 12, Abril 2017, huellasdeeua.com.ar www.facebook.com/huellasdeeua.21 Samuel Huntington: «The Hispanic Challenges, the persistence inflow of Hispanic». En:Foreign Policy, March-April, 2004, pp. 30-45.


con la preservación de la especiehumana y el medio ambiente– re-cibió de inmediato el rechazo de lí-deres políticos de todo el orbe y derepresentantes estadounidense detodos los sectores, incluyendo rele-vantes figuras del propio PartidoRepublicano.

¿Qué factores se contraponen?

Entre los factores que se contrapo-nen se encuentran importantes gruposde la clase política estadounidense, quefueron generadores e impulsores de lasalianzas de libre comercio, aperturasal mercado y libre flujo de capitales ca-racterísticas de la globalizaciónneoliberal. Estas fuerzas no han des-aparecido y se encuentran en los dospartidos y en la burocracia que ocupafunciones a distintos niveles inferioresdel gobierno.

En definitiva, la política estadou-nidense ha sido siempre mediada porintereses y prioridades internas, enlugar de reflejar la lógica del sistemainternacional desde su perspectiva.La dinámica internacional como fac-tor principal en la política exteriorse expresa cuando están en juegosintereses vitales o situaciones de cri-sis, que como regla alcanzan a pre-ocupar internamente por susimplicaciones sobre el bienestar, opor imperativos morales, políticos eideológicos que se instauran en elimaginario del pueblo.

La existencia de un Congreso demayoría republicana, no significa queel órgano legislativo esté dispuesto aunir lanzas con las propuestas de

Trump, cuando no se logre consen-so en las decisiones antiinmigrantes, ni en las propuestas para frenar o revertir el libre comercio. Los gru-pos económicos representativos de los intereses del capital financiero e industrial transnacional, sobre todo este último, deben ejercer presión a todos los niveles del gobierno por minimizar los costos potenciales de las políticas anunciadas.

La negociación del sistema de eco-nomía mundial es cada vez más com-plejo y acrecientan su poder fuerzas que limitan la capacidad de Estados Unidos para imponer condiciones. Todavía el dólar es la principal mo-neda mundial, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y en el plano regional el Banco Interame-ricano de Desarrollo ocupan una función destacada, pero han dejado de ser las únicas entidades y cada vez se abren alternativas de mayor significación. No soslayemos que el propio Estados Unidos realiza el 37% de su actividad comercial en yuanes, reconocido cada vez más por su peso a escala planetaria. No es fortuito tampoco que Venezuela decidiera hace pocas jornadas que la comercialización de su cesta petro-lera dejaría de ser en dólares, para realizarse en la moneda del gigante asiático.

La estructura de las relaciones eco-nómicas tiene vital importancia y evi-dencia la gran dependencia de Méxi-co, Centroamérica y el Caribe de sus vínculos con Estados Unidos, pero para el resto son más balanceadas y la jerarquía de las barras y estrellas


como mercado es menor. Posturasunilaterales y acciones de fuerza pue-den acentuar esa tendencia, con be-neficios previsibles para la crecienteparticipación de la República Popu-lar China.

El factor institucional del gobiernoestadounidense hay que tenerlo encuenta en la dinámica actual de supolítica. Ello se debe no solamente alos desafíos que encuentra en las po-siciones del Congreso, enfrentado aelecciones de medio término en 2018,ni al poder Judicial, sino a la mayorcomplejidad que tienen las instanciasque participan en decisiones y reali-zación de política exterior hacia laregión. Desde la década de 1940 yhasta la de 1970, los agentes princi-pales en la ejecución de política deEstados Unidos se reducían casi ex-clusivamente al Departamento deEstado, el Departamento de Defensay la Agencia Central de Inteligencia,encargada de las operaciones encu-biertas de intervención. En la actuali-dad el escenario es mucho más hete-rogéneo, e incluye, además, entreotros, al Departamento del Tesoro, laReserva Federal (Fed), el representan-te de Comercio de Estado Unidos (USTrade Representative), el Departa-mento de Seguridad de la Patria(Department of Homeland Security)y el Departamento de Justicia.

El Congreso posee varios Comi-tés y Subcomités sobre asuntos depresupuesto, política exterior y se-guridad, que participan de formacreciente en la aprobación y ejecu-ción en temas de política exterior,significando una posible fuente de

conflictos entre las distintas faccio-nes de la clase dominante.

Tales tendencias y complejidades crecientes del gobierno de Estados Unidos, sumado a la carencia de con-senso de la clase dominante, la falta de experiencia del actual presidente y la dificultad para estabilizar un equipo de asesores en estos asuntos, constituyen factores que obstaculizan la introducción de ajustes o cambios en la política, sobre la que existen in-tereses en pugna desde el discurso oficial en cuanto a las prioridades y los instrumentos empleados. Estos problemas no se originaron con este gobierno, pero pueden agravarse en las actuales circunstancias.

Algunas conclusiones preliminares

Es en extremo difícil –dado los pro-blemas apuntados, el alto grado de incertidumbre y contradicciones del que es portador la administración de Donald Trump– poder identificar cual es el vector resultante de políti-ca exterior hacia la región, ni mucho menos sobre los asuntos particulares y países que han recibido mayor atención y acciones específicas que se puedan valorar.

Más allá de los cambios anuncia-dos, y las consecuencias de sus apli-caciones prácticas, en la medida que ello suceda, la oposición de fuerzas políticas internas, las condiciones es-tructurales de las relaciones, y la per-manencia de actores a escala regional y mundial que no se subordinan a sus intereses y dictados, hace pensar en una tendencia a la continuidad de las


relaciones interamericanas, si bienerosionados varios de sus presupues-tos tradicionales.

En la práctica existe una políticaexterior activa para cada uno de lospaíses y subregiones, en correspon-dencia con los intereses y desafíosidentificados para su sistema de do-minación regional. No se descarta elempleo de múltiples instrumentos yentre ellos la creciente manipulaciónmediática. Se espera una inclinaciónmayor al empleo de la fuerza.

Las políticas distintivas se centranen los casos de México, desde todopunto de vista el país clave para Es-tados Unidos en la región, y del otrolado del espectro se identifican comoprincipales desafíos, Venezuela,Cuba, Ecuador, El Salvador, Nicara-gua y Bolivia. La prioridad sobre elcaso de Venezuela se debe a que per-ciben mayor fragilidad, a pesar dela derrota sufrida por la derecha enlas elecciones para la AsambleaConstituyente y las recientes nego-ciaciones entre el gobierno y la Mesapara la Unidad Democrática (MUD)realizadas en República Dominica-na, con fuerte apoyo del presidenteanfitrión Danilo Medina y otras fi-guras relevantes, como el ex jefe degobierno español José Luis RodríguezZapatero y el ex mandatario quis-queyano Leonel Fernández.

Un desplazamiento del gobiernochavista de Nicolás Maduro tendríaimplicaciones mayores para la corre-lación regional de fuerzas, generan-do graves consecuencias para lospaíses del Caribe y Centroaméricavinculados a Petrocaribe y el ALBA,

en la misma medida en que desata-ría una situación revolucionaria de proporciones inimaginables. Dicho de otro modo: se incendiaría la pra-dera latinoamericana y caribeña con consecuencias que impactarían más allá del tejido hemisférico.

Las tensiones y conflictos acrecen-tados de Estados Unidos con Rusia e Irán, y en menor medida con Chi-na, favorecerían alianzas, relaciones económicas, financieras y coordina-ciones de política que se oponen, al menos de forma tangencial, al siste-ma imperialista de dominación en el Hemisferio Occidental.

La recuperación de los precios del petróleo es un asunto sensible para la capacidad política regional en di-ferentes naciones, con Venezuela a la cabeza. En este contexto debe apreciarse cuáles serán los pasos que daría el gobierno de Trump sobre la Iniciativa para la Seguridad Energé-tica presentada por Obama en 2014, con el claro objetivo de debilitar Petrocaribe y las relaciones de esa subregión con Venezuela.

La retórica agresiva, intervencio-nista y otras acciones unilaterales des-plegadas por la administración de Donald Trump sin duda tienden a afectar los nexos con la región en ge-neral y en especial con los países que han sido foco de las mismas, como México, Venezuela y Cuba. México, y en menor medida los países de Centroamérica y Caribe, son casos muy difíciles, porque serán afectados por las políticas para limitar el flujo migratorio con implicaciones de re-ducción de las remesas e incremento


de las deportaciones, que tiene con-secuencias para la situación so-cioeconómica, el desempleo y la inse-guridad ciudadana.

Otros gobiernos aliados que nece-sitarían una contribución económi-ca y financiera desde Estados Uni-dos no encuentran en Trump el res-paldo esperado, pues este e no se dis-pone a dar sino a recibir. Países comoArgentina, Brasil y Perú, enfrentanescenarios internos complicados de-bido al lento crecimiento de la eco-nomía mundial y los bajos precios delos productos básicos.

Las presiones generadas por lapolítica unilateral, proteccionista yla retirada o revisión de tratados delibre comercio como TPP y TLCAN,despierta preocupación en otrospaíses que poseen acuerdos de esetipo con Estados Unidos y alientala búsqueda de otras soluciones.Tales circunstancias deben reforzarlas oportunidades de extensión yprofundización de relaciones de

América Latina y el Caribe con otros polos de poder, como China, Rusia y la Unión Europea.

La aplicación de políticas de orien-tación neoliberal por los gobiernos de derecha, incrementará a todas las lu-ces las protestas de los más variados sectores y ocasionará situaciones de creciente inestabilidad. Las posturas intervencionistas de Trump, expre-sadas de un modo muy claro, crea-rán oportunidades a los movimien-tos de izquierda, progresistas y antiimperialistas para retomar la ofensiva y desplazar del gobierno a las oligarquías proyanquis. No será un camino fácil, pero es nece-sario precisar que si se construye la unidad entre los sectores que no se resignan a la dominación impe-rialista, es factible avanzar en las experiencias que encontraron nue-vos bríos, a partir de la llegada del inolvidable Comandante Hugo Chávez al Palacio de Miraflores, el 2 de febrero de 1999.

Dominación capitalista y geopolítica continental

Ana Esther Ceceña

[email protected] en Relaciones Económicas

Internacionales.Investigadora adscrita al Instituto de

Investigaciones Económicasde la Universidad Nacional Autónoma

de México.

David Barrios Rodríguez

[email protected] en Estudios Latinoamericanos

Investigador del ObservatorioLatinoamericano de Geopolítica

Resumen: El presente artículo1

aborda la situación del Continenteamericano desde una perspectivageopolítica. Se destacan los movi-mientos que tienden a modificar losequilibrios de poder en el continentey los escenarios previsibles de re-configuración del mosaico continen-tal. Tratándose de la lectura de unproceso en curso su soporte es la in-vestigación directa además de la uti-lización de fuentes preferentementeprimarias. Los resultados de la inves-tigación se presentan en dos versio-nes confluyentes: bajo la forma de unrelato explicativo de la coyuntura yen una versión cartográfica original,construida a partir de los hallazgosde la investigación.

Palabras clave: Geopolítica, mili-tarización, espectro completo, Co-mando Sur, Venezuela.

Abstract: This article drawns up theamerican continental situation from ageopolitical perspective. It enlights themovements that tend to modify the con-

1 Este artículo es parte de una investigación más amplia bajo el título Economía y guerra en elsiglo XXI: corporaciones, Estados y mercenarios (IG300318) que realizamos en la UniversidadNacional Autónoma de México. Lleguen, aunque de manera modesta, en esta nota, nuestrosagradecimientos al proyecto PAPIIT y a la DGAPA.

54 Ana Esther Ceceña - David Barrios Rodríguez

tinental equilibrium of power and thereconfiguration of continental puzzlelikely scenarios. As this is a livingprocess research the main sources –so-portes– are direct investigation andprimary sources and documents. We arepresenting our results under twodifferent but confluent versions: One isa textual discour and the other is acartographic one.

Keywords: Geopolitics, militariza-tion, full spectrum, Southcom, Vene-zuela.

Claves del marco geopolítico

Los meses turbulentos que prece-dieron las elecciones venezolanas del20 de mayo son al parecer sólo el ini-cio de una ofensiva, que se anunciaimplacable, para la recuperación delterritorio americano como base he-misférica de los intereses estadouni-denses.

La intensidad y variedad de movi-mientos, operativos, posiciona-mientos y acuerdos militares, policia-co-militares y económico-financieroscon que se recolocan los podereshegemónicos con fachada o entre-telones norteamericanos y adhe-rentes, aliados y voceros locales, noha cesado de desplegarse en los díasposteriores al 20 de mayo. Para man-tener el cerco y el agobio sobre Vene-zuela, sin duda, pero para avanzaren una escala mucho mayor.

Si bien Venezuela es un induda-ble epicentro de la estrategia de

recuperación y disciplinamientocontinental, no deja de ser, en otrosentido, un pequeño teatro de opera-ciones que se replica en todos losotros países o regiones, adecuán-dolo a las condiciones específicas.2

De esta manera, no solo dentro deVenezuela ocurren simultáneamen-te una gran cantidad de ataques, in-tervenciones o provocaciones de dis-tinto tipo y en sectores y geografíasdiferentes, sino que puede observar-se una situación similar desde unaperspectiva macrocontinental. Lacombinación de mecanismos, rit-mos, intensidades y sectores impli-cados en una ofensiva de esta natu-raleza no tiene freno; siempre pue-de agregarse algo más para poten-ciar los resultados deseados, y paracomplicar la comprensión del fenó-meno y la capacidad de respuestadel pueblo afectado. La idea es ocu-par espacios al ritmo y de acuerdocon las características y condicionesde cada uno y, a la vez, no dejarresquicios desde donde la resisten-cia a esta intervención pueda levan-tarse.

Dentro de las operaciones que pue-den identificarse como componentesde una política de inducción al some-timiento regional o de (re)cons-trucción de los disciplinamientoshegemónicos se distingue un amplioabanico que comprende golpes par-lamentarios; colaboraciones militarespermanentes o específicas; entrena-miento, capacitación y adoctrina-miento; cambios normativos que

2 En los acontecimientos recientes en Nicaragua pueden rastrearse algunas pistas similares alas del proceso de desestabilización en Venezuela, guardando por supuesto las diferencias.

55Dominación capitalista y geopolítica continental

facilitan la consolidación y ejerciciode estados de excepción dirigidos acombatir al real, potencial o imagi-nario enemigo interno; patrullajesmilitares; instalación, refuncionali-zación o modernización de basesmilitares; aumento en los presupues-tos de seguridad y defensa; avitua-llamiento con equipos de combate yvigilancia de alta sofisticación; siste-mas cooperativos de inteligencia;fuerzas especiales con integrantesoficiales o contratistas (mercenarios);

ejercicios militares conjuntos; crea-ción de fuerzas de tarea combina-das; sabotaje alimentario, sanitarioy/o de servicios básicos; (agua, elec-tricidad, comunicaciones); creaciónde grupos de choque; bloqueo co-mercial y financiero; desestabiliza-ción monetaria; deuda; operativosde «uso de la ley como arma deguerra» o lawfare;3 y hasta utiliza-ción de catástrofes naturales pararediseñar territorialidades y con-troles.

3 De acuerdo con el General Mayor retirado de la Fuerza Aérea de Estados Unidos Charles J.Dunlap, quien popularizara el término lawfare a comienzos de la década pasada, este puedeser definido como “el uso de la ley como arma de guerra”, o bien como “un método de guerradonde la ley se usa como medio para conseguir un objetivo militar” (Charles J. Dunlap:«Lawfare: A Decisive Element of 21st-Century Conflicts?», Joint Force Quarterly, Issue 54 3dQuarter, National Defense University-Institute for National Strategic Studies, Washington,2009). El mismo autor señala que en la actualidad el concepto suele ser entendido como «(…)el uso de la ley como medio para conseguir lo que de otra forma requeriría la aplicación dela fuerza militar tradicional». (Charles J. Dunlap: «Lawfare 101. A Primer», Military Reviewmay-june 2017, Army University Press, Kansas).

Fuente: IISS (2004 y 2018), Military Balance.

Cuadro 1. Capacidad militar de América Latina (países seleccionados)


No abordaremos en este texto to-dos los campos de intervención se-ñalados. Nos interesa particularmen-te dar cuenta de las actividades queprofundizan la tónica militar de lasrelaciones políticas y territoriales enel Continente y, dentro de este cam-po, aquellas ya previstas y explici-tadas especialmente por el Coman-do Sur de las Fuerzas Armadas deEstados Unidos en su programaciónde actividades de 2018. Siempre he-mos considerado que las investiga-ciones en este terreno deben condu-cirnos a la posibilidad de diseño deestrategias preventivas, que se ade-lanten a los acontecimientos y ame-nazas bélicas.

En lo que va del siglo XXI, la ten-dencia al reforzamiento del sentidoy las actividades militares es una ca-racterística generalizada. Por unlado, los presupuestos de bienestarsocial de los países de la región hansido sacrificados mientras los de de-fensa y seguridad se mantienen al-tos o incluso se incrementan (vercuadro 1); por el otro, lo más signi-ficativo y preocupante, es la incli-nación creciente a enfrentar o pre-tender resolver cualquier tipo deconflicto –incluso los llamados de-sastres naturales4- mediante políticas

y mecanismos propios de la visiónmilitar. No es sólo la presencia detropas la que marca las pautas dela militarización sino las modalida-des confrontativas e intolerantes ounilineales de la política -de amigo-enemigo-, y la definición del mun-do como campo de batalla.

Presencia del Comando Sur

We recognize that the region’s primarychallenges –criminal and extremist threat

networks; vulnerabilities to natural andmanmade disasters; and global competitors–

are highly dependent on an integratedapproach and leveraging authorities andcapabilities across the joint, interagency,

international, and non- governmentalcommunities. That’s why our approach has

always been less about what we need, andmore about how we better employ what we

have. We seek to mobilize and organize theunique strengths of each of our partners and

Allies, to expand information sharing andcollaboration, and to align security,development, and capacity building

activities that allow us to translate short-term successes into long-term gains,

sustained by an adaptive and inclusiveregional security network.

USSouthcom, 2018.5

Prueba de la creciente militariza-ción de la política continental es el

4 Es necesario destacar que, si bien los eventos como huracanes, inundaciones, terremotos ysimilares son identificados como «naturales», de responsabilidad de la «naturaleza» y sucomportamiento específico, son en verdad atribuibles al comportamiento humano enmarcadodentro del modo de vida moderno capitalista. No se generan «naturalmente»; son el resultadodel patrón energético vigente, de la depredación ecológica, del violentamiento de los ciclosnaturales, de la contaminación, los plásticos y todos los elementos relacionados con lapretensión de «dominar» o corregir a la naturaleza.5 US Southcom 2018: Posture Statement of Admiral Kurt W. Tidd Commander, United States SouthernCommand before the 115TH Congress Senate Armed Services Committee. 15 de febrero, p. 10.


activo protagonismo del ComandoSur, uno de los cinco Comandos delas Fuerzas Armadas de EstadosUnidos que se reparten el mundo sindejar fuera mares, islas y cascos po-lares.6 Notable también, en los últi-mos tiempos, es la asiduidad de susvisitas a la región y la versatilidadcon la que se mueven sus altos man-dos, encargándose de actividadesincluso diplomáticas. Las visitas deemisarios civiles han ido cediendoterreno a las de los militares aunquetambién las primeras han sido mu-cho más frecuentes que en otrosmomentos.7

En sus documentos estratégicos, elComando Sur establece tres líneasprincipales de intervención:

1. En el terreno político, ampliar yprofundizar relaciones con los go-biernos afines, así como tejer rela-ciones similares con el resto. Aquí

podría mencionarse como casoparadigmático el restablecimientode convenios y todo tipo de cola-boraciones en el campo militar,policial y de seguridad en generalcon Ecuador;

2. En el terreno militar propiamentedicho, contrarrestar las redes cri-minales o terroristas transna-cionales (Transnational threathnetworks),8 consideradas comouna amenaza difusa, difícil de de-tectar y desmontar, que tieneasiento en algunos gobiernos peroque se mueve en ámbitos noinstitucionales también. Con estoscriterios se cataloga al gobiernovenezolano y se intentan justificarlas medidas de asedio y bloqueocon las que se le ha castigado;

3. En el terreno operativo, prepararformas de respuesta rápida (ayu-da en caso de desastre y «asisten-cia humanitaria»).9 En este aspecto

En: http://www.southcom.mil/Portals/7/Documents/Posture%20Statements/SOUTHCOM_2018_Posture_Statement_FINAL.PDF?ver=2018-02-15-090330-243.6 Tampoco se dejan fuera otro tipo de espacios o de responsabilidades básicas o estratégicasy para ello han sido creados otros cuatro Comandos: CyberComando, Comando deOperaciones Especiales, Comando Estratégico y Comando de Transportación (US DoD 2018Unified Command Plan. En: http://www.defense.gov, acceso 28 de junio de 2018).7 Como es sabido, en el área de influencia (AOF) del Comando Sur se encuentran todos lospaíses latinoamericanos y caribeños que no son territorio estadounidense, excepto México.No obstante, es notable el incremento de la participación de México en las actividadesrealizadas por el Comando Sur en distintos puntos del área aun cuando, en términosgeográficos y políticos, hace parte del área de influencia del Comando Norte, con el quetambién participa en ejercicios y reuniones.8 En este rubro se incluye a las «organizaciones de crimen transnacional», pandillas, hastaOrganizaciones Extremistas Violentas (VEO) entre las que se incluyen Daesh y Hezbollah(US SouthCom 2017: Theather Strategy 2017-2017. Abril 2017. En: http://www.southcom.mil/Portals/7/Documents/USSOUTHCOM_Theater_Strategy_Final.pdf?ver=2017-05-19-120652-483).9 Los ejercicios realizados en noviembre de 2017 en la zona del norte de Brasil se inscribendentro de este objetivo de preparación de las fuerzas locales y del teatro de operaciones,dejando además montada una base ad hoc para ser utilizada en el momento oportuno, siempre


es importante resaltar que en to-dos los casos el propósito princi-pal consiste en el entrenamiento demandos y tropas estadounidenses,aunque siempre se combina con lacreación de vínculos y homoge-neización de criterios y comporta-mientos con las Fuerzas Armadasde los países de la región que in-corporan la agenda de seguridaddel hegemón.

Es así que a través de estos ejes seproyecta la realización anual de cien-tos de acciones en la región que inclu-yen conferencias entre distintas ramasde las Fuerzas Armadas del área, gi-ras, foros, seminarios, ferias y por su-puesto entrenamientos y ejercicios.

Las actividades reportadas por elComando Sur en el primer semestrede 2018 incluyen tres visitas de con-tingentes militares latinoamericanos(salvadoreños y colombianos) a Es-tados Unidos, además de intercam-bios de capacitación y entrenamien-to regulares de las Fuerzas Armadasde la región. No obstante, lo que des-taca en este periodo es el nivel quetuvieron las reuniones. Como en po-cos momentos, la presencia de altosfuncionarios de la Casa Blanca, delpropio Secretario de Defensa y delComandante en Jefe del Comando

Sur ha sido reiterada y, en general,muy visible. En buena medida estu-vo relacionada con la necesidad deamarrar acuerdos que multiplicaranel asedio a Venezuela, pero tambiénresponde a las políticas de afianza-miento de las posiciones continenta-les pensadas estratégicamente –en elmediano y largo plazos–.

Tenemos documentada la realiza-ción de al menos once reuniones en-tre representantes del Comando Sury sus pares del área Sudamericana,principalmente de Colombia y Chi-le. Mención aparte merece el encuen-tro en Washington entre el Ministrode Defensa de Brasil Joaquim Silva eLuna, y el Secretario de Defensa deEstados Unidos James N. Mattis du-rante el mes de abril, en la que seabordó el tema de la crisis venezola-na, así como la cooperación entreambos países.

Adicionalmente, entre el 9 y 10 demayo, el Jefe del Comando Sur fuecoanfitrión, junto con el Ministro deDefensa Nacional de El Salvador,David Munguía, de la Conferenciade Seguridad de Centroamérica(CENTCEC). Los temas principalestratados fueron la aportación de in-formación, así como el trabajo com-partido en materia de amenazastransnacionales.10

con miras al caso venezolano. Para los detalles y el contexto de los operativos realizados enlos últimos meses de 2017 remito al artículo Venezuela ¿invadida o cercada? (Ana Esther Ceceñay Barrios, David 2017 Venezuela ¿invadida o cercada?, http://geopolitica.iiec.unam.mx/sites/default/files/2017-11/Venezuelainvadidaocercada.pdf; https://www.lahaine.org/mundo.php/venezuela-iinvadida-o-cercada; http://www.rebelion.org/docs/233820.pdf;https://www.nodal .am/2017/11/venezuela-invadida-cercada-observatorio-latinoamericano-geopolitica/; entre otros sitios).10 José Ruíz: 2018 Central American Security Conference focuses on threat networks, regionalcollaboration, 10 de mayo de 2018. En: http://www.southcom.mil/MEDIA/NEWS-ARTICLES/


El asedio a Venezuela

El inicio del año estuvo marcadopor una fuerte presencia militar es-tadounidense en el área Caribe-Cuenca amazónica, en el entornode Venezuela justo cuando se reali-zaba el diálogo con la oposición enRepública Dominicana y no termi-naba de definirse la fecha de elec-ciones.

Entre enero y febrero las Fuerzasde Operaciones Especiales del Co-mando Sur (SOF-SOCSOUTH) y suscontrapartes locales realizaron enPanamá un entrenamiento que simu-ló operaciones de alto riesgo en con-textos urbanos, así como escenariosde intervención ante un posible sa-botaje en el Canal de Panamá. Enespecífico, se prepararon para unahipotética liberación de rehenes quepermanecían cautivos por un grupofuertemente armado en entornos sel-vático y de playa, conformando gru-pos de reacción rápida para interve-nir en una situación de crisis, quepodía ser ésa o alguna otra similar.Es de destacar el incremento de estetipo de actividades, entrenamientosu operativos en el caso de Panamá,

que hasta ahora se restringía a laacogida de los ejercicios Panamax.Es ineludible referir esta intensifica-ción, incluso por las fechas de lasactividades, a la ofensiva contra Ve-nezuela. Como hemos documenta-do, la ofensiva estadounidense con-tra Venezuela se construye a travésde los «aliados» regionales y las fuer-zas estadounidenses están trabajan-do fuerte en avituallarlas y capaci-tarlas, así como en arribar a diseñoscompartidos de operación.

Entre marzo y junio se hicieroncuatro ejercicios del llamadoContinuing Promise –actividades mé-dicas diversas–. En marzo y abril tu-vieron sede en Honduras y Guatema-la, desplazándose hacia Colombiadurante el mes de mayo, acompañan-do la fecha de las elecciones en Vene-zuela.11

Entre el 16 y 20 de abril, coincidien-do con la primera fecha que se habíadeterminado para la elección presi-dencial en Venezuela, se despliega enTrinidad y Tobago un ejercicio paradesastres naturales y ensayo de situa-ciones para contrarrestar amenazastransnacionales, llamado FusedResponse.

Article/1517636/2018-central-american-security-conference-focuses-on-threat-networks-regional-c/. Consultado el 14 de junio de 2018.11 Mientras tanto, en Centroamérica fueron realizados las dos fases señaladas de ContinuingPromise (Honduras y Guatemala) el ejercicio Fuerzas Aliadas Humanitarias en Guatemaladel 16 al 27 de abril (respuesta ante un desastre natural) y Beyond the Horizon en El Salvador.Para la realización de este ejercicio, fundamentalmente centrado en brigadas de atenciónmédica, ingeniería y construcción de infraestructura, fue desplegada la Fuerza de TareaConjunta Combinada «Esperanza», compuesta por alrededor de 1800 efectivos. Inició en elmes de mayo y culminará el 04 de agosto (David Vergun: «Beyond the Horizon» exercisestrengthening partnership with El Salvador, 2018. En: http://www.southcom.mil/MEDIA/NEWS-ARTICLES/Article/1561174/beyond-the-horizon-exercise-strengthening-partnership-with-el-salvador/. Consultado el 29 de junio de 2018).


Completando el cuadro, entre el11 de abril y el 21 de junio, la pre-sencia estadounidense en la fronte-ra panameña se garantiza con unejercicio Nuevos Horizontes, en losdepartamentos de Coclé, Veraguasy Darién. A través de proyectos deingeniería y brigadas médicas, semovieron por la zona alrededor de200 efectivos militares provenientesde Estados Unidos.

Durante todo este periodo, quesegún algunos analistas amenazabacon una posible intervención militar

en Venezuela, Colombia y Perú ju-garon como piezas clave. Colombiamanejando el argumento de la crisishumanitaria en la frontera venezo-lana, lo que apuntaba incluso a pre-ver la solicitud de una misión de pazde la ONU con sus famosos CascosAzules, que en realidad ya pareceestar iniciando con la presencia deCascos Blancos venidos de Argentinapara colaborar con la atención mé-dica de los refugiados venezolanosen Cúcuta y Maicao, iniciando el 26de junio y con una duración prevista

Mapa 1. Ejercicios militares de las Fuerzas Armadas de Estados Unidosen la región amazónico-caribeña (2018)


de seis meses;12 y Perú, como sede delGrupo de Lima, especie de grupo dechoque anti-gobierno-venezolano,promoviendo exigencias, presiones,y amenazando con la intervención.

No obstante, la participación dePerú no se limitó a acoger al Grupode Lima. También tuvo su parte enla configuración del abanico de fuer-zas norteamericanas en la región. Enel puerto de Callao, entre el 16 y el24 de abril, se hizo el ejercicio marí-timo Silent Forces Exercise (SIFOREX),dedicado fundamentalmente a laguerra antisubmarina, con entrena-mientos de interdicción o de búsque-da y rescate en superficie. Este es unejercicio habitual pero no por eso dejade ser parte del mismo cuadro.

Los ejercicios y entrenamientosmilitares, sin ser el único elemento aconsiderar dentro de este proceso dereconquista continental, merecen unlugar destacado para el análisis delincremento de la presencia militar en

la región, así como para calibrar lasestrategias y sus sentidos. Podemosdistinguir de manera muy generalentre un conjunto de ejercicios que sellevan a cabo de manera periódicacomo el SIFOREX, algunos más quetienen lugar en el caso de desastresnaturales y otros que son realizadosde manera aparentemente aleatoriapero que claramente apuntan a losfocos de interés coyunturales.13

Colombia, el aliado insoslayable

Colombia, in particular, remains ourindispensable partner in the counter network

fight. Just as we never considered walkingaway from our NATO allies upon the

conclusion of the Cold War, it should beinconceivable that we permit any diminution

in our ties with Colombia todayKurt W. Tidd14

Colombia recibió a inicios de febre-ro la visita de Rex Tillerson,15 Secre-tario de Estado y portador de los

12 Gobierno de Colombia: Cascos Blancos Argentinos llegan a Colombia en el marco de una nuevaestrategia de atención médica humanitaria para pacientes venezolanos, 2018. En:www.cancilleria.gov.co. Consultado el 26 de junio de 2018.13 La sistematización que lleva a cabo el Observatorio Latinoamericano de Geopolítica muestraque estos ejercicios no son aleatorios, sino que están planificados con toda precisión. En 2009a los ejercicios habituales de salto en paracaídas, Continuing Promise, Fuerzas AliadasHumanitarias o Brigadas Médicas (MEDRETE) que se realizan en la Fuerza de Tarea ConjuntaBravo, ubicada en la Base Soto Cano en Honduras, se agregaron entrenamientos para elcontrol y disuasión de multitudes y empleo de tácticas no letales (uso de garrotes, balas degoma y gas pimienta), con posterioridad al golpe de Estado contra el gobierno de ManuelZelaya. (David Rodríguez Barrios: David: «La militarización reciente y el golpe de Estado enHonduras», 2009. En: http://geopolitica.iiec.unam.mx/node/53. Consultado el 1ro. de juliode 2018).14 US Southcom 2018 Posture Statement of Admiral Kurt W. Tidd Commander, United States SouthernCommand before the 115TH Congress Senate Armed Services Committee, ob. cit.15 El ex Secretario de Estado Rex Tillerson visitó en febrero de este año cinco países del área:México (02 de febrero), Argentina (4 de febrero), Perú (5 y 6 de febrero), Colombia (6 defebrero), y Jamaica (7 de febrero). Sería retirado del cargo el 13 de marzo y sustituido porMike Pompeo.


intereses estratégicos del Estado nor-teamericano y de sus gigantes petro-leras, Exxon y Chevron. Los temastratados, visiblemente, fueron la cri-sis en Venezuela, la disponibilidad yuso de las reservas petroleras de lazona, y el afianzamiento militar delas posiciones hegemónicas para lapreservación del buen funciona-miento de las instituciones capitalis-tas, públicas y privadas. A fines defebrero, Thomas Shannon,16 Subse-cretario de Estado para Asuntos Po-líticos, volvió para confirmar alian-zas e intereses compartidos.

A mediados de febrero, comple-mentando las visitas de las autorida-des políticas, el Jefe del ComandoSur, Almirante Kurt W. Tidd, se re-unió con el presidente Juan ManuelSantos, el vicepresidente Óscar Na-ranjo y el Ministro de Defensa,17 ehizo una visita a la Fuerza de TareaConjunta apostada en la base deTumaco. Adicionalmente, en un meshubo por lo menos tres reuniones es-tratégicas, que fueron retribuidas poruna visita oficial de agradecimientodel propio presidente Juan ManuelSantos al Cuartel del Comando Sur

en Miami, en un evento por lo de-más inusual pero que podría estarmarcando un nuevo estilo de rela-ciones y un nuevo entramadoinstitucional del ejercicio del poderpues Iván Duque, recién electo Pre-sidente de Colombia, asistió el Cuar-tel General del Comando Surel 14 de julio para entrevistarse conel Almirante Kurt Tidd y hablar so-bre la agenda de seguridad entreambos países.18 Asimismo, a fines demes, el 30 de julio, Mario AbdoBenítez, Presidente electo de Para-guay, también se entrevistó con Tidden su Cuartel General para discutirla relación entre sus dos países enmateria de defensa.19

The U.S. government has been aninfluential partner in Colombia’sprogress by advancing security,stability, law enforcement, coun-ternarcotics, rule of law, humanrights, and development. U.S. bi-lateral foreign assistance of $391million –a part of the Admi-nistrations’s $450 million whole ofgovernment request to supportColombia– includes capacity buil-

16 Thomas A. Shannon Jr., Under Secretary for Political Affaires, visitó Ecuador, Colombia yChile, entre el 25 de febrero y el 3 de marzo.17 El 23 de marzo Tidd también visitó Chile para reunirse con el Ministro de Defensa y el Jefedel Estado Mayor de dicho país. El 25 y 26 de abril visitó Trinidad y Tobago y Barbados, paratratar asuntos de la agenda de seguridad.18 Southern Command Public Affaires: «Colombian President-elect Ivan Duque visits U.S.Southern Command», 14 de julio de 2018. En: http://www.southcom.mil/MEDIA/NEWS-ARTICLES/Article/1575023/colombian-president-elect-ivan-duque-visits-us-southern-command/. Consultado el 20 de agosto de 2018.19 Southern Command Public Affaires: «Paraguay President-Elect Visits U.S. SouthernCommand», 30 de julio de 2018. En: http://www.southcom.mil/MEDIA/NEWS-ARTICLES/Article/1588177/paraguay-president-elect-visits-us-southern-command/. Consultado el 20de agosto de 2018.


ding and technical assistance inareas of mutual interest to Colom-bia and the United States: cocaeradication and interdiction;institutional presence and liciteconomic opportunities in conflic-tive regions; land restitution;demobilization and reintegrationof ex-combatants and rehabili-tation of soldiers; respect forhuman rights; access to justice;protection of and services tointernally displaced people, Afro-Colombians, indigenous popula-tions, and other vulnerablecitizens; global climate changeand environmental conservationthrough the President’s GlobalClimate Change Initiative; andhumanitarian assistance andreparations for conflict victimsand vulnerable populations.20

Tumaco es una base importan-tísima por su ubicación en la fronte-ra con Ecuador y en la costa del Pa-cífico. Equiparable a la ubicación deManta, desde donde Estados Unidosoperó las actividades de monitoreoo incluso intervención en la CuencaPacifico-Amazónica entre 1999 y2009.21 La hipótesis de una negocia-ción entre los gobiernos de EstadosUnidos y Colombia respecto a la con-cesión de Tumaco a las fuerzas esta-

dounidenses es sin duda pertinentetanto desde la perspectiva del análi-sis estratégico como desde la obser-vación de los movimientos que estánteniendo lugar en esa región, inclu-yendo los incidentes en la fronteracon Ecuador.

Todo esto en el marco de un cam-bio cualitativo en el papel de Colom-bia en el concierto internacional alconvertirse en el primer país latino-americano en ingresar a la Organi-zación del Tratado del AtlánticoNorte (OTAN). El 31 de mayo seoficializa el ingreso de Colombiacomo socio global de la OTAN, quese venía procesando desde 2013.Justo en el momento previo a unaselecciones que traen de regresoabiertamente a Álvaro Uribe, me-diante el triunfo de su partido Cen-tro Democrático y a través de la fi-gura de Iván Duque. Dos hechosconfluyentes que apuntan a un en-durecimiento general de la políticainterna y externa colombiana, asícomo a un reforzamiento de la mi-litarización y paramilitarización. Elagravante es que, en cualquier con-flicto que se vea implicada Colom-bia, podrán intervenir uno, varios otodos los miembros de la OTAN, loque complica notablemente las ten-siones en el área latinoamericana ycaribeña.

20 Foreign Assistance in Colombia, 2018. En: https://www.foreignassistance.gov/explore/country/Colombia. Cosultado el 30 de junio de 2018.21 Cabe destacar que la de Manta, en Ecuador, fue ocupada durante diez años (1999-2009) porlas Fuerzas Armadas estadounidenses. La llegada a la presidencia de Rafael Correa, portadorde un proyecto de recuperación de soberanía, no sólo no renovó la concesión de la base, sinoque fue desactivando los acuerdos militares y de seguridad que se tenían con Estados Unidos,incluyendo la fuerte presencia de la USAID.


Por lo pronto, el Congreso de Esta-dos Unidos ha aprobado un presu-puesto de 391 millones de dólares paraColombia, para el año fiscal 2018-2019y la ayuda planeada para el siguienteaño es de 266 millones.22

Ejercicios militares en Sudaméricay la Cuenca del Caribe

Medical training (MEDCAPS) and annualmedical engagements like NEW

HORIZONS and CONTINUINGPROMISE –which will soon deploy to

Colombia, Panama, Honduras, andGuatemala– provide a vital platform to

improve the interoperability of U.S. militarypersonnel, partner nation forces, and NGOs.

Public-private cooperation is a force-multiplier for all of these efforts, improvingcollaborative planning on humanitarian aid

delivery, and extending the long-termimpacts of our humanitarian assistance.

US Southcom, 201823

A partir del 1ro. de junio fue des-plegada la Fuerza de Tarea EspecialMarítima Aire-Tierra del ComandoSur (SPMAGTF-SC). Por cuarta ocasióny de manera consecutiva, dicha fuer-za es enviada a distintos países deAmérica Latina. En este caso se tratade Belice, El Salvador, Guatemala,Honduras y Colombia. Un contingen-te conformado por aproximadamen-

te 300 efectivos de la infantería deMarina de Estados Unidos, desarro-lla una fuerza de tarea multinacio-nal para mejorar la capacidad derespuesta a desastres en AméricaLatina y el Caribe. Por primera vezun miembro de las nacionesanfitrionas hará parte del personalde comando, se trata del TenienteCoronel de la Marina colombianaErick H. del Río. (Southcom, 2018).

El ejercicio Tradewinds se realizóen las islas de St. Kitts y Nevis del 4al 12 de junio y en Bahamas del 13al 21 de junio. Contó con la partici-pación de más de 20 países y con-sistió en entrenamientos para con-trarrestar amenazas de seguridaddiversas (desde control de multitu-des, hasta ciberataques) y para res-ponder en caso de desastres.24

En lo que respecta al segundosemestre de 2018, se tiene contem-plada la realización de distintos ejer-cicios marítimos. En primer lugardestaca uno de los de mayor enver-gadura en su tipo, UNITAS, en elque tomarán parte buques de gue-rra y submarinos de al menos trecepaíses y que tendrá lugar enCartagena, Colombia, en septiem-bre,25 y al que en esta ocasión se in-corporará Ecuador. También está

22 Foreign Assistance in Colombia, 2018, ob. cit.23 US Southcom 2018 Posture Statement of Admiral Kurt W. Tidd Commander, United States SouthernCommand before the 115TH Congress Senate Armed Services Committee, ob. cit, p. 22.24 St. Kitts and Nevis Observer: «Plans for successful Tradewinds 2018 on track for June», 20 deabril de 2018. En: http://www.thestkittsnevisobserver.com/local-news/plans-for-successful-tradewinds-2018-on-track-for-june/.25 Las noticias de Cartagena: Ejercicio Multinacional Unitas 2018 en Cartagena, 10 de mayo de2018. En: http://lasnoticiascartagena.com/2018/05/10/ejercicio-multinacional-unitas-2018-cartagena/. Consultado el 11 de junio de 2018.


acordado el ejercicio conocido comoUNITAS Amphibious (Brasil), a rea-lizarse en 2018 y 2019.26

Del 4 de agosto al 18 de octubreserán desplegadas embarcacioneshacia Colombia, Trinidad y Tobago,Honduras, El Salvador y Panamá enel marco del ejercicio SouthernPartnership Station, dedicado al inter-cambio entre las fuerzas armadas yde seguridad de los países invo-lucrados. Del 30 de julio al 10 deagosto tendrá lugar el Panamax, enel que participan una veintena depaíses. Una parte del entrenamien-to se realizará en Mayport, Florida,mientras que la simulación de ata-ques al canal de Panamá se llevará a

cabo en área de tránsito intero-ceánico.

Reafirmando la importancia quehan adquirido las operaciones espe-ciales para la estrategia de EstadosUnidos, en julio de este año se lleva-ron a cabo dos actividades de estetipo en nuestra región.27 En primerlugar el ejercicio anual conocido comoFuerzas Comando, que el año ante-rior tuvo lugar en Paraguay duranteel mes de noviembre y que en estaoportunidad se realizó en Panamá, enel Instituto Superior Policial entre el 16y el 26 de julio.28 Durante este, fuer-zas de élite de 19 países participaronde competencias en habilidades mili-tares que incluyeron resistencia

26 Marina de Brasil: «Força de Fuzileiros da Esquadra recebe comitivas estrangeiras paraplanejamento da Unitas Amphibious», 19 de abril de 2018. Em: https://www.marinha.mil.br/noticias/forca-de-fuzileiros-da-esquadra-recebe-comitivas-estrangeiras-para-planejamento-da-unitas. Consultado el 25 de mayo de 2018. La Conferencia Inicial de Planeamiento fuerealizada en Río de Janeiro del 9 al 13 de abril. El ejercicio se compondrá de dos etapas, unaen 2018 y otra más el año próximo (El Peruano, 2018). En este 2018 se realizará un ejercicio demesa (board exercise) enfocado en actividades de planeación de asistencia humanitaria y ayudaen caso de desastre. Esta fase del ejercicio no implicaría movimientos reales de tropas,embarcaciones o aeronaves. Por el contrario, la Operación Unitas Amphibious 2019 que sellevará a cabo también en Brasil contará con el empleo efectivo de tropas y medios (ZacharyDyer: «Laying the groundwork for a multinational amphibious task force», Defense VisualInformation Distribution Service, 2018. En: https://www.dvidshub.net/news/277717/laying-groundwork-multinational-amphibious-task-force. Consultado el 30 de junio de 2018; LuizPadilha: UNITAS Amphibious 2018/2019 Força de Fuzileiros da Esquadra Coordena a ConferênciaFinal de Planejamento, 2018. En: http://www.defesaaereanaval.com.br/unitas-amphibious-2018-2019-forca-de-fuzileiros-da-esquadra-coordena-a-conferencia-final-de-planejamento/.Consultado el 30 de junio de 2018).27 Las Fuerzas Especiales comenzaron a ser usadas de manera extensa a partir del lanzamientode la llamada «Guerra contra el terrorismo» incrementándose hasta alcanzar un pico durantela administración Obama. Fueron utilizadas con especial énfasis en el Gran Oriente Medio,pero a partir de 2010 se expanden a casi todo el planeta. De acuerdo con Nick Turse (2018), en2017 Fuerzas Especiales fueron desplegadas en 149 países del mundo, lo que representa el75% del total, una cifra récord. Modificando la tendencia previa, desde 2006 se percibe un alzaen el despliegue en otras áreas del mundo, en donde destaca África y Europa, mientras queAmérica Latina pasó de un modesto pero significativo 3 al 4.39%.28 Brian Ragin: «Fuerzas Comando 2018 Officially Kicks Off in Panama», 17 de julio de 2018.En: http://www.southcom.mil/MEDIA/NEWS-ARTICLES/Article/1576596/fuerzas-comando-2018-officially-kicks-off-in-panama/ acceso 16 de agosto de 2018.


física, tiro, desempeño en entornosacuáticos y con obstáculos, así comosimulacros de asalto. Asimismo, apartir del 23 de julio en Cerro del Ti-gre, Panamá, se desarrolló elDistinguished Visitor Program andSenior Leader Symposium un espa-cio de discusión e intercambio entrerepresentantes de alto rango de lospaíses participantes del ejercicioFuerzas Comando. Como parte delos temas abordados fueron destaca-dos el combate al crimen organiza-do, migración irregular, amenazascibernéticas y anarquismo. En el se-minario intervinieron como ponen-tes el Viceministro de Seguridad dePanamá Jonattan Del Rosario, asícomo el Mayor General retira-do Edmund Dillon (Trinidad yTobago) y el Dr. Vicente Torrijos Ri-vera (Colombia).29

Ampliación del territorio aliado

El propósito de estrechar vínculoscon la mayor cantidad de países delárea, además del reforzamiento casiconstante de las alianzas ya forjadas,conduce a Estados Unidos a buscarrelaciones que combinan aspectoseconómicos, comerciales, políticos,culturales y de seguridad en gene-ral. En nuestra hipótesis, hay dospaíses que destacan en este interésal momento: Paraguay y Ecuador.

Paraguay siempre ha sido un pun-to clave en la política estadounidense

referente al Cono Sur del Continen-te. Es el país bisagra entre los másdesarrollados de la subregión y enmuchos sentidos su posición es es-tratégica. En las tierras orientales deParaguay se encuentra la capa deacceso más delgada al AcuíferoGuaraní y simultáneamente sonasiento de minerales detectados,pero no declarados de acuerdo conreportes de pobladores de la zona.Paraguay se ha convertido en unpaso disfrazado de soja argentinaevasora de impuestos y las tierrasorientales han venido siendo apro-piadas por los llamados «brasigua-yos», finqueros que han ocupadomuchas de las tierras de campesinosdesplazados, que tienen guardiasprivadas y producen carne de expor-tación y marihuana. En esa regiónparaguaya la moneda en curso es elreal –brasileño– y la lengua más co-mún el portugués. Buena parte de lasfronteras es fluvial, lo que abona auna porosidad que la historia haauspiciado y aprovechado larga-mente. Pero además la región occi-dental, colindante con Bolivia, es unpáramo muy bien ubicado en posi-ciones de alcance equidistante de lasprincipales ciudades del Cono Sur,que alberga la base militar deEstigarribia donde han operado lasFuerzas Armadas estadounidensesdesde los años ochenta. Coinciden-temente, este territorio contiene ya-cimientos de hidrocarburos.

29 César H. Santiago: «Republic of Panama, SOCSOUTH host Senior Leader Symposium», 25de julio de 2018. http://www.southcom.mil/MEDIA/NEWS-ARTICLES/Article/1584944/republic-of-panama-socsouth-host-senior-leader-symposium/.


Aunque es un país pequeño al queno siempre se le otorga el destaqueque merecería, es el territorio desdedonde se genera la mayor cantidadde energía eléctrica de Sudamérica,con las hidroeléctricas de Yacyretá,que alimenta a Argentina y deItaipú, la mayor del mundo, que ali-menta a Brasil.

Desde tiempo atrás, la hipótesisde Paraguay como estado fallidoque requiere intervención desde elexterior ha sido base de una estre-cha relación –o más precisamentesometimiento- con Estados Unidos.Es constatable como los decretospresidenciales, en los temas más de-licados, son redactados en la pro-pia Embajada norteamericana.

Con la presencia creciente de losterratenientes brasiguayos, algunosestudiosos levantan la hipótesis deun posible conflicto fronterizo quetermine con la anexión de la franjaoriental a Brasil. Justo la franja demayor riqueza y previendo quepróximamente –en 2023– el acuerdoparaguayo-brasileño sobre Itaipú,que se encuentra en ella, deberá serrenegociado.

La participación colombiana encapacitación policiaco-militar llevaya varios años, coincidiendo con elmomento en que se suspendió elacuerdo de inmunidad para las tro-pas estadounidenses y, a pesar delpueblo paraguayo, los gobiernos engeneral, desde Stroessner, no hanhecho más que acoplarse a los inte-reses y políticas hegemónicas.

Paraguay es un aliado, aunque laintensidad y modalidades de esa

alianza varían con el contexto y con los alcances de los planes estratégi-cos, así como con las resistencias so-ciales que se logran levantar. De con-formidad con esos elementos, con el apoyo de la Embajada norteameri-cana –el Embajador en persona fue el primero en felicitar a Mario Abdo Benítez, a pesar de lo dudoso de la elección– y con las problemáticas conosureña y continental, este apun-ta a ser un momento de intensifica-ción de la presencia estadounidense y colombiana –ahora que ya ambos son miembros de la OTAN– en Pa-raguay, poniéndolo otra vez en el centro de la geopolítica del Sur.

Ecuador es el único país del sur que falta para alcanzar el control de la costa pacífica continental, tan es-tratégica en este momento en que aumentan las disputas económicas con China y el temor de sus inver-siones en el Continente americano. Solo quedarían pendientes El Salva-dor y Nicaragua en el área centro-americana pero su peso es relativa-mente mucho menor.

Hasta el 2009 las Fuerzas Arma-das estadounidenses tuvieron la con-cesión de la base de Manta que mar-caba el punto de eslabonamiento entre el Pacífico amazónico y el andino. Con el claro involucra-miento de los aviones de monitoreo de Manta en el bombardeo de Co-lombia a la zona norte de Ecuador, en Angostura, la concesión no fue renovada y con ello el sistema de bases militares que tiene Estados Unidos en la región latinoamerica-na sufrió una pérdida importante


–relacionada con el interés de lograrla concesión de la base de Tumaco–.

La frontera norte ecuatorianasiempre ha sido compleja y porosa,con presencia notoria de la USAIDy en cambio poca del Estado a pesarde que durante el gobierno de Ra-fael Correa se intentó invertir esarelación y se cancelaron los proyec-tos de la USAID. Después de 10 añosde enfriamiento de las relaciones conEstados Unidos, particularmente enel terreno de recuperación de sobe-ranía, desde el 24 de mayo de 2017en que Lenin Moreno ocupa la pre-sidencia ha habido un fuerte empe-ño por restablecer las condiciones decamaradería anteriores a la Revolu-ción Ciudadana. La Embajada nor-teamericana se ha convertido eninterlocutora privilegiada del nuevogobierno y los acuerdos de seguridadmarchan de la mano de los econó-micos, aunque manteniendo una in-dudable delantera.

Un inesperado incidente ocurridoen la frontera norte –27 de enero–desató el cambio. Un grupo mafioso,presuntamente disidente de lasFARC, habría colocado una bombay secuestrado a tres periodistas. In-mediatamente se recurrió al apoyodel FBI (30 de enero) para realizar lainvestigación correspondiente auto-rizando su actuación dentro de lasfronteras ecuatorianas, al tiempoque se declaró el asunto como de res-ponsabilidad binacional activandovisitas del Ministro de Defensa de

Colombia y su equipo en reiteradasocasiones a Ecuador.

El 28 de marzo altos mandos delComando Sur pasan por Ecuador.Promueven presumiblemente la en-trega de Julian Assange, asilado enla Embajada de Ecuador en Londres,y avanzan en diversos compromisosen el campo de seguridad. El emba-jador norteamericano Todd Chap-man, entusiasta promotor de la in-tensificación de relaciones en eserubro, insistía en la ocasión:

Estamos en un momento propiciopara avanzar en temas políticos,económicos, militares y de seguri-dad. Estas visitas demuestran aWashington que Ecuador estáabierto a avanzar […] Hemos tra-bajado con Ecuador en seguridadpor mucho tiempo. Es necesariomejorar mucho más en tres áreas:entrenamiento a policías y milita-res; en tecnología y en compartirinformación e inteligencia […] Es-tamos en permanente contacto conel Gobierno ofreciendo asistenciacuando se nos pide […] Necesita-mos [solo] un pedido para resta-blecer oficina militar.30

Nuevamente el 21 de mayo el Sub-secretario de Defensa, Sergio de laPeña, llega para «ampliar las rela-ciones bilaterales y la cooperación enmateria de seguridad» y aun antes decualquier anuncio oficial sobre nue-vos acuerdos, el 4 de junio, dentro de

30 El Telégrafo. Redacción Política: «Todd Chapman: “Necesitamos un pedido para restableceroficina militar”», 25 de abril de 2018, Ecuador.


lo que parece una cascada articuladade visitas sucesivas, el capitán EricGreen de la Guardia Nacional deKentucky señaló que:

This trip re-establishes thepartnership with the Ecuadorianmilitary […] Our focus was toassess the status of the Army andMarine maintenance and supplyprograms, while introducing themto new equipment and systems[…] I believe this trip helped toestablish a sense of trust in ourabilities and dedication to helpingthe Ecuadorian military.31

Intercambios, visitas y acuerdos sehan ido sucediendo, sobre todo des-de el pasado noviembre (2017), re-matando, por el momento, con la delvicepresidente Mike Pence, el 27 dejunio, para hablar de seguridad, li-bre comercio y Venezuela. EstadosUnidos ha ofrecido un presupuestode apoyo a Ecuador y para un go-bierno que se endeuda a una tasade mil millones de dólares mensua-les eso es importante. Obviamente,las ayudas, tienen contraparte.Ecuador se ha reincorporado a losejercicios militares conjuntos empe-zando por el UNITAS y, en otro pla-no, ha accedido a las peticiones deChevron para levantar los juiciospor el tremendo daño ambiental enla Amazonía ecuatoriana, que tanto

pelearon el gobierno anterior y las po-blaciones directamente afectadas.32

Agenda abierta

Como parte de las líneas de aten-ción y estudio en el futuro inmedia-to encontramos tres principales, sinpoder descuidar el seguimiento de lotrazado en este trabajo.

1. Los acontecimientos recientes enNicaragua van perfilando nueva-mente una intervención veladapero contundente, aprovechandola inconformidad social con el es-tilo y rumbo tomados por el go-bierno de Daniel Ortega y su es-posa, a la sazón vicepresidenta,Rosario Murillo. La violencia quese ha desatado en los dos últimosmeses sobrepasa con creces las di-mensiones del conflicto interno,que queda minimizado frente auna ofensiva que afecta a la socie-dad en su conjunto. El presumibleoperativo de desestabilización ointervención en Nicaragua podríamantenerse por tiempo indefinido,a la vez carcomiendo y tomandoposesión. Invoca a lo que se ha ins-talado en otros lugares del plane-ta que quedan, de acuerdo connuestras categorías, en situación deguerra: sin tener una guerra de-clarada y, simultáneamente, sinpoderla resolver.

31 Staff Sgt. Alexa Becerra: «Kentucky maintenance team visits Ecuadorian military», 19 dejunio de 2018. En: http://www.southcom.mil/MEDIA/NEWS-ARTICLES/Article/1555533/kentucky-maintenance-team-visits-ecuadorian-military/. Consultado el 25 de junio de 2018.32 El 29 de mayo el Presidente se reunió con los directivos de Chevron en Quito y el 29 dejunio la Corte Constitucional anuló el fallo contra Chevron-Texaco.


2. México, que es una de las piezasmás valiosas de la estrategia con-tinental, ha transitado por un ca-mino absolutamente atípico con laelección de Andrés Manuel LópezObrador. Todavía es una incógni-ta la manera como se establecerála relación del nuevo gobierno conEstados Unidos. Las primeras se-ñales han tenido como propósitotranquilizar al empresariado pro-poniendo medidas similares a lasque en Francia generaron un re-chazo público masivo como la delprimer empleo, y colocándolo comoel interlocutor privilegiado. Elimi-nar la impunidad y restablecer elestado de derecho son tareas prio-ritarias pero muy complejas queimplican, entre otras cosas,rediseñar las políticas antinarcoque son uno de los pilares de larelación con Estados Unidos. Porlo pronto, ya se anuncia la visitade Mike Pompeo, Secretario deEstado de Estados Unidos y ante-rior Director de la CIA, para en-trevistarse con el futuro Presiden-te de México.La elección mexicana es un hechohistórico de gran relevancia, quepuede marcar algunos cambios derumbo geopolítico. Principalmen-te porque representa la decisiónmasiva del pueblo de México departicipar en las definiciones delfuturo. La movilización para estas

elecciones no tiene precedente cer-cano. Sin quitar importancia a lacampaña realizada por LópezObrador, la movilización indicacausas mucho más profundas quelas de llevar a alguien a la Presi-dencia. Parece una última apues-ta por impedir el desmorona-miento del país y por rescatar losvalores históricos de la nación.Qué tanto esta decisión popular semantendrá y pesará en los rum-bos futuros es difícil de dilucidarahora; se irá desentrañando en lospróximos meses.

3. El tercer elemento que no puededejarse de mencionar es el avancegalopante del lawfare como meca-nismo de control y disciplina-miento frente a la disidencia conpoder político. De casos montadoscon algunos elementos de verdad,que incluso podían configurar unposible delito –aunque no se halogrado probar-, se ha llegado aldescaro de inventar hechos y tes-tigos, de violar la constitución y lasleyes, de «comprar» testimonios yde imponer sanciones de arraigoantes de tener siquiera conforma-do el expediente.33 En un recorri-do que se remonta al comienzo dela presente década, es posible in-cluir eventos como las destitucio-nes de Fernando Lugo en Paraguay(2012) y, bajo acusaciones de co-rrupción, el proceso de impeachment

33 Esto ocurre con las acusaciones absurdas levantadas contra Rafael Correa. Su abogado hadenunciado la compra de testimonios falsos a cambio de reducción de penas a criminales enprisión. (Sputnik Mundo: «Quieren a Correa preso o muerto», 2018. En: https://mundo.sputniknews.com/radio_voces_del_mundo/201807061080201230-ecuador-rafael-correa-prision-prevenriva/. Consultado el 7 de julio de 2018).


y remoción del cargo de DilmaRoussef (2016), así como el recien-te encarcelamiento de Luiz Igna-cio Lula da Silva.

Con tanto empeño, si hubieraconsistencia en las acusaciones yase hubieran podido probar los de-litos. No obstante, se ha llegado aextremos de impunidad institu-cional como la de pedir el arrestode Rafael Correa a Interpol sin unacondena previa. Y esto, sin ningúnextrañamiento de organismos in-ternacionales –la OEA, por ejem-plo– o de países supuestamenteatentos a la defensa de la democra-cia y a emprender actos sanciona-

dores contra quienes, en su crite-rio, la incumplen.

Casos inverosímiles pero recu-rrentes, difícilmente apegados a al-gún tipo de legalidad, promuevenla deslegitimación de líderes políti-cos no afines a las líneas hegemó-nicas y con ese velo, mientras másescandaloso mejor, intentan encu-brir las medidas neoliberales,privatizadoras y entreguistas que seaplican a partir del momento en quela conducción del gobierno cambiade manos, así sea por métodosilícitos. Una dimensión más del es-pectro de la dominación. Un terre-no más de batalla por la dignidad yla autodeterminación.

Bibliografía adicional

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Comisiones Unidas de Relaciones Exteriores y de Marina: Dictamen de lasComisiones Unidas de Relaciones Exteriores y de Marina por el que se autoriza alEjecutivo Federal permitir la salida de elementos de la Armada de México fuerade los límites del país, 2018. En: http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/6 3 / 3 / 2 0 1 8 - 0 4 - 1 2 - 1 / a s s e t s / d o c u m e n t o s / D i c _ R E _ y _ M a r i n a _tradewinds_2018.pdf. Consultado el 27 de junio de 2018.

El Comercio: «Subsecretario Defensa de Estados Unidos visita Ecuadorpara tratar temas de seguridad», 21 de mayo de 2018. En: http://www.elcomercio./actualidad/subsecretario-defensa-estadosunidos-visita-ecuador.html. Consultado el 22 de mayo de 2018.

El Peruano: «Autorizan viaje de oficiales de la Marina de Guerra del Perúa Brasil, en comisión de servicios», 28 de marzo de 2018. En: http://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/autorizan-viaje-de-oficiales-de-la-marina-de-guerra-del-peru-resolucion-ministerial-no-400-2018-demgp-1632225-1/> acceso 30 de junio de 2018.


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Nick Turse: «Special Ops at war. From Afghanistan to Somalia, SpecialOps Achieves Less with More», Tom Dispatch, 09 de enero de 2018. En:http://www.tomdispatch.com/blog/176371/. Consultado el 14 de mayodel 2018.

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Geoestrategia económica de los Estados Unidosen el período 2008-2017

Ernesto Molina Molina

[email protected] en Ciencias Económicas

Profesor Titular de Economía Política,Historia del Pensamiento Económico y

Teoría Económica en el InstitutoSuperior de Relaciones Internacionales

«Raúl Roa García»

Sandro Isaac Vázquez del Río

[email protected] en Derecho.

Máster en Relaciones EconómicasInternacionales.

Director Jurídico en la sociedadTABAGEST S.A.

Resumen: El objetivo de este tra-bajo1 es realizar un análisis compa-rativo entre las políticas económicasadoptadas por la administración deBarak Obama y las medidas que seestán llevando a cabo por la actualadministración del presidente Do-nald Trump.

El análisis comparativo se realizaen relación con las siguientes políti-cas: Política energética; Política degasto público; Política financiera;Política contra el desempleo; Políti-ca comercial.

El período 2008-2017 viene prece-dido de varias décadas de desace-leración económica que han desajus-tado la macroeconomía nacional.Antes de entrar de lleno en el análisiscomparativo de ambas administracio-nes, se hace una caracterización ge-neral de la política económica espuriade los Estados Unidos por compen-sar sus resultados económicos a cos-ta del resto del mundo, sin excluir asus aliados.

Palabras clave: geoestrategiaeconómica; fin de la unipolaridad;

1 Para la elaboración del presente trabajo se consultaron los siguientes sitios web, entre otrasreferencias que serán indicadas: www.federalreserve.gov, www.newyorkfed.org,www.chicagofed.org, www.cbo.gov.

74 Ernesto Molina Molina - Sandro Isaac Vázquez del Río

política económica espuria; creci-miento de la deuda pública; protec-cionismo comercial.

Abstract: The objective of this paperis to analyze comparatively theeconomic policies applied by the ad-ministration of Barak Obama and themeasures that are being carried out bythe current administration of PresidentDonald Trump.

The comparison is performed inrelation to the following policies:Energetic policy; Policy of governmentexpense; Financial policy; Policy againstunemployment; Trade policy.

2008-2017 has been preceded by somedecades of economic slowdown whichhave unbalanced the national macroeco-nomics. Before beginning the compa-rative analysis between both adminis-trations, a general characterization of thespurious economic policy of the UnitedStates to compensate its economicoutcomes at the expense of the rest of theworld, including the friend countries, isexposed.

Keywords: economic geostrategy;end of the unipolarity; spurious eco-nomic policy; growing of the public debt;trade protectionism.

El trabajo que abordamos preten-de realizar un análisis del compor-tamiento de la economía de EE.UU.realizando una comparación entrelas políticas económicas adoptadaspor la administración de BarakObama y las medidas que se estánllevando a cabo por la actual admi-nistración del presidente Donald

Trump, teniendo en cuenta los com-promisos políticos asumidos, midien-do puntos de coincidencias y crite-rios divergentes.

En el tiempo de gobierno del mag-nate transcurrido, hay puntos dema-siado importantes de inflexión en supolítica económica, que permitenhacer este paralelo. El análisis com-parativo se realiza en los siguientesaspectos: Las Administraciones deBarak Obama y de Donald Trumpen el manejo de las políticas:

• energética;• la Deuda Pública;• la especulación financiera;• el desempleo;• y la política comercial.

La Administración de Barak Obama (2008-2016) y el manejo de la Política energética

La crisis energética mundial incentivó a la Administración de Barak Obama a articular una políti-ca energética que provocara la caí-da del precio del petróleo, como arma para garantizar su seguridad energética, y al mismo tiempo, debi-litar a sus adversarios productores de petróleo.

El desplome de los precios del pe-tróleo ha reducido los márgenes de utilidades de los países productores de este hidrocarburo en todo el mun-do. Muchos de ellos sufren pérdidas sustanciales.

Teniendo en cuenta las tendencias actuales y la determinación norteame-ricana para alcanzar la autosuficien-cia energética, es más que probable

75Geoestrategia económica de los Estados Unidos en el período 2008-2017

que en un futuro próximo las rela-ciones internacionales reflejen elcambio y, en particular, en las rela-ciones entre Estados Unidos haciaOriente Medio.

Desde hace varias décadas, antela inestabilidad geopolítica de lospaíses productores de crudo, paraEstados Unidos la autosuficienciaenergética y el control de suministrohan sido un objetivo estratégico. Hoyen día, gracias a las reservas no con-vencionales de hidrocarburos y a losavances tecnológicos que han posi-bilitado su explotación, la meta pa-rece alcanzable y su explotación su-pone un incremento estable de laproducción estadounidense y unamenor dependencia del petróleo deOriente Medio o de países como Ve-nezuela o Rusia.

Estados Unidos ya está reducien-do de forma acelerada el consumode crudo procedente de esas regio-nes. Y esta tendencia, iniciada porla política energética de Obama, esde esperar que continúe con Trump.

China podría sustituir a EstadosUnidos como principal país de des-tino del petróleo de Oriente Medio yello le obligará a intensificar su inte-rés en la región para mantener esesuministro. Esto ya es una realidaden países como Irak o Kazajstán,donde empresas energéticas estata-les chinas ya han cerrado contratosde suministro en competencia conempresas occidentales. Además, Pe-kín, preocupado por asegurar su

abastecimiento a largo plazo, estátomando posiciones diplomáticas yeconómicas en diversos países deÁfrica con recursos de todo tipo,también energéticos, donde las con-traprestaciones no son solo de carác-ter económico, sino que incluyen as-pectos de cooperación y de apoyopolítico.

La política económica espuria de losEstados Unidos para elevar a su favor

la tasa de ganancia

Los planes establecidos en EE.UU.para reactivar la economía afectadapor la crisis del 2007 fueron conce-bidos e impuestos al Congreso porquienes resultaron sus principalesbeneficiarios.

Esta afirmación la demuestra elhecho de que desde el 2001, ocho delas compañías más afectadas por lacrisis han donado 64.2 millones dedólares a los candidatos del Congre-so, a los candidatos presidenciales ya los partidos republicanos y demó-cratas. Senadores –en su momento–como Barak Obama y John McCainrecibieron entre los dos un total de3.1 millones de dólares de BearStearns, Goldman Sachs, LehmanBrothers, Merrill Lynch y MorganStanley.2

Por otra parte 151 miembros delCongreso poseen acciones en gran-des compañías vinculadas con ladefensa, las mismas compañías queen el 2006 habían sido beneficiadas

2 Atilio Boron: América Latina en la Geopolítica imperial, Editorial Ciencias Sociales, La Habana,2014, p. 278.


con acuerdos gubernamentales–aprobados por el Congreso– por va-lor de 275 000 millones de dólares–275 millones de dólares por día–.3

Incluso de los programas de res-cate llevados a cabo por la ReservaFederal y el Departamento del Teso-ro en el 2011, por valor de US$ 7.8billones, solo el 19% fue de beneficiopara los ciudadanos.

La Deuda Pública en los EE.UU. Breve repaso

Dentro de las políticas financie-ras que maneja la élite de poder, através de los grupos gobernantes,por el impacto que tiene en lamacroeconomía, el manejo de la

Tabla 1. Valor del rescate (2011) Fuente de recursos v/s Beneficiarios

Fuente: http://nomiprins.squarespace.com.

3 Ibídem, p. 279.

deuda pública es una variable de rigor.

A través de la deuda pública se cubren el déficit interno, se calcula el valor de las emisiones de obliga-ciones en el mercado de valores o se estima el nivel de riesgo país. Aunque estos elementos en los EE.UU. son sui generis, debido al rol que juega al dólar en la economía mundial.

El tamaño de la deuda pública de un país es un dato importante, pero no es un elemento que defina de por sí una economía. Países como Japón y Bélgica tienen una deuda de 220% y del 100% de su PIB, mientras que Bulgaria y Uganda tienen una deuda


de un 16% y un 27% con relación asu PIB.4

Entre los factores que habría queanalizar para determinar si el valorde la deuda púbica de un país esdesproporcionada y representa unriesgo para su desempeño económi-co habría que entrar a analizar mu-chos factores, entre los que se des-tacan: el volumen de ahorro de susciudadanos, el grado de desarrollode su economía y de sus mercadosfinancieros, sus tasas de crecimien-to, su nivel de productividad, el de-sarrollo demográfico, su políticaimpositiva entre otros.5

Tampoco debemos olvidar la estre-cha relación entre la política fiscal y elnivel de endeudamiento. Manteneruna baja presión fiscal sobre el capitalincrementa la deuda pública, pues elEstado tiene que erogar una serie degastos, que no llegan a ser retribuidospor parte de los contribuyentes.

Como política económica neoliberal,se ha seguido el criterio de que unabaja tributación –bajos impuestos– alos grandes capitales fomenta la inver-sión o estimula en ahorro privado,pues le presión impositiva es menor ylos excedentes, en vez de ir a parar alEstado como base impositiva, se rein-vierte en la economía en forma de flu-jos de capital. Bajo esa lógica neoliberal,conviene favorecer a las grandes for-tunas, y no al ciudadano común, paraestimular a los inversores de capital.Los pobres, pueden seguir pagando im-puestos elevados.

En el año 2007, EE.UU. era, de lospaíses desarrollados, uno de los quemenos presión fiscal tenia (Ver Ta-bla 2).

Cuando Ronald Reagan llegó a laCasa Blanca la Deuda Pública deEstados Unidos no llegaba a un Bi-llón de Dólares, equivalente, al 32 %del PIB (Ver Tabla 3).

Tabla 2. Presión Fiscal deEstados Unidos

Fuente: OECD Revenue Statistics, 2007.

Canadá...........................33,4%Francia ...........................44,1%Alemania .......................34,8%Italia ................................41,0%Japón ..............................27.4%España ............................35,8%Suecia .............................50,7%Reino Unido ..................36,5%Estados Unidos ............27,3%Unión Europea .............39,7%

Tabla 3. Deuda Pública de EE.UU.Porcentaje del PIB (1980-2010)

Fuente: Federal Reserve Bank of St. Louis.

1980 ............. 32%2984 ............. 40%1988 ............. 50%1992 ............. 60%1996 ............. 68%2000 ............. 58%2004 ............. 62%2010 ............. 90%

4 Véase: Francisco Soberón: El Euro: Unión monetaria y crisis, Editorial ciencias Sociales, LaHabana, 2014, p. 123.5 Ídem.


Al finalizar su primera mitad demandato, la deuda se había incre-mentado en otro billón adicional.Cuando abandona la Casa Blanca en1988, los nuevos déficits fiscales adi-cionales de su segundo mandato su-pusieron otro billón más de DeudaPública.

Cuando su sucesor George H. W.Bush abandona la Casa Blanca en1992, se vuelve a añadir un tercerbillón a la Deuda Pública, acumulán-dose la cifra de 4 Billones de dólares,equivalente al 60% del PIB.

Durante la presidencia de BillClinton, su política fiscal consiguióir disminuyendo los déficits e, in-cluso, en sus dos últimos años, con-seguir sendos superávits fiscales,

situándola en menos de 6 billones dedólares.

Posteriormente, la Deuda Públicanorteamericana alcanzará un máxi-mo histórico de 12 billones, al finalde la presidencia de George W.Bush, fruto de sus continuados yabultados déficits fiscales.

La Administración de Barack Obama(2008-2016) y el manejo de la

Deuda Pública

En el 2008, Barak Obama asumela presidencia de los EE.UU. En2009, la deuda nacional del país erade 10.6 billones de dólares. En el año2015 ascendía a 18.5 billones de dó-lares. Ese mismo año fue aprobado

Tabla 4. Crecimiento de la Deuda Pública en EE.UU.

Fuente: Heritage Foundation.


un nuevo plan presupuestario quepermitió al Tesoro aumentar estacantidad hasta 20 billones de dóla-res para el año 2017.6

De hecho, durante la presidenciade Obama no solo se han vendido elmayor número de obligaciones delEstado por intereses más bajos, sinotambién ha sido el período que hadejado la mayor deuda pública (VerTabla 4).

Obama asume el poder con unaconstante que han tenido la mayo-ría de los candidatos presidenciales:la dependencia del gran capital. Fueheredero de la administración Bush,en la cual el componente de la deu-da se vinculaba con la cruzada con-tra el terrorismo y los intereses de losgrandes polos de poder del conglo-merado militar industrial. Indepen-diente de todas las promesas hechaspor Obama, en su campaña electo-ral, nada relacionado con este temafue cumplido.

En defensa de Obama podemosdecir que asume la presidencia enmedio de la peor crisis financiera queviviera EE.UU. desde la Gran Depre-sión, y muchas de las alternativaspara salir de ella se evaluaron sobrela base de programas de flexibi-lización cuantitativa, que asumía lamonetización de la economía, con unelevado costo de la finanza pública.

En resumen, la deuda pública deEE.UU. durante la presidencia de

Barak Obama ha aumentado en un80%, alcanzando los 19 billones dedólares en el 2016. La relación Deuda/ PIB de EE.UU. ya superó el 100%.

La Administración de Barack Obama(2008-2016) y el manejo de la

especulación financiera

Cuando Barak Obama asume alpoder lo hace con el fantasma de larecesión económica e inmerso en unade las crisis más profundas de la his-toria. Esta crisis, como ya se explicó,tuvo su desencadenante en el sectorinmobiliario. Sus orígenes se remon-tan a la economía real, pero para laclase política, la culpable real era laespeculación y la financiarizacion delos mercados.

La respuesta política de Obama aesto fue la aprobación de la Ley Dodd-Frank o Reform and ConsumerProtection Act.7 Sobre la misma esnecesario realizar ciertas aclaraciones.

Su aprobación –21 de julio del2010, tres años después que estalla lacrisis– representa un nuevo marcoregulatorio financiero. Entre sus as-pectos más importantes se destaca:

1. Desarrollo de normas concretassobre comercio de derivados, ade-más de definir parámetros para lasagencias calificadoras de riesgo yrevelar información sobre Bonosde los ejecutivos;

6 David Boyer: «$20 trillion man: National debt nearly doubles during Obama presidency»,The Washington Post, Sunday, November 1, 2015. En: http://www.washingtontimes.com/news/2015/nov/1/obama-presidency-to-end-with-20-trillion-national-/.7 Texto completo disponible en: http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-111publ203/pdf/PLAW-111publ203.pdf.


2. Creación de un Consejo de Super-visión de Estabilidad Financieraintegrado por 10 miembros yfacultado para monitorear y diri-gir los riesgos de estabilidad finan-ciera;

3. Obliga que los contratos Swapsque se negociaban privadamentetengan ahora que ser negociadosen bolsas;

4. Implementa el paso de las tran-sacciones over the counter a las Cá-maras de Compensación, lo quepermitirá a los reguladores mo-nitorear posiciones y precios;

5. Prohíbe que los Swaps se comer-cialicen por teléfono y exige quelos contratos sean claros y se re-gistren;

6. Establece una agencia de protec-ción del consumidor (como unaoficina dentro de la FED pero in-dependiente de esta);

7. Limita la actividad de inversión delos bancos por cuenta propia;

8. Obliga a una mayor transparen-cia en las transacciones con deri-vados, y

9. Facilita la capacidad de los regula-dores de tomar el control y liqui-dar las entidades financieras conproblemas cuya quiebra amenaza-ría la estabilidad del sistema, reca-yendo las pérdidas sobre los accio-nistas y acreedores no asegurados.

Cuando se aprobó la Dodd-Franktenía 848 páginas. De acuerdo aldespacho de abogados financiero

Davis Polk,8 en julio de 2012 se aña-dieron 8 843 páginas de reglas, querepresentaba solo el 30% de las re-glas que se iban a escribir. El estima-do del tamaño final de la Ley es de30 000 páginas.

La Ley de Reforma a Wall Street yProtección al Consumidor, como sellama oficialmente la ley Dodd-Frank, fue el proyecto de ley más lar-go jamás aprobado por el gobiernoestadounidense.

En la primera votación en la Cá-mara de Representantes, no huboningún republicano que votara a fa-vor. En la votación final de la Cá-mara de Representantes, el voto fuede 237 a 192, donde tres republica-nos se unieron al voto a favor y solo19 demócratas votaron en contra.En el voto final del Senado se unie-ron 3 republicanos a los 55 demó-cratas y los dos independientes paraaprobar el proyecto de ley que des-pués se promulgó como ley por elPresidente Obama el 21 de julio de2010.

En síntesis, se trata de un conjun-to de normas técnicas que no van alfondo del problema ni cortan de raízlas causas que generaron la crisis. Supropósito estuvo más bien dirigido aun control de daño político y a re-mediar los excesos más escandalososde la desregulación financiera.

No contempló medidas de ayudao asistencia a las personas que searruinaron y perdieron sus vivien-das, ni tampoco emitió prohibiciones

8 Davis Polk: «Two years of Dodd-Frank», July 18, 2012. En: https://www.davispolk.com/files/july2012_df_infographic.pdf.


o controles que implicaran una totalreevaluación de las reglas que rigenel mercado de valores. Por el contra-rio, lo dispuesto en la ley garantizaque Wall Street preserve el margende maniobra suficiente para conti-nuar desarrollando la especulaciónfinanciera y la redistribución millo-naria de sus utilidades.

Otro aspecto que se puede cues-tionar es que no se ataca el proble-ma de los estímulos generados porlos rescates de entidades bancariasque, junto con la responsabilidad li-mitada, inducen a los accionistas asentirse protegidos ante eventualesproblemas de solvencia y desvincu-larse del contenido social.

En suma, lo que la Ley hace sondos cosas: limita parcialmente la ac-tividad especulativa de los bancos,pero no la elimina; e impone incre-mentos de capital considerable, es-tableciendo una relación ordenadaentre operaciones de especulaciónfinanciera y respaldo patrimonial.

Un ejemplo de la intención que setiene con la norma es que la admi-nistración Obama propuso un im-puesto sobre el pasivo de la bancafinanciado en los mercados mayoris-tas del 0,15%, sin embargo, este im-puesto no se incluyó en la versión fi-nal de la norma.

No debemos olvidar que la regu-lación bancaria tiene un importantecomponente de economía política.

No obstante la puesta en vigor deesta legislación, en el 2010, el sectorde los servicios financieros representó

9 Véase: www.wto.org.

el 8,5 por ciento del PIB de los Esta-dos Unidos; de ese porcentaje, el 47 por ciento correspondió a la activi-dad bancaria, el 33 por ciento a los seguros, y el 16 por ciento al comer-cio de valores.9

La Administración de Barak Obama (2008-2016) y el manejo del desempleo

Cuando Obama asume la presi-dencia en el 2008, la tasa de desem-pleo se encontraba en un 5.0% anual, llegando a elevarse en el 2010 a 9.9%anual, a la más alta desde el año 1982. (Véase Tabla 5).

A partir del 2010, debido a una serie de políticas aplicadas en el sec-tor empresarial, esta tasa pudo re-ducirse a 4.3% anual en julio del 2017.

Esta recuperación se debió en bue-na parte a la política seguida respec-to a la inversión extranjera. Los Es-tados Unidos son el mayor receptor mundial de inversiones extranjeras directas (IED), que alcanzaron un total de 228 000 millones de dólares EE.UU. en 2011. En lo que respecta a la política de inversiones, tras va-rios años de examen los Estados Unidos finalizaron un nuevo mode-lo de tratado bilateral de inversiones, con disposiciones pormenorizadas para promover o facilitar el flujo de inversiones, y, en junio de 2011, es-tablecieron el programa SelectUSA en el marco del cual adoptaron nue-vas medidas para facilitar y atraer las IED en el país, mediante la creación,


por iniciativa del Gobierno, del pri-mer órgano centralizado de promo-ción de las inversiones.

La Administración de Barak Obama(2008-2016) y el manejo de la política

comercial

Lo más importante acontecido enla administración Obama relaciona-do con su política comercial fue laaprobación legislativa de tres acuer-dos de libre comercio y la prórrogade dos programas de preferenciasque habían caducado –el Sistema

Tabla 5. Comportamiento de la tasa de desempleo en EE.UU.(2007-2017)

Fuente: https://data.bls.gov/timeseries/LNS14000000.

Generalizado de Preferencias y la Ley de Preferencias Comerciales para los Países Andinos (ATPA)–. A esto se le agrega una serie de medi-das para concluir el acuerdo comer-cial regional de Asociación Transpa-cífica y para lograr unas relaciones comerciales permanentes y norma-les con Rusia.

De acuerdo a la política seguida por esa administración, el comercio preferencial representa un porcenta-je importante y cada vez mayor del comercio de los Estados Unidos (Véa-se tabla 6).


No obstante, según un informe delSELA, el presidente Obama ha de-dicado menos tiempo a la políticacomercial que sus predecesores, almenos en su etapa inicial de man-dato. El historial sugiere que la polí-tica comercial, en los primeros añosde mandato de Obama, representauna prioridad más baja que paracualquier otro mandatario de esepaís en la historia.10

Más adelante, en su discurso polí-tico Barack Obama, abogó por la im-portancia para la economía estadou-nidense de los acuerdos comerciales,bajo la premisa de que si EE.UU. no

fija las nuevas reglas del comerciopara el siglo XXI, China, lo hará ensu lugar. De hecho, el gobierno deObama, a partir del 2012, incluyó laliberación comercial multilateralcomo parte de su programa de recu-peración económica. Al dejar la CasaBlanca Obama dejó activos 14 acuer-dos de libre comercio con 20 países ycerca de la mitad de su exportaciónde bienes se produce bajo este para-guas. Esto ha sido duramente critica-do por Trump como desequilibradoy poco ventajoso para EE.UU. y que,por tanto, se debe redefinir y rene-gociar.

Tabla 6. Volumen de comercio de EE.UU. con el mundo(2000-2009)

*En miles de millones de dólares.Fuente: SELA.

10 Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe: Política comercial de EE.UU. en el gobiernode Obama: Implicaciones para los Estados Miembros del SEL, Caracas, marzo 2010. En: http://www20.iadb.org/intal/catalogo/PE/2013/13221a08.pdf.


La Administración de Donald Trump y elmanejo de la Política energética

Mientras que con el expresidenteBarack Obama la lucha contra el cam-bio climático era una prioridad, eladvenimiento de la nueva adminis-tración republicana ha modificadodicho orden en favor de las ganan-cias de corto plazo de las empresasestadounidenses y en detrimento dela seguridad ambiental del planeta.

Bajo la perspectiva de negocios delpresidente Trump, la regulación esvista como un costo y como una car-ga, un obstáculo a eliminar, por loque propone cambios en los diseñosde política energética; la considerauna barrera a la producción de ener-gía, lo que llevará a dar marcha atrása los compromisos internacionales–el Acuerdo Climático de París– ynacionales en esta materia, ya queEstados Unidos se había comprome-tido a reducir entre un 26 y un 28por ciento sus emisiones para 2015.

Las convicciones de Trump no tie-nen en este campo una base estric-tamente científica. Más aún en suplataforma oficial, los republicanosargumentan que no se ha probadocientíficamente la existencia del cam-bio climático. Por ello, durante sucontienda presidencial, Trump ex-presó que el cambio climático era un«engaño» perpetrado por China,para hacer que los Estados Unidosno fuesen competitivos.

La política internacional en el campoenergético de la actual administración

es resultado de la «revolución ener-gética», que constituye el factor deimpulso para el mantenimiento delpoder y su vocación competitivafrente a potencias rivales. En estecontexto, destacan los reacomodosgeopolíticos de Estados Unidos queconstituyen un giro de 180 gradosrespecto a su política exterior y nosolo al de la administración deObama, incluso desde la Guerra Fría.

Una ruptura del paradigma ante-rior lo constituye el acercamiento aRusia, enemigo histórico de EE.UU.y sus aliados, con el que ahora se vis-lumbra la posibilidad de cooperacióneconómica. Por lo anterior, encuen-tra a cada paso numerosos obstácu-los resultantes de las propias inerciasy creencias enquistadas en EstadosUnidos.

La nueva geoestrategia, conDonald Trump, de cierta forma, re-conoce que Washington ya no pue-de imponer su hegemonía en todo elmundo, ya no es el poder imperialglobal; aunque sigue siendo una po-tencia política, económica y militar.La unipolaridad prevaleciente des-pués de la caída de la ex Unión So-viética, está llegando a su fin ante elsurgimiento de China y de Rusiacomo potencias, que ocurre a la parde una debilitada Europa. La admi-nistración republicana empieza areconocer un mundo multipolarcomo la nueva realidad del sistemainternacional.

De allí el acercamiento a Rusia,11

lo cual refleja el reconocimiento de

11 Con las naciones menos poderosas, la geoestrategia sugerida por Zbigniew Brzezinski.


China como su verdadero rival. Porello, al extender la mano a Rusiabuscaría fracturar la alianza que estatiene con China, que representa unserio desafío en términos de poderpara los Estados Unidos. Esta coali-ción tuvo su concreción en un acuer-do de cooperación para la venta degas ruso a China con importanciageopolítica y económica –además, latransacción será en yuanes y no endólares–.

Por otra parte, el desdén de la ad-ministración de Trump hacia Méxi-co no ha alterado la prioridad paralas élites de ninguno de los dos paí-ses, con el fin de continuar el pro-yecto de integración profunda enmateria de energía en América delNorte.12

La Administración de Donald Trump y elmanejo de la Deuda Pública

Una de las premisas más anuncia-das de Donald Trump en su campa-ña electoral fue la de aplicar unapolítica impositiva restrictiva llevan-do a cabo una reforma fiscal en Es-tados Unidos que supondrá los ma-yores recortes de impuestos desde elmandato de Ronald Reagan. No obs-tante estas pretensiones, le será muydifícil lidiar con esto.

Las proyecciones de la Oficina depresupuesto del Congreso estimanque, bajo las condiciones actuales,la deuda aumentará al 86% del PIBpara el 2026, 106% para 2035y 141% para el 2046. Si se continúaesta tendencia, las consecuencias

Tabla 7. Cálculo del crecimiento exponencial de la deuda en EE.UU.

Fuente: Heritage Foundation.

12 Para ampliar sobre el gobierno de Trump y la política energética, consúltese: Rosío Vargas:«Cambios Paradigmáticos en la Política Energética de Donald Trump», Revista Petroquimex,año 14, no. 86, marzo-abril, 2017, pp. 59-64.


incluyen intereses bancarios másaltos, lento crecimiento económicoy una mayor probabilidad de unacrisis fiscal.13

En este estudio, realizado en el2011 por la Heritage Foundation, seprevió un crecimiento exponencialde la deuda, la única diferencia has-ta el momento es que dicho estudioprevió que la misma alcanzaría larelación Deuda / PIB al 100% en el2022. Ya esta fue alcanzada en el2016 y en el 2017 se encuentra enun 108%.

La reforma fiscal que Trump pre-tende implantar es bastante amplia,ella incluye, entre otros aspectos:

1. Un impuesto de sociedades don-de la parte superior marginal delimpuesto se reduciría a una tasadel 15%, desde el 35% que se man-tiene en la actualidad, según lapropuesta de Trump.

2. Moratoria fiscal para las empresasque repatrien sus beneficios reali-zadas en el extranjero a una tasadel 10%. Se espera que estos cam-bios generen incentivos de acumu-lar dinero en efectivo en el extran-jero, y para cambiar las basestributarias de otros países a travésde las inversiones.

3. Aumento de la inversión en infra-estructura. Su proyecto más nota-ble es el muro que ha prometidoconstruir a lo largo de la fronteracon México. El 25 de enero Trumpordenó la construcción «inmediata»

del muro. A pesar de que, en pri-mer lugar, se estimó que costaríaentre 5.000 y 10.000 millones, lasestimaciones independientes valo-ran el proyecto en 25.000 millonesde dólares.

En el resto de proyectos de infra-estructura nos encontramos en in-versiones en los sistemas de la redeléctrica y de telecomunicaciones, asícomo reparaciones y mejoras a ca-rreteras, puentes, puertos, aeropuer-tos y oleoductos. Todo ello se ha va-lorado en un billón de dólares en in-versión en infraestructura en lospróximos diez años.

El problema de la reforma fiscalpor la que aboga Trump, radica enque bajo las condiciones de la econo-mía norteamericana y las condicionesinternacionales, no es sostenible parael equilibrio presupuestario de lascuentas públicas estadounidenses,pues la contrapartida de reducciónde gasto público sería la reducción delaparato administrativo, recortes envarias esferas, como es el caso de laesfera militar, reducción en el apara-to burocrático, eliminación de los gas-tos superfluos y mejora recaudatoriaen los ingresos, lo que no es especial-mente específico dado el fuerte ajus-te de ingresos.

Además, esto no es compatible conla filosofía política de gran parte desu administración.

La previsión actual es que la can-tidad de los gastos que superen los

13 Heritage Foundation: 2011 Budget Chart Book. The Federal Budgetin pictures. En:www.slideshare.net/theheritagefoundation/2011-budget-chart-book.


ingresos del gobierno de DonaldTrump, sea de 559 000 millones dedólares en el año fiscal 2017 (termi-na el 30 de septiembre), en compa-ración con 587 000 millones un añoantes, y aun inferiores en el año 2018a que el déficit sería de 487.000 mi-llones de dólares.14

Una de las publicaciones más re-cientes elaborada por la instituciónfinanciera Goldman Sachs, prevé queen todos los años se vaya incremen-tando el nivel de déficit público deEstados Unidos. En el ejercicio fiscalde 2017 sería de 650 000 millones dedólares, mientras que en el año 2020superaría el billón de dólares.

La Administración de Donald Trump y elmanejo de la especulación financiera

Se puede decir que ningún presi-dente de EE.UU. de la historia mo-derna ha promovido como DonaldTrump la reducción de las regulacio-nes. No solamente las regulacionesen la esfera de los negocios y porende en lo relativo a la bolsa y la es-peculación, sino también las regula-ciones extensivas al cambio climáticoy la política de salud. Por tanto, es-tamos en presencia de un presiden-te ultra neoliberal.

Desde que Trump asumió el poder,el 20 de enero del 2017, ha ejercido

sus poderes presidenciales para eli-minar varias regulaciones, entreellas, las relativas a la supervisión delos grandes bancos y conglomeradosfinancieros.

El motivo expuesto ha sido «elahogamiento» en que la administra-ción de Obama dejó a la economíanorteamericana. Según Trump libe-rar a los negocios estadounidenses deestas cargas es una de las formas enque se podrá alcanzar su objetivo deun crecimiento del 3% para el 2021.

Esta política no es más que la ex-presión concreta de su filosofía polí-tica empresarial, seguida tambiénpor su gabinete, el cual asume ladirigencia de la política norteameri-cana como una Junta Directiva deun conglomerado industrial, conobjetivos bien definidos: incrementarla tasa de ganancia a toda costa.

Para que se tenga una idea de losintereses que persigue la élite políti-ca en el poder, se calcula que la for-tuna neta a la que asciende el gabi-nete nombrado por Donald Trump,ascendente a 4.5 billones de dólares,duplicando la cifra que alcanzaba elgabinete nombrado por Obama, elcual sumaba 2.75 billones de dóla-res.15

El desarrollo a futuro de las con-diciones para que se produzca unanueva crisis dependerá en gran

14 Congressional Budget Office15 Para que se tenga una idea de la fortuna que suman algunos miembros del gabinete deTrump, téngase presente que: Wilbur Ross, Secretario de Comercio suma una fortuna personalde $2.5 Billones, Betsy Devos, Secretaria de Educación suma una fortuna personal de $1.5Billones, Rex Tillerson, Secretario de Estado suma una fortuna personal de $325 Millones.Véase: Jon Meachan: «Do Business leaders make good presidents», Time, January 19, 2017. En:http://time.com/4640173/business-leaders-good-presidents/.


medida de las decisiones que se adop-ten en la política financiera. Hay doselementos que nos ilustran: El prime-ro de ellos es el proceso paulatino–ya iniciado– de la desregulación enmateria financiera, donde todo indi-ca a pensar, siguiendo la lógica delos acontecimientos, que se conti-núen realizando acciones tendentesa la desregulación de los mercados.

El otro elemento se encuentra vincu-lado a la política financiera: la polí-tica monetaria. En estos momentosse está llevando a cabo un debaterelativo a la tasa de interés de la Re-serva Federal. Hay quienes proponenmantener las tasas de interés a losniveles actuales, partidarios de estamedida es la Reserva Federal, conYanet Yellen al frente, y hay quienespretenden comenzar una políticaexpansionista, subiendo las tasas deinterés.

De ello dependerán en gran me-dida varios elementos claves de lamacroeconomía.

La Administración de Donald Trump y elmanejo del desempleo

En una reunión en la Casa Blancacon ejecutivos de más de unaveintena de grandes fabricantes es-tadounidenses, en febrero pasado, elpresidente Donald Trump declaró:«Las políticas de mi Administracióny la reforma normativa, la reformatributaria y las políticas comercialesdevolverán una parte importante de

empleos manufactureros a nuestropaís».16

No obstante que algunas cifras se-ñalan una mejoría en los niveles deempleo, desde enero a la fecha, seestima que detrás de esto hay unabaja tasa de participación en el mer-cado laboral y un alto porcentaje deestadounidenses que trabaja enpuestos de tiempo parcial, con sala-rios bajos.

Según los expertos, parece queTrump no ha contado con tres retosclave para el mercado laboral esta-dounidense: el estímulo de la parti-cipación, el aumento de la producti-vidad y la mejora de la calidad delempleo.

Según un informe emitido por laOficina Ejecutiva del Presidente deEE.UU., la tasa de hombres en edadde máximo rendimiento (entre 25 y54 años) en activo ha bajado del 98%en 1954 al 88% en junio de 2016. Unproblema para el que la instituciónpropone mayor flexibilidad laboraly fiscal, inversión en infraestructurasy la creación de nuevos puestos detrabajo no cualificados.

Aunque, a primera vista, las pro-puestas concordarían con las políti-cas avanzadas por Trump, esto nopodría combinarse con el proteccio-nismo de su política comercial. Anteun mercado cerrado en sí mismocomo el propuesto por Trump, el in-cremento de la producción enEE.UU. con pleno empleo puede ir aparar directamente a la inflación.

16 En: http://www.eluniversal.com/noticias/internacional/trump-centrara-politicas-para-devolver-empleos-eeuu_641157.


La Administración de Donald Trump y elmanejo de la política comercial

El presidente recién electo de Es-tados Unidos, Donald Trump, reti-ró a EE.UU. del Acuerdo de Aso-ciación Transpacífico tan prontocomo asumió la jefatura de la CasaBlanca. A cambio, el líder republi-cano, que calificó el acuerdo comoun «desastre potencial» para el país,se muestra partidario de negociar«acuerdos bilaterales justos de co-mercio» que generen empleo e in-dustria en el país.

En los discursos de Trump, se haincluido la amenaza de imponeraranceles de hasta el 45% a los pro-ductos chinos, lo que genera muchaspreocupaciones para ese país, que seha beneficiado enormemente de estarelación comercial y que vende másproductos a Estados Unidos quecualquier otro. De hecho, durante elaño 2016, las exportaciones chinasal mercado estadounidense alcanza-ron un valor de 478 mil millones dedólares.17

De materializarse todas las ame-nazas hechas por el presidenteTrump, las tensiones comerciales se-guramente aumentarán, con la gue-rra comercial como un posible esce-nario.

En resumen, esas normas protec-cionistas podrán fortalecer a la ma-yor economía del mundo en el corto

plazo, sin embargo, también puedenamenazar la estabilidad global. Elpropio Obama ha manifestado18 quecon la presidencia de Trump podránaumentar las tensiones de las rela-ciones comerciales en el mundo.

Todo parece indicar que conTrump cambia la estrategia deEE.UU. contra sus aliados y adver-sarios. EE.UU. ha demostrado ser unaliado desleal con Japón y la UniónEuropea. Y ahora se inicia una polí-tica de nuevos Tratados bilateralesnación a nación como si las agrupa-ciones regionales fueran a debilitar-se y a desaparecer.

En cuestiones relativas a la políti-ca comercial de la Administración deDonald Trump, podemos definir lasdirectrices de esta nueva administra-ción, en materia comercial, como si-gue:

1. Cuestionamiento del marco legalinstituido en EE.UU. sobre comer-cio internacional, fundamental-mente en el desarrollo de sus ca-denas globales de suministro.

2. Renegociación y eventual retiradadel Tratado de Libre Comercio deAmérica del Norte (NAFTA).

3. Retirada de EE.UU. del AcuerdoTranspacífico de Cooperación Eco-nómica.

4. Endurecimiento de medidas co-merciales (antidumping y com-pensatorias).

17 BBC Mundo: «Estados Unidos y China firman acuerdo comercial: cómo es y qué ganan lasdos mayores economías del mundo». Publicado el 12 de mayo de 2017. Consultado el 6 dejunio de 2017. Disponible en: http://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-39897388.18 Principalmente en discursos y entrevistas cuando asistió a la Cumbre de la APEC en Perú,y en el encuentro con jóvenes en la Pontificia Universidad Católica de Lima.


La política de Trump supone ungiro hacia el proteccionismo quepuede generar una reacción simi-lar en el resto de países, pudiendollegar a provocar una guerra co-mercial cuyo efecto inmediato se-ría un aumento de los precios entodos los países y una reducción delos puestos de trabajo a nivel glo-bal.

Por otra parte, en el mismo senti-do, el premio Nobel de Economía es-tadounidense Joseph Stiglitz planteaque el abandono de los acuerdos decomercio puede llevar a una caída delas exportaciones de EE.UU. que re-ducirían el PIB global y el estadouni-dense.

Los planteamientos proteccionis-tas pueden resultar dañinos, las res-tricciones al comercio provocaríanque, por efecto contagio, disminuye-ran las exportaciones de EE.UU. ha-cia otros países con la consabida pér-dida de puestos de trabajo que aca-rrearía un encarecimiento de las im-portaciones que afectaría a las ren-tas más bajas.

Además, como efecto paralelo, lasalida de EE.UU. de los tratados co-merciales puede perjudicar las pers-pectivas de otros países, pero a la vezpodría favorecer las posiciones deotros países como China.

Breves conclusiones:

• El gran capital ha tenido en Obamay Trump dos excelentes represen-tantes; y, por tanto, hay en elloscoincidencias y divergencias. Am-bos han estado dispuestos a manejar

la especulación, lo mismo en la econo-mía real, que en la financiera.

• En la economía real, el manejo dela política energética es un buenejemplo. El cambio tecnológico queha significado la extracción depetróleo de esquistos con la tecno-logía de fractura hidráulica, inicia-do bajo la administración deObama, ha sido bien acogido porDonald Trump: ambos concuer-dan en el dumping de precios delpetróleo que ello ha provocado a es-cala mundial.

• En la economía financiera, DonaldTrump resulta algo más especula-tivo que Obama, al manifestarseen forma mucho más radical con-tra las regulaciones fiscales y mo-netarias que desestimulen la inver-sión del gran capital.

• Ambos presidentes han sidoeclécticos en sus políticas económi-cas: en la esfera financiera, Obamaintentó aplicar algunas reformasregulatorias anticrisis a la manerakeynesiana (contra las cuales aho-ra se manifiesta Trump).

• Pero ambos presidentes, con dis-cursos retóricos diferentes, sonbuenos representantes del Com-plejo Militar Industrial; y promo-tores de seguir incrementando ladeuda pública.

• En la esfera fiscal, Trump se ma-nifiesta a favor del gasto públicoen infraestructuras con efectomultiplicador contra el desempleo;mientras Obama promovió la in-versión extranjera directa en losEE.UU. para promover las medi-das contra el desempleo.


• En la esfera comercial, Trump eseminentemente proteccionista ypromotor de previsibles guerrascomerciales a escala mundial.

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Anotaciones para el análisis de la Política de Rebalancehacia la región Asia Oceanía de la Administración Obama

y la era Trump

Pedro Monzón Barata

[email protected]áster en Estudios de Asia y África.

Investigador Auxiliar del CIPI.

Resumen: El presente trabajo rea-liza un análisis comparativo de las políticas exteriores de las Adminis-traciones de los presidentes de EE.UU. Barack Obama y Donald Trump.

El estudio establece similitudes y diferencias entre ambas políticas. La política de Obama descansaba en un diseño complejo de poder inteligen-te. Trump se ha inclinado más hacia posiciones duras, de fuerza y milita-res. En un primer periodo no contó con el grado de definición y orga-nicidad del rebalance de Obama, pero se aprobó finalmente, a través de la Estrategia de Seguridad Nacio-nal de diciembre 2017, aunque la impredictibilidad continúa.

Para la política exterior de ambas administraciones, China representa un antagonista fundamental.

Palabras clave: Barack Obama, Donald Trump, Estados Unidos, China, Politica Exterior, Seguridad nacional, Diplomacia suave, Diplo-macia dura, Poder inteligente, Me-dio Oriente, Asia y Oceanía.

Abstract: The present study presents a comparative analysis between foreign

96 Pedro Monzón Barata

policies of Presidents Barack Obama andDonald Trump.

This study establishes similarities anddifferences between both policies.Obama’s foreign policy was designed asa combination of policies within theframework of the so-called smart power.Trump has been more inclined towardshard policies that rely on the use of forceand military supremacy. In the first stageof his government his policies didn’tappear with the definition and organicstructuring of Obama’s rebalance, buthis position was finally sanctionedthrough the National Security Strategyof his administration in December 2017,even when, knowing his personality,difficulties to predict what wouldcertainly happen still continues.

To the foreign policies of bothadministrations, China represents a fun-damental antagonist.

Keywords: Barack Obama, DonaldTrump, United States, China, Foreignpolicy, National Security, Soft diplo-macy, Hard diplomacy, Inteligentpower, Middle East, Asia and Oceania.

El presente trabajo persigue apor-tar, sintéticamente, elementos quepermitan hacer un análisis compara-tivo entre la estrategia del rebalanceo pivot diseñada por la Administra-ción Obama y la de la Administra-ción de Donald Trump para la re-gión.

En términos muy generales, elrebalance de la política de losEE.UU. durante la AdministraciónObama se propuso un cambio estra-tégico de orientación de la políticaexterior del país, desde la priori-zación de los conflictos en otras par-tes del planeta, esencialmente elMedio Oriente –donde se concentróa partir de la llamada guerra contrael terrorismo– hacia la región Asia-Oceanía. Este cambio consistió en unincremento de la magnitud de la pre-sencia de EE.UU. en la región en to-dos los terrenos, incluyendo el mili-tar, cuyo objetivo era garantizar elpredominio hegemónico. Se plasmóen reiterantes declaraciones oficialesde la Jefa del Departamento de Es-tado, otros funcionarios del gobier-no, y del propio Presidente Obamay se expresó finalmente en la Estra-tegia de Seguridad Nacional deEE.UU. de febrero de 2015.

La política de la AdministraciónTrump comparte las mismas condi-cionantes que el rebalance y tiene eligual propósito estratégico de predo-minio, pero esta matizada por rasgosque la distinguen. Reconoce la impor-tancia económica y política de la re-gión, y ha ampliado el alcance de laestrategia para cubrir toda el áreaIndo-pacífica, pero no especifica lanecesidad de su priorización en rela-ción con otras áreas geográficas.1 Seha expresado mediante declaraciones

1 «(…) la región Indo-pacifica representa la parte del mundo más populosa y dinámica. Elinterés de EE.UU. (…) en un Indo-pacifico libre y abierto se retrotrae a los días más tempranosde nuestra república (…)». Estrategia de Seguridad Nacional 2017, p. 56 (Todas las citaspertenecen a este documento).

97Anotaciones para el análisis de la Política de Rebalance hacia la región Asia Oceanía de la Administración Obama y la era Trump

poco orgánicas e improvisadas delPresidente Trump, pero tomó formafinal en la Estrategia de SeguridadNacional de EE.UU. de 2017.

Factores causales esenciales delrebalance, que hoy comparte la polí-tica hacia Asia-Oceanía de la Admi-nistración Trump, son los siguientes:

• La importancia económica de laregión, en general y para EE.UU.

• La importancia de sus vías de co-municación oceánicas.

• La cada vez mayor actividad deChina como polo competitivo depoder en la región y el planeta,potenciada por la asociación conRusia.

• Los conflictos regionales genera-dos alrededor de China, Japón yla RPDC.

La importancia gravitacional de ladinámica económica y logística de laregión explica el incremento signifi-cativo de su peso relativo en la eco-nomía mundial y en las relacionescon Estados Unidos. Se puede resu-mir en estos aspectos:

• La región concentra más del 60%de población, del 40 % del PNB y50% del comercio mundial;

• Aporta mercados, fuentes y desti-nos destacados de inversión y debeser determinante en el futuro delsistema multilateral de comercio,en los avances tecnológicos y enla protección del medio ambientea nivel global. Su riqueza en recur-sos naturales, pescado y otros pro-ductos del mar es vasta.

• Asia es el principal socio comer-cial de EEUU con cerca del 40%del total de su comercio.

• Y cinco de los siete principales tra-tados de defensa de EE.UU. estánfirmados con países de la región.

Su marcada importancia comocanal oceánico refuerza el interés por la zona, pues constituye el co-rredor fundamental de comercio para todos los países de la región. A través de esta ruta más de 60 mil buques atraviesan el Mar Indo y pasan por el Estrecho de Malaca,(muchos más que los que cruzan el canal de Suez y el de Panamá) después de lo cual transitan hacia el Mar del Sur de China y de ahí se conectan con el Océano Pacífi-co. Siguiendo este curso inter-oceánico aproximadamente, el 30% del comercio mundial y el 50% de los productos del petróleo navegan desde el Golfo Pérsico y llegan a Japón, Corea del Sur, Chi-na y los EE.UU.

Esta abarcadora región Indo-pa-cífica, que comprende desde las cos-tas occidentales de India hasta las orientales de EE.UU. e implica, di-recta e indirectamente, tanto a Ru-sia y los países de Asia Central como a Asia Oriental y el Pacífico, está privilegiada por abundantes reser-vas de gas, petróleo, pescado y otros valiosos productos del mar.

La emergencia de China como po-tencia económica del orbe, se trans-formó en un factor determinante que abrió una nueva era en la dinámica de las relaciones internacionales en


la arena regional, lo que se explicaporque:

• Desde el 2010 China se situó en elsegundo lugar de la economíamundial, arribó al tercer lugar enla exportación mundial y acumu-ló la mayor reserva de divisas delplaneta.

• En la esfera multilateral sus apor-tes han aumentado continuamen-te y ya son sustanciales. Es el pri-mer contribuyente a las operacio-nes de paz de la ONU y el segun-do mayor aportador a su presu-puesto. En 2015 creó fondos espe-ciales para la paz y el desarrollocon la ONU y la cooperación Sur-Sur; condonó las deudas con lospaíses menos desarrollados; firmólos tratados de no proliferación yde los ensayos nucleares, las con-venciones de armas químicas ybiológicas, así como la del mar,entre otras. El peso de sus postu-ras en el Consejo de Seguridad delas Naciones Unidas, potenciadacon la asociación con Rusia, es fun-damental. Con las políticas de laAdministración Trump, que si-túan a Estados Unidos como cen-tro indiscutible, se ha incremen-tado críticamente el papel de Chi-na en las organizaciones multilate-rales.

• Como resultado de su formidablefortaleza económica, ha venidoextendiendo su influencia global

con consecuentes irradiacionespolíticas y militares estratégicas enla región. Ahora forma parte fun-damental del fenómeno de mul-tipolarización en curso, que susti-tuyó al dominio unipolar, luegodel llamado fin de la «GuerraFría».

Es decir, China ha puesto encuestión el predominio regional tra-dicional de EE.UU. y sus aliados,en particular, de Japón, pieza cla-ve de las alianzas estadounidenses.Sin embargo, como parte de estemismo proceso, a su alrededor, sehan generado diferendos territoria-les y logísticos con países vecinos,que incluyen a Japón y el SudesteAsiático.

El «rebalance» de Obama y la ac-tual política regional de la adminis-tración de Trump, están encamina-dos a enfrentar este gran reto al statuquo internacional implantado des-pués de la II Guerra Mundial y en-cabezado por EE.UU,2 aprovechan-do las contradicciones que se hangenerado o agudizado entre Chinay su vecinos.

¿En qué consistió y qué herramien-tas utilizó el rebalance fomentadopor la administración Obama y cuá-les son los matices que introduce laadministración Trump?

El rebalance, en síntesis, consistióen un concepto estratégico de domi-nio hegemónico que, en su esencia,

2 «Aprendimos la difícil lección de que cuando EE.UU. no lidera, actores malignos llenan elvacío para desventaja de EE.UU. Cuando EE.UU. lidera, sin embargo, desde una posición defuerza y confianza, de acuerdo con nuestros intereses y valores, todos se benefician». (pp.13y 14).


mantiene hoy la administración deTrump. En el concepto de la admi-nistración de Obama, tal estrategiainvolucraba a otros países aliados y«asociados» en la región, desde po-siciones de subordinación. La Admi-nistracion Trump ha tendido a man-tener estas alianzas y asociaciones,pero con posturas que insisten enfortalecer su poderío militar y en exi-gir una mayor distribución de loscostos militares y de seguridad.3 Si-multáneamente, ha introducido ele-mentos de conflictividad al reducirel papel de la multilateralidad, prio-rizar las relaciones comerciales bila-terales y exigir que estas sean másjustas para los EE.UU.; lo que partede un enfoque empresarial de lapolítica exterior.4 El principio es«EE.UU. primero».

La estrategia del rebalance in-tegraba extensiones de políticas

multifacéticas, blandas y duras. Te-nía un carácter tanto militar comoeconómico, diplomático y político-ideológico. Formaba parte de un en-foque de poder inteligente (SmartPower). Trump no ha renunciado autilizar estas herramientas, pero seha inclinado más hacia las posicio-nes duras. Está privilegiando, aúnmás, el papel de la imposición por lafuerza, el chantaje económico y elfactor militar.5

El rebalance cubría objetivos, tan-to en el ámbito de las relaciones bila-terales como las multilaterales. Am-bas se han afectado debido a la polí-tica «Estados Unidos primero» de laAdministración Trump. La posturaante las entidades multilaterales, es-pecialmente las Naciones Unidas, hasido especialmente agresiva.6

Es ahora que esta Administraciónestá avanzando en la utilización de

3 «Nuestra tarea es asegurar que perdure la superioridad militar de EE-UU (…) y que el país estélisto para protegerse contra retos sofisticados a la seguridad nacional… Desde la década del 90EE.UU. manifestó un gran grado de complacencia estratégica. Asumimos que nuestrasuperioridad militar estaba garantizada y que una paz democrática era inevitable (…)» «EE.UU.buscará áreas de cooperación con competidores desde una posición de fuerza, principalmenteasegurando que nuestro poderío militar no sea segundo a ningún otro y esté completamenteintegrado con nuestros aliados y todos nuestros instrumentos de poder». (p. 37).4 «[Tenemos que asegurar] que el sistema económico sirva a nuestros intereses, pero tieneque ser reformado para ayudar a que los trabajadores estadounidenses prosperen (…)» «(…)EE.UU. aplicará acciones de fuerza cuando los países violen las reglas para obtener ventajasinjustas». (pp. 17 y 19).5 «La Estrategia de Seguridad Nacional de mi administración establece una visión estratégicapara proteger al pueblo estadounidense y preservar nuestro modo de vida, preservar la paza través de la fuerza y avanzar la influencia de EE.UU. en el mundo (…)». (p. 4).«EE.UU. apoya la resolución pacífica de disputas bajo la ley internacional, pero utilizarátodos sus instrumentos de poder para defender los intereses de EE.UU. y asegurar la libertadde los dominios públicos (…)». (p. 51).6 «Después de la destacada victoria de las naciones libres en la Guerra Fría EE.UU. emergiócomo el único superpoder con enormes ventajas (…)» «El éxito, sin embargo, alimentó lacomplacencia. Como consideramos asegurada nuestras ventajas políticas, económicas ymilitares, otros actores implementaron, con constancia, sus planes a largo plazo para retar a


recursos de influencia tanto bilate-ral como multilateral, pero siemprebajo posiciones de fuerza que se ade-lantan en la Estrategia de Seguridadde 2017, lo que se manifestó, recien-temente, en las visitas presidencia-les a Japón, Corea del Sur, China,Vietnam y Filipinas y en la partici-pación en la Cumbre de la ASEAN.En todos los casos el aislamiento a laRPDC constituyó un objetivo crucial.

En síntesis, el rebalance intentabaevitar la pérdida efectiva de peso re-lativo de los EE.UU. en la política yeconomía de la región y el mundo.El objetivo estratégico fundamentalera canalizar la actividad de Chinaen armonía con los criterios de pre-dominio occidental utilizando unapolítica de acciones múltiples com-binadas que integraban: el compro-metimiento (engagement), la conten-ción o cerco (holding) y la aplicación

de presiones multilaterales (balan-cing).

La Administración Trump hamantenido estos propios objetivos yformulaciones, aunque con un crite-rio más accidentado, menos orgáni-co e inclinándose hacia posiciones,bilaterales, duras y militares y enfo-cadas contra China y Rusia.7

Esta postura ha sido, finalmente,sancionada en la Estrategia de Segu-ridad de EE.UU. de diciembre de2017. La escalada del conflicto conla RPDC ha estado pesando, espe-cialmente, en sus primeras etapas,debido al interés supremo de Trumpde implicar a China en las presionesextremas contra este país, que hanincluido el incremento de su activi-dad militar en los alrededores de laPenínsula y la peligrosa progresión deamenazas de uso de la fuerza. De ahílo que se ha reconocido como etapa

EE.UU. y avanzar agendas en su contra y contra nuestros aliados y asociados. Nos mantuvimosestáticos mientras países explotaron las instituciones internacionales que ayudamos a construir(…)».«Competiremos y lideraremos en las organizaciones multilaterales de manera que losintereses y principios de EE.UU. estén protegidos (…)». (pp. 12 y 14).«(…) EE.UU. priorizara sus esfuerzos en estas organizaciones que sirvan a sus intereses yasegurar que apoyen a EE.UU. nuestros aliados y asociados (…)Si se pide a EE.UU. proveer unnivel desproporcionado de apoyo para una institución, esperaremos un grado correspondientede influencia en la dirección y esfuerzos de la institución (…)». (p. 50).7 «China y Rusia retan el poder, la influencia e intereses de EE.UU. y atentan erosionar suseguridad y prosperidad. Están determinados a hacer las economías menos libres y justas.Rehacer sus fuerzas militares y controlar la información y data para reprimir sus sociedadesy expandir su influencia». (p.12).«China y Rusia quieren dar forma a un mundo antitético a los valores e intereses de EE.UU.China quiere desplazar a EE.UU. de la región indo-pacifica, expandir el alcance de su modeloeconómico dirigido por el estado y reordenar la región en su favor. Rusia quiere restaurar suestatus de gran potencia y establecer esferas de influencia en sus fronteras». (p. 35).«Esta competencia requiere que EE.UU. reconsidere las políticas de las últimas dos décadas;políticas basadas en la suposición de que el compromiso con los rivales y su inclusión en lasinstituciones internacionales y el comercio global los convertirá en actores benignos yconfiables. En muchos sentidos esta premisa demostró ser falsa». (p.13).


de colaboración de su política haciaChina que, en realidad, no es másque una priorización coyuntural einestable del interés por elcomprometimiento, y no descarta elpropio aislamiento de Rusia.

China, por su parte, ha participa-do de este juego combinando la opo-sición franca a lo que consideraintromisiones en su soberanía y laevitación de enfrentamientos peli-grosos; todo en función de su interéspor avanzar en su desarrollo nacio-nal y de sus megaproyectos econó-micos. En el caso del conflicto en lapenínsula coreana sus maniobras enlas relaciones con EE.UU. y la RPDC,persiguen asegurar su propio interésnacional por proteger las fronteras,evitar la contaminación nuclear desu territorio y el posible desarrollomasivo de flujos migratorios, quepodrían derivarse de un conflictoabierto. Su política es imponer unproceso de negociación, paso a paso,que persiga, en última instancia y enun plazo tan largo como sea necesa-rio, la desnuclearización, pero encuyo transcurso tanto la RPDC comoEstados Unidos vayan cediendo gra-dualmente, de manera que se eviteel conflicto.

En resumen, la estrategia regionalde Trump ha estado sometida, defacto, a un proceso de maduraciónpolítica que, con desviaciones e im-pulsos impredecibles y las maniobrasde respuesta de China, avanza en elmismo sentido que el «rebalance».Ello parece plasmarse con fidelidaden la nueva Estrategia de Seguridaddel 2017.

Económicamente el rebalance tuvo también una significativa ex-presión, lo que contrasta con la ac-tual política de la Administración Trump. La región se ha caracteriza-do por el crecimiento de una red complicada de pactos económicos integradores, que no tiene preceden-tes en la historia del regionalismo mundial, muchos sin la presencia de EE.UU. o Japón. Aunque no puede ignorarse que parte importante de este entrelazamiento descansa en la actividad de las transnacionales oc-cidentales y la transferencia de sec-ciones de sus procesos productivos hacia países subdesarrollados, este proceso otorga singularidad tanto económica como política a la región. En el marco del rebalance, el propó-sito de los EE.UU. era ir más allá y monopolizar integralmente la in-fluencia sobre las potencialidades del área, y de buena parte de la econo-mía mundial, a partir del estableci-miento de la Asociación para la Co-laboración Transpacífica (TPP), que apuntaba al rediseño regional del comercio, con consecuencias sobre sus normas globales, poniendo en cuestión a la propia OMC.

Para la política del rebalance, el TPP encarnaba una alternativa que tendía a neutralizar las iniciativas «asiático-céntricas» o «chino-céntri-cas». Representaba, al mismo tiem-po, un recurso de dominio de doble carácter, una vez que su significado económico armonizaba con las inten-ciones políticas y militares del rebalance. Sin embargo, ahora Trump renuncia al TPP y tiende a


descansar en la firma o rediseño delos tratados bilaterales con los paí-ses del área atendiendo a la prio-rización de sus declarados intereseseconómicos domésticos. Ello podríaresultar contradictorio para la polí-tica de EE.UU. porque genera unvacío que ofrece ventajas a la expan-sión de la influencia China y de susmegaproyectos económicos.

Además del conflicto alrededor dela Península de Corea, tanto el «re-balance» como la política de Trump,se desenvuelven en el marco de otrosfocos de conflicto regionales. Los re-clamos chinos por la soberanía deislas en el Mar del Sur de China, laedificación de instalaciones militaresen ellas, la institución de derechossobre el mar y el aire de toda la zona,que considera parte de su soberanía,y el diferendo territorial con Japón.Ello ha generado consiguientes con-flictos marítimos y territoriales con

países vecinos, que intentan ate-nuarse mediante negociaciones bila-terales y el establecimiento de uncódigo de conducta.

Tales conflictos han propiciado, oservido de pretexto, para el incre-mento de la presencia de EE.UU. enla región, que ha desencadenadoriesgosos ejercicios y acciones mili-tares para intentar contener losavances chinos, con el argumento deproteger la libertad de navegación yla apertura económica. La Admi-nistración Trump retomó dicha ten-dencia y, junto a ella, las mismasmaniobras navales, aunque despuésde un lapso de algunos meses de ini-ciada su administración. Como par-te de este mismo fenómeno, se hareconfirmado el respaldo de EE.UU.a Japón por la soberanía de las IslasSenkaku/Tiayou y a Filipinas, anteel resultado del arbitraje de la CorteInternacional de la Haya.

Tabla 1. Estrategias de EE.UU. hacia la región Asia-Oceanía.Elementos para una comparación

Administracion Obama Administración Trump

Priorizó la región Asia-Oceanía enlos terrenos militar, económico, di-plomático y político-ideológico.

Se propone mantener el predomi-nio militar y destacar el interés eco-nómico de la zona, sin reconocerle,manifiestamente, prioridad. Ha am-pliado el alcance de la estrategia paracubrir toda el área Indo-pacífica.

Estaba motivada por la importancia económica, política y militarde la región.

Asume como retos estratégico la emergencia de China y el interéspor contener a la RPDC.


Se despliega alrededor de los conflictos del Mar del Sur de China y eldiferendo nipo-chino sobre las islas Senkaku/Tiayou, que aprovecha para

aumentar su presencia en la región e influencia general.

Su propósito era involucrar, en laestrategia de EE.UU., a países alia-dos y asociados, en condiciones desubordinación.

Su propósito es involucrar, en con-diciones de subordinación, a paísesaliados y asociados, pero insiste enuna mayor compartición de costos yen la priorización de los intereses eco-nómicos unilaterales de EE.UU. Ellogenera contradicciones y descon-fianza en el balance que pueda ofre-cer la influencia de EE.UU., abrien-do espacios a China.

Cubría objetivos, tanto en los ám-bitos de las relaciones bilateralescomo las multilaterales.

Subordina las relaciones multi-laterales a la política de «EE.UU.primero».

Integraba políticas multifacéticas,suaves y duras, tanto económicas,diplomáticas como militares. Cons-tituía una expresión del poder inte-ligente (smart power).

Prioriza las políticas duras y laamenaza y uso de la fuerza y el fac-tor militar.

Parte integrante del rebalance enel terreno de la economía con exten-sión deliberada a la política, lo fue elTPP.

El TPP se desecha, para descan-sar en la bilateralidad, propiciandoespacios para el crecimiento de lainfluencia económica de China.

En la política hacia China practi-caba una formula basada en elcomprometimiento, la contención ocerco y la aplicación de presionesmultilaterales.

Se apoya en una fórmula similar,pero con un criterio que ha sido másaccidentado y menos orgánico, conpredominio de la utilización de lafuerza y los intentos coyunturales decomprometimiento de China paraaislar a la RPDC. Estas posturas sehan definido en la Estrategia de Se-guridad Nacional de EE.UU.

La pérdida relativa de predominio e incremento del papel de China(y otros países emergentes) fortalecen a tendencia hacia la multipolaridad.


Ahora bien, tanto el rebalancecomo la política actual EEUU parala región se han caracterizado poroscilaciones y limitaciones debidoprincipalmente a:

La crisis económica y financieraglobal con génesis en los EE.UU. ylos inmensos gastos incurridos poreste país como resultado de múltiplesaventuras militares globales. Tal po-lítica no podría lograrse, sino par-tiendo de la compartición de costosy logística con otros países aliados, e

interesados en incrementar la pre-sencia de EE.UU. en la zona parabalancear la influencia china. Elloformó parte de la política de Obama,pero Trump ha insistido, especial-mente, en mantener el predominiomilitar, de conjunto con un mayorhincapié en la descarga de estos cos-tos sobre los aliados y asociados8 yen la imposición de acuerdos comer-ciales bilaterales «justos», como partede su política de priorizar los intere-ses de Estados Unidos.

Subyace el interés fundamentalpor mantener la hegemonía regional.

Subyace el interés fundamentalpor mantener la hegemonía regionalal avanzar en el mismo sentido queel rebalance.

Esta estrategia se cementó con laconocida retórica político-ideológicacon la que se manipulan los acostum-brados paradigmas vinculados alconcepto de misión global de losEE.UU. y el mundo occidental.

La retórica político-ideológica apo-yada en los acostumbrados para-digmas vinculados al concepto demisión global de los EE.UU. y elmundo occidental continúa vigente,pero subordinada a la política de«EE.UU. primero».

Estas contradicciones se expresanen un pulso estratégico entre EE.UU.y China que debe tender a esquivarconflictos críticos pero con más pro-pensión al surgimiento de conflictosviolentos.

Estas contradicciones se expresanen un pulso estratégico entre EE.UU.y China que debe tender a esquivarconflictos críticos.

8 «Para predominar, tenemos que integrar todos los elementos del poder de EE.UU., elpolítico, económico y el militar, y nuestros aliados y asociados tienen también que contribuircon sus capacidades y demostrar la voluntad de confrontar retos comunes (…)». «Necesitamosque los aliados hagan lo mismo: modernizar, adquirir capacidades necesarias, mejorar ladisposición, expandir el tamaño de sus fuerzas armadas y afirmar la voluntad política deganar». (pp.36 y 38).


Estas acciones han estado acompa-ñadas por la promoción activa de laventa de armas a estos países, lo queresponde al propósito declarado dereanimar la economía y la políticanacionales, a través del crecimientodel complejo militar-industrial. En talsentido, es de interés afirmar que eltemor a la debilitación relativa de lapolítica de EE.UU., que se incrementacon la retórica aislacionista vincula-da al unilateralismo de Trump y laestrategia de compartición de los cos-tos está instigando el crecimiento mi-litar de los países de la región. Es de-cir, la necesidad por parte de losEE.UU. de descansar en este terrenoen otros países y entidades multi-laterales de la zona supone estimularel crecimiento de otros poderes regio-nales, lo que contribuye a la propiamultipolarización. De igual manera,tiende a aumentar la percepción deque EE.UU. está favoreciendo la crea-ción de un vacío estratégico que pro-picia el acercamiento a China de lospaíses de la región.

Este escenario podría desembocar,eventualmente, en posturas de con-flicto hacia su propia superioridad,aun cuando no debe desconocerseque EE.UU. mantiene el predominiomilitar regional.

Otra limitación de la política derebalance comprende la imprescin-dible cooperación general y militarentre EE.UU. y sus aliados, por unaparte, y China, por la otra, que con-diciona la preponderancia circuns-tancial de interrelaciones basadas enuna «diplomacia de grandes poten-cias». La explicación reside en que

resulta imposible que se desconozca el voluminoso y progresivo peso de China en la arena política regional e internacional. Esta dinámica puede, incluso, llegar a afectar, eventual-mente, los intereses de los propios aliados de EE.UU. Esta es una expli-cación del «lapso relativo y contin-gente» en la política antichina de Trump, generado por la prioridad que concede a las alianzas contra la RPDC.

A dicho contexto se suman los la-zos de creciente dependencia econó-mica de EE.UU. hacia China –que se has expresado en el marco de una progresiva relación de mutua depen-dencia– que solamente entre 1979 y 2013 se multiplicaron 280. Estas re-laciones de subordinación son recí-procas y se extienden a aliados de EEUU y otros países del mundo.

También constituye una restric-ción el hecho de que el rebalance (en tanto tendencia a la concentración regional de la estrategia de EE.UU.), nunca habría sido realizable debido a los «compromisos globales» del país, que han estado en función de la evolución de los serios problemas creados y renovados en el Medio Oriente y de otros conflictos que abundan, en los que EE.UU. está di-rectamente implicado.

La clave está en la esencia expan-sionista y hegemonista global de la política exterior de EE.UU., ligada a su condición de gendarme interna-cional. Esta aseveración es válida para la política de cualquier admi-nistración de EE.UU., incluyendo la actual de Trump.


Finalmente, todas las herramien-tas del rebalance se han cementadosobre la conocida retórica político-ideológica con la que se manipulanlos acostumbrados paradigmas vin-culados al concepto de misión glo-bal de los EE.UU. y el mundo occi-dental. Entre ellos se cuentan: la ne-cesaria «estabilidad del sistema inter-nacional vigente» a partir de la per-manencia de la Pax Americana; susversiones de democracia, derechos

humanos, libertad de comercio ynavegación, y la lucha contra el co-m u n i s m o .

Ello continúa siendo el respaldo glo-bal de la política de la administraciónTrump, puesto que la «expansión y su-premacía cultural» de EE.UU. ha sidosiempre soporte ideológico de sus he-rramientas hegemónicas. Sin embar-go, sus posiciones egocéntricas restancredibilidad e influencia a este instru-mento de la política suave.9

Tabla 2. Limitaciones de estrategia antichina

Administracion Obama Administración Trump

Dificultades económicas por lasque ha atravesado EE.UU., motiva-da por la crisis económico-financie-ra y los gastos implicados por lascontinuas aventuras militares. Sepropone solucionar el problema me-diante la compartición de costos conlos aliados y asociados y la moderni-zación de la presencia militar en laregión.

Dificultades económicas por lasque ha atravesado EE.UU., motiva-da por la crisis económico-financieray los gastos implicados por las conti-nuas aventuras militares. Se propo-ne resolver el dilema económico, in-sistiendo, aun mas, en la descarga delos costos sobre países aliados y aso-ciados. Asegura no descansar en lamodernización de la presencia mili-tar incrementa la venta de armamen-to como fórmula para estimular laindustria militar.

La política de descentralización de costos estimula tambiénla descentralización del poder.

Los compromisos militares y de se-guridad de EE.UU. en Asia-Oceaníasiempre estarán subordinados a loscompromisos globales del país.

La necesaria cooperación general y militar con China puede conduciracuerdos inter-potencias con posible afectación de intereses de aliados y

asociados.

El rebalance habría sido imposibledebido a los compromisos globalesmilitares y de seguridad de EE.UU.

9 «Es una estrategia de realismo con principios lo que guía los resultados, no la ideología(…)». (p.11).


Conclusiones

• El poderío actual chino, más supotenciación por la alianza conRusia, y sus megaproyectos, for-talecen la multipolaridad y ame-nazan el predomino de EE.UU.

• El pretendido rebalance, así comola actual política Trump, son res-puestas de EE.UU. a este fenóme-no, cuyo fin es contener y canali-zar la creciente influencia china,poner un freno a la RPDC y re-vertir su política nuclear.

• La política de Obama descansabaen un diseño complejo de poderinteligente. Trump se ha inclinadomás hacia posiciones duras, defuerza y militares. En un primerperiodo no contó con el grado dedefinición y organicidad del re-balance de Obama, pero se aprobófinalmente, a través de la Estrate-gia de Seguridad Nacional de di-ciembre 2017, aunque la im-predictibilidad continúa.

• El contrapunteo resultante ha ge-nerado un constante «pulso estra-tégico» entre EE.UU. y China enlos terrenos político, diplomático,militar, espacial y cibernético: Chi-na, al comportarse como una granpotencia, extiende su influenciaestratégica fuera de sus límitescontinentales, sobre la base de loque califica como derechos sobe-ranos. Mientras, EE.UU. aprove-cha los conflictos regionales yglobales derivados para afianzary ampliar su predominio mundialy en el área.

• En ambos países tales tensioneshan dado lugar a crecimientosmilitares tangibles, búsqueda desoluciones logísticas y a brotes na-cionalistas domésticos.Este «pulso estratégico» se carac-teriza por el predominio de víncu-los recíprocos de dependencia-competencia.

• En general, sobre tales bases, latendencia más probable es a labúsqueda de fórmulas de acomo-do de intereses para evitar un con-flicto bélico de relevancia, aunque,no han de excluirse posibles en-cuentros violentos con consecuen-cias imprevisibles, especialmentedurante la administración deTrump.

• Aun así, la comunidad esencial decausales y objetivos de la políticadel rebalance, continúa.

• En el caso de China, Trump haevolucionado desde la crítica fuer-te (apoyada en criterios económi-cos, sobre Taiwán, derechos hu-manos y otros) a la colaboracióncontingente y relativa, imbricadacon recurrentes ataques. La esca-lada de su conflicto con la RPDCha sido el factor determinante enla actitud de «colaboración» co-yuntural con China.

• El vacío que perciben países de lazona, como resultado de la políti-ca exclusivista de Trump y la re-nuncia al TPP, es un resultadocontradictorio que se desvía delobjetivo de predominio regionaldel rebalance y ofrece espacio alincremento del peso de China enla región y globalmente.


• Para ir a la esencia, puede especu-larse que las relaciones conflicto-colaboración entre los dos paísescontinuaría aún en un caso hipo-tético en el que China se tornasefrancamente en un país capitalis-ta. Aunque, conociendo su histo-ria, la necesidad de mantener alpaís unido y los requerimientos susistema político-social, todo indi-ca que continuará enfrentandoeste reto como «país socialista concaracterísticas chinas».

• Debe afirmarse que el crecimien-to y maduración de un mundomultipolar (en relación directacon la continua emergencia china

y de otras potencias y la debilita-ción relativa de EE.UU.) consti-tuye un factor positivo para el des-envolvimiento más equitativo ypacífico de las relaciones interna-cionales.

• Sin embargo, en cualquier escena-rio, no debe obviarse el hecho deque EE.UU. sigue disfrutando delpredominio militar global y que,aun con la nueva Estrategia deSeguridad Nacional, la política deTrump tiene un fuerte ingredien-te de impredictibilidad que podríaneutralizarse si predominan lastendencias esenciales e interesesdel establishment.

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Los conflictos árticos ruso-estadounidenses

Juan Sánchez Monroe

[email protected] en Historia de la Diplomacia y

las Relaciones Internacionalespor la Academia Diplomática de Moscú.

Profesor del Instituto Superiorde Relaciones Internacionales

«Raúl Roa García».

Resumen: Las relaciones entre Rusia y los Estados Unidos han pa-sado por diferentes etapas. La actual se distingue por la existencia de pun-tos de conflicto a lo largo de la fron-tera, que surgió a partir de la adop-ción por el Sistema Internacional de las 200 millas como Zona Económi-ca Exclusiva (ZEE). Se trata, por tan-to, de un fenómeno relativamente nuevo, generalmente relegado en los análisis sobre sus relaciones bilatera-les. El objetivo del presente trabajo es, por tanto, atraer la atención sobre ello y mostrar el potencial de peligrosidad que tiene para el mundo. La estruc-tura del problema consta de varios aspectos, siendo los más destacados las contradicciones en el Mar de Bering y el futuro del Acuerdo Shervarnadze-Baker, la delimitación de la Zona Económica Exclusiva en el Ártico, el futuro régimen de la ruta Norte y las relaciones interétnicas en la costa siberiana rusa y Alaska. Las medidas adoptadas por la Adminis-tración Trump complejizan aún más dicha problemática.

114 Juan Sánchez Monroe

Palabras clave: Polo Norte, Océa-no Glacial Ártico, Mares árticos, Con-flicto fronterizo.

Abstract: Relations between Russiaand the United States have gonethrough different stages. The currentone distinguishes by the existence ofpoints of conflict along the border, whicharose from the adoption by theInternational System of the 200 milesas the Exclusive Economic Zone (EEZ).It is, therefore, a relatively new pheno-menon, generally relegated analyzingits bilateral relations. The objective ofthis work is, therefore, to draw attentionto it and show the potential of danger ithas for the world. The structure of theproblem consists of several aspects, themost outstanding being the contradic-tions in the Bering Sea and the futureof the Shevardnadze-Baker Agreement,the delimitation of the ExclusiveEconomic Zone in the Arctic, thefuture regime of the Northern routeand the relations interethnic on theRussian Siberian coast and Alaska.The steps taken by the Trump Ad-ministration make this problem evenmore complex.

Keywords: North Pole, ArcticOcean, Arctic seas, Border conflicto.

Introducción

En la última década, la región delPolo Norte1 y del Océano Glacial Ár-tico2 no obstante su gélido clima seha convertido en uno de los puntosmás calientes del planeta. Productodel cambio climático se trastrocanviejas visiones geopolíticas y los in-mensos recursos que guarda bajo susubsuelo han puesto a los Estadosfronterizos en actitud de usar la fuer-za para defender lo que cada unoconsidera sus intereses legítimos.Aquí convergen las fronteras de cin-co países: Rusia, Canadá, Dinamar-ca, Noruega y Estados Unidos. Otrostres: Islandia, Suecia y Finlandia,que no tienen costas en el Ártico,pero no carecen de aspiraciones enla zona e integran el Consejo Árti-co desde su fundación en 1996. Esmás, ni siquiera estos son los únicosinteresados. Aquí también buscanespacios potencias tan lejanas comoChina, Corea del Sur. Italia, Japón,India y Singapur, que desde mayo

1 Polo Norte. También se le conoce como polo norte geográfico y es uno de los dos lugaresdonde la superficie del planeta coincide con su eje de rotación. Aparte del polo norte geográficoexisten otros polos relacionados: el polo norte celeste, el polo de inaccesibilidad, el magnéticoy el geomagnético. El polo norte geográfico está situado en el Océano Ártico.2 Océano Glacial Ártico. También conocido como Océano Ártico. Es el menos profundo, el másjoven y, probablemente, el más pequeño del mundo. Anteriormente, se consideraba parte delOcéano Atlántico. Su área principal se divide en dos por la cresta de Lomonosov, situada entreEllesmere y las islas submarinas de Nueva Siberia: Amerasiana –también conocida como laCuenca de Canadá, Beaufort y América del Norte– y Eurasia –también llamada Nansen–. Losdorsales de Mendeleev y Alfa, que se encuentran entre las islas Ellesmere y Wrangel parten lacuenca Amerasiana en dos más pequeños: cuenca de Makarov y de la de Canadá.

115Los conflictos árticos ruso-estadounidenses

del 2013 pasaron a ser observado-res permanentes del foro.3 Esto hacede la zona una región de muchascontradicciones, que la conviertenen uno de los puntos más explosi-vos del planeta.

Desde luego que no es intenciónabordar toda la complejidad de la re-gión en el presente trabajo, sino cen-trar la atención en el problema demayor trascendencia para la políti-ca mundial: las discrepancias fron-terizas que allí existen entre Rusia yEstados Unidos.

Desde 1776 las relaciones entreesos dos países han pasado por dife-rentes etapas. La actual se distinguede las anteriores por la existencia devarios puntos de conflicto a lo largode una frontera, que nació en el últi-mo cuarto del siglo XX y que durantela década reciente se ha convertidoen el trasfondo del reinicio de la ca-rrera armamentista, que tiene comoleitmotiv la pugna por la ruptura opreservación de la aun existente ca-pacidad de destrucción mutua ase-gurada, que a pesar de los muchoscambios acaecidos en el mundo, si-gue siendo definitoria para la estabi-lidad estratégica global. Las áreas endisputa están agraciadas con impor-tantes reservas de combustible y otras

materias primas valiosas, y situadasen posiciones estratégicas claves.

Para la Conflictología, «nos encon-traremos ante un conflicto cuandouna persona siente amenazado algoque considera necesario y reaccionade forma agresiva o violenta. Estaamenaza puede ser real o no, asímismo, la necesidad puede ser unasensación subjetiva y tratarse sim-plemente de un interés o un deseo(…)»,4 el conflicto lo podemos en-contrar en las situaciones más coti-dianas y habituales, en casa, con lafamilia; en el trabajo, con los com-pañeros o los superiores; y en elcaso de conflictos de mayor alcan-ce, entre grupos sociales, dentro deuna ciudad, de un país, o en las re-laciones internacionales.5

Si nos guiamos por la clasificaciónque hizo C.W. Moore en 1994, losconflictos fronterizos entre EstadosUnidos y Rusia se corresponden conlos que denominó «conflictos estruc-turales», configurados muchas vecespor fuerzas externas a las partes y queestán relacionadas con definiciones deroles, desigualdad de poder o autori-dad, control desigual de recursos,condicionamientos geográficos, detiempo y estructuras organizativas.6

Aunque posiblemente la definición

3 Commission of the European Communities: Communication from the Commission to the EuropeanParliament and the Council the European Union and the Arctic Region, Brussels, 20.11.2008.4 Rafael Santisteban: «Utilidad y aplicación de la Conflictología». En: http://kmOwledge.wordpress.com/. Consultado el 2 de abril de 2012.5 Ídem.6 Roberto Domínguez Bilbao y Silvia García Dauder: «Introducción a la Teoría del conflicto enlas organizaciones». Working papers 2002/48, Universidad Rey Juan Carlos. Servicio dePublicaciones, Madrid, enero 2003, p. 4.


más precisa sería la de conflicto porel «control de recursos», hecha porM. Deutsch en 1969, en «Conflictos:productivos y destructivos».7 En lasrelaciones internacionales, este tipode conflictos ha estado vinculado tra-dicionalmente al tema de las fronte-ras, que ha sido el escenario de másdel 80% de las guerras interestatalesque se conocen.

El conflicto ruso-estadounidensees raramente tratado al nivel aca-démico y casi todas las referenciasa él provienen del mundo políticodiplomático con la consiguiente car-ga de interés que ello representa.Uno de los escasos autores que hatratado el asunto es el Profesor po-laco Vlad M. Kaczynski, de la Es-cuela de Economía de Varsovia,quien erróneamente afirma que elTratado de 1867 definía la fronteramarítima entre Rusia y los nuevosterritorios adquiridos por EstadosUnidos8 Se refería así al AcuerdoStoeck-Seward sobre la compra ven-ta de Alaska,9 pasando por alto queese documento no tenía por qué refe-rirse a los acuatorios, ya que en esaépoca el alcance del área de aguas te-rritoriales se correspondía con la quese podía defender con un cañón des-de la costa. Es decir, que en aquellos

momentos ninguna de las partes seimaginaba que podía llegar el díacuando sus intereses se viesen super-puestos.

En los primeros párrafos de su es-crito, Kaczynski tomó partido a fa-vor de la posición norteamericana,descalificando la demanda rusa:«Desde la perspectiva de Rusia, aquílas fronteras marítimas entre los dospaíses no están definidas, aunque elDerecho Internacional favorece aEstados Unidos».10 Más adelante, elautor se contradice, al afirmar que«desafortunadamente el lenguaje delacuerdo concluido entre Rusia y Es-tados Unidos guarda silencio sobreel tipo de línea, la proyección delmapa y los datos horizontales em-pleados para demarcar esas fronte-ras».11

Lo asombroso es que el Profesorpolaco no se haya percatado que ladefinición de la línea es vital paraque ambas partes hubieran llegadoa una frontera común y su ausen-cia es precisamente una de las ra-zones de la actual disputa. Los es-pecialistas en cartografía y derechomarítimo reconocen el uso de dosproyecciones diferentes para la de-marcación de la frontera marítima:la línea recta o loxodrómica y la

7 Ibídem, p. 68 Vlad M. Kaczynski: «US-Russian Bering Sea Marine Border Dispute: Conûict over StrategicAssets, Fisheries and Energy Resources», Russian analytical digest 20/07, p. 2.9 Se le conoce así por los nombres de sus firmantes, el Embajador ruso en Washington, BarónEdward Stoeckl y el Secretario de Estado norteamericano, William H. Seward.10 Vlad M. Kaczynski: ob. cit., p. 2.11 Ídem.


curva u ortodrómica.12 Del tipo delínea y de proyección cartográficadependerá el que la línea divisoriasea recta o curva, y ese es precisa-mente el problema que surgió de laindefinición del Acuerdo de 1867.

Como el empleo de una u otra lí-nea y de una u otra proyección es unasunto de soberanía, nos encontra-mos con que los soviéticos –ahora losrusos– usaron la línea loxodrómica,mientras los Estados Unidos utiliza-ron la ortodrómica. Esta sola diferen-cia fue suficiente para el surgimientode una considerable diferencia.

No obstante estas deficiencias quemarcan una posición prejuiciada delautor, el trabajo de Kazcinski tieneel indiscutible merito da dar una cla-ra explicación sobre la diferenciaentre una y otra línea y mostrarnosla diferencia resultante sobre el te-rreno del empleo de diferentes pers-pectivas por parte de los potenciasdisputantes.

Antecedentes

El Acuerdo Stoeck-Seward del 23de marzo de 1867, es la fuente lejana

de los conflictos fronterizos que afec-tan las relaciones ruso-norteamerica-nas en la actualidad.13 En la épocasoviética se creó una frontera marí-tima de 49 km, cuya ulterior evolu-ción a partir de los años 70 viene afec-tando no solo los intereses de ambos,sino también los de terceros paísesen el Mar de Barents y en el OcéanoÁrtico.

Como suele suceder con todo con-flicto, estos surgieron y se han idodesarrollando desapercibidamente;de ellos a penas se habla, pero es evi-dente que ya hoy tienen un peso con-siderable en la conducta bilateral einternacional de ambos actores.

En el Mar de Bering

En el Mar de Bering la situaciónapareció en los años 70 del siglopasado, cuando impulsada por la di-plomacia latinoamericana, la Orga-nización de las Naciones Unidas ne-goció y acordó la Convención sobreel Derecho del Mar, que introdujo enlas relaciones internacionales el con-cepto de Zona Económica Exclusiva(ZEE), fijando para la misma un

12 Ortodromia, loxodromia: perspectivas geodésicas que emplea cada una de las partes en susmediciones. Sobre una superficie plana la distancia más corta entre dos puntos es la línearecta, pero nuestro planeta es ovalado, por ello, aquí la distancia más corta puede ser la líneaortodrómica, que representa el arco del círculo máximo, menos de 180o, que los une. Unacaracterística de la ortodrómica es que presenta un ángulo diferente con cada meridiano(excepto cuando dicha ortodrómica coincide con un meridiano o con el ecuador). La perspectivaloxodrómica es siempre preferible a la ortodrómica para distancias no demasiado extensas,entre otras razones, porque su aplicación e más sencilla (Instituto Superior de Navegación:«Conceptos de Ortodromia y Loxodromia (Clase 38)», 06/06/2017, Argentina. En: http://www.isndf.com.ar/conceptos-de-ortodromia-y-loxodromia-clase-38/).13 E. P. Tolmachovu: Alyaska, kotoruyu my poteryali. Zhurnal MONOKL, 2012. Consultadoel 1ro. de marzo de 2012.


límite de 200 millas. Estados Unidosy la URSS participaron en aquellasnegociaciones, pero mientras la se-gunda aceptó y firmo el documentofinal, la primera se declaró en desa-cuerdo con la Parte XI, referida a laextracción de minerales en maresprofundos y al establecimiento de laAutoridad Internacional de los Fon-dos Marinos para regular y autori-zar la exploración y la minería en elfondo del mar. Según declaro Marga-ret Hayes, directora de AsuntosOceánicos en la Oficina de AsuntosOceanográficos, de MedioambienteInternacional y Científicos del De-partamento de Estado el 17 de mayo2007, «Estados Unidos objetó esasprovisiones porque, tanto ellos comootros con intereses económicos másgrandes en juego, no tenían una in-fluencia adecuada sobre las decisio-nes futuras».14 En otras palabras, lagran superpotencia buscaba aquíuna posición semejante a la que tie-ne en el Consejo de Seguridad de lasNaciones Unidas o en otras organi-zaciones internacionales como las deBretton Wood. No obstante, en 1983,el entonces presidente Ronald Rea-gan emitió la Declaración de PolíticaMarina, en la que se comprometió a

aceptar y actuar en concordanciacon todas las provisiones de la Con-vención a excepción de su ParteXI.15 Según A. Kollien, los enemigosde la Convención del Mar en Esta-dos Unidos sostienen que su firmadisminuiría la capacidad defensivadel país.16

Para acomodarse a las exigenciasnorteamericanas, en 1994, cuando laConvención entró en vigor, las na-ciones participantes enmendarondicha parte XI,17 lo que después per-mitió que el 15 de mayo del 2007, 13años más tarde, el presidente Bushinstara al Senado a ratificarla «paraimpulsar los intereses de EstadosUnidos en los océanos del mundo»,En esa ocasión, el mandatario alegóademás que sumarse al Tratado«dará a Estados Unidos un lugar enla mesa cuando se debatan e inter-preten derechos que son vitales paranuestros intereses».18 Al hacer estasdeclaraciones, el Jefe de la Casa Blan-ca estaba pensando en los debates yapor entonces acalorados a nivel in-ternacional sobre la repartición delOcéano Glacial Ártico.

Desde entonces, la posición nor-teamericana hacia la Convención delDerecho del Mar ha padecido de una

14 Cheryl Pellerin: Convención sobre Derecho del Mar favorece intereses de EE.UU. En: http://usinfo.state.gov/esp/index.html. Consultado el 21 de mayo de 2007.15 National Security Presidential Directive and Homeland Security Presidential Directive. January 9,2009. NSPD-66 / NSPD-25.16 A. Kollien: Toward an Arctic strategy, Carlisle Barracks, 2009.17 Acuerdo relativo a la aplicación de la Parte XI de la Convención de las Naciones Unidassobre el Derecho del Mar de 10 de diciembre de 1982. A/RES/48/263. 17 de agosto de 1994.18 Cheryl Pellerin: ob. cit.


ambivalencia en la que parecenenfrentarse dos actitudes: la del Eje-cutivo, que en mayo del 2011, porboca de la Secretaria de Estado, rei-teró la promesa de ratificarla en eseaño y la del Senado que sigue sinhacerlo hasta hoy, en una pose queindica su preferencia por resolver losasuntos relacionados con el Derechodel Mar al margen de los mecanis-mos de negociación, usando la im-posición unilateral de sus intereses.

El cambio de actitud de la Admi-nistración hacia la Convención hizoque por primera vez en mayo del2011, Estados Unidos enviara unadelegación oficial, encabezada porsu Secretaria de Estado, a una re-unión del Consejo del Ártico.19

El Tratado Shevardnadze-Baker

Las negociaciones entre la UniónSoviética y Estados Unidos sobre susrespectivas ZEE comenzaron en1976 y transcurrieron en el más ab-soluto silencio, a la sombra de lasgrandes controversias geopolíticas,armamentistas e ideológicas de laGuerra Fría. Abarcaban la delimita-ción en los mares de Bering, Cukotsky parte del Océano glacial Ártico. La

posición inicial de las partes estuvodeterminada por las decisiones quecada una había adoptado anterior-mente en el marco de las potestadesque le daban los acuerdos interna-cionales existentes. En el caso de laURSS, se trataba del Acuerdo adop-tado por su Gobierno, el 15 de abrilde 1926, fijando la frontera orientalen el meridiano que pasa por el cen-tro entre la isla soviética Ratmanovy la norteamericana Kruzenstr, loque, desde su punto de vista, coinci-día con lo establecido en el Acuerdode 1867 sobre la venta de Alaska.Basado en ello, el 10 de diciembrede 1976, el Presídium del Soviet Su-premo adoptó otra Ley sobre la Pro-tección de los Recursos Vivos y laRegulación de la Pesca en las Zo-nas Marinas Pertenecientes a laURSS, por la que extendió su ZEEa 200 millas.20

Estados Unidos hizo lo propio el 1de marzo de 1977, creándose en al-gunas regiones una superposición deambas jurisdicciones. Los soviéticoshubieran deseado tomar el Acuerdode 1867 como punto de partida parala delimitación, pero el documentono contiene definiciones concretassobre la línea fronteriza marítima,

19 Andrei Fediashin: «Estados Unidos decide poner la cara en las conversaciones sobre elArtico». RIA Novosti. En: http://sp.rian.ru/opinion_analisis/20110519/149047325.html.19/05/2011. Consultado el 16 de junio de 2012.20 N. G. Palamar’n: YYNekotoryye aspekty pogranichnogo razgranicheniya mezhduRossiyskoy federatsiyey i Soyedinennymi Shtatami AmerikiZZ, Informatsionnyy gumanitarnyyportal YYZnaniye. Ponimaniye. Umeniye ZZ. no. 6, 2009, Istoriya. En: http://www.scrf.gov.ru/searchhl?url=news/19/668.html&mime=text/html&charset=utf-8&hldoclist=http%3A.Consultado 18 de marzo de 2012.


sino que se refiere solo a la Penínsu-la y a las islas.21

Así las cosas, cada parte eligió lavariante que más le convino y ambasacordaron que en los lugares dondehubiera discrepancias, la delimitaciónse haría por el centro de la zona endisputa. Como resultado, en el Mar deBering se creó un área conflictiva de70 mil km2, sobre la cual las partes nohicieron más negociaciones, sino queel gobierno soviético de manera unila-teral y en forma verbal demarcó unaparte de la misma y la concedió a Es-tados Unidos, con la esperanza de queeste en reciprocidad le compensaraunas 150 mil toneladas de pescado quesu flota dejaría de capturar.22

Los soviéticos, primero, y los ru-sos después han sostenido que esonunca sucedió y han seguido plan-teando esta demanda en el marco delComité Mixto para la Colaboracióncon Estados Unidos. Lo asombrosoes que los moscovitas se limitaransolo al tema del pescado, ignoran-do las cuantiosas riquezas, particu-larmente de combustibles, que ya sesabía que existían en la zona. Comocolofón de esta conducta en febrerode 1979, el Soviet Supremo de laURSS fijó una nueva frontera marí-tima que de hecho dejó el área

«temporalmente» bajo control nor-teamericano.23

Esta conducta de las autoridadessoviéticas de entonces es hoy consi-derada por muchos rusos como unregalo injustificado e ilógico a losnorteamericanos, que eran el princi-pal enemigo estratégico de Moscú enla post-guerra. Este comportamien-to solo podría explicarse a partir deuna interpretación del momento his-tórico y de las condiciones concretasen que aconteció, cuando la mayo-ría de las personas estaban totalmen-te confundidas sobre el verdaderoestado de la situación mundial.

Recordemos que nos encontrába-mos en pleno apogeo de la dis-tención: en 1975, Estados Unidos fuedefinitivamente derrotado en Viet-nam, ese mismo año la Conferenciade Seguridad y Cooperación en Eu-ropa había reconocido la inviolabili-dad de las fronteras posbélicas yoficializado la existencia de los dosEstados alemanes, en África se des-plomaba el colonialismo portugués,Moscú y Washington daban los pri-meros pasos en materia de controlde armamentos nucleares. Parecíapues el momento de mayor solidezde la Unión Soviética y cuando se esfuerte, se puede ser magnánimo.

21 E. P. Tolmachovu: ob. cit.22 N. G. Palamar’n: ob. cit.23 Otchet o rezul’tatakh proverki vozdeystviya Soglasheniya mezhduSoyuzom SovetskikhSotsialisticheskikh Respublik i Soyedinennymi Shtatami Ameriki î linii razgranicheniyamorskikh prostranstv, podpisannogo 1 iyunya 1990 goda, na rybopromyslovuyu otrasl’Rossii. Izresheniya Kollegii Schetnoy palaty Rossiyskoy Federatsii ot 31 yanvarya 2003 godano. 3 (328).


Pero en verdad estábamos al ini-cio de lo que se llamó después «pe-riodo de estancamiento»: en 1975 elPIB soviético dejo de acortar la dis-tancia que lo separaba del norte-americano y se rezagaba cada vezmás de él. En el plano político, laURSS se había quedado sin líder,tras el derrame cerebral de LeonidBrezhnev y estaba gobernada porun triunvirato, donde tecnócratas yburócratas tenían una gran ascen-dencia.

Durante 15 años el tema de la de-limitación marítima con EstadosUnidos se mantuvo en el olvido, has-ta que en 1990, en medio de laperestroika y de la euforia sobre elnuevo carácter de las relaciones en-tre los dos Estados, en forma relati-vamente rápida ambos países acor-daron un Memorando que entro envigor, con carácter provisional, has-ta que fuera ratificado por amboslegislativos: el Acuerdo para la Deli-mitación de los Espacios Marítimos,del 1 de julio de 1990, conocido comoel Pacto Shevardnadze-Baker, queoficializó en manos de Estados Uni-dos la posesión del 70% del Mar deBering, un área 12 veces mayor quela que le correspondió a los soviéti-cos.24

Tan ventajoso era este acuerdopara Estados Unidos, que un añodespués de firmado fue ratificado

por el Senado, que como regla nosanciona Tratados basados en lasLeyes Marítimas Internacionales. Elproblema estriba en que dicho Memo-rando tiene un anexo, especificandola línea de demarcación, que incluyeun área de mar abierto, en violaciónde la Convención del Derecho delMar. Supuestamente el área se la di-viden los dos países, pero en realidadla controlan solos los norteamerica-nos y barco ruso que penetra en ellaes detenido y conducido.

El Acuerdo Shevardnadze-Bakerha provocado mucha polémica den-tro de Rusia e incluso hubo intentospara hacer que los tribunales juzga-ran a Eduard Shevardnadze, ex Mi-nistro de Relaciones Exteriores deGorbachov.

La Cancillería rusa sostiene queel Acuerdo fue firmado en base auna disposición del Consejo de Mi-nistros de la URSS y que en sus pre-parativos participaron representan-tes del Ministerio de defensa y otrasinstituciones.25 De otro lado, los exdirigentes soviéticos lo niegan. Enparticular tal mentís se presenta enel serial documental Krushenie (El de-rrumbe), donde el ex Primer Minis-tro Nikolai Rizhkov y el ex Ministrode defensa, Mariscal Dimitri Yazov,aseguran que sus instituciones nofueron consultadas en ningún mo-mento.

24 Ídem.25 B. Torkunov: i dr. Ocherki istorii Ministerstva inostrannykhdel Rossii, 1802-2002. B 3 ò.,Moskva. Ò. 2: 1917-2002/ñ.4.


De cualquier manera, existe unDecreto del Consejo de Ministros dela URSS encargando al Ministerio deRelaciones Exteriores que firme elAcuerdo con carácter temporal, loque constituyó una violación de lalegislación soviética vigente , que nocontemplaba entre sus procedimien-tos la posibilidad de firmar un acuer-do internacional con semejante ca-rácter.26

Después de la desintegración de laURSS, las fuerzas armadas se retira-ron dejando las regiones árticas ru-sas al borde de la extinción, al desa-parecer el apoyo de todo tipo queéstas les venían prestando. Al mis-mo tiempo, dicho retiro colocó anteel país el peligro de perder el controlsobre una frontera de 17,000 km quees la más extendida del Ártico. Fuecon la llegada de Vladimir Putin alpoder, que Rusia pasó a considerarel Ártico como una región de priori-dad nacional.

Cuando en 1996 se produjo la sus-titución de Andrey Kozyrev comoMinistro de Relaciones Exteriores dela Federación de Rusia por EvgueniPrimakov, el Pacto Shevardnadze-Baker fue enviado a la Duma, peroel legislativo no debatió sobre su ra-tificación y lo pasó al análisis delComité Estatal para la Geopolítica,quien lo considero perjudicial paralos intereses del país.27

26 Ídem.27 Izresheniya Kollegii, ob. cit.28 Otchet…, ob. cit.

En virtud de ello, en 1999 se hizo un nuevo intento por discutir el asunto con Estados Unidos en base a un proyecto de acuerdo elaborado por la parte rusa para el uso racio-nal de los recursos biológicos en el norte del Mar de Bering, que preveía el establecimiento de un régimen co-ordinado de explotación pesquera para toda la zona, pero Washington rechazo la propuesta.

Esto reanudo los debates dentro de Rusia y después de múltiples inten-tos, el 14 de junio del 2002 la Duma adoptó una resolución en la que constata que como resultado del Acuerdo Shevardnadze-Baker pasa-ron a los Estados Unidos: una parte de la zona exclusive de la URSS con un aérea de 23,7 mil km2, práctica-mente cedida por la URSS a los Es-tados Unidos en 1977; otra parte de la zona económica exclusiva de la URSS con un área de 7,7 mil km2 y un pedazo de la plataforma conti-nental con un área de 46,3 mil km2

de mar abierto, más allá de las 200 millas; mientras la parte de platafor-ma continental en esa zona del Mar de Bering que paso a la Federación de Rusia es solo de 4,6 mil km2.28

La Duma decidió crear un grupo de trabajo para hacer una valoración total del Acuerdo y de su correspon-dencia con los intereses a largo pla-zo de la Federación de Rusia y para


que prepárese propuestas dirigidasa minimizar los efectos negativos quela aplicación de ese acuerdo tienepara el país.

La posición norteamericana, por suparte, parece incólume: Estados Uni-dos está de acuerdo con el TratadoShevardnadze-Baker, lo cumple y notiene intención de revisarlo.29

El analista ruso Nikolai Kosolapoven un artículo sobre el diferendo ruso-norteamericano en el Mar de Barents,publicado en el No. 3 del 2008 de larevista Mezhdunarodniye Protsesy,alertaba: «Este conflicto aun silencia-do tiene todas las posibilidades parasu ulterior crecimiento si en él se in-cluyen la problemática energética ár-tica y el fortalecimiento en EstadosUnidos de las tendencias a favor dela división territorial de Rusia. Allásemejantes tendencias todavía seconservan y de vez en cuando sedicen en alto y públicamente. Porejemplo, en la campana electoral del2008 se oyó el tema de la indepen-dencia de la República de Komi,concretando la idea expresada mu-chas veces antes por diferentes au-tores norteamericanos sobre la po-sibilidad del desmembramiento deRusia en 7-35 estados independien-tes”.30

Y efectivamente el Norte ruso estábastante inquieto ante la crecientepresencia de empresas nacionaleso extranjeras que transforman suhábitat de manera diferente a comolos pueblos originarios la conciben ydesde luego que están presentes tam-bién los instintos separatistas, quecomo en Groenlandia o Escociaacompañan el descubrimiento de ri-quezas en el subsuelo. Pero esa mis-ma situación existe del otro lado delEstrecho de Bering. En 1999, en ladiscusión sobre los límites marítimosruso-norteamericanos intervino elEstado de Alaska, cuyo parlamentoaprobó una resolución poniendo endudas la legitimidad del acuerdoShevardnadze-Baker. Alaska exigeque el tratado sea anulado y se rea-licen nuevas negociaciones con suparticipación, ya que no está deacuerdo con el paso a jurisdicciónrusa de una serie de Islas, entre ellasla de Granel. Para los dirigentes deese Estado norteamericano, elloshan perdido 40 mil millas cuadra-das de fondos marinos a favor deRusia.31

Como en todas partes, uno de losaspectos más complejos de este pro-blema estriba en que las lógicas queguían la actuación de los pueblos

29 National Security Presidential Directive and Homeland Security Presidential Directive. January 9,2009. NSPD-66 / NSPD-25. Ob. cit.30 Nikolai Kosolapov: ‘’Porogovyy uroven i veroyatnost konflikta SSHA s Rossiyey’’. Rossiyav global’noi politike. Tok nomer. Òîì 6, ¹ 3(18). Sentyabr’–dekabr, 2008.31 Tanya Marèant y Masha Denezhkina: ‘’Istoriya shtata Alyaska’’, 2012. En: http://www.ladyfromrussia.com/karnaval/states/als_hist.shtml. Consultado el 18 de marzo de2012.


originarios son diferentes a las quetienen los Estados modernos lo quepuede constituirse en un electrodolibre que imprima una dirección yuna dinámica inesperadas a losacontecimientos. Consciente de ellolos gobiernos ruso y norteamericanoacordaron eliminar las visas a partirdel 17 de julio del 2015, para las vi-sitas mutuas de los integrantes de lospueblos originarios de Alaska yChukotka. Con ello debe ceder lapresión de la lógica indígena en elmanejo del diferendo entre los dospaíses.

En el Ártico

El peligro anunciado por Kosola-pov sobre la posibilidad de que aldiferendo en el Mar de Barents sepudiera unir la problemática árticaya había comenzado a formarsea partir del 2007, tras el anuncio he-cho en julio de ese año por la Agen-cia Internacional de Energía sobre lainminencia de una crisis energéticaproducto del agotamiento de las re-servas conocidas de hidrocarburos.Este anuncio se produjo en los preci-sos momentos en que crecía la decep-ción con las esperadas potencialidadesdel Asia Central y se descubría el ace-leramiento del deshielo de los glacia-les del Polo Norte, donde se espera

encontrar el 25% de las reservas noexploradas de hidrocarburos.

En 1996 el Dpto. de Energía delGobierno de Estados Unidos había es-timado que las reservas no explota-das de petróleo del Asia Central exsoviética alcanzaban al 16% de lasmundiales y se aproximaban a los 200mil millones de barriles, lo que haciala región equiparable con ArabiaSaudita, muy por encima de Irak yKuwait.32 Semejante expectativaexplica la priorización que hizo enton-ces Washington de la región y su in-vasión de Afganistán inmediatamen-te después del derribo de las torresgemelas. Pero pronto esos cálculos co-menzaron a ser cuestionados. En el2003 un estudio de la consultora WordMackenzie calculó dichas reservas en39, 400 millones, es decir, compara-bles a las del Mar del Norte.33 Esto sig-nificaba que Asia Central no sería lasolución para las crecientes necesida-des de combustibles del mayor consu-midor energético del mundo.

Coincidiendo con ello se intensifi-co la alarma mundial por el procesode extinción de los glaciales del PoloNorte. En diciembre del 2006 inves-tigadores norteamericanos y cana-dienses alertaron que el calenta-miento de la tierra podría hacer queel hielo se acabara en esa región an-tes de 40 años (El País, 2006).34

32 Iván Giménez: El Nuevo Gran Juego en Asia Central. Geopolítica en el Mar Caspio, EditorialPopular, Madrid, 2009, p. 28.33 Ídem.34 ‘’El polo norte se derretirá en el verano del 2040’’. En: http://www.elpais.com . Consultadoel 12 de diciembre de 2006.


Semejante desarrollo tiene incues-tionables consecuencias negativas,pero a la vez ofrece otras que no loson tanto. El deshielo de los glacia-les abrirá nuevas rutas marítimas,ampliará el acceso a los recursos delsubsuelo polar, sobre todo a los depetróleo y gas y ampliara las áreaspara el desarrollo agrícola, por lo quede inmediato se movilizaron todoslos actores internacionales que poralgún motivo o razón se considerancon derechos en esa parte del globoterráqueo, creándose así un potentenudo de contradicciones, cuya ges-tión requerirá el máximo de capaci-dad negociadora de las actuales re-laciones internacionales.

La pugna por los recursos del Ár-tico ha hecho resurgir el temor a unatercera guerra mundial. En mayo del2007, el analista Andrei Schegoliovescribió que, según los expertos, enun futuro no lejano podría desatar-se una guerra total por los recursosdel planeta.35 En abril del 2007 hubouna sesión abierta del Consejo de Se-guridad de la ONU para analizar lainterrelación entre la energética, laseguridad y el clima, donde el Secre-tario General, Van Ki Moon expresola opinión de que la degradación del

medio ambiente y el acceso desigualde los países a los recursos naturalespueden convertirse en la causa de ladesestabilización de la situaciónmundial. El Consejo Europeo reuni-do en marzo del 2008 analizó undocumento conjunto del Alto Repre-sentante de la UE, Javier Solana, yde la Comisión Europea, en el que seafirma que «el aumento de la accesi-bilidad a los enormes recursos de hi-drocarburos en la región del Árticoestá cambiando la dinámica geoes-tratégica de la región, con potencia-les consecuencias para la estabilidadinternacional y la seguridad de losintereses europeos».36 La pro guber-namental Rossiskaya Gazeta afirma-ba en el 2007 que el reparto del Árti-co será el inicio de la nueva divisióndel mundo,37 mientras el comenta-rista Tony Allen Mills del TheSunday Times afirmó el 5 de agostodel 2007, que había empezado unanueva guerra fría y que el área dechoque entre los imperios era el PoloNorte.

De los países con costa en el Ár-tico, Rusia es el que tiene un áreamayor, mientras Estados Unidos esel que menos posee. Es lógico, portanto, que sus visiones sobre cómo

35 Andrei Schegoliov: ‘’Izmenienie klimata mozet stat prichinoi mezhdunarodnago konflicta’’.En: http://www.ng.ru/ecology/2007-05-16/100_artica.html. Consultado el 16 de junio de2010.36 Andreu Missé: ‘’La UE alerta de los riesgos de conflicto en el Ártico por el deshielo’’, El País,10 mar 2008. En: http://elpais.com/articulo/sociedad/UE/alerta/riesgos/conflicto/Artico/deshielo/elpepisoc/20080310elpepisoc_2/Tes.37 Olga Shaporenko: «Servicio de Monitoreo», 3 agosto 2007 04.04. GMT. En: http://newsvote.bbc.co.uk/mpapps/pagetools/print/news. .bbc.co.uk/hi/russian/newsid_6928000/6928934.stm. Consultado el 26 de agosto de 2010.


repartirse las riquezas de la zonasean diametralmente opuestas. Mos-cú sostiene que las cordilleras sub-marinas Lomonosov y Mendeleyevson continuación de la plataformacontinental de Siberia y en base a elloexige una zona adicional de 1 millón200 mil km2 de ZEE, donde se calcu-la que existen entre 9 y 10 mil millo-nes de toneladas de combustible con-vencional.

En diciembre del 2001, Rusia pre-sento su demanda oficialmente antela Comisión de Límites de la Plata-forma Continental (CLCS) de Nacio-nes Unidas para obtener derechosmás allá de sus 200 millas en losmares Ojotsk, Barents, Estrecho deBering y Ártico. La solicitud no fuesatisfecha por falta de fundamentos,ante lo cual, en el 2007 envió unaexpedición encabezada por el dipu-tado a la Duma, Artur Chilinganov,que a bordo de dos batiscafos: el MirI y el Mir II, descendió al fondo ma-rino en el Polo Norte y depositó en élla bandera rusa a una profundidadde 4200 metros.

Con las pruebas obtenidas poresta expedición, el 4 de agosto del2015, Rusia reiteró su demandaante la CLCS, sin que hasta ahoradicha institución se haya pronun-ciado. Los resultados de esta expe-dición provocaron una gran reac-ción internacional no solo de partede los Estados costeros, sino tam-bién de muchos otros, como China,

38 bbc.co.uk, 2008.

Japón y Australia. Sobre todo, hubo declaraciones muy ásperas por par-te del gobierno de Canadá. Estados Unidos no fue estridente, pero se movilizó inmediatamente. Se ha in-formado que podría presentar su aspiración a una franja de 600 mil millas cuadradas, en las que, según sus propios estudios se concentraría la mayor parte del petróleo del Polo. Pero ya desde febrero del 2008, des-pués de muchos años sin hacerlo, Es-tados Unidos convocó una licitación para permitir el inicio de la prospec-ción en su plataforma ártica, donde se supone que existen por lo menos 15 millones de barriles de petróleo y más de 2 trillones de m3 de gas.38

La Ruta Norte

Una de las nuevas realidades que crea el deshielo ártico es la descon-gelación de las llamadas rutas de navegación. Ellas son dos: la ruta del Mar del Norte –a lo largo de la costa de Rusia– y la del Noroeste –entre las islas del archipiélago ár-tico canadiense–. El probable uso de estas rutas reduciría considerable-mente las distancias entre América del Norte y Europa Occidental, de un lado y de Japón y el Lejano Oriente, del otro. En agosto del 2017, un mercante ruso realizó por esa vía, la travesía de Noruega a Corea del Sur un 30% más rápido de lo que la hubiera hecho por la


ruta regular a través del Canal deSuez.39 Entre Múrmansk y Shan-ghái la duración es de 22 días enlugar de los 42 que sería a través delcanal egipcio. En una eventual tra-vesía entre las dos urbes máspopulosas del orbe: New York y To-kio, la reducción del tiempo de na-vegación a través de la ruta nortesería aún más sustancial y podríaafectar notablemente la importan-cia geopolítica que hoy tienen tantoel citado Canal de Suez, como el dePanamá y el futuro de Nicaragua.

Los rusos quieren darle a la rutaun carácter internacional a condi-ción de que se reconozca su sobera-nía sobre la misma. Con ese fin, losdías 2 y 3 de diciembre del 2013, elConsejo Ruso de Relaciones Interna-cionales y el Instituto de EconomíaMundial y Relaciones Internaciona-les de la Academia de Ciencias Rusa,con el respaldo de la CancilleríaMoscovita, organizaron un Congre-so Internacional titulado: «El Ártico:una región de cooperación y desa-rrollo» en la cual, junto a la insisten-cia sobre los derechos soberanos deRusia, se expresaba una disposiciónabierta a la colaboración internacio-nal con otros Estados. Desde luegoque ello supondría que los barcosextranjeros que utilicen dicha rutadeberán pagar por su uso. Estados

Unidos, por su parte, se opone, adu-ciendo la necesidad de que se respe-te la libertad de navegación.40

El descenso de los batiscafos rusosfue seguido de la visita al lugar deunidades de las marinas norteame-ricana y de otros países de la OTAN,mientras Moscú reinició en el 2007los vuelos de entrenamiento de susbombarderos estratégicos y el envíode su marina al Atlántico a travésde los estrechos, actividades estasque habían sido suspendidas unilate-ralmente desde 1991.

De esta forma se ha reactivado laactividad militar en una región departicular importancia estratégicaporque representa la trayectoria másbreve para el sobrevuelo de los mi-siles y en sus fondos marinos existenescondites muy preciados para lossubmarinos equipados con cohetesnucleares.

Los dirigentes políticos de ambospaíses tratan de no intranquilizar a laopinión nacional e internacional condeclaraciones que hablan sobre lospasos para encontrar una vía de paz,pero los documentos rectores de suspolíticas son claros y precisos. El 9de enero del 2009, el Presidente nor-teamericano adoptó una Directivasobre Política Ártica en la que afir-ma categóricamente que «EstadosUnidos tiene en el Ártico amplios

39 Ana Alonso Moreno: «El Ártico ruso: Análisis geopolítico de las oportunidades y amenazasdel deshielo polar». En: http://www.seguridadinternacional.es/?q=es/content/el-ártico-ruso-anál... Consultado el 18 de febrero de 2018.40 Obitogakh mezhdunarodnoy konferentsii ‘’Severnym morskim putem k strategicheskoystabil’nosti i ravnopravnomu partnerstvu v Arktike’’. 11.08.2011.


y fundamentales intereses en mate-ria de seguridad y están preparadospara actuar solos o en alianza conotros Estados para defender dichosinterés».41 Tiempo después, el 12 demayo del 2009, la Federación deRusia adopto su nueva Concepciónde Seguridad Nacional hasta el2020, en la que considera como unade sus principales amenazas la exis-tencia en las fronteras de situacionesimperfectamente solucionadas des-de el punto de vista del derecho in-ternacional. El documento advierteque en las condiciones de lucha porlos recursos no se excluye la soluciónpor la fuerza militar de los proble-mas que surjan y se reitera la inten-ción rusa de explotar en un futurolas nuevas fuentes energéticas delMar de Barents y de otras regionesdel Ártico.42

En busca de alternativa a la confrontación

En el mundo de hoy, dos actoresinternacionales del peso de Rusia yEstados Unidos no pueden limitarsea mostrar y medir sus fuerzas, sinoque están obligados por la capacidadde destrucción mutua aseguradaaun existente a encontrar tambiénotras vías que relajen la tensión ensus diferendos y eso es lo que parecebuscar el acuerdo firmado en agosto

del 2011 entre los gigantes Rusneft yExxoMobil.

Se trata de lo que las agencias in-ternacionales calificaron como «unmega contrato», que debía abrir elcamino a la futura participación es-tadounidense en la explotación de losrecursos energéticos rusos del PoloNorte, al tiempo que permitiría a es-tos el acceso a la tecnología mássofisticada que existe para la explo-ración y extracción de hidrocarbu-ros en las duras condiciones natura-les del Ártico.

El acuerdo fue una gran sorpresa,ya que el gigante ruso venía realizan-do negociaciones con la inglesa BPpara las inversiones conjuntas en elÁrtico y con la Chevron para el MarNegro y ambos ahora quedaron eli-minados.

Según el acuerdo, Exxon y Rus-neft invertirán de conjunto 3,2 milmillones de USD en el desarrollo de3 bloques en Novaya Zemlya y deun bloque en Tuapse, en el MarNegro. Según Rusneft, las reservasde los bloques de la primera alcan-zan los 110 mil millones de barrilesy las de la segunda, los 9 mil millo-nes Los rusos tendrán el 66,7% delas acciones y recibirán además elderecho a participar en las inversio-nes que la firma norteamericana tie-ne en el Mar Caribe y en Texas. Lo

41 National Security Presidential Directive and Homeland Security Presidential Directive. January 9,2009. NSPD-66 / NSPD-25. Ob. cit.42 Strategiya natsional’noy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii do 2020 goda UtverzhdenaUkazom Prezydenta Rossiyskoy Federatsii ot 12 maya 2009 g. ¹ 537. En: http://www.scrf.gov.ru/documents/99.html.


43 Juan Sánchez Monroe: «El Gran Contrato ruso-americano», Eurasian Hub, 10 de abril, 2012. En:https://eurasianhub.wordpress.com/2012/04/10/el-gran-contrato-ruso-americano/.

de la participación de Rusneft en es-tas dos áreas fue una solicitud de laparte rusa, basada en el principio dela reciprocidad.

Para el gigante norteamericano elacuerdo significaba su regreso almarcado ruso, donde en su momen-to figurara como la principalcandidata a la compra de Yukos,empresa que Putin nacionalizó ydespués fue absorbida casi totalmen-te por Rusneft.

Pero la importancia de esteacuerdo no está solo, ni tanto, en losmiles de millones de USD a inver-tir, ni en los otros tantos barriles decombustible a extraer, como en suextraordinaria dimensión política.El acuerdo representaba un serio in-tento por cambiar el clima en las re-laciones ruso norteamericanas y sealcanzó con la participación direc-ta de representantes de ambas ad-ministraciones. Desde el punto devista de la Geopolítica el contratocreaba la esperanza de que el

diferendo ruso-norteamericano porlas reservas petrolíferas del PoloNorte pudiera encaminarse por lavía de la cooperación y no de la con-frontación.43

Esta esperanza se frustró en abrildel 2017, cuando el presidenteTrump denegó a la ExxoMobil el per-miso para reanudar las actividadesde prospección en el Mar Negro conla firma Rusneft. Dado el carácter delas «sanciones» adoptadas por el Jefede Estado norteamericano contraMoscú dicha prohibición es extensi-va también a los acuerdos sobre in-versiones en el Ártico. Como resul-tado, en los últimos años el únicocomponente de las relaciones rusonorteamericanas que se incrementaen la región es la competencia béli-ca. En este sentido, la actividad quemás titulares produce es la rusa, por-que en ese plano Moscú tiene quecrear la capacidad suficiente paraenfrentar sola a la Organización delAtlántico Norte.


Resolución aprobada por la Asamblea General A/RES/48/263. 17 deagosto de 1994.

Î rezul’tatakh proverki vozdeystviya Soglasheniya mezhdu SoyuzomSovetskikh Sotsialisticheskikh Respublik i Soyedinennymi Shtatami Amerikiî linii razgranicheniya morskikh prostranstv, podpisannogo 1 iyunya 1990goda, na promyslovuyu otrasl’ Rossii.


Osnovy gosudarstvennoy politiki Rossiyskoy Federatsii v Arktike na perioddo 2020 goda i dal’neyshuyu perspektivu. Pr-1969. En: http://www.scrf.gov.ru/documents/98.html.

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Estado del Arte de las contribuciones teóricasdesde la geopolítica energética para el análisis

de los conflictos por el petróleo

Pável Alemán Benítez

[email protected] en Derecho.

Investigador Auxiliar del CIPI.

Resumen: Las relaciones interna-cionales en el siglo XX y XXI, tienen una incuestionable naturaleza geo-política. Los conflictos armados reordenan las cuotas de poder y el territorio, para satisfacer la crecien-te demanda de recursos estratégicos. En el centro se encuentra la disputa por los recursos energéticos, en par-ticular el petróleo. Para comprender estos procesos, es importante partir de los avances teóricos que han sen-tado precedentes en los temas de in-vestigación asociadas a la geopolítica energética.

Palabras clave: Relaciones Inter-nacionales, geopolítica, energía, pe-tróleo.

Abstract: International relations in the XX and XXI century, have an unquestionable geopolitical nature. Armed conflicts reorder the quotas of power and territory, to meet the growing demand for strategic resources. In the center is the dispute over energy resources, particularly oil. To understand these processes, it is important to start from the theoretical advances that have set precedents in the research topics associated with energy geopolitics.

132 Pável Alemán Benítez

Keywords: International relations,geopolitics, energy, oil.

Declarando intenciones: ¿qué se pretende?

Antes de comenzar una investiga-ción, existe la incertidumbre sobre ladefinición del tema, su novedad cien-tífica, los aportes previos realizadosen la academia, y los elementos queconformarían el marco teórico-con-ceptual. La lectura y fichaje de laspotenciales fuentes de información,que se encuentran en libros, capítu-los, tesis, artículos académicos, infor-mes institucionales u otras en forma-to audiovisual, permiten establecerlos elementos que reducen y/o eli-minan la incertidumbre inicial. En laspublicaciones diversas que puedenser de utilidad para investigacionessobre energía y geopolítica sucede,como en otras áreas del conocimien-to, el fenómeno descrito por JosephNye como paradoja de la abundancia.Esto es: «(…) la abundancia de in-formación lleva a la escasez de aten-ción. Cuando confrontados con unvolumen excesivo de información, esdifícil saber en qué debemos concen-trarnos».1 Es bajo esta perspectivaque presento un estado «inicial» delarte sobre la temática que abordan laspolémicas y estudios sobre hidrocar-buros y geopolítica, tratando de iden-tificar no solo los principales autores,sino las principales líneas temáticasde indagación, y su contribución a laconstrucción del conocimiento.

Lenin describió el reparto territo-rial, lo que obviamente entraña elacceso a las materias primas y el con-trol de los mercados, como un rasgodistintivo del imperialismo. Sin em-bargo, la cuestión de fondo es el ac-ceso a los recursos que permiten elcrecimiento económico y la soste-nibilidad del modo de vida en laspotencias centrales en el sistema-mundo. Michael T. Klare, PhilippeLe Billon, William Engdahl, DanielYergin y otros autores, sostienen conacierto que las relaciones internacio-nales en el siglo XX y XXI, tienen unaincuestionable raíz geopolítica quepermite comprender los conflictosarmados no solo como una redis-tribución de cuotas de poder, sinocomo un reordenamiento territorial-espacial. El Observatorio Latinoame-ricano de Geopolítica (OLAG), bajola conducción de la Dra. Ana EstherCeceña, ha logrado demostrar, conla superposición de mapas, que ladistribución de posiciones militares–bases, locaciones de operaciónavanzada y otras similares–, coinci-de con la concentración de grandesreservas de recursos estratégicos.Entiéndase que ese carácter, no solose vincula con su valor esencial parael funcionamiento de la economía ydel complejo militar industrial, sinocon su naturaleza fungible y finita,no renovable, que marca la tenden-cia de su agotamiento.

La historia de los conflictos en lossiglos XX y XXI pudiera escribirse

1 Joseph Nye Jr.: O paradoxo do poder americano. Por que a única superpotência do mundo não podeprosseguir isolada, Editora UNESP, São Paulo, 2002, p. 21.

133Estado del Arte de las contribuciones teóricas desde la geopolítica energética para el análisis de los conflictos por el petróleo

como una pugna por el acceso, con-trol y uso del petróleo, así como delas rutas de abastecimiento por tie-rra y mar. Se pudiera objetar que estamirada es parcial, y es cierto si setoma en cuenta que ha desempeña-do un papel histórico en el consumoenergético global el carbón, y en tiem-pos más recientes y de forma crecien-te el gas natural. Pero esto es unaverdad a medias, porque aún y poralgunas décadas más el petróleo se-guirá siendo la principal fuente deconsumo energético. La pretensiónde este análisis es demostrar la exis-tencia de un vínculo entre la geopo-lítica petrolera y la diversidad deconflictos, como elemento esencialpara comprender las relaciones in-ternacionales contemporáneas.

Pero la geopolítica petrolera tie-ne un vínculo especial con la exis-tencia de reservas, los costos de pro-ducción y los precios en el mercadointernacional. En los últimos cuatroaños se constata un descenso acele-rado y luego un ascenso sinuoso dela cotización internacional del petró-leo en los principales mercados bur-sátiles, tanto en las ventas spot comoen las acciones a futuro. Para la ma-yoría de los expertos se trata de unresultado que implica la combinaciónde una sobreoferta –o recorte volun-tario– de la producción de crudo ysus derivados con una contracciónde la demanda por desaceleraciónde las economías. El proceso en símismo amerita someter una vez más

algunas consideraciones de largadata a revisión. La geopolítica ener-gética, anclada en la teoría del picopetrolero de Hubbert, depende enbuena medida de la percepción deescasez o abundancia de reservas decombustibles fósiles, pero tambiénde la viabilidad económica y tecno-lógica de su explotación. Todas lascuestiones mencionadas tienenimplicaciones de orden geopolíticoen el reordenamiento de los pode-res globales. La llamada «revoluciónenergética» en Estados Unidos,articula cuestiones de orden domés-tico y de política exterior interac-tuando entre sí.

Enfoques teóricos más relevantes

Jacques Bergier y Bernard Tho-mas, en La guerra secreta del petróleo(1972),2 son los autores de mayorantigüedad que mencionan el excep-cional vínculo entre el petróleo y lageopolítica mundial, así como el re-conocimiento del carácter estratégi-co del petróleo. Sin embargo, lejos decoincidir con las posiciones más or-todoxas que sustentan un cercanopico petrolero mundial, Bergier yThomas son tal vez pioneros en dis-crepar de las concepciones sustenta-das por Hubert, en el sentido de que,por la constitución geológica del pla-neta, y la concentración de la explo-tación de los hidrocarburos en zonasterrestres, las reservas no cuantifica-das podrían exceder por mucho las

2 Jacques Bergier y Bernard Thomas: La guerra secreta del petróleo, Plaza & Janes S.A., Editores,Barcelona, 1972.


reservas potenciales que hasta el pre-sente se han descubierto.

Alí Rodríguez Araque, desde suposición de experto que, además, haocupado altos cargos en la industriapetrolera, tanto en su país como anivel internacional, en El proceso deprivatización petrolera en Venezuela(1997),3 hace un análisis ponderadode las relaciones entre países produc-tores y consumidores, enfatizando lafortaleza negociadora de una partede esos Estados, cuyas empresas na-cionales –National Oil Companies(NOC)– coordinan políticas de volu-men de oferta y precios del crudo. Asu vez, Rodríguez Araque describela forma en que países del centro delsistema capitalista, agrupados en laAgencia Internacional de Energía(AIE), responden con políticas, opo-nen a las políticas de la OPEP la ex-plotación de otras áreas geográficasen la periferia global, así como la efi-ciencia y ahorro energético.

Fernando Travieso Lugo, en su li-bro La Orimulsión (2005),4 deja asen-tado el criterio de que existe una con-vergencia de intereses en relación ala producción de petróleo y sus deri-vados como combustible para el sec-tor automotriz, entre Estados Unidosy otros países productores de petró-leo que componen el centro del siste-ma capitalista, incluso de la periferiaNo-OPEP u OPEP. Pero también dejaexplícito que, en aras de disminuir su

dependencia petrolera en la genera-ción de electricidad para los sectoresproductivo y doméstico, dificultan laemergencia de productos alternativospetroleros para ese sector, como la lla-mada orimulsión, cuyo costo de ex-tracción y producción sería altamen-te ventajoso para los países produc-tores, ralentizando el ascenso del gasnatural como elemento central de lamatriz energética global. En ello exis-te un componente de orden geopo-lítico, relacionado con las nuevasfuentes y rutas de suministro de gasnatural al mercado internacional, es-pecialmente en Asia Central. El cri-terio es aplicable a las experienciasmás o menos recientes de explo-tación de gas natural –incluidooffshore– y su comercialización víamarítima –deshidratado/rehidra-tado–, así como por vía terrestrea través de la creciente red de ductos,tanto en Europa, Norteamérica yAmérica del Sur.

En libro coordinado por GuillaumeFontaine y Alicia Puyana, La guerradel fuego. Políticas petroleras y crisisenergética en América Latina (2008),5

encontramos el capítulo «Nuevastendencias en la seguridad energéti-ca mundial y sus impactos en Amé-rica Latina». La autora de ese capí-tulo identifica como cuestionesformativas del concepto, presentesen la literatura antecedente sobreel tema, los conflictos armados en

3 Alí Rodríguez Araque: El proceso de privatización petrolera en Venezuela, Impregraf C.A., Caracas,1997.4 Fernando Travieso Lugo: La Orimulsión, Editorial Buchivacoa, Caracas, 2005.5 Guillaume Fontaine y Alicia Puyana (coord.): La guerra del fuego. Políticas petroleras y crisisenergética en América Latina, FLACSO, Quito, 2008.


zonas productoras, la inflación/de-presión de los precios de lascommodities energéticas en el merca-do mundial, la incertidumbre en tor-no a las reservas de petróleo y gasnatural, y los fenómenos naturalesasociados al cambio climático. Perocomo elementos novedosos, tambiénincluye la emergencia de un naciona-lismo energético en la periferia del Sis-tema-Mundo, la necesidad de diver-sificar la matriz energética global apartir de fuentes no convencionalesde energía que incluyen no solo a lasrenovables, sino también a losagrocombustibles. Finalmente, BerthaGarcía Gallegos, concluye que la po-tencial vulnerabilidad de EstadosUnidos en el sector energético, es unelemento central en la relativizaciónde la hegemonía de Estados Unidos.

En el texto La nueva tragedia deMéxico: la reforma energética (2015),6

la legisladora y economista mexica-na Dolores Padierna, establece queel proceso de privatización de laempresa Petróleos Mexicanos, res-ponde a una necesidad geopolíticade Estados Unidos. La autora señalaque la integración energética de Amé-rica del Norte –incluidas las arenasbituminosas de Athabasca en Cana-dá–, no busca otra cosa que contri-buir a la autonomía/independenciaenergética de Estados Unidos, a par-tir de la eliminación de restricciones

jurídicas que al desaparecer permi-ten sobreexplotar las reservas petro-leras y de gas, en particular las deMéxico.

Otra autora mexicana que tributasustancialmente a la construcción deun marco teórico, es la investigado-ra del Centro de Investigaciones so-bre América del Norte (CISAN)Rosío Vargas Suárez. Inicialmente ensu libro La política energética estado-unidense: ¿asunto de seguridad o demercado? (2005),7 la autora identifi-ca elementos conceptuales preceden-tes en las políticas energéticas esta-dounidenses entre 1959 y 2001. En-tre ellos menciona el posicionamien-to internacional de Estados Unidosy su percepción de vulnerabilidadrespecto a sus importaciones petro-leras, los indicadores fundamentalesen el mercado petrolero internacio-nal y la capacidad excedentaria deproducción. La autora considera re-levante la relación entre la industriapetrolera estadounidense y la hege-monía de ese país, y los límites de laseguridad energética estadouniden-se entre dos propuestas: la autarquíay la interdependencia.

En una contribución más recien-te, El papel de México en la integracióny seguridad energética de Norteamérica(2014),8 Rosío Vargas Suárez enfo-ca como primer asunto la interde-pendencia energética –integración

6 Dolores Padierna: La nueva tragedia de México: la reforma energética, Editorial Planeta MexicanaS.A. de C.V., México D.F., 2015.7 Rosío Vargas Suárez: La política energética estadounidense: ¿asunto de seguridad o de mercado?,CISAN, México, D.F., 2005.8 Rosío Vargas Suárez: El papel de México en la integración y seguridad energética de Norteamérica,CISAN, México, D.F., 2014.


subordinada con Estados Unidoscomo eje hegemónico de la relación–, asumida esta como una de las es-trategias para garantizar la seguri-dad energética de Estados Unidos,asumiendo que el suministro seguroy sostenido del hidrocarburo a esepaís, sostiene su competitividad co-mercial y es un elemento clave de suproyección de poder a escala inter-nacional. La autora identifica comoun elemento clave de la vulnerabili-dad energética estadounidense, la re-ducción de la producción exceden-taria de aquellas regiones de las queimporta petróleo. A su vez encuen-tra superpuestas en la seguridadenergética sus dimensiones de segu-ridad, tecnología, finanzas y accesoa los recursos energéticos. Finalmen-te, la autora incluye el tema de la ex-plotación de hidrocarburos no con-vencionales –lutitas–, como una op-ción endógena y complementariaque viabiliza la seguridad energéti-ca de Estados Unidos.

En calidad de editor y contribu-yente, Luis E. Lander en el libro Po-der y petróleo en Venezuela (2003),9 enel capítulo «Venezuela, golpe y pe-tróleo», escrito en coautoría conMargarita López Maya, comenta queel fortalecimiento de la OPEP me-diante la gestión del finado presiden-te Hugo Rafael Chávez Frías, causómalestar en el gobierno estadouni-dense porque implicaba, más allá delaumento de los precios de la canas-ta de productos petroleros de la

OPEP, un fortalecimiento de Estadoscuestionados por EE.UU.: Iraq, Libiae Irán. Resulta una confirmación delintento de Estados Unidos de erosio-nar por la fuerza a la OPEP, que tan-to Iraq como Libia fueran objeto desanciones y posteriormente de inter-venciones militares que abrieron lainversión petrolera fundamental-mente a empresas estadounidenses.

Michael T. Klare, considerado unode los teóricos más importantes dela geopolítica energética, en su libroGuerra por los recursos. El futuro esce-nario del conflicto global (2003),10 es-tablece que en las relaciones interna-cionales hay una competencia por elacceso a los recursos energéticos.Klare afirma que los Estados im-portadores pueden considerar unagrave amenaza a su seguridad na-cional, la interrupción de los flujosde recursos energéticos que impli-quen un estrangulamiento de su eco-nomía, lo que puede conllevar al usode la fuerza militar para garantizarel acceso a esos recursos. El autorestablece una relación proporcionalentre una correlación donde la ofer-ta supere a la demanda y la dismi-nución de los riesgos de conflicto.Por el contrario, si esa correlaciónes inversa, los riesgos de conflictoserían crecientes. La centralidad delos conflictos en Medio Oriente seasocia a la concentración en esa re-gión de varios países que son gran-des productores de hidrocarburos.Klare además enfatiza en los

9 Luis E. Lander (Editor): Poder y petróleo en Venezuela, FACES-UCV, Caracas, 2003.10 Michael T. Klare: Guerra por los recursos. El futuro escenario del conflicto global, Urano, S.A.,Barcelona, 2003.


«puntos de estrangulamiento deltránsito petrolero mundial», comootro elemento a tomar en cuenta enrelación a la seguridad energética. Osea, aquellas regiones por donde serealiza buena parte del comercio pe-trolero, y que son susceptibles, encaso de interrupción, de generar undesabastecimiento artificial e infla-ción en la cotización de los hidrocar-buros.

En su doble función de editor ycontribuyente, Philippe Le Billon enel libro The geopolitics of resource wars.Resource dependence, governance andviolence (2005)11 expone que la ex-pansión global de los Estados quepertenecen al núcleo del sistema ca-pitalista no solo ha estado motivadapor rivalidades intersistémicas, sinopor la denegación del acceso estra-tégico a los recursos. Le Billon co-menta que en el pensamiento occi-dental el tema de los recursos ha sidodominado por una ecuación dondese combinan el comercio, la guerra,el poder y la libertad de navegación.Sostiene que la vulnerabilidad antela escasez de petróleo ya se encon-traba presente desde la Primera Gue-rra Mundial en el pensamiento es-tratégico de las principales potencias,idea que fue reforzada en el trans-curso de la segunda conflagraciónmundial. También argumenta quefue durante la época de la GuerraFría donde se consolidaron variasiniciativas para evitar o amortiguar

la dependencia occidental de impor-taciones de recursos energéticos, queincluían: el despliegue militar en zo-nas contiguas a los sitios de explo-tación, el almacenamiento de recur-sos estratégicos, el apoyo diplomá-tico, las guerras clandestinas, losgolpes de Estado y el apoyo a losregímenes aliados en países produc-tores, así como el apoyo a las em-presas transnacionales del sectorenergético aliados y acuerdos co-merciales favorables.

La posesión y explotación del pe-tróleo según Le Billon, incide de ma-nera fundamental en el balance depoder, tanto al interior de una regióncomo en relación con actores ex-trarregionales. Esto puede apreciar-se en los Estados del Golfo, cuyo rit-mo ascendente de gastos en defensales permite mantener una modernacapacidad militar complementadapor vínculos geoestratégicos con laspotencias Occidentales, que mantie-nen un despliegue permanente enbases militares, con lo que supuesta-mente mantienen seguras las fron-teras ante la hipotética emergenciade disputas con fundamento histó-rico.

Otro de los expertos más influyen-tes, citado recurrentemente en la lite-ratura sobre el tema es Daniel Yergin,cuyo libro The Prize: The Epic Questfor Oil, Money, and Power (1991),12

enmarca con precisión el momentoen que, durante la administración

11 Philippe Le Billon (Editor): The geopolitics of resource wars. Resource dependence, governanceand violence, Frank Cass, London, 2005.12 Daniel Yergin: The Prize: The Epic Quest for Oil, Money, and Power, Simon & Schuster, NewYork, 1991.


Nixon, fueron abolidas las cuotas deimportación de petróleo ante un au-mento considerable de la demandainterna, que fue casi duplicada en-tre 1970 y 1973, planteando por pri-mera vez el tema de la vulnerabili-dad a las importaciones de petróleo.De esta manera apareció como res-puesta la diversificación de las fuentesde importación, como una expresiónconcreta de la diversificación de ladependencia. En toda substancia sepuede afirmar, que a partir de esaépoca la sociedad estadounidense dela segunda postguerra mundial, enla que la generación baby boom espe-raba realizarse como clase media, fueque comenzó el declive del sueñoamericano. Peor aún: si en las elitespolíticas árabes se manejaba desdela década de 1950 el uso del petró-leo como un arma política para lo-grar concesiones territoriales de Is-rael –algo imposible ante los abun-dantes suministros petroleros deTexas–, para la década de 1970 estoera viable por el aporte que realiza-ban los países árabes al monto glo-bal del consumo petrolero. Es decir,la cuarta guerra árabe-israelí o delYom Kippur, fue el momento en queel petróleo se convirtió por primeravez en arma política.

Veinte años después, Yergin tribu-tó The Quest: Energy, Security and theRemaking of the Modern World(2011).13 En ese texto Yergin reflexio-na sobre el concepto de pico petrole-ro o cénit petrolero (peak oil), punto

de la tasa máxima de extracciónmundial de petróleo, tras el cual latasa de producción entraría en de-clive, generando un aumento de losprecios del petróleo y de los costosde producción en los países impor-tadores netos. A pesar de que Yerginsostiene que la abundancia de loshidrocarburos se sostendrá por untiempo prolongado, estima que elmayor reto será asegurar la disponi-bilidad de energía en el futuro, anteuna demanda creciente. Por ello con-sidera crucial el desarrollo de nue-vos recursos energéticos mediante lainnovación y la introducción de nue-va tecnología. A su vez, Yergin plan-tea que uno de los horizontes posi-bles sea la creciente incorporación alconsumo energético global de petró-leos no tradicionales o no convencio-nales –más pesados, más difíciles deextraer, y de procesamiento más cos-toso–, como un elemento esencial dela seguridad energética. A esta últi-ma la ve como la combinación delacceso a los suministros energéticos–con precios asequibles–, en un ám-bito de relaciones –preferentementeno hostiles– con los países producto-res netos y la incidencia de la ener-gía como dimensión de la seguridadnacional, en un contexto en que elcomercio de la energía adquiere unanaturaleza transfronteriza.

Yergin sostiene que los actos de pi-ratería contemporánea en las princi-pales rutas marítimas de transportede petróleo y gas natural, los ataques

13 Daniel Yerguin: The Quest: Energy, Security and the Remaking of the Modern World, The PenguinGroup, New York, 2011.


cibernéticos contra infraestructuracrítica en los segmentos productivosy de suministro de energía, así comola inestabilidad política en los paísesproductores netos de hidrocarburos,se constituyen en debilidades y ame-nazas para el sistema energético. Enrazón de ello, deben ser tomados encuenta en el marco de la seguridadenergética.

Por último, dicho autor sostieneque el nuevo paradigma energéticopudiera estar en construcción por losdesafíos que impone a la humanidadel cambio climático. Por esa razónseñala que la actual matriz energéti-ca otorga un mayor protagonismo ala extracción y consumo de gas na-tural, incluido el asociado a la explo-tación de las lutitas. Pero tambiénhace hincapié en que los efectos delcambio climático podrían establecerun puente entre las fuentes conven-cionales de energía, basadas en loshidrocarburos, y las energías reno-vables. Yergin también introduce elconcepto de la conservación o la efi-ciencia energética, como forma demantener un crecimiento económi-co sostenido sin sobrecargar la de-manda energética mundial de hidro-carburos.

En A Century of War. Anglo-American Oil Politics and the NewWorld Order (2004),14 William Eng-dahl, coloca la competencia por elcontrol de los recursos energéticosentre un declinante Imperio Británi-co y un ascendente Estados Unidos,

que, junto a la exigencia de renun-ciar a la amplia periferia colonialbritánica, forzó la hegemonía esta-dounidense y en particular en el sec-tor energético a través del PlanMarshall. Engdahl complejiza el aná-lisis de la relación entre el sector pe-trolero y los conflictos armados,cuando revela que en la llamadaGuerra del Yom Kippur, más quegolpear la economía estadouniden-se con el aumento del precio petro-lero en casi un 400%, los Estados delMedio Oriente involucrados en elembargo petrolero –y en especialArabia Saudita que comenzó a finan-ciar el déficit presupuestario estado-unidense y británico con sus petro-dólares–, permitieron con los altosprecios que Reino Unido pudierahacer económicamente viables losnuevos campos de producción en elMar del Norte. A la vez, se ralen-tizaba el crecimiento de dos econo-mías que dependían de las importa-ciones petroleras y competían por elliderazgo de la economía mundial:la República Federal Alemana y Ja-pón. A principios de 1973, el ClubBilderberg había acordado ese incre-mento substancial del precio petro-lero, y Henry Kissinger –que habíaparticipado de la reunión–, fue elencargado de alentar secretamentela guerra ante Egipto y Siria, a la vezque daba seguridades de su apoyo aIsrael.

Engdahl complementa su excelen-te libro, de referencia en los estudios

14 William Engdahl: A Century of War. Anglo-American Oil Politics and the New World Order,Pluto Press, London, 2004.


de geopolítica energética, al comen-tar esa dimensión tanto en la desin-tegración de la antigua RepúblicaFederativa de Yugoslavia (1995-1999), como en la Tercera Guerra delGolfo (2003). En el primero de loscasos, estaba la visión de crear unaruta alternativa desde el Caspio has-ta Europa, controlada por EstadosUnidos, para abastecer a Europa,tarea asignada a Halliburton cuan-do estaba como miembro prominen-te de su directorio Dick Cheney –lue-go vicepresidente de Estados Unidosen el mandato de George W. Bush–.El propio Cheney apreciaba antes dellegar a la presidencia que los ritmosde crecimiento del capitalismo cen-tral necesitaban de inmensas canti-dades de energía barata en un mun-do consumidor de petróleo. Y sien-do el Medio Oriente el asiento de lamayor parte de la producción, conuna altísima eficiencia, no quedabaotra opción que despojar de ese pe-tróleo a los Estados nacionales quecontrolaban ese recurso. Por eso laprimera fase era la guerra contraIraq, decidida tempranamente en2001, antes del ataque al WorldTrade Center del 11 de septiembre.

Mary Kaldor et al (Editores), en sulibro Oil wars (2007),15 las autorasafirman que existe una conexión di-recta entre la posesión abundante derecursos energéticos, en particularpetróleo, y los conflictos armados–incluidos los internos–, donde se re-lacionan una conducta depredatoriade los recursos energéticos fósiles con

una economía rentista. Se citancomo ejemplos los conflictos enNagorno Karabakh y Chechenia,influenciados por las preocupacionesrusas en torno al control de los cam-pos petroleros del Cáucaso. Tambiénse mencionan los intentos separatis-tas en Nigeria, Indonesia y Angola,en regiones con vastas reservas depetróleo, así como el papel jugadopor este recurso en la financiaciónde los conflictos armados en esos te-rritorios. Mención especial se hacedel caso colombiano, donde el pre-supuesto militar ha sido engrosadoa partir de los altos ingresos que haobtenido ese Estado por la renta pe-trolera.

En otro sentido, los autores del li-bro analizan la participación direc-ta o indirecta de actores externos enesos conflictos, interesados en acce-der a las commodities energéticas.Dichos actores no solo toman parteactiva en los conflictos, sino que ade-más han cambiado hacia una estra-tegia de poder blando para favorecersus intereses a largo plazo, al esta-blecer medidas de pacificación, es-tabilización y prevención de los con-flictos. Esto último debido en granparte a la presión de las sociedadesciviles involucradas directamente enlos conflictos.

Las autoras también hacen refe-rencia al cambio de régimen que pro-mueven las potencias occidentalespor razones de «seguridad nacio-nal», en particular Estados Unidos,para asegurar «gobiernos amigables»

15 Mary Kaldor, Terry Lynn Karl y Yahia Said (Editors): Oil wars, Pluto Press, London, 2007.


que permitan el acceso de dichas po-tencias a vastos recursos energéticos,en especial en Medio Oriente/AsiaCentral, citándose concretamente elcaso de Iraq.

Para Mahmoud A. El-Gamal yAmy M. Jaffe, existe una relaciónentre los intentos de abandonar eldólar estadounidense como monedade referencia para sus exportacionesde commodities energéticas o la inten-ción de establecer acuerdos comer-ciales de finalidad similar con la Re-pública Popular China, por parte dealgunos países productores en elMedio Oriente, y la postura hostil deEstados Unidos hacia algunos paí-ses en concreto, como Iraq e Irán. Ensu libro Oil, Dollars, Debt, and Crises.The Global Curse of Black Gold(2010),16 ambos autores afirman quelas medidas para desalentar medidasfinancieras que puedan debilitar aldólar estadounidense en favor deleuro.

Como bien afirman los autores, laalianza entre los sectores militar, fi-nanciero y energético de EstadosUnidos ha modelado la política ex-terior estadounidense por décadas.Basados en un análisis del AhramCenter for Political and StrategicStudies (ACPSS), primer tanque pen-sante en el Medio Oriente, los Esta-dos Unidos emplean no solo su in-fluencia política y financiera paraacceder a los recursos energéticos enesa región. Según esa institución

académica, también emplean su po-derío militar de forma violenta conel objetivo de facilitar las licitacionesen favor de las empresas transnacio-nales estadounidenses del sectorenergético, a la vez que proveen loscontratos de «reconstrucción» a otrasempresas de la misma nacionalidad.Esto genera un círculo cerrado de re-sentimiento antiestadounidense en laregión.

Daniel Moran y James A. Russell,editores del libro Energy Security andGlobal Politics. The militarization ofresource Management (2009),17 anali-zan las dimensiones estratégicas dela seguridad energética, en particu-lar cuando el acceso a esos recursosson objetos de una competencia mi-litar. En el libro se exploran diver-sos riesgos que podrían aumentar encondiciones de creciente competen-cia económica por recursos escasos,así como la variedad de problemasque se derivarían de una pérdida deconfianza en la equidad y eficienciadel mercado, tanto por los principa-les productores de hidrocarburos,como por los principales consumido-res. Los autores consideran que laevolución política en Asia Central,Rusia, China, Venezuela y las nacio-nes productoras en el Medio Orien-te, pueden ser determinantes de lainestabilidad del mercado.

En 2009, el Comité de Asuntos Ex-teriores del Senado de Estados Uni-dos, correspondiente a la Segunda

16 Mahmoud A. El-Gamal y Amy M. Jaffe: Oil, Dollars, Debt, and Crises. The Global Curse of BlackGold, Cambridge, 2010.17 Daniel Moran y James A. Russell (Editors): Energy Security and Global Politics. The militarizationof resource Management, Routledge, New York, 2009.


sesión del 109 Congreso, publicó latranscripción de un grupo de audien-cias públicas realizadas por ese co-mité bajo el título Energy diplomacyand security.18 Ese texto resulta im-portante, especialmente porque elsenador más antiguo entre los repu-blicanos, Richard Lugar, coincide enel mismo tiempo con el futuro Secre-tario de Defensa Chuck Hagel, el excandidato demócrata a la presiden-cia en 2004 y luego Secretario de Es-tado, John Kerry, y con la fórmulaganadora del mismo partido de laselecciones en 2008 y 2012, el expre-sidente Barack H. Obama, y el exvi-cepresidente Joseph Bidden.

Lugar expresó sus preocupacionespor la dependencia estadounidensedel petróleo, y los inexistentes avan-ces para la fecha en el sector de lasenergías alternativas, especialmenteporque el sector petrolero, que con-taba con suficientes representantesen el gabinete del presidente GeorgeW. Bush, acusaba a los defensores delas energías alternativas de «idea-listas». El difunto senador previóque, en un escenario de escasez delos hidrocarburos, la seguridad na-cional y la política exterior de losEstados Unidos se verían seriamen-te afectadas.

En ese sentido, Richard Lugarmencionó las seis potenciales ame-nazas que en su criterio podían afec-tar los intereses geopolíticos de Esta-dos Unidos. La primera de ellas es elimpacto que podían tener en los

suministros los desastres naturales,los conflictos armados y los actos te-rroristas. El segundo elemento per-turbador era el crecimiento de la de-manda energética en sociedadescuyo acelerado desarrollo industrialestaba asociado al consumo de ener-gía –República Popular China, Indiay Brasil–, en un contexto de previsi-ble escasez de los recursos energéti-cos fósiles. La tercera cuestión es elempleo de los recursos energéticospor parte de los países productorescomo arma política para presionara los países productores. El cuartoelemento es que los gobiernos de paí-ses rentistas de sus recursos energé-ticos, podían obviar a la comunidadinternacional y comportarse por fue-ra de los lindes democráticos en re-lación a sus sociedades. En quintolugar, identifica el cambio climáticoen su combinación con el empleoineficiente y contaminante de lasfuentes energéticas. Y, por último,Lugar establece una conexión entreel alto costo de la factura energética,el empobrecimiento de los países con-sumidores con menos recursos finan-cieros, y el terrorismo.

Michael T. Klare presenta un ar-gumento razonable para explicar lapresencia militar estadounidense enMedio Oriente en una época de«abundancia de recursos energéti-cos». Para el común de los académi-cos estadounidenses sería un errorgeopolítico que su país cediera el con-trol de la zona, retirando sus fuerzas

18 Committee on Foreign Relations-U.S. Senate: Energy diplomacy and security, U.S. GovernmentPrinting Office, Washington, D.C., 2006. En: https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CPRT-109SPRT28001/html/CPRT-109SPRT28001.htm.


navales y aéreas. En el contexto ac-tual, Estados Unidos ha reducido susniveles de consumo y de importacio-nes de petróleo, y sigue aumentan-do notablemente su volumen de pro-ducción. Siendo así, el sentido comúnindicaría que mantener una fuerza enpresencia es costoso y no contribuyea relocalizar sus fuerzas hacia otrasáreas, algo consustancial a la idea delrebalance naval hacia Asia. En «Fromscarcity to abundance: the changingdynamics of energy conflicto»(2015),19 Klare responde esa interro-gante a partir de tres cuestionesesenciales: el compromiso de man-tener el flujo de productos energéti-cos que emanan de esa región haciael mercado mundial; la denegaciónde acceso a terceros que quieran su-plantar a Estados Unidos en el rolde «policía global»; y el manteni-miento de una fuerza disuasoria ca-paz de contener o mitigar el desa-rrollo de conflictos locales que afec-ten en alguna forma el mercado ener-gético global y por transitividad, creeinestabilidad en su propia economía.

Michael T. Klare ve como escena-rios de futuras disputas por los re-cursos energéticos dos regiones enparticular: el Mar del Sur de Chinay el Ártico. En ambos territorios sehan estimado reservas probablescuantiosas, y al existir un problemacon la delimitación fronteriza o

reclamos territoriales aún sin solu-ción, las posibilidades son mayores.Especialmente porque en un criteriocompartido emanado del Center forStrategic and International Studies(CSIS) y compartido por el Depar-tamento de Estado, el petróleo ali-menta el poder militar, el tesoronacional y la política internacional.Más allá de ser una extraordinariacommoditie en el comercio interna-cional, todos aquellos que poseenese vital recurso comprenden que esun factor determinante del bienes-tar, la seguridad nacional y el po-derío internacional.

Amy Myers Jaffe y Jareer Elass, ensu artículo «War and the oil pricecycle» (2015),20 exponen que hayconjunto de factores y actores queestán transformando geopolítica-mente el Medio Oriente. Las fronte-ras están siendo vulneradas, no solocomo consecuencia de la prolonga-ción de los efectos de la Tercera Gue-rra del Golfo (2003), o de la llamada«Primavera Árabe» (2011-2012). Enesa remodelación del Medio Orien-te tiene un rol creciente la rivali-dad entre varias potencias regiona-les (Arabia Saudita, Irán, Turquía,Qatar y los Emiratos Árabes Uni-dos). Pero también participan deese proceso formaciones irregularesque incluyen a las fuerzas del Es-tado Islámico (ISIS), organizaciones

19 Michael T. Klare: «From Scarcity to Abundance: The Changing Dynamics of Energy Conflict»,Penn State Journal of Law & International Affairs, Vol 3, No.2, University Park, 2015. En: http://elibrary.law.psu.edu/jlia/vol3/iss2/4.20 Amy Myers Jaffe y Jareer Elass: «War and the oil price cycle», Journal of International Affairs,Vol. 69, No. 1, New York, F/W 2015. En: http://blogs.cuit.columbia.edu/jia/files/2016/03/JaffeElass_WarandOil.pdf.


remanentes de Al Qaeda, milicias(sunitas, chiitas, kurdas), y organi-zaciones de antigua data en la resis-tencia contra la ocupación israelí(Hezbollah y Hámas). Todas estasfuerzas intervienen en mayor o me-nor medida en el conflicto armadosirio. Uno de los elementos más no-torios y sensibles de esa disputa esen torno al control de la producciónpetrolera, capacidades de refina-ción, ductos y parque automor parael transporte del petróleo y sus de-rivados.

Paralelamente, el conflicto se com-plejiza con la participación de otrosactores extrarregionales como Rusiay Estados Unidos, con intereses geo-políticos en la región. Y aunque nosea visible las afectaciones que pro-voca en el mercado energético glo-bal, potencialmente puede afectar lasinstalaciones energéticas regionalescomo ya está sucediendo en Siria,donde la reconstrucción de su infra-estructura será costosa y lenta. Estotraería consecuencias desastrosaspor la importancia que tiene la ofer-ta energética de Medio Oriente en eltotal global.

Harold Schobert, profesor eméri-to en Ciencias de los Combustiblesen la Universidad Estatal dePennsylvania, en su libro Energy andsociety: an introduction (2014),21 inclu-ye un capítulo al tema de la geo-política petrolera y del gas. Fija ini-cialmente su atención en la diferen-cia conceptual entre recursos y

reservas petroleras –probadas, pro-bables y posibles– que serían econó-micamente viables para la explota-ción. También incluye los recursoscondicionales, aquellos que estarían enun entorno subeconómico, es decir,aquel cuya extracción sería demasia-do cara empleando la tecnología dis-ponible. Lo anterior se evalúa a te-nor de la posibilidad de que los pro-ductores netos puedan emplear elpetróleo como un arma política parapresionar a los países consumidoresnetos. Ello, en opinión del autor,puede sobrevenir en presencia del«pico petrolero», que estima podrádilatarse recurriendo a la explota-ción de reservas no convencionales,y empleando nueva tecnología en elproceso extractivo y de refinación.Pero esto a falta del descubrimientode nuevas reservas de calidad, fácilacceso y menores costos operativos,marca un horizonte que estima en-tre 2005 y 2040, con lo que podríagenerarse un shock energético sipara la época en que suceda no seha modificado sustancialmente lamatriz energética global. Entonces,en un escenario de escasez del recur-so, la variable geopolítica tendería aincrementarse, siendo probable queMedio Oriente, Asia Central (parti-cularmente el espacio postsoviético)y Venezuela sean áreas de disputa,incluso de carácter militar.

Daniel Lacalle y Diego Parrilla,autores de The energy world is flat:opportunities from the end of peak oil

21 Harold Schobert: Energy and society: an introduction, CRC Press, Boca Ratón, 2014.22 Daniel Lacalle y Diego Parrilla: The energy world is flat: opportunities from the end of peak oil,Wiley, West Sussex, 2015.


(2015),22 proponen una mirada muycrítica de los criterios convenciona-les que han permeado los análisisgeopolíticos en el sector de la ener-gía. Con un análisis pormenorizadobrindan otros elementos vinculadosal ascenso brusco de la cotizaciónpetrolera entre 2008 y 2009, asocia-da a los subprime o bonos basura delsector inmobiliario. Cuestionan acre-mente el vínculo entre inflación delas commodities energéticas y los con-flictos armados, aduciendo un exce-dente de oferta y una reducción dela demanda –incluida la China, atenor de su desaceleración económi-ca. Exponen como evidencia empí-rica los casos recientes de la caídaabrupta de la producción libia conposterioridad al derrocamiento deMuammar El Khadaffi, la ocupaciónde una amplia zona petrolera al nor-te de Iraq por el Estado Islámico, y elmás reciente conflicto en el orientede Ucrania –que incluye la reincor-poración de Crimea bajo soberaníarusa, así como los prolongadosenfrentamientos entre las fuerzasgubernamentales de Kiev con lasautodenominadas repúblicas popula-res que ocuparían el territorio deNova Rossiya. En este último caso,exponen dos estrategias diferentes dediversificación: la rusa, a través dela construcción de un entramado degasoductos que rodean a Ucrania,evitando el paso por su territorio parallegar al mercado de Europa Occi-dental; y la decisión europea de di-

versificar más sus suministradores degas natural, combinada con el aho-rro energético y la explotación derecursos propios. Y concluyen otor-gando un rol de extrema importan-cia en la geopolítica de Washingtonal desarrollo de los hidrocarburos noconvencionales (lutitas).

El libro The geopolitics of shale gas(2014),23 publicado por el Centro deEstudios Estratégicos de La Haya,analiza el crecimiento de la produc-ción doméstica de gas natural enEstados Unidos a partir de la frac-turación hidráulica o fracking, y comoello incide vigorosamente en elrediseño de la política energética deese país. A la vez, los autores del textoconsideran que, con la extracción depetróleo, Estados Unidos no solopodría reducir considerablementesus importaciones, sino además con-vertirse en el primer productor de esehidrocarburo para 2020, otorgándo-le «grados de libertad» adicionalespara poder maniobrar en su políticaexterior incluso con países produc-tores netos de petróleo, de quienesha importado tradicionalmente unaparte importante de su consumo.Incluye el libro la referencia expresaa la influencia que la llamada revo-lución del gas shale puede producir enEuropa, cuya matriz energética con-sume gas natural importado, espe-cialmente en referencia al suminis-trado por Rusia.

Vikram Rao, quien ha sido consul-tor y miembro de junta de varias

23 The Hague Centre for Strategic Studies and TNO: The geopolitics of shale gas, De Swart, TheHague, 2014.


empresas e instituciones que laboranen el campo de la energía, tributa ensu libro Shale Oil and Gas: The Promiseand the Peril (2015),24 un ponderadoanálisis sobre el proceso de la revolu-ción del shale gas. En ese texto plan-tea al reto ruso de utilizar el sumi-nistro de gas a Europa Occidentalcomo un arma de negociación polí-tica, la posibilidad de reducir su efec-tividad transfiriendo tecnologíae invirtiendo en desarrollar el gas delutitas presente en Polonia y ReinoUnido. También incluye la posibili-dad del comercio triangular de GasNatural Licuado (GNL), previamen-te adquirido por Estados Unidos enQatar, con lo cual reduciría el costodel MBTU (Millones de UnidadesTérmicas Británicas). Por último, ycomo la geopolítica energética tam-bién comprende la disputa por losmercados receptores, se plantea laviabilidad de las exportaciones a Ja-pón (post-Fukushima) de GNLa partir de la explotación de esquis-tos estadounidenses, así como la in-versión en el desarrollo de proyec-tos extractivos para esas fuentes noconvencionales en la República Po-pular China.

Rao también hace un aporte sus-tancial acerca de un tema del que enrealidad se comenta poco, el vínculodirecto que existe entre la capacidadde despliegue de las fuerzas arma-das estadounidenses y la seguridad

energética, pero no en los términosmás comunes de la presencia militaren zonas productoras de hidrocar-buros, sino del consumo de combus-tible de las fuerzas armadas. En 2010se estimaba en 5 billones de galonesde fuel oil. Y entonces anuncia que,como parte de la seguridad energé-tica, el sector de defensa de ese paíspodría progresivamente comenzara utilizar fuentes renovables en susinstalaciones militares, emplear me-tano como combustible vehicular, loque reduciría los gastos e incremen-taría la eficiencia. Y como últimopunto, acudir a fuentes locales deenergía en aquellos lugares dondetuvieran destacadas fuerzas fuera desu territorio.

Finalmente, resulta provechoso elestudio de Fernando Pimentel, O Fimda Era do Petróleo e a Mudança do Pa-radigma Energético Mundial: Perspec-tivas e Desafios para a Atuação Diplo-mática Brasileira (2011),25 pues su lec-tura contrastada con la realidad delos últimos dos años, desmitifica losargumentos del Fondo MonetarioInternacional (FMI) en relación a lainfluencia que puede ejercer en lacotización internacional los recortespetroleros de la OPEP. Más aún, sepercibe que, ante un futuro pico pe-trolero, es posible modificar lenta-mente la matriz energética global entérminos de una transición induci-da a un paradigma postpetrolero

24 Vikram Rao: Shale Oil and Gas: The Promise and the Peril, RTI Press Publication, Chapel Hill,2015.25 Fernando Pimentel: O Fim da Era do Petróleo e a Mudança do Paradigma Energético Mundial:Perspectivas e Desafios para a Atuação Diplomática Brasileira, Fundação Alexandre de Gusmão,Brasilia, 2011.


–lo cual implica voluntad política yapoyo financiero desde los centrosdel sistema capitalista– en fecha pos-terior a la década de 2030. Y elloimplicaría abaratar los costos de laobtención de la energía renovable,generar un mercado global para losagrocombustibles, sustituir progresi-vamente en el sector automotor el seg-mento consumidor de combustiblepor otro que funcione a partir de eseportador energético o de electricidad.

En todo caso, varias potenciasmedias regionales, algunas de lascuales conforman los BRICS o tienenrelevancia en el comercio internacio-nal, serían severamente afectadasante un previsible pico petrolero.Entre ellas destacan: China, India,Sudáfrica, Corea del Sur y Turquía.Recordando el vínculo que existeentre la capacidad de sostener el gas-to energético, la seguridad energéti-ca y la proyección de poder interna-cional, las economías de esos paísesse encontrarían en una situaciónmás vulnerable que otros países queson productores netos de hidrocar-buros, cuentan con fuentes suficien-tes para varias décadas o más de unsiglo a los ritmos de crecimiento y con-sumo actuales, y han comenzadoa invertir crecientemente en otras mo-


Mary Kaldor, Terry Lynn Karl y Yahia Said (Editors): «From scarcity toabundance: the changing dynamics of energy conflict», Penn State Journalof Law & International Affairs, Vol.3, No. 2, 2015.

dalidades de generación de energía,tanto para los sectores doméstico,productivo como para el transporte.

Conclusiones

Innegablemente, la lucha por elcontrol –y denegación a terceros– delos recursos energéticos, y de los te-rritorios estratégicos para su trans-porte, almacenamiento e industria-lización petroquímica, están en elepicentro de los conflictos globales.El horizonte de escasez o inviabi-lidad económica que previsiblementepueden alcanzar los recursos ener-géticos fósiles en su condición de norenovables, pudiera intensificar lapugna por estos recursos. Su mayoro menor acceso, ralentizará o pro-fundizará la relativa progresión delconjunto de fuentes de energía reno-vable y el cambio de paradigmaenergético hacia otro más amigablecon el medio ambiente. En igual me-dida, la concentración de estos recur-sos en Estados con políticas más na-cionalistas o abiertas a la voracidaddel capital transnacional, determina-rá la probable colisión de intereses–e incluso los conflictos armados enel futuro– entre productores y con-sumidores netos.


Richard G. Lugar y R. James Woolsey: «El nuevo petróleo. ¿Por qué cam-biar?», Foreign Affairs Latinoamérica, Vol.4, No. 4, México, D.F., 2010.

Rosío Vargas Suárez: «Ensuring Energy Security», Foreign Affairs, Vol.85, No. 2, New York, Mar/Abr 2006.

Silvia Creponi: Energy, environment and international conflicts: the energypolitics of the U.S. Presidents James Earl Carter and Barack Hussein Obama,Universita Cà Foscari, Venezia, 2012/2013.

Clay Ramel: Reconsidering the Roots of Crude Coercion: a PolicymakingAnalysis of ‘the Oil Weapon’, Center for International Security andCooperation (CISAC), Washington, D.C., 2012.

La comunicación política en los conflictos internacionales:algunas aproximaciones

Carlos Cabrera Rodríguez

[email protected] en Ciencia Política

Profesor Titular en la Facultad deFilosofía e Historia

de la Universidad de La Habana

Sandra Bulté Ramos

[email protected] en Sociología.

Especialista Comercial en la Agencia deTurismo Cultural «Paradiso» (ARTEX)

Resumen: En el texto se aborda la génesis del empleo de la comunica-ción política en el plano de las rela-ciones internacionales, particular-mente en las relaciones conflictuales internacionales. Se expone el papel de los medios de comunicación ma-siva en dichos conflictos, haciendo énfasis en algunas de las operacio-nes psicológicas y de las técnicas a partir de las cuales se desvirtúa, manipula y falsifica la información sobre la realidad internacional.

Palabras clave: Comunicación po-lítica, medios de comunicación ma-siva, relaciones conflictuales interna-cionales, operaciones psicológicas, propaganda.

Abstract: It is addressed in the pre-sentation, the genesis of the use of political communication in the field of international relations, mainly in the conflictive international relations. Reference is made to the role of the mass communication means in such conflicts, making emphasis in some psychological operations and in the techniques from which the information about interna-tional realities are distorted, manipu-lated and falsified.

150 Carlos Cabrera Rodríguez - Sandra Bulté Ramos

Keywords: Political communication,mass communications means, conflic-tive international relations, psychologi-cal operations, propaganda.

Ya desde su tiempo el célebreconflictólogo Karl von Clausewitzsignificaba el hecho de que la guerrano era otra cosa que la continuaciónde la política por otros medios. LaHistoria ha confirmado el hecho deque han sido precisamente los me-dios violentos en los que se ha basa-do la continuidad de tales políticas.Sin embargo, resulta también un he-cho no menos importante a la luzde la historia de este último siglo, elque se observe el papel cada vez máscreciente que tienen los procesos decomunicación en general, pero tam-bién y mayormente, el papel que jue-ga la comunicación política en lapreparación previa, durante y pos-terior al desencadenamiento de losconflictos armados.

Edward Bernays fue uno de losprimeros teóricos que su trabajo In-geniería del consentimiento, escritodespués de haber participado en laComission on Public Information(Comisión de Información Pública,CPI) de Estados Unidos, que tuvoa su cargo idear la maquinaria co-nocida ulteriormente como ComisiónCreel. Esta fue una comisión guber-namental de propaganda, confor-mada por bussines men, académicos,intelectuales, etc., que a través de laingeniería del consenso logra un en-foque dirigido a hacer que la genteapoye determinadas ideas y progra-mas, a partir de la aplicación de

principios científicos y estudios de opinión. A esta Comisión le bastó medio año para transformar la men-talidad de una población relativa-mente pacífica, en otra profunda-mente belicista que deseaba ir a la guerra con el fin de «salvar al mun-do» de la amenaza alemana, par-tiendo de combinar diferentes téc-nicas de publicidad con estudios psicológicos de los comportamien-tos colectivos. A través de este fe-nómeno propagandístico este país legitima su intervención en la Pri-mera Guerra Mundial frente a su población.

Otro importante teórico, también integrante de la misma Comisión Creel, Walter Lippman, tiempo des-pués señalaba que, mediante las nue-vas técnicas de propaganda, se po-día fabricar la aceptación de algo inicialmente no deseado que siguie-se una agenda determinada.

El primer ejemplo del papel de los medios de comunicación en el tra-bajo de convencimiento de una po-blación para que la misma apoyase la guerra, se dio precisamente, como ya se indicó, en los Estados Unidos bajo el mandato de Woodrow Wil-son, quien precisamente logró su triunfo presidencial en 1916, partien-do de promover una campaña pro-pagandística bajo el rótulo de «Paz sin victoria», en el contexto de la Pri-mera Guerra Mundial.

Procesos análogos ocurrieron en Inglaterra y Francia. Se trataba de con-trolar el pensamiento de la inteligen-cia norteamericana con el fin de utili-zarla en la tarea de arrastrar a una

151La comunicación política en los conflictos internacionales:algunas aproximaciones

población en su mayoría contrariaa la guerra, desatando el miedo y elterror dentro de la misma, al tiempoque exaltaba su fanatismo patrióticoen el llamado de ser los elegidos parasalvar al mundo. Para ello se necesita-ba del concurso de una reducida eliteintelectual –convertida en una clase es-pecializada–, que indujese al resto del«rebaño desconcertado» al decir deLippman, a cumplir con el «interésnacional común». De esta forma di-cha elite era la única con capacidadanalítica para la toma de decisiones enaras de ese interés, asistiendo así a loque Noam Chomsky ha dado en lla-mar «democracia del espectador».

Ya desde las décadas del 20 y 30del pasado siglo, Harold Lasswell,uno de los fundadores de la comu-nicología norteamericana, señalabaque su gobierno no podía engañarsepor los preceptos de la democracialiberal de que los propios individuoseran los mejores jueces de sus inte-reses particulares, señalando que eraprecisamente un reducido círculodotado de capacidad lógica racional,el encargado de convertirse en ver-dadero juez de los intereses públicos,evitando así los juicios erróneos del«rebaño desconcertado», y sus posi-bles desvíos democráticos.

Con el tiempo, esta clase especiali-zada, devino vehículo fundamental enla creación de los cimientos de la in-dustria de las relaciones públicas, queen manos del mundo empresarial y lasgrandes corporaciones, estaba desti-nada al control de la opinión pública.

El poder financiero de la industriade las relaciones públicas es solo

comparable con el de la industria deguerra, siendo su finalidad el evitartoda acción que, proviniendo de lamayoría de la población, pudieraponer en riesgo el equilibrio del sis-tema. Para ello era necesario mante-ner a esa mayoría aislada, atomi-zada, segregada, domesticada comopermanente espectador pasivo. Sinembargo, mantener a esta mayoríadomesticada ha sido una cuestiónharto difícil. El síndrome de VietNam fue un ejemplo elocuente quehabría que evitar. Lo mismo ocurrecon la necesidad de supresión de laactividad sindical, de las huelgas,o sea, de todo síntoma de disidenciarespecto al sistema.

Durante las guerras que se han desatado por parte de las potencias imperialistas, particularmente por los Estados Unidos, la propaganda era orientada primeramente por los Es-tados, pasándo a ser después una fun-ción de las grandes corporaciones de la información, las cuales la hacían camuflarse bajo el sentido de mera información fidedigna, de «única ver-dad». Este tipo de información es, sobre todo, un determinado enfoque que se nos suministra de una reali-dad que se nos selecciona de antema-no, después de ser sometida a un fé-rreo control y a la correspondiente censura y que nos induce a una lec-tura, la «única posible». Así tenemos la actividad de la RCA (Radio Cor-poration of America) en la década del 20, y durante la postguerra la VOA, la USIA, la CIA, etc.

Contra los países exsocialistas eu-ropeos existieron múltiples ejemplos


de una coordinada labor de «infor-mación» en las respectivas lenguasde estos países y pueblos. Radio Li-bertad, Radio Europa Libre resultanen este sentido algunos de los ejem-plos más elocuentes. A un influjo si-milar han sido sometidas las expe-riencias transicionales socialistasasiáticas.

En relación con Cuba, más de unadecena de estaciones han radiadopropaganda subversiva a lo largo delas décadas de Revolución en el po-der, como parte de su estrategia deguerra total contra nuestro país.Dentro de este concierto de estacio-nes radiales destaca desde RadioWOBA «La Cubanísima», RadioWHRC «Cadena Azul», Radio CubaLibre, Radio Abdala, Radio «Cami-lo Cienfuegos», Radio Onda Libre,Radio Alpha 66, Radio AntorchaMartiana, Radio Cuba al día, RadioLibertad cubana hasta la mal llama-da «Radio Martí». En febrero del2002, se creó la Oficina de Influen-cia Estratégica (OIE) con el fin deinundar el éter con información afína los intereses de los Estados Unidos.

La manipulación de la informa-ción a toda hora y en todo momentosigue siendo una técnica por exce-lencia. Su objetivo inmediato es tra-bajar en el plano emocional de losindividuos, en tanto la guerra comotal constituye un fenómeno que na-die o casi nadie desea, la tarea en-tonces de los grandes pulpos de lainformación es hacer creíble su ne-cesidad. Nunca sería lo mismo pen-sar que valga la pena morir por pe-tróleo, que tras el manto de la defensa

y salvaguarda de los intereses de lanación elegida para salvar al mun-do del terrorismo –aunque la propor-ción de las pérdidas entre agresoresy agredidos sea 1/300–.

La manipulación es la técnica quepartiendo del control de las motiva-ciones de los sujetos a los cuales vadestinada dicha acción, persigueorientar la atención y el favor de es-tos hacia un fin específicamente pre-determinado: la influencia de la con-ducta humana. En esta técnica separte de premisas falsas, las cuálessuelen ser presentadas como verosí-miles e incluso como ciertas, aunqueel sujeto del cual parte la acción demanipulación conoce su naturalezapero la mantiene escondida. En estecaso el argumento puede ser falaz.El sujeto manipulador parte de lasconclusiones que quiere imponer ypara ello se vale de determinadaspremisas que considere oportunas.Por otra parte, este suele desarrollarsus acciones en el terreno de la am-bigüedad o de la mentira porque sepersiguen unos objetivos éticamentecondenables. El proceso de la mani-pulación se caracteriza por:

1. Ser parte del supuesto de la com-petencia comunicativa del sujetode la manipulación, aunque des-conozca los aspectos fundamenta-les del proceso.

2. La existencia de dos niveles deintencionalidad, uno escondidopero que será el real y el que do-minará el proceso, y otra operan-te, constituido por el discurso quese querrá transmitir.


3. La existencia de dos niveles de len-guaje como en todo uso retórico.

4. La naturaleza de las razones y delos argumentos utilizados.

5. La existencia de la simulación, noen cambio la mentira, la cual po-drá darse o no.

La manipulación se instrumen-taliza fundamentalmente a travésdel lenguaje. A través de este se per-sigue conseguir unos fines ajenos algrupo que pretende manipular ydesde luego al margen de la libertadde los individuos que componen estegrupo.

En la manipulación se presentandos niveles de intencionalidad, unode los cuales no es conocido por elreceptor al ser ocultado intenciona-damente por el emisor. Es en el niveloculto, ambiguo, y desconocido, enel que se produce la manipulación.Los recursos de la manipulación sonvariados y van desde la ocultaciónde información o su deformación,a la mentira y la propaganda. Elocultamiento de cierta informacióno la deformación de la que se publi-ca, es una manipulación del aconte-cer internacional.

La mentira no es la única ni la másgrave de las técnicas de manipula-ción; además, descubrir o desenmas-carar las mentiras de un discursopuede llegar a ser una tarea bastan-te complicada. Es mucho más ase-quible analizar y desmontar un dis-curso del que se presume que es ma-nipulador, a través del análisis detodas las figuras retóricas como pue-den ser las falacias de argumenta-

ción, las incoherencias, las contradic-ciones, las metáforas, los juegos depalabras, los eufemismos, las deriva-ciones, etcétera.

Para que los motivos de una gue-rra sean comprensibles, creíbles y sejustifiquen por sí mismos, resultanecesario que el guion de dicha tra-ma cuente, no solo con una buenajustificación o pretexto, sino ademáscon una población aterrorizada que,aunque no llegue a los niveles rojoo naranja en la escala del miedoa morir, si pueda llegar a matar pormiedo. De esta forma, del miedo sepasa al odio y ambos sentimientosinducen por si solo a una poblaciónpacífica a ir a la guerra, y luchar con-tra los que la amenazan en defensapropia, convirtiendo un mezquinointerés en el más sagrado de los de-beres. Es por eso que la misma ocu-pa las planas centrales de los princi-pales diarios convirtiéndose en lo quealgunos autores han dado en llamarla hipernoticia orientada a la crea-ción de hiperemociones.

Por ejemplo, con el lanzamiento de la bomba atómica en Hiroshima y Nagasaki no se perseguía un objeti-vo militar, si se tiene en cuenta que ya en ese momento los destinos de aquella guerra ya eran un hecho, pero si el objetivo de persuadir al mundo de la superioridad militar norteamericana, convertir al resto del planeta en su rehén a través del pá-nico y el terror. El avivamiento den-tro de la población del miedo a los enemigos, ha sido otro de los subter-fugios reiteradamente utilizados. Ya en los años 30 del pasado siglo, Hitler


de la mano de Goebbels, a través deuna bien orquestada propaganda, sededicó a difundir el miedo entre lapoblación alemana con respectoa los judíos y los gitanos. Posterior-mente en el período de la postgue-rra apareció el miedo inculcado alpueblo norteamericano con relacióna los rusos, y a la «amenaza roja».

Entre las formas más empleadasen la manipulación de la informa-ción en torno a la propaganda sobreel acontecer internacional se encuen-tran la ocultación de cierta informa-ción y la deformación de la que sepublica. En las últimas décadas, anteel desencadenamiento de un conflic-to bélico, se observa con frecuencia lafabricación de un «monstruo perso-nificado» que pone en peligro la «se-guridad nacional» del «mundo libre».Tales fueron los casos de Bishop –Gra-nada–, Noriega –Panamá–, Karmal–Afganistán– y Milosevic –Yugosla-via–, Hussein –Irak–, Kadafi –Libia–,hablar del «eje del mal» o de «60o más rincones oscuros».

Tal personificación resulta un im-portante vehículo para incorporar alos dubitativos, y aun cuando den-tro de la campaña se declare abier-tamente el interés expreso por aca-bar con el sujeto, mantenerlo vivopuede resultar una decisión conve-niente si es que se le quiera echarmano en un momento dado comoocurrió más tarde con Bin Laden–Afganistán–.

El manejo de la mentira es otro delos procedimientos que intervienenen la manipulación de la informa-ción. Aún y cuando a largo plazo

una información falsa, no contras-table, incoherente y fuera de toda lógica se desvaloriza, sin embargo, a corto plazo como lo es el necesario para desatar una invasión, o una campaña de lucha contra el terroris-mo, si puede convertirse en un me-dio eficaz y jugar así un papel tras-cendental. No importa que después se rectifique si, como dice el dicho, «ya el mal está hecho».

Así, por ejemplo, en la primera Guerra del Golfo Bush padre utilizó como argumento la acusación de que los iraquíes habían sacado de sus incubadoras a más de 300 niños kuwaitíes, algo horrendo en su mo-mento, demostrándose más tarde la falsedad de la noticia, sin embargo sirvió en su momento de argumento para la agresión. Bush hijo, en la se-gunda guerra se apoyó en los su-puestos arsenales de armas biológi-cas y químicas en manos de los iraquíes, así como en los supuestos vínculos de la red Al Qaeda con Irak. Era necesario salvar a la nación y sus aliados del golpe biológico, la gue-rra se justificaba así ante la opinión pública norteamericana y sus alia-dos, procediendo así el Emperador a cumplir con el mandato de Dios, que, por demás, «no es neutral».

La manipulación política adquie-re un nuevo matiz cuando se mani-pula a sus propios conciudadanos, sacrificando fríamente sus propias vidas en aras del «interés de la na-ción». Los sucesos relacionados con el hundimiento –o autohundimiento–del acorazado «Maine» y con ello la muerte de más de un centenar de


personas, como pretexto para entraren la guerra entre Cuba y España ha-cia finales del siglo XIX, o el colapso –o autocolapso– de las Torres Gemelasel 11-XI/2001, que segó la vida de másde 3000 personas inocentes, y devinopretexto para el inicio de una cruza-da contra el terrorismo que se produ-ce fuera de sus fronteras y ajeno a sufactura, aun cuando no resultan he-chos totalmente elucidados por la his-toria, si engrosan ya la lista de los ne-cesarios «costos» y «autosacrificios» dela nación.

Hoy vemos como Trump en losasuntos que nos ocupan continúacasi al pie de la letra el guion al cualse ajustaron los presidentes que leprecedieron, desde Bush padre, pa-sando por Bill Clinton y Bush hijohasta Barack Obama: atacar, inva-dir, ocupar naciones usando comopretexto un torrente de mentiras ydifamaciones eufemísticamente lla-madas posverdades por los infamesmanipuladores de la opinión públi-ca mundial –que persiguen justificarlo injustificable–.

Todos conocemos la historia de lasarmas de destrucción masiva que

supuestamente tenía en su poderSaddam Hussein y que jamás se ha-llaron, ni antes de la destrucción delrégimen, ni después. Pero la trage-dia igual fue consumada a partir del2003 porque la mentira se habíaarraigado en la sociedad americana.Todos sabían, además, que el únicopaís de la región que las poseía eraIsrael, pero como es el gendarme re-gional y «socio» del imperio, eso re-sulta una nimiedad que se ocultacuidadosamente ante los ojos de laopinión pública y que intencionada-mente marginan de sus análisis losmás sesudos especialistas, y las másexcelsas cadenas de la desinforma-ción mundial.

Con el ataque de Trump a Siria,1

Washington violó, por enésima vez,la Carta de las Naciones Unidas de-mostrando más allá de toda dudaque el presunto orden mundial no estal sino un brutal e inmoral desor-den mundial en donde rige la ley dela selva, la máxima bárbara del de-recho del más fuerte.

Pero no solo eso: Trump tambiénvioló la Carta de la OEA, que en suCapítulo 2, inciso 9, dice textualmente

1 Se trata del ataque de los Estados Unidos a la base aérea Al Shayrat de Siria a partir de lainverosímil amenaza del régimen sirio, a quien se le acusó, contra toda evidencia, de haberutilizado el gas sarín que días atrás había producido la muerte de al menos ochenta personasen un ataque perpetrado en la ciudad de Jan Sheijun. Fuentes independientes, sin embargo,señalan que esa macabra operación no pudo ser causada por Damasco sino por los rebeldesamparados y protegidos por Occidente, las tiranías petroleras del Golfo y el gobierno fascistade Israel. El área en donde se produjo la masacre estaba bajo el control del Al-Nusra, rama deAl Qaeda que Naciones Unidas y EE.UU. habían calificado como terrorista. Claro está queuna parte de ese arsenal pudo haber sido capturado y escondido por Al-Nusra. Pero albombardear la base aérea de Al Shayrat Washington destruyó al equipo y el arsenal militarque presuntamente podría haber probado que fue el ejército sirio quien cometió el crimencon el gas sarín. ¿Por qué destruir la evidencia que eventualmente podría haber culpabilizado(o declarado inocente) al régimen de Al-Assad? Sobran los comentarios.


que «los Estados americanos conde-nan la guerra de agresión: la victo-ria no da derechos». Sería bueno queel Secretario General de esa siniestraorganización, Luis Almagro, tan pre-ocupado por aplicar la Carta Demo-crática contra la República Boliva-riana de Venezuela hubiese tomadonota de esto y hubiese denunciadoa Washington por su agresión a Siria,con la misma disposición con queenjuiciara a Caracas.

Los temas ponderados a través detales campañas, engendrados en loscentros de operaciones psicológicasimperiales, suelen apelar a las moti-vaciones y emociones del públicopara sustituir la razón a la hora derecibir estas ideas. Los medios masi-vos de comunicación tradicionalescomo los nuevos, basados en las Tec-nologías de la Información y la Co-municación, son herramientas clavese imprescindibles en las nuevas estra-tegias de manipulación política en lalucha por el control hegemónico, yson la base de los nuevos modelos deguerras, basadas en desgastes, difu-sión de información falsa o genera-ción de masa crítica tras la difusiónde noticias falsas o tendenciosas.

Las guerras de cuarta generaciónrequieren de la combinación de es-trategias en las que el control de losmedios de comunicación, las redesinformáticas tanto físicas: fibra ópti-

ca, cables, computadores y disposi-tivos electrónicos para el tráfico ygeneración de información, como lasredes sociales como nueva herra-mienta de difusión, resultan objeti-vos claves.

En los tiempos que corren se escu-cha el redoblar los tambores de laguerra en la Casa Blanca. Corea delNorte y Venezuela parecen encon-trarse en el orden del día de la agen-da imperial. Estar atentos a todas lascampañas que se ponen en práctica,desenmascarar los métodos y técni-cas empleados, proyectar una con-trapropaganda eficaz en cada mo-mento y escenario. Para esto últimoy parafraseando Jean-Marie Dome-nach, resulta importante reconocerlos temas que promueve el adversa-rio, desdeñarlo, ridiculizarlo, atacar-lo en sus puntos débiles, y no hacerlonunca de frente cuando su propagan-da es poderosa, mostrar como la pro-paganda del adversario se contradi-ce con los hechos, caricaturizar suestilo y sus argumentaciones si es pre-ciso haciendo bromas de su actuacióno apelando al empleo de breves his-torias cómicas, etc.

En los momentos actuales, tenermuy en cuenta todas estas cuestio-nes deberá constituir, una tarea deprimer orden dentro de las agendasde las vanguardias políticas revolu-cionarias.

El régimen internacional de control de drogas:implicaciones para la formulación de la política de cannabis

en Uruguay

Jorge Contreras Peralta

[email protected] en Estudios

en Relaciones Internacionales.Miembro del Middle Atlantic Councilof Latin American Studies (MACLAS)

y de la Latin AmericanStudies Association.

Resumen:1 La aplicación del régi-men global de control de drogas(RICD) ha impulsado a nivel globalun enfoque prohibicionista hacia lassustancias psicoactivas ilegales. Sinembargo, a nivel subnacional algu-nos estados de Estados Unidos comoCalifornia, Massachusetts, Maine yNevada en 2016; Oregón, Alaska yWashington D.C. en 2014 y Colora-do en 2012, aprobaron legalizar lamarihuana como una política alter-nativa. Uruguay en 2013, se convir-tió en el primer país en legalizar y re-gular todos los niveles del mercadode cannabis: producción, transporte,comercialización y consumo.2 Estoscambios se insertan en el debate so-bre las implicaciones del actualRICD en la formulación de políticasde droga a nivel regional y nacionalque en algunos casos se orientan a lalegalización, la despenalización, la

1 Este trabajo se presentó en la III Conferencia de Estudios Estratégicos «Transición hacia unnuevo orden internacional: desafíos, amenazas y oportunidades», auspiciada por el Centrode Investigaciones de Política Internacional y CLACSO, La Habana, 11-13 de octubre, 2017.Para su elaboración, entre otras web citadas, se consultaron: www.gao.gov y www.state.gov.2 John Walsh y Geoff Ramsey: Uruguay’s Drug Policy: Major Innovations, Major Challenges,Center for 21st Century Security and Intelligence Latin America Initiative, Washington,D.C., 2016. En: www.brookings.edu/~/media/Research/Files/Papers/2015/04/global-drug-policy/Walsh—Uruguay-final.pdf?la=en.

158 Jorge Contreras Peralta

descriminalización,3 la reducción dedaños y la prohibición.

Palabras clave: Régimen interna-cional, política de drogas, política decannabis, prohibicionismo, legaliza-ción.

Abstract: The global drug controlregime (RICD) has promoted a globalprohibitionist approach towards illegalpsychoactive substances. However, atthe subnational level some states of theUnited States such as California,Massachusetts, Maine and Nevada in2016; Oregon, Alaska and WashingtonD.C in 2014 and Colorado in 2012,approved to legalize marijuana as analternative policy. Uruguay in 2013became the first country to legalize and

regulate all levels of the cannabismarket: production, transportation,marketing and consumption. Thesechanges arise questions about on theimpacts of the current RICD in theformulation of drug policies at regionaland national level that, in some cases,are oriented towards legalization,decriminalization, decriminalization,harm reduction and prohibition.

Keywords: International regime,drug policy, cannabis policy, prohibi-tion, legalization.

Introducción

Este artículo tiene el objetivo deanalizar, desde una perspectiva his-tórica, el régimen internacional de

3 Varios países, entre ellos la República Checa, Suiza y Portugal, han decidido que penasseveras en la aplicación de la ley no son la forma más apropiada para controlar el problemade las drogas psicoactivas ilegales. Estos países han descriminalizado una o más drogas y hanvisto resultados positivos (Gleen Greenwald: Drug decriminalization in Portugal, Lessons forCreating Fair and Successful Drug Policies, Cato Institute, Washington, D.C, 2009; A.Domos³awski: Drug Policy in Portugal: The Benefits of Decriminalizing Drug Use. Global DrugPolicy Program. Lisboa, 2011. En: https://doi.org/10.1094/PD-69-451b; David R. Hershey: “DrugDecriminalizationî, Science, New York, Vol. 246, Issue 4934, Washington, D.C., 01 Dec 1989.En: https://doi.org/10.1126/science.246.4934.1104-a). En la literatura sobre la semántica delos conceptos de descriminalización y despenalización (European Monitoring Center forDrugs and Drugs Adiction (EMCDDA): Illicit Drug Use in the EU: Legislative Approaches, 2005.En: http://www.emcdda.europa.eu/attachements.cfm/att_10080_EN_EMCDDATP_01.pdf;Encyclopædia Britannica: “Opium tradeî, Encyclopædia Britannica Online: 1–2, 2008. En: http://www.britannica.com/eb/article-9105757) es difícil encontrar una definición científica precisay validada de estos dos términos, y en particular uno que sea universalmente compartido.Para esta investigación la «descriminalización comprende la supresión de una conducta oactividad de la esfera del derecho penal. La prohibición sigue siendo la norma, pero lassanciones por el uso y sus actos preparatorios ya no entran dentro del marco del derechopenal (eliminación de la noción de delito) (…) por ejemplo, sanciones administrativas sin elestablecimiento de un expediente policial (…). La despenalización significa la flexibilizaciónde la sanción penal prevista por la ley. En el caso de las drogas, y del cannabis en particular,la despenalización significa la eliminación de las penas de custodia. La prohibición siguesiendo la norma, pero la prisión ya no está prevista, aunque se puedan mantener otrassanciones penales (multas, establecimiento de un registro policial u otras sanciones penales)».(EMCDDA, ob. cit, p. 12).

159El régimen internacional de control de drogas:implicaciones para la formulación de la política de cannabis en Uruguay

control de drogas y sus efectos en laestabilidad y cambio de las políticasde drogas nacionales y viceversa, esdecir, el impacto de algunas de laspolíticas alternativas que están sien-do implementadas a nivel nacionaly debatidas a nivel internacional.

Para alcanzar el objetivo propues-to, este artículo se divide en cuatropartes. La primera parte analiza lasbases históricas de formación del ré-gimen internacional de control dedrogas (RICD). La segunda secciónanaliza la construcción del RICD visa vis la evolución del mercado desustancias sicoactivas ilegales. La ter-cera parte analiza la influencia delRICD en el cambio de la política dedrogas, como política pública, a tra-vés del policy analys con el objetivo

de ubicar el marco teórico con el quese analizará el cambio de la políticade cannabis en Uruguay. La últimaparte presenta algunas conclusiones.

Los estudios del Régimen Interna-cional4 de Control de Drogas (RICD)han propiciado el debate acerca delparadigma prohibicionista de la po-lítica de estupefacientes desarrolla-da en el seno de las agencias espe-cializadas que gestionan el problemamundial de drogas de Naciones Uni-das.5 Los estudios se han centradoen el análisis de la estructura, fisca-lización e impactos de la políticaantinarcóticos en diferentes sectorescomo la salud, la ley y el orden, lacriminalidad, entre otras áreas de lasesferas económico.6 Sin embargo, losestudios no han profundizado en las

4 El régimen internacional es definido como un conjunto de «principios implícitos o explícitos,normas, reglas, leyes y procedimientos de toma de decisiones alrededor de los cuales lasexpectativas de los actores convergen en un área determinada de las relacionesinternacionales». (Robert O. Keohane: «The Demand for International Regimes», InternationalRegimes, vol. 36, no. 2, Spring 1982, pp. 325-355. En: http://www.jstor.org/stable/2706525;Stephen D. Krasner: «International Organization Foundation Structural Causes and RegimeConsequences: Regimes as Intervening Variables», International Regimes, vol. 36, no. 2, Spring1982, pp. 185-205, p. 186./ En: http://www.jstor.org/stable/2706520).5 Julia Buxton: “The historical foundations of the narcotic drug control regimeî, World BankPolicy Research Working Paper Series, March, 2008. En: https://doi.org/doi:10.1596/1813-9450-4553; Jonas Von Hoffmann: «The international dimension of drug policy reform in Uruguay»,International Journal of Drug Policy, vol. 34, August 2016, pp. 27-33. En: https://doi.org/10.1016/j.drugpo.2016.04.015; Stephen D. Krasner, ob. cit.; Letizia Paoli, Victoria A. Greenfield y PeterReuter: «Change is Possible: The History of the International Drug Control Regime andImplications for Future Policymaking», Substance Use & Misuse, vol. 47, Issue 8-9, February2012, pp. 923-935. En: https://doi.org/10.3109/10826084.2012.663592; Constanza SánchezAvilés: El régimen internacional frente al «problema» mundial de las drogas, 2012, San Diego, Trans-Border Institute, Joan B. Kroc School of Peace Studies University of San Diego.6 David Bewley-Taylor: «The 2016 United Nations General Assembly Special Session on theWorld Drug Problem: An opportunity to move towards metrics that measure outcomes thatreally matter», GDPO Working Papers, No. 1, January 2016; David Bewley-Taylor y MartinJelsma: «Regime change: Re-visiting the 1961 Single Convention on Narcotic Drugs»,International Journal of Drug Policy, vol. 23, no. 1, 2012, pp. 72-81. En: https://doi.org/10.1016/j.drugpo.2011.08.003; Martin Jelsma: The Development of International Drug Control: LessonsLearned and Strategic Challenges for the Future, January 2011, pp. 24-25.


implicaciones del RICD en la formu-lación de políticas de drogas nacio-nales de regulación, despenalización,legalización y/o liberalización endiferentes países.

Lo anterior ha generado una revi-sión de los acuerdos y mecanismosa nivel internacional y regional parahacer frente al problema mundial delas drogas. Entre los acuerdos másimportantes se encuentran: la Con-vención Única sobre Estupefacientesde 1961, enmendada por el Protoco-lo de 1972; el Convenio sobre Sus-tancias Sicotrópicas de 1971, la Con-vención contra el Tráfico Ilícito deEstupefacientes y Sustancias Sico-trópicas de 1988 y la Convención deNaciones Unidas contra la Delin-cuencia Organizada Transnacionalde 2000 (Convención de Palermo).

La revisión del régimen internacio-nal de control de drogas, a sus másde cien años de existencia, sugiereque los problemas relacionados con

la producción, tráfico y consumo dedrogas siguen presentes con más visi-bilidad en el mundo. No obstante, apesar del consenso de su evidente fra-caso se observa que los organismosinternacionales encargados del controlde drogas, que forman una poderosaburocracia internacional, siguen pre-sentando resistencia al cambio en elenfoque prohibicionista.7

Las bases históricas del RégimenInternacional de Control de Drogas:

un panorama general

El problema mundial de las sus-tancias psicoactivas ilegales8 ha sidotratado mediante la aplicación de unrégimen internacional de control dedrogas (RICD). El RICD, considera-do como inmutable por las diferen-tes agencias internacionales, es pro-ducto de una historia institucional9

que ha pasado por varias etapas deconstrucción.10 A través del tiempo,

7 Cfr. Constanza Sánchez Avilés, ob. cit. La Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y elDelito, encargada de realizar investigación, estadísticas y asistencia a los gobiernos sobre eltema (UNODC por sus siglas en inglés), la Junta Internacional de Fiscalización deEstupefacientes, organismos que se encarga de observar la aplicación de los tratados decontrol de drogas en la materia (INCB por sus siglas en Inglés) y la Comisión de Estupefacientes,un órgano político que se encarga de formular las directrices de la política internacionalantinarcótica. Asimismo, se encuentra el Comité de Expertos en Farmacodependencia de laOrganización Mundial de Salud (OMS), el cual tiene la función de emitir recomendaciones,no vinculantes, respecto a qué sustancias deben estar sometidas a fiscalización.8 La construcción epistemológica del problema de las drogas proporciona información sobrelos discursos dominantes en el área de sustancias psicoactivas ilegales. Esta investigaciónreconoce que el concepto «droga», como afirma Derrida (La ley del Género, Traducción de Prof.Bruno Mazzoldi, Retóricas de la droga. Elipsis Ocasionales, Pasto, 1990, p. 2), «es un conceptono científico, instituido a partir de evaluaciones morales o políticas que lleva en sí mismo lanorma o la prohibición». En este sentido, se utiliza el concepto droga para referirnos a unasustancia o preparado medicamentoso de efecto estimulante, deprimente, narcóticoo alucinógeno (RAE, 2014, en: http://dle.rae.es/?id=ECdTcOk).9 Letizia Paoli, Victoria A. Greenfield y Peter Reuter, ob. cit.10 Martin Jelsma, ob. cit.


el uso de diferentes sustanciaspsicoactivas ha generado cambios enlos patrones de cultivo, produccióny comercialización a nivel interna-cional.11 Los cambios en estos patro-nes fueron reforzados por los intere-ses de las metrópolis en los siglos XVIIy XVIII. Los portugueses, por ejem-plo, fomentaron el cultivo de la ador-midera y la producción de opio enla India después de su llegada en1501 y se convirtieron en los respon-sables de iniciar su mercado.12 Deigual forma, los holandeses expandie-ron el mercado asiático del opio a tra-vés de la corporación VereenigdeOost-Indische Compagnie (VOC)hacia finales del siglo XVII.13

El posicionamiento de Gran Bre-taña en el comercio internacional

la obligaría a buscar estrategias pa-ra acceder a diferentes mercadosasiáticos, específicamente al mer-cado chino,14 con el cual tenía undéficit en su balanza comercial.A través del comercio del Opiodesde la India, Gran Bretaña ganóuna fuerte presencia comercial enChina.15

Los británicos buscaron aumentarla popularidad del opio, cuyo con-sumo se había extendido en lugarescomo China, donde la práctica defumarlo, introducida por los portu-gueses, permitió un crecimiento delmercado.16 Sin embargo, el entoncesgobernador Hastings declaró que elopio era un artículo de lujo perniciosoque debía ser restringido y que el go-bierno debería frenar cuidadosamente

11 Bruce D. Johnson: «Patterns of Drug Distribution: Implications and Issues», Substance Use &Misuse, volume 38, Issue 11-13, Taylor & Francis Group, Oxfordshire, 2003, pp. 1789-1806. En:https://doi.org/10.1016/j.pestbp.2011.02.012.Investigations.12 Julia Buxton, ob. cit.13 La Compañía Holandesa de las Indias Orientales se fundó en 1602 y fue disuelta en 1796. Laempresa fue una combinación de organizaciones comerciales de varias ciudades de Holanday Zelanda. La corporación comercializó en Asia y Europa. Fue la primera empresa pública enemitir acciones negociables y se convirtió en una de las más poderosas empresas comerciales(National Archives of the Netherlands, 2003. Nomination form International Memory of theWorld Register. UNESCO, pp. 1-18).14 Richard Harvey Brown: The opium trade and opium policies in India, Chian, Britain, and theUnited States: historiacal comparisons and Ttheoretical interpretations, 2003.15 El opio ingresó por primera vez a China a través de los comerciantes turcos y árabesa finales del siglo VI y principios del siglo VII. Su consumo, por vía oral, para aliviar latensión y el dolor se utilizó en cantidades limitadas hasta el siglo XVII cuando la práctica defumar tabaco se extendió de América del Norte a China. Fumar opio pronto se hizo popularen toda China, la adicción al opio aumentó y las importaciones de opio crecieron rápidamente(Encyclopædia Britannica, ob. cit).16 Los portugueses introdujeron el uso de la pipa a China. Los marineros portugueses llevabanel tabaco cultivado en Brasil, en ese entonces una colonia portuguesa, a los chinos quienes lofumaban con el opio indio en pipas de madera hechas en España (Humberto Fernandez yTherissa A. Libby: Heroin: Its History, pharmacology and treatment, Second Edition, Hazelden,Minnesota 2011. En: http://books.google.com/books?hl=en&lr=&id=4iIsUorX6wsC&oi=fnd&pg=PT9&dq=Heroin:+Its+history,+pharmacology,+and+treatmen&ots=13djZrp3AV&sig=D32InwvfwqXElT7fM9s-6XEweAA).


su consumo interno.17 Como se pue-de observar, los interese económicosque impulsaron el mercado del opiogeneraron a la postre problemas desalud pública, una fuerte adicción alopio en todos los niveles de la socie-dad china y una percepción de lanecesidad de la restricción para dis-minuir el consumo.18

El aumento de la adicción al opio,así como la percepción de que el usodel mismo era ofensivo a la moralconfuciana, originó que los empera-dores chinos Yongzheng (1722-1735) en 172919 y Chia-ch’ing (1796-1820) en 1796 establecieran edictosde prohibición de la venta y el con-sumo de opio en el primero y delcultivo en el segundo.20 A pesar detales decretos, el comercio del opiosiguió floreciendo.21 En 1799, unedicto de las autoridades en Cantón,

apoyó el decreto de 1796, el cual pro-hibió el comercio del opio en esepuerto e inicio una campaña simul-tánea contra el crecimiento de laamapola nativa.22

Para 1800, otro decreto imperialchino prohibió el cultivo domésticoy repitió la prohibición de importaropio. Los decretos continuaron emi-tiéndose reiterando prohibicionescontra la importación, la venta yel consumo. Sin embargo, estosedictos tuvieron poco efecto prác-tico y el comercio del opio quepronto se reanudó en el puerto deCantón.23

Se puede concluir que los edictosimperiales chinos prohibieron el con-sumo, venta y exportación de opio.Sin embargo, los británicos insistie-ron que China no era capaz de dete-ner el uso del opio y que si Gran Bre-

17 Richard Harvey Brown, ob. cit.18 El entonces gobernador Hastings alentó el control del opio por parte de la Compañía de lasIndias Orientales con la esperanza de que al monopolizar la oferta, se generaría una baja ensu consumo (Richard Harvey Brown, ob. cit.).19 Un decreto similar que prohibía fumar el opio también fue publicado por Qianlong en 1780y otra vez por el emperador Chia-ch’ing en 1810 (Jason A. Karsh: «The Root of the OpiumWar: Mismanagement in the Aftermath of the British East India Company’s Loss of itsMonopoly in 1834», Honors Program in History. Senior Honors Theses, p. 13, 2008. En: https://repository.upenn.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1013&context=hist_honors).20 El primer edicto de 1929 enumeraba los castigos que iban desde cargar un cangue (undispositivo grande, plano, cuadrado o rectangular que fue utilizado en algunos países asiáticoscomo una viga portátil para confinar el cuello y a veces también las manos como castigo)hasta la muerte por estrangulación. En 1796, según Brown (ob. cit. p. 12), el emperador,alarmado por el uso creciente, publicó un decreto que prohibía la importación de opio, asícomo la exportación de plata china que se utilizaba como medio de intercambio. Por elcontrario (Jason A. Karsh, ob. cit., p. 15) argumenta que el edicto tenía el objetivo deproporcionar un nuevo ímpetu para a la importación de opio a China por los extranjeros,a pesar de esta confusión sobre los alcances del edicto para restringir la compra y consumo deopio, el principal logro de los edictos fue impulsar un régimen de prohibición.21 Jason A. Karsh, ob. cit.; Thomas Pietschmann: «A century of international drug control»,Bulletin on Narcotics, Vol. 59, no. 1-2, United Nations Office on Drugs and Crime, 2007, pp. 1-167.22 Como era de esperarse, el edicto de 1799 provocó el surgimiento del contrabando de opio.23 Consultar a los autores Chang y Owen, citados en: Richard Harvey Brown, ob. cit.


taña no la suministraba alguien máslo haría. El opio se había vuelto ilíci-to en China y al mismo tiempo eraun monopolio legal británico en laIndia.24

Las Guerras del Opio, la primerade 1839 a 1842 y la segunda de 1856a 1860, marcaron una nueva etapaen las relaciones de China con Occi-dente. Las derrotas militares de Chi-na en estas guerras obligaron a susgobernantes a firmar tratados queabrieron muchos puertos al comercioexterior. Las restricciones impuestaspor el sistema cantonés fueron supri-midas25 y en la práctica colapsó.

China firmó el Tratado de Nan-king de 1842 en el que cedió HongKong, acordó abrir cinco puertos ypagar indemnizaciones. Asimismo,firmó el tratado de Tientsin (1858)en el cual China fue finalmente obli-gada a legalizar completamente laimportación de opio.26

En 1907, el gobierno británicoaceptó el acuerdo Anglo-Chino deOpio –por un término de tres años–.El acuerdo estableció la cooperacióncon el gobierno chino para restrin-gir la exportación de opio indio aChina. El gobierno de la India yahabía acordado reducir las exporta-ciones totales anuales de opio a Chi-na por 5100 chests,27 comenzandoen 1908. Las condiciones del Acuer-do eran que, si durante el período detres años28 el gobierno chino cumplíadebidamente su promesa de dismi-nuir la producción nacional y el con-sumo de opio, el gobierno británicoestaría de acuerdo en seguir redu-ciendo sus exportaciones anuales.29

El acuerdo de 1907 se convirtió enun modelo a seguir para el futurosistema de control de la oferta dedrogas a nivel internacional.

Los tratados anteriores aumenta-ron la demanda de opio a China.

24 Richard Harvey Brown, ob. cit.25 El Sistema cantonés fue un patrón comercial que se desarrolló entre los comercianteschinos y extranjeros, especialmente los británicos, en la ciudad comercial del sur y uno de losprincipales puertos de China: Guangzhou (Cantón) entre 1760 y 1842. El gobierno encargabaa un grupo de empresas familiares chinas, cuya asociación era denominada Cohong, paraque actuaran como intermediarias en el comercio con los extranjeros (Melba Eugenia FalkReyes: «La apertura de China y Japón en el siglo XIX», México y la cuenca del Pacífico, vol. 7, no.21, Universidad de Guadalajara, enero-abril de 2004, pp. 18-29).26 United Nations Office on Drugs and Crime: A century of international drug control, Vienna,2008. En: https://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/Studies/100_Years_of_Drug_Control.pdf.27 1 chest = 60-65 kilogramos.28 Niimura Yoko (Introduction: The Opium Question in China as Seen, in the Morrison PamphletCollection, September 2008, 1–14. p. 9) identifica al tratado de 1907 como un acuerdo anglo-chino de tres años, sin embargo, la Oficina de Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito(ob. cit., p. 32) lo menciona como la iniciativa más importante que obligó a Gran Bretañaa eliminar gradualmente sus ventas de opio a China durante un período de diez años, desdeenero de 1908 hasta finales de 1917, y en la cual China prometió eliminar el cultivo deadormidera en un período de diez años.29 N. Yoko, ob. cit.


Este impacto no se revirtió hasta quelas autoridades chinas permitierongradualmente a los agricultores na-cionales cultivar adormidera –des-pués de 1880–. Las autoridades pro-vinciales lo hicieron a pesar de queel cultivo oficialmente seguiría siendoilegal en China hasta su legalizaciónformal a nivel nacional en 1890 y1908.30

La construcción del actual RégimenInternacional de Control de Drogas:

siglo XX y XXI

La construcción del marco jurídi-co internacional de control de dro-gas inició en el siglo pasado31 con laComisión Internacional del Opio de1909, llamada Comisión del Opiode Shanghái,32 la cual fue modelo

para el diseño de controles interna-cionales sobre el comercio del opio,la cocaína, la heroína y sus deriva-dos. El Convenio sobre el Opio de LaHaya de 1912,33 en el cual se instóa los Estados a poner fin al consumoindebido de drogas, y los tratados ne-gociados posteriormente en la épo-ca de la Sociedad de las Naciones secaracterizaron por proponer no solomodelos de regulación, sino tambiénde prohibición.34

Lo anterior se evidencia por la fal-ta de mecanismos claros para super-visar la implementación del acuerdoy la carencia de metas para reducir elvolumen de drogas fabricadas. Sinembargo, el convenio de 1912 sí ins-titucionalizó el principio de que lanecesidad médica era el único crite-rio para la fabricación, el comercio y

30 International Opium Commission: Report of the International Opium Commission, 1909,Shanghai.31 En febrero de 1909, la Comisión Internacional del Opio reunió a trece países en Shanghaipara discutir las opciones para los controles internacionales sobre el comercio del Opio:Alemania, Estados Unidos, China, Francia, Gran Bretaña, Italia, Japón, Países Bajos, la entoncesPersia, Portugal, Rusia, y Siam. Sin embargo, en 1907 Gran Bretaña, China e India acordaronun marco tripartito para acabar con las exportaciones de opio de la India en un plazo de diezaños. El anterior acuerdo se convirtió en modelo de futuros sistemas para el control de laoferta (William B. McAlliter: “Reflections On a Century of International Drug Control BTî,Governing the Global Drug Wars, October 2012. En: //publication/uuid/D0D3C39E-B501-4F68-84F3-01F36649C3F9).32 La Comisión del Opio de Shanghai de 1909, iniciada bajo el liderazgo estadounidense, seconsidera como la primera reunión verdaderamente internacional sobre fiscalización dedrogas, donde las grandes potencias examinaron formas de suprimir el tráfico de opio enparticular el tráfico con destino a China.33 Tras la Primer Guerra Mundial (1914-1919), el Convenio fue incorporado al Tratado deVersalles de 1919. Para 1920 la Sociedad de Naciones asumió las tareas del control internacionalsobre las drogas. Bajo sus auspicios se celebraron las convenciones de 1925, 1931 y 1936. Estasconvenciones proporcionaron las bases para las operaciones prácticas del sistema internacionalde control de drogas. Tras la Segunda Guerra Mundial (1939-1945) fue la Organización deNaciones Unidas quien heredó la tarea, a través de su Comisión de Estupefacientes (UnitedNations Office on Drugs and Crime, ob. cit).34 David Bewley-Taylor, ob. cit.; David Bewley-Taylor y Martin Jelsma, ob. cit.; Martin Jelsma,ob. cit.


el uso de opiáceos y cocaína. Por con-siguiente: «los Estados debían pro-mulgar “leyes o reglamentos eficaces”para controlar la producción, la dis-tribución y restringir los puertos através de los cuales se exportabancocaína y opiáceos».35

Como afirma Etha A. Nadel-mann,36 la dinámica en que las nor-mas37 surgen, evolucionan y se ex-panden en la sociedad internacionalrequiere de un estudio más detalladoque amerita revisar cómo se utilizanlas normas internacionales para ilus-trar la amplia variedad de mecanis-mos que las soportan, incluyendo loque Robert Axelrod,38 denominacomo meta normas, dominación,internacionalización, disuasión,aprobación social, la pertenenciaa un grupo, el cumplimiento de laley y la buena reputación. Por ejem-plo, el Convenio de Ginebra de 1925estableció un sistema estandarizadode certificación de importaciones yexportaciones de drogas entre los

signatarios e incluyó, por primeravez, al cannabis.39

La construcción del Régimen In-ternacional de Control de Drogas(RICD) en el periodo de entre gue-rras incluyó el Convenio de 1936para la represión del tráfico ilícito dedrogas peligrosas, iniciativa de laComisión Internacional de Policía,precursora de la Interpol. «A dife-rencia de las convenciones anterio-res, que pretendían delimitar un co-mercio legítimo de medicamentos, laConvención de 1936 abordó el mer-cado ilegal y estableció sancionespenales uniformes contra el tráficode sustancias ilícitas».40

A través de una revisión de los di-ferentes artículos de la Convención de1936 se reconoce un enfoque prohi-bitivo y punitivo. El artículo 2 de laConvención, por ejemplo, estableceque las leyes nacionales de lucha con-tra las drogas sicoactivas ilegales sebasaran en «penas de prisión u otraspenas de privación de libertad».41

35 Julia Buxton: ob. cit., p. 13.36 Ethan A. Nadelmann: «Global Prohibition Regimes: The Evolution of Norms inInternational Society». International Organization, Cambridge University Press, Vol. 44, No. 4,Autum 1990, 479-526. En: http://www.jstor.org/stable/2706851.37 La norma es un instrumento para la regulación de los conflictos de grupos o de dos o máspersonas, incluso sin la existencia de una autoridad central, es decir, existe una norma en unentorno social determinado en la medida en que las personas suelen actuar de una maneradeterminada y, a menudo, son castigados cuando se ve que no actúan de esta manera. La metanorma es una manera de hacer cumplir una norma: castigar a los que no la apoyan. En otraspalabras, ser vengativo, no solo contra los infractores de la norma, sino también contracualquier persona que se niega a castigar a los desertores (Robert Axelrod: «An EvolutionaryApproach to Norms», The American Political Science Review, Vol. 80, No. 4, Cambridge UniversityPress, 1986, pp. 1095-1111. En: http://www.jstor.org/stable/1960858. :1097 y 1101)38 Robert Axelrod, ob. cit.39 David Bewley-Taylor y Martin Jelsma, ob. cit.40 Julia Buxton: ob. cit., p. 16.41 Ídem. «Cada una de las altas partes contratantes se obliga a dictar las disposicioneslegislativas necesarias para castigar severamente y especialmente con penas de prisión


La Convención de 1936 se pue-de considerar como el primer tra-tado que se centró explícitamenteen el tráfico de drogas y el primeroen tipificar ciertos delitos relacio-nados con las sustancias sicoactivasilegales.

A lo largo de la edificación de losinstrumentos jurídicos del régimeninternacional de drogas, se establecie-ron varios órganos de control de dro-gas. Los órganos principales de laSociedad de las Naciones incluíanel Comité Asesor sobre Tráfico deOpio y otras Drogas Peligrosas, ge-neralmente llamado el Comité Ase-sor de Opio (OAC),42 que puede con-siderarse como precursor de la actualComisión de Estupefacientes, ya queincluyó en su diseño aspectos trans-nacionales para controlar una gamamás amplia de drogas (CND).43

En 1925 se creó la Junta CentralPermanente del Opio (PCOB, por sussiglas en inglés) para administrar lainformación estadística enviada porlos Estados miembros a la Liga de lasNaciones y para supervisar el comer-cio internacional de drogas. En esemomento, la desviación del comer-cio lícito de drogas era la principal

fuente de suministro para los mer-cados ilícitos. Mientras que el siste-ma de control de las importaciones,instituido en 1925, regulaba el tráfi-co entre naciones signatarias, el pro-ceso de desplazamiento de los flujoslimitaba su efectividad. En este caso,parte del comercio, tanto en térmi-nos de tráfico como de fabricación,simplemente se trasladó a Estados nosignatarios.44

En 1931, se creó el Organismo deFiscalización de Drogas (DSB). Des-pués de la Segunda Guerra Mundial,las funciones del Comité Asesor deOpio de la Liga de Nación fuerontransferidas a la Comisión de Estu-pefacientes de las Naciones Unidas(CND), creada en 1946 como comi-sión funcional del Consejo Económi-co y Social (ECOSOC). La Divisiónde Estupefacientes (DND) asumió lasfunciones para regular el opio. Conel fin de mejorar la asistencia técni-ca a los países de bajos ingresos, en1972 se creó el Fondo de las Nacio-nes Unidas para el Control del Abu-so de Drogas (UNFDAC). Su princi-pal tarea era recaudar fondos paraejecutar actividades de asistencia téc-nica.45 (Ver figura 1)

u otras penas de privación de libertad, los delitos siguientes: a) La fabricación, transformación,en general extracción, preparación, ofertas, posesión, ofertas de venta, distribución, compra,venta, corretaje, expedición en tránsito, transporte, importación y exportación de estupefacientesno conformes a las disposiciones de este Convenio; b) La participación intencionada en losdelitos citados en este artículo; c) La confabulación para cometer uno de los delitos citadosanteriormente; d) Las tentativas y en las condiciones previstas por la Ley nacional, los actospreparatorios» (United Nations Office on Drugs and Crime, ob. cit, pp. 56-57).42 El Comité estaba compuesto de representantes gubernamentales y se reunía trimestralmenteen sus primeros años y posteriormente cada año.43 Julia Buxton: ob. cit.44 David Bewley-Taylor y Martin Jelsma, ob. cit.45 United Nations Office on Drugs and Crime, ob. cit., p. 11


La Junta Central Permanente y elÓrgano de Fiscalización de Estupe-facientes estuvieron autorizados paracontinuar desempeñando sus funcio-nes bajo la égida de las NacionesUnidas después de la Segunda Gue-rra Mundial. Posterior a la Conven-ción de 1961, las entidades se fusio-naron y fueron renombradas como laJunta Internacional de Fiscalizaciónde Estupefacientes46 (INCB, por sus

siglas en inglés). En 1991, los tresórganos de fiscalización de drogas,la DND, la UNFDAC y la Secretaríade la INCB fueron incorporados bajoel paraguas del Programa de lasNaciones Unidas para el Control In-ternacional de Drogas (UNDCP). En1997 se unificaron las secretarías delUNDCP y del Centro para la Preven-ción Internacional del Delito (CICP),en reconocimiento de la inextricable

46 La Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes está integrada por trece miembros,cada uno de ellos es elegido por el Consejo Económico y Social para desempeñar un mandatode cinco años. Diez de ellos se eligen de una lista de candidatos propuestos por los gobiernos.Los tres restantes se eligen de una lista de candidatos propuestos por la Organización Mundialde la Salud (OMS) por su experiencia médica, farmacológica o farmacéutica. Los miembrosde la Junta ejercen sus funciones imparcialmente y a título personal, con total independenciade los gobiernos y pueden ser reelectos.

Figura 1. Sistema de Naciones Unidas para control de drogas

Fuente: David Bewley-Taylor: Drugs, crime and punishment, were to draw the line?,Global Drug Policy Observatory, Swansea University, 2016.


relación entre delincuencia, drogas,terrorismo, narcotráfico, crimen or-ganizado y corrupción. En 2002, lanueva oficina pasó a llamarse Ofici-na de las Naciones Unidas contra laDroga y el Delito (UNODC).47

El RICD impulsado por la Liga deNaciones demuestra la naciente co-operación internacional para contro-lar la oferta de sustancias peligrosas.Las convenciones de 1912, 1925, 1931y 1936, proporcionaron un avance

del control de drogas (Tabla 1). LaSegunda Guerra Mundial permitió laentrada de uno de los principales ac-tores en la construcción del RICD:Estados Unidos, actor que consolidóel régimen y un aparato de controlde drogas orientado a la prohibición.

Después de 1945, el RICD se orien-tó a las prioridades de Estados Uni-dos: «la prohibición del tabaquismo;restricciones al cultivo de plantasmedicinales; extensión del sistema de

Tabla 1: Convenciones de Control de Drogas durante la Ligade Naciones (1900-1936)

Fuente: Julia Buxton: «The historical foundations of the narcotic drug control regime», WorldBank Policy Research Working Paper Series, 2008.

Firma

Enerode 1912,La Haya.

Febrerode 1925,Ginebra

Febrerode 1925,Ginebra

Noviembrede 1931,Bangkok.

Juniode 1936,Ginebra

Convención

Convención Internacionaldel Opio

Acuerdo de Ginebra relativo a laFabricación, el Comercio Internoy el Uso del Opio Preparado

Convención Internacional deGinebra sobre el Opio

Acuerdo para el control delconsumo de opio en el LejanoOriente

Convenio para la Supresión deltráfico ilícito de drogas nocivas

Entrada en Vigor

Febrero de 1915y junio de 1919

Julio de 1926

Septiembrede 1928

Abril de 1937

Octubre de 1939

47 United Nations Office on Drugs and Crime, ob. cit.


control de cannabis y a otras drogas;la mejora de la policía, la aplicaciónde la ley a través de sanciones pena-les para los que se dedican al cultivoilícito de plantas, la producción dedrogas, el tráfico, el transporte, la dis-tribución, la posesión y el uso».48

Después de la Segunda GuerraMundial, la capacidad de los EstadosUnidos para consolidar su influenciay adquirir una autoridad moral fren-te al problema de las drogas aumen-tó considerablemente. La influenciaque adquirió puede atribuirse a unaserie de factores que incluyeron loscambios geoestratégicos inducidospor el conflicto y el ejercicio de unadiplomacia de droga.49

En 1946, el protocolo Lake Suc-cess50 transfirió la administración delas convenciones sobre drogas de laextinta Liga de las Naciones a la re-cién creada Organización de lasNaciones Unidas (ONU) y a la Or-ganización Mundial de Salud(OMS). La primera conferencia decontrol de drogas de la posguerradio lugar al Protocolo de París1948.51 Dicho protocolo estipuló quelos Estados partes se comprometieran

a informar al Secretario General dela ONU de cualquier nuevo medica-mento desarrollado que tuviera elpotencial de producir efectos nocivos.

En 1953, se estableció el Protocolodel Opio para limitar y reglamentarel cultivo de la adormidera y la pro-ducción, el comercio internacional,el comercio al por mayor y el uso delopio. El protocolo anterior extendióel sistema de control de las importa-ciones y exportaciones de fármacosdestinados al cultivo de adormide-ra. Al igual que el protocolo de Paris,el de 1953 estableció que los paísescultivadores debían detallar la can-tidad de adormidera plantada y co-sechada y los volúmenes de opio ex-portados, utilizados en el mercadointerno y almacenados.52

Los protocolos anteriores, impul-sados por Estados Unidos, no con-templaron que los países cultivado-res de coca detallaran la cantidadplantada y cosechada. Algunos paí-ses andinos sostenían que el cultivode coca era parte integral de la viday cultura indígena. Sin embargo,cuando el Protocolo sobre el opioentró en vigor diez años después, en

48 Kettil Bruun, Lynn Pan, and Ingemar Rexed: The Gentlemen’s Club: International Control ofDrugs and Alcohol, University of Chicago Press, Chicago, 1975. Citado en: Julia Buxton, ob.cit., p. 22.49 William B. McAllister, ob. cit.50 Protocolo que enmienda los Acuerdos, Convenios y Protocolos sobre Estupefacientes,celebrados en La Haya el 23 de enero de 1912, en Ginebra el 11 de febrero de 1925, el 19 defebrero de 1925, el 13 de julio de 1931 en Bangkok, el 27 de noviembre de 1931 y en Ginebrael 26 de junio de 1936. Asimismo, éste protocolo establece que los deberes y funciones serándesempeñados en adelante por las Naciones Unidas y la Organización Mundial de la Saludo su Comisión Interina (M. Jelsma, 2011, ob. cit.)51 El protocolo de París somete a fiscalización internacional ciertas drogas no comprendidasen la Convención del 13 de julio de 1931 para limitar la fabricación y reglamentar ladistribución de estupefacientes.52 Julia Buxton: ob. cit.


1963, se convirtió en un instrumen-to redundante, debido a que la Con-vención Única de 1961 contempla-ba dichos puntos.

La Convención Única de 1961 re-emplazó a los acuerdos internacio-nales que se desarrollaron desde losprimeros años del siglo XX.

La Convención «incluyó nuevasdisposiciones no contenidas en lostratados anteriores, estableció to-lerancia cero y un sistema de con-trol más prohibitivo. Asimismo,amplió los sistemas de control delcomercio existentes para incluir elcultivo de plantas de las que sederivan los estupefacientes, lo quesupone una carga especial para lospaíses productores tradicionales[…]. El cultivo y el uso tradicionalde la adormidera, la hoja de cocay el cannabis, en esa época, se con-centraban en gran parte de Asia,América Latina y África. Asimis-mo, el uso tradicional de las tresplantas se definió como una prác-tica “cuasi-médica” que tenía queser terminada».53

La Convención de 1961 consolidó losnueve instrumentos sobre drogas quese introdujeron desde la Conferencia

de La Haya de 1912, introdujo con-troles en nuevas áreas y se convirtióen un gran éxito para los Estados Uni-dos en términos de avanzar en suagenda de control de drogas, espe-cíficamente al prohibir el uso no me-dicinal del opio, la cocaína y el can-nabis, que Washington manteníacomo una droga de entrada.54

Un logró importante de la Con-vención de 1961 fue la reestructura-ción que realizó del aparato interna-cional de fiscalización de drogas.Como se mencionó anteriormente, laJunta Central Permanente del Opio(PCOB) y el Organismo de Fiscaliza-ción de Drogas (DSB se fusionaronpara crear la Junta Internacional deFiscalización de Estupefacientes(INCB) cuyas competencias incluyenla evaluación de la información delas estadísticas nacionales, la super-visión del sistema de control de lasimportaciones y exportaciones y laautorización del cultivo de plantasnarcóticas para necesidades médicasy científicas. Sus competencias seprorrogaron posteriormente en vir-tud de la enmienda de 1972,55 la cualque otorgó a la INCB la responsabi-lidad de crear programas y asesorara los países para prevenir la produc-ción, la fabricación, el tráfico y el uso

53 Martin Jelsma, ob. cit., p. 4.54 Julia Buxton: ob. cit., p. 22. La hipótesis de la droga de entrada (gateway drug) implica unasecuencia o cadena causal en la que (a) el cannabis se utiliza antes del inicio de otras drogasilícitas y (b) el uso de cannabis aumenta la probabilidad de usar otras drogas ilícitas (DavidM. Fergusson, Joseph M. Boden y L. John Horwood: «Cannabis use and other illicit drug use:Testing the cannabis gateway hypothesis», Addiction, Vol. 101, No. 4, 2006, pp. 556-569. https://doi.org/10.1111/j.1360-0443.2005.01322.x).55 La Convención de 1961 endureció las sanciones penales y estableció que los Estados partespueden proporcionar tratamiento, educación, cuidados posteriores, rehabilitación oreinserción social «además de condena o castigo» o «como alternativa a la condena y castigo»


de drogas ilícitas. Asimismo, la en-mienda abordó la extradición y exi-gió que cualquier acuerdo bilateralincluyera automáticamente los deli-tos relacionados con las drogas.56

Al revisar la estructura y los con-troles que establece la Convención de1961, se identifica que su diseñoengloba todos los aspectos de las de-más convenciones. Sin embargo, sudiseño tuvo pocos alcances para res-ponder a los retos del acelerado cam-bio científico y a los avances de laquímica y la fabricación de drogassintéticas que habían conducidoa nuevos mercados masivos de sus-tancias psicotrópicas.

En 1971, una nueva Convenciónestableció un régimen reglamentariopara los nuevos fármacos, un mode-lo basado en el sistema de control dela fabricación y el cultivo estableci-do en la Convención de 1961. EsteConvenio incluyó un cronograma decuatro niveles de control que se ba-saron, como la Convención Única,en el valor terapéutico y el potencial

de abuso de una droga. La conven-ción de 1971 introdujo «controles enmás de un centenar de drogas“psicotrópicas’’, anfetaminas, barbi-túricos, benzodiazepinas y psico-délicos».57

Las convenciones de 1961 y 1971en la letra tienen como propósitoprincipal «poner fin a los usos tradi-cionales de la coca, el opio y el can-nabis, limitar su cultivo en cantida-des necesarias para fines médicos ylimitar la desviación de fármacospsicoactivos con fines ilícitos».58 Lasconvenciones anteriores fueron se-guidas por políticas nacionales re-presivas. Por ejemplo, la respuestainterna en los Estados Unidos fueparticularmente notable ya que im-pulsó una política antidrogas unila-teral a través de su política exterior.59

La construcción del RICD conti-nuó con la creación de la Conven-ción contra el Tráfico Ilícito de Estu-pefacientes y Sustancias Sicotrópicasde 1988. La Convención de 1988 sur-gió en un contexto político, histórico

(Articulo. 36, párrafo1de la Convención de 1961; Articulo. 22 párrafo 1 del Convenio de 1971;Art.3, párrafo 4 del Convenio de 1988).56 Julia Buxton: ob. cit., p. 25.57 United Nations Office on Drugs and Crime. ob. cit; M. Jelsma ob. cit Nos referimos a lassustancias de las listas I, II, III y IV de la Convención sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971. Apesar de los nuevos controles, la convención impuso una estructura de control más débil,debido a la presión de la industria farmacéutica europea y norteamericana durante lasnegociaciones. Para tener controles más eficaces, se creó la Lista Verde por la JuntaInternacional de Fiscalización de Estupefacientes (INCB) para ayudar a los gobiernos a elaborarel informe estadístico anual sobre las sustancias incluidas en las listas del Convención.58 David Bewley-Taylor y Martin Jelsma, ob. cit.; Martin Jelsma, ob. cit.59 En 1969, el gobierno de Nixon (1969-1974) lanzó una “guerra contra las drogas” que fueseguida por la introducción de la Ley de Sustancias Controladas de 1970 (CSA). La ley CSA esla base de la política estadounidense contemporánea de drogas (Julia Buxton, ob. cit.).Asimismo, creó la Oficina de Acción Especial para la Prevención del Abuso de Drogas(SAODAP) y la Administración para el Control de Drogas (DEA) creada en 1973 a partir delcierre de la Oficina Federal de Estupefacientes (FBN).


y sociológico que se desarrolló a lolargo de la década de 1970 y 1980que llevó a la adopción de medidasmás represivas y punitivas.

El incremento de la demanda decannabis, cocaína y heroína con fi-nes no terapéuticos, especialmenteen los países desarrollados, propi-ció que en los países donde se hancultivado tradicionalmente estasplantas, surgiera un fenómeno deproducción ilícita a gran escalapara abastecer ese mercado. El trá-fico internacional de estupefacien-tes ilícitos muy pronto se convirtióen un comercio multimillonariocontrolado por grupos delictivos.60

La rápida expansión del comercioilícito de drogas impulsó una luchaque se transformaría en una autén-tica guerra contra las drogas comolo estableció Richard Nixon y RonaldReagan. Estados Unidos, uno de losmercados más grandes de sustanciascontroladas e ilícitas, instauró unproceso de certificación61 que consis-tió en controlar la oferta extranjeraen lugar de analizar y abordar los

motivos que estimulaban la deman-da nacional. La Convención de 1988obligó a los Estados a cooperar y co-ordinar iniciativas de lucha contrael tráfico de sustancias psicoactivasilegales con los organismos interna-cionales encargados de hacer cum-plir la ley y los organismos asocia-dos de otros países.62 La Convencióntambién introdujo controles de pre-cursores químicos necesarios para laproducción de drogas sintéticas ysemisintéticas. Además, establecióprocedimientos para la armoniza-ción de las leyes nacionales sobredrogas, estableciendo delitos especí-ficos que los estados individuales te-nían que legislar.

Aunque no se introdujeron nue-vos convenios después de 1988, elaparato institucional del RICD si-guió evolucionando (Ver figura 1).A través de la revisión de la cons-trucción del RICD se observa que losOrganismos internacionales encar-gados del control de drogas, que for-man una poderosa burocracia inter-nacional,63 siguen presentandoresistencia al cambio en el enfoqueprohibicionista debido a los datos

60 Amira Armenta y Martin Jelsma: Las convenciones de drogas de la ONU, 2015, p. 9. En:https://www.tni.org/es/publicacion/las-convenciones-de-drogas-de-la-onu#3.61 La certificación, mediante la Ley de Asistencia al Exterior de 1961, estableció que el presidentede Estados Unidos tiene que calificar anualmente la efectividad de las acciones de los principalespaíses productores por cuyo territorio se trafique con estupefacientes, con el fin de controlarla producción y comercialización de las drogas. Esta ley es la base para otorgar ayuda a paísescomo México en su lucha contra las drogas, asimismo, es una base jurídica –en EstadosUnidos- en la que se ha sustentado la Iniciativa Mérida M. del Rosario Barajas de Vega: Lacertificación estadunidense a las acciones internacionales contra el narcotráfico: un procesocontradictorio y de dudosos resultados. En: L. Meyer (Ed.): México-Estados Unidos: 1988-1989,Colegio de México, México D.F., 1990, pp. 85-108, http://www.jstor.org/stable/j.ctv3dnr8d.8.62 Julia Buxton: ob. cit., p. 63.63 Constanza Sánchez Avilés, ob. cit.


que utilizan (Figura 2), sin embar-go, en términos de la visible dismi-nución de la prevalencia del uso deopiáceos, no integran al análisis loscostos de la aplicación del RICD.64

Como se puede observar en la figu-ra 2, la tasa de prevalencia del uso deopiáceos disminuyó en Asia del 3,3%de la población en 1906 al 0,24% en2006. A nivel mundial, la disminuciónfue de 1,5% en 1906 a 0,25% un siglodespués. Lo anterior a simple vista le-gitimaría la eficiencia del RICD, sinembargo, no se incluye el consumo denuevas drogas ni los costos del enfo-que punitivo. Asimismo, no hay ma-nera de saber cómo habría sido elmundo en ausencia de este RICD.65

El RICD ha alcanzado un punto ál-gido en términos de su funcionamiento,

eficacia y legitimidad. Se encuentrabajo una presión sin precedentes,especialmente después de las Sesio-nes Especiales de la Asamblea Gene-ral de las Naciones Unidas 2016 yhay indicios de que el consenso quesustenta el modelo se está fracturan-do. El cultivo, la producción y el con-sumo de sustancias ilícitas se en-cuentran en un momento de sumaimportancia y los mercados de dro-gas se han vuelto más complejos, di-námicos y diversificados. Esta situa-ción ha obligado a cuestionar losprincipios del RICD. Hay un crecien-te reconocimiento de que la ideolo-gía históricamente arraigada de laprohibición que sustenta el régimende control es anacrónica, contrapro-ducente e inalcanzable.66

Fuente: Elaborado con base en: UNODC calculations base don International OpiumCommission.

Figura 2. Estimación de la prevalencia anual de consumo de opiáceos

64 J. M. Blackwell: «The Costs and Consequences of U.S Drug Prohibition for the Peoples OfDeveloping Nations», Indiana International & Comparative Law Review, vol. 25, no. 1, 2015, pp.665-692. En: http://eds.b.ebscohost.com/eds/pdfviewer/pdfviewer?sid=3077c662-026b-4764-b075-8773dc8c1ab7@sessionmgr120&vid=73&hid=126; S. Rolles: «A Comparison of the Cost-effectiveness of the Prohibition and Regulation of Drugs», Transform Drug Policy Foundation,April 2009, no. 50.65 United Nations Office on Drugs and Crime, ob. cit.66 Julia Buxton: ob. cit.


Estabilidad y cambio del régimeninternacional de control de drogas:

principales enfoques de política de drogas

En el siglo XXI, gran parte delcomportamiento de la política mun-dial es reconocido por los participan-tes como un reflejo de reglas, normasy convenciones establecidas.67 Enmateria de control de drogas las ins-tituciones internacionales, creadas através de los procesos de interacciónen diversos ámbitos, han tenido unefecto en el comportamiento de lacomunidad internacional que se hatraducido en una mayor capacidadde acción, consenso y cooperaciónpara enfrentar los problemasintermésticos68 (intermestics issues),aunque se ha privilegiado la de ca-rácter económico-comercial, en últi-mas décadas se han abarcado temasespinosos y conflictivos como el pro-blema mundial de drogas.

Para enfrentar los problemas rela-cionados con las drogas, diferentespaíses han diseñado e implementado

políticas de drogas con diversos obje-tivos. En algunos países, como Suecia,el uso de drogas ilícitas se considerainaceptable, su política de drogas esmoralista y tiene como objetivo erra-dicar el consumo de drogas de la so-ciedad.69 En otros países como Holan-da70 y Australia,71 la eliminación delabuso de drogas se considera un obje-tivo imposible. En Estados Unidos, laaplicación de un régimen global de pro-hibiciones es impulsado a nivel fede-ral e internacional, sin embargo, a ni-vel subnacional algunos estados comoCalifornia, Massachusetts, Maine yNevada en 2016; Colorado y Was-hington en 2012, Oregón y Alaskaaprueban políticas alternativas. Enpaíses como Uruguay o Portugal seimplementan políticas de drogas quedifieren con el paradigma prohibi-cionista al impulsar enfoque de reduc-ción de daños e incluso de liberaliza-ción de las drogas (ver Tabla 2).

Como se puede apreciar en el cua-dro anterior, el debate actual sobre lapolítica de drogas a nivel internacional

67 Silvia Elena Vélez Quero y Chan Argentino Mendoza: «El Grupo de Contacto de AltoNivel, Límites para la institucionalización de una política de control de las drogas en larelación bilateral México-Estados Unidos», Nuevos actores en América del Norte, México CISAN,2005, p. 100.68 Concepto acuñado para indicar la dimensión internacional y doméstica de los problemas,es decir, su doble expresión. Se consideran problemas intermésticos aquellos que tienen unadimensión doméstica y transnacional. El ejemplo más renombrado es el tráfico ilícito dedrogas. La expresión original fue acuñada por Bayless Manning en 1977. Para más informaciónacerca de su desarrollo se pueden consultar los trabajos de Abraham F. Lowenthal.69 Caroline Chatwin: ”Drug Policy Developments within the European Union: the destabilizingeffects of Dutch and Swedish drug policiesî, British Journal of Criminology, no. 43, 2003, pp. 567-582.; L. Lenke y B. Olsson: “Swedish Drug Policy in the Twenty-First Century: A Policy ModelGoing Astrayî, The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 582, No.1, 2002, pp. 64-79.70 L. Lenke y B. Olsson, ob. cit.71 W. J. Louis: «Conflict over drug policy in Australia», BMJ: British Medical Journal, Vol. 298,No. 6672, 1989, p. 472.


Tabla 2. Principales enfoques de políticas de drogas

Fuente: Descripción de enfoques/control en: David Bewley-Taylor: The United States andInternational Drug Control, 1909-1997, Continuum, London and New York, 2001, pp. 4-5; en:Constanza Sánchez Avilés: El régimen internacional frente al «problema» mundial de las drogas,2012, San Diego, Trans-Border Institute, Joan B. Kroc School of Peace Studies University ofSan Diego.

Ámbito del Régimeninternacional decontrol de drogas quese regula medianteeste enfoque

Tipo de control

Tipos de políticasque se enmarcan eneste grupo

Ejemplos desustancias reguladasmediante cadaenfoque

Características delmercado

ENFOQUEPROHIBICIONISTA

Para sustanciascontroladas fuerade los canaleslegalmente permitidos(no fines médicos ycientíficos). Varíansegún la lista y laconvención.

CONTROL PENAL

Dentro de este enfoquelas leyes son diseñadascon el objetivo deprohibir totalmente laproducción, comercio,tráfico y consumo dedeterminadassustancias fuera de loscanales médicos ycientíficos. Estas leyespueden incluir lacriminalización nosolamente de laspersonas implicadasen la producción, eltráfico y el comercio,sino también de losconsumidores dedrogas ilegales.

ProhibicionismopunitivoDespenalizaciónDescriminalización

Cannabis, cocaína,heroína, LSD, MDMA

Controlado por gruposcriminales, fuerzas deseguridad yfuncionarioscorruptos.

ENFOQUEREGULATORIO

Contemplado yregulado en lasconvenciones para lassustancias controladascon fines médicos ycientíficos.

CONTROL DEMERCANCIAS

En un sistemaregulatorio, un ciertoconsumo de drogasestaría permitido bajorestricciones legalesespecíficas que sonreforzadas consanciones penales.Cualquier acción almargen de estoslímites estaría sujeta amedidas punitivas.Dentro de estaestrategia, la salud y elbienestar de losusuarios y de lasociedad sonconsideracionesimportantes.

Mercados reguladosmediante un sistemade licencias,prescripcionesmédicas, controles a laexportación eimportación.

Medicamentos quecontienen sustanciascontroladas de ventacon receta médica.alcohol y tabaco.

Controlado poragenciasgubernamentales.

ENFOQUELIBERTARIO/LIBERAL

Quedan fuera delrégimen internacional

AUSENCIADE CONTROLESTATAL

Los partidarios delenfoque liberaldefienden la libredisponibilidad de lassustanciaspsicoactivas sin queexista ningunalimitación por parte deleyes formales ocontrolesgubernamentales deninguna clase.

Libre acceso a estassustancias.

Bebidas con teína ybebidas con cafeína.

Actores y empresasprivadas con ausenciao mínima regulaciónpor parte del gobierno.


y nacional se centra principalmente enel grado de regulación del consumo dedrogas ilícitas. Algunos países favore-cen la prohibición total como Suecia oEstados Unidos –a nivel federal–; otrosson más liberales como Holanda, Uru-guay e incluso Australia. Sin embar-go, en el debate hay poca informaciónsobre el cambio y estabilidad de la po-lítica pública de control de sustanciaspsicoactivas ilegales.

De este modo, los argumentos enfavor y en contra de los enfoques ha-cia el problema mundial de drogasrequieren considerar en el análisis eldevenir del RICD en diversos paísesen los que el problema principal esel consumo, como el caso de EstadosUnidos; la violencia relacionada conlas organizaciones criminales dedi-cadas al tráfico ilícito de drogas,como sucede en América Latina engeneral y en México en particular.72

Los costos asumidos por los paísesque han abanderado las directricesdel régimen internacional prohibi-cionista son diversos: costos constitu-cionales;73 costos para la sociedadbajo la forma de encarcelamiento yresultados negativos de salud públi-ca;74 costos intangibles de derechoshumanos y jurídicos institucionales;costos presupuestales, el enriqueci-miento de bandas criminales y la pri-vación de la libertad.75

La Oficina de Naciones contra laDroga y el Delito (ONUDC) manifies-ta que existe una orientación en losesfuerzos internacionales por reafir-mar el marco represivo del control dedrogas. Asimismo, cabe mencionarque los cambios de paradigmas en laseguridad y la lucha contra el terro-rismo en la última década hanseguritizado las políticas de controlde drogas.76

72 Cfr. Constanza Sánchez Avilés, ob. cit.73 A. B. Rozo y L. A. Madrazo: «Los costos constitucionales de la guerra contra las drogas: dosestudios de caso de las transformaciones de las comunidades políticas de las Americas»,Isonomía, no. 43, 2015, pp. 151-193.74 J. Csete: «Costs and benefits of drug-related health services». En: J. Collins (ed.): Ending thedrug wars: report of the LSE Expert Group on the Economics of Drug Policy, London School ofEconomics, London, 2014.75 London School of Economics: Ending the Drug Wars. Report of the LSE Expert Group on theEconomics of Drug Policy, 2014. En: http://www.lse.ac.uk/IDEAS/publications/reports/pdf/LSE-IDEAS.76 El principal argumento de la teoría de securitization indica que la seguridad es un actolingüístico mediante el cual solo por mencionar o etiquetar a algo como asunto «seguridad»se convierte automáticamente en uno. Declara que cuando un objeto de referencia –el Estadoy sus instituciones– en particular es amenazado en su existencia, el actor securitizador –por logeneral los gobiernos– reclaman para sí el derecho al uso de medidas extraordinarias paraasegurar la sobrevivencia del objeto de referencia. Entonces el asunto –en este caso elnarcotráfico como crimen organizado– es movido de la esfera de la política normal a la de lapolítica de emergencia donde puede ser tratado rápidamente y sin las exigencias o reglasdemocráticas de la política. Para mayor información sobre los estudios y debates de seguridaden Estados Unidos y en Europa consultar el trabajo de la escuela de Copenhague en: OleWaever: «Securitization and desecuritizacion». En: Ronnie D. Lipschutz (ed.): On SecurityNew York, Columbia University Press, 1995, pp. 46-86.


La política de control de drogas haoscilado de ser una política toleran-te y pragmática a otra que se inclinapor la represión y la cero tolerancia.Estas concepciones divergentes reco-nocen que los esfuerzos realizadoshasta el momento –erradicación, de-sarrollo alternativo, confiscación decargamentos de drogas, desarticula-ción de grupos de traficantes, reduc-ción de la demanda– no han conse-guido ejercer un impacto global.

Sin embargo, la evidencia en Eu-ropa, Canadá y Australia demues-tra que el alejamiento del enfoqueprohibicionista y de tolerancia ceroha creado beneficios tanto humanoscomo sociales al tratar las adiccionescomo un problema de salud públi-ca. En estos países, según el Trans-national Institute (TNI, por sus siglasen inglés) el concepto de la reduccióndel daño se ha extendido con granrapidez durante los últimos años yse ha convertido en la piedra angu-lar para construir una política sobredrogas racional y pragmática. Comoconsecuencia, hoy en día son muyhabituales las prácticas como ladespenalización del consumo, la in-dulgencia penal con respecto alcannabis y la posesión para uso per-sonal, así como los programas de in-tercambio de jeringas.77

Como se pude observar, la ten-dencia hacia la tolerancia, acompa-ñada por la filosofía de la prevencióny reducción del daño, se puede im-poner, como lo han hecho paísescomo Suiza y Holanda, a las limita-ciones del régimen prohibicionista

internacional basado en las conven-ciones sobre drogas de la ONU. Sin embargo, la tarea no es fácil, hay que sortear una serie de obstáculos como el ataque de la INCB al enfoque de drogas tolerante y la poderosa in-fluencia de los intereses de Estados Unidos, que en los últimos años, ha impulsado la guerra contra las dro-gas, la cual conlleva el encarcela-miento masivo por delitos relaciona-dos con las drogas, violencia, corrup-ción, violación de Derechos Huma-nos y una mayor erradicación for-zada de cultivos relacionados con drogas en muchos países como en México.

La guerra contra las drogas no ha terminado con el consumo, pero ha cobrado miles de vidas, costado mi-llones de dólares y alimentado el poder del crimen organizado. Se ne-cesita un nuevo enfoque, uno que saque el poder de manos del crimen organizado y que ponga énfasis en el desarrollo, la salud y los derechos humanos. No hay seguridad sin de-sarrollo. Para lograr esto se necesita gobernanza internacional, en la cual la ONU reforme los paradigmas per-sistentes en la oferta y no en la de-manda, en la regulación y descri-minalización. Asimismo, en el seno de la comunidad internacional, se puede influir en el cambio de los con-ceptos imperantes y erróneos acerca de los mercados de drogas.

Después de la sesión especial de Naciones Unidas sobre el problema mundial de drogas de abril de 2016 (UNGASS, por sus siglas en inglés)


diferentes países han ampliado eldebate sobre nuevos mecanismos deregulación de las drogas –por ejem-plo, hacer una distinción y trata-miento especial del cannabis a fin deminar parte de los ingresos del cri-men organizado y proteger la saludy seguridad de los ciudadanos. Asi-mismo, la cooperación internacionalpuede ofrecer a México y a otrospaíses instrumentos teóricos-prácti-cos que permitan invertir en preven-ción y educación. De esta forma sepuede comenzar con la transforma-ción del régimen mundial de prohi-bición de drogas por políticas de dro-gas nacionales responsables y estra-tegias basadas en la ciencia, la salud,reducción de daños, seguridad y losderechos humanos.

Contexto de la política de cannabis:historia y marco analítico

El cannabis es la droga ilegal quemás se cultiva, trafica y consume enel mundo. La mitad de las incauta-ciones de drogas en todo el mundoson de cannabis. La distribución geo-gráfica de esas incautaciones abar-ca prácticamente todos los países delmundo. Cerca de 147 millones depersonas, el 2,5% de la poblaciónmundial, consumen cannabis –pre-valencia anual–, en comparación con

0,2% el consumo de cocaína y 0,2%el consumo de opiáceos. En la pre-sente década, el consumo decannabis ha crecido más rápidamen-te que la cocaína y el abuso deopiáceos.78

El cannabis hizo su entrada comouna droga recreativa a mitad del si-glo XX. En la década de 1970 el usodel cannabis creció con el auge delas diversas manifestaciones cultura-les subalternas. El uso se estabilizó yen algunos países disminuyó hastasu resurgimiento a finales de los añosochenta, lo que dio lugar a la difu-sión del consumo de cannabis a tra-vés de un amplio espectro social ygeográfico.79

La política relativa a la posesióny el consumo de cannabis siguesiendo objeto de debate en la mayo-ría de los países que pertenecen alRégimen Internacional de Controlde Drogas (RICD). Diferentes go-biernos han tomado o están consi-derando diferentes decisiones polí-ticas, que van desde la toleranciaexplícita, en algunos casos la legali-zación total, hasta la prohibiciónestricta.

Cabe destacar que el RICD, esta-blecido en las diversas convenciones,influye de manera importante en laformulación de la política en mate-ria a nivel regional, sin embargo, en

77 Transnational Institute: Control de drogas de la ONU, 2003. En: https://www.tni.org/es/art%C3%ADculo/control-de-drogas-de-la-onu.78 Organización Mundial de Salud: Programa de manejo de abuso de sustancias, 2016. En: http://www.who.int/substance_abuse/facts/cannabis/en/#. Consultado el 23 de junio de 2016.79 M. van het Loo, S. Hoorens, C. van’t Hof y J. P. Kahan: Cannabis Policy, Implementation andOutcomes. Questia.Com, 2003. En: http://www.questia.com/googleScholar.qst?docId=102694041.

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la aplicación a nivel nacional a me-nudo se observa un margen consi-derable de cambio.

Para estudiar la política de can-nabis y sus efectos, existe un marcoanalítico que describe la relación en-tre los resultados de la política y los

factores externos que influyen en estarelación.80 El marco analítico desa-rrollado por MacCoun y Reuter(2001)81 se centra en la política dedrogas en general, sin embargo, seretoma para la política de cannabisen particular (Ver figura 3).

Fuente: Elaboración propia con base en: Letizia Paoli, Victoria A. Greenfield y Peter Reuter:«Change is Possible: The History of the International Drug Control Regime and Implicationsfor Future Policymaking», Substance Use & Misuse, vol. 47, Issue 8-9, February 2012, pp. 923-935. En: https://doi.org/10.3109/10826084.2012.663592; B. Kilmer: “Policy designs for cannabislegalization: starting with the eight, The American Journal of Drug and Alcohol Abuse. En: http://doi.org/10.3109/00952990.2014.894047.

Figura 3. Marco analítico para el estudio de la política de cannabis

80 M. van het Loo, S. Hoorens, C. van’t Hof y J. P. Kahan, ob. cit.81 R. J. MacCoun y P. Reuter: «Assessing Drug Prohibition and Its Alternatives: A Guide forAgnostics», Annual Review of Law and Social Science, no. 7, 2011, pp. 61-78. En: https://doi.org/10.1146/annurev-lawsocsci-102510-105442.


El marco analítico retoma la lógi-ca de la variable dependiente. Pre-senta los resultados de la política decannabis como variables dependien-tes de una amplia gama de factoresexternos e internos a la política. Asi-mismo, el marco analiza la políticade cannabis formal, lo que está es-crito en leyes y reglamentos vis a vissu implementación y resultados. Elobjetivo de este trabajo no es anali-zar la implementación y el impactode una política de cannabis, sino enidentificar las variables independien-tes más importantes para su cambioy desarrollo, en este caso los factoresexternos y la acción de las coalicio-nes promotoras.

La política de cannabis: una taxonomía

La política pública con respecto a laposesión y el uso del cannabis hagenerado un debate en diversas re-giones, como Europa y América.Recientemente, en el hemisferio oc-cidental diferentes gobiernos hantomado o están considerando dife-rentes decisiones políticas, que vandesde la tolerancia explícita, legali-zación total y hasta la prohibiciónestricta. Si bien la formulación de lapolítica de drogas generalmente serealiza a nivel nacional o regional,la implementación de esa políticageneralmente se lleva a cabo a nivelregional o nacional.82 La política decannabis incluye los estatutos y re-gulaciones que legalizan el cultivo,la venta o el uso de cannabis para

fines médicos y/ recreativo, junto conleyes que imponen diversas prohibi-ciones y restricciones sobre dichasprácticas.

Para los fines de este artículo, lapolítica de cannabis se refierea Cannabis Sativa –más común-mente conocida como marihuana–,un miembro de la familia de plan-tas Cannabaceae o cáñamo, cuyoproducto se deriva de las partes su-periores secas, hojas, tallos y semi-llas de la planta. El cannabis contie-ne compuestos químicos llamadoscannabinoides. Un cannabinoideimportante es delta-9 tetrahidro-cannabinol o THC, que tiene unefecto psicoactivo y es el químico aso-ciado con el uso recreativo. Otrocannabinoide es el cannabidiolo CBD, que tiene un efecto sedantey levemente analgésico y es el quí-mico asociado con el uso medicinal.

En este orden de ideas, las políti-cas de cannabis pueden agruparseen cuatro grandes categorías: la pro-hibición completa, la despenali-zación parcial, la despenalizacióncompleta y la liberalización total. Lospaíses con prohibición completa tra-tan los delitos de simple posesión yuso, incluso pequeñas cantidades decannabis, como delitos criminalescon el resultado de que las personasque son condenadas por infringirestas leyes incurren en antecedentespenales –incluso si evitan la prisión–.En los países con descriminalizaciónparcial, hay sanciones administrati-vas en lugar de penales por simple

82 M. van het Loo, S. Hoorens, C. van’t Hof y J. P. Kahan, ob. cit.


posesión y uso cuando la cantidad decannabis es inferior a una cantidadespecificada. En este régimen, losusuarios casuales están separados delos usuarios problemáticos. Estos úl-timos, que son más propensos a sercondenados por poseer cantidadesmayores, siguen siendo tratadoscomo criminales. En los modelos dedespenalización completa, la simpleposesión y uso de cualquier cantidadde cannabis sigue siendo ilegal, perolos infractores reciben sanciones ad-ministrativas más que penales.83 Porsu parte, la legalización supone unproceso de eliminación de los impe-dimentos legales para la producción,distribución y consumo de sustan-cias controladas para otros propósi-tos diferentes a los científicos y mé-dicos.

El Régimen Internacional de Controlde Drogas y el cambio de la política

de cannabis en Uruguay

En 1998, el Parlamento Urugua-yo modificó la ley 14294 que la dic-tadura (1973-1985) ratificó en 1974.Esta ley, fue producto del AcuerdoSudamericano de Estupefacientes yPsicotrópicos (ASEP), piedra angu-lar para la cooperación entre diver-sas agencias internacionales delRICD y de Estados Unidos con laregión de América del Sur.84

La ley 17016 que modificó la ley14294 pretendió dar más libertadesa los usuarios. Si bien es cierto quese confirmaba el enfoque prohi-bicionista en el artículo 3: «quedanprohibidos la plantación, el culti-vo, la cosecha y la comercializaciónde cualquier planta de la que pue-dan extraerse estupefacientesu otras sustancias que determinendependencia física o psíquica, conexcepción –según los casos– de losque se realicen con exclusivos finesde investigación científica o para laelaboración de productos terapéu-ticos de utilización médica», en elartículo 31 otorga un nuevo tratoa los usuarios al establecer que«quedará exento de pena el quetuviere en su poder una cantidadrazonable destinada exclusivamen-te a su consumo personal, con arre-glo a la convicción moral que seforme el Juez a su respecto, debien-do fundamentar en su fallo las ra-zones que la han formado». (LeyNo. 17016).

Estos cambios y nuevas reglamen-taciones de la ley 17016 fueron elgermen para que, en el 2001, el en-tonces presidente Jorge Batlle (2000-2005) reiterara su posición favora-ble a la legalización de las drogas, es-pecialmente las drogas blandas y/onaturales, después de escuchar al-gunas propuestas realizadas por las

83 J. P. Caulkins et al: Options and issues regarding marijuana legalization, 2015. En: http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/perspectives/PE100/PE149/RAND_PE149.pdf.; M.van het Loo, S. Hoorens, C. van’t Hof y J. P. Kahan, ob. cit.84 G. Garat y otros: El camino, cómo se reguló el cannabis en el Uruguay Según sus actores políticosy sociales, 2015, Uruguay. En: file:///C:/Users/Jorge/Documents/TESIS 2016 MAYO/CAPITULO URUGUAY/como se regulo actores uruguay.pdf.


juventudes de los partidos Socialis-ta y Vertiente Artiguista85 de iz-quierda que buscaban meterá laagenda pública la despenalizacióndel consumo de marihuana.86 Sinembargo, pocos días después reviróy declaro que «todo el mundo de-bería legalizar el consumo de la dro-ga».87

Con base en lo anterior, desde ini-cios del año 2000, el entonces pre-sidente Batlle presentó una posi-ción liberal que contrastaría con laposición prohibicionista del RICD,pues se apoyaba en las ideas de unMilton Friedman sobre las drogas.Es así como en su administración,el entonces prosecretario de la Jun-ta Nacional de Drogas88 (JND) yGervasio Guillot, por entonces mi-nistro de la Suprema Corte de Justicia,

respaldaron la idea de Batlle, fue asícomo la JND renunció a controlaro monitorear las operaciones poli-ciales de reducción de la oferta, de-legando la función al Ministerio delInterior.

Guillot era partidario de regularlas «drogas blandas como la mari-huana, cuyo consumo es el más ex-tendido para ver qué pasa con lasotras».89 El debate inició fuertemen-te entre grupos de jóvenes del Fren-te Amplio –Vertiente Artiguista y elPartido Socialista–, incipientes aso-ciaciones de cultivadores. Así escomo surge el Movimiento por la Li-beración del Cannabis como una ar-ticulación político social de esfuerzospara cambiar el marco normativo yterminar con la contradicción de quela ley habilita el consumo pero no

85 Las primeras reivindicaciones públicas en contra del prohibicionismo durante la década de1980 estuvieron a cargo de una fracción cercana a la Juventud Socialista de Uruguay (JSU), laCoordinadora Anti Razzias –práctica que decretó la dictadura uruguaya para autorizar a lapolicía a realizar discrecionalmente detenciones en la vía pública; el decreto fue eliminadopor Tabaré Vázquez en 2005– y un grupo de jóvenes del Partido de Izquierda Frente Amplio(FA), quienes denunciaron la persecución sufrida por los usuarios y reclamaba la legalizaciónde la marihuana en su discurso (Florencia Lemos: «Coalición por la Transformación de laPolítica de Drogas», en: Damina Collazo (coord.): Uruguay se planta. Manual de cultivo y usolegal de marihuana, Estuario Editores, Uruguay, 2015, p. 14.).86 G. Garat y otros, ob. cit.87 La Red 21: «Batlle subió apuesta: ahora dice que “hay que legalizar todas las drogas”», 2006.En: http://www.lr21.com.uy/politica/221477-batlle-subio-apuesta-ahora-dice-que-hay-que-legalizar-todas-las-drogas.88 La Junta Nacional de Drogas (JND) es un organismo dependiente de la Presidencia de laRepública de Uruguay de carácter interministerial creada en 1998 en la administración deJulio María Sanguinetti (1995-2000). Es la institución encargada de definir las líneas políticasen las distintas áreas en lo que hace a reducción de la demanda, control de oferta y lavado deactivos, sistematización de estudios, información e investigación, tratamiento y rehabilitación,comunicación, debate público y académico sobre las drogas. Otra institución que tiene elobjetivo de articular, coordinar y dar seguimiento a la aplicación y ejecución de las diferentesacciones surgidas de la Junta Nacional de Drogas que competen a los diferentes organismosdel Estado es la Secretaría Nacional de Drogas.89 G. Garat: Un siglo de políticas de drogas en Uruguay, 2013. En: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/uruguay/10001.pdf.


explicita cómo acceder a las drogasque proscribe.90

El movimiento para el cambio de lapolítica de cannabis que impulsarondiversos actores de la academia, losmedios de comunicación, grupos de lasociedad civil, grupos de jóvenes dediversos partidos logró posicionar lalegalización de la marihuana a travésde la articulación de la política y lacultura de la época: impulsar la ideade que ir preso por tener una plantaconstituía una injusticia y que elprohibicionismo significaba un aten-tado contra la libertad individual.91

Los reclamos de los diversos acto-res, en una sociedad envejecida,92

tardaron en impactar en la opiniónpública. Asimismo, alguno actoresconsideraban, como el partido delFrente Amplio, que el tema de la le-galización de la marihuana no teníaque ver con los principios tradicio-nales de la izquierda uruguaya y queen la práctica contradecía las obli-gaciones internacionales de Uru-guay, quien forma parte de las di-versas convenciones para combatirlas sustancias psicoactivas ilegales.

Fue en la segunda administra-ción del FA, presidida por JoséMujica –2010 a 2015–, la que semontó en la demanda de los usuarios

de marihuana, incluyéndola en unapolítica de derechos individuales, quehabía iniciado Vázquez con la lega-lización del aborto, pero tambiéncomo un tema de convivencia, dejusticia, salud, seguridad pública yseguridad del Estado.93 Así se apro-bó la ley 19.172 en 2013. Dicha leymodificó el artículo 36 del Decreto120/014, que reglamenta la comer-cialización por farmacias de can-nabis psicoactivo de uso no médico.

Las reacciones del RICD iniciarondesde la Junta Internacional de Fis-calización de Estupefacientes (JIFE),que a inicios de 2014 criticó su pro-yecto de legalización de la marihua-na. Debido a que dicha ley contra-vendrá los tratados de fiscalizacióninternacional de drogas, en particu-lar la Convención de 1961. La 19.172regula la producción y comercia-lización de marihuana bajo supervi-sión estatal y fija límites estrictos parael cultivo personal –seis plantas–, losclubes de membresía –hasta 45 socios–y el expendio en farmacias –hasta 40gramos mensuales por usuario–.

Consideraciones finales

A través de la revisión del RICD,se ha encontrado argumentos con-

90 Ídem.91 Florencia Lemos, ob. cit.92 Uruguay tiene la mayor proporción de personas de 60 años de edad o más, por lo queconstituye la nación «más vieja» de América Latina, e incluso de todo el hemisferio occidental(Population Reference Bureau, «Uruguay se encuentra a la cabeza en el envejecimiento de supoblación», 2016. En: http://www.prb.org/SpanishContent/2000/Uruguayseencuentraalacabezaenelenvejecimientodesupoblacion.aspx).93 Guillermo Espinosa: «El movimiento cannabico en Uruguay», 20 de diciembre de 2017,Nexos. En: https://www.nexos.com.mx/?p=31256.


94 W. Hall: «The future of the international drug control system and national drugprohibitions», Addiction, 2017. En: https://doi.org/10.1111/add.13941; Ethan A. Nadelmann,ob. cit.95 R. J. MacCoun y P. Reuter, ob. cit., p. 63.

tra el enfoque prohibicionista y a fa-vor de una legalización de la produc-ción, venta y uso del cannabis.94 Lasdiversas leyes sobre cannabis deter-minan qué está prohibido dentro delos niveles del mercado de cannabis:producción, transporte, comercia-lización y consumo; quién está exen-to de la prohibición –adultos, pacien-tes, titulares de licencias–, dónde y cuán-do se pueden vender o usar drogas

y que forman esas drogas puede to-mar.95 Las reformas legales en el he-misferio americano están influyendoen el debate público sobre la políticade cannabis. Uruguay y los dos es-tados de Colorado y Washingtonhan tomado medidas para regular ylegitimar la producción, distribucióny uso del cannabis y sus derivados,lo que da señal de una nueva áreade política de cannabis.