PROGRAMA INSTITUCIONAL DE REPARACIÓN COLECTIVA

PROGRAMA INSTITUCIONAL DE

REPARACIÓN COLECTIVA-PIRC-

COMISIÓN NACIONAL DE REPARACIÓN Y RECONCILIACIÓN

UNIDOS RECONSTRUIREMOS VIDAS

ISBN: 978-958-8560-75-5

Este documento es de carácter público. Puede ser reproducido, copiado, distribuido y divulgado siempre y cuando no se altere su contenido y se cite la fuente.

Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación

ANGELINO GARZÓNVicepresidente de la República

ComisionadosANGELINO GARZÓN, Presidente CNRR, ANA TERESA BERNAL MONTAÑEZ Comisionada Sociedad Civil, JAIME JARAMILLO PANESSO ex Comisionado Sociedad Civil, MONSEÑOR NEL HEDYE BELTRAN SANTAMARIA Comisionado Sociedad Civil, OSCAR ROJAS REINTERIA Comisionado Sociedad Civil, PATRICIA BURITICÁ CÉSPEDES Comisionada Sociedad Civil, PATRICIA PERDOMO GONZALEZ Comisionada Representante Víctimas, REGULO MADERO FERNANDEZ Comisionado Representante Víctimas, PABLO FELIPE ROBLEDO Viceministro de Justicia y del Derecho, RUTTY PAOLA ORTIZ JARA Sub Directora Administración General del Estado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, VOLMAR PÉREZ ORTIZ Defensor del Pueblo, PATRICIA LUNA PAREDES Coordinadora de la Unidad de Atención Integral a Víctimas de la Defensoría del Pueblo, MARIO GONZALEZ VARGAS Delegado ante la Procuraduría - Procurador Delegado para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, DIEGO MOLANO APONTE Alto Consejero Presidencial - Secretario Técnico CNRR – Director, JUAN PABLO FRANCO JIMENEZ Delegado Director Acción Social - Subdirector de Atención a la Población Desplazada.

Equipo DirectivoANGELINO GARZÓN, Presidente; Orlando Riascos Ocampo, Coordinador Ejecutivo; Myriam Ernestina Céspedes Castillo, Coordinadora Planeación; Jesús David Colonia Hurtado, Coordinador Administrativo y Financiero, Fernando Urrego Lozano, Coordinador de Comunicaciones y Prensa; Alma Viviana Pérez Gomez, Coordinadora Género y Poblaciones Específicas; Padre Dario Echeverry, Coordinador Área de Reconciliación; José Celestino Hernandez Rueda, Coordinador Área Jurídica; Danilo Rey Moreno, Coordinador Área de Reparación y Atención a Víctimas; Gonzalo Sánchez Gómez, Coordinador Área de Memoria Histórica, Álvaro Villarraga Sarmiento, Coordinador del Área de DDR; Gladis Jimeno, Coordinadora del Área de Cooperación Internacional

Equipo de trabajo Reparación Colectiva

Ana Teresa Bernal Montañez, Coordinadora Programa Institucional de Reparación Colectiva

Adriana Ferrer, Ángela Torres, Camilo Sánchez, Diana Bravo Consultores Nacionales

Camilo Villamizar (ATCC, Magdalena Medio y la Gabarra, Tibú); Gaby Reyes (El Tigre, Valle del Guamuéz); Kathrins Martínez (Libertad, San Onofre y Universidad de Córdoba); Ledis Múnera (El Salado, Carmen de Bolívar). Consultores regionales Pilotos de Reparación Colectiva

Coordinadores de Sedes CNRR

Arturo Zea, Coordinador Bolívar; Zuleny Duarte Fajardo, Coordinadora Sede Putumayo; David Augusto Peña, Coordinador Sede Nororiente; Jorge Vasquez, Coordinador sede Cauca.

Equipo Área de Reparación y Atención a Víctimas CNRR

Olga Rebolledo, Ex - Coordinadora. Bruce David Ochoa Asesor, Dolly Sánchez Asesora, Lyda García. Asesores.

Ex – Asesores del áreaAna Daza, Francesca Cifuentes, Lina Rondón, Marcela Campuzano, Natalia Mayorga, Tatiana Rincon, Alex Segovia, Claudia Liliana Meza.

Asesores Área de Género y Poblaciones Específicas CNRR

Adriana Serrano, Natalia Zuñiga, Fabio Ruiz.Claudia Mosquera Rosero-Labbé asesora ONU Mujeres para el Área de Género y Poblaciones Específicas CNRR.

Apoyo Financiero

La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID.

Apoyo Técnico

Organización Internacional para las Migraciones, OIM

Information Management & Mine Action Programs Information (iMMAP)

Diseño – DiagramaciónRicardo González Medina

Área de Prensa CNRR

P R E S E N T A C I Ó N

Durante mucho tiempo, a lo largo de nuestra historia reciente y como consecuencia del conflicto interno, hemos escuchado de manera cotidiana y constante las diversas formas de violencia que en diferentes lugares del país, especialmente en las regiones, hombres, mujeres, niños y niñas, han tenido que soportar como una larga noche de pesadillas. Para algunos, en las grandes ciudades, esto ha sido apenas una noticia más, remota e intangible. El balance es trágico: en casi tres décadas cientos de masacres, poblaciones confinadas, millones de desplazados, comunidades y organizaciones sociales arrasadas a sangre y fuego, movimientos políticos, como la Unión Patriótica que fueron exterminados; veredas, corregimientos, municipios y regiones afectados. Poco a poco, fueron apareciendo las denuncias de estos dolorosos episodios, poco a poco fueron apareciendo las víctimas, poco a poco se ha ido reconociendo que tienen derechos y que nunca debió ocurrirles lo que les ocurrió.Desde la aprobación de la Ley 975 de 2005 se empieza a reconocer que en perspectiva de reparar a las víctimas era necesario hacer conciencia de que los daños y las violaciones de derechos ocurrieron no sólo a personas en su condición individual, sino en su condición colectiva. En este sentido, en el artículo 49 de dicha Ley quedó establecido que “el Gobierno siguiendo las recomendaciones de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, deberá implementar un programa institucional de reparación colectiva que comprenda acciones directamente orientadas a recuperar la institucionalidad propia del Estado Social de Derecho, particularmente en las zonas mas afectadas por la violencia; a recuperar y promover los derechos de los ciudadanos afectados por los hechos de violencia, y a reconocer y dignificar a las víctimas”. De esta manera, se reconoce que en gran medida el desborde de la violencia ocurrió porque las instituciones del Estado fueron en muchas ocasiones profundamente afectadas y esto llevó a violaciones y daños colectivos como afectaciones a la cultura, a la identidad, a la organización social, a la infraestructura de servicios, al medio ambiente, a la paz, entre otros. En cumplimiento de ese mandato legal, en el año 2007 la CNRR decidió conocer de primera mano, en terreno, qué era lo que había sucedido y cuáles podrían ser las medidas que se necesitarían para diseñar un Programa Institucional de Reparación Colectiva. No era fácil, son pocas las experiencias internacionales existentes y ningún conflicto interno es igual a otro, además el caso Colombiano es especialmente sui generis por ser un proceso de reparación a las víctimas en medio de un conflicto que aún persiste y por la diversidad de actores y formas victimizantes que se han utilizado. Era necesario vivir la experiencia, ponerle imaginación y desarrollar un proceso propio teniendo como criterio la diversidad regional y étnica. Para este proceso escogimos 7 experiencias de comunidades y colectivos que hubieran sufrido la violencia de manera grave o sistemática. Estas siete experiencias fueron El Salado (Bolívar), Libertad (Sucre), La Gabarra (N. de Santander), El Tigre (Putumayo), La India (Santander), Buenos Aires (Cauca) y la Universidad de Córdoba. Este proceso se adelantó gracias al apoyo de entidades de cooperación internacional entre las que destaco con gratitud el aporte financiero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID, y el acompañamiento de personas

de una gran calidad humana como la señora Ileana Bacca, la asistencia técnica de la Organización Internacional para las Migraciones, OIM, con personal calificado y comprometido. De la misma manera, el acompañamiento desde el inicio de la Mapp OEA y el apoyo de ONU Mujeres. Vale resaltar que en este proceso las víctimas y sus organizaciones jugaron un papel fundamental y muchas organizaciones no gubernamentales aportaron con sus conocimientos en las Mesas de Trabajo que constituimos tanto a nivel regional como nacional. Siguiendo esta política el Gobierno Nacional a través de la Ley 1448 de 2011 de Reparación Integral a las Víctimas y Restitución de Tierras, en sus artículos 151 y 152, ha ordenado a la Unidad Administrativa Especial para la atención y reparación integral a las víctimas, implementar un programa institucional de reparación colectiva teniendo en cuenta los siguientes eventos: a) El daño ocasionado por la violación de los derechos colectivos; b) La violación grave y manifiesta de los derechos individuales de los miembros de los colectivos;c) El impacto colectivo de la violación de los derechos individuales.Asume, a su vez en el artículo 152, que podrán ser sujetos de reparación colectiva: 1. Grupos y organizaciones sociales y políticos

2. Comunidades determinadas a partir de un reconocimiento jurídico, político o social que se haga del colectivo, o en razón de la cultura, la zona o el territorio en el que habitan; o un propósito común.

Me correspondió la difícil y compleja, pero a la vez grata, tarea de vivir la experiencia de coordinar el tema de la Reparación Colectiva en la CNRR. Grata por el conocimiento adquirido, por los aprendizajes y vivencias. Compleja y difícil porque no faltaron los obstáculos principalmente en la falta de conciencia institucional para asumir el reto. Estos obstáculos tendrán que irse superando si verdaderamente se quiere llevar a cabo un proceso de reparación integral a las víctimas que nos encauce hacia la recuperación de la confianza entre el Estado y la Sociedad y, por ende, a la reconciliación nacional. Como recientemente lo ha dicho el Vicepresidente de la República y Presidente de la CNRR, Angelino Garzón: “La vía de la Reparación Colectiva dignifica a la sociedad colombiana”A la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, a sus áreas y sedes regionales, que participaron activamente del proceso, nos complace entregar el documento Programa Institucional de Reparación Colectiva (PIRC) como un importante ingrediente hacia la implementación de la Ley de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Gratitud por siempre a quienes no nombro, pero saben que contribuyeron con sus diversos aportes a diseñar los planes de las comunidades que fueron Piloto de Reparación Colectiva y en la elaboración del PIRC.

ANA TERESA BERNAL Comisionada de Sociedad Civil

CNRR

I. INTRODUCCIÓN

II. ANTECEDENTES Y APRENDIZAJES DEL PROCESO PILOTO

III. JUSTIFICACIÓN DEL PROGRAMA

1. Problema a enfrentar2. Justificación normativa

IV. CONTENIDO Y ALCANCE DEL PROGRAMA

1. Definición y alcance 2. Objetivo general3. Objetivos específicos4. Sujetos de reparación colectiva5. Enfoques a los que responde el Programa6. Características y condiciones del Programa7. Criterios de ejecución del Programa

V. LÍNEA DE BASE, IDENTIFICACION Y GEOREFERENCIACION DE BENEFICIARIOS

1. Fuentes de información sobre victimización utilizadas2. Metodología para la selección de criterios y variables de análisis3. Escenarios para la concertación y formulación de planes de

reparación colectiva4. Herramientas para la identificación de los sujetos de reparación

colectiva

VI. COMPONENTES DEL PROGRAMA

1. Componentes Principales del Programa

A. Preparación y aprestamiento de las comunidades y grupos para el inicio del proceso de reparación colectiva

a. Identificación de necesidades y expectativas de los sujetos colectivosb. Módulo pedagógico sobre el contenido y significado de la reparaciónc. Medidas para el reconocimiento, dignificación y construcción

de memoria histórica de los sujetos de reparación colectiva en clave de reconciliación

d. Recuperación psicosocial de los sujetos de reparación colectiva

B. Construcción colectiva de ciudadanía políticaa. Medidas para estimular la participación ciudadana de los

grupos ycomunidadesb. Medidas para la promoción y fortalecimiento de

liderazgos y espacios de discusión comunitariosc. Medidas para fomentar la participación de las mujeres en

la reconstrucción de los sujetos colectivos d. Medidas de rehabilitación y asistencia legal

C. Recuperación de la institucionalidad propia del Estado Social de Derecho, pluriétnico y multicultural

a. Medidas para la depuración de la institucionalidad y el fortalecimiento de la capacidad de respuesta local para la garantía de los derechos

b. Medidas para garantizar la presencia legítima y permanente de instituciones del orden nacional en las regiones objeto de implementación del PIRC

c. Medidas para la transformación de la cultura institucionald. Medidas para el fortalecimiento de los mecanismos

institucionales y ciudadanos de control

D. Medidas materiales de reparación colectiva y su relación con otras medidas de política pública

a. Goce efectivo de derechos a partir de la cogestión, coordinación y priorización de política

b. Coherencia interna de la política de reparacionesc. Fondos comunitarios para la reconstrucción de proyectos de

vida colectivos

2. Recomendaciones para la construcción concertada de medidas de reparación colectiva para el movimiento sindical y otros grupos sociales y políticos

A. Propuestas sobre reformas institucionales destinadas a la protección del “espacio contextual” de acción del sindicalismo y otros grupos sociales y políticos

B. Propuestas para la reconstrucción del proyecto colectivo sindical

C. Propuestas para el reconocimiento y dignificación de los sujetos de reparación colectiva del movimiento sindical

CO

NTE

NID

O

D. Propuestas para la satisfacción de los derechos a la verdad y la justicia del movimiento sindical y de las organizaciones sindicales victimizadas

3. Recomendaciones para la construcción concertada de medidas de reparación colectiva para pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras

A. Principios generales para la reparación colectiva a pueblos y comunidades

B. Recomendaciones para la construcción de una tipología de daños a los derechos colectivos de los pueblos y comunidades

C. Estándares y requisitos para la garantía del derecho fundamental a la consulta previa a los grupos étnicos

D. Recomendaciones metodológicas y pautas para la realización de los ejercicios de consulta de las medidas de reparación colectiva

4. Componentes complementarios del Programa

A. Mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluación del Programa a. Construcción participativa de los instrumentos de medición b. Construcción de herramientas complementarias de medición y

seguimiento c. Operacionalización de los instrumentos de medición y verificación

d. Reporte periódico y ajustes a la ejecución de la política

B. Información, divulgación y comunicaciones

VII. INSTITUCIONALIDAD

Las fotografías que encuentran consignadas en este documento fueron capturadas en el marco de los Pilotos de Reparación Colectiva. Las imágenes se encuentran en la base de datos de la CNRR y OIM.

FOTOGRAFÍA Un agradecimiento especial a las víctimas y sus organizaciones actor principal en la construcción de este documento.

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17Introducción

En virtud del mandato otorgado por la Ley 975 de 2005, la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR) tiene a su cargo hacer recomendaciones al Gobierno Nacional para la elaboración de un Programa Institucional de Reparación Colectiva (PIRC). De acuerdo con el artículo 49 de esta Ley, el PIRC deberá comprender acciones orientadas a recuperar la institucionalidad propia del Estado Social de Derecho, a recuperar y promover los derechos de los ciudadanos afectados por hechos de violencia y a reconocer y dignificar a las víctimas de la violencia.

Recientemente este mandato fue ratificado por lo dispuesto en la Ley 1448 de 2011 “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, conocida como la Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras, en cuyos artículos 2, 21, 59 151, y 152 entre otros, se reconoce el derecho de las víctimas de graves violaciones a derechos humanos e infracciones de derecho internacional humanitario a una reparación colectiva, y se establece la obligación del Estado de crear un Programa Administrativo de Reparación Colectiva.

En atención a estos mandatos, el presente documento presenta recomendaciones para la formulación e implementación de una política pública de reparación colectiva, entendiendo este Programa como un componente del Plan de Atención y Reparación a Víctimas que se propone formular al Estado colombiano. Adicionalmente, las recomendaciones señaladas en este documento pueden guiar a las autoridades judiciales en su labor de consulta y concertación de medidas de reparación colectiva, que en el futuro podrían ser ordenadas a partir de la inclusión de comunidades al Programa Institucional de Reparación Colectiva.

Dichas recomendaciones se presentan a partir de tres grandes ejes: i) recomendaciones sobre el contenido, alcance y enfoque de la reparación colectiva; ii) recomendaciones generales para la implementación del Programa Institucional de Reparación Colectiva; iii) recomendaciones procedimentales para el diseño de los planes de reparación colectiva específicas para cada comunidad, grupo o pueblo del universo del Programa Institucional de Reparación Colectiva.

Para tales efectos, el documento se divide, además de esta introducción, en seis secciones principales. En la primera de ellas se presenta los antecedentes del trabajo de la CNRR para la elaboración de esta propuesta, especialmente de las experiencias piloto adelantadas con comunidades víctimas del conflicto. En la segunda sección se presenta la justificación de la política de reparación colectiva, la cual se aborda tanto desde el punto de vista de la situación a

enfrentar, como de la obligación legal y reglamentaria a la que responde el presente instrumento. En la tercera sección se señalan los principios básicos a los que debe responder la política y la orientación general de la misma. Allí se señalan, por ejemplo, las definiciones básicas a las que ha llegado la CNRR, los objetivos generales y específicos del PIRC, los enfoques a partir de los cuales se deben diseñar y ejecutar las acciones y los principios básicos de implementación de la política.

En la cuarta sección, con base en un estudio estadístico y georreferencial, se presenta un ejercicio de identificación y ubicación de beneficiarios a partir de la delimitación conceptual de los sujetos colectivos titulares de reparación colectiva en el país. Además, en esta sección se presentan las variables que pueden ser utilizadas para la focalización y priorización en la implementación de un programa masivo de reparación colectiva por vía administrativa. La quinta sección presenta las propuestas sobre los componentes específicos del PIRC, es decir, sobre las posibles medidas concretas de reparación a las que podrían acceder los sujetos de reparación dentro de la oferta estatal que puede brindar el Estado mediante un programa masivo por vía administrativa, el cual comprende acciones desarrolladas por la institucionalidad específicamente creada para este fin, así como acciones coordinadas de toda la institucionalidad estatal en el marco de un plan conjunto que garantice el goce efectivo de derechos para los sujetos de reparación colectiva y recomendaciones para garantizar el acompañamiento a las comunidades para la gestión y formulación participativa de la selección de las medidas de reparación, así como su relacionamiento con la institucionalidad nacional y local en la implementación de las mismas. Finalmente, en la última sección, se presentan recomendaciones para la articulación institucional que permita un mecanismo eficaz de diseño, ejecución, coordinación y seguimiento de la política pública en materia de reparación colectiva en el país.

Foto. Archivo CNRR

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Foto. Archivo CNRR

ANTECEDENTESDesde su conformación, la CNRR ha desarrollado diversas acciones para dar cumplimiento al mandato establecido por la Ley 975. Así, a partir de sus Definiciones Estratégicas, la CNRR reconoció la importancia de mantener una coherencia interna en el proceso de reparación que incluyera un adecuado balance entre medidas individuales y colectivas. No obstante, la CNRR encontró en esta reflexión inicial que el desarrollo de propuestas de medidas articuladas de reparación colectiva enfrentaba difíciles retos conceptuales y prácticos.

En primer lugar, uno de estos problemas está referido a la falta de precisión normativa del derecho internacional y constitucional sobre el alcance y definición de la obligación de adoptar medidas de reparación colectiva. No existe una norma internacional o jurisprudencia específica que defina con claridad conceptos tales como reparación colectiva, derechos colectivos o sujetos colectivos1. En segundo lugar, en el contexto comparado la creación y ejecución de programas administrativos de reparación colectiva es una práctica emergente que si bien deja importantes enseñanzas, está lejos de señalar derroteros precisos tanto para responder a los retos conceptuales anteriormente señalados, como para la selección de los mecanismos más adecuados para garantizar la dimensión colectiva de la reparación. En tercer lugar, en el contexto colombiano la violación sistemática de derechos a comunidades y grupos ha producido una crisis humanitaria que, junto a la debilidad del Estado para responder a algunas de sus obligaciones, ha dejado a buena parte de la población en condiciones de vulnerabilidad manifiesta. Esto genera el reto de diseñar una política de reparación colectiva que pueda potenciar y articular otras medidas a cargo del Estado como las políticas sociales y de desarrollo, tomando en cuenta además que dichas condiciones de vulnerabilidad son además tanto causas como efecto de los hechos de violencia soportados por los sujetos de reparación colectiva y en algunos casos están asociados a niveles de responsabilidad estatal en las modalidades de acción u omisión.

Con el objetivo de enfrentar estos retos la CNRR decidió iniciar un proceso reflexivo de construcción de unas herramientas básicas para el cumplimiento de su mandato. Para ello, en el año 2007, en las Definiciones Estratégicas se optó por adelantar, con el financiamiento de la Agencia del Gobierno de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, USAID; y el apoyo técnico de la Organización Internacional para las Migraciones, OIM, ocho experiencias

1 No obstante, algunos tribunales internacionales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado una línea jurisprudencial en la cual han reconocido afectaciones a derechos colectivos de pueblos indígenas y tribales y han ordenado a los Estados la provisión de reparaciones colectivas. Ver, por ejemplo, la jurisprudencia de la Corte IDH en los casos: Pueblo Saramaka Vs. Surinam; Comunidad Mayagna (Sumo) AwasTingni Vs. Nicaragua; y Comunidad Indígena Yakye Axa Vs. Paraguay, entre otros.

piloto que nutrieran la política de reparación colectiva2. A partir de allí, la Sede Nacional de la CNRR, sus áreas nacionales, principalmente las Áreas de atención y reparación a víctimas y la de de género y poblaciones especificas; así como las Sedes Regionales que han venido adelantando este proceso de pilotos, en los cuales se formularon los planes de reparación colectiva.

Para el desarrollo de estos planes piloto la CNRR concentró su papel en: i) facilitar, conducir, coordinar, supervisar y evaluar el diseño de los Planes Piloto de Reparación Colectiva, sin responsabilizarse por su ejecución, ii) definir el alcance y el contenido de los planes de reparación colectiva mediante un proceso participativo y formativo en el cual las comunidades, los grupos y los pueblos étnicos y tribales tuvieron un papel central para el diseño y priorización de los planes, iii) delimitar como fin del plan de reparación colectiva en cada caso piloto avances en la recuperación de la institucionalidad propia del Estado Social de Derecho, pluriétnico y multicultural y acciones para contribuir a la restitución de los derechos vulnerados y/o gravemente afectados como consecuencia del conflicto armado.

En relación a la experiencia en el diseño de estos planes piloto, se puede señalar que ésta ha sido de una riqueza incalculable, tanto para la concreción de las propuestas que aquí se presentan, como para el propio trabajo de la CNRR y de otras instituciones encargadas de ejecutar la política de reparaciones que se debe adelantar en el país. También constituyó un valioso aporte para transformar la situación de las comunidades, grupos y pueblos étnicos, que participaron de los pilotos; quienes encontraron la construcción de sus planes de reparación colectiva como un proceso reparador. El proceso de pilotos de reparación colectiva en sí mismo ha dado lugar a la producción de documentos y herramientas que la CNRR espera contribuyan a la metodología de intervención comunitaria que deberá implementarse para llevar a cabo las reparaciones colectivas en el marco de la nueva Ley de víctimas3.

2 Estas experiencias se planearon para ser desarrolladas en las siguientes comunidades y grupos sociales: (1) Corregimiento Libertad, Municipio de San Onofre, Departamento de Sucre, (2) Comunidad afro-colombiana, Municipio de Buenos Aires, Departamento del Cauca, (3) Corregimiento La Gabarra, Municipio de Tibú, Departamento de Norte de Santander, (4) Inspección El Tigre, Municipio Valle del Guamuéz, Departamento del Putumayo, (5) Corregimiento El Salado, Municipio Carmen de Bolívar, Departamento de Bolívar, (6) Asociación de Trabajadores Campesinos del Carare, con sede en el Corregimiento La India, Municipio de Landázuri, Departamento de Santander, (7) Asociación Caminos de Esperanza – Madres de la Candelaria, con sede en el Municipio de Medellín, Departamento de Antioquia, y (8) Sindicato de Profesores de la Universidad de Córdoba, Municipio de Montería, Departamento de Córdoba.3 CNRR, Experiencias Piloto de reparación colectiva: aprendizajes y hallazgos. En prensa.

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21Ahora bien, algunos de los aportes concretos que la experiencia de los pilotos de reparación colectiva aporta a la construcción del PIRC son: la definición de reparación colectiva, la identificación de los sujetos titulares de este tipo de reparación, la definición de las violaciones de derechos o hechos de victimización que generan impactos colectivos, el reconocimiento de este tipo de impactos y la identificación de los principales tipos de programas y medidas necesarios para repararlos, entre otros.

Las propuestas que se presentan en este documento han sido diseñadas a partir de los distintos hallazgos y aprendizajes del ejercicio de los pilotos. En primer lugar, gracias al desarrollo de los planes pilotos la CNRR comprendió que si bien el contenido del Artículo 8º y 49 de la Ley 975, proporcionaba un marco general adecuado sobre la reparación colectiva, la especificidad de la violencia sociopolítica en los diferentes casos exigía una definición más amplia y especifica que reconociera la violencia sistemática en comunidades, grupos y organizaciones, así como la violación de derechos colectivos de los pueblos y comunidades indígenas, negras y tribales, y de hechos no necesariamente sistemáticos de violación de derechos pero que generan un impacto grave en la vida política y pública y en el proyecto colectivo de las comunidades, grupos y organizaciones considerados.

Con base en esta constatación la CNRR identificó, en segundo lugar, dos tipos de grupos humanos con identidad colectiva que han sufrido vulneraciones a sus proyectos de vida en el contexto colombiano. Por un lado, se encuentran las comunidades, entre las cuales están los pueblos indígenas y tribales, las comunidades negras, las comunidades campesinas y comunidades rurales íntimamente relacionadas con tierras y territorios. Por otro lado, se identifican a los grupos sociales cuya identidad colectiva está definida a partir de su pertenencia a sindicatos, asociaciones, partidos políticos. A partir de esta clasificación general, el PIRC establece una serie de criterios y recomendaciones para la identificación concreta de los sujetos colectivos de reparación susceptibles de acceder a la presente política.

En tercer lugar, a través de la aplicación del enfoque de derechos en el cual se ha enmarcado la acción de la CNRR desde sus definiciones estratégicas, se constató que en el país se han presentado vulneraciones a derechos colectivos de comunidades, grupos, organizaciones y pueblos étnicos y tribales a partir de la ocurrencia de cuatro tipos distintos - y a veces interrelacionados – de violaciones a derechos: Primero, se ha evidenciado la ocurrencia de violaciones a derechos de disfrute colectivo. Segundo, se ha constatado la vulneración de derechos de sujetos colectivos constitucionalmente reconocidos como pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. Tercero, la violación de derechos individuales también ha impactado y afectado identidades y proyectos de vida colectivos a partir de la violación sistemática de derechos individuales a miembros de

comunidades específicas. Finalmente, otras violaciones recurrentes en figuras preponderantes de determinadas comunidades y pueblos, como líderes, lideresas sociales, autoridades tradicionales, autoridades civiles, políticas, religiosas y figuras representativas, entre otros, han producido evidentes afectaciones colectivas.

Respecto de esta situación, vale la pena hacer una importante aclaración conceptual. Para efectos de economía del lenguaje, en este documento nos referiremos a sujetos colectivos de reparación y a sujetos colectivos, indistintamente. Así mismo, haremos alusión de manera repetida a los conceptos de proyecto de vida colectivo e identidad colectiva. La CNRR no es ajena a los debates académicos que suscitan estos conceptos, así como a las diferencias que se pueden trazar entre unos y otros. Con el ánimo de proponer una política que delimite suficientemente sus beneficiarios, pero que no produzca distinciones y exclusiones injustificadas, entendemos como sujetos de reparación colectiva a aquellos colectivos que han sufrido violaciones con entidad colectiva bien sea por el desmedro o afectación a su proyecto de vida colectivo (es decir cuándo puede identificarse claramente un propósito de acción conscientemente definido por la comunidad o grupo), o a su identidad colectiva (cuando se comparten elementos identitarios propios, como es el caso de los pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras) o al goce de derechos colectivos (como ocurre con aquellos colectivos que sin tener un propósito común de acción, disfrutaban de una comunidad de intereses a partir del goce de derechos colectivos o bienes de uso público).

En cuarto lugar, este proceso permitió identificar que las violaciones a estos derechos han producido diversos daños e impactos en los sujetos colectivos. La experiencia también demostró que frente a ello es necesario orientar la intervención de la política complementando el enfoque de derechos con uno que reconozca e identifique los daños de las violaciones. Así, la CNRR encontró que las violaciones a derechos usualmente comportaron impactos socioeconómicos en las comunidades, grupos, organizaciones y pueblos étnicos y tribales, así como impactos políticos, culturales, ambientales y daños psicosociales. Bajo este reconocimiento, el ejercicio de pilotos permitió construir matrices que dieran cuenta de los daños e impactos producidos por las vulneraciones a derechos sufridos, los cuales constituyeron un valioso insumo para la identificación del enfoque del daño que se presenta en este documento, así como de las recomendaciones para la intervención psicosocial dentro del proceso de reparación colectiva.En quinto lugar, el aprendizaje de los pilotos corrobora que un enfoque de género es ineludible para identificar afectaciones particulares de hombres y mujeres. Esto atendiendo al impacto agudizado del conflicto armado sobre las mujeres, por cuanto se ven expuestas a riesgos específicos y a cargas extraordinarias que las exponen a una especial vulnerabilidad, discriminación

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Foto. Archivo OIM

y a una violencia basada en género, particularmente en el caso de las mujeres indígenas, negras y campesinas. Adicionalmente, a través de los pilotos se constató el rol de las mujeres en la reconstrucción, fortalecimiento de tejidos sociales afectados por el conflicto, así como la existencia de liderazgos femeninos que se deben tener en cuenta en los procesos de reparación colectiva que se implementarán.

En sexto lugar, los ejercicios de acercamiento, consulta y construcción participativa realizados en los pilotos dejaron enseñanzas útiles no sólo para formular recomendaciones en la implementación del PIRC, sino también para otros procesos de intervención con grupos y comunidades victimizadas y vulnerables. Una primera lección que deja este ejercicio es que las reparación colectiva deben entenderse y ejecutarse como un proceso de construcción de confianza e inclusión y no como la entrega de un beneficio o medida particular. El carácter reparador que puede llegar a tener un ejercicio de reparación colectiva está directamente ligado al reconocimiento que los sujetos colectivos hagan de su participación en el proceso y de su fortalecimiento comunitario para exigir sus derechos frente a la institucionalidad. Los procesos tanto de profundización democrática y de inclusión ciudadana, como de participación en la decisión de las medidas materiales y simbólicas específicas, son fundamentales para cumplir con este objetivo y transformar las condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentran las comunidades y grupos victimizados.

Finalmente, este proceso permitió identificar la precaria condición del ejercicio de múltiples derechos por parte de las poblaciones que aceptaron ser parte de los pilotos. También se identificó una falta de capacidad institucional para responder adecuadamente a obligaciones estatales básicas en un Estado Social de Derecho, pluriétnico y multicultural. Esta situación hace que la implementación de una política de reparación deba distinguirse de otras medidas y obligaciones del Estado. Para ello, es fundamental que el PIRC se articule de manera adecuada tanto con las otras medidas de reparación previstas por el Estado colombiano (coherencia interna) como con la ejecución de las políticas sociales y de desarrollo promovidas por las entidades territoriales y por el Gobierno nacional (coherencia externa). Esta articulación debe permitir que las políticas se ejecuten de manera armónica sin confundir los fines y propósitos de cada una de ellas, pero reconociendo que son complementarias y que su interrelación potencia su marco de acción. Tomando en cuenta además que las condiciones de pobreza y exclusión soportadas por las comunidades y grupos estuvo en algunos casos relacionadas con situaciones como la desviación de recursos públicos inicialmente destinados para la inversión social hacia el financiamiento o enriquecimiento de los grupos armados ilegales, lo cual profundizó la pobreza de los sujetos de reparación colectiva, así como incrementó su vulnerabilidad frente al accionar de estos mismos grupos.

Adicionalmente el ejercicio permitió identificar los principales tipos de programas y medidas necesarias para resarcir los daños causados a las comunidades y

grupos, estos tienen que ver con: programas para garantizar el goce efectivo del derecho a la educación en las dimensiones en que pudo verse afectado por causa del conflicto armado, programa para la recuperación y garantía de acceso a los servicios de salud integral con atención diferenciada para víctimas del conflicto armado con un enfoque de recuperación sicosocial, recuperación y creación de espacios culturales, deportivos y recreativos, construcción, mejoramiento y mantenimiento de las redes e infraestructura de los servicios públicos que fueron deteriorados por efectos de la violencia, generación de oportunidades para la reactivación de la economía, el acceso laboral y la generación de ingresos, recuperación y fortalecimiento de la vocación y producción agropecuaria perdida por efectos del conflicto, programa de atención especial integral a mujeres afectadas por el conflicto, garantizar el fortalecimiento de capacidades de organización y exigibilidad de derechos de los y las jóvenes, garantizar el fortalecimiento y recuperación de los espacios organizativos comunitarios. Programa o para la dignificación de las víctimas y procesos de memoria histórica. Programa para la recuperación de la convivencia y el desarrollo social, garantías para el ejercicio de los derechos de verdad, justicia y garantías de no repetición, recuperación y fortalecimiento de la organización política, socio cultural y tradicional de los grupos étnicos y programas de recuperación del medio ambiente.

En síntesis, estos aprendizajes permitieron el desarrollo de definiciones conceptuales, metodologías y criterios para la elaboración de un primer borrador de documento de propuestas del PIRC. Con el ánimo de enriquecer el proceso de construcción, haciéndolo lo más participativo e incluyente posible, la CNRR adelantó un nuevo proceso de devolución y refrendación de los aprendizajes obtenidos a partir de los pilotos. Este proceso de convalidación se dividió en dos escenarios. Por un lado, la CNRR estableció mesas de expertos en donde invitó a representantes de organizaciones sociales y académicas nacionales e internacionales, instituciones oficiales y comunidad internacional, para discutir los avances y los consensos sobre definiciones, conceptos y metodologías. Por otro lado, la CNRR realizó 12 reuniones regionales con actores estratégicos en las ciudades en donde la Comisión tiene presencia. En estas reuniones participaron

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aproximadamente 120 instituciones que pudieron realizar observaciones, propuestas y recomendaciones a los criterios inicialmente señalados.

Igualmente, la CNRR destaca el trabajo del Grupo de Memoria Histórica en la reconstrucción de casos emblemáticos no sólo como una estrategia metodológica para analizar e ilustrar los procesos y dinámicas del conflicto en el territorio colombiano, sino como una experiencia de un componente fundamental del proceso de reparación colectiva. Los casos identificados por MH condensan múltiples procesos, modalidades y expresiones regionales del conflicto y de la victimización, así como los presupuestos y procesos de la reparación colectiva.

JUSTIFICACIÓN DEL PROGRAMA

1 Problema a enfrentar

El conflicto armado en Colombia ha afectado a comunidades y territorios enteros, así como a las propias instituciones estatales. El impacto colectivo de este conflicto, se ha presentado a través de distintos repertorios de violencia y mediante variadas tipologías del terror. Tanto la afectación a derechos colectivos por graves violaciones a derechos humanos, como las violaciones sistemáticas y generalizadas, han causado importantes impactos colectivos a comunidades y grupos. Al mismo tiempo, esta violencia ha producido un debilitamiento de la acción del Estado que ha dado lugar a la vulneración de los derechos de las comunidades y ha quebrantado su confianza en la legitimidad del Estado.

Adicionalmente, en distintas regiones del país esta violencia se presentó a través de un patrón de actuación conjunto de los grupos ilegalmente armados y sectores políticos y económicos regionales. Estas alianzas incluyeron el usufructo de los recursos públicos en favor de grupos de interés privado, el fortalecimiento y legalización de capitales provenientes del narcotráfico, y la consolidación de proyectos a gran escala de producción de la tierra y de explotación de recursos naturales. En estas regiones, la institucionalidad del Estado, en repetidas ocasiones, a través de sus funcionarios y autoridades sirvió a la estrategia mafiosa de construcción y consolidación de riqueza y poder, cohonestando o permitiendo la violencia contra la población civil. Por lo tanto, en muchos casos no se trató de una institucionalidad víctima presente en estos territorios, porque en algunos de ellos ni siquiera existió, sino más bien de una institucionalidad que participó y se lucró del conflicto de distintas formas4.

Correspondiente con esto, el artículo 49 de la ley 975 ha determinado que los objetivos de la reparación colectiva tienen que ver con la recuperación de la institucionalidad propia del Estado Social de Derecho, la recuperación de los derechos de los ciudadanos y la dignificación de las víctimas. La fijación de estos objetivos, parte de reconocer el impacto de la violencia no sólo a nivel individual o del goce individual de los derechos de los ciudadanos, sino en la dimensión colectiva del ejercicio de los mismos. Igualmente, reconoce que las acciones de los grupos armados al margen de la ley afectaron tanto a los habitantes del territorio colombiano, como a las instituciones y

4 Según la Fiscalía General de la Nación de los procesos de investigación adelantados, del 34% de las versiones libres terminadas de los 2431postulados de Justicia y Paz, el 20% de los Alcaldes del País se les ha compulsado copias con ocasión de las presuntas conductas punibles o disciplinarias y al 75% de los Gobernadores. Del total de las 6834 compulsas el 8% corresponde a políticos y servidores públicos y el 5% a miembros de la Fuerza Pública. Estas cifras señalan un síntoma de la institucionalidad, cifras que deben conducir a medidas que focalicen las políticas de recuperación de la institucionalidad en las comunidades víctimas de graves violaciones de Derechos Humanos.

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al territorio mismo. Es importante reconocer que las formas de afectación fueron distintas, puesto que son los habitantes del territorio los que pueden identificarse como víctimas, mientras que, si bien la institucionalidad resultó afectada e incluso suprimida en sus principios, en muchos casos lo fue a partir de un compromiso o responsabilidad de tipo omisivo en algunos casos y en otros por una connivencia abierta y evidente con la ilegalidad. Lo anterior, se sustenta en hechos como la cooptación de la ilegalidad de funcionarios o autoridades locales, la desviación de los recursos públicos que en numerosos municipios fueron empleados para el financiamiento o simple enriquecimiento de los grupos armados, en lugar de invertirse en el desarrollo económico y social de los habitantes del territorio, en las votaciones atípicas asociadas a la presión de estos mismos grupos sobre los ejercicios democráticos, en el importante número de congresistas comprometidos con grupos paramilitares entre otros.

Asimismo, las violaciones de derechos en Colombia han tenido concentraciones diferenciadas en magnitud por territorio, marcando unidades de afectación que superan los límites municipales. Por ello, la lectura de los contextos regionales permite conectar los distintos hechos con relación a la intensión del perpetrador, características geoestratégicas del territorio y necesidades operacionales y consolidación de escenarios de operación de grupos armados ilegales. En otros casos la lectura de la situación debe hacerse desde un marco nacional pues las políticas de exterminio se dirigieron contra grupos enteros como sindicatos, organizaciones de derechos humanos, o partidos políticos con incidencia nacional.

Una primera categoría de hechos delictivos que pueden ser identificados como productores de afectaciones colectivas se encuentran los actos de terrorismo, los ataques a infraestructura pública y privada -incluyendo infraestructura petrolera-, los ataques y acciones de grupos armados ilegales como hostigamientos y emboscadas, las acciones de estos grupos a los lugares frecuentados por niños niñas y adolescentes como escuelas, parques, hospitales e iglesias, entre otros. La ocurrencia generalizada de estos hechos en cerca de una quinta parte de los municipios de Colombia (excepto los ataques a la infraestructura petrolera), de acuerdo a la Georeferenciación del PIRC trajo como consecuencias inmediatas el desplazamiento de poblaciones, la parálisis en la inversión pública, el desestimulo a la inversión privada, cambios negativos en las coberturas de los servicios básicos como educación y salud, destrucción del tejido social, cambio y control sobre las prácticas culturales y sociales, usurpación de derechos como la justicia y la seguridad por parte de los grupos armados ilegales.

Una segunda forma común de afectación de proyectos de vida colectiva han sido las vulneraciones graves de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afro colombianas, raizales y palenqueras. Sin duda,

el conflicto armado ha sido el factor que más ha producido la violación de los derechos de las comunidades étnicas, tanto en el plano individual como en el colectivo. Como consecuencia de éste, como ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional, actualmente se evidencia un peligro real de exterminio cultural y físico de distintos pueblos y comunidades, ya sea por la actuación violenta de cualquiera de los actores del conflicto armado en los territorios de las comunidades que deriva en la muerte de sus integrantes, o la pobreza extrema y el abandono institucional5. La Corte Constitucional ha identificado procesos bélicos en territorios étnicos que involucran directa o indirectamente a las comunidades y que han sido causantes de su exterminio físico y cultural, del desplazamiento y la desintegración de los pueblos y comunidades. Entre ellos se encuentran: la ocupación de lugares sagrados, la instauración de bases militares sin consulta o autorización previa de las autoridades tradicionales, la presencia de artefactos explosivos y minas antipersonales en territorios étnicos, el asesinato selectivo de líderes, el señalamiento, las masacres de comunidades, el reclutamiento de miembros de pueblos y comunidades – especialmente de niños, niñas y adolescentes6 - por parte de los actores armados, y el confinamiento. Adicionalmente, las violaciones a los derechos fundamentales de los pueblos indígenas y comunidades negras a la propiedad y posesión colectivas han sido comunes, con lo cual se han producido además violaciones a otros derechos colectivos como la existencia, la identidad cultural, la integridad social y cultural y la autonomía de las comunidades7.

5 Corte Constitucional, Sala tercera de Revisión. Autos 004 y 005 de 2009. M.P.: Manuel José Cepeda. 6 En el contexto del conflicto armado, niños, niñas y adolescentes han sido reclutados no solo para conformar el pie de fuerza de los grupos armados ilegales, sino también para ser explotados a través de labores de servidumbre, “mandados”, militancia y como informantes. 7 Cfr. Constitución Política, artículos 2, 7, 11, 12 y 55 Transitorio.

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En consecuencia, el Estado está obligado a restituir y garantizar los derechos de los sujetos colectivos constitucionalmente reconocidos, incluyendo el derecho a la propiedad colectiva de los territorios tradicionales de los grupos étnicos, a diseñar mecanismos para asegurar los usos de la tierra y la protección de los recursos naturales, y a proporcionar garantías para la protección y la participación de las comunidades frente a la explotación y expropiación de recursos naturales no renovables. En virtud de ello, la política de reparación debe adoptar un enfoque diferencial étnico.

Una tercera forma en la que se evidencian las afectaciones a identidades y proyectos colectivos como consecuencia del conflicto armado es la ocurrencia sistemática de graves violaciones a derechos individuales que afecta a varios miembros de una comunidad o grupo, ocasionando un impacto colectivo. Algunos casos de hechos victimizantes en este sentido son actos como las masacres, los desplazamientos forzados masivos, etc. Estas violaciones masivas y sistemáticas han producido afectaciones y daños considerables en los proyectos de vida colectivos. Algunos de los impactos colectivos que han sido identificados por la CNRR a partir de violaciones de este tipo son: los cambios en el sentido identitario; las pérdidas patrimoniales de aquellos espacios que servían como escenarios para el encuentro social y colectivo; las alteraciones en los imaginarios sobre la justicia, la inocencia y la culpabilidad; las distorsiones en valores sociales predominantes; la imposibilidad para continuar con los ritos y ceremonias religiosas, principalmente las referidas con rituales de fiestas y de muerte; la imposibilidad para continuar con la celebración de fiestas tradicionales; la imposición de roles atribuidos a la masculinidad y la feminidad; la imposición de referentes de autoridad, generalmente violentos; y la confusión en el diálogo y las relaciones inter-generacionales alrededor de las prácticas sociales, las pautas de crianza a nivel familiar y la expectativa respecto al proyecto de vida a nivel generacional, entre otros.

Otro de los principales impactos de la violencia política en las zonas más afectadas es la pérdida del tejido social y político vinculado a la construcción de los proyectos de sociedad. Si bien, la mayoría de este tejido organizado desapareció, las víctimas siguen esperando la oportunidad de que el Estado reconozca su existencia, sus proyectos, devuelva la dignidad y permita su reconstrucción sin restricciones y con participación democrática. Así, en estos territorios será necesario partir de la construcción de la verdad sobre las causas, las formas y los autores que participaron en la destrucción del tejido social y político, para que a partir de este reconocimiento de la verdad, se dispongan las medidas que devuelvan la dignidad a sus miembros y a la sociedad que sufrió con su desaparición.

Finalmente, no puede olvidarse que la violencia homicida en Colombia ha afectado de manera particular a distintos grupos sociales con proyectos e identidades colectivas definidas. La violencia específicamente dirigida

a organizaciones percibidas por los grupos armados como disidentes o contrarias a sus postulados ha sido común en la historia colombiana. Como fruto de esta violencia organizaciones sociales, organizaciones sindicales, asociaciones campesinas y rurales, partidos y movimientos políticos, entre otros, han sufrido de manera sistemática una violencia grave contra sus miembros, particularmente aquellas personas que han asumido posiciones de liderazgo y representación de los intereses colectivos de estos grupos.

La violencia, la estigmatización y el exterminio enfrentado por sindicalistas, líderes y lideresas sociales, comunales y políticas, así como por defensoras y defensores de derechos humanos, ha sido particularmente grave debido a su magnitud y permanencia en el tiempo. La violencia contra la vida e integridad personal de estas personas se perpetra fundamentalmente para producir un efecto amedrentador en los demás miembros de estos movimientos y organizaciones, con lo cual se busca disminuir la libertad de estos grupos para ejercer sus derechos colectivos.

De la misma manera, la sociedad colombiana ha vivido otras formas de violación individual de derechos con alto impacto colectivo. Por ejemplo, el asesinato de un representante político en un municipio afecta la plena vigencia y el acceso de los ciudadanos a sus derechos civiles y políticos; limita la participación, constriñe la opinión y afecta la dinámica en la cual se discute y construye lo público. Este tipo de violencia ha sido también común en el conflicto colombiano: en 65 municipios del país fueron asesinados Alcaldes en ejercicio entre enero de 1998 y el 31 de octubre de 2009.

Los patrones de violencia analizados, así como las afectaciones colectivas que estas tipologías de terror y violencia han dejado como consecuencia, requieren de una respuesta estatal dirigida a restaurar los derechos y mitigar el daño colectivo producido. Para cumplir con este objetivo, el Estado colombiano debe proponer una política masiva de reparación colectiva que parta de conceptos definitorios sobre reparación y sujeto de reparación colectiva que den cuenta de la población afectada en el contexto colombiano; debe proponer

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31fórmulas para garantizar el derecho a la reparación y; al mismo tiempo, atender las comunidades y grupos vulnerables con una estrategia conjunta orientada a la recuperación de la vida en colectivo y a la reconstrucción de lo público. Asimismo, frente a la magnitud de las violaciones y los retos que éstas presentan, el Estado debe considerar criterios de priorización y gradualidad para maximizar los recursos existentes y para garantizar el éxito del mismo en las zonas donde se haya recuperado la institucionalidad y las condiciones de seguridad.

Por lo tanto, y para avanzar en la superación de esta profunda ruptura, la reparación colectiva debe ser una política de Estado de la que participen todas las instituciones del poder público en un ejercicio coordinado tanto internamente como en los niveles nacional, departamental y local, como con los ciudadanos habitantes de las zonas más afectadas por la violencia, así como de la reconstrucción del espacio contextual requerido por grupos y organizaciones para desarrollar sus actividades de promoción y defensa de sus derechos e intereses. Desde la perspectiva de los ciudadanos, entendidos como sujetos colectivos, la reparación colectiva debe llevar al fortalecimiento de sus capacidades para participar activamente de sus derechos políticos y colectivos, y de reconstruir y continuar con sus reivindicaciones gremiales, sociales y políticas. Se trata de la construcción de un nuevo pacto que incluya a todos los actores del territorio y que tenga como resultado un conjunto de medidas de reparación de carácter político, material y simbólico que deberán implementarse de manera coordinada y simultanea para que alcancen los objetivos planteados. Dicho pacto además deberá constituir la garantía de no repetición necesaria para que todo ejercicio de reparación tenga sentido.

Para la consecución de estos objetivos se propone entonces un principio transversal de construcción participativa que enlaza a todo el Programa. Este principio es tanto un enfoque de acción como una verdadera medida de reparación necesaria para garantizar los objetivos de la reparación. De esta manera, la reparación colectiva debe entenderse como el fruto de un esfuerzo coordinado entre los diferentes actores del territorio, siendo las ciudadanas y ciudadanos, colectivamente considerados, los actores políticos fundamentales, y no como un simple conjunto de medidas materiales ofrecidas por el Estado.

En casos de comunidades que han sufrido la ruptura de lazos de confianza y de solidaridad social como las que serían beneficiarias del Programa, es muy difícil iniciar procesos de diálogo, concertación, intervención psicosocial, o reconstrucción de confianza si no se articulan a un propósito común con el cual las víctimas se vean identificadas. En este contexto, una medida material que en otras circunstancias podría verse como el simple cumplimiento de una obligación ordinaria del Estado, puede ser el punto de partida para la transformación de una comunidad en un territorio determinado. Ello si se hace partiendo de unos principios que busquen la inclusión ciudadana

y se acompañen de una transformación de la institucionalidad a cargo del cumplimiento de dicha obligación. Así, la medida se convierte en el pretexto para iniciar un proceso de discusión orientado a la reconstrucción de otros bienes y valores difíciles de reconstruir.

Con estas orientaciones, el Programa Institucional de Reparación Colectiva (PIRC) busca subrayar sus fortalezas y particularidades constituyéndose como un puente entre diversas medidas. El PIRC puede entonces convertirse en el modelo de articulación adecuado de políticas estatales de reforma institucional, de recuperación de la institucionalidad, de atención psicosocial, de participación política, de focalización de política pública y de inversión, de medidas de rehabilitación y de satisfacción en un territorio determinado a partir de la definición de sujetos colectivos de reparación. Con ello no solo se propende por la racionalización de la política pública, sino por la garantía pronta y efectiva de los distintos objetivos a los cuales apunta la política de víctimas del país, bajo el entendido en que la garantía de los derechos de las víctimas y la no repetición de los hechos son tanto presupuestos básicos como instrumentos para la reconciliación y la paz duradera.

Es importante resaltar que para la política de reparación colectiva no es suficiente sólo con la reconstrucción de lo que se destruyó porque si no se cambia el contexto, la institucionalidad comprometida con la ilegalidad, y no se garantiza que haya repetición de los hechos, pues no se habrá reparado, porque lo más probable es que vuelvan a ser re victimizados las comunidades y grupos (como de hecho está ocurriendo en varios lugares).

Para ello, la Política debe promover el diseño de NUEVOS PACTOS entre los diversos actores. Pactos que en primer lugar hagan reconocimiento de lo que pasó y el compromiso del Nunca Más puede volver a suceder. Ello debe involucrar con fuerza a la institucionalidad del Estado, a la nacional y a la regional y local con una fuerte voluntad política, con medidas suficientes (depuraciones, campañas, cambios claros) para que no se repita. Con ello la política de reparación colectiva no solo se entrelaza con las garantías de no repetición, sino que adquiere un propósito transformador de las relaciones que permitieron que las violaciones fueran cometidas.

2 Justificación normativa

El Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario – vinculantes en nuestro ordenamiento jurídico en virtud del bloque de constitucionalidad- reconocen de manera clara el derecho de toda víctima de violaciones graves a una reparación adecuada. De este derecho son titulares tanto víctimas individuales como colectivas8. Explícitamente,

8 ONU. Comisión de Derechos Humanos. Conjunto de principios actualizado para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad. Doc. ONU E/

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33los “Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones”, entienden como víctima a “toda persona que haya sufrido daños, individual o colectivamente”9.

En desarrollo de la normatividad internacional y constitucional, el sistema legal colombiano ha reconocido el derecho a la reparación colectiva. Así, el artículo 5 de la Ley 975 de 2005 “entiende por víctima la persona que individual o colectivamente haya sufrido daños directos tales como lesiones transitorias o permanentes que ocasionen algún tipo de discapacidad física, psíquica y/o sensorial (visual y/o auditiva), sufrimiento emocional, pérdida financiera o menoscabo de sus derechos fundamentales” (Subrayado propio). Por su parte, la Corte Constitucional ratificó en su jurisprudencia que debe entenderse que este artículo hace referencia explícita a las víctimas colectivas. A juicio de la Corte “[…] nada impide entender que cuando la ley se refiere a la víctima o a las víctimas está haciendo igualmente mención a quienes colectivamente han sufrido un daño, y en este sentido a grupos o comunidades que han sido afectadas por hechos delictivos cometidos por las personas vinculadas a grupos armados organizados al margen de la ley a los que alude la Ley”10.

El artículo 8 de la misma Ley establece que la reparación colectiva debe “orientarse a la reconstrucción psicosocial de las poblaciones afectadas por la violencia. Este mecanismo se prevé de manera especial para las comunidades afectadas por la ocurrencia de hechos de violencia sistemática”. De la anterior enunciación se deduce que la ley entendió que la reparación colectiva debía dirigirse a poblaciones y comunidades en las que se produjeron hechos de violencia sistemática, sin especificar si se trataba de violaciones de derechos individuales o colectivos y sin limitarse a los sujetos colectivos constitucionalmente reconocidos (pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras)11.

Adicionalmente, el artículo 49 de la Ley 975 señala que “el Gobierno, siguiendo las recomendaciones la Comisión Nacional de Reconciliación y Reparaciones, deberá implementar un programa institucional de reparación colectiva que comprenda acciones directamente orientadas a recuperar la institucionalidad propia del Estado Social de Derecho particularmente en las zonas más afectadas por la violencia; a recuperar y promover los derechos de los ciudadanos afectados por hechos de violencia, y a reconocer y dignificar a las víctimas de la violencia”.

CN.4/2005/102/Add.1. Principio 31. Derechos y deberes dimanantes de la obligación de reparar. 9 ONU. Asamblea General. 60/147 Resolución aprobada por la Asamblea General Naciones Unidas el 16 de diciembre de 2005. Principio V. Víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario. 10 Corte Constitucional, Sentencia C-575/06. M.P.: Álvaro Tafur Galvis. 11 Así lo señaló expresamente la Corte Constitucional en la citada Sentencia C-575/06.

A partir de este mandato legal, la CNRR incluyó la reparación colectiva como un componente de las “Recomendaciones de criterios de reparación y de proporcionalidad restaurativa”, elaborados en cumplimiento con lo ordenado por el artículo 52.6 de la Ley de Justicia y Paz y el artículo 16 del Decreto 3391 de 2006. Asimismo, la CNRR incluyó dentro de sus “Definiciones Estratégicas” el adelantamiento de acciones para dar respuesta al mandato del artículo 49 de la Ley 97512, y tomó la decisión de iniciar unos Planes Pilotos de Reparación Colectiva para formular recomendaciones para la elaboración del Programa Institucional de Reparación Colectiva establecido en la misma norma.

Por otra parte, la Constitución política colombiana señala en su artículo séptimo que el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación13. En cumplimiento con esta norma constitucional, la política pública está obligada a reconocer la heterogeneidad de las víctimas y la necesidad de asumir un tratamiento diferencial. La reparación colectiva se presenta como la oportunidad histórica de consolidar el Estado social de derecho dentro de los pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, bajo el reconocimiento de que los grupos étnicos son sujetos de derechos colectivos, así como el escenario para que estos realicen sus propias interpretaciones y apropiaciones.

Es por ello que a este mandato se debe adicionar la jurisprudencia específica de la Corte Constitucional sobre la obligación del Estado de adoptar medidas de reparación especialmente dirigidas a sujetos colectivos constitucionalmente reconocidos como lo son los pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. En efecto, a partir de las órdenes emitidas por los autos 004 y 005 de 2009, el Tribunal Constitucional ordenó la formulación de proyectos concertados de medidas de protección de derechos humanos y derechos colectivos a partir de los programas de garantía, los planes de vida y los planes de caracterización de los territorios colectivos. Todas estas acciones, según lo estipulado por la Corte, deben ser adelantadas por la institucionalidad con plena garantía del goce efectivo del derecho fundamental a la consulta previa, libre e informada de cada pueblo o comunidad.

En esa medida, el Programa Institucional de Reparación Colectiva acoge los criterios de la Corte Constitucional, en tanto considera como sujetos colectivos de especial protección y de atención prioritaria a pueblos y comunidades 12 Al respecto ver CNRR, Definiciones estratégicas de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación. 13 La Corte Constitucional ha interpretado este principio de diversidad étnica y cultural como “la diversidad de formas de vida y concepciones del mundo, no totalmente coincidentes con las costumbres de la mayoría de la población; este principio supone el reconocimiento de la existencia de muchas formas de vida y sistemas de comprensión del mundo en un mismo territorio”. Corte Constitucional. Sentencias T-605 de 1992 y T-308 de 1993.

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indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras que hayan sufrido este tipo de vulneraciones y daños. El PIRC reitera lo establecido por la Constitución Política con respecto a la protección especial y la atención prioritaria de mujeres, niños, niñas, LGBTI, personas mayores y personas en situación de discapacidad e insta a incluir sus demandas específicas en la implementación de la política pública de reparación integral y colectiva más aún sí estas hacen parte de pueblos y comunidades étnicas.

La propuesta del PIRC que en adelante se presenta se orienta al cumplimiento de estos mandatos constitucionales y legales sobre la garantía de los derechos de las víctimas de graves violaciones a derechos humanos e infracciones graves al derecho internacional humanitario. La propuesta se basa tanto en los estándares constitucionales e internacionales al respecto, como en las particularidades específicas del contexto colombiano y la situación específica a la que deben responder tanto las políticas públicas de reparación como los criterios judiciales de reparación colectiva.

CONTENIDO Y ALCANCE DEL PROGRAMA

1. Definición y Alcance:

La reparación colectiva es un derecho fundamental del cual son titulares los grupos, pueblos, u organizaciones sociales y políticas que hayan sido afectadas por el daño ocasionado por la violación de los derechos colectivos, la violación grave y manifiesta de los derechos individuales de los miembros de los colectivos, o el impacto colectivo de la violación de derechos individuales. La reparación colectiva comprende medidas de restitución, compensación, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en los componentes político, material y simbólico.

Con el objeto de garantizar el acceso a este derecho de manera pronta, accesible y eficaz, el estado colombiano establece el Programa Institucional de Reparación Colectiva como uno de los componentes de la política pública de reparación integral.

2. Objetivo general:

El objetivo general del PIRC es garantizar la reparación colectiva de los grupos, pueblos, u organizaciones sociales y políticas afectadas por la violencia dentro del marco de un programa administrativo, con miras a promover la reconciliación y la paz sostenible y duradera. La restitución de los derechos afectados estará orientada a la reconstrucción del tejido social y cultural colectivo que reconozca la afectación en la capacidad institucional de garantizar el goce, la protección y la promoción de los derechos en las comunidades y pueblos afectados, así como del espacio contextual para las reivindicaciones de los grupos, asociaciones y organizaciones afectados por la violencia. La recuperación de la institucionalidad propia del Estado Social de Derecho, pluriétnico y multicultural partirá del reconocimiento del papel de esta institucionalidad en las dinámicas regionales del conflicto, con el fin de buscar su depuración y el fortalecimiento de sus capacidades para la prevención de futuras vulneraciones, y para asegurar el respeto y la garantía de derechos humanos.

La reparación colectiva propenderá por el desarrollo conjunto de tres propósitos: la inclusión ciudadana de los sujetos colectivos como sujetos plenos de derecho; la reconstrucción de confianza de la sociedad en el Estado en las zonas y territorios afectados por la violencia; y la recuperación de la institucionalidad legítima del Estado social de derecho, pluriétnico y multicultural capaz de garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales.

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3. Objetivos específicos:

Los objetivos específicos del Programa son:

3.1 Reconocimiento y dignificación de los sujetos colectivos victimizados:

El reconocimiento es tanto condición como consecuencia de la concepción de justicia que busca promover el PIRC. En virtud de ello, las acciones del Programa deben orientarse a la vinculación de las medidas de reparación con el reconocimiento de las víctimas, las violaciones, y los impactos y daños con ellas producidos. El Programa se propone reconocer el carácter simbólico de la reparación a través de medidas que faciliten la toma de conciencia por parte de las comunidades y grupos, y de su papel activo como sujetos de la reparación.

Asimismo, el PIRC pretende reconocer no solo los daños producidos directamente por el conflicto armado sino también aquellos ocasionados por el olvido y la impunidad, a partir de acciones públicas que reconozcan estos daños en las comunidades, grupos o pueblos y su conexión con las medidas que se implementen con la participación de las comunidades. Para ello, el Programa deberá facilitar mecanismos de participación eficiente, en el proceso de selección de los planes de reparación y fortalecer la capacidad de veeduría de los sujetos de la reparación colectiva para hacer seguimiento y evaluación a los planes de reparación colectiva.

3.2 Reconstrucción del proyecto de vida colectivo y/o planes de vida y/o proyectos de etno-desarrollo:

Las medidas y acciones del Programa estarán orientadas a la reconstrucción del tejido social y cultural, a través de medidas que fomenten el patrimonio cultural, espiritual de las comunidades, grupos y pueblos afectados. De igual manera, buscarán restituir los derechos que fragmentaron a las comunidades, como el derecho al buen nombre, la dignidad, las libertades políticas, las libertades sindicales y asociativas, la libertad de expresión y reunión, la identidad colectiva y cultural, al medio ambiente, a la supervivencia cultural y la libertad de movimiento. Proceso que brindará las capacidades necesarias a los colectivos y a los ciudadanos para entrar en un escenario de diálogo y concertación de nuevos acuerdos en el marco de la democracia y del Estado social, pluriétnico y multicultural de derecho.

El PIRC propenderá por la reconstrucción de los proyectos de vida colectivos a partir del reconocimiento de que dichos Proyectos corresponden a aquello que la comunidad, grupo o pueblo espera, a lo que quiere desarrollar a partir de las medidas de reparación otorgadas, y de sus posibilidades para lograrlo; bajo el principio de participación de los distintos sectores y grupos humanos presentes en los colectivos. Todo esto en el contexto y el reconocimiento de que la acción pública implica programación, acotación de metas y planes de acción comunitaria y social.

El Programa estimulará la complementariedad de las medidas de reparación con medidas de política social con el fin de garantizar el goce efectivo de los derechos que respondan a las afectaciones que por causa del conflicto armado limitaron el goce e impidieron el acceso a derechos fundamentales.

3.3 Recuperación psicosocial de las poblaciones y grupos afectados:

El PIRC promoverá el fortalecimiento y la visibilidad de los recursos propios culturales, sociales, espirituales que promuevan la autonomía en las comunidades, el fortalecimiento de la capacidad local y de las prácticas sociales vinculantes para facilitar la reconstrucción de un proyecto de vida colectivo, viable y sostenible. El principio de intervención sin daño deberá ser transversal en la planeación, diseño, ejecución y seguimiento de la política de reparación colectiva.

Las acciones del Programa buscarán en todo momento el fortalecimiento de la capacidad local para promover acciones que subsanen los daños colectivos, así como el fortalecimiento de los recursos propios de los sujetos de la reparación colectiva, con el fin mediato de fomentar la autonomía, y las prácticas saludables de interrelación.

3.4 Recuperación de la institucionalidad propia del Estado Social de Derecho, pluriétnico y multicultural:

El Programa deberá facilitar los mecanismos para que la institucionalidad en las regiones más afectadas e identificadas fortalezca su legítima presencia basada en el respeto y promoción de los Derechos Humanos

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a partir de la interacción entre las instituciones y las comunidades. Para ello propenderá por la recuperación de la institucionalidad garante de los Derechos Humanos sobre la base de la formación, del fortalecimiento de la institucionalidad responsable de la veeduría, de la protección y la promoción de los Derechos Humanos. De igual manera se adoptarán medidas tendientes al fortalecimiento de la institucionalidad responsable de la implementación de las distintas políticas públicas y de garantizar el goce efectivo de los derechos en estas comunidades.

En los territorios más afectados por la violencia política se deberán habilitar escenarios y procedimientos que permitan a todos los sectores sociales, construir mediante la Pedagogía Social de la Reconciliación, Proyectos de Sociedad basados en la garantía del respeto a la vida y de una cultura de la legalidad. En el marco de la definición de un nuevo proyecto de sociedad, la institucionalidad requerida en estos territorios debe ser depurada de funcionarios comprometidos o involucrados en hechos violatorios de derechos humanos, así como debe ser preparada para la reparación colectiva, es decir apropiar a funcionarios y autoridades de los principios de la participación, trato digno, reconocimiento del enfoque reparador, de la acción sin daño, y de la diversidad cultural, entre otros.

3.5 Promoción de la reconciliación y la convivencia pacífica

Las medidas de reparación colectiva deben propender por la reconciliación, entendida como un proceso encaminado a construir un clima de convivencia pacífica basado en la instauración de nuevas relaciones de confianza entre los ciudadanos y las instituciones del Estado y entre ellos mismos, así como la profundización de la democracia, con la participación de las instituciones y la sociedad civil. En este sentido, las acciones y medidas del PIRC deben aprovecharse para avanzar en la modificación de aquellas estructuras sociales, políticas y legales que incidan en las relaciones violentas entre los individuos.

4. Sujetos de reparación colectiva:

Para efectos del presente Programa, serán sujetos de la reparación colectiva:

a) Grupos y organizaciones sociales y políticos; b) Comunidades determinadas a partir de un reconocimiento jurídico,

político o social que se haga del colectivo, o en razón de la cultura, la zona o el territorio en el que habitan, o un propósito común;

c) Los pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.

5. Enfoques a los que responde el ProgramaLos enfoques del Programa son:

5.1 Enfoque de derechos y tipología de derechos:

El Programa busca dignificar a las víctimas mediante la restitución de sus derechos y la promoción del tránsito de la víctima hacia su condición de ciudadanía plena, restituyendo los derechos vulnerados y luego facilitando su ejercicio pleno y permanente. Con tal objetivo, el PIRC reconoce que la victimización colectiva puede ser generada a partir de vulneraciones a derechos acaecidas en cuatro escenarios posibles:

Violación de derechos colectivos: Aplica en el caso de comunidades o grupos que hayan sufrido afectaciones a partir de actos que vulneren derechos colectivos, reconocidos como tales por la legislación nacional e internacional como aquellos que protegen la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social de los miembros de un grupo humano determinado, ejercidos de manera idéntica, uniforme y compartida, en la búsqueda de satisfacer un interés común para todos. Entre otros, se consideran como derechos colectivos aquellos reconocidos por la Ley 473 de 1998, así como otros derechos de goce colectivo como la

libertad sindical, el derecho al medio ambiente, y el derecho a la paz.

Violación de derechos de sujetos colectivos constitucionalmente protegidos: En esta categoría se incluye la violación de derechos propios de sujetos colectivos reconocidos por la Constitución Política de 1991 como son los pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. A modo de ejemplo, se pueden citar derechos fundamentales comunes a pueblos indígenas y comunidades negras como el derecho a la consulta previa (arts. 2,

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4140, 55T, 93, 94 y 330 C.P), a la existencia (arts. 2, 7, 11, 12 y 55T C.P.), a la identidad cultural (arts. 2, 7 y 55T C.P.), a la integridad cultural y social (arts. 2, 7 y 55T C.P.) a la autonomía (arts. 2, 7 y 55T C.P.), y a la propiedad colectiva (arts. 55 transitorio, 58, 63 y 329 CP).

Violación sistemática y/o generalizada de derechos individuales con impacto en un sujeto colectivo: En esta categoría se incluye la violación sistemática y generalizada de derechos individuales que afecta a varios miembros de una comunidad o grupo, ocasionando un impacto colectivo. Algunos casos de hechos victimizantes en este sentido son actos como las masacres, los desplazamientos forzados masivos, etc.

Violación de derechos individuales con impacto en un colectivo: Se refiere a la violación de derechos que afectaron a un miembro particular o a sujetos identificables de la comunidad y que lograron generar un impacto en el colectivo. Ejemplo de lo anterior son, entre otros, la desaparición, el asesinato o tortura de líderes sociales, sindicales o comunitarios o de personas con roles significativos dentro del grupo,

comunidad o colectivo.

5.2 Enfoque transformador

El Programa se plantea como una oportunidad no sólo para enfrentar los daños ocasionados con los crímenes padecidos por las comunidades, colectivos y grupos víctimas, sino también para superar sus condiciones de exclusión, bajo el entendido que trasformando dichas condiciones se evita la repetición de los hechos y se sientan las bases para un ejercicio serio de reconciliación en el país.

El Estado realizará esfuerzos encaminados a que las medidas contenidas en el Programa contribuyan a la eliminación de los esquemas de discriminación y marginación que pudieron ser la causa de los hechos victimizantes. Como un paso hacia la construcción de un proceso de reconciliación, el enfoque transformador orienta las acciones del Programa hacia la profundización de la democracia y el fortalecimiento de las capacidades comunidades e instituciones para su interrelación bajo el marco de la recuperación de la confianza ciudadana en las instituciones, a partir del escenario de los nuevos pactos democráticos.

5.3 Enfoque del daño o la afectación

A través de sus medidas, acciones y procedimientos, el PIRC buscará la reversión de los daños o impactos ocasionados a los sujetos de reparación colectiva. En virtud de ello, el PIRC partirá de la relación

entre los hechos víctimizantes, los derechos violados y los respectivos impactos, pérdidas, el daño psicosocial y cultural producido por tales violaciones como la base para iniciar la intervención orientada a la selección de las medidas y componentes de la reparación colectiva. En el caso de los pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, las medidas de reparación incluirán la realización de sus derechos colectivos en los territorios, principio fundamental del reconocimiento del derecho a la vida y a la

integridad étnica y cultural.

5.4 Enfoque diferencial

El PIRC reconoce los impactos diferenciales del conflicto armado sobre algunos grupos con mayores grados de vulnerabilidad reconocidos como sujetos de especial protección constitucional dentro de un Estado pluriétnico y multicultural, como lo son las mujeres, niños, niñas, adolescentes, jóvenes, adultos mayores, pueblos étnicos, comunidades negras, personas con discapacidad, personas LGBTI y grupos que representan culturas políticas divergentes.

El Programa garantizará la aplicación de diferentes enfoques diferenciales por género, ciclo vital, capacidad, étnico-cultural, étnico-racial y de diversidad sexual de manera clara, permanente y precisa en los distintos componentes del Programa, y que estos sujetos de especial protección participen efectiva y adecuadamente en la toma de decisiones.

El PIRC garantizará que los pueblos étnicos y tribales, las comunidades negras y los pueblos gitanos accederán a la reparación colectiva, de acuerdo a sus necesidades, usos, costumbres, cosmovisiones y derecho propio, contribuyendo a la reconstrucción de proyectos, planes de vida y planes de etnodesarrollo.

5.4.1 Enfoque Diferencial de Género

Desde este enfoque se garantiza que los mecanismos operativos e institucionales que se adopten tendrán en cuenta las necesidades de

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hombres y de mujeres, con especial atención a las mujeres afectadas por el impacto diferencial y desproporcionado del conflicto sobre ellas; dentro del marco de especial protección a sus derechos humanos establecidos en la jurisprudencia nacional y en la legislación internacional que integran el bloque de constitucionalidad.

5.4.2 Enfoque Diferencial Étnico

A partir del reconocimiento de la cultura como “resultado de pautas de significación heredadas que las personas comparten dentro de determinados contextos” (UNFPA 2008), este enfoque parte de las realidades específicas de contextos locales, del sentido que para los hombres y mujeres de esos espacios adquiere sus realidades, sus prácticas y sus valores para trabajar a partir de dichas particularidades y construir una interpretación propia y autónoma de las reparaciones colectivas que les permita implementarlas en sus contextos. Este enfoque busca reconocer a los sujetos colectivos de derecho conformados por los pueblos étnicos, tribales y las comunidades negras, la jurisprudencia y los estándares internacionales, en los que se destaca el consentimiento libre e informado en las decisiones que atañen a su propio desarrollo.

6. Características y condiciones del Programa

6.1 Medidas de justicia transicional

El PIRC es un componente de la política pública de reparación y atención a víctima del Estado colombiano que busca garantizar la reparación justa, adecuada y proporcional a las víctimas colectivas de la violencia como fórmula que permita el tránsito hacia la paz duradera y la convivencia. Dicho propósito se sustenta en la aplicación de los procesos y mecanismos asociados con la justicia transicional, los cuales aportan a los Estados herramientas para diseñar e implementar programas de restitución amplios que reparen a la mayor cantidad posible de víctimas a través de procedimientos flexibles, expeditos y accesibles a las víctimas.

6.2 Sostenibilidad financiera y fiscal

El Estado garantizará los recursos necesarios para la implementación efectiva de los componentes del PIRC. La atención de demandas masivas de reparación colectiva con una capacidad institucional limitada y recursos financieros escasos impone la planeación de un modelo de de Reparación Colectiva que permita el acceso al mayor número de comunidades reclamantes sin afectar la capacidad fiscal del Estado para responder a otras obligaciones.

6.3 Gradualidad

Las medidas de que trata el presente programa se implementarán atendiendo al principio de gradualidad. Este principio implica la responsabilidad Estatal de diseñar herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos presupuestales que permitan la escalonada implementación de las medidas que componen el Programa, sin desconocer la obligación de implementarlo en todo el país en un lapso determinado, respetando el principio constitucional de igualdad.

El proceso de reparación colectiva se implementará por fases que se orienten a avanzar de manera concreta, progresiva y proporcional en el fortalecimiento institucional y en la asignación de recursos. La actuación del Estado estará orientada por el análisis de las zonas más afectadas por hechos de violencia relacionados con la afectación de sujetos colectivos y la gravedad de los mismos; el perfil socioeconómico y cultural de las víctimas colectivas que serán reparadas; las capacidades institucionales y la disponibilidad de recursos financieros.

El Programa tendrá un criterio de amplitud en la cobertura nacional a partir del fortalecimiento de la institucionalidad requerida. En su implementación, el Programa tendrá en cuenta criterios regionales y territoriales de atención. Para la ejecución del Programa se establecerán estrategias de mediano y largo plazo; así como un estudio de planificación de impactos y de los recursos humanos y materiales necesarios para su ejecución.

La ejecución del Programa se plantea para ser alcanzada en un término de cinco años, prorrogables por un término similar.

6.4 Componentes de la reparación

La reparación colectiva podrá comprender medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones material, moral y simbólica. La selección de las medidas concretas a cada caso se basará dentro de los parámetros y criterios de oferta institucional establecidos dentro del presente Programa, en la

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correlación entre los daños y vulneraciones sufridos por el determinado colectivo y la concertación comunitaria o asociativa sobre la forma en la que el colectivo considera adecuado adelantar acciones para resarcir los perjuicios causados.

6.5 Coherencia interna

Este Programa procura complementar y armonizar otras medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición de carácter individual o colectivo que se hayan adoptado a partir de otros mecanismos. Las medidas individuales no substituyen las medidas colectivas. Tanto las reparaciones individuales, ya sean administrativas o judiciales, como las reparaciones colectivas o a los colectivos, deben ser complementarias para alcanzar la integralidad. En el caso de los pueblos étnicos y tribales y las comunidades negras, las medidas de reparación por violación a los derechos territoriales, deberán acompañarse de medidas compensatorias.

6.6 Coherencia externa y ejecución armónica

El PIRC deberá armonizarse con otras medidas transicionales adoptadas por el Estado para garantizar los derechos de las víctimas, así como complementarse con otros esfuerzos estatales realizados para la satisfacción y garantía de los derechos ciudadanos dentro del marco del Estado Social de Derecho, pluriétnico y multicultural, como las políticas sociales y de desarrollo y las medidas de asistencia a las víctimas. Las entidades del Estado deberán trabajar de manera armónica y articulada para el cumplimiento de los fines previstos en este Programa, sin perjuicio de su autonomía.

6.7 Principio de dignidad y buena fe

El fundamento último de la satisfacción del derecho a la reparación colectiva es el reconocimiento y restablecimiento de la dignidad, integridad y honra de las víctimas. Todas las acciones del Programa propenderán por el fortalecimiento de la autonomía de las víctimas para que las medidas de reparación reconocidas en éste y otros instrumentos de política contribuyan a recuperarlas como ciudadanas en ejercicio pleno de sus derechos y deberes.

Las autoridades estatales presumirán la buena fe de las víctimas de las que trata el Programa. La administración deberá acudir a reglas de prueba que facilite a las víctimas la demostración del menoscabo

sufrido y aplicará siempre el principio de buena fe a favor de éstas.

6.8 Atención por oferta y demanda

El Programa estará guiado por el principio de universalidad, es decir, se orienta hacia la atención de todos los sujetos de reparación colectiva. El Programa establecerá mecanismos para identificar los sujetos colectivos de reparación e iniciar con ellos acciones de aprestamiento y acompañamiento comunitario para la ejecución de las medidas de reparación colectiva. Adicionalmente, el Programa evaluará las solicitudes que para tales efectos presenten colectivos que consideren llenan los criterios definitorios de sujeto de reparación colectiva.

6.9 Participación de las víctimas

Para adelantar cualquier acción o medida del Programa es un requisito necesario garantizar la participación oportuna y efectiva de los integrantes de los sujetos colectivos de reparación en los espacios de diseño, implementación y evaluación de las medidas y acciones. Las medidas del Programa deberán fomentar la participación de las víctimas y colectivos que las representan, respetando las formas internas de cada comunidad o grupo en el proceso de toma de sus decisiones.

En el caso de los pueblos étnicos y tribales y las comunidades negras, la participación deberá hacerse a través de sus autoridades legítimas y bajo el respeto de sus valores, usos y costumbres enmarcadas en sus formas de gobierno propias.

El proceso de reparación colectiva debe estar orientado al fortalecimiento de las capacidades individuales, sociales y comunitarias para la toma de decisiones y la participación activa para el ejercicio de los derechos de ciudadanía reconocidos dentro del marco del Estado Social de Derecho, pluriétnico y multicultural para todas las personas que integran las

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Foto. Archivo CNRR

comunidades, grupos, organizaciones y pueblos étnicos y tribales. Esto implica garantizar la participación de mujeres, niños, niñas, jóvenes personas mayores, personas en situación de discapacidad y personas LGBTI.

6.10 Igualdad y enfoques prioritarios

Las medidas de reparación colectivas deben proporcionar igualdad efectiva en los resultados de todas las víctimas en situación similar.

El Programa podrá establecer grupos poblacionales de atención prioritaria dando prevalencia por criterios de vulnerabilidad social y económica. A través de la lectura de derechos de las poblaciones específicas la política pública de reparación colectiva identificará las afectaciones, la oferta y la responsabilidad del Estado en la garantía de los derechos de los sujetos de especial protección constitucional como un aporte político y de política pública y como respuesta a la discriminación estructural e histórica que han vivido estas poblaciones.

6.11 Transparencia

En la ejecución y seguimiento del Programa deberán implementarse mecanismos de acceso a la información transparentes. Las entidades apoyarán el fortalecimiento de veedurías ciudadanas al proceso de reparación colectiva e incorporarán en su gestión audiencias de rendición de cuentas.

El Estado deberá promover mecanismos de publicidad eficaces, los cuales estarán dirigidos a las víctimas. A través de éstos deberán brindar información y orientación a las víctimas acerca de los derechos, medidas y recursos con los que cuentan, al igual que sobre los medios y rutas judiciales y administrativas a través de las cuales podrán acceder para el ejercicio de sus derechos.

6.12 Esclarecimiento de la verdad

Los mecanismos del Programa deberán articularse y potenciarse de manera tal que a través de ellos se permita el esclarecimiento de la verdad, la magnitud, las modalidades y efectos de las violaciones en las identidades y proyectos de vida colectivos.

7. Criterios de ejecución del Programa

Todas las acciones, medidas y procedimientos del Programa deberán ser adelantados con el cumplimiento de estos criterios, bajo los parámetros y características seguidamente

señalados:

7.1 Garantía de integralidad y coordinación del trabajo interinstitucional

Para ello será necesario contar con:

a) Un diagnóstico inicial de los programas, acciones emprendidas y contexto de las violaciones de derechos ocurridas en las comunidades a intervenir, para garantizar el reconocimiento de la condición de víctima y la adecuada pertinencia de las acciones respondiendo al daño causado;

b) Herramientas y recursos humanos que activen alertas tempranas para facilitar mecanismos de protección y garantizar la no repetición;

c) Una estrategia de priorización de las medidas, proyectos y acciones que garanticen sinergia interinstitucional regional, nacional y municipal, que apunte a la eficacia de los recursos disponibles.

7.2 Garantía de participación efectiva en el proceso

Lo cual deberá incluir, entre otras características:

a) Conocimiento del contexto nacional, regional y local que permita a las víctimas identificarse dentro de patrones más amplios, cuando éste sea el caso;

b) Conocimiento de los fundamentos de las imputaciones y legalizaciones de cargos a los victimarios que actuaron en la zona o contra la población (fuente judicial);

c) Garantía efectiva del derecho fundamental a la consulta

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49previa para los sujetos colectivos reconocidos en la Constitución Política (pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras);

d) Garantía de participación con voz y voto en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de las medidas de reparación de los niños, niñas, jóvenes, mujeres, personas en situación de discapacidad, personas de la tercera edad, personas pertenecientes a la comunidad LGBTI;

e) En los casos de sujetos de reparación colectiva no étnicos (grupos, organizaciones campesinas) cuya identidad y proyecto colectivo sea corroborable, garantía de una representación clara, conocida y pública de los distintos grupos poblacionales afectados.

7.3 Reconocimiento explícito de las afectaciones de la población

Este reconocimiento deberá partir de:

a) La consideración diferenciada por tipo de victimización (Desplazamiento, desaparición forzada, reclutamiento de menores, etc.);

b) La incorporación de las necesidades y expectativas de las víctimas y hacerlas visibles en el proceso;

c) La concertación con las víctimas sobre la difusión pública de las medidas y sus fundamentos;

d) El reconocimiento de las capacidades de las víctimas en la implementación de las medidas a través del reconocimiento y vinculación de las organizaciones comunitarias y redes sociales de apoyo de la zona (paso de beneficiario a sujeto de derechos);

e) La garantía a todas las víctimas de que el proceso busca el tránsito a la plena ciudadanía, con el propósito de que no se prolongue indefinidamente su situación de vulnerabilidad;

f) El reconocimiento de la condición de víctima en tanto sujeto de la reparación, el cual deberá concentrarse en brindar elementos que permitan a las comunidades dar un sentido de proceso a las acciones emprendidas y reconstruir su proyecto de vida.

7.4 Reconstrucción de la memoria histórica con miras a un proceso de reconciliación

Para que esto sea posible se deberá:

a) Facilitar a las comunidades y grupos tender puentes entre una realidad de violaciones de derechos y una opción de futuro diferente;

b) Brindar elementos para que las comunidades y grupos puedan reconocer sus recursos culturales, identitarios y espirituales que faciliten la reconstrucción de su proyecto colectivo;

c) Reconocer públicamente las violaciones de derechos que originan la medida o la acción;

d) Reconocer a las víctimas de las violaciones su daño y sufrimiento;e) Crear un mecanismo de sistematización y difusión de todos

los fundamentos de las medidas aplicadas a una población o territorio.

7.5 Implementación de medidas culturalmente apropiadas

Ello implica, entre otras obligaciones constitucionales:

a) Traducir a las lenguas de los pueblos indígenas todos los documentos básicos para facilitar el acceso a la reparación y el proceso de participación que conlleva;

b) Reconocer la cosmogonía de los pueblos indígenas (entre otros grupos étnicos) así como las tradiciones de las comunidades campesinas como fuente de diseño del material comunicativo, símbolos a usar en el proceso de reparación de cada componente;

c) Hacer uso de material gráfico y audiovisual de manera preponderante en comunidades con bajos niveles de alfabetismo;

d) Garantizar que todo paso del proceso haga parte de un archivo disponible de libre acceso a las comunidades;

e) Incluir en los procesos de recuperación emocional aspectos culturales, étnicos y religiosos en los que se inscriben las comunidades e individuos.

7.6 Propiciar la transformación de las condiciones a las violaciones de derecho

Ello ocurre en tanto:

a) Se base y garantice la presencia institucional legítima y permanente en el territorio;

b) Se potencie los recursos y aprendizajes de las comunidades que faciliten el seguimiento y la sostenibilidad de los procesos;

c) Se resalten los efectos reparadores frutos del re direccionamiento de las acciones de la política social;

d) Se atienda mediante acciones pedagógicas permanentes los factores culturales tanto institucionales como de las poblaciones que facilitaron las violaciones de derechos.

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Foto. Archivo OIM

LÍNEA DE BASE, REGIONALIZACIÓN, FOCALIZACIÓN Y PRIORIZACIÓN

La correcta y oportuna ejecución del PIRC requiere de la identificación y ubicación tanto de los sujetos de reparación colectiva como de los recursos institucionales existentes para iniciar el proceso de reparación, así como de una estimación de aquellos recursos humanos, técnicos y financieros que deberán ser dispuestos para completar su ejecución dentro del término previsto por el propio Programa. En este sentido, el presente ejercicio de línea de base, regionalización, focalización y priorización se constituye como un punto de partida para estimar la dimensión, ámbito y alcance del Programa, pero sin que éste restrinja esfuerzos futuros de identificación de violaciones a sujetos o derechos colectivos, o la inclusión de colectivos víctimizados por la violencia.

La línea de base se concibe como un punto de partida para el diseño de indicadores cualitativos y cuantitativos regionales que mejoren las acciones e intervenciones institucionales y para la garantía de procesos de monitoreo, evaluación y análisis de impacto o de resultado del Programa. Los resultados a medir deberán tener en cuenta factores como la satisfacción de la demanda a la que se dirige el Programa, así como el desempeño y requerimientos de la oferta institucional y las inversiones existentes o programas propuestos para atenderla14. Para iniciar este ejercicio, en una primera sección de este capítulo se presentará el ejercicio de levantamiento de información relativa a factores y variables de victimización colectiva disponibles a la fecha.

En segundo lugar, se identificarán los ámbitos y alcances territoriales para una priorización y focalización del Programa. Si bien el Programa parte del presupuesto que el Estado actuará con criterios de universalidad e igualdad de condiciones para todo el territorio nacional donde se encuentren los sujetos de reparación colectiva en proceso de reclamación de sus derechos, la focalización responde a un interés del Estado de atender zonas especialmente afectadas por los fenómenos de violencia y afectación institucional que impide la satisfacción oportuna de los derechos de las víctimas. El ejercicio de regionalización, focalización y priorización debe permitir entonces la determinación de las pautas espaciales y territoriales de concentración de las víctimas y de las entidades ejecutoras del Programa. Este trabajo tiene en cuenta los principios de racionalidad, eficiencia, oportunidad e integralidad, garantías de no repetición, seguridad jurídica de los bienes inmuebles y restablecimiento económico, imprescindibles para la toma de decisiones en la atención del Programa.

El presente desarrollo metodológico pretende entonces: a) identificar los 14 CNRR. CTE. Programa de Restitución de �ienes. Documento fi nal entregado por el Comité técnico CNRR. CTE. Programa de Restitución de �ienes. Documento final entregado por el Comité técnico especializado – CTE a la CNRR, 48ª Sesión Plenaria. ISBN 93349. Bogotá, 2 de julio de 2010; y CNRR. CTE.Guía sucinta para la construcción de la línea de base para el diseño del Plan de Acción Regional de Restitución de Bienes. 2010.

Capítulo

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de un ejercicio de georreferenciación. Para estos efectos, se adelantó un proceso de levantamiento de información entre entidades gubernamentales, no gubernamentales y agencias del Sistema de Naciones Unidas. Después de un análisis previo sobre sus conocimientos, bases de datos y competencias, las siguientes entidades fueron requeridas sobre información relevante:

Cuadro No. 1Fuentes de información sobre variables de victimización colectiva

• Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados –ACNUR.

• Agencia Nacional de Hidrocarburos. • Agencia Presidencial para la Acción

Social y la Cooperación Internacional. • Comisión Colombiana de Juristas. • Comisión de Búsqueda de Personas

Desaparecidas. • Consultoría para los Derechos

Humanos y el Desplazamiento –CODHES.

• Corporación SISMA Mujer. • Corporación REINICIAR. • Defensoría del Pueblo. • Departamento Administrativo de

Seguridad -DAS. Departamento Nacional de Planeación. Federación Colombiana de Educadores –FECODE

• Federación Colombiana de Municipios.

• Instituto Geográfico Agustín Codazzi. • Ministerio del Interior y de Justicia. • Ministerio de Defensa Nacional • Oficina del Alto comisionado de

Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

• Partido Comunista Colombiano. • Programas de Desarrollo y Paz –

Acción Social • Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo –PNUD. • Programa Presidencial para la

Acción Integral contra las Minas Antipersonal.

• Programa Presidencial para la protección y vigilancia de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario.

• Policía Nacional • Escuela Nacional Sindical.

Mayoritariamente, las organizaciones e instituciones respondieron favorablemente la consulta y pusieron a disposición del ejercicio su información a partir de distintos sistemas, los cuales fueron procesados y estandarizados. Sin embargo, debe mencionarse que algunas variables de victimización no pudieron ser integradas bien sea por que la información fue negada o porque se encontraba en formatos que no pudieron compatibilizarse con los requerimientos de este ejercicio. Una segunda aclaración relevante tiene que ver con que si bien se cuenta con información que da cuenta de la dinámica del conflicto en el territorio nacional, así como de diferentes formas de victimización, fue prácticamente imposible conseguir información para el periodo comprendido entre 1984 y 1996. La mayoría de fuentes de información consultadas comenzaron a sistematizar datos sobre violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario solamente a partir de 1997 o años subsiguientes.

espacios geográficos, locales, regionales y territoriales en los que se focalizará la acción gradual de la reparación colectiva, b) priorizar y/o jerarquizar focos territoriales y geográficos objeto de atención del Programa, c) identificar y priorizar los territorios étnicos (territorios colectivos de comunidades indígenas y negras), y d) identificar patrones de violación e incidencia geográfica sobre grupos sociales y políticos definidos.

A partir de esta ubicación y georreferenciación, las entidades responsables deben estar en capacidad de determinar el radio de acción, los ámbitos geográficos y territoriales, la concentración y las prioridades municipales de intervención y de oferta del Estado para propósitos de reparación colectiva, como desde el punto de vista de la ubicación de las víctimas (demanda de restitución), lo cual contribuye a una mejor organización administrativa.

Como se explicará en detalle, este proceso de priorización y georreferenciación partió de un análisis de las fuentes de información sobre factores de violación antes señalados, a través de una metodología que llevó a la construcción y ponderación de unas variables de victimización colectiva. El procesamiento de estas variables llevó, a su vez, a la formulación de unos escenarios posibles de reparación colectiva los cuales han sido propuestos bajo consideraciones geográficas (municipales, regionales y mixtas), así como por tipo de sujetos colectivos de reparación involucrados (pueblos indígenas, comunidades negras, grupos sociales y políticos). Finalmente, se desarrollan algunas herramientas para la identificación de los sujetos de reparación que sirvan como criterios de selección tanto a partir de la oferta del Estado como de la demanda de las propias comunidades y grupo.

Esta propuesta de regionalización, focalización y priorización se realiza a partir de un análisis para la “Formulación de universos de posibles beneficiarios del PIRC” realizado para la CNRR por la firma Information Management & Mine Action Programs Information (iMMAP), el cual contó con la asesoría técnica y financiera de la Organización Internacional para las Migraciones – OIM. El estudio fue finalizado el 23 de mayo de 2011 y, como se verá más adelante, contó con la información consolidada disponible hasta finales de 2009. Las conclusiones particulares del análisis, así como la desagregación regional y territorial de cada una de las variables, son mucho más detalladas y ricas de lo que se resume en esta sección. Por esta razón, se anexa como una herramienta adicional para la planeación y ejecución del Programa un CD-ROM que contiene la presentación detallada de los resultados del estudio.

1. Fuentes de información sobre victimización utilizadas

El ejercicio de identificación y recolección de información que fue iniciado por la CNRR, OIM y IMMAP con el objeto de apoyar e identificar los posibles escenarios de reparación colectiva en Colombia para el Programa a partir

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A pesar de las mencionadas dificultades, el ejercicio se benefició de información valiosa y representativa sobre las diferentes formas de victimización en Colombia (violaciones de los Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario) y su incidencia territorial, la cual se puede resumir de la siguiente forma:

Cuadro No.2Sistemas de información usados en el ejercicioVariable Fuente Período

Desplazamiento Total Acción Social 1997 – 2009Desplazamiento de mujeres A Acción Social 1997 – 2009 Desplazamiento población Afrocolombiana Acción Social 1997 – 2009 Desplazamiento población indígena A Acción Social 1997 – 2009 Desplazamientos masivos Acción Social 1997 – 2009 Homicidio lideres restitución de tierras CODHES 2002– 2009

Desaparición forzada Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas 2007 - 2009

Amenazas UP C Corporación Reiniciar 1984 – 2009 Desapariciones forzadas UP Corporación Reiniciar 1984 – 2009 Desplazamiento forzado UP C Corporación Reiniciar 1984 – 2009 Detenciones arbitrarias UP Corporación Reiniciar 1984 – 2009 Homicidios UP C Corporación Reiniciar 1984 – 2009 Judicialización infundada UP Corporación Reiniciar 1984 – 2009 No. masacres UP C Corporación Reiniciar 1984 – 2009 Personas masacradas UP Corporación Reiniciar 1984 – 2009 Tentativa de homicidio UP C Corporación Reiniciar 1984 – 2009 Torturas UP Corporación Reiniciar 1984 – 2009 Atentados a Sindicalistas Escuela Nacional Sindical 1986 - 2009 Desapariciones de Sindicalistas Escuela Nacional Sindical 1986 - 2009 Homicidios de Sindicalistas Escuela Nacional Sindical 1986 - 2009 Torturas a Sindicalistas Escuela Nacional Sindical 1986 - 2009

Ataques a infraestructura petrolera Programa Presidencial de DDHH y DIH 2000 - 2009

Ataques a instalaciones de la FP Programa Presidencial de DDHH y DIH 1998 – 2009

Contactos iniciativa de FFMM Programa Presidencial de DDHH y DIH 1998 – 2009

Emboscadas Programa Presidencial de DDHH y DIH 1998 - 2009

Hostigamientos Programa Presidencial de DDHH y DIH 1998 - 2009

Otros actos de terrorismo Programa Presidencial de DDHH y DIH 1998 - 2009

Homicidio de alcaldes Programa Presidencial de DDHH y DIH 1998 - 2009

Homicidio de docentes Programa Presidencial de DDHH y DIH 2000 - 2009

Homicidio de docentes no sindicalizados

Programa Presidencial de DDHH y DIH 2004 - 2009

Homicidio de docentes sindicalizados Programa Presidencial de DDHH y DIH 2000 - 2009

Homicidio de ex alcaldes Programa Presidencial de DDHH y DIH 2000 - 2009

Homicidio de Indígenas Programa Presidencial de DDHH y DIH 2000 - 2009

Homicidio de líderes sociales/comunitarios

Programa Presidencial de DDHH y DIH 2003 - 2009

Homicidio periodistas Programa Presidencial de DDHH y DIH 1990 - 2009

Homicidio sindicalistas no docentes Programa Presidencial de DDHH y DIH 2000 - 2009

Homicidios Programa Presidencial de DDHH y DIH 1990 - 2009

No. de masacres Programa Presidencial de DDHH y DIH 1993 - 2009

No. de víctimas de masacres Programa Presidencial de DDHH y DIH 1993 - 2009

Accidentes de mina antipersonal PAICMA 1990 - 2009Incidentes de mina antipersonal PAICMA 1990 - 2009Víctimas de mina antipersonal PAICMA 1990 - 2009Preponderancia comunidades afrocolombianas DANE 1998 - 2009Población étnica por municipio DANE 2005Calidad de vivienda IGAC - SIGOT 2005

Familias en acción - Indígenas IGAC - SIGOT 2009Territorios comunidades afrocolombianas IGAC - SIGOT 2010

2. Metodología para la selección de criterios y variables de análisis

Si bien el ejercicio se planteó inicialmente con un énfasis territorial en 93 municipios, posteriormente se hizo evidente la necesidad de priorizar los cien municipios con mayores índices de victimización. Para esto se utilizó la metodología de “Ponderación Estimada”, con el fin de establecer aquellos municipios que presentarán los mayores índices de victimización en el periodo analizado y con ello establecer el primer escenario propuesto de reparación colectiva (escenario municipal), tal como se explicará más adelante.

Para realizar este ejercicio se utilizó la ponderación sobre porcentaje de victimización municipal, frente al total nacional. No se utilizó la tasa de afectación por variable de victimización, dadas las características de la información con que se cuenta sobre victimización, el cambio en la metodología censal que se desarrolló en 2005, y la inclusión en el censo de ese año, de Departamentos que anteriormente no se habían tenido en cuenta y que, en consecuencia, carecen de número de habitantes para años anteriores. Dado lo anterior, la metodología de ponderación por tasa de victimización, arroja resultados particularmente altos para los mencionados territorios y desvía el análisis.

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Posteriormente, este análisis territorial fue complementado a partir de una mirada regional de la violencia, lo cual permitió comparaciones y ajustes. Así, se llegó a una tercera metodología de priorización en la que se combina el análisis municipal con los resultados de la medición regional.

Por otro lado, para efectos de un análisis más ajustado a tipos específicos de posibles sujetos de reparación colectiva sobre los cuales se cuenta con información, al análisis territorial de victimización se sumó otro basado en la afectación particular de un grupo o población determinada. Así, a partir de la información disponible se estudió a profundidad variables de violación a pueblos indígenas y comunidades negras. Complementariamente se identificaron algunos grupos sociales y políticos victimizados de los cuales se contó con información como sindicatos y partidos políticos (Unión Patriótica). Además, se incluyó en el análisis la violencia contra determinados actores sociales que pueden dar lugar a afectaciones colectivas (como son la violencia contra docentes, líderes sociales y políticos, alcaldes, etc).

En este resumen ejecutivo se presenta la forma en que se abordó cada uno de los escenarios de reparación propuesto. En tal sentido, se incluyen las metodologías de los escenarios geográficos y parte del desarrollo de los mismos (solo a manera de ilustración), así como apartes de los escenarios por colectivo victimizado (Unión Patriótica, Comunidades Negras, Indígenas, Sindicalistas, Periodistas, Docentes y Mujeres). La información detallada sobre cada una de estas variables y la metodología que se siguió para su análisis puede verse en el CD-ROM anexo que hace parte integral de esta propuesta de Programa.

3. Escenarios para la concertación y formulación de planes de reparación colectiva

A. Escenario Municipal

El primer escenario de reparación colectiva que se propone en el marco de este Programa está enfocado a los cien municipios con mayor victimización colectiva para el periodo 1997 – 2009. Con el ánimo de identificar los municipios de este primer escenario, se analizaron diferentes metodologías de ponderación de variables, que permitieran el análisis de datos de conflicto y victimización, su correlación y normalización para determinar el grado global de afectación por victimización colectiva de cada uno de los 1.125 municipios del país. Dadas las características de la información con que cuenta el proyecto, se descartó la posibilidad de utilizar la metodología de Análisis de Componentes Principales (ACP), ya que si bien es una de las metodologías comúnmente utilizadas para seleccionar variables sociales y llegar a conclusiones escalonadas, de la acertada selección de indicadores simples, y de la utilización de las variables fundamentales del conflicto armado, depende el lograr un índice que refleje la victimización colectiva real. En tal sentido, y dado que no se cuenta con información total y completa sobre formas de victimización colectiva, la utilización de esta metodología implicaría un grado de subjetividad demasiado alto al momento de seleccionar las variables dominantes del sistema, y la exclusión de otras del análisis final.

Dado lo anterior, se utilizó la metodología de Ponderación Combinada que está dada por la confluencia de la Ponderación Óptima y la Ponderación Estimada. La Ponderación Optima identifica el poder discriminatorio de cada variable de victimización frente a cada uno de los municipios afectados

mientras los normaliza. Esto imprime un alto grado de objetividad al análisis ya que identifica los pesos de concurrencia de cada forma de victimización. Una vez estimada la Ponderación Óptima, se utiliza la metodología de Ponderación Estimada, para lo cual se categorizan las variables en función a la elaboración de matrices y el cálculo de algunos valores que en forma consecuente indican que variables son las más importantes según su influencia hacia el resto y su dependencia del resto. El cuadro número 3 resume este ejercicio.

Cuadro No. 3Variables según su influencia

Zona de Poder Zona de Enlace

Desplazamiento Masivo Víctimas de Masacres Víctimas de Minas Antipersonal

Desplazamiento Total Víctimas por Minas Antipersonal Homicidio de Líderes Sociales y Comunitarios Homicidio Alcaldes Homicidio Concejales Homicidio Ex Alcaldes Homicidio Indígenas Homicidio Periodistas Homicidio Sindicalistas Homicidio Docentes Homicidio de líderes del proceso de restitución de Tierras

Zona Aislada Zona de salida

Accidentes Minas Incidentes de Minas

Desplazamiento de población Afro colombiana Desplazamiento Indígena Desplazamiento de Mujeres Número de Masacres Ataques a Instalaciones de la Fuerza Pública Contactos por iniciativa de las Fuerzas Militares Emboscadas Hostigamientos Otros Actos de Terrorismo Ataques instalaciones de petróleo Violencia contra la Unión Patriótica

La anterior categorización se estableció a partir de la probabilidad de ocurrencia de cada una de las formas de victimización en presencia de otras. Para cada uno de los municipios del país, y a partir de ello, se determinó el factor de Ponderación de la siguiente forma:

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VICTIMIZACIÓN COLECTIVAVariables núcleo se desarrollaron 3 sub-escenarios en los que la variable núcleo fluctúa entre estas 3. Para cada sub-escenario, el peso de variable núcleo es 11 y el de las dos variables que no son núcleo es de 7. De esta forma, se tiene cada una de las tres variables como núcleo en los 3 sub-escenarios propuestos

Variable Nivel Factor ponderación

Victimización Masacres 1 7 / 11Victimización Minas 1 7 / 11

Desplazados masivos 1 7 / 11

VICTIMIZACIÓN INDVIDUAL INCIDENTEZona de Enlace

Variable Nivel Factor ponderación

Desplazamiento Total 2 5

Desplazamiento Afro 2 5

Desplazamiento Indígena2 5

Homicidio Líderes Sociales y Comunitarios2 5

Homicidio Alcaldes 2 5

Homicidio Concejales 2 5

Homicidio Ex Alcaldes 2 5

Homicidio Indígenas

2 5

Homicidio Periodistas2 5

Homicidio Sindicalistas 2 5

Homicidio Líderes Tierras2 5

Homicidio Docentes 2 5

VARIABLES DE CONFLICTOZona de Salida

Variable Nivel Factor ponderación

Ataques a Instalaciones de la Fuerza Pública 3 2,5

Contactos por iniciativa de las Fuerzas Militares 3 2,5

Emboscadas 3 2,5

Hostigamientos3 2,5

Otros Actos de Terrorismo3 2,5

Número de Masacres 3 2,5

VARIABLES DE CONTRASTE

Variable Nivel Factor ponderación

Accidentes Minas 4

Ataque a infraestructura petrolera 4

Dado que tres de las variables resultaron situarse en la zona de poder, se desarrolló un análisis combinado que da cuenta de tres sub-escenarios. En el primero de ellos, a la variable “Víctimas en Masacres” se le asignó el mayor valor de ponderación: 11, mientras que a las restantes dos variables de la zona de poder (“Víctimas de Desplazamientos Masivos” y “Víctimas por Minas Antipersonal”) se les asignó un peso de 7.

Para el segundo sub-escenario, se asignó un peso de 11 a la variable “Víctimas de Desplazamientos Masivos” mientras que a las variables “Víctimas en Masacres” y “Víctimas por Minas Antipersonal” se les asignó 7. En el tercer sub-escenario, la variable “Víctimas por Minas Antipersonal” como variable núcleo, fue asignada con un peso de 11 y las variables “Víctimas en Masacres” y “Víctimas de Desplazamientos Masivos” con 7.

Del anterior ejercicio, resultan tres matrices de Ponderación Estimada a partir de cada una de las variables núcleo de victimización sobre las cuales se establecen los 120 municipios con mayor victimización ponderada según cada una de las variables núcleo (Víctimas en Masacres, Víctimas de Desplazamientos Masivos y Víctimas por Minas Antipersonal), que se conjugan para encontrar coincidencias en los niveles de ponderación combinada y la posición que frente al nivel nacional, ocupa cada municipio para cada uno de los tres sub-escenarios. De lo anterior, resultó una altísima coincidencia entre los niveles de victimización de los municipios Colombianos. Tal como se observa en el siguiente mapa y en el anexo 1.

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B. Las dinámicas regionales del conflicto

La dinámica del conflicto armado en Colombia obedece en gran parte a principios de ubicación geoestratégica de los actores armados y su lucha por el posicionamiento territorial. Dicho posicionamiento ha implicado a lo largo de la historia colombiana la victimización de población civil de varias formas de victimización colectiva. Sin embargo, una de las formas de victimización que da mejor cuenta de la dinámica regional del conflicto es el desplazamiento masivo ya que no necesariamente recae sobre personas individualizadas por los victimarios y por el contrario refleja el predominio territorial de uno u otro actor, lo que conlleva otras formas de victimización. Es así, como la correlación territorial de la victimización por desplazamiento masivo tiene una importante correlación con otras formas de victimización como la ocurrencia de masacres y la victimización por minas antipersonal. Así, este escenario se refleja a partir de los 120 municipios con mayor población víctima de desplazamiento masivo, masacres y minas antipersonal.

Una vez analizada la tasa de población expulsada en los 1.125 municipios del país (para mayor comprensión, ver la tabla completa de Tasa Promedio Anual de Victimización por Desplazamientos Masivos en el Anexo) se establecieron 5 niveles de victimización por desplazamiento masivo:

Nivel 1: Victimización mayor al 100% Nivel 2: Victimización entre el 75% y el 100%

Como resultado del análisis de victimización, se priorizaron 100 municipios en 24 de los 32 departamentos, además del Distrito Capital, así:

Departamento No. Municipios

Antioquia 18Arauca 5

Atlántico 1

Bogotá D.C 1Bolívar 3

Caldas 2

Caquetá 6

Cauca 6

Cesar 3

Chocó 4Córdoba 3Guaviare 1Huila 3La Guajira 3Magdalena 5Meta 5Norte de Santander 6Nariño 4Putumayo 4Risaralda 1Santander 2Sucre 3Tolima 2Valle del Cauca 9

Los 100 Municipios con mayor victimización

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63Nivel 3: Victimización entre el 50% y el 74.9% Nivel 4: Victimización entre el 25% y el 49.9% Nivel 5: Victimización menor al 25%

La clasificación por niveles de tasa promedio anual de expulsión de población desplazada (por mil habitantes) permite identificar aquellos municipios donde el fenómeno se concentra y las correlaciones territoriales con sus municipios vecinos. A partir del anterior ejercicio se identificaron 5 regiones así: Sur de �olívar, Yondó y el Bagre, Montes de María, Catatumbo, Sur Oriente Antioqueño y Urabá Antioqueño y Chocoano.

A partir del ejercicio anterior se clasificó cada municipio, en el marco de los 5 niveles de victimización establecidos y con ello se identificaron dinámicas regionales en las que la victimización por tasa de desplazamiento masivo de un municipio (nivel 1 o 2) están acompañadas de altas tasas en los municipios vecinos; gracias a lo cual se visibilizaron escenarios regionales de victimización así: (A) Sur de Bolívar, Yondó y el Bagre; (B) Montes de María; (C) Catatumbo; (D) Sur Oriente Antioqueño; y ( E) Urabá Antioqueño y Chocoano.

Región ASur de Bolívar, Yondó y El Bagre

Departamento Municipio

Bolívar Cantagallo

Antioquia Yondó (Casabe)Bolívar San Pablo

Bolívar Montecristo

Bolívar Simití

Antioquia El Bagre

Bolívar MoralesBolívar Santa Rosa del Sur

Región BCatatumbo

Departamento MunicipioNorte de Santander El TarraNorte de Santander TibúNorte de Santander ConvenciónNorte de Santander San CalixtoNorte de Santander Teorama

Norte de Santander El Carmen

Región CMontes de María

Departamento MunicipioSucre ColosóSucre ChalánBolívar CórdobaBolívar El Carmen de BolívarSucre OvejasBolívar ZambranoSucre San JacintoSucre San OnofreBolívar María La BajaSucre ToluviejoSucre MorroaBolívar San Juan NepomucenoSucre Los PalmitosBolívar El GuamoSucre Palmito

Región DSuroriente antioqueño

Departamento MunicipioAntioquia San FranciscoAntioquia GranadaAntioquia San LuisAntioquia CocornáAntioquia ArgeliaAntioquia San CarlosCaldas SamanáAntioquia San RafaelAntioquia AlejandríaCaldas Pensilvania

Región EUrabá antioqueño y chocoano

Departamento MunicipioChocó Bojayá (Bellavista)Chocó Carmen del Darién (Curbaradó)Chocó RiosucioAntioquia MulatáAntioquia Vigía del FuerteAntioquia PequeCórdoba TierraltaAntioquia DabeibaAntioquia ItuangoAntioquia FrontinoCórdoba Puerto LibertadorAntioquia MurindóAntioquia BuriticáAntioquia UrraoAntioquia TurboAntioquia UramitaChocó Bahía Solano (Mutis)

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Las dinámicas regionales del conflicto C. Regiones y municipios

La dinámica del conflicto armado interno en Colombia y sus consecuencias se evidencian, por un lado en el grado individual de afectación por victimización colectiva en cada uno de los 1.125 municipios del país, mientras que por el otro, obedecen a principios de ubicación geoestratégica de los actores armados y su lucha por el posicionamiento territorial que dan cuenta de puntos de confluencia regionales de victimización a la población civil.

Es así, como se llega al análisis que se evidencia en los dos acápites anteriores, dando cuenta, en primer lugar, de los 100 municipios que entre 1997 y 2009, tuvieron las más altas tasas de violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario en términos colectivos. Es decir, los municipios que conjugando y atribuyendo pesos a diferentes formas de victimización como lo son el desplazamiento masivo, las masacres perpetuadas, las víctimas de minas antipersonal, el homicidio de líderes sociales y políticos, entre otras, arrojan las más altas tasas de victimización de afectación individual pero que al mismo tiempo conllevan niveles importantes de victimización colectiva al socavar los principios que rigen la comunidad y derechos civiles fundamentales como la libre asociación, la libertad de pensamiento, de elección del lugar de residencia, entre otros.

De otra parte, y como un segundo escenario, fue propuesto el enfoque regional que da cuenta de la dinámica propia del conflicto armado colombiano que vincula diferentes municipios en una sola lógica de guerra, y en tal sentido, en una única lógica y sistematicidad de victimización. Al ser Colombia un país de regiones y culturas, diferentes formas de victimización afectan de forma diferente pueblos y regiones. En tal sentido se presentaron las regiones, que después de analizar la tasa promedio de desplazamiento anual entre 1997 y 2009, evidenciaron en el mapa nacional puntos concretos donde confluían las mayores tasas de las diferentes formas de victimización en el país y que al tener similitudes tanto en la victimización como en la cultura propia de los pueblos, facilitarían los procesos de reparación colectiva.

Si se contrastan los dos análisis anteriores, se puede observar que los municipios que componen cada una de las regiones priorizadas concuerdan en un 35% con los municipios resultantes del análisis de ponderación combinada del primer escenario. En ese orden de ideas, se torna imperativo la inclusión de un tercer escenario de reparación colectiva, con un enfoque integrador de los municipios con mayores tasas de victimización en el país y las regiones que han registrado los más elevados porcentajes del mismo hecho, llegando así a un tercer escenario de reparación mucho más certero donde se esclarece y se refleja de una manera más completa, en términos de victimización colectiva, las consecuencias de la dinámica nacional del conflicto armado interno que vive el país.Lo anterior, permite que casos como el de Buenaventura, municipio que cuenta con la segunda mayor tasa de victimización en el país a lo largo de los 12 años analizados, sean incluidos dentro del Programa Institucional de Reparación Colectiva –PIRC, aunque la victimización de la que es y ha sido objeto, no responda una dinámica estrictamente regional. Al mismo tiempo, este escenario permite que las regiones, que requieren una reparación global que incluya las particularidades propias de cada una, sean abordadas con políticas regionales de reparación.

Por ende, se propone entonces el tercer escenario de reparación, que incluye cada una de las regiones y los municipios que se priorizaron en los dos escenarios anteriores, el escenario de victimización de los mismos sería el siguiente:

Montes de MariaCatatumboSur de BolívarUrabá Antioqueño y ChocoanoOriente Antioqueño

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Escenario de regiones y municipios D. Victimización a pueblos indígenas

De acuerdo con las fuentes de información disponibles, la estimación la victimización perpetrada a los pueblos indígenas se analizó, en primer lugar, a partir de la evolución de los homicidios de indígenas año a año la cual se encuentra desagregada por departamento y por municipio. Posteriormente, se hizo el mismo ejercicio con los datos sobre evolución del desplazamiento de los pueblos y comunidades1.

En el análisis de los homicidios perpetrados a indígenas en Colombia para los años 2000 a 2009 se evidencia que un gran número fueron asesinados durante los tres primeros años del periodo, registrando 140 asesinatos en 2000, 183 en 2001 y 194 en 2002. Posteriormente, en 2009 se presentó nuevamente un alza del número de homicidios que alcanzó 107 indígenas asesinados solamente ese año. Desde 2004, el número de indígenas asesinados por año no superaba los 100. Así las cosas, el periodo 2000—2002 aglutina el 49,42% del total de homicidio de esta población.

Durante el periodo, los municipios donde se presentaron los mayores números de homicidios a población indígena fueron: Valledupar (Cesar) con 130 personas asesinadas, Rio Sucio (Caldas) con un 56 indígenas asesinados, con un registro de 40 homicidios le sigue Barbacoas (Nariño), Corinto (Cauca) con 37 asesinatos de indígenas, y en quinto lugar, con 36 homicidios registrados se encuentran Santander de Quilichao (Cauca) y Florida (Valle del Cauca).

Según el informe “Impacto de la Seguridad Democrática sobre la Violencia y los Derechos Humanos” de 2010, el Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, reportó al menos 1 víctima en 31 comunidades indígenas para el periodo analizado. Así mismo, se evidencia también que 6 pueblos indígenas concentraron 67.40% del total de víctimas indígenas para el periodo estudiado de la siguiente manera: Nasa: 22% con 240 víctimas, Kankuamos con 13% que equivale a 142 homicidios, el Awá registrando un 9% para 100 asesinatos, el Embera Katío con 8% es decir 88 indígenas asesinados, El Embera Chamí representando un 8% con 86 víctimas, y el Wayú con 7% que equivale a 78 homicidios.

El análisis de la evolución del desplazamiento indígena entre los años 1997 y 2009 muestra una tendencia oscilante con inclinación de ascenso y tres picos presentados en 2002, 2005 y 2008 con 6.408, 9.903 y 15.324 indígenas desplazados respectivamente. En ese sentido, seis departamentos concentraron el 50.66% del total de desplazamiento indígena en el periodo analizado. Putumayo registra el mayor número de desplazados indígenas expulsados con 9.353, seguido de Cauca con 9.119, Nariño con 6.878, Cesar con 5.408, La Guajira con 4.982 y por último Tolima con 4.282. Hay que resaltar que cuatro de estos seis departamentos (Cauca, Nariño, Cesar y La Guajira) son también los cuatro departamentos con mayor registro de homicidios a esta población.

En ese mismo sentido, los municipios con mayor registro de expulsión de población indígena son: Valledupar (Cesar) con 2.114, San Juan del Cesar (La Guajira) con 1.700, Valle del Guamuez (Putumayo) con 1.552, Orito (Putumayo) con 1.549, Puerto Asís (Putumayo) con 1.452, Timbiquí (Cauca) 1.441 indígenas desplazados. Lo anterior evidencia nuevamente la coincidencia existente entre las dos variables analizadas, Valledupar (Cesar), por ejemplo, registra tanto el mayor número de expulsión de indígenas así como el número más elevado de homicidios perpetrados a esta población.

1 Es importante hacer la salvedad de que la tabla de desplazamiento fue procesada a partir del municipio que presentó un mayor número de homicidios y/ o desplazados hasta el municipio que presento un menor registro del mismo. Así mismo, fueron excluidos de la tabla los municipios que no registraron homicidios y/o desplazamiento de indígenas durante el periodo estudiado.

Municipios priorizados

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Total Desplazamiento Indígena 1997 - 2009

Total Homicidios de Indígenas 2000 - 2009

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Municipios con Población Afrodescendiente y Víctimas en Masacres

E. Victimización comunidades negras

A partir de las fuentes de información disponibles, la estimación la victimización perpetrada a comunidades negras se realizó la evolución del desplazamiento año a año de la población afrodescendiente, la cual, se encuentra desagregada por departamento y por municipio. Es importante aclarar que la tabla va desde el municipio que presentó un mayor número de desplazados afrocolombianos hasta el municipio que presenta un menor registro del mismo. Así mismo, fueron excluidos de la tabla los municipios que no registraron desplazados afro durante el periodo estudiado.

En el censo del año 2005, 4.311.757 personas declararon reconocerse afro colombianas. De acuerdo con Acción Social, entre los años 1997 y 2009 se registró el desplazamiento forzado de 274.084 afrocolombianos. Por su parte, la II Encuesta Nacional de Verificación señala que el 16.6% de la población inscrita en el Registro Único de Población Desplazada—RUPD de Acción Social y el 17,8% de los no inscritos se reconoce como afrocolombianos, lo cual muestra un mayor impacto del desplazamiento sobre esta población.

Según los registros oficiales, los departamentos más afectados por el desplazamiento de los afro colombianos durante los años 1997 a 2009 fueron Nariño, al presentar 49.442 desplazados, seguido de Chocó con 41.467 desplazados, Valle del Cauca con 41.414, Antioquia con 26.033 y Bolívar con 20.258. Sobre el nivel de vida de estas poblaciones, vale la pena destacar que el promedio de cobertura de servicios públicos, que cubre alcantarillado, acueducto y electricidad, para Nariño es de 54.37%; para Chocó representa un 36.21%; en Valle del Cauca es de 80.56%; en Antioquia se registra un 65.80%, y finalmente para �olívar representa un 46.51% del total de cobertura.

De otra parte, los municipios que registraron mayor número de desplazamiento de población negra, durante el periodo analizado fueron: Buenaventura (Valle del Cauca) al presentar 38.104 desplazados, Tumaco (Nariño) con 17.783, El Charco (Nariño) que registró 10.725, San Onofre (Sucre) con 71.040 y Quibdó (Chocó) con 7.006 personas en situación de desplazamiento. El promedio de cobertura de servicios públicos, en los anteriores municipios es de: Buenaventura con 71.60%, Tumaco con 36.26%, El Charco con 3.36%, San Onofre con 48.33%, y Quibdó con 41,46%.

En el análisis del desplazamiento de las comunidades negras se muestran dos grandes alzas del número de desplazados por año. Por un lado, en 2001 se presentó un total de 22.410 desplazados que ser registraron como afrocolombianos, de las cuales, 13.755 personas fueron desplazadas de los departamentos donde se localizan casi la totalidad de los territorios afros, a saber: Cauca, Chocó, Nariño y Valle del Cauca. En el resto del país, para el mismo año, se registró un total de 8.655 personas negras desplazadas. De otra parte, en 2008, hubo un total de 53.960 desplazados afro, de los cuales, 28.910 se presentaron en los 4 departamentos mencionados anteriormente, y para el resto del país se registró el desplazamiento de 25.050 afrodescendientes. Lo anterior refleja que el 52,34% del total de personas afrodescendientes desplazadas durante el periodo analizado se presentaron en los cuatro departamentos que albergan los territorios afro.

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Municipios con Población Afrodescendiente y Víctimas por Desplazamiento Masivo

F. Escenarios de reparación para grupos sociales y políticos

Los tres escenarios territoriales son una fuente de información y una herramienta muy importante para una primera aproximación a la ubicación geográfica de los sujetos de reparación colectiva objeto de este Programa. Sin embargo, la determinación geográfica de variables de victimización colectiva no puede ser la única herramienta para la identificación de sujetos colectivos. Si bien en numerosos casos la violencia se produjo contra comunidades asentadas en una región o territorio específico, en otros múltiples casos las violaciones se produjeron en contra de grupos cuyos proyectos de vida colectivos y reivindicaciones grupales o gremiales se desarrollaron a escala nacional (como es el caso del movimiento sindical, o de partidos políticos). Por ello, la mirada territorial puede no dar cuenta de la violencia especialmente dirigida a estos sectores.

El universo de proyectos de vida colectivos de grupos y asociaciones sociales y políticas que pudieron haber sido afectados por el conflicto no ha sido cuantificado a la fecha. Sin embargo, hoy en día se cuenta con valiosa información sobre asociaciones – reconocidas o no legalmente – que fueron afectadas por el conflicto y que tienen expectativas de reparación como colectivos. Algunos movimientos sociales también han sido duramente golpeados por la violencia y en sus espacios internos de decisión han ido adelantando ejercicios de preparación para un escenario de reparación colectiva.

En este análisis inicial de algunos de estos grupos, asociaciones y movimientos se ha realizado, a partir de la información disponible, un ejercicio con algunos grupos identificado, que permita a futuro ser replicado para la identificación y referenciación de nuevos grupos sociales y políticos que deban ser incluidos en las medidas del Programa. Por lo pronto, el ejercicio de georeferenciación cuenta con información analizada de organizaciones sociales (sindicalistas) y políticas (Unión Patriótica); así como de la violencia dirigida especialmente contra quienes lideran procesos sociales y políticos y personas con un rol relevante en la articulación de proyectos colectivos como los docentes. En otros casos, se ha identificado, cuantificado y georeferenciado la violencia contra personas que ejercen actividades cuya naturaleza tiene la vocación de hacer efectivo un derecho colectivo (periodistas, sindicalistas, defensoras y defensores de derechos humanos). En el CD-ROM anexo se encuentra información procesada y desagregada para el análisis de escenarios concretos de reparación a estos grupos.

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Total Homicidios de Docentes 2000 - 2009

Total Homicidios de Sindicalistas1986 - 2009

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Total Homicidios de Líderes Sociales2003 – 2009

Total Homicidios de Líderes Restitución de Tierras 2002 - 2011

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792. Herramientas para la identificación de los sujetos de reparación colectiva

Las dinámicas regionales y territoriales del conflicto son un punto de partida fundamental para que el Estado obtenga información de aquellos lugares en donde se presume que la violencia afectó el goce colectivo de derechos, afectó identidades colectivas o vulneró proyectos de vida colectivos. A partir de este paso inicial es tarea del Programa identificar, en las regiones seleccionadas a partir de esta georreferenciación, los sujetos colectivos que existen en dichas zonas y poder así proponer los ejercicios de reparación colectiva. Lo mismo ocurre, por ejemplo, con movimientos con representación nacional pero que se componen de organizaciones que se agregan en lo territorial, como es el caso de los sindicatos. Si bien el movimiento sindical ha sido afectado en su conjunto por la violencia, los planes de reparación deberán ser propuestos identificando las organizaciones sindicales que han directamente padecido los daños. En esa medida, el PIRC deberá incluir medidas de reparación de tipo político y simbólico de carácter nacional que reivindiquen al movimiento sindical en su conjunto, que le devuelvan la estima y el lugar digno que debe ocupar después de haber sido desprestigiado.

Es por ello necesario complementar el ejercicio de georreferenciación, focalización y priorización con unas pautas para definir los destinatarios del PIRC en cada una de las regiones seleccionadas (oferta), o para aceptar postulaciones de comunidades y grupos que no hayan sido previamente identificados por el Estado (demanda), pero que deben ser incluidos en el Programa en virtud de los principios de igualdad y universalidad. La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las víctimas reglamentará los tiempos de la ejecución y la priorización de acuerdo a estas recomendaciones.

A. Verificación de la existencia del sujeto de reparación colectiva

De acuerdo con los lineamientos del Programa, podrán ser sujetos de reparación colectiva las comunidades, grupos y asociaciones sociales o políticos y pueblos con una identidad compartida que fueron afectados por graves violaciones a sus derechos. Entre los efectos de estas vulneraciones pueden incluirse factores tales como el incremento en la vulnerabilidad socioeconómica, debilidad institucional y factores de riesgo adicionales que pueden llevar a la repetición de violaciones de derechos. En este sentido, el primer criterio de verificación para la inclusión en el registro de víctimas de reparación colectiva es la existencia y pertenencia a:

− Un grupo u organización social o política; − Una comunidad determinada a partir de un reconocimiento jurídico,

político o social que se haga del colectivo, o en razón de la cultura, la zona o el territorio en el que habitan, o un propósito común.

B. Elementos de constatación de la victimización para ser destinatario del PIRC

Según lo expuesto en el capítulo sobre contenido y alcance del Programa, existe una condición fundamental que ha de verificarse con el fin de establecer la existencia de un sujeto de reparación colectiva: la demostración de la afectación colectiva. Como se indicó allí mismo, ese impacto o daño colectivo puede generarse a partir de (i) la afectación al goce de un derecho colectivo, (ii) la perturbación de un proyecto de vida colectivo, o (iii) el daño a la identidad colectiva de una comunidad étnica. Para ello deberá constatarse si, la victima colectiva fue afectada por una violación de las que se enmarcan dentro de aquellas desarrolladas dentro de los principios generales del Programa, las cuales pueden presentarse en cualquiera de los siguientes eventos:

− El menoscabo de derechos ocasionado por la violación de los derechos colectivos; − La violación grave y manifiesta de los derechos individuales de los miembros de los colectivos; − El impacto colectivo de la violación de derechos individuales.

Asimismo, entre los distintos criterios para definir dichas deben considerarse las siguientes situaciones:

− Afectación del proyecto de vida colectivo (daño psicosocial, daño sociocultural o daño directo al proyecto según los conceptos mencionados en el capítulo conceptual)− Afectación de los factores que garantizan la identidad o la capacidad de reproducir tal identidad a nuevos integrantes− Sistematicidad, generalidad o continuidad en el tiempo de las siguientes violaciones de derechos, según registro estatal susceptible de verificación y validación:

- Homicidios, desaparición forzada sistemática, amenazas, masacre, tortura y trabajo forzado

- Violencia sexual y de género- Ataques indiscriminados contra la población- Violación de territorios protegidos- Afectaciones sistemáticas a la propiedad, a los bienes muebles e

inmuebles, al medio ambiente y a la cultura- Destrucción de la infraestructura pública y comunitaria- Desplazamientos masivos, confinamiento y restricción de la

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81movilidad - Limitación al ejercicio de la ciudadanía, el liderazgo y restricciones

a las formas de organización - Afectación sistemática a colectivos dentro de comunidades y

grupos

C. Pautas para el acceso al Programa de Reparación Colectiva

El Programa deberá garantizar mecanismos diversos para facilitar el acceso de las víctimas, entre los cuales se encuentran:

a. La oferta del Estado:

A partir de los escenarios de identificación de posibles beneficiarios, la Sub Unidad de Reparación Colectiva deberá identificar zonas y colectivos susceptibles de oferta estatal. En estas zonas, las Sub Unidad de Reparación Colectiva, mediante un mecanismo de difusión nacional y público que de a conocer los requisitos para manifestar la voluntad y los parámetros para construir los planes de reparación por comunidad, grupo o pueblo, deberá identificar y proponer los ejercicios de reparación a los sujetos colectivos que reúnan los requisitos anteriormente señalados.

b. El acceso a través de la demanda de las comunidades no incluidas:

Las comunidades, asociaciones, grupos o pueblos no incluidos en el universo presentado por el Estado, podrán presentar su postulación ante el Ministerio Público o a la Unidad de Reparaciones, previo cumplimiento de la condición de sujeto de la reparación colectiva según definiciones establecidas.c. Divulgación amplia

Conforme a lo estipulado en el componente sobre Información, divulgación y comunicaciones, se emplearán todos los medios de comunicación, radial, televisiva, impresa, audiovisual y mecanismos alternativos de difusión comunitaria que permita superar las barreras del acceso a la información por el analfabetismo, lenguas y dialectos minoritarios y condiciones de discapacidad. La divulgación del Programa debe ser permanente, eficaz y oportuna durante todo el tiempo de ejecución del mismo.

d. Representatividad de las comunidades, grupos o pueblos

Se requiere que las comunidades tengan voceros que estén legitimados con mecanismos propios de participación, transparentes para tener representantes por grupos poblacionales más afectados del colectivo que esté en el Programa

de reparaciones. Esta representatividad es para facilitar el diseño de los planes de reparación de acuerdo a las líneas posibles de medidas contempladas en este documento de recomendaciones.

e. Mecanismos de prueba para corroborar los sujetos de reparación colectiva

Sujetos de reparación colectiva afectados en un territorio:

o Violaciones sistemáticas y/o generalizadas (de las que se mencionan en el aparte de elementos de constatación) en un lugar que hayan afectado la identidad cultural, social y el proyecto de vida colectivo, registradas en documentos oficiales, documentos de derechos humanos nacionales o internacionales, artículos de prensa de medios de comunicación regional o nacional e;

o Incremento de condiciones de vulnerabilidad posteriores a las violaciones de derechos que han deteriorado el proyecto de vida colectivo, debilidad institucional, factores que pueden llevar a la repetición de las violaciones, registrado en las cifras registradas en el SISBEN, procesos judiciales en curso de la institucionalidad con presuntas conductas punibles o disciplinarias, registros oficiales de presencia de nuevos grupos armados y rutas del narcotráfico en la zona.

o Triangulación de la información regional con documentos de organizaciones de víctimas, organizaciones de pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, de derechos humanos, organizaciones internacionales y documentos oficiales.

Sujetos de reparación colectiva afectados no territoriales: (Asociaciones, sindicatos, grupos sociales o políticos)

a. Asociación, grupo social o político con evidencia de conformación formal previa a la ocurrencia de las violaciones de derechos que hayan afectado sus derechos como colectivo de participación, a su conformación como organización, a la consulta informada, de libertades políticas, a la asociación,

b. Incremento de condiciones de vulnerabilidad de factores de amenaza, de desintegración de la colectividad, y análisis de contexto con los documentos oficiales, documentos de organizaciones de derechos humanos nacionales e internacionales.

c. Triangulación de la información regional con documentos de organizaciones de víctimas, organizaciones de pueblos

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Foto. Archivo CNRR

y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, de derechos humanos, organizaciones internacionales y documentos oficiales.

D. Registro de Sujetos de Reparación Colectiva

La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación a las víctimas, dentro de su obligación de garantizar la interoperabilidad de los sistemas de información de registro, atención y reparación a víctimas, establecerá y llevará un registro de Sujetos de reparación colectiva. La inscripción se hará, por oferta del Estado, una vez el sujeto colectivo identificado haya aceptado la participación en un ejercicio de reparación colectiva. Para la inscripción se deberá crear y adoptar un formulario de registro de Sujetos de reparación colectiva.

Para efectos de inscripción a partir de la demanda, una vez presentada la solicitud de registro ante el Ministerio Público, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas realizará la verificación de los hechos victimizantes contenidos en la misma, para lo cual consultará las bases de datos que conforman la Red Nacional de Información para la Atención y Reparación a las Víctimas, y verificará que se cumplan con los requisitos anteriormente anotados.

Con fundamento en la información contenida en la solicitud de registro, así como la información recaudada en el proceso de verificación, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas adoptará una decisión en el sentido de otorgar o denegar el registro, en un término máximo de 30 días hábiles.

COMPONENTES DEL PROGRAMA

Conforme a las normas internacionales y nacionales sobre el derecho a la reparación, las víctimas de graves violaciones a derechos humanos y derecho internacional humanitario tienen derecho a ser reparadas de manera adecuada, diferenciada y transformadora. Para ello, la reparación debe comprender medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica. Así las cosas, una política de reparación colectiva acorde con estas obligaciones debe proveer tanto medidas simbólicas como materiales dentro de los cinco componentes de reparación reseñados. Al mismo tiempo, el Programa debe materializar los enfoques desarrollados en el segundo capítulo de esta política en el diseño y ejecución de cada uno de los componentes de las medidas colectivas propuestas, además de distinguir entre los distintos tipos de derechos vulnerados y de sujetos colectivos victimizados.

Ahora bien, los programas administrativos de reparaciones se caracterizan por establecer una serie de medidas o beneficios estandarizados que puedan llegar de manera rápida y eficaz a un número masivo de víctimas, bien sea individuales o colectivas. Sin embargo, ello no quiere decir que los programas administrativos consideren como homogéneas a todas las víctimas, sin atender a ciertas circunstancias particulares. Adicionalmente, para el caso de la reparación colectiva en un contexto como el que se ha señalado, es necesario que uno de los objetivos centrales del Programa sea la construcción de ciudadanía a partir del fortalecimiento de la autonomía de los sujetos colectivos a partir de la participación en las decisiones que afecten sus proyectos de vida. En consecuencia, las medidas deben dar lugar a que los colectivos puedan organizarse, reconstruirse y decidir participativamente de las medidas de reparación y tener un cierto control sobre las mismas.

De manera correlativa, el Estado debe garantizar que los sujetos colectivos empoderados encontrarán una institucionalidad que responda a sus demandas de manera legítima y permanente; un Estado que les permita recuperar su ciudadanía política y satisfacer sus derechos colectivos e individuales. Así, el Programa debe llevar a la construcción de nuevos pactos en lo local que incluyan a todos los actores del territorio y que permitan la construcción participativa del conjunto de medidas de reparación de carácter político, material y simbólico que deberán implementarse de manera coordinada y simultanea para que alcancen los objetivos planteados. Dichos

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pactos además deberán constituir la garantía de no repetición necesaria para que todo ejercicio de reparación tenga sentido.

Para alcanzar estos objetivos, atendiendo a estos criterios y requisitos, la CNRR propone al Gobierno nacional un Programa fundamentado en cuatro tipos de recomendaciones. En Primer lugar se presentan los cuatro componentes misionales o fundamentales del Programa. Estos cuatro componentes resumen las medidas principales a ser tenidas en cuenta a la hora de la construcción de los planes de reparación colectiva tanto de comunidades como grupos y asociaciones políticas y sociales. En segundo lugar se presentan unas recomendaciones metodológicas que buscan profundizar en la implementación de estas medidas para grupos y asociaciones que no necesariamente estén relacionadas con un territorio específico, como sería el caso de movimientos con influencia nacional. En tercer lugar, se presentan recomendaciones específicas para la elaboración de planes de reparación a pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. Finalmente, se presentan recomendaciones sobre los componentes complementarios de la reparación, necesarios para garantizar la implementación de la política.

Cada uno de los componentes principales del Programa está diseñado a partir de la combinación de tres ejes transversales, que son interdependientes: (i) los objetivos generales del programa; (ii) los diferentes tipos de medias (simbólicas, políticas y materiales); y (iii) los cinco componentes de la reparación integral (restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición). A su vez, los distintos componentes del Programa son complementarios y se refuerzan entre sí, en la medida en que terminan siendo presupuestos para la implementación de los otros, por ello su implementación debe ser simultánea.

Adicionalmente, en la medida en que el Programa debe responder a los derechos especiales de los sujetos colectivos étnicos, un componente adicional trata las particulares para el diseño de medidas de reparación que atiendan este tipo de sujetos desde una perspectiva diferencial. El Cuadro No. 4 presenta un resumen de cada uno de estos cuatro componentes centrales, así como de las recomendaciones metodológicas para grupos sociales y políticos y para pueblos y comunidades indígenas, ROM , afrocolombianas, raizales y palenqueras:

1) Preparación y aprestamiento para la reparación colectiva- Identificación de necesidades y expectativas de los sujetos colectivos -Pedagogía comunitaria sobre reparación -Reconocimiento, dignificación y construcción de memoria - Recuperación psicosocial de los sujetos colectivos

3) Recuperación de la institucionalidad propia del ESD- Depuración de la institucionalidad y fortalecimiento de capacidad local de respuesta - Presencia legítima y permanente de las instituciones nacionales en las regiones -Transformación de la cultura institucional -Fortalecimiento de los mecanismos institucionales y ciudadanos de control

(5) Recomendaciones para la construcción concertada de medidas de reparación colectiva para grupos sociales y políticos

- Reformas institucionales para la protección del “espacio contextual” - Reconstrucción del proyecto colectivo - Reconocimiento y dignificación de los sujetos de reparación colectiva - Satisfacción de los derechos a la verdad y la justicia

(2) Construcción colectiva de ciudadanía política y recuperación del proyecto de vida colectivo

- Estímulo a la Participación ciudadana- Promoción y fortalecimiento de liderazgos y espacios de discusión comunitarios- Fomento la participación equitativa de las mujeres- Rehabilitación y asistencia legal- Construcción de los nuevos pactos colectivos

(4) Medidas materiales de reparación colectiva y su relación con otras medidas de la política pública

- Goce efectivo de derechos a partir de la cogestión, coordinación y priorización de política- Coherencia interna de la política de reparaciones- Fondos comunitarios para la reconstrucción de proyectos de vida colectivos

6) Recomendaciones para la construcción concertada de medidas de reparación colectiva para pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras

- Principios generales de reparación colectiva a pueblos y comunidades - Tipología de daños a los derechos colectivos de los pueblos y comunidades - Estándares y requisitos para la consulta previa- Recomendaciones metodológicas para la consulta de las medidas de reparación colectiva

Enfoque diferencial

Enfoque diferencial

Enfoque transformador

Enfoque transformador

Cuadro No.4

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Foto. Archivo CNRR

Si bien los componentes del Programa están diseñados para ser implementados en cada uno de sus ejes, con la enumeración de medidas no se sugiere la implementación automática de todas y cada una de las medidas para cada uno de los sujetos colectivos de reparación. Por el contrario, la lista de posibles medidas propuestas hace parte de una oferta estatal que deberá ser acotada por cada una de las comunidades y grupos en un proceso de concertación con la institucionalidad, con base en las afectaciones propias del colectivo, sus necesidades y expectativas futuras. Esta concertación parte de la base de la oferta estatal definida (una de las características propias de un Programa administrativo de reparaciones), pero suficientemente flexible para permitir el inicio de la reconstrucción de confianza entre comunidad y Estado a partir de un diálogo cimentado en el reconocimiento de las afectaciones y daños.

La ruta de implementación de los componentes del Programa se estructura a partir de un diálogo participativo entre los sujetos de reparación colectiva y la institucionalidad. El objetivo de este diálogo es, a partir de la oferta institucional y las necesidades y expectativas de los sujetos de reparación colectiva concretar los pactos democráticos que den lugar a la selección de las medidas de reparación para cada una de los sujetos de reparación colectiva. Si bien, algunas de las medidas que se detallan en los componentes y líneas podrán ser objeto de discusión y concertación de acuerdo con los intereses de los beneficiarios de la política, en otros casos, las recomendaciones corresponden a medidas que no serán objeto de concertación sino que responden a medidas que el Estado debe adelantar para garantizar de manera integral los derechos de las víctimas o el goce efectivo de derechos de la población en general. Ninguna de las indicaciones de este Programa sobre concertación y promoción de la participación debe ser entendida como una limitación para la implementación oportuna de las medidas de la política nacional de atención y reparación integral a las víctimas o de los deberes ordinarios a los cuales el Estado está obligado.

Los planes de reparación de colectivos se integran en lo territorial a la búsqueda de diálogos locales orientados al ejercicio pleno de la ciudadanía y a la reconciliación de los distintos sectores sociales en aras de la defensa conjunta del Estado social de derecho, de la cultura de la democracia, del respeto pleno por los derechos humanos y de la participación política. Con este objetivo en mente, la política de reparación colectiva debe concentrar sus esfuerzos en que a partir del ejercicio de restitución de derechos y reconocimiento de las víctimas, éstas puedan participar activamente dentro de contextos orientados hacia la construcción de paz y reconciliación. Para ello, es también necesario que la institucionalidad y los distintos sectores sociales participen de la política y se puedan tender puentes para reconstruir el tejido social y la construcción de ciudadanía en los territorios.

Si bien la política de reparación colectiva está fundamentalmente dirigida a las víctimas, no puede preverse su implementación sin un diálogo con los estamentos sociales e institucionales que hacen parte de las redes sociales y territoriales en las que los derechos de los sujetos de reparación colectiva ejercen sus derechos. Es por ello que los planes de reparación colectiva que se acuerden con los sujetos colectivos específicos deben hacer parte de agendas políticas locales y territoriales más amplias, a los cuales hemos denominado en este documento como los Nuevos pactos sociales o pactos democráticos en los cuales se busque el compromiso institucional y social para la reconstrucción de los lazos rotos, de la confianza, de la participación democrática. Estos pactos pretenden construir escenarios de paz y reconciliación que enfrenten la recurrencia del conflicto, que permitan adelantar la reparación de las víctimas y que garanticen que las vulneraciones cometidas no se volverán a cometer ni a tolerar.

Las propuestas que se presentan a continuación están redactadas en distintos lenguajes. Por un lado, algunas son recomendaciones para implementar medidas determinadas o a permitir el acceso a un beneficio o programa específico. Por otro lado, otras recomendaciones están encaminadas a crear escenarios que posibiliten alcanzar una situación específica y por ello lo que se recomienda es promover determinadas iniciativas. A continuación se presentan con mayor detalle cada uno de los componentes del Programa Institucional de de Reparación Colectiva con sus respectivos subcomponentes.

1. Componentes Principales del Programa

A. Preparación y aprestamiento de las comunidades y grupos para el inicio del proceso de reparación colectiva

El éxito del ejercicio de reparación colectiva depende, en gran parte, de la apropiación que tengan las comunidades y grupos de la naturaleza, procedimientos, efectos y significado de la política de la reparación. Para

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ello, es necesario que el Estado garantice que las comunidades y grupos cuenten con información oportuna, clara y precisa sobre el PIRC, así como con la preparación suficiente para ejercer de manera consciente, libre y expresa su derecho a participar constructivamente en la aplicación de sus mecanismos y programas. Al mismo tiempo, la atención oportuna y el compromiso institucional con el desarrollo de este procedimiento depende del conocimiento y apropiación que tengan las entidades públicas del nivel local, regional y nacional acerca de sus competencias y el papel a jugar en el proceso de reparación colectiva, lo cual requiere de un amplio proceso de capacitación a las entidades en torno a sus competencias y obligaciones dentro del sistema de reparación, y de la adecuación institucional a nivel de recursos humanos, técnicos, económicos e informáticos. Adicionalmente, es importante que la institucionalidad evalúe el contexto regional y local, así como los riesgos que pudieran enfrentar los sujetos colectivos de reparación frente a posibles revictimizaciones y acciones de grupos armados. La ejecución de la reparación colectiva deberá evitar producir mayores daños o aumentar los niveles de riesgo e inseguridad de los colectivos sin que se otorgue la debida protección que garantice que no se producirán nuevos hechos de vulneración.

En este sentido, el subprograma de preparación y aprestamiento de las comunidades y grupos se propone sentar las bases para el inicio de la satisfacción del derecho a la reparación colectiva de las comunidades y grupos, a partir de medidas de acercamiento de la institucionalidad de reparación a los sujetos colectivos, así como de la implementación de medidas de rehabilitación psicosocial y jurídica de las comunidades y grupos.

Objetivos:

- Generar las capacidades comunitarias e individuales necesarias para iniciar el proceso de construcción colectiva de la reparación;

- Identificar de manera participativa y conjunta las necesidades de las comunidades y grupos, así como sus expectativas de reparación;

- Promover el conocimiento reflexivo de los sujetos colectivos sobre el significado, los objetivos, los componentes y los mecanismos de la política de reparación del Estado colombiano;

- Propender por la recuperación psicosocial de las comunidades y grupos beneficiarios del programa.

Descripción de las medidas:

a. Identificación de necesidades y expectativas de los sujetos colectivos

El Gobierno nacional, siguiendo las recomendaciones y aprendizajes de la CNRR en el proceso de pilotos de reparación colectiva y las metodologías utilizadas para identificar los daños y necesidades de las comunidades

establecerá un protocolo de intervención inicial que operará a partir de la identificación de la comunidad o el grupo sujeto de reparación colectiva. Este protocolo deberá contener instrumentos para la construcción comunitaria del mapa de necesidades de las comunidades y grupos, la identificación de las vocerías, liderazgos y su representatividad dentro de la comunidad o grupo.

Un primer objetivo de la intervención inicial será lograr la identificación de cuáles fueron los daños directos, los impactos de éstos sobre el colectivo y cuáles fueron las vulneraciones asociadas a la falta de protección y cumplimiento de los deberes del Estado. Este eje debe identificar colectivamente las líneas o categorías de impacto al proyecto de vida colectivo y distinguirlas de las afectaciones individuales y de la insatisfacción de otro tipo de derechos y necesidades. La actuación conjunta y sistémica del Estado debe aprovechar esta identificación de necesidades para la planeación e implementación prioritaria de las políticas sociales y de reconstrucción que permitan priorizar las regiones más afectadas por la violencia, pero haciendo una distinción estricta, que sea reconocida por la comunidad o grupo, entre las medidas de reparación colectiva y los demás deberes del Estado.

Es importante que las actividades de capacitación sobre el significado y contenido de la reparación - que hacen parte de este componente - sean claras para evitar que la cogestión o el apoyo a la materialización de otras medidas sean vistas por los sujetos colectivos como una medida de reparación, en este sentido, la CNRR elaboró una serie de metodologías para trabajar con los diferentes grupos y comunidades, las cuales se deben tener en cuenta para continuar con el trabajo desarrollado. De ahí que el trabajo con la comunidad debe percibirse más bien como el proceso de reconstrucción de confianza entre el Estado y la comunidad. La legislación y jurisprudencia internacional y nacional reconoce impactos específicos que recaen en niños, niñas, adolescentes, jóvenes, mujeres, población LGBTI, personas en situación de discapacidad y personas mayores. Por tanto, se debe prestar especial atención a impactos diferenciales sobre estos sujetos de especial protección por el derecho.

En segundo lugar, la implementación de la política de reparación colectiva requiere que las comunidades tengan voceros que estén legitimados con

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Foto. Archivo CNRR

mecanismos propios de participación, transparentes para tener representantes por grupos poblacionales más afectados del colectivo que esté en el programa de reparaciones, tomando en consideración el enfoque diferencial por género, edad, etnia y discapacidad. Esta representatividad es clave para facilitar el diseño de los planes de reparación de acuerdo a las líneas posibles de medidas contempladas en este documento de recomendaciones. La identificación inicial de las vocerías y representación deberá estar orientada a permitir la definición y aplicación de acuerdos con las comunidades sobre la metodología necesaria para garantizar la representación de los integrantes de las comunidades, grupos y organizaciones que liderarán el diseño del plan de reparación. La selección de los representantes incluirá criterios poblacionales y selección por grupos directamente afectados2. Asimismo, en atención al enfoque transformador y diferencial, si en la identificación inicial se encuentran situaciones de exclusión y discriminación, deberán establecerse medidas directamente orientadas a producir la inclusión real y efectiva de aquellos grupos poblacionales discriminados para que participen colectivamente en igualdad de condiciones y puedan desarrollar liderazgos legítimos en la comunidad o el grupo.

Es importante insistir en la aplicación del enfoque diferencial por género, para garantizar la participación de las mujeres en la construcción, implementación y seguimiento de políticas públicas en materia de reparación, construcción de paz y reconstrucción de comunidades, de acuerdo a estándares internacionales en derechos humanos de las mujeres3.

En tercer lugar, la intervención inicial deberá permitir la identificación de los procesos de reivindicación de derechos que hayan adelantado las comunidades y grupos sobre las vulneraciones a su identidad y proyecto colectivo. El Estado deberá cruzar la información con fuentes oficiales y comunitarias para establecer el estado en que se encuentre la reclamación o reivindicación de derechos con el objeto de fortalecer la capacidad comunitaria para continuar con las mismas, en coordinación con lo dispuesto en el subcomponente de construcción colectiva de ciudadanía política.

b. Módulo pedagógico sobre el contenido y significado de la reparación

El Gobierno nacional, a través de la Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas, y en coordinación con la Defensoría del Pueblo, desarrollará 2 Para la metodología de la selección de criterios, se puede basar en las experiencias de los pilotos de reparación colectiva, estas experiencias s se publicaran en un Documento en octubre de 2011 por la CNRR.3 La Resolución 1325 del 2000 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas resalta la obligación de los Estados de garantizar la participación de la mujer en los niveles, de adopción de decisiones en la solución de conflictos y los procesos de paz. Este mandato es reiterado por la Resolución 1889 del mismo órgano adoptada en 2009.

un módulo pedagógico dirigido a comunidades y grupos, con el objeto de capacitar al universo de víctimas sobre los contenidos de sus derechos, particularmente del derecho a la reparación. Este material pedagógico deberá contener, entre otras: una descripción de las medidas y derechos que de manera individual y colectiva son titulares las víctimas del país; los mecanismos para la satisfacción de los derechos y las rutas de acceso a dichos mecanismos; una descripción de las autoridades del orden nacional y territorial con competencias en la satisfacción de los derechos de las víctimas; una relación de las medidas de monitoreo y control establecidas para hacer seguimiento a la implementación del Plan Integral de Atención y Reparación a Víctimas; y la explicación de los espacios de participación a nivel nacional y local de las víctimas en el diseño e implementación de esta política.

Para el caso específico de la reparación colectiva, el módulo de capacitación deberá contener una explicación pormenorizada de los objetivos, componentes y mecanismos desarrollados en el PIRC. Además, deberá contar con herramientas de difusión y pedagogía comunitarias que se basen en los enfoques del PIRC y en lo posible, que los refuercen. El estado debe garantizar que la comunidad comprenda el sentido de las medidas y las considere parte integral de un proyecto de reparación que imprima impulso al proyecto colectivo para su vida futura.

c. Medidas para el reconocimiento, dignificación y construcción de memoria histórica de los sujetos de reparación colectiva en clave de reconciliación

Adicionalmente, las medidas del Programa deberán partir del reconocimiento del Estado, en dos aspectos principalmente: i) reconocer que las comunidades y grupos son sujetos colectivos que han sido injustamente estigmatizados y violentados; ii) reconocimiento de la responsabilidad que le asiste a la institucionalidad en los daños causados a las comunidades y grupos por acción y/u omisión, frente a lo cual debe rechazar enfáticamente la ocurrencia de los hechos violatorios de los derechos humanos individuales y colectivos de estas comunidades y comprometerse con la no repetición.

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93Conforme a la participación y decisión de los sujetos colectivos involucrados, este componente del Programa debe prever actos simbólicos de reconocimiento en donde públicamente el Estado y los perpetradores asuman su responsabilidad y reconozcan de manera específica y clara los hechos violatorios, además deben nombrarse las víctimas e incluirse expresiones de respeto hacia ellas, debe pedirse disculpas y expresarse una sanción moral a las violaciones. También deberán hacer pública la responsabilidad de que se trate y nombrar las instituciones y los funcionarios responsables. Dentro de las acciones del Programa también se garantizará la prohibición de cualquier discurso que justifique que minimice los hechos como ‘excesos’. Finalmente, es necesario que se exprese una voluntad de cambio social e institucional y se señalen las medidas que se van a tomar para que los hechos no se repitan.

En este sentido, el Programa debe contener una serie de medidas que recuerden y reivindiquen la dignidad de las víctimas individuales y de las asociaciones políticas, cívicas y sindicales como sujetos colectivos y que involucren a las nuevas generaciones en un debate público al rededor del valor de las reivindicaciones sociales, laborales y derechos humanos para una democracia incluyente y deliberante. La participación de las comunidades y sus miembros, de las centrales sindicales, de los grupos de víctimas y familiares, de organizaciones de defensores y defensoras de derechos humanos, de grupos de mujeres, etc, en la concepción, diseño, realización de las medidas es fundamental para que éstas contribuyan realmente a la satisfacción de las víctimas.

Asimismo, el Programa debe promover que los procesos jurídicos de asignación de responsabilidades garanticen, como medida de satisfacción, la identificación de las víctimas en su relación de pertenencia a un grupo o comunidad específica (ej. como sindicalista) y, cuando sea el caso, el reconocimiento de que la violación tuvo como móvil justamente la actividad de la víctima o la pertenencia a determinado grupo o asociación. La restitución del buen nombre, la reputación y la dignidad de la víctima en estos casos deberá estar dirigida a que se descarte explícitamente cualquier tipo de justificación del crimen por la supuesta actividad ilícita de la víctima.

Estas medidas deben estar acompañadas de un discurso público inequívoco de reconocimiento al más alto nivel del poder ejecutivo. En el caso de la violencia antisindical o en contra de defensoras y defensores de derechos humanos, por ejemplo, el reconocimiento de los hechos, las consecuencias y las responsabilidades tiene no sólo una dimensión individual, sino una clara dimensión colectiva. Se trata no sólo de reconocer los hechos cómo crímenes contra personas individuales, sino también de reconocer el impacto de estos crímenes en las asociaciones sindicales, sociales, políticas o de derechos humanos en tanto sujetos colectivos y las decisiones estratégicas que estuvieron detrás de las prácticas sistemáticas de violencia. Es necesario reconocer los móviles y causas de dichas prácticas sistemáticas de violencia y los daños colectivos

causados. Dichos daños pueden incluir la desarticulación de organizaciones o su debilitamiento y, en últimas, lo que esto significa para la vigencia y la calidad de la democracia en el país. Adicionalmente, para el caso específico de defensoras y defensores de derechos humanos, se deberá reconocer públicamente que el ejercicio de la protección y promoción de los derechos humanos es una acción legítima y que, al ejercer estas acciones, las defensoras y defensores no están contra las instituciones del Estado sino que, por el contrario, propenden al fortalecimiento del Estado de Derecho y por la ampliación de los derechos y garantías de todas las personas. En este sentido, dentro de los planes de reparación colectiva se podrá:

Implementar acciones que promuevan la autonomía de las comunidades, la movilidad en su territorio y el derecho a la vida, a través de la protección de las comunidades, y del intercambio cultural y comercial;Contribuir al esclarecimiento de la verdad de los hechos de violencia y proponer condiciones que garanticen justicia y castigo a los responsables y la no repetición de los hechos violentos; Proponer acciones que remuevan imaginarios y prácticas que perpetúan patrones históricos de discriminación de niños, niñas, mujeres, población LGBTI, personas en situación de discapacidad y personas adultas mayores.Promover la construcción de casas de la memoria que generen conciencia de lo que pasó u de la necesidad de crear condiciones de no repetición;Proponer la discusión comunitaria sobre la constitución de los territorios afectados por el conflicto armado como territorios de paz;

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Iniciar procesos de buen nombre de las víctimas mediante la construcción individual de la historia de vida de cada una de ellas;Rescatar la memoria de los proyectos políticos colectivos que fueron truncados por la violencia.

Las medidas del Programa deben estar articuladas con la reflexión comunitaria y organizativa de las lógicas de victimización y de los efectos que éstas produjeron en el colectivo. Con tal fin, es necesario que una línea de este componente de reparación promueva las iniciativas sociales e institucionales de verdad y memoria desde lo local, lo regional y lo nacional.

En el proceso de reparación colectiva, las acciones de memoria histórica pueden constituir un escenario para el diálogo, la negociación y el reconocimiento de las diferencias con miras a un proyecto democrático e incluyente de reconstrucción tanto de los proyectos de vida colectivos como de las formas de relacionamiento entre las comunidades y grupos con el Estado, y de escenarios de reconciliación. En este sentido, el Programa debe promover la reconstrucción de memoria histórica como un ejercicio que facilite la integración al proyecto de vida colectivo no solo como la historia de sufrimiento, sino también la de la identidad, la resistencia y superación con miras a la reconciliación.

La construcción de memoria debe garantizar herramientas, y espacios para que las comunidades, grupos y pueblos puedan de forma autónoma contar sus historias. Además, el deber de memoria debe apuntar a la dignificación de las víctimas, las comunidades, los grupos y los pueblos, así como para generar reflexiones en torno a la garantía de no repetición. Igualmente, no debe olvidarse que dentro de los procesos de reparación colectiva, la reconciliación ocupa un lugar de importancia, por lo cual se sugiere que ésta se emprenda a la par de otros procesos comunitarios o grupales. La experiencia de los pilotos indica que si esta dimensión es dejada de lado, los procesos de concertación generaran rupturas, tensiones y agudas desconfianzas entre los participantes. Los pueblos, grupos y comunidades guardan de manera celosa recuerdos dolorosos y versiones de los hechos que deben explicitarse entre los interesados en espacios autónomos creados por ellos mismos.

d. Medidas para la recuperación psicosocial de los sujetos de reparación colectiva

El Programa de Atención Psicosocial y Salud Integral a las Víctimas, que se implementará a través del Plan Nacional para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas, contendrá un componente específico de atención psicosocial dirigido a la reparación de sujetos colectivos. El análisis psicosocial aplicado a los colectivos deberá identificar las cualidades y las características de la afectación psicosocial a través de los niveles de daño o impacto, reconocer

los factores de protección, los resilientes, la capacidad de desarrollo frente a la adversidad y el nivel de bienestar actual de las comunidades y grupos. La atención psicosocial debe además, considerar mecanismos y condiciones para:

a) Proponer procesos para la rehabilitación emocional y física tanto de las víctimas directas como de sus familiares;

b) Incluir estrategias de acompañamiento psicosocial que permitan a los miembros de la comunidad superar la victimización, reconstruir su capacidad de agencia, crear y compartir espacios de reelaboración y verbalización de los acontecimientos violentos, fortalecer el tejido social, generar confianza y solidaridad al interior de la comunidad y recuperar la identidad colectiva y cultural;

c) Incluir estrategias de atención y acompañamiento psicosocial para trabajar con las víctimas de violencia sexual, así como con sus entornos familiares y comunitarios;

d) Incluir estrategias de acompañamiento psicosocial individual, familiar y colectivo de aquellos niños, niñas y adolescentes que fueron vinculados al conflicto armado, para potenciar su reintegración efectiva a las dinámicas comunitarias;

e) Recuperar la capacidad relacional de familias y comunidades a través de mecanismos pedagógicos que faciliten recuperar la ruptura de las relaciones entre generaciones, de transmisión de conocimiento y roles dentro del colectivo;

f) Fortalecer las iniciativas comunitarias existentes que faciliten los procesos de elaboración del duelo, sanación y reconciliación;

g) Recuperar del patrimonio cultural de las comunidades las prácticas culturales, espirituales que se vieron afectadas por ocasión de las violaciones de derechos y que propiciaron la ruptura del tejido social;

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El diseño y la implementación del Programa de atención Psicosocial para sujetos de reparación colectiva deberán basarse en los enfoques del PIRC y tener en cuenta los factores que diferencian el proceso de reparación colectiva de la reparación individual. Entre ellos, los siguientes: (i) la importancia del tránsito que realizan las víctimas y sus comunidades a un papel de actores sociales, en el sentido que asumen procesos no sólo para la recuperación personal sino pensando en el beneficio de una colectividad y de la sociedad en general; (ii) los procesos organizativos que redundan en el fortalecimiento de la identidad colectiva, las creencias espirituales y la construcción o fortalecimiento de redes de apoyo social, y (iii) que el proceso de reparación colectiva está diseñado para potenciar actividades, propuestas o procesos históricos o en construcción, de los grupos o comunidades que permitan la incidencia y visibilización en el ámbito social, cultural, político, religioso y económico de la sociedad y a contribuir en prevenir procesos de revictimización y proporcionar las condiciones necesarias para recuperar proyectos de vida comunes. Este componente deberá tener en cuenta que las víctimas y familiares requieren de atención psicológica con un enfoque clínico y paralelamente, una atención con enfoque comunitario que permita una recuperación más integral a nivel individual, familiar y colectivo, lo cual deberá priorizarse en la implementación de las acciones del PIRC.

B. Construcción colectiva de ciudadanía política

El subprograma de construcción colectiva de ciudadanía política se propone establecer medidas encaminadas a ganar sentido del proceso de reparación a través de ejercicios de participación en donde se haga evidente el reconocimiento del sufrimiento humano; se promueva la satisfacción de los derechos humanos a partir del empoderamiento individual y comunitario para la exigencia de los derechos; y se fortalezca la participación de los sujetos colectivos en espacios políticos, públicos y privados, en el orden local y nacional.

La función de la participación es concretar mecanismos de participación y representación de las víctimas colectivas en las decisiones políticas, económicas y sociales para que no queden excluidos de esas determinaciones. Deberá estar desarrollada a partir de los principios de la corresponsabilidad entre sociedad y Estado en la construcción de lo público, como son la solidaridad social y la transparencia de la acción estatal.

Este subprograma se compondrá de tres líneas de acción: una dirigida a promover la participación comunitaria en los aspectos públicos de decisión e incidencia con el objetivo de la transformación de la cultura política ciudadana; otra orientada a la promoción de espacios de discusión internos en las comunidades y grupos y a la cualificación de liderazgos y vocerías legítimas

y no discriminatorias; y finalmente, otra línea de medidas de rehabilitación legal y jurídica que permitan acompañar los procesos políticos que pretendan las comunidades y grupos.

Objetivos:

- Propiciar cambios estructurales en la cultura política para evitar la repetición de los crímenes y que generar la posibilidad de construir un modelo de Estado y sociedad basados en la equidad y la justicia social;

- Recuperar la confianza e interés y posibilidad efectiva de participación pública y política de los sujetos colectivos victimizados por el conflicto;

- Fortalecer los procesos de reivindicación política e institucional de derechos, respetando la autonomía de los sujetos colectivos;

- Propiciar el fortalecimiento de liderazgos y vocerías existentes, así como propender por la creación de nuevas vocerías que permitan combatir la discriminación e invisibilización de grupos sociales marginados o excluidos;

- Restituir y proteger de manera prioritaria los derechos fundamentales de los sujetos colectivos, especialmente aquellos relacionados con el ejercicio de la ciudadanía política.

- Preparar a la comunidad como sujeto político preparada para la asunción de los pactos, y alcanzar y acordar los nuevos pactos democráticos.

Descripción de las medidas:

C. Medidas para estimular la participación ciudadana de los grupos y comunidades

Las medidas que busquen la restitución de los derechos deben apuntar hacia la reconstrucción del proyecto de vida común, la promoción de la acciones

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colectivas y la movilización social en el marco del restablecimiento de la libertad, así como los cambios culturales que protejan y fomenten la valoración de los derechos por parte de la comunidad directamente afectada, su entorno regional inmediato y la sociedad en general. Para que esto ocurra es necesario que a través del PIRC se promueva la participación política de las comunidades y grupos con el objetivo de que vuelvan a participar de la vida política local y nacional, y así los sujetos colectivos puedan transformarse en los gestores de la reivindicación de sus derechos y de la reconstrucción de sus proyectos colectivos.

El fin primordial de estas medidas es la transformación, en el largo plazo, de la cultura política local, lo cual requiere de una sociedad civil empoderada, conocedora de sus derechos y de los mecanismos políticos y jurídicos para su exigencia. Una comunidad que con la coadyuvancia de una institucionalidad legítima y con presencia permanente pueda evitar que se repita la cooptación ilegal de las estructuras locales, socialesy económicas.

La reparación política debe concretarse entonces a partir de reformas estructurales e institucionales y del diseño, formulación e implementación de políticas públicas que brinden condiciones para:

a) Garantizar la existencia de grupos y comunidades con objetivos, identidades, proyectos y propósitos diversos;

b) Posibilitar la participación e incidencia de estas colectividades en los diferentes ámbitos de la vida social y política;

c) Posibilitar la reconstrucción de los procesos históricos o inaugurales gestados por los diferentes grupos o comunidades víctimas de violaciones graves a derechos humanos y derecho internacional humanitario y de aquellos grupos que han sufrido afectaciones en su organización interna, o se han visto mermadas e imposibilitadas para continuar con el desarrollo de los objetivos, propósitos, actividades y propuestas;

d) Promover la resolución pacífica de los conflictos sociales; e) La construcción de una verdadera democracia con garantías para el

ejercicio de la ciudadanía; f) El respeto y garantía de los derechos humanos de una población que

exige sus derechos a través de vías políticas e institucionales.g) El respeto por la autonomía de las comunidades y grupos.h) El fortalecimiento de mecanismos de control ciudadano de las

comunidades afectadas, mecanismos que favorezca la legitimidad de la institucionalidad a través de la participación de los grupos más afectados en los procesos de diseño, implementación y evaluación de las políticas.

i) La Recuperación de los espacios y mecanismos de participación política, a través de consultas populares, sistemas de revocatoria

de los mandatos de los funcionarios que han estado involucrados en procesos vinculados a las violaciones de derechos por las cuáles la comunidad, asociación o pueblo ha sido incluida en el universo del Programa institucional.

j) Promoción de programas de responsabilidad social y reconciliación,k) Favorecer la inclusión del sector privado que permita identificar áreas

problemáticas en las que su participación agravó la situación de vulneración de derechos.

l) La protección y el mantenimiento del “espacio contextual”4 en el que actúan las defensoras y defensores de derechos humanos, sindicales y sociales, y en particular los derechos de reunión y expresión y la posibilidad de registrar legalmente sus organizaciones y obtener financiación para su funcionamiento.

m) La creación de medidas efectivas de protección, de carácter administrativo y judicial, para delegados sindicales, tanto de sindicatos mayoritarios, como minoritarios y en formación, frente a acciones de discriminación y hostigamiento motivados en el ejercicio de sus funciones.

D. Medidas para la promoción y fortalecimiento de liderazgos y espacios de discusión comunitarios

La ruptura de estos proyectos de vida colectivos a raíz de los hechos violentos produjo un impacto directo en los liderazgos, la participación, la identidad colectiva, el sentido de pertenencia, la solidaridad, la cultura y las dinámicas de relación de un colectivo. La violencia y barbarie tuvo como cuadro sistemático la afectación de ciertas personas dentro de las comunidades y grupos que se encargaban de roles sociales y políticos vitales para el proyecto de vida colectivo. La política de reparación colectiva debe entonces, en primer lugar, adoptar medidas para el reconocimiento de estas afectaciones y para la recuperación de memoria sobre las violaciones individuales a derechos y cómo éstas afectaron los procesos organizativos y de reivindicación de derechos. En

4 ONU, Comisión de Derechos Humanos, Informe presentado por la Representante Especial del Secretario General sobre defensores de derechos humanos, Sra. HinaJilani, Informe Anual 2003, Doc. E/CN.4/2003/104; Párr.87.

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101segundo lugar, la política debe reconstruir los liderazgos y permitir que se gesten autónomamente los procesos organizativos que quieran retomar o iniciar los sujetos de reparación colectiva.

Entre las medidas que se deberán adoptar para la promoción de este eje, se recomiendan las siguientes:

a) Apoyar los procesos organizativos que le permitan a las víctimas colectivas participar de manera ordenada y organizada en el ejercicio de reparación y en la reivindicación de sus derechos;

b) Crear programas de formación a líderes y organizaciones sociales en pro de la recuperación de derechos políticos;

c) Asegurar que los sujetos colectivos dispondrán de recursos sociales, educativos y financieros mínimos para funcionar organizativamente y para asistir a las reuniones en las cuales se discute o decide la política pública local y nacional;

d) Garantizar que los liderazgos y vocerías no reproduzcan la discriminación y exclusión de sectores tradicionalmente discriminados y que, por el contrario, a través de medidas de acción afirmativa, la reconstrucción del sujeto colectivo como sujeto político sea un espacio para enfrentar dichas discriminaciones;

e) Impulsar los procesos de formación y cualificación de los representantes o voceros de las víctimas colectivas de tal forma que la participación sea consciente y activa;

f) Adoptar un programa de protección integral ligado a los procesos de reparación colectiva que incluya: medidas de seguridad pública; apoyo político, técnico y financiero a las comunidades, grupos y organizaciones de víctimas; evaluación conjunta de riesgos a nivel local con las organizaciones estatales y no estatales relevantes; y la búsqueda de una amplia movilización social para la defensa del derecho a la reparación y reconstrucción de los proyectos de vida colectivos;

g) Eliminar las estigmatizaciones y señalamientos a quienes lideran los procesos o a las causas y reivindicaciones que dieron lugar a la violencia sistemática de miembros de sujetos colectivos.

h) Hacer seguimiento a las medidas adelantadas por las autoridades locales y regionales contra señalamientos y estigmatizaciones, así como de las medidas especiales de protección a gobernantes, dirigentes y asesores amenazados, o en riesgo inminente, ante el conflicto armado. Además se deberá evaluar periódicamente dichas políticas a efectos de afinar las medidas implementadas.

Para el seguimiento efectivo de la implementación de estas medidas, la Unidad de Reparaciones deberá proveer una relación sobre cómo se eligieron los representantes de la comunidad o grupo, así como las instancias de veeduría comunitaria, entre otras.

E. Medidas para fomentar la participación de las mujeres en la reconstrucción de los sujetos colectivos

Si bien las diferentes manifestaciones de la violencia han afectado a mujeres y hombres en el territorio nacional, tanto las formas de violencia como sus impactos han afectado de manera diferencial la vida de unas y otros. Estos impactos diferenciados y, en buena parte de los casos, desproporcionados, que enfrentan las mujeres tienen una estrecha relación con las condiciones de discriminación y exclusión que ellas afrontan en su entorno social5. Como fue constatado en el ejercicio de los pilotos y ha sido corroborado por instancias nacionales e internacionales, las mujeres se ven expuestas a riesgos específicos y a cargas extraordinarias que las expone a una especial vulnerabilidad, discriminación y violencia basada en género, particularmente en el caso de las mujeres indígenas, negras y campesinas. La construcción de las medidas de reparación colectiva, tanto en el nivel nacional como al interior de los espacios locales de construcción de ciudadanía y reconciliación, deben partir por reconocer estos impactos diferenciales. Al mismo tiempo, los ejercicios de reparación colectiva y la construcción de medidas deben reconocer y valorar el rol de las mujeres en la reconstrucción, fortalecimiento de tejidos sociales afectados por el conflicto, así como la existencia de liderazgos femeninos a tener en cuenta en los procesos de reparación colectiva que se implementarán.

En esa medida, esta línea del componente de construcción colectiva de ciudadanía política y recuperación del proyecto de vida colectivo propone la implementación de medidas concretas para darle vigencia al enfoque diferencial de género de la política. Para ello, el enfoque de género en el diseño e implementación de las medidas de reparación colectiva debe contribuir a crear mecanismos eficientes y equitativos, que resulten incluyentes y adecuados para las mujeres, y debe verse reflejado en:

(a) La adopción y diseño de mecanismos que resulten adecuados para enfrentar la faceta de género en la política pública;

(b) La identificación e inclusión de estrategias para enfrentar los obstáculos particulares que enfrentan las mujeres para acceder a los mecanismos diseñados; y

(c) La incorporación de procedimientos participativos que permitan atender la perspectiva de las mujeres.

5 Como ha sido reconocido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: “[E]n el ámbito del conflicto armado, todas las características que han expuesto a las mujeres a ser discriminadas y a ser sujetas a un trato inferior históricamente, sobre todo sus diferencias corporales y su capacidad reproductiva, así como las consecuencias civiles, políticas, económicas y sociales para ellas de esta situación de desventaja, son explotadas y abusadas por los actores del conflicto armado en su lucha por controlar territorio y recursos económicos”. CIDH. Las mujeres frente a la violencia y a la discriminación derivadas del conflicto armado en Colombia. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 67. 18 de octubre de 2006. Párr. 46.

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De la misma manera, durante las etapas de implementación y evaluación de la política, el enfoque de género debe verse reflejado además en el seguimiento de las medidas, y para ello debe estar:

(a) Orientado por metas definidas a partir del goce efectivo de derechos y el reconocimiento de afectaciones diferenciadas; y

(b) Concretado en procedimientos que permitan la participación de las organizaciones de mujeres (entre ellas las mujeres campesinas, indígenas, negras y desplazadas), de forma que contribuyan a la verificación de los avances o retrocesos en la implementación, así como a la identificación de correctivos en caso de ser necesarios.

Las medidas de construcción de la ciudadanía política de los colectivos deben partir por enfrentar la falla de reconocimiento social, político y económico de la mujer en la sociedad. Para ello, deben partir por reconocer a la mujer como un actor político cuyos aportes a la construcción de sociedad, paz y reconciliación, deben ser valorados. Esto implica, potenciar a las mujeres que encabezan proyectos sociales y políticos que se desarrollan a nivel barrial y comunal, el ingreso de las mujeres a los espacios de deliberación política de resguardos indígenas y consejos comunitarios de comunidades negras, así como la promoción de la participación en partidos políticos para aquellas mujeres y organizaciones de mujeres que poseen aspiraciones políticas partidistas.

De igual modo, la construcción de los proyectos de vida colectivos debe otorgar un valor social y económico apropiado al trabajo realizado por las mujeres y debe corregir las prácticas sociales que han desconocido la interdependencia existente entre el trabajo productivo y las funciones reproductivas de las que se encargan las mujeres. Las medidas de reconstrucción de los proyectos de vida colectivos deben buscar restaurar o permitir el acceso a la ciudadanía plena de la mujer, en especial de la mujer indígena, negra, campesina y desplazada, y el pleno goce de todos sus derechos. Algunas medidas que pueden ser implementadas para la concreción de estos principios son las siguientes:

a) Propiciar el fortalecimiento de la autonomía de la mujer mediante la incidencia en organizaciones comunitarias a partir del fortalecimiento de los movimientos de mujeres rurales y comunitarios dándole un mayor alcance a su incidencia en los consejos comunitarios de comunidades negras, resguardos indígenas, espacios de participación rurales, juntas de acción comunal, en últimas, en todos a los espacios y líneas de género dentro de grupos y organizaciones;

b) Avanzar en la realización de programas específicos dirigidos a organizaciones de mujeres rurales a través de las secretarías de Desarrollo Comunitario o las juntas administradoras locales, para ampliar la base femenina del movimiento campesino;

c) Avanzar en la realización de medidas y programas específicos dirigidos a organizaciones de mujeres que hacen parte de resguardos indígenas y consejos comunitarios de comunidades negras.

d) Fortalecer los mecanismos de prevención para evitar la revictimización de las organizaciones de mujeres que han sido afectadas por el conflicto armado, para brindar así las condiciones necesarias para que no haya restricciones a su participación, por parte del Ministerio del Interior y de Justicia, en coordinación con la Fuerza Pública;

e) Ampliar las capacidades de las mujeres para sustituir las cargas que deben asumir en el papel reproductivo por tiempo que pueden dedicar al trabajo productivo, a través de la oferta de educación preescolar donde otras mujeres sean contratadas como asalariadas en condiciones de dignidad, lo cual puede incrementar los ingresos de las mujeres y su autonomía;

f) Propiciar que los gremios, los sindicatos y las ong contribuyan a fortalecer el compromiso de los empresarios locales y de las organizaciones de trabajadores con la equidad de género;

g) Alentar programas de responsabilidad social empresarial en lo local con enfoque de género orientados al logro de compromisos en términos de: ampliación del número de mujeres contratadas, no discriminación, facilidades para la conciliación entre la vida laboral y la familiar (con la apertura de guarderías financiadas por las empresas), apoyo para la adquisición de vivienda, acceso a servicios de salud y educación para los hijos, programas de capacitación para el trabajo y desarrollo de actividades comunitarias acordes con los intereses de las mujeres rurales.

h) Alentar, fortalecer y acompañar iniciativas de desarrollo productivo para mujeres

i) Crear programas específicos para mujeres de pueblos indígenas y comunidades negras dirigidos al empoderamiento de sus derechos étnicos y de género.

j) Propiciar la participación política de las mujeres en los espacios de tomas de decisiones.

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k) Avanzar en agendas que comprometan a la erradicación de las violencias basadas en género, especialmente de la violencia sexual.

En todos los casos se deberá reconocer de manera pública la dignidad y honra de las mujeres víctimas sobrevivientes. Para ello, se desplegarán medidas simbólicas de reparación que eleven la autoestima colectiva de las mujeres, que valoren la capacidad de abanderar procesos de pacífica resistencia y protección que tuvieron ante sus familias, comunidades y pueblos, que enaltezcan sus memorias frente a las nuevas generaciones, como formas de frenar los procesos de olvido de aquellas mujeres que fueron asesinadas o desaparecidas por profundizar la democracia.

l) Igualmente, como parte de la dignificación de las mujeres como colectivo se deben recoger relatos que combatan los estereotipos de género para demostrar que antes del conflicto armado muchas mujeres lideraban proyectos sociales, políticos y productivos de gran envergadura y que este las dejó en una situación particular de vulneración. Asimismo, para emprender verdaderos procesos de reconciliación mediante el intercambio autónomo de las versiones de las y los diversos actores que adoptaron un papel pasivo, permisivo, activo, o que se beneficiaron de la violencia sociopolítica. Esta necesidad de propiciar procesos reconciliadores en las comunidades, grupos y pueblos afectados es uno de los aprendizajes que arrojó la formulación de medidas de reparación colectiva en el marco de los planes piloto de la CNRR. Que las mujeres pudieran liderar la creación de grupos que trabajen por la reconciliación con justicia de género, la dignidad de las mujeres en la reconstrucción de tejido social y la dignificación de la vida por medio de la resolución pacífica de conflictos.

F. Medidas de rehabilitación y asistencia legal

Como un componente de las medidas de rehabilitación legal a ser incluidas en el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el Estado colombiano diseñará un programa de asesoría y apoyo legal a los sujetos colectivos definidos en el PIRC. Este programa deberá garantizar que los sujetos colectivos sean informados sobre todos los aspectos jurídicos, asistenciales, o terapéuticos que se generen dentro de procesos judiciales en donde estén involucrados.

En concordancia con las competencias establecidas a las instituciones que hacen parte del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas, la Defensoría del Pueblo prestará los servicios de orientación, asesoría, acompañamiento y representación judicial y administrativa a los sujetos colectivos a los que se refiere el presente Programa. Para tales efectos, la reorganización del Sistema Nacional de Defensoría Pública

deberá contemplar representantes judiciales que se dediquen exclusivamente a la asistencia judicial de sujetos colectivos, con atención a los objetivos y enfoques del PIRC. Por su parte, la Procuraduría General de la Nación deberá prever dentro de sus competencias y funciones el acompañamiento de los sujetos colectivos de reparación en los procesos judiciales y administrativos pertinentes.

G. Recuperación de la institucionalidad propia del Estado Social de Derecho, pluriétnico y multicultural

Los patrones de violencia armada en el país produjeron una falla sistémica del Estado para el cabal cumplimiento de la obligación de garantizar los derechos humanos de toda la población colombiana. En múltiples casos, las autoridades del orden nacional y local fueron incapaces de proteger y garantizar esos derechos dada la debilidad institucional endémica del Estado en buena parte del país. En muchos otros casos, lo que se evidenció fue una captura del estado por parte de grupos ilegales que penetraron las estructuras institucionales para agenciarse beneficios particulares, lo cual a su turno produjo una transformación de la cultura política democrática a una cultura de la institucionalidad mafiosa y cooptada6. Para hacer frente a esta compleja problemática es necesario que la política de reparaciones trabaje en tres frentes conjuntos. Por un lado, resulta prioritario iniciar una política de depuración de la institucionalidad que busque desmantelar las estructuras ilegales ancladas en las entidades territoriales y que además permita la remoción de aquellos funcionarios que cohonestaron con estas prácticas e iniciar su judicialización. Por otro lado, es necesario adelantar cambios estructurales a la forma en la que operan, se coordinan y se controlan los poderes del orden nacional y territorial. En este

6 De acuerdo con información proporcionada a la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, “[d]esde la detención de tres congresistas en noviembre de 2006, el número de políticos y funcionarios públicos investigados por supuestas relaciones con organizaciones paramilitares, o casos de "parapolítica", ha continuado aumentando. A noviembre de 2009, había 93 casos abiertos contra congresistas, de un total de 268 miembros elegidos para el período 2006-2010, pertenecientes a 15 partidos políticos diferentes. A diciembre de 2009, había un total de 13 personas condenadas, 5 absueltas y 9 casos en los que se determinó que no había suficientes pruebas para continuar con la investigación. A noviembre de 2009 había 249 casos iniciados contra 12 gobernadores, 166 alcaldes, 13 diputados y 58 concejales”. (OACNUDH, 2010).

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107propósito es prioritario contar con una institucionalidad capacitada, sensibilizada y que actué de manera permanente. Finalmente, del Estado debe promover una transformación de esa cultura de la ilegalidad, que permita tender puentes para una reconstrucción de la confianza cívica y comunitaria en la institucionalidad Estado. Estos tres frentes de acción deben, a su vez, articularse con las medidas materiales e institucionales encaminadas al goce efectivo de derechos de las que trata el siguiente componente de esta política.

Este proceso es una tarea larga y compleja que debe condensar distintas acciones del Estado, incluyendo aquellas destinadas a la política de garantías de no repetición descritas en el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y otras medidas de política criminal, como las de judicialización y priorización de investigaciones dentro de los marcos ordinarios y de transición. Si bien el PIRC no puede adelantar todas estas tareas por sí solo, sí puede constituirse como un componente de esta política general, que permita dar líneas de intervención a partir del acercamiento a las comunidades y grupos en territorios determinados que han sido gravemente afectados por la violencia y la configuración cooptada del Estado.

Con este propósito, el subcomponente de recuperación de la institucionalidad propia del Estado Social de Derecho, pluriétnico y multicultural constará de las siguientes líneas de acción: (i) medidas para la depuración de la institucionalidad local y el fortalecimiento de las capacidades para la satisfacción de derechos;(ii) medidas para garantizar la presencia legítima y permanente de instituciones del orden nacional en las regiones objeto de implementación del PIRC; (iii) medidas para la transformación de la cultura institucional; (iv) fortalecimiento de los mecanismos de control institucionales y ciudadanos.

Objetivos:

- Recuperar la institucionalidad propia del Estado Social de Derecho, pluriétnico y multicultural en las zonas afectadas por el conflicto;

- Promover la construcción de confianza social y comunitaria en las instituciones estatales a partir de la recuperación de una institucionalidad legítima, permanente y competente;

- Desmantelar las estructuras económicas y políticas que han permitido la captura del Estado en las regiones y territorios en donde se implemente el PIRC;

- Adoptar las medidas necesarias para asegurar que futuros procesos electorales sean libres, transparentes y democráticos;

- Garantizar la actuación sistémica, coherente y coordinada de las instituciones del Estado en las regiones y territorios en donde se implementen las medidas del Programa;

- Fortalecer los mecanismos institucionales y sociales de control de la acción pública en los territorios objeto de intervención del Programa.

Descripción de las medidas de Reparación Colectiva:

a. Medidas para la depuración de la institucionalidad y el fortalecimiento de la capacidad de respuesta local para la garantía de los derechos

Una primera tarea para recuperar la institucionalidad propia del Estado Social de Derecho, pluriétnico y multicultural y la confianza ciudadana en éste, es la transformación de la manera en la que operan las instituciones que deberían tener una mayor cercanía a las víctimas colectivas. En buena parte de los casos, especialmente cuando se trata de comunidades asentadas o ligadas a un territorio determinado, esta tarea involucra la reformulación de las relaciones sociedad/Estado en el ámbito municipal, departamental o regional.

Así, teniendo en cuenta las afectaciones en la legitimidad de la institucionalidad en las zonas más afectadas por el conflicto, así como los vínculos de funcionarios públicos en las violaciones de derechos humanos, se requiere activar mecanismos que faciliten toma de decisiones políticas, de manera rápida y ejemplarizante para el control de la función pública en las regiones del universo del Programa para que contribuyan a la no repetición de las violaciones. Para ello es necesario adelantar las investigaciones penales, disciplinarias y fiscales establecidas en el ordenamiento jurídico de manera pronta y oportuna. El Estado deberá encargarse de ejecutar una política de depuración de la institucionalidad local que garantice una gobernabilidad democrática de los territorios, a partir de la probidad de los funcionarios encargados de asumir tales competencias, y de la garantía de que las instituciones responderán de manera efectiva y pronta las necesidades de la ciudadanía, de acuerdo con los principios y obligaciones de respeto, dignidad y prevalencia del ser humano establecidos en la Constitución Política. Entre las medidas que se recomiendan para esta línea de reparación pueden considerarse las siguientes7:

a) La investigación de la infiltración e influencia de los grupos armados ilegales en las instituciones del Estado, en particular en las fuerzas armadas, policiales, de inteligencia y de seguridad. Esta investigación debe dar a lugar tanto a iniciar los procesos de depuración, como servir de información para los ejercicios de construcción de verdad y memoria sobre el conflicto;

b) La reconstrucción de los organigramas de los grupos ilegales con el fin de identificar a los ejecutores de violaciones y así poder sacar a la luz los casos en los que sean parte de la administración y el establecimiento de las conexiones ocultas que los ligan con sus comanditarios activos o pasivos;

7 Estas medidas deberán asimismo tenerse en cuenta como garantías de no repetición, de acuerdo con lo que se prevea en el Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

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c) La adopción de medidas para el desmantelamiento de las estructuras económicas y políticas que se han beneficiado y que han dado sustento a los grupos armados al margen de la ley;

d) La desvinculación de funcionarios públicos y autoridades que hayan sido personalmente responsables de violaciones graves de los derechos humanos.

e) La suspensión de sus deberes oficiales, durante las actuaciones penales o disciplinarias, de quienes hayan estén siendo investigados por la comisión de violaciones a derechos humanos;

f) La garantía en lo local del control efectivo de las autoridades civiles sobre las fuerzas armadas y de seguridad;

De la misma manera, el Estado debe Garantizar la adecuada coordinación entre la nación y las entidades territoriales y entre éstas para el ejercicio de sus competencias y funciones en materia de reparación colectiva, de acuerdo con los principios constitucionales de corresponsabilidad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad y de delegación. Esta articulación nación territorios debe partir de una política nacional orientada hacia la recuperación de la institucionalidad propia del Estado Social de Derecho, pluriétnico y multicultural, y a la construcción de confianza ciudadana en el Estado, tanto a nivel territorial como nacional. Para coadyuvar a este propósito la Unidad de Atención y Reparación Integral a víctimas, siguiendo los aprendizajes de las experiencias pilotos de reparación colectiva de la CNRR, diseñará un protocolo de corresponsabilidad y liderará espacios de articulación institucional y seguimiento a la ejecución de las medidas de reparación,

b. Medidas para garantizar la presencia legítima y permanente de instituciones del orden nacional en las regiones objeto de implementación del PIRC

La responsabilidad principal de la política pública de reparaciones, incluyendo las medidas de recuperación de la institucionalidad propia del Estado Social de Derecho, pluriétnico y multicultural, está en cabeza del Gobierno nacional. Por otro lado, otras instituciones y poderes del orden nacional deben concurrir para garantizar que los sujetos de reparación colectiva podrán contar con autoridades públicas de manera legítima y permanente que cumplan sus funciones constitucionales y legales de manera adecuada tanto en la forma como en el tiempo. Así, como ha sido subrayado, la ejecución del Programa de Reparación Colectiva se debe ejecutar a través de una acción sistémica, simultánea y coordinada de las diferentes instituciones del Estado, en donde también se articule el nivel central y los respectivos entes territoriales. En esa medida, esta línea de reparación colectiva busca que las instituciones del orden nacional garanticen esa presencia permanente y legítima en los territorios en los cuales se desarrollen las demás medidas y componentes del PIRC.

Esta línea promueve entonces un fortalecimiento de la acción estatal, especialmente en cuatro frentes fundamentales: uno de prevención, a cargo de las instituciones comprometidas dentro de los sistemas de alertas tempranas y rápida respuesta; otro de protección, en cabeza de las fuerzas armadas; otro de reacción ante la comisión de delitos, a cargo de la administración de justicia; y un último de apoyo a la transformación de las prácticas propias de la cultura política autoritaria que sobrevive en muchas regiones. El objetivo es que la mejora en el diseño, la implementación y la evaluación de cada una de estas cuatro fases de intervención pública resulte en un grado más completo de protección de las comunidades y grupos sujetos de reparación colectiva, lo cual permita no solo la cesación de las violaciones a sus derechos y la no repetición de estos hechos en el futuro; sino que además siente las bases para la construcción de confianza de la ciudadanía en el Estado y de lazos de solidaridad y reconciliación.

Para el cumplimiento de este objetivo se propone articular las medidas de reparación colectiva dentro de una política general de fortalecimiento del sistema de manejo de riesgos de violaciones a derechos humanos. En no pocos casos, este sistema ha funcionado ineficazmente y no ha logrado prevenir situaciones de ataques masivos e indiscriminados contra la población civil, a pesar de que las autoridades públicas conocían de la inminencia de estos hechos. Además, en algunas de las zonas objeto de intervención del PIRC que existen riesgos importantes de que vuelvan a presentarse situaciones de vulneraciones masivas de derechos humanos o DIH. Es por ello que la prevención de las violaciones masivas de Derechos Humanos se constituye en un componente fundamental de las garantías de no repetición, así como de los propósitos y presupuestos de la reparación colectiva, siendo indispensable que el Estado adopte las medidas necesarias a fin de identificar y administrar los riesgos que se presenten contra la población civil en situaciones de grave riesgo o vulnerabilidad. Para ello es necesario entonces garantizar el monopolio de la fuerza en manos del Estado, el control territorial, la prevención con la

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111comunidad, la protección de líderes, entre otras. Algunas medidas específicas que se pueden considerar para avanzar en esta línea son:

a) La implementación y el diseño un sistema de información basado en un instrumento técnico para valorar los riesgos, que tenga en cuenta otros sistemas de seguimiento existentes sobre la evolución del conflicto armado y el orden público y sobre violaciones de derechos humanos. En este diseño debe garantizarse la participación de poblaciones en situación de riesgo, lo cual incluye a los sujetos de reparación colectiva, con el fin de que expresen su opinión y propongan criterios de evaluación de dicho diseño instrumento.

b) La activación de acciones inmediatas de coordinación interinstitucional teniendo en cuenta las alertas tempranas que instituciones como la Defensoría del Pueblo produce en las zonas de implementación del PIRC, para favorecer la seguridad y protección de las comunidades beneficiarias.

c) La inclusión en los planes de desarrollo departamentales el tema de prevención humanitaria. En ese sentido, la Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas deberá liderar la formulación de una propuesta de Plan Departamental de Prevención Humanitaria, el cual se socialice y discuta con los diversos estamentos, organizaciones y sectores del departamento, con el fin de recibir los aportes que requiera y formalizar un documento de política del gobierno en la prevención de violaciones masivas de los derechos humanos en las regiones. Además se deben diseñar mecanismos a efectos de asegurar su implementación;

d) La promoción de cambios normativos que tiendan a la protección de los derechos de minorías y de los colectivos más afectados como los sindicalistas, los periodistas, los defensores de derechos humanos, los profesores, los pueblos indígenas y las comunidades Afrocolombianas, para proteger los derechos colectivos vulnerados como, el derecho a la supervivencia cultural, a la diversidad e integridad étnica, a la conformación como organización política.

Un número importante de los sujetos colectivos titulares de las medidas del PIRC, además de no tener una protección eficaz contra un fenómeno criminal potente y generalizado que todavía se verifica en muchas de las regiones del país, no cuentan con una versión de los organismos penales que otorgue información de por qué sucede lo que sucede, y quién es el responsable de ello. Tampoco han percibido, en muchos de los casos, que se castigue a los responsables, y viven en un ambiente en el que no existen desincentivos institucionales formales a la criminalidad de alto impacto social. Es por ello necesario que la política de reparación colectiva se articule también a una política estatal de fortalecimiento de la administración de justicia y su capacidad de respuesta en las regiones. Si bien el objetivo principal de estas medidas no es primariamente solucionar de forma integral los problemas

del aparato penal colombiano, lo cual debe hacerse dentro de un marco de política más amplio, la reparación colectiva requiere de una justicia que permita a los sujetos colectivos satisfacer su derecho al acceso a la justicia como un componente importante de las medidas de satisfacción a colectivos. Para ello es necesario que, entre otras medidas, se implementen aquellas que se dirijan a:

a) Fortalecer las capacidades investigativas de la Fiscalía General de la Nación que permita que fiscales e investigadores con competencias sobre lo sucedido en las regiones priorizadas por el PIRC destinen los recursos suficientes para indagar acerca de los fenómenos de crimen organizado que dieron lugar a las vulneraciones contra los colectivos, judicializar a los responsables, y desarticular las estructuras criminales;

b) Destinar los recursos suficientes para que en las áreas priorizadas por el PIRC existan los recursos humanos y materiales necesarios para que el sistema de jueces penales ayude a cumplir los objetivos planteados;

c) Establecer un sistema de coordinación adecuada y clara en la competencia institucional para investigar y juzgar los crímenes contra sindicalistas, defensoras y defensores de derechos humanos, líderes y lideresas sociales y políticas, cuando son menoscabados en razón de sus actividades como tales;

d) Establecer unidades especializadas de la policía y el ministerio público, con los recursos necesarios y capacitación, a fin de que actúen de manera coordinada y respondan con la debida diligencia a la investigación de ataques contra sindicalistas, defensoras y defensores de derechos humanos, líderes y lideresas sociales y políticas;

e) Diseñar e implementar una aproximación probatoria que sea sistemática para grupos de delitos, que analice primero las circunstancias en las que éstos se realizaron, y el conjunto de responsables y formas como operaron, y subsiguientemente construyan los procesos penales individuales para casos de vulneraciones a grupos y organizaciones beneficiarios de este Programa. Específicamente respecto de las estrategias de atacar a los trabajadores sindicalistas, defensoras y defensores de derechos humanos, líderes y lideresas sociales y políticas,dichos grupos de análisis han de establecer los determinadores y autores intelectuales que idearon, tomaron las decisiones, participaron o incentivaron dichas determinaciones, dieron las órdenes correspondientes, las transmitieron y las cumplieron. A su vez, es necesario hacer un esfuerzo de análisis acerca de la lógica que los crímenes contra sindicalistas defensoras y defensores de derechos humanos, líderes y lideresas sociales y políticas, jugaban respecto de los objetivos estratégicos de actores armados, organizaciones criminales y determinadores.

f) Garantizar canales e instancias adecuadas para que los sujetos colectivos puedan participar y ejercer sus derechos como víctimas

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113dentro de los procesos penales que se adelanten por sus violaciones, en donde se garantice la restauración de su dignidad como sujetos de derecho;

g) Implementar programas eficaces y de rápida respuesta de protección de funcionarios judiciales.

El correcto funcionamiento del sistema democrático propio del modelo de Estado Social de Derecho, pluriétnico y multicultural, implementado por la Carta Política en las regiones y territorios requiere además de transformaciones importantes en el sistema político que permitan corregir la cultura autoritaria que ha prohijado esa relación entre política y violencia. La información sobre las experiencias de las comunidades y grupos en sus procesos de victimización debe convertirse en un insumo fundamental para el diseño de reformas normativas e institucionales al sistema político-electoral. En ese sentido, los sujetos colectivos priorizados en el PIRC pueden convertirse tanto en base de información para la formulación de estas medidas generales, como en los receptores principales de estas medidas, una vez adoptadas. En este sentido, algunas medidas que deben adelantarse para buscar esta articulación entre reformas al régimen político y vigencia de la cultura democrática en las regiones y territorios de focalización del PIRC son:

a) La promoción de reformas a la organización electoral con el objetivo de garantizar la legalidad de los procesos electorales;

b) La actualización, renovación y organización del marco normativo de los procesos electorales;

c) La reforma al régimen de los partidos políticos dirigida a desincentivar el personalismo de la política y promueva la competencia entre candidatos;

d) Medidas para el fortalecimiento del régimen de responsabilidad política;

e) El aumento de las capacidades institucionales de la organización electoral;

f) El aprovechamiento de las nuevas tecnologías en los procesos electorales que permitan controlar la corrupción.

Las medidas descritas en esta línea deberán garantizar la participación de los sujetos colectivos, para lo cual las unidades encargadas de ejecutar las medidas de reparación colectiva en el terreno deberán servir de canal de transmisión para que las experiencias y propuestas comunitarias sean tenidas en cuenta por la dependencia encargada dentro de la Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas de formular las propuestas generales de reforma institucional que deban ser tramitadas por vía legal o reglamentaria.

c. Medidas para la transformación de la cultura institucional

La Política de reparación colectiva debe partir por reconocer que la institucionalidad nacional, regional y local necesita reforzar su capacidad para abordar el tema de la reparación colectiva, para determinar sus alcances, sus limitaciones, sus diferencias, las formas de participación, roles y responsabilidades. En este sentido se requiere impulsar en el universo del PIRC acciones de formación que apunten a: i) Pautas para verificar afectaciones colectivas, ii) Fortalecimiento de las formas de participación y veeduría comunitaria, iii) Las diferencias entre planes de reparación y planes de desarrollo en el marco de la reconstrucción de los proyectos de vida colectivos.

Además, para la correcta ejecución de la política resulta prioritario que la institucionalidad, tanto aquella encargada de implementar las medidas de reparación como la que directamente se relaciona con los sujetos colectivos en el nivel territorial, opere con total observancia de los principios constitucionales de dignidad, reconocimiento, respeto por la diferencia, prioridad por la persona humana y fortalecimiento de la autonomía de las víctimas.

Para la efectiva ejecución de las medidas de reparación, es necesario que el Estado promueva una cultura amplia de respeto por los derechos humanos que parta de la institucionalidad. Para ello, las autoridades y funcionarios deben ser quienes prioritariamente transformen sus prácticas para convertirse en agentes transmisores de estos cambios culturales. En ese sentido, esta línea del PIRC debe estar orientada a la articulación de las medidas de reparación colectiva con una política de capacitación a gran escala en materia de derechos humanos, derecho internacional humanitario y derechos de las víctimas dirigida a funcionarios públicos de todos los niveles. Para tales efectos, se recomienda que la Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas, en coordinación con la Defensoría del Pueblo, se encargue de la formulación de la estrategia única y permanente de capacitación y pedagogía en materia de respeto de los Derechos Humanos, Derecho Internacional Humanitario y derechos de las víctimas, que incluya un enfoque diferencial, dirigido a los funcionarios públicos encargados de hacer cumplir la ley, así como a los miembros de la Fuerza Pública, el cual deberá ser implementado de manera prioritaria a la institucionalidad que atienda los procesos y reivindicaciones asociados con los programas y componentes del PIRC.

Los programas y planes de capacitación, especialmente aquellos diseñados para estamentos armados, deberán superar la actual perspectiva puramente instrumental de los derechos humanos como una estrategia de guerra y asumir los derechos como una meta en sí misma. En segundo lugar, la estrategia deberá contar con mecanismos de evaluación de los programas en DDHH y DIH.El conjunto de estrategias, programas y lineamientos trazados y emprendidos por las instituciones estatales para la formación en derechos

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Foto. Archivo OIM

humanos deberá ser efectivamente implementado y de ello deberá hacerse un seguimiento permanente.

Esta capacitación debe ser complementada con medidas en los ámbitos local, departamental y nacional, destinadas a:

a) Garantizar el restablecimiento de la confianza de los sujetos colectivos de reparación con la comunidad en general, a impedir que se siga presentando su estigmatización por factores como el lugar de ubicación; a garantizar que las víctimas individuales y colectivas serán vistas sin estigma y se les garantizará el principio de la buena fe en las actuaciones judiciales y administrativas, etc;

b) Establecer una política de no tolerancia a las actuaciones y declaraciones de autoridades estatales que pongan en duda la legitimidad del trabajo de las defensoras y defensores de derechos humanos, derechos laborales y derechos políticos, así como de sus organizaciones;

c) Garantizar que los funcionarios públicos se abstendrán de hacer declaraciones que estigmaticen a sujetos colectivos de reparaciones, entre ellos a sindicalistas, defensoras y defensores de derechos humanos, líderes y lideresas sociales, políticas y comunitarias; o que sugieran que dichas organizaciones actúan de manera indebida o ilegal, solo por el hecho de realizar sus labores de promoción o protección de derechos humanos, políticos o laborales. Es necesario establecer y aplicar sanciones disciplinarias a quienes no cumplan con dichas instrucciones;

d) Garantizar que funcionarios públicos se abstendrán de incurrir en cualquier tipo de injerencia arbitraria o abusiva en el domicilio o sedes de organizaciones de derechos humanos, derechos laborales, políticos o comunitarios, así como en la correspondencia y las comunicaciones telefónicas y electrónicas de éstos. Instruir a las autoridades adscritas a los organismos de seguridad del Estado sobre el respeto de estos derechos y sancionar disciplinaria y penalmente a quienes incurran en estas prácticas;

e) Emprender actividades de educación y divulgación dirigidas a todos los agentes del Estado, a la sociedad en general y a la prensa, para concientizar a la sociedad acerca de la importancia y validez del trabajo de sindicalistas, defensoras y defensores de derechos humanos, líderes y lideresas sociales, políticas y comunitarias, y de sus organizaciones;

f) Garantizar que todas las autoridades y funcionarios estatales de ámbito local tendrán conciencia de los principios relativos a las actividades de las defensoras y defensores de derechos humanos y su protección, así como de las directrices aplicables a su observancia.

Adicionalmente, dentro de esta línea se deberán adoptar medidas destinadas a desactivar los factores sociales que alimentan la impunidad. En efecto, uno de los motivos que impiden una judicialización efectiva de los crímenes ha sido la falta de colaboración de la ciudadanía con las políticas de lucha contra la criminalidad. Los niveles de denuncia de delitos han sido tradicionalmente bajos, debido en gran parte, a la aceptación social de ciertos comportamientos, al miedo de colaborar con la justicia, y a la poca legitimidad de las entidades judiciales. Para revertir esta problemática, además de las medidas ya propuestas en una línea anterior de este componente, es necesario fortalecer el programa de protección de las personas que colaboran con la justicia penal, asignando mayores recursos humanos y materiales para el efectivo resguardo de las personas que contribuyan al esclarecimiento de casos. También es prioritario adoptar medidas contra la cultura del autoritarismo, a partir del fomento de la participación social en los asuntos públicos. Para ello, es necesario promover una cultura de los derechos humanos en la cual se reconozca pública e inequívocamente el papel fundamental que ejercen quienes defienden estos derechos para la construcción y defensa de la democracia y del Estado de derecho en la sociedad. El compromiso con esta política debe reflejarse en todos los niveles estatales, sea municipal, estadual o nacional y en todas las esferas de poderes -ejecutivo, legislativo o judicial.

d. Medidas para el fortalecimiento de los mecanismos institucionales y ciudadanos de control

La sistematicidad de las afectaciones a colectivos y de las violaciones a derecho colectivos han ocurrido en buena medida debido a la debilidad del Estado para activar a tiempo los mecanismos de control institucionales y los correctivos constitucionales y legales adecuados. Así, a pesar de que el régimen constitucional colombiano prevé un sistema de control a la función pública en materia legal, disciplinaria, fiscal y administrativa, en múltiples ocasiones estas instituciones no lograron actuar a tiempo o no lo hicieron definitivamente. Por ello, es necesario que el PIRC se articule con una política de fortalecimiento de los organismos de control del Estado, en donde se incluyan los controles internos propios de cada una de las ramas del poder y de las instituciones, así como los organismos de control propios del Ministerio

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Público. Dentro de las medidas que deberán adoptarse para cumplir con este objetivo, se recomiendan las siguientes:

a) Hacer un mapeo de las instituciones que interna o externamente ejercen o deben ejercer control sobre las autoridades con competencias para la satisfacción de los derechos de los sujetos con identidad colectiva;

b) Establecer un balance de los sistemas de control que permita observar las fallas de diseño, implementación y seguimiento de los procedimientos de control;

c) Extender los módulos pedagógicos sobre derechos humanos, derecho internacional humanitario y derechos de las víctimas a los funcionarios de las instituciones e instancias de control;

d) Capacitar de manera permanente al cuerpo de funcionarios de los organismos territoriales y nacionales de control sobre los principios, objetivos y mecanismos de la política de reparación colectiva;

e) Fortalecer los controles institucionales al interior de las fuerzas armadas encargados de asegurar el cumplimiento de las normas de los DDHH y el DIH, y de la sanción en casos de violaciones e infracciones.

Al mismo tiempo, el enfoque transformador y el propósito de empoderamiento social y comunitario del cual parte el PIRC hace necesario que se fomente la creación de nuevos escenarios de control, verificación y fiscalización social, así como que se fortalezcan los actualmente existen. Dentro de las medidas que puede implementar la Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas para cumplir este propósito están:

a) Adelantar acciones para la fomentar y facilitar la creación de veedurías ciudadanas en la comunidad;

b) Promover mecanismos destinados a prevenir, vigilar y resolver los conflictos sociales;

c) Diseñar una estrategia pedagógica dirigida a las comunidades, a efectos de que se apropien de los derechos humanos y conozcan los mecanismos de prevención y protección de sus derechos, como una forma de prevenir y disuadir las agresiones de los distintos actores armados.

A. Medidas materiales de reparación colectiva y su relación con otras medidas de la política pública

Las medidas del Programa Institucional de Reparación Colectiva deben comprender y articular las dimensiones simbólica, política y material que dan significado al proceso de reparación. Por un lado, las políticas de reparación integral deben tener un contenido material significativo para enfrentar los efectos materiales de la violencia; por otro lado, las medidas deben poseer una dimensión simbólica de reconocimiento del sufrimiento específico que fue

ocasionado a unas personas determinadas con el fin de permitirles retornar a su condición de ciudadanas activas.

La determinación e implementación de medidas materiales y simbólicas de reparación colectiva son cuestiones complejas pues dichas medidas no pueden simplemente repetir o suplantar aquellas derivadas de los programas de desarrollo o las políticas de satisfacción de derechos económicos o sociales. La reparación debe marcar un proceso de reconciliación del Estado con sus ciudadanos que reintegra a las víctimas como sujetos de derechos a una comunidad política. Por el contrario, la política social no tiene esa dimensión simbólica específica ya que, tiene el propósito de superar exclusiones sociales y pobrezas, pero de personas que ya son reconocidas como ciudadanos integrados a una comunidad política. Sin embargo, en el contexto nacional, la superación de las carencias económicas y de la desigualdad de oportunidades en el acceso a bienes básicos y servicios públicos es esencial para el goce efectivo de los derechos de comunidades y grupos en situaciones de vulnerabilidad -como es el caso de muchos de los sujetos colectivos sobre los cuales se implementarán las medidas de reparación de este Programa. No sólo por razones instrumentales, de acuerdo a las cuales un mínimo de calidad de vida es necesario para el disfrute de las libertades básicas de hombres y mujeres, sino porque muchos de los servicios públicos a los que tienen un limitado acceso estos grupos y comunidades corresponden en sí mismos a valores constitucionales que han de ser protegidos. No obstante, las políticas de desarrollo económico necesarias para la superación de las carencias económicas en los entornos mencionados son de tipo estructural y no darán resultados a corto plazo.

Por estas razones, el reto del PIRC es proveer unas medidas materiales de reparación colectiva que conserven una autonomía y significado propio con relación a las medidas de desarrollo y derechos sociales, pero al mismo tiempo, articularlas con estas medidas generales para maximizar la intervención del Estado frente a los sujetos colectivos de reparación, en tanto que las medidas del Programa no tienen en sí mismas el alcance suficiente para revertir por completo las necesidades y carencias materiales y simbólicas propias de la desatención estatal.

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Para lograr este objetivo, este componente del Programa se propone establecer unas medidas de reparación colectiva de carácter material que dejen un margen amplio de autonomía en las comunidades y grupos para decidir sobre su implementación y controlar su ejecución; así como garantizar una adecuada articulación entre las medidas de reparación colectiva del Programa y otras medidas de la política integral de reparaciones y de las políticas nacionales, departamentales y municipales de desarrollo y derechos sociales.

Objetivos:

- Garantizar un mínimo de satisfacción de necesidades y expectativas que produzcan una significación del proceso de reparación en el proyecto de vida de los sujetos de reparación colectiva y en las relaciones cotidianas de sus miembros

- Garantizar una articulación y coordinación adecuada entre las medidas de reparación colectiva, otras formas y medidas de reparación, y otras políticas del Estado

- Garantizar el empoderamiento de los sujetos colectivos a partir de la construcción de medidas propias de reparación colectiva

Descripción de las medidas:

a. Goce efectivo de derechos a partir de la cogestión, coordinación y priorización de política

Para que la acción sistémica y coordinada del Estado pueda producir los efectos reparadores de los que trata esta política, la institucionalidad debe garantizar la existencia de una instancia coordinadora de la gestión del Estado, que pueda leer la función pública en clave de la reconstrucción democrática comunitaria y colectiva de los territorios. Como fue señalado anteriormente, el PIRC no puede convertirse en una política de desarrollo, pero no tendrá impacto suficiente en la realidad de las comunidades y grupos si no está directamente ligado a los arreglos políticos e institucionales que buscan la interacción entre las medidas materiales propias del goce efectivo de derechos y la participación comunitaria en los destinos públicos. La experiencia de ejecución y gestión de políticas públicas en el país señala que la coordinación interagencial e intersectorial no se genera de manera espontánea: tienen que existir reglas claras, competencias definidas y entidades encargadas de que los enfoques y objetivos de la política se hagan presentes en la ejecución de cada uno de los componentes transversales de las distintas acciones del Estado.

En este sentido, el presente componente del Programa pretende garantizar que la institucionalidad encargada de promover las acciones de reparación

colectiva establezca los puentes necesarios con otras medidas de política, especialmente con aquellas medidas materiales de goce efectivo de los derechos a los que está obligado a brindar un Estado Social de Derecho, Pluriétnico y Multicultural. El reto entonces es de dos vías. Por un lado, el Programa busca que las medidas de reparaciones tengan un significado concreto para la vida diaria de los sujetos colectivos y sus miembros. Se trata de reafirmar que las reparaciones son una expresión material del reconocimiento debido a aquellos sujetos cuyos derechos fundamentales han sido violados, como un reconocimiento de lo que pasó, de las consecuencias que aquello tuvo en la vida de las víctimas y de la responsabilidad –jurídica, moral y política– que le cabe al Estado por dichas violaciones. Para que esto ocurra se requiere entonces que las medidas de reparación sean complementadas con la cogestión de procesos políticos y jurídicos de reivindicación de derechos que pongan en funcionamiento a los estamentos estatales encargados de la ejecución de medidas dirigidas al goce efectivo de derechos de las comunidades y grupos. Para ello, el Programa debe encargarse de generar puentes entre las necesidades comunitarias y los canales estatales de provisión de derechos, pero sin que se entienda que dichas medidas de desarrollo y satisfacción de necesidades son en sí mismas acciones de reparación, sino más bien acciones ordinarias del Estado.

Por otro lado, el Programa debe promover que las acciones ordinarias del Estado sean conscientes y respetuosas de los objetivos de la política de reparación colectiva y no lesionen o retrasen los procesos participativos de construcción de escenarios locales de discusión. De nada serviría intentar reconstruir la confianza comunitaria y ciudadana en la institucionalidad si se trata de esfuerzos aislados, mientras que las decisiones sobre inversión, priorización de recursos y reconstrucción de infraestructura pública se toman dejando por fuera las expectativas y voces de las comunidades. Como ha señalado la doctrina experta y comparada, el nivel y calidad de participación de las víctimas en la elaboración y ejecución de medidas es un factor decisivo en el éxito de las mismas. Si la gestión de la política pública se piensa en clave de reparación, los impactos sociales e institucionales del Programa pueden ser maximizados.

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Con este propósito, el Programa se encargará de realizar las medidas necesarias para que los componentes de la política pública local y nacional encargados del goce efectivo de derechos de la población tengan en cuenta los resultados del proceso de reparación colectiva y las necesidades, expectativas y propuestas de los sujetos colectivos del Programa. Particularmente, se recomienda que dicha articulación se garantice, entre otros, en los siguientes escenarios:

a) En la reconstrucción de infraestructura pública y comunitaria por fuera de la priorización normal del Estado en aquellas zonas priorizadas por el Programa o por otros componentes de la política de reparación. La reconstrucción de infraestructura comunitaria destruida puede tener un significado importante para reforzar la percepción de la reparación si se hace desde el reconocimiento de los impactos y daños a las comunidades, es decir, de aquellos lugares que para la comunidad eran significativos de espacios de encuentro, reunión, espacios de intercambio cultural o comercial;

b) En el acompañamiento y cogestión en la tramitación prioritaria de medidas de goce efectivo de derechos a cargo del Estado, así como en la gestión del restablecimiento de bienes y servicios destinados al beneficio público, como aquellos relacionados con el transporte y el trabajo.

c) En la definición y elaboración de servicios y prestaciones en materia de derechos económicos y sociales que sean diseñados de manera específica para atender víctimas de violaciones, teniendo en cuenta sus particularidades y sus necesidades especiales;

d) En la creación de programas de recuperación del medio ambiente en las regiones afectadas por el conflicto y en donde se desarrolle la política de reparación colectiva;

e) En la priorización de los recursos públicos en los territorios definidos por el Programa con el propósito de lograr dotar la mayor eficacia de los recursos disponibles. Al respecto, el Programa debería encargarse de gestionar con las autoridades que resulten electas para dirigir los entes territoriales, incorporar en sus planes de desarrollo la reparación colectiva dentro de sus líneas de acción para una mayor articulación implementación y ejecución de la reparación colectiva a nivel nacional, regional y local.

f) En la inclusión de programas y actividades encaminadas al restablecimiento de los proyectos de vida de la población de víctimas restituidas, retornadas y reubicadas en los Planes de Desarrollo Municipales y Departamentales.

g) En la creación de espacios específicos de participación para la articulación de estas políticas. Por ejemplo, en cuanto a la reparación colectiva de carácter material de organizaciones sindicales, el Gobierno nacional debería crear un foro de participación de las asociaciones

sindicales, a través de las tres centrales, para discutir las alternativas de medidas generales. Teniendo en cuenta el debilitamiento de las organizaciones sindicales por la violencia, podrían considerarse proyectos de fortalecimiento, que incluyan recursos para capacitación, dotación de elementos técnicos y fortalecimiento institucional en general.

b. Coherencia interna de la política de reparaciones

El Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas es una política compleja en la que deben articularse un buen número de beneficios a las víctimas y de mecanismos para su realización, entre los cuales el Programa Institucional de Reparación Colectiva constituye uno de estos componentes. Si se ha de alcanzar los objetivos trazados, tanto de la política general, como del Programa, es necesario que las acciones y beneficios se apoyen entre sí internamente para que satisfagan en mejor medida las expectativas de las víctimas. En esa medida, la institucionalidad encargada de la implementación del PIRC deberá garantizar que los demás componentes de la reparación que sean previstos para sujetos colectivos y sus miembros, se hagan en concordancia con las medidas, principios y objetivos establecidos en este Programa. Esta correlación de acciones puede materializarse, por ejemplo, en acciones como las siguientes:

a) En el diseño y la ejecución de las medidas relacionadas en el Protocolo para el Acompañamiento a los Procesos de Retorno o Reubicación de Población en Situación de Desplazamiento, por ejemplo, en aquellas medidas destinadas a:

i. Facilitar el retorno con garantías de restablecimiento y acompañamiento psicosocial, a partir de la reconstrucción de los entornos necesarios para el reasentamiento;

ii. El diseño de los programas y medidas de restablecimiento económico que permitan a las víctimas de manera prioritaria ser atendidas en cada una de las regiones en el marco del Programa de Restitución de Bienes.

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123b) En la priorización y ejecución de las medidas complementarias a la restitución de tierras desarrolladas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas, el Incoder o la entidad que ejerza sus funciones, y demás entidades del ramo relacionadas, particularmente en lo que refiere a:

i. La promoción de procesos de adquisición de títulos y de legalización de predios comunitarios que beneficien el desarrollo de la comunidad o grupo;

ii. La creación de proyectos productivos con titulación colectiva de tierras, líneas especiales de créditos para proyectos colectivos comunitarios y la terminación y/o mejoramiento de vías principales y veredales;

iii. El asesoramiento técnico y de gestión de tipo integral, como eje transversal de las medidas de restablecimiento económico, que sirva de orientación y apoyo a las víctimas, en la puesta en marcha y seguimiento de los proyectos productivos comunitarios y colectivos;

iv. La creación de fondos de reactivación económica no reembolsables para el apoyo al establecimiento de las diferentes actividades productivas de carácter colectivo para la población víctima que retorne o se reubique.

v. El financiamiento a proyectos agrícolas, a través de líneas de crédito desarrolladas por el Banco Agrario que se empleen específicamente para aquellos proyectos asociativos o colectivos de víctimas retornadas o reubicadas, donde se requiera una infraestructura que supere un monto determinado de dinero, como es el caso de la transformación de productos agrícolas (hortalizas, frutas, aromáticas y cereales) y pecuarios (cárnicos, lácteos y pesqueros), e industriales (textil, metalmecánica, la química, entre otras) de generación empleo y desarrollo a las regiones.

c) En la selección, diseño y ejecución de las medidas de satisfacción y construcción de la memoria, pues muchas de ellas tienen un carácter eminentemente colectivo, y todas ellas deben buscar un impacto colectivo incluso cuando tengan un objetivo de reconocimiento y satisfacción individual específico;

d) En el diseño y concertación de la reglamentación de las garantías de no repetición que deberá establecer el Gobierno nacional como parte del Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas, así como las medidas de prevención y protección de graves y manifiestas violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario.

a. Fondos comunitarios para la reconstrucción de proyectos de vida colectivos

Con el objetivo de promover la autonomía en la decisión de las comunidades y grupos sobre su proyecto de vida colectivo a futuro, se propone la creación de una medida de reparación consistente en la asignación de fondos comunitarios para la reconstrucción de proyectos de vida colectivos. Esto fondos se asignarían a partir de postulaciones democráticamente decididas por los sujetos colectivos después de un proceso de definición de una medida específica que sea elegida como parte del Plan Colectivo de Reparación de cada sujeto. Se trata de permitirle a los sujetos colectivos decidir democráticamente qué medidas específicas deben implementarse en sus comunidades o grupos con acuerdo a unos parámetros comunes, a partir de una suma de dinero que pueda ser invertida en una medida que corresponda a cualquiera de las líneas de los componentes anteriormente señalados.

La asignación de estos fondos responderá a dos objetivos: por un lado, es una forma concreta de expresión de reconocimiento de responsabilidad del Estado colombiano con vistas a que las comunidades y grupos recuperen en parte sus proyectos de vida truncados y, por el otro, buscan estimular la construcción comunitaria de proyectos de reparación que se constituyan como una medida material que propicie la discusión y el desarrollo de los objetivos del Programa y fortalezca la autonomía de los sujetos colectivos.

Para la reglamentación de estos fondos será necesario establecer criterios específicos de transparencia, eficacia, responsabilidad y equidad. La reglamentación deberá establecer asimismo los criterios de asignación, priorización y gradualidad necesarios para que las asignaciones sean entregadas siguiendo criterios de igualdad. De la misma manera, se propone una reglamentación que propicie la conformación comités de gestión por sujeto colectivo, seleccionados democráticamente por cada uno de ellos, para que se verifique el correcto uso de los recursos asignados.

La reglamentación de estos fondos deberá partir de criterios basados en la coherencia interna y externa de los fondos como una medida para alcanzar diversos objetivos de la política de reparaciones y no como la simple erogación de un monto en beneficio de una comunidad determinada. Para ello, se sugiere que se tengan en cuentan los siguientes principios:

a) El programa de fondos comunitarios de reparación colectiva debe contar con mecanismos idóneos para garantizar la participación de las víctimas en la definición de sus elementos y modalidades, a fin de que las medidas adoptadas tengan en cuenta las necesidades específicas de los sujetos colectivos y asegurar su potencial reparador;

b) La reglamentación debe basarse en el principio de dignidad de las víctimas colectivas para evitar que los fondos sean vistos como

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indemnizaciones monetarias automáticas, sin que se garantice que tales fondos reforzarán los escenarios políticos, simbólicos y materiales a los que debe responder la política;

c) El diseño del programa de Fondos Comunitarios debe incorporar medidas sistemáticamente vinculadas entre sí, con base en los cuatro componentes fundamentales descritos en este Programa, pues ello aumenta las posibilidades de que el Programa Administrativo llegue a más víctimas, reconozca distintos tipos de violaciones y evite tratamientos discriminatorios entre diversos tipos de víctimas;

d) La reglamentación debe garantizar la articulación del Programa y las instancias judiciales en tanto que constituyen escenarios complementarios de reparación, el componente material de la reparación colectiva no puede verse desligado de la garantía del derecho a la justicia y de los derechos a la verdad y a la justicia en ámbitos como el de los procesos judiciales, el de las labores de Verdad o el de las reformas institucionales necesarias para garantizar la no repetición de las violaciones.

Para la determinación de los montos de reparación, la reglamentación deberá:

a) Determinar de manera transparente y clara un monto total de indemnización que será distribuido bajo criterios de equidad entre el universo de víctimas colectivas, y el plazo en el que será distribuido;

b) señalar las razones, incluyendo las fiscales, por las cuales se define un monto total y plazo específicos para la indemnización por vía administrativa;

c) Para la estimación del monto total disponible se debe partir de la necesidad de alcanzar un monto que resulte coherente, adecuado, proporcional y razonable, tanto para las víctimas como en términos de los límites impuestos sobre el presupuesto nacional por razones de la estabilidad fiscal de corto y mediano plazo;

Para la aprobación de fondos a los sujetos de reparación colectiva que así lo soliciten, la reglamentación deberá tener en cuenta los siguientes criterios en materia procedimental: i) el programa se regirá por los principios de respeto por el debido proceso; inclusión de presunciones de daño identificadas por la jurisprudencia constitucional; prueba sumaria y de inversión de la carga de la prueba en cabeza de la autoridad administrativa; garantía de un recurso de impugnación para las decisiones desfavorables a los sujetos colectivos de reparación; publicidad masiva del procedimiento; celeridad, transparencia y agilidad en el trámite y; garantías de protección a los sujetos de reparación colectiva contra actos de intimidación y represalias.

2. Recomendaciones para la construcción concertada de medidas de reparación colectiva a grupos sociales y políticos

Como se resaltó en el capítulo de línea de base y georreferenciación, movimientos sociales, así como organizaciones y asociaciones políticas y sociales han sido fuertemente afectados por la violencia asociada al conflicto armado en Colombia, como ha sido el caso de, entre otros, el movimiento sindical y campesino, las organizaciones de mujeres y de derechos humanos, las organizaciones cívicas y las juntas de acción comunal.

Uno de estos movimientos que significativamente han sido afectados ha sido el sindical. Según datos de la Escuela Nacional Sindical, desde el 1 de enero de 1986 hasta el 19 de noviembre de 2010 se cometieron más de 11.000 violaciones a la vida, libertad e integridad contra sindicalistas en el país8. Durante la década comprendida entre 1999 y 2009, más del 60% de los sindicalistas asesinados en todo el mundo son colombianos y la tasa de sindicalistas asesinados en Colombia fue cinco veces mayor a la del resto de países del mundo incluidos aquellos donde regímenes dictatoriales proscriben el sindicalismo9. La magnitud y recurrencia de estas violaciones en el tiempo lleva a concluir que la violencia contra sindicalistas en Colombia ha sido una acción deliberada, estratégica y sistemática que ha obedecido al interés específico de anular las acciones sindicales de reivindicación y defensa de los derechos laborales.

Los efectos colectivos de esta violencia han sido múltiples y han generado impactos colectivos en tres niveles distintos: en las organizaciones sindicales directamente afectadas, en el movimiento sindical, y en la promoción de una cultura antisindical en la sociedad. Es por ello que un ejercicio de reparación

8 Declaración final del II Encuentro Nacional de Víctimas del movimiento sindical colombiano. Medellín, febrero de 2010.9 Escuela Nacional Sindical. Violencia antisindical y exclusión para el ejercicio de derechos laborales y libertades sindicales, principales razones. Junio de 2010.

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colectiva al movimiento sindical es no solo una medida de justicia correctiva necesaria para la democracia colombiana, sino además puede convertirse en una guía para desarrollar una estrategia de reparación colectiva dirigida a otros grupos sociales y políticos que han resultado afectados por la violencia y el conflicto armado. Como el caso del sindicalismo, otros movimientos sociales y políticos han sido afectados en sus proyectos de vida colectivos.

Otro impacto colectivo con una magnitud y desproporción significativa ha sido el padecido por las mujeres y las organizaciones de mujeres. Los efectos de violaciones a los derechos humanos por violencia de género, y en particular por violencia sexual cometida hacia las mujeres en el conflicto armado han generado impactos colectivos en varios niveles intrínsecamente relacionados: personal, familiar, colectivo y en la profundización de la democracia desde las mujeres, al tiempo que exacerbaron violencias que históricamente se han cometido sobre ellas.

En el marco del conflicto armado se han cometido delitos de manera sistemática y generalizada que afectaron la estructura familiar convirtiendo a muchas mujeres en viudas y/o mujeres jefas de hogar, sin las condiciones sociales, económicas y culturales para asumir nuevos roles; se convirtió el cuerpo de las mujeres en un botín de guerra; se desestructuraron proyectos políticos que ellas venían liderando en post de la reivindicación de derechos ciudadanos y diferenciados como mujeres o como parte de comunidades, organizaciones o pueblos indígenas; se desterró o desapareció a mujeres en las comunidades negras y en los pueblos indígenas dejándolos sin quiénes reprodujeran las prácticas culturales ancestrales ligadas al territorio, a la producción económica, a la reproducción simbólica representada en valores, tradiciones y cosmovisiones10.

En consecuencia, las recomendaciones que se agrupan en este segundo tipo de componentes corresponden a una guía o hoja de ruta que, desde la experiencia de movimientos sociales como el del sindicalismo y su afectación como colectivo, o como el impacto diferenciado y desproporcionado en las mujeres y sus organizaciones, puede llevar a metodologías y planes de reparación colectiva para los grupos sociales y políticos de los que trata este Programa, como es el caso del movimiento campesino, las organizaciones

10 En este sentido, en el Auto 092 de 2008, la Corte constitucional ratifi có que “la pertenencia a En este sentido, en el Auto 092 de 2008, la Corte constitucional ratificó que “la pertenencia a organizaciones sociales, comunitarias o políticas de mujeres, así como las labores de promoción social, liderazgo político o defensa de los derechos humanos, constituyen factores de riesgo para la vida, integridad personal y seguridad de las mujeres colombianas en múltiples regiones del país. (…) las mujeres que adquieren visibilidad pública por el ejercicio de su derecho a la participación a través de su desempeño como líderes, miembros o representantes de organizaciones de mujeres, representantes de organizaciones sociales o comunitarias, promotoras de derechos humanos, educadoras, funcionarias públicas, promotoras de salud, líderes sindicales y posiciones afines, han sido objeto de homicidios, persecuciones, detenciones, retenciones arbitrarias, torturas, desapariciones, minas antipersonal, actos terroristas, actos de violencia sexual y amenazas por parte de los miembros de los grupos armados ilegales. Estos actos criminales también se han dirigido contra los miembros de las familias o las personas allegadas a las mujeres que adquieren visibilidad por sus actividades públicas”. Corte Constitucional. Auto 092 de 2008. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda.

sociales y de derechos humanos, las organizaciones cívicas y las juntas de acción comunal, entre otros colectivos.

Las medidas que se resaltan en este apartado deben ser tomadas como posibles puntos de discusión para la fijación de los planes de reparación colectiva que puedan ser concertados bien sea a nivel nacional, o a nivel local con los sectores o grados en las estructuras asociativas, o las propias organizaciones de las que se trate. Asimismo, se aclara que esta aproximación metodológica no pretende sugerir que los grupos sociales y políticos no podrán acceder a los componentes agrupados en el apartado anterior. Por el contrario, lo que se busca es presentar una metodología alternativa que en algunos casos puede resultar más adecuada para implementar el ejercicio de reparación – a partir de los componentes ya citados – a grupos sociales y políticos que no se asocian directamente a un territorio o región particular.

A. Propuestas sobre reformas institucionales destinadas a la protección del “espacio contextual” de acción de los grupos sociales y políticos con perspectiva de género

Algunos movimientos sociales como el sindical o las organizaciones de defensa de los derechos humanos, incluyendo las organizaciones que promueven y defienden los derechos de las mujeres han identificado como una primera medida de reparación colectiva el restablecimiento pleno de las libertades colectivas, políticas y sindicales, así como del ejercicio de defensa de los derechos humanos. Para alcanzar este objetivo sería necesario adelantar una serie de reformas institucionales y normativas que conlleven al fortalecimiento y restablecimiento de las organizaciones como instituciones esenciales a todo sistema democrático.

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129Esta adecuación normativa e institucional permitiría además el cumplimiento de obligaciones internacionales del Estado. De acuerdo con este marco jurídico, las autoridades públicas tienen la obligación de adoptar las medidas necesarias para crear las condiciones que permitan que las personas que así lo deseen, ejerzan libremente actividades encaminadas a la promoción y protección de los derechos humanos internacionalmente reconocidos, incluyendo los laborales. Esta obligación estatal requiere que los Estados no obstaculicen bajo ninguna forma el trabajo adelantado de quienes promueven estas causas; por el contrario, los Estados deben prestar la mayor colaboración posible a las iniciativas de la sociedad de promoción y protección de derechos humanos, incluyendo aquellas que se dirigen a la fiscalización de la función pública en todos sus niveles. Además, los Estados deben proteger a quienes realizan estas labores11.

En otras palabras, a partir de la concertación de medidas con los grupos sociales y políticos sujetos de reparación colectiva, el Estado colombiano puede avanzar en la creación de un ambiente social y político de promoción de los derechos o, como ha sido denominado internacionalmente, en la generación de un “espacio contextual” a partir del cual los grupos sociales pueden avanzar sus reivindicaciones12.

Para el caso de las mujeres y sus organizaciones, este fortalecimiento del espacio contextual para ejercer los derechos, no debe limitarse a la formulación de medidas de restitución, compensación, satisfacción o rehabilitación. Antes que nada, las medidas destinadas a este fin deben poseer un potencial transformador de las estructuras sociales y patriarcales causantes de las violencias cometidas contra las mujeres, deben combatir de manera decidida las desigualdades sociales, y buscar modificar las relaciones de subordinación, marginación y exclusión social anteriores a las situaciones de conflicto armado y que éste a su vez ha profundizado13.

En esa medida, la reparación colectiva deberá consolidar la institucionalidad existente para desarrollar las políticas públicas de género y mujer que les garanticen una vida libre de violencias públicas y privadas, el ejercicio de los derechos humanos de las mujeres, el goce efectivo de los mismos y el acceso a servicios de atención y protección en el nivel nacional, regional y local. Se debe crear instituciones para darle cabida a esta política en donde no exista,

11 CIDH. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas. [OEA/Ser.L/V/II.124] de 07 de marzo de 2006; Párr. 30 y ss. 12 Al respecto, la antigua Representante Especial de Naciones Unidas sobre defensores de derechos Al respecto, la antigua Representante Especial de Naciones Unidas sobre defensores de derechos sobre defensores de derechos humanos señaló, en uno de sus informes sobre el tema, que: “Debe prestarse especial atención a la protección y el mantenimiento del "espacio contextual" en el que actúan los defensores, y en particular los derechos de reunión y expresión y la posibilidad de registrar legalmente una organización de derechos humanos y obtener financiación para su funcionamiento. Con ese "espacio" garantizado, los defensores están en mejores condiciones de desarrollar sus actividades y defender sus propios derechos”. ONU, Comisión de Derechos Humanos, Informe presentado por la Representante Especial del Secretario General sobre defensores de derechos humanos, Sra. HinaJilani, Informe Anual 2003, Doc. E/CN.4/2003/104. Párr.87.13 Ibidem. Sisma Mujer.

así como transversalizar de manera permanente la perspectiva de género en las todas las instituciones del Estado. Esta institucionalidad deberá incorporar de manera simultánea y articulada el enfoque de derechos, de sensibilidad cultural, generacional, discapacidad y de opciones sexuales y políticas diversas. Para ello, se hace obligatorio crear estrategias de sensibilización y formación sobre derechos de poblaciones específicas a funcionarios y funcionarias.

Como lo ha sugerido la Comisión Interamericana de Derechos Humanos14, es necesario construir una política estatal integral, de servicios y programas coordinados de naturaleza multidisciplinaria para abordar el impacto específico del conflicto armado sobre las mujeres. Esto implica la puesta en marcha de protocolos de atención diferenciados para la protección de los derechos de las mujeres víctimas de violencias, tal como lo establece la Ley 1257 de 200815:

a) Recibir atención integral a través de servicios con cobertura suficiente, accesible y de calidad.

b) Recibir orientación, asesoría jurídica y asistencia técnica legal con carácter gratuito, inmediato y especializado desde el momento en el que el hecho constitutivo de violencia se ponga en conocimiento de la autoridad.

c) Recibir información clara, completa, veraz y oportuna en relación con sus derechos y con los mecanismos y procedimientos.

d) Dar consentimiento informado para exámenes médico-legales en los casos de violencia sexual y escoger el sexo del facultativo para la práctica de los mismos dentro de las posibilidades ofrecidas por el servicio.

e) Recibir información clara, completa, veraz y oportuna en relación con la salud sexual y reproductiva.

f) Ser tratada con reserva de identidad al recibir la asistencia médica, legal o asistencia social respecto de sus datos personales, los de sus descendientes o los de cualquier otra persona bajo su guarda o custodia.

g) Recibir asistencia médica, psicológica, psiquiátrica y forense especializada e integral en los términos y condiciones establecidos en el ordenamiento jurídico para ellas y sus hijos.

h) Acceder a mecanismos de protección y atención para ellas y sus hijos e hijas.

i) La verdad, la justicia, la reparación y garantías de no repetición frente a los hechos constitutivos de violencia.

14 OEA – Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Las mujeres frente a la violencia y la discriminación derivadas del conflicto armado en Colombia. [OEA/Ser.L/V/II]. Doc. 67. 2006. 15 Ley 1257 de 2008. Por la cual se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas Ley 1257 de 2008. Por la cual se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres, se reforman los Códigos Penal, de Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras disposiciones. Artículo 8. Derechos de las víctimas de violencia.

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j) La estabilización de su situación conforme a los términos previstos en la Ley.

k) A decidir voluntariamente si puede ser confrontada con el agresor en cualquiera de los espacios de atención y en los procedimientos administrativos, judiciales o de otro tipo.

Adicionalmente, se hace necesario evaluar, reestructurar y fortalecer los programas de protección a víctimas, testigos, lideresas y defensoras de derechos humanos, que recojan las recomendaciones realizadas por las organizaciones de mujeres y bajo los lineamientos de la Sentencia T 496 de 2008, en el sentido de que estos programas consulten y tengan en cuenta la opinión de las mujeres. Estos programas deben incluir a todas las víctimas mujeres de violaciones a derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, no se deben centrar en medidas de protección individual, deben adoptar protocolos especiales de valoración de los riesgos específicos de las mujeres y sus familias, así como medidas de protección específica cuando el delito que se investiga es violencia sexual, y se debe respetar la autonomía de las víctimas o testigos16.

Por otro lado, el fortalecimiento de la institucionalidad requiere como requisito indispensable crear condiciones estables y duraderas para el funcionamiento de organizaciones sociales fuertes de defensa de los derechos humanos de las mujeres que puedan fortalecerse en los espacios locales, regionales, nacionales e internacionales, por medio de su articulación con otros movimientos, en la conformación de redes de mujeres que propicien la aparición de otras agendas nacionales, regionales y globales en donde ellas se involucren desde una perspectiva política.

B. Propuestas para la reconstrucción de los proyectos colectivos sociales y políticos

Una segunda línea de reparación está relacionada con la recuperación de los proyectos colectivos entendidos como los planes y agendas concretos de reivindicación de los sujetos colectivos de reparación, de acuerdo a sus realidades y expectativas. Es decir, procurar por la restitución de aquello que se truncó con la violencia para restablecer, dentro de las dinámicas internas de los grupos sociales y políticos, sus expectativas futuras de actuación colectiva. Para el caso concreto del movimiento sindical, algunas propuestas en este sentido son:

a) Realizar, durante un período de tiempo definido, una gran campaña de promoción de las libertades sindicales y de la afiliación de los trabajadores a las organizaciones sindicales;

16 Alianza Iniciativa de Mujeres por la Paz – IMP. Documento Público No. 4. Justicia y Seguridad para las víctimas del conflicto armado. Análisis con perspectiva de género. 2009.

b) Instaurar en la agenda curricular de formación secundaria y universitaria una cátedra sobre democracia, sindicalismo y derechos laborales;

c) Conformar una comisión independiente que estime el valor de los daños causados a las organizaciones sindicales y que proponga formulas para el pago de las indemnizaciones a que hubiere lugar;

d) El restablecimiento de las organizaciones sindicales eliminadas o disminuidas, con ocasión de la violencia antisindical a partir de un plan nacional;

e) Garantizar el retorno de líderes y lideresas sindicales exiliados o refugiados;

f) Anular los procesos jurídicos de levantamiento de fuero sindical adelantados de manera ilegítima, como consecuencia o con aprovechamiento de la violencia antisindical.

Para el caso de las mujeres y sus organizaciones, la experiencia del proceso de los piloto de reparación colectiva de la CNRR, sugiere que es necesario diferenciar el proyecto de vida colectivo de las mujeres cuando estas hacen parte de una colectividad mayor que las envuelve, lo que hace que la identidad de género se intercepte con otro tipo de identidad como aquellas que pertenecen a pueblos indígenas, consejos comunitarios, sindicatos, partidos políticos, movimientos sociales, ambientales, organizaciones de defensa de derechos; y el proyecto de vida colectivo de las mujeres que pertenecen a organizaciones de defensa compuestas de manera exclusiva por ellas. En ambos casos, estas mujeres deberán elaborar sus propios proyectos de vida colectivos de acuerdo a las particularidades de los daños sufridos.

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Además, es importante tener en cuenta que cuando se trata de mujeres víctimas pertenecientes a grupos étnicos o grupos en especial condición de vulnerabilidad, las reparaciones deben atender a fortalecer su dignidad, identidad e igualdad como mujeres y a no replicar ni dar continuidad a estados de desigualdad y subordinación. Es necesario además respetar las cosmovisiones propias y el papel de las mujeres dentro de esos sujetos colectivos o grupos, pero dando lugar a procesos culturales de armonización con los valores de la no discriminación por razones de género cuando las mujeres internamente no gozan de la condición de igualdad con los hombres17.

C. Propuestas para el reconocimiento y dignificación de los sujetos de reparación colectiva sociales y políticos

La violencia a grupos sociales y políticos en el país generalmente ha venido acompañada de discursos que descalifican su trabajo, así como otras formas de estigmatización tanto de sus miembros como de las actividades y objetivos de los grupos y asociaciones. Estos procesos de estigmatización y descrédito han incrementado a su vez la vulnerabilidad de los grupos, sus miembros y sus líderes. Es por ello que una medida prioritaria para propender por la reparación de los grupos y asociaciones sujetos de reparación colectiva debe ser el reconocimiento público de la legitimidad de sus objetivos y acciones, y el reproche estatal de cualquier acto que busque impedir el desarrollo de tales actividades.

Un ejemplo a seguir para la estructuración de propuestas de reparación en este sentido puede basarse en los planes de reparación colectiva que ha propuesto el movimiento sindical, los cuales incluyen que, por mandato de una ley, y como política estatal, distintas instituciones del Estado realicen un acto de desagravio al sindicalismo, en donde se reconozca la responsabilidad política, jurídica e histórica del Estado en la violencia antisindical. Como parte de este mismo acto también se propone la firma de un compromiso entre el Estado y empresarios para respetar el ejercicio de la actividad sindical como parte de la democracia. Complementariamente a las medidas de reconocimiento y dignificación ya resaltadas en otros componentes de este Programa, el movimiento sindical ha propuesto en esta misma línea:

a) La construcción concertada de un monumento nacional en memoria de las víctimas del sindicalismo, así como monumentos en las principales ciudades o municipios en donde fueron asesinados sindicalistas;

b) La recolección sistemática y adecuada en libros, manuales, videos y otros instrumentos que recojan la verdad real y objetiva de la victimización de las organizaciones sindicales, reproducidos constantemente dentro de la sociedad;

17 Ibidem. Grupo de Trabajo Mujer y Género por la verdad, la justicia, la reparación y la Ibidem. Grupo de Trabajo Mujer y Género por la verdad, la justicia, la reparación y la reconciliación. 2008. Página 114.

c) La recuperación de las historias de vida de los sindicalistas para que de manera pública se dignifiquen sus nombres y el desarrollo legítimo de la actividad sindical.

De la misma manera, lecciones importantes pueden también extraerse de la experiencia de las propuestas de reparación elaboradas por las mujeres y sus organizaciones. En este sentido, las organizaciones de mujeres han resaltado que la reparación colectiva a mujeres que fueron víctimas de violencia sexual, implica intervenir a la familia, hijos e hijas, y al colectivo al cual la mujer hace parte, pues “es importante reconstruir la dignidad de la víctima a través de actos simbólicos en espacios públicos y de otras medidas encaminadas a transformar la visión patriarcal que se tiene de la violencia sexual”18.

D. Propuestas para la satisfacción de los derechos a la verdad y la justicia de las organizaciones sociales y políticas victimizadas

Uno de los principales obstáculos para la garantía de los derechos a la verdad y la justicia de los grupos sociales y políticos ha sido la falta de esclarecimiento, procesamiento y sanción de los hechos de violencia contra ellos cometidos. Dentro del esquema metodológico de este Programa, en las propuestas para la recuperación de la institucionalidad propia del Estado Social de Derecho, se formularon recomendaciones orientadas al fortalecimiento de las investigaciones judiciales, así como en otros apartados se realizaron propuestas para la construcción de ejercicios de memoria como parte de la reparación colectiva. En concordancia con esas recomendaciones ya señaladas, algunas propuestas específicas sobre la investigación y procesamiento de hechos de violencia antisindical que pueden dar lugar a metodologías de investigación similares para otros grupos y asociaciones son:

18 Sisma Mujer. Reparación para las mujeres víctimas de violencia en el conflicto armado. Una aproximación a la formulación de criterios para su determinación. 2010. Página 176.

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a) Articular una política de investigación criminal en casos de violencia contra sindicalistas; la voluntad para implementar seriamente una política de investigación criminal en casos de violencia contra sindicalistas es la herramienta más importante y poderosa para producir cambios en el panorama de graves violaciones a los derechos humanos en Colombia contra los sindicalistas;

b) Generar mecanismos y garantías especiales para el acceso y protección de las víctimas del sindicalismo;

c) Investigar todos los hechos de violencia ocurridos contra sindicalistas y no solo unos pocos dentro del universo denunciado por las organizaciones;

d) Diseñar un plan a 10 años de superación de la impunidad, con recursos y metas concretas. La subunidad de la Fiscalía debería centrarse en los 12 departamentos y 25 sindicatos que concentran el 85% de los homicidios cometidos contra sindicalistas. Además se debería realizar las investigaciones con énfasis en los dirigentes sindicales asesinados desde 1986;

e) Realizar un trabajo de investigación especial en los casos de la violencia ejercida por los paramilitares contra el sindicalismo;

f) Construir un nuevo enfoque y estrategia de investigación que produzca resultados cuantitativos y cualitativos; este enfoque y estrategia debe partir de analizar el contexto en el que se dieron las violaciones (violencia sociopolítica, violencia antisindical, violencia contra de defensoras y defensores de derechos humanos); realizar a profundidad el análisis sobre los móviles de los crímenes; identificar los determinadores (agentes estatales, empresarios, grupos armados), y realizar una investigación fehaciente de los hechos producidos, incluidas todas violaciones cometidas contra las víctimas.

g) Fortalecer la Unidad de la Fiscalía y los Jueces dedicados a investigar y juzgar los hechos de violencia contra sindicalistas; se requiere también de procesos de información y formación de los Fiscales y Jueces, en temas de historia y lógica de la violencia antisindical en Colombia, estándares internacionales para la superación de la impunidad y enfoques y estrategias para la investigación de crímenes sistémicos.

h) Crear, en la Sub-Unidad de la Fiscalía, una división del trabajo de los Fiscales que obedezca a una combinación de criterios territoriales y por sindicato, para logar así una investigación más integral y efectiva;

i) Generar una interlocución eficiente entre los sindicatos y la Fiscalía para lograr superar la impunidad.

De manera complementaria, en cuanto a los mecanismos que pueden concertarse para concretar las medidas de esclarecimiento, verdad y construcción de memoria histórica, el movimiento sindical ha propuesto que se creen mecanismos institucionalizados de verdad como los contenidos en el Documento de los Principios de Chicago sobre Justicia en Post-Conflicto. En dicho

documento, además de tratar principios relativos a comisiones de la verdad generalizadas, se recomienda a los Estados que consideren otros mecanismos más acotados bien sea a unos hechos específicos, actores particulares, el rol de organizaciones profesionales en la violencia, o hechos históricos generales. Un mecanismo de este tipo relacionado con el esclarecimiento de la violencia antisindical podría ser una opción para el caso colombiano.En el mismo sentido, en materia de organizaciones de mujeres, es importante que se establezca una verdad judicial frente a los hechos acontecidos, y se emprendan procesos comunitarios y grupales de construcción de una verdad histórica, en donde intervengan de manera autónoma y protagónica las voces de las mujeres con el fin de establecer un reclamo recurrente entorno a establecer a “los verdaderos responsables” de las violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario.

Con el ánimo de preparar un contexto para la reconciliación nacional, se deberá propiciar el acceso real y efectivo a la justicia, sobre todo en aquellos delitos que han sido cometidos hacia las mujeres, y con especial atención en los delitos sexuales tipificados en el ordenamiento nacional y aquellos tipificados como crímenes de lesa humanidad y de guerra por el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional: violación, esclavitud sexual, prostitución forzada, embarazo forzado, esterilización forzada o cualquier otra forma de violencia sexual de gravedad comparable.El Estado deberá realizar peticiones públicas de perdón a las mujeres. Una de las afectaciones más graves que vivieron las mujeres en las comunidades fue el resquebrajamiento del tejido social, las redes de apoyo y la pérdida de la confianza en próximos y foráneos. En este sentido, se ha propuesto, por ejemplo, para reparar el cuerpo del dolor colectivo y comunitario del tejido social afectado por el conflicto, crear una �óveda de la Verdad que sea abierta en el futuro y que quede en manos de entidades no estatales (nacionales e internacionales) de probado reconocimiento público de honor y responsabilidad19.

19 Ibidem. Grupo de Trabajo Mujer y Género por la verdad, la justicia, la reparación y la reconciliación. Ibidem. Grupo de Trabajo Mujer y Género por la verdad, la justicia, la reparación y la reconciliación. 2008. Página 141.

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3. Recomendaciones para la construcción concertada de medidas de reparación colectiva para pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras

Los pueblos indígenas y las comunidades negras han sido víctimas permanentes, desproporcionadas y a gran escala de los efectos del conflicto armado en cuanto a su identidad cultural y étnico-territorial, es decir, en sus derechos colectivos étnicos, además de sus acuerdos de género. Como resultado de esa violencia, la identidad étnica de estos pueblos y comunidades se resquebrajó, y se generaron daños irreparables pues afectaron dimensiones simbólicas y religiosas. Esto puso en riesgo la pervivencia cultural y el patrimonio inmaterial y espiritual de la nación que ellas representan. Según la Corte Constitucional, “el conflicto armado colombiano amenaza con el exterminio cultural o físico a numerosos pueblos indígenas del país”20.Una situación similar ha encontrado la Corte respecto de la situación de las comunidades negras, sobre las cuales ha destacado que, además del desplazamiento forzado, las comunidades negras han sido víctimas de dos fenómenos menos visibles pero igualmente violatorios de sus derechos: el confinamiento y la resistencia21. El Tribunal Constitucional ha identificado una serie de factores comunes, que constituyen los focos principales de afectación del conflicto en los pueblos indígenas y las comunidades negras del país, los cuales ha agrupado en tres categorías

20 La Corte Constitucional ha encontrado que los principales focos de violación a los derechos de los La Corte Constitucional ha encontrado que los principales focos de violación a los derechos de los pueblos indígenas son los siguientes: 1. Incursiones y presencia de grupos armados ilegales en territorios indígenas, en ocasiones seguidas de una fuerte militarización del territorio por parte de la Fuerza Pública. 2. Confrontaciones armadas entre grupos armados ilegales, o entre éstos y la Fuerza Pública, en territorios indígenas, o cerca de éstos. 3. Ocupación de lugares sagrados por los grupos armados ilegales y por unidades de la Fuerza Pública. 4. Instalación de bases militares en territorios indígenas sin consulta previa. 5. Instalación de minas antipersonal en sus territorios. 5. Señalamientos. 6. Asesinato selectivo de líderes. 7. Amenazas, hostigamientos y persecuciones de individuos, familias y comunidades. 8. Confinamientos de familias y comunidades enteras, por las guerrillas, los grupos paramilitares, o por virtud de la presencia de minas antipersonal. 9. Controles sobre la movilidad de personas, alimentos, medicamentos, combustibles, bienes y servicios básicos y ayuda humanitaria de emergencia. 10. Irrespeto reiterado a las autoridades tradicionales indígenas por parte de los actores armados ilegales y, en ocasiones, por miembros de la fuerza pública. 11. Controles de comportamiento y de las pautas culturales propias por parte de los grupos armados ilegales. 12. Reclutamiento forzado de menores, jóvenes y miembros de la comunidad por actores armados irregulares. 13. Apropiación y hurto de bienes de subsistencia de las comunidades. 14. Prostitución forzada, violencia sexual y enamoramiento de mujeres y jóvenes indígenas como táctica bélica. Homicidio, amenaza y hostigamiento de maestros, promotores de salud y defensores de los derechos de los indígenas por los actores armados irregulares. 15. Ocupación temporal de escuelas, viviendas y edificios comunitarios por los actores armados ilegales y, en ocasiones, por miembros de la Fuerza Pública. 16. Utilización de las comunidades como escudos humanos durante los enfrentamientos, por parte de los actores armados ilegales. Cfr. Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Auto 004 de 2009. M.P.: Manuel José Cepeda.21Como lo documenta en detalle la Corte Constitucional en el Auto 005 de 2009, incluso cuando las comunidades no abandonan sus territorios, la presión de los actores que pretenden ocuparlos puede dejarlas atrapadas en ellos e impedirles circular dentro y fuera de él (confinamiento) o puede impulsarlas a organizarse colectivamente para decidir no abandonar sus territorios y oponerse a quienes buscan usurpar sus tierras (resistencia). Cfr. Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Auto 005 de 2009. M.P.: Manuel José Cepeda.

principales: (1) las confrontaciones que se desenvuelven en territorios étnicos entre los actores armados, sin involucrar activamente a las comunidades negras e indígenas y sus miembros, pero afectándolos en forma directa y manifiesta; (2) los procesos bélicos que involucran activamente a los pueblos indígenas y comunidades negras, y a sus miembros individuales, en el conflicto armado; y (3) los procesos territoriales y socioeconómicos conexos al conflicto armado interno que afectan sus territorios tradicionales y sus culturas.

Igualmente, desde la experiencia de la CNRR en los pilotos de reparación colectiva se ha evidenciado que con la llegada de los grupos armados al margen de la ley a territorios étnicos se consolidaron procesos de usurpación de tierras que venían ocurriendo tiempo atrás. Adicionalmente los pueblos indígenas y comunidades negras vieron sus culturas impactadas al punto de considerarse como un etnocidio. Esto puso en riesgo la pervivencia cultural y el patrimonio inmaterial y espiritual de la nación que ellas representan. En esta situación, las mujeres resultaron gravemente afectadas tal como lo reconoció la Corte Constitucional en los Autos 092 de 2008, 004 y 005 de 2009. En éstas decisiones, la Corte Constitucional se pronunció de manera contundente sobre los cuadros de discriminación social aguda de las mujeres indígenas y afrodescendientes dentro del conflicto armado y expresó que estas mujeres enfrentan un factor de discriminación adicional derivado de su pertenencia étnica, que en la práctica agrava las discriminaciones, riesgos e inequidades que soportan por sus condiciones de género y etnia.

Esta descripción coincide plenamente con los patrones de violación y los sujetos colectivos de reparación identificados por el PIRC. Por un lado, la intervención del conflicto armado ha impactado en los derechos colectivos propios de pueblos indígenas y comunidades negras como es el caso del derecho a la consulta previa, libre e informada (arts. 2, 40, 93, 94 y 330 C.P y Ley 70 de 1993), a la existencia (arts. 2, 7, 11, 12 y C.P. y Ley 70 de 1993), a la identidad cultural (arts. 2, 7 y 55T C.P.), a la integridad cultural y social (arts. 2, 7 y C.P. y Ley 70 de 1993) a la autonomía (arts. 2, 7 y Ley 70 de 1993),

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a la propiedad colectiva (arts. 58, 63 y 329 CP y Ley 70 de 1993), y el derecho de los pueblos indígenas a gozar de una jurisdicción especial (art. 246 C.P.).

Por otro lado, en los pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, los lazos entre los individuos suelen ser tan fuertes al interior de las comunidades o pueblos que por la violación de los derechos de uno o algunos de sus miembros, la comunidad en su conjunto sufre afectaciones, lo cual se acrecienta cuando se trata de una persona que juega un papel importante dentro de la comunidad. Así lo ha confirmado, por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos al reconocer que el asesinato del Gobernador Indígena Paez del pueblo Jambaló en 1998 significó “una desmembración y daño a la integridad de la colectividad, frustración ante la enorme confianza depositada en él para ayudarlos a realizar el buen vivir y sentimientos de pérdida ante los esfuerzos colectivos realizados para que, apoyado por su comunidad, pudiera actuar en desarrollo de su misión como persona especial”22.

Las acciones para la formulación, implementación y seguimiento de las medidas colectivas de reparación deben atender - además de los enfoques y principios generales del PIRC ya señalados - lo dispuesto en el convenio 169 de la OIT, así como los criterios y lineamientos definidos por instancias judiciales internacionales y nacionales en cuanto a las obligaciones estatales de protección de los derechos y garantías especiales de los que son titulares los pueblos étnicos y tribales. Asimismo, el PIRC debe desarrollar mecanismos diferenciados que garanticen la reparación de los derechos colectivos de los grupos étnicos. Además debe garantizar de manera plena el derecho de participación de los pueblos y comunidades sobre todas aquellas medidas susceptibles de afectarlos.

Con base en estos principios, en este capítulo se presentarán unas propuestas generales para orientar el diseño y la implementación de ejercicios de concertación de medidas de reparación colectiva con pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, divididas en cuatro acápites. En primer lugar, se presentarán recomendaciones sobre los principios generales que deberán orientar todas las acciones que se desarrollen en el Programa a través del Ministerio del Interior y que involucren a estos pueblos y comunidades. En segundo lugar, se presentarán recomendaciones para la construcción conjunta de tipologías de daño a los derechos colectivos de los pueblos y comunidades. En tercer lugar, se presentarán los estándares y requisitos que deberán orientar la garantía del derecho fundamental a la consulta previa dentro de las acciones del PIRC. Finalmente, se harán propuestas sobre pautas metodológicas para el adelantamiento de las consultas y la concertación e implementación de las medidas de reparación.

22 Corte IDH. Caso Escué Zapata Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de julio de 2007. Serie C No. 165. Párr. 124.

A. Principios generales para la reparación colectiva a pueblos y comunidades

Los procesos de restitución de derechos deberán estar orientados a la recuperación, fortalecimiento y reestructuración de la autonomía ejercida por las autoridades y organizaciones étnico-territoriales, el restablecimiento del equilibrio y armonía mediante prácticas colectivas, familiares e individuales con médicos tradicionales, así como la indemnización de daños culturales, espirituales, morales y materiales causados a los pueblos, comunidades, familias e individuos. Igualmente, para casos de pueblos indígenas se propenderá por la restauración de la vigencia de simultánea y armónica de los tres sistemas normativos (legislación general de la república, legislación especial indígena y derecho propio). En ese sentido, las acciones desarrolladas en virtud del Programa deberán tener en cuenta los siguientes principios:

En cuanto a los propósitos y alcance de la reparación:

a) Las medidas del Programa deberán considerar la afectación integral a los derechos de los sujetos colectivos étnicos, que legitiman su reparación;

b) Las reparaciones colectivas deben partir del principio de continuidad histórica23, es decir, deben considerar las injusticias históricas sufridas a raíz de los procesos de colonización, esclavitud y su correlato en discriminación racial y étnica, así como el impacto persistente de tales injusticias; asimismo, las medidas del Programa deben mirar hacia el futuro, de manera que se puedan superar efectivamente estas injusticias históricas, resarcir los daños ocurridos y garantizar la

23 Asociación de Afrocolombianos Desplazados, AFRODES; Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas, CNOA; Movimiento Nacional Cimarrón; CEUNA, Kambiri, Centro de Pastoral Afrocolombiana y Proceso de Comunidades Negras, PCN. Temas y principios para la reparación integral a población afrocolombiana víctima de graves violaciones a los derechos humanos. Bogotá. Mayo de 2011.

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pervivencia de las comunidades y pueblos a través de los planes de vida y planes de etnodesarrollo;

c) Las medidas de reparación colectiva deberán apuntar a remover las causas estructurales de racismo, discriminación racial y étnica, exclusión y marginación socioeconómica;

d) Las acciones del Programa deberán re-significar el concepto de reparación colectiva a partir de concepciones culturales propias de las comunidades y pueblos, como aquellas relacionadas con el “Restablecimiento del equilibrio y la armonía”, pues éstas apuntan a medidas más integrales, colectivas y con la finalidad de vivir en armonía y equilibrio o de acuerdo con el plan de vida y el plan de etnodesarrollo;

e) Las medidas de reparación a comunidades negras no podrán ir en detrimento de las garantías y derechos diferenciales estipulados en la ley 70 de 1993 y, por el contrario, deberán buscar fortalecer su implementación; los mecanismos proveídos por el Estado deben tener en consideración la gestión e implementación de formas de multiculturalismo e interculturalidad desde la diferencia cultural, en que se aborden las costumbres, tradiciones y formas de organización propias de los pueblos Afrocolombianos, así como los impactos desproporcionados y diferenciales del racismo y la violencia en estos;

f) Las acciones del Programa deberán considerar la dimensión colectiva tanto de la violación como de la reparación; las medidas de reparación deben tender a restaurar el proceso histórico social conocido como etnicidad;

g) Atendiendo a las necesidades de pueblos y comunidades, las medidas deberán articularse para que respondan a las particularidades geográficas, subregionales, socioeconómicas, y diferenciales de cada comunidad afectada, en una región específica, respondiendo a determinadas dinámicas sociales, costumbres y redes culturales;

h) Dentro de los criterios de priorización de la ejecución de la política, el Estado deberá privilegiar la aplicación de los planes, proyectos y programas de reparación étnico- colectiva, para enfrentar la desventaja histórica de las comunidades y pueblos, la cual ha sido empeorada por los factores combinados de violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH y sus impactos en los sujetos colectivos;

i) Al definir el universo de víctimas colectivas, así como los proyectos y programas específicos de atención, reparación y restitución para grupos étnicos, debe tomarse en cuenta la naturaleza colectiva de sujetos de derechos que poseen las comunidades negras; además de los lazos de la familia extensa, deberán incluirse los vínculos étnico-comunitarios que unen al pueblo afrocolombiano, en especial de comunidades rurales, referidos a la propiedad colectiva del territorio24.

24 Asociación de Afrocolombianos Desplazados, AFRODES; Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas, CNOA; Movimiento Nacional Cimarrón; CEUNA, Kambiri, Centro de Pastoral Afrocolombiana y Proceso de Comunidades Negras, PCN. Temas y principios para la reparación

En cuanto al respeto por la autonomía e integridad de los pueblos y comunidades:

a) Cada proceso de restitución de derechos deberá ser diseñado y concertado de forma específica, particular y autónoma.

b) No podrá haber un mismo modelo o forma de reparación para todos los pueblos o comunidades; la manera de reparar dependerá de los daños causados, de las necesidades de cada pueblo o comunidad en el presente, y de las medidas que identifique para garantizar hacia el futuro su plan de vida y plan de etnodesarrollo. Cada pueblo indígena y comunidad negra deberá definir en qué casos puede haber reparaciones individuales y cómo deben ser las colectivas.

c) La definición del contenido de las medidas de reparación colectiva deberá implicar la construcción de los conceptos de víctimas, tipos de daños y tipos de reparaciones desde las cosmovisiones, saberes y culturas políticas indígenas y negras. Los procesos de reparación deberán partir de un análisis de las violaciones desde la perspectiva del grupo étnico y tribal afectado;

d) Todas las medidas del Programa deberán basarse en el respeto por la identidad cultural del grupo étnico como colectividad y orientarse a las necesidades del grupo, tal como ellas las defina el mismo grupo25;

e) Las reclamaciones de derechos colectivos deberán hacerse de manera colectiva, por medio de las autoridades legítimas de los pueblos y

integral a población afrocolombiana víctima de graves violaciones a los derechos humanos. Bogotá. Mayo de 2011.25 En desarrollo de este postulado, las comunidades afrodescedientes han señalado que “los En desarrollo de este postulado, las comunidades afrodescedientes han señalado que “los mecanismos proveídos por el Estado deben tener en consideración la gestión e implementación de formas de multiculturalismo e interculturalidad desde la diferencia cultural, en que se aborden las costumbres, tradiciones y formas de organización propias de los pueblos Afrocolombianos, así como los impactos desproporcionados y diferenciales del racismo y la violencia en estos”. Asociación de Afrocolombianos Desplazados, AFRODES; Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas, CNOA; Movimiento Nacional Cimarrón; CEUNA, Kambiri, Centro de Pastoral Afrocolombiana y Proceso de Comunidades Negras, PCN. Temas y principios para la reparación integral a población afrocolombiana víctima de graves violaciones a los derechos humanos. Bogotá. Mayo de 2011

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comunidades, sin perjuicio de que tengan o no personería jurídica (salvo que de acuerdo con sus procedimientos internos se decida formular solicitudes individuales)26;

f) Las reparaciones deberán enmarcarse dentro del derecho consuetudinario y los valores, usos y costumbres de las comunidades y pueblos, teniendo en cuenta sus estructuras familiares, la relación con los muertos y otras manifestaciones culturales según los usos y costumbres.

En cuanto a la consulta previa y la participación en la reparación colectiva:

a) Las medidas de reparación deberán ser consultadas – dando cumplimiento a todas las fases del mismo – con quienes cultural o institucionalmente representan los grupos étnicos afectados que, a su vez, deben tener algún nivel de control y seguimiento sobre la implementación de las medidas de reparación;

b) El reconocimiento de las medidas de reparación no debe supeditarse a la existencia de documentos públicos que acrediten la personalidad jurídica de las comunidades o pueblos;

c) Las autoridades competentes deberán garantizar que para tales efectos, las comunidades y autoridades tradicionales de los resguardos indígenas y consejos comunitarios accedan a información de buena fe y de manera, clara, oportuna, veraz y traducida en sus lenguas que les permita participar activamente en todos los momentos de la reparación colectiva;

d) Los procesos de consulta deberán respetar las formas organizativas y las autoridades tradicionales de los pueblos y comunidades;

e) Los procesos de consulta deberán abordarse de manera constructiva. Las personas encargadas dentro de las instituciones estatales deberán mostrar receptividad y disposición permanente para escuchar, comprender, acoger y reflejar en las medidas colectivas los conceptos, el derecho propio y las interpretaciones de reparación colectiva de las comunidades y pueblos;

f) Las consultas deberán garantizar la participación permanente y representativa de los niños y niñas, jóvenes, mujeres, personas mayores y personas en situación de discapacidad, que por sus condiciones de vulnerabilidad han sido afectadas de manera diferencial por el conflicto armado;

g) Las autoridades estatales deberán conocer el proceso de elección de los y las representantes de las comunidades y pueblos, quiénes son sus miembros y los individuos que se encuentran facultados para elegir a los representantes. Es pertinente la elaboración de un censo

26 PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Primero las víctimas. Criterios de reparación integral víctimas individuales y grupos étnicos. Con el apoyo de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional, 2007. Págs. 227 y 228.

que determine adecuadamente quiénes han sido las personas que históricamente han conformado el pueblo o la comunidad étnica, para lo cual se deberá tomar en consideración los conocimientos propios de los líderes y lideresas históricas, los sabedores y sabedoras, los y las mayores y las autoridades tradicionales27.

h) Todo proceso de consulta previa deberá guiarse mediante acciones que eviten generar nuevos daños a los pueblos y comunidades;

i) Todo proceso de consulta previa deberá reconocer por parte de la institucionalidad estatal la dignidad de pueblos y comunidades como una forma simbólica de reparación;

j) Todo proceso de consulta previa deberá prever la aparición de efectos perversos indeseados;

k) Los agentes externos a los pueblos y comunidades deberán estar formados en el enfoque diferencial étnico cultural, de género y de derechos, así como poseer un conocimiento mínimo previo de estos pueblos y comunidades;

l) Los equipos técnicos que implementarán las fases de la consulta previa deberán garantizar la presencia de traductores de lenguas nativas y criollas.

En cuanto al vínculo especial de las comunidades negras y pueblos indígenas con los territorios ancestrales:

a) La protección de los derechos fundamentales de los pueblos étnicos entre los cuales se encuentran a la existencia, a la integridad étnica y cultural, a la autonomía y al disfrute de los recursos naturales, son considerados necesarios para la efectiva materialización de los derechos colectivos así como a la propiedad y posesión colectivas de los territorios.

b) El territorio para pueblos indígenas y comunidades negras es la base y fundamento de su identidad cultural siendo el espacio donde ocurre

27 Cfr. Corte Constitucional, Auto 222 de 2009, Sala Especial de Seguimiento a la sentencia T-025 de 2004. MP. Luis Ernesto Vargas.

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145su devenir histórico. Razón por la cual, la reparación colectiva deben hacerse en relación con el territorio y en el territorio, éste se constituye en el elemento vertebral de la reparación. La restitución del goce efectivo del derecho al territorio, se constituye en la base fundamental de otras medidas de reparación.

c) Los territorios ancestrales poseen características especiales como su singularidad, complejidad, fragilidad y riqueza étnica y ecológica, las cuales deben ser objeto de restitución integral, ambiental y cultural, es así como se debe restaurar los impactos ocasionados por los despojos y la explotación abusiva de los mismos;

d) La restitución de los territorios se dará con independencia de que sobre los mismos exista o no título de reconocimiento al momento de perpetrarse los hechos que obligaron a las comunidades a separarse de los mismos;

e) El programa coordinará, con las medidas de política pertinentes, el diseño de mecanismos para asegurar los usos de la tierra y la protección de los recursos naturales, y proporcionará garantías para la protección y la participación de las comunidades y pueblos frente a la explotación de recursos naturales no renovables.

f) Las medidas de retorno, restablecimiento y restitución de derechos tendrán en cuenta que para los grupos étnicos, la restitución del territorio implica no sólo la entrega de un espacio físico y la garantía de condiciones económicas que hagan viable la restitución, sino que además se refiere a un restablecimiento de la armonía y el equilibrio espiritual, social y ambiental con la naturaleza y con la comunidad en un contexto de garantías de no repetición.

Recomendaciones para la construcción de una tipología de daños a los derechos colectivos de los pueblos y comunidades

Como ya fue señalado, la definición de los daños que deben ser reparados debe surgir de los mismos pueblos y comunidades a partir de sus cosmovisiones y necesidades, pues solo ellos conocen las consecuencias de los daños en su vida social, cultural, política, económica y espiritual. La identificación de daños deberá partir del análisis de las afectaciones que sufrió cada grupo étnico de manera particular, en tanto sujetos colectivos; así como un análisis de daños a los derechos colectivos reconocidos constitucionalmente para pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. Para ello, es necesario que los pueblos y comunidades tengan espacios y tiempos suficientes de reflexión interna para analizar los daños, quiénes son las víctimas y los responsables; cómo el pueblo o comunidad se vio afectado y cuáles son las mejores maneras de reparar o de restaurar el equilibrio y la armonía. En esa identificación, se deberá tener en cuenta los patrones generales de violación detectados a partir de otros ejercicios, en los que se incluyen los siguientes:

a) Pérdida o amenaza a la vida individual y a la integridad física, en donde se debe tener en cuenta la función o el papel de la persona afectada dentro de la colectividad, especialmente para el caso de líderes, lideresas y autoridades tradicionales;

b) Pérdidas al disfrute del territorio como ámbito de vida cultural, social, económico, político y espiritual por hechos como el despojo territorial, la ocupación de viviendas, la prohibición de prácticas tradicionales comunitarias, desaparición intencionada de sabedores y sabedoras, la siembra de minas antipersonal, las restricciones a la libre movilización, las confrontaciones armadas en el territorio, la generación de desplazamiento forzado intra y extra territorial y el confinamiento, etc;

c) Pérdidas del disfrute del territorio como ámbito de vida cultural, social, económico, político y espiritual ocasionadas por actores no armados a través de proyectos de infraestructura o de extracción de recursos naturales sin que se haya respetado plenamente el derecho a la consulta previa y al consentimiento libre previo e informado cuando sea un proyecto a gran escala con impactos profundos en la vida del pueblo indígena y la comunidad negra;

d) Impactos psicosociales individuales y comunitarios por los hechos de violencia, como los que producen tristeza, angustia, abandono, impotencia, desconfianza, desesperanza y rabia en las comunidades y pueblos;

e) Daños espirituales causados, entre otras razones, por las afectaciones a los derechos territoriales y culturales, en donde se interrumpe la relación colectiva y espiritual con el territorio, cuando se profanan sitios sagrados, se pierden líderes o lideresas espirituales o se prohíben las prácticas tradicionales ligadas a la muerte y al morir;

f) Daños a la integridad cultural de comunidades y pueblos, particularmente cuando las violaciones a los derechos colectivos producen la dispersión de los integrantes de los pueblos y comunidades, el cambio súbito de sus usos y costumbres, el rompimiento de la continuidad cultural entre las distintas generaciones, o cuando la presencia permanente y no autorizada de personas foráneas en territorios étnicos amenazan las costumbres, tradiciones y las formas de uso, manejo y control del territorio;

g) Afectaciones a la integridad cultural que impacten directa o indirectamente en la pérdida o debilitamiento de la memoria histórica y cultural del poblamiento que dio origen al pueblo o comunidad; que impacten sus lenguas, costumbres, medicinas tradicionales y saberes autóctonos y medioambientales. Para las mujeres negras e indígenas implicó un resquebrajamiento en su papel social de transmisoras de la cultura viva y como orientadoras autorizadas en funciones de consejería dentro de la comunidad y pueblo;

h) Daños a la integridad social de las comunidades y pueblos, traducidos

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147en afectaciones al disfrute de otros derechos conexos como la salud, la educación, la vivienda, la alimentación, al medio ambiente sano, o a las prácticas tradicionales de producción28;

i) Daños a la integridad política u organizativa de los pueblos y comunidades, las cuales llevan usualmente al debilitamiento o a la división de los pueblos y comunidades, sus autoridades y organizaciones emblemáticas, a la pérdida de confianza entre miembros del colectivo y a la creación de un clima hostil al interior de las comunidades y pueblos. Para las mujeres indígenas y negras, esto implicó resquebrajamiento a proyectos organizativos y políticos diferenciados que las expuso a riesgos de género y a factores de vulnerabilidad específicos como bien lo explicitó la Corte Constitucional en el Auto 092 de 2009;

j) Daños a los planes de vida de los pueblos indígenas y los planes de etnodesarrollo de las comunidades negras que aumentan o producen el riesgo de exterminio físico y cultural, o la fragilidad demográfica de los pueblos y comunidades.

C. Estándares y requisitos para la garantía del derecho fundamental a la consulta previa a los grupos étnicos

En la aplicación del Programa será obligatorio garantizar, para todos los eventos en que se encuentren involucrados pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, el cumplimiento del derecho fundamental a la consulta previa libre e informada con las autoridades étnicas correspondientes en los términos y con los requisitos establecidos por la jurisprudencia nacional e internacional. Para la formulación e implementación del PIRC es fundamental tener en cuenta que el Convenio 169 de la OIT menciona específicamente que los pueblos indígenas y tribales deberán ser tenidos en cuenta en la formulación, aplicación y evaluación de planes y programas nacionales y locales de desarrollo (arts. 6 y 7). En consecuencia, la institucionalidad estatal que promueva la inclusión de compromisos asociados a la reparación colectiva en los planes municipales, departamentales y nacionales de desarrollo deberá garantizar que se respete este derecho fundamental.

Asimismo, para la implementación de las medidas de reparación colectiva que afecten a pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras se tendrán en cuenta las características y requisitos de la consulta relevados por los propios y sus organizaciones, entre los que se encuentran:

28 El artículo 2 literal 7 de la Ley 70 de 1993 señala como Prácticas tradicionales de producción El artículo 2 literal 7 de la Ley 70 de 1993 señala como Prácticas tradicionales de producción “las actividades y técnicas agrícolas, mineras, de extracción forestal, pecuniarias, de caza, pesca y recolección de productos naturales en general, que han utilizado consuetudinariamente las comunidades negras para garantizar la conservación de la vida y el desarrollo sostenible”.

a) Las situaciones en las que debe realizarse la consulta previa: será obligatoria siempre que se prevean cualquier tipo de medidas, incluyendo legislativas, administrativas, susceptibles de afectar directamente a los pueblos y comunidades.

b) Los participantes de pueblos indígenas y comunidades negras: se realizará con las instituciones, autoridades y organizaciones representativas de los pueblos y comunidades. Por consiguiente, antes de iniciar las consultas, se debe identificar y verificar que las autoridades/organizaciones/instituciones con las que se tienen previsto tratar cumplan con estos requisitos.

c) Oportunidad: el momento de llevarla a cabo es cuando se prevean las medidas, es decir, previamente a su adopción y ejecución.

d) Finalidad y buena fe: la consulta deberá estar motivada por el ánimo y la intención de llegar a un acuerdo y lograr el consentimiento libre, previo e informado. Por eso es inadmisible cualquier inducción a error, o ejercicios de presión o violencia durante el proceso de consulta previa.

e) Información adecuada y oportuna: la información entregada a los pueblos y comunidades debe ser clara, transparente, completa, oportuna y traducida en varias lenguas. Debe procurarse permanentemente cerrar cualquier brecha en cuanto a conocimientos entre las partes que participen en el proceso de consulta previa.

f) Respeto por el derecho consuetudinario, los valores, y leyes propias de cada pueblo indígena y comunidad negra: la metodología y el procedimiento de consulta deben respetar las culturas de los pueblos y comunidades consultados. Entre otros, deben tenerse en cuenta los tiempos internos de deliberación, la necesidad de traducción, de espacios mixtos y autónomos. Solo así se logrará crear una relación de confianza entre las partes de la consulta previa que permitirán un diálogo intercultural honesto29.

En el mismo sentido, deberán tenerse como pautas para la fijación de los temas de consulta, aquellas ya identificadas por las organizaciones étnicas dentro de sus reivindicaciones autónomas. Entre éstas se pueden citar los siguientes temas que deberán ser parte de las cuestiones consultadas:

a) El concepto de reparación (individual y colectivo), en donde se deberá profundizar en los impactos de violaciones de derechos colectivos, derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario, los tipos de reparación más pertinentes, su carácter colectivo, las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición;

29 Adaptado del documento de la Mesa Permanente de Concertación – ONIC. Propuesta Adaptado del documento de la Mesa Permanente de Concertación – ONIC. Propuesta Metodológica para la realización de la consulta previa. “Decreto Ley de los derechos, garantías y restitución de tierras y territorios de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas”. Abril de 2011.

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b) El concepto de víctima;c) Las modalidades propias de desplazamiento y confinamiento de

pueblos y comunidades; d) El alcance y significado de la verdad y la justicia para los pueblos y

comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras;

e) La relación de los anteriores conceptos con las circunstancias y riesgos actuales sobre los derechos colectivos de los pueblos y comunidades, entre ellos, factores como los conflictos territoriales, la extracción abusiva de recursos naturales y de la biodiversidad, la presencia de megaproyectos industriales, agroindustriales, madereros, de infraestructura a gran escala y las condiciones socioeconómicas adversas en las que se encuentran, entre otros30.

Aun cuando la consulta de las medidas de reparación debe hacerse en un procedimiento específico, individual y autónomo con cada pueblo y comunidad, estas consultas deberán coordinarse y articularse con otras iniciativas y obligaciones del Estado objeto de consulta previa. Ello con el propósito de garantizar que ninguno de estos procedimientos será utilizado para menoscabar derechos y procesos ya reconocidos en otros, o para retrotraer o posponer acuerdos y compromisos ya alcanzados a partir de los siguientes escenarios de concertación:

a) Los programas y planes establecidos a través del Auto 004 de 2009 de la Corte Constitucional, entre los que se encuentran: (i) el Programa de garantía de los derechos de los pueblos indígenas afectados por el desplazamiento; (ii) los planes de salvaguarda étnica ante el conflicto armado y el desplazamiento forzado para pueblos indígenas; y (iii) los planes de vida de los pueblos indígenas;

b) Los programas, planes y estrategias ordenadas por la Corte Constitucional a través del Auto 005 de 2009, en donde se incluyen: (i) el plan de protección y atención para las comunidades negras más afectadas por el desplazamiento, el confinamiento y la resistencia, (ii) el plan de caracterización de los territorios colectivos y ancestrales habitados mayoritariamente por la población afrocolombiana; (iii) la ruta étnica de protección de territorios étnicos; (iv) la estrategia para la garantía de los derechos de la población afrocolombiana confinada; y (v) el plan integral de prevención, protección y atención a la población afro colombiana;

c) El Decreto Ley de los derechos, garantías y restitución de tierras y territorios de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras;

30 Adaptado del documento de la Mesa Permanente de Concertación – ONIC. Propuesta Adaptado del documento de la Mesa Permanente de Concertación – ONIC. Propuesta Metodológica para la realización de la consulta previa. “Decreto Ley de los derechos, garantías y restitución de tierras y territorios de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas”. Abril de 2011.

d) Las medidas sobre restitución de tierras del Programa de Restitución de Bienes, las de uso y aprovechamiento de suelos y recursos naturales, las modificaciones a la 160 de 1994 y demás medidas de desarrollo rural y explotación forestal;

e) Las demás iniciativas y compromisos del Estado con las comunidades y pueblos que sean pertinentes.

D. Recomendaciones metodológicas y pautas para la realización de los ejercicios de consulta previa de las medidas de reparación colectiva

Como han señalado los pueblos indígenas y tribales, para que la consulta sea llevada a cabo de manera respetuosa de la cultura y circunstancias propias de cada pueblo o comunidad, así como de los sentimientos de las víctimas, es necesario establecer, para cada caso concreto, una ruta metodológica de consulta31. Esta ruta deberá ser aplicada en cada uno de los encuentros locales de acuerdo con las características culturales y sociales propias de cada pueblo o comunidad consultada. En el diseño de estas rutas deberán definirse, cuando sea del caso, las cuestiones prácticas para la consulta como la necesidad de traductores, si el apoyo psicosocial será intercultural brindado por las autoridades tradicionales u occidentales, y sobre cuáles serán las

31 Mesa Permanente de Concertación – ONIC. Propuesta Metodológica para la realización de la Mesa Permanente de Concertación – ONIC. Propuesta Metodológica para la realización de la consulta previa. “Decreto Ley de los derechos, garantías y restitución de tierras y territorios de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas”. Abril de 2011.

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151estrategias para trasmitir y discutir los contenidos de mayor relevancia e importancia. Además, las rutas metodológicas deberían definir con claridad aspectos tales como:

a) Los participantes de la consulta: Los pueblos indígenas han sugerido que es fundamental que en las consultas participen no solo los pueblos indígenas, a través de sus autoridades e instituciones y organizaciones representativas y el gobierno, sino también los organismos de control, acompañantes y observadores externos. Para ello es necesario (i) realizar las consultas con autoridades y organizaciones institucionales genuinamente representativas, que estén habilitadas para tomar decisiones o hablar en nombre de los pueblos y comunidades interesadas; (ii) establecer una instancia coordinadora desde el Gobierno de todos los procesos de consulta previa, que fomente la armonización entre las distintas entidades en vez de la fragmentación del proceso y los temas, y que evite que se interrumpan las actividades a pesar de eventuales cambios institucionales; (iii) que se designen garantes, observadores y acompañantes del proceso, en los que se pueden incluir los organismos de control y organismos locales e internacionales; (iv) que exista un acompañamiento permanente de las organizaciones indígenas para informar, asesorar, recoger insumos, hacer propuestas y velar porque la consulta previa se cumpla de acuerdo con los estándares internacionales y nacionales; y (v) se puedan conformar equipos de trabajo indígenas y negros que cuenten con miembros de organizaciones y personas expertas seleccionados conjuntamente por las organizaciones indígenas y negras de los espacios legítimos de coordinación.

b) Los lugares en los que se deberá desarrollar la consulta: los lugares en donde se realizarán las consultas deberán ser definidos en las rutas metodológicas. Para su definición debe tenerse en cuenta que el territorio es para los pueblos y comunidades un elemento central de la reparación, lo cual implica que las consultas se hagan en los territorios. Particularmente, los pueblos indígenas han sugerido que se evalúe la posibilidad de llevar a cabo las consultas zonas dentro de los territorios en donde: (i) se hayan presentado han ocurrido graves violaciones de derechos humanos; (ii) lugares en los cuales el gobierno no haya cumplido acuerdos previos sobre graves situaciones de violación de derechos humanos; (iii) lugares donde se prevea que hacia el futuro pueden presentarse grandes impactos y violaciones de derechos (zonas de riesgo por presiones territoriales alrededor de proyectos de desarrollo o presencia de conflicto armado); (iv) sitios de fragilidad demográfica como aquellos donde se encuentran pueblos en riesgo de extinción por contar con menos de 100 habitantes; y (v)

zonas de fronteras donde pueden presentarse casos de desplazados indígenas a los que no se les reconoce el estatus de refugiados32.

c) Los tiempos en los que se llevará a cabo la consulta: Como ya fue señalado, los pueblos y comunidades deben tener espacios suficientes de reflexión interna para analizar todas las cuestiones relativas a los temas, métodos y procedimientos de consulta y, por tanto, deben respetarse sus tiempos de deliberación y decisión. Cada ruta metodológica deberá entonces, con base en las costumbres y formas propias de cada comunidad o pueblo establecer cronogramas de ejecución que permitan avanzar en el proceso, a partir del respeto por los tiempos propios.

d) La forma en la que se hará seguimiento y monitoreo a los avances de la consulta y al cumplimiento de las obligaciones en la consulta: cada una de las rutas metodológicas de consulta deberá establecer las formas en las cuales se hará seguimiento a los compromisos asumidos en el proceso de consulta. En este seguimiento es crucial que se involucren los organismos de control, los acompañantes y observadores externos de los procesos.

4. Componentes complementarios para la implementación del PIRC

A. Mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluación del Programa

El PIRC es un Programa reparador de la confianza entre los grupos, organizaciones y colectivos en el Estado, por lo tanto se requiere un sistema de evaluación y seguimiento que demuestre públicamente su efectividad y transparencia. Asimismo, para alcanzar el enfoque reparador del diseño institucional del PIRC se necesita un sistema de seguimiento y evaluación, posicionado técnicamente para producir en la totalidad de los actores que participan del mismo, los informes oportunos y completos y políticamente relevantes para que produzca decisiones oportunas para la implementación de los ajustes necesarios. El sistema de seguimiento y evaluación será exitoso en la medida en que el plan de reparación colectiva sea diseñado de manera concertada y su contenido genere los insumos necesarios para el seguimiento y la evaluación, como objetivos, acciones, metas, metodologías y cronogramas, presupuestos y responsables.

El Programa contará con un sistema de rendición de cuentas y discusión pública de resultados que dé transparencia a su ejecución y que permita identificar 32 Mesa Permanente de Concertación – ONIC. Propuesta Metodológica para la realización de la Mesa Permanente de Concertación – ONIC. Propuesta Metodológica para la realización de la consulta previa. “Decreto Ley de los derechos, garantías y restitución de tierras y territorios de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas”. Abril de 2011.

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los aciertos o desaciertos de sus estrategias, así como aplicar los correctivos institucionales necesarios para superarlos. Este proceso de seguimiento y evaluación será permanente y se realizará a través de instrumentos de medición cuantitativa y cualitativa dentro de los que se incluirán indicadores basados en derechos desde la perspectiva de goce efectivo de derechos.

Objetivos

- Crear categorías de medición e indicadores aplicados para dar cuenta del proceso de reparaciones colectivas, con instrumentos conceptuales específicos para detectar los distintos tipos de vulneraciones y su impacto en términos cuantitativos y cualitativos.

- Adoptar un sistema de rendición de cuentas que pueda involucrar a sujetos colectivos, organizaciones ciudadanas y de la sociedad civil, en la formulación, ejecución, control y evaluación del Programa Institucional de de Reparación Colectiva.

Descripción de las medidas

El presente componente responde a la necesidad de hacer un seguimiento y evaluación permanente y sistemática que permita confrontar los avances de la política con respecto a la línea de base que define el Programa y al desarrollo de los Planes de reparación Colectiva concertados con los sujetos beneficiarios del Programa. El Sistema de seguimiento y evaluación se entiende como una herramienta que permite no solo la captura de información institucional de los avances de la implementación del Programa, sino además como un eslabón del proceso de participación democrática de la gestión administrativa. El Programa adoptará un sistema de seguimiento a partir de varias herramientas, pero que deberá articularse al proceso de seguimiento con base en indicadores de derechos humanos definido por la Corte Constitucional, y el establecido para el seguimiento y monitoreo del Plan de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Las acciones del sistema de seguimiento y evaluación se dividirán en tres etapas: una etapa de construcción de los instrumentos de medición, una etapa de operativización y verificación de los mismos, y una etapa de difusión y rendición de cuentas.

a. Construcción participativa de los instrumentos de medición

El Programa iniciará un proceso participativo de construcción de los mecanismos cuantitativos y cualitativos de medición de progreso en su implementación. Estos mecanismos partirán de los mecanismos ya concertados a nivel nacional, especialmente a partir del sistema de seguimiento y de indicadores de goce efectivo de derechos. Ello sin perjuicio de la adopción de indicadores u otros instrumentos adicionales que sean necesarios durante el proceso de

implementación del Programa que atiendan específicamente a las dimensiones colectivas de los derechos y a la medición de los derechos colectivos específicos que pretende restablecer el Programa.

Indicadores base para el seguimiento

Mediante los Autos 109 y 233 de 2007 y 116 de 2008, la Corte Constitucional adoptó un conjunto de 174 indicadores obligatorios (38 indicadores de resultado, 60 indicadores complementaros y 76 asociados), considerados como suficientes, pertinentes y adecuados para medir el avance, estancamiento o retroceso en la superación del estado de cosas inconstitucional y en la garantía del goce efectivo de 20 derechos de la población desplazada. Si bien estos indicadores no tienen como propósito medir estrictamente la reparación, incluso la reparación colectiva, sino diversas medidas de ayuda, asistencia, reparación, verdad y justicia, constituyen un acumulado inicial para el establecimiento de una batería sobre el goce efectivo de derechos. Algunos indicadores que capturan dimensiones colectivas a pesar de no haber sido diseñados expresamente para ser aplicados a sujetos colectivos, pero que podrían adaptarse para objeto del seguimiento de la política de reparación colectiva son los siguientes:

Derecho Indicador

Prevención y seguridad personal

- Los sujetos colectivos gozan de condiciones de seguridad que les permiten la reconstrucción de sus proyectos e identidades colectivas (GED)

- Personas registradas como desplazadas anualmente- Homicidios anuales en zonas con recomendaciones emitidas por

el CIAT [o zonas priorizadas para la implementación del PIRC]- Eventos de desplazamiento mensuales en zonas con

recomendaciones emitidas por el CIAT [o zonas priorizadas para la implementación del PIRC]

- Víctimas mensuales de MAP en zonas de recomendaciones emitidas por el CIAT [o zonas priorizadas para la implementación del PIRC]

- Acciones de grupos armados ilegales en [zonas priorizadas para la implementación del PIRC] (emboscadas, toma de poblaciones, ataques a bienes civiles, ataques a infraestructura energética, ataques contra edificaciones gubernamentales

- Municipios con planes de contingencia/municipios identificados en riesgo [o municipios priorizados para la implementación del PIRC]

- Número de solicitudes de protección de derechos sobre predios y territorios abandonados en [zonas priorizadas para la implementación del PIRC]

- Declaratorias con informes de predios expedidos por los CTAIPD/Declaratorias de desplazamiento o de inminencia expedidas por los CTAIPD

- Miembros de sujetos colectivos beneficiarios de los programas de protección que han sufrido atentados contra su vida/personas beneficiarias de los programas de protección

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Retorno - Los miembros de sujetos colectivos que fueron víctimas de

desplazamiento retornan en condiciones de voluntariedad, dignidad y seguridad (GED)

- Comunidades retornadas que no registran nuevos eventos de desplazamiento/hogares acompañados en retorno

Participación - Los sujetos colectivos participan efectivamente en las decisiones

de la política de reparación colectiva y en la construcción de sus planes individuales de reparación colectiva (GED)

- Los sujetos colectivos gozan de escenarios adecuados para participar de manera efectiva en las decisiones de política pública sobre reparaciones

- Los sujetos colectivos cuentan con condiciones adecuadas para participar de manera efectiva en las decisiones de política pública sobre reparaciones

- Los sujetos colectivos cuentan con garantías para participar de manera efectiva en las decisiones de política pública sobre reparaciones

- Las sugerencias y observaciones de los sujetos frente a la política pública de reparaciones cuentan con una respuesta adecuada.

Complementariamente, la Corte Constitucional adoptó una serie de indicadores para reflejar el cumplimiento de la política con los enfoques diferenciales que deben implementarse para la atención de población específica. Dichos indicadores constituyen insumos muy importantes para la medición de la implementación de las medidas del Programa y, por ende, deberán ser valorados y tenidos en cuenta por el Sistema de seguimiento y evaluación.

b. Construcción de herramientas complementarias de medición y seguimiento

En la medida en que en la actualidad no existe una batería consolidad de indicadores que pretendan medir de manera completa las dimensiones de los objetivos de la política de reparación colectiva, se deberán diseñar indicadores complementarios bajo criterios generales de congruencia y eficacia. Los indicadores que se diseñen para tales efectos deberán: i) ser pertinentes, válidos y confiables; ii) ser simples, oportunos y pocos; iii) estar basados en información objetiva y en mecanismos consistentes de generación de datos; iv) ser susceptibles a la comparación temporal y espacial y ajustarse a las normas de estadísticas; v) pertinentes y prestarse al desglose por sexo, edad y grupos en situación de vulnerabilidad y/o exclusión.

Adicionalmente, el Programa Institucional de Reparación Colectiva procurará la construcción de metas indicativas que permitan cuantificar el éxito y la posibilidad de perfeccionamiento de sus procesos conforme a: i) el criterio de goce efectivo del derecho a la reparación colectiva; ii) el criterio diferenciador entre indicadores de resultado e indicadores de seguimiento, al igual que entre indicadores principales (de goce efectivo), complementarios y asociados; iii) la paulatina

universalización de las metodologías empleadas para atender a la población y los territorios focalizados y priorizados; iv) la existencia de indicadores de resultado con enfoque diferencial, principalmente respecto de las mujeres, niñas y niños, pueblos indígenas, comunidades afrocolombianas y las personas con discapacidad; v) la participación de los sujetos colectivos así como de la sociedad civil en el seguimiento; vii) la rendición pública de cuentas de manera específica ante las víctimas por parte de los responsables de la implementación de los diferentes componentes del Programa de; viii) el compromiso de las entidades territoriales en el goce efectivo del derecho a la reparación colectiva y al goce de los derechos asociados a la ciudadanía política.

A su vez, estos indicadores deberían ser complementados con señales de progreso cualitativas, que contribuyan a poner en contexto la información estadística y brinden elementos adicionales de análisis para la supervisión. Tanto los indicadores cuantitativos como las señales de progreso cualitativas deben ser elaborados considerando los diversos enfoques diferenciales definidos por el Programa.

En este sentido, se deben diseñar instrumentos de medición de la gestión y resultados de la política en general, que puedan servir para hacer una verificación global de sus desarrollos. Para ello, en primer lugar, es necesario que se verifique que todos los planes y medidas del Programa garanticen los requisitos de racionalidad de la política pública señalados por la Corte Constitucional.

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Elementos mínimos de racionalidad de la política pública

1. Especificidad individual del Programa.

2. Definición de metas puntuales a corto, mediano y largo plazo

3. Cronograma acelerado de implementación

4. Presupuesto suficiente y oportunamente disponible

5. Cobertura material suficiente

6. Garantías de continuidad hacia el futuro

7. Adopción e implementación de indicadores de resultado, basados en el criterio del goce efectivo de los derechos fundamentales

8. Diseño e implementación de mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional

9. Desarrollo e implementación de mecanismos de evaluación y seguimiento

10. Diseño e implementación de instrumentos de corrección oportuna

11. Diseño e implementación de mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de atención presentadas por la población desplazada.12. Diseño e implementación de mecanismos de divulgación periódica de información para la población desplazada.

13. Armonización con los demás elementos de la política pública e integración formal a la misma14. Apropiación nacional y autonomía15. Armonización con otros procesos y programas que se adelantan por el Gobierno Nacional o por otras autoridades

En segundo lugar, se deben diseñar indicadores que permitan medir el cumplimiento de estos requisitos. Una muestra de cómo podrían articularse estos indicadores se presenta en el siguiente cuadro33:

33 Adaptado de: Rodríguez César, �Cuándo cesa el Estado de cosas inconstitucional del desplazamiento�, En: Más allá del desplazamiento, Adaptado de: Rodríguez César, �Cuándo cesa el Estado de cosas inconstitucional del desplazamiento�, En: Más allá del desplazamiento, políticas, derechos y superación del desplazamiento forzado en Colombia. Uniandes. Bogotá. 2010; y Pérez, Luis Eduardo, El estado de cosas inconstitucional en la política de atención a la población desplazada: alcances de la declaratoria y criterios para valorar su superación. Bogotá. 2008.

Ámbito Indicador

Indicadores de proceso relacionados con la capacidad institucional de respuesta

1. Existencia de un plan de acción de la política de reparación colectiva

Diseño de la política

2. Definición clara de funciones y responsabilidades entre las diferentes entidades encargadas del PIRC a nivel local y nacional

3. Existencia de elementos de política requeridos para garantizar los derechos de la población: (i) plazos concretos; (ii) claridad sobre el tamaño del equipo humano requerido para ejecutar la política; y (iii) recursos administrativos para implementar la política.

4. Existencia de componentes transversales de la política nacional de Atención y reparación Integral a víctimas aplicados a la política de reparación colectiva: (i) regulación de la participación de los sujetos colectivos en el diseño y la ejecución de las medidas, planes y políticas, (ii) información oportuna y completa a los miembros de los sujetos colectivos acerca de sus derechos, la oferta institucional, los procedimientos y requisitos para acceder a ella, y las instituciones responsables de su prestación; (iii) desarrollo integral y concreto de las políticas encaminadas a que los demás estamentos de la sociedad se involucren de los procesos de reparación colectiva y de la formulación de los pactos locales; (iv) desarrollo integral de programas o proyectos encaminados a la preparación de funcionarios a fin de que estén informados acerca de sus funciones y responsabilidades, de las características de las violaciones colectivas y a colectivos, y de los componentes y enfoques del PIRC.

5. Flexibilidad de la regulación de políticas pertinentes para atender de manera oportuna y suficiente las demandas de cada uno de los grupos y comunidades beneficiarias de la política de reparación colectiva

6. Exigencia de enfoque diferencial en el diseño de las medidas, planes y componentes del Programa, en relación con: (i) mujeres; (ii) minorías étnicas; (iii) población LGBTI; (iv) niñas y niños; (v) personas con discapacidad; (vi) otros grupos vulnerables

7. Existencia y funcionamiento de programas especiales de las instituciones del Sistema Nacional de Atención y reparación Integral a Víctimas que hayan sido necesarios para la ejecución o complemento de los componentes del PIRC

8. Existencia y funcionamiento de programas especiales de entidades territoriales que hayan sido necesarios para la ejecución o complemento de los componentes del PIRC

9. Los trámites y procesos para el acceso de los programas y componentes no presentan demoras injustificadas

10. El acceso a los programas y planes se ajustan a las realidades de los distintos sujetos colectivos

Indicadores de proceso relacionados con la capacidad institucional de respuesta

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IÖNSeguimiento y

evaluación de la política

1. Existencia de sistemas de información actualizados y específicos para los requerimientos de la política de reparación colectiva y éstos, están unificados y pueden ser cruzados con los demás sistemas de información relevantes, como el sistema de información de víctimas individuales, los de tierras y de condiciones socioeconómicas de la población

2. Existencia de sistemas de evaluación de la política de reparación colectiva que permita detectar errores y obstáculos en su diseño e implementación y que permita una corrección oportuna y adecuada de dichas fallas

3. Existencia de un sistema de indicadores que permita valorar el impacto de los programas sociales implementados en las zonas seleccionadas para adelantar los ejercicios de reparación colectiva

4. Existencia de líneas de base sobre condiciones de vida y goce de derechos de los miembros de los sujetos colectivos beneficiarios de la política

Indicadores relacionados con la asignación o la ejecución presupuestal

1. Existencia de una estimación del presupuesto requerido para atender la magnitud de los sujetos colectivos vulnerados

2. El nivel absoluto de los montos asignados es suficiente para: (i) satisfacer la demanda de las comunidades y grupos identificados por el Programa; (ii) desarrollar y ejecutar efectivamente los componentes del Programa.

3. La ejecución presupuestal de los fondos para la reparación colectiva por parte de las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas y las entidades territoriales es eficiente

4. Existe un manejo ordenado y centralizado de la consecución y ejecución de los recursos provenientes de la comunidad internacional.

c. Operacionalidad de los instrumentos de medición y verificación

Una vez diseñados los mecanismos, será obligación de la Unidad Especializada de Atención y Reparación Integral a las Víctimas verificar empíricamente si dichos mecanismos responden a su propósito final: la evaluación del grado de avance de satisfacción de los derechos de la población objeto del Programa. Para ello es asimismo necesario evaluar si los instrumentos de medición miden el goce efectivo de los derechos en los distintos subprogramas y para los diferentes sujetos de especial protección constitucional, y si son aplicables, confiables y significativos.

Igualmente, de acuerdo con la naturaleza de los instrumentos se debe definir las responsabilidades y capacidades institucionales de las entidades encargadas de su aplicación, la Unidad Especializada se encargará de validar los resultados del ejercicio de aplicación, la periodicidad en la que se hará el monitoreo de la aplicación de los instrumentos y la definición de metas a corto y mediano plazo, y la forma en la que se implementaran los correctivos, cuando sea necesario.

d. Reporte periódico y ajustes a la ejecución de la política

El proceso permanente de seguimiento y evaluación propuesto en el PIRC basa en mecanismos de medición amplios y flexibles que permitan la incorporación de ajustes y variaciones que den cuenta de los diversos contextos locales y regionales, buscando adecuar metas, indicadores y señales de progreso cualitativas en un contexto participativo amplio y de rigurosa transparencia metodológica. Para hacer efectivo dicho propósito, el Programa debe contar con espacios de socialización y discusión pública de los resultados producidos a través de la verificación. Con ese fin, se deberán establecer canales periódicos de difusión y participación que incluyan informes periódicos bien sea de carácter general o sobre temas o regiones particulares, así como otros mecanismos que incentiven la participación ciudadana como las audiencias públicas y las veedurías ciudadanas al seguimiento del PIRC conforme a lo señalado en la línea correspondiente al estímulo a la Participación ciudadana, y a las competencias y roles institucionales que se reseñarán en la siguiente sección.

En concordancia con los roles establecidos en el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la construcción y aplicación de los mecanismos de medición estarán a cargo de la Unidad Especializada para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, mientras que el control y monitoreo general de la política estará a cargo de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo.

B. Información, divulgación y comunicaciones

La implementación de las medidas en un universo tan diverso y profuso de víctimas, tanto por sus características como por su ubicación geográfica, requiere de una estrategia organizada de información, comunicación y divulgación que facilite el acceso de las víctimas colectivas a los mecanismos del Programa. La divulgación también debe contribuir con el trato digno y diferencial que debe recibir cada uno de los miembros de los sujetos colectivos en el proceso de atención y con el reconocimiento de su rol en el proceso. Es por ello que el Programa debe crear canales para el ofrecimiento de información completa, objetiva, actualizada y exacta sobre los derechos y mecanismos para la reparación colectiva, a través del despliegue de una estrategia de publicidad y divulgación hacia las instituciones, las víctimas, sus organizaciones y la sociedad en general.

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Objetivos

- Establecer los mecanismos de información completa, pertinente y adecuada sobre los derechos y mecanismos a utilizar por parte de los sujetos colectivos que pueden participar del Programa;

- Brindar información sobre los procedimientos de restitución previa a la reclamación;

- Divulgar y posicionar el Programa de manera lúdica, didáctica e informativa en el ámbito nacional con miras a contribuir a la reparación integral de las víctimas colectivas;

- Establecer los mecanismos de información y sensibilización de la sociedad en su conjunto, acerca de los impactos de la violencia, y en particular sobre los derechos de los colectivos vulnerados.

Descripción de las medidas

Los sujetos colectivos titulares de las medidas de reparación colectiva que se desarrollan en el presente Programa tienen derecho a conocer la información sobre el proceso de reparación colectiva, de manera pronta, oportuna y previa al inicio de las medidas del Programa. Para ello se deben diseñar mecanismos y estrategias en las que se comuniquen y divulguen los procedimientos y rutas, de acuerdo a los componentes y líneas del Programa; los mecanismos para la participación, asesoría, representación legal y acompañamiento a los sujetos colectivos y los centros de atención y recepción de las instituciones con competencias para la implementación de las medidas.

Para la satisfacción de estas necesidades el Programa debe desarrollar una estrategia integrada de información, comunicación y divulgación que ejecute productos comunicacionales pedagógicos que difundan las

normas, los protocolos y las rutas de atención para la reparación colectiva y los protocolos, planes y medidas desarrolladas en el PIRC. Además, el Programa debe crear y difundir mensajes pertinentes, cortos y concisos para lograr el mayor impacto y claridad dentro de la población objetivo.

De esta manera, la estrategia de comunicación deberá partir del diseño y uso de herramientas como plegables, folletos, afiches; publicidad en prensa, radio y televisión a nivel nacional, regional y local, igualmente, trabajar con mecanismos alternativos, novedosos y pedagógicos como son las obras de teatro, títeres, marionetas, talleres con juegos de roles. El material bibliográfico que contenga las rutas, protocolos, procedimientos, deberá ser diagramado de manera didáctica y su contenido será información completa, pertinente y adecuada. Igualmente, el Programa debe poner en marcha una estrategia de comunicaciones dirigida a cuatro grupos sociales: (i) los sujetos colectivos y sus formas de organización social y comunitaria; (ii) instituciones que conforman el Sistema Nacional de atención y Reparación Integral a las Víctimas, incluyendo las entidades del orden territorial; (iii) la sociedad en general, (iv) medios de comunicación nacionales y regionales.

La divulgación incorporará las siguientes líneas de acción: (i) capacitación institucional y de sociedad civil; (ii) medios de comunicación; (iii) jornadas de divulgación, (iv) sensibilización a actores sociales con interés en el proceso de reparación colectiva; (v) jornadas de información y capacitación a las víctimas colectivas; (vi) estrategia de distribución de material en la institución; (vii) estrategia de divulgación con los medios de comunicación masiva; y (viii) mecanismo de monitoreo de la divulgación.

Asimismo, la divulgación del proceso dirigida al conjunto de la sociedad permite avanzar en las estrategias de reconocimiento a las víctimas y de reconciliación nacional. Los espacios en prensa, radio y televisión, así como los debates televisivos, radiales y en prensa escrita por los actores sociales e institucionales del proceso, bajo la coordinación de la Unidad especializada de Atención y reparación Integral a las Víctimas deberá permitir conducir el proceso de reparación colectiva a través de canales públicos.

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Foto. Archivo CNRR

INSTITUCIONALIDAD

La adecuada implementación de las medidas del Programa Institucional de Reparación Colectiva, así como el diseño, la ejecución y el monitoreo de los Planes de Reparación Colectiva que sean concertados con los sujetos colectivos respectivos, requieren de una institucionalidad pública destinada específicamente para el desarrollo de estas tareas de reparación, y al mismo tiempo, de la coordinación entre ésta y el resto de la institucionalidad nacional y territorial con competencias territoriales o sectoriales que tienen relación con los procesos de reconocimiento y garantía efectiva de derechos.

En este sentido, el Programa Institucional de Reparación Colectiva, entendido como un componente del Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, debe coordinar su ejecución con las demás medidas del Plan y, para garantizar eficiencia en la ejecución de la política, debe ser implementado primariamente a partir de la institucionalidad encargada de ejecutar dicho plan. En consecuencia, las instancias de planeación, diseño, ejecución, y seguimiento y monitoreo de la política integral de atención y reparaciones debe prever instancias específicas para el desarrollo de las medidas de reparación colectiva. Con este objetivo, se formulan las siguientes recomendaciones para articular en los niveles antes referidos, las instancias propias de la reparación colectiva.

El Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, como máximo órgano de dirección, coordinación y ejecución de la política pública en materia de asistencia, atención y reparación a las víctimas, estará encargado de que la política de reparación colectiva se integre de manera efectiva a la política general de reparaciones y cuente con los mecanismos, instrumentos, y recursos necesarios para su ejecución. Para tales efectos, al interior del Comité Ejecutivo se creará un Subcomité Técnico de Reparación Colectiva, como el máximo orientador de política en la materia y como ente de coordinación interinstitucional con el conjunto de entidades públicas gubernamentales y estatales, el cual además ejercerá los siguientes roles y funciones:

a) Establecer y aprobar los lineamientos generales y específicos del PIRC;

b) Definir las comunidades, grupos o asociaciones y pueblos que harán parte del universo del PIRC y la priorización para la gradualidad del mismo;

c) Diseñar un plan de acción conjunto con las diferentes entidades para la implementación de las recomendaciones a la ejecución de las políticas públicas en el universo escogido, las medidas colectivas a todo el universo y las reglamentaciones necesarias para que los órganos

ejecutores territoriales como gobernaciones y alcaldías cuenten con los mecanismos necesarios para la coordinación de la implementación;

d) Aprobar nuevas postulaciones previamente evaluadas por la unidad de reparación colectiva;

e) Gestionar las transferencias presupuestales para el financiamiento de los planes de reparación que se diseñen;

f) Presidir los actos de reconocimiento de inicio de los procesos en cada comunidad parte del universo;

g) Crear los comités de diseño y veeduría comunitaria para las regiones donde se va a priorizar el inicio de la implementación del Programa;

h) Diseñar un decreto ejecutivo que convoque de manera vinculante a las instituciones regionales a trabajar con las unidades de implementación de la reparación colectiva sustentado en las obligaciones nacionales con reglamento de funcionamiento;

i) Ordenar estudios de viabilidad y de inversión regional requerida para la complementariedad entre las medidas del Programa y otras acciones del Estado;

j) Verificar los requisitos de participación de las entidades del gobierno local y de las comunidades;

k) Verificar la sinergia de medidas de reparación con otras comunidades, grupos o asociaciones o pueblos en las regiones de incidencia del Programa;

l) Gestionar la creación de proyectos de inversión regional que permitan la viabilidad de la implementación de las medidas de reparación colectiva;

m) Recibir las propuestas de modificaciones normativas y reglamentarias que provengan de los ejercicios de diseño participativo de cada uno de los Planes de Reparación Colectiva y solicitar su estudio por parte de las entidades competentes para la modificación de tales marcos normativos.

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165La responsabilidad por la ejecución de los componentes del Programa, así como por la verificación de la implementación de las medidas de cada uno de los subcomponentes, estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a Víctimas. Al interior de esta Unidad se creará una Sub-dirección de Reparación Colectiva, la cual, entre otras funciones y competencias se encargará de:

a) Ratificar el Universo del PIRC de acuerdo a la triangulación de información y de cumplimiento de los objetivos de la reparación y las pautas de definición de los destinatarios;

b) Diseñar y poner en marcha la estrategia de difusión nacional del Programa;

c) Recibir las nuevas postulaciones de comunidades, grupos o asociaciones que lleguen por el mecanismo de demanda y evaluarlas según criterios para aprobación;

d) Dirigir el proceso de evaluación y aprobación del diseño de los planes de reparación colectiva de las comunidades;

e) Monitorear la ejecución de los planes de acuerdo a las metas establecidas;

f) Brindar asistencia técnica en el proceso de formulación de los planes, para incluir metas a corto, mediano y largo plazo;

g) Asegurar que en el proceso de planeación de medidas se encuentren presentes los órganos ejecutores de las gobernaciones y alcaldías respectivas;

h) Identificar sinergias entre otras comunidades seleccionadas en la región que ayuden a priorizar en el corto o mediano plazo la implementación de las medidas;

i) Establecer incentivos para las comunidades que en un tiempo corto logren presentar el plan de reparación a la instancia nacional con prelación en la implementación, tanto de los planes de reparación como en las medidas colectivas y de focalización de la oferta de la política social.

La Sub-unidad de Reparación Colectiva coordinará de manera ordenada, sistemática, coherente, eficiente y armónica las actuaciones de las entidades encargadas de la implementación de las medidas de reparación. En virtud de ello, la Sub-unidad ejercerá la coordinación territorio-nación para efectos de reparaciones colectivas, siguiendo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad establecidos en la Constitución Política, a partir de la estrategia y los protocolos que para tal efecto se definan por parte de la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. En la elaboración de esa estrategia se deberá tener en cuenta que para la ejecución del PIRC, la Sub-Unidad deberá:

a) Efectuar el acompañamiento técnico de las instancias del nivel departamental y local, para la formulación de los programas de

atención y reparación integral de víctimas;b) Prestar la asistencia técnica, administrativa y financiera para el

desarrollo del Programa;c) Realizar comunicaciones y proveer información oportuna a los entes

territoriales sobre los requerimientos y decisiones tomadas al interior del Sistema de Atención y Reparación Integral a Víctimas;

d) Proveer a las entidades territoriales la información que requieran para adecuar sus planes de atención y reparación a las víctimas y asignar eficientemente los recursos;

e) Establecer el sistema de monitoreo y seguimiento de las inversiones realizadas y la atención prestada para optimizar la atención;

f) Realizar una muestra periódica y sistemática representativa que permita medir las condiciones de la comunidades, grupos y hogares atendidos por los programas de atención y reparación integral en la encuesta de goce efectivo de derechos;

g) Considerar esquemas de atención flexibles, en armonía con las autoridades territoriales y las condiciones particulares y diferenciadas existentes en cada región;

h) Establecer esquemas de complementación de los esfuerzos seccionales y locales para atender las prioridades territoriales frente a las víctimas en los términos establecidos en la política de reparaciones y en el Programa de Reparación Colectiva;

i) Prestar asistencia técnica para el diseño de planes, proyectos y programas para maximizar las medidas de reparación colectiva, de acuerdo a lo dispuesto en el Programa y el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para lo cual contará con la participación de dichos entes territoriales.

Con base en estos principios de articulación, y en la naturaleza desconcentrada de la Unidad Administrativa especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la implementación territorial de las medidas y componentes del PIRC se efectuarán a partir de los espacios de coordinación diseñados por la Política Integral a Víctimas, entre los cuales se encuentran los Comités Territoriales de Justicia Transicional y los Centros Regionales de Atención y Reparación Integral a Víctimas que deberán crearse en las regiones y territorios en donde se implemente el Programa. Dentro de sus facultades de coordinar y gerenciar estos centros, la Unidad Administrativa especial tendrá en cuenta que se deben adelantar las siguientes acciones para el desarrollo de la reparación colectiva:

a) Establecer espacios comunales para la elección de los representantes de las comunidades, grupos o pueblos parte del Universo que apoyen el diseño de los planes de reparación;

b) Difundir los parámetros de diseño de los planes reparación;c) Vincular a los órganos ejecutores de las gobernaciones y alcaldías

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para ser parte del proceso de diseño que garantice el cumplimiento de metas y viabilidad de la implementación;

d) Apoyar el diseño de los planes de reparación con las comunidades según parámetros y lineamientos;

e) Asignar profesionales para la supervisión del diseño de los planes de reparación en los tiempos estipulados;

f) Brindar información periódica del avance del diseño de los planes y de su ejecución a los consejos de las comunidades y a la Sub-unidad de Reparación Colectiva;

g) Asignar un número de representantes de las comunidades para hacer seguimiento periódico de los avances de las medidas;

h) Enviar para evaluación y aprobación de la Sub-unidad de Reparación Colectiva los planes de reparación que se hayan diseñado.

Adicionalmente, la Sub-Unidad de Reparación Colectiva, a partir de los espacios locales y territoriales de ejecución y coordinación de las medidas del Programa deberá promover la creación de comités de diseño y veeduría comunitaria como instancias de participación conformadas por las comunidades, grupos o asociaciones y pueblos, los cuales podrán tener mecanismos de asambleas generales para la formulación, la ejecución y la evaluación de los planes de reparación. Para ello deberá tener en cuenta los siguientes lineamientos:

a) Los comités serán constituidos posterior a la ratificación del universo de beneficiarios y deben incluir como mínimo a un representante de cada grupo poblacional afectado (Mujeres, discapacitados, jóvenes, tercera edad);

b) Los comités deberán coordinar con la Sub-unidad el cumplimiento de los parámetros de la acotación de medidas de acuerdo a las modalidades o líneas de reparación;

c) Los comités deberán llevar a cabo al menos una asamblea general pública para presentar los avances del proceso de diseño en presencia de un representante de la Unidad de implementación y funcionarios representantes de los órganos ejecutores de las gobernaciones y alcaldías;

d) Los Comités deberán liderar las acciones de veeduría y seguimiento y comunicación directa con la instancia de coordinación interinstitucional.

Para ejercer control institucional de la política, de conformidad con el diseño institucional establecido en el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la Comisión de Seguimiento y Monitoreo conformada por la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la Nación y representantes de la sociedad civil, incluirá dentro de sus funciones de seguimiento, una verificación y monitoreo del Programa Institucional de Reparación Colectiva.AANEXOX

Posición Departamento Municipio1 Antioquia Medellín2 Valle del Cauca Buenaventura3 Valle del Cauca Cali4 Antioquia Apartadó5 Cesar Valledupar6 Norte de Santander Cúcuta7 Norte de Santander Tibú8 Narino Tumaco9 Arauca Tame

10 Bogotá D.C. Bogotá D.C.11 Córdoba Tierralta12 Bolívar El Carmen De Bolívar13 Santander Barrancabermeja14 Antioquia San Carlos15 Caquetá Puerto Rico16 Arauca Arauca17 Arauca Arauquita18 Antioquia San Luis19 Caquetá Florencia20 Chocó Riosucio21 Antioquia Turbo22 Atlántico Barranquilla (Distrito Especial, Industrial Y Portuario)23 Arauca Saravena24 Valle del Cauca Tuluá25 Magdalena Santa Marta (Distrito Turistico Cultural e Histórico)26 Bolívar Cartagena De Indias (Distrito Turistico Y Cultural)27 Córdoba Montería28 Putumayo Valle Del Guamuez (La Hormiga)29 Narino Barbacoas30 Meta Vistahermosa31 Putumayo Puerto Asís32 La Guajira Riohacha33 Caldas Riosucio34 Magdalena Ciénaga35 Chocó Bojayá (Bellavista)36 Antioquia Chigorodó37 Meta Villavicencio38 Caquetá San Vicente Del Caguán39 La Guajira Maicao40 Narino El Charco

ANEXOS

41 Risaralda Pereira42 Valle del Cauca Cartago43 Norte de Santander El Tarra44 Norte de Santander áBrego45 Caldas Samaná46 Caquetá La Montanita47 Chocó Quibdó48 Magdalena Fundación49 Valle del Cauca Ansermanuevo50 Meta Uribe51 Antioquia Cocorná52 Cauca Toribío53 Sucre Ovejas54 Cauca Santander De Quilichao55 La Guajira San Juan Del Cesar56 Sucre San Onofre57 Cauca Miranda58 Antioquia Ituango59 Magdalena Zona Bananera (Prado Sevilla)60 Cesar Aguachica61 Cauca Corinto62 Narino Ricaurte63 Guaviare San José Del Guaviare64 Putumayo Orito65 Valle del Cauca Florida66 Chocó Carmen Del Darién (Curbaradó)67 Córdoba Puerto Libertador68 Meta Puerto Rico69 Antioquia Mutatá70 Caquetá Curillo71 Cauca El Tambo72 Huila Neiva73 Antioquia San Francisco74 Cauca Buenos Aires75 Valle del Cauca El Cairo76 Antioquia Yondó (Casabe)77 Bolívar San Pablo78 Tolima Planadas79 Narino Samaniego80 Meta El Dorado81 Antioquia Urrao82 Sucre Sincelejo83 Antioquia San Rafael84 Antioquia Granada

85 Putumayo Puerto Guzmán86 Magdalena Sitionuevo87 Huila Gigante88 Antioquia Tarazá89 Caquetá Cartagena Del Chairá90 Cesar Agustín Codazzi91 Tolima Chaparral92 Arauca Fortul93 Narino Pasto94 Santander El Playón95 Antioquia Dabeiba96 Valle del Cauca Riofrío97 Valle del Cauca Calima (El Darién)98 Antioquia Segovia99 Huila Algeciras

100 Antioquia Anorí