97884457223369 788445 722336

DESASTRES Y ACCIÓN HUMANITARIA

INTERNACIONAL

Karlos Pérez de Armiño

Vitoria-Gasteiz, 2004

Eusko Jaurlaritzaren Argitalpen Zerbitzu Nagusia

Servicio Central de Publicaciones del Gobierno Vasco

ETXEBIZITZA ETA GIZARTEGAIETAKO SAILA

DEPARTAMENTO DE VIVIENDAY ASUNTOS SOCIALES

4

Edición: 1.ª, diciembre 2004

Tirada: 1.500 ejemplares

© Administración de la Comunidad Autónoma del País VascoDepartamento de Vivienda y Asuntos Sociales

Internet: www.euskadi.net

Edita: Eusko Jaurlaritzaren Argitalpen Zerbitzu NagusiaServicio Central de Publicaciones del Gobierno VascoDonostia-San Sebastián, 1 - 01010 Vitoria-Gasteiz

Autor: Karlos Pérez de Armiño

Diseño portada: Marra Publicidad

Fotocomposición: EPS, S.L.Herminio Madinabeitia, 18 Pab. 3 - 01006 Vitoria-Gasteiz

Impresión: Gráficas Santamaría, S.A.Bekolarra, 4 – 01010 Vitoria-Gasteiz

ISBN: 84-457-2233-6

D.L.: VI-301/04

PÉREZ DE ARMIÑO, KarlosDesastres y acción humanitaria internacional / Karlos Pérez de Armiño. – 1ª ed. –

Vitoria-Gasteiz : Eusko Jaurlaritzaren Argitalpen Zerbitzu Nagusia = ServicioCentral de Publicaciones del Gobierno Vasco, 2004

p. ; cm. – (Euskal Lankidetza Publikoa. Prestakuntza-eskuliburuak = CooperaciónPública Vasca. Manuales de formación ; 4)

Contiene además, con portada y paginación propias, texto contrapuesto eneuskera: “Hondamendiak eta nazioarteko ekintza humanitarioa”

ISBN 84-457-2233-61. Ayuda humanitaria. I. Euskadi. Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales. II.Título. III. Título (euskera). IV. Serie.341.232

ÍNDICE

I. INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

II. CRISIS HUMANITARIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

1. Desastre, catástrofe, vulnerabilidad y estrategias de afron-tamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

1.1. Vulnerabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201.2. Catástrofe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231.3. Desastre y estrategias de afrontamiento . . . . . . . . . 24

2. Desastres derivados de catástrofes naturales . . . . . . . . . . 30

2.1. Sequías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312.2. Terremotos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312.3. Inundaciones y tifones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

3. Conflictos armados y emergencias políticas complejas . 32

3.1. Hundimiento de la economía formal y auge de la economía informal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

3.2. Debilitamiento y desintegración del estado . . . . . . 343.3. Conflicto armado interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353.4. Hambruna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363.5. Migraciones forzosas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373.6. Epidemias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

4. Los principales grupos vulnerables . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

4.1. Pequeños campesinos y pastores . . . . . . . . . . . . . . 404.2. Pobres urbanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414.3. Niños . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

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4.4. Mujeres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434.5. Ancianos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434.6. Refugiados y desplazados internos . . . . . . . . . . . . . 44

III. EVOLUCIÓN HISTÓRICA Y CONCEPTUAL DELHUMANITARISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

1. Orígenes y evolución de la acción humanitaria . . . . . . . 49

2. Las críticas a la ayuda humanitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

3. El nuevo humanitarismo de la última década . . . . . . . . . 56

3.1. Ampliación de objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 573.2. Estrategia integral y politización . . . . . . . . . . . . . . . 583.3. Condicionalidades humanitarias . . . . . . . . . . . . . . . 593.4. Ética consecuencialista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 603.5. Cuestionamiento de los principios humanitarios . . 613.6. Una valoración crítica del nuevo humanitarismo . . 633.7. La pluralidad de enfoques humanitarios . . . . . . . . . 65

IV. DEFINICIÓN Y OBJETO DE LA ACCIÓN HUMANITARIA 67

1. Definición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

2. Contenidos y objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

2.1. Proveer bienes y servicios básicos para la subsistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

2.2. Frenar el proceso de aumento de vulnerabilidad y de desestructuración socioeconómica de las familias y comunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

2.3. Realizar intervenciones de preparación y rehabilitación a corto plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

2.4. Proteger a las personas afectadas por los desastres . 82

V. EL SISTEMA INTERNACIONAL HUMANITARIO . . . . . . . 85

1. Los actores del sistema humanitario . . . . . . . . . . . . . . . . 87

1.1. La población y organizaciones locales . . . . . . . . . . 881.2. Los gobiernos de los países afectados . . . . . . . . . . . 881.3. Los gobiernos donantes y ECHO . . . . . . . . . . . . . . 891.4. Las Naciones Unidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 941.5. Las ONG internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1001.6. La Cruz Roja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1021.7. Los medios de comunicación y la opinión pública 1041.8. Los ejércitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

2. Tendencias en los fondos de ayuda: volumen, donantes y destinos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

2.1. Volumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1072.2. Donantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1092.3. Destinos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

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3. Problemas del sistema e iniciativas para mejorar su coor-dinación y calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

3.1. Llamamientos consolidados: construyendo predecti-bilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

3.2. Códigos de conducta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1163.3. El proyecto de la esfera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1203.4. El ombudsman humanitario e iniciativas de rendi-

ción de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

VI. PRINCIPIOS HUMANITARIOS Y BASES JURÍDICAS . . . . . 125

1. Los principios humanitarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

2. Los fundamentos legales de la acción humanitaria . . . . . 130

2.1. El Derecho Internacional Humanitario . . . . . . . . . . 1312.2. Los derechos humanos y otros instrumentos jurídicos 135

VII.LA VINCULACIÓN EMERGENCIA-DESARROLLO Y OTROS CRITERIOS TRANSVERSALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

1. La vinculación emergencia-desarrollo . . . . . . . . . . . . . . 143

2. Criterios generales para la implementación de la ayuda humanitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

2.1. Combinación de necesidades inmediatas y desarrollo futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

2.2. Refuerzo de las capacidades y reducción de la vulnerabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

2.3. Análisis de capacidades y vulnerabilidades . . . . . . 1502.4. No hacer daño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1532.5. Refuerzo de los servicios y las infraestructuras . . . . 1532.6. Capacitación de las estructuras locales . . . . . . . . . . 1542.7. Sostenimiento de los sistemas de sustento . . . . . . . 1552.8. Aprovechamiento y refuerzo de las capacidades de

la población . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1562.9. Participación y empoderamiento de la población . 1572.10.Enfoque de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1582.11.Protección de los derechos humanos . . . . . . . . . . . 1622.12.Contribución a la construcción de la paz . . . . . . . . 1622.13.Rendición de cuentas (accountability) . . . . . . . . . . 1632.14.Mensajes e imágenes adecuados . . . . . . . . . . . . . . 1632.15.Observancia de los principios humanitarios . . . . . . 163

BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

Recursos en internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

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IIntroducción

En cada uno de los días de la década de los 90, más de100 millones de personas se vieron afectadas por los con-flictos armados o los desastres naturales. Estos últimos cau-saron la muerte a más de 150.000 personas cada año, mien-tras que las guerras acabaron con la vida de más de 4millones a lo largo del decenio. Además, en ese período,unos 35 millones de personas tuvieron que huir de sus ca-sas, pasando a ser desplazados internos en sus propios paí-ses o refugiados en otros.

Las crisis humanitarias siguen asolando al mundo, comoveremos, no tanto por calamidades naturales sufridas alazar, sino sobre todo a causa del subdesarrollo y del ensa-ñamiento con la población civil que caracteriza a los re-cientes conflictos armados. Pese a que, en un primer mo-mento, la conclusión de la Guerra Fría en torno a 1990despertó la ilusión de un mundo más seguro, que permitieradestinar a inversiones de desarrollo los dividendos de lapaz, esto es, lo que ya no se gastaba en gastos militares,pronto se vio que la realidad seguía otros derroteros. El finde la confrontación Este-Oeste dejó paso a una proliferaciónde guerras (relativamente) internas en numerosos países delTercer Mundo, muchos de ellos con sus instituciones estata-les y sus economías en proceso de descomposición. Se tratamuchas veces de conflictos armados con motivaciones, ac-tores y tácticas diferentes a los de las guerras clásicas entreEstados, lo que les hace más dañinos en cuanto a pérdidashumanas, destrucción económica y desestructuración socialy política. Estos conflictos son la principal causa de las ma-yores crisis humanitarias de nuestros días.

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Como vemos, la acción humanitaria internacional siguesiendo una respuesta necesaria para ayudar a las personasque sufren esas situaciones, en particular cuando viven enpaíses cuyos gobiernos no tienen la capacidad material o lavoluntad política de socorrerles y protegerles.

Lo que hoy denominamos acción o ayuda humanitaria,ha experimentado una importante evolución tanto concep-tual como organizativa a lo largo del tiempo. La conclusiónde la Guerra Fría, en particular, ha supuesto la modificaciónde muchos de los marcos conceptuales y operativos de lasdécadas anteriores. Esto se debe, por un lado, a los cambiosgeopolíticos habidos a escala mundial, con la superación dela confrontación bipolar anterior; y, por otro, a la necesidadde adaptarse a un nuevo tipo de crisis humanitarias particu-larmente difíciles, las emergencias políticas complejas, de-sencadenadas en contextos de conflicto armado, así comode desestructuración del Estado y de la economía.

De este modo, en la última década se han modificadomuchos enfoques teóricos y criterios éticos u operativos quecaracterizaron a la acción humanitaria en el pasado, cam-bios alentados en gran medida por las fuertes críticas lanza-das en numerosos informes y publicaciones contra sus posi-bles perjuicios y su mala gestión. Así, por ejemplo, ladivisión estricta tradicionalmente existente entre la ayudahumanitaria a corto plazo y la cooperación para el desarrolloa largo plazo se ha visto en parte disipada, cuando menossobre el papel, por un nuevo enfoque abrazado por la mayo-ría de donantes y agencias que defiende la vinculación deambas. De esta forma, se ha implantado la idea de que la ac-ción humanitaria no debe servir sólo para salvar vidas y ali-viar el sufrimiento de las personas que sufran un desastre(objetivos considerados paliativos e insuficientes), sino tam-bién para promover objetivos de futuro, como son el desa-rrollo y la paz, en el marco de estrategias políticas integrales.De este modo, al formar parte de una respuesta más políticay omnicomprensiva a las crisis, su preocupación no se limi-taría sólo a la provisión de bienes y servicios para la subsis-tencia, sino también a dimensiones tan sensibles como laconstrucción de la paz, la democratización o la (re)construc-ción del tejido social. Pero, según señalan algunos autores,este uso de la acción humanitaria está haciéndose a costa desu politización, de su ocasional militarización (la guerra hu-manitaria de Kosovo sería su máximo exponente), así comodel cuestionamiento de los principios éticos y operativos quela han caracterizado históricamente, como son la neutrali-dad, la imparcialidad o la independencia.

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Desde principios de los años 90 también se ha remodela-do la arquitectura organizativa del sistema humanitario, connuevos instrumentos de coordinación, de regulación y degestión. La acción humanitaria se ha convertido en un ins-trumento más de la política exterior de la mayoría de los pa-íses donantes, junto a otros componentes políticos, econó-micos o de seguridad. Es más, en el caso de algunos paísesmarginales y con poca importancia geopolítica, la acciónhumanitaria es casi la única forma de actuación política deoccidente en ellos, utilizándose por los gobiernos donantespara promover la inserción de aquéllos en el orden interna-cional vigente. La creciente globalización mediática tam-bién ha contribuido a un mayor relieve de las crisis humani-tarias, o de algunas de ellas, en la lista de prioridades de laopinión pública de los países desarrollados y en la agendapolítica de sus gobiernos. La acción humanitaria es hoy unarealidad plenamente incardinada en las relaciones interna-cionales.

De esta forma, los fondos destinados ahora a la ayudahumanitaria son apreciablemente mayores que los de finalesde los 80, aunque ciertamente su aumento se concentró enla primera mitad de los 90. Este crecimiento, junto al nota-ble descenso de la financiación destinada a la cooperaciónpara el desarrollo a largo plazo, ha contribuido a que laayuda humanitaria haya adquirido un mayor peso relativocon respecto a ésta última, que sigue siendo más cuantiosa.En cualquier caso, se trata de fondos escasos, que no llegana cubrir mínimamente las necesidades de ayuda a nivelmundial, y que se orientan a unas crísis sí y a otras no (exis-ten numerosas crisis olividadas) en función de los interesespolíticos, económicos o de seguridad de los donantes, enlugar de a un criterio puro de necesidad.

En definitiva, en la última década los fundamentos teóri-cos y la práctica de la acción humanitaria ha experimentadonumerosas transformaciones, que arrojan luces y sombras.Se han realizado esfuerzos importantes para aprender de laexperiencia (por ejemplo, realizando evaluaciones de losprogramas de ayuda, antes no habituales), para reestructurary racionalizar las relaciones entre los diferentes actores hu-manitarios, y para ajustarse a la nueva realidad internacio-nal y al nuevo tipo de crisis. Pero todo esto ha generado unahonda preocupación entre numerosos autores y ONG encuanto a que el resultado final está siendo la hegemonía delos intereses políticos sobre los principios y el deber moral.En otras palabras, un socavamiento del imperativo humani-tario, esto es, de la ayuda humanitaria concebida como un

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derecho de cualquier persona independientemente de sucondición; así como una erosión del espacio humanitario, oposibilidad de las ONG humanitarias de trabajar en condi-ciones de independencia y con arreglo a los principios hu-manitarios.

Todo ello hace que la acción humanitaria sea un áreaparticularmente controvertida y fluida, objeto de vivos de-bates que evolucionan al calor de una realidad compleja ycambiante. Este breve libro, en consecuencia, no pretendeofrecer un análisis exhaustivo del campo humanitario. Tam-poco se trata de un manual operativo, con herramientasprácticas para trabajar en el terreno, de los que ya existenvarios elaborados por diferentes especialistas y organizacio-nes. Por el contrario, su intención, mucho más modesta, essimplemente la de esbozar, con un carácter divulgativo ycomo iniciación al tema, algunas de las características bási-cas de las crisis humanitarias y de los diferentes enfoques einstrumentos de la acción humanitaria.

La estructura de libro es la siguiente. Después de este ca-pítulo introductorio, el capítulo II analizará las causas y di-námicas de las crisis humanitarias, ofreciendo diferentes ele-mentos conceptuales para su comprensión, como lasdefiniciones de desastre, catástrofe, vulnerabilidad y estrate-gias de afrontamiento, así como la descripción de las emer-gencias políticas complejas. Igualmente, esbozará los pro-blemas de los principales grupos vulnerables en loscontextos de crisis. El capítulo III estudia los origenes y evo-lución histórica de la acción humanitaria, las críticas de lasque ha sido objeto y las características del denominado nue-vo humanitarismo, que constituye el enfoque actualmentedominante. El capítulo IV define la acción humanitaria apartir de los contenidos y objetivos específicos que caracte-rizan sus actuaciones, desde la provisión de bienes básicoshasta la protección de los derechos de las víctimas. El capí-tulo V analiza el sistema humanitario, esto es, el conjunto deactores que llevan a cabo o inciden en la ayuda humanita-ria, así como sus características e inclinaciones. Además deconstatar los problemas del sistema, se destacarán varias ini-ciativas recientes para mejorar la coordinación y la calidadde la ayuda. El capítulo VI describe y analiza la pertinenciade los fundamentos éticos y legales de la acción humanita-ria, esto es, los principios humanitarios que tradicionalmen-te la han caracterizado, y diferentes instrumentos jurídicosinternacionales. El capítulo VII desglosa diferentes criteriostransversales deseables en la acción humanitaria, entre losque se incluye su vinculación con objetivos de desarrollo a

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más largo plazo, o la aplicación de un enfoque de género.Por último, se adjunta una bibliografía comentada, que in-cluye diferentes referencias básicas en la materia, así comodiferentes sitios de internet especializados a través de loscuales se puede acceder a una amplia información.

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IICrisis humanitarias

Para comprender la acción humanitaria es preciso anali-zar los contextos en los que se lleva a cabo, esto es, las situa-ciones de emergencia o desastre. En primer lugar analizare-mos los componentes del concepto desastre, así como los decatástrofe y vulnerabilidad. Después observaremos las carac-terísticas de los diferentes tipos de desastre, tanto los motiva-dos por catástrofes naturales como los derivados de conflic-tos armados. Por último, esbozaremos los problemas de losprincipales grupos vulnerables a las situaciones de desastre.

1. DESASTRE, CATÁSTROFE, VULNERABILIDAD YESTRATEGIAS DE AFRONTAMIENTO

La comprensión de las causas y características de los de-sastres ha evolucionado con el paso del tiempo. Evidente-mente, los avances logrados en cuanto al diagnóstico delproblema han generado nuevos enfoques y mecanismos deacción humanitaria.

Según la definición del Departamento de Asuntos Huma-nitarios de las Naciones Unidas, un desastre es una graveperturbación del funcionamiento de la sociedad, que causaamplias pérdidas humanas, materiales o medioambientales,que exceden la capacidad de la sociedad afectada paraafrontarla utilizando sólo sus propios recursos. Podemosañadir que tal perturbación suele estar concentrada en eltiempo y el espacio.

Tal proceso de crisis y desestructuración, evidentemente,tiene sus causas de fondo. Esto es, se genera en un contexto

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o caldo de cultivo propiciatorio que denominamos vulnera-bilidad. Pero, a su vez, su desencadenamiento se da comoconsecuencia de algún fenómeno convulsivo, que denomi-namos catástrofe (una inundación, una sequía, etc.). La dis-tinción entre estos tres conceptos (en particular entre desas-tre y catástrofe, habitualmente confundidos) es muy útildesde el punto de vista analítico y operativo. Así pues, hayque diferenciar entre las causas de fondo (vulnerabilidad), elfactor detonante (catástrofe) y la crisis humanitaria en sí consus impactos (desastre).

1.1. Vulnerabilidad

Podríamos definir la vulnerabilidad como el nivel de ries-go que afronta una familia o un individuo a perder la vida,sus bienes y propiedades, y su medio de sustento por unaposible catástrofe. Dicho nivel guarda relación, además,con el grado de dificultad que tendrían a la hora de recupe-rarse después de tal catástrofe.

En otras palabras, la vulnerabilidad es el contexto propi-ciatorio, el caldo de cultivo en el que el virus de la catástro-fe puede desencadenar la enfermedad del desastre en uncuerpo que carezca de las capacidades de resistencia sufi-cientes.

La vulnerabilidad consta básicamente de dos dimensiones:a) una dimensión externa, consistente en la exposición al ries-go de sufrir una catástrofe; b) una dimensión interna, com-puesta por la falta de capacidades para afrontar la situaciónsin grandes costes, o sea, por la indefensión ante la crisis.

Como vemos, lo opuesto a la vulnerabilidad son las ca-pacidades de las personas y familias, esto es, los recursos yaptitudes que les permiten afrontar y mejorar su vida diaria,así como también encarar los procesos de desastre y la pos-terior reconstrucción. Si los factores de vulnerabilidad deuna persona, familia o comunidad representan sus debilida-des, sus capacidades constituyen sus fortalezas.

La vulnerabilidad es una dimensión relativa. Es decir, to-das las personas somos vulnerables, pero cada una, en fun-ción de sus circunstancias socioeconómicas y condicionan-tes personales, tiene su propio nivel de vulnerabilidad, asícomo también su propio tipo de vulnerabilidad. Esto signifi-ca que uno puede ser muy vulnerable a un tipo concreto decatástrofe potencial, pero poco a otra, ya que cada una deéstas golpea de forma diferente.

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Además, la vulnerabilidad no es estática, sino dinámicaen el tiempo. Esto es, puede aumentar (debido a factorescomo el empobrecimiento, la pérdida de protección social,o el deterioro del estado de salud), o puede disminuir (porejemplo, gracias a la producción de excedentes agrícolas, laacumulación de ahorros o un mejor acceso a los serviciosde salud), haciéndolo de forma bien prolongada o bien rápi-da. De esta forma, un desastre consiste en un proceso en elque las capacidades no son suficientes y por tanto la vulne-rabilidad se acumula hasta unos niveles de grave desestruc-turación.

Como decíamos, la vulnerabilidad es un concepto com-plejo que abarca diferentes componentes, los cuales se ma-nifiestan de forma diferente en cada persona. Cuenta esen-cialmente con dos dimensiones:

a) La exposición física a las catástrofes, que genera ries-go a verse afectado por éstas, es decir, inseguridad. Elriesgo a verse atrapado como víctima de una catástro-fe depende, por ejemplo, de cuál sea la zona de resi-dencia (zonas propensas a la sequía, laderas de mon-tañas con riesgo de avenidas de agua o corrimientosde tierras, etc.), las condiciones medioambientales dellugar (la degradación del suelo o la deforestación pue-den reducir los ingresos rurales), sus característicasclimáticas, la calidad de construcción de las casas,etc. Normalmente, los sectores más desfavorecidosson los que se ven abocados a una mayor exposiciónal riesgo. Así, por ejemplo, en la llanura del Ganges,al norte de la India, las castas pobres y los intocablesviven sobre todo en los suburbios, situados en zonasbajas propensas a las inundaciones.

b) Una falta de capacidades que dificulta el acceso a losrecursos, los servicios públicos o la ayuda. Tal falta decapacidades es consecuencia de varios factores:

- La pobreza. Se trata de uno de los principales com-ponentes de la vulnerabilidad, aunque no del único.Pese a que a veces se confundan, una y otra tienensignificados diferentes: la pobreza se refiere funda-mentalmente a la insuficiencia de recursos materia-les, mientras la vulnerabilidad se refiere a la insegu-ridad que se corre ante una posible catástrofe. Laspersonas más pobres suelen carecer de ingresos yahorros suficientes con los que afrontar las crisis, oel período de reconstrucción posterior, por lo queson más vulnerables.

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- La inseguridad del sistema de sustento (livelihood) omedio de vida familiar. Hay determinadas activida-des económicas (como las de los pastores o losjornaleros agrícolas) que son particularmente vulne-rables a las crisis, mientras otros sectores (funciona-rios, trabajadores industriales, etc.) suelen ser másseguros.

- Indefensión personal o falta de capacidades perso-nales de diverso tipo con las que afrontar la crisis,tales como: una mala salud física (que reduce la ca-pacidad de trabajo), unas actitudes sicológicas nega-tivas (el fatalismo y otras actitudes debilitan la con-fianza en uno mismo y las posibilidades de actuar),una falta de conocimientos y cualificaciones técni-cas (que reducen la capacidad de obtener ingresos yde defender los derechos propios), una falta de capi-tal social (la exclusión social o la erosión de los vín-culos de solidaridad comunitarios reduce las posibi-lidades de obtener ayuda en caso necesario).

- La indefensión o desprotección social, consistenteen la falta de mecanismos dc protección del indivi-duo o de la familia por parte bien de la comunidad(por ejemplo, cuando la sociedad se ha desvertebra-do y se han erosionado los mecanismos tradiciona-les de solidaridad) o por parte del Estado (falta desubsidios, pensiones, servicios sociales básicos,etc.).

Como hemos visto, la vulnerabilidad está compuesta pordiversos componentes. Sus causas responden a una combi-nación de múltiples factores geográficos, económicos, so-ciales, políticos y personales, que condicionan tanto la ex-posición al riesgo como la disponibilidad de capacidades decada familia e individuo en un contexto dado.

En definitiva, la vulnerabilidad de cada persona es el re-sultado de una multitud de causas que van desde factoresglobales hasta factores individuales, desde factores históri-cos y estructurales hasta otros coyunturales e inmediatos.Todos ellos se pueden agrupar en tres categorías o nivelessuperpuestos de causas:

a) Causas raíces o estructurales, que son factores conso-lidados y estables en el tiempo (por lo que deben ana-lizarse con perspectiva histórica), enraizados en lasestructuras sociales, económicas y políticas. Entreellos destacan: la disponibilidad de recursos naturales,

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la estructura social y económica local e internacional,los sistemas ideológicos y políticos, etc.

b) Procesos y dinámicas a medio o corto plazo generado-res de vulnerabilidad, que se desencadenan sobre eltelón de fondo anterior. Son factores más coyunturales,que propician el incremento de la vulnerabilidad enun momento o lugar concretos, como son por ejemploel deterioro medioambiental, la crisis de la deuda ex-terna, o la existencia de regímenes autoritarios.

c) Los determinantes personales, pues las diferentes cau-sas de la vulnerabilidad que hemos visto afectan deforma diferente a cada individuo, en función de dife-rentes factores individuales que condicionan su expo-sición al riesgo y su disponibilidad de capacidades.Entre tales determinantes figuran: la clase social, laactividad económica, el género, la edad, el estado sa-nitario y nutricional, el nivel educativo, la etnia y reli-gión, el lugar de residencia, el estatus jurídico, y suvoluntad o capacidad de decisión.

Como se deduce de lo anterior, es importante matizarque la vulnerabilidad de una persona no es lo mismo quesus necesidades: éstas tienen un carácter inmediato, mien-tras que aquélla viene marcada también por factores de máslargo plazo, muchos de ellos estructurales. Esto, sin duda,encierra implicaciones importantes para la acción humani-taria, puesto que toda intervención que aspire no sólo al ali-vio puntual sino a sentar unas bases para el desarrollo futurodebe orientarse no meramente a satisfacer necesidades, sinoa reducir la vulnerabilidad.

1.2. Catástrofe

La catástrofe (en inglés, hazard, concepto que algunostraducen por amenaza) es un evento extremo que, al golpe-ar en un momento dado a un lugar y una población con uncontexto preexistente de vulnerabilidad, puede causarlesdaños y perturbaciones tales que desencadenen un procesode desastre. La catástrofe es por tanto el detonante de la cri-sis, más que su causa en sí.

Las catástrofes admiten básicamente dos clasificaciones.En primer lugar, pueden ser naturales, como los huracanes yerupciones volcánicas; o humanas, como los conflictos arma-dos, los accidentes nucleares o la mayoría de los incendios.

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Es preciso señalar, sin embargo, que desde los años 70 se haextendido la conciencia de que muchas de las denominadascalamidades naturales no lo son tanto, sino que constituyenfenómenos vinculados al sistema social y favorecidas por laacción humana. Sería el caso de las inundaciones facilitadaspor la excesiva urbanización de las cuencas fluviales, o lassequías propiciadas por la deforestación y el calentamientoglobal. A su vez, algunas de las catástrofes humanas (comoun escape radioactivo) pueden ser alteradas por factores na-turales tales como la dirección y velocidad del viento. En de-finitiva, la frontera entre lo natural y lo humano en las catás-trofes es difusa, y todas tienen parte de ambos componentes.

En segundo lugar, las catástrofes pueden ser de gestaciónlenta, como las sequías, o de irrupción repentina, como losterremotos o las inundaciones. Este aspecto es muy impor-tante, ya que condiciona el tipo de acción humanitaria quese precisa proporcionar. Las sequías, por ejemplo, puedentardar un largo período de tiempo, probablemente dos omás años, en desencadenar un proceso de desastre, lo cualpermite la detección anticipada de éste mediante los deno-minados Sistemas de Alerta Temprana. Esto facilita una res-puesta rápida, bien planificada y que, además de satisfacernecesidades inmediatas, siente las bases para el desarrollofuturo. Por el contrario, en el caso de las catástrofes súbitas,la previsión y la planificación se ven dificultadas, con loque la ayuda se concentra, al menos en un primer momen-to, en el despliegue de medios logísticos que garanticen elreparto de una ayuda rápida para la subsistencia de las per-sonas afectadas.

1.3. Desastre y estrategias de afrontamiento

Por su parte, el desastre consiste en un proceso de crisis ydesestructuración, con sus perniciosas consecuencias huma-nas, sociales y económicas, tales como: el hundimiento delos medios de sustento y la consiguiente miseria de las fami-lias, las hambrunas, las epidemias, el incremento de la mor-talidad, las migraciones forzosas (con el abandono de las ca-sas y las actividades económicas, así como la fragmentaciónde comunidades y familias), la desestructuración de la socie-dad y la alteración de algunas normas sociales y éticas.

Como hemos avanzado antes, un desastre se producecuando quienes sufren el impacto de una catástrofe, en uncontexto de vulnerabilidad preexistente, no pueden resistirpor sí mismos el impacto de aquélla. Es decir, cuando debi-

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do a su alto nivel de vulnerabilidad caracen de las capacida-des necesarias (capital, medios materiales, conocimientos,redes sociales, buena salud, etc.) para poder implementar lasestrategias de afrontamiento con las que resistir a la crisis.

En efecto, como han demostrado numerosas investigacio-nes realizadas desde los años 80, los afectados por los de-sastres, lejos de permanecer pasivos, suelen desplegar diver-sas estrategias orientadas a asegurar su supervivencia y,todo el tiempo que sea posible, también a preservar sus bie-nes productivos (tierra, ganado, etc.) a fin de mantener sumedio de sustento una vez de que pase la crisis. Tales estra-tegias de afrontamiento suelen ser de tres tipos:

a) De diversificación del riesgo: combinación de diferen-tes actividades y fuentes de ingreso (agricultura condiferentes cultivos, ganadería, comercio, emigraciónlaboral para obtener un salario, etc.), para que si unafalla se compense con las otras.

b) De ahorro: consumo de menos alimentos, de alimen-tos más baratos, o de alimentos silvestres; sobreexplo-tación de cultivos y pastos, compra y elaboración co-lectiva de los alimentos (ollas populares), etc.

c) De descapitalización: venta progresiva de los bienesfamiliares, incluso de los bienes productivos (herra-mientas, tierra, ganado).

Es interesante señalar que la implementación de estas es-trategias sigue una cierta progresión cronológica, en parale-lo al proceso de desastre. Es decir, las familias ejecutan pri-mero las que requieren menos costes y sacrificio, pero,conforme la crisis se agrava, el apremio por sobrevivir lesobliga a recurrir a aquéllas que implican un mayor costepara su salud (como la disminución del consumo alimenta-rio), para su medio de sustento (la venta de sus bienes pro-ductivos) o para el medioambiente (sobreexplotación de tie-rras y pastos). Dicha correspondencia entre la gravedad dela situación y las estrategias utilizadas hace que el estudiode éstas últimas sirva como uno de los instrumentos para es-timar el nivel de vulnerabilidad de una comunidad o familiaen un momento dado. En este sentido, se puede afirmar quesu grado de vulnerabilidad será muy alto a partir del mo-mento en que comiencen a vender sus bienes productivos,una decisión extrema en la medida en que hipoteca su sub-sistencia futura, aunque imprescindible en situaciones extre-mas para poder comprar alimentos con los que sobrevivir acorto plazo.

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Los estudios sobre las estrategias implementadas por dife-rentes colectivos (campesinos, pastores nómadas, pobres ur-banos, mujeres cabezas de familia, etc.) han realizado dife-rentes contribuciones importantes, que cuestionan algunasvisiones estereotipadas de las crisis, de quienes las sufren yde la ayuda que reciben. Primero, han constatado que losque padecen los desastres obtienen la mayor parte de susrecursos básicos a través de sus propias estrategias, no de laayuda internacional o de sus gobiernos, que la mayoría delas veces ocupa un papel relativamente modesto. Segundo,han contribuido a dignificar la imagen de los afectados,como seres activos con capacidades propias y voluntad desuperación, en lugar de pasivos y dependientes de solucio-nes foráneas. Tercero, han puesto de manifiesto que la ayu-da humanitaria no debería ignorar tales estrategias y capaci-dades, sino enfocarse hacia su refuerzo.

En definitiva, un desastre es fruto de la combinación delos tres factores mencionados: la vulnerabilidad y la catás-trofe que contribuyen a aquél, y las estrategias que lo con-trarrestan. Su interrelación se puede expresar con la siguien-te fórmula:

Desastre = vulnerabilidad + catástrofe – estrategias de afrontamiento

La profundidad y amplitud del desastre depende, por su-puesto, del tipo, intensidad y duración de la catástrofe. Peromás determinante aún es el nivel de la vulnerabilidad pree-xistente en una comunidad o familia. De hecho, un grupomuy vulnerable puede verse gravemente afectado por unacatástrofe de escaso relieve, mientras que otro grupo pocovulnerable puede salir indemne de una catástrofe más seria.De este modo, las catástrofes rara vez desencadenan un de-sastre allí donde la población es poco vulnerable (caso delos países ricos). Sobreviene el desastre allí donde existe unnúmero significativo de familias vulnerables, que se ven se-veramente golpeadas por la catástrofe, y que disponen depocos recursos materiales (dinero, tierras, etc.), sociales (re-des sociales que proporcionen ayuda, nivel educativo) o si-cológicos (coraje, confianza en sí) para poder implementaraquellas estrategias de afrontamiento necesarias para supe-rar la crisis.

Esta interpretación, que hemos explicado, de los desastrescomo fruto en gran medida de la vulnerabilidad, sólo ha sidoposible tras una evolución teórica habida en las últimas dé-cadas. A lo largo de la historia, los desastres han sido expli-cados como fenómenos esencialmente naturales o divinos.

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Los desastres serían eventos naturales (causados sobre todopor fenómenos meteorológicos), excepcionales, inesperadosy sin relación alguna con los procesos sociales habituales,con la vida diaria. Tal enfoque natural se ha complementadoademás con otras explicaciones centradas en una supuestamala gestión de los recursos naturales por parte de las vícti-mas (sobrecultivo, sobrepastoreo, tala abusiva del bosque),debido a su ignorancia o a un comportamiento irracional.Esta visión fue abrazada por el modelo de desarrollo deno-minado modernización o desarrollismo, en boga en los años50 y 60, para el cual las catástrofes naturales se desatabandebido al subdesarrollo, concebido como un atraso temporalde la economía y la sociedad en el transcurso de un caminodeterminado (ya seguido por Occidente) que va desde la tra-dición hacia el pleno desarrollo. Por tanto, la solución a losdesastres radicaría en el progreso, esto es, en la instauraciónen los países pobres de la tecnología y las estructuras occi-dentales modernas, lo que permitiría alcanzar la seguridadpropia de las sociedades industriales.

Desde los años 70 y, sobre todo, los 80, frente a dichoenfoque natural comienza a desarrollarse otro de orienta-ción social, económica y política. Este enfoque alternativo,aunque no niega la importancia de las catástrofes naturalescomo activadoras de los desastres, pone más el acento en elestudio de las estructuras y procesos socioeconómicos dedesigualdad y pobreza como causantes de la vulnerabilidadque propicia los desastres. Los desastres son vistos así comoconsecuencia de las condiciones de la vida cotidiana, nocomo fenómenos al margen de ésta; como resultado de de-terminado modelo de desarrollo, más que como la ausenciao interrupción de éste.

A la formulación de tal enfoque social contribuyeron deforma decisiva la reflexión teórica sobre varios desastres ha-bidos en los 70; la teoría de la dependencia, que en los 60 y70 analizó los problemas del Tercer Mundo basándose ensus relaciones estructurales de explotación y dependenciarespecto al Norte; y la teoría de las titularidades al alimentode Amartya Sen (Poverty and Famines, 1981), que comprue-ba que la mayoría de las hambrunas son fruto, no de la faltade alimentos, sino de la falta de acceso a los mismos porparte de las familias sin recursos; en definitiva, fruto de lapobreza.

Pero, aunque en el campo académico está arraigada laidea de que los desastres son acontecimientos eminente-mente humanos, en el discurso político y en los medios decomunicación siguen pesando mucho las explicaciones de

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tipo natural. Esto responde en parte a que una inundación oun terremoto aparecen ante nuestros ojos como causas evi-dentes, directas y simples. Pero también se debe a un ciertointerés ideológico y político por ver los desastres como con-secuencia de la fatalidad, de los caprichos de la naturaleza,con lo que resultarían ajenos a la realidad social. En otraspalabras, serían fenómenos apolíticos, inevitables, por losque no pueden ser responsabilizados ni los gobiernos consus políticas, ni los agentes económicos con sus prácticas eintereses, ni ninguna otra institución humana.

En cualquier caso, como hemos dicho, poco a poco seha abierto paso una comprensión de los desastres que su-braya las causas económicas, sociales y políticas que con-forman la vulnerabilidad o predisposición a los mismos. Ta-les causas responden a una amplia gama de factores,estructurales y coyunturales, como por ejemplo los procesoshistóricos, el contexto económico, las relaciones sociales yde género, los problemas medioambientales, las políticassociales, la pobreza y exclusión social, y un largo etcétera.Entre tales factores causales uno de los que últimamente haganado más relieve son los conflictos armados, lo que con-tribuye a configurar los desastres como un escenario muchomás politizado que cuando son provocados por catástrofesmedioambientales. Las intervenciones, tanto de respuestaante los desastres como de prevención de los mismos, sólotienen posibilidades de éxito si tales factores son compren-didos en toda su complejidad, desde un análisis multisecto-rial, lo cual se intenta expresar en la figura adjunta sobre laestructura causal del desastre.

También es reseñable otra evolución teórica, habida enalgunos círculos académicos, respecto a la relación entrelos desastres y el desarrollo. Convencionalmente, los desas-tres se han visto como eventos puntuales, como excepcio-nes a las condiciones de vida habituales. Por eso, el desastreconsistiría en una interrupción puntual y anómala en el ca-mino habitual que lleva hacia el desarrollo, camino que sepuede reemprender una vez pasada la crisis. Sin embargo,diferentes autores han señalado últimamente que los desas-tres son procesos relativamente prolongados además dearraigados en unas condiciones estructurales de vulnerabili-dad, de modo que no pueden interpretarse como cortes ex-cepcionales en el camino del desarrollo, sino como un testi-monio del fracaso del modelo de desarrollo político yeconómico en muchos países. En tales contextos de desastreendémico, la acción humanitaria puede ser necesaria, peroes claramente insuficiente como respuesta.

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Gráfica n.º 1. Estructura causal del desastre: vulnerabilidad,catástrofe y estrategias de afrontamiento

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Por otro lado, como hemos mencionado, los desastresson socialmente selectivos: se ceban en los pobres, vulne-rables y carentes de poder, en tanto que rara vez tocan alos ricos y poderosos. Peor aún, los desastres son procesosque estimulan la polarización social, que tienen perdedorespero también ganadores. Cuando la crisis es ya profunda,los sectores más vulnerables, a fin de poder comprar ali-mentos y otros bienes básicos para la supervivencia, no tie-nen más remedio que malvender a precio de saldo sus bie-nes productivos (herramientas, ganado, tierra) a los sectoresadinerados y poderosos (grandes agricultores, comercian-tes, elites políticas), quienes sí disponen de recursos pararesistir a la crisis y pueden así engrosar su patrimonio.Cuando, además, el desastre se desarrolla en un contextode conflicto armado, la violencia contra la población sueleconstituir un medio para favorecer un despojo rápido de losvulnerables mediante el robo, el éxodo forzado o la llama-da limpieza étnica. El desastre, por tanto, puede ser delibe-radamente creado o estimulado por ciertos sectores paraposibilitar esa transferencia de recursos de los vulnerables alos poderosos.

2. DESASTRES DERIVADOS DE CATÁSTROFES NATURALES

Cada tipo de desastre presenta diferencias en cuanto asus características, su dinámica cronológica, su impactodestructivo, las necesidades que suscita entre la población ylas dificultades logísticas que le impone a la ayuda. Esto de-pende no sólo del nivel de vulnerabilidad existente, sinotambién del tipo de catástrofe que actúe como detonante dela crisis. Por consiguiente, cada situación requiere que laayuda humanitaria dé una respuesta específica y diferente.Por ello, a continuación vamos a analizar las característicase impacto de algunas de las calamidades naturales más ha-bituales, dejando para el siguiente punto el estudio de losconflictos armados.

El impacto de las catástrofes naturales ha aumentado du-rante los años 80 y 90, después de una cierta disminuciónen los 70. Esto se ha debido no tanto al incremento del nú-mero de calamidades ocurridas, sino sobre todo al aumentode la vulnerabilidad en determinadas zonas y por determi-nados grupos sociales. Así, por ejemplo, en muchas regio-nes semiáridas de los países en desarrollo, el sobrepastoreoy la conversión de paisajes naturales en tierras de cultivo ha

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reducido la cobertura vegetal, facilitando la erosión y mer-mando la absorción del agua de lluvia, todo lo cual ha in-crementado el riesgo de sequía cuando las lluvias escaseany de inundaciones cuando éstas abundan.

2.1. Sequías

Las crisis desencadenadas por las sequías tienen una ges-tación lenta, en un proceso que puede durar dos o tres años,y que consiste en el paulatino agotamiento de las reservasde alimentos o dinero, así como de los bienes productivos,por parte de los sectores vulnerables. Las estrategias deafrontamiento y la solidaridad comunitaria pueden ser bas-tante efectivas, pero se debilitan y agotan si la crisis se pro-longa en el tiempo. Por tanto, el impacto de las sequías secentra en el empobrecimiento y en la pérdida de produc-ción agrícola, procesos que pueden revertirse cuando vuel-van las lluvias y mejoren las cosechas. Por su parte, otros as-pectos importantes normalmente no se ven afectados, comoson las infraestructuras y los servicios (salvo el aprovisiona-miento de agua), la articulación social, los circuitos comer-ciales, o el funcionamiento y legitimidad del Estado.

En consecuencia, la provisión de ayuda ante las sequíasno presenta problemas logísticos tan acuciantes como enotros desastres. Su lenta gestación permite preverlas a tiem-po mediante los Sistemas de Alerta Temprana, así como to-mar medidas para la mitigación de sus efectos con la sufi-ciente planificación, dado que no existe una fuerte premurade tiempo. A esto se añade que, a pesar de la crisis, la ma-yoría de las familias seguramente dispondrán todavía de al-gunos recursos propios (reservas de comida, dinero, meca-nismos de solidaridad, etc.). Por tal razón, al proporcionarseayuda debe examinarse cuál es el nivel de autosuficienciadisponible y limitarse a complementar lo que ya tienen.

2.2. Terremotos

Se trata de cataclismos repentinos, difíciles de prever ymitigar, y que provocan sobre todo la destrucción de las vi-viendas, las industrias, las vías de comunicación, las infraes-tructuras de agua y saneamientos, etc. Por consiguiente, susefectos principales suelen consistir en la perturbación delsistema de transporte, la paralización de las redes comercia-les, el riesgo de epidemias por la falta de agua limpia y los

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problemas de salubridad (en las ciudades), y el empobreci-miento por aumento del desempleo. Sin embargo, no suelenproducir daños a la producción agrícola ni a las reservas dealimentos, por lo que cuando hay déficits alimentarios songeneralmente de escasa importancia, cortos y en zonas lo-calizadas. De este modo, la ayuda alimentaria no suele seruna prioridad, pero sí las intervenciones para proveer aguay saneamientos.

2.3. Inundaciones y tifones

Son también cataclismos rápidos que, como los terremo-tos, pueden destruir las casas, las fábricas, las infraestructu-ras de transportes y las de los servicios básicos. Pero, a dife-rencia del caso anterior, éstos sí destruyen la producciónagrícola y las reservas de alimentos. La principal amenaza,en cualquier caso, proviene de la propagación de epidemiaspor problemas derivados del agua. Por consiguiente, la prio-ridad más urgente en estos casos no suele ser la comida (almenos durante los primeros días o semanas), sino el abrigo,el agua potable, los saneamientos y la asistencia sanitaria.

3. CONFLICTOS ARMADOS Y EMERGENCIAS POLÍTICASCOMPLEJAS

La mayor parte de las crisis humanitarias recientes másgraves han sido desencadenadas no por catástrofes natura-les, sino por conflictos armados internos. En efecto, los con-flictos armados suelen generar un impacto sensiblementemás pernicioso, amplio, profundo y duradero que las cala-midades naturales. Al igual que éstas, las guerras tambiénprovocan migraciones masivas de población, pobreza, des-trucción de infraestructuras y servicios públicos, y perturba-ción de la actividad productiva y comercial. Pero, además,los conflictos armados desencadenan otros graves perjuiciosque rara vez acompañan a las catástrofes naturales, comoson la crisis de gobernabilidad por la pérdida de legitimidady a veces fragmentación del Estado, la quiebra de las redessociales y de los mecanismos de solidaridad tradicionales, eincluso la alteración de las pautas de convivencia social yde las normas éticas. Del mismo modo, la violencia dificultala implementación de las estrategias de afrontamiento fami-liares contra la crisis, así como el reparto de la ayuda inter-nacional, parte de la cual suele ser objeto de apropiación odesvío por los bandos contendientes.

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De esta forma, los conflictos civiles o internos, que hanproliferado desde los años 80 y con la conclusión de la Gue-rra Fría, son el principal componente de lo que se denomi-nan Emergencias Políticas Complejas (EPC). El concepto deemergencias complejas a secas fue acuñado a finales de losaños 80 por las Naciones Unidas para describir el carácterdiferenciado de las grandes crisis humanitarias que han pro-liferado desde entonces. Surgido inicialmente en referenciaa los casos de Mozambique y Sudán, pronto se expandió suutilización debido a la proliferación de conflictos civiles (So-malia, ex Yugoslavia, Ruanda, etc.). Posteriormente, muchosautores han añadido el adjetivo políticas para subrayar el ca-rácter político de tales crisis, razón por la que el conceptoEPC nos parece más adecuado que los otros dos también uti-lizados: el ya citado de emergencias complejas y el de emer-gencias humanitarias complejas. En cualquier caso, algunosautores señalan que todos estos conceptos no dejan de serun eufemismo para referirse a lo que, en realidad, es unaviolación masiva y deliberada de los derechos humanos.

La denominación de complejas se debe a tres razones.Primera, la multiplicidad de sus causas, que suelen ser unacombinación de diversos factores políticos, económicos ysocioculturales. Segunda, el carácter omnicomprensivo de suimpacto, que, a diferencia de los desastres desencadenadospor catástrofes naturales, afecta gravemente a todos los órde-nes de la vida, con un fuerte efecto destructivo y desestructu-rador. Tercera, la consiguiente necesidad de que la respuestainternacional se base en un mandato múltiple, que permitaactuar en varios frentes, como son la provisión de ayuda ma-terial y de protección a las víctimas, la diplomacia de alto ni-vel, o incluso el uso de la fuerza armada para el manteni-miento de la paz o la escolta de la ayuda. A todo esto habríaque añadir que la complejidad de la respuesta se ve a vecesacrecentada al acabar entrelazándose con el conflicto exis-tente y convirtiéndose en una parte más del problema, comoha ocurrido sobre todo con algunas controvertidas interven-ciones militares, en crisis como la de Somalia en 1992.

Obviamente, cada EPC es diferente en cuanto a sus cau-sas, actores, incidencia, resolución, etc. Sin embargo, pode-mos señalar que normalmente se caracterizan por los si-guientes elementos, de los cuales los dos primeros definenel contexto general en que se producen: el hundimiento dela economía formal y el auge de la economía sumergida; eldebilitamiento o quiebra del Estado; el conflicto armado; lahambruna; las migraciones forzosas de población; la crisissanitaria; y, ocasionalmente, alguna calamidad natural que

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actúa como agravante. Veamos a continuación cada uno deestos elementos.

3.1. Hundimiento de la economía formal y auge de la eco-nomía informal

Las EPC se producen en contextos de fuerte desestructu-ración económica, palpable en el hundimiento de la econo-mía formal (la visible al Estado y a las estadísticas) y en elconsiguiente auge de la economía sumergida, gestionadapor redes clandestinas. Las causas de este proceso son di-versas. En los antiguos países socialistas, la transición acele-rada y caótica a un sistema de mercado ha abierto las puer-tas a la corrupción y a otras prácticas delictivas por parte demafias que controlan buena parte de la economía. En lospaíses del Tercer Mundo en general, los programas de ajusteestructural de sus economías, ejecutados desde los años 80,así como la implantación de políticas económicas neolibe-rales, han supuesto una disminución de la presencia del Es-tado en la economía, y de su función de regulación y pro-moción. A esto habría que añadir la marginación y presióncrecientes que sufren las economías frágiles y poco compe-titivas de los países más pobres en el actual proceso de glo-balización económica.

Estos procesos de marginación y desarticulación de laeconomía formal ha contribuido a un incremento del de-sempleo y de la miseria de amplios sectores sociales. Así, és-tos han tenido que recurrir para sobrevivir a la economía su-mergida, cuyo fuerte auge en muchos países ha constituidoun mecanismo de adaptación al contexto de crisis. Dichaeconomía sumergida o paralela se ha articulado en base aredes, a veces basadas en cierto elemento identitario (etnia,clan, etc.), generalmente encabezadas por personas podero-sas o bien relacionadas con el poder (señores de la guerra,autoridades locales o nacionales), que utilizan la corrupcióny la violencia para hacer negocios y defender sus intereses.Este sector económico, que proporciona empleo a un granporcentaje de población en los países más pobres, abarcadesde pequeños servicios en la calle hasta el contrabandode armas o las prácticas de extorsión mafiosas.

3.2. Debilitamiento y desintegración del estado

Las EPC suelen producirse en un contexto de crisis políti-ca y de descomposición de los Estados más pobres. Este

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proceso, en función del nivel de deterioro al que se haya lle-gado, permite hablar de tres tipos de Estados: los denomina-dos Estados débiles (con escasa capacidad para gobernar),frágiles (con serio riesgo de desintegración) y fallidos (desin-tegrados e incapaces de gobernar y de controlar su territorio).

En un primer nivel, los estados débiles y frágiles se carac-terizan por un triple fracaso: a) del modelo de desarrolloeconómico, lo cual genera un incremento de las desigualda-des y la pobreza; b) del sistema político, por la falta de unasinstituciones con amplia legitimidad y base social; y c) de lagestión de los conflictos, pues suelen ser estados autoritariosreacios a la negociación y propensos a la represión de lasdisidencias políticas. La consecuencia de este triple fracasosuele ser un incremento del descontento social y de la desli-gitimación popular del Estado.

El segundo nivel, el de los estados fallidos, es una degene-ración del anterior y consiste en el hundimiento del Estado,lo cual implica: la incapacidad para gobernar y gestionar losconflictos, la ausencia efectiva del Estado en determinadaszonas geográficas o parcelas de la vida, así como la pérdidadel monopolio de la violencia, que es ejercida ampliamentepor diversos grupos (milicias, paramilitares, etc.). Este con-texto contribuye a la fragmentación social y política, fre-cuentemente en base al ensalzamiento de factores étnicos oreligiosos, así como a una erosión e, incluso, quiebra de laidentidad nacional sobre la que se edifica el Estado. Todoello contribuye a incrementar la convulsión política y los en-frentamientos armados. Además, en respuesta a este procesode desintegración del Estado, en muchos países se ha experi-mentado lo que se puede interpretar como una reestructura-ción del poder poder político, con la aparición de formas noconvencionales, agresivas y fragmentadas de poder. Son losseñores de la guerra, caudillos locales que ejercen funcionespolíticas, militares y económicas.

3.3. Conflicto armado interno

En ese contexto de desintegración política y económica,los conflictos armados internos constituyen en nuestros díasel principal detonante de las EPC. Esto se debe, en gran me-dida, a que sus características los diferencian de los conflic-tos convencionales, librados por ejércitos regulares, pagadospor sus gobiernos y a las órdenes de éstos. Hoy, en muchosconflictos, algunos o todos los contendientes son gruposirregulares, sin una cadena de mando clara, no pagados, y

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que viven del pillaje. Dado que el objetivo suele ser ahora elde sojuzgar a un grupo étnico diferente mediante la destruc-ción de sus medios de vida, se recurre a tácticas militaresparticularmente destructivas, en las que el objetivo militar esla población civil misma, no la firma de un documento derendición por un ejército o gobierno enemigo.

Tales conflictos se ven alentados por la exacerbación deelementos identitarios particulares (etnia, clan. nación, reli-gión), siguiendo frecuentemente una estrategia de las élitespara asegurarse una clientela política fiel y mantenerse asíen el poder. Dado que en el mundo de la post-Guerra Fría,que algunos denominan post-ideológico, los antiguos prin-cipios movilizadores universales (lucha de clases, revolu-ción) están en crisis, tales identidades son los instrumentosmás efectivos para canalizar la disidencia y movilizar a lapoblación. Pero, además, los conflictos se ven estimuladospor lo que numerosos autores denominan la economía polí-tica de la guerra, basada en el despojo ilegal a la poblacióncivil de bienes (ganado, dinero, alimentos, etc.) canalizadosluego a través de redes clandestinas, controladas por los se-ñores de la guerra y otros sectores poderosos.

3.4. Hambruna

La hambruna es otro de los componentes habituales delas EPC. Se trata de un proceso de crisis socioeconómica ca-racterizado por el incremento de la desnutrición, la pobrezay las epidemias, que frecuentemente se traduce en un incre-mento de las tasas de mortalidad.

Las hambrunas se explicaron tradicionalmente como laconsecuencia de una falta de alimentos suficientes para ali-mentar a una población determinada, debido a factores detipo natural (catástrofes meteorológicas y crecimiento demo-gráfico). Sin embargo, a raíz de la teoría de las titularidadesal alimento de Amartya Sen, publicada en 1981, la causa seatribuye normalmente no a la falta de suministros, sino fun-damentalmente a la pérdida de acceso a los alimentos porparte de las familias más vulnerables. Se trata de una expli-cación de tipo socioeconómico, pues la pérdida de accesoo titularidades se debe a factores como la pérdida de la pro-ducción y fuentes de ingreso, la caída del poder adquisitivoy el alza de los precios.

Por último, desde finales de los años 80, diversos investi-gadores centrados en las recientes hambrunas africanas en

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contextos de guerra civil (Sudán, Somalia, Etiopía, etc.) hanofrecido una explicación de sus causas de tipo eminente-mente político: las hambrunas son fruto de violaciones ma-sivas de los derechos humanos por parte de los gobiernos yotros grupos, que niegan a la población el acceso a servi-cios básicos o el ejercicio de sus derechos, y que recurren aprácticas como la persecución y los desplazamientos forza-dos. Es más, muchas de estas hambrunas son deliberada-mente provocadas por sectores poderosos como un arma deguerra y un instrumento para despojar de sus bienes a lossectores empobrecidos y hambrientos.

3.5. Migraciones forzosas

Otro elemento de las grandes crisis humanitarias consisteen el éxodo involuntario y masivo de población, sea tempo-ral o permanente. Las migraciones forzosas se caracterizanpor la existencia de alguna presión coercitiva o amenaza deésta que obliga al desplazamiento, sin que las personas ten-gan capacidad de decisión o de influencia para evitarla. Ta-les elementos de presión pueden ser la necesidad imperiosade emigrar para buscar ayuda de los familiares o en loscampos de asistencia y, sobre todo, a la huida causada porla persecución étnico-religiosa, la llamada limpieza étnica olas tácticas de tierra quemada (con arrasamiento de infraes-tructuras, cultivos, viviendas, etc.).

Tales movimientos poblacionales dan lugar a oleadas derefugiados, esto es, personas perseguidas o amenazadas quehuyen a otro país, así como de desplazados internos, quie-nes huyen dentro de su país. Últimamente se habla tambiénde otro grupo, los refugiados medioambientales, por cuantolas catástrofes naturales pueden ser otro elemento que obli-gue a desplazarse, si bien éstos no cuentan con reconoci-miento en la legislación internacional. Los desplazamientosmasivos de población suelen provocar una fuerte desestruc-turación socioeconómica, debido a la inevitable parálisis desu actividad económica habitual, y a la fragmentación delas comunidades y familias. Igualmente, suele propiciar lapropagación de epidemias infecciosas.

3.6. Epidemias

Los desastres, y en particular los conflictos armados, sue-len provocar auténticas crisis sanitarias caracterizadas por la

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propagación de epidemias, que normalmente son la princi-pal causa del aumento de la mortalidad en tales contextos.Estas crisis sanitarias se desatan por tres motivos:

– El aumento de la propensión fisiológica de las víctimasa contraer enfermedades, dado que la malnutrición ge-nera debilidad corporal y pérdida de las defensas delorganismo.

– El incremento de la exposición a las enfermedades,dado que los movimientos de población y su hacina-miento en nucleos urbanos o en campos de ayuda encondiciones insalubres (falta de agua potable y de sa-neamientos) multiplican las posibilidades de contagiode enfermedades como el sarampión, las infeccionesdiarréicas, la malaria o las infecciones respiratoriasagudas (tos ferina, neumonía, bronquitis, etc.). Estas en-fermedades transmisibles son la principal causa del au-mento de mortalidad entre las personas desplazadas.Tanto es así que, según se ha estimado, en los éxodosmasivos y repentinos para huir de la violencia, los des-plazados pueden sufrir un incremento de su mortalidadde hasta sesenta veces respecto a lo habitual en el país.

– La disminución de la protección sanitaria a la pobla-ción, debido a que el conflicto ocasiona una mayor di-ficultad de planificación y gestión sanitaria, disminuyelos recursos financieros y humanos, hace peligrosodesplazarse a los centros de salud, y provoca la des-trucción o paralización de parte de las infraestructurassanitarias.

Por último, señalemos que a todos estos componentes delas emergencias políticas complejas se les añade algunas ve-ces otro elemento, el de las catástrofes naturales, que actúancomo un agravante de la situación.

Es importante subrayar el carácter eminentemente políticode la raíz de las EPC, que suele hallarse en la lucha de deter-minados grupos por el poder político, el control de unos re-cursos económicos escasos, y la reafirmación de su identi-dad. En concreto, el conflicto civil y la hambruna confrecuencia se convierten en medios que, en un contexto deincapacidad o quiebra del Estado, les permiten a los señoresde la guerra y otros actores el incrementar su poder político,afianzando el control de determinadas áreas; así como el po-der económico, apropiándose de recursos naturales o despo-jando de sus bienes a los sectores vulnerables mediante tácti-cas como la llamada limpieza étnica o las migraciones

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forzosas. En otras palabras, las emergencias políticas com-plejas muchas veces son deliberadamente provocadas y es-timuladas por los grupos ganadores o beneficiarios de lasmismas.

Por otra parte, como hemos visto, las EPC se desarrollanen contextos de crisis estructural, tanto política como eco-nómica, por lo que algunos autores las interpretan como re-sultado de un fracaso del modelo de desarrollo. Esta ideadesafía la concepción tradicional de las agencias de Nacio-nes Unidas sobre la relación existente entre las emergen-cias y el desarrollo. En efecto, el desarrollo habitualmentese ha concebido como un proceso lineal y normal, y losdesastres como acontecimientos excepcionales que inte-rrumpen ocasionalmente tal proceso, el cual se reanudacuando se supera el impacto de la emergencia generalmen-te gracias a la ayuda. Este esquema, que puede servir paralos desastres activados por catástrofes naturales, no es váli-do para las EPC, fruto de un declive a largo plazo y frag-mentación de la economía y del Estado. En este caso, la cri-sis no es un evento puntual y transitorio, sino que es lanorma: se trata de una crisis del sistema. La consecuenciaes que no se puede responder satisfactoriamente a una EPCmediante el mero alivio de sus síntomas, sino que requiereuna reformulación del modelo de desarrollo político y eco-nómico fracasado.

Por lo demás, las emergencias complejas le plantean ala acción humanitaria internacional numerosos retos políti-cos, éticos y operativos. Sin ánimo de ser exhaustivos, eldesmoronamiento del Estado en el que se opera implicaque la comunidad internacional carezca de un interlocutorcon capacidad real, que la fragmentación del poder obliguea negociar con grupos opuestos al gobierno soberano, oque las agencias y ONG internacionales asuman funcionesque les corresponderían a las instituciones públicas. Otrodilema consiste en qué tipo de ayuda proporcionar: la pro-visión de bienes y servicios para la subsistencia, que podríaser suficiente ante los desastres naturales, resulta claramen-te insuficiente ante estas crisis derivadas de violaciones ma-sivas de los derechos humanos, que requieren además otrotipo de medidas (protección de las víctimas, denuncia ypresión política, etc.), pero cuya ejecución puede ser difícilde conjugar con las anteriores y causar que las ONG sufranel hostigamiento o la expulsión del país. En tercer lugar, lacomplejidad de los conflictos internos actuales, con secto-res que los alientan en beneficio propio y con prácticas depersecución de la población civil, plantea un serio desafío

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a la vigencia de algunos de los principios humanitarios,como la neutralidad e imparcialidad, e incrementa el riesgode que la ayuda sea instrumentalizada y contribuya a ali-mentar la confrontación. Además, la creciente implicaciónde fuerzas militares en las operaciones de acción humani-taria suscita un serio peligro de desvirtuación de las mis-mas. Todos estos aspectos serán abordados en los próximoscapítulos.

4. LOS PRINCIPALES GRUPOS VULNERABLES

Como hemos visto, los desastres no afectan por igual atodos los sectores de una sociedad, hasta el punto de quealgunos de ellos incluso obtienen beneficios económicos ypolíticos a costa de los grupos más vulnerables. En térmi-nos generales, las personas y colectivos más vulnerablessuelen ser los más pobres, los que dependen de unas fuen-tes de ingresos inseguras y poco diversificadas, los exclui-dos sociales, los pertenecientes a grupos étnicos o religio-sos discriminados, los refugiados y los desplazadosinternos, gran parte de las mujeres, los que dependen físicay económicamente de otros (niños, ancianos, descapacita-dos), los que tienen un bajo nivel de salud y formación, y,en definitiva, los que carecen del peso político necesariopara merecer la atención de sus gobiernos y hacer valer susderechos.

Veamos a continuación las condiciones que presentanalgunos de los principales colectivos vulnerables.

4.1. Pequeños campesinos y pastores

Los pequeños agricultores, que practican una agriculturafamiliar de subsistencia, con pocos medios y orientada sobretodo al autoconsumo, constituyen el sector socioeconómicomayoritario del Tercer Mundo, donde representan aproxima-damente dos tercios de la población. El riesgo de perder susfuentes de ingresos suele ser grande, dado que su escasez derecursos les hace muy dependientes de los avatares de la na-turaleza y muy vulnerables ante posibles catástrofes y antelas crisis económicas. Además, una característica común ala historia de casi todos los países es el sojuzgamiento que elcampesinado ha sufrido por parte de los grupos en el poder.Su dominación política se ha visto acompañada por una ex-plotación económica mediante impuestos, prestaciones de

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trabajo y unos términos de intercambio desfavorables. Enefecto, si durante la época colonial sufrieron, entre otros per-juicios, una merma en el control de la tierra y otros recursos,en los nuevos estados poscoloniales han continuado discri-minados por las políticas de desarrollo agrícola de los go-biernos, que se han centrado en el apoyo a una agriculturacomercial, moderna y a gran escala, como durante la llama-da Revolución Verde. Además, las políticas públicas de lamayoría de los paises se han caracterizado por lo que se hadenominado el sesgo urbano: a los campesinos se les ha uti-lizado y utiliza básicamente como proveedores de alimentos,materias primas y mano de obra baratos, en beneficio de lossectores sociales urbanos que se apropian de sus excedentes,al tiempo que las inversiones que reciben en servicios e in-fraestructuras suelen ser inferiores al valor de lo que se extraede ellos. Esto, junto a su escasa capacidad de ejercer presiónpolítica, les hace muy difícil poder escapar de la pobreza yles convierte en un colectivo altamente vulnerable.

Algo similar ocurre con los pastores a pequeña escala, elprincipal sector socioeconómico en muchas zonas áridas ysemiáridas, y uno de los más vulnerables a los desastres,como ocurre en las hambrunas del cuerno de África. Talvulnerabilidad se deriva, por ejemplo, de la creciente usur-pación de sus pastos tradicionales (para expandir la agricul-tura comercial o ejecutar proyectos de desarrollo), del roboo matanza del ganado como arma de guerra en muchosconflictos internos, y de la fragilidad inherente a este mediode vida: en contextos de sequía, la falta de agua y pastosdisminuye la producción, al tiempo que la demanda de car-ne suele disminuir por ser un alimento de lujo.

4.2. Pobres urbanos

La pobreza urbana se ha expandido y agravado con moti-vo de tres procesos que han afectado a la mayoría de los paí-ses pobres: la fuerte emigración del campo a la ciudad desdela década de los 60 (que ha generado enormes arrabales sinlos mínimos servicios), los programas de ajuste estructuralejecutados a partir de los años 80, y la crisis económica deesa misma década. Los pobres urbanos son particularmentevulnerables a las crisis económicas (alza de precios, desem-pleo), pero también a determinadas catástrofes naturales quesuelen golpear con mayor fuerza a las zonas donde habitan(corrimientos de tierras en laderas) y a sus viviendas de cons-trucción precaria (terremotos, huracanes, etc.).

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La pobreza urbana se diferencia de la rural en varios as-pectos: la dependencia del mercado de trabajo, ya que losbienes y servicios que necesitan los deben adquirir a cam-bio de dinero en el mercado; la fragmentación social, estoes, la ausencia o debilidad de los lazos de parentesco y re-des de solidaridad tradicionales, que en el medio rural cons-tituyen un cierto sistema de seguridad para los pobres encaso de crisis; y las malas condiciones del entorno, que ac-túan contra el bienestar (viviendas deficientes, insalubridad,falta de servicios, delincuencia, etc.).

4.3. Niños

Los niños son probablemente el colectivo específico másvulnerable, en particular los menores de cinco años. Esto sedebe a su debilidad biológica, a su dependencia material ysicológica respecto a otras personas adultas, y a sus reduci-das capacidades de movilidad y autonomía. Desde el puntode vista tanto alimentario como sanitario, las personas conmayor riesgo son los niños que acaban de pasar el destete,normalmente entre los 6 meses y los 2 años, por verse priva-dos de las ventajas nutricionales e inmunológicas de la le-che materna. Suelen ser los que, en procesos de hambruna,antes y más gravemente se ven afectados por la malnutri-ción, la cual en los casos más agudos puede traducirse enpatologías como el marasmo y el kwashiorkor. El destete,junto a la insalubridad y el agua contaminada, también faci-lita la contracción de las enfermedades diarréicas, al igualque otras como la neumonía, la gripe, la bronquitis o el sa-rampión, que en conjunto suponen más del 40% de la mor-talidad infantil en el Tercer Mundo.

Además, otros grupos de niños son también muy vulnera-bles en razón de sus actividades o del alejamiento de sus fa-milias, por lo que merecen una atención específica por par-te de los programas de ayuda. Entre ellos figuran los niñosde la calle, abandonados o huidos de sus padres y que so-breviven mediante el sector informal o la delincuencia; losniños huérfanos no acogidos por otros familiares o familiasalternativas; los niños accidentalmente separados de sus pa-dres durante la confusión de los desplazamientos masivosde población en contextos de emergencia; y los niños solda-do, afectados por problemas como el estrés postraumático,la falta de formación o las actitudes antisociales, que dificul-tan su reintegración social y laboral.

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4.4. Mujeres

Dentro de cada uno de los colectivos vulnerables, lasmujeres y niñas suelen presentar un grado adicional de vul-nerabilidad en razón de las relaciones de género, esto es, delas relaciones socialmente construidas de poder entre hom-bres y mujeres. Aunque de forma tardía, fundamentalmentea partir de los años 90, la bibliografía ha comenzado a pres-tar atención al impacto diferente que los desastres acarreanpara hombres y mujeres. Igualmente, el enfoque de géneroha comenzado a aplicarse a las actividades de la acción hu-manitaria, si bien con mayor lentitud que en el caso de lacooperación para el desarrollo.

En este terreno, se suelen constatar básicamente tres cir-cunstancias. En primer lugar, las mujeres presentan un ma-yor nivel de vulnerabilidad a los desastres que los hombres,debido a su menor control legal y efectivo de los recursoseconómicos y productivos, así como a su rol de protectorasde los miembros dependientes de la familia (niños, ancia-nos, enfermos) y de los bienes domésticos, lo que suele re-ducir su capacidad para protegerse o desplazarse y les dejamás expuestas al impacto del desastre. En segundo lugar, lasmujeres afrontan durante los desastres necesidades y proble-mas que les son específicos, como por ejemplo los de tipoalimentario entre las embarazadas y lactantes, los sanitarios(por ejemplo, en materia de salud reproductiva), y los relati-vos a la violencia y abusos sexuales, sobre todo en contex-tos de conflicto armado. En tercer lugar, el desastre casisiempre empeora de forma prolongada las condiciones devida y trabajo de las mujeres, debido a factores como el em-pobrecimiento, la venta de sus bienes o reservas de ahorro(frecuentemente son los de las mujeres los primeros que sevenden en caso de necesidad), la merma de la producciónde alimentos, la escasez de agua (que les obliga a mayoresdesplazamientos para recogerla) y la emigración masculina(que incrementa tanto sus responsabilidades familiarescomo su desprotección).

4.5. Ancianos

En la última década ha comenzado a prestarse mayoratención a la alta vulnerabilidad, tanto física como socioe-conómica, que presentan las personas mayores. Aunque enalgunos contextos socioculturales los ancianos representanel saber y la autoridad, es habitual que se vean afectados

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por varios problemas y limitaciones. Uno de ellos es la inca-pacidad física, que merma su posibilidad de trabajar y ga-narse la vida, lo que puede sumirles en la pobreza y la mal-nutrición si no cuentan con la ayuda de sus hijos. Suslimitaciones físicas también les dificultan el valerse por símismos, así como el desplazamiento en una situación deemergencia a fin de huir de la violencia y buscar refugio oayuda. Igualmente, las enfermedades, sean pasajeras o cró-nicas, contribuyen a erosionar sus capacidades físicas omentales, incrementando su dependencia hacia otras perso-nas y su vulnerabilidad.

4.6. Refugiados y desplazados internos

Las guerras, en particular las internas, han incrementadofuertemente desde los años 70, y más aún al concluir laGuerra Fría, el número de personas forzadas a huir por laviolencia y la persecución. Así, en 1993 se alcanzó el ré-cord histórico en el número de refugiados, con 18’2 millo-nes. Según la Convención de Ginebra sobre el Estatuto delos Refugiados de 1951, los refugiados son aquellas perso-nas que están fuera de su país y no pueden o quieren volveral mismo debido a fundados temores de ser perseguidos pormotivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a undeterminado grupo social y opiniones políticas. Esta con-vención, y su posterior Protocolo de 1967, establecieron unsistema de protección internacional a los refugiados, ampa-rado por Naciones Unidas, en concreto por el Alto Comisio-nado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).Los refugiados constituyen uno de los colectivos más vulne-rables, dependiendo en gran medida de la asistencia presta-da por sus países de acogida y por el ACNUR. En cualquiercaso, al menos disponen del citado instrumento jurídico deprotección.

Otra situación, sin embargo, es la de los desplazados in-ternos, o personas que se han visto obligadas a abandonarsus lugares de residencia por razones similares a las de losrefugiados, pero que no han cruzado la frontera y permane-cen en su país. En la post-Guerra Fría su número se ha incre-mentado, llegando a unos 20 millones a finales de los años90, convirtiéndose en uno de los temas principales de laagenda humanitaria. Lo más significativo es que, a diferen-cia de lo que ocurre con los refugiados, para poder asistirlesla comunidad internacional no dispone ni de un instrumentojurídico adecuado ni de una organización especializada.

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Esto se debe a que tales personas quedan bajo la soberanía yjurisdicción de sus propios gobiernos, que son los responsa-bles de salvaguardar sus derechos, aunque en la realidadmuchas veces son quienes les persiguen. La preocupaciónpor estas carencias ha dado lugar a la aprobación por Na-ciones Unidas en 1998 de los Principios Rectores sobre des-plazamiento interno, un documento importante porque re-copila los derechos de los desplazados, pero que no esvinculante. En el plano institucional, el ACNUR ha asumidola ayuda a los desplazados, pero siempre que se den ciertascondiciones. En definitiva, la deficiente protección interna-cional que les asiste hace que constituya uno de los colecti-vos más vulnerables en situaciones de conflicto armado.

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IIIEvolución histórica y conceptual

del humanitarismo

1. ORÍGENES Y EVOLUCIÓN DE LA ACCIÓNHUMANITARIA

Las diversas culturas y religiones han contado, a lo largode la historia, con valores de solidaridad y normas de ayu-da hacia los necesitados. Sin embargo, la acción humanita-ria, tal y como la entendemos hoy, es el resultado de inicia-tivas diversas y de una evolución registradas ya desde elsiglo XIX.

El punto de arranque suele situarse en la Batalla de Solfe-rino, librada el 24 de junio de 1859 entre los ejércitos fran-co-sardo y austriaco. Henry Dunant, un empresario suizo enviaje de negocios a esa ciudad italiana, fue testigo directo dela carnicería en el campo de batalla, donde miles de heridosmurieron por la incapacidad de los servicios sanitarios parasocorrerles. Impresionado por la experiencia, escribió el li-bro Un Recuerdo de Solferino, proponiendo que cada paíscreara una sociedad voluntaria de socorro para asistir a losheridos de guerra, así como que los Estados establecieran untratado internacional que garantizara la protección jurídica ahospitales militares y al personal sanitario. Como conse-cuencia, en 1864 se creó lo que desde unos años después seconoce como Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR),al tiempo que se inició un proceso de adopción de tratadosinternacionales para proteger y atender a los militares heri-dos. De este modo nació el denominado Derecho Interna-cional Humanitario, que establece una serie de normas deprotección en contextos de conflicto, y que representa por

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tanto uno de los fundamentos jurídicos para la acción huma-nitaria durante los mismos (ver cap. VI).

Tiempo más tarde, las dos Guerras Mundiales, y en parti-cular la segunda, supusieron un nuevo impulso al campohumanitario. De este modo, la necesidad de responder a lassecuelas de la contienda motivó la creación de UNICEF(Fondo de Naciones Unidas para la Infancia) en 1946, y delACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para losRefugiados) en 1951.

Una notable evolución cualitativa en el campo de la ayu-da humanitaria se dio a raíz de la guerra y hambruna deBiafra (Nigeria) en 1968. Un grupo de médicos francesesque trabajaron en la zona con la Cruz Roja, los llamadosfrench doctors, cuestionaron a su regreso el silencio y la im-posibilidad de realizar denuncias públicas que, ante lasprácticas de genocidio contempladas, les había impuesto elprincipio de neutralidad tal y como se entendía por aquellaorganización. De esta forma, junto a otros médicos que ha-bían trabajado en Pakistán Oriental y algunos periodistas,fundaron en 1971 Médicos Sin Fronteras, una organizaciónen cuyo mandato figura no sólo la asistencia médica, sinotambién la protección de los derechos de las víctimas me-diante el testimonio y la denuncia de sus violaciones.

A partir de ese momento, durante los años 70 y 80, elcampo humanitario experimentó un notable desarrollo orga-nizativo y teórico: surgieron nuevas ONG, se fundaron cen-tros académicos y de investigación especializados, se incre-mentaron las publicaciones y creció la reflexión teóricasobre la materia, con nuevos enfoques y teorías alentadospor ejemplo por las hambrunas africanas de mediados delos 80. A este crecimiento del humanitarismo, de carácterrelativamente apolítico, contribuyó la crisis en la que entróa finales de los 80 la solidaridad internacionalista ofrecidadurante las décadas anteriores por diferentes organizacionesa los movimientos revolucionarios y de liberación nacionaldel Tercer Mundo.

Pero el mayor desarrollo de la ayuda humanitaria, tantocuantitativo como cualitativo, se dio durante los años 90,en buena medida gracias a los cambios derivados del finalde la Guerra Fría. Esa década se caracterizó por la prolife-ración de conflictos civiles y por la conclusión de otros yaexistentes, que dieron pie a un incremento de las operacio-nes de paz de Naciones Unidas (Somalia, ex Yugoslavia, ElSalvador, etc.), en cuyo contexto se ha canalizado buenaparte de los fondos internacionales para ayuda humanitaria

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y reconstrucción posbélica. El incremento de dichas opera-ciones se vio facilitado por el nuevo escenario internacional.En efecto, si durante la Guerra Fría el Consejo de Seguridadestuvo paralizado por el derecho de veto de las superpoten-cias, ahora se encontraba con las manos más libres para ejer-cer funciones de pacificación en gran número de conflictos.

El incremento de la ayuda humanitaria se ha visto facili-tado también por otros factores. Uno es la creciente cober-tura en tiempo real que los medios de comunicación conce-den a las crisis humanitarias, lo que contribuye a lamovilización de la opinión pública y de los gobiernos. Elotro es la tendencia a reducir los flujos destinados a una co-operación al desarrollo que dé respuestas a largo plazo a losproblemas estructurales, y a concentrarse en el alivio pun-tual de las crisis que ocasionalmente desencadenan.

Los años noventa también han aportado un importanteavance institucional en el campo humanitario. Particular-mente reseñable es la creación en 1992 del Departamentopara Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (DAH),transformado en 1998 en Oficina de Coordinación de Asun-tos Humanitarios (OCAH, en inglés OCHA), cuya función esla de coordinar a las agencias de la ONU, así como a otrosactores, implicados en la acción humanitaria. También en1992 se fundó la Oficina para Asuntos Humanitarios de laComisión Europea, ECHO, que ha permitido incrementar elvolumen, coordinación y visibilidad de la acción humanita-ria de la UE. Igualmente reseñable es la expansión de lasONG, que han asumido un creciente papel como canaliza-doras de fondos de ayuda humanitaria, más aún que de co-operación para el desarrollo. Tal auge de las ONG se debe asu flexibilidad operativa, que les permite operar con mayorrapidez y a menor coste que las agencias bilaterales o deNaciones Unidas, así como a una cierta tendencia hacia laprivatización de la ayuda.

2. LAS CRÍTICAS A LA AYUDA HUMANITARIA

A principios de los años 90, la conclusión de la GuerraFría despertó un amplio optimismo respecto a la construc-ción de un mundo más pacífico y a la capacidad de la co-munidad internacional, en concreto de la ONU, para inter-venir en las crisis humanitarias a fin de proteger los derechoshumanos y garantizar la ayuda humanitaria en contextosviolentos. Sin embargo, el fracaso de la intervención llevadaen Somalia entre 1992 y 1995 dio lugar a una actitud más

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escéptica y reticente por parte de los gobiernos de los paísesdesarrollados, algo que muchos interpretan como causa dela inacción ante el genocidio de Ruanda en 1994.

A la vista del fracaso de las respuestas a éstas y otras cri-sis, durante los años 90 y, sobre todo, desde mediados deesa década, emergió una fuerte corriente crítica hacia laayuda humanitaria. Tales visiones críticas se han vertido enmultitud de publicaciones, así como en diversas evaluacio-nes sobre operaciones de ayuda encargadas por diferentesagencias y gobiernos, entre las que destaca por su decisivoimpacto la relativa a la ayuda a Ruanda tras el genocidio de1994. Dicha evaluación puso en evidencia problemas comoel amateurismo y la improvisación de algunas ONG, las di-ficultades de coordinación entre éstas y otros actores, e in-cluso motivaciones no estrictamente humanitarias.

Las críticas que se han formulado son muy diversas. Al-gunas de ellas fueron planteadas ya hace décadas, porejemplo en relación a la ayuda alimentaria, como las queadvierten del riesgo de que una asistencia en forma de do-naciones gratuitas aliente la dependencia del exterior, de-sincentive la iniciativa y actividad económicas, desaliente laadopción de las reformas políticas y económicas necesarias,y, en definitiva, obstaculice a largo plazo el desarrollo desus receptores.

Ahora bien, en los últimos años la mayoría de las críticasse basan en las experiencias recientes de ayuda humanitariaen situaciones de conflicto armado y de emergencia políticacompleja. Uno de los argumentos más habituales es que, enesos contextos, la ayuda humanitaria puede hacer más malque bien, al tener como efecto indeseado el refuerzo de al-guna de las partes en conflicto y la exacerbación o prolon-gación de éste por varias vías: robo de alimentos, vehículoso dinero con los que avituallarse o armarse; recrudecimien-to de la violencia a fin de poder controlar la ayuda; legiti-mación y refuerzo de alguna de las facciones gracias a lagestión de la ayuda, etc. Este tipo de críticas arreciaron, porejemplo, con motivo de la ayuda a los campos de refugia-dos hutus en el Este del antiguo Zaire, después del genoci-dio de Ruanda de 1994, al entenderse que reforzaba a losasesinos que se encontraban entre aquellos y contribuía asus esfuerzos de desestabilización de Ruanda. No en vano,casi todas las ONG presentes en el campo de Goma acaba-ron retirándose del mismo.

Algunos autores, además, han criticado que la ayudahumanitaria pretenda seguir siendo neutral, quedando al

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margen de la política. En efecto, consideran que la neutrali-dad es inviable en muchos conflictos actuales, en los queya no existe una distinción clara entre civiles y combatien-tes, distinción propia de las guerras de antaño y sobre laque se asienta la protección que el derecho internacionalhumanitario concede a los primeros. Más aún, consideranque la neutralidad es incluso indeseable e inmoral en con-flictos en los que la población civil es objeto de persecu-ción y matanzas. Algunos autores abogan en esos casos poruna toma de posición por parte de los actores humanita-rios, que puede ir desde la denuncia pública de violacionesmasivas de los derechos humanos hasta, incluso, la defensapartisana de la parte en conflicto que se considere legítima.Obviamente, estos posicionamientos suscitan, entre otrosdilemas éticos, el riesgo de no poder trabajar con todas laspartes del conflicto e, incluso, de tener que abandonar elpaís por temor a represalias.

La actuación de las agencias y, en concreto, de las ONGhumanitarias también ha sido objeto de diversas críticas, se-gún las cuales: anteponen sus propios intereses de financia-ción e imagen a los de la población destinataria; falsean susresultados ocultando sus fracasos; y desconocen los proce-sos políticos en los que intervienen, pero, sin embargo, dis-ponen de un gran poder de acción gracias a que las refor-mas económicas neoliberales han reducido la capacidad deactuación de los Estados pobres, a los que suplen en muchasfunciones y servicios. Las visiones más radicales señalan, in-cluso, que la mayoría de la ayuda humanitaria en África esinútil o dañina, por lo que debería ser abandonada.

Por último, una crítica bastante más extendida ha sido lade que la ayuda humanitaria no debería limitarse a ser me-ramente paliativa de los síntomas de las crisis. Dado que losdesastres, tanto los desencadenados por catástrofes natura-les como por conflictos armados, responden a factores es-tructurales y políticos de fondo, la ayuda humanitaria debe-ría contribuir a afrontar sus causas raíces. Además, muchascrisis parecen cronificarse, de modo que difícilmente pue-den afrontarse con una ayuda de emergencia a corto plazo.Para ello sería precisa no una ayuda humanitaria neutral ypuntual, sino una ayuda políticamente consciente y basadaen el análisis de los procesos en marcha.

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Una visión crítica de la ayuda humanitaria a Ruanda

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En 1994, Ruanda sufrió un genocidio, no una hambruna. Másde 800.000 personas, en su mayoría tutsis, fueron muertas por lasórdenes de un gobierno hutu extremista. El sistema internacionalhumanitario fracasó: no evitó el genocidio, no intervino para de-tenerlo, e incluso no desalentó a sus perpetradores. Hubo unarespuesta humanitaria masiva, pero demasiado tardía y orientadaa las personas que huían del país (civiles hutus y sus dueños polí-ticos, incluyendo los antiguos ejército y milicia, y miles de res-ponsables del genocidio). Los supervivientes del genocidio fueroncasi totalmente ignorados en aquél momento y han sido amplia-mente ignorados desde entonces.

El principal freno a la matanza fue el avance militar del FPR(Frente Patriótico Ruandés), que llevó el genocido a su conclu-sión. El sistema humanitario internacional no apoyó este avancedel FPR; por el contrario, las NNUU y las ONG le pidieron reite-radamente que estableciera un alto el fuego. Dado el vacío de laacción política internacional, daba la impresión de que estas me-didas hubieran parado el genocidio. En realidad, un alto el fuegohubiera parado la guerra, pero no el genocidio. Hubiera congela-do las líneas de combate, permitiendo al ejército y a la miliciacontinuar la matanza con impunidad en la mayor parte del paíscontrolado por el gobierno interino, hubiera implicado dotar decierta legimitimidad o reconocimiento a éste, y hubiera impedidollevar a los genocidas a juicio. Aquellas propuestas, aunque total-mente inapropiadas, resultaban aceptables dentro del marco deldiscurso humanitario. Pero las peticiones de neutralidad desauto-rizaron a las de lucha contra el genocidio. La neutralidad fue lapalanca moral que derribó la posibildad de una respuesta efectivaal genocidio.

Aunque algunos trabajadores de las agencias rapidamentecomprendieron la crisis ruandesa, no desarrollaron una estrategiade acción, ni hubo una respuesta política internacional. Los acon-tecimientos se precipitaron demasiado rápidamente, las institu-ciones y agencias se mostraron inertes y lentas en su aprendizaje,se implicó a un nuevo personal que carecía del tiempo y la dispo-sición para analizar las dimensiones políticas, y se impusieron losestereotipos de los medios de comunicación relativos a la anar-quía y al colapso del Estado.

Los extremistas pusieron una trampa al sistema internacionalhumanitario. 300.000 refugiados huyeron al Distrito Ngara de Tan-zania, cerca de un millón se desplazaron a Goma, en el Zaire, yaproximadamente otros 300.000 a Bukavu, también en el Zaire.Estos enormes éxodos no eran la habitual huida imprevista de civi-les atrapados por una guerra, sino más bien el éxodo planificadode una población bajo una dirección política, a fin de buscar unsantuario en el extranjero en el que los arquitectos del genocidiopudieran reagruparse y atacar a Ruanda de nuevo. El éxodo inclu-

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yó la huida de practicamente todo el gobierno extremista y la ma-yoría de las fuerzas armadas ruandesas. El término refugiado hasido universal pero descuidadamente usado para describir a estaspersonas. Pocos se ajustan a la definición legal de refugiados ymuchos son fugitivos de la justicia.

Los extremistas sabían que podían confiar en que el sistema in-ternacional humanitario respondería con ayuda material a los refu-giados, y en que habría pocos esfuerzos, si acaso alguno, para ais-larlos de las masas de población. Por tanto, forzaron a la gente ahuir y después desviaron suficiente ayuda de las agencias humani-tarias como para consolidar su poder. Mucha de la ayuda enviadaa los huidos al Zaire fue robada. Algunas de las agencias humani-tarias repartían directamente a los soldados, bien porque no teníanotra opción, bien porque les consideraban como individuos nece-sitados. En ambos casos la trampa funcionó a la perfección. En suingenuidad, las agencias sentían que no tenían otra opción moralque responder al sufrimiento humano masivo, incluso aunque esosignificara apoyar la estategia de los extremistas. Las complejida-des morales del caso fueron ocultadas y, a través de los medios, sepresentó un imperativo caritativo simple: ¡dar ayuda!

Las presiones para estar allí fueron abrumadoras para todas lasagencias. La relativa lentitud con la que podían desembolsar losfondos les hizo objeto de críticas baratas, en el sentido de que noestaban ayudando con la rapidez suficiente. Esto a su vez les em-pujó a tratar con socios locales de una forma indiscriminada, algu-nos de los cuales estaban implicados, en un nivel mayor o menor,en el genocidio. Muchos profesionales extremistas, incluyendodoctores, enfermeras, funcionarios y periodistas, buscaron y obtu-vieron empleo en las agencias de ayuda.

La mayoría de los llamamientos de recogida de fondos furondesvergonzadamente emotivos y simplistas. Las ONG compitieronfuertemente por la obtención de financiación. Tan sólo en Goma,las ONG operativas eran unas 100, de las cuales unas 60 sólo porun breve período. Muchas de ellas nunca habían trabajado antesen emergencias, y algunas se acababan de fundar para aprovecharla disponibilidad de financiación que esta crisis brindaba. El dete-rioro de los estándares profesionales y éticos, a causa de los intere-ses institucionales de las organizaciones, fue generalizado, afec-tando incluso a las las más capacitadas.

En definitiva, los medios de comunicación y los gobiernos oc-cidentales lanzaron a las agencias humanitarias a una situación su-mamente compleja y arriesgada como ésta. Las agencias puedenargumentar con cierta justificación que fueron traicionadas o ma-nipuladas por poderes superiores. En efecto, fueron usadas paracubrir las desnudeces de la política occidental.

Tomado, con ligeras adaptaciones, de Alex DE WAAL (1997), Famine crimes.Politics and the disaster relief industry in Africa, James Currey, Oxford, pp.191-199.

3. EL “NUEVO HUMANITARISMO” DE LA ÚLTIMADÉCADA

Las críticas que hemos señadado fueron calando hondo alo largo de los años 90 entre los diferentes sectores implica-dos (académicos, gobiernos y ONG), evidenciando la nece-sidad de profundos cambios en el sistema humanitario. Enla misma dirección apuntaban las transformaciones geopolí-ticas derivadas del final de la Guerra Fría, los retos deriva-dos de las nuevas guerras internas y de las emergencias po-líticas complejas, y las lecciones aprendidas del fiasco de laoperación de Somalia así como de las dificultades encontra-das en Bosnia. Además, a diferencia de unos años 80 en losque las ONG protagonizaron la respuesta a las grandes cri-sis africanas, los políticos y gobiernos recuperaban en losprimeros años 90 las riendas de la ayuda humanitaria, con-vertida en una baza mediática importante, como demues-tran los viajes de personalidades a Sarajevo o la creación deECHO en la Unión Europea.

Como resultado de todos estos factores, a partir de me-diados de los 90 fue gestándose un nuevo humanitarismo,diferente al humanitarismo clásico precedente en cuanto asus objetivos, fundamentos teóricos e instrumentos operati-vos. Este nuevo modelo de la ayuda humanitaria se ha idoexpandiendo y asumiendo por los gobiernos donantes, lasagencias de las Naciones Unidas, así como también por unagran parte de las ONG y de los académicos. De esta forma,hoy constituye el modelo hegemónico.

La principal característica que lo distingue es su carácterpolítico. En efecto, supone una ruptura con la anterior ayudahumanitaria apolítica, orientada a salvar vidas y basada enlos principios humanitarios clásicos (como la neutralidad),por considerarla inocente, meramente paliativa y moralmen-te cuestionable. En su lugar, apuesta por una ayuda política-mente consciente, que persiga objetivos más amplios que elde salvar vidas, como son el desarrollo y la paz, y que basesus acciones (o, a veces, su inacción) en un cálculo de suprevisible impacto presente y futuro sobre tales objetivos.De este modo, se concibe como un elemento más dentro deuna estrategia coherente para la resolución del conflicto,combinado con herramientas diplomáticas y militares.

Esas son, en síntesis, las características básicas del nuevohumanitarismo hoy dominante. Veámoslas a continuacióncon mayor detalle.

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3.1. Ampliación de objetivos

La ayuda humanitaria no se entiende como un mero ejer-cicio de compasión y caridad, ni sus objetivos tradicionalesde salvar vidas y aliviar el sufrimiento son suficientes. Envez de ser meramente paliativa, tiene que contribuir a afron-tar las causas raíces de los desastres y de los conflictos; estoes, tiene que ser una ayuda orientada a objetivos políticosmás amplios que los clásicos, en concreto tres:

– Promover la construcción de la paz, en sus diferentesformas: prevención, mitigación y resolución de con-flictos; reconciliación comunitaria; reconstrucción deltejido social, etc. De igual modo que, como hemosvisto, la ayuda humanitaria puede estimular el conflic-to dotando de recursos y legitimidad a las partes en-frentadas, también puede servir para construir espaciosde paz si con ella se refuerza a sectores proclives a laconvivencia, como los consejos de ancianos con auto-ridad tradicional o determinados grupos de mujeres.Durante la última década, numerosas organizacioneshan investigado y tratado de aplicar este enfoque, queha sido objeto de una creciente bibliografía y de variosdocumentos importantes. Sin embargo, hay que seña-lar que este papel activo que se atribuye a la ayudahumanitaria en la gestión de los conflictos intraestata-les es posible debido a que se suele asumir que suscausas son fundamentalmente internas, cosa que nosiempre es cierta.

– Promover el desarrollo, algo que, según numerososautores y publicaciones, la ayuda humanitaria podríallevar a cabo incluso en contextos de conflicto. El nue-vo humanitarismo asume así los postulados favorablesa la vinculación entre la ayuda de emergencia y la co-operación para el desarrollo (que será abordado conmayor detalle en el cap. 7), un debate éste que es pa-ralelo al relativo a la gestión de los conflictos median-te la ayuda humanitaria. En efecto, se asume que en lamedida en que la ayuda humanitaria promueve el de-sarrollo, contribuye a abordar las causas raíces de losconflictos internos, que suelen atribuirse a la pobrezay al subdesarrollo.

– La promoción de la democracia y los derechos huma-nos, una tarea antes encomendada sólo a la coopera-ción al desarrollo a largo plazo, pero que ahora seasigna también a la ayuda humanitaria.

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3.2. Estrategia integral y politización

Esa pretensión de que la ayuda humanitaria sirva al desa-rrollo, la prevención de conflictos y la reconstrucción pos-bélica, ha contribuido a su creciente politización, y al re-chazo de la inocencia política que, según se dice, tuvo en elpasado. En efecto, el nuevo humanitarismo considera laayuda humanitaria como parte de una estrategia políticacomprehensiva que permita responder a crisis complejasderivadas de problemas muy interrelacionados. La mayoríade los donantes han adoptado enfoques más integrados queantes para ofrecer respuestas inteligentes a esas crisis, paralo que combinan la acción diplomática, los vínculos comer-ciales, la política de seguridad, la cooperación para el desa-rrollo y la ayuda humanitaria. En efecto, los donantes, comola Unión Europea, vienen buscando una creciente coheren-cia entre todos esos elementos, por lo que la ayuda humani-taria se ha convertido de lleno en un instrumento de laagenda de política exterior de occidente. Es más, en muchospaíses periféricos sin valor estratégico se ha convertido en laprincipal y casi única forma de acción política por parte dela comunidad internacional.

Esto implica un cambio significativo de orientación: si elhumanitarismo clásico se orientaba a apoyar a las personasque sufrían un desastre para salvarles la vida o aliviar su su-frimiento, el nuevo humanitarismo se orienta primordial-mente a apoyar determinados procesos sociales y resultadospolíticos. En particular, según varios autores, occidente utili-za la ayuda humanitaria como un instrumento más para ga-rantizar la gobernabilidad y estabilidad mundial mediantesu proyecto de paz liberal. Es decir, la ayuda serviría paraprevenir y resolver conflictos, así como para reconstruir so-ciedades y países en base a los principios liberales, esto es,instaurando regímenes representativos y una economía delibre mercado. Algunos ven aquí el riesgo de que la ayudasirva de instrumento de intervención de occidente en los pa-íses periféricos pobres y débiles en base a los intereses geo-políticos de los primeros, como una nueva forma de controle incluso de colonialismo.

Una consecuencia de lo dicho ha sido un aumento de lapolitización de la ayuda humanitaria desde medidados delos 90, en la medida en que ésta se emplea como palancapara actuar sobre la realidad, promoviendo cambios y obje-tivos políticos. A tal politización contribuye el hecho deque, según diversos autores, desde esa fecha los gobiernosdonantes han retomado el control de la agenda humanitaria,

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después de unos años (segunda mitad de los 80 y primerade los 90) en los que las ONG llevaron la iniciativa con elrespaldo de la opinión pública. Con el argumento de posibi-litar los nuevos objetivos ahora atribuidos a la ayuda huma-nitaria, así como de evitar los errores del pasado, las agen-cias gubernamentales han establecido en los últimos añosprocedimientos más estrictos de gestión y regulación de susrelaciones con las ONG implementadoras (partenariados es-tatégicos con contratos más detallados y estables; marcos definanciación automáticos; mecanismos de planificación, se-guimiento y evaluación de proyectos más exigentes; nuevossistemas de rendición de cuentas así como de estimacióndel impacto de la ayuda basados en resultados, etc.). Segúntales autores, estos instrumentos han dotado a los gobiernosde un mayor control de las ONG y de su actuación. LasONG no tendrían en sus manos decisiones políticas rele-vantes con capacidad de transformar las cosas, sino que sumargen de decisión se limitaría a lo operativo, jugando engeneral el papel de instrumentos para canalizar una ayudacontrolada por los gobiernos.

La ayuda, además de politizada, en algunos casos tam-bién se ha militarizado, en particular cuando se lleva a caboen el marco de operaciones de mantenimiento o estableci-miento de la paz. En efecto, un fenómeno nuevo e impor-tante en la última década ha sido la creciente implicaciónde las fuerzas armadas de los países donantes en las opera-ciones humanitarias, asumiendo funciones de protección,transporte y distribución de la ayuda. A pesar de la impor-tancia de estas labores, apoyada en la abundancia de susmedios, se han alzado voces que han cuestionado su inefi-ciencia, su falta de cualificación en cuestiones humanitariasy, sobre todo, la incompatibilidad entre la fuerza coercitivay los principios humanitarios (ver cap. V, punto 1). En cual-quier caso, ambas tendencias, politización y militarización,se han incrementado en el contexto internacional posteriora los atentados del 11-S.

3.3. Condicionalidades humanitarias

La ayuda humanitaria clásica se concebía como unapráctica incondicional, determinada en principio sólo por lanecesidad de los sectores afectados por la crisis, a diferenciade la cooperación para el desarrollo, que se concedía (yconcede) a cambio del cumplimiento de determinadas con-diciones por el país receptor. Sin embargo, últimamente tales

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condicionalidades, como por ejemplo la mejora en el respe-to a los derechos humanos, han sido aplicadas también a laayuda humanitaria. En efecto, al perseguir ésta objetivos po-líticos a largo plazo, se gestiona en base a una estrategia de«palos y zanahorias» con la que premiar o castigar compor-tamientos. Se asume que a veces hay que tomar decisionesdifíciles, entre las que figura incluso, como mal menor, la ne-gación o supresión de la ayuda, cuando ésta bien no sirvapara avanzar hacia los objetivos propuestos a medio y largoplazo, o bien se perciba que puede contribuir a un empeora-miento de la situación. En tal caso se entiende que la priori-dad consiste en no hacer daño (do no harm), un principioinspirado en el juramento hipocrático que Mary Anderson,una de las investigadoras más reputadas en la materia, hacontribuido a difundir e implantar en el campo humanitario.Aunque tal decisión se tome con buena voluntad y transpa-rencia, otros autores subrayan que dejar a su suerte a una po-blación que sufre en aras a una solución a largo plazo plan-tea problemas morales y, además, es de dudosa eficacia. Seseñala el ejemplo de Afganistán, donde la violación de losderechos de las mujeres por el gobierno talibán se castigócon la suspensión de programas de agua, lo que acabó moti-vando un aumento de la mortalidad causada por el aguacontaminada pero no un cambio de actitud del régimen.

3.4. Ética consecuencialista

El nuevo humanitarismo supone un corte con el pasadoen el plano ético. El humanitarismo clásico se basaba en unaética deontológica, es decir, sustentada en el deber (el impe-rativo humanitario) y en los principios humanitarios, de for-ma que la ayuda humanitaria se consideraba como buena ensí misma y como un derecho de las víctimas de desastres.Por el contrario, el nuevo humanitarismo descansa en unaética teleológica o consecuencialista, esto es, resulta buena ono en función de sus resultados previsibles. Es decir, sólo eslegítima y tiene sentido proporcionarla si no hace daño y sicontribuye al desarrollo y a la resolución del conflicto. Porconsiguiente, no tiene un marco ético claro, como tenía elhumanitarismo clásico, sino otro eminentemente flexible,que no distingue nítidamente entre lo bueno y lo malo, y quese ajusta a las circunstancias. Es decir, el nuevo humanitaris-mo tiene como guía de conducta el análisis del contextopara contemplar las diferentes opciones posibles y anticiparlas posibles consecuencias de cada una de ellas.

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Esta flexibilidad es la forma que el sistema humanitario hatenido de ajustarse a la gran complejidad de las crisis huma-nitarias actuales, en las que se suscitan numerosos dilemaséticos y operativos (uso de la fuerza para proteger la ayuda,relaciones civiles-militares, combinación del trabajo de asis-tencia con el de denuncia y promoción de los derechos hu-manos, etc.) que obligan frecuentemente a opciones difícilesy a buscar el mal menor. En esas circunstancias, el criterioque se asume como imprescindible es que el análisis y las de-cisiones se lleven a cabo con buena voluntad y transparencia.

3.5. Cuestionamiento de los principios humanitarios

Como se desprende de lo dicho, el nuevo humanitarismocuestiona en la teoría y en la práctica los principios humani-tarios clásicos que han servido como punto de referenciadurante más de un siglo, sobre todo el de neutralidad. En lalínea de las críticas formuladas al humanitarismo clásicoarriba mencionadas, se ha extendido la idea de que mante-ner la neutralidad en los nuevos tipos de conflicto, donde esdifícil diferenciar entre los civiles (merecedores de ayuda) ylos militares, y donde la población es objeto de graves vio-laciones de los derechos humanos (genocidio, limpieza ét-nica, etc.), resulta inviable, inútil e incluso inmoral.

Del mismo modo, el hecho de que la ayuda esté sujeta acondicionalidades para lograr objetivos políticos, y de quepueda ser denegada, rompe con el imperativo humanitario,o noción de la ayuda como una obligación, y con el princi-pio de universalidad, por el cual la ayuda es un derecho detodas las personas con sus necesidades amenazadas duranteuna crisis. Por el contrario, cuando la ayuda responde a unimpulso político se corre el riesgo de establecer una ciertajerarquía moral entre las víctimas, entre las que son dignas ylas que son indignas de la ayuda. Durante ciertos períodos,diferentes grupos cuyos líderes han cometido crímenes, sehan visto privados de la ayuda internacional, como los hu-tus ruandeses, los afganos o los serbios.

En buena medida, el retroceso sufrido por la neutralidadoperativa tiene que ver con la falta de voluntad política de losdonantes para instar a las partes en conflicto a respetarla. Enefecto, desde mediados de los 90, la comunidad internacionalha sido reticente a dar cobertura política a operaciones huma-nitarias como las efectuadas por las Naciones Unidas a co-mienzos de la década en África y los Balcanes, en las que un

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lenguaje neutral y apolítico facilitó el acceso a la poblaciónpor parte de la ayuda humanitaria. Esto tiene que ver con laexpansión de un cierto escepticismo respecto a la ayuda hu-manitaria, así como con el auge de los intereses particularesde diferentes donantes en zonas, como el África Subsahariana.

La ayuda humanitaria, según el humanitarismo clásico y el nuevo humanitarismo

Fuente: elaborado en base sobre todo a: SLIM, Hugo (1997), «Doing theright thing: relief agencies, moral dilemmas and moral responsability in po-litical emergencies and war», en Disasters, vol. 21, n.º 3, pp. 244-257;FOX, Fiona (2001), «New humanitarism: does it provide a moral banner forthe 21st century?», en Disasters, vol. 25, n.º 4, Overseas Development Insti-tute, Londres, pp. 275-289; y MACRAE, Joanna (2001), Aiding recovery?The crisis of aid in chronic political emergencies, Zed Books, Londres.

Pero, a pesar de este entorno adverso, numerosas agen-cias y ONG han seguido realizando esfuerzos por mantenerun espacio humanitario apolítico caracterizado por la neu-tralidad y los demás principios humanitarios. Entre ellos cabedestacar, por ejemplo, el Código de Conducta para la Ayuda

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Humanitarismo clásicoObjetivo paliativo y limitado:

Salvar vidas, aliviar el sufrimiento

Contenidos asistenciales:Provisión de bienes y servicios parasubsistencia

Apolítica, independiente

Orientada a personas (víctimas)

Ética deontológica (basada en el deber)

Marco ético definido:- Imperativo humanitario, obligatorie-

dad- Derecho de las víctimas

Basada en principios humanitarios Neutralidad, imparcialidad e inde-pendencia como banderas

No condicionada

Independiente

Nuevo humanitarismoObjetivos amplios y a largo plazo:

Afrontar causas raíces. Promover paz,desarrollo y derechos humanos

Contenidos amplios:Asistencia, protección, defensa de de-rechos humanos, preparación ante de-sastres, prevención de conflictos, etc.

Motivación política, politicamente inte-ligente

Parte de una estrategia política inte-gral y coherente

Orientada a apoyar procesos políticos ysociales

Ética teleológica y consecunecialista(basada en fines y resultados

Marco ético flexible, en función de:análisis del contexto, resultados previsi-bles y criterios políticos:

- Quiebra de obligatoriedad- Quiebra de idea de derecho universal

Basada en criterios políticos:Neutralidad e imparcialidad cuestio-nadas

Condicionada

Mayor control por gobiernos, parcial-mente militarizada

Humanitaria de la Cruz Roja, de 1994. Del mismo modo, esay otras organizaciones vienen insistiendo en la necesidad demantener la diferenciación entre acción política y acción hu-manitaria para preservar la neutralidad e imparcialidad huma-nitarias, y poder disponer así de acceso a todas las víctimas.

3.6. Una valoración crítica del nuevo humanitarismo

El nuevo humanitarismo político, hegemónico en la teo-ría y en la práctica desde mediados de los años 90, tambiénse ha hecho merecedor de diversas críticas que, además, pa-recen estar arreciando en algunas publicaciones recientes.

Este enfoque, surgido a partir de las críticas contra laayuda humanitaria neutral y apolítica de años anteriores, harepresentado una adaptación a las emergencias políticascomplejas asociadas a los conflictos internos de la post-Guerra Fría. Puesta al servicio de estrategias políticas am-plias, a la ayuda humanitaria se le ha pedido que amplíe susobjetivos y contribuya a solventar problemas estructuralesde fondo, lo que paradójicamente ha ocurrido a la vez quehan disminuido los fondos de la cooperación para el desa-rrollo, la más indicada para esas funciones.

Son varias las voces que advierten de la trampa de pre-tender que la ayuda humanitaria sea la respuesta al subde-sarrollo y a los conflictos cuando, sin embargo, la comuni-dad internacional no ha creado mecanismos políticos parasolucionar las emergencias políticas complejas. En los años90, la comunidad internacional se aventuró a intervenir enconflictos internos en curso (antes sólo había actuado enconflictos ya concluidos), pese a lo cual no ha desarrolladoinstrumentos efectivos para solucionarlos y parece haberseresignado a su persistencia. En esas circunstancias, la acciónhumanitaria es un mínimo común denominador internacio-nal, pero no puede ser la solución. En definitiva, como al-guien ha señalado, da la impresión de que los gobiernos do-nantes están esperando que un niño haga el trabajo de unadulto.

Por otro lado, el cuestionamiento de los principios huma-nitarios ha podido tener su lógica en la complejidad de lasguerras actuales, pero ha tenido grandes costes: el espaciohumanitario, además de reducirse e instrumentalizarse políti-camente, ha perdido su inmunidad, esto es, en ocasiones loscontendientes no aceptan una ayuda que ya no es estricta-mente neutral. Además, en varios casos, como en el Sur del

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Sudán, parece haber indicios que esta nueva ética basada enlos resultados ha sido negativa y ha agravado la situación.

Indudablemente los cambios en el contexto internacionaly en el tipo habitual de crisis hacían necesaria una remodela-ción del humanitarismo, pero los resultados no parecen alen-tadores. Seguramente muchos de los instrumentos operativosy enfoques teóricos desarrollados para contribuir a la paz, aldesarrollo y los derechos humanos, por limitado alcance quetengan, puedan seguir siendo útiles. No es de eso de lo quetendría que desprenderse la acción humanitaria. Sí, sin em-bargo, de una condicionalidad que la lleve a convertirse enun instrumento de presión política y la aleje de su concep-ción como derecho universal. La condicionalidad y el traba-jo por unos objetivos amplios no tienen por qué ser insepara-bles. Es por tanto necesario reclamar la vigencia de losprincipios humanitarios básicos, como la neutralidad y launiversalidad. En un mundo en que la ayuda bilateral se estárestringiendo cada vez más a los países que siguen las estruc-turas políticas y económicas occidentales, es necesario man-tener un espacio de ayuda libre de condiciones políticas.

En este sentido, diferentes organizaciones humanitariasvienen reiterando que la acción política a alto nivel, necesa-ria para solucionar los conflictos, no les compete a ellas,sino a políticos y diplomáticos. Así, Sommaruga, presidentedel Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), ha subra-yado que los objetivos humanitarios y los político-militaresen un contexto de conflicto armado son complementariospero distintos. Esta afirmación es coherente con la firme ad-hesión del CICR a los principios de imparcialidad y neutrali-dad. Por su parte, James Orbinski, presidente de Médicossin Fronteras, en su discurso pronunciado al recibir dichaorganización el Premio Nobel en 1999, señalaba que: «Elhumanitarismo no es una herramienta para acabar con laguerra o crear la paz. Es la respuesta de los ciudadanos a unfracaso político. Es un acto inmediato, a corto plazo que nopuede borrar la necesidad a largo plazo de una responsabi-lidad política».

Estas observaciones son pertinentes no sólo porque no sele puede pedir a la acción humanitaria que resuelva proble-mas que quedan fuera de su alcance, sino también porque sepercibe un creciente uso de la acción humanitaria como sus-titutivo de la política. En efecto, numerosos autores y organi-zaciones interpretan que el auge de la acción humanitaria enla post-Guerra Fría se debe en buena medida al hecho deque los gobiernos recurren a ella en sustitución de las medi-das políticas necesarias, ya que éstas resultan más difíciles

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de ser consensuadas en el Consejo de Seguridad o entre losgobiernos, sobre todo si implican el despliegue de tropas. Laacción humanitaria les permite en buena medida mantenersatisfechos a la opinión pública y a los medios de comuni-cación internacionales, pero minimizando los riesgos de unposible fracaso. En este sentido, una de las principales con-clusiones de una evaluación internacional realizada sobre laoperación de ayuda a Ruanda fue que la acción humanitariano puede reemplazar a la acción política, ni puede com-pensar los costes humanos de la violencia que encuentra víalibre ante la inacción política. Ése fue el caso del genocidioruandés, para cuya prevención, critica dicho informe, no sehicieron los esfuerzos necesarios.

3.7. La pluralidad de enfoques humanitarios

Aunque el llamado nuevo humanitarismo se haya erigidoen el enfoque más pujante y que guía la actuación de buenaparte de los actores, y en especial de los gobiernos donan-tes, no es la única forma de ver la acción humanitaria. Por elcontrario, existen diversos enfoques, a veces bastante entre-lazados unos con otros, unos más antiguos y otros más re-cientes, cada uno de ellos con mayor o menor penetraciónen diferentes organizaciones, autores y zonas geográficas. Aeste respecto, algunos hablan incluso de dos grandes escue-las correspondientes a dos entornos culturales y geográficos:una escuela anglosajona, la más marcada por el nuevo hu-manitarismo y por debates recientes como el de la vincula-ción emergencia-desarrollo, el do no harm o el uso de la ac-ción humanitaria para crear capacidades locales para la paz;y otra escuela francesa o francófona, más reticente a esosenfoques y probablemente más apegada a los principios clá-sicos de neutralidad e independencia de la ayuda.

Una clasificación interesante de las grandes corrientes defondo existentes en cuanto a la concepción de la ayuda hu-manitaria, y a su relación con la política, es la que ha for-mulado Thomas Weiss, uno de los principales especialistasen la materia (ver Ethics and International Affairs, n.º 13). Élhabla de los siguientes cuatro grandes enfoques:

– La clasicista, que representa el humanitarismo tradi-cional orientado a salvar vidas y aliviar el sufrimiento.Su origen se encuentra en los Convenios de Ginebrade 1864 y, de forma más elaborada, en los Conveniosde Ginebra de 1949, asentándose en principios hu-manitarios como la neutralidad, la imparcialidad, la

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universalidad y la independencia. Tendría su mayorrepresentación en el Comité Internacional de la CruzRoja (CICR).

– La minimalista, para la cual la ayuda humanitaria tienesentido a condición de no causar perjuicios que empe-oren la situación y de que su impacto sea sostenible anivel local. Esta visión, que se deriva de las múltiplescriticas formuladas a la ayuda y del deseo de evitar suserrores y riesgos, tiene su plasmación más conocida enla tesis denominada no hacer daño, planteada a finesde los 80 por Mary Anderson (Do no harm. How aidcan support peace and war, 1999). Según ésta, a imita-ción del juramento hipocrático de los médicos, el ob-jetivo mínimo exigible a la ayuda humanitaria es nocausar más daños que beneficios a las poblaciones opaíses receptores.

– La maximalista, para la cual la ayuda humanitaria nodebe conformarse sólo con salvar vidas y aliviar el su-frimiento, sino que debe promover a la vez objetivosmás amplios, como son el desarrollo, la paz y los de-rechos humanos. De este modo, la propuesta relativa ala vinculación entre la ayuda de emergencia y la coo-peración para el desarrollo es uno de los elementosprincipales de este enfoque.

– La solidaria, partidaria de una ayuda humanitaria polí-tica y partisana, orientada por ejemplo a apoyar las lu-chas de liberación, y a tomar partido por las fuerzasque defiendan a los sectores perseguidos. Aunque tuvouna fuerte implantación desde parte de los 60 hastabuena parte de los 80, en la post-Guerra Fría ha perdi-do presencia.

Las visiones clasicista y solidaria, que constituyen los dosextremos de este arco teórico, son las que tienen un mayorarraigo histórico. Por el contrario, la minimalista y la maxi-malista, compatibles entre sí, se han desarrollado en la dé-cada pasada. Así, el minimalismo y, sobre todo, el maxima-lismo son los que aportan los principales fundamentos delnuevo humanitarismo, hoy predominante, del que hemoshablado.

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IVDefinición y objeto

de la acción humanitaria

1. DEFINICIÓN

No resulta fácil definir con precisión qué es la acción hu-manitaria, pues diversos autores y organizaciones tienen vi-siones algo diferentes sobre su significado y alcance. No envano, se trata de un tipo de actuación compleja en cuanto asus instrumentos, actividades, objetivos, actores implicadosy contextos de aplicación.

En términos generales, podríamos decir que se trata deun conjunto de diversas acciones de ayuda a las víctimas dedesastres (desencadenados por catástrofes naturales o porconflictos armados), orientadas a aliviar su sufrimiento,garantizar su subsistencia, proteger sus derechos fundamen-tales y defender su dignidad; así como también, algunas ve-ces, a frenar el proceso de desestructuración socioeconómi-ca de la comunidad, promover el desarrollo y la paz, ypreparse ante posibles catástrofes naturales. De este modo,si bien las actuaciones de cooperación al desarrollo buscanun impacto a medio y largo plazo, la acción humanitariapretende, ante todo, proporcionar respuestas a corto plazoante una situación acuciante. Esta circunstancia determinaalgunas de las principales diferencias entre ambos tipos deactuación.

Para precisar qué es la acción humanitaria resulta opor-tuno tratar de comparla con otros conceptos con los que aveces se identifica y confunde, como son socorro humanita-rio, ayuda de emergencia y, sobre todo, ayuda humanitaria.

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Dados los diferentes enfoques que existen al respecto, resul-ta complicado ofrecer definiciones concluyentes, a pesar delo cual vamos a intentar aventurar las principales caracterís-ticas de cada uno de ellos, tal y como se recogen en la ma-yoría de la bibliografía especializada.

El concepto de socorro consiste meramente en una ayu-da para auxiliar a quien sufre un desastre u otra situación depeligro. Sin embargo, es un acto que no está guiado necesa-riamente por los principios éticos y operativos característi-cos de la acción humanitaria (humanidad, neutralidad, im-parcialidad, etc.). En efecto, podría tratarse de una ayudapartidista, como la asistencia proporcionada por los sanita-rios de un ejército exclusivamente a los heridos de su ban-do. Por tanto, sólo cuando se respeten tales principios hu-manitarios podríamos hablar propiamente de socorrohumanitario. Aunque alguna organización veterana, comola Cruz Roja, sigue utilizando el concepto, en la bibliografíaen castellano parece haber quedado en desuso.

La ayuda de emergencia consiste en la asistencia propor-cionada con un carácter de urgencia a las víctimas de de-sastres, ayuda consistente en la provisión, casi siempre gra-tuita, de bienes y servicios esenciales para la supervivenciainmediata (agua, alimentos, abrigo, medicamentos y aten-ción sanitaria). Este tipo de intervención suele tener un mar-co temporal muy limitado, normalmente de hasta 6 ó, comomáximo, 12 meses.

La ayuda humanitaria, tal y como la definen varias agen-cias, abarca un campo algo más amplio. Incluye no sólo lacitada ayuda de emergencia, sino también la ayuda en for-ma de operaciones prolongadas para refugiados y desplaza-dos internos. Estas operaciones, como las llevadas a cabopor el Programa Mundial de Alimentos (PMA) desde 1989,se llevan a cabo después de haber proporcionado durantedoce meses ayuda de emergencia, ya que dichos colectivossuelen precisar asistencia durante largo tiempo, hasta que sesolucionan las causas que motivaron su huida y puedan re-gresar a casa. Además, aunque no siempre es así en la prác-tica, muchas organizaciones han ido asumiendo ya desdemediados de los 80, y sobre todo en los 90, el objetivo deque la ayuda humanitaria no debe limitarse a garantizar lasubsistencia inmediata, sino que debe enfocarse tambiénhacia objetivos a más a largo plazo, en particular a frenar ladescomposición del tejido económico y social, y a tratar desentar las bases para la reconstrucción y el desarrollo poste-riores. Se corresponde a conceptos como developmental

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humanitarian assistance (o developmental relief), que podrí-amos traducir por ayuda humanitaria orientada al desarro-llo. Estas propuestas, que forman parte del debate sobre lavinculación entre la ayuda de emergencia y la cooperaciónpara el desarrollo, serán abordadas en detalle más adelante(ver cap. VII, punto 1). Además, esta visión amplia de laayuda humanitaria abarcaría también algunas actividadesorientadas a la rehabilitación post-desastre a corto plazo, asícomo a la preparación para actuar con rapidez y eficienciaante posibles desastres.

Por último, el concepto de acción humanitaria suele en-cerrar un contenido más amplio que el de la ayuda humani-taria. Incluye no sólo la provisión de bienes y servicios bási-cos para la subsistencia, sino también, sobre todo encontextos de conflicto, la protección de las víctimas y de susderechos fundamentales mediante labores como la defensade los derechos humanos (advocacy), el testimonio, la de-nuncia, la presión política (lobby) y el acompañamiento.Este concepto proviene del entorno humanitario francófono,y entre nosotros se ha expandido ampliamente en los últi-mos años.

Ahora bien, es importante subrayar que la ayuda y la ac-ción humanitarias se caracterizan no sólo por unos determi-nados objetivos y actividades, como los señalados, sinotambién por una serie de principios humanitarios, tanto éti-cos como operativos, que tradicionalmente les han sido in-herentes, aunque su vigencia se ha visto debilitada en losúltimos años. Entre ellos destacan los de humanidad, impar-cialidad, neutralidad e independencia, principios que impli-can que son las necesidades de las personas las que debenregir la acción humanitaria, no los Estados con sus interesespolíticos o económicos (ver cap. VI, punto 1). Este rasgo,sea real o aspiracional, es uno de los que diferencian a lasactuaciones humanitarias de la cooperación para el desarro-llo, la cual habitualmente implica unas relaciones donante-receptor mucho más sujeta a criterios de condicionalidadpolítica o económica.

2. CONTENIDOS Y OBJETIVOS

Precisemos ahora los contenidos y objetivos específicosde la acción humanitaria que antes hemos avanzado. Estos,sin duda, pueden ser más ambiciosos o menos según el enfo-que de los diferentes autores y organizaciones; pero, tomados

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en conjunto, y aunque no siempre todos estén presentes en lapráctica, serían básicamente los siguientes:

2.1. Proveer bienes y servicios básicos para la subsistencia

Proporcionar tales bienes y servicios a los damnificadospor un desastre a fin de salvar sus vidas y aliviar sus penali-dades es la función tradicional de la ayuda y la acción hu-manitarias, y sigue siendo la más habitual. Los bienes y servi-cios esenciales que deben satisfacerse son los siguientes, enorden de prioridad en función de su urgencia más habitual:

a) Abrigo y cobijo

La provisión de bienes de abrigo y cobijo (mantas, ropa,tiendas de campaña) es en ocasiones la necesidad más ur-gente, ya que los seres humanos pueden morir en 6-12 ho-ras de exposición a un frío extremo. Para sobrevivir, un niñonecesita mantener la temperatura corporal en el margen ha-bitual de 36’5-37’5 grados. Pero ningún clima en el mundogarantiza esas temperaturas día y noche, por lo que es nece-sario el abrigo.

b) Agua potable y saneamientos

El no consumo de agua puede provocar la muerte enunos pocos días, al tiempo que el consumo de agua conta-minada puede provocar graves trastornos de salud, como lacontracción de enfermedades diarréicas e infecciosas, princi-pales causantes del aumento de la mortalidad durante los de-sastres. La provisión de agua potable en cantidad suficienterequiere establecer un sistema completo que incluya la bús-queda de una fuente de agua, su transporte, almacenamien-to, tratamiento y distribución. Aunque la cantidad necesariadepende de diversos factores, como los climáticos o los fisio-lógicos de cada persona, se han formulado algunos umbralesorientativos. Se estima que, durante las situaciones de emer-gencia, para garantizar la supervivencia y las necesidades fi-siológicas se requiere un mínimo de 5 litros por persona ydía (l/p/d), algo más en climas calurosos. Tras haberse supe-rado la emergencia, debe garantizarse un mínimo de entre15 y 20 l/p/d para poder cubrir las necesidades básicas (be-ber, cocinar, lavarse), como suele estimarse en los camposde refugiados. Sin embargo, los centros nutricionales requie-ren un mínimo de 40 l/p/d, y los hospitales 200 l/p/d.

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El agua potable tiene que reunir una serie de condicio-nes, como su aspecto físico (sabor, olor y transparencia), ysobre todo su calidad química (ausencia de sustancias noci-vas como arsénico, plomo, nitratos o mercurio) y su calidadmicrobiológica (ausencia de microorganismos como bacte-rias, virus o parásitos). Para asegurar la inocuidad del aguaésta debe ser tratada, para lo que existen diversos métodos:almacenamiento, filtración, cloración o ebullición.

La prevención de las infecciones transmitidas por el aguarequiere, además del acceso al agua potable, la adopciónde unas mínimas medidas de saneamiento, destinadas a larecogida y eliminación de las heces y las aguas residuales.En situaciones de emergencia, con hacinamiento de grancantidad de personas en poco espacio (como ocurre en loscampos de ayuda), tales medidas son esenciales para evitarepidemias mortíferas, como las de cólera o disentería. Aun-que como medida temporal durante los primeros días de laemergencia es preciso delimitar áreas específicas para la de-fecación, éstas deben reemplazarse lo antes posible por le-trinas. Otra medida esencial consiste en la eliminación delas basuras.

c) Alimentos

Las personas inicialmente sanas y bien alimentadas pue-den subsistir sin comida unas semanas, aunque en los paísespobres son muchos los que parten de una situación de en-fermedad y malnutrición. En caso de una crisis repentinaque requiere una ayuda a corto plazo (unas pocas semanas),la prioridad consiste en proporcionar las kilocalorías míni-mas necesarias, que se estiman en unas 2.100 por persona ydía como norma general, si bien algunas personas puedennecesitar más (enfermos, malnutridos, mujeres embarazadasy lactantes, etc.). Ese objetivo puede conseguirse casi siem-pre mediante cereales y legumbres locales, a los que se pue-de añadir aceite y especias. Cuando la emergencia se ha de-sarrollado durante un período largo, y las personas hanrealizado largos desplazamientos y sufren de malnutrición yenfermedad, la dieta debe incrementar su poder energético(unas 2.300 kilocalorías) así como, además proporcionarotros nutrientes (sobre todo proteínas y vitaminas A, C y delgrupo B), para lo cual basta también una combinación ade-cuada de alimentos locales (cereal, legumbre y aceite). Porsu parte, cuando la ayuda se tiene que prolongar varios me-ses o años, como en el caso de los campos de refugiados, ladieta tiene que diversificarse con la inclusión de frutas y

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verduras frescas, para proporcionar diferentes vitaminas yminerales.

Buena parte del éxito de la ayuda alimentaria dependede una adecuada selección de los productos que se distri-buirán, en función tanto de sus características como delcontexto. Así, tales alimentos deben ser: compatibles conlos hábitos alimentarios locales; disponibles en el lugar,siempre que sea posible; ricos en calorías y proteínas; eco-nómicos, en relación a su aporte nutricional; y básicos,priorizando éstos frente a los procesados o elaborados confórmulas especiales. En este sentido, alimentos procesadoscomo las galletas proteico-energéticas, dado que son caras yextrañas al gusto, sólo deberían utilizarse durante períodosmuy breves (en los días posteriores al estallido de la crisis) yen función de la existencia de problemas logísticos que lashagan aconsejables (falta de agua o leña para cocinar otrosalimentos, dificultades de transporte, etc.).

La ayuda alimentaria de emergencia, aunque ocasional-mente se realiza en el marco de proyectos de comida acambio de trabajo, casi siempre consiste en repartos gratui-tos a través de tres mecanismos, el primero orientado a todala comunidad y los otros dos a grupos seleccionados:

– Distribución general de alimentos, que consiste en laentrega de raciones básicas generales a todos los miem-bros de una comunidad afectada por un desastre, comoes el caso de un campo de refugiados, sobre todo en unprimer momento de la fase de emergencia a fin de ga-nar en rapidez, pues realizar una selección de destinata-rios llevaría tiempo. Tales raciones, que deben satisfaceren todo o en parte las necesidades alimenticias de lapersona, pueden ser raciones secas (no cocinadas, parallevar a casa) o raciones preparadas (o alimentación ma-siva, para consumirse en los centros de reparto).

– Programas de alimentación complementaria, que su-ministran una o dos veces al día una alimentación conla que complementar las raciones básicas de alimenta-ción general, para atajar la malnutrición existente oprevenirla entre grupos particularmente vulnerables:niños con malnutrición moderada (para evitar que cai-gan en la malnutrición grave) y adultos malnutridos.Estos programas pueden ser generalizados, cuandoabarcan a grupos vulnerables enteros (niños menoresde 5 años, mujeres embarazadas y lactantes, adultosmalnutridos, enfermos, etc.); o selectivos, cuando aco-gen a personas malnutridas concretas.

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– No deben alterar los hábitos alimentarios a largo plazo crean-do dependencia de las importaciones.

– Deben ser fáciles de preparar, basándose en los conocimientosde los receptores y empleando el menor combustible posible.

– Deben ser culturalmente aceptables.

– Deben presentar una buena relación coste-beneficio nutricio-nal. Por ello, las comidas líquidas o con una alta cantidad deagua no deben usarse, por su alto coste de transporte.

– Deben tener una caducidad adecuada para su almacena-miento (al menos 6 meses tras la llegada).

– El empaquetado debe ser en tamaños adecuados.

– Las etiquetas (en la lengua local, oficial o en otra extranjeraconocida) deben dar información clara sobre: contenidos,aditivos, lugar y fecha de producción, caducidad, análisis nu-tricional y métodos de preparación.

– Los mensajes del tipo donación para el pueblo de... debenevitarse, para no dificultar las prácticas de trueque a fin deobtener alimentos más útiles.

– Los primeros envíos deben incluir medidas métricas para faci-litar los repartos y las mezclas.

– Si es posible, los productos no debieran tener un alto valor enel mercado negro.

– Es preferible el cereal sin moler, pues es más fácil de almace-nar, tiene mayor valor nutricional y es más barato.

– Las necesidades de proteínas pueden y deben satisfacerse me-diante cereales y legumbres. La carne y el pescado son carose innecesarios, aunque algunos suministros locales se puedenintegrar en el programa de ayuda.

– Programas de alimentación terapéutica (o intensiva),consistentes en la distribución seis o siete veces al díade comidas ricas en calorías, proteínas, vitaminas yminerales esenciales, a personas (frecuentemente ni-ños) gravemente malnutridos, a fin de salvar sus vidasy rehabilitarlos. Se llevan a cabo en centros nutriona-les o sanitarios, bajo la supervisión de personal espe-cializado.

Síntesis de los criterios fisiológicos, culturales y económicos que deben cumplir los productos de la

ayuda alimentaria de emergencia

Fuente: GLASAUER, P. y C. LEITZMANN. (1988), Food aid in disasters, compila-do para Diakonisches Werk of the Evangelical Church in Germany, 2ª edi-ción revisada, Stuttgart/Giessen (Alemania), p. 36.

d) Atención sanitaria

La necesidad de asistencia sanitaria en una situación dedesastre dependerá del impacto que éste haya tenido en elcampo de la salud. Entre los desastres activados por catás-trofes naturales, los terremotos o huracanes pueden quebrarlas infraestructuras sanitarias y de abastecimiento de agua,mientras que las sequías perjudicarán al nivel de salud a tra-vés de la malnutrición y del empobrecimiento. Pero másperniciosas son las emergencias derivadas de las guerras,sobre todo de las internas, por cuanto quiebran el sistemade salud, multiplican los casos de patologías físicas y men-tales, y dan lugar a auténticas crisis sanitarias, principalescausantes del aumento de mortalidad en las emergenciasactuales.

Las intervenciones en materia de salud en una situaciónde emergencia tienen que partir de una evaluación sanitaria

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– La ayuda sostenida a largo plazo (como en los campos de re-fugiados) debe incluir también productos como especias loca-les y sal, así como probablemente también azúcar, té y café,por razones culturales y para incrementar la palatabilidad delas comidas.

– No se deben utilizar alimentos que requieren ser reconstitui-dos con agua, especialmente las comidas instantáneas quenecesitan sólo agua fría, debido a los problemas de higieneque ésta provoca.

– Los productos lácteos deberían utilizarse sólo como una ex-cepción. Debería seguirse el Código Internacional sobre Co-mercializacion de Sustitutos de la Leche (aprobado por laOMS en 1981).

– Las galletas, barras o tabletas ricas en proteínas o calorías noson un sustituto adecuado de los alimentos locales habituales.Sólo son útiles en algunos casos extremos, y aun así encierrandesventajas.

– Son totalmente inadecuados los productos frescos de cortacaducidad, los productos exóticos y los preparados industria-les: latas y botellas de comida de bebés, fruta, verduras, que-so, sopa, zumos o sirope; mercancias cocinadas; productoscongelados; comidas terapéuticas; leche infantil; alimentosindustriales de destete, y raciones para soldados.

rápida, para estimar las necesidades, los recursos locales y lasnecesidades de ayuda. Tales intervenciones deben perseguirbásicamente los siguientes objetivos, en orden cronológico:

– Prevenir y reducir la mortalidad, causada por la catás-trofe en sí o por la falta o retraso de los cuidados nece-sarios.

– Proporcionar asistencia a los damnificados.

– Prevenir la morbilidad y consiguiente mortalidad deri-vadas del desastre a corto y a largo plazo, por ejemploevitando la propagación de epidemias transmitidas porel agua o la falta de saneamientos y las infeccionesrespiratorias (en los campos de refugiados u otros cen-tros con personas hacinadas), así como las derivadasde epidemias revitalizadas por el colapso del sistemasanitario, etc.

– Prevenir la malnutrición a largo plazo a fin de garanti-zar la recuperación del estado de salud.

– Reconstruir o restablecer los servicios de salud, aprove-chando la ocasión para introducir mejoras respecto ala situación anterior.

Para determinar la situación de salud de las personasafectadas por un desastre, el indicador más utilizado es elde las tasas de mortalidad, en base a las cuales la emergen-cia puede dividirse en tres fases:

– Fase aguda de la emergencia, durante las primeras se-manas, caracterizada por unas altas tasas de mortali-dad y de letalidad (proporción de muertos causadospor una enfermedad en relación al número de afecta-dos por ella). La alta mortalidad afecta sobre todo a losniños menores de cinco años, y está vinculada a unosaltos niveles de malnutrición así como a una alta pre-valencia de enfermedades transmisibles, como las dia-rreas y el sarampión. Las principales intervenciones desalud pública en este contexto consisten en el estable-cimiento de centros de rehidratación oral, la vacuna-ción contra el sarampión de los niños de entre seismeses y cinco años, el establecimiento de un sistemade información sanitaria, todo ello acompañado de laprovisión de agua, alimentos y cuidados sanitariosesenciales.

– Fase tardía de la emergencia, de unos seis meses de du-ración, en la que las anteriores altas tasas de mortali-dad y de malnutrición descienden paulatinamente.

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Esto permite reorganizar las intervenciones en materiade salud pública, reclutando a agentes comunitariosde salud y formándolos en actividades básicas de pre-vención y asistencia, iniciando programas de saludmaterno-infantil o de control de enfermedades detransmisión sexual y sida, estableciendo programas ra-cionales de abastecimiento de medicamentos o unifi-cando los protocolos de diagnóstico y tratamiento dediferentes agencias.

– Fase de post-emergencia, a partir de los seis meses trasla fase aguda, en la que las condiciones sanitarias vanvolviendo a la situación habitual, con un incrementoprogresivo del peso de las enfermedades agudas y unaumento del de las crónicas. Lo oportuno es por tantoampliar los programas básicos de salud pública me-diante estrategias integrales, por ejemplo de salud ma-terno-infantil, salud reproductiva, control de tubercu-losis, enfermedades de transmisión sexual, etc. Lasactuaciones de la ayuda deben reorientarse paulatina-mente desde un enfoque de emergencia a corto plazohacia otro de rehabilitación y de desarrollo a más lar-go plazo.

2.2. Frenar el proceso de aumento de vulnerabilidad y dedesestructuración socioeconómica de las familias ycomunidades

Muchos investigadores y organizaciones humanitariasdefienden, en el marco del debate abierto sobre cómo vin-cular la ayuda de emergencia y humanitaria con la coopera-ción para el desarrollo (abordado en el cap. 7.1), que laayuda humanitaria no se limite a proveer los bienes esencia-les para garantizar la subsistencia inmediata. Por el contra-rio, para evitar que la crisis sea permanente o recurrente, espreciso que afronte algunas de sus causas de fondo. Comohemos visto, un desastre es el resultado de un proceso, a ve-ces prolongado, de acumulación de vulnerabilidad, y con-siste en una fuerte convulsión socioeconómica con gravesconsecuencias: incremento de la miseria, hambruna, epide-mias, migraciones forzosas de la población, etc. En estecontexto, la ayuda humanitaria es vista por numerosos auto-res y ONG como una herramienta para frenar ese procesode acumulación de vulnerabilidad de la población, evitandoque la crisis llegue a su punto álgido, así como para intentarrevertir tal proceso y establecer unas bases sobre las que

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asentar la rehabilitación y el desarrollo posteriores. En estesentido, algunos objetivos concretos serían los siguientes:

a) Frenar el hundimiento de los ingresos y del poder ad-quisitivo de los más vulnerables. A tal fin son útiles, porejemplo, los programas denominados de comida/dine-ro por trabajo, en los que se proporciona a personasvulnerables un salario en alimentos o en metálico porla realización de diferentes labores (reconstrucción decarreteras o edificios, reforestación, etc.). Estos progra-mas de empleo público se ulizan ampliamente en paí-ses como India, Etiopía y Botswana, y, aunque su eje-cución plantea dificultades y limitaciones, han sidorelativamente exitosos de cara a la prevención o mitiga-ción de las hambrunas y crisis humanitarias.

b) Evitar la descapitalización total de los afectados por eldesastre, ayudándoles a no tener que malvender aprecio de saldo sus bienes productivos para podercomprar alimentos, lo cual hipotecaría su sistema desustento futuro y les condenaría a una miseria prolon-gada. La provisión de ayuda en forma de alimentos,semillas, dinero, forraje, programas de empleo, etc.,puede servir a ese fin.

c) Ayudar a los afectados a permanecer en sus lugaresde residencia todo el tiempo que sea posible, disua-diendo su éxodo mediante una asistencia descentrali-zada que evite que caigan en la miseria. Hay que te-ner en cuenta que el desplazamiento masivo depoblación conlleva la paralización de sus actividadeseconómicas (no pudiendo, por ejemplo, preparar ysembrar los campos para la siguiente cosecha) y, enmuchos casos, la fragmentación de la comunidad eincluso del nucleo familiar. Todo esto hace muy difí-cil la rehabilitación posterior a la crisis, de modo quecontribuir a hacer innecesario el éxodo evita costestanto humanos como económicos.

d) Reforzar o crear capacidades locales que contribuyana la recuperación y el desarrollo posteriores, mediantela mejora de los conocimientos técnicos de la pobla-ción, la capacitación del personal y de las institucio-nes locales, así como la creación de infraestructuraspúblicas (pozos, carreteras, equipamiento sanitario,etc.) que puedan usarse también pasada la emergen-cia. Muchas veces la ayuda humanitaria se limita alenvío de personal técnico foráneo, la provisión de ser-vicios o la construcción de infraestructuras pensando

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sólo en cubrir las necesidades de la situación deemergencia, olvidando que simultáneamente es posi-ble y deseable reforzar las capacidades de la sociedady las instituciones locales para que puedan afrontarpor sí mismas esa crisis y otras sucesivas. Para ello se-ría adecuado utilizar al máximo posible los recursoslocales (personal, medios materiales, redes sociales,etc.), así como trabajar en estrecha colaboración conlas instituciones públicas del país, evitando la suplan-tación de sus servicios.

2.3. Realizar intervenciones de preparación rehabilitacióna corto plazo

Algunos autores y organizaciones incluyen en el marcode la acción humanitaria también otras dos áreas de actua-ción que, reduciendo la vulnerabilidad, permiten vincularlos objetivos inmediatos de emergencia con los de desarro-llo futuro. Una de tales áreas es la rehabilitación o recons-trucción, a corto plazo, de los diferentes ámbitos destruidoso afectados por el desastre, como infraestructuras, serviciosbásicos, actividad económica esencial, tejido social, etc. Larehabilitación debería tener como objetivo no meramenteun retorno a la situación anterior al desastre, lo cual supon-dría volver a las condiciones de vulnerabilidad estructuralque lo hicieron posible, sino reconstruir sobre unas nuevasbases de menor vulnerabilidad y mayores capacidades, re-duciendo así el riesgo de nuevas crisis.

Por su parte, la preparación ante potenciales desastresnaturales consiste en una serie de medidas e instrumentosque permiten preverlos, alertar sobre ellos y responder conrapidez y eficacia. Aunque algunos de ellos pueden resultarmás fáciles que otros de ponerse en marcha en un contextode emergencia, en conjunto la preparación consta de los si-guientes instrumentos:

– La creación de una capacidad institucional para respon-der a los desastres, consistente en una red estructurada anivel nacional, provincial y local, compuesta por los di-ferentes organismos públicos y otra organizaciones im-plicados en la intervención durante la emergencia.

– Una legislación sobre emergencias bien estructurada,que detalle de forma coordinada las funciones de lasdiversas instancias implicadas, especificando estánda-res y planes de actuación.

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– Los mapas de vulnerabilidad, o estudios que identifi-can quiénes son los grupos más vulnerables, cuántosson, dónde están y por qué son vulnerables, de modoque se pueda movilizar hacia ellos con rapidez la ayu-da necesaria en caso de desastre.

– Los sistemas de alerta temprana, o sistemas de recogi-da, análisis y difusión de datos que permiten pronosti-car un desastre para poder actuar a tiempo.

– Los planes de contingencia, o una batería prediseñadade medidas, proyectos o programas que se pueden po-ner en marcha en función del agravamiento de la si-tuación.

– El establecimiento de infrastructuras y equipamientosnecesarios para poder responder con rapidez y efica-cia: medios de transporte, sistemas de comunicación,reservas de alimentos y medicamentos, etc.

– La formación del personal de las diferentes institucio-nes involucradas, capacitándoles para gestionar mejorla emergencia, y la educación de la población, paraconcienciarles e instruirles sobre la forma en que de-ben actuar.

Las tareas de rehabilitación a corto plazo y de prepara-ción han sido incorporadas a la ayuda humanitaria deECHO (Departamento para la Ayuda Humanitaria de la Co-munidad Europea), según se desprende de su base legal, elReglamento del Consejo de la Unión Europea sobre la Ayu-da Humanitaria, de 1996. Según establece ese documento,entre los principales objetivos de la ayuda humanitaria figu-ran el llevar a cabo trabajos de rehabilitación y reconstruc-ción a corto plazo, especialmente en infraestructura y equi-pamiento, en estrecha colaboración con las estructuraslocales, de cara a facilitar la llegada de la ayuda, prevenirque la crisis se agrave y contribuir a que los afectados co-miencen a recuperar una mínima autosuficiencia, adoptan-do siempre que sea posible objetivos de desarrollo a largoplazo (art. 2, d). Del mismo modo, otro objetivo importanteconsiste en asegurar la preparación ante los riesgos de de-sastres naturales y otras circunstancias excepcionales com-parables, estableciendo sistemas de alerta temprana adecua-dos para predecirlos así como planes de contingencia paraintervenir con rapidez (art. 2, f). En cualquier caso, con mo-tivo de las reformas de la estructura de la Comisión Europeainiciadas en 1999, últimamente ECHO parece estar reorien-tándose de nuevo hacia un mandato más limitado, centrado

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en la salvación de vidas y el alivio del sufrimiento durantelas emergencias.

2.4. Proteger a las personas afectadas por los desastres

Para diversas organizaciones, un componente básico dela acción humanitaria consiste en la protección de las vícti-mas de las guerras y otros desastres, entendida como la de-fensa de sus derechos humanos fundamentales, el reconoci-miento y defensa del respeto a su dignidad, y la exigenciadel cumplimiento del Derecho Internacional Humanitariovigente en los conflictos bélicos (ver cap. VI, punto 2). Estalabor de protección es particularmente pertinente en loscontextos de Emergencias Políticas Complejas y de conflic-tos civiles, que han aumentado desde principios de los 90,pues como vimos se caracterizan por violaciones masivasde los derechos humanos (limpieza étnica, hambre comoarma de guerra, migraciones forzosas, etc.). Por este motivo,numerosos autores y organizaciones han asumido que laayuda humanitaria clásica, centrada en la provisión de bie-nes y servicios básicos, aunque pueda tener sentido para de-sastres desencadenados por calamidades naturales, no cons-tituye una respuesta satisfactoria para los desastresderivados de la violencia.

En este sentido, el Reglamento del Consejo de la UniónEuropea sobre la ayuda humanitaria de 1996 dice que laayuda humanitaria consistirá en acciones no discriminato-rias de asistencia, socorro y protección a favor de las perso-nas afectadas por desastres naturales o humanos, en espe-cial a los más vulnerables y prioritariamente de los países envías de desarrollo.

La protección se traduce en diversas tareas e iniciativaspara exigir a las autoridades (y a otros actores) el cumpli-miento de sus obligaciones en cuanto al respeto y satisfac-ción de los derechos humanos, así como otras actuacionespara reducir el impacto de la violencia sobre la poblacióncivil. Aunque tales actividades han sido desempeñadas tra-dicionalmente por las organizaciones que trabajan específi-camente en el campo de los derechos humanos, existe unacreciente tendencia entre numerosas ONG humanitarias yde desarrollo a llevarlas a cabo. Entre las tareas orientadas ala protección destacan las siguientes:

a) La supervisión o vigilancia internacional del respeto alos derechos humanos. En este sentido, cabe ser desta-cada la labor del Comité Internacional de la Cruz Roja

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(CICR), por cuanto los Convenios de Ginebra y susProtocolos adicionales le confieren la función de su-pervisor y garante del cumplimiento de tales instru-mentos, que son la base del Derecho InternacionalHumanitario y que protegen a las víctimas de los con-flictos armados. Otras organizaciones internacionalestambién realizan tareas de vigilancia de los derechoshumanos en contextos de crisis política o conflicto ar-mado, destacando las especializadas en este campo,como Human Rights Watch o Amnistía Internacional,pero entre las que se encuentran también otras ONGhumanitarias y de desarrollo en general. Por otro lado,hay que mencionar igualmente el carácter preventivoy protector que pueden tener las misiones de observa-ción de los derechos humanos enviadas a muchos paí-ses en conflicto por organizaciones internacionalescomo la ONU o la OSCE (Organización para la Segu-ridad y la Cooperación en Europa). Sin embargo, estasúltimas no son organizaciones humanitarias propia-mente dichas, sino de cooperación entre gobiernos, demodo que su trabajo no está guiado por los principiosde la acción humanitaria sino por criterios políticos.

b) El testimonio y la denuncia de las violaciones de losderechos humanos y del Derecho Internacional Hu-manitario, que llevan a cabo diferentes organizacio-nes. Un medio habitual para ello suele consistir en laelaboración y difusión de informes en los que se reco-jen tales violaciones, a fin de alertar a la opinión pú-blica internacional, los medios de comunicación, losgobiernos y Naciones Unidas. La realización de ac-ciones de denuncia suele plantear un difícil dilema alas organizaciones humanitarias, por cuanto puedeconllevar un alto riesgo de expulsión del país y desuspensión de sus actividades de asistencia.

c) La presión política (lobby) por parte de las ONG, diri-gida hacia los gobiernos de los países en los que actú-an o hacia otros de la comunidad internacional. Entresus objetivos habituales suelen figurar el respeto de losderechos humanos, el permiso y libertad de acceso alas víctimas por parte de la ayuda internacional, asícomo, a veces, el dar a conocer la situación de preca-riedad de determinados colectivos marginados u olvi-dados y forzar a que se les preste la atención debida.

d) El acompañamiento y la presencia internacional, perma-nente o periódica, realizada por acompañantes-observa-dores en escenarios de conflicto, a fin de proporcionar

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una protección activa a la población afectada por laviolencia y prevenir violaciones de los derechos hu-manos. Esta función preventiva funciona en la medidaen que el potencial transgresor tema la presión inter-nacional que pueda sufrir, razón por la cual este tra-bajo exige no sólo entrevistas regulares con las autori-dades y entidades nacionales, sino tambiénactividades de sensibilización de la opinión pública yorganismos de otros países, mediante la difusión deinformación y labores de presión.

Aunque la mera presencia de una organización interna-cional por sí sola suele acarrear cierta función preventiva, locierto es que este cometido no suele estar deliberadamenteplanificado en el trabajo de las ONG, ni su personal suelecontar con formación para ello. Una de las pocas organiza-ciones especializadas en este campo es Brigadas Internacio-nales de Paz, que mantiene equipos de observadores-acom-pañantes en áreas de conflicto a petición local. Confrecuencia, como en el caso de Colombia, su papel consisteen proteger a las organizaciones locales (ONG, grupos de de-rechos humanos, organizaciones de desplazados), tratandode que puedan desempeñar sus funciones sin sufrir la violen-cia o la represión. Esta tarea se complementa con otras comoson: la observación internacional en misiones de verificacióny en mesas de negociación mixtas, el seguimiento y recorda-torio de los compromisos de las partes, la interlocución y ellobby a nivel nacional e internacional, la publicación de in-formes y el apoyo a la reconstrucción del tejido social.

Estas funciones de protección proporcionan cierto nivelde seguridad a las víctimas de los conflictos, si bien limita-da, dado que se trata de una protección no armada. En estesentido, es importante señalar que las organizaciones huma-nitarias vienen subrayando que las diversas formas de pro-tección militar proporcionada por Fuerzas Armadas bajo elmandato de la ONU, o de la OTAN en el caso de Kosovo,no se pueden considerar como parte de la acción humanita-ria. Ciertamente, las medidas de protección armada habitua-les en las denominadas Operaciones de Mantenimiento dela Paz (como son la escolta de convoyes de ayuda, o la cre-ación de zonas de seguridad como las establecidas en la exYugoslavia, Ruanda e Irak para proteger a la población y ala ayuda internacional), pueden contribuir a que la acciónhumanitaria sea efectiva. Sin embargo, no pueden conside-rarse en sí como parte de la acción humanitaria, por cuantoésta se caracteriza por unos principios éticos y operativosno compatibles con el uso de la fuerza (ver cap. 6, punto 1).

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VEl sistema internacional humanitario

¿Quiénes son los actores de la acción humanitaria ycómo se relacionan entre sí? ¿Qué normas rigen su funcio-namiento y a qué presiones se ven sometidos? ¿Cuáles sonlos recursos de los que disponen y cómo los utilizan? Estasson algunas de las preguntas pertinentes a la hora de anali-zar las características del denominado sistema internacionalhumanitario, compuesto por el entramado de organizacio-nes, normas, principios y mecanismos de coordinación im-plicados en la acción humanitaria.

1. LOS ACTORES DEL SISTEMA HUMANITARIO

El denominado sistema internacional humanitario constade una larga cadena con varios eslabones: los gobiernos do-nantes, diversos organismos y agencias de Naciones Unidas,las ONG internacionales, los gobiernos de los países recep-tores, las ONG y otras organizaciones locales,y la propiapoblación afectada. Además, actores como los medios decomunicación o los ejércitos desplegados en operacionesde paz también inciden poderosamente en este sistema.

Dicho régimen institucional, encargado de la toma dedecisiones y la gestión de la ayuda, ha visto incrementadasu complejidad y fragmentación en las dos últimas décadas,con la aparición de nuevos escenarios y de multitud de ac-tores con características y prioridades diversas. Es más, des-de el punto de vista funcional, difícilmente se puede hablarde un sistema humanitario propiamente dicho, dado que locomponen una serie de organizaciones de naturaleza legal

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diferente y bastante independientes entre sí, y, sobre todo,carece de una estructura y unas reglas que impongan un sis-tema de autoridad jerarquizado. La falta de un sistema es-tructurado da lugar a una frecuente falta de coordinación(que suele realizarse de modo voluntario), y a grandes dis-paridades entre los recursos asignados a unas emergencias ya otras.

Veamos a continuación las características de los princi-pales actores del sistema.

1.1. La población y organizaciones locales

Es importante subrayar que una gran parte de la ayudanecesaria para afrontar situaciones de desastre suele ser mo-vilizada por las propias comunidades afectadas, bien a tra-vés de sus organizaciones e instituciones locales, o bien através de sus mecanismos informales de solidaridad. Las fa-milias y personas vulnerables, incluso durante o después deun desastre, cuentan con más o menos capacidades mate-riales, sociales y sicológicas que les permiten afrontar y mi-tigar la crisis. Esto lo hacen, por ejemplo, a través de la im-plementación de diversas estrategias de afrontamiento (vercap. II, punto 1.3), entre las que se encuentra el recurso adiversos mecanismos recíprocos de solidaridad, habitualessobre todo en las sociedades tradicionales. Éstas últimas,además, cuentan con conocimientos sobre su entorno, deri-vados de la experiencia, que les ayudan a ajustarse al medioy afrontar la adversidad. En definitiva, las comunidades gol-peadas por el desastre no deben verse como indolentes, pa-sivas y totalmente dependientes de la ayuda externa, sinocomo el principal activo frente a las crisis, con cuya partici-pación la ayuda debe contar.

Por otro lado, hay que mencionar también a las ONG lo-cales u otras organizaciones comunitarias, que suelen ac-tuar como contrapartes implementadoras de las ONG yagencias internacionales. Su refuerzo suele ser una de lascondiciones para promover la sociedad civil y el desarrollo.

1.2. Los gobiernos de los países afectados

Estos gobiernos son los que tienen la obligación inicialde proporcionar ayuda y garantizar las necesidades de supoblación, así que, en principio, ellos deberían asumir las

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funciones de estimación de necesidades y de coordinaciónde la ayuda. Sin embargo, en muchos casos la realidad esdiferente. Por un lado, en los países pobres, los gobiernossuelen carecer de recursos económicos, técnicos y humanosadecuados para cumplir tales funciones de planificación ygestión de las intervenciones de asistencia. Tales lagunassuelen ser cubiertas por el apoyo proporcionado por lasagencias internacionales de ayuda (organizaciones de Na-ciones Unidas, agencias bilaterales y ONG), que en ocasio-nes ejercen una gran influencia sobre las instituciones públi-cas del país en cuestión, o incluso llegan a suplantarlas enla planificación y gestión de diferentes servicios. Por otrolado, muchos gobiernos, sobre todo en contextos de conflic-tos armados internos, tienen una actitud negligente hacia elsufrimiento de la población civil, no asistiéndola ni facili-tando que las organizaciones internacionales puedan hacer-lo. Peor aún, en muchos casos los gobiernos y sus ejércitosson responsables directos de prácticas (desplazamientos for-zosos de población, limpieza étnica, ataques armados, re-presión política, etc.) que desencadenan crisis humanitarias.

1.3. Los gobiernos donantes y ECHO

Cada gobierno donante cuenta con su agencia bilateralde ayuda internacional: la USAID en EE.UU., DFID en elReino Unido, Danida en Dinamarca, AECI en el Estado es-pañol, etc.). En la última década ha disminuido el volumende actividades que realizan de forma directa, de forma quela mayoría de sus fondos, sobre todo de ayuda de emergen-cia, suelen ser canalizados a través de las ONG de sus res-pectivos países, así como de las agencias de las NacionesUnidas.

Como hemos visto, desde mediados de los años 90 losdonantes buscan un enfoque más integrado en su acción ex-terior, lo cual significa que su ayuda humanitaria y su coo-peración para el desarrollo se han ido vinculado de formacreciente con las políticas exteriores en materia económicao de seguridad. De este modo, la ayuda humanitaria se haconvertido en un instrumento de la política exterior de losdonantes, que resulta ser el principal y casi el único operati-vo en las relaciones con algunos países marginales y conpoco peso estratégico. En contraste con lo que pasaba antes,cuando la ayuda humanitaria era esencialmente neutral y nocondicionada, ahora los donantes la supeditan cada vez mása criterios políticos como la consecución de determinadas

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metas (respecto a los derechos humanos, apertura comerciale inserción en la economía mundial, etc.). Además, la ayu-da sigue estando en buena medida guiada entre los donan-tes por criterios que no son humanitarios, como los intereseseconómicos y comerciales, la seguridad, o los vínculos his-tórico-culturales, lo que se plasma en la fuerte disparidadentre los recursos destinados a unas crisis y otras.

El principal donante mundial de ayuda humanitaria esECHO, el Departamento para la Ayuda Humanitaria de laComunidad Europea, organismo dependiente de la Comi-sión Europea nacido en 1992 para coordinar y gestionar elprograma comunitario de ayuda humanitaria en países nomiembros. Su creación, en un momento de incremento delos fondos destinados por la Unión Europea a ayuda huma-nitaria, tuvo la finalidad de agrupar las diversas líneas de fi-nanciación y actividades ya existentes en la materia, mejo-rar su eficacia, y dotarles de mayor visibilidad política ymediática. Además, existía un interés político adicional, yaque como la Unión Europea ha avanzado tarde y poco en elestablecimiento de una Política Exterior y de Seguridad Co-mún (PESC), la ayuda humanitaria ha sido uno de los princi-pales instrumentos de su acción exterior. En este sentido, losprincipales receptores de los fondos de ECHO han sido des-de su creación dos zonas políticamente importantes para laUnión Europea, como son los países ACP (Africa-Caribe yPacífico) y la antigua Yugoslavia. Esta última ha absorbidoen torno al 40% anual de sus recursos, más que la destinadaal conjunto de los 70 países ACP. El gasto de ECHO tuvo surécord en 1994 con motivo de la crisis de los Grandes La-gos, con 909 millones de dólares, a lo que siguió una dismi-nución progresiva sólo rota puntualmente en 1999 por lacrisis de Kosovo. En los años 2000 y 2001 ha registradonuevos descensos, motivados por la reorientación a la bajade sus objetivos y ámbitos de actuación.

El Reglamento del Consejo de la Unión Europea sobre laayuda humanitaria, de 1996, que delimita el marco de ac-tuación de ECHO, le atribuye como principal función la sa-tisfacción de las necesidades básicas para preservar la vidaen contextos de desastre, así como la asistencia a los refugia-dos y desplazados internos. No obstante, dado que el orga-nismo mantiene una postura favorable a la vinculación entrela ayuda de emergencia y la de desarrollo, amplió sus come-tidos abarcando también tareas de rehabilitación post-desas-tre, así como de retorno y reintegración de refugiados y des-plazados internos. Igualmente, ha venido prestando atencióna la preparación, mitigación y prevención de desastres, por

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Debido a su gran visibilidad en crisis recientes como el hura-cán «Mitch», la guerra de Kosovo o las inundaciones de Mozam-bique, la ayuda humanitaria y de emergencia se ha convertidoen un instrumento emblemático de la cooperación española. Seha difundido la imagen de que éste es un componente importan-te de la AOD española e incluso un rasgo característico de lapolítica exterior. Sin embargo, un examen más cuidadoso revelaque en los últimos veinte años, la ayuda de emergencia no halogrado consolidarse como instrumento de la cooperación espa-ñola, y que existen grandes carencias en lo referido a los recur-sos, la gestión y la articulación con otros componentes de la co-operación, un visible riesgo de subordinación de este tipo deayuda a objetivos de política exterior, y problemas derivados dela creciente participación de las Fuerzas Armadas.

ejemplo mediante el Programa de Acción para la Prepara-ción y Prevención de Desastres, más conocido como DIPE-CHO, creado en 1994 para ayudar a desarrollar recursoshumanos y estructuras administrativas en esos campos.También ha asumido la protección de las víctimas, median-te la defensa de los derechos humanos y del Derecho Inter-nacional Humanitario en países como Kosovo o Afganistán.Ahora bien, en el marco de la reforma de la estructura de laComisión Europea emprendida en 1999, en los últimos añosECHO ha procedido a reorientarse de nuevo hacia el objeti-vo básico de salvar vidas y aliviar el sufrimiento de los dam-nificados por desastres, trasladando las demás funciones aotros departamentos.

ECHO canaliza la mayoría de sus fondos a través de lasONG (más de la mitad del total), la Cruz Roja y de diversasagencias humanitarias de Naciones Unidas. La relación contales organizaciones, casi dos centenares, se establece me-diante la firma previa de un Contrato Marco de Partenaria-do, mecanismo establecido en 1993 como un contrato ge-neral preestablecido que permite ganar rapidez y eficacia ala hora de ejecutar proyectos. ECHO ejecuta de forma di-recta aproximadamente sólo el 10% de sus fondos, desti-nándolos a seguimiento y evaluación de proyectos, asícomo a actividades de formación.

Otra función importante de ECHO es la coordinación en-tre las actividades de ayuda humanitaria de la Comisión Eu-ropea y las de sus países miembros, a través del Comité deAyuda Humanitaria, foro de colaboración e intercambio deinformación creado en 1996.

Un análisis de la ayuda humanitaria española

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En un rápido diagnóstico, cabe señalarse los siguientes pro-blemas:

a) La ayuda de emergenicia se ha caracterizado por una crónicaescasez de recursos. Las reducidas asignaciones presupuesta-rias y las graves carencias de medios técnicos y de personalhan condicionado permanentemente este tipo de ayuda. Es-paña destina a la ayua de emergencia en torno al 2% de suAOD, respecto al 7% de los miembros del CAD como pro-medio. [...] La falta de recursos ha tenido otros efectos: recor-tes presupuestarios en otras partidas, un comportamientoerrático, una participación muy baja en la ayuda de emer-gencia multilateral, en especial en el ACNUR, y la dependen-cia de las capacidades logísticas y de presencia en el terrenode otros actores, como las ONG y las Fuerzas Armadas [...].

En este escenario de carencias, emergen con fuerza las Co-munidades Autónomas, los ayuntamientos y las ONG comofuentes de recursos para la ayuda humanitaria. En los dos úl-timos años la cooperación descentralizada y la cooperaciónno gubernamental, en conjunto, han aportado más recursosque la cooperación del Gobierno central. Este hecho, quedebe ser valorado positivamente, plantea, sin embargo, pro-blemas de coordinación...

En los dos últimos años se ha entrado en una etapa de transi-ción y cambio en la que se han llevado a cabo, en Centroa-mérica y en Kosovo, las operaciones de mayor envergadurade la historia de la ayuda humanitaria española. La fuertecorriente de solidaridad motivada por el huracán «Mitch»llamó la atención del Gobierno, que desde 1998 se ha mos-trado mucho más intereado en los temas humanitarios, haintentado convertirlos en uno de los signos distintivos de laacción exterior y ha intentado vincularlos con otros objeti-vos de política exterior y de la ayuda política interna. Estapráctica, que llegó a extremos desconocidos en la guerra deKosovo, ha provocado un fuerte grado de politización, quepuede poner en peligro la credibilidad y el apoyo público ala ayuda humanitaria y de emergencia.

b) Existen serios problemas de gestión derivados de un marcoinstitucional y normativo inadecuado. El actual estatuto dela AECI y su sujeción al derecho administrativo y a las nor-mas de gestión aplicables a la Administración General delEstado imponen procedimientos de control y ejecución delgasto muy lentos, rígidos e ineficaces, y por ello absoluta-mente inadecuados para una modalidad de ayuda que pordefinición debe estar basada en una gesitón rápida y flexi-ble. Por otra parte, la regla no escrita que vincula la ayudade emergencia a la compra de bienes y servicios españoles amenudo supone costes más elevados y retrasos adicionales,especialmente los que se derivan del transporte aéreo.

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c) No existen criterios de actuación ni planes de contingenciadefinidos de antemano. La decisión de lanzar o no una ope-ración de emergencia depende de la discrecionalidad de laAdministración, y ésta, de factores aleatorios como la pre-sión de los medios de comunicación, las disponibilidadespresupuestarias, o los cálculos de política exterior del mo-mento [...].

d) Un modelo operacional reactivo y limitado al corto plazoque se sustenta, básicamente, en el envío de material de so-corros y de personal médico y de protección civil. Este mo-delo, que en este informe se denomina Modelo Hércules porhacer un uso intensivo de estas aeronaves, se limita a la fasecrítica de las emergencias, dejando de lado los problemasestructurales de vulnerabilidad. Es una ayuda valiosa -quéduda cabe que salva vidas- pero no siempre es eficaz ni lle-ga a tiempo debido a sus propios condicionantes. Se trata deun modelo, eso sí, que ofrece elevados réditos en cuanto avisibilidad del donante, lo que ayuda a explicar su vigencia.

e) Ausencia de continuum humanitario: la ayuda de emergen-cia española no refleja una visión integrada del ciclo desas-tres-desarrollo, ni ha integrado otros instrumentos de actua-ción de medio y largo plazo. Allí donde se ha abordado unprograma de reconstrucción posterior al desastre o al con-flicto, como en Centroamérica o en Mozambique, se ha re-currido a los créditos FAD (Fondos de Ayuda al Desarrollo),por ser este componente de la AOD en el que existe másdisponibilidad presupuestaria [...].

En este período también ha aumentado significativamente laparticipación de las Fuerzas Armadas [...] en las recientes ope-raciones de Centroamérica, Kosovo y Mozambique [...]. Comoobserva un reciente estudio de la OCDE, en la decisión de im-plicar a los militares en estas operaciones suelen estar presentesmotivaciones políticas y no humanitarias. Entre estas motivacio-nes cabe identificar la definición de nuevas doctrinas defensivasen el seno de la OTAN y de la UEO, y la afirmación de la políti-ca común de seguridad y defensa de la Unión Europea, ya queen todas ellas se considera que las intervenciones humanitariasconstituyen una de las funciones presentes y futuras de los ejér-citos. A ello se le añade, en el caso español, la necesidad de ha-cer atractivas unas Fuerzas Armadas en proceso de profesionali-zación [...].

Por otro lado –y pese a que la logística de las FF.AA. puedaresultar muy útil en momentos determinados y bajo ciertas cir-cunstancias– el uso de medios militares suele ser muy ineficien-te, y los servicios ofrecidos por las Fuerzas Armadas, con la ob-via salvedad de la seguridad, podrían ser suministrados concostes menores, más rapidez y mayor efectividad por organiza-ciones civiles. El caso de Kosovo es ilustrativo. Según los datos

Tomado de: SANAHUJA, José Antonio (2000), «La ayuda humanitaria y deemergencia española», en INTERMÓN, La realidad de la ayuda 2000/2001,Barcelona, pp. 88-90.

1.4. Las Naciones Unidas

Las Naciones Unidas es la principal organización multi-lateral de cooperación, de modo que constituye uno de losprincipales actores humanitarios: muchas de sus agenciasestán implicada en la acción humanitaria, bien mediantesus propios programas o bien canalizando fondos hacia lasONG. Debido a su estatus universal, la ONU tiene la obli-gación de intentar responder a todas las crisis, a diferenciade lo que ocurre con las ONG y las agencias gubernamen-tales de ayuda.

La organización ha asumido el liderazgo internacional enel tratamiento de muchos de los problemas vinculados a laacción humanitaria, como la seguridad alimentaria, los refu-giados, la salud, la vulnerabilidad de los niños, la seguridaddel personal humanitario, la prevención y resolución deconflictos, etc. Así, ha organizado multitud de conferenciasinternacionales, propiciado acuerdos y metas para el futuro,y creado agencias, organismos y programas especializados.

Ahora bien, la ONU adolece de diferentes problemasque entorpecen su actuación, tanto en el plano humanitariocomo en otros. Entre ellos destacan, por ejemplo, su falta deindependencia respecto a los principales Estados que lacomponen; su estructura compleja y poco racional, que ge-nera descoordinación y solapamientos entre su gran canti-dad de organismos; la escasez permanente de recursos fi-nancieros, y en particular la necesidad que tiene de pedirfondos para cada crisis humanitaria en concreto; así comola carencia de un ejército propio, que le obliga a tomarprestadas tropas de los diferentes Estados.

Los problemas económicos, por ejemplo, tienen que verno sólo con la falta de dinero suficiente para afrontar todaslas necesidades existentes, sino también con la estructura de

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proporcionados por el Gobierno, el coste del campo de refugia-dos de Hammallaj, en Albania, se situó en torno a tres millonesde pesetas por refugiado atendido durante los dos meses que es-tuvo abierto. Esta operación, de hecho, pasará a los anales de lacooperación española como una de las más costosas e inefi-cientes.

la financiación de las agencias de la ONU. En efecto, del di-nero que los donantes dedican a ayuda humanitaria, una por-ción cada vez menor (45% a principios de los 90, pero un25% en 1998) se destina al fondo común de Naciones Uni-das. Por el contrario, las diversas agencias de Naciones Uni-das han tenido que irse financiando a sí mismas, negociandocada una de ellas con los gobiernos donantes para la finan-ciación de proyectos y programas específicos. Esto es frutodel sistema de financiación implantado en los 90, basado enlos llamamientos consolidados interagencias, es decir, en pe-ticiones realizadas por la ONU a los donantes ante cada cri-sis concreta, para sufragar los programas de sus agencias enbase a la estimación de la necesidades existentes.

Una consecuencia de este sistema es la discrecionalidad einequidad de la ayuda, esto es, que Naciones Unidas no pue-de responder a las crisis en base a las necesidades existentes,sino que la ayuda es mayor o menor en cada caso según losintereses de los donantes. Otra consecuencia ha sido la grandiferencia entre lo que han recibido unas agencias y otras enrelación a lo que habían solicitado en tales llamamientos.Así, en 1998, el Alto Comisionado de Naciones Unidas paralos Refugiados (ACNUR) recibió el 76% de lo que necesita-ba, la UNICEF aproximadamente el 50%, el Programa de Na-ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) el 40% y la Orga-nización Mundial de la Salud (OMS) sólo una cuarta parte.Además, esta dependencia de las contribuciones para llama-mientos específicos ha dado lugar a una alta impredecibili-dad de los fondos disponibles cada año por las agencias, loque dificulta notablemente la programación, la elaboraciónde presupuestos y la implementación de los proyectos.

A pesar de ello, es innegable la contribución realizadapor la ONU en el campo de la acción humanitaria. Porejemplo, ha sido la artífice fundamental de la codificaciónde los derechos humanos y del establecimiento de mecanis-mos para su protección. Además, desde principios de los90, ha emprendido un buen número de operaciones de paz,en contextos de conflicto o post-conflicto armado, con uncomponente tanto militar como civil, acompañadas de pro-gramas para la reconstrucción posbélica. La actuación eneste campo se ha visto guiada en gran medida por los prin-cipios y objetivos establecidos en el documento Un Progra-ma de Paz, presentado en 1992 por el entonces SecretarioGeneral de la organización, Butros Ghali.

Pero, probablemente, la contribución más importantesean las funciones de coordinación de la acción humanitaria

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Programa Mundial de Alimentos (PMA)

Creado en 1963 por la FAO y la Asamblea General de laONU, y con sede en Roma, su función es la distribución daayuda alimentaria. Para ello cuenta con las contribuciones delos gobiernos donantes, que en su mayoría son en forma de ali-mentos procedentes de sus excedentes, y en menor medida enforma de dinero. Suele repartir en torno al 95% de la ayuda ali-mentaria multilateral, correspondiendo el resto sobre todo aUNICEF y al ACNUR. Además, se trata de la agencia que másporción se lleva de los llamamientos consolidados de NacionesUnidas (un 51% en 1998).

Su ayuda no es en forma de ventas de alimentos en términosconcesionales a los países deficitarios (algo que suelen hacer losgobiernos donantes directamente), sino en forma de proyectosorientados hacia los sectores sociales más vulnerables, con elfin de luchas contra la pobreza y el hambre. Tales proyectossuelen ser de tres tipos: a) de emergencia en situaciones de de-sastre, que pusieron un 55% de sus envíos en 1998; b) de desa-rrollo económico y social de los grupos más vulnerables, porejemplo como apoyo a programas de empleo público, a cursosde formación o a la constitución de cooperativas agrícolas, altiempo que, en ocasiones, se emplea también para compensarlos costes que implican los programas de ajuste estructural reali-zados en las economías de esos países (un 28% en 1998); y c)las operaciones prolongadas de socorro y recuperación, orienta-das a refugiados y desplazados internos de larga duración (un17% en 1998).

El PMA ha sido pionero en la evolución cualitativa de laayuda alimentaria, pues fue una de las primeras agencias enotorgar prioridad a los objetivos de desarrollo y en orientar laayuda hacia los países más pobres y hacia sus sectores más vul-nerables. Por otro lado, esta agencia gestiona la Reserva Ali-mentaria Internacional de Emergencia (RAIE), consistente no enuna reserva física, sino en un mecanismo de compromisos delos donantes para poner a disposición del PMA determinadosvolúmenes de alimentos para poder responder con rapidez ahambrunas y situaciones de emergencia. Pero, en realidad, los

que ejerce. En particular, cabe destacarse la creación en 1992del Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA) de Nacio-nes Unidas, sustituido en 1998 por la Oficina de Coordina-ción de Asuntos Humanitarios (OCAH), encargada de la coor-dinación de las agencias de Naciones Unidas y de otrosdonantes ante situaciones de desastre, así como de la elabora-ción de los citados llamamientos consolidados interagencias.

Principales agencias de las Naciones Unidas en la acción humanitaria

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donantes realizan la mayoría de sus aportaciones vinculándolasa que sean destinadas a los países que ellos determinan, en fun-ción de sus inclinaciones e intereses. Esta circunstancia suponeun obstáculo a la neutralidad, la independencia y una gestióncon criterios globales por parte del PMA.

Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)

Creado en 1951 y con sede en Ginebra, su mandato se cen-tra, en primer lugar, en la protección internacional a los refugia-dos en el mundo; y, en segundo lugar, en la asistencia a los go-biernos y organizaciones privadas en la búsqueda de solucionespermanentes de los refugiados mediante su repatriación volun-taria, o, cuando ésta no sea factible, su integración en el primerpaís de asilo o su reasentamiento en otro país. De cara a su fun-ción prioriataria, la protección legal, el ACNUR tiene encomen-dada la responsabilidad de desarrollar y supervisar la aplicaciónde las principales normas jurídicas internacionales que definenel estatus de los refugiados, entre las que destacan la Conven-ción de Naciones Unidas de 1951 sobre el Estatuto de los Refu-giados, y su Protocolo de 1967. Los Estados Partes de estos ins-trumentos están obligados jurídicamente a cooperar con elACNUR de cara al cumplimiento de su mandato.

En cuanto a la búsqueda de soluciones permanentes para losrefugiados, el ACNUR ha asumido la asistencia material a losmismos, gestionando tanto ayuda humanitaria urgente en las si-tuaciones de emergencia, como programas duraderos (de asen-tamiento, integración, formación, etc.) en situaciones prolonga-das. Todas estas funciones de asistencia material o legal suelenejecutarse por los Estados o por las ONG (más de 450 de éstasson socias operativas de la agencia), en tanto que el ACNURlleva a cabo las funciones de supervisión, coordinación y aseso-ramiento técnico. La mayor parte de sus fondos proceden deaportaciones voluntarias de los gobiernos y de agencias intergu-bernamentales.

La proliferación de conflictos internos y de migraciones for-zosas durante los años 90 ha forzado al ACNUR a ampliar sumandato inicial centrado en la protección de los refugiados, pa-sando a proporcionar asistencia en ocasiones también a otroscolectivos, como los desplazados internos, los retornados (anti-guos refugiados y desplazados que han vuelto a casa) y las po-blaciones locales que conviven con todos los grupos anterioresy que también precisan ayuda.

El ACNUR es la segunda agencia que más fondos suele reci-bir de los llamamientos consolidados de Naciones Unidas, entorno a una cuarta parte del total, a pesar de lo cual afronta unacreciente falta de recursos. Además, su actuación se ve constre-ñida y su mandato debilitado por algunas tendencias regresivaspara la protección de los refugiados que se perciben últimamen-te entre muchos gobiernos, visibles en el auge de prácticas

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como la concesión a los mismos de «protección temporal» enlugar de asilo permanente, la creación de zonas de seguridaddentro de los países en conflicto para reducir la salida de pobla-ción, o la repatriación inducida y forzada a los países de origen.

Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)

Fue creado en 1946 por la Asamblea General con un carác-ter temporal para coordinar la ayuda de emergencia para los ni-ños de la Europa destruida por la guerra y de China, situándosesu sede central en Nueva York. En 1953 se amplió su mandato,por tiempo indefinido, para luchar por los derechos de los ni-ños, apoyar la satisfacción de sus necesidades básicas e incre-mentar sus oportunidades para que puedan desarrollar todo supotencial. De este modo, su trabajo se orienta hacia los niños yniñas más necesitados en los países pobres, pero también haciasus madres, como principales garantes de su bienestar.

Entre sus áreas de actuación destaca la defensa y promociónde los derechos de los niños, amparándose sobre todo en el prin-cipal instrumento jurídico en la materia, la Convención sobre losDerechos del Niño aprobada por la Asamblea General en 1989.Desde entonces trabaja para la ratificación y cumplimiento detal Convención, y para que sus derechos se conviertan en nor-mas internacionales de conducta. La Cumbre Mundial de la In-fancia, celebrada en Nueva York en 1990, fue un paso importan-te en esta dirección. Pero, además, UNICEF ejecuta tambiénprogramas en terrenos como la educación, la nutrición (promo-ción de la alimentación maternoinfantil, formación nutricional),la salud (acceso al agua potable, campañas contra las enferme-dades diarréicas, campañas de vacunación de las principales en-fermedades infantiles), la ayuda a los refugiados y desplazadosinternos (en colaboración con el ACNUR), o la ayuda humanita-ria en caso de desastre. Cabe destacarse, también, su iniciativabautizada zonas amigas de los niños, consistentes en el estable-cimiento, previa negociación con los bandos en conflicto, demedidas como son los corredores de paz, los días de alto el fue-go u otras similares que proporcionan espacios de seguridad enlos que poder garantizar la asistencia básica a los niños.

Organización Mundial de la Salud (OMS)

Fundada en 1946 y con sede en Ginebra, es la agencia queguía los esfuerzos mundiales en el campo de la salud. Su papeles el de autoridad directiva y coordinadora del trabajo sanitariointernacional, que durante los años 90 también ha sido ejercidaen parte por el Banco Mundial. La OMS establece normas y es-tándares de salud y nutrición, ofrece cooperación técnica parareforzar los sistemas de salud nacionales, y promueve progra-mas para controlar y erradicar enfermedades (como son las tro-picales y otras características del Tercer Mundo), etc. Dado quela OMS carece de funciones operativas, su función en situacio-nes de emergencia resulta menos visible que la de otras agen-

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cias, centrándose en la asistencia técnica a los gobiernos que lasoliciten.

Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH)

Surgió en 1998, para reemplazar al Departamento de Asun-tos Humanitarios (DAH, en inglés DHA), creado en 1992 paracoordinar a las agencias de Naciones Unidas y a otras organiza-ciones internacionales activas en la asistencia humanitaria. Des-de su oficina en Nueva York, la OCAH, también conocida porsus siglas en inglés, OCHA, cumple dos funciones. Por un lado,elabora y coordina las políticas humanitarias, incluyendo aspec-tos habitualmente no contemplados en los mandatos de las or-ganizaciones humanitarias, como son la protección y la asisten-cia a los desplazados internos. Por otro lado, actúa de vínculocon el sistema de Naciones Unidas, sirviendo de interlocutorapara defender los asuntos humanitarios ante el Consejo de Se-guridad de Naciones Unidas y otros organismos de carácter po-lítico de ésta última. A su vez, su sede de Ginebra se encarga dela coordinación de las operaciones humanitarias para propor-cionar una respuesta rápida y eficaz, para lo cual cuenta porejemplo con su Comité Permanente Inter-Agencias (IASC), unórgano consultivo integrado por las agencias especializadas deNaciones Unidas, la Cruz Roja, y varios consorcios de ONG.

Además, la OCAH es la encargada de elaborar, en colabora-ción con otras organizaciones del IASC, los llamamientos con-solidados interagencias, o solicitudes de fondos a la comunidadinternacional para responder a las crisis humanitarias. En zonasde conflicto, en ocasiones realiza labores de diplomacia huma-nitaria para negociar el acceso de las organizaciones humanita-rias a las víctimas, así como para garantizar la protección de supersonal. Además, dispone de un Fondo Rotativo Central paraEmergencias, con el que financiar con rapidez la respuesta a lascrisis. Igualmente, realiza funciones de sistema de alerta tem-prana, esto es, recopila información para advertir de la gesta-ción de crisis humanitarias, al tiempo que gestiona Reliefweb,un sitio en internet con abundante información en la materia.

La OCAH tiene asignado un importante mandato y su crea-ción, o la del DAH previamente, supuso un importante avanceen la coordinación del sistema humanitario. Sin embargo, care-ce de recursos suficientes, así como de autoridad y poder dentrodel sistema de Naciones Unidas, para poder ejercerlas con efi-ciencia. Tal falta de capacidad de influencia se debe en granmedida a la división del trabajo existente entre sus oficinas deNueva York y de Ginebra. Además, sus esfuerzos de coordina-ción tienen que vencer a veces las reticencias de las ONG hu-manitarias a perder su independencia de actuación, e inclusolas de las propias agencias operativas de las Naciones Unidas,deseosas de mantener la autonomía que les confiere la especifi-cidad de sus mandatos.

1.5. Las ONG internacionales

Las ONG de los países del Norte han asumido, ya desdelos años 80, un papel creciente en la gestión de la ayudahumanitaria, más aún que en el caso de la cooperación parael desarrollo. Se han convertido así en un actor decisivo,que ejecuta los proyectos en el terreno directamente, o a ve-ces indirectamente a través de organizaciones o institucio-nes locales. Para ello cuentan con sus fondos propios, re-caudados en gran parte mediante campañas activadas enrespuesta a crisis concretas, así como en gran medida confondos públicos, procedentes de los gobiernos donantes ode agencias de las Naciones Unidas (sobre todo el PMA y elACNUR).

En la actualidad, casi todos los gobiernos destinan a lasONG más de un cuarto de su ayuda, cantidad que ha au-mentado en la mayoría de los países. Este crecimiento hasido particulamente relevante en el caso de ECHO, pues si amediados de los 90 recibían el 45% del presupuesto, en1999 gestionaban el 60%. Igualmente, tres cuartas partes dela ayuda humanitaria de la agencia norteamericana USAIDse canaliza vía las ONG.

Entre las diversas redes de ONG existentes, cabe ser des-tacada VOICE (Voluntary Organizations for Cooperationand Development), que coordina a organizaciones activasen la ayuda de emergencia radicadas en la Unión Europea oque han firmado el Contrato Marco de Partenariado conECHO. Creada en 1992, sus actividades se centran en laayuda de emergencia y humanitaria, la rehabilitación, lapreparación ante desastres y la prevención de éstos. VOICEsirve como foro de diálogo, intercambio de información ycoordinación entre las ONG, así como interlocutor de éstasante la Unión Europea.

El papel de las ONG ha crecido como consecuencia deuna tendencia hacia la privatización de la ayuda que los do-nantes han mostrado desde la década de los 80. Esto es, re-curren crecientemente a las ONG como canalizadoras desus fondos, disminuyendo la cooperación gobierno a go-bierno, lo que permite reducir los costes de gestión de lasagencias gubernamentales de cooperación de los donantes.Además, esto les ha permitido a veces a los donantes puen-tear a los gobiernos de los países receptores, como es el casode algunos africanos, con el pretexto de su incapacidad ocorrupción. Una segunda circunstancia que ha ampliado elespacio de actuación de las ONG ha sido el proceso de

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debilitamiento o incluso colapso de muchos Estados delTercer Mundo, empobrecidos y fragmentados por la violen-cia, de modo que muchos de los servicios básicos que ellosno pueden proporcionar han sido asumidos por ONG ex-tranjeras. En algunos contextos de conflicto, el acceso y laasistencia a las víctimas por parte de las ONG y agenciashumanitarias se ha proporcionado incluso sin el permiso delgobierno o de los grupos insurgentes, cuando el Consejo deSeguridad de Naciones Unidas ha autorizado a actuar porrazones humanitarias, frecuentemente con el respaldo detropas desplegadas bajo el mando de esa organización.

Aunque las ONG son muy diversas en cuanto a sus ca-racterísticas, tamaño y mandato, en general se les suelenatribuir varias ventajas, entre las que destacan su capacidadde actuar con rapidez y flexibilidad, su reducida burocracia,su independencia política, su conocimiento directo de losproblemas, sus relaciones con las organizaciones y comuni-dades locales, y su capacidad para llegar a los más vulnera-bles y a los lugares donde las agencias de los gobiernos do-nantes no podrían hacerlo por razones políticas ydiplomáticas (sobre todo en contextos de conflicto armado).Además, por su presencia en zonas vulnerables y su conoci-miento de las condiciones locales, constituyen una piezaclave como recopiladoras de datos que permitan alertar conrapidez sobre la génesis de crisis humanitarias, así comopara articular una respuesta rápida a éstas.

Sin embargo, las ONG y sus funciones también han me-recido diferentes críticas. Según algunos autores, se hanconvertido desde los 80 en el instrumento de la internacio-nalización y privatización del sistema de beneficencia endiferentes países pobres, pues ellas son las encargadas deproporcionar unos servicios básicos que los gobiernos seven incapaces de proporcionar. Algunas ONG extranjeraspueden disponer de más recursos que la propia administra-ción local, lo que les concede una gran capacidad de in-fluencia política, que puede resultar negativa cuando se rin-den cuentas más al gobierno o a la opinión pública del paísdonante que a la población o autoridades locales. Muchasveces los gobiernos donantes prefieren canalizar su ayuda através de ONG occidentales, para mejorar la eficiencia yevitar desviaciones corruptas. Sin embargo, en ocasiones,como en Mozambique durante los años 80, esto motiva lacreación de sistemas de distribución de ayuda y de serviciosque son paralelos a los sistemas estatales existentes. Esta for-ma de proceder no contribuye a reforzar las capacidades lo-cales (en cuanto a recogida de información, planificación,

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coordinación, etc.), sino que puede debilitarlas y puede ero-sionar la imagen y el compromiso del Estado ante su pobla-ción. En definitiva, en muchas ocasiones se conforma unsistema unidireccional de dos niveles, donantes que finan-cian y ONG que ejecutan, el cual con frecuencia soslaya alos gobiernos nacionales, sus programas y sus órganos decoordinación.

Además, existe una creciente preocupación por el hechode que las ONG, o algunas de ellas, puedan estar convir-tiéndose en las ejecutoras, a bajo coste, de las políticas deayuda de las agencias gubernamentales, que les proporcio-nan la mayor parte de sus fondos pero también delimitanzonas prioritarias, objetivos y criterios. Esto podría implicaruna cierta pérdida de su indepencia y capacidad crítica, porlo que algunos las denominan quangos (quasi non govern-mental organizations). Este mecanismo de subcontrataciónpodría incrementar la competencia entre las ONG por losfondos públicos, así como un excesivo tributo a las conside-raciones de imagen pública, marketing y cobertura mediáti-ca de su trabajo, lo que puede inclinarles a concentrarse enaquellas crisis que merecen mayor atención política y me-diática. Pero, sobre todo, plantea el problema de su respon-sabilidad o rendición de cuentas (accountability), que por logeneral parece orientarse más hacia los donantes y las opi-niones públicas de sus países de origen, que hacia las po-blaciones y los gobiernos de los países en los que se trabaja.

Otro problema consiste en la a veces insuficiente profe-sionalización del sector humanitario, debido en parte a laalta rotación del personal humanitario expatriado, con fre-cuencia joven, escasamente formado y con poca estabilidadlaboral.

En suma, las ONG han tenido que asumir una mayor car-ga de trabajo, asumiendo más responsabilidades (por ejem-plo, no sólo asistencia material sino también protección yderechos humanos), y viéndose en la necesidad de trabajarcon otros actores, como los militares o la sociedad civil lo-cal, todo lo cual ha cambiado sus roles tradicionales. Estoles ha expuesto más a diversas críticas, y ha estimulado di-versos procesos de reflexión interna.

1.6. La Cruz Roja

Por su importancia y sus características distintivas respec-to a otras organizaciones, la Cruz Roja merece una mención

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aparte. Esta organización ha tenido una influencia decisivaen la génesis y evolución de la acción humanitaria, de losprincipios humanitarios que la inspiran, e incluso del Dere-cho Internacional Humanitario para situaciones de conflicto(ver capítulos 3 y 6). De hecho su nacimiento, a mediadosdel siglo XIX, se identifica con el nacimiento de la acciónhumanitaria. También cabe ser destacado su papel comopromotora del Código de Conducta para la Ayuda Humani-taria, de 1994 (ver el punto 3.2., en este capítulo).

Ahora bien, bajo la denominación de Movimiento Inter-nacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en reali-dad se agrupan tres organizaciones con sus propias especifi-cidades:

a) El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR). Es laorganización más antigua del Movimiento, del que fueinspirador. Se trata de una institución humanitaria sui-za, integrada por ciudadanos suizos y con sede en Gi-nebra. Su característica principal es que los Conveniosde Ginebra le atribuyen la responsabilidad de supervi-sar el cumplimiento de los mismos. Debido a esa res-ponsabilidad, no se trata de una ONG propiamente di-cha, sino que cuenta con un estatus legal internacionalque le confiere ciertos privilegios, inmunidades y unestatus diplomático a su personal. Además de esa fun-ción, el CICR asiste y protege a las víctimas de conflic-tos armados en base a los Convenios de Ginebra.También coordina las acciones de ayuda del Movi-miento en contextos de conflicto armado.

b) Las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de laMedia Luna Roja. Constituyen un colectivo de 176organizaciones que, en cada país, actúan como auxi-liares de las autoridades públicas en el campo huma-nitario, prestando una amplia gama de servicios volun-tarios: ayuda en caso de catástrofes naturales,programas sanitarios, asistencia a los grupos vulnera-bles, actividades de socorro y rescate, etc. En caso deguerra, su socorro a las víctimas es coordinado por elCICR.

c) La Federación Internacional de las Sociedades de laCruz Roja y de la Media Luna Roja. Fundada en 1919,es una organización internacional independienteorientada a apoyar a las Sociedades Nacionales en susactividades, y para coordinar sus operaciones de ayu-da en caso de desastre (atención médica, ayuda ali-mentaria, gestión de campos de ayuda, etc.).

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1.7. Los medios de comunicación y la opinión pública

En los años 90, la globalización de los medios de comu-nicación y su cobertura en tiempo real de crisis como lahambruna de Somalia, o el genocidio y éxodo masivo deRuanda, les han convertido en un actor con fuerte inciden-cia en el sistema humanitario. En efecto, los medios molde-an la percepción de la opinión pública occidental sobre lascrisis humanitarias, influyendo en el cómo, cuándo y dónderesponden los diferentes actores.

Se habla de una influencia recíproca entre medios, go-biernos donantes y ONG, debido a que cada una persiguedeterminados objetivos, como son respectivamente la au-diencia, la legitimidad política y la defensa de sus intere-ses, así como el apoyo social y los fondos. Pero se discutecuál es la influciencia de los medios sobre los otros acto-res y en qué medida puede determinar la respuesta a losdesastres.

Una opinión defendida por muchos, y que ha encontradoamplia aceptación, consiste en que la comunidad interna-cional sólo actúa ante aquellos desastres que son noticia: sucobertura por parte de los medios provocaría una moviliza-ción de la opinión pública que generaría el estímulo políticonecesario para actuar, mientras que otras crisis de las que nose informa quedan en el olvido. Es lo que se ha bautizadocomo el efecto CNN, conforme al cual los grandes mediosse habrían convertido en un actor relevante de la ayuda hu-manitaria, por su capacidad para condicionar las agendas degobiernos, agencias y ONG. Como prueba, es sabido quelos reportajes emitidos en 1984 por la BBC y la NBC sobre lahambruna en Etiopía fueron los que motivaron el inicio de laayuda humanitaria, cuando la comunidad internacional dis-ponía ya meses antes de información sobre la crisis.

Ahora bien, en los últimos años diferentes periodistas yautores cuestionan la existencia de tal efecto CNN. En suopinión, no existe una relación directa causa-efecto entre lacobertura televisiva de una guerra y la respuesta de la políti-ca exterior de los gobiernos. Según dicen, lo que realmentemarca la agenda política de los donantes son sus interesesnacionales (económicos, geopolíticos, etc.), como muestraque la cobertura de los bombardeos rusos contra Checheniaen 1994 no despertaran la acción internacional. Por el con-trario, las potencias occidentales sí han intervenido en otroscaso en los que no había una fuerte cobertura mediática,pero sí intereses nacionales en juego.

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A modo de conclusión podríamos decir que seguramenteno existe una relación mecánica entre cobertura mediática yrespuesta política, y que las razones estratégicas pueden te-ner más peso en la actuación de los Estados que la sensibili-zación de la opinión pública. Ahora bien, el efecto CNNprobablemente sí tiene incidencia cuando los gobiernos tie-nen dudas sobre qué hacer, o el coste de intervenir es relati-vamente bajo. En efecto, su peso probablemente sea mayorante conflictos en los que no existan intereses geopolíticossignificativos, o en el caso de desastres activados por catás-trofes naturales.

Por otro lado, no sólo los medios influyen sobre los otrosactores, sino que también ocurre al revés. Así, los gobiernoslos utilizan para despertar emociones con las que legitimarsu intervención en casos donde se juegan intereses (Guerradel Golfo), o para demostrar buenas intenciones, de formaque la retórica humanitaria sustituya a las medidas políticasnecesarias. De forma similar, las ONG y otras agencias hu-manitarias han aprendido a relacionarse con los mediospara dar publicidad a las crisis humanitarias y estimular elefecto CNN, pero también para dar visibilidad a su trabajo ylograr apoyo público y financiación.

Por otro lado, los medios de comunicación pueden seruna herramienta muy útil para la acción humanitaria en di-ferentes campos, de cara a informar a las víctimas de desas-tres, difundir campañas (como sobre las medidas de auto-protección frente a las minas antipersonales), defender losderechos humanos, ejercer presión política, y promover laconstrucción de la paz. Algunos señalan además que pue-den contribuir a la prevención de los conflictos, pues al dara conocer una situación de crisis y sus causas, a veces esti-mulan una intervención temprana y adecuada. Tambiénpueden contribuir a la reconciliación y a la convivencia delos grupos enfrentados durante un conflicto, ejerciendo asíun aporte al proceso de rehabilitación, informando con ve-racidad e imparcialidad, facilitando el conocimiento mutuoentre las partes y contrarrestando estereotipos y prejuicios.

1.8. Los ejércitos

Las fuerzas militares, sean bajo bandera de las NacionesUnidas o de organizaciones como la OTAN (en el caso deKosovo), han cobrado una presencia creciente desde princi-pios de los años 90 en contextos de conflicto o posconflicto

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en los que se desarrolla buena parte de la ayuda humanita-ria, sobre todo en lo que se refiere a las operaciones de esta-blecimiento, mantenimiento o imposición de la paz. De estemodo, las agencias humanitarias entran en relación con lastropas desplegadas en el lugar donde operan, estableciendoa veces acuerdos en cuanto a la logística para el transporte yla distribución de la ayuda, la escolta y protección de ésta,la construcción de infraestructuras o la seguridad del perso-nal humanitario. A pesar de la utilidad que puedan tener es-tas funciones, es preciso subrayar que los contingentes mili-tares no pueden considerarse como actores humanitarios,puesto que la coerción armada que les caracteriza es in-compatible con los principios humanitarios característicosde la ayuda humanitaria, tales como la neutralidad, la im-parcialidad o la independencia.

Entre las justificaciones para la utilización de los milita-res se suelen esgrimir su disponibilidad de medios, su orga-nización y eficiencia, así como la necesidad de contar conprotección armada en contextos de conflicto. Sin embargo,diferentes voces advierten que la actuación de los ejércitosresulta más costosa e ineficiente que la de las organizacio-nes civiles, que suelen carecer de cualificación técnica encuestiones humanitarias y de un adecuado conocimientode la realidad, y que su presencia puede entorpecer y po-ner en peligro a los trabajadores humanitarios, por cuantola población civil o los contendientes en el conflicto pue-den identificarles con las tropas extranjeras, sobre todocuando éstas pertenecen a la misma nacionalidad de aqué-llos. En este sentido, se habla de una cierta militarizaciónde la ayuda humanitaria, y de que los ejércitos occidenta-les están esgrimiendo (abusivamente) el concepto humani-tario para mejorar su imagen y para justificar selectivamen-te (en unos lugares sí, pero no en otros, como Chechenia)intervenciones militares que en el fondo responden sobretodo a criterios geopolíticos o de seguridad. Igualmente,esta evolución tiene que ver con la nueva doctrina tanto dela OTAN como de la política de seguridad y defensa de laUE, en las que las intervenciones humanitarias se contem-plan como una de las principales funciones futuras de losejércitos. La que algunos han bautizado como guerra hu-manitaria de Kosovo sería el máximo exponente de estatendencia. Otros ejemplos recientes de militarización de laayuda se están dando durante las ocupaciones de Afganis-tán de Irak.

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2. TENDENCIAS EN LOS FONDOS DE AYUDA:VOLUMEN, DONANTES Y DESTINOS

2.1. Volumen

El volumen destinado a la ayuda humanitaria ha aumen-tado en las dos últimas décadas, mediante incrementos pun-tuales que han dado paso a períodos de estancamiento. Ta-les momentos de crecimiento han coincidido con grandescrisis humanitarias, como fueron 1985 con las hambrunasde Sudán y Etiopía, o 1994 con las crisis de la ex Yugoslaviay Ruanda. De este modo, si durante gran parte de los años70 y la primera mitad de los 80 la cantidad destinada era deunos 500 millones de dólares anuales, en 1985 se dobló a1.000 millones, cantidad que perduró hasta 1991. Ese año,con el final de la Guerra Fría y la consiguiente mayor capa-cidad de respuesta internacional a crisis en contextos deconflictos armados, la asignación anual se volvió a doblarcon creces, experimentando luego un incremento progresi-vo hasta alcanzar en 1994 un récord histórico, de 5.700 mi-llones de dólares. En los tres años posteriores se dio un des-censo. Sin embargo, la crisis de Kosovo dio lugar a unaumento de la ayuda en 1998 y, mucho más aún, en 1999,año en el que se superó en más de 1.000 millones de dóla-res la cifra de 1994.

En definitiva, podemos decir que la media de la financia-ción de los años finales de los 90 ha sido el doble que lamedia de finales de los 80, y cuatro veces más que en los70. De este modo, si la ayuda humanitaria representabasólo un 4% de la Ayuda Oficial al Desarrollo de finales delos años 80, durante toda la segunda mitad de los 90 supusomás de un 8% de la misma, alcanzando en 1999 el 12%.

A la vista de estos datos muchos han culpado a la ayudahumanitaria de haberle restado recursos a la cooperación aldesarrollo a largo plazo. En realidad, si tenemos en cuentaque la ayuda humanitaria ha crecido a impulso de grandescrisis, parece más acertado pensar que simplemente ha re-sistido mejor, debido a la movilización mediática y ciuda-dana, a la tendencia de los donantes hacia el ahorro presu-puestario y la reducción del compromiso político a favor dela lucha contra la pobreza.

Por otro lado, medida en relación a la riqueza de los paí-ses desarrollados, lo cierto es que la ayuda humanitaria hasido modesta y ha disminuido durante los años 90. En efec-to, dado que el PNB per cápita de los países de la OCDE ha

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aumentado un 30%, la ayuda humanitaria ha descendido deun 0'03% a un 0'02% de aquella, esto es, sólo 20 céntimospor cada 1.000 dólares. Como promedio, cada ciudadanode esos países ha contribuido para tal fin con unos 5 dólaresanuales durante la citada década.

Volumen de la ayuda humanitaria bilateral

Nota: esta gráfica es indicativa de la evolución de la ayuda humanitaria,pero refleja sólo una parte de la misma (la bilateral de los gobiernos), de-jando fuera la multilateral (de Naciones Unidas y de la Comisión Europea)y la de las ONG.

Fuentes: IASC (2000), Global humanitarian assistance 2000, Inter-AgencyStanding Committee, OCHA, Ginebra; y OECD (2001), Development Coo-peration 2001 Report, Development Assistance Committee, OECD Publica-tions, París.

Por otro lado, el incremento de los fondos de la ayudahumanitaria tiene que ser matizado por el hecho de queparte de los mismos han comenzado a destinarse a activida-des antes sufragadas con otras partidas. En efecto, desde1992, el CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo) de la OCDEacepta que los países donantes computen como ayuda hu-manitaria el gasto destinado a los refugiados y solicitantesde asilo que viven en ellos durante su primer año de resi-dencia. Muchos países siguen esta nueva pauta, de formaque en 1998 casi 1000 millones de dólares, equivalente amás de un tercio de la ayuda bilateral, se destinaba a eseconcepto. Las ONG han criticado esta práctica por cuantoimplica una desviación de los escasos fondos de la ayuda

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humanitaria, destinándolos además a sufragar a un colectivomuy reducido: en 1997 los donantes dedicaron 647 millo-nes de dólares a sólo 400.000 buscadores de asilo, mientrasque únicamente 341 millones se destinaron a 3'7 millonesde refugiados en paíes de bajos ingresos.

2.2. Donantes

La ayuda humanitaria presenta un alto nivel de concen-tración en cuanto a su origen. No en vano, por ejemplo, en1998 el 90% de la ayuda humanitaria bilateral provino detan sólo diez donantes; los cinco primeros (EE.UU., PaísesBajos, Noruega, Suecia y Reino Unido) aportaron dos ter-cios del total, y EE.UU. por sí solo un 30%.

Una circunstancia interesante es la muy desigual impor-tancia que los donantes le dan a la ayuda humanitaria ensus presupuestos. Algunos de los principales donantes deAyuda Oficial al Desarrollo, concretamente Japón y Francia,dedican a la ayuda humanitaria un porcentaje exiguo de suAOD bilateral, menor del 2%, aunque ciertamente, comoocurre con el primero, esto puede compensarse con unaalta contribución a las agencias de Naciones Unidas. Por elcontrario, países como Noruega y Suecia destinan aproxi-madamente el 20% de su AOD bilateral a la ayuda humani-taria, a lo que se añade que además son fuertes contribu-yentes a Naciones Unidas.

Una de las tendencias recientes más significativas, queafecta también al conjunto de la Ayuda Oficial al Desarro-llo, consiste en el incremento de la ayuda humanitaria bila-teral, esto es, la gestionada directamente por cada gobiernodonante, y en la disminucion de la multilateral, canalizadapor las diferentes agencias de las Naciones Unidas. Entre losaños 1988 y 1998, la ayuda bilateral ha pasado del 50% al60% del total de la ayuda humanitaria, en tanto que la mul-tilateral cayó del 47% al 27%. Buena parte de los fondoscon el que las agencias responden a las emergencias proce-den de aportaciones de los gobiernos donantes en respuestaa los llamamienos consolidados de la ONU. Ahora bien, ta-les gobiernos han ido reduciendo su nivel de generosidadante tales llamamientos, de modo que si en 1994 proporcio-naron más de un 80% de los requerimientos, en 1999 res-pondieron sólo a un 64% de lo solicitado. Esto implicó ba-jar de 1.960 millones de dólares a 1.400 millones. En otraspalabras, si los recursos de la ayuda siempre han resultadoescasos en relación a las necesidades, en los últimos años

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este desfase tiende a aumentar. Como consecuencia, los re-cursos de agencias como el Alto Comisionado de NacionesUnidas para los Refugiados (ACNUR) y el Programa Mun-dial de Alimentos (PMA) han experimentado un fuerte des-censo en la segunda mitad de los años 90.

Otra tendencia que afecta negativamente a las agenciasmultilaterales, así como a las ONG, consiste en el incre-mento progresivo de los fondos que los donantes les donancondicionados a ser usados para zonas, actividades o gru-pos específicos. El sistema de los llamamientos consolida-dos de Naciones Unidas, para responder a crisis concretas,contribuye a esta tendencia. Si la asignación para un paísespecífico es una práctica arraigada, en los últimos años sepercibe un incremento de los fondos asignados con la reser-va de ser usados para actividades o programas específicos,aumento que sólo entre 1997 y 1999 fue de dos tercios. Estoimplica que ha disminuido el dinero que las agencias deNaciones Unidas reciben para su presupuesto general co-mún (ha pasado de un 45% a principios de los 90 a un 25%en 1998), que es el que pueden gestionar libremente paralas necesidades que quieran priorizar. Tal tendencia a lasasignaciones específicas suscita varios problemas:

– Las agencias disponen de menos recursos estables, pre-decibles, con los cuales planificar sus actividades y res-ponder a las emergencias en base al criterio de necesi-dad y no a las condiciones de los donantes. Esto afecta ala calidad del trabajo, e implica una mayor dependenciarespecto a los criterios que imponen los donantes.

– Se produce una fragmentación en la respuesta a las crisis,que les dificulta a las agencias el poder establecer sus priori-dades de actuación con criterios globales. Dada la tenden-cia de los donantes a financiar sólo a determinados países oactividades, las agencias multilaterales tienen dificultadespara programarse y actuar con un enfoque integrado y mul-tisectorial, pues su financiación y administración quedafragmentada en múltiples proyectos individualizados.

– Se tiende a priorizar los proyectos de asistencia materialdirecta y otras actividades a corto plazo y que resulten vi-sibles. Actividades importantes para la calidad de la ayu-da y para promover el desarrollo, como la gestión, la for-mación y la preparación ante desastres, raramente formanparte de esa selección, y suelen quedar subfinanciadas.

– Genera mayores cargas administrativas e incrementa laburocracia, pues obliga a gestionar los fondos como

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proyectos diferenciados y a enviar a los donantes infor-mes de rendición de cuentas individualizados.

– Reduce la flexibilidad en el uso de la ayuda, e incluso aveces obliga a devolver a los donantes el dinero que nose ha podido gastar exactamente en el lugar, fin o pro-ducto previstos, cuando hubiera sido posible destinado alugares cercanos y acciones similares.

En definitiva, una tendencia reseñable habida durantelos años 90 es que la gestión de la ayuda humanitaria seha vuelto más fragmentada, a pesar de todas las propues-tas defendiendo una mayor coordinación e integración, yde la creación de organismos orientados a tal fin, como laOficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios. Esteaumento de la fragmentación de la gestión de la ayuda in-ternacional, con más peso de los gobiernos y menos delas agencias multilaterales, contribuye a su vez a otras dostendencias de los últimos años, que enseguida comentare-mos. En primer lugar, a la creciente politización de laayuda, gestionada según los intereses políticos, económi-cos, o de seguridad de cada donante en particular. En se-gundo lugar, a la fuerte desigualdad geográfica de la res-puesta a las crisis humanitarias, priorizando unas yolvidando otras.

Entre los donantes, un caso destacable es el de ECHO, elDepartamento para la Ayuda Humanitaria de la ComunidadEuropea, que en 1994, dos años después de su creación, seconvirtió en el mayor donante de ayuda humanitaria (bilate-ral y multilateral). Después de haber gestionado en 1994una cifra récord de 909 millones de dólares, experimentóun descenso progresivo que sólo se rompió en 1999 con lacrisis de Kosovo. Desde mediados de los 90 representa entorno a un 10% de la ayuda humanitaria total.

2.3. Destinos

El destino geográfico anual de la ayuda humanitaria fluc-túa en función de las crisis habidas en cada momento, peroa lo largo de los 90 las zonas más relevantes fueron África yla antigua Yugoslavia, aunque Asia (Afganistán y Corea delNorte) y América Latina ganaron cierto peso conformeavanzaba la década.

Una circunstancia evidente es la fuerte desigualdad quehay entre países a la hora de recibir ayuda humanitaria

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internacional. Algunas situaciones de emergencia han reci-bido mucha ayuda per cápita, mientras otras crisis, frecuen-temente crónicas, quedan fuera de la agenda política y ni si-quiera son objeto de llamamientos consolidados por partede las Naciones Unidas. Durante los 90, la financiación porpersona afectada en los Grandes Lagos y en la ex Yugosla-via fue de aproximadamente el doble de la media en susrespectivas regiones. En 1998, por ejemplo, Eritrea y Etiopíaapenas recibieron nada para sus respectivos llamamientosconsolidados (un 4'3% y un 0% respectivamente), mientrasque Sudán recibió más de los solicitado. En 1998, Eritrea re-cibió menos de 2 dólares por persona afectada, mientras laex Yugoslavia recibió 166. Del mismo modo, los fondosmovilizados en respuesta al huracán Mitch que sufrió Cen-troamérica en 1998 fueron mayores que toda la ayuda mun-dial por todos los desastres naturales de los cinco años ante-riores, a pesar de que sus 9.000 muertos supusieran unacifra menor que los 30.000 de las inundaciones de Vene-zuela en 1999 o los 125.000 del ciclón e inundaciones deBangladesh en 1991.

La actuación del sistema internacional humanitario sebasa, por tanto, en la desigualdad de trato. Africa es la quesuele presentar un mayor nivel de necesidades, pero el gas-to per cápita suele ser mas bajo que en otros continentes. Enefecto, los fondos no suelen asignarse siguiendo como crite-rios principales la gravedad del desastre y las necesidadesde las víctimas, sino otros como los siguientes:

– Los intereses económicos y políticos de los donantes.Aunque la ayuda humanitaria históricamente ha estadomenos condicionada por tales intereses que la coopera-ción para el desarrollo, la situación ha ido cambiando enlos 90. Los donantes se han fijado el objetivo de la cohe-rencia entre sus diferentes instrumentos de acción exte-rior, de modo que la ayuda humanitaria, que ha pasado aser uno más de ellos, tiene que desarrollarse de acuerdocon los objetivos de las otras políticas exteriores, comolas comerciales (promoción del libre mercado), de desa-rrollo, de seguridad, o de democratización y derechoshumanos. En el caso de la Unión Europea, por ejemplo,la ayuda humanitaria se concibe como un instrumentoque contribuya, al igual que la PESC (Política Exterior yde Seguridad Común) y los acuerdos comerciales, a pro-mover en los países en desarrollo la denominada estabili-dad estructural, una combinación de desarrollo sostenible,paz, democracia y derechos humanos. Evidentemente, lamaterialización de estos objetivos en unos u otros países

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tiene que ver con los intereses que en ellos tengan la UEy sus países miembros.

– La proximidad geográfica o cultural, que implica no sólouna mayor vinculación afectiva con las víctimas y la con-siguiente obligación moral de ayudarles, sino también in-tereses económicos o políticos que preservar. Así, en1999 ECHO destinó a la antigua Yugoslavia y a Kosovocuatro veces más recursos que al conjunto de los 70 paí-ses de África-Caribe-Pacífico. Igualmente, en la primeramitad de la década de los 90, países como Alemania,Austria e Italia incrementaron fuertemente su presupuestode ayuda con el fin de responder a la crisis de los Balca-nes. A su vez, España movilizó cuantiosos recursos pararesponder a los estragos del huracán Mitch en Centroa-mérica. Y países como Australia, Nueva Zelanda y Japónhicieron lo propio con Timor Este.

– La relevancia política y mediática de la crisis en cues-tión. De esta forma, la ayuda se concentra en emergen-cias con un alto perfil en la agenda internacional, mien-tras que otras pasan desapercibidas. No sólo seconcentra en aquéllas la ayuda humanitaria, sino tam-bién la acción política y diplomática, así como las opera-ciones de mantenimiento de la paz.

– La tendencia creciente en la ayuda humanitaria a buscareficacia y resultados de cara al desarrollo futuro, lo quelleva a priorizar como receptores a países con unas polí-ticas consideradas adecuadas y con capacidad de gestiónadministrativa. Sin embargo, ésta es una característicaausente en muchos países inestables que sufren contex-tos de desastre y conflicto, con el consiguiente peligro deque queden así excluidos del reparto de la ayuda.

3. PROBLEMAS DEL SISTEMA E INICIATIVAS PARAMEJORAR SU COORDINACIÓN Y CALIDAD

Como hemos visto, el sistema internacional humanitarioha ido desarrollándose y adquiriendo una creciente comple-jidad, al tiempo que presenta diversos problemas en su es-tructura y en su funcionamiento. Entre éstos destaca la mul-tiplicidad de actores humanitarios existente, debido en partea la aparición de una gran cantidad de organizaciones muydiversas en cuanto a su tamaño, recursos, mandato, ideolo-gía, pautas de actuación, relaciones con la población y conotros actores, etc. Tal diversidad da lugar a un problema

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endémico en el sistema humanitario, como es la descoordi-nación tanto general como en el terreno entre las organiza-ciones implicadas, incluso a una cierta competencia mutuaalentada también por la búsqueda de visibilidad en los me-dios de comunicación y de un mayor reconocimiento socialy político.

También resulta preocupante la tendencia, ya comenta-da, a la fragmentación del sistema humaniario, en contrastecon los frecuentes llamamientos a favor de una respuestamás global, integrada, coordinada a las crisis humanitarias.Dicha fragmentación se percibe en la disminución de laayuda multilateral y el aumento de la bilateral, así comotambién en la creciente inclinación de los donantes a condi-cionar la financiación concedida a las agencias multilatera-les para su uso en determinados países o fines. La conse-cuencia es que reduce su capacidad de realizar unaplanificación y gestión con criterios globales e integrales,fragmentando el sistema y reduciendo su eficiencia.

Otro problema habitual del sistema es la falta de una re-gulación legal y de unas normas de calidad mínimas exigi-bles para el trabajo humanitario. El cumplimiento de éstaspuede verse además dificultado por el hecho de que, encontextos complejos caracterizados por la violencia y la de-sestructuración del Estado, la actuación de las organizacio-nes humanitarias tiene que afrontar innumerables dilemaséticos y operativos (corrupción de las contrapartes, neutrali-dad ante los los bandos en conflicto, protección armada dela ayuda, etc.). Por otro lado, suele discutirse también sobrela escasa rendición de cuentas (accountability) o responsa-bilidad que las organizaciones humanitarias tienen ante laspoblaciones y los gobiernos receptores de ayuda.

Resulta también problemático el carácter eminentementereactivo del sistema humanitario, pues éste se pone en mar-cha normalmente cuando ya se ha desencadenado la emer-gencia, y no antes. Aunque existen diversos sistemas dealerta temprana que permiten prever muchas crisis huma-niarias, los donantes no suelen tener la voluntad política ne-cesaria para actuar por anticipado. Además, se invierte pocoen mecanismos de preparación ante desastres que permitanuna respuesta rápida y eficaz, como son los planes de con-tingencia, pues a veces se duda de la eficacia de ese gasto.

Debido a la creciente conciencia respecto a éstos y aotros muchos problemas, a la que han contribuido diversasevaluaciones críticas realizadas en torno a diferentes inter-venciones humanitarias (como la de Ruanda tras la crisis de

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1994), desde principios de los años 90 han surgido diferen-tes instrumentos para mejorar la coordinación del sistema ydotarle de algunos principios y pautas comunes. Entre ellasdestacaremos aquí solamente cuatro, como son: los llama-mientos consolidados interagencias de la OCAH, la aproba-ción de diversos Códigos de conducta, el Proyecto de la Es-fera, y el Proyecto Ombudsman Humanitario.

3.1. Llamamientos consolidados: construyendo predectibilidad

La capacidad de gestión por las Naciones Unidas de lasemergencias políticas complejas ha mejorado gracias a lainstauración desde 1992, a propuesta de su Asamblea Ge-neral, de un sistema basado en los denominados llamamien-tos consolidados interagencias de Naciones Unidas. Estosson documentos en los que se evalúan las necesidades delpaís en situación de emergencia, así como la cantidad deayuda internacional que el mismo requiere. Tras su publica-ción, que representa una solicitud de asistencia a la comu-nidad internacional, los donantes que lo desean formulansus promesas de contribución económica. La elaboraciónde estos llamamientos es responsabilidad de la OCAH, laOficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de Na-ciones Unidas.

Este mecanismo ha aportado a la gestión de la ONU enestos contextos más transparencia e información, de modoque, al poder predecir los fondos de los que se dispondrá,su capacidad de planificación es mucho mayor.

Sin embargo, tal contribución debe ser matizada. En pri-mer lugar, sólo una parte de la ayuda humanitaria es asigna-da mediante dichos llamamientos. En segundo lugar, comohemos comentado anteriormente, en la segunda mitad de ladécada pasada el volumen canalizado a través de los mismosha descendido, de los 1.960 millones de dólares en el año1994 a los 1.400 millones en 1999. Lo preocupante es quetal disminución no se debe a una disminución de las necesi-dades existentes, sino a que los donantes han ido proporcio-nando cada vez menos en relación a lo solicitado, bajandodel 80% al 64% en ese período. Tal evolución, que merma lavalidez de este interesante mecanismo, tiene que ver con lareducción de la ayuda multilateral a favor de la bilateral quese constata en los últimos años. En tercer lugar, los llama-mientos consolidados mejoran la gestión de cada crisis, perono evitan que los donantes estén dispuestos a financiar sólo a

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determinados países o actividades, afectando a la eficacia delsistema humanitario. En este sentido, para que las NacionesUnidas pudieran gestionar el conjunto de las crisis humanita-rias con un criterio integral basado en las necesidades decada crisis, se precisaría no un sistema orientado a cada casoparticular, como es éste, sino reforzar el presupuesto comúny permanente de las Naciones Unidas.

3.2. Códigos de conducta

La creciente complejidad del espacio humanitario ha lle-vado a diferentes ONG, y en algunos casos también a algu-nas agencias internacionales, a elaborar diferentes códigosde conducta. Éstos son documentos de libre adhesión, portanto con valor meramente moral, que establecen unos de-terminados principios éticos, criterios operativos y plantea-mientos comunes respecto a diversos temas. Su objeto es elde posibilitar una cierta autorregulación de sus actividades,incrementar la calidad y eficiencia del trabajo, mejorar laprofesionalidad frente al amateurismo, y llevar a cabo unarendición de cuentas (accountability) hacia los receptores.También pretenden crear métodos y criterios comunes queposibiliten la cooperación mutua, que eviten las situacionesde confusión y de descoordinación sobre el terreno.

Entre los diferentes códigos existentes, el que más nos in-teresa es el denominado Código de conducta relativo al so-corro en casos de desastre para el Movimiento Internacionalde la Cruz Roja y Media Luna Roja y las ONG, conocidotambién como Código de conducta para la ayuda humanita-ria. Fue redactado en 1994 por ocho importantes ONG hu-manitarias, incluido el Comité Internacional de la Cruz Roja(CICR), habiendo sido firmado posteriormente por más de150 ONG, diversas en cuanto a sus ideologías y pautas detrabajo. Sin llegar a entrar en detalles operativos, su princi-pal aportación consiste en sintetizar y consensuar unos prin-cipios y criterios comunes para la acción humanitaria, comopor ejemplo la consideración de la ayuda como un derecho,la independencia de las ONG o la participación de los be-neficiarios.

Además, el Código sugiere algunas pautas de conductapara mejorar la relación entre las ONG y otros actores,como son los gobiernos de los países en situación de emer-gencia, los gobiernos donantes y las organizaciones intergu-bernamentales. Así, por ejemplo, se busca pautar la relaciónentre gobiernos débiles o casi paralizados por una situación

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Compromisos básicos de las ONG:

1.Lo primero es cumplir el imperativo humanitario (el derechoa recibir y proporcionar ayuda humanitaria).

2.La ayuda se concederá independientemente de la raza, elcredo y la nacionalidad de los receptores y sin distinción ne-gativa de ningún tipo. Las prioridades de ayuda se calcula-rán únicamente en base a las necesidades.

3.La ayuda no se utilizará para promover un determinado pun-to de vista político o religioso.

4.Nos esforzaremos en no actuar como instrumentos de la po-lítica exterior del gobierno.

5.Respetaremos la cultura y las costrumbres.

6.Trataremos de crear una respuesta al desastre basándonos enlas capacidades del país.

7.Se deberán encontrar formas de implicar a los beneficiariosde los programas en la gestión de la ayuda humanitaria.

8.La ayuda humanitaria debe intentar reducir la vulnerabilidadfutura ante los desastres, así como satisfacer las necesidadesbásicas.

9.Nos hacemos responsables ante aquellos que queremos ayu-dar y ante aquellos de los que aceptamos recursos.

10.En nuestras actividades de información, publicidad y propa-ganda, reconoceremos a las víctimas como seres humanosdignos, no como objetos inútiles.

Anexos con sugerencias de las ONG a otros actores humanita-rios para una mejor relación de trabajo:

Anexo I: Recomendaciones para los gobiernos de los paísesafectados por un desastre.

1. Los gobiernos deberían reconocer y respetar las acciones in-dependientes, humanitarias e imparciales de las AgenciasHumanitarias No Gubernamentales (AHNG).

2. Los gobiernos de acogida deberían facilitar un acceso rápidode las AHNG hacia las víctimas del desastre.

de conflicto y ONG que acaban asumiendo funciones queles corresponderían a aquéllos, con el objetivo de garantizarel acceso a las víctimas.

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Código de conducta para la ayuda humanitaria

Otro Código importante es el denominado Carta de lasONGD: principios básicos de las ONG de desarrollo y ayu-da humanitaria de la Unión Europea, más conocido por Có-digo de conducta de las ONGD europeas. Este documentofue aprobado en 1997 después de un proceso de debate porel Comité de Enlace de ONGD ante la Unión Europea(CLONG). Representa un marco de referencia que las ONGfirmantes se compromenten a seguir, en el que se delimitansus propias características, sus objetivos, los valores en losque creen, sus enfoques respecto a la acción humanitaria yla cooperación para el desarrollo, y aspectos relativos a su

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3. Los gobiernos deberían facilitar a tiempo un flujo de ayudamaterial y de información durante los desastres.

4. Los gobiernos deberían intentar facilitar una información co-ordinada del desastre y un servicio de planificación.

5. Ayuda al desastre en caso de conflicto armado: las accionesde ayuda se regirán por las disposiciones pertinentes de laley humanitaria internacional.

Anexo II: Recomendaciones para los gobiernos donantes.

1. Los gobiernos donantes deberían reconocer y respetar lasacciones independientes, humanitarias e imparciales de lasAHNG.

2. Los gobiernos donantes deberían facilitar fondos con una ga-rantía de independencia operativa.

3. Los gobiernos donantes deberían usar sus buenos oficiospara ayudar a las AHNG a conseguir el acceso a las víctimasdel desastre.

Anexo III: Recomendaciones para las organizaciones intergu-bernamentales (OIG)

1. Las OIG deberían reconocer a las ONG, nacionales y ex-tranjeras, como socios válidos.

2. Las OIG deberían ayudar a los gobiernos de acogida a crearun marco global de coordinación de la ayuda humanitariainternacional y nacional ante el desastre.

3. Las OIG deberían extender a las AHNG la protección de se-guridad proporcionada a las organizaciones de NacionesUnidas.

4. Las OIG deberían proporcionar a las AHNG el mismo acce-so a la información relevante que se da a las organizacionesde Naciones Unidas.

estructura y funcionamiento. Así, aborda aspectos esencia-les en los debates humanitarios, como la independencia, latransparencia en la gestión, la profesionalidad, o el enfoquede género.

También es importante el Código de imágenes y mensa-jes a propósito del Tercer Mundo, aprobado por el Comitéde Enlace de Organizaciones No Gubernamentales de De-sarrollo de la Unión Europea (CLONG) en 1989, antes portanto de los otros códigos citados. Este documento formularecomendaciones a las ONG en relación a las imágenes so-bre el Tercer Mundo y sus problemas transmitidas a travésde sus actividades de sensibilización, educación para el de-sarrollo, financiación, etc. Persigue evitar las imágenes dra-máticas, estereotipadas, parciales, o de las víctimas comoseres pasivos, las cuales pueden ser efectivas para estimularla caridad y la captación de fondos, pero desvirtúan la reali-dad y no mueven a la búsqueda de la justicia. Al mismotiempo, apuesta por mensajes que conciencien sobre lascausas estructurales de la pobreza y las injusticias, quecuestionen el modelo de desarrollo, y que se basen en valo-res como la justicia, la diversidad cultural, la paz y el respe-to al medio ambiente.

Junto a estos códigos de ámbito internacional, existentambién varios códigos de ámbito geográfico más localiza-do, generalmente centrados en la cooperación para el desa-rrollo, aunque parte de sus contenidos son aplicables tam-bién a la acción humanitaria. Así, en el Estado español, laCoordinadora Estatal de ONG para el Desarrollo aprobó en1997 el Código de conducta de las ONG de desarrollo. Éstedocumento representó un paso decisivo para definir la iden-tidad y naturaleza de las ONG, así como para consensuarlas características básicas de sus campos de trabajo, entreotros la ayuda humanitaria. También precisa los criterios ge-nerales de las relaciones de las ONG entre sí y con otros ac-tores, los criterios básicos de su organización y gestión, y al-gunas pautas sobre comunicación e imágenes empleadas. ElCódigo establece la creación de una Comisión de Segui-miento para formular recomendaciones con las que evitarincumplimientos de aquél, así como para evitar el estableci-miento de sanciones, incluida la expulsión de la Coordina-dora. Este Código de la coordinadora estatal de ONGD haservido además de estímulo para la elaboración de otros có-digos en diversas comunidas autónomas.

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3.3. El Proyecto de la Esfera

La experiencia de la aplicación de los códigos citados, yen particular del Código de conducta para la ayuda humani-taria, hizo ver la necesidad de concretar sus principios enunas normas de actuación específicas. Esto dio lugar a queun amplio grupo de organizaciones humanitarias empren-dieran en 1997 el denominado Proyecto de la Esfera, cuyaprimera fase concluyó un año después con la publicaciónde la Carta humanitaria de normas mínimas de respuestahumanitaria en casos de desastre.

El proyecto ha permitido consensuar, por primera vez,una serie de normas mínimas universales en las áreas másimportantes de la ayuda humanitaria posdesastre, de modoque ésta vea mejorada su calidad y su rendición de cuentas.Tal labor ha sido realizada por unas 700 personas, entreellos especialistas en diferentes campos, implicando a 228organizaciones (como Cáritas, Oxfam, Médicos sin Fronte-ras, la Federación Internacional de la Cruz Roja, etc.) de 60países. Como resultado, en noviembre de 1998 se publicóla versión preliminar de los dos frutos del proyecto: la Cartahumanitaria y las Normas mínimas de respuesta humanitariaen casos de desastre.

La Carta humanitaria es un documento cuya contribu-ción consiste en reconocer y reafirmar el derecho a la asis-tencia humanitaria y a la protección de las personas afecta-das tanto por catástrofes naturales como por conflictosarmados, y la consiguiente obligación jurídica de los Esta-dos o de las partes en conflicto para prestar ayuda o permitirque otros la proporcionen. Para ello, la Carta se sustenta enlos tratados internacionales en materia de Derechos Huma-nos (como la Declaración Universal de los Derechos Huma-nos y la legislación sobre los refugiados) y de Derecho Inter-nacional Humanitario (los Convenios de Ginebra de 1949 ysus Protocolos Adicionales de 1977) (sobre las bases legalesde la ayuda, ver cap. VI punto 2).

La carta recalca en particular tres principios básicos: a) Elderecho a una vida digna, que implica respetar el derecho ala vida, proteger contra penas o tratos crueles, inhumanos odegradantes, así como no obstaculizar la provisión de ayudaorientada a salvar vidas. b) La distinción entre combatientesy no combatientes, pues el Derecho Internacional Humanita-rio garantiza a los civiles el derecho a la protección y a noser objeto de ataques, aspectos claramente vulnerados en losconflictos civiles actuales. c) El principio de non-refoulement

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o no devolución de los refugiados a su país, si su vida o li-bertad corren peligro por razones de raza, religión, ideolo-gía, etc., el cual se está viendo crecientemente conculcado.

Según se dice expresamente en el preámbulo del Proyec-to, los derechos humanos básicos y los principios humanita-rios se aplican o vinculan a la provisión de unos determina-dos niveles de ayuda, que se tienen que alcanzar para lograrla plena aplicación del derecho a la asistencia. Esos nivelesse establecen en las Normas Mínimas.

Las Normas mínimas de respuesta humanitaria en casosde desastre consisten en objetivos universales, precisadoscon indicadores cuantitativos y cualitativos, que fijan los ni-veles mínimos de asistencia que tienen que proporcionarsey que los afectados tienen derecho a esperar en cada uno delos cinco principales campos de la ayuda humanitaria: abas-tecimiento de agua y saneamiento, nutrición, ayuda alimen-taria, refugios y planificación de emplazamientos, y servi-cios de salud. Por ejemplo, una de las normas establece quela ayuda alimentaria a personas que carezcan de otros me-dios de acceso a los alimentos debe planificarse tomandocomo referencia el suministro de 2.100 kcal por persona ydía. Esto ayuda a evitar que, como ocurría antes, las organi-zaciones utilicen diferentes criterios en cuanto a la cantidada proporcionar.

En definitiva, el Proyecto de la Esfera ha realizado impor-tantes contribuciones. Primero, ha reafirmado la vigencia delos principios humanitarios y los derechos recogidos en dife-rentes instrumentos jurídicos, últimamente bastante cuestio-nados. Segundo, ha creado un marco operativo que puedefacilitar la planificación y la gestión de la ayuda humanitaria,mejorando su eficacia y facilitando la coordinación entre losdiferentes actores humanitarios, tanto a nivel general comoen el terreno. Tercero, las normas establecidas proporcionanunos criterios de referencia para que los donantes, la opiniónpública, o los propios beneficiarios, puedan evaluar los pro-yectos de ayuda y reclamar su mejora, lo cual representa unimportante paso a favor de la rendición de cuentas por partede las organizaciones implicadas. Cuarto, las organizacioneshumanitarias que suscriben el proyecto se compromenten aaplicar las normas de forma sistemática, lo que a su vez im-plica un compromiso para incrementar su nivel de profesio-nalización, formación y capacitación.

El Proyecto de la Esfera es un proceso todavía en marcha yque, evidentemente, presenta lagunas. Algunas de ellas hancomenzado a abordarse en la revisión del mismo iniciada en

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1999, como es la atención específica a las mujeres en con-textos de emergencia, o las medidas que permitirían minimi-zar los posibles perjuicios de la ayuda. Por otro lado, algunasvoces critican el proyecto por haberse centrado en aspectostecnocráticos y haber olvidado que las normas están al servi-cio de unos principios de actuación, así como por el riesgode que pueda dar lugar a una excesiva uniformización y es-tandarización de la ayuda, al igual que a una pérdida de laindependencia de las ONG, pues no en vano en el proyectohan participado también diversos donantes.

Por todas estas consideraciones, algunas ONG, en espe-cial las grandes organizaciones de origen francés como Mé-dicos Sin Fronteras, se retiraron del Proyecto de la Esfera yhan iniciado otro, denominado Project Qualité. Para éste,las normas técnicas tienen que perseguirse en el marco depolíticas y objetivos amplios, ajustados a los contextos espe-cíficos y cambiantes de cada lugar. Por ello se entiende ne-cesario, por ejemplo, mejorar las herramientas de diagnósti-co de la situacion y de análisis geopolítico, los mecanismosde participación de las poblaciones, el partenariado con losactores locales y la formación de las organizaciones y traba-jadores que operan en el terreno. Además, este proyecto su-braya la importancia de los principios y valores humanita-rios, y la obligación que los contendientes tienen depermitir el acceso a las víctimas en virtud del Derecho Inter-nacional Humanitario.

En cierto modo, la existencia de ambos proyectos reflejauna cierta división existente en el mundo humanitario entredos áreas culturales (tal vez sería excesivo llamarlas escue-las), la anglófona y la francófona, que con frecuencia pre-sentan algunas diferencias en cuanto a su sensibilidad pordiferentes temas o a la terminología empleada. Pero, encualquier caso, ambos proyectos comparten el deseo demejorar la calidad y rendición de cuentas de la ayuda, sobrela base de una autocrítica hacia actuaciones del pasado.

3.4. El ombudsman humanitario e iniciativas de rendiciónde cuentas

Como vemos, en el mundo humanitario ha ido arraigan-do últimamente la conciencia sobre la necesidad de mejorarla rendición de cuentas de los actores humanitarios no sóloante sus donantes, sino también hacia la población benefi-ciaria. También ha ido cuajando una cultura de la evalua-ción de las actuaciones realizadas, algo que antes era propio

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sólo de la cooperación para el desarrollo. Para poder avan-zar en esos dos frentes, y teniendo en cuenta diferentes eva-luaciones de operaciones humanitarias, en particular la ex-periencia sobre el terreno en la crisis de Kosovo en 1998con una actuación a veces caótica por parte de los actoreshumanitarios, se vio la necesidad de una figura similar a lade un ombudsman o defensor del pueblo para la poblaciónque sufre las emergencias.

Se lanzó así el Proyecto del ombudsman humanitario, unproyecto piloto con sede en Ginebra para examinar su ope-ratividad durante tres años y en al menos tres emergencias.Su función fue la de realizar un seguimiento y control de lasgrandes crisis humanitarias, recogiendo las quejas de los hi-potéticos receptores de la ayuda, actuando como una vozimparcial e independiente para los afectados por los desas-tres y conflictos. Se pretendía así reforzar la rendición decuentas del sistema internacional humanitario, mejorar laactuación de éste y evitar lo que se ha denominado impuni-dad humanitaria cuando la ayuda provoca perjuicios.

Posteriormente se constató que un ombudsman no era elinstrumento más adecuado para los objetivos perseguidos.Así, en 2001 se sustituyó por el Humanitarian Accountabi-lity Project (o Proyecto de Rendición de Cuentas Humanita-ria), con sede también en Ginebra e integrado por diferentesagencias y ONG. Su tarea consistió en investigar y ensayaren el terreno diferentes mecanismos para mejorar la rendi-ción de cuentas, e implicar a los actores humanitarios en suaplicación. La experiencia acumulada con este proyecto pi-loto hizo ver la necesidad de dar un paso más, por lo que en2003 se creó la Humanitarian Accountability Partnership-In-ternational (Asociación de Rendición de Cuentas Humanita-ria-Internacional). Se trata de un órgano internacional for-mado por diversas organizaciones y agencias que se hancomprometido a cumplir los siete «principios de rendiciónde cuentas» que han asumido, a autorregularse y a hacerseseguimiento de su actuación en la materia.

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VIPrincipios humanitarios

y bases jurídicas

La acción humanitaria tiene como punto de referenciauna serie de principios éticos y operativos, así como unas ba-ses legales plasmadas en diferentes instrumentos jurídicos in-ternacionales. La interpretación tanto de los primeros comode las segundas ha experimentado una evolución en el tiem-po, y en la actualidad son objeto de uno de los pricipalescampos de debate en el mundo humanitario. A la vista de lacreciente apropiación que del discurso humanitario vienenllevando a cabo diversos actores (políticos y militares), y dela conculcación reiterada tanto de los principios como de lasbases legales de la acción humanitaria, estos dos aspectosmerecen ser analizados con cierto detenimiento.

1. LOS PRINCIPIOS HUMANITARIOS

La acción humanitaria se ha definido y justificado a lolargo del tiempo no sólo por el contenido de sus actividadesy por sus objetivos, sino también por el seguimiento de unaserie de principios éticos y operativos. La defensa de deter-minados valores y principios, y en general de la dignidaddel ser humano al margen de toda ideología o cualquierotra consideración, ha sido la fuente de legitimación de laacción humanitaria, así como una de sus diferencias con lacooperación para el desarrollo. Tales principios han evolu-cionado con el tiempo conforme ha cambiado la realidad,por lo que no deberían verse con un carácter absoluto e in-mutable, sino más bien como referentes u objetivos hacialos que orientar la ayuda. Sin embargo, aceptar su capaci-dad de adaptación a los tiempos no significa dar por buena

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la conculcación y negación de las que hoy son frecuente-mente objeto en aras de un mayor pragmatismo.

El origen y desarrollo históricos de los principios humani-tarios han estado muy ligados a la Cruz Roja y a su filosofía.Su gestación se inicia con la fundación del Comité Interna-cional de la Cruz Roja (CICR) en 1863, pero su consolida-ción tiene lugar, tras un siglo de maduración, al aprobarseen la Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Me-dia Luna Roja, celebrada en Viena en 1965, los «PrincipiosFundamentales» de la organización. Tales principios, queinspiran su filosofía, objetivos y actividades, son la humani-dad, la imparcialidad, la neutralidad, la independencia, launiversalidad, el carácter voluntario y la unidad.

Algunos de tales principios son específicos de la CruzRoja, en particular los dos últimos, pero los demás han pa-sado a formar parte del acervo común del humanitarismoclásico. De esta forma, están recogidos, además de en losEstatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja, enel denominado Código de conducta relativo al socorro encasos de desastre para el Movimiento Internacional de laCruz Roja y Media Luna Roja y las ONG, de 1994 (ver capV, punto 3.2); en la Carta humanitaria del Proyecto de la Es-fera, de 1998 (ver cap. V, punto 3.3); así como, unos u otrossegún los casos, en los estatutos de las ONG humanitarias.

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Humanidad

Provisión de un trato respetuoso con la dignidad humana,orientado a aliviar el sufrimiento humano causado por losdesastres y conflictos a cualquier persona.

Neutralidad

Abstención de todo acto que, en un conflicto, pueda inter-pretarse como toma de partido a favor de una de las partesen detrimento de las otras, evitando implicarse en controver-sias políticas, raciales, religiosas o ideológicas.

Imparcialidad

Provisión de la ayuda dejando al margen toda discriminaciónpor raza, sexo, etnia o ideología de las víctimas de los desas-tres, utilizando como único criterio que la ayuda sea propor-cional a sus necesidades y a la gravedad de su situación.

Principios humanitarios básicos

Ahora bien, la vigencia y la oportunidad de estos princi-pios han sido puestas en cuestión en las últimas décadas, ysobre todo desde el fin de la Guerra Fría (como hemos ex-plicado en el cap. III, punto 3.5). Muchos cuestionan que laacción humanitaria pueda quedar, en las actuales emergen-cias políticas complejas, al margen de la política gracias alos principios humanitarios, sobre todo el de la neutralidad.Diversos autores entienden que ésta resulta en la prácticainviable e inútil en muchos conflictos actuales, en los queya no existe una distinción clara entre civiles (merecedoresde ayuda) y combatientes, distinción propia de las guerrasde antaño y sobre la que se asienta la protección que el de-recho internacional humanitario concede a los primeros. Esmás, algunos consideran que en tales contextos, en los quela población civil sufre con frecuencia graves violaciones delos derechos humanos (genocidio, limpieza étnica, ataquesarmados, etc.), la neutralidad es además indeseable e inmo-ral. Lo adecuado, dicen, es tomar partido a favor del sectoren el conflicto que es objeto de persecución, o de la fuerzaque esté en condiciones de acabar con las matanzas.

Buena parte de estos argumentos críticos han sido asumi-dos por el nuevo humanitarismo, mayoritario desde mediadosde los años 90, que ha puesto en cuestión los principios hu-manitarios. Frente a la ayuda neutral y apolítica, hoy predo-mina otra orientada a objetivos políticos. Del mismo modo,los principios de la imparcialidad y de la universalidad de laayuda, por el que toda persona tiene derecho a la asistenciaen base meramente a sus necesidades básicas, se ven erosio-nados en la medida en que la asistencia se condiciona a laconsecución de determinados objetivos políticos. Así mismo,la independencia de las agencias humanitarias se ve cuestio-nada por el creciente control que los gobiernos donantes ejer-cen sobre ellas, así como por la interrelación con las fuerzasarmadas internacionales a la que se ven sometidas.

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Independencia

Actuación autónoma de las organizaciones humanitarias, almargen de condicionamientos políticos o de otro tipo tantoen sus países de origen como en los que actúan.

Universalidad

Criterio por el que todas las víctimas de desastres merecenser ayudadas por el hecho de formar parte de la humanidad,independientemente de su condición étnica, política, o deotro tipo.

Estas transformaciones en los fundamentos de la ayudason vistas con preocupación por muchas organizaciones.Quienes siguen defendiendo la validez del principio de laneutralidad lo hacen no sólo por razones morales, sino tam-bién prácticas: posibilita que los contendientes no vean laayuda como ventajosa para uno u otro bando, lo que contri-buye a que la respeten y a que faciliten el acceso a las vícti-mas. Por otro lado, el hecho de que la ayuda quede condi-cionada a objetivos políticos, y que en virtud de ellos aveces pueda ser negada (como ocurrió en parte durante laera talibán en Afganistán), conculca el denominado impera-tivo humanitario, esto es, la noción de la ayuda como unaobligación, y con el principio de universalidad, por el cualla ayuda es un derecho de todas las personas con sus nece-sidades amenazadas durante una crisis. Por el contrario, sila ayuda viene guiada por criterios políticos, es probableque en determinadas condiciones se considere más adecua-do no concederla, a pesar de que pueda haber personas quela necesiten.

Así, a pesar de estas tendencias adversas, numerosasagencias y ONG han seguido realizando esfuerzos por man-tener un espacio humanitario independiente y apolítico ca-racterizado por la neutralidad y los demás principios huma-nitarios. Entre ellos cabe destacar iniciativas como elCódigo de conducta para la ayuda humanitaria de la CruzRoja, de 1994; el Proyecto de la Esfera, iniciado en 1997; elProyecto Calidad emprendido como réplica al anterior so-bre todo por ONG francesas; y el Proyecto ombudsman hu-manitario (ver cap. V, punto 3). Del mismo modo, organiza-ciones como la Cruz Roja vienen insistiendo en lanecesidad de mantener la diferenciación entre acción políti-ca y acción humanitaria para preservar la neutralidad e im-parcialidad humanitarias, y poder disponer así de acceso atodas las víctimas.

2. LOS FUNDAMENTOS LEGALES DE LA ACCIÓNHUMANITARIA

Las actividades de acción humanitaria se ven respaldadaslegalmente por diferentes instrumentos jurídicos internacio-nales, que suelen referirse a ellas generalmente con la deno-minación de acciones de socorro de carácter humanitario.

Entre ellas habría que mencionar, en primer lugar, al De-recho Internacional Humanitario (DIH), nacido ya en el sigloXIX y que es aplicable en contextos de conflictos armados.

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En segundo lugar, hay que destacar los diferentes instrumen-tos que conforman la legislación en materia de protecciónde los derechos humanos, nacida en el siglo XX, y que enprincipio es aplicable tanto en la paz como en la guerra.Aunque durante los conflictos armados muchos de los dere-chos humanos pueden ser suspendidos, algunos de ellos soninderogables. De este modo, aunque el DIH y los derechoshumanos se diferencian en cuanto a sus instrumentos jurídi-cos y ámbitos de aplicación, encuentran un espacio de con-vergencia y complementariedad. Ambos comparten el obje-tivo de proteger a la persona humana.

2.1. El Derecho Internacional Humanitario

El Derecho Internacional Humanitario (DIH), tambiéndenominado derecho de la guerra, está compuesto por unaserie de normas aplicables durante los conflictos armados,tanto internacionales como internos. Esto lo convierte enuna base legal esencial de la acción humanitaria, dado quela mayoría de las grandes emergencias se desencadenan ac-tualmente en contextos bélicos. Su objetivo consiste no enla conclusión de los conflictos armados, sino en su regula-ción. Es decir, en marcar unos límites a las acciones milita-res de los contendientes, así como en dotar de cierta protec-ción a las víctimas del conflicto y a los bienes esencialespara su supervivencia. Se trata de un derecho clásico entreEstados, en el que son éstos los que adquieren obligacionescon su firma y los que son responsables de su aplicación,cumplimiento y sanción.

El DIH comienza a desarrollarse por escrito en 1864, aladoptarse la primera convención para proteger a los militaresheridos en combate, así como a los hospitales militares y alpersonal sanitario que les atiende. Se trató de una inicitativapromovida, a raíz de la batalla de Solferino de 1859, por elempresario suizo Henry Dunant, promotor también de laCruz Roja. No en vano, ha sido el Comité Internacional de laCruz Roja (CICR) la organización que históricamente más haimpulsado el desarrollo del DIH. De hecho, sobre la base dediversos proyectos elaborados por ella, el Gobierno suizo fuequien convocó, en 1949, la conferencia internacional en laque se adoptaron los Convenios de Ginebra.

Por su parte, en un primer momento, las Naciones Uni-das no participaron ni en el desarrollo ni en la aplicacióndel DIH, dado que éste tiene por objetivo regular las gue-rras, cuando lo que hace la Carta de las Naciones Unidas es

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prohibir el uso de la fuerza armada. Fue a partir de finales delos años 60, ante la evidencia de que las guerras no habíandesaparecido, cuando las Naciones Unidas asumen una fun-ción de codificación y promoción del DIH, por ejemplo alimpulsar los Protocolos Adicionales a los Convenios de Gine-bra, de 1977. Igualmente, la ONU ha incluido en los manda-tos de sus operaciones de mantenimiento de la paz la super-visión del cumplimiento del DIH. Asímismo, hay quedestacar que el Consejo de Seguridad, acabada la GuerraFría, ha adoptado diversas resoluciones que exigen el respetoal DIH, al tiempo que ha constituido los Tribunales PenalesInternacionales para la ex Yugoslavia y para Ruanda, en 1993y 1994 respectivamente, con los que juzgar las violacionesgraves del DIH. Por otro lado, la reciente creación de la CortePenal Internacional supone también un paso importante decara a la aplicación del DIH, pues juzgará los crímenes con-tra la humanidad, de guerra, de agresión y de genocido, figu-ras que en buena parte constituyen violaciones de aquél.

El DIH consta de normas que están recogidas en diversosinstrumentos jurídicos internacionales:

a) Las diversas declaraciones y Convenciones de LaHaya, desde 1899 en adelante.

b) Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949, cada unode los cuales se dedica a un área: el primero, al aliviode la situación de los militares heridos y enfermos encampaña; el segundo, al alivio de los heridos, enfer-mos y náufragos de los ejércitos en el mar; el tercero,al tratamiento debido a los prisioneros de guerra en elmar; y el cuarto, a la protección a los civiles durantela guerra.

c) Los dos Protocolos Adicionales a los Convenios deGinebra, de 1977. Ambos se refieren a la protecciónde las víctimas de los conflictos armados, el primerode los que tienen carácter internacional y el segundode los que no tienen carácter internacional.

El primer bloque mencionado, a veces denominado De-recho de La Haya, se ocupa del establecimiento de normasde conducta que los contendientes tienen que seguir en laguerra, limitando su capacidad de actuación. A su vez, losConvenios de Ginebra, o Derecho de Ginebra, se refieren ala protección de las víctimas durante la guerra. Por último,los Protocolos Adicionales de 1977 recogen normas de losdos bloques anteriores, lo que contribuye a superar su sepa-ración y a subrayar la unidad del Derecho Internacional Hu-manitario.

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Hay que señalar que los Convenios de Ginebra tienen uncarácter universal, dado que han sido ratificados por la granmayoría de los Estados. Además, los firmantes de aquéllos yde los Protocolos Adicionales de 1977 están comprometidosa respetar y hacer respetar tales instrumentos «en todas lascircunstancias», esto es, incluso aunque los Estados enemi-gos u otros no los hayan ratificado o no los respeten.

Una aportación básica del DHI consiste en proteger elderecho a la vida y a la integridad física y moral de las per-sonas que no participan directamente en las hostilidades,sean civiles o militares fuera de combate. De esta forma, losenfermos y los heridos deben ser recogidos y cuidados porla parte que les tenga en su poder. En este sentido, hay quedestacar la contribución del IV Convenio de Ginebra, el pri-mer tratado que establece la protección de la población ci-vil en contextos bélicos. Dicho Convenio diferencia entremilitares combatientes y civiles no combatientes, y estable-ce que los segundos no pueden ser objetivo de ataques di-rectos y que han de ser tratados con humanidad. Siguiendoesta misma pauta, el Protocolo I prohibe expresamente losataques de efectos indiscriminados, como los bombardeosmasivos, la destrucción total de ciudades y otros ataques nodirigidos a un objetivo militar determinado. Igualmente im-portante es que dichos Convenio IV y Protocolo I prohibendestruir, confiscar o inutilizar los bienes esenciales para lasupervivencia de la población civil, como son los alimentos,las cosechas, el ganado, las instalaciones de abastecimientodel agua potable, o las instalaciones de riego.

Otro aspecto importante es que el DIH se ha desarrolladopensando básicamente en los conflictos armados internacio-nales, pues, no en vano, los Convenios de Ginebra se firmanpoco después de concluir la Segunda Guerra Mundial y sonaquéllos los que más preocupan. De este modo, para lasguerras internas, que en la actualidad son la mayoría, sólo esaplicable una pequeña parte del DIH, en concreto el artícu-lo 3 común a los Cuatro Convenios de Ginebra, y el ProtocoII. El citado artículo 3 prohíbe los atentados a la vida y a ladignidad, la toma de rehenes, y las condenas y ejecucionessin juicio previo, en el marco de «los conflictos armados queno sean de índole internacional». El Protocolo II tiene unámbito de aplicación más limitado, pues se refiere a conflic-tos internos con determinadas caracteristicas y niveles deviolencia organizada, en los que existan grupos armados or-ganizados, como se les denomina a los actores armados disi-dentes que reúnen ciertas condiciones: un mando responsa-ble, un control efectivo de parte del territorio nacional y

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capacidad de realizar operaciones militares articuladas y re-gulares. En los casos de tensiones y violencia interna que noencajen en esas condiciones, no sería aplicable el DIH sinolos derechos humanos civiles y políticos en general. Por otrolado, cabe añadir que muchos Estados se han mostrado rea-cios a considerar los citados grupos como sujetos obligadospor el DIH, temiendo que eso les otorgue un cierto estatuspolítico y reconocimiento internacional. Sin embargo, elpropio Protocolo II explicita que su aplicación no generacambio alguno en el estatuto jurídico de las partes.

Para hacer efectivo el cumplimiento del DIH, los Estadosestán obligados a adoptar la legislación y otras medidas ne-cesarias para garantizar su aplicación. Pero, además, losConvenios de Ginebra y el Protocolo I contemplan un me-canismo internacional de aplicación, como es el sistema delas potencias protectoras, esto es, Estados no involucradosen el conflicto que pueden ser designados voluntariamentepor los Estados beligerantes para cumplir tres funciones:control del cumplimiento de los Convenios, comunicaciónentre las partes enfrentadas de cara a la aplicación de losConvenios, y actividades de auxilio y ayuda a las víctimas.Este sistema se ha utilizado en pocas ocasiones, en gran me-dida por estar pensado para las guerras entre Estados, quehoy son infrecuentes. Su principal deficiencia consiste enque la designación de una Potencia protectora no es obliga-toria, sino que requiere el consentimiento de los Estados,quienes en virtud del principio de soberanía tienen la últimapalabra.

En la práctica, el cumplimiento del DIH ha sido clara-mente deficiente en los conflictos internacionales. Pero mu-cho peor aún es la situación en los conflictos internos actua-les, donde su violación se ha visto incrementada debido a lautilización de estrategias y tácticas militares que tomancomo objetivo a la población civil misma, como son el ge-nocidio, la llamada limpieza étnica, el uso del hambrecomo arma de guerra, la toma de rehenes y su uso como es-cudos humanos, o los ataques a los civiles y la destrucciónde sus bienes materiales. A todo esto contribuye el hecho deque en tales guerras civiles actuales, caracterizadas en partepor la confrontación entre grupos étnicos o religiosos, la di-ferenciación entre los civiles y los combatientes a veces noes tan clara como aparece en el DIH.

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2.2. Los derechos humanos y otros instrumentos jurídicos

Otra base legal de la acción humanitaria se encuentra enlos diferentes tratados y convenios sobre los derechos hu-manos, los cuales pueden contribuir a que aquélla se inter-prete no en clave de caridad, sino desde un criterio de soli-daridad (relación entre iguales) e incluso de obligatoriedad(derechos que implican obligaciones).

Como hemos dicho, si bien los derechos humanos co-rresponden a todo ser humano por el hecho de serlo, la ma-yoría de los tratados en la materia permiten a los países fir-mantes su suspensión temporal en situaciones de guerra. Sinembargo, el nucleo duro de los derechos humanos resultainderogable en todo momento, entre los cuales figuran elderecho a la vida, la prohibición de la tortura y otros tratosinhumanos o degradantes, la prohibición de la esclavitud, yel derecho a no ser condenado sin juicio previo. En definiti-va, su aplicabilidad plena corresponde a situaciones de paz,en tanto que en contextos bélicos aquélla cabe en parte.

Son numerosos los instrumentos jurídicos relativos a losderechos humanos que son aplicables a la acción humanita-ria, por los que nos limitaremos a algunos de los más desta-cables. En primer lugar, hay que mencionar la Carta de lasNaciones Unidas de 1945, por cuanto constituye un marcode acción y de cooperación entre los Estados de cara a sol-ventar los diversos problemas de la sociedad internacional,incluyendo los de tipo humanitario.

Sin embargo, como la propia Carta establece, las relacio-nes entre los Estados deben basarse en el respeto a dos prin-cipios clásicos del derecho internacional, como son la sobe-ranía estatal y la no intervención en los asuntos internos deotro Estado. De este modo, la acción humanitaria interna-cional requiere en principio la autorización del Estado haciael que se va a canalizar. Ahora bien, la Carta contempla ex-cepciones para tales principios, pues su capítulo VII deter-mina que el Consejo de Seguridad puede autorizar a deter-minados Estados a actuar contra otro Estado que hayaamenazado o violado la paz y seguridad internacionales.Una evolución importante habida en los años 90 ha sidoque las violaciones graves y masivas de los derechos huma-nos (prácticas de genocidio, limpieza étnica, etc.) habidasen numerosas emergencias complejas (como Bosnia y Her-zegovina, Somalia, Ruanda o Kosovo) han sido interpretadaspor el Consejo de Seguridad como tales amenazas a la paz yseguridad internacionales. Esto ha dado lugar a una prolife-ración de las denominadas intervenciones humanitarias,

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que en sentido estricto significan acciones militares empren-didas por uno o varios Estados en otro para frenar tales vio-laciones graves y masivas de los derechos humanos, asícomo para imponer la asistencia humanitaria que la pobla-ción necesita cuando el gobierno soberano obstaculiza supaso.

Como se ve, en la Carta existe un equilibrio entre dosprincipios jurídicos: por un lado, el de la soberanía estatal,y, por otro, el de la obligación que tienen los Estados y lallamada comunidad internacional de respetar y proteger losderechos humanos. En la post-Guerra Fría tal dilema se haalterado en parte, con un debilitamiento del primero a favordel segundo, lo cual no sólo ha dado pie a las citadas inter-venciones humanitarias de carácter coercitivo, sino que engeneral ha implicado la reformulación y materialización delconjunto de derechos y obligaciones que rodean a los acto-res de la acción humanitaria. En concreto, destacan los si-guientes derechos y obligaciones:

– El derecho de asistencia humanitaria, consistente en lasnormas del Derecho Internacional Humanitario queconceden a las organizaciones humanitarias el derechode ayudar a las víctimas de los conflictos armados.

– El derecho a la asistencia humanitaria, según el cuallas víctimas de los conflictos y otros desastres tienen elderecho a pedir y recibir ayuda y protección para satis-facer sus necesidades inmediatas. Aunque aumenta elnúmero de sus defensores, este derecho aún no estáplenamente aceptado.

– El deber de asistencia humanitaria, obligación derivadadel derecho a la asistencia humanitaria, y que se derivade varias disposiciones de la Carta de Naciones Unidasy del Derecho Internacional Humanitario, si bien suconcreción y realización es difícil.

– El derecho de acceso a las víctimas, o derecho de lasagencias humanitarias para entrar y actuar en los paí-ses golpeados por un desastre, en condiciones de segu-ridad física y libertad de movimientos, de modo quepuedan realizar evaluar las necesidades con indepen-dencia y distribuir la ayuda de forma equitativa. Du-rante los años 90, varias resoluciones de la AsambleaGeneral y del Consejo de Seguridad de las NacionesUnidas han avalado este derecho, condenando la obs-taculización a la ayuda humanitaria como una viola-ción del DIH.

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– El deber de los Estados de no rechazar arbitrariamentela asistencia humanitaria internacional, lo que en situa-ciones de paz se desprende de su obligación de garan-tizar la satisfacción de los derechos humanos, presentepor ejemplo en el Pacto Internacional de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales; y en tiempos deguerra se deriva del DIH y de las resoluciones del Con-sejo de Seguridad en la materia. De este modo, los Es-tados pueden negar la entrada de las agencias humani-tarias sólo excepcionalmente, cuando sospechen quesu asistencia no será imparcial y que beneficiará alenemigo, por ejemplo si se destina a zonas que contro-la éste o si sirve para legitimarle políticamente.

Además de estos derechos y obligaciones generales, sepodrían invocar también otros instrumentos jurídicos con-cretos como soporte de la acción humanitaria, entre los quesimplemente señalaremos algunos.

– El Derecho Humano al Alimento, que aparece recogi-do, por ejemplo, en la Declaración Universal de laDerechos Humanos, en los Convenios de Ginebra(para tiempos de guerra) y, sobre todo, en el artículo11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales. Este derecho de todas las perso-nas a una alimentación suficiente y adecuada imponelas principales obligaciones a los Estados, que debenrespetarlo, protegerlo y, si es preciso, satisfacerlo di-rectamente mediante políticas redistributivas o de asis-tencia que lo hagan efectivo. Ahora bien, la comuni-dad internacional se ve igualmente obligada a sumaterialización mediante la cooperación internacio-nal, lo que implica desde la promoción de un ordeneconómico internacional más equitativo hasta la provi-sión de la ayuda necesaria a los países más pobres. Encualquier caso, como ocurre con otros derechos socio-económicos, el derecho al alimento se suele mencio-nar en clave retórica y no ha existido voluntad políticapor desarrollarlo como un auténtico derecho jurídica-mente vinculante.

– La Convención sobre los Derechos del Niño, aprobadapor la Asamblea General de la ONU en 1989, y que esun tratado internacional vinculante y prácticamenteuniversal, pues EE.UU. es el único país que no lo haratificado. Un aspecto reseñable es que, además de losderechos civiles y políticos (a la vida, libertad de ex-presión, religión, etc.) la Convención recoge también

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diferentes derechos socioeconómicos (a la salud, edu-cación, seguridad social, nivel de vida adecuado, etc.),debiendo cumplirse estos últimos de forma progresivaen la medida en que lo permitan los medios del Estado,contando para ello si es preciso con la cooperación in-ternacional.

– La Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Re-fugiados, de 1951, y su posterior Protocolo de 1967,que constituyen un sistema general de protección inter-nacional a las personas refugiadas en el ámbito de Na-ciones Unidas, cuyos principales actores son el AltoComisionado de Naciones Unidas para los Refugiados(ACNUR), que lo ampara y supervisa, así como los go-biernos de acogida y las ONG. Este sistema garantizala protección legal de los refugiados, especialmentemediante el principio del non-refoulment, o garantíade no devolución a otro Estado en el que su vida o li-bertad estén amenazadas; pero también mediante el re-conomiento de otros derechos, como al trabajo, laeducación, la asociación o la asistencia pública. Igual-mente, el sistema establece igualmente la asistenciamaterial a las poblaciones refugiadas, por ejemplo enforma de respuesta temporal en campos de refugiadosen caso de desplazamientos forzosos a gran escala. Porotro lado (como se ha dicho en el capítulo II, punto4.6), las personas desplazadas internas, que han huidopero sin salir de su país, carecen un instrumento jurídi-co como el anterior que garantice su protección. El do-cumento Principios Rectores sobre Desplazamiento In-terno, aprobado por las Naciones Unidas en 1998, notiene un carácter vinculante.

– La Convención sobre la seguridad del personal de lasNaciones Unidas y del personal asociado, aprobadapor la Asamblea General de Naciones Unidas en 1994.Esta Convención regula la protección tanto de laspersonas directamente contratadas por las NacionesUnidas, como de las asociadas a éstas en virtud deacuerdos firmados con gobiernos, agencias interguber-namentales u ONG. Las amenazas a la seguridad e in-tegridad física de los trabajadores humanitarios se haconvertido en un problema creciente en la última dé-cada, debido al auge de las emergencias políticas com-plejas. Por ello, dicha Convención refuerza las disposi-ciones de las Convenciones de Ginebra y de susProtocolos Adicionales, que dota al personal humanita-rio de una protección genérica en cuanto civiles que

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son, así como al Comité Internacional de la Cruz Rojade una protección reforzada mediante diferentes nor-mas específicas que conceden inmunidad a su emble-ma y personal.

– La Convención sobre la Eliminación de Todas las For-mas de Discriminación contra la Mujer, de 1979, que,además de calificar tal discriminación como injusta yuna ofensa a la dignidad humana, aplica el principiode la igualdad entre hombres y mujeres a diferentesámbitos específicos, como la participación política, lacapacidad jurídica o la educación. Igualmente, cabríadestacarse la Declaración de la Conferencia Mundialde Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993,por su tajante pronunciamiento a favor del reconoci-miento de los derechos de las mujeres en todos loscampos, entre los que se incluye el derecho a no serobjeto de violencia, así como de acoso y explotaciónsexual.

139

VIILa vinculación emergencia-desarrollo

y otros criterios transversales

Como hemos visto, la acción humanitaria es compleja ydiversa tanto en cuanto a sus contenidos como a sus objeti-vos y contextos de actuación. Por eso, no nos resulta posi-ble aquí detallar las pautas técnicas y mecanismos operati-vos que serían adecuados en cada caso, información que ellector puede obtener en los manuales especializados de di-ferentes organizaciones humanitarias. De este modo, nues-tra intención en este último capítulo es simplemente expo-ner algunos de los principales criterios generales que, conun carácter transversal, pueden o, incluso, deberían ser apli-cables en toda actividad de la acción humanitaria.

1. LA VINCULACIÓN EMERGENCIA-DESARROLLO

Tradicionalmente, la ayuda humanitaria se ha concebidoy ejecutado como algo claramente separado de la coopera-ción para el desarrollo. Las diferencias mutuas se han veni-do apreciando en todos los frentes: origen histórico, funda-mentos éticos y legales, objetivos, marcos temporales,mecanismos operativos, organizaciones especilizadas enuna u otra, líneas presupuestarias, etc.

Sin embargo, a raíz de las sequías africanas de mediadosde los años 80 surgió un pujante debate relativo a cómo vin-cular la ayuda humanitaria con la cooperación para el desa-rrollo. Esta propuesta de la vinculación se asienta en tresideas básicas: a) que la ayuda de emergencia o humanitariadebe aspirar no sólo a salvar vidas y aliviar el sufrimiento delas víctimas de los desastres, sino también a establecer unas

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bases que posibiliten el desarrollo; b) que la cooperaciónpara el desarrollo tiene que orientarse específicamente ha-cia los colectivos más vulnerables, a fin de reducir el riesgode que caigan en nuevas situaciones de emergencia; y c)que la rehabilitación constituye un ámbito de actuación de-cisivo para hacer efectiva una adecuada vinculación entrelas dos anteriores.

Las razones para el nacimiento de la propuesta de la vin-culación fueron varias. Primera, la constatación de que unaayuda humanitaria meramente paliativa, orientada a salvarvidas y aliviar el sufrimiento, es insatisfactoria, pues no im-pide la reaparición de nuevas situaciones de emergencia enel futuro. Segunda, una nueva concepción teórica de los de-sastres, vistos no como eventos excepcionales y anormalessin relación alguna con la situación anterior, sino por elcontrario como resultado de un contexto de vulnerabilidadprevio, determinado por las estructuras económicas, socia-les y políticas. Así, al comprenderse que las situaciones deemergencia no pueden desconectarse del contexto previo aldesastre, no tiene sentido ya mantener una separación drás-tica entre la ayuda humanitaria (durante la emergencia) y lacooperación para el desarrollo (antes o después de ella).Tercera, la tendencia habida en buena parte de los 90 a dis-minuir la financiación de la cooperación para el desarrolloy a incrementar la de la ayuda humanitaria, lo cual ha esti-mulado que a ésta se le busquen objetivos a más largo pla-zo. Cuarta, el creciente peso que han cobrado formas de in-tervención intermedias entre esos dos tipos de ayuda, comoson la rehabilitación posdesastre, la preparación ante desas-tres o la prevención de los mismos.

Durante los años 90, este debate se expandió tanto encírculos académicos como entre los donantes y las agenciashumanitarias, de forma que el objetivo de la vinculación hapasado a ser una de las ideas centrales del nuevo humanita-rismo predominante desde mediados de la década. Además,en la década pasada el debate comenzó a aplicarse no sóloa los desastres por calamidades naturales, como en su ori-gen, sino también a los contextos de conflictos armados yemergencias políticas complejas, en los que su materializa-ción ha sido problemática y por ello criticada.

El debate sobre la vinculación ha contado con dos pro-puestas o enfoques principales. El primero en aparecer fue eldel llamado continuum emergencia-rehabilitación-desarrollo,el cual parte de la base de que existen diferentes fases cronoló-gicas sucesivas, esto es, las de emergencia, rehabilitación y

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desarrollo, cada una de las cuales comienza al concluir laotra. Esta secuencia de fases puede apreciarse en la gráficaadjunta, a la que se ha añadido la mitigación, aunque éstano es propiamente una fase diferente a la de desarrollo, sinomás bien un conjunto de actividades orientadas a minimizarel impacto de un desastre en gestación.

El continuum entiende la vinculación como una transi-ción armónica de una fase a otra, lo cual implica, por ejem-plo: una buena coordinación entre las agencias implicadasen cada una de ellas, una adecuada programación temporalincluyendo la previsión de finalización de los proyectos, yun fluido traspaso de la gestión de los mismos y de la infor-mación y experiencia acumuladas.

Ahora bien, diferentes críticas fueron poniendo en cues-tión este modelo. Como han planteado diferentes autores,no resulta correcto pensar en el desarrollo como un caminolineal y progresivo, y en el desastre como un corte puntual yextraordinario de tal camino, al cual se puede retornar gra-cias a la ayuda de emergencia y de rehabilititación. Por elcontrario, los cambios sociales actuales con frecuencia noson progresivos, sino imprevisibles y turbulentos. A su vez,los desastres no son eventos anormales, sino procesos de-sencadenados a partir del contexto de vulnerabilidad estruc-tural anterior. En definitiva, no tiene sentido hablar de fasesclaramente diferenciadas a lo largo del tiempo, sobre todo sihablamos de emergencias políticas complejas. Éstas, lejos

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Sucesión de fases según el continuum

Desastre

Desarrollo

Mitigación

Rehabilitación

Emergencia

de ser crisis puntuales, son crisis endémicas del sistema,siendo en ellas imposible apreciar un antes, un durante y undespués del desastre.

De este modo, hacia mediados de los 90 se había asenta-do un segundo enfoque, el del contiguum emergencia-reha-bilitación-desarrollo, que propone una vinculación no dia-crónica, sino sincrónica. Es decir, no concibe las ayudas deemergencia, rehabilitación y desarrollo como fases cronoló-gicas sucesivas, sino como tres formas de intervención conobjetivos diversos, que deben combinarse simultáneamenteen un marco de actuación integral planificado a largo plazo.De este modo, en todo momento es posible llevar a cabotodo tipo de intervención, sólo que priorizando una másque las otras en función de la situación.

Una expresión gráfica del enfoque del contiguum puedeapreciarse en el recuadro adjunto, que refleja la importanciarelativa que diferentes tipos de actuación deben recibir endiversas situaciones en función del nivel de vulnerabilidadexistente. Así, en los contextos de emergencia priman losobjetivos inmediatos de garantizar la supervivencia y aliviarel sufrimiento, mediante la donación de bienes y la provi-sión de servicios básicos, lo cual no impide que tambiéntengan cierta cabida otras actuaciones con un impacto amás largo plazo. Por su parte, conforme la vulnerabilidad yla crisis disminuyen, se refuerzan progresivamente aquellosinstrumentos y criterios más característicos de las interven-ciones de desarrollo a largo plazo: planificación detallada,respuesta a la vulnerabilidad estructural, participación co-munitaria, mayor atención al enfoque de género, fortaleci-miento institucional, refuerzo de las capacidades, etc.

El discurso sobre la vinculación ha sido asumido por lamayoría de los especialistas, donantes y agencias humanita-rias. Esto ha llevado a que numerosas organizaciones espe-cializadas en la ayuda humanitaria hayan asumido un enfo-que de trabajo orientado al desarrollo, mientras que lasorganizaciones de cooperación para el desarrollo han co-menzado a ocuparse también de áreas como la preparaciónante desastres y la prevención de éstos. En cualquier caso,la materialización práctica del debate ha ido muy por detrásde la retórica, debido a multitud de problemas: las diferen-cias institucionales y operativas entre un tipo y otro de ayu-da, la difícil coordinación entre organizaciones, la mayorcapacidad de la ayuda humanitaria para captar la atenciónde los medios y la financiación, etc.

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147

Cambio en la priorización de los tipos de intervención

Riesgo de crisis Crisis aguda Recuperación(rehabilitación) Cambio estable

A A A A

BB

B

B

C

C

C

CD

D

D D

A. Representa las necesidades y las intervenciones de apoyo referidas a:– Refuerzo de los sistemas de sustento: generación de ingresos, desarrollo empresarial, ahorro,

crédito.– Sistemas sostenibles de educación, salud y bienestar social.– Desarrollo de capacidades y empoderamiento de los vulnerables, específicamente de las mujeres

(acceso a educación y salud, acceso a créditos y recursos productivos, defensa de sus derechos,apoyo a su asociacionismo, etc.).

– Protección del medio ambiente.– Fortalecimiento institucional (capacitación de organizaciones e instituciones locales para su gestión

de proyectos, creación de alianzas estratégicas, diálogo con el Estado, actividades a escala nacionale internacional).

B. Representa las necesidades y las intervenciones de apoyo referidas a:– Creación de bases para un desarrollo económico equitativo, (re)construcción de infraestructuras.– Reformas políticas orientadas a la estabilidad, la democracia y el buen gobierno.– Desarrollo del tejido cívico: Refuerzo de las redes y organizaciones sociales, y de la capacidad de

los vulnerables de participación y defensa de sus derechos (por ejemplo de las mujeres).– Creación de unas condiciones de paz en contextos de rehabilitación posbélica: negociación

reconciliación, desmovilización de soldados, retorno y reintegración de refugiados y desplazadosinternos.

C. Representa las necesidades y las intervenciones de apoyo referidas a:– Preparación ante posibles crisis: planes de contingencia, fortalecimiento de capacidades institucionales

de respuesta, capacitación técnica y material.– Refuerzo de capacidades y estrategias de afrontamiento de la población: consolidación y diversificación

de fuentes de ingreso, diversificación del riesgo.

D. Representa las necesidades y las intervenciones de apoyo referidas a:– La provisión de bienes y servicios de ayuda de emergencia (salvamento; cobijo, agua , alimentos,

atención sanitaria).– Atención a los principios que incrementan las capacidades vitales de las personas: apoyo moral,

respeto a la cultura local, evitación de la dependencia de la ayuda.– Refuerzo de estrategias de afrontamiento locales.– Protección de los derechos humanos de las víctimas (con particular atención a las mujeres), testimonio

y presión política.

Fuente: adaptado de ROCHE, Chris (1998), «Operacionalidad en la turbu-lencia. La necesidad de un cambio», en EADE, Deborah (ed.), Desarrolloen Estados de guerra, Oxfam-CIP-Intermón, Madrid, pp. 17-27.

Con pocas excepciones, la mayoría ha aceptado que lavinculación era un objetivo positivo, y los debates se han li-mitado a discutir los criterios técnicos para alcanzarlo. Peroen los últimos años han arreciado por parte de diversos au-tores y organizaciones algunas críticas contra el objetivo ensí, por los riesgos y problemas que plantea. Algunas de talescríticas son las mismas que se formulan contra el nuevo hu-manitarismo, que como vimos en su momento (cap. III, pun-to 3) se refieren a: la politización de la ayuda humanitariaprovocada por la vinculación de ésta a objetivos de desarro-llo a más largo plazo, el arrinconamiento de los principioshumanitarios derivado del seguimiento de criterios políticospor parte de la ayuda, la vana ilusión de que la ayuda hu-manitaria pueda solucionar problemas políticos para los queno está capacitada y a los que la comunidad internacionalno da respuesta, y la apropiación que los gobiernos donan-tes han hecho del objetivo de la vinculación para incremen-tar su control sobre el sistema humanitario y las ONG.

Junto a esas críticas, ya explicadas anteriormente y refe-rentes en general al modelo hoy dominante de ayuda huma-nitaria, algunos autores formulan además otras específica-mente centradas en el debate sobre la vinculaciónemergencia-desarrollo, entre las que destacan las siguientes:

a) Promoción de un desarrollo (neo)liberal. El desarrollono es un proceso ideológicamente neutro. Por ello, laapuesta de los donantes a favor de una vinculación dela ayuda humanitaria con la cooperación para el desa-rrollo implica una utilización de la primera al serviciode expandir un concepto de desarrollo de corte neoli-beral, basado en el libre mercado con escaso papeldel Estado, el mismo que alientan las reformas de ajus-te estructural promovidas por las instituciones finan-cieras internacionales y por los propios donantes.

b) Inaplicabilidad del desarrollismo en emergencias polí-ticas complejas. La idea de que mediante la ayuda deemergencia y la rehabilitación es posible retormar elproceso de desarrollo puede valer para los desastresprovocados por catástrofes naturales. Pero no sirvepara las emergencias políticas complejas, esto es, paracontextos de conflicto armado en estados semidesver-tebrados, donde la crisis no es puntual sino crónica yestructural, y donde la perspectiva de un horizonte dedesarrollo es una quimera.

c) La falta de soberanía y legitimidad de los cuasi-Estadosfrenan la vinculación al desarrollo. Los estados frágiles

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en conflicto o post-conflicto suelen carecer de capaci-dades institucionales y financieras para poder empren-der políticas de desarrollo amplias y a escala nacional,dejando atrás los proyectos de ayuda humanitaria, pe-queños y fragmentados, ejecutados por ONG. Delmismo modo, debido a que muchos de esos regímenescarecen de la suficiente aceptación internacional, losdonantes son reacios a llevar a cabo cooperación parael desarrollo con ellos, pues ésta implicaría apoyar suspolíticas públicas, reforzar sus instituciones y, en defi-nitiva, legitimarlos a nivel interno e internacional. Poresta razón, en muchos casos, los donantes prolonganlargo tiempo la ayuda humanitaria, la cual no implicaun reconocimiento o legitimación política de la autori-dad existente, con lo que la promoción de un enfoquede desarrollo resulta enla práctica inviable.

Como conclusión, podemos decir que la materializacióndel debate sobre la vinculación emergencia-desarrollo plan-tea varias dificultades y riesgos, derivados sobre todo de laapropiación y uso que del mismo han hecho los gobiernosdonantes. Por esta razón, algunos autores y organizacionesson partidarios de volver a una distinción clara entre la ayu-da humanitaria y la cooperación para el desarrollo, de for-ma que la primera se limite a sus objetivos tradicionales desalvar vidas y aliviar el sufrimiento. En nuestra opinión, sinembargo, el objetivo de la vinculación sigue siendo en ge-neral válido, por cuanto trata de responder tanto a las nece-sidades inminentes como a los riesgos futuros. Ahora bien,también entendemos que es necesario garantizar que, almenos, una parte de la ayuda humanitaria siga guiándoseestrictamente por principios humanitarios, garantizando unaayuda neutral, independiente, concebida como un derechopara todos los que necesiten la ayuda en contextos de crisisal margen de otras consideraciones políticas.

2. CRITERIOS GENERALES PARA LA IMPLEMENTACIÓNDE LA AYUDA HUMANITARIA

2.1. Combinación de necesidades inmediatas y desarrollofuturo

En el marco del debate que acabamos de ver, desde me-diados de los años 80 se ha implantado con fuerza unaayuda humanitaria orientada hacia el desarrollo (develop-mental relief), cuyos objetivos irían más allá de meramente

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salvar vidas y aliviar el sufrimiento de los damnificados porlos desastres, ubicándose también en el largo plazo. Cierta-mente, la ayuda debe responder a las necesidades inmedia-tas de dicahs personas, ajustándose a las necesidades espe-cíficas de cada uno de los grupos vulnerables. Pero,además, debe tener una visión de largo plazo, buscando nomeramente una respuesta paliativa y puntual a las necesi-dades inmediatas de los colectivos afectados, sino tambiénel desarrollo futuro, propiciando la sostenibilidad a largoplazo de su impacto, como criterio que incrementará su ca-lidad y eficacia.

2.2. Refuerzo de las capacidades y reducción de lavulnerabilidad

Para que la ayuda humanitaria responda a objetivos nosólo inmediatos, sino también de medio y largo plazo, tieneque perseguir un doble objetivo: reducir la vulnerabilidadque propicia los escenarios de desastre, e incrementar lascapacidades locales (tanto sociales como institucionales)para poder afrontar éstos en mejores condiciones y recupe-rarse de ellos en mejores condiciones. Además, desde laperspectiva del contiguum, según el cual se deben combi-nar las diversas formas de ayuda (de emergencia, rehabilita-ción y desarrollo) en un marco integral de actuación, la re-ducción de la vulnerabilidad y el refuerzo de lascapacidades deberían ser dos objetivos transversales presen-tes en todas aquéllas, sirviendo para dar coherencia a dichomarco. La materialización de ambos objetivos requiere di-versos criterios que desglosaremos a continuación.

2.3. Análisis de capacidades y vulnerabilidades

Toda intervención de ayuda que pretenda no sólo aliviarpuntualmente sino contribuir a objetivos a largo plazo debeajustarse a la realidad de cada caso en cuestión, evitandorespuestas estandarizadas y preestablecidas en base a unmodelo determinado de crisis. Por tanto, necesita partir deuna estimación de las necesidades puntuales y de las secue-las concretas derivadas del desastre sufrido, teniendo encuenta que hay diferentes tipos de desastres (desencadena-dos por catástrofes naturales, conflictos o convulsiones eco-nómicas; de gestación lenta o irrupción repentina), y que losdaños que cada uno produce son diferentes.

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Pero, más allá de las meras necesidades puntuales, es ne-cesario también un análisis de la situación de la vulnerabili-dad (debilidades) y también de las capacidades (fortalezas)de la comunidad con la que se va a trabajar. A tal fin, uninstrumento sencillo pero útil, que ha contado con una cre-ciente aceptación entre los actores humanitarios, es el Aná-lisis de Capacidades y Vulnerabilidades elaborado por An-derson y Woodrow (ver bibliografía), una metodología quesirve tanto para el diagnóstico preeliminar, como para el di-seño, el seguimiento y la evaluación de los proyectos deayuda. Este análisis consiste en la clasificación, mediante lamatriz adjunta, de las capacidades y vulnerabilidades deuna comunidad en tres niveles diferentes:

a) Vulnerabilidades y capacidades físico-materiales

Se refiere a los factores materiales de los que se carece(vulnerabilidades) o de los que se dispone (capacidades):medios productivos, dinero, infraestructuras, tecnología, vi-vienda, condiciones medioambientales, estado de salud, si-tuación nutricional, etc. Dado que es la dimensión más visi-ble de las tres, la ayuda internacional suele concentraseprioritariamente en ella.

b) Vulnerabilidades y capacidades sociales-organizativas

Diferentes componentes de la estructura social constitu-yen capacidades que generan cohesión y ayudan así aafrontar las crisis: redes sociales de solidaridad, liderazgoslegítimos, procesos de toma de decisiones, tejido civil, siste-ma educativo, etc. Otros, por el contrario, son vulnerabili-dades que contribuyen a la crisis: desvertebración social,falta de líderes reconocidos, confrontaciones por motivosdiversos (raza, lengua, religión), etc. La ayuda internacionalsólo recientemente ha comenzado a prestar atención a estadimensión.

c) Vulnerabilidades y capacidades de motivaciones o acti-tudes

Los factores sicológicos también determinan la vulnerabi-lidad ante un desastre, así como la capacidad de resistir almismo o de recuperarse tras él. Como causas de vulnerabili-dad figuran las actitudes de resignación, fatalismo, victimis-mo o dependencia. Como capacidades destacan la confian-za en las posibilidades de la propia comunidad, el coraje yespíritu de lucha, y la creencia en unas metas compartidas.Esta dimensión es sin duda la más difícil de medir y la me-nos tenida en cuenta por los proyectos de ayuda.

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Fuente: Anderson y Woodrow (1989).

Por supuesto, entre los seis campos de la matriz hay in-terconexiones y solapamientos, lo que se refleja con las lí-neas discontínuas. Por ejemplo, una mejora en la motiva-ción y en la organización social de los colectivosvulnerables puede contribuir al éxito de proyectos producti-vos con los que mejorar sus ingresos.

Este método puede refinarse algo más para analizar lasvulnerabilidades y capacidades específicas de diferentesgrupos sociales, introduciendo variables como el género, laedad, la etnia, la clase social, etc. Así, una matriz modifica-da a partir de la anterior divide el campo de las vulnerabili-dades, así como el de capacidades, en dos columnas, unapara los hombres y otra para las mujeres.

Por otro lado, ya que tanto las vulnerabilidades como lascapacidades aumentan o disminuyen con el tiempo, estemétodo de análisis no puede emplearse como una foto fija,sino que debe aplicarse en diferentes momentos para obser-var la evolución de la situación.

Por último, dado que la ayuda humanitaria suele requeriruna planificación y ejecución rápidas, resulta importanteque los actores humanitarios dispongan por adelantado deun conocimiento del terreno, así como de las condicionesde vulnerabilidad y capacidades de la población. Este cono-cimiento previo forma parte de lo que se denomina prepara-ción ante los desastres, esto es, el establecimiento de dife-rentes mecanismos que permiten disponer de información y

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Vulnerabilidades Capacidades

Físicas/Materiales ¿Qué recursos productivos,conocimientos y riesgosexisten?

Sociales/Organizativas¿Cuáles son las relacionesy la organización entre laspersonas?

De motivaciones/actitudes¿Cómo ve la comunidad suhabilidad para crear elcambio?

Matriz de Análisis de Capacidades y Vulnerabilidades

capacidades (sistemas de alerta temprana, estudios sobre lavulnerabilidad de la zona, órganos de coordinación en de-sastres, planes de contingencia para ser activados en crisis,reservas de alimentos y otros materiales, etc.).

2.4. No hacer daño

Las intervenciones de ayuda humanitaria, como primerrequisito, deben esforzarse en «no hacer daño», según ex-presión de Mary Anderson (Do no harm, 1999. Ver biblio-grafía); es decir, en no generar más problemas que solucio-nes. Esto implica, por ejemplo:

– No contribuir a alimentar el conflicto armado, evitandoaportar recursos a la economía de guerra de los con-tendientes o reforzar a alguna de las facciones en lu-cha.

– No generar dependencia de la ayuda externa, la cualactuaría como un lastre que incapacitaría a la pobla-ción para tomar la iniciativa de su propio desarrollo.

– No erosionar las capacidades de la población local,como son sus estrategias de afrontamiento de las crisis,su capital social o sus redes sociales.

– No socavar la capacidad administrativa y operativa delos países receptores, lo que mermaría las posibilidadesde un futuro desarrollo sostenible y centrado en laspropias capacidades. En efecto, muchas veces las inter-venciones de emergencia se caracterizan por el des-pliegue rápido de dispositivos centralizados y jerarqui-zados, dependientes de los propios donantes, quepriorizan los aspectos logísticos y que a veces conclu-yen de forma repentina. Todo esto lleva a puentear alas instituciones del país en cuestión, debilitándolas y aveces deslegitimándolas ante su propia población.

2.5. Refuerzo de los servicios y las infraestructuras

La ayuda, en vez de concentrarse en funciones mera-mente asistenciales con un carácter puntual, debe orientarsea reforzar los servicios y las infraestructuras básicos con uncarácter duradero, de forma que contribuyan al desarrollofuturo. Para ello sería preciso seguir unos determinados cri-terios (localización geográfica adecuada, materiales locales

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y económicos, tecnología apropiada que facilite el manteni-miento, etc.) que permitan su utilización a largo plazo unavez pasada la crisis. Otro criterio útil consiste en utilizar laayuda humanitaria como un recurso que, en contextos deemergencia, sirve para reforzar programas de desarrollo yapreviamente existentes. Así, por ejemplo, se pueden crearinfraestructuras sanitarias o de abastecimiento de agua deforma que se refuercen los programas de salud y de sanea-miento existentes a largo plazo, de modo que aquéllas per-manecerían para su disfrute a largo plazo.

Un mecanismo concreto que merece ser mencionadoson los Proyectos de Impacto Rápido (PIR), que el ACNURutiliza desde principios de los 90 para facilitar la reintegra-ción de los refugiados y desplazados internos cuando vul-ven a sus zonas de origen. Se trata de proyectos pequeños,simples y de ejecución rápida, orientados a mejorar las in-fraestructuras y servicios básicos en dichas zonas a fin demejorar la situación de las comunidades y su capacidadpara absorber a los recién retornados. Buena parte de estosPIR se centran en la construcción de infraestructuras básicas(escuelas, pozos, puentes, puestos de salud), aunque a vecesconsisten también en proyectos de empleo o en cursos deformación. Se trata, en definitiva, de un instrumento útil enlos contextos de rehabilitación posdesastre.

2.6. Capacitación de las estructuras locales

La ayuda exterior debe contribuir a mejorar las capaci-dades de planificación y gestión de las instituciones públi-cas y de las organizaciones sociales del país en cuestión,incrementando sus recursos para gestionar políticas o pro-yectos tanto de emergencia como de desarrollo, así comosu preparación o capacidad de respuesta ante nuevos de-sastres. La ayuda canalizada por las ONG extranjeras debecoordinarse con, y, en la medida de lo posible, a través delas propias instituciones gubernamentales del país, refor-zándolas y evitando crear estructuras paralelas que acabandebilitando y desligitimando a aquéllas (como ocurrió porejemplo en Mozambique y Etiopía en los años 80), con laconsiguiente hipoteca para el desarrollo futuro. A tal fin,para facilitar también la participación local, la gestión de laayuda tendría que guiarse por criterios de descentralizacióny subsidiariedad, acercándola lo más posible a la poblaciónbeneficiaria.

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Sin embargo, como veremos más adelante, trabajar conlas instituciones públicas nacionales promoviendo su fortale-cimiento resulta frecuentemente una tarea problemática y,sobre todo en los llamados cuasi-estados (estados frágiles encontextos de alta inestabilidad o violencia), poco viable,dada la reticencia de los donantes y los actores humanitariosa reforzar y legitimar regímenes represivos o corruptos. Losdonantes suelen preferir en estos casos puentear a los gobier-nos y canalizar la ayuda humanitaria a través de cauces pri-vados, de las ONG internacionales. La teoría sobre lo quesería ideal debe por tanto tamizarse en función de lo posible.

2.7. Sostenimiento de los sistemas de sustento

Una ayuda humanitaria orientada al desarrollo tiene quepreocuparse no sólo de satisfacer las necesidades inmedia-tas de las personas afectadas por un desastre, sino tambiénde apoyar su sistema de sustento o medio de vida, comomejor forma de afrontar la crisis presente y asegurar su sub-sistencia y potencial de desarrollo de cara al futuro. Una ac-tuación útil a tal fin es la de proporcionarles ayuda material(en forma de alimentos, dinero, o incluso forraje para el ga-nado), a fin de facilitar que puedan superar la situación decrisis sin tener que comerse sus semillas o malvender a pre-cio de saldo sus medios productivos (ganado, herramientas,tierra) para poder comprar alimentos con los que sobrevivir.

En este sentido, en la mayoría de las circunstancias la do-nación de dinero, en vez de alimentos, es más rápida, barata,eficiente y beneficiosa. Pero para ello tienen que darse algu-nas condiciones, como es la existencia de un mercado localque esté en condiciones de satisfacer el aumento de la de-manda de alimentos por parte de los que reciban el dinero.

Uno de los principales mecanismos para la apoyar lossistemas de sustento consiste en ejecutar programas públi-cos de empleo para los sectores más vulnerables. Son losllamados programas o proyectos de comida por trabajo, ode dinero por trabajo, en los cuales la ayuda, en especie oen metálico, tiene forma de retribución a cambio de la reali-zación de alguna actividad laboral. Estos proyectos ayudana satisfacer necesidades inmediatas de la población, mini-mizando el riesgo inherente a toda ayuda gratuita externa,pero al mismo tiempo también generan unas infraestructuraspúblicas que contribuyen al desarrollo a largo plazo (edifi-cios públicos, carreteras, obras de conservación medioam-biental, etc.). Por tanto, constituyen un medio adecuado

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para combinar objetivos de corto y largo plazo, por lo queson particularmente adecuados en las intervenciones de mi-tigación, orientadas a reducir el impacto de una situaciónde desastre en gestación, como en las intervenciones de re-habilitación posdesastre. A pesar de estas y otras ventajas,presentan algunos riesgos y límites, como el hecho de queno toda la población está en condiciones de trabajar, por loque no pueden reemplazar totalmente a la ayuda en formade donaciones gratuitas. En cualquier caso, son empleadoscon relativo éxito en muchos países, por ejemplo en algu-nos propensos a las hambrunas como Etiopía y Botswana,que canalizan a través de los mismos gran parte de la ayudainternacional que reciben.

2.8. Aprovechamiento y refuerzo de las capacidades de lapoblación

Lejos de ser pasivos o incapaces, incluso las personasafectadas por un desastre tienen recursos, conocimientos,mecanismos organizativos y otras capacidades que deberíantomarse como punto de partida para la ayuda internacionaly ser reforzadas por ésta. Tal principio puede traducirse, porejemplo, en los siguientes criterios:

– Uso de las organizaciones locales para materializar laayuda, como contrapartes de las ONG o agencias do-nantes. Son esas organizaciones las que mejor conocenla realidad sobre el terreno, por lo que en lugar de sermeros cauces para la canalización de la ayuda, deberí-an participar en el diagnóstico de la situación y en laplanificación de la intervención. Igualmente, una partede la ayuda debería destinarse a la formación del perso-nal y el refuerzo de las capacidades operativas de talesorganizaciones. Para poder desarrollar esta estrategia alargo plazo y poder disponer de un buen conocimientode las condiciones locales, sería necesario que las agen-cias de ayuda dispusieran de unas relaciones de parte-nariado prolongadas con las organizaciones locales.

Sin embargo, estos criterios son frecuentemente olvida-dos debido a varios motivos: la exigencia de los do-nantes de actuar con rapidez y eficiencia a corto plazo(que a veces las organizaciones locales no garantizanadecuadamente), la inercia tradicional a favor de unaayuda de emergencia jerarquizada y de arriba abajo, ylas reticencias hacia organizaciones que pueden tenerinclinaciones hacia alguno de los bandos en conflicto.

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– Uso al máximo del personal, los medios materiales ylas empresas locales. Aunque las intervenciones másurgentes pueden tener dificultades para llevarlo a cabopor la premura de tiempo, una ayuda que pretendacontribuir también al desarrollo futuro debe priorizarlos recursos locales, lo que reportará varias ventajas:ahorro de costes, oportunidades de formación del per-sonal, dinamización de la economía local, mejor im-bricación en la sociedad local, uso de tecnologíasapropiadas, etc.

– Refuerzo del capital social de los grupos vulnerables,esto es, de los diferentes recursos que las personas ob-tienen a través de sus relaciones sociales (redes socia-les, normas respecto a derechos y obligaciones, víncu-los organizativos y de confianza social, etc.), quecontribuyen al desarrollo sostenible, la cohesión y lareducción de la vulnerabilidad de la comunidad, asícomo a la satisfación de las necesidades de las perso-nas. Particular atención merece el apoyo a las redes so-ciales informales de solidaridad entre los colectivosvulnerables, así como a las organizaciones que articu-lan sus intereses y defienden sus derechos (cooperati-vas, asociaciones, etc.).

– Aprovechar y reforzar las estrategias de afrontamiento(o coping strategies) que los sectores vulnerables llevana cabo a fin de superar las situaciones de desastre ypreservar sus sistemas de sustento, garantizando susubsistencia presente pero también futura. Algunas for-mas de ayuda a estas estrategias pueden consistir en lapromoción del empleo, la mejora del acceso a los mer-cados con la creación de infraestructuras, o la protec-ción de derechos como los de acceso a bosques o tie-rras comunales.

2.9. Participación y empoderamiento de la población

La participación de la población local en el diseño, eje-cución, seguimiento y evaluación de la ayuda humanitariaha sido tradicionalmente una de las principales carencias deésta. Sin embargo, resulta una condición ineludible si sebusca un impacto orientado al desarrollo. Pese a lo que aveces se asume, incluso en situaciones de emergencia esposible involucrar a la población mediante técnicas partici-pativas como, por ejemplo, las del enfoque denominadoDiagnóstico Rural Rápido. La implicación de las personas

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receptoras contribuirá a que éstas no vean los programas deayuda como algo ajeno, y facilitará la sostenibilidad de susresultados (mantenimiento de los servicios creados, repara-ción de las infraestructuras construidas, etc.). Igualmente, laparticipación de las personas vulnerables en el proceso detoma de decisiones y en la ejecución de la ayuda es un ele-mento que puede contribuir a su empoderamiento, esto es,al incremento de su conciencia, confianza y capacidad paratransformar la situación en la que viven.

2.10. Enfoque de género

En la última década ha crecido la preocupación por in-corporar a la acción humanitaria un enfoque de género,esto es, un análisis basado en la desigual relación de poderentre hombres y mujeres. La aplicación de este enfoque,que cuenta con un mayor arraigo en el caso de la coopera-ción para el desarrollo, ha afrontado y afronta varias dificul-tades: la inercia institucional y falta de cualificación en lamateria por parte de agencias y ONG, las resistencias en-contradas en éstas y en la propia población local, y algunascaracterísticas habituales de la ayuda de emergencia, comoson: la necesidad de actuar con urgencia y dando prioridada la mera supervivencia, el escaso tiempo dedicado a la pla-nificación y al diagnóstico de la situación, así como la arti-culación de la ayuda de arriba abajo con una fuerte depen-dencia de las agencias foráneas y con poco espacio para laparticipación de la población.

En cualquier caso, hoy existe una conciencia crecientesobre la necesidad de aplicar el enfoque de género a la ac-ción humanitaria, por cuanto hombres y mujeres sufren losdesastres de forma diferente, y tienen diferentes capacidadesde respuesta a los mismos. En general, las mujeres son másvulnerables durante las crisis, debido a varios motivos: susubordinación socioeconómica y su menor control de los re-cursos materiales; el incremento de la violencia de género ylas agresiones sexuales que suelen sufrir en esos contextos; yla sobrecarga de trabajo que conlleva garantizar la supervi-vencia y el bienestar de la familia en tales circunstancias.

Un análisis de género puede contribuir a que las actua-ciones de acción humanitaria sean más adecuadas y eficien-tes. Sus aportaciones pueden ser varias:

– Permite identificar las vulnerabilidades, las capacida-des y las estrategias de afrontamiento que tienen los

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hombres por un lado y las mujeres por otro. Habitual-mente ellas son más vulnerables y disponen de menoscapacidades que ellos.

– Permite comprender los cambios que durante las crisis,especialmente en las situaciones de conflicto, se pro-ducen en las relaciones e identidades de género. En ta-les contextos, las mujeres suelen ver reducidos sus de-rechos, su control de los recursos y su movilidad,debido a un auge de pautas sociales conservadoras. Sinembargo, algunas veces su implicación en la guerra ola ausencia de los hombres les dota de una mayor ca-pacidad de participación y de nuevos roles socioeco-nómicos.

– Permite comprender el impacto diferenciado que laayuda puede tener sobre hombres y mujeres, y en par-ticular en sus relaciones de género, en su control de losrecursos, en su reparto del trabajo y del poder.

Ahora bien, hay que señalar que la práctica de las agen-cias se basa fundamentalmente en el enfoque denominadoMujer en el Desarrollo (MED), el cual se orienta hacia la sa-tisfacción de las necesidades de las mujeres y asume ade-más que toda inversión en ellas produce beneficios sociales,debido a su rol como madres, amas de casa y gestoras delbienestar de la comunidad. No es tan habitual, por su parte,el enfoque denominado Género en el Desarrollo (GED),orientado al empoderamiento de las mujeres mediante unaumento de su control de los recursos, su autonomía y supoder. De este modo, sigue prevaleciendo una concepciónde las mujeres, junto a los niños, como víctimas principalesde los desastres, y sigue siendo escaso el análisis sobre lasrelaciones sociales y familiares de género, esto es, sobre lasrelaciones asimétricas de poder entre hombres y mujeres.

Para aplicar el análisis de género a la acción humanitariase han desarrollado diferentes modelos o marcos de planifica-ción. Además, muchas agencias han tomado diferentes pasos,como la introducción de directrices en la materia, el estable-cimiento de nuevos criterios en la contratación y formacióndel personal, así como la revisión de los procedimientos deidentificación, seguimiento y evaluación de proyectos.

La aplicación del enfoque de género tiene que ser flexibley dinámica, teniendo en cuenta las condiciones específicasdel contexto, como la composición de la población benefi-ciaria, el tipo de desastre y el tipo de intervención que se lle-ve a cabo. Por ello, más que establecer unas directrices co-munes para todos los casos, parece más adecuado formular

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unas pautas o umbrales mínimos de actuación para las agen-cias, que podrían ser los siguientes:

a) Aplicación de un análisis de género en toda interven-ción de emergencia. A pesar de la premura de tiempo,el enfoque de género debería aplicarse desde un pri-mer momento, abarcando la planificación, implemen-tación, seguimiento y evaluación de los programas deayuda. No obstante, es evidente que su aplicación sehace más fácil en fases posteriores a la de crisis aguda,y sobre todo en la de rehabilitación. Para aplicar esteenfoque es necesario emplear personal con formaciónde género, o formar en la materia al existente, asícomo realizar estudios en el terreno para identificar lasvulnerabilidades, capacidades y necesidades existen-tes.

b) Garantizar la consulta, representación y participaciónde las mujeres. Aunque la consulta y participación re-sulten difíciles en contextos de crisis agudas, toda in-tervención debería articular mecanismos para dar voztanto a las mujeres como a los hombres de las pobla-ciones beneficiarias, y no sólo a los líderes comunita-rios (generalmente hombres). Para ello es necesarioutilizar diversos mecanismos y criterios, como la con-tratación de personal femenino que hable la lengua lo-cal, actuar con sensibilidad cultural, o utilizar métodosparticipativos para la recogida de información.

Las mujeres deben contar con una participación quevaya más allá de usarlas meramente como instrumen-tos para el reparto de la ayuda. No consultarlas a lahora de planificar e implementar las intervenciones deayuda seguramente tendrá consecuencias negativaspara ellas y para la ayuda: muchas de sus necesidadesquedarán ocultas y desatendidas (servicios de planifi-cación familiar, productos sanitarios, oportunidades deformación y generación de empleos, protección física,etc.), su control de los recursos a los que habitualmen-te tienen acceso probablemente disminuirá, sus capa-cidades y recursos no serán aprovechados, y muchosproyectos serán insostenibles o ineficientes. Así, porejemplo, no consultarles puede llevar a que la ubica-ción de las fuentes de agua que se instalen en un cam-po de ayuda sea inadecuada para ellas (por lejanía, in-seguridad, etc.), y que por tal razón no sean utilizadas.

c) Atención específica a los problemas de seguridad.Dado que las mujeres suelen ver gravemente amena-

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zada su seguridad física durante las situaciones deemergencia (ataques, abusos sexuales, violencia do-méstica), es preciso tomar medidas específicas, como:el diseño de los campos de ayuda pensando en la re-ducción de tales amenazas; la consideración de losriesgos de seguridad al instalar letrinas, fuentes y otrosservicios; la iluminación de los campos; la organiza-ción de patrullas de seguridad; el apoyo y consejo pro-fesional a las víctimas de la violencia; el incrementode la conciencia sobre sus derechos; etc.

d) Consideración del género al planificar el contenido yla distribución de la ayuda. La elección del sistema dedistribución de la ayuda (a individuos, a cabezas defamilia, mediante las estructuras comunitarias, etc.),que dependerá de cada contexto, debe realizarse con-templando el impacto que tendrá en las relaciones in-trafamiliares de género. Hay que tener en cuenta, porejemplo, que si los alimentos se distribuyen a los hom-bres, las mujeres pueden ver socavado su papel comogestoras de la alimentación familiar; que si las mujeresse ven discriminadas en el acceso a los recursos, lasfamilias encabezadas por mujeres pueden quedar sos-layadas; o que en los proyectos de comida o dinero acambio de trabajo, las mujeres pueden tener dificulta-des para compatibilizar éste con sus cargas domésti-cas. Muchas veces, la distribución a través de las mu-jeres es el mecanismo que mejor garantiza un impactopositivo sobre el bienestar de la familia. También hayque tener en cuenta que frecuentemente, durante lassituaciones de emergencia, las mujeres ven incremen-tadas sus responsabilidades en cuanto garantes delbienestar familiar, aunque sin embargo sus derechos ycontrol de los recursos pueden verse disminuidos.

e) Registro de las mujeres refugiadas. En los campos derefugiados es importante registrar a todas las personasadultas, tanto hombres como mujeres, a fin de garanti-zar que éstas puedan ejercer sus derechos y participaren la toma de decisiones. Es preciso evitar el registrosólo de los hombres y de aquellas mujeres que son ca-beza de familia.

Estos puntos constituyen umbrales mínimos que deberíansatisfacerse en todo caso. No obstante, cabe perseguirse ob-jetivos más ambiciosos, como la promoción de la organiza-ción de las mujeres en grupos, su concienciación y su em-poderamiento.

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2.11. Protección de los derechos humanos

La protección de los derechos humanos y, más en parti-cular, del Derecho Internacional Humanitario (vigente ensituaciones de guerra), históricamente ha formado parte deltrabajo de organizaciones humanitarias clásicas como elComité Internacional de la Cruz Roja. Ahora bien, su de-fensa activa ha sido crecientemente asumida por muchasONG como uno de los elementos de lo que hoy se deno-mina «acción humanitaria», habida cuenta que gran partede las crisis humanitarias actuales constituyen violacionesmasivas de los derechos humanos (genocidio, desplaza-mientos forzosos de población, ataques a la población ci-vil, negación del alimento, etc.). Tal defensa puede adquirirdiferentes formas, como la defensa legal, la investigación ydenuncia, o la presión política. En conjunto, la defensa yprotección de los derechos humanos constituye un instru-mento decisivo para promover los procesos de reconcilia-ción y reconstrucción posbélica, así como la defensa de losintereses, el empoderamiento y el desarrollo de los sectoresvulnerables.

2.12. Contribución a la construcción de la paz

Según el enfoque extendido en los años 90, la ayuda hu-manitaria durante o después de una guerra no sólo debe mi-nimizar el riesgo de generar o exacerbar las tensiones, sinoque también debe contribuir a la gestión del conflicto y a laconstrucción de la paz. El objetivo es reforzar las capacida-des locales para la paz, lo que exige actuar con determina-dos criterios. Son diversas las actividades que a tal fin puedellevarse a cabo, como por ejemplo: reforzar a grupos o sec-tores con autoridad moral y que estén al margen de la con-frontación (ancianos, grupos de mujeres, iglesias, etc.); apo-yar mecanismos tradicionales para la gestión de conflictos(como los consejos de ancianos, o shuras, en Afganistán);contribuir al refuerzo, organización y movilización de la so-ciedad civil, facilitando sobre todo que se haga oir la voz delos vulnerables; capacitar a organizaciones locales para queformen después en la gestión de conflictos a diferentes sec-tores (educadores, cuerpos de seguridad, etc.); o realizar ac-tividades de promoción o defensa de los derechos humanosy del derecho humanitario.

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2.13. Rendición de cuentas (accountability)

La acción humanitaria debería contemplar una rendiciónde cuentas (accountability) de las actividades de las agen-cias humanitarias no sólo ante sus sedes centrales y sus do-nantes, como es habitual, sino también ante la poblacióndestinataria. Como mínimo, a ésta debería hacérsele saberla información pertinente sobre la planificación, ejecución yduración esperada del programa, dándoles cuenta de losproblemas y dificultades que éste pueda afrontar. El objetivosería evitar lo que se ha denominado «impunidad humanita-ria», esto es, una pauta de actuación basada en la buena vo-luntad y el paternalismo que, a veces, por un lado imponela ayuda a sus destinatarios y, por otro, encubre los errores yperjuicios de ésta. Las diferentes evaluaciones realizadas so-bre operaciones humanitarias han incrementado la preocu-pación sobre la necesidad de establecer mecanismos derendición de cuentas ante los receptores de ayuda, lo que seha plasmado en iniciativas como los Códigos de Conducta,el Proyecto de la Esfera y, sobre todo, el proyecto Ombuds-man Humanitario (ver cap. V, punto 3).

2.14. Mensajes e imágenes adecuados

Una ayuda humanitaria que pretenda ser no meramenteasistencialista, debe ajustar los mensajes e imágenes trans-mitidos mediante la publicidad y las campañas, a fin, porejemplo, de romper con los estereotipos relativos a lo inevi-table de las crisis y al carácter pasivo o indefenso de sus víc-timas. Por el contrario, deben contribuir a una sensibiliza-ción y comprensión de las causas estructurales de losdesastres.

2.15. Observancia de los principios humanitarios

Una de las respuestas del nuevo humanitarismo de losaños 90 ante la complejidad de las crisis humanitarias actua-les ha consistido en relativizar la vigencia de los principioshumanitarios clásicos, como la neutralidad, la imparcialidad,la independencia o la universalidad. Este cuestionamientohace tanto más necesario reivindicar su importancia. La aspi-ración de que la ayuda humanitaria contribuya a objetivosde desarrollo y pacificación a largo plazo no debe implicarel olvido de tales principios, ni tampoco la eliminación de

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un espacio humanitario independiente de los intereses polí-ticos y económicos que los donantes puedan tener. La pre-servación de tales principios y de este espacio, defendidospor diferentes ONG humanitarias, es una garantía para quela ayuda constituya un derecho de todas las personas afecta-das por los desastres, independientemente de su condicióno del contexto político.

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Bibliografía

ACNUR (1997), La situación de los refugiados en el mundo,1997-98. Un programa humanitario, Icaria editorial.

Este anuario analiza la problemática de los refugiados ydesplazados internos, así como su protección legal y laayuda internacional que reciben. El correspondiente aese año, además, aborda una amplia gama de aspectosrelativos al sistema humanitario.

ANDERSON, Mary (1999), Do no harm. How aid can supportpeace and war, Lynee Rienner Publishers, Boulder (Colo-rado) y Londres.

Esta influyente obra analiza los diversos modos en losque la ayuda humanitaria puede resultar contraprodu-cente y contribuir a alimentar el conflicto, y propone cri-terios para que, por el contrario, sirva para construir es-pacios de paz. Además, propone aplicar a la ayuda elprincipio hipocrático según el cual, en caso de duda so-bre si su impacto será positivo o negativo, lo mejor es noactuar para no hacer daño.

ANDERSON, Mary y Peter WOODROW (1989), Rising from theashes: development strategies in times of disaster, West-view Press y UNESCO, Boulder (EE.UU.). Reeditado en1998 por Intermeditate Technology Publications, Londres.

Se trata de un libro ya clásico, en el que los autores for-mulan un enfoque que ha ganado amplia difusión, el«análisis de capacidades y vulnerabilidades». Parte de labase de que todas las personas, incluso las que están su-friendo o acaban de sufrir un desastre, tienen no sólovulnerabilidades sino también capacidades (materiales,

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sociales y sicológicas), siendo éstas la clave para la re-construcción de las sociedades. La obra se completa condiversos estudios de caso de contextos posdesastre.

BOUCHET-SAULNIER, Françoise (2001), Diccionario prácticode derecho humanitario, MSF- Ediciones Península, Bar-celona.

Realizada por la directora jurídica de Médicos Sin Fronte-ras, esta obra incluye más de trescientos conceptos relati-vos al derecho internacional humanitario (vigente en con-flictos armados), a las formas en que es habitualmenteviolado y a los problemas para su aplicación. Apunta ade-más útiles consejos prácticos para promover el respeto detal derecho.

DE WAAL, Alex (1997), Famine crimes. Politics and the disas-ter relief industry in Africa, James Currey & Indiana Uni-versity Press, Oxford.

Tanto el autor como esta obra son dos de los exponentesmás radicales de la corriente crítica hacia el sistema in-ternacional humanitario. La obra subraya las deficienciasy malas prácticas de las agencias humanitarias, y cuestio-na la utilidad de una ayuda humanitaria profesionaliza-da, que no se conciba en clave de solidaridad política.Pero, además, realiza una importante contribución teóri-ca sobre las causas políticas de las hambrunas.

EADE, Deborah (ed.) (1998), Desarrollo en Estados de guerra,Oxfam-CIP-Intermón, Barcelona.

Recopilación y traducción de varios artículos de diversosautores, sobre las actividades de acción humanitaria y dedesarrollo en contextos de conflicto armado. Junto a al-gunos de corte teórico, sobre las posibilidades del desa-rrollo en contextos de violencia, otros se centran en ca-sos y problemas concretos, como los niños de la guerra,el impacto sicológico de la guerra, o las estrategias de lasONG en situaciones de guerra.

EADE, Deborah y Suzanne WILLIAMS (1995), The OxfamHandbook of Development and Relief, Oxfam UK andIreland, Oxford.

Se trata de un manual de referencia esencial tanto para lacooperación al desarrollo como para la acción humanita-ria, basado en la experiencia y principios de Oxfam. A lolargo de tres volúmenes, analiza problemas y expone cri-terios de actuación en todos los campos relevantes: desa-rrollo económico, salud, educación, asistencia humanita-ria, derechos humanos, género, etc.

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FEDERACIÓN INTERNACIONAL DE SOCIEDADES DE LA CRUZ ROJA Y

DE LA MEDIA LUNA ROJA (2001), Informe mundial sobre de-sastres, Oxford University Press, Oxford. Disponible eninternet: http://www.ifcr.org

Este interesante anuario estudia, desde 1993, las últimastendencias, hechos y cifras relativos a los desastres hu-manitarios. Además de algunos artículos de análisis teó-rico, incluye numerosos estudios de caso sobre crisisconcretas.

IASC (2000), Global humanitarian assistance 2000. An inde-pendent report commissioned by the IASC from Develop-ment Initiatives, Inter-Agency Standing Committee, Offi-ce for the Coordination of Humanitarian Affairs,Naciones Unidas, Ginebra. Disponible en internet:‹http://www.devinit.org/3p5-1.pdf›

Interesante y profundo estudio de las tendencias de laayuda humanitaria en la posguerra fría. Además del estu-dio cuantitativo de la misma, destaca su análisis cualitati-vo del funcionamiento del sistema internacional humani-tario, con sus diferentes pautas e intereses.

LE BILLON, P. (con J. MACRAE, N. LEADER y R. EAST) (2000), ThePolitical Economy of War: What Relief Agencies Need toKnow, Network Paper nº 33, Humanitarian Practice Net-work, Overseas Development Institute, Londres. Disponi-ble en internet: ‹http://www.odi.org.uk/hpn/PUBS/net-ab33.html›

Estudio sobre la economía política de la guerra, o con-junto de intereses económicos que estimulan los actualesconflictos armados internos. Igualmente, propone intere-santes criterios operativos para las ONG que trabajan enesos contextos.

MACRAE, Joanna (2001), Aiding recovery? The crisis of aid inchronic political emergencies, Zed Books con ODI, Lon-dres.

Sugerente obra de una de las principales especialistasen los estudios humanitarios y sobre rehabilitación. Ellibro analiza la reconstrucción posbélica del sector sa-lud en varios países, y concluye que el paso de la ayudade emergencia a las políticas de desarrollo se ve dificul-tada por la escasez de recursos de sus gobiernos y por lareticencia de los donantes a reforzar a unos regímenesque cuentan con escasa legitimidad interna e interna-cional.

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MARTÍN BERISTAIN, Carlos (1999), Reconstruir el tejido social.Un enfoque crítico de la ayuda humanitaria, Icaria, Bar-celona.

Estudio de la dimensión tanto socio-comunitaria como si-cológica en las intervenciones de ayuda humanitaria y derehabilitación. La obra aborda los problemas en la mate-ria, combinando, con espíritu crítico, su dimensión teóri-ca con un profundo conocimiento de diferentes casos,fundamentalmente de Centroamérica.

OSORIO, Tamara y Mariano AGUIRRE (coords.) (2000), Des-pués de la guerra. Un manual para la reconstrucción pos-bélica, Icaria, Barcelona.

Colección de artículos que abordan diferentes problemá-ticas y estudios de caso sobre la rehabilitación posbélica:la reconstrucción económica y social, la reitegración demujeres combatientes, las políticas de rehabilitación dela UE, etc.

PÉREZ DE ARMIÑO, Karlos (1997), Guía de rehabilitación pos-bélica. El proceso de Mozambique y la contribución delas ONG, HEGOA, Bilbao.

Manual básico sobre rehabilitación posbélica, que anali-za los problemas habituales y recomienda pautas de ac-tuación en los diferentes campos: reconstrucción econó-mica y material, reinstauración de servicios básicos,reconciliación, etc. El libro estudia además el caso espe-cífico de Mozambique y la cooperación de las ONG es-pañolas en ese país.

PÉREZ DE ARMIÑO, Karlos (1999), Vulnerabilidad y desastres.Causas estructurales y procesos de la crisis de África,Cuadernos de Trabajo, n.º 24, HEGOA, Universidad delPaís Vasco, Bilbao.

Ofrece un marco teórico para el análisis de las causas,dinámicas y componentes de los desastres. Además deéstos, se analizan otros elementos como las catástrofes,la vulnerabilidad y las estrategias de afrontamiento. Enuna segunda parte, aplica dicho marco al estudio de lascausas raíces de la crisis de África.

PÉREZ DE ARMIÑO, Karlos (2001), Diccionario de acción hu-manitaria y cooperación al desarrollo, HEGOA e IcariaEditorial, Barcelona.

Realizado por una quincena de investigadores, esta am-plia obra abarca más de doscientos artículos que sinteti-zan los debates actuales en materia de acción humanitaria

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y cooperación para el desarrollo, ofreciendo una visiónglobal de las mismas. Aborda áreas como el desarrollo,la salud, los derechos humanos, instrumentos de ayuda,el enfoque de género, las técnicas participativas, el ciclodel proyecto, etc. Incluye además un detallado índiceanalítico que permite búsquedas precisas en el texto.

PIROTTE, Claire, Bernard HUSSON y François GRUNEWALD

(eds.) (1999), Responding to emergencies and fosteringdevelopment: the dilemmas of humanitarian aid, Zed Books, Londres y Nueva York.

Recopilación de diversos artículos que abordan, desdediferentes ángulos, el debate sobre la vinculación entre laayuda humanitaria y la cooperación para el desarrollo,así como diversas problemáticas en el campo de la reha-bilitación.

REY, Francisco y Víctor de CURREA-LUGO (2002), El debatehumanitario, Icaria, Barcelona.

Amplio e interesante estudio sobre el estado actual de losdebates relativos a diferentes aspectos de la ayuda huma-nitaria: el papel de lo humanitario en el nuevo contextointernacional, el cuestionamiento y vigencia de los prin-cipios humanitarios, los marcos jurídicos, los códigos deconducta, la coordinación y rendición de cuentas, etc.

REY, Francisco y Mabel GONZÁLEZ (2000), «Las crisis huma-nitarias del nuevo siglo: aprender de la experiencia», enAguirre, M. (ed.), Anuario del CIP 1998, Icaria/Centro deInvestigación para la Paz, Madrid.

Artículo que, como otros publicados por F. Rey cada añoen el Anuario del CIP, repasa las principales tendencias ydebates internacionales en el campo humanitario.

UNIDAD DE ESTUDIOS HUMANITARIOS (1999), Los de-safíos de la acción humanitaria. Un balance, Icaria, Bar-celona.

Recopilación de artículos que abordan diferentes aspectosde la acción humanitaria: su relación con la política, laarticulación del sistema humanitario, el derecho de asis-tencia, los médios de comunicación, el marco ético, etc.

UNIDAD DE ESTUDIOS HUMANITARIOS (2001), Puertascerradas. El acceso a las víctimas en la acción humanita-ria, Icaria, Barcelona.

Colección de artículos centrados específicamente en unode los principales problemas de la ayuda en la actualidad:

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el acceso de las agencias humanitarias a las víctimas delos desastres. Se analizan aspectos como la geopolítica, laética, los principios humanitarios, la denuncia, o el papelde los media y de los militares.

SECIPI (1999), Conflicto, paz y cooperación para el desarro-llo en el umbral del siglo XXI, Secretaría de Estado parala Cooperación Internacional y para Iberoamérica, Minis-terio de Asuntos Exteriores, Madrid.

Traducción de la publicación del Comité de Ayuda alDesarrollo de la OCDE, Conflict, peace and developmentco-operation on the threshold of the 21st century, París,1998. Se trata de un informe que analiza los problemasen la materia, y que formula a los gobiernos donantespautas de actuación para que su cooperación para el de-sarrollo y sus labores de rehabilitación contribuyan a laconstrucción de la paz.

Recursos en internet

Existen en la red una amplia información, tanto docu-mentos de análisis y artículos como informes sobre la situa-ción de crisis humanitarias actuales. Entre las páginas másrecomendables, figuran las de algunas agencias de Nacio-nes Unidas, institutos especializados en la materia, e inclusoalgunas revistas on-line. Nos limitamos aquí a señalar algu-nas de ellas.

– OCAH, Oficina de Coordinación de Asuntos Humanita-rios de Naciones Unidas. Su servicio de información Re-liefweb constituye la principal fuente de información so-bre crisis humanitarias y acción humanitaria (situaciónactual, contexto previo de cada país, financiación de laayuda, etc.). <http://www.reliefweb.int>

– OMS, Organización Mundial de la Salud. Su sitio dispo-ne de una interesante sección relativa a los problemas desalud en contextos de emergencia. <http://www.who.int>

– PMA, Programa Mundial de Alimentos. En el sitio deesta organización, especializada en la ayuda alimenta-ria, existe abundante información sobre ésta y sobre laseguridad alimentaria y el hambre en el mundo.<http://www.wfp.org>

– ACNUR, Alto Comisionado de las Naciones Unidas paralos Refugiados. Su sitio está centrado en la problemática delos refugiados, su protección legal y la ayuda que reciben.

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<http://www.unhcr.org>. Hay que destacar también losWorking Papers publicados por esta agencia, disponiblesen la red: <http://www.unhcr.ch/refworld/pub/wpapers>

– HPN, Humanitarian Practice Network. Se trata de uno delos programas del Overseas Development Institute (ODI),de Londres. El HPN cuenta con numerosas y reputadaspublicaciones en la materia, muchas de ellas disponiblesen internet. Su sitio ofrece además una información muyamplia y útil, así como vínculos a otras organizaciones<http://www.odihpn.org>

– ALNAP, Active Learning Network for Accountability andPerformance in Humanitarian Action. Se trata de un forode diferentes agencias humanitarias orientado a mejorarla calidad y rendición de cuentas de la ayuda. Su sitiodispone de una base de datos sobre evaluaciones de ope-raciones de ayuda humanitaria, y proporciona tambiénotros materiales y estudios. <http://www.alnap.org>

– URD, Groupe Urgence Rehabilitation Developpement.Es un grupo de reflexión e investigación operativa en elcampo de la ayuda internacional, radicado en Francia.Su sitio proporciona documentos de reflexión y otras in-formaciones. <http://www.urd.org>

– Journal of Humanitarian Affairs, revista virtual en inter-net, publicada por el Department of Peace Studies de laUniversidad de Bradford. <http://www.jha.ac>

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