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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002. PROMOVIDO POR HORACIO CASTILLEJOS OVILLA.
MINISTRO PONENTE: JUAN DÍAZ ROMERO. SECRETARIA: SOFÍA VERÓNICA ÁVALOS DÍAZ.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
veintiuno de febrero del año dos mil tres.
V I S T O S ; y ,
R E S U L T A N D O :
PRIMERO.- Por escrito presentado el veinticuatro de octubre
de dos mil uno ante la Oficialía de Partes Común de la Primer
Sección de la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de México y recibido el siete de
noviembre del mismo año en la Oficialía de Partes Común de los
Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Segundo
Circuito, Horacio Castillejos Ovilla, por su propio derecho, promovió
juicio de amparo directo, señalando como autoridad responsable y
acto reclamado los siguientes:
“III.- AUTORIDADES RESPONSABLES.- a) Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Estado de México.- b) Primera Sala Regional del Tribunal de lo
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Contencioso Administrativo del Estado de México”
“IV.- Resolución que se impugna:- Resolución
definitiva de fecha 28 de septiembre del 2001, recaída al recurso de revisión No. 466/2001, emitida
por la Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del
Estado de México, así como todos y cada uno de
sus efectos y consecuencias.”
SEGUNDO.- La parte quejosa estimó violadas, en su
perjuicio las garantías individuales contenidas en los artículos 1,
14, 16, 17, 49, 73, fracción XI y 133 de la Constitución Federal,
señalando como tercero perjudicado al Contralor Interno de los
Servicios Educativos Integrados al Estado de México, y expresó
los conceptos de violación que en lo que atañe a cuestiones de
constitucionalidad a continuación se transcriben:
“PRIMERO. Resulta procedente otorgar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitada, pues al
caso, tanto en la sentencia definitiva que se
impugna así como en la diversa pronunciada por la
sala regional donde se radicó el juicio
administrativo de origen, según se desprende de
autos, se aplica en perjuicio del quejoso la Ley que
crea el Organismo Público Descentralizado
denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de México, específicamente el artículo 18, el
cual deviene inconstitucional por contravenir los
artículos 14, 16, 49 y 133 de la Constitución
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Federal.- El dispositivo legal que se impugna
literalmente establece:- “Artículo 18. La Contraloría
Interna estará a cargo de un contralor designado por el
Consejo Directivo sus funciones estarán sujetas a “las
disposiciones aplicables” y a las directrices que
establezca la Secretaría de la Contraloría”. - - - Ahora
bien, el dispositivo legal de mérito, transgrede, si
género de duda, (sic) los principios de legalidad y certeza jurídica consagrados en los artículos 14 y
16 de la Constitución Federal, pues es de explorado derecho que tanto la creación de autoridades con
imperio, así como el cúmulo de facultades y
atribuciones que expresamente se les confieran debe de emanar de un acto formal y materialmente
legislativo, esto es por el congreso local en la especie, atento al principio de separación de
poderes consagrado en el artículo 49 de la
Constitución Federal.- En esa virtud, resulta contrario a los artículos 14, 16 y 49
constitucionales, la norma legal que aplican las responsables a efecto de evidenciar la supuesta
competencia del contralor interno, pues cuando
señala que: “Las funciones del Contralor Interno
estarán sujetas a las disposiciones aplicables”, genera
en el quejoso incertidumbre jurídica y se me coloca
en un evidente estado de indefensión, pues basta con señalar la siguiente interrogante:- ¿Qué
debemos entender por las disposiciones aplicables?.- Esto es, las funciones y/o
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atribuciones del contralor interno deben de estar
expresamente consignadas en el propio texto de la
ley que crea al órgano de autoridad, circunstancia que no acontece en la especie, pues se limita a
señalar que “Las funciones estarán sujetas a las
disposiciones aplicables” sin señalar cuáles son las
disposiciones aplicables, lo cual se insiste debió
establecerse de manera clara y contundente por el legislador estatal.- Sobre este respecto, debo hacer
hincapié, que es al Poder Legislativo y no a otro el
que la Constitución del Estado de México, le
confiere la atribución expresa para crear y suprimir
empleos públicos, de lo que se sigue, por implicación necesaria, que es al propio legislativo
al que le corresponde en estricto acatamiento a los artículos 16 y 49 de la Constitución Federal, el
establecer cuáles son las funciones claras y
específicas, que deberá ejercitar el contralor interno, Organismo Público Descentralizado
denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de México.- Por otro lado, resulta
igualmente contrario a los artículos 14, 16, 49 y 133
de la Constitución Federal, el dispositivo de mérito que aplican las responsables a modo de
fundamentar la competencia del contralor interno,
cuando señala que:- “Además de las ‘innominadas
disposiciones aplicables’ las funciones del Contralor
Interno se sujetarán a las directrices que establezca la
Secretaría de la Contraloría.” - Pues bien, al respecto
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debo argumentar que dicha disposición resulta
contraria al artículo 49 en íntima relación con el
artículo 16 ambos de la Constitución Federal, pues en estricta observancia al principio de separación
de poderes que consagra el artículo 49 en cita, le está vedado al legislador estatal el delegar
facultades que única y exclusivamente a ese poder
corresponden.- En ese sentido, no puede la legislatura estatal el dejar al libre arbitrio y
discreción del Poder Ejecutivo, el señalamiento de
las facultades y atribuciones que debe desempeñar
el contralor interno tantas veces multicitado, pues
ello implica que el Poder Ejecutivo asume funciones legislativas, lo cual desde luego, se
encuentra prohibido tanto por el artículo 49 de la
Constitución Federal y su correlativo 36 de la
constitución local; máxime cuando en el caso a
estudio no se actualizan los casos de excepción previstos en los numerales en cita.- En las
relacionadas condiciones, se impone concluir que el artículo 18 de la ley que se impugna y que
aplican las responsables deviene inconstitucional,
y por tanto todos y cada uno de los actos de aplicación sustentados en la misma son nulos, por
ser fruto de actos viciados de inconstitucionalidad,
debiéndose ordenar se deje sin efectos la sentencia condenatoria reclamada.- SEGUNDO.- Resulta
procedente otorgar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitada, pues al caso, tanto en la
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sentencia definitiva que se impugna así como en la
diversa pronunciada por la sala regional donde se
radicó el juicio administrativo de origen, según se desprende de autos, se aplica en perjuicio del
quejoso la Ley que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Servicios Educativos
Integrados al Estado de México, específicamente el
artículo 10, fracción VI, el cual deviene inconstitucional por contravenir los artículos 14,
16, 49 y 133 de la Constitución Federal.- Siendo sus correlativos los artículos 5, 36, 77, fracción IV y 137
de la Constitución Política del Estado Libre y
Soberano del Estado de México, todos ellos en íntima relación con el artículo 16 de la Constitución
Federal.- En efecto, el artículo 10, en su fracción VI, expresamente refiere: “Artículo 10.- Son facultades y
obligaciones del Consejo Directivo: (...) VI. Expedir los
reglamentos, estatutos, acuerdos y demás
disposiciones de su competencia.” Pues bien, la
norma legal en cita contraviene lo dispuesto por el artículo 49 en concordancia con el 16 ambos de la
Constitución Federal, y su correlativo 36 de la
constitución local, pues la legislatura estatal, otorga inconstitucionalmente facultades a un
organismo público descentralizado para expedir
reglamentos lo cual constituye una facultad exclusiva y constitucionalmente conferida al
gobernador del estado según el artículo 77, fracción IV, de la Constitución Política del Estado
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Libre y Soberano del Estado de México, que a la
letra dice:- “Artículo 77.- Son facultades y obligaciones
del gobernador del estado:- (...)- IV.- Expedir los
reglamentos necesarios para la ejecución y
cumplimiento de las leyes y decretos expedidos por la
legislatura.” Esto es, existe una disposición
constitucional expresa en el sentido de que
corresponde única y exclusivamente al gobernador del estado el expedir los reglamentos necesarios
para la ejecución y cumplimiento de las leyes expedidas por la legislatura, entre ellas desde
luego, la Ley que crea el Organismo Público
Descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de México.- Por lo tanto,
resulta contrario al artículo 16 y 49 de la Constitución Federal y sus correlativos 36 y 77,
fracción IV, de la constitución local, el hecho de
que la legislatura estatal pretenda delegar facultades reglamentarias a un organismo público
descentralizado, pues se insiste, dicha atribución corresponde única y exclusivamente al gobernador
del estado, pues sería absurdo el pensar siquiera
que dicha facultad reglamentaria se pudiese ejercitar de manera indistinta, pues debo enfatizar
que no sólo el Poder Ejecutivo debe ceñirse a los
imperativos que tanto la Constitución Federal y la constitución local le marcan, sino también el Poder
Legislativo debe adecuar su proceder dentro de los límites que le marca la Constitución Federal y la
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local en el presente caso.- En esa tesitura, resulta
incuestionable que el artículo que se impugna
deviene inconstitucional, pues es contrario a los artículos 16, 49 y 133 de la Constitución Federal, y
sus correlativos 36 y 77, fracción IV, de la constitución local, razón por la cual todos y cada
uno de los actos que se sustentan en la ley que se
impugnan devienen nulos por ser frutos de actos viciados de inconstitucionalidad.- TERCERO.
Resulta procedente otorgar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitada, pues al caso, en la
sentencia definitiva que se impugna se aplica el
Reglamento de la Ley que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Servicios
Educativos Integrados al Estado de México, el cual
fue expedido por el Consejo Directivo del
Organismo Público Descentralizado denominado
Servicios Educativos Integrados al Estado de México el cual resulta ser autoridad
constitucionalmente incompetente para expedir reglamentos, violándose en consecuencia los
artículos 1, 14, 16, 49 y 133 de la Constitución
Federal.- Siendo sus correlativos los artículos 5, 36, 77, fracción IV y 137 de la Constitución Política del
Estado Libre y Soberano del Estado de México,
todos ellos en íntima relación con el artículo 16 de la Constitución Federal.- En ese orden de ideas, y a
efecto de que ese H. órgano de control constitucional entre al estudio de la
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inconstitucionalidad del reglamento de mérito,
debo partir de la premisa verdadera, de que en el
caso a estudio, el reglamento de referencia, fue aplicado tanto en la fase del procedimiento del
juicio administrativo natural, como al resolverse de manera definitiva; es decir, por la Sala Superior y
Primera Sala Regional del Tribunal Contencioso
Administrativo del Estado, según se desprende de las constancias que obran en el recurso de revisión
466/2001 y juicio administrativo 501/2001.- En esa virtud, debo argumentar que el consejo directivo
del citado organismo público invade
inconstitucionalmente con facultades reglamentarias que competen única y
exclusivamente al gobernador del estado atento a
lo dispuesto por el artículo 77, fracción IV, de la
Constitución Política del Estado Libre y Soberano
del Estado de México, que a la letra dice:- “Artículo
77. Son facultades y obligaciones del Gobernador del
Estado:- (...) – IV. Expedir los reglamentos necesarios
para la ejecución y cumplimiento de las leyes y
decretos expedidos por la legislatura.” Es decir, la
facultad reglamentaria que ejercita el consejo directivo en cuestión, deviene contraria al principio
de separación de poderes consagrado en el artículo
49, en íntima relación con el artículo 16, ambos de la Constitución Federal, siendo su correlativo el
artículo 36 de la constitución local, que a la letra dice:- “Artículo 36.- No podrán reunirse dos o más
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poderes del estado en una sola persona o corporación
ni depositarse el legislativo en un individuo, salvo el
caso previsto por la fracción XI del artículo 61 de esta
constitución.” En ese orden de ideas, y dado el
régimen de facultades expresas que impera en nuestro derecho mexicano, resulta incuestionable
que la aplicación del reglamento que se tilda de
inconstitucional, por las responsables conculca el artículo 1, 14, 16, 49 y 133 de la Constitución
Federal, debiéndose estimar que todos y cada uno de los actos ejecutados con apoyo en el citado
reglamento devienen nulos, por sustentarse en un
ordenamiento legal que de manera artera transgrede los artículos 36 y 77, fracción IV, de la
Constitución Política del Estado Libre y Soberano
del Estado de México, (sic) y por tanto contrario al
texto del artículo 16, 49 y 133 de la Constitución
Federal.- No obsta a la anterior consideración, el
hecho de que en la Ley que crea el Organismo
Público Descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de México,
expedida por la legislatura estatal, en su artículo
10, fracción VI, se señale:- “Artículo 10.- Son
facultades y obligaciones del consejo directivo:- (...) -
VI. Expedir los reglamentos, estatutos, acuerdos y
demás disposiciones de su competencia.” Puesto que de la recta interpretación del dispositivo legal en
cita, se advierten las siguientes conclusiones:- A) La legislatura estatal no puede por disposición
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expresa de la propia constitución local, delegar y/o
otorgar facultades reglamentarias a un organismo
público descentralizado, las cuales corresponden única y exclusivamente al gobernador del estado
en términos del artículo 77, fracción IV, de la constitución local, a no ser que se pase por alto los
principios de legalidad, seguridad jurídica y
separación de poderes.- B) La expedición de los reglamentos a que se refiere la norma legal en
comento, se encuentra condicionada a que los mismos se ajusten y se constriñan a los “límites de
su competencia”, de lo cual se sigue, por implicación
necesaria, que si el gobernador del estado es el funcionario público que por disposición expresa
constitucional es el único competente y facultado para expedir los reglamentos necesarios para la
ejecución y cumpliendo de las leyes y decretos
expedidos por la legislatura, resulta claro que estamos ante la presencia de un reglamento
inconstitucional por haberse emitido por una autoridad incompetente en términos del artículo 16
de la Constitución Federal.- C) Los actos de
aplicación del citado reglamento, no pueden surtir efecto jurídico alguno, pues resultan ser frutos de
actos viciados de inconstitucionalidad.- A mayor
abundamiento, es de explorado derecho que las facultades y atribuciones de cualquier órgano
dotado de autoridad, deben de conferirse y precisarse por el legislador estatal, esto es,
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mediante un acto formal y materialmente
legislativo.- Es decir, la competencia de la
autoridad administrativa debe estar estipulada en una ley emanada del Poder Legislativo, y el
reglamento sólo es un ordenamiento secundario o accesorio que viene a pormenorizar o detallar el
contenido de la propia ley, sin que pueda estimarse
constitucionalmente válido, como acontece en la especie, el hecho de que se pretende determinar el
marco de actuación legal del contralor interno
mediante un reglamento, pues el reglamento no
puede ir más allá de lo que expresamente le señale
la ley.- En esa tesitura, basta tener a la vista la Ley que crea el Organismo Público Descentralizado
denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de México para percatarse que la misma es
omisa en cuanto a las atribuciones que al contralor
interno se refieren; pero en todo caso, esa omisión o defecto legislativo, no puede llegar al extremo de
permitir que en un simple reglamento jerárquicamente subordinado a la ley, se pretenda
otorgar una serie de atribuciones y facultades que
el legislador estatal no le confirió al multicitado contralor interno, de manera expresa e indubitable.-
Por ello, debemos sentar como premisa que ni el
Gobernador del Estado puede investir de facultades y/o atribuciones al contralor interno en
cuestión, pues ello escapa de las facultades que le otorga la constitución local, pues como se ha
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señalado en reiteradas ocasiones, ello compete
única y exclusivamente al Poder Legislativo del
Estado.- En las relacionadas condiciones, y por implicación necesaria, si ni el Gobernador del
Estado puede conferir facultades y atribuciones a un órgano de autoridad mediante un simple
reglamento o acuerdo, mucho menos puede, el
consejo directivo del organismo público en cuestión, atento a lo dispuesto por los artículos 16
y 49 de la Constitución Federal.- CUARTO.- Adminiculado con el concepto de violación
anterior, resulta procedente otorgar el amparo y
protección de la Justicia Federal solicitada, pues al caso, en la sentencia definitiva que se impugna se
aplica el reglamento de la Ley que crea el Organismo Público Descentralizado denominado
Servicios Educativos Integrados al Estado de
México, específicamente el artículo 35, fracción X, el cual deviene inconstitucional por contravenir los
artículos 1, 14, 16, 49 y 133 de la Constitución Federal.- En efecto, el artículo reglamentario que se
aplica en perjuicio del quejoso expresamente
refiere:- “Artículo 35.- Corresponde a la Unidad de
Contraloría Interna el ejercicio de las siguientes
atribuciones:- (....) X. Las demás que sean necesarias
para el cumplimiento de sus atribuciones y aquéllas
que le encomiende el Director General.” Con absoluta
independencia de que el reglamento que se
combate resulta contrario a los artículos 14, 16, 49
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y 133 de la Constitución Federal como lo señalé en
el concepto de violación que antecede, debo hacer
notar a ese H. Tribunal que contrariamente a las aseveraciones vertidas por la sala superior
responsable a foja 32 de la sentencia reclamada cuando refiere:- “El contralor interno (...) cuenta con
facultades para ordenar y realizar auditorías, en
términos de los numerales (...) 35 fracción X de su
Reglamento (...)” En primer lugar, debo resaltar a
sus señorías que de dicho dispositivo reglamentario no se desprende de manera clara y
expresa la facultad del contralor interno para
ordenar la práctica de auditorías, pero dicha argumentación será objeto de un concepto de
violación autónomo e independiente que más
adelante se detalla, por lo cual me limitaré a
demostrar en este concepto la inconstitucionalidad
del dispositivo legal transcrito.- En efecto, resulta
contrario a los artículos 14 y 16 de la Constitución
Federal el artículo que se tilda de inconstitucional, pues basta atender a su defectuosa e ininteligible
redacción, para arribar a la conclusión necesaria de
que el mismo no hace una definición exacta y concreta de las atribuciones con que
supuestamente cuenta el citado contralor interno;
esto es, no hace una clasificación de conductas,
actividades u operaciones específicas conforme a
las cuales el contralor interno se encuentre autorizado para “ordenar en este caso” la práctica de
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auditorías, lo que se traduce en un estado de
inseguridad jurídica hacia el gobernado, que
resulta ser una causa suficiente para declarar que el dispositivo reglamentario que se impugna es
contrario a los artículos 14 y 16 constitucionales.- No obstante lo anterior, debo hacer hincapié que la
fórmula: “Las demás que sean necesarias para el
cumplimiento de sus atribuciones,” que el Poder Legislativo Estatal y Federal ha venido empleando
desde hace ya varios años en diversos ordenamientos legales, es ambigua, oscura e
indeterminada con lo cual sólo ha abierto la
aterradora puerta hacia el uso y abuso del poder de manera indiscriminada, pues en un régimen de
derecho que por antonomasia se dice de facultades
expresas y regladas no pueden caber tales
disposiciones que sólo conducen a reciclar una y
otra vez más entre los gobernados, la
incertidumbre jurídica, ante el completo
desconocimiento de las atribuciones de los órganos de autoridad.- En ese contexto, resulta
evidente que dada la redacción del dispositivo que
se tilda de inconstitucional, no se ajusta a los principios de legalidad y seguridad jurídica
consagrados en los artículos 14 y 16
constitucionales, pues al caso, resulta obligatorio
cuestionarnos.- ¿Qué significado y alcance tiene
las demás que sean necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones?.- Pues el
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término “las demás” es vago e impreciso, ya que ni
siquiera se citan por su nombre las demás leyes o
reglamentos, rompiendo con el principio de seguridad jurídica resultando por tanto atentatorio
de las garantías de legalidad establecidas en los artículos 14 y 16 constitucionales.- En esa tesitura,
el término “las demás” constituye una declaración
autoritaria, dictatorial y prepotente, llegando a la conclusión de que se está vulnerando la garantía
de legalidad y seguridad jurídica; a mayor abundamiento, es de explorado derecho, que la
teleología del reglamento es, sin género de duda, la
de explicitar, pormenorizar y detallar el contenido de la ley, lo cual no acontece en la especie; todo lo
contrario, induce a equívocos e interpretaciones
defectuosas y forzadas como las llevadas a cabo
tanto por la sala superior y sala regional
responsables, al pretender deducir la facultad del
contralor interno para “ordenar la práctica de una
auditoría” del artículo 35, fracción X, que se impugna, el cual en modo alguno confiere dicha
atribución, ya que se insiste, no define de manera
concreta y específica la atribución con que erróneamente pretenden investirlo las
responsables.- Por si lo anterior no bastara, debo
argumentar que la técnica legislativa del
dispositivo reglamentario que se tilda de
inconstitucional, obedece sustancialmente a principios de comodidad, holgura o descanso por
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parte del consejo directivo del organismo público
identificado con las siglas SEIEM, los cuales desde
luego, no pueden estar por encima de los diversos principios de legalidad y seguridad jurídicas
consagrados en los artículos 14 y 16 de nuestra Carta Magna, es decir, las facultades y atribuciones
se deben de pormenorizar máxime cuando estamos
ante la presencia de un reglamento cuyo objetivo principal es el detallar el contenido de la ley.- Lo
anterior, sin se dice sin (sic) perjuicio es de que el consejo directivo tantas veces citado, no puede
ampliar el ámbito de competencia material que
expresamente el legislador estatal le haya atribuido al contralor interno del SEIEM.- En las relacionadas
condiciones resulta inconcuso, que el dispositivo
reglamentario que nos ocupa, resulta contrario a
los artículos 14 y 16 constitucionales, de lo que se
sigue, por implicación necesaria, que todos y cada
uno de los actos que se sustenten en dicha norma
devienen nulos, por ser frutos de actos viciados de inconstitucionalidad.- QUINTO.- Resulta procedente
otorgar el amparo y protección de la justicia federal
solicitada, pues al caso, tanto en la sentencia definitiva que se impugna así como en la diversa
pronunciada por la sala regional donde se radicó el
juicio administrativo de origen, según se desprende
de autos, se aplica en perjuicio del quejoso el
Acuerdo del Ejecutivo del Estado por el que se establecen los Órganos de Control Interno en las
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dependencias y Procuraduría General de Justicia
de la Administración Pública Estatal como
unidades administrativas dentro de la estructura orgánica de éstas, y bajo la coordinación directa y
funcional de la Secretaría de la Contraloría dentro del Sistema Estatal de Control y Evaluación
Gubernamental, emitido por el Gobernador del
Estado de México y publicado en la Gaceta del Gobierno el día 13 de Diciembre de 1993, el cual
deviene inconstitucional por contravenir los artículos 14, 16, 49, 73, fracción XI y 133 de la
Constitución Federal.- Siendo sus correlativos los
artículos 5, 36, 77, fracción, IV y 137 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano
del Estado de México, todos ellos en íntima relación con el artículo 16 de la Constitución
Federal.- En ese orden de ideas, y a efecto de que
ese H. Órgano de control constitucional entre al estudio de la inconstitucionalidad del acuerdo de
mérito, debo partir de la premisa verdadera, de que en el caso a estudio, el acuerdo de referencia, fue
aplicado tanto en la fase del procedimiento del
juicio administrativo natural, como al resolverse de manera definitiva; es decir, por la Sala Superior y
Primera Sala Regional del Tribunal Contencioso
Administrativo del Estado, según se desprende de las constancias que obran en el recurso de revisión
466/2001 y juicio administrativo 501/2001.- Sentado lo anterior, paso a demostrar que el acuerdo de
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fecha 13 de diciembre de 1993 expedido por el
Gobernador del Estado de México, y el cual se
aplica en perjuicio del quejoso, resulta contrario tanto a la Constitución Federal así como a la
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, pues, al crear órganos de imperio
llamados “ÓRGANOS DE CONTROL INTERNO O
CONTRALORÍAS INTERNAS”, invade con facultades inconstitucionalmente delegadas o adoptadas por
el propio gobernador, pues debo sentar como premisa, que dicha facultad resulta ser exclusiva
del Poder Legislativo del Estado de México que
según se advierte de la recta interpretación de los artículos 36 y 70, fracción XVIII, de la Constitución
Política del Estado Libre Soberano del Estado de
México vigente en 1992.- En efecto, basta tener a la
vista el acuerdo de referencia, para arribar a la
conclusión de que el Gobernador del Estado de México, se irroga facultades que no le
corresponden, al pretender crear, constituir y dar
vida jurídica a los órganos de control interno o
contralorías internas.- En esa virtud, debo hacer
hincapié, que de los artículos 88, fracción XII y 89, fracción II, de la constitución local vigente en ese
momento, que el gobernador refiere a guisa de
fundamentar su inconstitucional actuación, de modo alguno se desprende la autorización o
facultad expresa para crear órganos de imperio como las contralorías internas o cualquier otra
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autoridad investida de imperium.- Lo anterior es
así, pues los artículos 88, fracción XII, y 89, fracción
II, de la constitución local vigente en ese momento, (77, fracción II y XXXVIII de la constitución local
vigente) expresamente señalaban: “Artículo 88.- Son
facultades del Gobernador:- (...)-- XII. Todas las demás
que sean propias de la autoridad pública del gobierno
del estado y que no estén expresamente asignadas por
esta constitución a los otros poderes del mismo
gobierno o a las autoridades de los municipios.”
“Artículo 89.- Son obligaciones del gobernador:- (...) - II.
Cuidar el puntual cumplimiento de la presente
constitución y de las leyes, reglamentos, acuerdos y
demás disposiciones que de ella emanen, expidiendo
al efecto las órdenes correspondientes.”- En esa tesitura, conviene destacar dos cuestiones: en
primer término, y atento al contenido de los
dispositivos legales transcritos, no se advierte que el gobernador se encuentre autorizado por la
propia Constitución Política del Estado de México para crear y suprimir empleos públicos, esto es
para crear los multicitados órganos de control
interno o contralorías internas; y en segundo término, podemos advertir que el acuerdo del
ejecutivo por medio del cual se pretendió crear un
órgano de autoridad o imperio, no es más que el producto de la invasión por parte del gobernador
del estado, de facultades exclusivamente consignadas a la legislatura del estado.- En esa
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línea de pensamiento, resulta oportuno traer a
colación lo dispuesto por el artículo 70, fracción
XVIII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México vigente al momento en que se
expidió el acuerdo del ejecutivo, mismo que a la letra señala:- “Artículo 70.- Corresponde a la
Legislatura:- (...)- XVIII. Crear y suprimir empleos
públicos del estado, y señalar, aumentar o disminuir
sus dotaciones.” De la anterior, transcripción se
viene a conocimiento, que es el Poder Legislativo
del Estado y no otro, el que cuenta con la facultad
exclusiva para crear y suprimir empleos públicos, y
con mayor razón, para crear órganos dotados de autoridad como los son en la especie los
ÓRGANOS DE CONTROL INTERNO O
CONTRALORÍAS INTERNAS; facultad que no puede
delegarse al Poder Ejecutivo, ni asumirse por él,
conforme al artículo 36 de la constitución local y su correlativo 49 de la Constitución Federal, que a la
letra dicen: Constitución Política del Estado Libre y
Soberano de México vigente en 1992.- “Artículo 36.
No podrán reunirse dos o más poderes del estado en
una sola persona o corporación ni depositarse el
legislativo en un individuo salvo el caso previsto en la
fracción XXXVIII del artículo 70 de esta constitución.” Constitución Federal.- “Artículo 49 (...) No podrán
reunirse dos o más de estos poderes en una sola
persona o corporación, ni depositarse el legislativo en
un individuo, salvo el caso de facultades
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extraordinarias al ejecutivo de la unión, conforme a lo
dispuesto por el artículo 29. En ningún otro caso, salvo
lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se
otorgarán facultades extraordinarias para legislar.” Lo
anterior es así y no de otro modo, pues tanto el artículo 36 constitucional en el ámbito local y 49 en
el federal, tienen el claro objetivo de filosofía
política de evitar la autocracia por concentración excesiva de facultades o poderes en una sola
persona, en este caso, el Gobernador del Estado de México, a fin de que el ejecutivo no se convierta en
un super poder, con detrimento de las libertades
democráticas del país.- En las relacionadas condiciones, resulta incuestionable que el acuerdo
del ejecutivo del estado de fecha 13 de diciembre
de 1993, deviene inconstitucional por contravenir lo
dispuesto por los artículos 16 y 49 de la
Constitución Federal, pues corresponde única y
exclusivamente a la legislatura del estado en este
caso, la creación o constitución de órganos de autoridad como las contralorías internas, y por otro
lado no dejo de subrayar que tampoco la
Legislatura del Estado de México, se encuentra autorizada en su caso, para delegar dicha
facultades en el poder ejecutivo, a no ser que se
pase por alto el artículo 16 y 49 de la Constitución
Federal.- SEXTO. Adminiculado con el concepto de
violación que antecede resulta igualmente procedente otorgar el amparo y protección de la
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justicia federal solicitada, pues al caso, en la
sentencia definitiva que se impugna se aplica el
Acuerdo por el que se Reforma y Adiciona el diverso por el que se establecen los Órganos de
Control Interno en las Dependencias y Procuraduría General de Justicia, de la Administración Pública
Estatal como unidades administrativas dentro de la
estructura orgánica de éstas, emitido por el Gobernador del Estado de México y publicado en la
Gaceta del Gobierno el día 22 de Diciembre de 1998, el cual deviene inconstitucional por
contravenir los artículos 14, 16, 49 y 133 de la
Constitución Federal, específicamente en el artículo cuarto, fracciones II y III que reforma.- En ese
orden de ideas, y a efecto de que ese H. Órgano de control constitucional entre al estudio de la
inconstitucionalidad del acuerdo de mérito, debo
partir de la premisa verdadera, de que en el caso a estudio, el acuerdo de referencia, fue aplicado tanto
en la fase del procedimiento del juicio administrativo natural, como al resolverse de
manera definitiva; es decir, por la Sala Superior y
Primera Sala Regional del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado, según se desprende de
las constancias que obran en el recurso de revisión
466/2001 y juicio administrativo 501/2001.- Acuerdo por el que se Reforma y Adiciona el diverso por el
que se establecen los Órganos de Control Interno en las dependencias y Procuraduría General de
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Justicia de la Administración Pública Estatal como
unidades administrativas dentro de la estructura
orgánica de éstas, emitido por el Gobernador del Estado de México y publicado en la Gaceta de
Gobierno el día 22 de diciembre de 1998, que a la letra dice:- “ARTÍCULO CUARTO. Corresponde a los
órganos de control interno o contralorías internas en el
ámbito de su actuación, el desempeño entre otras de
las siguientes funciones:- I...-, II. Iniciar, tramitar y
terminar los procedimientos administrativos
disciplinarios y resarcitorios e imponer, en su caso las
sanciones que correspondan en los términos de la Ley
de Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado y municipios.- III.- Realizar supervisiones,
revisiones y auditorías tendientes a verificar que en las
dependencias, organismos auxiliares. (...)” - En ese
contexto, es de resaltarse que con la expedición del
acuerdo de referencia se están reuniendo dos
poderes en una sola persona, en este caso el
gobernador del Estado de México, pues resulta contrario al artículo 49 de la Constitución Federal
(36 constitución local) en estrecha relación con los
artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, el hecho de que el titular del ejecutivo estatal se
atribuya facultades que no le confiere de manera
expresa la Constitución Política del Estado Libre y
Soberano de México.- Esto es, se viola el principio
constitucional de la separación de poderes.- En esa virtud, debo enfatizar que de acuerdo a nuestro
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régimen de derecho tanto la creación, así como el
cúmulo de atribuciones y facultades conferidas a
un órgano de autoridad, como los ÓRGANOS DE CONTROL INTERNO O CONTRALORÍAS
INTERNAS, deben emanar del texto expreso de una ley, es decir, de un acto formal y materialmente
legislativo, pues sostener que el Gobernador del
Estado puede ampliar el marco de actuación legal de los órganos de control interno o contralorías
internas, sin estar expresamente facultado para ello, sería tanto como romper con el principio de la
separación de poderes previsto en los artículos 14,
16, 49 y 133 de la Constitución Federal. (36 de la constitución local).- A mayor abundamiento, el
titular del ejecutivo al momento en que pretende
dar vida jurídica a órganos de autoridad y ampliar
su marco de actuación legal asume
inconstitucionalmente facultades eminente y
exclusivamente legislativas, lo cual resulta
inaceptable dentro de un estado de derecho donde prevalecen como principios fundamentales la
separación de poderes, la legalidad y seguridad
jurídicas en pro de los gobernados.- Por otro lado, debo hacer notar a ese cuerpo colegiado que en la
especie, la expedición del acuerdo de referencia no
se ubica en el caso de excepción previsto por el
artículo 61, fracción XI, de la constitución local en
vigor, razón más que suficiente para estimar que el multicitado acuerdo, conculca el artículo 36 de la
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constitución local, en estrecha relación con los
artículos 1, 14, 16 y 49 de la Constitución Federal.-
Consecuentemente, resulta contrario a los artículos 16 y 49 de la Constitución Federal el hecho de que
el gobernador pretenda ampliar el marco de actuación legal de los órganos de control interno o
contralorías internas, pues se insiste, dicha
facultad corresponde exclusivamente al Poder Legislativo del Estado, sin que pueda a su vez la
legislatura estatal delegar dichas atribuciones en el Poder Ejecutivo, pues ello se traduce en reunir dos
poderes en una sola persona o corporación,
prohibición consignada tanto en el artículo 49 en relación con el artículo 16 de la Constitución
Federal y 36 de la Constitución Local.- En las
relacionadas condiciones, se impone declarar la
inconstitucionalidad del acuerdo de fecha 22 de
diciembre de 1992, y en vía de consecuencia todos
y cada uno de los actos que se apoyaron en el
mismo al ser frutos de actos viciados de inconstitucionalidad (....).”
Por lo que se refiere a cuestiones de legalidad esgrimió los
conceptos de violación que van del séptimo al vigésimo los cuales
en síntesis se refieren a lo siguiente:
7.- Interpretación y aplicación incorrecta de los artículos 18
de la Ley que crea el Organismo Público Descentralizado
denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de
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México, 35, fracción X de su reglamento, 4º, fracción III del
Acuerdo del Ejecutivo del Estado que establece los órganos de
Control interno en la Procuraduría General de Justicia de la
Administración Pública Estatal como Unidades Administrativas
dentro de su estructura orgánica y el Acuerdo por el que se
adiciona el diverso que estableció los órganos de control interno
en las dependencias y Procuraduría General de Justicia de la
Administración Pública Estatal como Unidades Administrativas
dentro de la estructura orgánica de éstas, ya que carece de
fundamentación y motivación la resolución reclamada en la que
se dice que el Contralor interno tiene facultades para ordenar y
practicar auditorías, al no estar expresamente consignada esta
facultad en las disposiciones citadas, ni desprenderse que fuera la
intención conferir facultades discrecionales.
8.- Violación a los artículos 14 y 16 constitucionales, por
aplicación inexacta del artículo séptimo del acuerdo por el que se
reforma y adiciona el diverso que estableció los órganos de
control interno en las dependencias y Procuraduría General de
Justicia de la Administración Pública Estatal como Unidades
Administrativas dentro de la estructura orgánica de éstas, y del
artículo 22 del Código de Procedimiento Administrativo del Estado
de México, en cuanto reconoce facultades a los subalternos del
Contralor Interno para auxiliarlo en el desempeño de sus
funciones, entre ellas la de ordenar la práctica de auditorías.
9.- Violación a los artículos 14 y 16 constitucionales en
cuanto a que las autoridades responsables convalidan la omisión
de la autoridad demandada de fundar y justificar su competencia
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en el acto que fue materia del procedimiento contencioso,
permitiendo que lo haga hasta la contestación de la demanda, al
aplicar e interpretar inexactamente el artículo 35, fracción X, del
Reglamento de la Ley que crea al Organismo Público
Descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados al
Estado de México, que la responsable no acató las
jurisprudencias que invocó en los agravios quinto y sexto,
referidas a que las autoridades deben fundar y motivar sus
decisiones en su propia actuación y no en documento distinto y
que a las autoridades no se les debe suplir la queja en relación
con los vicios de inconstitucionalidad que puedan presentar sus
resoluciones.
10.- Inexacta aplicación de los artículos 73, 74 y 75 de la Ley
de Responsabilidades de los Servicios Públicos del Estado de
México y sus Municipios, que provoca violación a los artículos 14
y 16 constitucionales, dado que tales preceptos no contemplan al
contralor interno de los Servicios Educativos Integrados al Estado
de México, por lo que cualquier actuación de esta autoridad debe
reputarse que proviene de autoridad incompetente, lo que en el
caso ocurre con el pliego preventivo de responsabilidades
fincadas al quejoso, máxime que la responsable carece de
facultades para interpretar la voluntad del legislador no plasmada
expresamente en las normas, pues considerar lo contrario lejos
de beneficiar al particular quejoso se le causaría perjuicio al
empeorar su situación.
11.- Violación a los artículos 14 y 16 de la Constitución
Federal por dejar de aplicar el artículo 9, fracción X, del
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Reglamento Interno de los Servicios Educativos Integrados al
Estado de México, al elevar a la categoría de documentos
públicos las copias simples ofrecidas por el contralor interno, sin
tomar en cuenta lo previsto en el artículo 57 del Código de
Procedimientos Administrativos del Estado de México, que
establece quiénes son las autoridades que pueden certificar
documentos donde no aparece el Contralor Interno, por lo que al
haber realizado dicho funcionario esta atribución que no le
compete se debe negar a su actuación valor probatorio, entre
otros a los documentos con que pretendió acreditar su
personalidad por lo que se le debió tener por confesa de los
hechos expuestos en la demanda. Agregó que el proceder de la
demandada de permitirle certificar documentos de sus propios
archivos para fines distintos a los administrativos, esto es, efectos
judiciales viola el principio de igualdad procesal.
12.- Que a pesar de que la responsable es competente para
conocer de la contienda planteada se exime de ella; entre otras
cuestiones se niega a conocer de los planteamientos referentes a
la incorrecta designación y nombramiento de los funcionarios que
intervinieron en el procedimiento administrativo en que se le
fincaran responsabilidades administrativas que provoca la nulidad
de tales actuaciones, de ahí que la responsable sí sea
competente para conocer de la legitimidad de los nombramientos
de los servidores públicos, provocando que no se les puede
considerar autoridades para afectar los intereses jurídicos del
quejosos. De ahí que contra lo sostenido por la responsable no se
trata de planteamientos de índole político sino jurídico y al no
considerarlo de esa manera provocó una variación de la litis.
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13.- Que debió declararse la invalidez del acto impugnado
en el juicio de origen porque al momento de desplegar el acto de
molestia, el nombramiento del contralor interno aún no estaba
aprobado, por lo que su actuación debe reputarse realizada por
un particular y no una autoridad, lo que se desprende del
documento en que se contiene su nombramiento, lo cual al no
haberse atendido provoca infracción a los artículos 14, 16 y 17
constitucionales, ya que no se administra justicia de modo
completo e imparcial.
14.- Reitera que la Sala del conocimiento no debió dejar de
estudiar la controversia planteada con el argumento de que le
está vedado pronunciarse en torno a la legitimidad de los
funcionarios públicos para negarse a resolver los argumentos que
hizo valer sobre las irregularidades del acta de sesión ordinaria
del Consejo Directivo de los Servicios Educativos Integrados al
Estado de México de catorce de febrero de dos mil uno, pues tal
actuación no constituye un acto político, sino administrativo, por lo
que con tal proceder se violan los artículos 14, 16 y 17
constitucionales.
15.- Que se debió tener por confesa a la autoridad
demandada ya que los documentos con que pretendió acreditar
su personalidad no están certificados debidamente, siendo
inexacto que no exista precepto legal alguno dentro del Código de
Procedimientos Administrativos para el Estado de México que
defina tales requisitos, pues al respecto el artículo 57 es el que los
contempla, con los cuales no se cumplió al realizar la pretendida
certificación de documentos.
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16.- La Sala del conocimiento rompe el principio de igualdad
procesal al señalar que la Ley de la Materia no exige que las
autoridades tengan que acreditar su personalidad, desconociendo
que esta exigencia deriva de la Carta Fundamental
específicamente de lo previsto en el artículo 14.
17.- Que la Sala debió negar eficacia probatoria a las copias
simples exhibidas por el demandado, toda vez que como ya
anticipó, la pretendida certificación que ostentan tales
documentos proviene del propio demandado y no reúne los
requisitos legales de una certificación que otorgue certeza al acto
realizado, pues no están foliadas ni entreselladas, de ahí que para
que esos documentos simples pudieran formar convicción se les
debió adminicular con otra prueba y como no se hizo de esa
manera se les debió negar valor, y al no hacerlo así se quebrantó
el principio de igualdad procesal.
18.- Que la responsable deja de observar los principios
generales del derecho al señalar que es irrelevante el que el acta
de auditoría no haya sido firmada por el Contralor Interno que fue
quien dio la orden para que sus subalternos la llevaran a cabo,
pues es de explorado derecho que la firma es la que obliga al
suscriptor del documento, máxime que quienes materialmente
practicaron la auditoría carecen de atribuciones y competencia.
19.- La responsable suple las deficiencias de la autoridad
pues aun cuando acorde con el artículo 8º del Código de
Procedimientos Administrativos del Estado de México, están
prohibidas las abreviaturas, la Sala del conocimiento da el
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significado de las Siglas C.P. señalando que es de todos conocido
que significan Contador Público, y por otro lado, omite dar el
significado de las diversas siglas utilizadas en el acta de auditoría,
entre ellas T. C. y P.C.P., propiciando inseguridad jurídica en el
gobernado a más de que ello debió ser suficiente para estimar
nulo ese acto autoritario.
20.- La autoridad responsable realizó una interpretación
inexacta de las leyes aplicables pues aun cuando el Contralor
Interno emitió la resolución materia de impugnación fuera del
plazo contemplado por el artículo 59, fracción II, de la Ley de
Responsabilidades de los servidores públicos del Estado de
México, erróneamente no declaró su nulidad.
TERCERO.- Por acuerdo del ocho de noviembre de dos mil
uno, el Presidente del Primer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Segundo Circuito, al que por razón de turno
tocó conocer de la demanda, la admitió, registrándola con el
número 457/2001 y seguidos los trámites de ley, con fecha cinco
de septiembre del dos mil dos, el Tribunal Colegiado de
referencia, dictó sentencia, la que concluyó con los siguientes
puntos resolutivos:
“PRIMERO.- Se SOBRESEE en el presente juicio de
garantías, respecto de la Primera Sala Regional del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. - - - SEGUNDO.- La Justicia de
la Unión NO AMPARA NI PROTEGE a HORACIO
CASTILLEJOS OVILLA, contra la sentencia de
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veintiocho de septiembre de dos mil uno, dictada
por la Primera Sección de la Sala Superior del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, en el recurso de revisión
466/2001.
Las consideraciones en que se apoya la determinación
anterior, en la parte que interesa, son las siguientes:
“SÉPTIMO.- Son de estudio preferente los conceptos de violación primero a sexto que aduce
la parte quejosa, en los que plantea la
inconstitucionalidad de diversas disposiciones normativas de observancia general, pues de
resultar fundado alguno, haría innecesario el
análisis de los que restan. - - - Tiene aplicación por
analogía la jurisprudencia 71/2000 emitida por la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en la página 235, Tomo XII,
Agosto de 2000, Materia Constitucional, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, del tenor siguiente: - - - “LEYES,
AMPARO CONTRA. REGLAS PARA SU ESTUDIO
CUANDO SE PROMUEVE CON MOTIVO DE UN
ACTO DE APLICACIÓN.- Conforme a lo dispuesto en
la jurisprudencia número 221, visible en las páginas
210 y 211 del Tomo I del Apéndice al Semanario
Judicial de la Federación, compilación 1917-1995, de
rubro: “LEYES O REGLAMENTOS, AMPARO
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CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU
APLICACIÓN.”, cuando se promueve un juicio de
amparo en contra de una ley o reglamento con motivo
de su aplicación concreta en perjuicio del quejoso, el
Juez de Distrito no debe desvincular el estudio de la
disposición impugnada del que concierne a su acto de
aplicación. De ahí que el juzgador de garantías debe
analizar, en principio, si el juicio de amparo resulta
procedente en cuanto al acto de aplicación impugnado,
es decir, si constituye el primero que concrete en
perjuicio del peticionario de garantías la hipótesis
jurídica controvertida y si en relación con él no se
actualiza una diversa causa de improcedencia; de no
acontecer así, se impondrá sobreseer en el juicio
respecto del acto de aplicación y la norma impugnada.
Por otra parte, de resultar procedente el juicio en
cuanto al acto de aplicación, debe analizarse la
constitucionalidad de la disposición impugnada
determinando lo conducente y, únicamente en el caso
de que se determine negar el amparo por lo que
corresponde a ésta, será factible abordar el estudio de
los conceptos de violación enderezados por vicios
propios, en su caso, en contra del acto de aplicación;
siendo incorrecto, por ello, el estudio de estas últimas
cuestiones antes de concluir sobre la constitucionalidad
de la norma reclamada.” - - - En el primer concepto de
violación, tacha de inconstitucional el artículo 18 de
la Ley que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Servicios Educativos
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Integrados al Estado de México (lo transcribe),
aplicado en su perjuicio tanto en la sentencia de
primera como de segunda instancia, el cual contraviene los principios de legalidad y certeza
jurídica consagrados en los artículos 14 y 16 constitucionales, así como el diverso 133 de la ley
fundamental. - - - Asimismo, el precepto que se
combate en esta instancia constitucional, atenta contra el principio de separación de poderes que
consagra el artículo 49 de la Constitución Federal, en virtud de que la creación de las autoridades, así
como sus facultades y atribuciones deben emanar
de un acto formal y materialmente legislativo, en concreto del Congreso Local; en cambio, en el
referido numeral se prevé que “las funciones del
Contralor Interno estarán sujetas a las disposiciones
aplicables”, lo cual le genera una situación de
incertidumbre jurídica y se le coloca en estado de
indefensión, pues no se precisan cuáles son las
“disposiciones aplicables”, pues éstas deben establecerse de manera clara y contundente por el
legislador, ya que corresponde sólo a este Poder,
de conformidad con sus facultades previstas en la Constitución del Estado de México, crear y suprimir
empleos públicos, así como establecer sus
funciones específicas, como en el caso
corresponden al Contralor Interno del Organismo
Público Descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de México. - - - En
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el precepto que impugna, también se establece que
las funciones del Contralor Interno se “sujetarán a
las directrices que establezca la Secretaría de la
Contraloría”, lo cual inobserva el principio de
separación de poderes que consagra el artículo 49 de la Constitución Federal y su correlativo 36 de la
Constitución Local, ya que no puede la legislatura
estatal dejar al libre arbitrio y discreción del Poder Ejecutivo, el señalar las facultades y atribuciones
que debe desempeñar el Contralor Interno, lo que implica que dicho poder asume funciones
legislativas. - - - En una parte es inoperante y en
otra es infundado el concepto de violación que se analiza. - - - Es inoperante porque si bien es cierto
que señala el artículo que tacha de
inconstitucional, así como los preceptos
constitucionales que considera transgredidos, en
específico, el 14 y 133 de la Constitución General
de la República, lo cierto es que los argumentos
que esgrime carecen de la conformación de un verdadero concepto de violación, pues no basta la
simple enunciación como disposiciones
constitucionales violadas, sino debe existir una confrontación entre la ley secundaria que se
impugna y un derecho específico tutelado en la
norma constitucional. - - - Encuentra sustento lo
antes considerado, en la jurisprudencia 58/99,
emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 150,
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Tomo X, Noviembre de 1999, Novena Época, del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
que dice: - - - “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN
DEMANDA DE AMPARO DIRECTO. LA
IMPUGNACIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE
DISPOSICIONES LEGALES PRECISA DE
REQUISITOS MÍNIMOS A SATISFACER. La
impugnación suficiente de una norma jurídica, en
función del aspecto de su constitucionalidad, requiere
que se base en premisas esenciales mínimas a
satisfacer en la demanda de amparo directo. Esto es,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 166,
fracciones IV y VII de la Ley de Amparo, se advierte la
necesidad de que la norma jurídica señalada como
reclamada, deba ser impugnada en confrontación
expresa con una disposición específica de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
mediante concepto de violación suficiente. La causa
requerida en tal situación se apoya en los siguientes
elementos imprescindibles: a) señalamiento de la
norma de la Carta Magna; b) invocación de la
disposición secundaria que se designe como
reclamada y, c) conceptos de violación en los que se
trate de demostrar, jurídicamente, que la ley
impugnada resulta contraria a la hipótesis normativa de
la norma constitucional, en cuanto al marco de su
contenido y alcance. A partir del cumplimiento de
precisión de esos requisitos esenciales, surgirá la
actualización del problema constitucional, así como la
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procedencia de la declaración respectiva en torno a la
ley secundaria. Si no se satisfacen los requisitos
medulares que se han indicado, el señalamiento de la
ley reclamada y el concepto de violación que no
indique el marco y la interpretación de una disposición
constitucional que pueda transgredir aquélla, resultan
motivos de insuficiencia, que desestiman la
actualización de un verdadero problema de
constitucionalidad de ley. En este orden, a la parte
quejosa, dentro de la distribución procesal de la carga
probatoria, incumbe la de demostrar la
inconstitucionalidad de la ley o de un acto de autoridad,
excepción hecha de los casos en que se trate de leyes
que hayan sido declaradas inconstitucionales en las
que exista jurisprudencia obligatoria sustentada por el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, o
cuando se esté en presencia de actos que sean
inconstitucionales por sí mismos. Así la situación,
deberá considerarse carente de la conformación de un
verdadero concepto de violación, la simple enunciación
como disposiciones constitucionales dejadas de
aplicar, pues de ello no puede derivarse la eficiente
impugnación de la constitucionalidad de leyes
secundarias, en tanto que no existe la confrontación
entre éstas y un específico derecho tutelado por la
norma constitucional en su texto y alcance
correspondientes.” - - - Por otra parte, es infundado
el argumento relativo a que el artículo 18 de la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado
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denominado Servicios Educativos Integrados al
Estado de México es contrario al principio de
división de poderes que contempla el artículo 49 constitucional y su correlativo 33 de la
Constitución Local. - - - Para arribar a la anterior determinación, es menester reproducir el numeral
que se afirma inconstitucional. - - - “Artículo 18.- La
Contraloría Interna estará a cargo de un contralor
designado por el Consejo Directivo y sus funciones
estarán sujetas a las disposiciones aplicables y a las
directrices que establezca la Secretaría de la
Contraloría.” - - - No asiste razón al quejoso al
esgrimir que dicho numeral lo deja en estado de incertidumbre e indefensión al establecer las
funciones del Contralor Interno del Organismo Público Descentralizado denominado Servicios
Educativos Integrados al Estado de México, en “las
disposiciones aplicables”; ya que en todo caso dicha circunstancia no afecta las defensas ni lo deja en
incertidumbre jurídica, pues las funciones de dicha unidad administrativa se ven plasmadas en
disposiciones que si bien no se especifican en el
propio numeral, lo cierto es que en su redacción estudio (sic) no se contrarían los preceptos
constitucionales citados, ni tampoco el principio de
legalidad que contempla el artículo 16 constitucional, ya que éste no obliga a que las
funciones o atribuciones de una autoridad se encuentren previstas en un solo ordenamiento
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legal, esto es, las facultades de las autoridades
pueden estar previstas o contempladas en varios
cuerpos normativos y con ello no se deja en incertidumbre o indefensión al gobernado. - - - En
otras palabras, se debe partir del principio de legalidad, en el que se prevé que la competencia y
atribuciones de las autoridades del país deben
estar previstas en la ley, acorde con el artículo 16 constitucional, en especifico en lo relativo a la
fundamentación legal del acto de autoridad, que implica que el órgano del estado del que tal acto
provenga, esté investido con facultades
expresamente consignadas en la ley para emitirlo; sin embargo no se le puede dar el alcance que
pretende el quejoso, respecto a que todas las
facultades de una autoridad, deben de estar
previstas en un solo cuerpo legal, ya que el
precepto constitucional no lo prevé así. - - - Por ello
en el caso concreto, el artículo 18 de la Ley que
crea el Organismo Público Descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados al
Estado de México, no deja, por sí solo, en estado
de incertidumbre e inseguridad jurídica al gobernado, al remitir sus funciones a las
disposiciones legales aplicables, pues como se
dijo, el principio de legalidad que contempla
nuestra norma fundamental, no obliga más que
prever las facultades y atribuciones de una autoridad en alguna ley, pero no necesariamente en
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un solo cuerpo normativo, por ello se afirma que el
precepto en estudio cumple con la garantía
constitucional aludida. - - - Cuestión distinta lo constituye el que el precepto que se analiza remita
a las “directrices” que establezca la Secretaría de la Contraloría, ya que contrario a lo que afirma el
quejoso, dicha circunstancia no contraría el
principio de división de poderes que consagra el artículo 49 constitucional y su correlativo local. - - -
Para afirmar lo anterior, resulta necesario precisar los siguientes puntos: - - - a).- El artículo 1° de la
ley que se analiza, determinó la creación del
organismo denominado Servicio Educativos Integrados al Estado de México, a quien le asiste el
carácter de ser público y descentralizado, lo que
implica que cuenta con personalidad jurídica y
patrimonios propios. - - - b).- Como parte integrante
de dicho organismo, se encuentran las unidades
(artículo 5° del Reglamento Interior de los Servicios
Educativos Integrados al Estado de México), dentro de las que se destaca la Unidad de Contraloría
Interna (artículo 35 del mismo reglamento). - - - c).-
De acuerdo al artículo 38 bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México,
vigente en la fecha en que inició su vigencia la Ley
que crea el Organismo Público Descentralizado
denominado Servicios Educativos Integrados al
Estado de México (cuatro de junio de mil novecientos noventa y dos), se desprende que “la
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Secretaría de la Contraloría es la dependencia
encargada de la vigilancia, fiscalización y control de los
ingresos, gastos, recursos y obligaciones de la
administración pública estatal y su sector auxiliar, así
como lo relativo a la manifestación patrimonial y
responsabilidades de los servidores públicos.- A la
propia secretaría, le corresponde el despacho de los
siguientes asuntos:…IV.- Vigilar y supervisar el
cumplimiento de las normas de control y fiscalización,
así como asesorar y apoyar a los órganos de control
interno de las dependencias, organismos auxiliares y
fideicomisos de la administración pública estatal…XIV.-
Opinar sobre el nombramiento y en su caso solicitar la
remoción de los titulares de las áreas de control de las
dependencias, organismos auxiliares y fideicomisos de
la administración pública estatal…XXIII.- Brindar
asesoría y apoyo técnico a los órganos de control
interno del gasto público municipal, cuando así lo
soliciten…” - - - d).- Resulta ilustrativo para el fin que
se pretende, reproducir el contenido de los artículos 53, 54, 55, 56, 57, 59 y 72 de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado y Municipios: - - - “Artículo 53.- Los servidores
públicos deberán denunciar por escrito al órgano de
control interno de su dependencia o a la secretaría en
su caso, los hechos que a su juicio impliquen
incumplimiento de obligaciones de sus servidores
subordinados. - - - El órgano de control interno
determinará si existe o no responsabilidad
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administrativa y aplicará por acuerdo del superior
jerárquico, de ser de su competencia, las sanciones
disciplinarias correspondientes. Cuando actúe la
secretaría ésta determinará la responsabilidad y
aplicará en su caso, la sanción que corresponda. - - -
En lo que respecta a los organismos auxiliares y
fideicomisos públicos, la denuncia a que se refiere el
primer párrafo de este artículo se presentará ante el
coordinador sectorial correspondiente. El superior
jerárquico enviará a la secretaría, copia de las
denuncias cuando se trate de infracciones graves o
cuando, en su concepto y habida cuenta de la
naturaleza de los hechos denunciados, la secretaría
deba conocer el caso o participar en las
investigaciones. - - - Tratándose de denuncias en
contra de los servidores de los poderes Legislativo y
Judicial, o de los municipios, las mismas se
presentarán ante sus respectivos órganos competentes
para determinar responsabilidades y aplicación de las
sanciones que procedan. - - - Artículo 54.- La
secretaría aplicará las sanciones correspondientes a
los titulares y a los servidores públicos adscritos a los
órganos de control interno de las dependencias,
organismos auxiliares y fideicomisos en su caso,
cuando éstos incurran en actos u omisiones que
impliquen responsabilidad administrativa. - - - Artículo
55.- El órgano de control interno será competente para
imponer sanciones disciplinarias por acuerdo del
superior jerárquico, excepto las económicas, cuyo
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monto sea superior a doscientas veces el salario
mínimo en la capital del estado. Las que en términos
de esta ley corresponde aplicar únicamente a la
secretaría. - - - Cuando el financiamiento de una
responsabilidad se desprenda una sanción económica
superior a doscientas veces el salario mínimo, el
órgano de control interno remitirá a la secretaría las
actuaciones que haya realizado, para su intervención
en los términos del párrafo anterior. - - - Artículo 56.- El
superior jerárquico, o el órgano de control interno de la
dependencia al tener conocimiento de hechos que
impliquen responsabilidad penal de los servidores de la
propia dependencia o de sus organismos auxiliares y
fideicomisos públicos coordinados, darán vista de ellos
a la secretaría y a la autoridad competente para
conocer de los mismos. - - - Artículo 57.- Cuando por
motivo de las funciones que realice la secretaría,
resultare responsabilidad de servidores públicos,
informará de ello al superior jerárquico para que
proceda a su determinación y sanción disciplinaria si
fuera de su competencia. En tratándose de
responsabilidad mayor cuyo conocimiento sólo
compete a la secretaría, ésta conocerá directamente de
asunto, informando al superior jerárquico y al órgano
de control interno en su caso, para que coadyuven en
el procedimiento de determinación de
responsabilidades. - - - En los casos de que se trata de
irregularidades en los supuestos a que se refiere el
artículo 72 de esta ley, se estará a sus disposiciones. -
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- - Artículo 59.- Las sanciones administrativas cuya
aplicación corresponda a la secretaría, excepto la
amonestación, se impondrán mediante el siguiente
procedimiento: - - - I.- Se citará al presunto responsable
a una audiencia, haciéndole saber la responsabilidad o
responsabilidades que se le imputen, el lugar, día y
hora en que tendrá verificativo dicha audiencia y en su
derecho a ofrecer pruebas y alegar en la misma lo que
a sus intereses convenga, por sí o por medio de
defensor; podrá asistir a la audiencia el representante
de la dependencia de adscripción que para tal efecto
se designe; - - - II.- Entre la fecha de la citación y la de
la audiencia, deberá mediar un plazo no menor de
cinco ni mayor de quince días hábiles. Al concluir la
audiencia o dentro de los tres días hábiles siguientes,
se resolverá sobre la inexistencia de responsabilidad, o
se impondrá al infractor las sanciones administrativas
correspondientes, notificándole la resolución dentro de
las veinticuatro horas siguientes al interesado, a su jefe
inmediato, al representante designado por la
dependencia y al superior jerárquico; - - - III.- Si de la
audiencia se desprende que no existen elementos
suficientes para resolver o se adviertan elementos que
impliquen la configuración de otras causales de
responsabilidad administrativa con cargo de presunto
responsable o de responsabilidad de otras personas o
servidores, se podrá disponer la práctica de
investigaciones y citar para otra u otras audiencias, y - -
- IV.- En cualquier momento, previo o posterior al
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citatorio a que se refiere la fracción I, se podrá
determinar, tratándose de servidores públicos, la
suspensión temporal de los presupuestos responsables
de su cargo, empleo o comisiones, si así conviene para
la continuación de las investigaciones. - - - La
suspensión temporal a que se refiere el párrafo
anterior, interrumpe los efectos del acto que haya dado
origen al empleo, cargo o comisión y regirá desde el
momento en que sea notificada al interesado o éste
quede enterado de la resolución por cualquier medio. -
- - La suspensión cesará, cuando así lo resuelva la
autoridad instructora, independientemente de la
iniciación, continuación o conclusión del procedimiento
a que se refiere este artículo. - - - Si los servidores
públicos suspendidos temporalmente, no resultaren
responsables de la falta que se les imputa serán
restituidos en el goce de sus derechos y se les cubrirán
las percepciones que debieron recibir durante el tiempo
de la suspensión. - - - Se requerirá autorización del
Gobernador del Estado para dicha suspensión, cuando
el nombramiento del servidor público de que se trate
hubiese sido realizado por éste, igualmente se
requerirá autorización de la legislatura, o en su caso de
la diputación permanente, si dicho nombramiento
requirió ratificación de éstas, en los términos de la
Constitución Política del Estado. - - - Artículo 72.- La
secretaría, en funciones de auditoría, fiscalización,
control, vigilancia e inspección como instrumentos y
mecanismos de que dispone en el ejercicio de sus
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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atribuciones, actuando directamente o a través de los
órganos de control interno, podrá fincar pliegos
preventivos de responsabilidad, cuando detecte
irregularidades por actos u omisiones de servidores
públicos en el manejo, aplicación, administración de
fondos, valores y de recursos económicos del estado o
de aquellos concertados o convenidos con la
federación y los municipios, que se traduzcan en daños
y perjuicios estimables en dinero, causados a la
Hacienda Pública del Estado, municipal o al patrimonio
de sus organismos auxiliares y fideicomisos públicos.” -
- - De lo anterior se colige que los órganos de
control interno forman parte integrante de la dependencia gubernamental de la administración
pública estatal a la que están adscritos; sin
embargo, sus funciones son las propias de la
Secretaría de la Contraloría del Estado de México, y
por ende, de acuerdo a sus funciones reguladas en
la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Público de la misma entidad, se vinculan con las de los órganos de control interno, en tanto que éstos,
en algunos casos, se encuentran facultados para
fincar e imponer sanciones administrativas por causa de responsabilidad. Tales consideraciones
se ponen de manifiesto en lo previsto en los
artículos primero y segundo del “Acuerdo del
Ejecutivo del Estado, por el que se establecen los
Órganos de Control Interno en las Dependencias y
Procuraduría General de Justicia de la Administración
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Pública Estatal como Unidades Administrativas dentro
de la estructura orgánica de éstas, y bajo la
coordinación directa y funcional de la Secretaría de la
Contraloría dentro del Sistema Estatal de Control y
Evaluación Gubernamental”, publicado en la Gaceta del Gobierno el trece de diciembre de mil
novecientos noventa y tres, que dicen: - - - “Artículo
Primero.- Se constituyen los órganos de control interno
en las dependencias y en la Procuraduría General de
Justicia de la Administración Pública Estatal, como
instrumentos de control y apoyo de la Secretaría de la
Contraloría, en su carácter de órgano coordinador y
normativo del Sistema Estatal de Control y Evaluación
Gubernamental.” - - - “Artículo Segundo.- Los órganos
de control interno o contralorías internas constituyen
unidades administrativas dentro de la estructura
orgánica de las dependencias y Procuraduría General
de Justicia, sus titulares serán designados
directamente por el Ejecutivo a mi cargo, y su marco de
actuación lo realizarán bajo la coordinación directa y
funcional de la Secretaría de la Contraloría dentro del
Sistema Estatal de Control y Evaluación
Gubernamental, debiendo observar las normas,
lineamientos y programas de trabajo que al efecto
emita dicha dependencia.” - - - En resumen, si bien es
cierto que el numeral que se tacha de
inconstitucional establece que las funciones del
contralor interno del organismo público descentralizado de que se habla, estarán sujetas a
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las “directrices que establezca la Secretaría de la
Contraloría”, ello se debe entender en armonía con
las disposiciones antes invocadas, pues en todo caso, las funciones de vigilancia y comprobación
de la Administración Pública, corresponden originariamente a la secretaría mencionada. Con
ello no quiere decir que se le otorguen facultades
por parte del Poder Ejecutivo, que no fueron previstas por el Legislativo, sino que se debe
entender que la contraloría interna actúa también conforme a las instrucciones que le envíe la
Secretaría de la Contraloría para su
funcionamiento, pero en el ámbito de su competencia, la cual sí está prevista en la ley; y por
tanto no se transgrede el principio de división de
poderes del que se duele el quejoso. - - -
Corresponde ahora, en un orden distinto al
planteado por el quejoso, el análisis del cuarto
concepto de violación, en donde alega que la
fracción X del artículo 35 del Reglamento Interior de los Servicios Educativos Integrados al Estado de
México, no contempla, como lo asevera el tribunal
responsable, la facultad expresa del contralor interno de dicho organismo para “ordenar” la
práctica de auditorías, y por ello afirma que no
contempla una definición exacta y concreta de las
atribuciones con que “supuestamente” cuenta dicho
funcionario, lo cual le genera un estado de inseguridad jurídica contrario a los artículos 14 y 16
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
PÁGINA - 50 -
constitucional, pues al determinar que tiene “las
demás que sean necesarias para el cumplimiento de
sus atribuciones”, atenta contra el régimen de facultades regladas y expresas de nuestro sistema
jurídico, las que se deben pormenorizar. - - - Es infundado el anterior concepto de violación. - - - En
este argumento, si bien afirma que no contempla la
facultad del contralor interno del organismo descentralizado de que se habla, para “ordenar” la
práctica de auditorías, lo cierto es que su redacción no genera un estado de indefensión e
incertidumbre jurídica al gobernado, ya que en todo
caso al referirse que dicho funcionario tendrá “las
demás que sean necesarias para el cumplimiento de
sus atribuciones”, se encuentra limitada precisamente al campo de sus atribuciones dentro
del marco constitucional, local y reglamentario,
esto es, no se trata más que del medio para cumplir con esas facultades, y son éstas las que deben
estar precisadas, y no aquéllas por las que se
persigue su cumplimiento. - - - En otras palabras,
en un sistema constitucional como el nuestro, de
facultades específicamente otorgadas a las
autoridades, de manera que sólo pueden hacer lo
que la ley les permite, a diferencia del particular,
que puede hacer todo lo que la ley no le prohíbe, se debe estimar que las autoridades, para actuar con
competencia en términos del artículo 16
constitucional al causar perjuicios o molestias a los
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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particulares, deben actuar con facultades legales
que les hayan sido otorgadas en la Constitución o
en alguna ley; sin embargo, hay cierto tipo de facultades que se otorgan en forma genérica, de
manera que las autoridades no pueden actuar fuera
de los fines, objetivos y materia que se les señalan,
pero que al mismo tiempo, por la naturaleza misma
de la facultad otorgada, resulta imposible que la propia constitución o legislación contenga todos los elementos
y matices de la facultad otorgada, y en estos casos, se
deben estimar constitucional o legalmente otorgadas
todas las facultades implícitas en las expresamente
otorgadas, entendiendo por implícitas aquellas facultades sin las cuales sería nugatorio, o estéril,
o se vería sustancialmente mermada la facultad que
expresamente se otorgó, como en el caso, la
expresión de “las demás que sean necesarias para el
cumplimiento de sus atribuciones”, no rompe con el
sistema de facultades específicamente otorgadas a
las autoridades, ya que en todo caso, de la redacción de dicha sentencia, se advierte que las
facultades implícitas deben giran en torno a las
expresamente conferidas, sin que por ello se genere, como lo afirma el quejoso, un estado de
incertidumbre o inseguridad jurídica en su
perjuicio, y por lo tanto no es violatorio el numeral
en estudio de los artículos 14 y 16 constitucional. -
- - Con la finalidad de resolver la cuestión efectivamente planteada, se analizarán en su
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conjunto los conceptos de violación segundo,
tercero, quinto y sexto que plantea el peticionario
del amparo, debido a su íntima relación, con fundamento en lo que dispone el artículo 79 de la
Ley de Amparo. - - - En el segundo y tercer concepto
de violación, el impetrante del amparo refiere que el
artículo 10, fracción VI, de la Ley que crea el
organismo público descentralizado denominado Servicios Educativos integrados al Estado de
México, contraviene los artículos 14, 16, 49 y 133 de la Constitución Federal y sus correlativos 5, 36, 77,
fracción IV y 137 de la Constitución Local; ya que
dicho numeral (lo transcribe), otorga inconstitucionalmente facultades a un organismo
público descentralizado para expedir reglamentos,
lo que es exclusivo del Gobernador del Estado,
pues sólo él, en términos del artículo 77, fracción
IV, de la Constitución Política del Estado de México,
puede expedir los reglamentos necesarios para la
ejecución y cumplimiento de las leyes dadas por la Legislatura, en la que se comprende la
primeramente mencionada. - - - Abunda al decir que
como resultado de dicha facultad reglamentaria que le asiste exclusivamente al Gobernador del
Estado, se emitió el Reglamento Interior de los
Servicios Educativos Integrados al Estado de México, expedido por el Consejo Directivo de dicho
organismo, con lo que se invade la competencia exclusiva del Ejecutivo del Estado prevista en la
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fracción IV del artículo 77 de la Constitución Local,
lo cual es contrario al principio de división de
poderes que prevé el diverso 36 del mismo ordenamiento. - - - En la parte final del tercer
concepto de violación, el quejoso refiere que las facultades y atribuciones de cualquier órgano
dotado de autoridad, deben ser conferidas y
precisadas por el legislador estatal, mediante un acto formal y materialmente legislativo, en otras
palabras, su competencia debe estar estipulada en una ley emanada del Poder Legislativo, por lo que
el reglamento sólo es un ordenamiento secundario
o accesorio que viene a pormenorizar o detallar el contenido de la propia ley; y en el caso, no puede
estimarse constitucionalmente válido (en concreto
respecto al artículo 77, fracción IV, de la
Constitución Política del Estado de México), que se
pretenda determinar el marco de actuación legal del
Contralor Interno mediante un reglamento, pues no
puede ir más allá de lo que expresamente le señale su ley. - - - Abunda al decir que en la Ley que crea
el Organismo Público Descentralizado denominado
Servicios Educativos Integrados al Estado de México, no se mencionan las atribuciones que le
asisten a su contralor interno, y ese defecto
legislativo no puede llegar al extremo de permitir
que en su reglamento (que es jerárquicamente
subordinado a la ley), se pretenda otorgar una serie de atribuciones y facultades que el legislador no le
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confirió de manera expresa e indubitable al
funcionario de que se habla. - - - En el quinto
concepto de violación refiere el quejoso que el
“Acuerdo del Ejecutivo del Estado por el que
establecen los Órganos de Control Interno en las
Dependencias y Procuraduría General de Justicia de la
Administración Pública Estatal como Unidades
Administrativas dentro de la Estructura Orgánica de
éstas, y bajo la Coordinación directa y funcional de la
Secretaría de la Contraloría dentro del Sistema Estatal
de Control y Evaluación Gubernamental”, al
determinar la creación de los órganos de control
por parte del ejecutivo del estado, invade las facultades constitucionales que le corresponden al
Poder Legislativo estatal, lo que contraviene el
principio de división de poderes previstas en los
artículos 36 y 70, fracción XVIII de la Constitución
Local, vigente en mil novecientos noventa y dos. - -
- Luego de transcribir los artículos 88, fracción XII y
89, fracción II, de la Constitución Local, que prevén las facultades y obligaciones del Gobernador del
Estado de México, concluye que de las mismas no
se advierte que tenga la autorización para crear y suprimir empleos públicos, como lo son los
órganos de control interno en las dependencias, y
con ello invade las facultades exclusivas de la
legislatura del estado, previstas en la fracción XVIII
del artículo 70 del mismo ordenamiento, sin que se encuentren facultadas para delegar dicha
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atribución. - - - En el sexto concepto de violación, el
quejoso señala que el artículo cuarto, fracciones II
y III del “Acuerdo por el que se reforma y adiciona el
diverso por el que se establecen los órganos de control
interno de las dependencias y Procuraduría General de
Justicia de la Administración Pública Estatal como
unidades administrativas dentro de la estructura
orgánica de éstas, y bajo la coordinación directa y
funcional de la Secretaría de la Contraloría dentro del
Sistema Estatal de Control y Evaluación
Gubernamental” (lo transcribe), atenta contra el
principio de separación de poderes que prevé el
artículo 36 de la Constitución Local, en relación con los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal,
puesto que es el ejecutivo del estado, a través de
dicho numeral, que estatuye tanto la creación de
los órganos internos de control de las
dependencias como sus facultades, siendo que
todas las atribuciones de una autoridad estatal
deben provenir del Poder Legislativo de la entidad, sin que el ejecutivo se encuentre en la excepción
que prevé el diverso 61, fracción XI, de la ley
fundamental del Estado de México, para poder legislar de manera extraordinaria. - - - Son
inoperantes los anteriores conceptos de violación. -
- - Se afirma lo anterior, puesto que por una parte si
bien es cierto, el quejoso señala los artículos que
tacha de inconstitucionales, así como los preceptos constitucionales que considera
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transgredidos, en específico el 1, 14, 16, 49, 73,
fracción XI y 133 de la Constitución General de la
República, lo cierto es que los argumentos que esgrime carecen de la conformación de un
verdadero concepto de violación, pues no basta la simple enunciación como disposiciones
constitucionales violadas, sino debe existir una
confrontación entre la ley secundaria que se impugna y un derecho específico tutelado en la
norma constitucional federal, y en la especie, en todo caso los preceptos que combate los hace
depender de la contravención a un precepto que
forma parte de la Constitución Local, lo que resulta común a todos los conceptos de violación antes
resumidos. - - - Sirve de apoyo la jurisprudencia
antes invocada de rubro “CONCEPTOS DE
VIOLACIÓN EN DEMANDA DE AMPARO DIRECTO.
LA IMPUGNACIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE
DISPOSICIONES LEGALES PRECISA DE
REQUISITOS MÍNIMOS A SATISFACER.” - - - Por
otro lado, se resalta que aquellos argumentos que
tienden a evidenciar la invalidez de los preceptos
que combate por resultar contrarios a la
Constitución Política del Estado de México, son
inoperantes por tener el carácter de novedosos en
esta instancia constitucional. - - - Para arribar a la anterior conclusión, es menester precisar en primer
término que el fin que persigue el juicio de amparo
lo es el de preservar y, en su caso reestablecer, el
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orden constitucional de los Estados Unidos
Mexicanos, cuando se suscite alguna controversia
en la que las leyes o actos de autoridad violen garantías individuales; cuando se estime que las
leyes o actos de autoridades federales vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados; o, cuando
las leyes o actos de autoridades estatales invadan
la esfera de la autoridad federal, siempre en relación a la afectación que en sus derechos
subjetivos públicos sufran los gobernados (artículos 103 constitucional y 1° de la Ley de
Amparo). - - - Las anteriores controversias serán
competencia de los tribunales de la federación, de donde se infiere que por exclusión, las hipótesis
distintas a las enumeradas no corresponden del
conocimiento de los órganos jurisdiccionales del
fueron federal. - - - Ahora bien, debe acotarse que el
control constitucional que persigue el juicio de
garantías no lo es respecto a las Constituciones
Locales, sino a la Ley Fundamental del País; lo anterior es así, puesto que en términos del artículo
133 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, ésta es la ley suprema de la Unión, y es con respecto a ella que se debe ajustar
todo el orden jurídico del Estado Mexicano,
incluyendo las Constituciones Locales; y en la
hipótesis en que alguna norma jurídica tanto
federal como local resulte contraria a aquélla, es entonces cuando se puede hablar de un problema
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de inconstitucionalidad de leyes. Caso distinto
ocurre cuando se estime que una ley o decreto de
carácter general y de observancia estatal, se estime contraria a la Constitución Política de esa entidad
federativa, pues en este supuesto el juicio de garantías no constituye el instrumento jurídico para
preservar la validez de las constituciones locales,
pues como se dijo, sólo constituye un medio de control constitucional respecto a la Ley Suprema
de la Unión; pues considerar lo contrario, daría lugar a desnaturalizar la finalidad que persigue el
juicio de amparo, al pretender vigilar también que
las leyes o decretos locales se ajusten a la constitución del estado de donde emanan, si es
que tanto unas como otras deben ajustarse a la
Constitución Federal; esto es, de acuerdo a lo que
disponen los artículos 103 y 107 constitucionales y
1° de su ley reglamentaria, el juicio de amparo
como medio de control constitucional, tiene por
objeto tutelar las garantías de los gobernados previstas en la Norma Fundamental, y no preservar
las constituciones de los Estados. - - - En ese
contexto, si en el juicio de amparo uni-instancial que nos ocupa, se hacen valer argumentos que
persiguen la invalidez de distintas normas de
carácter general del Estado de México, por resultar
contrarias a la Constitución Local; luego, no se
puede hablar de un problema de inconstitucionalidad de leyes propias del juicio de
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garantías, sino que en atención al principio de
supremacía constitucional que rige al orden
jurídico mexicano, en todo caso, en la hipótesis que se analiza, se está en presencia de un
problema de legalidad, puesto que de resultar contraria una ley local a la constitución de esa
misma entidad federativa, su aplicación en un acto
concreto, se estimaría contraria al principio de legalidad que en todo acto de autoridad debe regir,
en concordancia con lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal. - - - En esa línea
de pensamiento, al quedar sentado que los
argumentos contenidos en los conceptos de violación que se analizan, constituyen cuestiones
de legalidad propiamente, y no de
constitucionalidad de leyes, para su estudio en esta
instancia constitucional resulta preciso que hayan
sido materia de la controversia en el juicio de
origen y del cual deriva el acto reclamado, pues de
lo contrario se estaría en presencia de argumentos novedosos respecto de los cuales la autoridad
responsable se vio imposibilitada a pronunciarse
en primera instancia; situación que acontece en la especie, ya que tales agravios no fueron
expresados por el actor de origen, hoy impetrante
de garantías, ante la autoridad responsable, ni
mucho menos ésta se pronunció al respecto; por lo
que este órgano jurisdiccional se ve imposibilitado a hacerlo. - - - A mayor abundamiento, cabe resaltar
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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que la autoridad responsable cuenta con facultad
expresa para dilucidar en el juicio contencioso
administrativo, aquellas cuestiones que involucren la validez de reglamentos, decretos y demás
disposiciones generales de naturaleza administrativa y fiscal que expidan las autoridades
del Poder Ejecutivo del Estado de México, de los
municipios o de los organismos auxiliares de carácter estatal o municipal, cuando violen las
disposiciones de la Constitución Política de la misma entidad federativa; lo cual se evidencia del
contenido de los artículos 229, fracción VII y 275
del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, que disponen lo siguiente: - - -
“Artículo 229.- Procede el juicio contencioso
administrativo en contra de: - - - … - - - VII.- Los
reglamentos, decretos, circulares y demás
disposiciones generales de naturaleza administrativa y
fiscal que expidan las autoridades del Poder Ejecutivo
del Estado, de los municipios o de los organismos
auxiliares de carácter estatal o municipal, sin que sea
obligatorio o requisito previo para promover cualquier
otro medio de impugnación en contra de tales
determinaciones.” - - - “Artículo 275.- Será causa de
invalidez de los reglamentos, decretos, circulares y
demás disposiciones de carácter general, que se hayan
impugnado en el juicio; la violación de las disposiciones
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, de la Constitución Política del Estado Libre
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y Soberano de México y de las leyes que de una y otra
emanen. La decisión de invalidez sólo se referirá al
caso concreto, sin hacer una declaración general
respecto de la disposición reclamada.” - - - Como se
colige de los anteriores numerales, aun cuando no es obligatorio agotar el juicio contencioso
administrativo en contra de algún reglamento,
decreto o disposición de carácter general de naturaleza administrativa del Estado de México, lo
cierto es que al haber optado el quejoso por agotar este medio de defensa en contra del acto que
impugnó, en el que se le aplicaron dichas
disposiciones, era menester el que hiciera valer la invalidez de los ordenamientos generales que
combate, los que fueron emitidos por autoridades
del Poder Ejecutivo Estatal, con excepción hecha
de la Ley que crea el organismo público
descentralizado denominado Servicios Educativos
integrados al Estado de México (en concreto de su
artículo 10), que proviene del Legislativo de la entidad, pues aun cuando no se encuentre en la
hipótesis legal, lo cierto es que no se plantea su
inconstitucionalidad propiamente dicha, a la luz de la Ley Suprema de la Unión, sino que su invalidez
se hace depender de su contravención a la
constitución local, lo cual, como se ya se dijo, en
todo caso constituye un problema de legalidad que
no puede ser pronunciado en primera instancia por este órgano jurisdiccional, sino que debe ser
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planteado ante la propia autoridad responsable,
pues el juicio de garantías por antonomasia
constituye un medio de control de la Constitución Federal, respecto de la cual debe estar apegada
todo el orden jurídico nacional, y no en relación a las constituciones locales. - - - OCTAVO.- (...) - - -
Esto es, no invoca los argumentos por los cuales la
violación a que se refiere, encuadra en las hipótesis normativas, por ende resultan inoperantes sus
argumentaciones. - - - En las relatadas condiciones, lo procedente es negar el amparo y protección de la
Justicia Federal impetrada.”
CUARTO.- Inconforme con la anterior determinación, el
quejoso, Horacio Castillejos Ovilla, interpuso recurso de revisión.
El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por
auto de fecha diecisiete de octubre de dos mil dos, ordenó formar
el toca de revisión 1641/2002, y admitió dicho recurso, ordenando
la notificación del mismo a las partes y al Ministerio Público de la
Federación adscrito para los efectos legales a que haya lugar.
El Agente del Ministerio Público Federal de la adscripción
formuló el pedimento número II/96/2002, en el que solicita se
confirme la resolución impugnada y negar el amparo al quejoso.
QUINTO.- Por acuerdo de ocho de noviembre de dos mil
dos el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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turnó los autos al señor Ministro Juan Díaz Romero, para la
elaboración del proyecto respectivo.
SEXTO.- Previo dictamen del Ministro Ponente y los
acuerdos presidenciales, el asunto quedó radicado en la Segunda
Sala.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO.- Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación es competente para conocer del presente
recurso de revisión, en términos de los artículos 107, fracción IX,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
Cuarto Transitorio del Decreto de reformas a ésta, de diez de
junio de mil novecientos noventa y nueve; 84, fracción II, de la Ley
de Amparo y 21, fracción III, inciso a) y XI, de la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación; en relación con los Transitorios
Primero y Segundo del Acuerdo General Plenario 5/1999,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de junio
de mil novecientos noventa y nueve; y puntos tercero, fracción II,
interpretado en sentido contrario y cuarto del Acuerdo Plenario
5/2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el
veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que se interpuso
en contra de una sentencia dictada por un Tribunal Colegiado de
Circuito en un amparo directo, en el que se hizo valer la
inconstitucionalidad de diversas disposiciones generales vigentes
para el Estado de México y subsiste en el recurso el problema de
constitucionalidad.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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SEGUNDO.- El quejoso recurrente en sus agravios esgrimió
lo siguiente:
“PRIMERO.- FUENTE DEL AGRAVIO.- “... El primer
concepto de violación (...) en una parte es inoperante y
en otra es infundado. Es inoperante porque si bien es
cierto que señala el artículo que tacha de
inconstitucional, así como los preceptos
constitucionales que considera transgredidos, en
específico, el 14 y 133 de la Constitución General de la
República, lo cierto es que los argumentos que esgrime
carecen de la conformación de un verdadero concepto
de violación, pues no basta la simple enunciación como
disposiciones constitucionales violadas, sino debe
existir una confrontación entre la ley secundaria que se
impugna y un derecho específico tutelado en la norma
constitucional. - - - Encuentra sustento lo antes
considerado, en la jurisprudencia 58/99, emitida por la
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en la página 150, Tomo X,
Noviembre de 1999, Novena Época, del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta que dice:
“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN DEMANDA DE
AMPARO DIRECTO. LA IMPUGNACIÓN DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DISPOSICIONES
LEGALES PRECISA DE REQUISITOS MÍNIMOS A
SATISFACER”. (A fojas 170, 171 y 172). - - -
PRECEPTOS VIOLADOS.- Artículo 79 y 166 fracción IV de la Ley de Amparo, 351 y 352 del Código
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Federal de Procedimientos Civiles de aplicación
supletoria a la ley de la Materia. - - - CONCEPTO
DEL AGRAVIO.- En efecto, causa agravio la parte del considerando reproducido, pues si bien es
cierto, que en el primer concepto de violación no se señaló con la rigidez y claridad exigidas por el
Tribunal A quo, la causa de pedir por lo que hace a
la contrariedad entre el artículo 18 de la ley local impugnada y el artículo 133 constitucional, no
menos cierto resulta, que por lo que respecta a la
causa de pedir y confrontación entre la citada ley
impugnada y el diverso artículo 14 constitucional,
ésta sí se llevó a cabo en término del artículo 166 fracción IV de la Ley de Amparo pues debo
enfatizar que no existe norma jurídica que obligue a la parte quejosa que sacramentalmente esgrima los
agravios a manera de silogismo. - - - Igualmente
debemos recordar, que la naturaleza del juicio de amparo es discernir la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de un acto de autoridad, y no resolver sobre la estructura lógica con que fueron
propuestos los conceptos de violación, pues de
asentir en ello, se descuidaría la esencia del juicio de amparo y se distraería la atención del Resolutor
en cuestiones que pudiesen ser de tan
insignificante trascendencia que no alterasen la parte medular del concepto de violación, y que
dejen al quejoso en un estado de indefensión al omitir cumplir con un requisito extralegal que no
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forma parte de la causa a pedir, de otra forma
resultaría la introducción de nuevas cuestiones que
no constituyen materia de la resolución del juicio de amparo, perdiendo de vista los motivos de
inconformidad planteados por el quejoso. - - - Esto es, el Tribunal responsable dejó de analizar
indebidamente, la cuestión de constitucionalidad
efectivamente planteada por el quejoso, lo cual trae como consecuencia que al desestimar los
argumentos donde se consigna claramente la causa de pedir por lo que hace a la contraposición
entre el artículo 18 de la ley local impugnada y los
artículos 14 y 16 constitucional, me deje en estado de indefensión e inseguridad jurídica y por tanto
siga subsistiendo la cuestión de constitucionalidad en la presente instancia. - - - En efecto, basta tener
a la vista los argumentos esgrimidos en el primer
concepto de violación invocado por el quejoso, para arribar a la conclusión, de que los mismos
resultan suficientes para abordar el estudio sobre la constitucionalidad del artículo 18 de la ley local
impugnada, en relación con el artículo 14
constitucional, pues al caso, los argumentos desatendidos por el Tribunal a quo, cumplen con el
requisito previsto en el artículo 166 fracción IV de la
ley de amparo. - - - En efecto, claramente se señaló que el artículo 18 de la ley impugnada violentaba
los principios de legalidad y certeza jurídica consagrados tanto en el artículo 16 como en el
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diverso 14 constitucional, sin que al respecto se
haya pronunciado el Tribunal responsable, lo que
de suyo amerita revocar la sentencia combatida y analizada que sea la cuestión de constitucionalidad
efectivamente planteada por el quejoso se conceda el amparo y protección de la justicia federal. .- - -
SEGUNDO. - - - FUENTE DEL AGRAVIO.- “... Por otra
parte, es infundado, el argumento relativo a que el
artículo 18 de la Ley que crea el Organismo Público
Descentralizado denominada Servicios Educativos
Integrados al Estado de México, es contrario al
principio de división de poderes que contempla el
artículo 49 constitucional y su correlativo 33 de la
constitución local. - - - Para arribar a la anterior
determinación, es menester reproducir el numeral que
afirma inconstitucional. - - - “Artículo 18.- La contraloría
Interna estará a cargo de un contralor designado por el
Consejo Directivo y sus funciones estarán sujetas a las
disposiciones aplicables y a las directrices que
establezca la Secretaría de la Contraloría”. - - - “No
asiste razón al quejoso al esgrimir que dicho numeral lo
deja en estado de incertidumbre e indefensión al
establecer las funciones del Contralor Interno del
Organismo Público Descentralizado denominado
Servicios Educativos Integrados al Estado de México,
en “las disposiciones aplicables”, ya que en todo
caso dicha circunstancia no afecta las defensas ni lo
deja en incertidumbre jurídica, pues la funciones de
dicha unidad administrativa se ven plasmadas en
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disposiciones que si bien no se especifican en el propio
numeral, lo cierto es que en su redacción estudio no se
contrarían los preceptos constitucionales citados, ni
tampoco el principio de legalidad que contempla el
artículo 16 constitucional, ya que éste no obliga a que
las funciones o atribuciones de una autoridad se
encuentren previstas en un solo ordenamiento legal,
esto es, las facultades de las autoridades pueden estar
previstas o contempladas en varios cuerpos normativos
y con ello no se deja en incertidumbre o indefensión al
gobernado. - - - “En otras palabras, se debe partir del
principio de legalidad, en el que se prevé que la
competencia y atribuciones de las autoridades del país
deben estar previstas en ley, acorde con el artículo 16
constitucional, en específico en lo relativo a la
fundamentación legal del acto de autoridad, que implica
que el órgano del estado del que tal acto provenga,
esté investido con facultades expresamente
consignadas en la ley para emitirlo; sin embargo no se
le puede dar el alcance que pretende el quejoso,
respecto a que todas las facultades de una autoridad,
deben de estar prevista en solo cuerpo legal, ya que el
precepto legal no lo prevé así. - - - “Por ello en el caso
concreto, el artículo 18 de la Ley (...), no deja, por sí
sólo, en estado de incertidumbre e inseguridad jurídica
al gobernado, al remitir sus funciones a las
disposiciones legales aplicables, pues como se dijo, el
principio de legalidad que contempla nuestra norma
fundamental, no obliga más que prever las facultades y
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atribuciones de una autoridad en alguna ley, pero no
necesariamente en un solo cuerpo normativo, por ello
se afirma que el precepto en estudio cumple con la
garantía constitucional aludida” (A fojas 172, 173 y 174
de la resolución impugnada). - - - PRECEPTOS VIOLADOS.- Artículos 79 de la Ley de Amparo, 222,
351 y 352 del Código Federal de Procedimientos
Civiles de aplicación supletoria a la ley de la Materia. - - - CONCEPTO DEL AGRAVIO.- En primer
término, debo destacar que el tribunal A quo, no estudió ni resolvió la cuestión de
constitucionalidad efectivamente planteadas por la
parte quejosa, la cual en lo sustancial se hizo consistir en que el artículo 18 de la Ley local
impugnada, transgredía los principios de legalidad
y seguridad jurídica consagrados en los artículos
14 y 16 constitucionales, pues dada la redacción
defectuosa y ambigua de la disposición legal
impugnada, se generaba indefensión e
incertidumbre jurídica al quejoso, con su aplicación. - - - Para llegar a dicha conclusión, se
reprodujo el contenido del artículo 18 de la ley local
impugnada, el cual a la letra dice: “Artículo 18.- La
contraloría Interna estará a cargo de un contralor
designado por el Consejo Directivo y sus funciones
estarán sujetas a las “disposiciones aplicables” y a las
directrices que establezca la Secretaría de la
Contraloría”. - - - Y en esa tesitura, se esgrimieron argumentos suficientes, donde se confrontaba la
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disposición legal impugnada, con las garantías de
legalidad y seguridad jurídica que se derivan de los
artículos 14 y 16 de la Constitución Federal. - - - Ahora bien, contrariamente a las consideraciones
sostenidas por el Tribunal responsable, resulta pertinente precisar, que esta parte quejosa no
planteó como una cuestión constitucional, que
conllevara a declarar la inconstitucionalidad del precepto impugnado, el hecho de que las funciones
o atribuciones de una autoridad se encuentren
indefectiblemente previstas en un solo ordenamiento
legal, ni tampoco se aseveró, la circunstancia de que
las facultades de las autoridades no puedan estar
previstas o contempladas en varios cuerpos
normativos, esto es, resulta incorrecta la apreciación del Tribunal responsable, en el sentido
de que esos hayan sido los alcances que pretendió
darle la parte quejosa, a las garantías de legalidad y seguridad jurídicas previstas en los artículos 14 y
16 constitucionales. - - - Por el contrario, la
inconstitucionalidad del artículo 18 de la ley
impugnada, se sustentó medularmente, en la
circunstancia de que dada la redacción defectuosa
empleada por el legislador estatal en el sentido de
prever, que las “facultades del contralor interno
estarán sujetas a las disposiciones aplicables” se generaba sin género de duda, indefensión e
incertidumbre jurídica en la parte quejosa. - - - Es
decir, el Tribunal responsable dejó de analizar la
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cuestión de constitucionalidad relativa a que,
cuando el legislador estatal, al emitir normas de
carácter general, emplea términos vagos e imprecisos tales como las “facultades del contralor
interno se sujetarán a las disposiciones aplicables”, se transgrede las garantías de legalidad y certeza
jurídicas consagradas en los artículos 14 y 16 de la
Constitución Federal, máxime cuando el dispositivo en cuestión, tienda a regular el ámbito de
competencia de alguna autoridad administrativa, el cual se estima de orden público e interés social,
pues es de explorado derecho que la competencia
de la autoridad se debe de justificar plenamente y no a base de presunciones o conjeturas. - - - En ese
sentido, si bien es cierto que las funciones y
atribuciones del contralor interno, pudiesen
derivarse de otros ordenamientos legales, tal y
como lo sostiene el Tribunal responsable, lo cual
no está sujeto a discusión; lo cierto es que dada la
redacción defectuosa, oscura y ambigua del artículo 18
de la ley impugnada, se coloca al gobernado en
completo estado de indefensión e incertidumbre
jurídica, pues es evidente que los términos donde
supuestamente se contempla la competencia del
contralor interno, no son claros, exactos y precisos, lo
que trae como consecuencia que el particular no
pueda conocer en todo momento y de forma cierta,
cuáles son las “disposiciones aplicables” a que quiso referirse el legislador estatal. - - - O bien, dicho de
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otro modo, el Tribunal responsable pierde de vista
que dada la redacción defectuosa del artículo 18 de
la ley impugnada, resulta imposible siquiera pensar a qué disposiciones quiso referirse el legislador
estatal, pues basta con señalar que ni siquiera se citan
las “disposiciones aplicables” por su nombre, esto
es, ni siquiera hace la remisión expresa hacia algún
reglamento, decreto, acuerdo o cualquier otra
disposición de carácter general, donde el particular
pueda conocer en todo momento y de forma cierta las
facultades con que cuenta la autoridad administrativa y
el modo en que se deben de ejercitar. - - - Por otro
lado abundo en señalar que resulta incorrecta la apreciación del Tribunal responsable, cuando de
manera unilateral asevera que el alcance que esta
parte quejosa, pretende darle al principio de
legalidad y certeza jurídica consagrados en los
artículos 14 y 16 constitucionales, es el que todas
las facultades de la autoridad estén previstas en un
solo cuerpo legal, pues como ya se dijo esa no fue el planteamiento esgrimido por el quejoso. - - -
Asimismo resulta incorrecta la interpretación
restringida al artículo 16 constitucional, cuando el Tribunal refiere expresamente que: “... Por ello en el
caso concreto, el artículo 18 de la Ley (...), no deja, por
sí sólo, en estado de incertidumbre e inseguridad
jurídica al gobernado, al remitir sus funciones a las
disposiciones legales aplicables, pues como se dijo, el
principio de legalidad que contempla nuestra norma
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fundamental, no obliga más que prever las facultades y
atribuciones de una autoridad en alguna ley (...)”. - - -
En efecto, se dice lo anterior pues la interpretación que lleva a cabo el Tribunal respecto del artículo 16
constitucional resulta incorrecta, pues limita el alcance que se le debe dar a la norma
constitucional en cita, por las siguientes razones:
A.- En primer término, no sólo se confrontó el artículo 18 de la ley impugnada, con la garantía de
legalidad que se desprende del artículo 16 constitucional, sino también con la garantía de
seguridad jurídica consagrada en el mismo artículo 16
constitucional, circunstancia que desde luego dejó de analizar el Tribunal responsable, y que de suyo
implica que siga subsistiendo el problema de
constitucionalidad planteado. - - - B.- En ese tenor,
resulta de capital importancia, sentar como premisa
que del contenido y alcance del artículo 16
constitucional, se desprende la garantía de
seguridad jurídica en favor de los gobernados, la cual
constituye un límite que el legislador debe respetar en
las normas que emite, por lo que en ellas debe
establecer todos aquellos requisitos, condiciones,
elementos o circunstancias, cuyo acatamiento sea
jurídicamente necesario para que un acto de autoridad
produzca válidamente la afectación que esté destinado
a realizar en la esfera jurídica del particular. - - - C.- De
la confrontación realizada por el quejoso entre el artículo 18 de la ley impugnada, y la citada garantía
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de seguridad jurídica, se desprende que el
legislador estatal al momento de emitir la norma
tachada de inconstitucional, no respetó el límite constitucional a que se hace referencia, pues es
evidente que al dejar de señalar las “disposiciones
aplicables por su nombre” genera una situación de
incertidumbre jurídica por el quejoso. - - - De lo que se
sigue que, resulta insuficiente para cumplir con la garantía de seguridad jurídica consagrada en el
artículo 16 constitucional, el hecho de que el
legislador estatal al guiarse por principios de holgura o
comodidad, utilice expresiones vagas, imprecisas y
oscuras en las disposiciones que emite, pues a lo único a lo que conducen es a generar entre los
gobernados incertidumbre jurídica. - - - En efecto si
bien es cierto, resultaría una tarea ociosa incluso
imposible el especificar pormenorizadamente en un
solo cuerpo legal todas y cada una de las
atribuciones con que cuenta la autoridad
administrativa, no menos cierto resulta que para acatar a la garantía de seguridad jurídica, resulta
indispensable, por lo menos, el hacer remisión
expresa al o los ordenamientos legales aplicables
pero con la condición de señalarlos por su nombre,
pues debo resaltar que existe un sinnúmero de
disposiciones jurídicas que al caso pudiesen ser
aplicables. - - - Asimismo, debo destacar que los
principios de holgura y comodidad por parte del legislador estatal al momento de emitir normas
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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generales, no pueden llegar al extremo de derogar
la garantía constitucional de seguridad jurídica,
pues ello sería trastocar el sistema constitucional de nuestro estado de derecho. - - - Finalmente, y
por lo que hace a la interpretación del Tribunal responsable en el sentido de que: “(...) el principio de
legalidad que contempla nuestra norma fundamental,
no obliga más que prever las facultades y atribuciones
de una autoridad en alguna ley (...)”. Dicha
apreciación resulta incorrecta por incompleta, pues basta con preguntarse en ¿qué ley? (en que diario
o periódico oficial se publicó) y no debe pasar
desapercibido que la autoridad legislativa no puede sustraerse al deber de consignar en las leyes que
expida, expresiones y conceptos claros, precisos y
exactos, al prever el cúmulo de atribuciones de la
autoridad administrativa, incluyendo todos sus
elementos, características, condiciones, términos y
plazos, cuando ello sea necesario para evitar
confusiones en su aplicación o demérito en la defensa del gobernado, señalando se insiste, por lo
menos el nombre de las “disposiciones legales
aplicables”. - - - Consecuentemente, ruego a esa Ustedes H. Ministros se revoque la resolución
traída a debate, y una vez estudiada la cuestión de
constitucionalidad efectivamente planteada por el
quejoso, se conceda el amparo y protección de la
justicia federal. - - - TERCERO.- FUENTE DEL AGRAVIO.- “... Corresponde ahora en un orden
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distinto al planteado por el quejoso, el análisis del
cuarto concepto de violación, (...).“Es infundado el
anterior concepto de violación. “En este argumento, si
bien afirma que no contempla la facultad del contralor
interno del organismo descentralizado de que se habla,
para “ordenar” la práctica de auditorías, lo cierto es
que su redacción no genera un estado de indefensión e
incertidumbre jurídica al gobernado, ya que en todo
caso al referirse que dicho funcionario tendrá “las
demás que sean necesarias para el cumplimiento de
sus atribuciones”, se encuentra limitada precisamente
al campo de sus atribuciones dentro del marco
constitucional, local y reglamentario, esto es, no se
trata más que del medio para cumplir con esas
facultades, y son éstas las que deben de estar
precisadas, y no aquellas por las que se persigue su
cumplimiento. - - - “En otras palabras, en un sistema
constitucional como el nuestro, de facultades
específicamente otorgadas a las autoridades de
manera que sólo pueden hacer lo que la ley les
permite, a diferencia del particular, que puede hacer
todo lo que la ley no le prohíbe, se debe estimar que
las autoridades, para actuar con competencia en
términos del artículo 16 constitucional, al causar
perjuicios o molestias a los particulares, deben actuar
con facultades legales que les hayan sido otorgadas en
la constitución o en alguna ley; sin embargo, hay cierto
tipo de facultades, que se otorgan de manera genérica,
de manera que las autoridades no pueden actuar
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fuera de los fines, objetivos y materia que se les
señalan, pero que al mismo tiempo, por la naturaleza
misma de la facultad otorgada, resulta imposible que la propia constitución o legislación contenga
todos los elementos y matices de la facultad otorgadas, y en estos casos, se debe estimar
constitucional o legalmente otorgada todas las
facultades implícitas en las expresamente otorgadas, entendiendo por implícitas aquellas
facultades sin las cuales sería nugatorio, o estéril, o se
vería sustancialmente mermada la facultad que
expresamente se otorgó, como en el caso, la expresión
de “las demás que sean necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones” no rompe con el
sistema de facultades específicamente otorgadas a las
autoridades, ya que en todo caso, de la redacción de
dicha sentencia, se advierte que las facultades
implícitas deben girar en torno a las expresamente
conferidas, sin que por ello se genere, como lo afirma
el quejoso un estado de incertidumbre o inseguridad
jurídica en su perjuicio, y por lo tanto no es violatorio el
numeral en estudio de los artículos 14 y 16
constitucional.” - - - PRECEPTOS VIOLADOS: 77 de la
Ley de amparo en íntima relación con los diversos
222, 351 y 352 del Código Federal de
Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la Ley de la Materia. - - - CONCEPTO DEL AGRAVIO.-
Causa agravio el considerando reproducido, pues
el Tribunal responsable, interpreta inexactamente
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los artículos 14 y 16 constitucionales de los cuales
se desprenden las garantías de legalidad y
seguridad jurídica a favor de los gobernados, inexactitud que trae como consecuencia que en la
presente instancia constitucional siga subsistiendo el
problema de constitucionalidad planteado. - - - En
efecto, resulta importante destacar que el Tribunal
responsable, parte de la premisa errónea de que el dispositivo legal impugnado no genera estado de
indefensión e incertidumbre jurídica, pues en todo caso al referirse que dicho funcionario tendrá “las
demás que sean necesarias para el cumplimiento de
sus atribuciones”, se encuentra limitada precisamente al campo de sus atribuciones dentro
del marco constitucional, local y reglamentario,
esto es, no se trata más que del medio para cumplir
con esas facultades, y son éstas las que deben de
estar precisadas, y no aquéllas por las que se persigue
su cumplimiento. - - - Sin embargo, es importante
destacar que el Tribunal, da por un hecho cierto que en el presente caso, el contralor interno si
cuenta con facultades, entre ellas “la de ordenar la
práctica de auditorías”, no obstante, que del estudio integral tanto de la Ley que crea el organismo
público descentralizado denominado Servicios
Educativos del Estado de México, así como del catálogo expreso de facultades contenido en el
artículo 35 del reglamento de la citada ley impugnada, no se desprende de manera indubitable
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la facultad expresa del citado contralor para
“ordenar por sí la práctica de auditorías”. - - - Esto es,
contrariamente a lo sostenido por el Tribunal, las facultades del contralor interno no se encuentran
claramente limitadas al campo de sus atribuciones dentro del marco constitucional, local y
reglamentario, esto es, la facultad cuestionada no
se encuentra precisada expresamente. - - - Tan es así, que el artículo 18 de la Ley que crea el
organismo denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de México, donde
supuestamente se contempla la competencia legal
del contralor interno se limita a señalar: “Artículo
18.- La contraloría Interna estará a cargo de un
contralor designado por el Consejo Directivo y sus
funciones estarán sujetas a las disposiciones aplicables
y a las directrices que establezca la Secretaría de la
Contraloría” . - - - Por su parte, dentro del catálogo de facultades expresas contenido en el artículo 35
del reglamento de la citada ley, donde pudiera derivarse la facultad que se cuestiona, no
contempla nada al respecto, y es el caso que las
autoridades responsables aplican la fracción X del artículo 35 del reglamento que se impugna,
pretendiendo deducir inconstitucionalmente la facultad
del contralor interno de una disposición vaga, imprecisa y oscura, pues de modo alguno puede
estimarse como una facultad implícita la expresión “las
demás que sean necesarias para el cumplimiento de
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sus atribuciones.” - - - Esto es, no es legalmente
válido el pretender deducir la competencia de la
autoridad administrativa de una disposición que a todas luces es atentatoria de las garantías de
legalidad y seguridad jurídica consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales, pues es evidente
el estado de indefensión en que se coloca al
quejoso pues si por un lado la propia ley antes transcrita, donde de inicio se tendría que plasmar la
facultad que se cuestiona, única y exclusivamente nos dice que “las funciones del contralor interno
estarán sujetas a las disposiciones aplicables” y por
otro lado al acudir al artículo 35 del reglamento que se impugna, en la inteligencia que a lo mejor en ese
cuerpo legal, cuyo objetivo es detallar y explicitar el
contenido de la ley, sí se pudiese derivarse de
manera clara y contundente la facultad de “ordenar
la práctica de auditorías” y siendo el caso que
tampoco se advierte de manera expresa, cierta y
sin lugar a dudas la competencia de la autoridad, es por ende contrario a derecho que el Tribunal
responsable pretenda, justificar la competencia
legal del multicitado contralor mediante conjeturas e inferencias defectuosas extralimitándose en la
causa a pedir del quejoso. - - - En ese sentido,
resulta inexacta la interpretación a los artículos 14
y 16 constitucionales llevada a cabo por el Tribunal
cuando expresamente refiere que: “... sin embargo,
hay cierto tipo de facultades, que se otorgan de manera
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genérica, de manera que las autoridades no pueden
actuar fuera de los fines, objetivos y materia que se
les señalan, pero que al mismo tiempo, por la naturaleza misma de la facultad otorgada, resulta
imposible que la propia constitución o legislación contenga todos los elementos y matices de la
facultad otorgada, y en estos casos, se debe
estimar constitucional o legalmente otorgada todas las facultades implícitas en las expresamente
otorgadas...”. - - - Pues al caso, la facultad que se cuestiona no se otorgó ni siquiera de manera
genérica, o lo que es lo mismo, no se pueden
deducir facultades implícitas de facultades que no fueron expresamente otorgadas. - - - A mayor
abundamiento, del contenido y alcance de los
artículos 14 y 16 constitucionales, se desprenden
las garantías de legalidad y seguridad jurídica a favor
de los gobernados, las cuales constituyen un límite que
tanto el legislador estatal, como la autoridad
administrativa al emitir actos materialmente legislativos,
deben de respetar, por lo que en ellas debe establecer
todos aquellos requisitos, condiciones, elementos o
circunstancias, cuyo acatamiento sea jurídicamente
necesario para que un acto de autoridad produzca
válidamente la afectación que esté destinado a realizar
en la esfera jurídica del particular, máxime cuando, como en la especie, se trata de un reglamento el
cual por antonomasia se supone que debe de detallar y desarrollar el contenido de la ley, y es el
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caso, que lejos de cumplir con su cometido infunde
a la parte quejosa incertidumbre jurídica en su
aplicación. - - - En esa virtud, de la confrontación realizada por el quejoso entre el artículo 35 fracción
X del reglamento impugnado, mismo que se tilda de inconstitucional y las citadas garantías de legalidad
y seguridad jurídica, se desprende que la autoridad
administrativa al momento de emitir la norma tachada de inconstitucional, no respetó el límite
constitucional a que se hace referencia, pues es evidente que al dejar de señalar las “demás que
sean necesarias para el cumplimiento de sus
atribuciones” genera una situación de incertidumbre jurídica por el quejoso. - - - Consecuentemente,
ruego a Ustedes H. Ministros revocar la sentencia
que se recurre y analizada que sea la cuestión de
constitucionalidad efectivamente planteada se
conceda el amparo y protección de la justicia
federal. - - - CUARTO.- FUENTE DEL AGRAVIO.- “...
Con la finalidad de resolver la cuestión efectivamente
planteada, se analizarán en su conjunto los conceptos
de violación segundo, tercero, quinto y sexto que
plantea el peticionario de amparo, debido a su íntima
relación, con fundamento en lo que dispone el artículo
79 de la Ley de Amparo. (...). - - - Son inoperantes los
anteriores conceptos de violación.- Se afirma lo anterior, puesto que por una parte si bien es cierto,
el quejoso señala los artículos que tacha de
inconstitucionales, así como los preceptos
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constitucionales que considera transgredidos, en
específico el 1, 14, 16, 49, 73 fracción XI y 133 de la
Constitución General de la República, lo cierto es que los argumentos que esgrime carecen de la
conformación de un verdadero concepto de violación, pues no basta la simple enunciación
como disposiciones constitucionales violadas, sino
debe existir una confrontación entre la ley secundaria
que se impugna y un derecho específico tutelado en la
norma constitucional federal, y en la especie, en todo
caso los preceptos que combate los hace depender de
la contravención a un precepto que forma parte de la
Constitución Local, lo que resulta común a todos los
conceptos de violación antes resumidos. - - - Sirve de
apoyo la jurisprudencia antes invocada de rubro:
“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN DEMANDA DE
AMPARO DIRECTO. LA IMPUGNACIÓN DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DISPOSICIONES
LEGALES PRECISA DE REQUISITOS MÍNIMOS A
SATISFACER”. - - - Por otro lado, se resalta que
aquellos argumentos que tienden a evidenciar la
invalidez de los preceptos que combate por resultar
contrarios a la Constitución Política del Estado de
México, son inoperantes por tener el carácter de
novedosos en esta instancia constitucional (...) . - - - En
ese contexto, si en el juicio de amparo uniinstancial que
nos ocupa, se hacen valer argumentos que persiguen
la invalidez de distintas normas de carácter general del
Estado de México, por resultar contrarias a la
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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Constitución Local; luego no se puede hablar de un
problema de inconstitucionalidad de leyes propias del
juicio de amparo, sino que en atención al principio de
supremacía constitucional que rigen el orden jurídico
mexicano, en todo caso, en la hipótesis que se analiza,
se está en presencia de un problema de legalidad (...)
en esa línea de pensamiento al quedar sentado que los
argumentos contendidos en los conceptos de violación
que se analizan, constituyen propiamente cuestiones
de legalidad propiamente, y no de constitucionalidad de
leyes, para su estudio en esta instancia constitucional
resulta preciso que hayan sido materia de la
controversia en el juicio de origen y del cual deriva el
acto reclamado, pues de lo contrario se estaría en
presencia de argumentos novedosos respecto de los
cuales la autoridad responsable se vio imposibilitada a
pronunciarse en primera instancia; situación que
acontece en la especie, ya que tales agravios no fueron
expresados por el actor de origen, hoy impetrante de
garantías, ante la autoridad responsable, ni mucho
menos ésta se pronunció al respecto; por lo que este
órgano jurisdiccional se ve imposibilitado a hacerlo.
(...)”. - - - PRECEPTOS VIOLADOS.- Artículo 79 de la
Ley de Amparo, 222, 351 y 352 del Código Federal
de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria
a la ley de la Materia. - - - CONCEPTO DEL AGRAVIO.- En síntesis sostiene el Tribunal
responsable para desestimar los conceptos de
violación, marcados con los numerales segundo,
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tercero, quinto y sexto, por inoperantes, las siguientes
consideraciones: 1.- Todos y cada uno de los
conceptos de violación de mérito, carecen de la conformación de un verdadero concepto de
violación, pues a juicio del Tribunal en la especie no existe una confrontación entre la ley secundaria,
reglamentos y acuerdos que se impugnan y un
derecho específico tutelado en la norma constitucional federal, en específico los artículos 1,
14, 16, 49, 73 fracción XI y 133. - - - 2.- Asimismo, se sostiene que la inoperancia de los aludidos
conceptos de violación estriba, en todo caso, en la
circunstancia de que los preceptos combatidos se hacen depender de la contravención a un precepto
que forma parte de la Constitución Local, lo cual
además resulta común a todos los conceptos de
violación resumidos. - - - 3.- Ante ello, sigue
diciendo el Tribunal, los argumentos que tienden a
evidenciar la invalidez de los preceptos combatidos
por resultar contrarios a la Constitución Política del Estado de México, son inoperantes por tener el
carácter de novedosos en esa instancia
constitucional. - - - 4.- Finalmente refiere, que como en la especie se hacen valer argumentos que
persiguen la invalidez de distintas normas de
carácter general por resultar contrarias a la
Constitución Local; luego, no se puede hablar de
un problema de inconstitucionalidad de leyes propias del juicio de garantías, sino en todo caso,
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se está en presencia de un problema de legalidad y
por tanto resulta que precisó que tales argumentos
hayan sido materia de la controversia en el juicio de origen del cual deriva el acto reclamado, pues
de lo contrario se estaría en presencia de argumentos novedosos respecto de los cuales la
autoridad responsable se vio imposibilitada a
pronunciarse en primera instancia. - - - Ahora bien, en franca oposición a las consideraciones
reproducidas, es menester destacar, en primer término, que al caso, esta parte quejosa sí esgrimió
argumentos suficientes en términos del artículo 166
fracción V de la Ley de Amparo, a efecto de que el Tribunal responsable se avocara al estudio de la
constitucionalidad de la ley local, reglamento y
acuerdos generales combatidos, pues basta tener a
la vista los conceptos de violación segundo,
tercero, quinto y sexto de mérito, para percatarse
de su autonomía e independencia ya que en los
mismos se señaló con claridad la causa de pedir y se confrontaron sustancialmente las disposiciones
locales impugnadas con los derechos tutelados por
los artículos 14, 16, 49 y 73 fracción XI de la Constitució Federal. - - - Esto es, el Tribunal
responsable dejó de analizar indebidamente, la
cuestión de constitucionalidad efectivamente
planteada por el quejoso, lo cual trae como
consecuencia que al desestimar los argumentos donde se consigna claramente la causa de pedir
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por lo que hace a la contraposición entre la ley,
reglamento y acuerdos emitidos por el Gobernador
del Estado impugnados y los artículos 14, 16 y 49 constitucionales, me deje en estado de indefensión,
y por tanto siga subsistiendo la cuestión de constitucionalidad en la presente instancia. - - -
Devienen aplicables al presente caso las tesis de
jurisprudencia que a la letra señalan: (cita la fuente)
“PRINCIPIO DE CONGRUENCIA. QUE DEBE
PREVALECER EN TODA RESOLUCIÓN JUDICIAL.-
En todo procedimiento judicial debe cuidarse que se
cumpla con el principio de congruencia al resolver la
controversia planteada, que en esencia está referido a
que la sentencia sea congruente no sólo consigo
misma sino también con la litis, lo cual estriba en que al
resolverse dicha controversia se haga atendiendo a lo
planteado por las partes, sin omitir nada ni añadir
cuestiones no hechas valer, ni contener
consideraciones contrarias entre sí o con los puntos
resolutivos”. (transcribe precedentes). - - - (cita la
fuente) “SENTENCIA. CONGRUENCIA INTERNA Y
EXTERNA.” (transcribe precedentes). - - - (cita la
fuente) “DEMANDA DE AMPARO. EL ESTUDIO
INTEGRAL DE LA, DEBE COMPRENDER LOS
DOCUMENTOS ANEXOS. El Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, en tesis de
jurisprudencia, sostuvo desde hace mucho tiempo, el
criterio relativo a que la demanda de garantías es un
todo y debe interpretarse en su integridad, a fin de que
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el juez de Distrito armonice los datos en ella contenidos
y fije un sentido que sea congruente con los elementos
que la conforman. Tal criterio se justifica plenamente,
pues el juzgador de amparo es un perito en derecho,
con la experiencia y conocimientos suficientes para
interpretar la redacción obscura o irregular, y
determinar el verdadero sentido y la expresión exacta
del pensamiento de su autor que por error incurre en
omisiones o en imprecisión. Inspirado en esos
principios, este Tribunal sostiene que la interpretación
de la demanda no se debe limitar a tal escrito, sino que
debe comprender, además, el análisis de los
documentos que la acompañan y que, de hecho,
forman parte de ella; pues sólo así puede alcanzarse
una interpretación completa de la voluntad del quejoso
y advertir el error o la omisión en que haya incurrido
por desconocimiento de la técnica de amparo. Esto no
significa, en modo alguno, suplir la queja deficiente o
integrar la acción que intenta el gobernado, se trata
únicamente de armonizar la información con la que se
cuenta, a fin de que a través de ella se precise el
verdadero sentido que quiso darle el particular. La
actuación del juzgador en un caso como éste tampoco
significa dejar en estado de indefensión a las demás
partes que deban intervenir en la contienda, pues el
juicio está aún por iniciarse y hay la plena posibilidad
de que hagan el despliegue de sus defensas. Por ello,
si en una demanda de garantías el quejoso designa de
manera imprecisa o errónea a la autoridad responsable
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o el acto que combate, pero de los documentos anexos
se advierte el error o la omisión en que incurrió, lo
correcto es que el juez de Distrito lo corrija u ordene la
aclaración de la demanda, según el caso, a fin de que
el gobernado no vea obstaculizado su acceso a la
justicia, por el exceso de rigorismos que contradicen el
espíritu tutelar que informa el juicio de garantías”. - - -
(transcribe precedentes). - - - Por otro lado, resulta inexacta la apreciación del Tribunal para
desestimar por inoperantes los conceptos de violación de mérito, cuando refiere que dado que
los preceptos que se combaten se hacen depender
de la contravención a preceptos que forman parte de la Constitución Local, por tanto se está en
presencia de un problema de legalidad y no de
constitucionalidad propiamente. - - - En efecto, el
Tribunal responsable arriba a la conclusión errónea
descrita, pues parte de la falsa premisa de que el
quejoso hace depender la inconstitucionalidad de
las normas impugnadas de la contrariedad a preceptos que forman parte de la Constitución
Local, apreciación que desde luego resulta
incorrecta, pues basta con analizar la causa de pedir que se desprende de los argumentos
contenidos en los conceptos de violación segundo,
tercero, quinto y sexto respectivamente, para
percatarse que la cuestión de constitucionalidad
efectivamente planteada fue la contrariedad de las normas locales impugnadas y los diversos
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artículos 1, 14, 16 y 49 de la Constitución Federal. -
- - Esto es, el hecho de que la parte quejosa haya
alegado, sustancialmente, la inconstitucionalidad de las normas locales impugnadas por contravenir
preceptos de la Constitución Federal, en íntima
relación con diversos dispositivos contenidos en la
Constitución Política del Estado de México, no resulta
por sí sola una causa eficiente para desestimar por
inoperantes los conceptos de violación en estudio. - - -
Es decir, resulta procedente el estudio de los conceptos de violación invocados ante el Tribunal
responsable, si en ellos se alega, medularmente
contravención a los artículos 14, 16 y 49 de la Constitución Federal, en relación con otras
disposiciones, de la Constitución Local, puestas
(sic) debo enfatizar que las disposiciones de la
Constitución Local invocadas se encuentran
íntimamente vinculadas, de un modo fundamental
con la ley, reglamentos y acuerdos emitidos por el
Gobernador del Estado reclamados. - - - Por tanto, los conceptos de violación de que se viene
tratando, son acordes con la finalidad perseguida
en los artículos 103 y 107 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de
validez de las disposiciones legales impugnadas. - -
- A mayor abundamiento, el Tribunal responsable,
lejos de analizar la cuestión de constitucionalidad
efectivamente planteada, en términos del artículo 77 de la Ley de Amparo, pierde de vista que el
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señalamiento de diversas disposiciones de la
Constitución Local del Estado de México, lo es para
efectos de mejor proveer, esto es, para evidenciar de manera contundente la inconstitucionalidad de
las disposiciones locales impugnadas. - - - Esto es, no es legal ni válido que el Tribunal responsable,
omita el estudio de cuestiones propiamente
constitucionales, aseverando para ello que en la especie se trata de cuestiones de mera legalidad,
pues debo enfatizar una vez más, que al momento de citarse disposiciones contenidas en la
Constitución Local, siempre se llevó a cabo en
íntima relación con los preceptos contenidos en la Constitución Federal, y con el señalamiento
expreso de ser los numerales correlativos a la
Carta Magna. - - - Dicho de otro modo, a efecto de
no dejar en estado de indefensión a esta parte
quejosa, resultaba imperativo que el Tribunal
responsable analizara cuidadosamente la cuestión
efectivamente planteada por el quejoso; es decir, percatarse que el caso a estudio, el señalamiento
ilustrativo de diversas disposiciones de la
Constitución Local, obedeció sustancialmente, dada la estrecha vinculación que guardan con las
disposiciones locales impugnadas, pero ello no
puede conducirnos al extremo, de que la causa de
pedir del quejoso, se sustente única y
exclusivamente en la contrariedad de las disposiciones legales impugnadas y diversos
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preceptos de la Constitución Local. - - - En ese
orden de ideas, deviene contrario a derecho que el
Tribunal responsable, concluya determinando, que al caso, se está en presencia de cuestiones de
mera legalidad, pues es evidente que dicha conclusión se sustenta sobre premisas erróneas, lo
que trae como consecuencia que en la presente
instancia constitucional siga subsistiendo el problema de constitucionalidad efectivamente
planteado por esta parte quejosa, razón por la cual ruego a Ustedes H. Ministros revocar la sentencia
que se recurre, y analizados que sean los
conceptos de violación de mérito, se conceda el amparo y protección de la justicia federal. - - -
QUINTO: FUENTE DEL AGRAVIO: FUENTE DEL
AGRAVIO.- “... Con la finalidad de resolver la cuestión
efectivamente planteada, se analizarán en su conjunto
los conceptos de violación segundo, tercero, quinto y sexto que plantea el peticionario de amparo, debido a
su íntima relación, con fundamento en lo que dispone
el artículo 79 de la Ley de Amparo (...)”. - - - Son
inoperantes los anteriores conceptos de violación. - - -
Se afirma lo anterior, puesto que por una parte si
bien es cierto, el quejoso señala los artículos que
tacha de inconstitucionales, así como los
preceptos constitucionales que considera transgredidos, en específico el 1, 14, 16, 49, 73
fracción XI y 133 de la Constitución General de la
República, lo cierto es que los argumentos que
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esgrime carecen de la conformación de un
verdadero concepto de violación, pues no basta la
simple enunciación como disposiciones constitucionales violadas, sino debe existir una
confrontación entre la ley secundaria que se impugna y
un derecho específico tutelado en la norma
constitucional federal, y en la especie, en todo caso los
preceptos que combate los hace depender de la
contravención a un precepto que forma parte de la
Constitución Local, lo que resulta común a todos los
conceptos de violación antes resumidos. - - - Sirve de
apoyo la jurisprudencia antes invocada de rubro:
“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN DEMANDA DE
AMPARO DIRECTO, LA IMPUGNACIÓN DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DISPOSICIONES
LEGALES PRECISA DE REQUISITOS MÍNIMOS A
SATISFACER”. - - - PRECEPTOS VIOLADOS: 1 de la
Ley de Amparo en íntima relación con el artículo 270, 351 y 352 del Código Federal de
Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la
Ley de Amparo en vigor: CONCEPTO DEL
AGRAVIO.- Ahora bien, resulta excesiva y
restrictiva la determinación asumida por el
Colegiado a quo, quien para no entrar al estudio de
los conceptos de inconstitucionalidad propuestos,
aduce substancialmente que los mismos no fueron efectuados a manera de silogismo como se
demuestra a continuación. - - - Al respecto, resulta
pertinente decir que el artículo 103 de la
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Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, establece: “Art. 103.- Los tribunales de la
Federación resolverán toda controversia que se
suscite: I.- Por leyes o actos de la autoridad que viole
las garantías individuales. II.- Por leyes o actos de la
autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía
de los Estados o la esfera de competencia del Distrito
Federal, y III.- Por leyes o actos de las autoridades de
los Estados o del Distrito Federal que invadan la esfera
de competencia de la autoridad federal”. - - - Por su parte, los artículos 1º y 166 de la Ley de Amparo
sostienen: “ARTÍCULO 1º. El juicio de amparo tiene
por objeto resolver toda controversia que se suscite: I.-
Por leyes o actos de la autoridad que violen las
garantías individuales. II.- Por leyes o actos de la
autoridad federal, que vulneren o restrinjan la
soberanía de los Estados: III.- Por leyes o actos de las
autoridades de éstos, que invadan la esfera de la
autoridad federal”. - - - Finalmente el 270 del Código
Federal de Procedimientos Civiles aplicados supletoriamente por disposición expresa del
artículo 2º de la Ley de la Materia sostiene:
“ARTÍCULO 270.- Las actuaciones judiciales y
promociones pueden efectuarse en una forma
cualquiera, siempre que la ley no haya previsto una
especial”. - - - De lo que se puede apreciar que en
plena objeción a la determinación asumida por el
Colegiado a quo, del cuerpo de normas transcritas, no se desprende mínimamente la exigencia legal de
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que los conceptos de violación que se propongan
deban ser imperativamente esgrimidos a manera de
silogismo, pues la voluntad del legislador fue precisamente que el juicio de amparo fuera
asequible para cualquier persona que se duela de ser afectada en sus derechos por un acto de
autoridad que tilda de inconstitucionalidad, sin que
se precise en forma expresa la obligación de realizarlos de forma taxativa, lo que de suyo a la
postre deviene restrictiva. - - - Igualmente debemos recordar, que la naturaleza del juicio de amparo es
discernir la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de un acto de autoridad, y no resolver sobre la estructura lógica con que fueron
propuestos los conceptos de violación, pues de
asentir en ello, se descuidaría la esencia del juicio
de amparo y se distraería la atención del Resolutor
en cuestiones que pudiesen ser de tan
insignificante trascendencia que no alterasen la
parte medular del concepto de violación, y que dejen al quejoso en un estado de indefensión al
omitir cumplir con un requisito extralegal que no
forma parte de la causa a pedir, de otra forma resultaría la introducción de nuevas cuestiones que
no constituyen materia de la resolución del juicio
de Amparo, perdiendo de vista los motivos de
inconformidad planteados por el quejoso. - - -
Igualmente, no debemos olvidar que en caso de que fuese exigible la exposición de los conceptos
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de violación a través del silogismo, ello no deja de
ser una mera técnica jurídica, pues es de explorado
derecho que todo escrito de demanda constituye un todo unitario, lo que hace que forzosamente
tenga que apreciársele en su conjunto, sin sujetarse al rigorismo que ni la lógica ni el derecho
pueden autorizar, pues sería contrario a los más
elementales principios de éstos de que precisa y solamente sean tomados como conceptos de
violación los que como tales se expresen a manera de silogismo. - - - Robustece lo anterior la tesis de
Jurisprudencia que a letra reza: (cita la fuente)
“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. PARA QUE SE
ESTUDIEN, BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE
EN LA DEMANDA DE GARANTÍAS LA CAUSA DE
PEDIR. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, abandona el criterio formalista
sustentado por la anterior Tercera Sala de este Alto
Tribunal, contenido en la tesis de jurisprudencia
número 3a./J. 6/94, que en la compilación de 1995,
Tomo VI, se localiza en la página 116, bajo el número
172, cuyo rubro es “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN.
REQUISITOS LÓGICO JURÍDICOS QUE DEBEN
REUNIR.”, en la que, en lo fundamental, se exigía que
el concepto de violación, para ser tal, debía
presentarse como un verdadero silogismo, siendo la
premisa mayor el precepto constitucional violado, la
premisa menor los actos autoritarios reclamados y la
conclusión la contraposición entre aquéllas,
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demostrando así, jurídicamente, la inconstitucionalidad
de los actos reclamados. Las razones de la separación
radican en que, por una parte, la Ley Reglamentaria de
los Artículos 103 y 107 Constitucionales no exige, en
sus artículos 116 y 166, como requisito esencial e
imprescindible, que la expresión de los conceptos de
violación se haga con formalidades tan rígidas y
solemnes como las que establecía la aludida
jurisprudencia y, por otra, que como la demanda de
amparo no debe examinarse por sus partes aisladas,
sino considerarse en su conjunto, es razonable que
deban tenerse como conceptos de violación todos los
razonamientos que, con tal contenido, aparezcan en la
demanda, aunque no estén en el capítulo relativo y
aunque no guarden un apego estricto a la forma lógica
del silogismo, sino que será suficiente que en alguna
parte del escrito se exprese con claridad la causa de
pedir, señalándose cuál es la lesión o agravio que el
quejoso estima le causa el acto, resolución o ley
impugnada y los motivos que originaron ese agravio,
para que el Juez de amparo deba estudiarlo”. - - -
(transcribe precedentes) Véase: (cita la fuente)
“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. EXPRESIÓN DE LOS.
NO REQUIERE FORMALIDADES”.- - - (cita la fuente)
“ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA QUE
SE ESTUDIEN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ,
BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE LA
CONTRAVENCIÓN DE LA NORMA QUE SE
IMPUGNA CON CUALQUIER PRECEPTO DE LA
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CONSTITUCIÓN FEDERAL. De la lectura integral de lo
dispuesto en el artículo 71 de la Ley Reglamentaria de
las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, no se
desprende que exija como requisito esencial e
imprescindible para demostrar la inconstitucionalidad
de la norma general que se impugne, que la expresión
de los conceptos de invalidez se haga como un
verdadero silogismo. Ello es así porque, conforme al
citado precepto, para que se proceda a su estudio será
suficiente con que en el escrito de demanda respectivo
se exprese con claridad la contravención de la norma
combatida con cualquier precepto de la Constitución
Federal, sin perjuicio de que hecho el análisis de los
conceptos de invalidez expuestos, éstos deban
desestimarse”. (transcribe precedente y datos de
aprobación de la tesis). - - - Por lo que debe decirse
a riesgo de ser reiterativo, que resulta ilegal que se
vaya más allá de lo previsto por la Ley al solicitar
determinados rigorismos para la expresión de los conceptos de violación, cuando lo que se resolverá
en el juicio de amparo, es lo tocante a la
inconstitucionalidad de un acto de autoridad y no a la forma en que se estructura la causa a pedir, lo
que es lo mismo, si los razonamientos expuestos
en la demanda expresan claramente motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad de la resolución. -
- - Es decir, basta que en la demanda se exprese la causa de pedir, los motivos de lesión jurídica que la
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resolución reclamada le causa a la parte quejosa.
De sostener lo contrario, se haría de la técnica
procesal del amparo un laberinto que, en vez de satisfacer el alto fin de componer judicialmente los
conflictos constitucionales, examinando las pretensiones de los quejosos por sus méritos,
vendría a constituir una serie de obstáculos para la
adecuada defensa de las garantías individuales. - - - Visto de esta forma resulta incuestionable que sería
un verdadero exceso y un rigorismo extremo, que lo tocante al fondo del asunto, dejara de estudiarse
por cuestiones de apreciación o criterio, como lo es
la ordenación estructural que se le dé a los conceptos invocados, cuando lo importante en el
presente caso, es precisamente resolver la
problemática que presenta la inconstitucionalidad
propuesta por el impetrante, pues en la resolución
y pronunciamiento de ésta, sí se encuentra
interesada la sociedad, al trascender
invariablemente al orden público. - - - SEXTO.- FUENTE DEL AGRAVIO: - - - No asiste la razón al
quejoso al esgrimir que dicho numeral lo deja en
estado de incertidumbre e indefensión al establecer las
funciones del Contralor Interno del Organismo Público
Descentralizado denominado Servicios Educativos
Integrados al Estado de México, en “las
disposiciones aplicables” ya que en todo caso dicha
circunstancia no afecta las defensas ni los deja en
incertidumbre jurídica, pues las funciones de dicha
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unidad administrativa se ven plasmadas en
disposiciones que si bien no especifican en el propio
numeral, lo cierto es que en su redacción estudio no se
contarían los preceptos constitucionales citados ni
tampoco el principio de legalidad que contempla el
artículo 16 constitucional, ya que éste no obliga a que
las funciones o atribuciones de una autoridad se
encuentren previstas o contempladas en varios
cuerpos normativos y con ello no se deja en
incertidumbre al gobernado (visible a fojas 261 y 262 de la resolución combatida). - - - PRECEPTOS
VIOLADOS: - - - Se vulneran en perjuicio del
recurrente lo dispuesto por los artículos 77 de la Ley de la Materia, en íntima relación con lo
dispuesto por el artículo 222 351 y 352 del Código
Federal de Procedimientos Civiles de aplicación
supletoria a la Ley de la Materia, adminiculados con
el artículo 16 de la Constitución Federal de
aplicación supletoria a la Ley de la Materia, por
virtud de que el Tribunal Colegiado a quo, aprecia y resuelve la controversia planteada en forma
incongruente al planteamiento original y añade
cuestiones que benefician las pretensiones de la demandada en el Juicio Contencioso
Administrativo de origen, que no resuelven de
forma alguna la problemática de la
inconstitucionalidad planteada. --- CONCEPTO DEL
AGRAVIO: Procede declarar la inconstitucionalidad de la resolución combatida, en virtud de que el
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Tribunal a quo de manera ilegal suple y perfecciona
el fundamento legal utilizado por la demandada en
la vía contenciosa, pues resulta inasequible a la razón humana y legal que subsane oficiosamente
las irregularidades en que incurrió el referido Contralor Interno de los Servicios Educativos
Integrados al Estado de México. - - - Lo anterior es
así y no de otro modo, si atendemos a que en la parte que constituye la fuente del presente agravio
el a quo literalmente sostiene: - - - “...las funciones
de dicha unidad administrativa se ven plasmadas en
disposiciones que si bien no especifican en el propio
numeral, lo cierto es que en su redacción estudio no se
contraerían los preceptos constitucionales citados ni
tampoco el principio de legalidad que contempla el
artículo 16 constitucional...” (sic) - - - Sin embargo, y
en franca contravención a lo sostenido por el a
quo, debe decirse que no aprecia el acto de
molestia tal y como fue aplicado al quejoso, sino
que por el contrario realiza un estudio que va más allá de la cuestión efectivamente planteada, es
decir, extra petita, ya que con el pronunciamiento
que se combate, el Resolutor Federal constituye derecho a favor de la demandada, que las leyes hoy
tildadas de inconstitucionales, particularmente el
artículo 18 de la Ley que crea el Organismo Público
Descentralizado denominado Servicios Educativos
Integrados al Estado de México no le otorga de forma alguna, la facultad de ordenar la práctica de
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auditorias, siendo de explorado derecho que la
autoridad sólo puede hacer lo que la Ley le indica. -
- - Por tanto, atendiendo al principio de jerarquía de Leyes dicha legislación ordinaria, no puede ir más
allá, ni contravenir el mandato constitucional impuesto por el artículo 16 del Pacto Federal. - - -
En efecto la ambigüedad e incertidumbre jurídica
que genera el término “disposiciones aplicables” utilizado por el legislador en el artículo en comento,
resulta de naturaleza genérica, al no denominar por su nombre específico, cuales son esas
”disposiciones” que serán “aplicables”, es decir, no se
identifica cuales disposiciones o leyes que lo facultaran para justificar legalmente su actuar, al
invadir la esfera de derechos del gobernado. - - - En
otras palabras, el Tribunal infringe el principio de
legalidad a que refiere el artículo 16 del Pacto
Federal que al ser de aplicación y observancia
estricta, impide al resolutor añadir cuestiones
diversas a las que revistieron el acto de molestia, ya que el artículo que se tilda de
inconstitucionalidad (18 de la Ley que crea los
S.E.I.E.M) contraviene el espíritu del artículo 16 de la Ley Suprema. - - - A mayor abundamiento, debe
decirse en plena contravención a lo sostenido por
el a quo cuando refiere: - - - “las funciones de dicha
unidad administrativa se ven plasmadas en
disposiciones que si bien no especificasen el propio
numeral..’ ‘...las facultades de las autoridades pueden
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estar previstas o contempladas en varios cuerpos
normativos” - - - Igualmente omite precisar, al igual
que la demandada en el Juicio Contencioso Administrativo, cuáles son esas normas, ya que el
fundamento que justifique el actuar de la demandada, no puede se ninguna forma quedar al
arbitrio de ésta, sino que por el contrario, a fin de
salvaguardar el espíritu del artículo 16 del Pacto Federal, debe señalarse de manera específica y
concreta cuáles son aquellas normas que de manera individualizada le otorguen las facultades
de actuación, para poder emitir el acto de molestia.
- - - A más de lo anterior, es de hacerse resaltar que el Tribunal omitió estudiar y decidir sobre los
cuestionamientos inconstitucionales planteados,
pasando por alto la jurisprudencia definida por esa
H. Suprema Corte, en el sentido de que el Tribunal
está obligado a realizar un estudio integral de la
demanda, partiendo de la base de la causa a pedir,
invocada por el quejoso. - - - Por tanto, al contravenir la jurisprudencia definida por esa H.
Suprema Corte, igualmente tornan procedente
entrar al estudio de la inconstitucionalidad planteada en el juicio de amparo de marras, misma
que al momento persiste. - - - A manera de
robustecer la anterior afirmación, es pertinente
traer a colación, las tesis de jurisprudencia que al
efecto dejó de observar el a quo, mismas que a la letra señalan. - - - (cita la fuente) “PRINCIPIO DE
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CONGRUENCIA. QUE DEBE PREVALECER EN
TODA RESOLUCIÓN JUDICIAL. En todo
procedimiento judicial debe cuidarse que se cumpla
con el principio de congruencia al resolver la
controversia planteada, que en esencia está referido a
que la sentencia sea congruente no sólo consigo
misma sino también con la litis, lo cual estriba en que al
resolverse dicha controversia se haga atendiendo a lo
planteado por las partes, sin omitir nada ni añadir
cuestiones no hechas valer, ni contener
consideraciones contrarias entre sí o con los puntos
resolutivos.” (transcribe precedentes). - - - Véase: (cita
la fuente) “SENTENCIA. CONGRUENCIA INTERNA Y
EXTERNA.” . - - - Este precepto constitucional debe
entenderse en el sentido de que la facultad legal de
actuación y emisión del acto de molestia, debe
estar previsto expresamente en la ley que rija el acto
y no en “disposiciones aplicables” in nominadas,
pues ilegalmente impondría al gobernado
inasequible carga de tener que indagar en todos los ordenamientos legales Estatales si éstos prevén de
cualquier forma la facultad legal conferida al
Contralor Interno de la S.E.I.E.M., para invadir la esfera de derechos, siendo de explorado derecho,
que la autoridad deberá esgrimir cuáles son las
normas legales que lo faculten para ejecutar el acto de molestia, caso contrario, como sucede con el
referido artículo 18 de la Ley que crea el Organismo Descentralizado denominado Servicios Educativos
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Integrados al Estado de México, se está en
presencia de una verdadera contravención y
desacato al mandamiento constitucional. - - - De tal suerte, tal disposición legal al no conferir a aquella
autoridad en forma expresa la facultad que se atribuye para proceder a ejecutar el acto de
molestia en contra del hoy recurrente, es
inconcuso que ello viola garantías individuales infringiendo el principio de legalidad mencionado. -
- - Lo que es lo mismo, la facultad de actuar por
parte de la autoridad ejecutora del acto de molestia,
no debe inferirse en base a presunciones ociosas,
sino que por el contrario su actuar debe ser tan ajustado a derecho, que otorgue al gobernado la
seguridad incuestionable de que efectivamente se
encuentra en presencia de una autoridad investida
legalmente de facultades que pueda ejercitar el
acto de molestia en su contra. - - - Ahora bien, resulta un verdadero absurdo que le sea permitido
a la autoridad para un mejor proveer, valerse de expresiones tan burdas y lacónicas como la
contenida en el tan comentado artículo 18 de la Ley
que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados al
Estado de México, para que a discreción pueda
hacer uso indiscriminado de diversas leyes, pretendiendo justificar su actuar y quizá
homologándose a cualquier otra autoridad, desconociendo la particularidad que le es revestida
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al contar con una personalidad jurídica propia. - - -
Por tanto, al no ser permisible al Resolutor Federal
perfeccionar el fundamento legal, ni constituir u otorgar facultades de acción a las autoridades,
debe decirse que persiste la contravención al artículo 16 constitucional invocada, pues basta la
sola existencia de aquel mandato constitucional
para que los requisitos de fundamentación y motivación de la facultad de acción subsistan por
encima de la legislación ordinaria, más aun, aun cuando ésta última entraña sendas omisiones que
no pueden ser pasadas por alto al imperio del
mandato impuesto por el Constituyente. - - - Así las cosas, es evidente que resulta inatendible e
insuficiente el criterio al que arriba el Colegiado a quo, para desatender la problemática de
inconstitucionalidad que presenta el tantas veces
comentado artículo 18 de la Ley que crea los S.E.I.E.M., en relación con el artículo 16 de la Ley
Suprema, pues debo insistir a riesgo de ser reiterativo, que dichas facultades no podrán ser
interpretadas en base a presunciones, sino que por
el contrario, estamos en presencia de una obligación reglada a efecto de salvaguardar el
principio de legalidad que dimana del precepto
constitucional. - - - A más de lo anterior, y como ha quedado precisado en líneas que anteceden, debe
decirse que en términos del artículo 16 constitucional la COMPETENCIA DE LAS
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AUTORIDADES DEBE ESTAR EXPRESAMENTE
SEÑALADA EN UNA DISPOSICIÓN LEGAL, Y NO
INFERIRSE A BASE DE PRESUNCIONES O DE INTERPRETACIONES DE LAS PARTES O DEL
PROPIO ÓRGANO JURISDICCIONAL, POR LO QUE LAS AUTORIDADES SÓLO PUEDEN HACER
AQUELLO QUE LA LEY LES PERMITA DE MANERA
EXPRESA FUNDANDO SU COMPETENCIA EN EL PROPIO ACTO DE MOLESTIA. - - - En esa tesitura,
resulta incontrovertible que el Colegiado a quo para
determinar la supuesta competencia del Contralor
Interno demandado lo hace en base a presunciones e
interpretaciones contrarias al principio de legalidad
consagrado por el artículo 16 constitucional, pues es
claro y evidente que de un estudio armonioso del artículo 18 de la Ley que crea los S.E.I.E.M., no se
desprende de manera clara, precisa e indubitable la
facultad expresa para ORDENAR LA PRÁCTICA DE AUDITORIAS, pues tal y como se señaló en el
primer concepto de invalidez de mi demanda, es incorrecto confundir el verbo ORDENAR con el
verbo REALIZAR, pues existe una diferenciación
contundente entre la atribución de “ordenar la
práctica de una auditoria” y la atribución de ‘realizar o
llevar a cabo una auditoria’. - - - Es decir, en la
especie se actualiza el principio general de derecho que enseña “donde la ley no distingue, no debe
distinguir el interprete” lo cual desconoce el Tribunal a quo, en cuanto a la diferenciación tajante entre la
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“FACULTAD DE ORDENAR UNA AUDITORIA” Y LA
“FACULTAD DE REALIZAR UNA AUDITORIA” y por
otro lado distinga donde la ley no lo hace, máxime cuando sus apreciaciones se sustenta sobre
presunciones e interpretaciones no autorizadas por el artículo 16 constitucional. - - - No es óbice para la
anterior afirmación el hecho de que a foja 266 de la
resolución que se impugna, el Tribunal Colegiado a quo asevere: - - - “... los órganos de control interno
forman parte integrante de la dependencia
gubernamental de la administración pública estatal a la
que están adscritos, sin embargo, sus funciones son
las propias de la Secretaría de la Contraloría del
Estado de México, y por ende, de acuerdo a sus
funciones reguladas por la Ley de Responsabilidades
de los Servidores Públicos de la misma entidad, se
vinculan con los órganos de control interno, en tanto
que éstos, en algunos casos, se encuentran facultados
para fincar e imponer sanciones administrativas por
causa de responsabilidad... (sic)”. - - - De lo que se
colige que por una parte el órgano resolutor a quo,
reconoce efectivamente la ausencia de las
facultades para ordenar la práctica de auditorías, y
por otro lado, con base en expresiones genéricas y
ambiguas, constituye derechos a favor del
Contralor Interno de los S.E.I.E.M., habida cuenta que parafraseando el contenido del artículo 18 de la
ley que crea los S.E.I.E.M., utiliza el término “en
algunos casos” sin que tampoco precise de forma
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particular, cuáles son esos casos en los cuales
estará la autoridad en aptitud legal de ordenar la
ejecución del acto de molestia, es decir, las razones particulares, circunstancias y motivos,
razón por la cual es procedente y legal declarar la inconstitucionalidad del artículo que se tacha de
inconstitucionalidad. - - - Atento a lo anterior, es
obvio que aún nos encontramos en el problema de inconstitucionalidad de una norma ordinaria
contraria al artículo 16 Constitucional, situación que al pasar inadvertida el Tribunal a quo, torna
procedente y legal que esa H. Suprema Corte, haga
la declaración de inconstitucionalidad solicitada, en atención a las razones esgrimidas en el cuerpo del
agravio en estudio y de los subsecuentes que se
harán valer. - - - SÉPTIMO: - - - FUENTE DEL
AGRAVIO: “Por otro lado, se resalta que aquellos
argumentos que tienden a evidenciar la invalidez de los
preceptos que combate por resultar contrarios a la
Constitución Política del Estado de México, son
inoperantes por tener el carácter de novedosos en esta
instancia constitucional. - - - Para arribar a la anterior
conclusión, es menester precisar en primer término que
el fin que persigue el juicio de amparo lo es el de
preservar y, en su caso restablecer, el orden
constitucional de los Estados Unidos Mexicanos en la
que las leyes o actos de autoridad violen garantías
individuales; cuando se estime que las leyes o actos de
autoridades federales vulneren o restrinjan la soberanía
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de los Estados; o, cuando las leyes o actos de
autoridades estatales invadan la esfera de la autoridad
federal, siempre en relación a la afectación que en sus
derechos subjetivos públicos sufran los gobernados
(artículo 103 constitucional y 1° de la Ley de Amparo). -
- - Las anteriores controversias serán competencia de
los Tribunales de la Federación, de donde se infiere
que por exclusión, las hipótesis distintas a las
enumeradas no corresponden del conocimiento de los
órganos jurisdiccionales del fuero federal. - - - Ahora
bien, debe acotarse que el control constitucional que
persigue el juicio de garantías no lo es respecto de las
Constituciones Locales, sino de la Ley Fundamental del
País; lo anterior es así, puesto que en términos del
artículo 133 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, ésta es la Ley Suprema de la
Unión, y es con respecto a ella que se debe ajustar
todo el orden jurídico del Estado Mexicano, incluyendo
las Constituciones Locales; y en la hipótesis en que
alguna norma jurídica tanto federal como local resulte
contrario a aquella, es entonces cuando se puede
hablar de un problema de inconstitucionalidad de leyes.
Caso distinto ocurre cuando se estime que una ley o
decreto de carácter general y de observancia estatal se
estime contrario a la Constitución Política de esa
entidad federativa, pues en este supuesto el juicio de
garantías no constituye el instrumento jurídico para
preservar la validez de las constituciones locales, pues
como se dijo, sólo constituye un medio de control
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constitucional respecto a la Ley Suprema de la Unión,
pues considerar lo contrario, daría lugar a
desnaturalizar la finalidad que persigue el juicio de
amparo, al pretender vigilar también que las leyes o
decretos locales se ajusten a la Constitución del Estado
de donde emanan, así es que tanto unas como otras
deben ajustarse a la Constitución Federal; esto es, de
acuerdo a lo que disponen los artículos 103 y 107
Constitucionales y 1° de su ley reglamentaria, el juicio
de amparo como medio de control constitucional, tiene
por objeto tutelar las garantías de los gobernados
previstas en la norma fundamental y no preservar las
constituciones de los estados. - - - En ese contexto, si
en el juicio de amparo uniinstancial que nos ocupa, se
hacen valer argumentos que persiguen la invalidez de
distintas normas de carácter general del Estado de
México, por resultar contrarias a la Constitución Local;
luego, no se puede hablar de un problema de
inconstitucionalidad de leyes propias del juicio de
garantías, sino que en atención al principio de
supremacía constitucional que rige el orden jurídico
mexicano, en todo caso, en la hipótesis que se analiza,
se está en un problema de legalidad, puesto que de
resultar contraria una ley local a la Constitución de esa
misma Entidad Federativa, su aplicación en un acto
concreto, se estimaría contraria al principio de legalidad
que en todo acto debe regir, en concordancia con lo
dispuesto por los artículos 14 y 16 Constitucionales. - -
- En esa línea de pensamiento, al quedar sentado que
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los argumentos contenidos en los conceptos de
violación que se analizan, constituyen cuestiones de
legalidad propiamente, y no de constitucionalidad de
leyes, para su estudio en esta instancia constitucional
resulta preciso que hayan sido materia de la
controversia del juicio de origen y de la cual deriva el
acto reclamado, pues de lo contrario se estaría en
presencia de argumentos novedosos respecto de los
cuales la autoridad responsable se vio imposibilitada a
pronunciarse en primera instancia; situación que
acontece en la especie, ya que tales agravios no fueron
expresados por el actor de origen, hoy impetrante de
garantías, ante la autoridad responsable, ni mucho
menos ésta se pronunció al respecto, por lo que este
órgano jurisdiccional se ve imposibilitado a hacerlo. - - -
A mayor abundamiento, cabe resaltar que la autoridad
responsable cuenta con la facultad expresa para
dilucidar en el juicio Contencioso Administrativo,
aquellas cuestiones que involucren la validez de
reglamentos, decretos y demás disposiciones
generales de naturaleza administrativa y fiscal que
expidan las autoridades del Poder Ejecutivo del Estado
de México, de los Municipios o de los organismos
auxiliares de carácter estatal o municipal, cuando
violen las disposiciones de la Constitución Política de la
misma Entidad Federativa, lo cual se evidencia del
contenido de los artículos 229, fracción VII y 275, del
Código de Procedimientos Administrativos del Estado
de México que disponen lo siguiente: - - - Artículo 229.-
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Procede el juicio contencioso administrativo en contra
de: - - - ... - - - VII. Los reglamentos, decretos,
circulares y demás disposiciones generales de
naturaleza administrativa y fiscal que expidan las
autoridades del Poder Ejecutivo del Estado, de los
Municipios o de los Organismos Auxiliares de carácter
Estatal o Municipal, sin que sea obligatorio o requisito
previo para promover cualquier otro medio de
impugnación en contra de tales determinaciones; - - -
Artículo 275.- Será causa de invalidez de los
reglamentos, decretos, circulares y demás
disposiciones de carácter general, que se hayan
impugnado en el juicio; la violación de las disposiciones
de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, de la Constitución Política del Estado Libre
y Soberano de México y de las leyes que de una y otra
emanen. La decisión de invalidez sólo se referirá al
caso concreto, sin hacer una declaración general
respecto de la disposición reclamada.” - - - VISIBLE A
FOJAS 270, 271 y 272 de la resolución impugnada. - - - PRECEPTOS VIOLADOS: 103 fracción I, de la
Constitución Federal y 1° fracción I, de la Ley de
Amparo en vigor, en íntima relación con los artículos 77 de la Ley de la Materia y 222, 351 y 352
del Código Federal de Procedimientos Civiles,
aplicado supletoriamente. - - - CONCEPTO DEL
AGRAVIO: Nada más ilógico y antijurídico que la
fuente del agravio que se hace valer, pues es de explorado derecho que los artículos en comento
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imponen la obligación a los Tribunales Colegiados
para analizar y pronunciarse sobre las
problemáticas de constitucionalidad de leyes que se planteen ante su jurisdicción, circunstancia que
en la especie jamás aconteció, por virtud de que el resolutor Federal a quo, resolvió ultra petita y extra
petita, es decir, hizo pronunciamientos que no
formaron parte de la litis, a la vez que omite decidir sobre algunas de las pretensiones formuladas,
como en la especie lo es la inconstitucionalidad de los artículos 10, fracción VII, de la ley que crea el
Organismo Público Descentralizado denominado
Servicios Educativos Integrados al Estado de México, así como las fracciones II y III, del Acuerdo
por el que se conforma y adiciona el diverso por el
que se establecen los órganos de control interno
de las dependencias y Procuraduría General de
Justicia de la Administración Pública Estatal como
unidades administrativas dentro de la estructura
orgánica de éstas y bajo la coordinación directa y funcional de la Secretaría de la Contraloría del
Sistema Estatal de Control y Evaluación
Gubernamental. - - - A manera de ilustrar respetuosamente a esa H. Suprema Corte, debemos
precisar que el texto de los artículos 103, fracción I,
del Pacto Federal, así como el 1° de la Ley de
Amparo, literalmente sostienen a manera de
imperativo: - - - Artículo 103 Constitucional: Los Tribunales de la Federación resolverán toda
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controversia que se suscite: - - - I. Por las leyes o
actos de la autoridad que violen las garantías
individuales; - - - (...) - - - Artículo 1 de la Ley de Amparo: El juicio de amparo tiene por objeto
resolver toda controversia que se suscite: - - - I.- Por leyes o actos de la autoridad que violen las
garantías individuales. - - - De lo que se colige que
era facultad del Colegiado a quo pronunciarse respecto de la inconstitucionalidad de leyes y
reglamento a que hace referencia y no como acontece, alejarse diametralmente de la causa a
pedir invocada por el quejoso, argumentando que
en todo caso correspondía al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México,
discernir la inconstitucionalidad de las leyes y
reglamentos a que se alude. - - - Al respecto, no
debemos omitir, que en plena objeción a lo
aseverado por el resolutor a quo, el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Estado de México
es un Tribunal de mera anulación o invalidez, y está imposibilitado Constitucionalmente para dirimir
controversias de inconstitucionalidad de leyes y/o
reglamentos, circunstancia que sin más comentarios y por economía procesal es de
estimarse la procedencia del estudio, ya que el
Tribunal Colegiado fue omiso al estudiar la
cuestión de inconstitucionalidad efectivamente
planteada. - - - Cosa contraria sucede con los Tribunales Administrativos, quienes se encuentran
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proscritos para declarar la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de leyes, por tanto es obvio
que el Tribunal Colegiado a quo, omitió cumplir con la obligación quien (sic) al respecto le imponen los
artículos 103, fracción I, del Pacto Federal, así como del diverso 1° de la Ley de Amparo en vigor,
lo que por imperativo legal, torna procedente y
legal que ese Alto Tribunal de Justicia Federal entre al estudio de la inconstitucionalidad planteada, en
virtud de que dicha problemática persiste al soslayar el a quo dicha obligación legal y
constitucionalmente impuesta. - - - Lo anterior se
hace valer sin consentir de ninguna forma que el Colegiado a quo, de manera económica e ilegal
estudia en su conjunto los conceptos de violación
identificados con los numerales segundo, tercero,
quinto y sexto, no obstante que los mismos fueron
planteados de manera autónoma e independiente,
lo que obligaba al resolutor a quo, a estudiarlos en
la misma forma en que fueron propuestos. - - - Infringiendo además el principio de atendibilidad
imparcial conforme al cual los juzgadores no
pueden dejar de pronunciarse sobre todos y cada uno de los puntos objeto del litigio, pues no es
legalmente válido que estudie (sic). - - - Igualmente
resulta procedente el estudio del concepto de
invalidez invocado en una acción de
inconstitucionalidad, cuenta habida que se alega la inconstitucionalidad de los artículos (sic)
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contravención al artículo 16 de la Constitución
Federal, en relación con otras disposiciones, sean
de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo
fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en que se invocan
transgresiones a disposiciones ordinarias y de la
Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que,
de ser fundadas, lo invalidarían. - - - Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en los artículos
103, fracción I, de la Carta Magna, y 1° fracción I de
su Ley Reglamentaria al someter a la decisión judicial el examen integral de validez de las leyes
impugnadas. - - - En la especie, debe señalarse que
en el supuesto sin conceder de que efectivamente
se hubiesen impugnado la contravención de leyes y
reglamentos locales a la Luz de la Constitución
Estatal, también lo es que se efectuó de manera
ejemplificativa, ya que en primer término, siempre y en todo momento se enderezó el problema de
constitucionalidad, al contravenir el reglamento y
ley local, lo dispuesto por la Ley Suprema del país. - - - Pues aún cuando fuese cierto lo aseverado por
el resolutor a quo, dichas violaciones a la
Constitución del Estado de México, se encuentran
íntimamente relacionadas, y de modo fundamental
e inseparable, con la problemática de constitucionalidad aquí planteada, lo que a su vez
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torna procedente y legal el análisis por parte de ese
alto tribunal de la inconstitucional alegada, en
términos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 103 constitucional, adminiculada con la
propia fracción I del Artículo 1° de la Ley de Amparo”
TERCERO.- El recurso se interpuso oportunamente,
conforme a lo dispuesto en los artículos 23, primer párrafo, 24
fracciones I a III, 34 fracciones I y II y 86, primer párrafo de la Ley
de Amparo, que dicen lo siguiente:
“Artículo 23.- Son días hábiles para la promoción, substanciación y resolución de los juicios de
amparo, todos los días del año, con excepción de
los sábados y domingos, el 1° de enero, 5 de febrero, 1° y 5 de mayo, 14 y 16 de septiembre, 12
de octubre y 20 de noviembre.”
“Artículo 24.- El cómputo de los términos en el
juicio de amparo se sujetará a las reglas siguientes:
I.- Comenzará a correr desde el día siguiente al en
que surta sus efectos la notificación, y se incluirá
en ellos el día del vencimiento.
II.- Los términos se contarán por días naturales,
con exclusión de los inhábiles; excepción hecha de
los términos en el incidente de suspensión, los que se contarán de momento a momento;
III.- Para la interposición de los recursos, los
términos correrán para cada parte desde el día
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siguiente a aquel en que para ella haya surtido sus
efectos la notificación respectiva.”
“Artículo 34.- Las notificaciones surtirán sus
efectos: I.- Las que se hagan a las autoridades
responsables, desde la hora en que hayan quedado
legalmente hechas. II.- Las demás, desde el día siguiente al de la
notificación personal o al de la fijación de la lista en
los juzgados de Distrito, Tribunales Colegiados de Circuito o Suprema Corte de Justicia.”
“Artículo 86.- El recurso de revisión se interpondrá
por conducto del juez de Distrito, de la autoridad
que conozca del juicio, o del Tribunal de Circuito en los casos de amparo directo. El término para la
interposición del recurso será de diez días,
contados desde el siguiente al en que surta sus efectos la notificación de la resolución recurrida.”
En efecto, consta en autos del juicio de amparo directo
número DA 457/2001, del índice del Primer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Segundo Circuito, que la sentencia
recurrida fue notificada al autorizado para oír notificaciones a
nombre de la parte quejosa Horacio Castillejos Ovilla, el día
martes diecisiete de septiembre de dos mil dos, por lo que,
conforme a lo dispuesto en el artículo 34, fracción II de la Ley de
Amparo, la notificación le surtió efectos al día siguiente, miércoles
dieciocho y, atento a lo que prevé la ley en cita en su diverso
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numeral 24, fracción I, el término de diez días comenzó a correr el
jueves diecinueve y concluyó el miércoles dos de octubre
siguiente; descontando los días veintiuno, veintidós, veintiocho y
veintinueve, por ser inhábiles (sábados y domingos) de
conformidad con lo señalado en el precepto 23 del ordenamiento
legal invocado.
Ahora bien, el escrito de revisión se presentó en la Oficialía
de Partes del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Segundo Circuito el dos de octubre de dos mil dos, según se
lee del sello fechador estampado en la primera página del
mencionado documento que obra en las fojas dos a cuarenta y
cinco de los autos del toca en que se actúa, por lo que su
presentación fue oportuna al realizarse el último día del periodo.
CUARTO.- En virtud de que la procedencia del recurso de
revisión es un presupuesto procesal que debe examinarse de
oficio, es procedente ocuparse de esta cuestión.
El recurso de revisión en el juicio de amparo directo está
regulado por los artículos 107, fracción IX, de la Constitución
Federal, 83, fracción V, de la Ley de Amparo, 10, fracción III, 21,
fracción III inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, y en lo que interesa en el punto Primero, fracción I,
inciso a), del Acuerdo 5/1999, emitido por el Tribunal Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintidós de junio de
mil novecientos noventa y nueve, que a la letra dicen:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
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“Artículo 107.- Todas las controversias de que
habla el artículo 103 se sujetarán a los
procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo con las bases
siguientes:… IX.- Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales
Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno,
a menos que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa
de un precepto de la Constitución, cuya resolución,
a juicio de la Suprema Corte de Justicia y conforme
acuerdos generales, entrañe la fijación de un
criterio de importancia y trascendencia. Sólo en esta hipótesis procederá la revisión ante la
Suprema Corte de Justicia,
limitándose la materia
del recurso exclusivamente a la decisión de las
cuestiones propiamente constitucionales…”.
LEY DE AMPARO.
“Artículo 83.- Procede el recurso de revisión:…V.- Contra las resoluciones que en materia de amparo
directo pronuncien los Tribunales Colegiados de
Circuito, cuando decidan sobre la constitucionalidad de leyes federales o locales,
tratados internacionales, reglamentos expedidos por el Presidente de la República de acuerdo con la
fracción I del artículo 89 constitucional y
reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados, o cuando
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establezcan la interpretación directa de un precepto
de la Constitución. ---
La materia del recurso se
limitará exclusivamente, a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder
comprender otras…”.
LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA
FEDERACIÓN. “Artículo 10.- La Suprema Corte de Justicia
conocerá funcionando en Pleno:… III.- Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo
directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito, cuando habiéndose impugnado la
inconstitucionalidad de una ley federal, local, del
Distrito Federal o de un tratado internacional, o cuando en los conceptos de violación se haya
planteado la interpretación directa de un precepto
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dichas sentencias decidan u omitan
decidir sobre tales materias, debiendo limitarse en estos casos la materia del recurso a la decisión de
las cuestiones propiamente constitucionales
…”.
“Artículo 21.- Corresponde conocer a las Salas:…
III.- Del recurso de revisión contra sentencias que
en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito: a) Cuando subsista en el
recurso el problema de constitucionalidad, si en la demanda de amparo se hubiese impugnado un
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reglamento federal expedido por el Presidente de la
República, o reglamentos expedidos por el
gobernador de un Estado o por el jefe del Distrito Federal, por estimarlos directamente violatorios de
un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o si en la sentencia se
establece la interpretación directa de un precepto
de la misma en estas materias”.
Punto primero, fracción I, inciso a), del Acuerdo 5/1999 del
Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
señalado en párrafos anteriores:
“PRIMERO.- Procedencia.- I.- El recurso de revisión
es procedente contra sentencias que en materia de
amparo directo pronuncien los Tribunales
Colegiados, si se reúnen los supuestos siguientes:
a) Si en ella se decide sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de una ley, tratado
internacional o reglamento –federal o local-, o se
establece la interpretación directa de un precepto constitucional; o bien, si en dichas sentencias se
omite el estudio de las cuestiones acabadas de
mencionar, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo.- b) Si el problema de
constitucionalidad referido en el subinciso anterior, entraña la fijación de un criterio jurídico de
importancia y trascendencia a juicio de la Sala
respectiva. (…)”
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De los preceptos transcritos líneas arriba, se desprende el
establecimiento de una regla general con excepciones; siendo la
primera que las resoluciones en materia de amparo directo que
pronuncien los Tribunales Colegiados, no admiten recurso alguno;
y las excepciones a esa regla general, son:
1. Cuando la sentencia impugnada establezca la
interpretación directa de un precepto de la Constitución General
de la República;
2. Cuando subsista en el recurso el problema de
constitucionalidad, si en la demanda de amparo se hubiese
impugnado una Ley Federal, un reglamento federal expedido por
el Presidente de la República, o reglamentos expedidos por el
gobernador de un Estado o por el jefe de Gobierno del Distrito
Federal, o un tratado internacional por estimarlos directamente
violatorios de un precepto de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
3. Cuando el Tribunal Colegiado de Circuito, omita
pronunciarse en cualquiera de las materias precisadas en los
anteriores incisos, a pesar de que en los conceptos de violación
se planteó la inconstitucionalidad de una ley o la interpretación
directa de un precepto de la Constitución.
En ningún otro caso distinto a los antes enunciados
procederá el recurso de revisión en contra de una sentencia
dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito en amparo directo.
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De la interpretación armónica de las anteriores disposiciones
se arriba a la conclusión de que la procedencia del recurso de
revisión en el juicio de amparo directo requiere, en principio, de
que en la demanda de amparo se hubiere impugnado la
constitucionalidad de una ley, de un tratado internacional o de un
reglamento, o se hubiere planteado en los conceptos de violación
la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; que al dictar la sentencia el
Tribunal Colegiado de Circuito correspondiente haya decidido
sobre la constitucionalidad de la ley, tratado internacional o
reglamento impugnado; o bien, establecido la interpretación
directa de un precepto de la Constitución Federal, u omitido el
estudio y decisión de estas cuestiones.
Es aplicable la jurisprudencia identificada con el número
3/96, sustentada por esta Segunda Sala, visible en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, Febrero de 1996,
página 219, que es del tenor literal siguiente:
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO, REQUISITOS
DE SU PROCEDENCIA. La interpretación armónica de lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX de
la Constitución Federal; 83, fracción V de la Ley de
Amparo; 10, fracción III, y 21, fracción III, inciso a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, permite determinar que para la
procedencia del recurso de revisión contra las
resoluciones pronunciadas en amparo directo por
los Tribunales Colegiados de Circuito, se requiere que en la demanda de amparo se hubiere
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impugnado la constitucionalidad de una ley, de un
tratado internacional o de un reglamento, o se
hubiere planteado en los conceptos de violación la interpretación directa de un precepto de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; que al dictar sentencia el Tribunal
Colegiado de Circuito correspondiente, haya
decidido sobre la constitucionalidad de la ley, tratado internacional o reglamento impugnado; o
bien, establecido la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal, u omitido el
estudio y decisión de estas cuestiones.”
En el presente caso sí se surten los requisitos de
procedencia del juicio de amparo directo en revisión, acorde con
lo siguiente:
De las constancias que informan el juicio de amparo directo
del que deriva este toca se desprende que Horacio Castillejos Ovilla, acudió en demanda de amparo directo contra actos de la
Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Estado de México y Primera Sala
Regional del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado
de México que hizo consistir en la resolución de veintiocho de
septiembre de dos mil uno, recaída al recurso de revisión número
466/2001.
El recurso de revisión de mérito tiene como antecedente la
auditoría ordenada mediante oficio CI-25C1101/3654 de fecha
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siete de octubre de mil novecientos noventa y nueve, por el Lic.
Juan Antonio Pagés y López Contralor Interno del Organismo
Público Descentralizado denominado Servicios Educativos
Integrados al Estado de México (SEIEM), en el Departamento de
Control y Calidad de Pago de los Servicios Educativos Integrados
al Estado de México (SEIEM).
En virtud de que los auditores que fueron comisionados
detectaron diversas irregularidades a varios servidores públicos,
+entre ellos, al quejoso Horacio Castillejos Ovilla, mediando
oficio citatorio número 01504 de fecha treinta y uno de mayo del
año dos mil, se le notificó a éste el pliego preventivo de
responsabilidades número 07925.
Posteriormente el treinta de marzo de dos mil uno, el
Contralor Interno de los Servicios Educativos Integrados al Estado
de México, emitió la resolución definitiva en que fincó las
responsabilidades administrativas al quejoso consistentes en:
a).- La destitución del empleo, cargo o comisión que venía
desempeñando a partir de la notificación de la resolución.
b).- La inhabilitación por el término de ocho años ocho
meses y dieciocho días para desempeñar empleos, cargos o
comisiones en el servicio público.
c).- Se acordó la modificación del monto de la
responsabilidad en que incurrió y que había sido fijado en el
pliego preventivo, estableciéndose en la cantidad de $330,978.90
(trescientos treinta mil novecientos setenta y ocho pesos noventa
centavos).
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d).- Se le condenó resarcir el daño pecuniario causado en el
término de quince días.
Dicha resolución fue impugnada a través del juicio
contencioso administrativo de antecedentes.
Del texto de la aludida resolución de responsabilidad
destaca que al quejoso en su carácter de Supervisor Escolar de la
Zona número 025, adscrito al Departamento de Servicios
Generales, se le atribuyó “...haber otorgado visto bueno y
autorización para que el C. Félix Salas Espitia pagador
habilitado de la Zona Escolar de su responsabilidad, llevara a cabo la comprobación de diversos cheques expedidos en las
quincenas 02/99 6ª y 08/99 4ª adicional por pagos de SAYCOP
ante la Pagaduría del Valle de Toluca, desprendiéndose que
el personal en ella consignado no se encuentra adscrito a la
Supervisión Escolar bajo su responsabilidad, lo que se
acredita con los complementos de nómina que obran
agregados a los autos del expediente en los cuales aparece su nombre y firma, así como el sello de la Supervisión
Escolar, avalando con esto que las personas ahí relacionadas
corresponden a su Centro de Trabajo, lo que resulta falso en razón de que las mismas no ostentan relación laboral alguna
para con los Servicios Educativos Integrados al Estado de
México, acreditándose también con la declaración vertida por
usted en fecha veinticinco de febrero del año en curso, en lo
cual reconoce expresamente su firma, nombre y sello de la Supervisión Escolar de la cual es titular, así como la
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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imputación firme y directa que hace en su contra el C. Félix
Salas Espitia, pagador habilitado, en acta administrativa de
fecha dieciocho de febrero del año en curso, en la cual refiere haberle entregado personalmente los títulos de crédito para
que usted pagara a los supuestos beneficiarios; obra agregada a los autos declaración que rindiera el C. José
Guadalupe Quintero Castro en fecha seis de mayo del
presente año, en la cual manifestó que usted le hacía entrega personal de todos y cada uno de los cheques para que los
cambiara en la Institución Bancaria Banamex y hacerle entrega posteriormente del importe total de los mismos,
señalando como testigos de dicha operación a los C.C.
Germán Boldo Vera y José Chagoya Hernández, ambos trabajadores de los Servicios Educativos Integrados al
Estado de México, asimismo existe la declaración del C. Félix
Salas Espitia, en su carácter de Pagador Habilitado, de fecha
nueve de mayo del presente año, en relación a los cheques
emitidos en la quincena 08/99 4ª adicional quien refiere que el
rescate y comprobación de los cheques que no tienen
beneficiario, lo hizo por indicaciones de usted, haciéndolo responsable de toda la problemática; acreditándose también
la irregularidad que se le atribuye con los resultados
arrojados por la auditoría practicada al Departamento de Control y Calidad del Pago bajo el No. 180/99, que de la
misma forma se encuentran agregados a los autos; causando
de tal manera un daño económico al patrimonio de los
Servicios Educativos Integrados al Estado de México, por la
cantidad total de $474,217.42 (Cuatrocientos Setenta y Cuatro Mil Doscientos Diecisiete Pesos 42/100 M.N.), fincándose por
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tal motivo el pliego preventivo de responsabilidades No.
007925, como daño económico causado al Patrimonio de los
Servicios Educativos Integrados al Estado de México.”
En el capítulo de antecedentes del juicio natural antes
referido el quejoso señaló encontrarse recluido en el Penal de la
Palma en el Municipio de Almoloya de Juárez, con motivo de la
denuncia que por los mismos hechos por los que se le fincó
responsabilidad administrativa se presentó en su contra ante las
autoridades que se encargan de perseguir y sancionar delitos.
En virtud de que el Magistrado integrante de la Primera Sala
Regional del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado
de México, al resolver el juicio contencioso administrativo de
referencia emitió sentencia reconociendo la validez de la
resolución impugnada, el servidor público Horacio Castillejos Ovilla, acudió en demanda de amparo directo del que como ya se
anunció deriva este toca, en el que formuló conceptos de
violación tanto de legalidad como de constitucionalidad, siendo
estos últimos los que interesan a la solución de este asunto, en
los cuales en síntesis expuso:
1.- Que el artículo 18 de la Ley que crea al Organismo
Público Descentralizado denominado Servicios Educativos
Integrados al Estado de México contraviene los artículos 14, 16,
49 y 133 de la Constitución Federal, que consagran los principios
de legalidad, certeza jurídica, separación de poderes y
supremacía constitucional, porque aun cuando la creación de
autoridades y el cúmulo de sus atribuciones deben estar previstas
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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en un acto formal y materialmente legislativo, en el caso emanado
del Congreso Local, dicho precepto genera incertidumbre al
establecer que las funciones del Contralor interno estarán sujetas
a las disposiciones aplicables, sin decir cuáles son éstas. Que la
Constitución Política del Estado de México es la que confiere
facultades expresas al Congreso Local para crear y suprimir
empleos.
Que se viola el principio de división de poderes porque al
Congreso Local le está prohibido delegar facultades que le son
exclusivas, por lo que al permitir que el Ejecutivo Local sea quien
fije las atribuciones del Contralor interno, provoca infracción al
artículo 49 de la Constitución Federal y por consecuencia a su
correlativo de la Constitución Estatal, el artículo 36.
Por ende, considera que los actos de aplicación del artículo
18 impugnado deben declararse inconstitucionales al provenir de
una norma contraria a la Constitución Federal.
2.- Que el artículo 10, fracción VI, de la Ley que crea al
Organismo Público Descentralizado denominado Servicios
Educativos Integrados al Estado de México, viola los artículos 14,
16, 49 y 133 de la Constitución Federal y su correlativo 36 de la
Constitución Local, en virtud de que el Congreso Local otorga
facultades a un organismo público para expedir reglamentos, aun
cuando es una facultad reservada al Gobernador, acorde con lo
previsto en el artículo 77, fracción IV, de la Constitución Política
vigente en el Estado Libre y Soberano de México.
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3.- Que es inconstitucional el reglamento de la Ley que crea
el Organismo Público denominado Servicios Educativos
Integrados al Estado de México, ya que fue expedido por el
Consejo Directivo del propio organismo, quien carece de
competencia para ello, puesto que esa atribución corresponde al
Gobernador del Estado, con violación a los artículos 1º, 14, 16, 49
y 133 de la Constitución Federal y 5º, 36, 77, fracción IV y 137 de
la Constitución Local correlativos de aquellos, que contemplan el
principio de división de poderes; ello, con independencia de que el
artículo 10, fracción VI, de la Ley que crea al Organismo
Descentralizado antes mencionado confiera esa facultad al
Consejo Directivo, pues tal atribución es indelegable; de ahí que
se viole el artículo 16 de la Constitución Federal al provenir el
Reglamento cuestionado de una autoridad incompetente.
Por tanto, concluye que no puede sostenerse la
constitucionalidad de las facultades del Contralor interno
conferidas en un Reglamento expedido por una autoridad
incompetente, ya que éste no puede ir más allá de lo que
expresamente señale la Ley, máxime que tales atribuciones debe
conferirlas la Legislatura Estatal.
4.- Que el artículo 35, fracción X, del Reglamento que crea
el Organismo Público Descentralizado denominado Servicios
Educativos Integrados al Estado de México, viola los artículos 1o,
14, 16, 49 y 133 constitucionales, dado que el mencionado
precepto no realiza una clasificación de conductas, actividades u
operaciones específicas que corresponda realizar al Contralor
interno, al no aludirlas de modo claro y expreso, pues es inexacto
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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que en dicho precepto se concedan facultades al Contralor interno
para ordenar la práctica de auditorías, con lo cual no se ajusta a
los principios de legalidad y seguridad jurídica.
Que si el objetivo del Reglamento es explicar, pormenorizar
y detallar el contenido de la ley, éste no se logra con la redacción
defectuosa y confusa que contiene el precepto impugnado, pues
induce a equívocos e interpretaciones inadecuadas como a la que
arribó la responsable en el sentido de deducir la facultad para
ordenar auditorías de “las demás atribuciones” a que alude el
precepto de referencia, lo que provoca arbitrariedad, máxime que
el consejo directivo no puede ampliar el ámbito de competencia
material del Contralor interno.
5.- Que en la sentencia combatida se aplicó en perjuicio del
quejoso el acuerdo del Ejecutivo Estatal por el que se establecen
los órganos de control interno en las dependencias y Procuraduría
General de Justicia de la Administración Pública Estatal, como
unidades administrativas dentro de la estructura orgánica de éstas
y bajo la coordinación directa y funcional de la Contraloría, dentro
del Sistema Estatal de Control y Evaluación Gubernamental, el
cual es inconstitucional por violar los artículos 14, 16, 49, 73,
fracción XI y 133 de la Constitución Federal cuyos correlativos
son los artículos 5, 36, 77, fracción IV y 137 de la Constitución
Estatal, dado que en este acuerdo el Gobernador del Estado se
arroga facultades que no le corresponden como la referente a
crear, constituir y dar vida jurídica a órganos de control interno o
contralorías internas, pues si bien el titular del Ejecutivo Estatal,
para expedir ese acuerdo se fundó en los artículos 88, fracción XII
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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y 89 fracción II, de la Constitución Local, lo cierto es que esos
preceptos no lo autorizan a crear órganos de imperio como el
referido, con lo cual invade la esfera de competencia reservada al
Congreso Local en el artículo 70, fracción XVIII de la Constitución
Local la cual es indelegable y, por consecuencia, se infringen los
artículos 49 de la Constitución Federal y su correlativo 36 de la
Constitución Local vigente en mil novecientos noventa y dos, que
consagran la división de poderes cuyo objetivo es evitar el abuso
del poder.
6.- Que es inconstitucional el artículo 4º. del Acuerdo por el
que se reforma y adiciona el diverso que estableció los órganos
de control interno en las dependencias y Procuraduría General de
Justicia de la Administración Pública Estatal como Unidades
Administrativas dentro de la estructura orgánica de éstas, emitido
por el Gobernador del Estado de México, publicado en la Gaceta
de Gobierno de veintidós de diciembre de mil novecientos
noventa y ocho, por contravenir los artículos 14, 16 y 49 de la
Constitución Federal y su correlativo 36 de la Constitución Local,
porque a través de dicho acuerdo se viola el principio de división
de poderes, en tanto que el Ejecutivo Estatal se arroga facultades
que la Constitución Política Estatal no le confiere, máxime que no
se está dentro del caso de excepción contemplado en el artículo
61, fracción XI, de la Constitución Local.
En el resto de los conceptos de violación se hicieron valer
cuestiones de legalidad que ya fueron sintetizadas en el
resultando primero de esta ejecutoria.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Segundo Circuito, a quien correspondió el conocimiento del
asunto, resolvió por una parte decretar el sobreseimiento por lo
que corresponde al acto atribuido a la Primera Sala Regional del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México y
por otra, negar el amparo contra la resolución de veintiocho de
septiembre de dos mil uno, recaída al recurso de revisión número
466/2001, dictada por la Primera Sección de la Sala Superior del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México,
sentencia que en la parte que interesa a este toca se apoyó en lo
siguiente:
a).- Calificó de inoperante e infundado el primer concepto de
violación
pues advirtió que si bien el quejoso señala el precepto
que tacha de inconstitucional, así como los de la Carta Magna
que estima violados (14 y 133), lo cierto es que no se realiza una
confrontación entre ambos ni se expresan conceptos de violación
contundentes, lo que impide el examen de constitucionalidad
acorde con la tesis del Tribunal Pleno bajo el rubro de:
“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN DEMANDA DE AMPARO
DIRECTO. LA IMPUGNACIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE
DISPOSICIONES LEGALES PRECISA DE REQUISITOS
MÍNIMOS A SATISFACER.”
En lo que atañe a que el artículo 18 de la Ley que crea el
Organismo Público Descentralizado denominado Servicios
Educativos Integrados al Estado de México, viola el principio de
división de poderes previsto en el artículo 49 de la Constitución
Federal y 33 de la Local, lo desestimó porque no es verdad que el
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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precepto cuestionado deje en indefensión al quejoso por no
establecer las funciones del contralor interno, ya que tales
funciones por remisión de este numeral aparecen en otras
disposiciones, pues esa redacción no contraría el artículo 49
constitucional, ni el 16 en que se contiene el principio de
legalidad, pues de dicho precepto constitucional no se infiere que
las funciones de una autoridad deban estar previstas en un solo
ordenamiento, lo único que exige es que estén previstas en ley.
En otro sentido, adujo que una cuestión distinta es que el
precepto cuestionado remita a las “directrices” que establezca la
Secretaría de la Contraloría, empero que ello tampoco contraría el
principio de división de poderes, en virtud de que deben
interpretarse de manera armónica los artículos 5º de la Ley que
crea al organismo público descentralizado Servicios Educativos
Integrados al Estado de México, el artículo 38 bis de la Ley
Orgánica de la Administración Pública del Estado de México, los
artículos 53, 54, 55, 56, 57, 59 y 72 de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y
Municipios, los artículos 1º y 2º del Acuerdo del Ejecutivo del
Estado, por el que se establecen los Órganos de Control Interno
en las Dependencias y Procuraduría General de Justicia de la
Administración Pública Estatal como Unidades Administrativas
dentro de la estructura orgánica de éstas, y bajo la coordinación
directa y funcional de la Secretaría de Contraloría dentro del
Sistema Estatal de Control y Evaluación Gubernamental, de los
que deriva que los órganos de control interno de contraloría
forman parte integrante de la dependencia a que estén adscritos,
cuyas funciones son las que corresponden a la Secretaría de
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Contraloría del Estado de México, los cuales están vinculados con
los órganos de control interno, quienes en algunos casos están
facultados para imponer sanciones administrativas, de ahí que la
previsión contemplada en el precepto combatido en el sentido de
que el organismo de control interno antes aludido estará sujeto a
las directrices que fije la Secretaría de la Contraloría no pueda
reputarse contrario al principio de división de poderes, ya que las
funciones de control y vigilancia corresponden originalmente a la
mencionada Secretaría, lo que no implica que se otorguen
facultades al Ejecutivo no previstas por el legislador, pues lo que
ocurre es que la Contraloría interna actúa siguiendo las
instrucciones de la Secretaría de la Contraloría que dicta dentro
del marco de su competencia prevista en ley.
b).- Respecto al planteamiento del cuarto concepto de
violación donde se alegó la inconstitucionalidad del artículo 35
fracción X, del Reglamento Interior de los Servicios Educativos
Integrados al Estado de México, por no contemplar la facultad de
ordenar la práctica de auditorías con violación al principio de
seguridad jurídica, lo desestimó pues advirtió que si bien en
nuestro sistema jurídico las autoridades actúan con base en las
atribuciones que le otorga la Constitución y las leyes, hay ciertas
facultades que se otorgan en forma genérica, de modo que las
autoridades no pueden actuar fuera de los fines, objetivos y
materia reseñada, pero por su naturaleza no es posible
enumerarlas todas, sino que deben entenderse implícitas en las
otorgadas, sin las cuales sería nugatoria la facultad expresa
conferida, de ahí que la expresión “las demás que sean
necesarias para el cumplimiento de su función” no rompa con
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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el sistema implantado de facultades específicas bajo el que deben
actuar las autoridades.
c).- Analizó en forma conjunta los conceptos de violación
segundo y tercero, quinto y sexto
, dada su íntima relación, con la
circunstancia de que calificó de inoperantes tales argumentos
dado que no reúnen los requisitos mínimos que exige la tesis bajo
el rubro de “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN DEMANDA DE
AMPARO DIRECTO. LA IMPUGNACIÓN DE
CONSTITUCIONALIDAD DE DISPOSICIONES LEGALES
PRECISA DE REQUISITOS MÍNIMOS A SATISFACER”, puesto
que no se establece la confrontación con preceptos de la
Constitución Federal, sino que se hace en relación con la
Constitución Local; que además, tales argumentos son novedosos
en esta instancia lo que provoca su inoperancia.
Que el objetivo del juicio de amparo es preservar el orden
jurídico constitucional, cuya competencia se otorga a los
Tribunales Federales y que un problema de constitucionalidad se
presenta cuando una norma jurídica sea federal o local, contraría
la Constitución Federal, pero no cuando esa contrariedad se
refiere a la Constitución Local, ya que éste debe considerarse un
problema de legalidad en términos de los artículos 14 y 16 de la
Carta Magna; en tales condiciones, al no haberse planteado ante
la potestad común, impide su examen en el amparo, máxime que
dentro de las facultades de la autoridad responsable están, entre
otras, las de conocer de la invalidez de normas generales
administrativas y fiscales que violen la Constitución Local, lo que
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encuentra su apoyo en los artículos 229, fracción VII y 275 del
Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.
Por otra parte, observó que si bien no era obligatorio agotar
el juicio contencioso administrativo, al haber optado el particular
por acudir a ese medio de defensa, ahí debió hacer valer la
invalidez de las normas generales que ahora impugna, hecha
excepción del artículo 10 de la Ley que crea el Organismo Público
Descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados del
Estado de México, que proviene del legislativo, pero como su
oposición deriva de lo que dice la Constitución Local, ello
constituye un problema de legalidad, reiterando la inoperancia de
tales argumentos.
Finalmente, desestimó el resto de los conceptos de violación
que se refieren a aspectos de legalidad y, como consecuencia,
negó la protección constitucional.
En el capítulo de agravios, el recurrente invoca, en síntesis,
lo siguiente:
I.- Admite que en los conceptos de violación no precisó la
causa de pedir en relación con la contrariedad del artículo 18 de
la Ley local impugnada y el artículo 133 de la Constitución
Federal, pero respecto a la oposición de ese precepto con los
artículos 14 y 16 de la Carta Fundamental que consagran las
garantías de legalidad y certeza jurídica, sí expuso con claridad la
causa de pedir, pues basta examinar sus planteamientos para
evidenciar que los conceptos de violación reúnen los requisitos
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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que exige el artículo 166 de la Ley de Amparo, por lo que el
Tribunal de Amparo estuvo obligado a estudiarlos y no declararlos
inoperantes como lo hizo.
II.- Que la omisión anterior, provocó que no se examinara la
cuestión efectivamente planteada consistente en que dada la
redacción ambigua del precepto cuestionado, se deja al
gobernado en estado de incertidumbre jurídica, argumento que
confronta el artículo combatido con los constitucionales que se
estimaron violados; es más, que sus planteamiento no fueron en
el sentido de que el referido numeral fuera inconstitucional por el
hecho de que las funciones o atribuciones de una autoridad
deban estar previstas en un solo ordenamiento. Por tanto, solicita
se revoque la sentencia recurrida declarándose la
inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley que crea al
Organismo Público Descentralizado denominado Servicios
Educativos Integrados al Estado de México, por infringir las
garantías de legalidad y certeza jurídica, dado que las facultades
y competencia de las autoridades administrativas deben estar
plenamente justificadas y no inferirse a base de presunciones; de
ahí que si bien las funciones del contralor interno pueden estar
previstas en otros ordenamientos legales, lo que no se discute, la
inconformidad del quejoso radica en saber cuáles son esas
disposiciones aplicables a que se refiere el legislador, pues no
hace remisión expresa a un reglamento, decreto o acuerdo u otra
disposición de carácter general, que permitirán al quejoso conocer
las facultades de la autoridad administrativa.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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La interpretación que el Tribunal Colegiado da al artículo 16
constitucional es incorrecto por restrictivo, dado que sobre este
punto sostuvo que a lo que el magno precepto obliga al
contemplar la garantía de legalidad, es a que las atribuciones de
la autoridad administrativa estén contempladas en alguna ley; sin
embargo, el Tribunal de amparo pasa por alto que la
confrontación que realizó del artículo 18 no sólo se refirió a la
garantía de legalidad, sino también a la de seguridad jurídica, la
cual se dejó de analizar. Que el legislador, al expedir el
multicitado artículo 18, no respetó el límite constitucional que
deriva del artículo 16 al no pormenorizar las disposiciones
aplicables, con lo cual genera incertidumbre en el gobernado; de
ahí que si bien es válido que el legislador remita a otros cuerpos
legales, dicha remisión, para que no genere inseguridad jurídica,
debe incluir los nombres de tales ordenamientos.
III.- El Colegiado interpreta incorrectamente los artículos 14
y 16 que contemplan las garantías de legalidad y seguridad
jurídica, debido a que parte de la premisa falsa de que el precepto
tildado de inconstitucional no genera incertidumbre porque
considera que al referirse a “las demás facultades necesarias
para el cumplimiento de sus atribuciones” el legislador limitó al
campo de las atribuciones dentro del marco constitucional, local y
reglamentario, es decir, que no se trata más que del medio para
cumplir tales facultades, mismas que deben estar precisadas y no
las que persiguen su cumplimiento, y en el caso el Colegiado da
por hecho que el contralor interno tiene facultades para ordenar la
práctica de auditorías, pese a que esa atribución no se desprende
ni de la Ley que crea al organismo público descentralizado
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denominado Servicios Educativos del Estado de México, ni del
artículo 35 del Reglamento de esa Ley, máxime que la facultad
cuestionada no se otorgó de manera genérica como lo adujo el
Tribunal Colegiado para justificar que hay ciertas atribuciones que
así se confieren.
Que el artículo 35, fracción X, del Reglamento cuestionado
genera incertidumbre porque aunque su propósito es detallar y
desarrollar el contenido de la ley, no lo cumple, pues la alusión de
que el contralor tendrá las demás facultades que sean necesarias
para el cumplimiento de sus atribuciones provoca incertidumbre.
IV.- Que el Tribunal Colegiado que conoció del amparo
directo dejó de analizar indebidamente la cuestión de
constitucionalidad efectivamente planteada, lo que motivó que
desestimara los conceptos de violación segundo, tercero, quinto y sexto, pese a que en ellos expuso con claridad la causa de
pedir, al confrontar los preceptos cuestionados con los artículos
14, 16, 49 y 73, fracción XI, de la Constitución Federal, de donde
se evidencia que su planteamiento no fue de legalidad como lo
consideró el Tribunal Colegiado por haber confrontado los
preceptos reclamados con la Constitución Local, pues la
referencia que hizo de éstos obedeció a la íntima relación que
guardan éstos con aquéllos y para mejor proveer y evidenciar la
contundencia de la inconstitucionalidad alegada.
V.- Que es indebido que el Tribunal Colegiado haya
calificado de inoperantes los conceptos de violación segundo, tercero, quinto y sexto, pues deviene excesiva y restrictiva la
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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consideración que apoya esa conclusión respecto a que no
formularon aquéllos a manera de silogismo; ello, aun cuando ese
requisito no es exigido por los artículos 103 constitucional, 1º y
166 de la Ley de Amparo y 270 del Código Federal de
Procedimientos Civiles de aplicación supletoria, ya que la
intención del legislador es hacer asequible el amparo a todos los
gobernados sin exigir una forma específica para formular
conceptos de violación, con lo cual se pierde de vista que lo que
será materia de estudio en el amparo contra leyes es
precisamente su oposición o no a la Constitución Federal.
VI.- Que el Tribunal Colegiado suple y perfecciona los
fundamentos que invocó la demandada en la contestación,
constituyendo un derecho a su favor que no le otorga el artículo
18 de la Ley que crea al organismo descentralizado denominado
Servicios Educativos Integrados, consistente en poder ordenar la
práctica de auditorias. Entonces, si dicha disposición por un orden
jerárquico no puede ir más allá, ni contrariar el artículo 16
constitucional, el precepto cuestionado deviene violatorio de esa
garantía individual, pues la ambigüedad de sus términos al aludir
a “disposiciones aplicables”, provoca incertidumbre en el
gobernado al desconocer a qué disposiciones se refiere y que
constituyen el fundamento del acto de molestia que irrumpe su
esfera jurídica.
Que el Tribunal de amparo incurre en la misma omisión que
la autoridad demandada, pues no señala las normas jurídicas que
le dan facultades para realizar la actuación materia del juicio de
origen.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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Reitera que el cumplimiento de la garantía de certeza
jurídica exige que la facultad legal de actuación y emisión de
cualquier acto de molestia, debe contemplarse expresamente en
la ley que rija el acto y no en disposiciones aplicables cuyo
nombre se desconoce, ya que ello impondría al gobernado la
carga de investigar en todos los ordenamientos legales vigentes si
la facultad cuestionada está o no prevista a favor de la autoridad,
aun cuando es la autoridad la que debe señalar las normas
legales que le dan fundamento a su actuación. En tales
condiciones, como el precepto tildado de inconstitucional no
confiere la facultad para realizar el acto de molestia -practicar
auditorías- se viola el principio de legalidad.
Finaliza diciendo que el Tribunal Colegiado, para justificar la
competencia del contralor interno, lo hace a base de presunciones
e interpretaciones que son contrarias al artículo 16 constitucional,
pues incluso confunde los términos ordenar y realizar, pese a que
no significan lo mismo; que el tribunal de amparo reconoce la
ausencia de facultades para practicar auditorías; sin embargo,
constituye el derecho a favor del contralor interno para efectuar
ese tipo de actos de molestia.
QUINTO.- En el agravio sintetizado en primer lugar, el
recurrente admite, por una parte, no haber precisado la causa de
pedir en relación con la impugnación del artículo 18 de la Ley que
crea al Organismo Público Descentralizado Servicios Educativos
Integrados del Estado de México, en relación con el artículo 133
de la Constitución Federal, pero arguye que sí lo hizo respecto a
los artículos 14 y 16 de la Carta Fundamental que consagran las
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garantías de legalidad y certeza jurídica, advirtiendo que el
Tribunal de Amparo no examinó la cuestión efectivamente
planteada consistente en que la redacción ambigua del precepto
cuestionado lo deja en estado de incertidumbre jurídica, al no
conocer la normatividad donde se establecerán las facultades del
Contralor interno al que remite dicho precepto al establecer que:
“La Contraloría Interna estará a cargo de un contralor designado
por un Consejo Directivo y sus funciones estarán sujetas a las disposiciones aplicables
y a las directrices que establezca la
Secretaría de la Contraloría”.
Los argumentos sintetizados son infundados porque si bien
el Tribunal Colegiado, al principio, calificó de inoperantes los
conceptos de violación referentes a que el referido artículo 18
violaba los artículos 133, 14 y 16 constitucionales, basado en que
no se expuso con claridad la causa de pedir, lo cierto es que sí se
pronunció en relación con la violación a la garantía de seguridad y
certeza jurídica que contempla el último de los numerales en cita;
incluso el propio recurrente los combate en el segundo de los
agravios, el que se examinará en seguida; de ahí que resulte
infundado el argumento en cuestión.
En lo que corresponde al segundo de los agravios, también
se considera infundado porque contra lo sostenido por el
recurrente, el Tribunal Colegiado sí analizó correctamente los
planteamientos de inconstitucionalidad que hizo valer en relación
con la violación al principio de certeza jurídica respecto al artículo
18 de la Ley que crea al Organismo Público Descentralizado
Servicios Educativos Integrados del Estado de México, pues al
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efecto el Tribunal de amparo realizó una interpretación
sistemática del precepto cuestionado; esto es, no analizó el
artículo reclamado en forma gramatical y aislada como lo propuso
el quejoso recurrente, sino partiendo de la base de que pertenece
a un sistema normativo integral.
Ciertamente, para desentrañar el alcance y sentido de una
norma, el juzgador no sólo debe atender al sentido gramatical de
la misma, sino considerar también otros métodos de
interpretación tales como el histórico, progresivo, teleológico o
sistemático, pues si bien para entender el sentido de las
disposiciones jurídicas, en principio, debe acudirse al sentido
literal de las palabras utilizadas por el legislador, la actividad
interpretativa del juzgador no está reducida a este método.
Así las cosas, esta Segunda Sala observa que el tribunal de
amparo, para dar respuesta a los planteamientos del quejoso, se
apoyó en la interpretación sistemática que efectuó del precepto
cuestionado al considerar que la garantía individual contemplada
en el artículo 16 de la Constitución Federal, no se ve contrariada
por el hecho de que las funciones del Contralor interno no se
encuentren previstas en una sola ley; de ahí que la remisión que
realiza el artículo 18 de la Ley que crea al Organismo Público
Descentralizado Servicios Educativos Integrados del Estado de
México, no sea inconstitucional, pues esas consideraciones como
ya se dijo, están basadas en el método de interpretación
sistemática que aplicó el Tribunal Colegiado que se estima
adecuada, método a través del cual se colma el principio de
hermenéutica jurídica previsto por el artículo 14 constitucional,
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que impide que la aplicación de una norma pueda ser ambigua,
oscura o manifiestamente absurda, ya que la redacción del
artículo 18 reclamado visto en forma aislada como lo propuso el
quejoso puede conducir a ambigüedades o situaciones obscuras
que harían nugatoria la actividad del contralor interno del
organismo descentralizado de referencia, ante la falta de previsión
de sus facultades en el referido artículo 18, o alguno otro de la
propia ley; por ello es correcto que se acuda al resto de las
normas que conforman el sistema de que se trate.
Bajo esa perspectiva, debe considerarse que no existe
inconveniente legal alguno para que una disposición legal remita
a los ordenamientos aplicables, pues dicha remisión no provoca,
por sí sola, violación a la garantía de certeza y seguridad
jurídicas, máxime que la naturaleza administrativa de la norma
donde se contempla el artículo reclamado, induce perfectamente
a saber a qué tipos de normas se hace la remisión, que en el caso
de modo fundamental son la Ley Orgánica de la Administración
Pública Estatal, la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Estado y Municipios y el Reglamento Interior del
Organismo Descentralizado, pues son estas disposiciones a las
que sin lugar a dudas se refiere esa remisión, por ser las
directamente vinculados con la actividad de fiscalización y
vigilancia encomendada a las contralorías y que derivan de la
reforma constitucional a la que enseguida se alude.
En efecto, los antecedentes legislativos que originaron la
instauración de la Contraloría de la Federación y a su vez de las
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Contralorías internas en las dependencias gubernamentales, son
los que a continuación se detallan.
En el Diario Oficial de la Federación de veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, el Poder
Constituyente Permanente aprobó reformas al Título Cuarto de la
Constitución Federal, las cuales en la parte que interesan a este
asunto, están contempladas en los artículos 108, 109 y 113, cuyo
texto actual es del tenor literal siguiente:
“TITULO CUARTO
DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS Y PATRIMONIAL DEL ESTADO”
“Artículo 108.- Para los efectos de las
responsabilidades a que alude este Título se
reputarán como servidores públicos a los
representantes de elección popular, a los miembros
del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y,
en general, a toda persona que desempeñe un
empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito
Federal, así como a los servidores del Instituto
Federal Electoral, quienes serán responsables por
los actos u omisiones en que incurran en el
desempeño de sus respectivas funciones. (....)
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Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a
las Legislaturas Locales, los Magistrados de los
Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las
Judicaturas Locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes
federales, así como por el manejo indebido de
fondos y recursos federales.
Las Constituciones de los Estados de la República
precisarán, en los mismos términos del primer
párrafo de este artículo y para los efectos de sus
responsabilidades, el carácter de servidores
públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios
.”
“Artículo 109.- El Congreso de la Unión y las
Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos
de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores
públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter,
incurran en responsabilidad, de conformidad con
las siguientes prevencionesI.- Se impondrán, mediante juicio político, las
sanciones indicadas en el artículo 110 a los
servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones
incurran en actos u omisiones que redunden en
:
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perjuicio de los intereses públicos fundamentales o
de su buen despacho.
(....) II.- La comisión de delitos por parte de cualquier
servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y
III.- Se aplicarán sanciones administrativas a los
servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia que deban observar en el
desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.
Los procedimientos para la aplicación de las
sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces
por una sola conducta sanciones de la misma
naturaleza
(....).”
.
“Artículo 113.- Las leyes sobre responsabilidades
administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de
salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las
sanciones aplicables por los actos u omisiones en
que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones,
además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como
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en sanciones económicas, y deberán establecerse
de acuerdo con los beneficios económicos
obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u
omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de
los beneficios obtenidos o de los daños y
perjuicios causadosLa responsabilidad del Estado por los daños que,
con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares,
será objetiva y directa. Los particulares tendrán
derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las
leyes.”
.
En la exposición de motivos presentada por el titular del
Ejecutivo Federal ante el Congreso de la Unión el tres de
diciembre de mil novecientos ochenta y dos, entre otras cosas se
dijo:
“(...) el Estado tiene la obligación ineludible de
prevenir y sancionar la inmoralidad social, la
corrupción. Ella afecta los derechos de otros, de la sociedad, y los intereses nacionales. Y en el México
de nuestros días, nuestro pueblo exige con urgencia una renovación moral de la sociedad que
ataque de raíz los daños de la corrupción en el
bienestar de su convivencia social.
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(....)
Las leyes vigentes han sido desbordadas por la
realidad y ya no ofrecen bases sólidas para prevenir y sancionar la corrupción que la
conciencia nacional exige erradicar. Si la renovación moral de la sociedad que ordena el
pueblo de México, ha de cumplirse, hay que
empezar renovando las leyes e instituciones que tutelar la realización de nuestros valores
nacionales
Esta iniciativa de reformas y adiciones a nuestra
Constitución Política, conjuntamente con las leyes
secundarias consecuentes que estamos sometiéndole al H. Congreso de la Unión, es el
primer paso para que la renovación moral se haga gobierno y la sociedad pueda apoyarse en él a fin
de que la corrupción no derrote sus derechos.
.
(....) Sometemos, en consecuencia, esta iniciativa para
reformar y adicionar las responsabilidades
constitucionales de los servidores públicos a fin de
establecer en la esencia de nuestro sistema jurídico
las bases para que la arbitrariedad, incongruencia,
confusión, inmunidad, inequidad e ineficacia no
prevalezcan, no corrompan los valores superiores
que debe tutelar el servicio público. (....)
TÍTULO CUARTO
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El Título Cuarto constitucional estableció en 1917,
hace casi sesenta y seis años, las bases para
responsabilizar a los servidores públicos por el incumplimiento de sus obligaciones para con la
sociedad. Desde entonces, uno solo de sus siete artículos ha sido reformado en tres ocasiones y
sólo para regular procedimientos de remota
aplicación. (....)
Las nuevas bases constitucionales que proponemos se inspiran en este principio
igualitario, al mismo tiempo que establecen con
claridad las responsabilidades políticas, penales y administrativas
(....)
que pueden resultar de esas
obligaciones comunes de todo servidor público.
ARTÍCULO 108
Propone nuevos principios constitucionales para determinar el alcance personal y federal sobre
responsabilidades de los servidores públicos. Para ello es necesario sujetar a responsabilidad a todo
servidor público y asentar un principio general de
responsabilidad por el manejo de fondos y recursos federales.
Son las bases constitucionales para establecer las
obligaciones igualitarias las que deben estar sujetos todos los que desempeñen un empleo,
cargo o comisión en el servicio público, tanto en el gobierno como en la administración pública
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paraestatal
(....)
. Se trata de que todo el que desempeñe
una función pública, esté sujeto a las
responsabilidades inherentes a ella.
Debemos descentralizar la vida nacional con base en una responsabilidad eficiente de los gobiernos
estatales y municipales para gobernar
democráticamente el destino de sus comunidades. Hemos sometido las iniciativas de reformas
constitucionales consecuentes. Pero es inaceptable, tanto para la renovación moral la
sociedad nacional, como para el fortalecimiento de
las responsabilidades gubernamentales estatales, confundir la descentralización con una excusa que
inmunice de responsabilidad por el manejo de
fondos y recursos federales.
ARTÍCULO 109
La Constitución consagra la soberanía de los
Estados y la libertad de los municipios para
gobernar sobre los asuntos de sus comunidades locales. De acuerdo con ella, corresponde a los
gobiernos estatales y municipales, dentro de sus
respectivas competencias, hacer propias las demandas de sus comunidades que exigen
prevenir y sancionar la corrupción de sus malos
servidores públicos, así como preservar los valores
nacionales en sus vidas comunitarias.
En consecuencia con el más estricto respeto a la soberanía de los Estados que integran nuestro
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Pacto Federal, pero reflejando, de acuerdo con los
principios nuestra democracia, las demandas de
nuestro pueblo, la iniciativa propone que el Congreso de la Unión y las legislaturas de los
Estados, dentro de los ámbitos sus respectivas competencias, establezcan las responsabilidades
exigibles política, penal y administrativamente por
el incumplimiento de las obligaciones para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad, economía y e cada que los
servidores públicos deben observar en el
desempeño de sus empleos, cargos o comisiones
(....)
.
Lo anterior, junto con las reformas y adiciones propuestas en los artículos 108 y 134, es el
fundamento para que la sociedad nacional pueda exigir responsabilidades a quienes sirven sus
intereses públicos, bajo cualquier forma en que se
le sirva y a cualquier nivel de gobierno.
Por otra parte, se propone el establecimiento de vías políticas y administrativas distintas, y
autónomas entre sí para exigir las
responsabilidades mediante juicio político sustanciado en el Congreso de la Unión, y
mediante procedimiento administrativo para
sancionar el incumplimiento de las obligaciones de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad, economía y eficacia a cargo de los servidores públicos.
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(....)
ARTÍCULO 113
(....) El procedimiento administrativo propuesto es
autónomo del político y del penal, como lo establece la propuesta de reforma del artículo 109.
(....)”
En el dictamen de la Cámara de Senadores fechado el trece
de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, entre otras cosas
se expuso:
“(....) Renovar la moral renovando la ley, es un buen
principio de gobierno y precisar las normas a que
han de quedar sujetos los servidores públicos, es
un magnífico apoyo para gobernar con el ejemplo.
(....)
Por lo anterior, las comisiones que firman éste
dictamen, están convencidas de que legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficacia no son
virtudes abstractas para inculcarse como consejos
a quienes ejercen empleo y cargos públicos, sino condiciones indispensables para que se acceda a
ellos, y formas insubstituibles de proceder en el
servicio enmarcado por las instituciones de la
República.”
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Al ser discutida la reforma constitucional en la Cámara de
Senadores el catorce de diciembre de mil novecientos ochenta y
dos, destaca la intervención del Senador Palacios Alcocer expuso
lo siguiente:
“Con el permiso de la honorable Mesa Directiva.
(....)
A eso se debe que se establezca por primera vez, de manera precisa y clara, cuatro factibles vías de
responsabilidad de los servidores públicos. La
responsabilidad de naturaleza política, penal, civil y
administrativa
Todos los servidores tenemos la obligación del cumplimiento de nuestras obligaciones civiles, y
que se preserven también
. Pero esto en sí que ya constituye un
avance, se viene a reforzar con las valiosas aportaciones que las Comisiones Dictaminadoras
hicieron a efecto de mejorar enmendando y ampliando el contenido de la Iniciativa del
Presidente de la República.
las obligaciones administrativas
(....)"
incluyendo en el texto
constitucional algunos principios de valor que hoy
quedan objetivamente reconocidos como la juridicidad o legalidad de los actos de los
administradores, como la imparcialidad, como la
lealtad, como la honradez, como la eficacia.
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En el dictamen elaborado por la Cámara de Diputados y
fechado el dieciocho de diciembre de mil novecientos ochenta y
dos, se dijo lo siguiente:
“CONSIDERACIONES (....)
La plena responsabilidad de los servidores
públicos tiene un señalado lugar en la renovación moral de la sociedad, puesto que el
quebrantamiento de la confianza que el pueblo deposita en ellos, atenta fundamentalmente contra
la función de servicio que los propios servidores
públicos libremente asumen. La precisión de los procedimientos idóneos para exigir cada una de las
posibles responsabilidades en que puedan incurrir
los servicios públicos, es condición necesaria para
la efectividad de las sanciones que les
correspondan.
El propio Ejecutivo Federal, por primera vez en la
historia constitucional mexicana, señala con precisión los tres ámbitos de la posible
responsabilidad en que pueden incurrir los
servidores públicos: la responsabilidad política, cuando incurran en actos u omisiones que
redunden en perjuicio de los intereses públicos
fundamentales o de su buen despacho, que se
aplica mediante el juicio político; la responsabilidad
penal ordinaria, para cuya aplicación se requiere el juicio de procedencia o desafuero; y la
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responsabilidad administrativa por los actos u
omisiones que afectan la legalidad, honradez,
lealtad imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de sus funciones, que
se exigen en los términos de la Ley de Responsabilidad correspondiente.
La propia iniciativa contiene las reglas básicas para
los tres tipos de procedimientos, congruentes con diversos principios a que están sujetas cada una de
las responsabilidades mencionadas. La iniciativa colma algunas lagunas referentes a conductas
inmorales de los servidores públicos que la
realidad de la vida social ha venido presentando y que no se contemplan en el texto constitucional
vigente.
Finalmente, el Ejecutivo Federal se ratifica
profundamente federalista y respetuoso de las
soberanías de los estados, por los que su iniciativa establece que corresponde a los gobiernos
estatales y municipales, en el ámbito de su respectiva competencia
(....)”
, regular la forma de
prevenir, identificar y sancionar el desvío de los
servidores públicos en el desempeño de sus atribuciones.
Posteriormente el proyecto de reformas a la Constitución
Federal pasó a las Legislaturas de los Estados para su
aprobación y el veintisiete de diciembre de mil novecientos
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ochenta y dos, se hizo la declaratoria correspondiente,
habiéndose publicado en el Diario Oficial de la Federación de
veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, para entrar en vigor el día siguiente de su publicación.
En el tercer artículo transitorio de esta reforma se dispuso:
“ARTÍCULO TERCERO.- Dentro del año siguiente a la entrada en vigor del presente Decreto, los
Estados de la Federación a través de sus congresos constituyentes locales, iniciarán las
reformas constitucionales necesarias para cumplir
las disposiciones del Título Cuarto de la Constitución General de la República, en lo
conducente.”
La reforma constitucional de mérito propició, entre otras, la
reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de
fecha veintinueve de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, para incluir en el artículo 26 a la Contraloría General de la
Federación, Secretaría que posteriormente en fecha veintiocho de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, cambió su
denominación por la de Secretaría de Contraloría y Desarrollo
Administrativo, que es actualmente el nombre con el que se
conoce; asimismo, en el artículo 37 de esta misma reforma se
establecieron las funciones de dicha Secretaría, cuyo texto es el
siguiente:
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“ARTÍCULO 37.- A la Secretaría de Contraloría y
Desarrollo Administrativo corresponde el despacho
de los siguientes asuntos: I.- Organizar y coordinar el sistema de control y
evaluación gubernamental. Inspeccionar el ejercicio del gasto público federal, y su
congruencia con los presupuestos de egresos;
II.- Expedir las normas que regulen los instrumentos y procedimientos de control de la
Administración Pública Federal, para lo cual podrá requerir de las dependencias competentes, la
expedición de normas complementarias para el
ejercicio del control administrativo; III.- Vigilar el cumplimiento de las normas de
control y fiscalización así como asesorar y apoyar a
los órganos de control interno de las dependencias
y entidades de la Administración Pública Federal;
V.- Vigilar el cumplimiento, por parte de las
dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal, de las disposiciones en materia de planeación, presupuestación, ingresos,
financiamiento, inversión, deuda, patrimonio, fondos y valores;
IV.- Establecer las bases generales para la realización de AUDITORÍAS en las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal, así como realizar las auditorías que se requieran a las
dependencias y entidades en sustitución o apoyo
de sus propios órganos de control;
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VI.- Organizar y coordinar el desarrollo
administrativo integral en las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal, a fin de que los recursos humanos, patrimoniales y
los procedimientos técnicos de la misma, sean aprovechados y aplicados con criterios de
eficiencia, buscando en todo momento la eficacia,
descentralización, desconcentración y simplificación administrativa. Para ello, podrá
realizar o encomendar las investigaciones, estudios y análisis necesarios sobre estas materias, y dictar
las disposiciones administrativas que sean
necesarias al efecto, tanto para las dependencias como para las entidades de la Administración
Pública Federal;
VII.- Realizar, por sí o a solicitud de la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público o de la coordinadora
del sector correspondiente, auditorías
VIII.-
y evaluaciones a las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, con el objeto de promover la eficiencia en su gestión y propiciar el
cumplimiento de los objetivos contenidos en sus
programas; Inspeccionar y vigilar, directamente o a través
de los órganos de control, que las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal cumplan con las normas y disposiciones en
materia de: sistemas de registro y contabilidad, contratación y remuneraciones de personal,
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contratación de adquisiciones, arrendamientos,
servicios, y ejecución de obra pública,
conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y
demás activos y recursos materiales de la Administración Pública Federal;
IX.- Opinar, previamente a su expedición, sobre los
proyectos de normas de contabilidad y de control en materia de programación, presupuestación,
administración de recursos humanos, materiales y financieros, así como sobre los proyectos de
normas en materia de contratación de deuda y de
manejo de fondos y valores que formule la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;
XI.- Designar, para el mejor desarrollo del sistema de control y evaluación gubernamentales,
delegados de la propia Secretaría ante las
dependencias y órganos desconcentrados de la
Administración Pública Federal centralizada, y
comisarios en los órganos de gobierno o vigilancia
de las entidades de la Administración Pública
Paraestatal;
X.- Designar a los auditores externos de las
entidades, así como normar y controlar su
desempeño;
XII.- Opinar previamente sobre el nombramiento, y en su caso, solicitar la remoción de los titulares de
las áreas de control de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.
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Tanto en este caso, como en los de las dos
fracciones anteriores, las personas propuestas o
designadas deberán reunir los requisitos que establezca la Secretaría;
XIII.- Colaborar con la Contaduría Mayor de Hacienda para el establecimiento de los
procedimientos necesarios que permitan a ambos
órganos el mejor cumplimiento de sus respectivas responsabilidades;
XIV.- Informar periódicamente al Ejecutivo Federal, sobre el resultado de la evaluación respecto de la
gestión de las dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal, así como de aquellas que hayan sido objeto de fiscalización, e
informar a las autoridades competentes, cuando
proceda del resultado de tales intervenciones y, en
su caso, dictar las acciones que deban
desarrollarse para corregir las irregularidades
detectadas;
XV.- Recibir y registrar las declaraciones patrimoniales que deban presentar los servidores
públicos de la Administración Pública Federal, y
verificar su contenido mediante las investigaciones que fueren pertinentes de acuerdo con las
disposiciones aplicables;
XVI.- Atender las quejas e inconformidades que
presenten los particulares con motivo de convenios
o contratos que celebren con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal,
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salvo los casos en que otras leyes establezcan
procedimientos de impugnación diferentes;
XVII.- Conocer e investigar las conductas de los servidores públicos, que puedan constituir
responsabilidades administrativas; aplicar las sanciones que correspondan en los términos de ley
y, en su caso, presentar las denuncias
correspondientes ante el Ministerio Público, prestándose para tal efecto la colaboración que le
fuere requerida; XVIII.- Autorizar, conjuntamente con la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de sus
respectivas competencias, las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal y
sus modificaciones, así como registrar dichas
estructuras para efectos de desarrollo y
modernización de los recursos humanos;
XIX.- Establecer normas, políticas y lineamientos en
materia de adquisiciones, arrendamientos, desincorporación de activos, servicios y obras
públicas de la Administración Pública Federal;
XX.- Conducir la política inmobiliaria de la Administración Pública Federal, salvo por lo que se
refiere a las playas, zona federal marítimo terrestre,
terrenos ganados al mar o cualquier depósito de
aguas marítimas y demás zonas federales;
XXI.- Expedir normas técnicas, autorizar y, en su caso, proyectar, construir, rehabilitar, conservar o
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administrar, directamente o a través de terceros,
los edificios públicos y, en general, los bienes
inmuebles de la Federación, a fin de obtener el mayor provecho del uso y goce de los mismos.
Para tal efecto, la Secretaría podrá coordinarse con estados y municipios, o bien con los particulares y
con otros países;
XXII.- Administrar los inmuebles de propiedad federal, cuando no estén asignados a alguna
dependencia o entidad; XXIII.- Regular la adquisición, arrendamiento,
enajenación, destino o afectación de los bienes
inmuebles de la Administración Pública Federal y, en su caso, representar el interés de la Federación;
así como expedir las normas y procedimientos para
la formulación de inventarios y para la realización y
actualización de los avalúos sobre dichos bienes
que realice la propia Secretaría, o bien, terceros
debidamente autorizados para ello;
XXIV.- Llevar el registro público de la propiedad inmobiliaria federal y el inventario general
correspondiente, y
XXVI.- Las demás que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos”.
Por su relevancia, es importante hacer alusión a la reforma
de la fracción XII del artículo anterior que apareció publicada en el
Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de diciembre de
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mil novecientos noventa y seis, para quedar redactado en los
siguientes términos:
“ARTÍCULO 37.- A la Secretaría de Contraloría y
Desarrollo Administrativo corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
(....)
XII.- Designar y remover a los titulares de los órganos internos de control de las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal y de la Procuraduría General de la República, así como a
los de las áreas de auditoría, quejas y
responsabilidades de tales órganos, quienes dependerán jerárquica y funcionalmente de la
Secretaría de Contraloría y Desarrollo
Administrativo
(....)”
, tendrán el carácter de autoridad y
realizarán la defensa jurídica de las resoluciones
que emitan en la esfera administrativa y ante los Tribunales Federales, representando al Titular de
dicha Secretaría;
Otro cuerpo normativo conexo con lo anterior, lo constituye
la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial de la Federación de
treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, de la cual en lo que interesa a este asunto, destacan los
siguientes preceptos:
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“ARTÍCULO 48.- Para los efectos de esta ley se
entenderá por Secretaría a la Secretaría de la
Contraloría General de la Federación.
Para los mismos efectos, se entenderá por superior
jerárquico al titular de la dependencia y, en el caso de las entidades, al coordinador del sector
correspondiente, el cual aplicará las sanciones
cuya imposición se le atribuya a través de la CONTRALORÍA INTERNA DE SU DEPENDENCIA.”
“ARTICULO 52.- Los servidores públicos de la
Secretaría que incurran en responsabilidad por
incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 47 serán sancionados conforme al
presente Capítulo por
la contraloría interna de
dicha Secretaría. El titular de esta contraloría será
designado por el Presidente de la República y sólo
será responsable administrativamente ante él.”
“ARTÍCULO 57.- Todo servidor público deberá denunciar por escrito a la contraloría interna de su
dependencia o entidad los hechos que, a su juicio,
sean causa de responsabilidad administrativa
imputables a servidores públicos sujetos a su
dirección.
La contraloría interna de la dependencia o entidad determinará si existe o no responsabilidad
administrativa por el incumplimiento de las
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obligaciones de los servidores públicos, y aplicará
las sanciones disciplinarias correspondientes.
El superior jerárquico de la dependencia o entidad respectiva enviará a la Secretaría copia de las
denuncias cuando se trate de infracciones graves o cuando, en su concepto, y habida cuenta de la
naturaleza de los hechos denunciados, la
Secretaría deba, directamente, conocer el caso o participar en las investigaciones.”
“ARTICULO 58.- La Secretaría aplicará las
sanciones correspondientes a los contralores
internos de las dependencias
cuando éstos incurran en actos u omisiones que impliquen
responsabilidad administrativa.”
“ARTÍCULO 59.- Incurrirán en responsabilidad
administrativa los servidores públicos de las contralorías internas
que se abstengan
injustificadamente de sancionar a los infractores o
que, al hacerlo, no se ajusten a lo previsto por esta
Ley. La Secretaría informará de ello al Titular de la
dependencia y aplicará las sanciones
correspondientes.”
“ARTÍCULO 60.- La contraloría interna de cada dependencia o entidad será competente para
imponer sanciones disciplinarias, excepto las económicas cuyo monto sea superior a cien veces
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el salario mínimo diario del Distrito Federal, las que
están reservadas exclusivamente a la Secretaría,
que comunicará los resultados del procedimiento al Titular de la dependencia o entidad. En este último
caso, la contraloría interna,
previo informe al superior jerárquico, turnará el asunto a la
Secretaría.”
“ARTÍCULO 61.- Si la contraloría interna de la
dependencia
o el coordinador de sector en las entidades tuvieran conocimiento de hechos que
impliquen responsabilidad penal, darán vista de
ellos a la Secretaría y a la autoridad competente para conocer del ilícito.”
“ARTÍCULO 62.- Si de las investigaciones y
auditorías que realice la Secretaría apareciera la
responsabilidad de los servidores públicos, informará a la contraloría interna de la dependencia
correspondiente o al coordinador sectorial de las entidades, para que proceda a la investigación y
sanción disciplinaria por dicha responsabilidad, si
fuera de su competencia. Si se trata de responsabilidad mayores (sic) cuyo conocimiento
sólo compete a la Secretaría, ésta se avocará
directamente al asunto, informando de ello al Titular de la dependencia y a la contraloría interna
de la misma para que participe o coadyuve en el
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procedimiento de determinación de
responsabilidades.”
De los anteriores preceptos constitucionales (juntamente con
los trabajos legislativos que los originaron) y legales antes
reproducidos, se desprende lo siguiente:
1.- El Constituyente Permanente, al reformar el Título Cuarto
de la Constitución Federal, lo hizo con el propósito de establecer
nuevos mecanismos para exigir de los servidores públicos la
responsabilidad que derive de su cargo para evitar actos de
corrupción.
2.- Con ese motivo se instituyó en la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, la Secretaría de la Contraloría de
la Federación, actualmente Secretaría de Contraloría y Desarrollo
Administrativo a la que se dotó de facultades para designar y
remover a los titulares de los órganos internos de control de las
dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y
de la Procuraduría General de la República, pues se contempló
que al seno de cada dependencia u órgano del estado, se
establecieran contralorías internas, a quienes se les dio
competencia para realizar las investigaciones relacionadas con
responsabilidades de los servidores públicos y en algunos casos
se les concedió facultad para imponer sanciones a los infractores,
cuyos titulares en términos del artículo 37, fracción XII de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, son designados y
removidos por la Secretaría de Contraloría y Desarrollo
Administrativo de quien dependían jerárquica y funcionalmente.
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3.- En consecuencia, dentro de la estructura orgánica a nivel
Federal, se instituyó a una Secretaría de Estado denominada
actualmente Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo
y paralelamente se instituyó al seno interno de cada dependencia
gubernativa a las denominadas Contralorías Internas.
4.- El poder constituido reformador de la Carta Magna sentó
las bases para que las modificaciones se hicieran extensivas a las
entidades federativas, a quienes incluso se les concedió en el
artículo 3º transitorio el plazo de un año a partir de que entró en
vigor la reforma constitucional, para que a través de los
Congresos Locales iniciaran las reformas necesarias para cumplir
las disposiciones del título cuarto de la Constitución Federal; por
ello, en el artículo 108 se reservó a las Constituciones de los
Estados de la República precisar los servidores públicos sujetos
de responsabilidad; asimismo, el artículo 109 concedió facultades
a las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus
respectivas competencias, para que expidieran las leyes de
responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas
conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter,
incurran en responsabilidad
, estableciendo los lineamientos que
debían tomar en cuenta.
5.- El artículo 113 constitucional reservó a las leyes que
sobre responsabilidades administrativas de los servidores
públicos se expidieran, determinar las obligaciones de éstos, a fin
de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y
eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y
comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en
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que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para
aplicarlas.
En congruencia con las nuevas previsiones constitucionales,
en el Estado de México se reformó la constitución local, cuyo
decreto apareció publicado en la Gaceta del Gobierno de esa
Entidad Federativa el treinta de abril de mil novecientos ochenta y cuatro, de la que destaca la reforma a los artículos
126 a 132 para quedar redactados en la siguiente forma:
"ARTÍCULO 126.- Para los efectos de las
responsabilidades a que alude este título, se reputa
como servidor público, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en alguno
de los Poderes del Estado, en los Ayuntamientos
de los Municipios y Organismos Descentralizados,
así como los titulares o quienes hagan sus veces
en empresas de participación estatal o municipal,
sociedades o asociaciones asimiladas a éstas y en
los fideicomisos públicos, por lo que toca a los demás trabajadores de este sector, su calidad de
servidores públicos estará determinada por los
ordenamientos legales respectivos. La Ley de Responsabilidades que expida la
Legislatura regulará sujetos, procedimientos y
sanciones en la materia."
"ARTÍCULO 127.- Los Diputados de la Legislatura del Estado, los Magistrados del Tribunal Superior
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de Justicia, los Titulares de las Dependencias del
Poder Ejecutivo y el Procurador General de
Justicia, son responsables de los delitos graves del orden común que cometan durante el tiempo de su
encargo y de los delitos faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de sus funciones. El
Gobernador lo será igualmente pero durante el
período de su ejercicio, sólo podrá ser acusado por delitos graves del orden común y por delito contra
la soberanía del Estado."
"ARTÍCULO 128.- Tratándose de los delitos a que
se refiere el Artículo anterior, la Legislatura erigida en gran Jurado declarará por mayoría absoluta del
número total de sus integrantes si ha lugar o no a
proceder contra el acusado. En caso negativo, no
habrá procedimiento ulterior, pero tal declaración
no será obstáculo para que la acusación continúe
su curso, cuando el acusado haya dejado de tener
fuero, salvo el caso de prescripción de la acción conforme a la Ley Penal, los plazos de prescripción
se interrumpen en tanto el servidor público
desempeñe alguno de los encargos a que se refiere el Artículo anterior, en caso afirmativo el acusado
quedará separado de su cargo y sujeto a la acción
de los Tribunales comunes, si la decisión de éstos
fuere condenatoria, el mismo acusado quedará
separado definitivamente y si es absolutoria, podrá reasumir su función.
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Contra las declaraciones y resoluciones de la
Legislatura erigida en gran Jurado, no procede
juicio o recurso alguno."
"ARTÍCULO 129.- El Gobernador del Estado cuando el caso lo amerite, podrá pedir ante la Legislatura o
en su caso ante la Diputación Permanente, la
destitución por mala conducta de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia. Si por mayoría
absoluta del número total de sus integrantes, en sesión de una u otra se declara justificada la
petición, el Magistrado acusado quedará privado de
su puesto a partir de la fecha en que se le haga saber la resolución, independientemente de la
responsabilidad en que en su caso hubiere
incurrido, y se procederá a nueva designación."
"ARTÍCULO 130.- Los Servidores Públicos
condenados por delitos cometidos con motivo del
desempeño de funciones públicas, no gozarán de
la gracia del indulto."
"ARTÍCULO 131.- En demandas del orden civil no
hay fuero ni inmunidad para ningún servidor público."
"ARTÍCULO 132.- Se concede acción popular para
denunciar ante la Legislatura, los delitos en que
incurran los servidores públicos a que se refiere el Artículo 127 de esta Constitución".
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El cinco de enero de mil novecientos noventa y cuatro,
apareció publicada una reforma a la aludida Constitución Local, la
que tuvo como propósito reformar la denominación del Título
Tercero del Libro Segundo de dicha legislación, para quedar
redactado en la siguiente forma:
"Artículo Primero.- Se reforma la denominación del
Título Tercero del Libro Segundo de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México,
para quedar como sigue:"
"TÍTULO TERCERO
DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO."
"ARTÍCULO SEGUNDO.- Se adiciona el artículo 175
bis de la Constitución Política Local, del tenor
siguiente:"
"ARTÍCULO 175 Bis.- Los recursos económicos de
que dispongan los Poderes del Gobierno del Estado y sus Ayuntamientos Municipales así como
sus Organismos Descentralizados, Empresas de
Participación y Fideicomisos Públicos, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez
para cumplir los objetivos y programas a los que
estén destinados.
Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones
de todo tipo de bienes, la prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra
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que realicen, se llevarán a cabo y se adjudicarán a
través de licitaciones públicas mediante
convocatoria pública, para que se presenten propuestas en sobre cerrado, que será abierto
públicamente, a fin de asegurar al Gobierno del Estado y sus Municipios, las mejores condiciones
disponibles en cuanto a precio, calidad,
financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.
Las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior serán idóneas para asegurar dichas
condiciones y las leyes establecerán las bases,
procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia,
eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren
las mejores condiciones para el estado.
El manejo de los recursos económicos estatales se
sujetará a las bases de este artículo".
También se hicieron reformas a la Ley Orgánica de la
Administración Pública de esa entidad federativa, las que
aparecieron publicadas en el medio oficial de esa entidad
federativa el once de octubre de mil novecientos ochenta y nueve, que entraron en vigor al día siguiente, de las que destacan
la efectuada al artículo 19, para incluir en la fracción X a la
Secretaría de la Contraloría; asimismo, en el artículo 38 bis de la
propia Ley Orgánica se establecieron las funciones de la referida
Secretaría, precepto que es del tenor literal siguiente:
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“Artículo 38 Bis.- La Secretaría de la Contraloría es
la dependencia encargada de la vigilancia,
fiscalización y control de los ingresos, gastos, recursos y obligaciones de la administración
pública estatal y su sector auxiliar, así como lo relativo a la manifestación patrimonial y
responsabilidades de los servidores públicos.
A la propia Secretaría, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
I.- Planear, programar, organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental.
II.- Fiscalizar e inspeccionar el ejercicio del gasto
público estatal y su congruencia con el presupuesto de egresos.
III.- Formular y expedir las normas y criterios que
regulen el funcionamiento de los instrumentos,
sistemas y procedimientos de control de la
administración pública estatal. La Secretaría
discrecionalmente podrá requerir de las
dependencia competentes, la instrumentación de normas complementarias para el ejercicio de sus
facultades de control.
IV.- Vigilar y supervisar el cumplimiento de las normas de control y fiscalización, así como
asesorar y APOYAR A LOS ÓRGANOS DE
CONTROL INTERNO DE LAS DEPENDENCIAS, organismos auxiliares y fideicomisos de la
administración pública estatal.
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V.- Establecer y dictar las bases generales para la
realización de auditorías e inspecciones en las
dependencias, organismos auxiliares y fideicomisos de carácter estatal, así como realizar
las que se requieran en substitución o apoyo de
VI.- Comprobar el cumplimiento por parte de las
dependencias, organismos auxiliares y fideicomisos de la administración pública estatal;
de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeación, presupuestación,
ingresos, financiamiento, inversión, deuda,
patrimonio y fondos y valores de la propiedad o al cuidado del gobierno estatal.
sus propios órganos de control.
VII.- Realizar por sí o a solicitud de parte, auditorías y evaluaciones a las dependencias, organismos
auxiliares y fideicomisos de carácter estatal, con el
fin de promover la eficacia y transparencia en sus operaciones y verificar de acuerdo con su
competencia el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas.
VIII.- Inspeccionar y vigilar directamente o a través
de los órganos de control, que las dependencias, organismos auxiliares y fideicomisos de la
administración pública estatal, cumplan con las
normas y disposiciones en materia de: sistema de registro y contabilidad, contratación y pago de
personal, contratación de servicios, obra pública, adquisiciones, arrendamientos, conservación, uso,
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destino, afectación, enajenación y baja de bienes y
demás activos y recursos materiales de la
administración pública estatal. IX.- Vigilar en los términos de los convenios
respectivos, que los recursos federales y estatales que ejerzan directamente los municipios, se
apliquen conforme a lo estipulado en los mismos.
X.- Fiscalizar los recursos federales derivados de los acuerdos o convenios respectivos, ejercidos
por las dependencias y fideicomisos de la administración pública estatal.
XI.- Vigilar, en la esfera de su competencia, el
cumplimiento de las obligaciones de proveedores y contratistas adquiridas con el Ejecutivo del Estado,
solicitándoles la información relacionada con las
operaciones que realicen, y fincar las deductivas y
responsabilidades que en su caso procedan.
XII.- Opinar previamente a su expedición sobre las
normas de contabilidad y de control en materia de
programación, presupuestación, administración de recursos humanos, materiales y financieros, que
elaboren las secretarías de Administración y de
Finanzas y Planeación, así como sobre las normas en materia de contratación de deuda que formule
eta última.
XIII.- Designar a los auditores externos de los
organismos auxiliares y fideicomisos, normas y
controlar su actividad y proponer al titular del Ejecutivo la designación de comisarios en los
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Consejos o Juntas de Gobierno y Administración
de los mismos.
XIV.- Opinar sobre el nombramiento y en su caso solicitar la remoción de los titulares de las áreas de
control de las dependencias,
XV.- Coordinarse con la Contaduría General de
Glosa del Poder Legislativo, para el establecimiento de los mecanismos necesarios, que permitan a
ambas instancias, el mejor cumplimiento de sus respectivas responsabilidades.
organismos auxiliares y fideicomisos de la administración pública estatal.
XVI.- Informar anualmente al titular del Ejecutivo del
Estado, respecto del resultado de la evaluación de las dependencias, organismos auxiliares y
fideicomisos de la administración pública estatal, que hayan sido objeto de fiscalización. Asimismo,
informar a la Secretaría de la Contraloría general de
la Federación de la evaluación de los programas que manejen o involucren recursos federales, en
los términos de los acuerdos o convenios respectivos.
XVII.- Recibir y registrar la manifestación de bienes
de los servidores públicos del Estado y municipios y verificar y practicar las investigaciones que
fueren necesarias, en términos de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipio y demás disposiciones legales
aplicables.
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XVIII.- Atender y dar seguimiento a las denuncias y
quejas que presenten los particulares con motivo
de acuerdos, convenios o contratos que celebren con las dependencias, organismos auxiliares y
fideicomisos de la administración pública estatal. XIX.- Conocer e investigar los actos, omisiones o
conductas de los servidores públicos, para
constituir responsabilidades administrativas y, en su caso, ordenar se hagan las denuncias
correspondiente ante el Ministerio Público, proporcionándole los datos e información que
requiera.
XX.- Vigilar el cumplimiento de las normas internas de la Secretaría, constituir las responsabilidades
administrativas de su personal, aplicándoles las
correcciones que correspondan y formular las
denuncias o querellas, acusaciones o quejas de
naturaleza administrativa o penal, en caso
necesario.
XXI.- Intervenir para efectos de verificación en las actas de entrega-recepción de las unidades
administrativas de las dependencias, organismos
auxiliares y fideicomisos del Ejecutivo. XXII.- Establecer medidas y mecanismos de
modernización administrativa, tendientes a lograr la
eficacia de la vigilancia, fiscalización y control del
gasto público estatal.
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XXIII.- Brindar asesoría y apoyo técnico a los
órganos de control interno del gasto público
municipal, cuando así lo soliciten. XXIV.- La demás que le señalen las Leyes y
Reglamentos vigentes en el Estado.”
En ese mismo orden de ideas, la legislatura local expidió la
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado
y Municipios, que apareció publicada en la gaceta del gobierno de
esa entidad federativa el once de septiembre de mil novecientos noventa, con vigencia al día siguiente, de la que por
su relevancia destacan los siguientes preceptos:
“Artículo 1º. Esta Ley tiene por objeto reglamentar
el Título Tercero de la Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de México en materia de:
I.- Los sujetos de responsabilidades en el servicio
público estatal y municipal;
(....)
III.- Las responsabilidades y sus sanciones tanto las de naturaleza administrativa, disciplinaria y
resarcitorias, como las que se deban resolver
mediante juicio político; IV.- Las autoridades competentes y los
procedimientos para aplicar las sanciones;
(....).”
“Artículo 2º.- Son sujetos de esta Ley, toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión, de
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cualquier naturaleza en la administración pública
estatal o municipal, en sus Organismos Auxiliares y
Fideicomisos públicos, y en los Poderes Legislativo y Judicial del Estado, con
independencia del acto jurídico que les dio origen. También quedan sujetos a esta Ley, aquellas
personas que manejen o administren recursos
económicos estatales, municipales concertados o convenidos por el Estado con la Federación o con
sus Municipios; y aquellas que en los términos del artículo 73 de esta ley, se beneficien con
adquisiciones, enajenaciones, arrendamientos,
mantenimientos y construcción de obras públicas, así como prestación de servicios relacionados, que
deriven de actos o contratos que se realicen con
cargo a dichos recursos.”
“Artículo 3º.- Las autoridades competentes para
aplicar la presente ley serán:
(....) II.- La Secretaría de la Contraloría;
III.- Las demás dependencias del Ejecutivo Estatal
en el ámbito de atribuciones que les otorga este ordenamiento; y
VI.- Los demás órganos que determinen las leyes.”
“Artículo 41.- Son sujetos de responsabilidad
administrativa, los servidores públicos y todas
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aquellas personas a que se refiere el artículo 2º de
esta Ley.”
“Artículo 44.- Para los efectos de esta Ley, se
entenderá por Secretaría, a la Secretaría de la Contraloría.
Por los mismos efectos, en el Poder Ejecutivo del
Estado se entenderá por superior jerárquico al titular de la Dependencia correspondiente y en los
organismos auxiliares y fideicomisos públicos al coordinador del sector, quienes aplicarán las
sanciones cuya imposición les atribuye esta Ley.”
“Artículo 53.- Los servidores públicos deberán
denunciar por escrito al órgano de control interno
de su dependencia o a la Secretaría en su caso, los
hechos que a su juicio impliquen incumplimiento
de obligaciones de sus servidores subordinados. El órgano de control interno
determinará si existe o
no responsabilidad administrativa y aplicará, por
acuerdo del superior jerárquico, de ser de su
competencia, las sanciones disciplinarias
correspondientes. Cuando actúe la Secretaría, ésta
determinará la responsabilidad y aplicará en su
caso, la sanción que corresponda.”
“Artículo 54.- La Secretaría aplicará las sanciones
correspondientes a los titulares y a los servidores
públicos adscritos a los órganos de control interno
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de las dependencias,
organismos auxiliares y
fideicomisos en su caso, cuando éstos incurran en
actos u omisiones que impliquen responsabilidad administrativa.”
“Artículo 55.- El órgano de control interno será
competente para
imponer sanciones disciplinarias
por acuerdo del superior jerárquico, excepto las económicas cuyo monto sea superior a doscientas
veces el salario mínimo diario en la Capital del Estado, las que en términos de esta Ley
corresponde aplicar exclusivamente a la
Secretaría.”
“Artículo 56.- El superior jerárquico, o el órgano de
control interno de la dependencia
al tener
conocimiento de hechos que impliquen
responsabilidad penal de los servidores de la propia dependencia o de sus organismos auxiliares
y fideicomisos públicos coordinados, darán vista
de ellos a la Secretaría y a la autoridad competente
para conocer de los mismos.”
“Artículo 57.- Cuando por motivo de las funciones
que realice la Secretaría, resultare responsabilidad
de servidores públicos, informará de ello al superior jerárquico para que proceda a su
determinación y sanción disciplinaria si fuera de su
competencia. En tratándose de responsabilidad
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mayor cuyo conocimiento sólo compete a la
Secretaría, ésta conocerá directamente del asunto,
informando al superior jerárquico y al órgano de control interno en su caso
, para que coadyuven en
el procedimiento de determinación de responsabilidades.”
“Artículo 60.- En los procedimientos disciplinarios ante el superior jerárquico o los órganos de control
interno
se observarán en lo conducente las prescripciones y formalidades a que se refieren los
artículos precedentes, particularmente los del
artículo 59 de esta Ley, excepto en la amonestación.”
De las reformas aprobadas por la legislatura local a la Ley
antes referida, destaca la de cinco de enero de mil novecientos noventa y cuatro al artículo 55, el cual quedó redactado en la
forma siguiente:
“Artículo 55.- En el ámbito del Poder Ejecutivo el
órgano de control interno será competente para
imponer sanciones disciplinarias por acuerdo del superior jerárquico, excepto las económicas cuyo
monto sea superior a doscientos veces el salario
mínimo mensual en la capital del Estado, las que en términos de esta Ley corresponde aplicar
exclusivamente a la Secretaría, la que informará al Titular de la Dependencia, Organismo
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Descentralizado
, Empresa de Participación o
Fideicomiso Público de los resultados del
procedimiento.”
Por último, en las reformas de veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, a este mismo cuerpo
normativo, destacan las siguientes:
“Artículo 42.- Para salvaguardar la legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban ser observadas en la prestación del servicio
público, independientemente de las obligaciones
específicas que correspondan al empleo, cargo o comisión, todo servidor público, sin perjuicio de
sus derechos y deberes laborales, tendrá las
siguientes obligaciones de carácter general.
(....)
XX.- Atender con diligencia las instrucciones,
requerimientos y resoluciones que reciba de la
Secretaría de la Contraloría o del órgano de control interno
(....).”
conforme a su competencia;
“Artículo 52.- La Secretaría y los órganos de control
interno de las dependencias, de los organismos
auxiliares y fideicomisos públicos, serán competentes para identificar, investigar y
determinar las responsabilidades de los servidores públicos, así como para imponer las sanciones
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disciplinarias a que se refiere el artículo 49 de esta
ley.”
“Artículo 53.- Los servidores públicos deberán
denunciar por escrito al órgano de control interno de su dependencia,
organismo auxiliar o
fideicomiso público, los hechos que a su juicio
impliquen incumplimiento de obligaciones de los servidores públicos sujetos a su dirección.”
“Artículo 56.- El superior jerárquico o el órgano de
control interno de la dependencia,
al tener
conocimiento de hechos o elementos que impliquen responsabilidad penal de los servidores
públicos, darán vista de ellos inmediatamente a la autoridad competente para conocer de los
mismos.”
“Artículo 73.- La Secretaría, en funciones de
auditoría, fiscalización, control, vigilancia e inspección como instrumentos y mecanismos de
que dispone en el ejercicio de sus atribuciones,
actuando directamente o a través de los órganos de control interno, podrá fincar pliegos preventivos de
responsabilidad, cuando detecte irregularidades
por actos u omisiones de servidores públicos en el manejo, decisión, autorización, recepción,
aplicación, administración de fondos, valores y de recursos económicos del Estado o de aquellos
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concertados o convenidos con la federación y los
municipios, que se traduzcan en daños y perjuicios
estimables en dinero, causados a la Hacienda Pública del Estado, del municipio o al patrimonio
de sus organismos auxiliares y fideicomisos públicos.”
Como se observa de los preceptos anteriores, en el Estado
de México la legislatura local incorporó dentro de la estructura
gubernamental a la Secretaría de la Contraloría y al igual que a
nivel federal, se contempló dentro del seno interno de las
dependencias que corresponden al poder ejecutivo y de los
demás entes que conforman la administración pública, entre ellos
a los organismos descentralizados, la instauración de las
contralorías internas, estableciendo los distintos ámbitos de
competencia entre éstas y la referida Secretaría, de cuyas
actividades destaca la de ser un órgano con funciones de
auditoría (artículo 73 de la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Públicos del Estado y Municipios).
Esa es la razón por la que en el seno interno del organismo
público descentralizado denominado Servicios Educativos
Integrados al Estado de México, como parte que es de la
Administración Pública Paraestatal de esa entidad federativa, se
estableció la contraloría interna, basándose en el artículo 18 que
se viene reclamando y que establece, como lo observa el
recurrente, que sus funciones “estarán sujetas a las disposiciones aplicables”.
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Así las cosas, no puede considerarse que la redacción del
precepto legal cuestionado genere incertidumbre en el gobernado
por no conocer las facultades y funciones del referido contralor
interno, al remitir para tal efecto a las disposiciones aplicables,
pues la falta de señalamiento de los ordenamientos donde se
establecerán aquéllas no genera por sí sola, la supradicha
inseguridad jurídica.
En efecto, según se explicó, la reforma constitucional del
Título Cuarto tuvo como objetivo establecer los tipos de
responsabilidad a que están sujetos los servidores públicos, que
se clasifican en tres tipos, a saber:
a).- Política:
b).- Penal; y,
c).- Administrativa.
De esas responsabilidades la que interesa a este toca es la
última, pues al quejoso con motivo de la instauración de un
procedimiento administrativo se le aplicaron diversas sanciones.
Bajo esa óptica, y en cumplimiento a los mandatos
constitucionales la legislatura del Estado de México reformó la
Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado y expidió la
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado
y Municipios, para adaptar su normatividad local al nuevo marco
constitucional e incluir a la Secretaría de Contraloría a la que se le
encomendó, entre otros asuntos, planear, programar, organizar y
coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental.
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Para llevar a cabo las tareas de planeación, programación,
organización y coordinación del sistema de Control y Evaluación
Gubernamental previstas en el artículo 38 bis de la Ley Orgánica
de la Administración Pública del Estado, el Poder Ejecutivo del
Estado emitió el Acuerdo que establece los órganos de control
interno en las dependencias y Procuraduría General de Justicia
de la Administración Pública Estatal como Unidades
Administrativas dentro de la Estructura Orgánica de éstas y bajo
la Coordinación directa y funcional de la Secretaría de la
Contraloría, acuerdo que fue publicado en la Gaceta del Gobierno
del Estado el trece de diciembre de mil novecientos noventa y tres, el cual es del tenor literal siguiente:
“ARTÍCULO PRIMERO.- Se constituyen los órganos
de control interno en las dependencias y en la
Procuraduría General de Justicia de la
Administración Pública Estatal, como instrumentos
de control y apoyo de la Secretaría de la
Contraloría, en su carácter de órgano coordinador y
normativo del Sistema Estatal de Control y Evaluación Gubernamental.
ARTÍCULO SEGUNDO.- Los Órganos de Control
Interno o Contralorías Internas constituyen unidades administrativas dentro de la estructura
orgánica de las dependencias y Procuraduría
General de Justicia, sus titulares serán designados directamente por el Ejecutivo a mi cargo, y su
marco de actuación lo realizarán bajo la coordinación directa y funcional de la Secretaría de
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la Contraloría dentro del Sistema Estatal de Control
y Evaluación Gubernamental, debiendo observar
las normas, lineamientos y programas de trabajo que al efecto emita dicha dependencia.
ARTÍCULO TERCERO.- Las Contralorías Internas u órganos de control interno existentes actualmente
en el Sector Auxiliar, estarán sujetos a las
disposiciones que se establecen en el presente Acuerdo.
Por lo que se refiere a la estructura orgánica los órganos de control interno o Contralorías Internas
del Sector Auxiliar dependen del titular de la
dependencia, organismo auxiliar o fideicomiso que corresponda.
I.- Atender y tramitar las quejas y denuncias que se
interpongan en contra de los servidores públicos
de la dependencia, organismo auxiliar o
fideicomiso a que pertenezcan.
ARTÍCULO CUARTO.- Corresponde a los órganos
de control interno o Contralorías Internas en el
ámbito de su actuación, el desempeño entre otras,
de las siguientes funciones:
II.- Instrumentar los procedimientos administrativos, disciplinarios y resarcitorios e
imponer en su caso, las sanciones que
correspondan en los términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado y Municipios.
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III.- Realizar revisiones tendientes a verificar que en
las dependencias, organismos auxiliares o
fideicomiso de que se trate, se observen las normas y disposiciones en materia de sistema de
registro y contabilidad, contratación y pago de personal, contratación de servicios, obra pública,
adquisiciones, arrendamientos, conservación, uso,
destino, afectación, enajenación y baja de bienes y demás activos y recursos materiales de la
Administración Pública Estatal. IV.- Vigilar el correcto ejercicio de los presupuestos
autorizados a las dependencias, organismos
auxiliares o fideicomisos. V.- Evaluar las medidas de simplificación
administrativa que se adopten en las dependencias,
organismos auxiliares o fideicomisos, proponiendo
en su caso aquellas otras que se consideren
convenientes.
VI.- Realizar funciones que de acuerdo con las
Leyes, Reglamentos, Decretos, Acuerdos y demás disposiciones corresponde ejecutar a la Secretaría
de la Contraloría, conforme a los lineamientos y
programas de trabajo que dicha dependencia determine.
VII.- Informar a la Secretaría de la Contraloría el
resultado de las acciones, comisiones o funciones
que se le encomienden y sugerir al Titular de la
dependencia, organismo auxiliar o fideicomiso, la
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instrumentación de normas complementarias en
materia de control.
VIII.- Intervenir en los procesos de entrega-recepción de las Unidades Administrativas de las
dependencias, organismos auxiliares o fideicomisos.
IV.- Las demás que expresamente les señale el
Ejecutivo Estatal a través de la Secretaría de la Contraloría.
ARTÍCULO QUINTO.- La funciones a que se refiere el artículo anterior, podrán ser ejercidas
directamente por las unidades administrativas
competentes de la Secretaría de la Contraloría. ARTÍCULO SEXTO.- Las dependencias, organismos
auxiliares y fideicomisos, proveerán con cargo a
sus presupuestos, los recursos que requieran los
órganos de control interno o Contralorías Internas,
para el cumplimiento de sus funciones.
TRANSITORIOS.
ARTÍCULO PRIMERO.- El presente Acuerdo entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en la
“Gaceta del Gobierno” del Estado de México.
ARTÍCULO SEGUNDO.- Las Secretarías de Finanzas y Planeación y de Administración,
proveerán lo conducente para la constitución y
funcionamiento de los Órganos de Control Interno
o Contralorías Internas a que se refiere el presente
Acuerdo.”
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Asimismo, en la Gaceta Oficial de la propia entidad
federativa el veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, se publicó otro acuerdo del Ejecutivo del Estado
donde se efectuaron reformas al Acuerdo anterior, de las que
destaca la del artículo cuarto en las fracciones II y III donde se
acordó la ampliación de las facultades del Contralor interno para
incluir la referente a la realización de auditorías, las cuales
quedaron redactadas como sigue:
“ACUERDO POR EL QUE SE REFORMA Y ADICIONA EL DIVERSO POR EL QUE SE
ESTABLECEN LOS ÓRGANOS DE CONTROL
INTERNO DE LAS DEPENDENCIAS Y PROCURADURÍA GENERAL DE JUSTICIA DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL COMO
UNIDADES ADMINISTRATIVAS DENTRO DE LA
ESTRUCTURA ORGÁNICA DE ÉSTAS, Y BAJO LA
COORDINACIÓN DIRECTA Y FUNCIONAL DE LA
SECRETARÍA DE LA CONTRALORÍA DENTRO DEL
SISTEMA ESTATAL DE CONTROL Y EVALUACIÓN GUBERNAMENTAL.
ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el artículo cuarto
fracciones II y III y se adiciona el artículo séptimo del Acuerdo del Ejecutivo del Estado por el que se
establecen los Órganos de Control Interno de las
Dependencias y Procuraduría General de Justicia
de la Administración Pública Estatal como
unidades administrativas dentro de la estructura orgánica de éstas, y bajo la coordinación directa y
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funcional de la Secretaría de la Contraloría dentro
del Sistema Estatal de Control y Evaluación
Gubernamental, publicado en la “Gaceta del
Gobierno” el 13 de diciembre de 1993, para quedar
como sigue:
I.
ARTÍCULO CUARTO.- Corresponde a los órganos
de control interno o Contralorías Internas en el
ámbito de su actuación, el desempeño entre otras, de las siguientes funciones:
(...)
II.- Iniciar, tramitar y terminar los procedimientos
administrativos, disciplinarios y resarcitorios e imponer, en su caso, las sanciones que
correspondan en los términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado y Municipios;
III.- Realizar supervisiones, revisiones y auditorías tendientes a verificar que en las dependencias,
organismos auxiliares o fideicomisos de que se trate, se observen las normas y disposiciones que
regulan la prestación del servicio público
encomendado y las relativas al sistema de registro y contabilidad, contratación y pago de personal,
contratación de servicios, obra pública,
adquisiciones, arrendamientos, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes y
demás activos y recursos materiales de la Administración Pública Estatal;
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IV a IX ...
ARTÍCULO SÉPTIMO.- Al frente de cada contraloría
interna u órgano de control interno habrá un titular a quien se denominará Contralor Interno, quien
para el desempeño de sus funciones se auxiliará de los subcontralores, jefes de departamento,
abogados y auditores. El Contralor Interno tendrá
las atribuciones señaladas en el artículo cuarto, las que también podrán ser desempeñadas por los
servidores públicos a que hace referencia este artículo, con excepción de la emisión de la
resolución de procedimiento administrativo.
TRANSITORIOS. PRIMERO.- El presente acuerdo entrará en vigor el
mismo día de su publicación en la “Gaceta del
Gobierno.” SEGUNDO.- Este acuerdo entrará en vigor el día de
su publicación en la “Gaceta de Gobierno.”
Dado en el Palacio del Poder Ejecutivo, en la ciudad
de Toluca de Lerdo, capital del Estado de México, a los veintiún días del mes de diciembre de mil
novecientos noventa y ocho.”
Con ese mismo fundamento y con apoyo además en el
artículo 10, fracción VI, de la Ley que creó al organismo público
descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados al
Estado de México, el Consejo Directivo expidió el Reglamento
Interior, el cual entre otros órganos internos contempla a las
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Unidades, entre ellas, a la de Contraloría Interna, cuyas funciones
estableció en el artículo 35, que consisten en lo siguiente:
“ARTÍCULO 35.- Corresponde a la Unidad de
Contraloría Interna el ejercicio de las siguientes atribuciones:
I.- Proponer los lineamientos a que deberá
ajustarse la Planeación Financiera y Presupuestaria del Organismo.
II.- Vigilar el cumplimiento de las políticas y disposiciones en materia de Planeación,
Programación, Presupuestación y Administración.
III.- Participar y hacer propuestas en los programas de control y supervisión contables.
IV.- Proponer al Director General el programa de
levantamiento de Inventarios, Auditorías Periódicas
V.- Conocer las faltas de probidad del personal del Organismo y realizar el seguimiento respectivo.
y Arqueos de Caja.
VI.- Aplicar, en su caso, las sanciones que correspondan por la infracción a la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado y Municipios. VII.- Supervisar los procedimientos y tiempos de
pago y remuneraciones al personal, de
conformidad con la asignación presupuestal autorizada.
VIII.- Supervisar la aplicación de los descuentos a que se haga acreedor el personal del Organismo.
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IX.- Solicitar a los servidores públicos del
Organismo la declaración de situación patrimonial
a fin de dar cumplimiento a las disposiciones de la Secretaría de la Contraloría y su Ley reglamentaria.
X.- Las demás que sean necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones y aquellas que le
encomiende el Director General.”
Por tanto, con apoyo en la normatividad antes aludida se
designó al contralor interno del organismo descentralizado a que
se refiere este toca, cuyas funciones se establecieron en el
Acuerdo y su reforma, así como en el Reglamento interno del
aludido organismo descentralizado ya reproducidas.
En tales condiciones, si el objetivo de la Ley que creó al
Organismo público descentralizado denominado Servicios
Educativos Integrados al Estado de México, consiste en
establecer la denominación, naturaleza y objeto de dicho
organismo, fijando las bases generales de su funcionamiento
interno, es irrelevante que en su articulado no se hubieran
establecido las funciones del contralor interno, pues esa omisión
en los términos ya explicados no genera incertidumbre jurídica en
los gobernados por no saber en qué disposiciones debe buscar
aquellas atribuciones.
Sólo para confirmar lo infundado del agravio en el que se
pretende demostrar violación a la garantía de certeza y seguridad
jurídica, que se atribuye al artículo 18 cuestionado, cabe señalar
que éste no constituye una norma que cause perjuicio en el
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gobernado por su sola expedición, sino que se requiere de un
acto de aplicación para que cause afectación a la esfera jurídica
del gobernado, en el cual se deberá expresar toda la normatividad
aplicable, entre otras, las disposiciones que otorguen
competencia a la autoridad para emitir algún acto de molestia o
privación contra algún particular, como en la especie ocurrió con
la expedición del oficio cuya copia corre agregada en la página 48
del juicio contencioso administrativo que fuera ofrecida como
prueba por el actor de dicho juicio y aquí quejoso, la cual es del
tenor literal siguiente:
“Contraloría Interna SEIEM.- Oficio No. CI-
205C11001/3654.- Asunto: Orden de Auditoría.- No. De Auditoría.- Toluca, Méx, a 7 de octubre de 1999.-
Lic. Felipe de Jesús Salazar Cardoso.- Encargado
del Departamento de Control y Calidad de Pago.- - -
P r e s e n t e.- Con fundamento en lo dispuesto por
el Artículo 18 de la Ley que crea el Organismo
Público Descentralizado denominado Servicios
Educativos Integrados al Estado de México, 35 de su Reglamento Interior y en los términos de los
artículos tercero y cuarto fracciones III y IV del
Acuerdo del Ejecutivo del Estado de México de fecha 12 de diciembre de 1993 por el cual se crean
los Órganos de Control Interno de los Organismos
Auxiliares y Fideicomisos y derivado del Programa
de Trabajo de esta Contraloría Interna, comunico a
Usted que los C. C. C.P. Armando Jiménez Juárez y C.P. Guadalupe Jiménez Colín, auditores de esta
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Oficina a mi cargo, han sido comisionados para
llevar a cabo una auditoría al Departamento a su
cargo, específicamente a la Oficina de Validación por el año de 1999, por lo que solicito a usted gire
sus instrucciones a quien corresponda a efecto de que les sean brindadas las facilidades necesarias
para el desempeño de su trabajo.- Sin otro
particular, me permito enviarle un cordial saludo.- A t e n t a m e n t e.- Contralor Interno.- Lic. Juan
Antonio Pagés y López.- C.c.p. C.P. Aníbal Pacheco Gómez.- Coordinador de Administración y
Finanzas. Lic. Juan Antonio Padilla Pérez.- Director
de Personal. JAPL/RCEG/JJFP/GJC/B*.- Rúbricas y Sellos del Estado de México.”
En efecto, del oficio anterior se desprende que la orden de
auditoría en el organismo para el que prestaba sus servicios el
quejoso se citaron diversas disposiciones y no solo el artículo 18,
pues se aludieron a dispositivos del Reglamento interior y del
Acuerdo del Ejecutivo del Estado relativo a la creación de los
Órganos de control interno, lo que implica que el quejoso no
puede alegar indefensión por no conocer las demás disposiciones
a que remite ese precepto para conocer las facultades y la
competencia de la autoridad que ordenó la auditoría en el
organismo descentralizado para el que prestó servicios de la que
derivaron responsabilidades administrativas, pues tales normas a
las que se refiere la remisión son las citadas en el oficio en
cuestión.
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En tales condiciones, no puede considerarse que la
redacción que califica de ambigua el quejoso resulte violatoria del
principio de seguridad y certeza jurídica previsto por el artículo 16
de la Constitución Federal.
Es aplicable la tesis número P. CIV/2000, sustentada por el
Tribunal Pleno publicada en la Novena Época del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XII, agosto de 2000,
visible en la página 145, que a la letra dice:
“LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO
DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN Y
PRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR. Si
bien la claridad de las leyes constituye uno de los
imperativos apremiantes y necesarios para evitar o
disminuir su oscuridad, ambigüedad, confusión y
contradicción, de una lectura integral de la
Constitución Federal, se aprecia que ninguno de
los artículos que la componen establece, como un requisito para el legislador ordinario, el que en
cada uno de los ordenamientos secundarios defina
los vocablos o locuciones ahí utilizados. Ello es así, porque las leyes no son diccionarios y la
exigencia del citado requisito tornaría imposible la
función legislativa, en vista de que la redacción de
las leyes se traduciría en una labor interminable y
nada práctica, provocando que no se cumpliera, de manera oportuna, con la finalidad que se persigue
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con dicha función, consistente en regular y
armonizar las relaciones humanas. De ahí que sea
incorrecto afirmar que cualquier norma se aparte del texto de la Ley Suprema al incurrir en una
deficiencia de definición o irregularidad en su redacción, pues la contravención a ésta se basa en
aspectos objetivos que generalmente son los
principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra
de los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de
gobierno. Además, del análisis de lo dispuesto por
los artículos 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Carta Magna, se advierte el reconocimiento, por
parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad
de que existan métodos de interpretación jurídica
que, con motivo de las imprecisiones y oscuridad
que puedan afectar a las disposiciones legales,
establezcan su sentido y alcance, pero no
condiciona su validez al hecho de que sean claras en su redacción y en los términos que emplean.”
SEXTO.- Es infundado el tercero de los agravios.
Lo anterior es así, si se toma en consideración que contra lo
sostenido por el quejoso en dicho agravio, el Tribunal Colegiado
sí interpretó correctamente los artículos 14 y 16 constitucionales
que contemplan las garantías de legalidad y seguridad jurídica, al
pronunciarse en torno a la constitucionalidad del artículo 35,
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fracción X, del Reglamento de la Ley que crea al Organismo
público descentralizado denominado Servicios Educativos del
Estado de México, pues ciertamente la facultad del contralor
interno para ordenar y llevar a cabo la práctica de auditorías sí
está contemplada en el artículo 35, aunque no en la fracción X,
sino más bien deriva de la previsión contemplada en la fracción
IV, del propio dispositivo que establece:
“ARTÍCULO 35.- Corresponde a la Unidad de
Contraloría Interna el ejercicio de las siguientes atribuciones:
(....)
IV.- Proponer al Director General el programa de levantamiento de Inventarios, Auditorías Periódicas
(....)”
y Arqueos de Caja.
Del texto anterior, adminiculado con lo que prevé el artículo
73 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del
Estado y Municipios vigente a partir veintidós de diciembre de mil
novecientos noventa y ocho, donde se establece que “la
Secretaría, (Secretaría de la Contraloría) en funciones de
auditoría, (...) actuando directamente o a través de los órganos de control interno, podrá (...), y el artículo 4º, fracción
III, antes reproducido del Acuerdo por el que se reforma y
adiciona el diverso por el que se establecen los órganos de
control interno de las dependencias y Procuraduría General de
Justicia de la Administración Pública Estatal como unidades
administrativas dentro de la estructura orgánica de éstas, y bajo la
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coordinación directa y funcional de la secretaría de la contraloría
dentro del sistema estatal de control y evaluación gubernamental,
permiten concluir que el contralor interno sí tiene facultades
implícitas para ordenar la práctica de auditorías, pues si bien los
preceptos aludidos no se refieren expresamente la facultad de
“practicar auditorías”, sino que sólo aluden, respectivamente, a la
proposición que ha de hacer ese funcionario al director general
para programa el levantamiento de tales auditorias, a la
posibilidad de “realizar auditorías” para verificar la observancia de
las normas y disposiciones que regulan la prestación del servicio
público, es evidente que de la correlación de tales preceptos se
desprende la facultad implícita de ordenar y practicar las
multirreferidas auditorías, máxime que esta función es
indispensable para el cumplimiento de lo que el título Cuarto de la
Constitución Federal establece en materia de responsabilidad de
los servidores públicos, pues no existe otra forma de conocer las
irregularidades cometidas en el desempeño del cargo del servidor
público, sino a través de tales actuaciones.
En relación con la existencia de facultades implícitas
contenido en las leyes esta Segunda Sala en la tesis 2a.
CXVIII/2001, que aparece publicada en la Novena Época del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIV,
agosto de 2001, visible en la página 216, ha sostenido el siguiente
criterio que si bien referido a las autoridades federales, por
identidad de razón es aplicable en este asunto, el cual a la letra
dice:
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“CUOTAS COMPENSATORIAS. EL CONGRESO DE
LA UNIÓN TIENE FACULTADES IMPLÍCITAS EN
TÉRMINOS DE LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 73, FRACCIONES X Y XXX, Y 131
CONSTITUCIONALES, PARA OTORGAR A UNA DEPENDENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FEDERAL LAS ATRIBUCIONES QUE LE PERMITAN
DESARROLLAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN DE PRÁCTICAS DESLEALES DE
COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTABLECER, EN SU CASO, AQUÉLLAS. De la interpretación
sistemática de lo dispuesto en los artículos 73,
fracción X y 131, párrafos primero y segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, se advierte que el Congreso de la Unión
está facultado expresamente para emitir actos
formalmente legislativos que regulen la
importación y exportación de mercancías,
pudiendo incluso restringir o prohibir tales
operaciones comerciales respecto de determinados productos, así como reglamentar en el interior de la
República la circulación de toda clase de efectos.
En tal virtud, si constituye una facultad necesaria para ejercer esas atribuciones expresas, tanto crear
diversos mecanismos que permitan controlar el
comercio exterior, como establecer y facultar a
determinadas autoridades administrativas para
llevar a cabo su desarrollo, es inconcuso que el referido órgano legislativo tiene implícitamente, al
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tenor de lo previsto en el artículo 73, fracción XXX,
de la propia Norma Fundamental, las atribuciones
constitucionales necesarias para dotar, mediante una ley, al titular de la Secretaría de Comercio y
Fomento Industrial (actualmente Secretaría de Economía), de las facultades materialmente
jurisdiccionales y legislativas necesarias para
desarrollar un procedimiento de investigación de prácticas desleales de comercio internacional y, en
su caso, establecer las prestaciones patrimoniales de carácter público denominadas cuotas
compensatorias.”
Lo anterior pone de relieve que la interpretación lógica de las
disposiciones generales permite entender que al otorgar
facultades a alguna autoridad, no sólo deben tomarse en
consideración las expresas o explícitas, sino también aquellas
que siendo implícitas, son necesarias para ejercitar las
declaradas; por ello no resulta inconstitucional que en los textos
normativos se utilicen expresiones como la cuestionada por el
quejoso, pues ello no genera incertidumbre dado la posibilidad de
la existencia de facultades implícitas de las autoridades acorde
con el criterio reproducido.
Bajo las anteriores consideraciones es dable concluir en lo
infundado del sexto de los agravios, en el que se alega que el
Tribunal Colegiado suplió y perfeccionó los fundamentos que se
invocaron en la contestación de la demanda y que constituye un
derecho a favor de la parte demandada que no le confiere el
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artículo 18 de la Ley que crea al organismo descentralizado
denominado Servicios Educativos Integrados para ordenar la
práctica de auditorías, pues en los términos ya anotados, es
evidente que el Contralor interno sí cuenta con facultades para
realizar esa función que derivan no sólo de ese precepto sino de
las demás disposiciones aplicables, que en la especie son los
artículos 35, fracción IV del Reglamento Interior y 4º, fracción III,
del Acuerdo por el que se reformó y adicionó el diverso por el que
se establecen los órganos de control interno en las Dependencias
y Procuraduría General de Justicia de la Administración Pública
Estatal como Unidades Administrativas dentro de la Estructura
Orgánica de éstas, de los cuales se desprenden las atribuciones
del aludido contralor interno para practicar auditorías; de ahí que
esa actuación practicada al quejoso de donde derivó su
responsabilidad administrativa no sea violatoria de sus garantías
individuales, especialmente de la de certeza y seguridad jurídica.
SÉPTIMO.- En otro orden de ideas, esta Segunda Sala
estima que son fundados pero inoperantes los agravios
identificados con los numerales IV y V, en los que se ataca la
decisión del Tribunal Colegiado de estimar que en los conceptos
de violación segundo, tercero, quinto y sexto se expusieron
planteamientos de legalidad, pues en realidad sí se contempla en
estos argumentos temas de constitucionalidad que debió estudiar
el referido órgano colegiado, pues no conducen a revocar el fallo
recurrido acorde con las siguientes consideraciones:
En efecto, fue incorrecto que el Tribunal Colegiado calificara
de inoperantes dichos conceptos de violación, dado que sí expuso
con claridad la causa de pedir al confrontar los preceptos
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que estimó contrarios a la Carta Fundamental, que en el caso
fueron a).- El artículo 10, fracción VI, de la Ley que crea al
Organismo Público Descentralizado denominado Servicios
Educativos Integrados al Estado de México; b).- El Reglamento de
la Ley que crea el Organismo Público denominado Servicios
Educativos Integrados al Estado de México; c).- El Acuerdo del
Ejecutivo Estatal por el que se establecen los Órganos de Control
Interno en las Dependencias y Procuraduría General de Justicia
de la Administración Pública Estatal como unidades
administrativas dentro de la estructura orgánica de éstas y bajo la
coordinación directa y funcional de la Contraloría dentro del
Sistema Estatal de Control y Evaluación Gubernamental; y d) El
artículo 4º del Acuerdo por el que se reforma y adiciona el
acuerdo acabado de mencionar, emitido por el Gobernador del
Estado de México, publicado en la Gaceta de Gobierno de
veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, con los
artículos de la Constitución Federal y sus correlativos de la
Constitución Local acorde con el siguiente esquema:
Disposición impugnada. Constitución Federal. Constitución Local. Artículo 10, fracción VI, de
la Ley que crea al
Organismo Público
Descentralizado
denominado Servicios
Educativos Integrados al
Estado de México.
14, 16, 49 y 133. 36 y 77, fracción IV.
Reglamento de la Ley que
crea el Organismo Público
denominado Servicios
Educativos Integrados al
1º, 14, 16, 49 y 133. 5º, 36, 77, fracción
IV y 137.
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Estado de México.
Acuerdo del Ejecutivo
Estatal por el que se
establecen los Órganos
de Control interno en las
dependencias y
Procuraduría General de
Justicia de la
Administración Pública
Estatal como unidades
administrativas dentro de
la estructura orgánica de
éstas y bajo la
coordinación directa y
funcional de la Contraloría
dentro del Sistema Estatal
de Control y Evaluación
Gubernamental.
14, 16, 49, 73,
fracción XI y 133.
5, 36, 70, fracción
XVIII, 77, fracción IV
y 137.
Artículo 4º del Acuerdo
por el que se reforma y
adiciona el diverso que
estableció los órganos de
control interno en las
dependencias y
Procuraduría General de
Justicia de la
Administración Pública
Estatal como Unidades
Administrativas dentro de
la estructura orgánica de
éstas, emitido por el
Gobernador del Estado de
México.
14, 16 y 49. 36.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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Ahora bien, para demostrar lo fundado pero inoperante de
los agravios, es necesario reproducir los preceptos
constitucionales que acorde al cuadro sinóptico anterior estima
violados el quejoso, los cuales en su parte conducente son del
tenor literal siguiente:
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS. “Artículo 1o.- En los Estados Unidos Mexicanos
todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse
ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.
Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos
Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren
al territorio nacional alcanzarán, por este solo
hecho, su libertad y la protección de las leyes.
Queda prohibida toda discriminación motivada por
origen étnico o nacional, el género, la edad, las
capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las
preferencias, el estado civil o cualquier otra que
atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y
libertades de las personas.” “Artículo 14.- (....)
Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino
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mediante juicio seguido ante los tribunales
previamente establecidos, en el que se cumplan las
formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al
hecho. (....)”
“Artículo 16.- Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,
sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa
legal del procedimiento.
(....)”
“Artículo 49.- El Supremo Poder de la Federación
se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo
y Judicial.
No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en
una sola persona o corporación, ni depositarse el
Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión,
conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En
ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades
extraordinarias para legislar.”
“Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:
(...)
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XI.- Para crear y suprimir empleos públicos de la
Federación y señalar, aumentar o disminuir sus
dotaciones. (...)
“Artículo 133.- Esta Constitución, las leyes del
Congreso de la Unión que emanen de ella y todos
los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de
la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada
Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y
tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de
los Estados.”
De lo anterior se infiere que tales preceptos constitucionales,
en lo que interesa a este asunto contemplan, el 1º, la garantía de
igualdad de todos los individuos; los artículos 14 y 16 consagran
las garantías de legalidad, seguridad y certeza jurídica; el artículo
49 estatuye el principio de división de poderes a nivel federal y el
artículo 73 contempla las facultades del Congreso de la Unión,
entre ellas en la fracción XI, la de crear y suprimir empleos
públicos de la Federación, así como la posibilidad de aumentar o
disminuir sus percepciones; y finalmente en el artículo 133 se
contempla el principio de supremacía constitucional frente a las
demás disposiciones generales.
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Es cierto que los artículos 49 y 73 de la Constitución Federal
establecen, como ya se indicó, el principio de división de poderes
a nivel federal y las facultades que corresponden al Congreso de
la Unión; entonces, el Tribunal Colegiado debió advertir que si
bien los planteamientos del quejoso se refieren a la contravención
del aludido principio de división de poderes, ello se realiza en
relación con las facultades de las autoridades locales; dicho de
otra manera, se argumenta invasión de esferas entre las
atribuciones de la legislatura local y el Gobernador, ambas
autoridades del Estado de México que constitucionalmente está
regulado por el artículo 116 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y no por el 49 que invocó el quejoso.
Para mayor claridad de lo antes aludido enseguida se reproduce
el texto del artículo 116 de la Constitución Federal, que en su
parte conducente es del tenor literal siguiente:
“Artículo 116.- El poder público de los estados se
dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos
poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizarán
conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas
I.- Los gobernadores de los Estados no podrán
durar en su encargo más de seis años.
:
(....)
Nunca podrán ser electos para el período inmediato:
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(....)
II.- El número de representantes en las legislaturas
de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno
III.-
; (....)
El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones
respectivas
(....)
.
IV.- Las Constituciones y leyes de los Estados en
materia electoral garantizarán que: (....).”
Lo anterior revela que el quejoso y aquí recurrente
erróneamente en los conceptos de violación y ahora en los
agravios, señala como violado en su perjuicio el artículo 49 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que si
bien contempla el principio de división de poderes, lo hace a nivel
federal, siendo que su pretensión es que se considere que hubo
infracción a ese principio, pero en la esfera competencial de las
autoridades locales, principio que está regulado por el artículo 116
de la Carta Fundamental.
De ello se sigue que para abordar el estudio de
inconstitucionalidad de las disposiciones generales reclamadas en
los conceptos de violación, competencia de esta Segunda Sala, y
materia del recurso de revisión en amparo directo, de conformidad
con los artículos 83, fracción V y 84, fracción II, de la Ley de
Amparo, con fundamento en el artículo 79 del propio
ordenamiento legal, procede corregir el error en la cita del
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precepto que se estima violado, facultad contemplada en el último
de los preceptos citados, que autoriza al tribunal de amparo a
analizar en su conjunto los conceptos de violación o agravios
expresados por la quejosa, para determinar la cuestión
efectivamente planteada, sin cambiar los hechos expuestos en la
demanda.
Esto quiere decir que para que se pueda estudiar un
concepto de violación o el agravio en la revisión de esa sentencia,
donde se impugna la constitucionalidad de diversas disposiciones
generales, se estima suficiente que se exprese con claridad la
causa de pedir, señalándose cuál es la lesión o agravio que el
demandante estima le causa la ley impugnada, y los motivos que
originan tal agravio.
Así, la falta de mención del precepto exactamente aplicable
no es bastante para estimar inexistente o inoperante el concepto
de violación o agravio conducente como lo hizo el Tribunal
Colegiado, ya que el artículo 79 de la Ley de Amparo autoriza al
juzgador a suplir el error en la cita o invocación de la garantía
violada, tanto en su denominación como en el numeral
constitucional o legal que la contenga.
Por lo tanto, expresados los hechos del caso, y la lesión que
se estima se recibió, el tribunal debe examinar cuál es el derecho
aplicable, determinando inclusive, con exactitud, el precepto legal
cuya inconstitucionalidad se controvierte en los conceptos de
violación y que se reitera en los agravios expresados por la
quejosa en el recurso de revisión.
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En esas condiciones, el examen de los argumentos
propuestos por la inconforme en su capítulo de agravios, se
efectuará a la luz de las disposiciones contempladas por los
artículos 16 y 116 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos ya reproducido.
Son aplicables en lo conducente los siguientes criterios.
“SUPLENCIA DE DEMANDA DEFICIENTE Y
SUPLENCIA DE ERROR. El amparo contra leyes impone una norma de conducta al órgano del Poder
Judicial consistente en que, en los fallos que se
dicten, sólo deben analizarse los conceptos de violación expuestos en la demanda, sin formularse
consideraciones sobre actos que no se reclamen
expresamente o que no se relacionen con los
conceptos de violación. Es decir, por virtud del
principio de estricto derecho, el juzgador no tiene
libertad para apreciar todos los posibles aspectos
inconstitucionales del acto reclamado o del que debió ser acto reclamado, sino que está
constreñido a examinar únicamente aquellos que
se traten en la demanda de garantías. Ello equivale a que el juzgador no pueda colmar las deficiencias
de la demanda, o las omisiones en que haya
incurrido el quejoso en la parte impugnativa de los
actos reclamados. Ahora bien, la suplencia de la
demanda deficiente es distinta a la suplencia del error, que sí procede aun en los amparos de
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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estricto derecho, y que es a lo que se refiere el
artículo 79 de la Ley Reglamentaria de los Artículos
103 y 107 Constitucionales. Esta suplencia del error puede darse cuando existe una equivocada cita o
invocación de la garantía violada, tanto en su denominación, como en el precepto constitucional
que la contenga, y sólo significa que el juzgador
puede corregir el error respecto de dicha equivocada cita o invocación, pero sin cambiar los
hechos o conceptos de violación expuestos en la demanda. Sin embargo, el imperativo del artículo 79
no opera, no se extiende, a casos en que existe
error en lo que debió ser el acto reclamado, pues entonces no hay error en la cita o invocación de la
garantía violada, sino se cambiaría propiamente la
litis del juicio constitucional para ampliarla a un
nuevo acto que no fue reclamado.
Consecuentemente, no tiene aplicación a este caso
el artículo 79 de la Ley de Amparo.” (Séptima Época,
Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la
Federación, tomo 15 Primera Parte, página 43).
“PRECEPTOS LEGALES, SUPLENCIA DEL ERROR
EN LA CITA DE LOS. INTERPRETACION DEL
ARTICULO 79 DE LA LEY DE AMPARO. El artículo
79 de la Ley de Amparo (reformado recientemente por el decreto de 30 de diciembre de 1983) estatuye
que: “En los juicios de amparo en que no proceda la
suplencia de la queja, de acuerdo con lo dispuesto en
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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el artículo 76 de esta ley, la Suprema Corte de Justicia,
los Tribunales Colegiados de Circuito y los Jueces de
Distrito, podrán corregir los errores que adviertan en la
cita de los preceptos constitucionales y legales que se
consideren violados, y examinar en su conjunto los
agravios y conceptos de violación, así como los demás
razonamientos de las partes, a fin de resolver la
cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los
hechos expuestos en la demanda”. Ahora bien, este
precepto no puede interpretarse en el sentido de que el tribunal de amparo pueda elaborar
razonamientos ajenos a los conceptos de violación,
para desvirtuar los argumentos del acto reclamado, basándose en la facultad que tiene de corregir los
errores en la cita de los preceptos invocados por la
quejosa; o dicho de otra manera, si ésta elabora
argumentos tendientes a demostrar la ilegalidad de
una consideración del acto reclamado y cita
equivocadamente los preceptos infringidos por la
autoridad responsable, el tribunal de amparo puede subsanar el error de la peticionaria, sin que esto
implique una indebida suplencia en la deficiencia
de la queja; pero si en la demanda de amparo no existen argumentos que permitan estudiar una
cuestión de legalidad, no resulta jurídicamente
posible invocar en la ejecutoria constitucional un
precepto ajeno a tales argumentos y con base en él
elaborar un razonamiento que conduzca a la concesión del amparo. Darle este último alcance al
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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susodicho artículo 79, equivaldría a eliminar la
prohibición legal de suplir las deficiencias de la
queja, en casos distintos a los establecidos en el artículo 76 del referido ordenamiento.” (Séptima
Época, Instancia: Tercera Sala, Fuente: Semanario
Judicial de la Federación, tomo 187-192 Cuarta Parte,
página 169).
Así las cosas, esta Segunda Sala partiendo de la base de la
corrección de la cita errónea del precepto constitucional que el
quejoso estimó violado, esto es, que en realidad debe
considerarse que fue el 116 párrafo primero donde se estatuye la
división de poderes a nivel local, concluye que son fundados los
agravios expuestos, pues los argumentos, además de exponer
con claridad la causa de pedir a virtud de la corrección en la cita
del precepto constitucional violado, deben estimarse apoyados en
la violación a ese magno precepto y no a los de la Constitución
Local, dado que estos últimos resultan violados como
consecuencia de la previsión del artículo 116 de la Constitución
Federal; en consecuencia, con fundamento en el artículo 91,
fracción I, de la Ley de Amparo, esta Segunda Sala se hace cargo
del estudio de los conceptos de violación identificados con los
números segundo, tercero, quinto y sexto, cuyo estudio omitió
el Tribunal Colegiado.
OCTAVO.- En primer lugar, cabe puntualizar que el quejoso
no expuso ningún concepto de violación en relación con la
violación al principio de igualdad contemplado en el artículo 1º de
la Constitución Federal y su correlativo 5º de la Constitución
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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Local, por lo que la sola cita de este magno precepto como
violado, no es bastante para que se realice un análisis de
constitucionalidad sobre el tema, menos aún en esta segunda
instancia cuya apertura es excepcional por estar reservada para
abordar cuestiones propiamente constitucionales; de ahí que tal
precepto debe quedar excluido del estudio que se haga en este
asunto, con la particularidad de que en este caso no opera la
suplencia de la queja deficiente.
En otro orden de ideas, es infundado el segundo concepto de violación.
Es inexacto que el artículo 10, fracción VI, de la Ley que
crea al Organismo Público Descentralizado denominado Servicios
Educativos Integrados al Estado de México, viole el artículo 116
de la Constitución Federal y su correlativo 36 de la Local
correspondiente al Estado de México, por otorgar facultades a un
organismo público para expedir reglamentos, ya que es una
facultad reservada al Gobernador del Estado, acorde con lo
previsto en el artículo 77, fracción IV, de la Constitución Política
del Estado libre y soberano de México.
Al respecto, debe tenerse presente lo que establecen los
artículos 116 de la Constitución Federal, 36 y 77, fracción IV,
vigentes a partir de mil novecientos noventa y cinco, de la Local y
10, fracción VI, de la Ley que crea al Organismo Público
Descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados al
Estado de México:
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CONSTITUCIÓN FEDERAL.
“Artículo 116.- El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo
y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni
depositarse el legislativo en un solo individuo.(....).”
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MÉXICO.
“Artículo 36.- Nunca podrán reunirse dos ni los tres
poderes del Estado en una persona o corporación,
ni depositarse el Legislativo en un solo individuo, salvo en el caso previsto por la fracción XXXVIII del
artículo 70 de esta Constitución.”
“Artículo 77.- Son facultades y obligaciones del
gobernador del estado: (...)
IV.- Expedir los reglamentos necesarios para la ejecución y cumplimiento de las leyes y decretos
expedidos por la legislatura
.”
LEY QUE CREA AL ORGANISMO PÚBLICO DESCENTRALIZADO DENOMINADO SERVICIOS EDUCATIVOS INTEGRADOS AL ESTADO DE MÉXICO.
“Artículo 10.- Son facultades y obligaciones del Consejo Directivo:
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(....)
VI. Expedir los reglamentos, estatutos, acuerdos y
demás disposiciones de su competencia. (....)”
Esta Segunda Sala estima que el último de los preceptos
reproducidos no viola el principio de división de poderes a nivel
estatal, contemplado en los artículos 116 y 36 de referencia.
Es cierto que el artículo 77, fracción IV, de la Constitución
Local, establece la facultad reglamentaria a favor del Gobernador
del Estado, pero ésta no se ve invadida o menoscabada con la
facultad que el Congreso Local otorgó en el artículo 10, fracción
VI, de la Ley que crea al Organismo Público Descentralizado
denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de
México, al Consejo Directivo, para expedir reglamentos, estatutos,
acuerdos y demás disposiciones de su competencia, pues las
reglas generales administrativas como las que enumera el
precepto cuestionado dictadas en ejercicio de una facultad
conferida a un organismo descentralizado a través del Consejo
Directivo por el Congreso Local, corresponden a la categoría de
ordenamientos que no son legislativos ni de índole reglamentaria,
por más que se les denomine de esta última forma, sino que se
refieren a aspectos técnicos y operativos en materias específicas,
cuya existencia obedece a los constantes avances de la
tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública.
En congruencia con lo expuesto, la fracción VI, del artículo
10, de la Ley que crea al Organismo Público Descentralizado
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de
México, que establece que el Consejo Directivo de ese Instituto
está facultado para expedir reglas de esa naturaleza, no pugna
con la facultad reglamentaria del Gobernador del Estado
contemplada en el artículo 77, fracción IV, de la Constitución
Local, ni con el sistema de división de poderes previstos,
respectivamente en los artículos 116 de la Constitución Federal y
su correlativo 36 de la Local, pues en cuanto a la primera, la
mencionada atribución no entraña una delegación de facultades,
ni constituye una expansión en el ejercicio de la facultad
reglamentaria, sino que se trata de la asignación directa de una
atribución para allanar la aplicación técnico-operativa de la ley
dentro de su ámbito especifico y, en cuanto al segundo, no
implica la delegación de facultad legislativa alguna a favor del
citado Consejo Directivo ni éste ejerce, por ende, atribuciones
reservadas constitucionalmente al Poder Legislativo.
Bajo las anteriores consideraciones, es dable concluir que el
artículo reclamado no transgrede el sistema de división de
poderes que rige al interior del Estado de México contemplado por
el artículo 116 de la Constitución Federal y desarrollado en el
artículo 36 de la Constitución Local de esa Entidad Federativa.
Es aplicable por analogía la tesis de jurisprudencia número
7/2003, aprobada por esta Segunda Sala al fallar el 31 de enero
de 2003 por unanimidad de cinco votos la contradicción de tesis
número 135/2002-SS, pendiente de publicar, cuyo texto es el
siguiente:
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“COMISIÓN NACIONAL DE SEGUROS Y FIANZAS.
EL ARTÍCULO 108, FRACCIÓN IV, DE LA LEY
GENERAL DE INSTITUCIONES Y SOCIEDADES MUTUALISTAS DE SEGUROS, QUE LA FACULTA
PARA EXPEDIR REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS, NO VIOLA LOS ARTÍCULOS 49
Y 89, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL.- Las reglas generales administrativas dictadas en ejercicio de una facultad conferida a
una Secretaría de Estado o a un órgano desconcentrado por una ley expedida por el
Congreso de la Unión, corresponden a la categoría
de ordenamientos que no son legislativos ni de índole reglamentaria, sino que se refieren aspectos
técnicos y operativos en materias específicas, cuya
existencia obedece a los constantes avances de la
tecnología y al acelerado crecimiento de la
administración pública. En congruencia con lo
antes expuesto, la fracción IV del artículo 108 de la
Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, que establece que la
Comisión Nacional de Seguros y Fianzas está
facultada para expedir reglas de esa naturaleza, no pugna con la facultad reglamentaria del Presidente
de la República ni con el sistema de división de
poderes previstos, respectivamente, en los
artículos 89, fracción I, y 49 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues en cuanto a la primera, la mencionada atribución no
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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entraña una delegación de facultades, ni constituye
una expansión en el ejercicio de la facultad
reglamentaria, sino que se trata de la asignación directa de una atribución para allanar la aplicación
técnico-operativa de la ley dentro de su ámbito específico; y en cuanto al segundo, no implica la
delegación de facultad legislativa alguna a favor de
la citada Comisión ni ésta ejerce atribuciones reservadas constitucionalmente al Poder
Legislativo.”
En tales condiciones, debe considerase infundado el tercer concepto de violación en el que se alega que el Reglamento de
la Ley que crea al Organismo Público Descentralizado
denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de
México, provenga de autoridad incompetente como lo es su
Consejo Directivo, pues como ya se demostró, la expedición de
estas disposiciones generales no corresponden al Gobernador del
Estado, por lo que con su dictado no se ve infringido el principios
de división de poderes estatuido por el artículo 116 de la
Constitución Federal.
De ahí que no pueda reputarse inconstitucional el
Reglamento cuestionado, pues su emisión no contraría al artículo
16 que exige que todo acto de autoridad debe provenir de aquella
que tenga competencia para efectuarlo, pues en los términos ya
anotados, el Congreso Local, de manera correcta delegó en el
citado Consejo Directivo la facultad de emitir el Reglamento
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interior en el cual se establecieran las reglas operativas del
organismo público descentralizado.
NOVENO.- Es infundado el quinto concepto de violación.
En efecto, es inexacto que el titular del Ejecutivo del Estado,
al haber expedido el Acuerdo por el que estableció los Órganos
de Control interno en las dependencias y Procuraduría General de
Justicia de la Administración Pública Estatal como unidades
administrativas dentro de la estructura orgánica de éstas y bajo la
coordinación directa y funcional de la Contraloría dentro del
Sistema Estatal de Control y Evaluación Gubernamental, viole los
artículos 14, 16, 116 y 133 de la Constitución Federal cuyos
correlativos son los artículos 36, 77, fracción IV y 137 de la
Constitución Estatal, por haber dado vida jurídica a órganos de
control interno o contralorías internas, basado en que los artículos
88, fracción XII y 89 fracción II, de la Constitución Local, en que
se fundó dicha autoridad, no lo autorizan para crear órganos de
imperio como el referido, con violación a la esfera de competencia
reservada al Congreso Local en el artículo 70, fracción XVIII, de la
Constitución Local, máxime que dicha facultad es indelegable,
con lo cual se violentó el principio de división de Poderes.
El estudio del anterior concepto de violación exige tener en
cuenta lo previsto en los artículos 36, 77, fracción IV y 137 de la
Constitución Local que establecen:
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Constitución Política del Estado de México.
“Artículo 36. No podrán reunirse dos o más poderes del estado en una sola persona o
corporación ni depositarse el legislativo en un individuo, salvo en el caso previsto por la fracción
XII del artículo 61 de esta constitución.”
“Artículo 77.- Son facultades y obligaciones del
gobernador del estado: (...)
IV.- Expedir los reglamentos necesarios para la
ejecución y cumplimiento de las leyes y decretos expedidos por la legislatura.”
“Artículo 137.- Las autoridades del Estado y de los municipios, en la esfera de su competencia,
acatarán sin reservas los mandatos de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y cumplirán con las disposiciones de
las leyes federales y de los tratados internacionales.”
Los preceptos legales acabados de reproducir contemplan,
respectivamente, la división de poderes a nivel estatal, la facultad
reglamentaria del Gobernador del Estado y la supremacía de la
Constitución Federal.
Ahora bien, es infundado el concepto de violación en el que
se alega que el Gobernador del Estado invadió la esfera de
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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competencia del Congreso Local al haber creado una autoridad
dotada de imperio al haber expedido el Acuerdo por el que
estableció los órganos de control interno en las dependencias y
Procuraduría General de Justicia de la Administración Pública
Estatal como unidades administrativas dentro de la estructura
orgánica de éstas y bajo la coordinación directa y funcional de la
Contraloría, dentro del Sistema Estatal de Control y Evaluación
Gubernamental, aduciendo al recurrente que dicha facultad está
reservada en exclusiva a la autoridad citada en segundo término.
Para dar respuesta al anterior planteamiento debe tomarse
en cuenta que esta Segunda Sala al resolver el amparo en
revisión 635/97, promovido por José Antonio Zendejas Mora,
entre otros argumentos, sostuvo lo siguiente:
“(...)
Por su parte, los artículos 89, fracción I y 109
constitucionales, en la parte que interesa dicen:
“Artículo 89. Las facultades y obligaciones del
presidente son las siguientes:
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el
Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera
administrativa a su exacta observancia.
(....)”
“Artículo 109. El Congreso de la Unión y las
Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de
sus respectivas competencias, expedirán las leyes de
responsabilidades de los servidores públicos y las
demás normas conducentes a sancionar a quienes,
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teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de
conformidad con las siguientes prevenciones: ...” Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por la fracción I del artículo 89 antes citado, el presidente
de la República tiene tres facultades que son: a) La de promulgar las leyes que expida el Congreso de
la Unión; b) La de ejecutar dichas leyes; y c) La de
proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, es decir, la facultad
reglamentaria. De lo anterior se sigue que, contrariamente a lo que
sostiene la recurrente, si la facultad reglamentaria
del presidente tiene como finalidad explicitar el desarrollo de normas jurídicas contenidas en una
ley para el exacto cumplimiento, observancia y
aplicación de ésta, dentro de dicha facultad está la
de crear órganos de autoridad para que ejerzan las
atribuciones asignadas por la ley de la materia
determinados organismos de la administración
pública, así como el determinar las dependencias internas, concediéndoles atribuciones jurídicas
para que ejerciten las atribuciones que le fueron
concedidas por la ley, a ese órgano público, pues esto significa proveer a la exacta observancia de la
ley reglamentada; abarcando dicha facultad incluso
a los organismos descentralizados, ya que el
Ejecutivo Federal es el titular de esa
administración.
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Consecuentemente, se debe decir que es correcta
la determinación del Juez a quo, en cuanto afirma
que la directora general de Responsabilidades y Situación Patrimonial sí tiene facultades para dictar
las resoluciones como la que se reclama en este juicio de garantías, pues sus atribuciones se
encuentran determinadas en los artículos 14 y 18
de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 21, fracción X, del Reglamento Interior de
la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, por lo que no puede considerarse
que el reglamento interior de la secretaría en
comento y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos sean contradictorios, dado
que el citado reglamento tiene como finalidad la de
complementar a la Ley Federal de
Responsabilidades antes invocada.
Sirve de apoyo a lo expuesto, el criterio sustentado
por la anterior Segunda Sala, contenido en la tesis
17, visible en la página 34 del Informe de Labores de mil novecientos ochenta y nueve, Segunda
Parte, que dice:
“FACULTAD REGLAMENTARIA. INCLUYE LA
CREACIÓN DE AUTORIDADES Y LA
DETERMINACIÓN DE LAS QUE ESPECÍFICAMENTE
EJERCERÁN LAS FACULTADES CONCEDIDAS.” (la
transcribe).
Asimismo, resulta aplicable la tesis de jurisprudencia número 159, visible en la página 109,
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del Apéndice al Semanario Judicial de la
Federación 1917-1995, Tomo III, Materia
Administrativa, que dice:
“REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. FACULTAD
DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA
EXPEDIRLOS. SU NATURALEZA.” (la transcribe).
(...)”
El precedente anterior y otros cuatro que le precedieron
originaron la jurisprudencia 2a./J. 68/97 de esta Segunda Sala
publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, tomo VII, enero de 1998, visible en la
página 390, que es aplicable por analogía a los planteamiento del
quejoso recurrente, la cual es del tenor literal siguiente:
“REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE EXPEDIRLOS
INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y
DETERMINAR SU COMPETENCIA. El presidente de
la República tiene la facultad reglamentaria que le
otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución, facultad que incluye la de crear autoridades que
ejerzan las atribuciones asignadas por la ley de la
materia a determinado organismo de la administración pública; igualmente, se encuentra
dentro de dicha facultad determinar las
dependencias u órganos internos especializados a
través de los cuales se deben ejercer las facultades
concedidas por la ley a un organismo público, pues ello significa proveer a la exacta observancia de la
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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ley reglamentada. Además, al tratarse de un
organismo que forma parte de la administración
pública, aun cuando sea un órgano descentralizado, es precisamente el presidente de
la República, el titular de esa administración, quien constitucionalmente está facultado para determinar
los órganos internos que ejercerán las facultades
otorgadas por la ley, a efecto de hacer posible el cumplimiento de ésta.”
Acorde con lo anterior, es dable concluir que el Gobernador
del Estado en ningún momento invadió la esfera de competencia
de la legislatura del Estado al crear a los órganos de control
interno, pues dicha autoridad es indispensable para la
observancia de las leyes tanto Orgánica de la Administración
Pública del Estado, como de la de Responsabilidades de los
Servidores Públicos del Estado y Municipios, dado que a través
de dichos órganos se llevarán a cabo las funciones de inspección,
vigilancia y auditoría a que aluden tales ordenamientos, pues ello
significa proveer a la exacta observancia de la ley reglamentada.
Además, al tratarse de un organismo que forma parte de la
administración pública, aun cuando sea un órgano
descentralizado, es precisamente el Gobernador del Estado, el
titular de esa administración a quien la Constitución Local le
confiere esa facultado para determinar los órganos internos que
ejercerán las facultades otorgadas por la ley, a efecto de hacer
posible su cumplimiento.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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Por ello, es infundado lo argumentado por el quejoso en el
sentido de que la creación de órganos de control interno al seno
de los organismos públicos descentralizados provocó invasión de
esferas competenciales y como consecuencia, infracción al
principio de división de poderes.
DÉCIMO.- Finalmente, se estima infundado el sexto de los conceptos de violación.
Al respecto, cabe advertir que en dicho concepto de
violación el quejoso alegó la inconstitucional el artículo 4º del
acuerdo por el que se reforma y adiciona el diverso que estableció
los órganos de control interno en las dependencias y Procuraduría
General de Justicia de la Administración Pública Estatal como
Unidades Administrativas dentro de la estructura orgánica de
éstas, emitido por el Gobernador del Estado de México, publicado
en la Gaceta de Gobierno de veintidós de diciembre de mil
novecientos noventa y ocho, por contravenir los artículos 14, 16 y
49 de la Constitución Federal y su correlativo 36 de la
Constitución Local, al provocar la infracción al principio de división
de poderes, en tanto que al expedirlo el Ejecutivo Estatal se irroga
facultades que la Constitución Política Estatal no le confiere,
máxime que no se está dentro del caso de excepción
contemplado en el artículo 61, fracción XI, de la Constitución
Local.
Es infundado el anterior concepto de violación.
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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En efecto, en el considerado noveno que antecede se
efectuó el estudio que demuestra que el Gobernador del Estado
no invade la esfera competencial de la Legislatura Local al haber
dado vida jurídica a los órganos de control interno de las
dependencias gubernamentales; en consecuencia, la posibilidad
de crear autoridades también lleva inmersa la atribución de
establecer el cúmulo de facultades que corresponde efectuar a
ese nuevo órgano de gobierno, dado que esa es, precisamente, la
nota distintiva de una autoridad, esto es, la posibilidad legal que el
ente tiene para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas
que afecten la esfera legal de los gobernados.
Es aplicable la tesis aislada número P. XXVII/97 del Tribunal
Pleno, que aparece publicado en la Novena Época del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo V, Febrero de 1997,
visible en la página 118 que a la letra dice:
"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE
ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO
EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR
LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN
SITUACIONES JURIDICAS QUE AFECTAN LA
ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal
Pleno considera que debe interrumpirse el criterio
que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la
Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del
tenor siguiente: "AUTORIDADES PARA EFECTOS
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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DEL JUICIO DE AMPARO. El término 'autoridades'
para los efectos del amparo, comprende a todas
aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya
de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan
actos públicos, por el hecho de ser pública la
fuerza de que disponen.", cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica
ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del
Estado Mexicano se han incrementado con el curso
del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a
un Estado social de derecho con una creciente
intervención de los entes públicos en diversas
actividades, lo que ha motivado cambios
constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez
modificó la estructura estadual, y gestó la llamada
administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de
participación estatal, que indudablemente escapan
al concepto tradicional de autoridad establecido en
el criterio ya citado. Por ello, la aplicación
generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.
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organismos en su actuación, con independencia de
la disposición directa que llegaren a tener o no de
la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de
los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera
legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir
a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades
decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa,
cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se
traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por
ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio
supracitado no puede ser aplicado actualmente en
forma indiscriminada sino que debe atenderse a las
particularidades de la especie o del acto mismo;
por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer
si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la
norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar
decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y
que deben exigirse mediante el uso de la fuerza
pública o bien a través de otras autoridades."
En tales condiciones, son constitucionales las facultades que
tiene el Gobernador del Estado para crear una autoridad, sino
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también para establecer sus facultades y atribuciones, pues sólo
a través de ellas se podrá lograr la observancia de las leyes tanto
Orgánica de la Administración Pública como de la de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y
Municipios, pues sería un contrasentido que tuviera facultades
para crear autoridades y no las tenga para fijar su ámbito de
actuación, si precisamente a través de esa delimitación se podrá
llevar a término la observancia de aquellas disposiciones
generales emanadas del Congreso Local; de ahí que el artículo 4º
reclamado en cuanto establece las facultades del contralor
interno, no propicie la invasión de esferas entre el Ejecutivo del
Estado y el Congreso Local, pues se reitera que el fijar las
aludidas atribuciones del contralor interno constituye un aspecto
inherente al de la creación de dicha autoridad.
Bajos las anteriores consideraciones se impone en la
materia de este recurso modificar la sentencia recurrida y negar el
amparo solicitado.
Por lo expuesto y fundado se resuelve:
PRIMERO.- En la materia de revisión competencia de esta
Segunda Sala, se modifica la sentencia recurrida.
SEGUNDO.- La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
HORACIO CASTILLEJOS OVILLA, contra el acto que reclamó
de la Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo del Estado de México consistente en
la resolución definitiva de fecha veintiocho de septiembre del dos
mil uno, recaída al recurso de revisión No. 466/2001.
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Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los
autos al Tribunal Colegiado de su origen y en su oportunidad,
archívese el toca.
Así, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los
señores ministros: Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora
Pimentel, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Guillermo I. Ortiz
Mayagoitia y Presidente José Vicente Aguinaco Alemán. Fue
Ponente el Ministro Juan Díaz Romero.
Firman los Ministros Presidente y Ponente, con el Secretario
de Acuerdos de la Segunda Sala que autoriza y da fe.
PRESIDENTE:
MINISTRO JOSÉ VICENTE AGUINACO ALEMÁN.
PONENTE:
MINISTRO JUAN DÍAZ ROMERO.
EL SECRETARIO DE ACUERDOS:
LICENCIADO MARIO ALBERTO ESPARZA ORTIZ.