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Análisis Crítico de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio
Introducción
A los efectos de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio de Venezuela, se entiende por ordenación territorial “...la regulación y promoción de la localización de los asentamientos urbanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr una mejor armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y usos de los recursos materiales y la protección y valoración del medio ambiente como objetivos fundamentales del desarrollo integral” (Cfr. LOPOT. Artículo 2).
El Plan de Ordenación del Territorio del estado debe ser un instrumento de
concertación y consenso, lo suficiente amplio, para albergar y compatibilizar las propuestas
de todos los actores sociales y garantizar el compromiso para la consecución del desarrollo
sostenible, mediante su articulación orgánica con el Plan Nacional de Ordenación del
Territorio, con los Lineamientos Generales del Plan Nacional de Desarrollo Económico y
Social 2007 – 20013, con el Plan Nacional de Desarrollo Regional y con todo el Sistema de
Planificación Nacional, que le permita contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes del estado.
La ordenación del territorio u ordenación territorial es una especialidad científica, y técnica administrativa; influida por multitud de disciplinas; especialmente por la geografía física, la geografía humana y las ciencias ambientales que tienen como objetivo una ocupación racional del territorio, mediante la aplicación de normativa que permita o prohíba unos determinados usos de la tierra.
Análisis Crítico de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio
La Ley tiene por objeto establecer las disposiciones que regirán los procesos nacionales, regionales y locales, de ordenación y gestión del territorio, de conformidad con la estrategia nacional de desarrollo, los patrimonios territoriales de la Nación, las realidades y las valoraciones ecológica, sociocultural, socioeconómica y geopolítica, de esos
patrimonios, para orientar la distribución espacial del desarrollo y el fortalecimiento del Poder Comunal
La Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio prevé un conjunto de planes en esta materia que abarcan los ámbitos nacional, regional y estadal. Así mismo, establece planes de ordenación y manejo de áreas protegidas, planes especiales, planes de ordenación urbanística y estudios de evaluación de impacto ambiental.
Planificación de la Ordenación del Territorio
Artículo 15. ° Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio
La planificación de la ordenación del territorio responderá a un sistema integrado de
planes nacionales, regionales y locales, de los cuales forman parte:
Planes Nacionales:
El Plan Nacional de Ordenación del Territorio.
Los Planes Sectoriales de Ordenación del Territorio.
Los Planes de Ordenación del Territorio de las Áreas Naturales Protegidas y de
Uso Especial.
Los Planes de Ordenación Urbanísticos.
Los Planes Particulares.
Planes Regionales y Estadales:
Los Planes Regionales de Ordenación del Territorio.
Los Planes Estadales de Ordenación del Territorio.
Planes Municipales:
1. Los Planes Municipales de Ordenación del Territorio.
2. Los Planes de Desarrollo Urbano Local.
3. Los Planes Especiales. Los demás planes que demande el proceso de desarrollo integral del país
La ordenación del territorio es un insumo estático sobre el cual se incorpora la
visión dinámica definida por el desarrollo socio-económico a implementar y el proyecto
deseado de país.
Esta concepción de la planificación territorial en el diseño de políticas públicas
estuvo ausente en Venezuela por mucho tiempo; tal situación generó un proceso de
ocupación del país con marcada tendencia hacia la concentración de la población y las
actividades productivas en un número reducido de núcleos urbanos localizados en la franja
centro-norte-costera, en contraste con el resto del país, una gran extensión semidespoblada
con un enorme potencial en recursos. Esta desequilibrada ocupación del territorio nacional
creó graves problemas sociales y ambientales en sus principales ciudades y restó
dinamismo a la provincia.
La gravedad de los problemas generados por los desequilibrios regionales en
Venezuela (estancamiento, migraciones, marginalidad, pobreza y deterioro ambiental) no se
había incorporado hasta el presente a la discusión sobre nuestro modelo de desarrollo, como
consecuencia de la prevalencia del "pensamiento único"; en el terreno de lo económico
privaban las argumentaciones abstractas de orden macroeconómico y, en lo relativo al
ordenamiento social, no se concebía otro argumento que el producido por el "libre
mercado". Ese fue justamente el espíritu de las políticas implementadas en el país en las
décadas pasadas; el proceso de descentralización político-administrativo de los últimos diez
años se desaprovechó en ausencia de una clara estrategia nacional.
El continuo deterioro de la situación territorial, por carencia de estrategias
responsables de los últimos gobiernos, obligó a recuperar el tema y convertir su tratamiento
en alta política de Estado.
Paralelamente, el proceso de descentralización que se inició en 1989, el cual se
caracterizó por la transferencia de funciones político-administrativas y recursos del poder
nacional a los estados y municipios fundamentalmente bajo criterios demográficos,
contribuyó a mantener los desequilibrios territoriales. La distribución de los recursos
legales (Situado Constitucional, FIDES, Ley de Asignaciones Especiales) es una muestra
de que el proceso de descentralización transitado por el país en los últimos diez años es de
naturaleza concentradora y favoreció a los estados de mayor población y desarrollo
económico.
Los efectos y amenazas de esta problemática son más claros cuando se observa la
recaudación tributaria por regiones no petroleras: en la Región Central se concentra más del
65% de la recaudación. Si se agregan las regiones Centro Occidental, Oriental y Occidental,
las cifras superan el 90%, correspondiendo menos del 10% a las regiones de Guayana y Los
Llanos.
La problemática del Área Metropolitana de Caracas se repite en el ámbito de casi
todos los estados, en los cuales se observa una excesiva concentración de población,
inversión, recaudación y empleo alrededor de las ciudades capitales y un abandono o
descuido del interior y sus fronteras. Esto se expresa en un fuerte proceso de urbanización
anárquica, siendo así que la tradicional tendencia a la hiperconcentración en la capital del
país se ha visto acompañada por una concentración en las capitales de los estados, la cual
reproduce, a menor escala, los problemas existentes en Caracas.
Otro de los aspectos a considerar en una política territorial es la calidad ambiental,
cuyo deterioro se originó por el inadecuado enfoque aplicado para contrarrestarlo. La
defensa aislada del ambiente ha sido una batalla perdida; es necesario hacer compatibles el
ambiente, la calidad de vida y el desarrollo.
Dentro de este marco, el Plan de Ordenamiento Territorial es un documento que
plantea los elementos fundamentales que se deben considerar, desde la política territorial,
para articular un modelo de desarrollo sostenible desde lo regional, el cual, con actuaciones
a corto, mediano y largo plazos en lo económico, social, político-institucional, territorial e
internacional, permita lograr los niveles de calidad de vida que la población venezolana se
merece.
En su primera parte, el documento contiene un diagnóstico de la situación
encontrada en el país, en el cual se destacan los efectos de una estrategia de desarrollo sin
política territorial. También incluye los desequilibrios existentes dentro de los contextos
social, económico, político-institucional, territorial e internacional en cada una de las
regiones: Central, Centro Occidental, Occidental, Oriental, Los Llanos y Guayana, tomando
en consideración que el patrón de ocupación del territorio está condicionado tanto por esta
realidad como por las potencialidades, limitaciones y restricciones de sus diferentes
espacios. Asimismo, se destaca el proceso de regionalización en su marco territorial e
institucional, y se describe el desarrollo participativo en la elaboración del Plan Nacional de
Desarrollo Regional 2001-2007.
En la segunda parte del documento se presenta una estrategia alternativa para el
desarrollo, apoyada esencialmente en fuerzas desconcentradoras, cuya aplicación da lugar a
una imagen territorial futura deseable y factible que se basa en tres elementos: el primero,
el desarrollo de las fachadas de integración amazónica, caribeña y andina. El segundo, el
fortalecimiento y desarrollo de los ejes de desconcentración: Occidental, Orinoco-Apure y
Oriental. Y el tercero, el fortalecimiento de la dinámica regional, de acuerdo a la vocación y
potencialidades individuales de cada una de las regiones y la instrumentación de un
conjunto de propuestas para su desarrollo sostenible, formuladas a partir de las consultas
regionales celebradas en todo el territorio nacional durante los meses de agosto, septiembre
y octubre de 2000; aquí se incorporan, también, las Zonas Especiales y el Sistema de
Asociaciones Rurales Auto-Organizadas.
En la tercera parte del documento se presentan las líneas de inversión orientadas a la
realización de un conjunto de proyectos, los cuales fueron priorizados por las regiones
estimando que contribuyan a la articulación del país, a partir de la estrategia de
descentralización desconcentrada planteada para alcanzar el equilibrio territorial que
permita ocupar y consolidar el territorio de forma sostenible.
Finalmente, se espera que este documento constituya una guía para que las
diferentes instancias de gobierno nacional, estadal y municipal puedan planificar y ejecutar
la inversión pública y promover la inversión privada de forma articulada; y así, en un futuro
no muy lejano, podamos tener un país cuya población disfrute de una mejor calidad de
vida.
El proceso de planificación regional propuesto se orienta a considerar el territorio
como elemento fundamental para articular un modelo de desarrollo sostenible, a través de
la estrategia de descentralización y desconcentración territorial. Esto procura la
construcción de una sociedad cuyas orientaciones fundamentales sean la democracia
participativa, la transformación productiva y la equidad, en la búsqueda de un desarrollo
más equilibrado y sostenible, lo cual generará una mejor distribución de población y
actividades en el territorio, a fin de lograr mayor equidad en la distribución del ingreso, a
partir del aprovechamiento de las potencialidades de las diferentes regiones.
De lo anterior surge la urgente necesidad de dar un nuevo enfoque a la
descentralización, profundizando su proceso bajo la óptica de una estrategia
desconcentradora; es decir, hacer uso de ella con el propósito de aprovechar las
potencialidades del país para lograr una distribución más equilibrada y sostenible de las
actividades productivas, las inversiones y la población en el territorio nacional.
Desde el punto de vista técnico, el contenido del plan facilita a los actores
institucionales y sociales adentrarse en el conocimiento de la realidad y sus posibles
acciones de intervención, por cuanto:
Expresa la significación que tiene el territorio objeto de ordenación en el contexto de la
política socioeconómica nacional, provincial y local, así como en las pluralidades del
espacio geográfico.
Da a conocer características esenciales del medio físico-natural y socioeconómico en el
territorio considerado; señala restricciones, conflictos y problemas de carácter
socioterritorial, y establece las potencialidades y oportunidades que brinda el conjunto de
recursos existentes.
Presenta la visión sobre una nueva realidad socioterritorial.
Establece objetivos a alcanzar, las estrategias para abordarlos y el conjunto de acciones de
programación para lograrlos, que serán objeto de actuaciones de gestión por parte de las
instituciones del Estado.
Indica los mecanismos de gestión y la responsabilidad de los actores institucionales y
sociales para poner en marcha las acciones de programación y su posterior control.
Esta estrategia diseñada por el Gobierno Nacional se sustenta en la búsqueda de
cinco equilibrios
Equilibrio Económico: Se orienta a desarrollar un modelo económico que permita la
producción global de riqueza y la justicia en su disfrute, es decir la construcción de una
sociedad equitativa, justa y próspera, para lo cual es necesario establecer una economía
humanista, autogestionaria y competitiva.
• Equilibrio Social: Se orienta, no sólo a corregir las enormes diferencias que afectan a
nuestra sociedad con su gran carga de exclusión e injusticia social sino, también, al
desarrollo pleno del ciudadano en los aspectos relativos al ejercicio de la democracia.
• Equilibrio Político Institucional: Se orienta a promover la transformación del marco
institucional dentro del cual los actores políticos, sociales y económicos hacen sus planes y
toman sus decisiones.
• Equilibrio Territorial: Se orienta a desarrollar un modelo de ocupación del territorio
mediante la estrategia de descentralización desconcentrada, a partir del potencial y las
restricciones ambientales y culturales del mismo.
• Equilibrio Internacional: Se orienta a lograr la adecuada inserción de Venezuela en el
ámbito internacional.
EL PLAN DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
El Plan de Ordenación del Territorio es un instrumento que se concibe para orientar y racionalizar la toma de decisiones en relación con la estructura y dinámica socioterritorial. Es el documento rector que contiene los resultados del análisis de la realidad objeto del proceso; plantea prospectivas, la visión a futuro y un conjunto de propuestas de acciones e instrumentos para alcanzar ciertos logros deseables y posibles.Artículo 17. ° Ley de Ordenamiento Territorial
El Plan Nacional de Ordenación del Territorio es un instrumento de
planificación a largo plazo, que sirve de marco de referencia espacial a los planes de
desarrollo económico y social del país y a los planes sectoriales adoptados por el Estado,
considerando las potencialidades y restricciones del territorio nacional. Establece las
directrices en las siguientes materias:
Los usos primordiales y prioritarios a que deben destinarse las áreas del territorio
nacional, de acuerdo con sus potencialidades económicas, condiciones específicas con
énfasis en el aspecto sociocultural y capacidades ecológicas.
La localización de las principales actividades económicas y de servicios.
Los lineamientos generales del proceso de urbanización y del sistema de centros
poblados.
La definición de los espacios sujetos a áreas naturales protegidas y de uso especial, bajo
la premisa del desarrollo sustentable, que coadyuve a garantizar los objetivos de la
ordenación del territorio.
La definición de las áreas en las cuales se deban establecer limitaciones derivadas de las
exigencias de seguridad y defensa, y la armonización de los usos del espacio con los
planes que a tal efecto se establezcan.
La localización de las áreas para grandes obras de infraestructura, relativas a energía,
hidrocarburos y petroquímica, transporte terrestre, marítimo, lacustre, fluvial y aéreo;
comunicaciones y para aprovechamiento de las aguas, saneamiento de grandes áreas,
corredores de servicio y minería.
Las directrices para el fomento y desarrollo turístico de áreas con potencial escénico,
histórico y cultural. La política de incentivos que coadyuve a la ejecución de los planes
de ordenación del territorio.
El señalamiento de las áreas sujetas a riesgos asociados a fenómenos naturales,
tecnológicos, así como los mecanismos adecuados para disminuir su vulnerabilidad y
salvaguardar la vida y seguridad de la población.
La incorporación de los espacios que constituyan el hábitat y las tierras de los pueblos y
comunidades indígenas, demarcados según la ley de la materia
Elaboración de los Planes
Artículo 21. ° Ley Orgánica de Ordenación del Territorio
La elaboración del Plan Nacional de Ordenación del Territorio se realizará
mediante un proceso de coordinación interinstitucional, multidisciplinario, y
permanente.
A tal efecto, la Secretaría Técnica de la Comisión Nacional de Ordenación del
Territorio coordinará la elaboración del proyecto de plan, y con tal fin recibirá de los
organismos competentes los informes técnicos y estudios necesarios para asegurar el
cumplimiento de los aspectos que deben ser desarrollados por el plan.
MOMENTOS DE FORMULACIÓN Y GESTIÓN
1. Diagnóstico operativo2. Síntesis interpretativa3. Visión a futuro o imagen objetivo4. Objetivos del Plan5. Estrategias del Plan6. Formulación de acciones de programación,7. Definición de los mecanismos de gestión del Plan.
1. El Diagnóstico Operativo
Es un momento del proceso que permite conocer, explicar y evaluar una realidad socioterritorial dada, en cuanto a sus características relevantes de carácter físico natural y socioeconómico, así como en relación con su comportamiento favorable o restrictivo frente a los procesos de ocupación, uso, localización, movilidad y configuración territorial.
El diagnóstico se define como un medio instrumental que permite a diversos actores sociales generar el conocimiento adecuado (descripción, explicación, evaluación e interpretación) de las características relevantes de una realidad socioterritorial y ambiental dada; explicar de manera jerarquizada los problemas y restricciones existentes articulados a esta modalidad de planificación; evaluar los recursos y potencialidades e inferir tendencias, de manera que sirvan como basamento para fundamentar el desenvolvimiento futuro de los elementos de la realidad que se analiza y el diseño de acciones de intervención sobre las cuales se toman decisiones y se realiza la labor de gestión.
El diagnóstico es operativo porque se guía bajo una noción de propósito y se coloca el énfasis en dar respuesta al objeto de la ordenación del territorio, de modo que sus resultados permitan abordar de modo consistente y coherente los momentos subsiguientes del proceso; nos referimos a la visión a futuro, al planteamiento de objetivos y estrategias, al diseño de propuestas de acciones de programación y a la implementación de los mecanismos de gestión.
Es necesario validar los resultados obtenidos en el análisis con lo que ocurre en la realidad objeto del proceso del plan y, además, en relación con la percepción que tienen diversos actores sobre la situación que se analiza.
El diagnóstico debe proporcionar los siguientes resultados:
Características relevantes Se refiere a las condiciones significativas que presentan los elementos
físico-naturales y socioeconómicos en función de la estructura y dinámica socioterritorial. Es decir, implica la identificación de aquellas características dominantes para entender con propiedad la organización actual del territorio; esto es, la dinámica del poblamiento, la distribución de usos de la tierra, la localización de actividades económicas, la configuración de la red de asentamientos, la ubicación y cobertura del equipamiento territorial, en consideración con los recursos y la prevención de riesgos naturales.
Problemas y restriccionesImplica la identificación de dificultades, deficiencias, carencias o riesgos
potenciales que limitan o condicionan el proceso de ordenación del territorio. Es además, el discernimiento entre la realidad analizada y una norma de referencia o el resultado obtenido en otra realidad comparable.
Recursos y potencialidadesComprende la identificación de la capacidad de respuesta del conjunto de
medios disponibles de orden físico-natural y socioeconómico, frente a los requerimientos y objetivos de la ordenación del territorio.
Los elementos de diagnóstico que normalmente se analizan en razón del objeto de la ordenación del territorio y en consideración a los señalamientos anteriores, son los siguientes:
Elementos físico-naturales
Se relacionan con las condiciones geológico-geomorfológicas, hidroclimáticas,
edáficas, de vegetación y fauna, como tales, y en su expresión de recursos naturales y de
riesgos naturales. El análisis debe conducir a establecer sus características relevantes y su
comportamiento y capacidad funcional en términos de problemas o restricciones, así como
de recursos o potencialidades. Esta parte del diagnóstico se expresa en memorias
explicativas y en instrumentos cartográficos temáticos y de síntesis interpretativa.
Elementos socioeconómicos
Se refieren a la dinámica del poblamiento, ocupación y uso del territorio, localización de las
actividades económicas dominantes y su relación con los usos de la tierra, la configuración
de la red de centros poblados, la dotación de infraestructura de servicios y el equipamiento
territorial. Implica su análisis e interpretación en términos de los resultados que exige el
diagnóstico. Como los anteriores, también se expresa en memoria explicativa y
cartográfica.
2. Síntesis Interpretativa Del Diagnóstico
En razón de la magnitud de la información que se genera en el diagnóstico de los elementos considerados, se impone la elaboración de una síntesis que facilite la integración, jerarquización e interpretación de los rasgos significativos del área de estudio en términos de características relevantes, problemas o restricciones, recursos y potencialidades.
Se propone como instrumento la tabla síntesis diagnóstico, que contiene, en las filas, los elementos físico-naturales y socioeconómicos de interés para la ordenación del territorio y en las columnas, los criterios sobre los cuales se integran los resultados que debe proporcionar el diagnóstico.
La matriz elaborada facilita el desarrollo de varios niveles de lectura. En sentido vertical (por columnas) se establecen síntesis interpretativas de los criterios de integración del diagnóstico: características relevantes, problemas o restricciones, recursos y potencialidades. En sentido longitudinal (por filas) permite obtener un conocimiento sistemático de cada uno de los elementos físico-naturales y socioeconómicos considerados en el análisis.
La tabla síntesis elaborada se toma como base para diseñar el informe técnico de diagnóstico, a partir del cual se formulan la visión a futuro, los objetivos estratégicos y las acciones de programación.
3. Visión A Futuro
La visión compartida a futuro configura una nueva situación deseable y viable de los elementos componentes del objeto de la ordenación del territorio. Es un ejercicio de reflexión para configurar situaciones deseables y posibles que, a juicio de los actores que participan en el proceso de formulación y gestión del plan podría alcanzar la unidad socioterritorial y sus elementos constitutivos en determinados horizontes de tiempo. Se trata de despejar la interrogante ¿cuál es la unidad territorial que queremos en materia socioterritorial y ambiental?.
La visión a futuro se concibe en términos del tiende a ser y el puede ser, sin obviar el debe ser, en torno a la nueva situación de la unidad territorial como un todo y de sus componentes claves vinculados al objeto de la ordenación del territorio.
Es decir, se avizora la nueva realidad socioterritorial y el estado en que se desenvolverán los recursos naturales, así como las tendencias y adecuaciones de la dinámica del poblamiento, los usos potenciales del territorio y las actividades económicas asociadas, la posible organización y funcionamiento del sistema de centros poblados y los niveles de equipamiento del territorio, para responder a los
objetivos superiores propuestos, pero a la vez para servir de direccionalidad a los objetivos estratégicos que orientan las acciones de instrumentación del plan.
4. Objetivos Del Plan
Son la expresión básicamente de carácter cualitativo del conjunto de propósitos y logros a alcanzar en materia socioterritorial en un horizonte de tiempo predeterminado. Deben cumplir ciertos requisitos básicos:
1. Ser enunciados en términos de propósitos o logros, en relación con los objetivos de la ordenación territorial, utilizando verbos que denoten acción. Una vez enunciados es necesario sustentarlos en cuanto a sus posibles alcances, a fin de fortalecer la aceptación por los agentes que toman decisiones y las organizaciones sociales involucradas en el proceso.
2. Ser definidos de manera consistente con los resultados del diagnóstico y de la visión a futuro y, de ser posible, referidos a indicadores cuando se expresen en valores cuantificables.
3. Ser considerados alcanzables en plazos definidos, capaces de ser controlados y de mantenerse vigentes en cuanto a su articulación a la esencia del desarrollo sustentable.
4. Su definición debe servir como “puente” entre los resultados de los momentos precedentes y las estrategias y acciones a proponer para el logro de los mismos.
5. Todo objetivo debe formularse teniendo presente que ha de dar respuesta a las interrogantes básicas de un por qué, un para qué y cómo lograrlos.
Los objetivos son de tres tipos:
Superiores, relativos a los propósitos más significativos y anhelos finales,
normalmente identificados en la propia definición del concepto: calidad de vida de la población, manejo adecuado de los recursos naturales, organización eficiente del territorio y crecimiento económico sostenible.
Intermedios, de carácter instrumental y definidos en términos de propósitos que
se vinculan con los superiores y se articulan a líneas maestras que sustentas posibles acciones.
Específicos o propósitos concretos para niveles inferiores de los rasgos
considerados de carácter intermedio.
5. Estrategias Del Plan
Por estrategias se entiende el conjunto coherente de lineamientos de acción y de selección de medios instrumentales que se definen para alcanzar los objetivos propuestos (Méndez, V., 1992). Las estrategias como medida de política socioterritorial, le imprime a su vez, direccionalidad a las propuestas del plan y, en consecuencia, orienta la formulación de las acciones programáticas, coherentemente articuladas a los objetivos, a fin de permitir la solución de los problemas socioterritoriales y aprovechar los recursos y potencialidades insertos en las cualidades y condiciones referenciadas en el diagnóstico.
Es por ello, que en el contexto de las estrategias se inserta el conjunto de directrices que orientan las acciones y medidas programáticas que se desarrollarán como propuestas sobre las cuales se tomarán decisiones.
Las estrategias enuncian los medios e instrumentos que facilitan concretar los objetivos, por lo cual se comprende que al ser lineamientos de acción responden a las interrogantes del cómo y mediante qué. Son preguntas que conducen a señalar las propuestas de ordenación que se diseñan en el momento subsiguiente.
Las estrategias al operar los objetivos del plan, normalmente los de carácter intermedios, pero en estrecha vinculación con los objetivos superiores y de manera coherente con los específicos, se transforma en el puente que une los propósitos que configuran los objetivos y las propuestas de acciones concretas a ser instrumentadas.
6. Acciones De Programación: La Propuesta
Es el momento del proceso donde se diseñan los programas y medidas a ser instrumentadas, cuya identificación es la consecuencia de los momentos anteriores. Conforman el conjunto de propuestas que facilitan tomar las decisiones relacionadas con el control, promoción y gestión.
Dado que, la estructura y dinámica socioterritorial está configurada por dos subsistemas integrados por múltiples elementos y dada la naturaleza diversa de los objetivos y de las estrategias, las acciones de programación son también variadas y su contenido responde a los requerimientos de la acción en referencia. Ello implica que cada conjunto de propuestas de acción de programación tiene exigencias metodológicas específicas.
Múltiples son las acciones de programación que se plantean en el plan de ordenación del territorio. En todo caso, responden al objeto y objetivos del proceso, distinguiéndose normalmente, entre otras, las siguientes:
Asignación de usos al territorio y actividades compatibles: el diseño de una
medida.
Asignar usos al territorio y definir las actividades compatibles vinculadas a los mismos es una propuesta altamente comprometedora por cuanto significa normar la ocupación del espacio y controlar o promover la localización de actividades productivas y el equipamiento de servicios.
En consecuencia, es una propuesta que se establece sobre la base de un conjunto de criterios, unos de carácter físico-natural: significación del recurso natural o del paisaje no intervenido, condición y disponibilidad del recurso hídrico, capacidad de uso del suelo, grado de cobertura vegetal, hábitat de la fauna, áreas protegidas y riesgos naturales. Otros son de carácter socioeconómico: uso potencial y conflictos de uso, dinámica del poblamiento, actividad económica dominante de acuerdo con la tendencia del mercado, disponibilidad del equipamiento de servicios, opinión de actores sociales y disposiciones legales.
Los usos del territorio y las actividades compatibles de carácter económico-social constituyen, en última instancia, una clasificación funcional que normalmente hacen referencia a áreas de especial significación: protección – áreas bajo régimen de administración especial y ecosistemas estratégicos; áreas de riesgos naturales, áreas de recuperación ambiental, áreas de producción
económica: agrícola, pecuaria, forestal, zonas industriales, mercados de transferencia y actividades económicas combinadas; áreas urbanas, grandes equipamientos y áreas de usos múltiples.
Manejo de Recursos Naturales: diseño de perfil
Significa proponer acciones para la administración de los recursos naturales: agua, suelos, bosques, plantaciones forestales, fauna silvestre, aire y yacimientos mineros, de acuerdo con la importancia estratégica de cada uno de ellos.
Las propuestas de manejo de recursos naturales y de localización de proyectos económicos exigen definir acciones que se ajusten al contenido siguiente:
Identificación de la acción de programación relativa al recurso natural. Localización y cobertura Características y contenido Propósitos, alcances y justificación Requerimientos de inversión Responsabilidad institucional.
Equipamiento Territorial de servicios: diseño de perfil
Se relaciona con las propuestas de dotación de servicios de equipamiento e incluye grandes obras de infraestructura y vialidad. El perfil del programa debe ajustarse a los requerimientos siguientes:
Identificación de la infraestructura de servicios (equipamiento) Localización y conectividad de áreas. Características y organización Objetivos y alcances Requerimientos de inversión Responsabilidad institucional
Pautas sobre la organización de la Red de Centros Poblados
Significa establecer pautas para la jerarquización potencial y funcionamiento de la red de centros poblados de acuerdo con la indicación de acciones de: estímulo, reforzamiento, consolidación y control.
Las acciones de estímulo se establecen para orientar decisiones de política económica y social
que ofrecen nuevas oportunidades a determinados centros poblados y sus áreas de influencia.
Las acciones de reforzamiento se refieren a promover programas y proyectos de carácter
socioterritorial dirigidos a sustentar las actividades económicas y sociales de los centros poblados
seleccionados como prioritarios, de acuerdo con la dinámica del poblamiento, su expansión física y
jerarquía urbana.
Las acciones de consolidación se orientan a lograr el funcionamiento más eficiente de los
centros poblados seleccionados en atención a los requerimientos de la población y a la dinámica
espacial de la economía.
Las acciones de control se relacionan con la asignación de funciones y usos a los centros
poblados y sus áreas de influencia a fin de regular su expansión física y la localización de
actividades económicas.
a. Mecanismos institucionales para la administración y gestión del plan
Implica establecer el señalamiento sobre las funciones, atribuciones y competencias que tienen las instituciones rectoras de la política socioterritorial y sus actuaciones enmarcadas en la normativa jurídica vigente, así como las funciones administrativas a ser asumidas, en relación con las estrategias y acciones de programación contenidas en el plan.
Involucra, además el señalamiento del papel a cumplir por los diversos actores que intervienen en la puesta en marcha del plan. Son actores institucionales, académicos, empresariales y de la comunidad que toman decisiones o participan en el proceso, a través de labores de promoción, coordinación, ejecución y control del conjunto de acciones de intervención de carácter socioterritorial.
LA GESTIÓN DEL PLAN
La gestión significa en esencia establecer los mecanismos e instrumentos que permitan diligenciar la promoción, coordinación, instrumentación y control del
conjunto de estrategias y acciones de programación contenidas en el plan, que son razón de ser del esfuerzo de planificación concertada, por cuanto es una tarea de muchos actores sociales con responsabilidad en la revisión, modificación y ejecución del plan reformado. Cfr. Méndez, E. (1999) y (2002).
La gestión para su aprobación y promulgación
Elaborado el estudio, el Plan de Ordenación del Territorio se somete a su presentación ante diversos actores sociales particularmente a los agentes de decisión para fortalecer el compromiso en la instrumentación de las acciones. Se trata de calificar y validar el plan reformulado, el cual debe ser sancionado mediante un decreto ley. Se plantea las siguientes actuaciones de gestión.
Exposición del Plan. Se busca difundir los resultados obtenidos en el proceso de revisión y modificación, entre las personas representativas de instituciones y organizaciones sociales, a fin de consolidar su viabilidad sociopolítica y técnica. Este procedimiento implica considerar la posibilidad de realizar nuevos ajustes por parte del equipo técnico.
La presentación del plan es exigente por cuanto se deben satisfacer las inquietudes y expectativas de los actores sociales participantes. Para ello se sugiere que en el contenido de la exposición se seleccionen los aspectos sustantivos a ser presentados, previamente expuestos en un documento sucinto que oriente al público participante. Los aspectos que normalmente son de interés para quienes participan en una jornada de esta naturaleza son los siguientes:
Significación del plan como instrumento al servicio del desarrollo sustentable e
integral de la unidad territorial, objeto del proceso de ordenación.
Características que destacan en el contexto de la realidad socioterritorial de la
unidad, con énfasis en las singularidades, restricciones y oportunidades que configuran sus rasgos dominantes.
Presentación de la visión a futuro compartida como alcance del proceso de
ordenación y de los objetivos que orientan los propósitos esperados.
Selección de las propuestas esenciales, como acciones de intervención para
concretar los objetivos.
Son propuestas sucintas y priorizada sobre el manejo de los recursos naturales que conforman la base patrimonial natural; la asignación de usos y actividades económicas compatibles, que en su conjunto traducen la expresión espacial de la organización del territorio y sientan los fundamentos para el control de la localización de nuevas intervenciones y la promoción de programas y proyectos productivos; las pautas sobre la jerarquización y funcionamiento de la red de centros poblados y la cobertura de la infraestructura de servicios de equipamiento, que son por naturaleza respuestas a necesidades de las comunidades. En su conjunto representan aspiraciones a lograr.
Es importante concluir con las responsabilidades generales de los actores
institucionales y organizaciones sociales a fin de establecer su viabilidad sociopolítica y técnica financiera.
En conclusión, la exposición debe responder a las expectativas del auditórium que quiere escuchar las bondades del plan para resolver problemas y orientar un proceso de desarrollo espacialmente considerado.
En el caso de los planes de ordenación territorial de los estados, a la Comisión de Ordenamiento Territorial constituida de acuerdo a lo pautado en la LOOT, le corresponde sancionar el plan reformulado. Esto significa que el Gobernador la preside en su condición de secretario ejecutivo, que el MARN ejerce la secretaría técnica, con el apoyo de los miembros natos de la mencionada comisión.
La base legal se la confiere el decreto ley del plan, que le brinda seguridad jurídica y lo hace de obligatorio cumplimiento por los agentes del sector público y privado involucrados en el proceso. Al Gobernador del Estado le corresponde ordenar, para su firma, la elaboración del decreto ley a ser sancionado por el órgano legislativo respectivo.
La gestión de la puesta en marcha y control del plan
La ejecución del plan es un momento clave por cuanto significa tomar las decisiones de poner en marcha el plan para conducirlo hacia las realizaciones, razón de ser del proceso de ordenación territorial.
Al ser un momento operativo, implica organizar y aplicar recursos de tipo económico, técnico y administrativo para llevarlo a la práctica. Así mismo, exige tomar en consideración ciertos criterios que orientan las fases de las realizaciones.
Se trata de un proceso de toma de decisiones por parte de las instancias de dirección y gestión pública. Para ello es necesario haber logrado el compromiso de las autoridades de dirección superior y establecer sistemas de información, de normas y procedimientos, que facilitan la emisión de ordenes sobre las prioridades de las propuestas a instrumentar contenidas en el plan y consideradas en los talleres de participación y concertación. Es clave establecer una estrecha vinculación entre el plan, el presupuesto-programa y las fuentes de financiamiento, que es la manera de crear la base de su viabilidad económica y administrativa.
En este contexto, la asignación presupuestaria a las propuestas establecidas en el plan le confiere mayor seguridad para su puesta en marcha. Es precisamente el divorcio entre el plan formulado y el presupuesto acordado en el seno de las instituciones de gobierno, una de las causas fundamentales del fracaso de un proceso planificado como lo es la ordenación del territorio.
La ejecución de las acciones contenidas en el plan encuentran apoyo no sólo en el presupuesto ordinario, sino en diversas fuentes de financiamiento que ofrecen carteras de inversión en proyectos de desarrollo de base socioterritorial. De carácter internacional se identifican el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM), la Comunidad Económica Europea (CEE), la Corporación Andina de Fomento (CAF), entre otras, previo el cumplimiento de la normativa que controla cualquier proceso de financiamiento.
De carácter nacional son fuentes financieras el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), el Fondo de Inversiones Sociales (FONVIS) y la Ley de Asignaciones Especiales (LAEE), así como los recursos derivados de ingresos extraordinarios.
El seguimiento y control del plan requiere establecer mecanismos eficientes de seguimiento, a fin de observar el desenvolvimiento y las realizaciones del plan.
Los mecanismos de control permiten garantizar que la ejecución del conjunto de acciones propuestas y acordadas se cumpla de manera ajustada a las previsiones iniciales e incluso derivar ajustes a las ejecutorias acordadas.
Una forma de abordar el control de resultados es a través de un sistema de registros automatizados que facilite comparar logros esperados en función de los resultados obtenidos. Exige establecer un banco de datos de información y sistemas de evaluación, conjuntamente con la observación directa de campo en torno a las ejecuciones que se realizan.
LOS PROTAGONISTAS DE LA GESTIÓN DEL PLAN: LOS ACTORES SOCIALES
La puesta en marcha y seguimiento del plan reformulado, compromete a los diversos actores del sector público y de la sociedad civil organizada a diligenciar todo lo concerniente a su ejecución y ajuste periódicos, a fin de cumplir con la idea de ser un valioso instrumento al servicio de los objetivos fundamentales del desarrollo: la calidad de vida de la población, la promoción del desarrollo económico sostenible, la organización eficiente del territorio, la calidad ambiental y la preservación del potencial natural, y de las acciones de programación concomitantes.
Se trata entonces de identificar los actores sociales fundamentales tanto del sector público como de la comunidad organizada que actúan en una unidad territorial concreta, de acuerdo con las funciones de promoción, coordinación, ejecución y control que deben asumir.
Actores Institucionales
Se refiere a los agentes del poder público nacional, regional y local con responsabilidades en la administración de las materias contenidas en el plan de ordenación del territorio. A título referencial se enuncian propósitos y líneas de acciones que involucran estos actores del sector público.
Mejorar la calidad de vida de la población y acciones correspondientes:
Promoción y atención de la cobertura de servicios de equipamiento e
infraestructura, como respuesta a satisfacer necesidades fundamentales de las comunidades.
Promoción y difusión de programas de educación ambiental de largo aliento y de
mecanismos para una efectiva organización y participación social. Suscripción de acuerdos estratégicos con instituciones educativas y tecnológicas
para la formulación y capacitación en materia del desarrollo integral sostenible y en ordenación territorial.
Promover la economía sostenible y acciones correspondientes:
Configuración de las condiciones adecuadas del territorio para la recepción del
gasto público y de la inversión privada en actividades económicas claves. Orientación del manejo de los recursos naturales como proveedores de bienes y de
la localización de las actividades productivas en atención a los usos recomendables del territorio.
Promoción de las actividades agrícolas, forestales, mineras, energéticas,
industriales y de servicios en un todo armónico con las líneas maestras de la ordenación del territorio.
Estímulo de procesos tecnológicos, territorial y ambientalmente adecuados.
Organización eficiente del territorio y acciones correspondientes:
Funcionamiento de la red de centros poblados articulada a una adecuada cobertura
de servicios y de la vialidad, que facilite la integración del espacio territorial y su desarrollo.
Asignación de los usos recomendables y promoción de las actividades económicas
compatibles.
Mejorar la calidad ambiental y acciones correspondientes: Administración de los recursos de agua, suelos, bosques y aire para un manejo
ambientalmente responsable y sostenible. Consolidación del sistema de áreas protegidas y divulgación de los beneficios que
se derivan de la preservación de los ecosistemas estratégicos: oferta permanente de servicios ambientales.
Prevención de riesgos naturales y estudios de impactos ambientales.
Los Actores Productivos Y Dirigentes Empresariales
Son actores fundamentales de la trama social que poseen liderazgo para presionar a los agentes institucionales en la toma de decisiones y apoyar la promoción del desarrollo sostenible.
Son agentes sociales que tienen ante si el reto de concebir la política socioterritorial más allá de los beneficios económicos que pueden significar la producción de bienes y la utilización del espacio geográfico.
Las tareas que tendrían por delante este grupo de actores se indican a continuación:
Mejorar la calidad de vida de la población y acciones correspondientes:
Promoción de actividades económicas generadoras de bienes y de empleo, e
identificación de requerimientos de dotación de servicios a la producción y comercialización, considerando la estructura y dinámica socioterritorial.
Cumplimiento de las disposiciones relacionadas con la localización de actividades
económicas, de acuerdo con la asignación de los usos de la tierra y la protección ambiental.
Convenios estratégicos con instituciones educativas para el fomento de tecnologías
adecuadas y de asistencia técnica en función de logros redistribuidos a las comunidades.
Dinamizar la economía local sostenible y acciones correspondientes:
Impulso de actividades productivas claves de acuerdo con los usos del territorio, el
potencial natural y las tendencias del mercado. Promoción de proyectos vinculados a la agricultura, al turismo, a actividades
silvoagropastoriles, a la producción industrial, a la pequeña y mediana industria y a servicios de equipamiento social.
Organización eficiente del territorio y acciones correspondientes:
Participación en el diseño de criterios sobre la asignación de usos al territorio, la
localización de actividades productivas y la cobertura de la infraestructura de servicios.
Reconocimiento de la asignación de usos al territorio establecida en el plan de
ordenación. Concientización sobre las disposiciones legales en materia de ocupación del
territorio, de afectación de los recursos naturales y de preservación de las áreas protegidas.
Mejoramiento de la calidad ambiental y acciones correspondientes:
Incorporación de la asistencia técnica de bajo impacto en la producción de bienes y
en la prestación de servicios especializados. Conocimiento de las pautas que orientan el desarrollo territorial. Cooperación en la preservación de los ecosistemas estratégicos, el manejo
adecuado de los recursos naturales y la prevención de riesgos naturales.
Organizaciones sociales de la comunidad e instituciones educativas
La ordenación del territorio encuentra un buen aliado en la participación activa de las organizaciones no gubernamentales de base local e intermedia, en las universidades y demás instituciones de educación y capacitación tecnológica.
Las tareas a cumplir por este tipo de organizaciones e instituciones sociales en función del proceso de ordenación del territorio se expresan en los términos siguientes:
Mejoramiento de la calidad de vida de la población y acciones
correspondientes:
Participación activa en los procesos de prevención e riesgos naturales, en la
asignación de usos del territorio y en los programas de equipamiento de servicios e infraestructuras.
Participación y promoción en proyectos de educación ambiental y concientización
ciudadana. Investigación en recursos naturales y condiciones socioeconómicas.
Dinamizar la economía local sostenible y acciones correspondientes:
Apoyo a las iniciativas para el desarrollo armónico de actividades económicas
claves, generadoras de empleo, productoras de bienes y servicios con beneficios tangibles en el territorio.
Presión sobre las instituciones públicas para priorizar la inversión en función de las
propuestas contenidas en el plan de ordenación territorial.
Organización eficiente del territorio y acciones correspondientes:
Participación en el proceso de asignación de usos de la tierra y la cobertura del
equipamiento de servicios. Incorporación en los procesos de consulta sobre la organización de los espacios
urbanos y rurales. Percepción sobre la localización potencial de proyectos económicos y sociales.
¿Qué le corresponde coordinar y gestionar a las instituciones del Estado?
Los alcances del proceso de ordenación del territorio, los propósitos del desarrollo sostenible y el contenido programático del plan, es objeto de actuaciones administrativas por diversas instancias del poder público.
La coordinación del proceso y la instrumentación del conjunto de acciones para otorgarle vigencia, permanencia y legitimidad en el cuerpo social y territorial, exigen de las instituciones del Estado, tener claro sus objetivos, atribuciones y responsabilidades para hacer eficiente la toma de decisiones y, de esa manera, minimizar los conflictos de competencias y celos institucionales frente a la promoción y control de acciones.
Se trata de conjugar esfuerzos entre los organismos públicos para acometer medidas, programas y proyectos de alcances compartidos, lo cual se traduce en sumar recursos de carácter técnico, económico y administrativo al servicio de las comunidades. En este contexto se fijan las responsabilidades y competencias de los órganos del Estado en materia socioterritorial y ambiental. Cfr. MARNR, (1998).
En Venezuela, el marco jurídico nacional le otorga la rectoría de la ordenación del territorio al gobierno central, por órgano del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, en coordinación con otros entes ministeriales e institutos autónomos nacionales de adscripción.
En el territorio de las entidades federales, es la Gobernación del Estado la que tiene a su cargo el desempeño del plan de ordenación del territorio de la entidad federal, así como sobre aspectos específicos relacionados con servicios ambientales y la preservación del ambiente.
En el ámbito local es el municipio el ente responsable de la administración de la ordenación del territorio, actuando de manera coordinada con el ejecutivo regional y los organismos nacionales y bajo la solidaridad que implica la participación ciudadana. Encuentra en el plan de ordenación territorial, el instrumento clave para una actuación coherente.
En todo caso, la responsabilidad de la gestión del plan es interinstitucional, de múltiples actores sociales y en diversos ámbitos territoriales.
El Análisis de Coherencia Interna
El conjunto de organismos del Estado con responsabilidad en la investigación, planificación, ejecución, control y promoción en materia territorial y ambiental, conforman los diferentes ámbitos y niveles de actuación administrativa que concurren en la orientación, instrumentación y gestión del proceso y le proporcionan la base de legislación del Estado para actuar conforme a las funciones, atribuciones y competencias asignadas. Es claro que las acciones derivadas de la actuación administrativa del Estado deben estar en un todo conformes a los intereses de la sociedad en su conjunto.
En el caso de Venezuela, el organismo rector de la política socioterritorial y ambiental es el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales que se apoya en la participación de otros entes ministeriales.
En el ámbito provincial son las Gobernaciones de los Estados los entes responsables de actuar de manera concurrente con los organismos nacionales y en atención a lo pautado en los planes de ordenación del territorio para esos ámbitos.
En el ámbito local, es el municipio el que tiene la responsabilidad de actuar en los procesos de ordenación del territorio con un todo y de manera concurrente en la protección, conservación, defensa y mejoramiento del ambiente.
Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio
Artículo 22 °
La Comisión Nacional de Ordenación del Territorio, durante la etapa de elaboración del
plan, incorporará a sus discusiones, conforme lo determine el Reglamento, a
representantes de los organismos públicos y privados nacionales, regionales, estadales y
municipales, así como la comunidad organizada, que integren los diferentes sectores
interesados, según los casos. Con el objeto de garantizar la participación de todos los
niveles de la Administración Pública y de la colectividad en general, en la elaboración
del plan, la Secretaría Técnica adelantará un proceso de consulta durante la elaboración
del proyecto.
Lo que pretende la normativa es socializar la gestión de las políticas públicas para que cada
autoridad actúe con competencias, jurisdicción y, sobre todo, de forma coordinada de acuerdo con
las líneas estratégicas planteadas en el plan nacional de desarrollo
Dentro del proceso de formulación del Plan Nacional de Desarrollo Regional 2001-
2007, el Ministerio de Planificación y Desarrollo se propuso la reactivación de dichos
Organismos Regionales de Desarrollo para orientar la actividad de planificación en
aquellos ámbitos que sobrepasan las competencias de los gobiernos estadales y locales, a
objeto de coordinar y compatibilizar los requerimientos de los diferentes estados y
municipios con los de la Nación. Al atender varios estados, los ORD adquieren un carácter
dinámico en este caso, las regiones se agruparon, fundamentalmente, a efectos de la nueva
estrategia territorial, en conocimiento de que existen diferencias entre la regionalización
establecida en el instrumento legal vigente en la materia -Decreto Nº 478 del 08-01-80- y la
propuesta que se presenta en este documento. Las competencias de tales organismos
incluyen las siguientes:
• Planificación del Desarrollo Regional: Elaboración de planes, programas y proyectos
regionales de desarrollo, con la consecuente captación y/o asignación de recursos, a través
de diferentes fuentes de financiamiento.
• Promoción del Desarrollo Regional: Instrumentación de estrategias para la promoción
de las ventajas comparativas y oportunidades para la inversión regional, haciendo énfasis
en los sectores dinamizadores y el estímulo de las fuerzas desconcentradora. Igualmente,
promover el intercambio entre los diferentes actores regionales, nacionales e
internacionales que contribuyan con el establecimiento de diversas iniciativas de desarrollo
regional.
• Investigación, Evaluación y Seguimiento: Generación y difusión de conocimiento sobre
las ventajas, potencialidades y oportunidades de las regiones, mediante la elaboración de
estudios y la evaluación de planes, programas y proyectos regionales de desarrollo que
garanticen su factibilidad económica, social y ambiental. Igualmente, mantenimiento de un
banco regional de proyectos y monitoreo constante de proyectos que se estén ejecutando,
para determinar el cumplimiento de las metas y medir los resultados obtenidos.
• Capacitación, Asesoría y Asistencia Técnica: Formación de recursos humanos para la
planificación del desarrollo regional y el desempeño en la transferencia de funciones en
gobernaciones y alcaldías.
• Coordinación de Entes Ejecutores y Comunidades: Coordinación de recursos,
competencias y acciones del sector público y privado para el logro de objetivos comunes a
los diferentes organismos y comunidades de los estados y municipios de las regiones, en
función del Plan Nacional de Desarrollo.
A los efectos de este Plan, se trabajó coordinadamente con los Organismos
Regionales de Desarrollo.
En el marco del trabajo coordinado con los Organismos Regionales de Desarrollo,
como parte del proceso de elaboración del Plan, se diseñó e instrumentó un mecanismo de
trabajo en el cual se destaca la participación activa de los actores claves de cada una de las
regiones.
El Proceso de Consulta se desarrolló en dos fases. Una primera fase de diagnóstico,
en la cual los actores clave definieron los problemas fundamentales y construyeron una
visión compartida de la región para los próximos 20 años. Y una segunda fase, en la cual
los actores clave y los ORD se reunieron nuevamente para validar las estrategias propuestas
y determinar la prioridad de cada una de las acciones.
Esta es una nueva concepción del proceso de participación, donde la contribución
democrática de los sectores involucrados y el nuevo rol de los ORD son claves para
articular los planes nacionales, regionales, estadales y municipales que den respuesta a las
necesidades sentidas de la población.
A los fines de la elaboración de los planes regionales, se realizó el análisis de cada
región a partir de los cinco equilibrios, lo cual permitió ir construyendo -desde un enfoque
sistémico- las interpretaciones compartidas por los diferentes actores. Con este proceso de
consulta se materializó el precepto constitucional de la democracia participativa y se abrió
un nuevo capítulo en la forma de concebir la elaboración de los
Planes de Desarrollo Regional.
En el contexto del desarrollo regional, el Sistema de Planificación de Inversiones
tiene por objeto ofrecer tanto al sector gubernamental como a la población del país, un
instrumento orientador de las decisiones para lograr una coherencia entre los planes de
desarrollo regional y los planes sectoriales, a fin de que estos resulten en un conjunto de
inversiones operativas que coadyuven al logro del desarrollo sustentable al cual hace
referencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
El Plan Nacional de Desarrollo Regional 2001-2007 incluye proyectos de diferentes
niveles de puesta en marcha temporal, es decir, que se proyectan en términos de ejecución
de corto, mediano y largo plazo.
La formulación de este plan se llevó a cabo con el concurso activo de las instancias
especializadas de los organismos regionales de desarrollo, con el apoyo de algunas de las
instituciones adscritas al Ministerio de Planificación y Desarrollo, de las Direcciones de
Planificación de los diferentes Ministerios que integran la Administración Pública central y
descentralizada y, de manera relevante, con la participación de los representantes de la
sociedad civil.
Los proyectos incluidos en este Documento-Plan reflejan las propuestas presentadas
en cada una de las consultas públicas, realizadas para tal fin.
ConclusiónEn vista de todo lo estudiado anteriormente se puede llegar a la conclusión de decir
que El Plan de Ordenación del Territorio es una política de Estado porque el proceso se
articula a instrumentos de orden administrativo, legal y político-institucional, y a estudios
para la acción y la gestión. Implica, además, la toma de decisiones para intervenir una
realidad, los mecanismos de gestión y los instrumentos de evaluación y ajuste, de manera
que sea pertinente y se mantenga vigente. En este proceso, que exige la participación de los
diferentes actores del sector público y de la sociedad civil, se configura su naturaleza
técnica, sociopolítica, económica, cultural y administrativa.
Es un proceso planificado porque se articula a varios momentos o etapas de
planificación: diagnóstico operativo de validación, que implica la generación de un
conocimiento adecuado a la realidad socioterritorial y ambiental; la prospectiva o visión a
futuro; el diseño de acciones de intervención de esa realidad; la definición de los
mecanismos de gestión y los instrumentos de evaluación y ajustes, de manera que el
proceso sea pertinente y se mantenga vigente.
Es de naturaleza técnica debido a que requiere el manejo riguroso de fundamentos
teóricos, de procedimientos y técnicas para conocer los hechos de la realidad
socioterritorial y ambiental, prospectar las posibles situaciones futuras, configurar el diseño
de acciones de intervención sobre la base de sustentación ecológica y sobre los procesos
socioeconómicos que la afectan, y establecer los mecanismos de ejecución y control.
El instrumento básico del proceso técnico es el Plan de Ordenación Territorial,
elaborado a partir de la constitución de un equipo interdisciplinario, del manejo de una base
documental, gráfica, cartográfica y estadística, de generación de información, así como del
sondeo de opinión y de conciliación de criterios de diferentes actores sociales vinculados a
cada uno de los momentos en que se desenvuelve el proceso, que en esencia debe ser
consensual - participativo para evitar los enfoques tecno-burocráticos y, por supuesto,
teniendo como marco de referencia la normativa legal y las estructuras institucionales
existentes.
Es de naturaleza sociopolítica, por cuanto al ser concebida como política del Estado,
concierne a toda la sociedad, e involucra a diversos agentes y organizaciones sociales que
actúan en la realidad considerada. La acción política de someter a dirección, promoción y
control una realidad socioterritorial y ambiental asentada en un territorio, constituye un
mecanismo de legitimación del Estado para ampliar sus bases sociopolíticas.
En este contexto, el Estado es el principal agente que define, formula, ejecuta y
controla las políticas de desarrollo, la política de conservación, defensa y mejoramiento del
ambiente y las acciones de intervención. Ello lo hace en representación de grupos y
organizaciones sociales que responden a ciertos intereses compartidos.
Es de naturaleza económica porque interviene sobre la estructura de la base
económica al asignar usos del territorio y orientar la localización de las actividades
productivas. Asimismo, lideriza la asignación de recursos y propugna la integración de las
propuestas de intervención con los programas presupuestos de los organismos responsables
de instrumentar la acción que el Estado diseña en los instrumentos en que las organiza: los
planes. Es la articulación del proceso de planificación con las estructuras presupuestarias,
financieras y administrativas del Estado lo que fortalece su viabilidad económica. Implica,
además, plantear opciones para expandir el potencial productivo nacional, la forma en que
se asignan los recursos económicos, la localización de actividades productivas, los procesos
científico-tecnológicos y el resguardo de la base patrimonial natural.
Es de naturaleza cultural por cuanto debe responder al conjunto de valores que
conforman la base de la cultura nacional y local, a deseos, sentimientos y aspiraciones de
las comunidades afectadas por el proceso; a opciones entre objetivos individuales y
colectivos y a un conocimiento científico y tecnológico que se adecue a las exigencias de la
sociedad y de su base de sustentación ecológica y a las condiciones y cualidades de las
estructuras socioeconómicas asentadas en un territorio.
Es de naturaleza administrativa por cuanto el proceso está inserto en una estructura
político-institucional para la gestión y el control territorial - ambiental, se fundamenta en
una normativa jurídica de carácter general y específica, según los alcances y ámbitos del
proceso, y lo avala la asignación y disponibilidad de recursos que se establecen en el
instrumento administrativo básico: el presupuesto y las fuentes de financiamiento.
En relación con la disponibilidad y asignación de recursos, es el presupuesto y las
fuentes de financiamiento los que le otorgan, en buena medida, la base sobre la cual se
sustenta su factibilidad de ejecución.
Desde la perspectiva institucional, exige la estructuración de un sistema
administrativo conformado por diversos entes sometidos al poder Ejecutivo, Legislativo y
Judicial en diferentes ámbitos territoriales.
Desde el punto de vista jurídico, las leyes y normas definen el carácter vinculante
del proceso de ordenación territorial ambiental y de su instrumento el plan con la actuación
del poder público. Sin embargo, en las leyes no puede desconocerse los principios básicos
de un régimen democrático en cuanto a derechos y garantías se refiere. En consecuencia, el
proceso de ordenación territorial ambiental y su instrumento el plan difícilmente pueden
ser compulsivo para el sector privado, y menos aún cuando las leyes no son siempre
precisas, ni responden a las múltiples particularidades que encierran realidades
socioeconómicas muy dinámicas, unidades territoriales muy diversas y estructuras
ecológicas singulares.
Las características que conforman la esencia del proceso se encuentran articuladas
por un eje conductor, que es la toma de decisiones. El proceso de ordenación territorial -
ambiental se inicia por una decisión del poder público; el proceso mismo constituye una
secuencia de decisiones articulados a los diversos instrumentos y momentos en que se
desenvuelve y, a su vez, sus resultados desencadenan un proceso decisional que afecta a
toda la sociedad y a la base de sustentación ecológica. Desde la perspectiva técnico-
política, es un proceso que parte de la decisión de generar un conocimiento adecuado de
una realidad socioterritorial y ambiental que se desea intervenir, a partir del cual se facilita
la selección de medios, instrumentos y alternativas que se concretan en el diseño de
acciones para hacer más eficiente el establecimiento de medidas, la asignación de recursos
y las inversiones, para de esa manera alcanzar ciertos objetivos.
Por afectar a la sociedad en su conjunto, el proceso debe interrogarse por las
consecuencias de las decisiones tomadas, por su legitimidad sociopolítica y por el grado de
aceptación de quienes resultan involucrados. Surge la participación social y la validación
pública de resultados como los necesarios avales de todo proceso de ordenación territorial
ambiental.
