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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
ESCUELA DE GOBIERNO ALBERTO LLERAS CAMARGO
MAESTRIA EN GOBIERNO
TESIS DE MAESTRIA
ANALISIS DE LA IMPLEMENTACIN DEL SISTEMA GENERAL DE ALERTAS
TEMPRANAS PARA LA PREVENCIN DE VIOLACIONES DE DERECHOS
HUMANOS Y DIH.
UN CASO DE ESTUDIO DE SU EJECUCIN EN EL DEPARTAMENTO DE
ARAUCA A TRAVS DEL ENFOQUE INTEGRADO, 2001 - 2010
LUIS MILCIADES PEREZ GONZLEZ
CODIGO ESTUDIANTE: 200913470
DIRECTOR:
Dr. JAIME EDUARDO CARDONA RIVADENEIRA
BOGOTA D.C., 09 DE MAYO DE 2011
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TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCION
CAPITULO 1. ANTECEDENTES
1.1 CONFIGURACIN Y EVOLUCIN DE LA POLTICA DE DERECHOS
HUMANOS
Y LA PREVENCIN DE VIOLACIONES DE DDHH/DIH
1.2 ORIGEN DEL SAT DE LA DEFENSORA DEL PUEBLO Y DE LA CIAT
CAPITULO 2. DEFINICIN DE LA PROBLEMTICA EN EL CONTEXTO
REGIONAL
Y GESTION DEL SAT/CIAT
2.1 EL CONFLICTO ARMADO EN EL DEPARTAMENTO DE ARAUCA
2.2 GESTIN DEL SAT/CIAT FRENTE AL RIESGO DE VIOLACIONES DE
DERECHOS HUMANOS
2.3 LA IMPORTANCIA DEL DEPARTAMENTO DE ARAUCA PARA EL
ANALISIS
CAPITULO 3. METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN
3.1 EL CICLO DE LAS POLITICAS PBLICAS: LA IMPLEMENTACION
3.2 LOS ELEMENTOS DEL MODELO DE WINTER
3.2.1 El carcter del proceso de formacin de la poltica, antes de
la ley o de la decisin de
implementarla.
3.2.2 El comportamiento organizacional e interorganizacional
durante la implementacin de
la poltica.
3.2.3 El comportamiento burocrtico a nivel de calle.
3.2.4 La reaccin de los grupos destinatarios y otros cambios en
la sociedad
3.3 ESTUDIO DE CASO
3.4 EL PROCESO DE RECOLECCION DE INFORMACION
CAPITULO 4. RESULTADOS DEL ANALISIS DE LA IMPLEMENTACION DEL
PROGRAMA BAJO EL ENFOQUE DE WINTER.
4.1 EL PROCESO DE FORMULACION DE LA POLTICA
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3
4.2 EL COMPORTAMIENTO ORGANIZACIONAL E INTERORGANIZACIONAL
DE
LA IMPLEMENTACIN
4.3 LOS BURCRATAS A NIVEL DE CALLE O DE PRIMERA LNEA DE
ATENCIN
- Valoracin de las acciones de las autoridades del departamento
de Arauca, 2006 2010
4.4 LA REACCIN DE LOS GRUPOS DESTINATARIOS Y OTROS CAMBIOS EN
LA
SOCIEDAD
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
ANEXOS
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4
INDICE DE FIGURAS (GRFICOS)
Figura 1.1 Proceso de institucionalizacin del SAT- CIAT en el
contexto poltico nacional
Figura 1.2 Sistema de Alertas Tempranas Fase I (Marzo 2001
Noviembre de 2002)
Figura 1.3 Sistema de Alerta Temprana Fase II (Noviembre de 2002
presente)
Figura 4.1 Esquema General del SGAT. Advertencia y Tipo de
Respuesta
INDICE DE CUADROS
Cuadro 3.1 Diferencias entre las visiones top-down y bottom-up
en la implementacin de una
poltica pblica
Cuadro 4.1. Hallazgos frente a la Formulacin de la poltica
Cuadro 4.2 Hallazgos frente al Comportamiento organizacional e
interorganizacional
Cuadro 4.3 Hallazgos sobre el comportamiento de burcratas a
nivel de calle
Cuadro 4.4 Hallazgos en la Reaccin de los grupos destinatarios
en el departamento de
Arauca
INDICE DE ANEXOS
ANEXO 1. MAPA DE LA DISTRIBUCIN REGIONAL DEL SAT.
ANEXO 2: LOS SISTEMAS DE ALERTA TEMPRANA EN EL MUNDO
ANEXO 3. MAPA DEL DEPARTAMENTO DE ARAUCA
ANEXO 4. TABLAS DE RESULTADOS DE LA GESTIN DEL SAT
Tabla 1. Arauca. Alertas Tempranas emitidas directamente por el
SAT
Tabla 2. Arauca. Informes de Riesgo emitidos por el SAT, por
tipo de documento
Tabla 3. Municipios con mayor nmero de advertencias del SAT,
2001 - 2010
ANEXO 5. GRAFICOS DE LA GESTION DEL SAT
Grfico 1. Riesgos advertidos por el SAT, 2001-2010, y valoracin
de CIAT
Grfico 2. Comparativo del total de advertencias por municipio
del departamento de
Arauca, desagregado por tipo de documento, 2001 - 2010
Grfico 3. Participacin porcentual del actor fuente de la amenaza
identificada en
Situaciones de Riesgo. 2004-2010
Grfico 4. Participacin porcentual de los tipos de poblacin
identificados en
situaciones de riesgo advertidas por el SAT. 2004-2010
Grfico 5. Participacin porcentual de las posibles conductas
infractoras al DIH en
situaciones de riesgo advertidas por el SAT. 2004-2010
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5
Grfico 6. Participacin porcentual de los derechos fundamentales
amenazados
identificados en situaciones de riesgo advertidas. 2004-2010
ANEXO 6. DINAMICA DEL CONFLICTO ARMADO EN ARAUCA
Grfica 7. Nmero de vctimas fatales (civiles y combatientes) en
Arauca 1989-2010
Grfica 8. Acciones blicas (combates) en Arauca 1989-2010
ANEXO 7. ACCIONES REPORTADAS DE LAS AUTORIDADES DE ARAUCA A
LA
CIAT
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SIGLAS Y ACRNIMOS
ACNUR Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los
Refugiados
AHE Ayuda Humanitaria de Emergencia
AUC Autodefensas Unidas de Colombia
AS Accin Social
AT Alertas Tempranas
CICR Comit Internacional de la Cruz Roja
CCAI Centro de Coordinacin de Accin Integral Presidencia de la
Repblica.
CMAIPD Comit Municipal de Atencin Integral para la Poblacin
Desplazada
CDAIPD Comit Departamental Atencin Integral para la Poblacin
Desplazada
CONPES Consejo de Poltica Econmica y Social
DDHH Derechos Humanos
DIH Derecho Internacional Humanitario
DNP Departamento Nacional de Planeacin
DP Defensora del Pueblo
El CIAT Comit Interinstitucional de Alertas Tempranas
ELN Ejrcito de Liberacin Nacional
ERPAC Ejrcito Revolucionario Popular Antiterrorista de
Colombia
FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
FFMM Fuerzas Militares
ICBF Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
INCODER Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural
La CIAT Comisin Intersectorial de Alertas Tempranas
MAP Minas Anti Personal
MIJ Ministerio del Interior y de Justicia
MSI Management Systems International
MSD Management Science for Development
NNA Nios, Nias y Adolescentes
OACNUDH Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los
Derechos Humanos
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OEA Organizacin de Estados Americanos
OGAI Otros Grupos Armados Ilegales
ONU Organizacin de Naciones Unidas
OSC Organizaciones de la Sociedad Civil
PAICMA Programa Presidencial para la Accin Integral contra
Minas
Antipersonal
PMA Programa Mundial de Alimentos de Naciones Unidas
PNADF Poltica Nacional de Atencin al Desplazamiento Forzado
PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
PSD Poblacin en situacin de desplazamiento
SAT Sistema de Alertas Tempranas de la Defensora del Pueblo
SGAT Sistema General de Alertas Tempranas
SNU Sistema de Naciones Unidas
SIPOD Sistema de Informacin de poblacin desplazada de Accin
Social
UNIFEM Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la
Mujer
USAID Agencia de los Estados Unidos para el desarrollo
Internacional
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8
ABSTRACT
Esta investigacin tiene como objetivo ilustrar cmo ha sido el
proceso de implementacin
del Sistema General de Alertas Tempranas (SGAT) durante el
periodo 2001 al 2010, a partir
de un caso de estudio en el departamento de Arauca. Para llevar
a cabo el anlisis de la
implementacin del SGAT, se utiliz un enfoque integrado propuesto
por Soren Winter
(1990) a partir del estudio de cuatro elementos: el proceso de
formulacin de la poltica, el
comportamiento organizacional e interorganizacional, el papel de
los burcratas a nivel de
calle y la reaccin de los grupos destinatarios y los cambios en
el contexto social. Se deduce
como resultado del anlisis, que en Arauca an existen fuertes
barreras para una eficaz
implementacin, donde los comportamientos organizacionales y de
los funcionarios pblicos
(burcratas a nivel de calle), determinan en gran manera el tipo
de resultado del SGAT, y que
por tanto explican el actual estado del riesgo de violaciones de
derechos humanos e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario DIH.
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9
INTRODUCCION
Cmo el diseo institucional, la formulacin de la poltica, el rol
de los actores responsables
de la implementacin, los grupos objetivos y el contexto
territorial, afectan el cumplimiento
de los objetivos de un programa de prevencin y proteccin de
derechos humanos e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario en el marco
del conflicto armado interno
en Colombia?
Esta investigacin, centra su atencin en uno de los programas
creados para la prevencin de
violaciones masivas de derechos humanos a comienzos del ao 2001,
cuyo objetivo principal
buscaba prevenir las reiteradas masacres y desplazamientos
masivos de poblacin y dems
infracciones al Derecho Internacional Humanitario DIH cometidos
por los actores armados
ilegales en el marco del conflicto armado interno: el Sistema
General de Alertas Tempranas
(SGAT).
El SGAT para la prevencin de violaciones masivas de derechos
humanos, lo conforman el
Sistema de Alertas Tempranas (SAT) de la Defensora del Pueblo y
la Comisin Intersectorial
de Alertas Tempranas (CIAT) del Ministerio del Interior y de
Justicia. Ambas instancias
configuran el eje de la prevencin en el Estado colombiano; sin
embargo, desde su creacin,
es muy poco lo que se sabe sobre el proceso de implementacin de
dicho Programa.
Para aproximarse a la comprensin de su proceso de implementacin,
se propone realizar un
estudio de caso en el departamento de Arauca, buscando responder
a la siguiente pregunta:
Cmo ha sido el proceso de implementacin del Sistema General de
Alertas Tempranas a
partir del estudio de caso en el departamento de Arauca durante
el periodo 2001 2010? A
partir de la respuesta de este interrogante se espera
comprender. Qu factores determinan la
incidencia y eficacia de las alertas tempranas en el
departamento de Arauca en materia de
prevencin de violaciones de DDHH e infracciones al DIH?.
Metodolgicamente el estudio se
orienta a partir del enfoque integrado de Soren Winter
(1990).
La investigacin consta de cinco captulos. En el primer captulo
se describe el proceso
histrico de la implementacin del SAT/CIAT, abordando sus
vicisitudes polticas durante su
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surgimiento y creacin. Se incluyen algunos resultados de dos
evaluaciones hechas por MSI
(2004) y Democracia Internacional (2009), ambas solicitadas por
la USAID a su programa de
Derechos Humanos en Colombia.
En el segundo captulo se aborda las caractersticas del conflicto
armado que afectan al
departamento de Arauca durante estos ltimos 30 aos y las
consecuencias en materia de
violacin de derechos humanos e infracciones al DIH. A partir de
la comprensin de este
contexto se justifica la necesidad de contar con un mecanismo de
alertas tempranas que
contribuya a generar informacin para prevenir sus efectos
nocivos a nivel humanitario;
muestra entonces cules han sido los resultados del proceso de
implementacin del
SAT/CIAT en el departamento a travs de las Alertas Tempranas,
Informes de riesgo y Notas
de Seguimiento, as como las acciones de proteccin y
prevencin.
En el tercer captulo se explica la metodologa utilizada para el
anlisis del proceso de
implementacin del SGAT en el departamento de Arauca: el marco
terico de las polticas
pblicas, en donde se describe los elementos del modelo de Soren
Winter y el proceso de
captura de informacin a travs de fuentes primarias (entrevistas
semi-estructuradas) y
secundarias (archivos, documentos institucionales y
publicaciones sobre el tema). Se describe
cules fueron los actores entrevistados y la herramienta tcnica
utilizada para su
procesamiento, el software Atlas.Ti.
El cuarto captulo plantea los resultados y hallazgos de la
investigacin, descritos segn los
cuatro elementos del enfoque integrado de Winter. Cada elemento
de este modelo se
desarrolla segn la evidencia encontrada que se considera afectan
la eficacia de la
implementacin y de los objetivos del SGAT en el departamento de
Arauca.
A partir de los hallazgos anteriores, se realizan unas
conclusiones a las cuales se les hace una
serie de recomendaciones que se consideran ayudaran a mejorar el
proceso de
implementacin del SGAT en este departamento.
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11
Se espera que los resultados de esta investigacin contribuyan a
la reflexin sobre la poltica
de derechos humanos y de prevencin de violaciones de DDHH
existente en el Pas y la
manera como se disean e implementan. Para ello se ha considerado
que un buen ejemplo
para su anlisis es el sistema SAT/CIAT que ha venido tomando
resonancia poltica en
Colombia.
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CAPITULO 1. ANTECEDENTES
1.1 CONFIGURACIN Y EVOLUCIN DE LA POLTICA DE DERECHOS
HUMANOS Y LA PREVENCIN DE VIOLACIONES DE DDHH/DIH 1
La exhaustiva investigacin de Soto (2006), muestra que durante
la administracin del
Presidente Andrs Pastrana se formul una poltica especfica en
materia de derechos
humanos y Derecho Internacional Humanitario, producto de un
proceso que atraves por
varias etapas y que cont, en cada una de ellas, con
participantes diversos. De acuerdo con
Soto (2006), este proceso ilustra una perspectiva incremental de
la formulacin de una
poltica, ya que constata que se nutri, en buena medida, de la
poltica de la administracin
Samper (1994-1998), cuyas orientaciones terminaron
prevaleciendo. Sin embargo, debi
enfrentar puntos de discusin crticos en su momento, que an hoy
da no se han superado por
completo e inciden de manera notable en el proceso de
implementacin de los programas de
prevencin y proteccin de derechos humanos2.
Por primera vez el tema de los derechos humanos fue encargado a
un Vicepresidente de la
Repblica3. La poltica consagr los siguientes lineamientos: a)
lucha contra los grupos
armados al margen de la ley; b) la seguridad de los defensores
de derechos humanos y de
personas amenazadas; c) atencin a la poblacin desplazada por la
violencia; d) medidas
particulares de impulso al Derecho Internacional Humanitario; e)
impulso a la administracin
de justicia; y, f) un Plan Nacional de Accin de Derechos Humanos
y DIH. La poltica
finalmente expedida se estructur alrededor de una Presentacin,
unos Objetivos y unas reas
prioritarias de trabajo4.
La necesidad de disear y poner en marcha un sistema de alerta
temprana para la prevencin
de la ocurrencia de masacres y desplazamientos forzados, apareci
registrada dentro de las
reas prioritarias de trabajo, y se pidi que estuviera de
conformidad con las
recomendaciones de la Oficina del Alto Comisionado para las
Naciones Unidas. Pese a que
se conformaron, durante toda la administracin Pastrana, varios
grupos de trabajo integrados
1 Esta seccin se fundamenta en el trabajo investigativo de SOTO
(2006). En este texto se hace una descripcin extensa y detallada de
lo que
ha sido la formulacin y desarrollo de las polticas
gubernamentales de derechos humanos expedidas despus de la
Constitucin de 1991 y su
evolucin en el tiempo. Tambin se puede consultar ROTH D. (2006).
2 Dicho proceso tuvo lugar en el periodo comprendido entre octubre
de 1998 y agosto de 1999 y buscaba asegurar el compromiso de
las
distintas entidades gubernamentales responsables de la promocin
y proteccin de los derechos humanos y el DIH. 3 Desde 1987, haba
sido la figura del Consejero Presidencial (Decreto 2111 de 1987;
luego en 1991 regulada de nuevo a travs del Decreto
1680). Soto (2006), Ibd. 4 En la Presentacin se consignaron los
principios y los criterios ms relevantes: el imperio tico-jurdico a
favor de los derechos humanos
consagrado en la Constitucin; las obligaciones en el plano
internacional; la conjuncin entre la jurisdiccin interna y la e
xterna reflejada en
el llamado bloque de constitucionalidad; el condicionamiento
recproco entre la paz y los derechos humanos; la conciliacin entre
las exigencias de la paz y las de la seguridad; el complemento de
la visin clsica de los derechos humanos con la visin del
derecho
internacional Humanitario; y la colaboracin entre el Estado y la
sociedad. Como Objetivos de la poltica se instituyeron el respeto,
la
promocin y garanta de los derechos humanos, la atencin de
consecuencias por los casos de violacin de estos, y la humanizacin
del
conflicto armado. Dentro de las reas prioritarias definidas se
encontraban las medidas comunes contra los grupos de autodefensa
e
insurgentes, que comprenda, entre otras, el sistema de alerta
temprana. Soto (2006), op.cit, Pg. 199. Itlicas del autor.
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por las entidades gubernamentales y estatales con
responsabilidades en la proteccin de los
derechos humanos, no se logr disear el Sistema5.
Uno de los aspectos que destaca Soto (2006), es que desde este
momento de la discusin y
formulacin, estuvo presente la confusin o intencin de
entremezclar elementos
pertenecientes a una poltica de seguridad o defensa con los
enfoques de polticas de
derechos humanos. Al parecer, la razn que justificaba dicha
apreciacin responda a la
necesidad de crear unas condiciones de seguridad propicias para
el disfrute de derechos,
producto de la concertacin con el Ministerio de Defensa.
As, bajo el ttulo de Lucha contra los grupos armados al margen
de la ley, se consignaron
materias tales como lucha contra la insurgencia armada, combate
al secuestro, combate a los
grupos de autodefensa y medidas comunes contra los grupos de
autodefensa y los
insurgentes (Soto, 2006; pp. 212). Esta incorporacin podra
provenir del inters en poner de
relieve que las acciones de los grupos armados al margen de la
ley eran la principal fuente de
vulneracin de los derechos fundamentales de los habitantes del
pas, situacin a la cual no
poda ser ajena una poltica de derechos humanos.
En esencia, lo que evidenci este primer conflicto de visiones
(seguridad y defensa versus
respeto de los derechos humanos) en esta primera etapa de la
formulacin de la poltica de
derechos humanos, fue el impacto de considerar los derechos y el
DIH en la cultura poltica y
social de la accin del Estado, particularmente en los temas de
seguridad, defensa y acceso a
la justicia (Ministerio de la Defensa Nacional, la Cancillera,
el Ministerio del Interior). En
ese sentido, para enfrentar los desafos del conflicto armado
interno, los agentes estatales
deban respetar los derechos humanos y el DIH y garantizar el
cumplimiento en la ejecucin
de las medidas de prevencin, control y mitigacin de sus
violaciones.
Desde entonces, la lucha contra la insurgencia se mantiene como
el resorte de la poltica de
seguridad y defensa adelantada por el Ejecutivo, y la poltica de
derechos humanos se encarga
de hacer seguimiento a los resultados operacionales del
conflicto armado interno. La puesta
en marcha del Plan Colombia fortaleci el componente de
seguridad, el cual se
institucionaliz con la Poltica de Seguridad Democrtica durante
los dos gobiernos del
Presidente Uribe Vlez (2002-2006-2010); a partir de entonces, se
impuso un cambio en la
concepcin de la poltica de derechos humanos, y muchos de los
lineamientos definidos
durante la administracin Pastrana, quedaron relegados para darle
paso a los enfoques de
seguridad por encima de todo.
5 A pesar de lo anterior, fue recurrente que se sacara a relucir
la existencia del mismo cuando se trataba de dar cuenta de las
acciones
preventivas ante diversos organismos internacionales (Soto,
2006; pp. 213). El SAT slo comenz a funcionar a partir del ao 2001
y como
iniciativa de la Defensora del Pueblo.
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Durante la administracin Uribe, el componente de prevencin de
violaciones de derechos
humanos se fundament en la accin del sistema de alertas
tempranas6, del cual se esperaba
que consolidara la informacin para la valoracin oportuna del
riesgo y la anticipacin de
eventos violentos contra la comunidad. Este Gobierno consider al
Sistema como la base de
su poltica de prevencin, y a la Seguridad Democrtica como la
poltica de derechos
humanos y DIH.
Es decir, se pens inicialmente que la puesta en prctica de la
estrategia de consolidacin
territorial, era suficiente para lograr la prevencin de
violaciones de DDHH, y que bajo esa
poltica se sometan los actores armados, logrando una reduccin de
las violaciones de
DDHH.
En efecto, hubo una disminucin de los principales ndices de
violencia durante el periodo
2003 - 2009, con una notoria reduccin de las masacres y de los
homicidios; se logr un
copamiento territorial que facilit mayor movilidad en las
carreteras, avances en la proteccin
de la infraestructura energtica, y se dio todo el proceso de
desmovilizacin paramilitar que
tambin condujo, en su momento, a una reduccin muy fuerte de las
cifras de violaciones a
los DDHH7.
Con base en estos supuestos, el gobierno consider la Poltica de
Seguridad Democrtica
como suficiente para prevenir, y por tanto desestim8 definir una
poltica de Derechos
Humanos y de Prevencin, tras considerar que la una conduca a la
otra; por el contrario, la
continu a travs de la fase de Consolidacin (2006-2010). Tan slo
desde el
pronunciamiento de la Corte Constitucional9 (auto 008 a la
sentencia T-025) se evidenci la
necesidad de estructurar una poltica de prevencin de DDHH/DIH, y
puso en discusin el
sobre-reconocimiento de la Seguridad Democrtica, como poltica de
prevencin.
6 Vase, VICEPRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. (2006). Se debe
considerar aqu que el sistema de alertas tempranas era entendido
para
el Gobierno nacional como un mecanismo conjunto entre el SAT de
la Defensora del Pueblo y el CIAT, el cual se haba creado al inicio
de
esta administracin y ahora se buscaba fortalecer
institucionalmente a travs de un Decreto reglamentario; el inters
en este programa como
poltica de prevencin, era que la misma fortalecera la accin
anticipada de la fuerza pblica en el marco de la poltica de
Seguridad
Democrtica. 7 Segn el Informe del Presidente Uribe al Congreso
de la Repblica 2010, durante el periodo 2003-2009, el nmero de
homicidios se
redujo en un 32,76% y el de secuestros extorsivos en 89,96%; los
actos de terrorismo disminuyeron en un 81%; las vctimas de masacres
en
70,83%; las acciones subversivas en un 64% y el nmero de
personas desplazadas de 2008 a 2009 en 43,35%. 8 Es necesario tener
presente que el nuevo Gobierno no continu con las iniciativas de
trabajo que vena haciendo su predecesor hacia la
estructuracin de una poltica de derechos humanos y de prevencin.
USAID tambin estuvo proponiendo el apoyo y fortalecimiento
tcnico
y financiero pero no fue considerado. 9 Sentencia T-025 de 2004.
En esta Sentencia, la Corte decidi declarar que la situacin en que
viven los desplazados representa un estado
de cosas inconstitucional. La Corte adopt esta determinacin
debido a la situacin de desconocimiento masivo, generalizado y
sistemtico de los derechos constitucionales de la poblacin
desplazada por la violencia, y a las falencias estructurales de la
respuesta estatal que
comprometen varias entidades pblicas. En el pasado, desde 1997,
la Corte, a travs de sus diferentes Salas, imparti 17 sentencias
rdenes
especficas que no han conducido a que se corrijan las
vulneraciones a los derechos de los desplazados. En, CORTE
CONSTITUCIONAL. Sala Tercera de Revisin. Comunicado de Prensa,
Febrero 6 de 2004. Tomado de,
http://www.disaster-info.net/desplazados/legislacion/06-
02-04SENTENCIAT-025-041.pdf Revisado el 07 de mayo de 2011.
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Fue a partir de entonces que mecanismos como el SAT, comenzaron
a ser considerados en la
definicin de los programas de prevencin y atencin a la poblacin
desplazada, obligando as
al gobierno nacional a formalizar el CIAT de manera normativa,
lo que ocurri en el 2007.
1.2 ORIGEN DEL SAT DE LA DEFENSORA DEL PUEBLO Y DE LA CIAT
Como se mencion anteriormente, a partir de la poltica de
derechos humanos diseada
durante el gobierno Pastrana, se dispuso el diseo y puesta en
marcha del mecanismo de alerta
temprana para la prevencin de desplazamientos y masacres (Soto,
2006; pp. 243). Y esto se
hizo porque los hechos de violencia y la violacin de derechos
humanos y DIH se
consideraban un grave problema pblico.
Figura 1.1. Proceso de institucionalizacin del SAT-CIAT en el
contexto poltico nacional
Fuente: elaboracin del autor con base en revisin documental y
normativa.
PNADF: Plan Nacional de Atencin al desplazamiento forzado
La figura 1.1. muestra un recuento cronolgico de manera sucinta,
de lo que ha sido el
proceso de institucionalizacin e implementacin del Sistema
General de Alertas Tempranas
(SAT CIAT); se puede observar retrospectivamente, el resultado
de un lento proceso
evolutivo de lo que ha sido el inters del Estado en materia de
derechos humanos (DDHH) e
infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH).
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Fue desde el ao 1995, que las autoridades colombianas con el
apoyo de agencias
internacionales comenzaron a discutir la necesidad de definir
programas y mecanismos para
la prevencin de las graves violaciones masivas de derechos
humanos que afectaban a la
poblacin civil (desplazamientos masivos y masacres)10
. En 1997 se aprueba la Ley 387 que
le imprime un fundamento legal a la prevencin11
. Sin embargo, desde comienzos del ao
1998 la Defensora del Pueblo ya vena adelantando acciones hacia
la identificacin de los
factores de riesgo derivados de conflicto armado12
. En 1999 con la formulacin de la poltica
de derechos humanos del Gobierno Pastrana, en noviembre se
elabora el CONPES 3057 que
propone la creacin de un sistema de alertas tempranas en el seno
de la Defensora del Pueblo.
Sin embargo, fue hasta marzo del ao 2001 cuando se implementa el
SAT cuya estrategia se
basaba en la advertencia temprana y la coordinacin de la
respuesta en materia de proteccin
civil y militar; a partir de este ao comenz a emitir documentos
denominados Alertas
Tempranas. En noviembre del ao 2002, el Gobierno Nacional a
travs del Ministerio del
Interior y de Justicia, cre el Comit Interinstitucional de
Alertas Tempranas CIAT13 con la
intencin de concentrar y coordinar la respuesta estatal de las
situaciones de riesgo advertidas
por el SAT de la Defensora del Pueblo. En conjunto, estas dos
instancias configuraron lo que
se podra denominar el eje de los programas de Prevencin en
Colombia.
El Sistema de Alertas Tempranas de la Defensora del Pueblo fue
diseado para prevenir
violaciones masivas y sistemticas de derechos humanos y defender
el derecho internacional
humanitario (DIH). MANAGEMENT SYSTEMS INTERNATIONAL MSI (2004),
afirma
que es el nico sistema de este tipo que opera en el mundo
dirigido como programa pblico
de un Estado14
; inici actividades como un proyecto de cooperacin internacional
financiado
10
El documento CONPES 2804 de 1995 haba definido el Programa
Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la
Violencia, incluyendo como estrategias de prevencin la
constitucin de un Sistema de Informacin y Alerta Temprana y uno de
Respuestas Institucionales. Vase, CONSEJO DE ESTADO (Radicacin No.
1.969 de 2009). 11
En 1997 se aprueba la Ley 387, que ordena al Gobierno Nacional
disear el Plan Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada por la Violencia (Art. 9); y estableci la Red Nacional
de Informacin para la Atencin a la Poblacin Desplazada como el
instrumento que garantice al Sistema una rpida y eficaz
informacin nacional y regional sobre los conflictos violentos, la
identificacin y el diagnstico de las circunstancias que obligan al
desplazamiento de la poblacin, as como la evaluacin de su magnitud
y de las
respuestas que deban darse. CONSEJO DE ESTADO. (Op. cit.
Radicacin No. 1969 de 2009). 12
La idea fue discutida inicialmente en 1997, tras la masacre de
civiles a manos de paramilitares en Mapiripn (Meta), zona
influenciada por las FARC. Para ese momento, represent una
proyeccin del poder militar de las AUC, ms all de sus bases
operacionales, sin
precedentes; varios oficiales estatales fueron culpados de la
responsabilidad por su omisin de respuesta ante alertas previas al
ataque. Ver, MANAGEMENT SYSTEMS INTERNATIONAL MSI(2004). En febrero
de 1998, la Defensora le solicit al PNUD, asistencia tcnica
para profundizar en el conocimiento de las lgicas econmicas,
polticas y culturales que subyacen a los fenmenos de las masacres y
del
desplazamiento forzado, con el objeto de desarrollar una
estrategia de prevencin de estos graves hechos. Como resultado de
esta solicitud se
formul el proyecto de asistencia tcnica preparatoria No.
COL98/006 a 01/99, con el ttulo acciones preventivas en apoyo de la
defensa de los derechos humanos. Esta aproximacin dio origen a
iniciativas que fueron consignadas en el Banco de Proyectos del
DNP, destacndose
la propuesta de la Defensora del Pueblo consistente en Disear un
Sistema de Alertas Tempranas para monitorear el desarrollo de
los
hechos violentos generados por las organizaciones armadas, con
el fin de que la sociedad colombiana genere medidas de prevencin
y
proteccin de las poblaciones en riesgo. Vase, DEFENSORA DEL
PUEBLO (2003); SISTEMA DE ALERTAS TEMPRANAS -
Defensora del Pueblo- ACNUR. (1999). 13
Es necesario aclarar que en su inicio el CIAT fue un Comit ad
hoc que coordinaba la Direccin de Gobernabilidad y orden pblico
del
Ministerio del Interior, cuyos miembros inicialmente fueron:
Vicepresidencia de la Repblica, Polica Nacional, Ejrcito
Nacional,
Ministerio del Interior y Justicia, Departamento Administrativo
de Seguridad (DAS) y desde abril de 2002 se incluy la Red de
Solidaridad
Social (hoy Accin Social), programa presidencial encargado de
los asuntos relativos al desplazamiento forzado interno, y otros
temas
sociales. 14
Para una revisin ms exhaustiva sobre los sistemas de Alertas
Tempranas en el mundo vase el Anexo 2; tambin, AUSTIN
Alexander.
Early Warning and the field: A cargo cult science? En:
http://www.berghof-handbook.net. Consultado por ltima vez el 28 de
Junio de 2009. BARRS Caey. Conflict Early Warning: Warning who? En:
http://www.jha.ac/articles/a184.pdf. Consultado por ltima vez el 21
de
Mayo de 2009. BRECKE Peter. Risk Assessment Models and Early
Warning Systems. En:
http://bibliothek.wzb.eu/pdf/2000/p00-302.pdf.
-
17
por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional USAID, en el seno
de la Defensora del Pueblo y denominado Sistema de Alertas
Tempranas en Derechos
Humanos, en el marco del Plan Colombia, para promover la
implementacin de un programa
efectivo de derechos humanos. Su misin ha sido la de analizar el
conflicto armado interno a
nivel local y regional, para advertir amenazas que permitan a
las autoridades concernidas
implementar medidas protectoras de los derechos fundamentales de
la poblacin civil.
Figura 1.2. Sistema de Alerta Temprana Fase I (Marzo 2001-
Noviembre de 2002)
Fuente: USAID/MSI, (2004)
Segn las evaluaciones financiadas por USAID, el SAT ha pasado
por dos grandes
momentos: una primera fase (2001- Noviembre de 2002) antes de la
existencia del CIAT (Ver
figura No. 1.2). Y una segunda fase a partir de diciembre del ao
2002 hasta ahora (Ver figura
No. 1.3). En la primera fase, segn MSI, El sistema constituido
originalmente era
relativamente rpido, gil y transparente. Las ventajas
evidenciadas de este primer modelo
fue que el Delegado de la Defensora15 poda verificar la
informacin en fuentes locales y
emitir alertas en un tiempo razonable. Las alertas tempranas
eran pblicas16
y concebidas en
el marco nacional e internacional de los derechos humanos y el
DIH.
Consultado por ltima vez el 26 de mayo de 2009. Para el caso del
Sistema de Alertas Tempranas y el CIAT, en Colombia, vanse los
informes de las evaluaciones hechas al Programa de derechos
humanos financiado por USAID: MSI (2004), DEMOCRACY
INTERNATIONAL INC. (2009). Vase tambin, DEFENSORA DEL PUEBLO
(2004). Para este acpite se han incorporado las
apreciaciones y respuestas del Defensor Delegado y Director del
SAT, Dr. Jorge E. Calero Ch. y de la Dra. Lucia Garca, Directora
MSD,
quienes fueron entrevistados en el marco del trabajo de campo de
esta tesis. 15
En ese momento, ao 2002, corresponda a la Delegada para el
Estudio y la Defensa de la Participacin Ciudadana. Y quien firmaba
las
Alertas Tempranas era la Directora Nacional de Atencin y Trmite
de Quejas. Vase, DEFENSORA DEL PUEBLO (2002). Informacin
suministrada tambin por el Director del SAT. 16
Se enviaban a las autoridades locales y nacionales y estaban
disponibles a las comunidades locales y a los representantes de la
comunidad
internacional involucrada con asistencia humanitaria y proteccin
de los derechos humanos, tales como las Oficinas de la Alta
Comisionado
para los Refugiados de las Naciones Unidas, de la Alta
Comisionada para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el
Comit
Internacional de la Cruz Roja, as como a las ONGs nacionales e
internacionales. (USAID/MSI, 2004, pp.).
-
18
Las evaluaciones de MSI (2004) y Democracia Internacional
(2009), as como los
entrevistados para esta tesis, coinciden en sealar que la
desventaja de este primer modelo fue
la poca incidencia que poda tener la Defensora del Pueblo en la
formulacin y ejecucin de
polticas pblicas (funcin del gobierno nacional), en tal sentido,
la primera fase del Sistema
de Alertas Tempranas fue considerada principalmente
exhortatoria. Actualmente, esta
dificultad persiste.
Las contradicciones polticas sobre el surgimiento del SAT,
emergieron con los hechos
trgicos de Bojay17
(Choc), ya que posteriormente se supo que la Defensora haba
emitido
una alerta temprana anunciando a las autoridades de ataques y
amenazas inminentes contra la
poblacin civil (MSI, 2004). Esto conllev a un cuestionamiento
desde el nivel internacional
y nacional sobre el papel de las autoridades frente a las
Alertas Tempranas del SAT, lo que
motiv al Gobierno nacional y a las fuerzas armadas mismas, a
presionar para modificar el
Sistema.
Figura 1.3. Sistema de Alerta Temprana Fase II (Noviembre de
2002 - presente)
Fuente: SAT
En respuesta a las debilidades y limitaciones del diseo del SAT,
a finales de 2002, el
gobierno recin posesionado de lvaro Uribe propuso la creacin del
Comit
Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT)18
para desarrollar una respuesta estatal ms
coherente a los informes generados por la Defensora del
Pueblo.
17
El 2 mayo de 2002, las FARC atacaron el centro poblado de Bojay
(Choc) donde tambin se encontraba n asentados los
paramilitares;
esta violenta incursin oblig a la comunidad a refugiarse en la
iglesia catlica para protegerse; sin embargo, un cilindro de gas
cargado con
explosivos arma rudimentaria de muy poca precisin y prohibida
por el DIH- fue lanzada por las Farc, estrellndose directamente
contra la iglesia y asesinando a 119 personas, de los cuales la
mayora eran mujeres y nios. 18
Los miembros del CIAT inicialmente fueron: Vicepresidencia de la
Repblica, Polica Nacional, Ejrcito Nacional, Ministerio del
Interior
y Justicia, Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y
desde abril de 2002 se incluy la Red de Solidaridad Social (hoy
Accin
Social). Es necesario aclarar que en su inicio el CIAT fue un
Comit ad hoc que coordinaba la Direccin de Gobernabilidad y Orden
Pblico
del Ministerio del Interior. Fue hasta julio 27 de 2007 que se
reglament normativamente el CIAT como Comit bajo el Decreto
2862.
Posteriormente, se reglamenta como la Comisin Intersectorial de
Alertas Tempranas CIAT de acuerdo al Decreto 2780 de agosto 03
de
2010, el cual tambin modific la denominacin, composicin y
estructura de la CIAT. El Decreto 2780 reglamenta la CIAT a partir
de dos
-
19
En esta nueva fase del Sistema, la Defensora no genera alertas
tempranas (ver figura 1.3), en
cambio produce Informes de riesgo. Estos Informes no son pblicos
ni circulan libremente,
siendo enviados directamente al CIAT, cuyos miembros tienen la
responsabilidad de verificar
la informacin a travs de sus representantes locales y dems
contactos. Posterior a la
verificacin, la CIAT convoca una reunin de sus miembros y decide
si es necesario emitir
una alerta temprana. En los casos que la CIAT no decide emitir
la alerta temprana, enva
igualmente el informe de riesgo a las autoridades locales
competentes con una serie de
recomendaciones sobre las medidas que se deben tomar.
Finalmente, MSI (2004) identific que el cambio de la Fase I a la
Fase II, no signific una
reduccin apreciable en el nmero de violaciones sucedidas despus
de la emisin de una
Alerta Temprana o Informe de Riesgo. Cada modelo muestra ciertas
fortalezas y debilidades.
Agrupadamente, los dos modelos parecen tener el mismo impacto en
la prevencin de
violaciones masivas de derechos humanos. Tambin recomendaba que
los Informes de
Riesgo se hicieran pblicos y accesibles a todos los ciudadanos y
actores nacionales e
internacionales que estn interesados. Una mayor apertura del
sistema lo har ms efectivo y
receptivo.
En lo que respecta a la consolidacin de la estructura interna
del SAT y del CIAT, han tenido
un crecimiento exponencial durante estos 10 aos; el SAT pas de
tener tres analistas, luego
siete, llegando en la actualidad a 25 analistas regionales19
y cinco nacionales; USAID financi
progresivamente la estructura de personal toda vez que no estaba
creado el Sistema dentro de
la entidad20
. En una etapa ms institucionalizada con la creacin de la
Delegada para la
Evaluacin de Riesgos de la Poblacin Civil a consecuencia del
conflicto armado, la
Defensora del Pueblo asume el financiamiento del Director, de
una Secretaria y algunos
costos a partir del 2004. En el 2005 se fijaron unas metas de
institucionalizacin progresiva
con el fin de que el SAT dejara de depender de la cooperacin
internacional, logrndose ya un
83% de institucionalizacin (financiado por el presupuesto
nacional)21
; la Cooperacin se ha
dirigido ahora a dar un apoyo ms cualificado en el tema de
asistencia tcnica para los ajustes
metodolgicos. En el caso de la CIAT, cuenta con ocho
profesionales dentro de la unidad de
asuntos territoriales dedicados al anlisis de los Informes de
Riesgo y Notas de Seguimiento
del SAT y el seguimiento de las medidas implementadas por las
autoridades concernidas.
En sntesis, y desde el punto de vista de incidencia en poltica
pblica, es lo que se ha logrado
construir como programa pblico para la prevencin de violaciones
de DDHH e infracciones
Instancias: una de carcter Poltico y otra de carcter Operativo.
Para diferenciar uno de la otra (Comit de Comisin), se antepondr
el
artculo el para referirse al Comit (el CIAT) y la CIAT para
aludir a la Comisin en el marco del Decreto 2780 de 2010. 19
Vase el Mapa de la distribucin regional del SAT en el Anexo 1.
20
Segn la Directora de MSD Colombia, en la primera fase del
Programa de Derechos Humanos de USAID, el componente de
prevencin,
donde se incluye el SAT, vali US$ 6 millones, mientras que la
segunda fase que culmina en 2011, aproximadamente US$ 2,5
millones.
digamos ahorita llevamos 2.5 millones segunda fase, que es mucho
ms reducido por el proceso de institucionalizacin, del 2005 al
2010.
Pero de ah para atrs, creo que eran 6 millones. 21
Segn el DNP, el presupuesto apropiado para el SAT de la DP,
desde el 2006 al 2011, tiene la siguiente asignacin: 2006: $300
millones;
2007: $300 mill.; 2008: $500 mill.; 2009: $700 mill.; 2010:
$2.370 mill.; y 2011: $2.600 millones.
-
20
al DIH en Colombia. Se puede afirmar, que desde el punto de
vista de la cooperacin, se logr
la institucionalizacin de las dos instancias, es decir tanto del
SAT como de la CIAT. El
principal logro de ello es que el Gobierno nacional cuenta con
una herramienta de poltica
pblica, institucionalizado y con recursos propios.
A nivel internacional, tambin es considerado un modelo
importante que muestra resultados y
ha logrado un creciente reconocimiento, al punto que el Sistema
Interamericano de Derechos
Humanos, lo reconoce; la Corte Constitucional colombiana lo
reconoce como el instrumento
de prevencin. A pesar de ello, desde 2002 y hasta el ltimo
Informe publicado a comienzos
de 2011, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos
Humanos de la ONU, insiste en
pedir ms apoyo para el SAT22
.
22
La Oficina cree en el SAT, valora altsimamente tanto los
informes que hace como la capacidad de sus funcionarios, (), esta
oficina adems, trabaja bastante de la mano con los analistas y con
muchas DP, o sea son nuestras contrapartes o nuestros socios
naturales, eso
por un lado. Nosotros hemos hecho mucho nfasis en relacin con el
fortalecimiento del SAT, lo que se ha querido con las
recomendaciones es poner en la agenda el tema de la prevencin y en
particular, proteger al SAT, porque creemos que est en una situacin
de debilidad poltica y financiera. Entonces, eso es lo que queremos
hacer, protegerlo, porque nos parece que est bien enfocado ().
Entonces nosotros
lo que queremos hacer es protegerlo. Si el sistema tiene que ser
a travs del CIAT, bueno, pero la recomendacin de la mejor
coordinacin tiene que ser leda en las dos vas, o sea, no es
solamente para el SAT, ni para la Defensora, es tambin para las
otras entidades que
trabajan al interior del CIAT. Entrevista Oficial del SNU.
-
21
CAPITULO 2. DEFINICIN DE LA PROBLEMTICA EN EL CONTEXTO
REGIONAL Y GESTION DEL SAT/CIAT
2.1 EL CONFLICTO ARMADO EN EL DEPARTAMENTO DE ARAUCA
Arauca23
es un departamento que luego de sufrir un traumtico proceso
histrico de
colonizacin tarda en la zona del Sarare durante los aos 60s y
70s, as como el precario
desempeo del Estado durante esta etapa y subsiguientes, produjo
en sus nuevos habitantes un
creciente malestar que deriv en una accin colectiva
contestataria hacia las medidas de los
gobiernos nacionales24
(ver Mapa del departamento en el Anexo 3).
La actividad econmica departamental gir hasta la dcada de los
ochenta en torno a la
actividad agrcola (pltano, yuca), la pesca y la ganadera, hasta
cuando el descubrimiento del
campo petrolero de Cao Limn y la construccin del oleoducto Cao
Limn Coveas,
transform la estructura econmica ubicando la explotacin del
crudo en uno de los ms
importantes ingresos de la regin.
Las economas ilegales son actividades importantes para obtener
ingresos: contrabando de
mercancas y de combustibles, trfico de armas y combatientes
desde Venezuela25
, cultivos de
uso ilcito26
para la produccin de pasta bsica de coca. Esta ltima actividad,
ha sido una
fuente de ingresos y alternativa econmica para gran parte del
campesinado y poblacin
flotante (raspadores de hoja de coca)27
. Frente a esta situacin, desde hace varios aos se han
adelantado procesos de erradicacin a travs de la fumigacin con
glifosato. En conjunto,
estas actividades ilcitas atraen y generan disputas de los
grupos armados ilegales, expresado
en el control territorial, social y poltico y en la degradacin
del conflicto armado con las
consecuentes afectaciones sobre la poblacin civil28
.
Actualmente, tienen presencia en el departamento dos grupos
guerrilleros: el Ejrcito de
Liberacin Nacional ELN y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia FARC-
EP. El ELN hace presencia desde 1980 con los frentes Domingo Lan
Senz, las compaas
23
El departamento de Arauca est conformado por siete municipios:
Cravo Norte, Puerto Rondn, Arauca, Arauquita, Tame, Fortul y
Saravena. Est ubicado en la regin de los Llanos Orientales; su
territorio est dividido en tres subregiones claramente definidas
desde punto
de vista fisiolgico, poltico y hasta cultural. La zona
Cordillerana, que corresponde a la vertiente oriental de la
Cordillera Oriental
(jurisdiccin de los municipios Tame, Fortul y Saravena); el
Piedemonte o subregin del Sarare (jurisdiccin de los municipios
Tame, Fortul,
Saravena y parte de Arauquita) que comprende la parte central
conformada por las montaas de Lipa o montaas del otrora Arico
de
Macagun; y la parte de la Sabana al oriente (Arauca, Puerto
Rondn y Cravo Norte), que tiene un ardiente clima tropical,
caracterstico por
la presencia de pastos naturales, suelos bajos mal drenados,
pobres en nutrientes, demasiados cidos e inundables. Al norte
limita con la
frontera venezolana, separado por el rio Arauca. 24
Para una comprensin ms profunda de la colonizacin del piedemonte
araucano, vase GIRALDO CASTAO (2006). Tambin,
GUTIERREZ LEMUS, (Junio de 2009. Pp. 41-79). 25
BARRERA (1989). 26
Segn el Informe SIMCI, Arauca pas de tener 2749 ha. de coca en
el ao 2001; en el 2002: 2215has.; en el 2003:538; en
2004:1552has.;
en 2005:1883has; en 2006:1306has; en 2008: 323has; en 2009:
424has. Vanse los informes anuales en,
http://www.biesimci.org/Documentos/Documentos.html Mayo de 2011.
27
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Sistema de Alertas Tempranas. Informe de
Riesgo N 32 A.I de 2006, para los municipios de Tame,
Fortul, Saravena y Arauquita. 28
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Sistema de Alertas Tempranas. Ibd.
-
22
Capitn Pomare y Simacota y el comando Gabriel Angarita29
. Las FARC, desde principios de
la dcada de los ochenta, con el Frente 10, denominado Guadalupe
Salcedo30
; este frente hace
parte de lo que se denomina el Sub-Bloque Oriental, conformado
por los frentes 10 y 45, y en
ocasiones el frente 28 con incidencia en el municipio de
Tame31
en lmites con Casanare. Las
dos organizaciones guerrilleras, FARC y ELN, desde su llegada en
1980, han competido por
imponerse hegemnicamente en el territorio, sin que hasta ahora
se demuestre un nico
ganador. Estos grupos guerrilleros han combinado la concepcin
del foquismo32
como
estrategia para la toma del poder poltico, siguiendo la
estrategia de la revolucin cubana, y/o
emulando la experiencia de la revolucin China.
Entre los grupos paramilitares que han hecho presencia en el
departamento, se encuentran las
Autodefensas Unidas de Colombia AUC, que llegaron al
departamento a finales del 2001 a
travs del Bloque Vencedores de Arauca (BVA-AUC), proveniente del
vecino departamento
de Casanare, logrando posicionarse en los municipios de Tame,
Cravo Norte, Puerto Rondn
y Arauca. Estas estructuras se desmovilizaron en diciembre de
2005. Sin embargo, desde el
2006, el SAT reporta la aparicin de nuevos grupos armados, que
intentan recomponer o re-
estructurar nuevas organizaciones armadas, denominadas por las
autoridades como Bandas
Criminales (BACRIM), procedentes de Casanare y Norte de
Santander33
, y un grupo
denominado Ejrcito Revolucionario Popular Antiterrorista de
Colombia ERPAC-,
procedente del departamento del Meta34
.
Luego de sufrir la disputa entre los grupos guerrilleros y el
BVA-AUC, la poblacin araucana
tuvo que enfrentar un nuevo riesgo de graves consecuencias
humanitarias. Desde el 2006 se
inici una confrontacin entre los dos grupos guerrilleros, Farc y
ELN, que configuraron uno
de los escenarios ms graves de riesgo para la poblacin civil que
qued atrapada en la
disputa, al ser considerada como base social de apoyo de uno u
otro grupo, lo cual afect sus
derechos fundamentales a la vida, libertad e integridad personal
de la poblacin campesina de
las zonas rurales, generando desplazamientos forzados a las
cabeceras municipales y en
muchos casos en calidad de refugiados en el territorio
venezolano35
. As mismo, la
polarizacin social se intensifica y algunas organizaciones y/o
personas son tildadas de
pertenecer a uno u otro grupo armado. Esta situacin condujo a
mayores niveles de tensin
social, ruptura de las redes de confianza y afectaciones sobre
el tejido social, lo cual se
mantiene hasta ahora.
29
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Sistema de Alertas Tempranas. Ibd. 30
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Sistema de Alertas Tempranas. Ibd. 31
ACNUR DEFENSORA DEL PUEBLO (2009). 32
El foquismo insurreccional se basaba en la negacin del partido
de vanguardia como requisito de la lucha revolucionaria y en la
subordinacin de lo poltico a lo militar. Vase, AGUILERA PEA
(2005; Pg.209-266) y PEATE (1999; Pg. 53-98). 33
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Sistema de Alertas Tempranas. Nota de
seguimiento N 24 de 2007 34
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Sistema de Alertas Tempranas. Nota de
seguimiento N 014 de 2008. 35
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Sistema de Alertas Tempranas. Informe de
Riesgo N 032 06 AI. Op. cit.
-
23
Durante los ltimos diez aos, el Gobierno nacional ha aumentado
la presencia de efectivos
de la Fuerza Pblica en la zona, instalando nuevos batallones
(Municipios de Tame y
Saravena) y creando fuerzas especiales para la proteccin de la
infraestructura energtica y
petrolera. Con la llegada al poder del Gobierno de lvaro Uribe y
su poltica de Seguridad
Democrtica desde el ao 2002 se intensifican los operativos
militares de la Fuerza Pblica
en el departamento, a partir de la creacin de las Zonas de
Rehabilitacin36
y la
implementacin de la erradicacin de los cultivos de uso ilcito.
Estas estrategias pretenden
combatir el narcotrfico y as debilitar la subversin37
.
A nivel local, existen organizaciones sociales que desde hace
varios aos adelantan procesos
sociales de accin colectiva con las comunidades rurales,
expresadas en organizaciones de
mujeres, asociaciones campesinas y sindicatos de maestros y
trabajadores de la salud entre
otras, las cuales han sido duramente golpeadas por acciones
violentas contra sus miembros
que reflejan la polarizacin social de la regin.
Estas organizaciones mantienen una actitud crtica y
contestataria frente a las intervenciones
del Estado y de las autoridades civiles y militares del orden
departamental y municipal que, en
muchas casos, consideran la existencia de una connivencia con
organizaciones armadas
ilegales, de un bando u otro. Las investigaciones judiciales
parecen confirmarlo al revisar los
fallos contra ex funcionarios (alcaldes, gobernadores,
secretarios de despacho, militares y
policas) y las actuales investigaciones en curso, en el marco de
la Ley de Justicia y Paz, y por
delitos relacionados con derechos humanos.
Los hechos de violencia poltica y militar en el departamento de
Arauca, han dejado una
estela de vctimas por el conflicto armado representado en altas
tasas de homicidios,
desplazamientos forzados, atentados contra la infraestructura
energtica, ataques contra la
poblacin civil, proliferacin de campos minados, reclutamientos
de menores, entre otros.
Para contener esta dinmica, los gobiernos nacionales han
centrado sus polticas de seguridad
en debilitar y evitar por la va militar, la recuperacin de las
guerrillas. Esta respuesta de las
fuerzas militares ha hecho que el conflicto paulatinamente sea
ms degradante38
y costoso39
36
El Estado de Emergencia y el Decreto 2002 que reglamentaba estas
Zonas, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, el 29
de
abril de 2003. 37
Las tendencias del accionar de los grupos armados, son los
asesinatos selectivos en los centros urbanos y rurales, actos de
terrorismo en las
cabeceras municipales y en las vas intermunicipales, siembra de
minas antipersonal y ataques indiscriminados con interposicin
de
poblacin civil; fomentar el reclutamiento forzado de menores y
el desplazamiento forzado para aumentar el control social y
territorial. Bajo
esta ltima tendencia, la mayor gravedad la presenta el municipio
de Tame, que junto con Arauquita han sido los principales
municipios
expulsores del departamento. 38
Pues bien: el conflicto armado colombiano es injusto a la luz
del primer criterio (jus ad bellum), ms claramente a la luz del
segundo (proporcionalidad) y todava ms a la luz del tercero (jus in
bello). O sea, es una guerra degradada en su origen, en desbordar
su objetivo y
en violar el derecho humanitario. En: PNUD (2003; Pg. 79-95).
http://www.pnud.org.co/img_upload/9056f18133669868e1cc381983d50faa/capitulo_3.pdf
Consulta 07 de mayo de 2011.
http://www.derechoshumanos.gov.co/Observatorio/EstadisticasxDepto/2009-2010/01-09/arauca.pdf
consultado el 07 de mayo de 2011. 39
El profundo estudio del DNP sobre la violencia La Paz el desafo
para el desarrollo concluye que, durante el periodo 1991-1996,
el
costo de la violencia fue de COP 17.200 millones (1995),
equivalente al 25,3% del PIB, o un promedio anual del 4.2%. La
prdida de vidas
fue responsable del 43% del total, el exceso en los gastos
militares fue del 30%, otros gastos de seguridad del 23%, actos
terroristas como la destruccin del oleoducto sumaron el 3% y el
costo para la salud fue del 1% (DNP, 1998). Vase, Garfield et al.
(2003; Pg. 3-24).
durante el cuatrienio considerado la tasa de homicidio por cien
mil habitantes (hpch) del departamento de Arauca siempre ha
superado el
-
24
para la sociedad araucana al tratar slo mediante el combate de
reducir el nmero de
integrantes de los grupos ilegales. A su vez, esta permanencia y
vigencia violenta de la
subversin, potencia el riesgo de que algunos sectores de la
sociedad regional busquen apoyo
en otros grupos ilegales, en virtud de su mayor eficiencia para
la lucha contrainsurgente.
Frente a este contexto, el SAT de la Defensora del Pueblo ha
venido advirtiendo a travs de
sus informes muchas de las situaciones que all han ocurrido y
las que ahora ocurren;
igualmente la CIAT, tambin ha orientado respuestas hacia la
prevencin, sin que el escenario
de riesgo haya sido mitigado.
2.2 GESTIN DEL SAT/CIAT FRENTE AL RIESGO DE VIOLACIONES DE
DERECHOS HUMANOS40
Desde los inicios del SAT, el departamento de Arauca ha sido
objeto de advertencia; a travs
de la Tercera Alerta Temprana emitida en el ao 2001 (AT 003-01)
se evidenci la amenaza
sobre el inminente arribo de las Autodefensas Unidas de Colombia
al departamento, para
disputarle el control territorial, poblacional y econmico a las
guerrillas, especialmente del
ELN41
.
Entre los aos 2001 y 2002, el SAT emiti directamente nueve (9)
alertas tempranas. Entre
los aos 2002 y 2003, se emitieron seis (6) Notas de Seguimiento.
A partir del ao 2004,
cuando se introduce el primer ajuste conceptual y metodolgico al
modelo de anlisis y de
advertencia, y hasta el ao 2010, se emitieron 19 Informes de
Riesgo42
y 16 Notas de
Seguimiento. En total, para el departamento de Arauca, el SAT ha
emitido nueve (9) Alertas
Tempranas43
, 19 Informes de Riesgo y 22 Notas de Seguimiento que totalizan
50 situaciones
de riesgo advertidas en el periodo comprendido entre los aos
2001 y 2010 (ver grfico 1 del
Anexo 5). De ese total, la CIAT44
, desde su creacin, declar alerta temprana a 21 situaciones
de riesgo advertidas a travs de Informes de Riesgo o Notas de
seguimiento, que representan
el 51% de las advertencias del SAT. Este porcentaje de alertas
tempranas declaradas por la
CIAT para el departamento de Arauca, es muy superior al obtenido
al nivel nacional.
promedio nacional; el ao de mayor incidencia es 2004, cuando
llega a triplicarlo. Sin embargo, la tasa presenta una tendencia
descendente
entre 2003 y 2006, con 168, 145, 98 y 63 hpch respectivamente.
VICEPRESIDENCIA DE LA REPBLICA. Observatorio de Derechos
Humanos y DIH. Diagnstico departamental de Arauca. Ver tambin,
Grficos 1 y 2 del Anexo 4 y Anexo 5. 40
Esta seccin cont con el apoyo tcnico de Fernando Gaitn,
estadstico del SAT. 41
Existen tres tipos de Informes de Riesgo: (1) inminente, (2)
coyuntural y, (2) estructural. Cuando se considera que el riesgo es
inminente,
el SAT no tramita el informe por el CIAT, sino que se comunica
directamente con las autoridades locales. Los riesgos coyunturales
son
enviados al CIAT para su anlisis y accin. Por su parte los
Informes de Riesgo estructural, son estudios a largo plazo sobre
regiones
especficas en donde se identifican los factores estructurales de
riesgo y las medidas preventivas tempranas que podran tomarse,
esta
categora se comenz a realizar en los ltimos tres aos y slo
recientemente ha sido incorporada a la operacin regular del
sistema. Las
Notas de Seguimiento, son informes productos del seguimiento a
un informe de riesgo coyuntural donde se considera que los factores
de
riesgo se han agudizado. Informes focalizados tienen que ver con
una jurisdiccin municipal, mientras que de Alcance Intermedio, de
dos o
ms municipios. Vase, DEMOCRACY INTERNATIONAL INC. (2009). 42
Correspondientes a 12 Informes de Riesgo focalizados, 7 Informes
de Riesgo de alcance intermedio 43
Como ya se ha indicado, las Alertas Tempranas hacen referencia
al documento de advertencia que utilizaba la Defensora del Pueblo
en
los aos 2001 y 2002, antes de la creacin del CIAT. 44
Recordemos que a partir del Decreto 2780 del 03 de Agosto del
2010, que reglamenta la CIAT, se modific su denominacin,
composicin y estructura.
-
25
Para todo el Pas, durante el periodo 2001 2010, se han emitido
431 Informes de Riesgo y
408 Notas de Seguimiento, que totalizan 839 situaciones de
riesgo tramitadas ante la CIAT,
de las cuales se declararon 248 Alertas tempranas, que
representan el 29,5% (esta informacin
se describe detalladamente en las tablas 1 y 2 del Anexo 4,
donde se muestra la relacin entre
los diferentes documentos de advertencia).
Como resultado del monitoreo, anlisis y advertencias sobre
situaciones de riesgo, varios
municipios del departamento de Arauca aparecen entre aquellos
para los cuales el SAT ha
emitido mayor cantidad de advertencias en el Pas. Este es un
indicador de la crtica situacin
de derechos humanos y la afectacin que por efectos del conflicto
armado, ha tenido que
soportar la poblacin civil del departamento, y que reflejan
tambin, las medidas de
prevencin implementadas por las autoridades civiles y militares.
El municipio de Tame
ocupa el primer lugar en el listado con un total de 31
situaciones de riesgo advertidas. Le
sigue en el departamento, el municipio Saravena que aparece en
tercer lugar con 20,
Arauquita ocupa el cuarto lugar con 19 y Fortul aparece en el
sexto puesto con 15. Todos
ellos entre los 10 primeros lugares de los municipios del Pas
con mayor nmero de
advertencias, tal como se ilustra en la Tabla 3 del Anexo 4.
Tomando los Informes de Riesgo emitidos a partir del ao 2004, en
el Grfico 3 del Anexo 5,
se hace referencia a la identificacin del actor fuente de la
amenaza45
, donde los grupos
guerrilleros sobresalen como el actor con el mayor riesgo de
vulneracin de derechos en el
departamento; este grupo guerrillero, junto con las Farc,
representan la fuente de amenaza en
el 97% de las situaciones de riesgo advertidas. Por su parte las
AUC se muestran como fuente
de amenaza en el 51% de las situaciones de riesgo
advertidas46
. Tambin, en el Anexo 4, se
describe sucintamente las caractersticas poblacionales, el tipo
de DDHH y de infracciones al
DIH amenazados y advertidos en los diferentes instrumentos de
advertencia del SAT.
2.3 LA IMPORTANCIA DEL DEPARTAMENTO DE ARAUCA PARA EL
ANALISIS
El inters que despierta el departamento de Arauca, como caso de
estudio para esta
investigacin, tiene que ver con cinco aspectos descritos
anteriormente. En primer lugar, es el
de ser un territorio de frontera internacional con Venezuela,
con unos procesos de ocupacin
territorial mal dirigidos por parte del Estado, que propici un
contexto social adverso a los
intereses del gobierno nacional. En segundo lugar, el haber sido
donde se realiz el principal
hallazgo de hidrocarburos en Colombia desde los aos ochentas,
que motiv fuertes procesos
inmigracionales y de infraestructura fsica e institucional para
responder a las demandas en
materia de seguridad y transporte de la nueva industria
petrolera. En tercer lugar, la fuerte
presencia de grupos insurgentes que han aprovechado las ventajas
de los conflictos sociales
45
Cada Informe de Riesgo puede identificar a uno o ms grupos como
fuente de la amenaza. 46
Es necesario precisar que dejaron de existir como Bloque
Vencedores de Arauca, a partir de la
desmovilizacin en el mes de diciembre de 2005.
-
26
del departamento para imponer un orden militar, econmico y
poltico afn a sus intereses
subversivos. En cuarto lugar, porque en respuesta a la amenaza
insurgente, los diferentes
gobiernos han ensayado diferentes estrategias de guerra
antisubversiva, que ha comprometido
las garantas de los derechos humanos de la poblacin civil de
este departamento. Y
finalmente, porque la intensidad del conflicto armado en la
regin ha sido muy alta, que ha
hecho que el SAT haya tenido que advertir en varias ocasiones
sobre el riesgo de violaciones
a los derechos humanos, encontrndose cuatro de los municipios
del departamento en los
primeros diez casos de mayor advertencia del Pas.
La conjugacin de estos factores, demuestra que el orden pblico
en el departamento de
Arauca se ha convertido en un desafo para el gobierno nacional,
en materia de seguridad y
garanta de derechos humanos, donde pareciera que la poltica
pblica en este sentido,
estuviese dirigida a la proteccin de la industria petrolera
antes que a los derechos humanos
de la poblacin que all reside. En este sentido, es importante
revisar la relacin entre la
poltica que se implementa y la gestin del SGAT en este
departamento.
Para el caso del departamento de Arauca, MSI (2004) analiz la
eficacia del SAT/CIAT en el
periodo comprendido entre enero de 2002 y marzo de 2004,
encontrando que de las
situaciones de riesgo advertidas por el SAT en siete informes de
riesgo, las acciones tomadas
arrojaron cinco situaciones exitosas porque no hubo violaciones
ni infracciones al DIH,
mientras que en nueve casos resultaron fracasadas. En cuanto al
conjunto de advertencias para
el nivel nacional, MSI (2004) encuentra que a pesar de los
defectos discutidos en la
evaluacin, en aproximadamente el 50% de los casos donde se
generaron Informes de Riesgo
o Alertas Tempranas (del Pas), las violaciones anticipadas no
ocurrieron.
Entonces, como se ha descrito frente a la gestin de advertencia,
surge el interrogante sobre la
eficacia y funcin de un SGAT para la prevencin de violaciones de
derechos humanos. En
un departamento que, como se ha visto, redundan los Informes y
Alertas Tempranas,
pareciera que su incidencia en la prevencin fuera muy bajo y por
tanto su desempeo
cuestionable. Ello motiva a creer que slo con advertir
tempranamente no es suficiente para
prevenir y que hay otros factores y circunstancias que inciden
en su eficacia.
Para ello se propone hacer una revisin de como ha sido este
proceso de implementacin del
SGAT para tratar de identificar los probables factores de
ineficacia de la prevencin en el
contexto departamental y tambin nacional. A continuacin se
describe entonces, la
metodologa que se consider adecuada para analizar dicha
problemtica en una herramienta
para la prevencin de violaciones de DDH e infracciones al DIH,
como es el SAT/CIAT.
-
27
CAPITULO 3. METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN
3.1 EL CICLO DE LAS POLITICAS PBLICAS: LA IMPLEMENTACION
La implementacin designa la fase de una poltica durante la cual
se generan actos y efectos
a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de
discursos (Meny y Thoenig,
1992; pg. 158). Todas las instituciones involucradas en un
proceso de poltica pblica o
administracin, parlamento, ejecutivos, gremios, etc. tienen
caractersticas sociales y
polticas e intereses que hacen de cada una de ellas un actor ms
del juego poltico
administrativo. As mismo, La implementacin se revela como un
escenario en que
intervienen actores que no permanecen neutros ni pasivos (Meny y
Thoenig, 1992; pg.
164). En sntesis, los ejecutores adoptan posiciones frente al
tema: distraccin de los
recursos, deformacin de los objetivos, elusin de los controles
exteriores, uso de la ley para
aplicarla a otras polticas pblicas. () La ambigedad de los
textos y la flexibilidad de las
disposiciones extienden el juego poltico hasta el ejecutor (Meny
y Thoenig, 1992; pg. 166).
Al considerar estos criterios en el anlisis dentro del proceso
de construccin de la poltica
pblica de derechos humanos, se puede observar que son muchos los
obstculos e intereses
que subyacen a la concrecin de la misma, y que cobran mayor
inters cuando la teora causal
esta relacionada con la aplicacin del enfoque de los DDHH en las
polticas pblicas de
seguridad y prevencin.
Lo anterior conlleva revisar el abordaje de los enfoques para el
estudio de la implementacin
de polticas y programas pblicos. De acuerdo con Ryan (1996), La
literatura sobre la
gestin del sector pblico ha tendido a basarse en los modelos
racionales de conjunto para
interpretar los resultados del desarrollo en los procesos. Estos
modelos de anlisis de
implementacin de polticas y programas pblicos, se han
caracterizado por una tensin entre
los enfoques de gestin pblica del "top-down"47
y del bottom-up"48. El primero de ellos
corresponde a la concepcin tradicional del trabajo
administrativo que se desarrolla de arriba
(top) hacia abajo (down); tiene como postulados principales la
primaca jerrquica de la
autoridad, la distincin entre el universo poltico y el mundo
administrativo y, por ltimo, la
bsqueda del principio de eficiencia (Meny, Thoenig; 1992, 159).
El marco de anlisis ms
utilizado ha sido el modelo de aplicacin de Mazmanian &
Sabatier (1989). Sin embargo, el
enfoque top-down aplicado al anlisis de la implementacin de la
gestin pblica, tiene una
47
Esta perspectiva, en la literatura anglosajona, describe la
puesta en prctica como una secuencia lineal que desciende del
centro hacia la periferia. Lo alto gobierna por la definicin del
sentido y de los fines, y por el mantenimiento de la autoridad. La
base aplica, por
conformidad a la jerarqua y por apropiacin instrumental. () El
paso del centro a la periferia se traduce por la transformacin de
los objetivos en medios, por la sustitucin de la poltica por la
tcnica, por la desaparicin de los desafos conflictivos en provecho
de las
racionalidades gestionarias. Meny y Thoenig, 1992; pg. 159-160.
48
Segn este enfoque, se trata de partir de los comportamientos
concretos en el nivel donde existe el problema para construir la
poltica
pblica poco a poco, con reglas, procedimientos y estructuras
organizativas por medio de un proceso ascendente, o por retroceso,
en vez de
descendente. El investigador Hjern, es el primero que basado en
la teora del public choice, propone un enfoque bottom-up, que vaya
de abajo a arriba (Hjern, Porter, 1980). Este modelo se ve
enriquecido por los aportes de Elmore (1987) quien propone por su
parte un
razonamiento de retroceso o backward mapping, que aplica a las
polticas de empleo para la juventud. (Roth, 2007).
-
28
capacidad limitada para considerar problemas de bottom-up como
la participacin de los
burcratas a nivel de calle y los grupos del programa/objetivo
(vase Sabatier 1986, citado
por Ryan).
El modelo cclico de la poltica pblica tiene como marco de
interpretacin legalista de la
accin pblica (perspectiva top-down) centrarse en la accin del
Estado, y no toma en cuenta
la perspectiva segn la cual el punto de partida son los actores
sociales y su contexto
(perspectiva bottom-up)49. En el cuadro 3.1 se sintetizan las
diferencias entre los dos enfoques
en la etapa de implementacin de polticas pblicas.
Goggin et al. (1990)50
muestra como en desde hace ms veinte aos se produjo una
tercera
generacin de teoras que tratan de unificar el pluralismo terico
que se desarrolla desde
principios de top-down y del bottom-up, en el anlisis de la
implementacin. Un enfoque
reciente en la consolidacin de los elementos clave del
"top-down" y la literatura del bottom-
up", es el proporcionado por Soren C. Winter (1990), conocido
como Enfoque Integrado, el
cual muestra que en los modelos de uso racional aplicados al
anlisis de la implementacin,
como el marco de Mazmanian y Sabatier, se presentan algunas
debilidades. Sin embargo,
estas conceptualizaciones, top-down y bottom-up, proporcionan un
medio conveniente para
incorporar enfoques integrados dentro de la gama de teoras de la
implementacin de polticas
pblicas51
.
Cuadro 3.1. Las visiones top-down y bottom-up en la
implementacin de una poltica pblica
Enfoque de implementacin Visin Top-down
(Sabatier & Mazmanian, 1979)
Visin Bottom-up
(Hjern & Hull, 1982)
Punto de partida del anlisis de la
implementacin de la poltica
pblica
Decisiones de las autoridades
poltico-administrativas (PPA,
Planes de Accin)
Actividades de la red de
implementacin a nivel local
(APA, red de accin pblica)
Proceso para la identificacin de
los principales actores de la poltica
pblica
Desde arriba, y a partir del sector
pblico, hacia abajo, y hacia el
sector privado
Desde abajo (street-level actors),
hacia arriba, considerando de
manera simultnea los actores
pblicos y privados
Criterios de evaluacin de la
calidad de la implementacin de la
poltica pblica
- Regularidad (conformidad legal) del proceso de
implementacin
- Eficacia: grado de realizacin de los objetivos formales del
PPA
- No tiene criterios claramente definidos a priori
- Evaluacin del grado de participacin de los actores
involucrados
- Evaluacin del nivel de conflicto de implementacin
Interrogante fundamental (para la
gestin de las polticas pblicas)
Qu modalidades (estructuras y
procedimientos) de
Qu interacciones entre los
actores pblicos y privados de una
49
SUBIRATS, Joan et al. Anlisis y gestin de polticas pblicas.
Ariel, Barcelona, octubre de 2008. Pp. 49. 50
Gogging, Bowman, Lester and O'Toole (1990), Citado por Ryan
(1996). Vase tambin, GOGGIN (Jun, 1986), pp. 328-347. URL:
http://www.jstor.org/stable/448302. Accessed: 07/03/2011 16:59
51
Por ejemplo, los enfoques institucionales para la implementacin
han tendido a centrarse en las caractersticas entre organizaciones
de
gobierno para resolver los problemas (Hanf 1978, p. 1), mientras
que otros se han concentrado en el contexto social y la
interpretacin de la
legislacin o la poltica (Yanow, 1993; pp.42). Traduccin libre
del autor, tomado de: RYAN, Neal. Some advantages of an integrated
approach to implementation analysis: a study of australian industry
policy. En, Public Administration Vol. 74 Winter 1996
(737-753).
Blackwell Publishers Ltd. 1996, Cambridge, USA
-
29
implementacin deben utilizarse a
fin de garantizar el mayor grado de
realizacin de los objetivos
oficiales?
red de accin pblica debe tomarse
en cuenta durante la
implementacin para que sta sea
aceptada?
Fuente: Tomada de SUBIRATS, Joan et al. (2008). Pp.190, a partir
de Sabatier (1986).
Para Ryan (1996) tambin existe una diferencia fundamental entre
el modelo integrado de
Winter y los marcos de anlisis top-down (y algunos bottom-up) en
la evaluacin de los
resultados de la implementacin. Mientras que en el anlisis
top-down se comparan los
resultados de la aplicacin con los objetivos del programa y
metas establecidas en la poltica
pblica, el enfoque de Winter se ocupa, adems de los problemas
abordados por el enfoque
bottom-up, de los intereses de los actores en el proceso de
implementacin y de los resultados
del cambio social. En este sentido, este enfoque evala La
implementacin en trminos de
productos y resultados/impacto.
3.2 LOS ELEMENTOS DEL MODELO DE WINTER52
El proceso de anlisis de la informacin cualitativa se llev a
cabo a partir del marco analtico
propuesto por Winter. Los elementos del modelo de Winter,
aplicados al estudio de caso
Arauca, son: (1) el carcter del proceso de formulacin de la
poltica, antes de la ley o de la
decisin de implementarla; (2) el comportamiento organizacional e
interorganizacional de la
implementacin; (3) el comportamiento burocrtico a nivel de
calle, y (4) la respuesta de los
grupos destinatarios y otros cambios en la sociedad.
Estos elementos del modelo de Winter (1990), orientan esta
investigacin para interpretar
como ha sido el funcionamiento del SGAT (SAT/CIAT) en el
departamento de Arauca
durante los ltimos diez aos. Durante su estudio y anlisis se
pudo encontrar tanto las
ventajas de un enfoque de sistema integrado en la aplicacin,
como las formas en que el
anlisis de la aplicacin puede ser adaptado para comprender las
influencias geogrficas,
institucionales, polticas y econmicas de la regin que tienen que
ver con el desempeo del
sector pblico en materia de prevencin y proteccin de DDHH.
3.2.1 El carcter del proceso de formacin de la poltica, antes de
la ley o de la decisin
de implementarla. Winter destaca cuatro componentes a tener en
cuenta: a) Cuanto mayor
sea el conflicto, es ms probable que la implementacin se
afectar. b) La formulacin de la
poltica es crucial en el diseo de la teora causal, la cual
permite seleccionar los instrumentos
de la poltica que se aplicarn para lograr el cambio deseado en
el comportamiento. La
implementacin es poco probable que tenga xito si no hay un c)
verdadero intento por
resolver el problema. Por ltimo, d) la atencin prestada a la
formulacin de polticas es un
buen indicador de la eficacia de un programa durante su
ejecucin. Esta atencin a menudo se
52
Esta seccin es tomada de los aportes de RYAN (1996) y WINTER
(2005).
-
30
refleja en las relaciones directas, la coherencia poltica
interna, los objetivos de la poltica, el
diseo y aplicacin.
3.2.2 El comportamiento organizacional e interorganizacional
durante la
implementacin de la poltica. Este segundo elemento del modelo de
Winter se refiere al
comportamiento de las organizaciones o de las relaciones
interinstitucionales con las
directivas del programa. Esto incluye el grado de armona entre
los objetivos del programa y
los intereses de la organizacin, y la cooperacin entre los
intereses institucionales. Tambin
es necesario considerar que el poder de organizacin y relaciones
institucionales durante la
fase de ejecucin pueden haber cambiado desde la etapa de
formulacin, y la influencia de las
coaliciones que tambin tenga que ser considerado.
3.2.3 El comportamiento burocrtico a nivel de calle. En este
elemento Winter centra su
atencin en el poder de los individuos y no tanto en la autoridad
institucional y
organizacional. Los burcratas a nivel de calle tienen la
capacidad de distorsionar
sistemticamente la implementacin de los programas. Winter
sostiene que el
comportamiento a nivel de calle para distorsionar los objetivos
esperados, tiene que ver con
la cultura de la organizacin. Por lo tanto, cambiar el
comportamiento de los burcratas a
nivel de calle requiere tambin un cambio en la cultura
organizacional. En este contexto,
incorporar la accin de los actores locales y regionales en el
proceso de implementacin de la
poltica pblica, determina un importante efecto de estos agentes
en los resultados de la
prevencin.
3.2.4 La reaccin de los grupos destinatarios y otros cambios en
la sociedad. Este
elemento del modelo de Winter se centra en el comportamiento
especfico de cada grupo y las
condiciones socio-econmicas; en este sentido, la respuesta de
los destinatarios estar
influenciada por la magnitud de cambio de la conducta requerida,
y la validez de la teora
causal aplicada para llevar a cabo estos cambios. Los programas
deben dar cuenta de la
naturaleza de los grupos objetivo. Por ejemplo, diferentes
niveles educativos o
socioeconmicos puede implicar diversas estrategias de
implementacin. Los grupos
destinatarios son ms propensos a cooperar con los programas
cuando las prescripciones se
ajustan a los comportamientos y normas existentes.
Nada ms difcil cuando se considera la respuesta de los grupos
destinatarios del programa de
alertas tempranas. Estos grupos generalmente corresponden a
organizaciones sociales,
sindicales y gremiales, colectivos de derechos humanos,
organizaciones indgenas, de
campesinos, de afrodescendientes, de lderes sociales, de
defensores de derechos humanos y
de organizaciones de mujeres, todas estas las principales
vctimas de los actores armados.
Determinar el grado de aceptacin y cooperacin a las alertas
tempranas constituye un
indicador vlido para considerar en el anlisis del SGAT y su
efecto en la prevencin de
violaciones de derechos humanos.
-
31
En sntesis, el modelo de Winter integra las variables de anlisis
de implementacin de
polticas pblicas que se destacan tanto en la literatura top-down
como la de bottom-up53. Y
para efectos del anlisis, los cuatro elementos de Winter se
deben considerar de manera
relacionada entre s: Es as como el comportamiento de la
organizacin y entre organizaciones
se ve influenciado e influye en las acciones de los burcratas a
nivel de calle; estas
relaciones tambin existen entre los grupos destinatarios y los
burcratas a nivel de calle.
De este modo, en el examen de estos elementos hay cierta
obligacin de considerar el impacto
de un conjunto de variables sobre las dems.
3.3 ESTUDIO DE CASO
El mtodo que se utiliz fue el estudio de caso aplicado a la
situacin del departamento de
Arauca. Se ha seleccionado este mtodo por ser considerado una
herramienta valiosa de
investigacin, y su mayor fortaleza radica en que a travs del
mismo se mide y registra la
conducta de las personas involucradas en el fenmeno estudiado, a
travs de entrevistas in
situ. Mientras que los mtodos cuantitativos slo se centran en
informacin verbal obtenida a
travs de encuestas por cuestionarios (Yin, 1989). Adems, en el
mtodo de estudio de caso
los datos pueden ser obtenidos desde una variedad de fuentes,
tanto cualitativas como
cuantitativas; esto es, documentos, registros de archivos,
entrevistas directas, observacin
directa, observacin de los participantes e instalaciones u
objetos fsicos54
.
El estudio de caso, segn Yin (1989) es apropiado para temas que
se consideran prcticamente
nuevos. Asimismo Eisenhardt (1989) concibe el estudio de caso
contemporneo como una
estrategia de investigacin dirigida a comprender las dinmicas
presentes en contextos
singulares55. Para el caso de esta investigacin el departamento
de Arauca configura un caso
nico, para cuyo abordaje y comprensin se combinan distintos
mtodos para la recogida de
evidencia cualitativa con el fin de describir el proceso de
implementacin del SGAT en este
departamento durante el periodo 2001 2010.
Se pretende a partir de este estudio de caso, tal vez no hacer
una generalizacin estadstica del
funcionamiento del SGAT en el Pas, sino a partir del caso en
Arauca derivar una
generalizacin analtica (Yin, 1989), en donde este estudio de
caso nico pueda servir para
ilustrar, representar o generalizar una teora sobre la
implementacin de polticas relacionadas
con los derechos humanos y que se pueda comparar a otros
programas o contextos del pas.
Este mtodo permiti aplicar los elementos descrito sobre el
enfoque integrado de comprender
los procesos de implementacin, con base en las fuentes de
informacin y dems insumos
necesarios para su comprensin.
53
Vase, ROTH D. (2007). MENY y Thoenig (1992). 54
MARTINEZ (2006; pp. 165-193) 55
Citada por MARTINEZ C., Ibd. 174.
-
32
3.4 EL PROCESO DE RECOLECCION DE INFORMACION
Para llevar a cabo el anlisis del problema, se hizo necesario
revisar dos tipos de datos:
cuantitativos y cualitativos; como datos cuantitativos se
entienden los informes de riesgo
emitidos por el SAT de la Defensora del Pueblo y las respuestas
de la CIAT a dichos
informes. Tambin se consider la informacin sobre cifras de
violaciones de derechos
humanos e infracciones al DIH, entre ellas tasas de homicidios y
poblacin desplazada. Los
datos cualitativos tienen que ver con los resultados de las
entrevistas semiestructuradas, las
recomendaciones que se hacen en cada informe de riesgo emitido,
as como las orientaciones
dadas a las diferentes autoridades pblicas; tambin hacen parte
de este grupo de datos, las
medidas implementadas por las diferentes autoridades, civiles y
militares, para disuadir o
mitigar las situaciones de riesgo identificadas en cada
informe.
A nivel cuantitativo, se cont con acceso a la base de informacin
del SAT, la cual incluye los
Informes de riesgo emitidos por el SAT desde el ao 2001 hasta el
2010, y las respuestas de la
CIAT a cada informe de riesgo, as como a las medidas tomadas y
las respuestas de las
autoridades concernidas. Para ello se consult la Matriz de
Seguimiento a los Informes de
riesgo de la CIAT durante el periodo 2006-2010; esta informacin
es muy valiosa y es
resultado de una mejor organizacin de la informacin producto tal
vez del avance en la
institucionalizacin del SGAT. Esta informacin permiti hacer una
revisin y contraste que
se incluye en el captulo 4.
A nivel cualitativo, a travs de entrevistas semiestructuradas,
se consult la respuesta de las
autoridades de diferente orden del Estado (nacional, regional y
local), como los ministerios,
entidades descentralizadas, gobernaciones y alcaldas. A partir
de la sistematizacin del
conjunto de la informacin acopiada, se hizo un anlisis
valorativo, en el cual se identificaron
las caractersticas de las respuestas y las acciones de las
autoridades vinculadas al SGAT. Las
entrevistas semi-estructuradas se sistematizaron y se obtuvieron
categoras de anlisis, que
fueron procesadas a travs del software Atlas.Ti y a partir de
sus resultados se hizo un anlisis
valorativo; se pudo medir la percepcin subjetiva y objetiva de
los representantes
institucionales sobre el diseo y funcionamiento del Programa
SAT/CIAT. Tambin se pudo
identificar probables propuestas de mejoramiento de dicho
sistema y las limitantes y
restricciones que consideren.
-
33
CAPITULO 4. RESULTADOS DEL ANALISIS DE LA IMPLEMENTACION DEL
PROGRAMA BAJO EL ENFOQUE DE WINTER.
A partir del marco terico de anlisis de implementacin de
polticas pblicas descrito y la
metodologa sealada, se parte de incorporar el enfoque integrado
de Winter a partir de los
elementos explicados en la seccin 3.2, para comprender las
incidencias de las condiciones
socio-polticos que afectan los resultados de la implementacin
del SGAT.
4.1 EL PROCESO DE FORMULACION DE LA POLTICA
La figura 4.1 muestra una grfica del proceso del SGAT. Como se
puede observar, el diseo
fue pensado para que la Defensora del Pueblo a travs de su
extensa red de oficinas
regionales y de analistas en terreno, pudiese identificar y
advertir las situaciones de riesgo a
travs de informes a la CIAT coordinado por el Ministerio del
Interior. A partir de all, la
valoracin de esta Comisin intergubernamental podra enriquecer el
anlisis del SAT y
recomendara al Ministerio del Interior emitir la Alerta Temprana
correspondiente y ordenar
la respuesta en tres tipos: Poltica (a cargo de las autoridades
civiles como los Ministerios
concernidos, Entidades Descentralizadas, Gobernaciones y
Alcaldas), Policial (dirigido a la
Polica Nacional) y Militar (responsables las FFMM). Se c
