BBALLOTTAGE O DOBLEVUELTA ELECTORAL*

/.- Concepto y antecedentes.El ballottage es una técnica utilizada en

materia electoral, la que consiste en la ne-cesidad impuesta a todo candidato a un car-go electivo de obtener en el escrutinio lamayoría absoluta de los sufragios válidospara hacerse acreedor al cargo en disputa.Para el caso en que ninguno de los conten-dientes hubiese alcanzado dicho porcentajeen esta primera «vuelta» electoral, debe ce-lebrarse una segunda votación entre los doscandidatos que han obtenido la mayor can-tidad de sufragios. El -Diccionario enciclo-pédico de la lengua castellana» (París, Gar-nicr-Freres, J896, t 1% pág. 328) define elvocablo así: «Dícese en Francia del resulta-do de una votación, cuando ninguno de losaspirantes a una función electiva obtienela mayoría de votos exigida por la ley, lo quetrae por consecuencia una segunda elec-ción».

De estas definiciones surge claramenteque estamos en presencia de un procedi-miento a través del cual se impone un nú-mero calificado -en principio, la mayoría ab-soluta- de votos a todo postulante a un de-terminado cargo electivo para poder acce-der al mismo. No basta con la simple plura-lidad de sufragios ya que se incorpora unaregla mayoritaria que personaliza la elec-ción y que no se compadece con el sistema

'DANIEL ALBERTO SABSAY

de listas.El instituto aparece en Europa, más pre-

cisamente en Francia y luego es utilizadopor otros países del Viejo Continente. Cu-riosamente desde este otro lado del Atlánti-co, la elección a dos vueltas es incorporadaa la normativa electoral de varias nacioneslatinoamericanas y ello ocurre a partir deladvenimiento de la ola democratizadora quecomienza a fines de la década del setenta.Esta tendencia lejos de detenerse continuacreciendo contándose ya nueve Estados queasí lo han hecho. Se trata de Ecuador, Perú,El Salvador, Guatemala, Haití, Brasil, Chi-le, Colombia y ahora la Argentina.

G. Belaúnde y P. Manchegol 1) expresanque el ballottage es fruto y creación del si-glo XIX. Recuerdan que apareció por prime-ra vez en 1852 a raíz de la instauración delSegundo Imperio de Napoleón III en Fran-cia, para recién en la III República volvera ser aplicado y reaparecer nuevamente enla V~ República Francesa. Los citados auto-res concluyen de que se trata de una insti-tución típica del derecho constitucionalfrancés. Sin embargo ellos mismos recogenlos casos de Bélgica en 1899 y de Holandaen 1917, entre otros países europeos, dondetambién se aplicó el ballottage para luegoser dejado de lado. A estos ejemplos noso-tros queremos agregar los casos de Austriay de Portugal, cuyas Constituciones vigen-tes de 1929 y de 1976, respectivamente, es-tablecen el ballottage entre sus normaselectorales.

//.- Finalidad del institutoTodo instrumento utilizado en cuestio-

nes electorales persigue determinados fi-nes. En el caso que nos ocupa su razón deser responde a distintos motivos. Creemosque los mismos pueden ser englobados den-tro de dos grandes rubros. El primero serelaciona con el sistema de partidos políti-cos, el segundo, por su parte, apunta al lo-gro del mayor consenso a favor de los ocu-pantes de los cargos estatales que se eligena través del ballottage, y por ende, conse-guir que ellos gocen de una suerte de legiti-midad «a toda prueba».

En relación con la influencia que produ-ce el ballottage sobre la configuración delsistema de partidos políticos, la consecuen-cia es clara. El instituto tiende a reducir elnúmero de partidos actuantes dentro de undeterminado país, o al menos a hacerlosmás disciplinados. En este sentido la elec-ción a dos vueltas pareciera convertirse enun remedio sumamente útil para evitar unode los vicios más graves de la «partidocra-cia», cual es la proliferación de agrupacio-nes sin que su existencia provenga de unaidentificación concreta con la ideología y losintereses de un sector de la comunidad na-cional, sino como el producto de un merocálculo o especulación, encaminados a laobtención de ventajas políticas. Esta reali-dad que acabamos de describir es bastantetípica de los países en los cuales se combi-nan el parlamentarismo como forma de go-bierno con la representación proporcionalpura como sistema electoral, aunque porsupuesto también puede presentarse enotros con características disimiles de lasque acabamos de describir.

Evidentemente en estos casos un instru-mento tan severo en cuanto a la posibilidadde acceder a los cargos, genera rápidamen-te la necesidad de formar coaliciones, alian-zas y todo tipo de entendimientos entre par-tidos a efectos de ver acrecentadas suschances electorales. Como consecuencia deello el número de partidos tenderá a dismi-nuir y podrán configurarse pocas alternati-vas pero fuertes y claramente definidas enlo ideológico y representativas de distintossectores sociales. Inclusive la escena políti-ca puede experimentar una inclinación pro-clive a la polarización, la que llegado el caso

será susceptible de traducirse en una suer-te de confrontación entre derechas e iz-quierdas. Claro que este resultado no ten-drá porque producirse necesariamente, nidel mismo modo en todos los casos. No olvi-demos que estamos en presencia de compor-tamientos humanos y que por lo tanto laaplicación de toda norma producto de la es-peculación racional que se pueda diseñar,no siempre provocará la respuesta que lalógica pareciera preanunciarnos, ni tampo-co tiene porque repetirse de manera exactalo ocurrido en otras latitudes, en el lugar denuestra actuación. Siempre en lo que haceal sistema de partidos resulta mucho máscreíble y prácticamente inevitable que losque sean más afines traten de buscar unaconcertación entre si. Es decir que al res-pecto el ballottage obrará como un acicatesobre los partidos políticos para que éstostengan que sentarse en la mesa de negocia-ciones en la búsqueda de soluciones, cuan-do probablemente dentro del marco de otrasreglas electorales ello hubiera sido pocomenos que imposible.

Además de ello, nuestro instituto posibi-lita que quienes resulten electos cuentencon una cuota de legitimidad asegurada,producto del voto favorable de la mayoríaabsoluta de los votantes. Este objetivo es elresultado de la propia mecánica del procesoa que lleva la aplicación del ballottage. Enefecto, de resultas de este procedimiento, elelector, en la primera vuelta elige a su can-didato predilecto, mientras que de producir-se una nueva ronda electoral, optará entrelos dos candidatos que han sido más vota-dos, por aquel que le parezca mejor dotadopara el cargo en cuestión. Es decir, que enprimera instancia el ciudadano vota con el«corazón», en tanto que en la segunda opor-tunidad es la razón la que juega el papelprincipal, dejándose de lado los motivos de-rivados de las afinidades e identificacionesmás intimas y firmes.

El ballottage como toda modificación quese introduce en la normativa electoral de unEstado genera importantísimas consecuen-cias en el sistema político del mismo. Estoscambios repercuten particularmente sobreel sistema de partidos políticos, sobre elmodo como se canalizan las ofertas políti-cas en el electorado, sobre la relación ejecu-

tivo-legislativo, para sólo mencionar algu-nos de las efectos más notorios de la aplica-ción del instituto que estamos analizando.

///.- El modelo francés. Otras experien-cias europeas.

El cuadro que nos ofrece Francia, nospermite ahondar en las características quela institución exhibe en el país donde ellafuera creada. Ante todo queremos destacarque de acuerdo a lo establecido en la nor-mativa electoral francesa, el ballottage ope-ra tanto para la elección presidencial comopara la de los miembros de la AsambleaNacional (Cámara de Diputados). La doblevuelta para la designación del Presidente dela República está determinada en el articu-lo 7° de la Constitución. Para la elección delos diputados el artículo 24 sólo prescribeque deben ser elegidos por sufragio directo,dejando en manos del legislador la determi-nación de los demás aspectos del sistemaelectoral. Al respecto una ley orgánica de1958 (el mismo año de la sanción de laConstitución) establece un sistema de cir-cunscripciones uninominales con elección adoble vuelta. Sin embargo, dispone que a lasegunda vuelta solamente podrán concurrirlos candidatos que hubieren obtenido almenos el diez por ciento de los sufragiosemitidos válidos (hasta 1966 la norma esta-blecía sólo el 5%).

Es de destacar que a diferencia de lo quesucede en la elección de diputados, en lapresidencial, cuando en la primera vueltaninguno de los candidatos ha obtenido lamayoría absoluta de votos válidos emitidos,deberá hacerse una segunda, a la cual sóloconcurrirán los dos candidatos más votados(esto quiere decir que contrariamente a lasegunda ronda de la elección de parlamen-tarios, la presidencial sólo puede disputar-se entre dos candidatos). Para Hauriou«esta disposición tiene en cuenta el multi-partidismo francés, pero pretende obtenerque el Presidente de la República cuente fi-nalmente con la mayoría absoluta de los su-fragios emitidos, a fin de que su legitimidadno pueda ser discutida»(2).

En lo relativo a la presentación de candi-daturas a la presidencia, esta facultad noes monopolizada por los partidos políticos,lo que implica la posibilidad de las llama-das candidaturas «libres». De hecho la ex-

periencia francesa en este sentido demues-tra de que aún los candidatos ligados a par-tidos, han preferido presentarse a través dela promoción de un cierto número de firmasde electores, es decir con independencia desus agrupaciones políticas. Esto ha llevadoa imprimirles un elevado carácter personala las candidaturas. El ballottage como ele-mento del sistema electoral francés, no hasido ni pensado ni instrumentado como unaspecto aislado, destinado a satisfacer obje-tivos vinculados con alguno de los órganos ode los ocupantes del poder. Por el contrario,constituye un engranaje incorporado a todauna estructura, en la cual sus distintascomponentes se corresponden entre si. Laelección a dos turnos se explica tambiéncomo una contribución al fortalecimientodel rol institucional que le cabe al Presiden-te de la República. Su utilización no se limi-ta al poder ejecutivo sino que también seaplica a los integrantes de la Cámara deDiputados. Ello en la búsqueda de consen-sos que tengan la mayor equivalencia posi-ble en los dos poderes políticos del Estado.

El ballottage y el semipresidencialismoparecen guardar una intima relación. El for-talecimiento que logra el jefe de Estado através de la mayoría absoluta de sufragios,no hace peligrar al sistema con una excesi-va concentración de funciones a su favor endesmedro de los otros poderes. Ello en razónde que, por un lado, el poder ejecutivo no esunipersonal. Y, por el otro, de que en el senode la Asamblea, el Presidente debe ganarseel consenso de los representantes que sonelegidos de igual manera que él.

La forma de gobierno imperante en Aus-tria también es semipresidencialista perocon diferencias muy marcadas con el régi-men político francés. Los distingos surgentanto de la letra constitucional como de lapráctica institucional. Ambos sistemas tie-nen en común la presencia de un Presidentede la República elegido por sufragio univer-sal y directo, previéndose en los dos la doblevuelta electoral a efectos de que el jefe deEstado logre la mayoría absoluta de votos.No obstante ello en Austria sólo el Presiden-te es designado a través de este sistema,mientras que los miembros del Parlamentoson electos por aplicación de una forma derepresentación proporcional. La constitu-

ción austríaca le concede a su Presidente unabanico de facultades mucho menos extensoque el que posee su par galo. Este último esel guardián y el garante de la constitución(arts. 5 y 64 de la misma), función que elprimer mandatario austríaco no detenta.Además de ello la extensión de los poderespresidenciales, en particular, difiere de ma-nera notable de una Constitución a la otra.

El sistema político de Austria se presen-ta normalmente como un parlamentarismoque nada pareciera diferenciarlo de los ca-sos de Alemania o de Italia, en los cuales eljefe de Estado no cumple ningún rol efecti-vo en el ejercicio del poder estatal. Sin em-bargo existiría una suerte de Constituciónde reserva, la que entraría a regir en las si-tuaciones de urgencia, transformando alparlamentarismo en un semipresidencialis-mo. Por ello se impone la necesidad de queel Presidente de la República sea electomediante sufragio directo a dos vueltas.Esto último como una nota que no podríaser obviada dentro del «panorama» institu-cional propio al semipresidencialismo. Sóloun Presidente que cuenta con una «superle-gitimidad» y que ha sido designado directa-mente por el pueblo, puede, llegado el caso -y aún compartiendo el poder ejecutivo conun Consejo de Ministros que ejerce normal-mente las funciones ejecutivas-, hacer usoper se de importantes atribuciones políticassin que sus decisiones deban ser confirma-das por medio del refrendo de otros funcio-narios.

La Constitución portuguesa de 1976 tie-ne para su parte orgánica a la ley funda-mental francesa como principal anteceden-te. De hecho se organiza un semipresiden-cialismo que presenta una enorme cantidadde notas comunes con el sistema imperanteen Francia. Básicamente ellas son, la elec-ción por sufragio universal del Presidentede la República conforme a las reglas delballottage, el Presidente a su vez cuenta conimportantes poderes propios y la existenciade un Consejo de Ministros que compartecon el jefe de Estado el poder ejecutivo. Peropese a estas semejanzas el funcionamientodel sistema presenta las mismas diferenciasapuntadas en la comparación que hemosefectuado entre Francia y Austria.

Salgado de Matos sostiene que el -Presi-

dente de la República es también el Presi-dente de la Nación. No debe gobernar niadministrar. Sino que debe garantizar lavida del gobierno. Debe actuar cuando laseguridad se encuentra en peligro. El Pre-sidente, es el banco central del sistema po-lítico: le garantiza su solvencia cuando losactores han quebrado. Es un actor pero noestá autorizado a llevar a cabo la mismarepresentación que los otros»! 3). Más ade-lante el profesor de la Universidad de Lis-boa explica el sistema electoral para la elec-ción del Presidente como una consecuenciadel rol que le ha trazado, comentando lasdisposiciones constitucionales pertinentes yque acabamos de citar. «El Presidente eselegido por un escrutinio uninominal mayo-ritario a dos vueltas. La exigencia de unamayoría calificada impone que su electora-do sea más amplio que el del partido mayo-ritario - al menos en la segunda vuelta-.Para obtener un electorado amplio, el Pre-sidente debe tener apoyos equilibrados entodos los segmentos del cuerpo electoral, setransformará entonces en un precursor delelectorado -catch all- que define a los parti-dos de las sociedades industriales. El Presi-dente es elegido por sufragio directo: en con-secuencia inmediatiza la relación política.La cumbre del Estado toma una cara, laautoridad protectora y lejana se acerca»(4).

El sistema electoral contenido en la Cons-titución portuguesa para la elección del Pre-sidente ha sido pensado para facilitar la par-ticular función presidencial en un sistemasemipresidencialista. Así, en primer térmi-no, por la vía del modo de presentación delas candidaturas, se ha instrumentado unprocedimiento muy efectivo para asegurarla independencia del Presidente en relacióna los partidos. Los candidatos a la presiden-cia son presentados por ciudadanos y no porlos partidos políticos como ocurre respectode los candidatos al Parlamento. Sobre elparticular la ley fundamental establece que-las candidaturas a Presidente de la Repú-blica son propuestas por un mínimo de 7500y por un máximo de 15000 ciudadanos elec-tores» (art. 127, inc. 1").

La Constitución decide que los votos enblanco no serán tenidos en cuenta para elcálculo de la mayoría absoluta de sufragiosválidos que debe acompañar necesariamen-

te a quien será el jefe de Estado. Asimismodetermina un breve plazo de distancia en-tre la primera y la segunda vuelta. En talsentido, se contempla que la fecha para lacelebración de la segunda elección no podrásuperar en más de veintiún días la de larealización de la primera. El constituyenteha desestimado la organización de eleccio-nes parlamentarias y presidenciales simul-táneas. Por ello ha decidido que la -elección(presidencial! no podrá efectuarse en eltranscurso de los noventa días anteriores oposteriores a la fecha de las elecciones parala Asamblea de la República, siendo auto-máticamente prolongado el mandato delPresidente cesante por el período que fuerenecesario- (art. 128, inc. 2 :). Todas estasdisposiciones no han sido incorporadas a lamayoría de los sistemas electorales existen-tes en América Latina.

Desde el punto de vista de la dinámicainstitucional creemos que resulta útil recor-dar que en Portugal desde 1976 se han dadodistintas variantes, habiendo demostrado elsistema una gran flexibilidad. Han existidoParlamentos con mayorías claramente defi-nidas y sin ellas, como así también Presi-dentes con sólidos apoyos parlamentarios,dada la afinidad existente entre la mayoríade las fuerzas políticas que en ellos estabanrepresentadas, en tanto otros casos han sidoexactamente opuestos -es decir jefes de Es-tado con mayorías parlamentarias que leseran contrarias-. Creemos que todas estascuriosas variantes no han resentido en nadaal complejo dispositivo institucional previs-to en la ley fundamental de 1976. Por el con-trario, pensamos que gracias al mismo selogró una transición democrática exitosa,pese a los difíciles momentos vividos en dis-tintas ocasiones.

IV.- Aplicación en América Latina.La incorporación del ballottage al dere-

cho electoral latinoamericano es reciente.Su adopción se inscribe en el proceso detransición a la democracia que viven mu-chos de los países de América Latina y quecomienza a fines de la década del 70. Labúsqueda de remedios que desde las insti-tuciones sean capaces de reforzar el Estadode Derecho se ha transformado en una in-quietud permanente de parte de decisores.políticos y académicos de nuestros países.

La convicción de que esta nueva restaura-ción democrática no puede correr la mismasuerte experimentada por las anteriores,lleva a la necesidad de encontrar institutosque aseguren la gobernabilidad.

Con la palabra gobernabilidad -de recu-rrente utilización en el léxico de los titula-res del poder y de los estudiosos de la políti-ca durante la última década- se quiere sig-nificar en última instancia cuáles son laspautas que se deben seguir para asegurarla vigencia del sistema. El ballottage apa-rece entonces, en varios países, como unode los elementos que junto a muchos otros,de variada índole, han sido pensados comoanticuerpos válidos para hacer frente a lascausas que tradicionalmente han acompa-ñado la descomposición del sistema demo-crático en América Latina. Tal como esta-mos planteando la cuestión surge un inte-rrogante, consistente en saber hasta quepunto la doble vuelta electoral contribuye aasegurar la gobernabilidad en aquellos paí-ses latinoamericanos que la están utilizan-do. La respuesta sólo puede provenir delanálisis pormenorizado de cada una de lasexperiencias nacionales y teniendo en cuen-ta las particularidades propias de cada lu-gar. Esta situación nos lleva a realizar unaclasificación que contiene cuatro grupos dis-tintos de países. La misma ha sido efectua-da teniendo en cuenta el grado de arraigoque tiene el ballottage en cada uno de ellos.De los nueve países ya citados en la intro-ducción encontramos las siguientes situa-ciones:

- Países que acaban de incorporarlo a suderecho público: Argentina y Colombia. Co-lombia lo adopta en la reforma constitucio-nal de 1991 (art. 190) y se utiliza por pri-mera vez en las elecciones presidenciales de1994. Se hace necesaria la realización deuna segunda vuelta. En nuestro país el ins-ti tuto se aplicó por primera vez en la elec-ción presidencial de 1995 y no fue necesariauna segunda vuelta.

- Países en los cuales no hubo necesidadde acudir a la segunda vuelta: Haití y Chi-le. En este último, ya han habido dos elec-ciones presidenciales sucesivas (1989 y1993). pero el candidato triunfante logrósuperar el 50% de los sufragios en la prime-ra vuelta.

- Países en los cuales sólo se lo ha utiliza-do dos veces: Brasil; en las presidencialesde 1989 fue necesaria la doble vuelta; mien-tras que en las de 1994 el presidente Car-doso fue consagrado en la primera.

- Países en los cuales el ballottage ha sidoutilizado en varios procesos electorales odonde por lo menos el instituto tiene un pe-riodo importante de vigencia: Perú, Ecua-dor, El Salvador y Guatemala.

Paraguay adopta el sistema de ballotta-ge para la elección presidencial (estaba pre-visto en el art. 256 de su Código electoral,Ley 1/90), poco después del derrocamientode Stroesner. Sin embargo, la Constituciónde 1992 lo deja sin efecto. Dado lo cual ladoble vuelta no llegó a aplicarse en la prác-tica y la presidencial de 1993 fue decidida asimple pluralidad de sufragios.

V.- El derecho electoral argentino1) La enmienda constitucional de 1972Antes de considerar la incorporación del

ballottage a nuestra Constitución, recorde-mos que tuvimos una experiencia anterior.En efecto, en la Argentina el ballottage apa-rece por primera vez en la enmienda consti-tucional del 24 de agosto de 1972, aprobadapor la Junta de Comandantes que goberna-ba en aquella época el país. Se trató de unareforma a la ley fundamental previa a larestauración democrática que tuvo lugar aprincipios de 1973. En la misma se estable-ció la elección directa del Presidente y delVicepresidente de la República, modifican-do el procedimiento indirecto -a través dejuntas electorales- que contemplaba laConstitución de 1853. Idéntica medida seadoptó para la designación de los senadoresnacionales. En base a dicha enmienda pocodespués se sancionó el sistema electoralnacional, a través de la ley 19.982, la quedispuso que el Presidente y el Vicepresiden-te serían elegidos por el pueblo de la Na-ción simultánea y directamente, resultandoelecta la fórmula que obtuviera más de lamitad de los votos válidos emitidos, y, en elcaso de que ninguna alcanzare la mayoría,se realizaría una segunda vuelta dentro delos treinta días siguientes. En esta segundaelección podían participar todos los candi-datos que en la primera hubiesen logradomás del 15% de los sufragios válidos emiti-dos. Otra norma determinó el mismo proce-

dimiento para la elección de senadores na-cionales.

Como consecuencia de la normativa quecomentamos, en marzo de 1973 tuvieronlugar las elecciones nacionales en las cua-les se aplicó la doble vuelta para la elecciónde esas dos categorías de funcionarios. Asi-mismo, las provincias utilizaron a la doblevuelta para la designación de sus goberna-dores y vicegobernadores. Luego de celebra-da la primera vuelta electoral, a nivel decandidatos a Presidente y Vicepresidente,ninguna fórmula logró la mayoría absolutay sólo dos pudieron superar el umbral esta-blecido en la ley electoral para participar enla segunda. El desistimiento de los segun-dos candidatos, dada la cercanía de la du-pla más votada a la mayoría absoluta devotos y la distancia entre ambas fórmulas,impidió que se realizara la segunda vuelta.

Por el contrario el instituto «jugó» parael caso de los senadores en numerosos ca-sos. Asimismo, el ballottage permitió diri-mir la situación existente en varias provin-cias en lo relativo a la designación de susfórmulas gobernantes.

No obstante la brevedad de la vigenciadel ballottage -sólo fue utilizado en 1973-,esa primera experiencia nos permite sacaralgunas conclusiones. En primer lugar quea diferencia de lo que luego ocurriría en elresto de los países de América Latina quehan incorporado la doble vuelta, en Argen-tina ésta no sólo fue pensada para el poderejecutivo, sino también para los ocupantesde la Cámara Alta del Congreso. A travésde esta particularidad los reformadores de1972 pareciera que hubiesen pensado enuna solución de conjunto, tratando de incor-porar la nueva mecánica también a partedel Poder Legislativo.

2) El derecho provincialCuatro provincias argentinas han adop-

tado la doble vuelta electoral para la elec-ción de sus gobernadores y vicegobernado-res. Se trata de Chubut, Tierra del Fuego,Corrientes y Chaco. A excepción de la pri-mera, las tres provincias restantes, lo ha-cen en sus respectivas constituciones. Enlas dos primeras se adopta la modalidadclásica, es decir la necesidad de que una fór-mula obtenga al menos la mayoría absolutade sufragios para ser consagrada en la pri-

mera vuelta. La constitución del Chaco in-corpora al derecho de su provincia la mis-ma modalidad de doble vuelta de la consti-tución nacional reformada en el 94.

El caso chubutense, por el contrario, cons-tituye una experiencia del pasado, ya que elconstituyente de 1994 dejó sin efecto tantola ley de lemas como el ballottage. Pero susingularidad, nos lleva a comentar breve-mente sus características. La ley electoraldel Chubut determinaba la realización deuna segunda vuelta electoral, cuando el sub-lema más votado del lema ganador era indi-vidualmente superado por otros sublemas.Esta situación se planteó en las eleccionesde 1991.

3) La reforma de 1994La reciente reforma a nuestra Constitu-

ción nacional, reemplaza la elección indirec-ta del Presidente y del Vicepresidente, porla forma directa a dos vueltas. El ballottageestá previsto en los arts. 94 y siguientes.Allí se establece la elección directa a doblevuelta a través de un mecanismo sui gene-ris de cálculo de porcentajes. Es de desta-car que este curioso método de ballottage noregistra antecedentes en otras partes delmundo. Es cierto que la Constitución deCosta Rica dispone que para acceder a laprimera magistratura el candidato más vo-tado debe contar por lo menos con el cua-renta por ciento de los sufragios válidosemitidos, pero en este caso no estamos fren-te a un verdadero ballottage, sino a la im-posición de una suerte de «umbral de legiti-midad», como condición previa para el ejer-cicio de la presidencia de la República. Porsupuesto, que en este país de América Cen-tral no se han previsto las particularidadesque la institución reconoce en nuestro me-dio. La disposición pertinente se limita aexpresar lo que se comenta en este acápite.

La exigencia de porcentajes menores enla primera vuelta, en un sistema de ballo-ttage, dentro de un esquema de presiden-cialismo puro, mitiga en algún grado mu-chas de las consecuencias negativas a quehacemos referencia en las conclusiones. Noobstante ello, este curioso modelo podríaminimizar en gran medida los objetivosprincipales perseguidos por el instituto ensu versión genuina. Sobre este particularnos parecen relevantes las observaciones

efectuadas por Castiglione. Este politólogoconsidera que «a diferencia de otros siste-mas de doble turno, este ballottage no pare-ce adecuado a conseguir simultáneamente,mayor pluralidad y legitimidad». Nuestroautor agrega luego que «la doble vuelta pre-sidencial, en la doctrina política, está pen-sada para garantizar al jefe de Estado unpoder legitimado por la mayoría de los vo-tos. Luego explica que el ballottage «a laArgentina» podría no cumplir con los objeti-vos antes mencionados. «En primer lugar -manifiesta el comentario-, un candidatoestá habilitado a conquistar, en un solo tur-no, la presidencia con el cuarenta por cien-to de los sufragios, bien por debajo de aque-lla legitimación mayoritaria que el dobleturno persigue. En segundo lugar, tenderíaa liquidar, en la primera vuelta, el voto sin-cero en aras del voto útil, restringiendo elaludido pluralismo» (...) «si los opositorescompitieran entre sí, cada uno con su pro-pia bandera partidaria, correrían el riesgode no llegar al segundo turno...»(5)

4) Ley 24.444La ley 24.444 modificatoria del Código

Nacional Electoral ha sido sancionada parallenar los vacíos existentes en el articuladoconstitucional. En relación con la posibili-dad para los candidatos de provocar "desis-timientos" a fin de producir eventuales re-composiciones de las fórmulas en el períodoque media entre la primera y la segundavuelta, el legislador se define por la nociónde «fórmula indivisible». Es decir que dadoque el sufragante vota una fórmula no pue-de permitirse la distorsión de la misma enmedio del proceso que importa una eleccióna dos vueltas, de aceptarse una eventual re-composición de fórmulas en el espacio quemedia entre los dos comicios, se produciríaprecisamente una quiebra de la unidad delproceso electoral que desbarataría el senti-do del voto emitido por los ciudadanos. Enconsecuencia se admiten las renuncias dealguno de los integrantes de la fórmula perosin que ello abra la puerta a una eventualrecomposición de la misma, so pretexto deprecederse a cubrir la vacante ocurrida lue-go de producirse la renuncia.

En relación con el valor de los votos enblanco la duda se plantea desde el mismoarticulado constitucional. Se trata de den-

nir el sentido de la expresión '"votos afirma-tivos válidamente emitidos". La segundaparte no presenta dificultades pues no cabeduda que el constituyente está haciendoalusión a los votos nulos, de conformidadcon la clasificación contenida en el CódigoElectoral. Por el contrario, las discrepanciasaparecen cuando se trata de saber si en elescrutinio final de la elección deben compu-tarse los votos en blanco o no. El equívocosurge a partir del alcance que se le otorguea la voz "afirmativo". En tal sentido se hanplanteado dos posiciones. La primera en-tiende que sólo es afirmativo aquel voto fa-vorable a una fórmula, en razón de lo cualsólo deberían computarse para el cálculo delos porcentajes obtenidos por cada fórmulaa los sufragios nominativos, -"con nombre yapellido"-. Una segunda interpretación con-sidera que el sufragio en blanco también esafirmativo y de ningún modo puede quedaren cuanto a sus efectos asimilado al votonulo. Más aún cuando se trata de un siste-ma de voto obligatorio y en el cual los parti-dos políticos tienen el monopolio en mate-ria de candidaturas.

Bidart Campos luego de efectuar un ra-zonamiento similar al que nosotros acaba-mos de efectuar, expresa que «en la duda,optamos (. . .) por no computar los votos enblanco para sumar el total sobre el cual secuentan luego los porcentajes de cada fór-mula. Admitimos así que la posición que deltotal de sufragios válidos deduce los emiti-dos en blanco se sustenta, razonablemente,en una interpretación que otorga al adjeti-vo «afirmativos», el alcance de excluir losvotos que no afirman nada porque no se handefinido a favor de una fórmula concre-ta»! 6). Así las cosas la ley 24.444 no resuel-ve la cuestión pues se limita a retomar lasmismas voces empleadas por el constituyen-te sin aclarar el sentido que ellas tienen(conf. art. 149 de la citada norma).

La tercera y última cuestión que a nues-tro parecer no encuentra una definición ca-tegórica en el articulado de la constituciónse refiere al plazo que debe mediar entre lasdos vueltas. El artículo 96 se limita a expre-sar que si corresponde una segunda vueltaella deberá tener lugar "dentro de los trein-ta días de celebrada la anterior". Nos hubie-ra gustado que el constituyente se pronun-

ciara por una solución que contemple demanera definitiva el tiempo de duración delplazo, el que nunca debería superar las dossemanas. Ello, en razón de que en el trans-curso del período que media entre amboscomicios se presentan situaciones de vacíode poder, de muy difícil gobernabilidad.Dado el riesgo que se deriva de las mismasun término que podría extenderse hasta unmes nos parece excesivo, sobre todo parauna democracia como la nuestra que reciéncomienza a dar los primeros pasos.

VI.- ConclusionesEl análisis de la elección a dos turnos en

su relación con ciertos elementos del siste-ma político, nos lleva a comenzar con el vín-culo entre ballottage y forma de gobierno .Al respecto, si observamos las experienciasde los países en los cuales se aplica pode-mos extraer una primera consideración, lamisma reside en la correspondencia queexistiría entre ballottage y semipresidencia-lismo. La necesidad para los países que hanadoptado esta forma de gobierno de dotarseigualmente de un mecanismo para la elec-ción del jefe de Estado que les asegure elrespaldo, para este último, de la mayoríaabsoluta del electorado, responde a un re-querimiento que hace a la gobernabilidaddel sistema. Por ello el ballottage se imbri-ca perfectamente con el andamiento insti-tucional del régimen y en particular con lainserción del Presidente en el interior delmismo. La práctica de los países que hanadoptado esta combinación de forma de go-bierno y de sistema electoral pone de mani-fiesto la veracidad de la afirmación que es-tamos haciendo. Tal es así que hoy en díaseria casi impensable un semipresidencia-lismo sin ballottage para la elección del Pre-sidente.

Por otra parte esta relación que estamosefectuando pareciera ser el resultado de lamás pura lógica. Sin la utilización de unprocedimiento que como la doble votaciónpersigue la obtención de una «superlegiti-midad», seria muy difícil la ubicación de unjefe de Estado por encima de los partidospolíticos, que debe actuar como una suertede «superárbitro», para quien se reservanpoderes especialísimos en tiempos de crisis.Dentro del esquema semipresidencial decompetencias, el refuerzo que en materia de

consenso se busca para el Presidente, no essusceptible de riesgos en lo que hace a unasumatoria excesiva de poder en manos delmismo.

Asimismo, recordemos que el primermandatario comparte el poder ejecutivo conun gabinete de ministros y la jefatura degobierno es titularizada por el Primer Mi-nistro. Además, el control que ejerce el Par-lamento acerca el régimen al parlamenta-rismo. Con esta observación queremos sig-nificar que el ballottage es como un engra-naje que se adosa a la mecánica del semi-presidencialismo. No se trata de un elemen-to aislado insertado en un continente den-tro del cual su funcionamiento no encuen-tra razón de ser. Por el contrario su existen-cia en la estructura semipresidencial guar-da una clara coherencia con la dinámicainstitucional que ella origina.

En el presidencialismo las cosas se pre-sentan de un modo totalmente diferente. Larelación entre esta forma de gobierno y elballottage creemos que llevará a un acen-tuamiento de ciertas características nega-tivas que ella presenta. «El semipresiden-cialismo se aleja del presidencialismo por-que posee un Gobierno separado del Presi-dente y un Parlamento, que el Presidentepuede disolver. Se acerca al presidencialis-mo en la medida que excluye la solidaridadentre el Presidente y el Parlamento. La so-lidaridad política, naturalmente, y no lasolidaridad institucional que es la colabo-ración (o un mínimo de colaboración) en lasfunciones del Estado. El sistema semipre-sidencial se separa del parlamentarismo entanto este último reduce la presidencia auna magistratura moral o, en el mejor delos casos, a un rol arbitral. Por el contrario,se acerca a él dado que exige una comuni-cación permanente entre el Gobierno y lasCámaras»! 7). Esta caracterización del cons-titucionalista portugués clarifica de modopreciso las diferencias entre dos sistemascuyo funcionamiento y estructura respon-den a una dinámica que les es propia y quede ninguna manera es la misma en los doscasos. Además de estos distingos en lo quehace a las relaciones entre los poderes polí-ticos, agregamos el peso de una magistra-tura unipersonal como es el caso del poderejecutivo en el presidencialismo y la sepa-

ración tajante que en él impera entre ejecu-tivo y legislativo.

El presidencialismo importa una enormeconcentración de facultades en manos del ti-tular de un poder que es monocrático. El ba-llottage incorporado a esta mecánica nopuede sino exacerbarla, acentuando las di-ficultades para el logro de acuerdos inter-partidarios. De hecho se producirá un en-frentamiento entre dos grandes fuerzaselectorales polarizadas. Asimismo es impor-tante tener en cuenta que esa superlegiti-midad de que se dota al Presidente puedeconvertirse rápidamente en una suerte deespejismo. Ello cuando la mayoría presiden-cial no se corresponde con la mayoría parla-mentaria. Situación que ya se ha producidoen varios países, entre los cuales se desta-can las crisis ocurridas en el Ecuador, Gua-temala, Perú y Brasil. En todas ellas estu-vo presente esta dicotomía entre la mayoríadel Presidente y el apoyo parlamentarioconcedido a su partido, lo que hizo peligrara todo el sistema, como se puso de manifies-to en distintos momentos de la vida políticareciente de los países citados.

En el modelo francés, retomado fielmen-te por Haití, el ballottage interviene tantoa nivel presidencial como a nivel parlamen-tario. Es cierto que en Austria y en Portu-gal la situación no es así, pero en un semi-presidencialismo las consecuencias no sontan graves. El Presidente, ubicado por en-cima de los partidos, podrá lograr mayoríasparlamentarias circunstanciales o cam-biantes en función de los temas que se dis-cutan. Esto también se deriva en parte delmodo como el jefe de Estado presenta sucandidatura, la que carece de coloraturapolítica.

Una interpretación integrada del ballo-ttage con las restantes modificaciones intro-ducidas a la parte orgánica, luego de la últi-ma reforma constitucional argentina, noslleva a manifestar que dado de que en el ré-gimen argentino se mantienen las caracte-rísticas del presidencialismo puro, esta he-rramienta electoral, tenderá a producir losefectos que describíamos cuando hacíamosreferencia a las consecuencias de su adop-ción en otros países latinoamericanos queposeen una forma de gobierno similar a lanuestra.

Bibliografía(1) García Belaunde, D. y Palomino Manchego J.

F: «Diccionario Electoral», Instituto Interamerica-no de Derechos Humanos - Centro de Asesoría yPromoción Electoral. San José, Costa Rica, 1988,pág. 59.

(2) Hauriou, A.: «Derecho Constitucional e Insti-tuciones Políticas», Biblioteca de la Ciencia Políti-ca, Colección Demos, Ed. Ariel, Barcelona, 1971,pág. 538.

(3) Salgado de Matos, L.: «L'expérience portu-guaise», en: «Les Régimes SemiPrésidentiels», Cen-tre d'Analyse Comparative des Systemes Politiques.Presses Universitaires de France, Paris, 1986, pág.59. (Traducido del francés por el autor).

(4) Salgado de Matos, L.: «Les Régimes Semi-Présidentiels», ob.cit., pág. 63.

(5) Castiglione, Franco: «Ballottage», Página 12,12/6194.

(6) Bidart Campos, Germán J.: "Tratado Elemen-tal de Derecho Constitucional Argentino", Tomo VI("La Reforma Constitucional de 1994"), Ediar, Bue-nos Aires, 1995, pág. 415. En el mismo sentido: Va-nossi, J. R.: "Se equivocaron los que reformaron",Clarín, 14/XI/94, p. 16 y Menem, E.: "El voto positi-vo", La Nación, 27/XII/94, p. 7.

(7) Miranda, J.: «Le régime semi-présidentielportuguais entre 1976 et 1979" en: «Les Régimes...»,ob. cit., pág. 138. Traducido del francés por el autor.

BASES PARA UNA LEGISLACIÓNAERONÁUTICA Y TURÍSTICAUNIFORME EN LOSPAÍSES RIOPLATENSES*

Sumario: I) Introducción. II) Legislación Aero-náutica y turística. III) La aviación del fu-turo y el turismo. IV) Conclusiones

IntroducciónEn estos tiempos de cambio y transfor-

maciones, en que el Estado se replanteatodo su esquema de funcionamiento.

Se analizan todos los aspectos de la vidadel Estado, sabiendo que éste debe cumplirlos fines primarios, defensa, relaciones ex-teriores, etc., delegando los secundarios se-gún las circunstancias.

El siglo XX en su evolución, abrió paso alllamado Estado Social de Derecho.

El mundo ha evolucionado, no poniendoénfasis en el aspecto individual del hombre,sino en la dimensión social del mismo con-juntamente con su dignidad como individuo.

Barbé Pérez, con referencia al tema ex-presa lo siguiente:

"Al orden económico y social no se le con-cibe ya como dado y justo, sino como reali-dad que debe ser transformada por exigen-cias axiológicas, especialmente por exigen-cias de la justicia social" (1).

Este nuevo orden provocó un fortaleci-miento del Poder Ejecutivo, como conductorde la política del Estado, dando nacimientoa lo que se denominó la Administración Con-formadora del Orden Económico y Social.

Dentro del ámbito de la Economía, queen principio pertenece al ámbito privado, havisto una incidencia cada vez mayor delEstado, en tres líneas bien definidas:

a) Asumiendo directamente ciertas activi-dades económicas en régimen de monopolio.

b) En concurrencia con la actividad pri-vada, como en el caso del artículo 188 inc. 3y 4 de la Constitución del Uruguay Socie-dad de Economía Mixta.

c) Realizando el Estado actividades, porlas cuales orienta, encauza, fomenta, con-trola o limita las actividades económicasprivadas.

// Legislación aeronáutica y turísticaEl turismo es un fenómeno actual de

nuestro tiempo, desarrollando sus diferen-tes facetas, las cuales conforman un todoorgánico.

Existen varias definiciones de lo que seentiende por turismo, pudiendo mencionaralgunas de ellas, que nos aproximarán altema.

Una de las definiciones sobre turismo esla que aporta, Torrejón, expresando que:

"Turismo es el complejo de actividadesoriginadas por el desplazamiento -tempora-rio y voluntario de personas fuera de su lu-gar de residencia habitual, invirtiendo ensus gastos recursos que no provienen dellugar visitado" (2).

* ALEJANDRO DE FUENTES TALICE(Uruguay)

(1) Barbé Pérez, H. Adecuación de la administra-ción conformadora del orden económico y social alas exigencias del Estado de Derecho. En perspecti-vas del Derecho público en la Segunda Mitad delsiglo XX.

Instituto de Estudios de Administración Local.Madrid, 1969. Tomo V, pág. 22.

(2) Torrejón, Antonio, "Rol de los Lectores Públi-cos y Privados en la Actividad Turística", XIX Jor-nadas Iberoamericanas de Derecho Aeronáutico ydel Espacio y de la Aviación Comercial; Revista In-teramericana de Derecho Aéreo, Turismo, Año VI N°28 - Enero-Febrero 1990, pág. 15.

Así mismo, Loustau Ferrán califica alTurismo como:

"El g -an fenómeno sociológico de lostiempos modernos" (3).

Los profesores suizos Hunziker y Krapft,mencionados por Folchi y Consentino en suobra Derecho Aeronáutico y Transporte aé-reo, definen al turismo como:

"El conjunto de relaciones y manifesta-ciones que se originan del viaje y de la es-tancia de forasteros, siempre que de la es-tancia no se origine el establecimiento, niesté vinculada por una actividad remune-rada" (4).

Los juristas argentinos en la obra antesmencionada, destacan que el turismo con-tiene un conjunto de elementos de diversaíndole y caracteres generales.

Dentro de los elementos integrantes delturismo existe un contenido material y otroespiritual.

Desde el punto de vista material, la posi-bilidad del placer de viajar, el descanso y elsalirse de la diaria rutina.

Desde el punto de vista espiritual, supo-ne la amplitud de conocimientos en el inter-cambio de ideas, lugares, personas, culturay patrimonios artísticos.

Estos autores describen asimismo, loscaracteres generales del turismo, analizan-do desde el punto de vista científico.

Los caracteres del turismo son:A) Estacionalidad, no se manifiesta igual

todo el tiempo.B) Motivación, donde los procesos de pro-

moción del turismo y el entrecruzamientode corrientes turísticas, dan como resulta-do un estudio del crecimiento de esta activi-dad.

C) Movilidad o dinamismo, dados por lanecesaria adaptación de las soluciones y delas mismas instituciones a los cambios pro-ducidos por el crecimiento y las evolucionesde las distintas corrientes turísticas.

D) Heterogeneidad, debido a sus elemen-tos componentes y circunstancias de activi-dades diferentes.

Todos los Estados se preparan para la

(3) Loustau Ferrán, Enrique, La problemáticajurídica de los vuelos charter, pág. 15, Madrid, 1972.

(4) Folchi, Mario O. Cosentino, Eduardo T., "De-recho aeronáutico y transporte aéreo". Buenos Ai-res, 1977, pág. 367"

recepción del turismo, que con su actividadcoordinada, trae aparejadas repercusioneseconómicas, políticas, sociales y culturales.

La base normativa en Uruguay, la encon-tramos en la Constitución de la República,siendo esta la cúspide de la pirámide Kelse-niana.

En un régimen semipresidencialista,como es el de nuestra Carta Magna de 1967,la fijación de la política del Estado competeal Poder Ejecutivo, es decir que la orienta-ción de la política de turismo la efectúa elPoder Ejecutivo.

En este sentido es bien claro el artículo6, Capítulo II, del Decreto - Ley 14.335, del23 de diciembre de 1974 (Ley Cuadro o LeyMarco), donde se establece que la competen-cia en materia turística le corresponde alPoder Ejecutivo, siendo el responsable defijar y dirigir la Política Nacional de turis-mo.

¿Cómo se fija la política de turismo?La política de turismo se fija a través del

acuerdo del Presidente de la República conel Ministro de Turismo o eventualmente através del Consejo de Ministros, sin perjui-cio de las directivas de la Presidencia de laRepública en función de su supremacía ins-titucional como Jefatura del Gobierno.

El Ministerio de Turismo fue creado porel Poder Ejecutivo en Uruguay por el De-creto 189/986 del 2 de abril de 1986, habili-tado por el artículo 174 de la Constituciónde la República.

El 14 de abril de 1986 por Decreto 2027986 se traspasan al nuevo Ministerio, todoslos servicios, dependencias, funcionarios yasignaciones presupuéstales y bienes de laDirección Nacional de Turismo.

Para subsanar el error la Ley N° 15.851de 24 de diciembre de 1986, creó el Ministe-rio de Turismo, siendo que el artículo 174de la Constitución habilita al Poder Ejecu-tivo a la redistribución de competenciaspero no, su creación, la cual debe ser reali-zada por Ley y no por Decreto.

La actividad privada tiene una importan-cia fundamental en materia de turismo, es-tando esta a cargo de los que la ley denomi-na prestadores de servicios turísticos.

Los prestadores de servicios turísticosestán mencionados en el artículo 2 del De-creto-ley N" 14.335, pero no existiendo una

definición.Artículo 2 - "Quien contrate servicios tu-

rísticos, se considera prestador de serviciosTurísticos".

Este artículo debe coordinarse con el ar-tículo 11 del Decreto-ley mencionado, co-brando mayor precisión.

Artículo 11 - "Son prestadores de servi-cios turísticos las personas físicas o jurídi-cas que, con fines de lucro, desarrollan al-guna de las siguientes actividades:

A) Alojamientos turísticosB) Agencias de viajesC) Transporte turísticoD) Arrendamiento de bienes muebles o

inmuebles con fines turísticos.E) Guías, guías-choferes, intérpretes y

similaresF) Restoranes, bares y centros de diver-

sión y esparcimiento destinados al uso tu-rístico.

G) Aquéllas otras actividades que puedenguardar relación con el turismo".

Esta enumeración no es taxativa y en vir-tud de lo dispuesto en el literal G, son pres-tadores de servicios turísticos aquellas per-sonas que desarrollan actividades que pue-dan guardar relación con el turismo, peroque, conforme a lo dispuesto en el artículo2, contratan servicios turísticos con los tu-ristas.

En el Decreto-Ley se establecen las obli-gaciones de los prestadores de servicios tu-rísticos y por los Decretos 451/976 del 15 dejulio 1976 y 252/985 de 26 junio 1985, sereglamentan a uno de los prestadores dedichos servicios, las Agencias de Viajes.

En la conjunción de estos dos Decretossurge que para nuestro Derecho Positivo lasAgencias de Viaje son:

"Las empresas, personas físicas o jurídi-cas, cuya actividad consiste en prestar ser-vicios a los viajeros, actuando como inter-mediarios entre éstos y los demás prestado-res de servicios turísticos, sin perjuicio depoder suministrar directamente sus propiosservicios".

Dichas Agencias se clasifican en cuatrocategorías:

A) Agencias de Viajes y TurismoB) Agencias de Ventas de Pasajes y Tu-

rismoC) Agencias Mayoristas

D) Agencias de Transporte TurísticoLas Agencias de Viaje según nuestra le-

gislación nacional, se desenvuelven en elámbito privado, pero soportan una fuerteinfluencia del Estado, es decir del PoderEjecutivo, pero compatible con la libertad,para que su actividad se ajuste a la políticanacional de turismo.

Al ser el turismo un tema fundamentalpara el Uruguay, vemos que el Estado nopuede abarcar las facetas que integran lagran industria del turismo, denominada in-dustria sin chimeneas, que además tiendeal conocimiento de los pueblos, circulandolos habitantes del planeta de un lugar aotro, intercambiando vivencias y los estadospercibiendo divisas.

Los estados de Latinoamérica deben rea-lizar una política de turismo coherente, con-creta y eficiente.

Es cierto que cada país tiene una políticade turismo, unas líneas de conducta a se-guir, pero deben realizar esfuerzos paraunificar las políticas respecto a esta mate-ria.

Esta unificación debe producirse tantodesde la legislación aeronáutica como turís-tica.

No es el caso de detallar, pero a travésdel tiempo ha habido una evolución en laorganización del transporte aéreo interna-cional.

Desde la Convención de París 1919 don-de, se determinó en el artículo 15 "...que laorganización de las rutas internacionalesestará sujeta al consentimiento de los Esta-dos sobrevolados".

Utilizando un criterio restringido, que seplasma en la Convención de Chicago 1944.

Es necesario mencionar el llamado Con-venio de Bermudas, especie de acuerdo tipo,suscripto en 1946 entre EEUU y Gran Bre-taña, cuyo objetivo principal fue la explota-ción de los tráficos de Tercera y Cuarta Li-bertad, asignándose a la Quinta Libertadun carácter complementario.

Así se han construido la gran red de ru-tas y líneas aéreas internacionales que hoyofrece el tráfico mundial, basadas primor-dialmente, en acuerdos bilaterales.

La evolución del mundo vertiginoso, quebusca nuevas soluciones ante situacionesconcretas del transporte aéreo internacio-

nal y el desarrollo del turismo.Estas situaciones involucran tanto al

transporte aéreo regular, como también altransporte aéreo no regular.

Doctrinalmcnte, se ha insistido en la im-periosa necesidad de una reglamentación anivel internacional, que encare la actividaddel transporte aéreo no regular y en espe-cial los vuelos charter, adoptándose en loposible criterios uniformes en las legislacio-nes internas de los Estados.

En lo referente al Turismo deberá conti-nuarse la orientación, constituyendo un pri-mer logro en ese sentido el Convenio deBruselas en 1970 sobre el "Contrato de Via-je".

La Organización de Aviación Civil Inter-nacional (OACI), en su primer informe delaño 1978 sobre el transporte aéreo interna-cional de pasajeros y mercancías en Améri-ca Latina y el Caribe, destacó que el turis-mo es la base de la economía de la mayorparte de los países de la región, así como lanecesidad y conveniencia de una mayor co-ordinación entre las políticas nacionales so-bre el transporte aéreo y el turismo.

El crecimiento del turismo internacionalen el tiempo, ha aumentado considerable-mente, la tasa de crecimiento en el período1965-1980 fue del 6,3</( anual, superando endicho período, de 144 millones a 285 millo-nes de turistas.

La característica del desarrollo del turis-mo, es contar con las facilidades dadas porel transporte aéreo a las agencias de viajes,a través de las cuales, en términos genera-les, venden cerca del 8Qc/> de su capacidad.

Todos estos viajes y desplazamientos enque se basa el turismo, se pueden desglosaren viajes de familiarización, fuertes des-cuentos en el transporte aéreo, material depublicidad o contribución a la misma, infor-mación a través de las oficinas o sucursaleslocales en los diferentes países, etc.

Del informe de la OACI sobre la situa-ción del transporte aéreo internacional enAmérica Latina y el Caribe (CIRCULAR141/AT/46), surgen como impedimentos alnormal desarrollo, los problemas que acu-cian al transporte aéreo de la región en símisma, la falta de cooperación y ahorro deesfuerzos innecesarios no existiendo unapolítica coherente en el transporte aéreo en

la región.En cuanto a los acontecimientos en ma-

teria de reglamentación y comercio deltransporte aéreo, la Comunidad EconómicaEuropea ha tenido constantes renovacionesen esta materia, una de ellas es la que fijóel Consejo de Ministros, adoptada en di-ciembre de 1989, para liberalizar gradual-mente las alícuotas de capacidad, los con-troles de fijación de precios y el acceso almercado dentro de la Comunidad, con mi-ras a eliminar las alícuotas de capacidad ya aplicar el sistema de doble desaprobaciónde tarifas en 1993.

Por su parte la Comisión Europea deAviación Civil en junio de 1989 adoptó me-didas para liberalizar aún más las alícuo-tas de capacidad, la designación múltiple,la Quinta Libertad y la reglamentación detarifas entre sus Estados miembros.

Entre Japón y EEUU se llegó a un acuer-do largamente esperado para permitir am-pliar considerablemente los servicios en suprincipal mercado transpacífico.

De un modo similar Brasil y EEUU, con-vinieron en un aumento significativo de lospuntos de acceso, designaciones, libertadpara la fijación de precios y vuelos charter.

El grupo de negociaciones sobre servicios(GNS) dentro de la Ronda Uruguay, se ade-lantó en cuanto a la elaboración de unacuerdo básico multilateral sobre comerciode servicios.

El GNS inició el estudio del transporteaéreo internacional como uno de los secto-res de servicios que deben ser concluidosen dicho acuerdo. En varios foros se expre-só preocupación, particularmente por lasautoridades aeronáuticas, en cuanto a laintegridad del sistema existente de acuer-dos bilaterales sobre servicios aéreos, en elcaso de que un acuerdo sobre comercio deservicios incluyera totalmente este sector(5).

Para incrementar el turismo a nivel Rio-platense, ya en 1985 se realizaron contac-tos para que se concretase el estableci-miento de una línea aérea, por lo menos en

(5) Revista de la OACI - "Reseña de los aconteci-mientos en materia de reglamentaciones y comerciodel transporte aéreo". Volumen 45. N" 7. julio 1990,pág. 13. -

la temporada estival con tales característi-cas, que uniría las ciudades de Córdoba yRosario en la República Argentina directa-mente con nuestro principal balneario es-teño (6).

Las soluciones sugeridas, deberían ajus-tarse a la reglamentación de los vuelos noregulares y más concretamente charters,pudiendo ser un camino acertado y motivode consideración, en todo esfuerzo de revi-sión de las normas de política aeronáutica.

Por esta vía, no sólo se promoverían lascorrientes turísticas del Este del Uruguay,sino que incluso podría ser un medio deacrecentar el desplazamiento de turistashacia otras zonas del país, debiendo permi-tirse en un plan de infraestructura hoteleray aeronáutica de mayores posibilidades quelas que existen actualmente.

Un ejemplo podría ser Aeropuerto en lasTermas del Arapey e incremento de la ofer-ta hotelera en Termas de Guaviyú.

III) La aviación del futuro y el turismoDesde sus comienzos la aviación ha evo-

lucionado en forma vertiginosa, al transcu-rrir los años, quedando grabado en la histo-ria de los hombres el invento de los herma-nos Montgolfier el 5 de junio de 1783 y quepocos meses más tarde, el 21 de noviembrese realizaba desde los jardines de la Muetteen París, el primer viaje aéreo por parte dePilatre De Rozier y el Marqués De Arlan-des.

Otro suceso de importancia fue cuandoBlanchard y el Doctor Jefferies, el 7 de ene-ro de 1785, atraviesan en globo el paso deCalais, desde Douvres a Calais.

La tecnología de la aeronáutica evolucio-nó a la Era del Jet y hasta hoy, fin del SigloXX con proyectos del avión aeroespacial, deeste modo se ingresa al nuevo Siglo XXI avelocidad hipersónica.

Actualmente hay cuatro proyectos y unprograma de aviones aeroespaciales, loscuales se explicitaron en un reciente Colo-quio Internacional en la ciudad de París, el14 y 15 de mayo sobre "El avión espacial yel derecho", teniendo como objetivos del co-loquio, saber qué régimen jurídico se apli-cará a estos aviones espaciales, normas dederecho aeronáutico o normas de derecho

(6) Diario EL DÍA, 28 de junio 1985.

espacial.Los proyectos expuestos en el Coloquio,

fueron el Proyecto NASP (Avión Aeroespa-cial Nacional) USA, Proyecto Hope-Japón,Proyecto Sanger-Alemania, Proyecto Hotol-Reino Unido y el Programa Hermes-Esa(Agencia Espacial Europea) siendo previstosu lanzamiento para el año 1998.

El mundo del Transporte y el Turismo haprestado atención a las "Directivas acercade Paquetes Turísticos", debido a que laComunidad Europea está creando entre susEstados miembros un Mercado Libre decompetencia entre todos los Operadores Tu-rísticos del Mercado Común, a fin de prote-ger los intereses de los consumidores, asi-mismo como atraer turistas de otros países.

La intención declarada de las Directivas,tanto en la práctica como en su redacción,donde se establecen las raíces para seriosproblemas jurídicos, que podrían destruir elSistema de Varsovia, en cuanto al problemade la Responsabilidad y Limitación de lamisma que éstas establecen, cuidadas a tra-vés de los años, y que es hasta hoy la basejurídica sobre la que está la Aviación Co-mercial.

Las mencionadas Directivas se encuen-tran relacionadas entre Tour Operadores,Agencias de Viajes y Consumidores.

Las Compañías Aéreas pueden ser inclui-dos, lógicamente en cuanto al Transporte,servicio fundamental para el desarrollo delTurismo.

En las Directivas se define al Organiza-dor (Tour Operadores) como la persona queen el curso de sus negocios organiza un pa-quete y lo ofrece al público por medio de fo-lletos o mediante otra forma de publicidad.

Sería el caso, que se está dando en el de-sarrollo del Turismo a nivel mundial y a ni-vel nuestro del Río de la Plata, donde unaCompañía Aérea, además de ofrecer el pa-saje aéreo, ofrece en el Paquete Turístico,alojamiento y la utilización de un automó-vil libre de kilometraje, entonces estaría-mos en la situación de Organizador o TourOperador.

Por lo tanto, ante el consumidor, el TourOperador de acuerdo con las Directivas, esabsolutamente responsable por todo lo queocurra durante una excursión.

Pongamos como ejemplo, que ocurriera

un accidente aéreo y fallecimiento de pasa-jeros, aplicando las Directivas, el Tour Ope-rador sería responsable sin limitación conrespecto a las víctimas y sucesores.

El Tour Operador tendrá desde un prin-cipio, que estar fuertemente asegurado paraafrontar una eventual responsabilidad ili-mitada frente a los reclamantes.

Luego al recurrir contra la CompañíaAérea por el pago efectuado, habría una co-lisión con el Sistema de Varsovia, que esta-blece limitaciones a la responsabilidad, nosiendo esta situación justa y apropiada.

IV) ConclusionesComo resumen final, podríamos exponer

las siguientes conclusiones:1) Que la legislación aeronáutica estable-

cida entre los dos países Argentina y Uru-guay, continúen el camino del acercamientoe integración, sin descuidar las normas uni-formes que se aplican a nivel internacional.

2) Que se contemplen las posibilidadespara el desarrollo organizado del Turismoreceptivo nacional e internacional, de cadauno de los países del Plata, conformandouna voluntad política aeronáutica turísticabilateral, coherente tanto en lo jurídicocomo en su aplicación práctica.

BIBLIOGRAFÍA1) Barbe Pérez, II., Adecuación de la Adminis-

tración conformadora del orden económico y social alas exigencias del Estado de Derecho.

En perspectivas del Derecho Público en la Segun-da Mitad del Siglo XX. Instituto de Estudios de Ad-ministración Local. Madrid, 1969, tomo V.

2) Bauza Araujo, Alvaro, Problemática JurídicaComún del Transporte Aéreo y del Turismo, NuevosConceptos en Derecho Aeronáutico y Espacial, Edi-torial Bianchi Altuna, Montevideo, 1984.

3) Bauza Araujo, Alvaro, Aviación y Turismo,Moderna Simbiosis; Miscelánea Jurídico-Aeronáu-tica y Espacial, Editorial Bianchi Altuna, 1984.

4) Bauza Araujo, Alvaro. Tratado de Derecho Ae-ronáutico, Tomo I, Ediciones Jurídicas Amallo Fer-nández, Montevideo, 1976.

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9) Fosman, José, Nuevas Directivas del MercadoComún Europeo respecto a Paquetes Turísticos ¿Le-sionan el Sistema de Varsovia?. XIX Jornadas Ibe-roamericanas de Derecho Aeronáutico, del Espacioy de la Aviación Comercial, Madrid 1989.

10) Loustau Ferran, Francisco, La RegulaciónJurídica de los Vuelos Charter. VII Jornadas Ibero-americanas de Derecho Aeronáutico y del Espacio,Sevilla 1973.

11) Mapelli, Enrique, La Problemática Jurídicadel Transporte Aéreo en vistas del Turismo. Traba-jos de Derecho Aeronáutico y del Espacio y de laAviación Comercial, Colección de Estudios Jurídi-cos-Volumen II Madrid 1978.

12) Revista de la OACI "Reseña de los aconteci-mientos en materia de reglamentaciones y comerciodel Transporte Aéreo". Vol. 45, N° 7, Montreal, Ca-nadá, Julio 1990.

13) Simalkovski, José Gregorio, La Cooperacióny la Integración en Derecho Aeronáutico, Aspectosdel Derecho Aeronáutico, Uruguayo, Fundación deCultura Universitaria, Montevideo, 1977.

14) Torrejón, Antonio, "Rol de los Lectores Públi-cos y Privados en la Actividad Turística", XIX Jor-nadas Iberoamericanas de Derecho Aeronáutico ydel Espacio y de la Aviación Comercial, Revista In-teramericana de derecho Aéreo, Turismo, Año VI, N"28, Enero-Febrero 1990.

15) Valetti, Néstor, Hacia una Integración Aero-náutica Latinoamericana Universitaria, Montevi-deo 1977.

Normativa- Ley 14.335 —23 diciembre 1974— Ley de turis-

mo - República Oriental del Uruguay.- Decreto 490/70. Artículo 4 - República Oriental

del Uruguay.- Decreto 325/974. Normas de Política Aeronáu-

tica.- Decreto 451/976 —15 julio 1976— (Agencias de

viaje)- Decreto 252/85 —26 junio 1985— (Agencias de

viaje-reglamento-modificación).

BIEN DE FAMILIA (Ver: Ley aplicable a losefectos patrimoniales del Matrimonio en elDerecho Internacional Privado Argentino.)

BIOÉTICA (Ver: Responsabilidad Civil de-rivada de la biotecnología).