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DINAMICA COMPETITIVA AGROPECUARIA EN URUGUAY Y LOS PRINCIPALES DESAFÍOS DE CORTO Y MEDIANO PLAZO

PROPUESTAS PROGRAMÁTICAS: reflexiones y aportes para la discusión

MontevideoAgosto, 2014

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2014, Cooperativas Agrarias Federadas PRESIDENTE: Juan Daniel VagoVICEPRESIDENTE: Aparicio HirschySECRETARIA: Viriginia San MartinTESORERO: Pablo PerdomoVOCALES:Roberto BeniaLuis BiancoSergio HelblingEnrique MalcuoriAlejandro Nin Sugerimos, alentamos y propiciamos la reproducción total o parcial de las ideas que se exponen en la presente publicación por todos los medios (electrónico, mecánicos, manuales, orales o es-critos) a condición de que se cite la fuente. Para la copia comercial favor consultarnos sobre la propiedad de derechos. Diseño: Mambo Publicidad

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SIGLAS UTILIZADAS

ANII. Agencia Nacional de Investigación e Innovación

CAF. Cooperativas Agrarias Federadas

CAN. Comité Agropecuario Nacional

CGVAA. Cadenas Globales de Valor Agropecuarias y Agroindustriales

CONAPROLE. Cooperativa Nacional de Productores de Leche

COPAGRAN. Cooperativa Agraria Nacional

GMI. Gabinete Ministerial de la Innovación

MERCOSUR. Mercado Común del Sur

IED. Inversión Extranjera Directa

INAC. Instituto Nacional de Carnes

INIA. Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria

INALE. Instituto Nacional de la Leche

INASE. Instituto Nacional de Semillas

INAVI. Instituto Nacional de Viticultura

INC. Instituto Nacional de Colonización

IPA. Instituto Plan Agropecuario

MGAP. Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca

OMC. Organización Mundial de Comercio

OPYPA. Oficina de Programación y Políticas Agropecuarias

OPP. Oficina de Planeamiento y Presupuesto

PENCTI. Plan Estratégico Nacional en Ciencia, Tecnología e Innovación

TCR. Tipo de Cambio Real

UDELAR. Universidad de la República Oriental del Uruguay

UTEC. Universidad Tecnológica

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ÍNDICE

Una síntesis de los cambios en el sector agropecuario uruguayo en la última década

Capítulo I

Capítulo II

Capítulo III

Capítulo IV

Capítulo V

Capítulo VI

Capítulo VII

Los cambios en el escenario internacional: la demanda de alimentos y materias primas agropecuarias

La coyuntura y las perspectivas de corto y mediano plazo en el comercioy producción mundial de alimentos

Las nuevas tensiones que generan estos procesos dinámicos: el rol de las políticas públicas y las propuestas de CAF

Las políticas sectoriales agropecuarias orientadas a la construcción de competitividad y desarrollo rural

Los desafíos y oportunidades para el movimiento cooperativo: la necesidad de apostar a cambios estratégicos

Las políticas de Estado y el sector agropecuario nacional

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PRÓLOGO

Los avances, estrategias, desarrollos institucionales y normati-vos de las políticas públicas para el sector agropecuario han sido preocupación de los distintos gobiernos con los que CAF ha sido interlocutor permanente desde su creación. Este año 2014 es clave para las Cooperativas Agrarias Federadas: nos encuentra celebrando nuestro 30° Aniversario y además es año de elec-ciones nacionales; en ese marco una vez más CAF presenta a la consideración pública un conjunto de ideas y propuestas para contribuir a desarrollar la competitividad agropecuaria y agroin-dustrial con integración social en nuestro país. Las condiciones actuales de desarrollo y las perspectivas futuras admiten dife-rencias con los análisis presentados anteriormente. En la com-paración con una década atrás, si bien se ha avanzado en varias áreas importantes también hay carencias notorias, algunas his-tóricas y que continúan estando presentes, y otras nuevas que conforman desafíos emergentes de creciente importancia para el desarrollo nacional.

Como aspectos positivos de la evolución en la última década se destacan: la creciente especialización internacional agrope-cuaria/agroindustrial de la economía nacional (actualmente las exportaciones de estos sectores representa el 75% de las expor-taciones de bienes del país); la dinámica económica durante más de una década, basada en una importante tasa de inversiones que incluyen al sector agropecuario y agroindustrial; la incorpo-ración, junto con las inversiones extranjeras directas (IED), de importantes innovaciones contenidas en insumos y bienes de capital y en varios sectores de actividad; una caída importante en los niveles de pobreza-ingreso de la población en general y fundamentalmente de la población rural (caída más importan-te en el medio rural ampliado que en Montevideo); una mejor distribución del ingreso (nuevamente una mejor distribución del ingreso de los pobladores rurales que en Montevideo).

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PRÓLOGO

Pero también surgen carencias y dificultades notorias para se-guir avanzando. En primer lugar los desarrollos logrados son sumamente heterogéneos entre sectores de actividad y pro-ductores agropecuarios. Las nuevas trayectorias de innovación e inversiones son de escalas de producción y negocios crecien-tes, con lo cual se le imprimió una fuerte presión competitiva a los productores de menores recursos y capacidades (desapa-recen más del 20% de los productores familiares en el período inter-censal 2011 en relación al 2000). La heterogeneidad entre sectores de producción se profundiza (crece notoriamente la producción agrícola de secano, la cadena forestal-celulosa, tam-bién la cadena láctea), pero no así otras producciones que en términos generales se mantienen (carne bovina, arroz) y algunas decrecen notoriamente (lana).

Las políticas macroeconómicas implementadas, en particular en los últimos años, si bien ofrecieron condiciones importantes para la radicación de inversiones comprimieron los márgenes de rentabilidad agropecuaria al determinar una caída en el Tipo de Cambio Real (TCR) muy significativa que afectó fuertemente la relación de precios de los productos vs costos de producción. La políticas monetarias implementadas (primero con la fijación de las tasas de interés y luego con el control de los agregados monetarios) y el gasto público bastante mayor a los ingresos, terminaron determinando una evolución del tipo de cambio real a la baja que redujo la rentabilidad del sector exportador.

Las políticas agropecuarias han tenido un importante foco de desarrollo estructural, muchas de ellas también identificadas en el trabajo de CAF de hace una década (cuidado de los RR.NN., trazabilidad de la producción, desarrollo rural, etc.) Del análisis realizado también se concluye la importancia de seguir profun-

dizando en estos desarrollos, pero también teniendo en cuenta la importancia de evaluar y ajustar instrumentos para ir logran-do mejores resultados.

¿Cómo llegamos a este conjunto de propuestas? Con la partici-pación y compromiso de 24 cooperativas agrarias y sociedades de fomento rural que integran a más de 13.000 productores ru-rales, CAF ha realizado un proceso de intenso análisis de infor-mación con apoyo técnico académico de distintos especialistas.1 A partir de la cual se generaron las opiniones y propuestas pro-gramáticas que se describen en este documento y son de exclu-siva responsabilidad de las Cooperativas Agrarias Federadas.

Se trata, como dice el título de “Reflexiones y aportes para la discusión”, en el entendido que el desarrollo es un proceso que exige la participación y el intercambio de perspectivas que contribuyan de la mejor forma a obtener los resultados que se buscan. El documento también es un instrumento de contacto con el futuro gobierno y los integrantes de la colectividad de los partidos políticos con representación parlamentaria en Uruguay. En una sociedad democrática ocupan un papel clave en los desa-rrollos de las iniciativas y las políticas que se impulsen en repre-sentación de los ciudadanos.

Esperamos que estas reflexiones contribuyan en una dirección positiva al logro de un Uruguay más desarrollado e integrado so-cialmente al que todos aspiramos.

Consejo Directivo de CAFMontevideo, agosto 2014

1 Los técnicos nacionales fueron el Ing. Agr. (Dr.) Carlos Paolino que oficiara como coordinador, la Ec. Marisa Rama y el Ec. Francisco Pareschi del Centro de Investi-gaciones Económicas (CINVE).

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La disponibilidad de recursos natu-rales, suelos y agua fundamentalmente, para abastecer esta demanda de alimentos y materias primas agropecuarias, es mucho más restringida de lo que habitualmente se supone.

maciones en la demanda de alimentos se en-cuentran vinculadas, por un lado, a procesos de urbanización en varios países emergentes, con China e India a la cabeza. Este fenómeno está contribuyendo de manera decisiva a la expansión del consumo de alimentos en seg-mentos de demanda en esos países cuya im-portancia era reducida en el pasado.

Por otro lado, en los mercados nacio-nales de los principales países industrializados se están produciendo también importantes transformaciones en la demanda de alimen-tos, que muestran una creciente sofisticación de la dieta, una preferencia cada vez más mar-cada por el consumo de productos de calidad y la consolidación de nuevas exigencias para el acceso a los mercados. Asimismo, la utiliza-ción de materias primas agropecuarias como fuente de energías no tradicionales (alcohol y biodiesel), también impactan en la demanda internacional de estos productos.

El escenario internacional, cuando se lo analiza desde una perspectiva de mediano plazo, es promisorio para países especializa-dos en la producción de alimentos y mate-rias primas agropecuarias como Uruguay. De acuerdo con estimaciones de FAO se espe-ra una demanda creciente de alimentos en función del crecimiento demográfico (9.200 millones de habitantes proyectados al 2050) y del incremento per cápita del consumo a nivel mundial. Esta organización estima que para medidos de este siglo será necesario producir alrededor de un 60% más de ali-mentos para enfrentar esta demanda cre-ciente y un aumento del 20% en la próxima década (FAO 2012). Durante los últimos dos decenios se han ido procesando cambios no-tables, tanto en la oferta como en la deman-da de estos productos a escala mundial, que conviene tener presente porque explican, en parte, la dinámica registrada en nuestro país en estos sectores de actividad económica.

Con relación a la oferta, el comporta-miento de la producción mundial indica el de-sarrollo, en los últimos años, de importantes innovaciones contenidas en modernos avan-ces científicos, que definen nuevas trayecto-rias tecnológicas en plena fase de difusión a nivel internacional. Por su parte, las transfor-

CAPÍTULO I

Los cambios en el escenario internacional: la demanda de alimentos y materias primas agropecuarias

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Algunos países del África, concretamente del cinturón de Guinea, y los países del Cono Sur de América concentran la mayor parte de las reservas de suelos aptos para la producción de alimentos a escala global.2 En ambos ca-sos, pero fundamentalmente en los países del continente africano, existen limitaciones evidentes en función de la falta de infraes-tructuras adecuadas y la base institucional requerida que luce muy frágil. Esta realidad es la que favorece la posición relativa de los países del Cono Sur latinoamericano para atraer inversiones de agentes de las Cadenas Globales de Valor Agropecuarias y Agroindus-triales (en adelante CGVAA), tal cual se viene registrando durante la última década.

Con base en estos desarrollos, son los países con alta dotación relativa de recursos naturales como Uruguay y los de la región, en donde se ha concentrado las inversiones en las actividades de .producción de materias primas agrícolas sin procesamiento y pro-ductos de la primera transformación agroin-dustrial. Las etapas de procesamiento tec-nológicamente más complejas, así como los vínculos con los circuitos de comercialización en los mercados de los países más avanzados, están siendo realizadas fundamentalmente por agentes de gran envergadura a escala in

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2 África posee el 60% de las tierras [la mayor extensión del mundo] potencialmente cultivables del planeta. De hecho, según el Anuario Estadístico de la FAO (Orga-nización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura), un 79% de los campos que podrían cultivarse en el continente están sin trabajar. l. En cambio el Mercosur posee 28% del total global y un uso actual del orden del 54%, de la disponibilidad de estos recursos en la región.

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CAPÍTULO I

ternacional. Ello determina, en general, que sean los países en desarrollo exportadores de materias primas indiferenciadas, como Uru-guay, los que terminen captando una fracción relativamente menor de los ingresos globales generados en las CGVAA que integran.

Los precios internacionales de los pro-ductos agrícolas han venido creciendo en los últimos años en términos nominales, aunque en términos reales todavía los niveles de pre-cios alcanzados son inferiores a los que se co-nocieron durante la primera parte de la déca-da de los 70´s del siglo pasado. (Gráfica 1). El cambio más importante es que estas señales de precios al alza operaron

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Gráfica 1.Evolución de los precios internacionales de los productos agropecuarios (Índice: 1992=100)

Fuente: OCDE-FAO

El comercio mundial agroalimentario creció fuertemente en los últimas tres déca-das. Los montos comercializados crecieron el 500% versus el 300% que se expandió la pro-ducción de alimentos a nivel mundial (Piñei-ro, 2012).3 La expansión del comercio ocurre en un contexto en que se producen cambios en las condiciones de acceso a los mercados. Los esfuerzos multilaterales para liberalizar el comercio de productos agrícolas han perdido

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3 El comercio agrícola se ha expandido rápidamente tanto en volumen como en valor, aunque no tanto como lo hubiera hecho en ausencia de políticas proteccio-nistas seguidas por muchos países y en especial por los países desarrollados. A pesar de dichas políticas proteccionistas, entre 1980 y 2010 el valor del comercio mundial aumentó más de 500% en dólares corrientes. Este crecimiento del comercio es en gran parte resultado de altas tasas de crecimientos experimentados a nivel mundial hasta la crisis económica y financiera de 2007/08. Actualmente se está procesando un rebalanceo del comercio internacional donde los países en desarrollos están teniendo un notorio mayor peso en el PBI global y también el comercio importador y exportador de alimentos.

sobre una base técnica en plena difusión in-ternacional a partir de las inversiones que se están desarrollando en varios países, en par-ticular en los países de la región y en Uruguay, como se analiza posteriormente.

impulso, por lo que es poco probable que desde la Organización Mundial de Comercio (OMC) puedan concretarse avances que con-tribuyan a mejorar significativamente las con-diciones de acceso a los mercados nacionales de alimentos.

En efecto, el resurgimiento y profun-dización del proteccionismo es una realidad emergente que lamentablemente implica comenzar a desandar un camino de mayor li-beralización comercial global, que tomara im-pulso a partir de los años 80´s y 90`s del siglo pasado. Las políticas nacionales de los prin-cipales países importadores han ido estable-ciendo exigencias cada vez más importantes

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RESUMEN DEL CAPÍTULO

El escenario internacional es promisorio, en el mediano plazo, para países como Uruguay especializados internacionalmente en la producción y exporta-ción de alimentos.

La demanda internacional de alimentos y materias primas agrícolas se segui-rán expandiendo como consecuencia del crecimiento poblacional y urbaniza-ción (9.200 millones de habitantes para 2050); cambios y sofisticación en la dieta; uso de materias primas para producir biocombustibles.

La disponibilidad de Recursos Naturales (suelos y agua) a nivel internacional es mucho menor a la que habitualmente se supone y los países del Mercosur disponen de importante stock de estos recursos (los países del África también pero tienen debilidades institucionales y de infraestructura notorias).

Son estos países, Uruguay y los del MERCOSUR, que están captando grandes inversiones extranjeras directas (IED) en la producción agrícola y de la agroin-dustria de primera transformación, para exportar a los mercados internaciona-les, en particular para los países emergentes.

Se conforman así Cadenas Globales de Valor Agropecuario y Agroindustriales (CGVAA), donde Uruguay funciona como proveedor de estos productos indife-renciados y, en esa medida, no consigue “escalar” en la cadena para captar una mayor porción de los ingresos generados en la misma.

para el acceso a sus mercados. Durante los años recientes, se asiste a la proliferación de barreras no arancelarias, generalmente justi-ficadas en razones de calidad e inocuidad de los alimentos. Los argumentos de preserva-ción ambiental, también, han sido utilizados para justificar mayores exigencias en los pro-tocolos establecidos para permitir el acceso de muchos productos a los mercados de los países desarrollados (Steimberg, F. 2012). 4

En este contexto, los acuerdos bilate-rales de comercio dejan de ser “una ventaja” para convertirse cada vez más en una condi-ción necesaria para competir en igualdad de condiciones con nuestros principales compe-tidores (acuerdos de Australia y Nueva Zelan-dia con EEUU, de China con otros países del SE asiático, la Alianza del Pacifico etc.). Desde esta perspectiva, integrar el MERCOSUR ha sido, hasta el momento al menos, una limi-tante para lograr avances en la concreción de acuerdos comerciales extrazona que hubie-ran representado mejores posibilidades de colocaciones de productos agropecuarios y agroindustriales de Uruguay y de los países de la región. Las dificultades conocidas para avanzar en los acuerdos entre los países del MERCOSUR para negociar acuerdos como bloque con la Unión Europea ilustra muy bien este punto.

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4 A pesar de la caída de los intercambios internacionales y del aumento de las medidas proteccionistas, la comunidad internacional está siendo capaz de no sucum-bir a la tentación proteccionista como lo hizo en los años 30. Por el momento, la contracción del comercio responde más al derrumbe de la demanda global y a la falta de financiación derivada de la crisis financiera que a un aumento generalizado de las barreras comerciales, aunque estas se están produciendo. Esto significa que cuando la recesión termine el comercio debería volver a crecer con fuerza.

CAPÍTULO I

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algunos casos por las decisiones políticas, ha catapultado a la agricultura y a sus perspec-tivas a futuro a un renovado protagonismo. Esto se ha reflejado en una exacerbada preo-cupación, no sólo por parte del público sobre la seguridad alimentaria y la suficiencia de los productos agrícolas básicos para satisfacer sus necesidades futuras de alimentos a nivel global, sino también por parte de muchos gobiernos que se enfrentan con el riesgo del descontento social en caso de que continúe la alta inflación de precios de los alimentos.6

En la próxima década, la ganadería y la producción de biocombustibles se proyecta que crezca a tasas más altas que la producción de cultivos. Se estima que el crecimiento de la producción provenga principalmente de los países en desarrollo y los pronósticos estiman que en los países del MERCOSUR los aumen-tos en los niveles de producción esperados de los principales productos agropecuarios exportados sean significativamente más al-tos que los que se registran a nivel promedio mundial para estas producciones. (Gráfica 2). El comercio agrícola seguirá creciendo, aun-

Las perspectivas a mediano plazo en el comercio mundial ilustran, como fue mencio-nado, expectativas relativamente favorables para los países exportadores de productos agrícolas y alimentos. En el corto plazo, existe una dicotomía entre los sectores mundiales de la ganadería (carne y leche) y de los culti-vos. La agricultura se caracteriza por precios a la baja con relación a los picos recientes como respuesta a los grandes suministros proyecta-dos y a la reposición de las existencias que se están operando velozmente. Por el contrario, los precios de los productos ganaderos (carne y leche) son altos y están en aumento, impul-sado por los altos costos del forraje, los re-ducidos inventarios y los niveles reducidos de producción de ganado a nivel global.

Más allá del corto plazo, se espera que los precios de los productos básicos agríco-las se mantengan por encima de los niveles anteriores a 2008, en términos nominales y reales, por la gran demanda, el aumento de la productividad durante el periodo de pro-yección (que realiza esta fuente OCDE/FAO 2014).

CAPÍTULO II

La coyuntura y las perspectivas de corto y mediano plazo en el comercio y producción mundial de alimentos5

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El comportamiento en los mercados agropecuarios en los últimos años se ha visto acompañado no sólo por un aumento en el nivel de los precios, sino también por el re-surgimiento de la volatilidad de los precios de los productos básicos y de los alimentos, la cual recuerda la situación de la década de 1970. En aquéllas circunstancias, con los pe-riodos prolongados de precios bajos de pro-ductos agrícolas impulsados por cada vez más mejoras en la productividad y en un contexto de precios bajos de energía y de petróleo, sin embargo parecen ahora muy distantes de la situación actual y las proyecciones. En cambio, con altos y crecientes precios de la energía y un crecimiento de la producción en declive en todos los ámbitos globales, la gran demanda de alimentos, forrajes, fibras y usos industriales de productos agrícolas está llevando a precios estructuralmente más al-tos y también asociados a niveles elevados de variabilidad de precios bastante significativos.

En efecto, la frecuencia de incremen-tos repentinos de los precios a corto plazo y episodios de alta volatilidad, acentuada en

5Este apartado se basa en aportes de OCDE-FAO citados en la bibliografía.6Las proyecciones de OCDE/FAO para los productos que más exporta Uruguay son las siguientes Cereales: Se espera que la producción aumente 1.4% anual con 57% del crecimiento total procedente de los países en desarrollo; Semillas oleaginosas: La producción está lista para aumentar aún más rápido que los cereales; r Carne: Está previsto que los países en desarrollo representen 80% del crecimiento en la producción mundial. El crecimiento en el consumo de carne per cápita disminuirá a medida que las principales economías en desarrollo se acerquen a los niveles de los países desarrollados. Productos lácteos: Es de esperarse que los países en desarrollo generen 74% del aumento en la producción mundial de leche. r Pesca: La expectativa es que la producción de pesca de captura se incrementará sólo 5% pero que la producción de acuacultura crecerá 35%. En 2015, la acuacultura deberá superar la pesca de captura como fuente principal de pescado para el consumo humano.

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Las reformas en las políticas públicas vinculadas a la agricultura a nivel internacio-nal, que en el caso de Uruguay y en términos muy generales tienen una vigencia ya de más de dos décadas, han permitido que los fun-damentos de oferta y demanda puedan res-ponder mejor a las señales del mercado. Sin embargo, a nivel internacional estas políti-cas siguen estando influenciadas por políticas como la ayuda a los productores, reservas pú-

CAPÍTULO II

que a un ritmo más lento en comparación con la década anterior. Uruguay y los países del MERCOSUR reforzarán su posición como la región de exportación dominante en el creci-miento relativo, tanto en términos de valor y volumen, mientras que varios países de África y Asia aumentarán sus importaciones netas para satisfacer su creciente demanda interna.

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Gráfica 2. Pronóstico de crecimiento de la producción agropecuaria en los países del Mercosur y a nivel mundial (tasa anual de crecimiento promedio entre 2013 y 2021)

Fuente: OECE-FAO. Perspectivas Alimentarias 2012-21

blicas y políticas de fomento masivo a la pro-ducción de biocombustibles. Otros cambios en las políticas están en marcha. Ley Agrícola de los Estados Unidos de 2014 y la reforma de 2013 de la Política Agrícola Común en la Unión Europea se han acordado durante el año pasado; sin embargo, sus disposiciones no son considerados en las proyecciones ac-tuales, porque los detalles de implementa-ción no se han completado / especificado.

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RESUMEN DEL CAPÍTULO

En la coyuntura de corto plazo en los mercados agropecuarios globales, sigue existiendo una dicotomía entre la producción agrícola y la producción pecuaria de carne y leche.

En el caso de los productos agrícolas se está asistiendo a una fuerte recu-peración de inventarios, que hace prever una tendencia al descenso en los niveles de precios tan altos de los últimos años.

En la producción animal, en cambio, las restricciones de oferta en términos generales seguirán operando y se espera niveles de precios relativamente ele-vados en la comparación histórica.

En promedio, la OCDE-FAO estima que en lo que queda de la presente déca-da y como tendencia se asistirá a precios más bajos que los que se registraron en los últimos años, pero superiores en términos reales a los que existían pre-vios a 2007.

También se estima que en los países del MERCOSUR las tasas de crecimiento de los principales rubros de producción en la presente década sean sustancial-mente superiores a las tasas de crecimiento de la producción a nivel mundia-les.

Un último rasgo básico importante refiere a la importancia que tendrá la mayor volatilidad de los precios internacionales de estos productos, lo cual constituye un rasgo estructural también muy relevante para el diseño de las políticas públicas.

CAPÍTULO II

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CAPÍTULO III

La economía uruguaya está atravesan-do por un proceso dinámico que es inédito desde que se llevan estadísticas económicas regulares en nuestro país. Esto es a partir de mediados del siglo pasado (Gráfica 3). Esta dinámica apunta al cambio estructural, en el marco de un proceso que ha supuesto un au-mento muy importante en la tasa y nivel del gasto en inversiones, tanto públicas como privadas, nacionales y extranjeras.

En este proceso de cambios el sector agropecuario y agroindustrial, ocupa un pa-pel fundamental en la estructura económica nacional y no sólo por su importancia histó-rica y creciente en la inserción comercial in-ternacional del país, donde las exportaciones sectoriales explican actualmente el 75% de las exportaciones de bienes, (Gráfica 4).

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Una síntesis de los cambios en el sector agropecuario uruguayo en la última década

Los indicadores agregados básicos

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Gráfica 3.Evolución del crecimiento del PBI de la economía uruguaya por períodos

Fuente: elaborado con base en cuentas nacionales del BCU

Gráfica 4. Evolución de la participación de las exportaciones agropecuarias y agroindustriales en las exportaciones de bienes de Uruguay (en % del valor exportado)

Fuente: elaborado con base en datos del BCU

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En efecto, también representa el sec-tor de actividad que tiene el mayor efecto multiplicador sobre los otros sectores de la economía uruguaya, más que el sector servi-cios y también que el sector de la industria manufacturera (Terra, I; 2009). Por cada peso de demanda adicional que le llega al sector agropecuario, potencialmente se multiplica por 6,2 el impacto agregado sobre el conjunto de la economía (Cuadro 1).

En los últimos diez años se procesaron en el sector agropecuario nacional, cambios en la estructura e intensidad de uso de los re-cursos productivos, los cuáles determinaron la conformación de una nueva función agre-gada de producción. En esta nueva función de producción, el precio promedio de la tierra se multiplica, sólo desde el año 2007 al 2002 por cinco veces, en tanto el salario se multiplica por más de 5, en tanto el PBI agropecuario lo hace por 2.3 veces medidos en dólares (Gráfica 5).

Estos cambios en la función de pro-ducción y en los precios de los factores principales, tierra y trabajo, se traducen en fuertes presiones competitivas en la base de productores agropecuarios, con importante achicamiento de los márgenes brutos y ren-tabilidades, lo cual tiene impactos diferen-tes según los tipos de productores, escalas y capacidades. En general estas presiones son

CAPÍTULO III

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Cuadro 1. Efectos multiplicadores de un aumento exógeno de ingresos

Actividades Difusión Total sobre la economía nacional

Difusión sobre la Producción

AgropecuariasInd. Manufacturera

ServiciosResto

Promedio

6,225,476,085,88

5,91

3,113,053,043,16

3,09

Fuente: Terra, I. (coord.) op cit.

Gráfica 5. Evolución del precio de la tierra, del salario y el PBI (Índice 100 en 2005, en dólares corrientes)

Fuente; elaborado con base en datos de Diea. Anuario Estadístico (2013)

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más intensas sobre la producción agropecua-ria familiar y en las estructuras cooperativas, varias de las cuáles, sin embargo, han ejecu-tado estrategias específicas para ajustar sus desarrollos al nuevo contexto competitivo sectorial.

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bLos cambios en los niveles de pro-ductividad agropecuaria: medición agregada y heterogeneidades varias

Por otra parte, la evolución de los pre-cios de la tierra ha significado una mayor va-lorización patrimonial de este activo, pero la única forma de que los productores puedan beneficiarse es cuando deciden la venta o el arrendamiento de la misma. Mientras tanto se convierte en un muy importante aumen-to en los costos de producción para los pro-ductores que arriendan y una mayor presión fiscal absoluta por los impuestos que recaen sobre la tenencia del activo.

Las inversiones directas en la eco-nomía nacional, como fuera mencionado, crecieron en la última década y represen-tan actualmente casi el 24% del PBI. Por su parte la inversión extranjera directa (IED) en Uruguay fue el componente de la inversión global que más creció, partiendo de niveles iniciales muy bajos. Según la CEPAL la econo-mía de Uruguay durante el año 2013 ocupó el segundo lugar, después de Chile, en la re-lación entre este tipo de inversiones y el PBI, alcanzando el 5.7%.

En este marco, una fracción relevante de las inversiones de empresas internaciona-les se localizaron en la agroindustria de pri-mera transformación y diversas actividades asociadas al agro-negocio, aprovechando también, en muchos casos, los beneficios fiscales de la Ley de Inversiones y la Ley de Zonas Francas. Se estima que el 40% de los incentivos fiscales otorgados por ambos ins-trumentos de promoción se localizaron en-

CAPÍTULO III

Fuente: Terra, I. (coord.) op cit.

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tre 2008 y 2013 en proyectos vinculados al agro y fundamentalmente a la agroindustria de primera transformación y a la ejecución de proyectos conexos a las llamadas Cadenas Globales de Valor Agrícolas y Agroindustria-les. (CGVAA)

El desarrollo de estas nuevas trayec-torias de cambio son más intensas en algunas CGVAA que en otras, pero en general impli-can: aumentos en las escalas de producción, cambios en los insumos y bienes de capital utilizados con mayores innovaciones incorpo-radas, así como innovaciones en las formas de gestión y financiamiento. En la producción de cereales y oleaginosos y en la cadena fo-restal estos cambios son más acentuados, pero también incluyen cambios estructurales en la producción lechera y parcialmente en segmentos de la producción ganadera y en sectores de la producción granjera, generan-do entonces mayores niveles de heterogenei-dad estructural en la base de de producción agropecuaria nacional.

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Como resultado de estos cambios en la función agregada de producción agro-pecuaria también se han procesado impor-tantes aumentos en los niveles promedios

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de productividad por hectárea en la mayoría de los rubros de producción y, como medida agregada, también en la productividad total de los factores de producción. Las estima-ciones disponibles indican que entre 2000 y 2010 la productividad total de factores en el sector agropecuario creció en promedio 2.7% al año y se constituyó en el componente más importante del aumento en el valor total de la producción agropecuaria en todo el período. ( Bervejillo, J., Mila F; Bertamini, F. 2011).

Este componente agregado de pro-ductividad, cuando se desagrega en la pro-ducción agrícola y forestal por un lado y pro-ducción ganadera por otro, se observa que es en el primer subconjunto de actividades que explican estos resultados globales. No así en la producción ganadera que prácticamen-te no aumenta sus niveles de Productividad Total de Factores. Estas consideraciones son importantes en la medida que, como fuera analizado, el precio de la tierra ha crecido muy fuertemente en los últimos años y lo mismo sucedió con los salarios rurales, pero los niveles de productividad también son muy diferentes en estos macro sectores de activi-dad agropecuaria. Esto tiene consecuencias innegables en materias de políticas salariales y la necesidad de afinar y desagregar las es-timaciones sectoriales, porque los impactos son claramente diferentes en cada caso. (Gráfica 6)

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De hecho, los costos nacionales de producción promedio (salarios, energía, trans-porte, asistencia técnica, tarifas públicas) han aumentado en su conjunto un 40% más que el valor de los productos agropecuarios en la última década, por lo que en opinión de CAF,

CAPÍTULO III

Gráfica 6.La evolución del PBI agrícola, pecuario y silvícola (Índice a precios constantes: 1990=100)

Fuente: elaborado con base en datos del BCU

El crecimiento en los valores globales exportados por Uruguay de productos agroa-limentarios en la última década se explican, en mayor medida, por un aumento en los vo-lúmenes exportados y en menor medida por el aumento en los precios de exportación, que en términos generales también han cre-cido en los últimos años pero a menor nivel que los volúmenes. De hecho, si bien los pre-cios de exportación han mejorado bastante en términos nominales, en términos reales no son sustancialmente diferentes a los vi-gentes en décadas anteriores, como fuera evidenciado en la Gráfica 1. Se destaca un notable incremento en los volúmenes expor-tados en varias cadenas productivas como la láctea, la forestal, la agricultura de cereales y oleaginosos, pero también y fundamental-mente en los últimos años un descenso en los volúmenes exportados de carne bovina, lana,

27 citrus, señalando con ello un crecimiento ex-portador importante pero a su vez bastante heterogéneo sectorialmente.

Analizando con más cuidado estos procesos dinámicos en su conjunto, se con-cluye claramente que este crecimiento se está dando donde Uruguay presenta venta-jas comparativas clásicas, relacionadas más directamente con la dotación de los recursos naturales, que incluyen la base agropecuaria de producción y la agroindustria de primera transformación. Si nos referimos a las venta-jas competitivas en cambio, que están más alejadas de la base de recursos naturales en la cadena de transformación, la conclusión es claramente diferente. En este caso, muchas de las agroindustrias que pudieran desarro llar productos más sofisticados dejan de ser rentables en términos relativos.

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Los ejemplos al respecto son muchos y de hecho comienzan a tener en los últimos años, por ejemplo, mayor retorno relativo las exportaciones de ganado en pie vs carne in-dustrializada; la producción y exportación de celulosa vs la producción y exportaciones de paneles. Siguiendo con los ejemplos, en las exportaciones lácteas tiene mayor retorno la venta de leche en polvo vs otros derivados lácteos más elaborados; en la producción arrocera la venta de arroz cáscara vs arroz procesado; o en la producción ovina los ma-yores retornos están en exportar lana sucia vs tops de lana. ¿Porque se dan estos resul-tados?

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30 La opinión de CAF refiere a que ello es resultado de la estructura de precios relativos que se consolida en la economía nacional en los últimos años Esta estructura determina un aumento apreciable en los costos internos y comprime los márgenes promedio de la ren-tabilidad de la producción agropecuaria en general y con mayor incidencia si se trata de etapas más avanzadas de transformación, que implican mayores componentes de costos in-ternos. Estos resultados están vinculados a los desarrollos de las políticas macro-econó-micas como se analiza posteriormente.

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CAPÍTULO III

y avalada por estadísticas oficiales, se está conviviendo con un escenario de márgenes promedios decrecientes cuando se analizan varios de los más importantes rubros agrope-cuarios (Cuadro 2).

También en la Gráfica 5 se evidencia-ron aumentos muy importantes en los precios de los factores de producción (tierra y salarios) y el crecimiento menor del PBI agropecuario, de manera que es un indicador indirecto de la reducción de los beneficios logrados con la actividad agropecuaria en promedio y durante los últimos años en particular.

Cuadro 2.Indicadores de las variaciones de márgenes y relaciones de precios Insumo/Producto

Fuente: elaborado con base en información Anuario OPYPA 2013

Indicador Período Ultimo ejercicio (2013/2012)

Margen (Precio – Costo)

Relación Precios trigo/gasoil

Índice precio arroz chacra /gasoil, salario,

electricidad Resto

Margen promedio feb 2008/ ago 2013

32%

Variación últimos 10 ciclos

-5%

2003/2004Pr. Arroz/gasoil 100Pr. Arroz/salario 100Pr. Arroz/elec. 100

Leche

Trigo

Arroz

Margen ago. 2013/ago.2012

27%

Var. Último ciclo 2013/2012

-9%

2013/2012Pr. Arroz/gasoil 45Pr. Arroz/salario 59Pr. Arroz/elec. 30

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Por su parte, otra dimensión relevan-te a considerar son los cambios instituciona-les asociados al ingreso de nuevos agentes en la producción nacional y su impacto en la forma de organizar y gestionar los recur-sos productivos. En efecto, la emergencia de empresas nuevas que invierten en el país y que introducen nuevas tecnologías y mo-dernas prácticas de gestión coexisten con formas de producción más tradicionales, ge-nerándose así asimetrías en las trayectorias tecnológicas y en la propia institucionalidad nacional de soporte de la producción agro-pecuaria/agroindustrial.

33 Por lo tanto, el proceso de cambio estructural que se encuentra en curso es bienvenido pero genera tensiones y nuevos desafíos públicos y privados para el desa-rrollo futuro de la competitividad agrope-cuaria/agroindustrial con integración social. Ello naturalmente también impacta y genera nuevos desafíos a las empresas cooperativas agropecuarias en su conjunto. Todas ellas comparten el mismo ambiente económico en el cual desarrollan sus actividades, encon-trando un marco económico e institucional de creciente complejidad, que naturalmente también crea oportunidades. Si se pretende impulsar un modelo agropecuario y agroin-dustrial socialmente integrado, la vitalidad del sistema cooperativo es un elemento fundamental de esta estrategia. En otras pa-labras, el efectivo fortalecimiento de las es-tructuras cooperativas agropecuarias exige que el capitulo cooperativas agropecuarias esté efectivamente integrado a las decisio-nes de desarrollo de mediano y largo plazo que impulsen las autoridades.

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RESUMEN DEL CAPÍTULO

En los últimos once años se han registrado niveles de crecimiento económico e inversiones inéditos desde que se llevan esta-dísticas económicas a partir de mediados del siglo pasado.

Las inversiones extranjeras directas (IED) crecieron significativamente y Uruguay está rankeado entre los países de América Latina en el segundo o tercer lugar en este indicador, según la CEPAL

Una parte importante de estas IED están radicadas en el sector agropecuario y fundamentalmente en la agroindustria de pri-mera transformación en varios sectores (forestal celulósico, carne, lácteos, agricultura etc.) y servicios conexos.

Estos desarrollos explican en parte la dinámica económica registrada en los últimos años, no sólo por el impulso exportador del sector agropecuario/agroindustrial, sino también y fundamentalmente porque de acuerdo con los indicadores de la Matriz de Contabilidad Social el sector agropecuario induce dinámica en la economía en su conjunto por los efectos multiplicadores de actividad.

Estos indicadores que son muy auspiciosos en términos agregados, esconden también una heterogeneidad creciente en la base de producción agropecuaria. En efecto: dejan la actividad agropecuaria entre 2000 y 2011 más del 20% de los productores; las exportaciones en el agregado se expanden pero ello obedece a la expansión de pocos rubros (cereales y oleaginosos, forestal celulosa, lácteos) pero otros se estancan en términos agregados (carne bovina) o retroceden (lana).

Se asiste a cambios en la función de producción: se multiplican por 5 el valor de la tierra en términos nominales y los costos salariales también crecen incluso un poco más desde el año 2007, achicando en promedio la rentabilidad del sector productor, lo cual también tiene impactos diferenciados según las escalas de producción y los niveles de productividad que se puedan lograr.

Estos cambios que en términos agregados son auspiciosos, sin embargo apuntan hacia un modelo de desarrollo rural cada vez más concentrado y heterogéneo socialmente.

La base social de las cooperativas agrarias también se ven desafiadas por estas trayectorias dinámicas. Las posibilidades de potenciarlas, deberían estar mucho más presente si efectivamente se pretende crear niveles crecientes de Desarrollo Rural con integración social de la base de productores agropecuarios de las diferentes cadenas agropecuarias y agroindustriales.

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CAPÍTULO III

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c El espacio MERCOSUR: espacio no integrado en políticas pero sí de estrategias privadas coordinadas

CAPÍTULO III

Los cambios en la dinámica agrope-cuaria y agroindustrial también se están dan-do, aunque con especificidades, en los otros países del MERCOSUR. Ello tiene especial im-portancia por dos motivos: en primer lugar porque se trata de hecho, y más allá de las notables y reconocidas fallas institucionales en el funcionamiento del bloque, de un espa-cio integrado de construcción de capacidades agropecuarias y agroindustriales por parte de las empresas del agro negocio que actúan en la región y que consideran estos espacios como una zona de expansión.

Las empresas que están invirtiendo en nuestro país, sobre todo en sectores más dinámicos como la agricultura, basan sus estrategias en crecientes niveles de flexibili-dad operativa, para lo cual trabajan en Red con múltiples agentes privados encargados de distintas fases del proceso (transportista, siembra, cosecha, almacenamiento, asisten-cia técnica etc.). Ello se traduce en lo siguien-te: si el entorno institucional y de políticas se tornara consistentemente desfavorablemen-te adverso en nuestro país, es posible prever una mayor movilidad de inversiones y agentes privados hacia otros países de la región que ofrezcan mejores condiciones de ambiente para el desarrollo de los proyectos privados.

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Esto ya se ha comprobado fehacientemente y Uruguay se ha visto beneficiado, en el pasado reciente, por ofrecer mejores condiciones re-lativas en el clima de negocios que alentaron la radicación de inversiones en nuestro país. El deterioro de este clima, naturalmente, sig-nificaría una reversión de esta tendencia, con los consiguientes impactos negativos para la dinámica económica y social en el medio ru-ral nacional.

Una segunda derivación este enfoque, esto es de pensar la realidad agropecuaria/agroindustrial de los países de la región como una zona de fuertes interacciones dinámicas, están relacionadas con los movimientos en el mercado regional de tierras agropecuarias. Ello explica también que parte del aumento en el precio de este activo en nuestro país obedezca a una especie de “nivelación regio-nal” con el mercado de tierra de los otros paí-ses. De esta forma la valorización patrimonial de los productores, a partir del aumento de los precios de la tierra ha sido muy importan-te, pero también es importante encuadrarlo como un fenómeno regional.

Por su parte, los cambios en el merca-do de tierras y la valorización patrimonial de este activo de los últimos años somete a los productores agropecuarios de nuestro país a la toma de decisiones bastante cruciales; si el productor pretende realizar esta valoriza-ción del activo tierra ello implica su venta o el arrendamiento, o sea su salida total o parcial

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de la producción. Ello determina una muy cla-ra erosión del capital social y un avance hacia modelos de producción agropecuaria cada vez más concentrados.

Atenuar esta tendencia implica tam-bién incursionar en propuestas mucho más desarrolladas, siendo que varias ya se han en-sayado por el movimiento cooperativo, como la instalación de campos de recría animal, uso común de maquinaria agrícola, o fusio-nar empresas para lograr escalas acordes a los nuevos patrones competitivos (ej. coope-rativas agrícolas). Potenciar estos desarrollos exigen, naturalmente la implementación de nuevos instrumentos de políticas públicas y de asociaciones con el sector privado coo-perativo (inter-cooperativas y también de las cooperativas con el sector privado) de muy diversos tipos, si el norte estratégico es desa-rrollo con integración social rural.

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dLos cambios en la base de productores familiares: ¿vamos hacia un modelo agropecuario cada vez más concentrado?

e Los avances en los indicadores sociales rurales alcanzó niveles superiores a los urbanos

CAPÍTULO III

Esta mayor presión competitiva sobre la base de productores agropecuarios, es po-sible cuantificarla analizando la información de la comparación entre los dos últimos cen-sos agropecuarios de los años 2000 y 2011. Así es que el número global de estableci-mientos agropecuarios en Uruguay se reduce 21.4% y esta reducción en casi su totalidad está concentrada en establecimientos agro-pecuarios de menos de 500 hectáreas de su-perficie.

En el Cuadro 3 se presenta informa-ción relativa los cambios en las base de pro-ducción agropecuaria que se registran com-parando las cifras de los dos últimos censos y desagregando la información según los siste-mas de producción agropecuaria.

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Cuadro 3. Comparación inter-censos agropecuarios del Nº de establecimientos, según sistemas de producción (en Nº y %)

Fuente: elaborado con base en información de DIEA. Anuario estadístico 2013

Sistemas productivos Diferencias en Nº de establecimientos

Reducción con relación al Censo 2000 (en %)

Ganadería extensiva

Lechería

Cereales y oleaginosos

Forestación

Otros (granja y otros)

Total

-7.493

-1.619

+999

-230

-3898

-12.241

-23.2%

-26.9%

+67.4%

-22.7%

-21.4

Como se observa en el cuadro más de un quinto de los productores agropecuarios comerciales dejan de serlo en el período in-ter-censos. Esta reducción en el número de establecimientos es general en todos los sis-temas de producción, excepto en la produc-ción agrícola de cereales y oleaginosos aso-ciado a la creciente especialización del país en estas actividades, complementado por la baja representación de estos sistemas en el Censo

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Agropecuario del año 2000. En la producción animal y en términos relativos la reducción es más importante en la producción lechera que en la producción ganadera, en tanto en la producción forestal también decrece el nú-mero de establecimientos registrados en el último censo. La contracara de estos cambios se traducen en mayores economías de escala y mayor tamaño promedio de las explotacio-nes agropecuarias.

Uruguay se distingue respecto a los demás países de América Latina por los in-dicadores sociales rurales que han acom-pañado este crecimiento en la producción agropecuaria en la última década. De hecho

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CAPÍTULO III

Cuadro 3. Comparación inter-censos agropecuarios del Nº de establecimientos, según sistemas de producción (en Nº y %)

los indicadores de pobreza-ingreso de los ha-bitantes del medio rural y en las poblaciones del interior del país con menos de 5 mil ha-bitantes descienden más fuertemente que los indicadores de pobreza a nivel nacional. Actualmente, incluso son más reducidos que los que se registran en Montevideo: pasan de representar a nivel de los espacios rurales ampliados el 35.3% de los hogares en el año 2006 y se reducen al 7.1% en el año 2012, en tanto en Montevideo los indicadores de po-breza que eran 26% en el año 2006 descien-den menos llegando al 11.3%. (Gráfica 7)

Del mismo modo, y también contra-riamente a lo que habitualmente se difunde a nivel de la opinión pública, la distribución del ingreso de las familias es mejor en las zonas rurales que en la capital del país. El Índice de Gini mide la distribución del ingreso y varía entre 0 (iguales niveles de ingreso entre todos los miembros de una población) y 1 (máxima concentración donde la totalidad del ingreso la recibe un único individuo de la población y el resto cero). Según los indicadores del INE la distribución del ingreso mejora a nivel nacio-nal en los últimos años, pero esta mejora es bastante más pronunciada en el medio rural ampliado (poblaciones que reside en núcleos urbanos de menos de 5 mil habitantes y po-blación rural dispersa) que en Montevideo. También, es en zonas rurales propiamente, es donde la distribución es mejor (índice de Gini 0.385) que en Montevideo (valor del índice 0.385), según información del INE (Gráfica 8). Nuevamente estos indicadores vienen a con-tradecir las visiones largamente arraigadas en la sociedad uruguaya.

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Gráfica 7. Evolución de la pobreza ingreso en el medio rural ampliado, en Montevideo y total nacional (en % de familias)

Fuente: elaborado por los autores con base en información del INE

Gráfica 8. Evolución del Índice de Gini que mide concentracion del ingreso de las familias, según localidad y total país

Fuente: elaborado con base en datos de INE

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fLa edad de la población rural y la importancia de crear nuevas condiciones para la transición generacional

CAPÍTULO III

Con relación a estos resultados por cierto positivos, los mismos se relacionan no solo con las políticas sociales implementa-das, que incluyen la formalización masiva de trabajadores rurales y los desarrollos en los Consejos de Salarios, sino también con los procesos dinámicos de la actividad agrope-cuaria de los últimos años, los cuales como fue analizado, además tienen un impacto di-ferenciado según las actividades de produc-ción y las cadenas agropecuarias y agroindus-triales que se trate.

Para CAF es importante seguir apo-yando fuertemente las políticas de innova-ción en la producción agropecuaria y agroin-dustrial, reconociendo la heterogeneidad de los productores y tipos de producciones. Sin embargo, si los costos de producción, (sala-rios, tarifas públicas, transporte etc.) se dis-paran por sobre los niveles de productividad logrados se comprometen los márgenes de rentabilidad del sector y, con ello, los niveles de crecimiento alcanzados y las perspecti-vas. Por ejemplo, el salario rural entre 2005 y 2012 se multiplico en pesos constantes a una tasa anual del 6.9% al año, la tierra también en términos constantes a una tasa de 6.2% al año y la productividad promedio al 2.7%.

Esta situación alerta sobre algunas cuestiones cruciales en términos de perspec-tivas. La primera refiere a que es muy difícil seguir aumentando considerablemente los niveles de productividad globales logrados a futuro si estas relaciones entre precios de los factores de producción y niveles de producti-vidad siguen estas tendencias.

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La segunda refiere a que estos in-dicadores son promedios agregados, siendo que existen dentro del sector agropecuario, situaciones muy diferenciadas y funciones de producción que cuando se analizan son dife-rentes en la combinación de insumos y facto-res de producción utilizados, como ya fuera analizado.

La tercera, relacionada con la anterior, indica que en todos los ámbitos que corres-pondan es vital realizar análisis desagregados que permitan identificar potencialidad y cue-llos de botellas específicos que son propios de cada tipo de actividad. Por ejemplo, sería conveniente que en las negociaciones en los Consejos de salarios se manejara información mucho más desagregada por sectores y se cuantificaran las relaciones entre los niveles de productividad alcanzados y los costos de la mano de obra. Al trabajar sin indicadores pre-cisos se está hipotecando el desarrollo futuro de las actividades y la propia viabilidad de las políticas sociales implementadas.

A su vez, en la medida en que aumen-tan los salarios y la capacitación de la fuerza de trabajo empleada sea deficiente ello tam-bién terminará repercutiendo y de una forma bastante directa en el desarrollo agropecua-rio de los próximos años. Pero su desarrollo y profundización futura estará asociada, no sólo a las políticas sociales, sino también a aumentos sostenidos ulteriores de la produc-tividad de los trabajadores rurales. Ello está ligado bastante directamente con los niveles de capacitación logrados para encarar activi-dades de mayor complejidad y un marco de

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negociación salarial que contemple la gran heterogeneidad intra sectorial, que clara-mente se profundiza en los últimos años.

La edad promedio de la población que habita y trabaja en actividades agrope-cuarias es muy elevada, en donde el 67% de las personas que viven y/o trabajan en los establecimientos agropecuarios tienen más de 35 años y el 13% tiene más de 65 años. En el Cuadro 4 se observan los cambios en el número de personas y participación rela-tiva que residen en establecimientos rurales entre los dos Censos Agropecuarios del año 2011 con relación a la población censada en el año 2000.

El descenso de la población que reside en los establecimientos rurales entre ambos Censos es muy impactante y ello obedece na-turalmente a causas variadas: una tendencia histórica en Uruguay y a nivel internacional de reducción de la población rural y aumento en la urbanización, a los propios cambios en los patrones de competitividad agropecuaria con aumentos en las escalas de producción y dotación de capital que erosiona la capa-cidad competitiva de los productores fami-liares más débiles. Pero también existieron factores por el lado de la demanda: una ac-

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CAPÍTULO III

tivación muy importante de la dinámica del mercado de tierras y la venta y/o arrenda-miento del activo, el mercado de trabajo rural también se activó fuertemente en los últimos años y también se configuró como una nueva opción laboral que también permitió expli-car esta reducción de 83 mil (43% menos) de personas que residen en los predios rurales entre ambas mediciones de los Censos 2011 vs el anterior censo del año 2000.

También se constata, asociado a esta reducción en la población que reside en es-tablecimientos rurales, un notorio envejeci-miento de la población residente. En el Censo del año 2000 el 21% de los residentes tenían 14 años o menos edad, en tanto el censo del año 2011 representaron menos del 10%. Por su parte el segmento con más de 65 años que reside y trabaja en los establecimiento rura-les siguió aumentando y actualmente tiene una mayor representación que los estratos de menor edad, demostrando un envejeci-miento notorio asociado a estos cambios en la base agropecuaria de producción.

Para CAF esto es una situación de gran preocupación porque cuestiona el futuro y la dinámica agropecuaria. De hecho las propias organizaciones cooperativas agropecuarias han emprendido varias acciones para incen-tivar el desarrollo de nuevas capacidades en segmentos juveniles. De todos modos, se tra-ta de esfuerzos realizados que el movimien-to de las cooperativas entiende que deben ser continuados, pero la situación tiene una raíz más estructural y exigiría de acciones de políticas públicas mucho más visibles y con-tundentes. El objetivo para CAF no se trata de

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impulsar una sustitución generacional súbita, sino de impulsar la gestión de programas di-rigidos a la transición generacional, de forma tal de ir transfiriendo capacidades y generan-do nuevas a las nuevas generaciones apoya-das también por la experiencia de vida y ges-tión de las generaciones de mayores edades.

Cuadro 4. Cambios en las personas residentes en establecimientos rurales según edad en los últimos dos Censos Agropecuarios (En Nº de personas y %)

Fuente: elaborado con base en datos Censos Agropecuarios (DIEA)

Censo 2000 Censo 2011 Dif.

Total

Menores de14 años

de 14 a 64

Más 65

189.838 106.961 -82.877

Total 100

20,8%

68,2%

11.0%

Total 100

9.3%

77.2%

13.5%

Dif. en estructura (%)

-11,50%

(-) 9%

(+)2,5

Residentes N°

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gLa minería de gran porte: algunas preocupaciones sobre su impacto a nivel global y agropecuario

Operacional minero. Por otro lado, de acuer-do al Código de Minería, el titular del dere-cho minero de los yacimientos de la Clase III, correspondientes a sustancias minerales me-tálicas están gravados por un Canon de Pro-ducción equivalente al 5% del monto “Free on Board” del mineral exportado o del monto del mineral facturado en plaza.

Los fundamentos de estas decisiones fueron discutidas en el Parlamento y conta-ron con el apoyo de todo el espectro político nacional. Como sucede a nivel de otras eco-nomías mineras, hay un objetivo explícito de que el Estado participe eficientemente en las rentas generadas por la explotación de recur-sos no renovables que son de su propiedad. Asimismo, en el marco normativo se formula la preocupación para con la rentabilidad del negocio privado.

Las exposiciones realizadas por los representantes del Ministerio de Economía y Finanzas en la comisión parlamentaria se señala que el régimen tributario determina una participación de 50-50% entre el Estado y privado en un escenario de precio interna-cional considerado de consenso de U$S 100 por tonelada (actualmente los precios son su-periores) y un costo operativo por tonelada de U$S50. Para márgenes inferiores la parti-cipación del Estado es inferior al 50% y para márgenes más altos la participación del Esta-do puede alcanzar el 60%.

CAPÍTULO III

El aumento importante de los pre-cios de los minerales y materias primas a nivel internacional, también significo un incentivo muy poderoso, para que se iniciaran en el país estudios orientados a evaluar las posibilida-des de iniciar la explotación minera en gran escala. De esta manera, entre los años 2007 y 2011 la empresa Aratirí subsidiaria del grupo Zamin Ferrous invirtió U$S 170 millones en actividades de investigación y desarrollo del Proyecto Valentines.

Como toda investigación minera, el proyecto comprendió tres etapas: 1)la prospección o relevamiento geológico del terreno, 2) la exploración que evaluó los yaci-mientos mediante perforaciones o cateos, y 3) el diseño del proyecto desde el punto de vista ambiental, económico, productivo, lo-gístico, financiero y social.. El conocimiento geológico generado viabilizó el proyecto y en el año 2011 Aratirí entregó sus estudios a las autoridades. Desde entonces se han mante-nido intercambios técnicos y consultas entre la empresa y los Ministerios que evalúan el proyecto, además del Ministerio de Industria, el de Vivienda y Medio Ambiente (MVOTMA.) la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), y el Ministerio de Ganadería, Agricul-tura y Pesca (MGAP).

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El presidente de la República, en agosto de 2011 convocó a una comisión mul-tipartidaria con el objetivo de dotar al país de una política de Estado para los grandes proyectos mineros. Esta comisión, integrada con representantes de los cuatro partidos políticos con representación parlamentaria y el Poder Ejecutivo, sesionó entre agosto y diciembre de 2011. El acuerdo alcanzado definió un marco estratégico y político para el desarrollo de la “Minería de Gran Porte” en Uruguay. En setiembre de 2013 el Poder Ejecutivo promulgó la Ley 19.126 de Minería de Gran Porte (MGP). Esta Ley junto al nuevo Código de Minería aprobado en 2011 consti-tuyen el actual marco regulatorio de la acti-vidad minera en el país.

¿Cuáles son los impactos previsibles que este nuevo escenario de Uruguay con minería de gran porte? Los que surgen de in-mediato son a tres niveles, siempre en la hi-pótesis que se concreten las inversiones pre-vistas, del orden de 3.000 millones de US$, a saber: i) a nivel fiscal y de ingresos posibles para la investigación y enseñanza universita-ria: y ii) a nivel de presiones de cambios en los precios relativos de la economía nacio-nal, con importantes consecuencias sobre el desarrollo de la competitividad global.

A nivel fiscal y de ingresos futuros. Se crea un impuesto a la Minería de Gran Porte (MGP) como un adicional del Impues-to a la Renta de las Actividades Económicas (IRAE) cuya alícuota depende del Margen

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RESUMEN DEL CAPÍTULO

Los desarrollos del Mercosur han demostrado importantes fallas como es-pacio de integración económica regional.

Para el sector privado agropecuario y agroindustrial, en cambio funciona como una zona o plataforma de desarrollo de inversiones orientadas a la pro-ducción para la exportación extra regional. La flexibilidad y movilidad es la norma, de manera que las condiciones que ofrezca cada país para el desarrollo de los proyectos guiarán decisiones importantes de inversión.

La estabilidad y calidad de las políticas nacionales, en consecuencia, es un factor más de competitividad y de los más relevantes:

La valorización de la tierra en Uruguay responde al mismo fenómeno de nivelación del mercado regional. De manera que la valorización patrimonial de la tierra es un fenómeno regional.

La realización por parte de los productores agropecuarios de esta valoriza-ción del activo implica dejar de ser, total o parcialmente, productor agropecua-rio. De no poderse arbitrar políticas específicas para lograr aumentar escalas de producción y de negocios por parte de productores familiares y cooperati-vas, el resultado inexorable es un desarrollo agropecuario cada vez más con-centrado económica y socialmente.

CAPÍTULO III

Como sucede en condiciones de in-greso masivo de capitales y mejoras en los términos de intercambio del país, (aspectos que se asume sucederán), ello implicará una presión a la baja, sobre el Tipo de Cambio Real de equilibrio en la economía nacional. Ello representa entonces, mayores presiones competitivas sobre el conjunto de la actividad productiva nacional y en particular sobre el resto de los sectores exportadores. Este esce-nario, que es altamente probable que ocurra si se avanza en el proyecto, también es una cuestión del ambiente externo que enfren-tará el sector agropecuario nacional. Si bien estos desarrollos, si se concretan, implicarán mayores desafíos, no sólo en términos de cuestiones ambientales y de externalidades negativas sobre los recursos naturales, sino también por el impacto sobre la formación del tipo de cambio de equilibrio que seguirá teniendo presiones muy claras a la baja, de concretarse estas inversiones.

Naturalmente, para CAF ello no im-plica un rechazo a la iniciativa y las posibilida-des que se crean, pero su aprovechamiento integral implica discutir con mayor profun-didad los mecanismos a arbitrar para evitar un erosión competitiva fuerte sobre el sector agropecuario nacional, tanto por motivos ambientales como por motivos económicos que todavía no han sido discutidos en su real dimensión, a pesar de los consensos logrados en el inicio en el espectro político nacional.

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El sector agropecuario ha mejorado notablemente los indicadores sociales, mucho más que en Montevideo.

Para poder seguir avanzando en estos indicadores sociales y de empleo se requiere; reconocer la enorme heterogeneidad de situaciones de competitivi-dad y rentabilidad entre las actividades agropecuarias (sintonía fina) y abordar mucho más decididamente políticas de capacitación de la mano de obra, de lo contrario, los avances logrados son difíciles de mantener.

Un aspecto clave en términos estratégicos para el sector agropecuario y las cooperativas, refiere a la importancia del impulso a la transición generacional en el comando de las explotaciones agropecuarias, habida cuenta del fuerte proceso de reducción del número de personas que residen y trabajan en el medio rural y, en particular, al fuerte envejecimiento de la población rural.

De concretarse los proyectos de minería de gran porte, ello significara un nuevo escenario para el desarrollo exportador nacional, por varios motivos: el más importante desde el punto de vista económico es que definirá un nuevo tipo de cambio real de equilibrio, que deprimirá aun más la rentabilidad del sector exportador en general. De concretarse este proyecto es clave discutir también los instrumentos para “esterilizar” los fondos de las exportaciones para atenuar este tipo de fenómenos económicos.

CAPÍTULO III

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Las políticas macroeconómicas y el tipo de cambio real

CAPÍTULO IV

Las nuevas tensiones que generan estos procesos dinámicos: el rol de las políticas públicas

En un país chico y de economía abierta, netamente agroexportador, los equi-librios o desequilibrios macroeconómicos tienen mucha mayor incidencia y terminan condicionando, en gran medida, al alcance de las políticas sectoriales agropecuarias. La posición de CAF sobre estos desarrollos de las políticas macro-económicas, se resumen a continuación y constituyen aspectos que son considerados centrales para lograr proyectar un horizonte económico despejado para los agentes económicos y que aliente futuros desarrollos competitivos en el sector agrope-cuario nacional. Estos temas tienen relación con la política cambiaria, monetaria y tribu-taria.

En la Gráfica 9 se presenta la evolu-ción del tipo de cambio real multilateral en Uruguay. Este indicador refleja el comporta-miento de los precios externos en relación a los precios domésticos, construido a partir de índices de precios de consumo de los dis-tintos socios comerciales. La trayectoria des-cendente del tipo de cambio real puede ser atribuible a un no alineamiento respecto a su posición de equilibrio a largo plazo o bien puede explicarse por el ajuste hacia nuevas

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posiciones de equilibrio en sus determinan-tes fundamentales. Para las cooperativas agropecuarias integradas en CAF se trata de un importante desequilibrio que está impac-tando muy fuertemente en la rentabilidad de los productores agropecuarios de una forma general.

En efecto, para las entidades coope-rativas agropecuarias, si bien la política cam-biara flexible no implica que el gobierno fije el tipo de cambio, como se había hecho en el pasado (fines década del 70 y principios de

los 80´s y veinte años después se repite el ex-perimento) con consecuencias muy traumá-ticas posteriores, se considera que de todos modos las políticas inciden fuertemente en la formación de este precio clave para la econo-mía nacional. Ello sucede precisamente por la incidencia que la política monetaria tiene sobre las tasas de interés y sobre el gasto pú-blico. Esta combinación de políticas es la que finalmente determina y explica la caída en el Tipo de Cambio Real (TCR) del orden del 30% desde el año 2008 hasta el presente que se evidencia en la gráfica citada.

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Gráfica 9. Evolución del Tipo de Cambio Real observado en la economía uruguaya

Fuente: elaborado con base en datos del BCU

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bEl gasto público y la eficiencia del gasto y los incentivos tributarios a la inversión

CAPÍTULO IV

Como es sabido la evolución del TCR incide fuertemente en la relación de precios de los productos con relación a los costos in-ternos de producción. A su vez, como el TCR es un indicador macro promedio su impacto será muy diferenciado según las capacidades de las empresas (niveles de productividad y base tecnológica, economías de escala dife-rentes) y sectores (mercado interno vs expor-tación) e incluso entre diferentes cadenas agroindustriales aunque sean exportadoras (ej. lana vs oleaginosos). También incide, como fue mencionado, en las señales para la toma de decisiones relativas a los procesos: cuánto más se avanza en el “escalamiento” de la cadena agroindustrial se incurren en mayores costos internos y el resultado es te-ner un país que sigue fuertemente dedicado a la producción y exportación, en su mayor parte, de commodities agropecuarias como ya fuera analizado.

También inciden en el comporta-miento de esta variable el ingreso masivo de capitales especulativos, como sucedió en la economía nacional entre finales del año 2012 y el segundo trimestre del año 2013, que die-ra origen a algunas medidas correctivas por parte del MEF, que consistieron en la inmovi-lización de fondos para los capitales de no re-sidentes. Más allá de la importancia de estas medida, el efecto absorción derivados de la expansión del gasto público y privado ha im-pactado en la evolución de esta variable clave que, se insiste, está desalineada en relación

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al comportamiento en equilibrio que se re-queriría para lograr un desarrollo exportador mucho más intenso y profundo, atendiendo a las oportunidades históricas que ofrece la demanda internacional de los productos que Uruguay exporta.

En función de lo anterior se consi-dera clave establecer un régimen monetario, cambiario y fiscal que mantenga la inflación baja, un tipo de cambio real estable y sosteni-ble y que asegure niveles adecuados de com-petitividad para los sectores exportadores. Asimismo, es clave que las cuentas públicas estén equilibradas y que permitan absorber impactos de acontecimientos externos, con costos reducidos en términos de actividad económica y empleo. El esquema de políticas macroeconómicas debe estar diseñado de modo de evitar la generación de nuevas rigi-deces que distorsionen el funcionamiento de los mercados de bienes y servicios de nuestra economía.

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El ratio del gasto público respecto al PIB ha tenido un crecimiento relativamente importante durante los años recientes, aun-que todavía se encuentra lejos de los niveles alcanzados durante la última década del siglo

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XX. Con respecto a este indicador surgen va-rios comentarios para el análisis. El primero refiere a que el fenómeno más relevante en lo que refiere a la composición del gasto público se relaciona con la pérdida de importancia de la partida correspondiente a los intereses de la deuda pública. (Cuadro 5). Esto ha ocurrido como consecuencia de un manejo eficiente y reconocido de la gestión de esta deuda públi-co, que permitió desarrollar otras áreas de las políticas públicas

En efecto, la pérdida de peso relativo de los pagos de intereses en el gasto público total supera los tres puntos porcentuales del PIB. Los recursos ahorrados a partir de dicha reducción han sido aplicados de manera ex-plícita para fortalecer el gasto público social, fundamentalmente en el área de la educa-ción y la salud. El incremento en los recursos aplicados sobre políticas sociales en general ubican a Uruguay en una posición destacada en esta materia a nivel de la región latinoa-mericana.

Desde la perspectiva de CAF, evaluar el impacto y la calidad del gasto social es un tema clave. Los indicadores globales de los resultados en educación, ampliamente reco-nocidos a partir de la comparación interna-cional, indican que los resultados no han sido muy satisfactorios. El gasto en salud, si bien ha significado un importante avance en la co-bertura e integración al sistema de importan-te número de personas, también la calidad del servicio está siendo cuestionada. Estos in-

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particularmente de estas medidas de estímu-lo a las inversiones, estimándose que aproxi-madamente cerca del 40% de los incentivos fiscales proporcionados por ambos instru-mentos a partir del año 2007/08 se concen-tran en los agro-negocios.

El diseño de estos instrumentos de promoción fiscal a las inversiones descansa en la presentación de proyectos presentados

CAPÍTULO IV

dicadores de calidad del gasto, impactan muy claramente más en el interior del país y en zo-nas rurales que menores niveles de acceso a estos servicios. Por último, el gasto público en infraestructura también fue muy limitado, se concentró básicamente en el rubro energías alternativas y comunicaciones, pero quedó muy lejos de las reales necesidades estraté-gicas que reclama el desarrollo agropecuario nacional.

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La promoción de inversiones con los dos principales instrumentos disponibles (Ley de Inversiones y Régimen de Zonas Francas) constituyen un componente importante de esta estrategia de largo plazo, en la medida en que han contribuido a aumentar la capa-cidad productiva del país. El macro sector de los agro-negocios, en general, y en particular las agroindustrias de primera transformación y los servicios conexos se han beneficiado

Cuadro 5. Los resultados fiscales y los niveles de endeudamiento público

Fuente: elaborado con base en BCU

Ingresos (variación real)

Egresos (variación real)

Resultado financiero del Estado (% PBI)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014 (a mayo)

Deuda pública (interna y externa en

% del PBI)

4.6

5.2

3.4

8.3

5.2

0.8

8.0

2.4

7.7

2.5

5.5

6.6

2.4

5.1

5.7

0.3

0.0

-1.4

-1.7

-1.0

-0.9

-2.8

-2.2

-3.2

70.7

51.3

68.9

57.3

58.2

62.1

59.4

59.7

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c El sistema financiero y las oportunidades

En materia de política tributaria sectorial, la CAF ratifica plenamente su po-sición ya conocida públicamente sobre la no conveniencia de generar mayores impuestos sobre la tierra agropecuaria, lo cual opera-ría reduciendo su precio. Una alta tributación a la tierra, lejos de incentivar la adopción de tecnologías modernas provoca el efecto con-trario, convalidando el uso de prácticas más extensivas de producción (Paolino, C. Laens, S; 1997). En función de estas consideraciones, la propuesta de CAF se orienta hacia la tribu-tación simplificada que recaiga sobre la renta de la actividad productiva.

por empresas individuales, los que son eva-luados según la “grilla” construida y ajustada en dos oportunidades (decretos del año 2007 y del año 2012). Sin embargo, en estos desa-rrollos de hecho y más allá de que la norma no las inhabilite a las empresas cooperativas (que de todos modos podrían descontar al-gunos tributos) no se registran mayores em-prendimientos cooperativos, ni siquiera in-directamente como proveedores de algunos componentes de los proyectos o proveedores de insumos acordados por contrato en los proyectos de inversión aprobados.

Si se contemplara esta dimensión asociativa, ello se traduciría en aportes con-cretos para fortalecer el capital social rural. En consecuencia, hasta el presente, los incen-tivos diseñados no contemplan esta dimen-sión estratégica y de hecho el movimiento cooperativo agropecuario no logra acceder, ni directa ni indirectamente a los beneficios que ofrece esta importante política de pro-moción.

El gasto público, la eficiencia del gasto y las políticas anti- cíclicas. El Estado uruguayo deberá contemplar la necesidad de generar recursos que permitan desplegar políticas anti-cíclicas, cuando las circunstan-cias así lo requieran. Todo ello exige, desde la perspectiva de CAF y reconociendo el escaso margen de maniobra existente, que se deba discutir criterios precisos en lo que refiere a las prioridades del gasto público y fundamen-

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CAPÍTULO IV

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talmente al uso de los créditos internaciona-les (BID, Banco Mundial entre otros) a los que accede el país.

La generación y fortalecimiento de las capacidades competitivas de Uruguay de-ben ubicarse en un lugar de privilegio entre las prioridades del gasto dirigido al sector productivo. En particular, para el sector agro-pecuario el fomento y desarrollo de la com-petitividad de las empresas de diferentes per-files y capacidades, en un marco de mayores niveles de integración social, son elementos fundamentales que se impulsan con un norte estratégico desde las cooperativas agrarias integradas en CAF. Por ello mismo se entien-de que es imprescindible una evaluación am-plia de los logros obtenidos con los anteriores programas y, a partir de allí, avanzar hacia una redefinición de prioridades y líneas de trabajo, en los casos que corresponda.

Luego de las reformas impositivas impulsadas a partir del año 2007, orientadas hacia una mayor simplificación del esquema tributario, se debe dar estabilidad a la carga tributaria y al marco normativo vigente, re-quiriéndose procedimientos legislativos es-peciales para aprobar modificaciones. El principio de estabilidad fiscal es fundamen-tal a los efectos de la captación de inversio-nes, y que no provoque como fue el caso de esta reforma, una rebaja en las devoluciones de impuestos a las exportaciones con la con-secuente pérdida de competitividad.

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En los últimos años el sistema finan-ciero mostró solidez, presentando elevados niveles de solvencia y liquidez y bajos niveles de morosidad. Asimismo, en el marco del au-mento en el nivel de actividad económica, los créditos y depósitos exhibieron un importan-te dinamismo. Sin embargo, es de destacar el importante aumento en los créditos al consu-mo de las familias en los últimos años y el he-cho de que un porcentaje todavía importante de los depósitos y los créditos sigan estando en moneda extranjera.

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El grueso del crédito en Uruguay, sea para inversión en bienes de activo fijo o en capital de trabajo, se concede por parte de los bancos públicos y privados que son los que tienen la licencia más amplia para desa-rrollar actividad. El resto de las instituciones bancarias y no bancarias no tiene una impor-tancia significativa en la concesión de crédito como tampoco resulta importante la emisión primaria de acciones y de obligaciones nego-ciables o títulos de deuda corporativos en las dos bolsas de valores que existen en el país. En el caso de éstas, el principal receptor de préstamos a través de emisión de títulos de deuda es el sector público y un número relati-vamente pequeño de empresas grandes que colocan sus emisiones de títulos fundamen-talmente entre las AFAP´s, los propios bancos y en mucha menor medida particulares.

La principal fuente de fondeo de los recursos que los bancos prestan proviene de depósitos mayoritariamente a corto plazo así como también, mayoritariamente en moneda extranjera. Los depósitos de no residentes en el país son relativamente importantes en el total y no son empleados para el fondeo de colocaciones en el país. El monto total de los depósitos desmiente la creencia generaliza-da que en Uruguay no hay fondos suficientes para préstamos ya que por muchos años se observa que superan largamente a las coloca-ciones bancarias. Los excedentes se colocan en el exterior –en depósitos y en títulos–; se prestan al Banco Central; se guardan como

CAPÍTULO IV

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seguro de liquidez y se colocan incluso en deuda pública uruguaya, además de dárseles otros destinos. En definitiva, los depósitos en los bancos son sensiblemente mayores en monto que sus colocaciones a las empresas (Caumont, J. 2010).

Según la información del BCU, la industria manufacturera continuó teniendo la mayor participación en el crédito bancario en moneda extranjera (28%), seguido por el sec-tor agropecuario (24%) y el comercio (20%) y lo servicios (15%). En el sector agropecuario sigue siendo clave el financiamiento bancario del BROU y los niveles de eficiencia con los que opera también son determinantes.

Con relación a las políticas de fi-nanciamiento a la producción, CAF entiende que se debería propender a un esquema fi-nanciero más equilibrado entre fuentes ban-carias tradicionales y recursos provenientes del mercado de capitales. A tales efectos se considera importante avanzar con relación a las condiciones jurídicas y regulatorias para el desarrollo de fondos de inversión con ins-trumentos de mediano y largo plazo en mo-neda nacional y en moneda extranjera.

Al sector privado le corresponde in-tensificar los esfuerzos para generar negocios que interesen a los inversores institucionales, como las AFAP´s. Por su parte, cabe subrayar que los inversores institucionales deberían actuar con mayor realismo, en particular en

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lo que refiere a los rendimientos que aspiran a obtener al participar en el financiamien-to de proyectos y fondos diseñados por las empresas cooperativas, de forma de que se constituya en un juego de “ganar-ganar” en-tre las instituciones que financian y el sector productor.

Las entidades cooperativas inte-gradas en CAF consideran que los nuevos instrumentos de financiamiento deben ser considerados como complementarios del financiamiento bancario tradicional. El pro-blema en general no está relacionado con la disponibilidad y acceso a capital de trabajo, sino al desarrollo de proyectos de inversión cooperativa de mayores escalas. El desarro-llo de este tipo de negocios financieros lleva tiempo y, en ningún caso, serían capaces de sustituir las funciones del crédito bancario, pero se exige también una base institucional muy sólida basada no solo en garantías sino también bienes intangibles de solidez institu-cional que reduzca los niveles de incertidum-bre de los inversores.

Es importante subrayar, por otra parte, que las cooperativas agrarias/agroin-dustriales son instituciones que están en inmejorables condiciones para diseñar ne-gocios que puedan financiarse con nuevos instrumentos, en la medida en que avancen en los desarrollos de proyectos con la masa de asociados. Ello permite bajar mucho los costos de transacción de las operaciones de

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RESUMEN DEL CAPÍTULO

La evolución del tipo de cambio real (TCR) evoluciono a la baja en los últimos años, incidiendo negativamente en la rentabilidad y competitividad del sector agropecuario y agroindustrial. De esa forma, se desaprovechan posibilidades de desarrollo exportador en un escenario de mediano favorable para Uruguay especializado internacionalmente en estas producciones.

Las políticas públicas de gestión de deuda externa han sido claramente exi-tosas, que determinaron posibilidades de gasto/Pbi importantes. La prioridad ha sido el gasto social, en particular en educación y salud, pero con resultados claramente deficientes en función de los recursos destinados.

Esta situación determina que los recursos destinados al desarrollo de la in-fraestructura productiva hayan sido de mucha menor prioridad, lo cual ya está afectando el desarrollo agropecuario de los próximos años.

Las políticas de incentivos fiscales a las inversiones han sido importantes en la promoción de este tipo de gasto por parte de las empresas privadas, en ge-neral y en el sector agropecuario/agroindustrial. Sin embargo, todo el diseño de la política está basado en proyectos de empresas individuales. Si se hubiera contemplado también y aunque sea de una forma indirecta, a los emprendi-mientos cooperativos agropecuarios, se hubiera podido avanzar mejor hacia un modelo de desarrollo rural más integrado socialmente.

financiamiento y avanzar hacia proyectos de mayor envergadura en plazos y montos com-prometidos en proyectos con rentabilidad en actividades con demandas internacionales en crecimiento. Para ello, se vuelve imprescindi-ble a juicio de CAF, examinar con mayor pro-fundidad los nuevos instrumentos de finan-ciación previstos en la Ley de Cooperativas (Nª 18.407) e impulsar las capacidades para un desarrollo efectivo de estos instrumentos de financiamiento no convencionales previs-tos en la norma.

En efecto, las entidades coope-rativas potencialmente disponen de una muy significativa dotación de capital social que están dispuestas a seguir desarrollando si lo-gran las condiciones para ello. Este escenario de fortalecimiento de las capacidades coope-rativas para desarrollar proyectos de mayor envergadura, se traducirán en menores cos-tos de transacción y una reducción de las asi-metrías de información que tradicionalmente encarecen el costo de los fondos aportados por los inversores bancarios o financieros no bancarios.

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CAPÍTULO IV

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La evaluación y el desarrollo de las capacidades competitivas agropecuarias/agroindustriales deberían estar entre las prioridades del diseño y ejecución del gasto público, incluyendo naturalmente los proyectos impulsa-do con el financiamiento de los organismos internacionales. Ello por una cues-tión muy básica: se trata de la plataforma productiva y comercial con la cual Uruguay se inserta en el comercio internacional. Uruguay cuenta actualmente con un sistema financiero desarrollado y sóli-do, donde el financiamiento del capital de trabajo está asegurado. Los fondos disponibles del sistema son muy amplios, pero no existen canales y diseños institucionales que permitan potenciar significativamente los proyectos de in-versión grandes y de retorno a mediano y largo plazo El aprovechamiento de las oportunidades que surgen del escenario inter-nacional y atendiendo a los mayores niveles de competencia en la producción agropecuaria/agroindustrial, exige pensar en proyectos y financiamientos para el sector cooperativo de mucho mayor envergadura.

Ello requiere un fortalecimiento institucional muy importante de las estruc-turas cooperativas para poder encarar proyectos de mayor es escalas de inver-siones y pasan, necesariamente, por fortalecer las capacidades institucionales y los vínculos con la base de productores asociados. Esta vitalidad institucional es clave para lograr los desarrollos de proyectos de inversión con financia-miento, bancario u no bancario, de mayor envergadura y plazos.

CAPÍTULO IV

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impulsadas por el Poder Ejecutivo y el MGAP. Se entiende que las iniciativas orientadas a la adaptación de los procesos productivos agro-pecuarios al cambio climático constituyen un eje importante de la estrategia sectorial. Se considera también que el impacto que tie-ne el cambio climático sobre las actividades productivas agropecuarias trasciende la diná-mica sectorial. Por los importantes efectos multiplicadores de la actividad agropecuaria sobre la economía nacional, que fueron ana-lizados anteriormente, una caída drástica de producción por un evento climático extremo repercute en la economía en su conjunto, como comprobadamente ya ha sucedido en nuestro país en varias oportunidades durante los últimos años con los conocidos eventos de sequía y tornados.

El país también está desarrollando acciones relacionadas con la mitigación de los efectos de los gases de efecto invernade-ro. Esta agenda, de mitigación, está siendo impulsada a nivel internacional con mucho énfasis, pero los desarrollos en materia de adaptación al cambio climático tienen un interés estratégico muy evidente para el sec-tor agropecuario nacional. Asimismo, en la agenda internacional relativa a los temas de la reducción de la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) es muy frecuente conside-rar a la ganadería como un problema mayor.

Las políticas de innovación y el sector agropecuario

bLas políticas de adaptación al cambio climático y de manejo responsable de los suelos agrícolas

CAPÍTULO V

Las políticas sectoriales agropecuarias orientadas a la construcción de competitividad y desarrollo rural

En los últimos años también fueron diseñadas e implementadas políticas públicas en materia de ciencia, tecnología e innova-ción que son fundamentales para el desarro-llo tecnológico y productivo del país. La crea-ción del Gabinete Ministerial de la Innovación (GMI), la puesta en marcha de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) y la aprobación de Plan Estratégico Nacional en Ciencia Tecnología e Innovación (PENCTI) constituyen hechos destacados en las políti-cas nacionales de innovación y de estímulos al desarrollo tecnológico. Recientemente, en el marco de la ANII, se creó un fondo especí-fico para promover innovaciones agropecua-rias (INNOVAGRO), con el apoyo del INIA y de fondos propios de la ANII.

Una vez creado el marco institucio-nal para promover desarrollos innovadores agropecuarios, CAF entiende que es absolu-tamente clave dotar al emprendimiento de mecanismos mucho más ágiles para su ges-tión efectiva. Durante los años 2011 y 2012, CAF llevó a cabo la ejecución del proyecto “Apoyo al fortalecimiento de las capacidades de innovación en el sistema cooperativo agro-alimentario del Uruguay”, donde estos temas

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institucionales surgieron como aspectos cen-trales para lograr integrar las innovaciones cooperativas en el marco del Sistema Nacio-nal de Innovación del Uruguay. Las carencias detectadas todavía son muy importantes.

Las cooperativas integradas en CAF han desarrollado instancias importantes de coordinación y trabajo conjunto con otras instituciones del sistema de innovación. Tam-bién han desarrollado propuestas contenidas en documentos específicos relacionado con las innovaciones cooperativas en el medio agropecuario. De esta manera, su integración institucional formal a estos desarrollos tipo INNOVAGRO pueden implicar una contribu-ción para el desarrollo de los objetivos bus-cados, de crear innovaciones para solucionar los reales problemas del sector productor in-tegrado en cooperativas.

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Las políticas agropecuarias han veni-do avanzando también en otros frentes, que es importante analizar. La adaptación al cam-bio climático, constituye otras de las políticas

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d Los sistemas de trazabilidadagropecuaria/agroindustrial

cEl uso del riego agropecuario: alto potencial a partir de los cambios en la función de producción agropecuaria

El fomento del riego agropecuario nacional constituye una opción también muy clara, habida cuenta de los cambios en la fun-ción de producción y en los precios relativos de los factores, que inducen hacia una mayor intensificación de la producción. Aprovechar esta oportunidad implica, según la visión de CAF, no solamente desarrollar algunos in-centivos aislados para que los productores introduzcan el riego, sino más bien conce-bir los desarrollos ulteriores de esta política como una verdadera estrategia de fomento del riego agropecuario con una concepción más integral. Ello implica a nivel de los esta-blecimientos, entre otras cuestiones básicas, concebir estos desarrollos como cambios profundos en las modalidades de producción, orientada a la creación y desarrollos de “nue-vos” sistemas productivos. En definitiva, no se trata solo de agregar riego a los sistemas de producción existentes, sino más bien a definir nuevas bases tecnológicas, organiza-ciones e institucionales para el desarrollo del riego agropecuario en Uruguay.

Al respecto, y para avanzar en esta dirección, las capacidades faltantes son mu-chas, habida cuenta del escaso desarrollo re-lativo del riego en Uruguay, concentrado en algunas pocas producciones (arroz, caña de azúcar, en citrus parcialmente). La formación de recursos humanos, de investigación, ex-tensión agronómica en sistemas de produc-

CAPÍTULO V

Sin embargo, en muchos casos los indicado-res de emisión del GEI por parte de los ani-males son tomados de indicadores globales, no ajustados a las tecnologías utilizadas a ni-vel nacional basada en pasturas y/o engorde rápido en última fase de preparación de los animales. Para CAF es importante también entonces avanzar en los estudios de estos parámetros que permitan trabajar una me-jor difusión internacional de los desarrollos nacionales, a los efectos de objetivar con re-sultados de investigaciones nacionales este asunto.

Del mismo modo, los esfuerzos por asegurar un uso sustentable de los recursos naturales, aplicando nuevas normativas en materia de Planes de Uso y Manejo de Sue-los representan una innovación importante a nivel nacional y también a nivel de los paí-ses de la región en las políticas aplicadas en el sector, fundamentalmente en el caso de la agricultura de secano. Esta iniciativa que busca impulsar un uso racional el suelo, segu-ramente implicará de hecho mayores costos asociados al enlentecerse los retornos logra-bles en la producción al ir nuevamente a es-quemas de rotaciones con la ganadería y el uso de pasturas. Sin embargo, se considera que esta situación de nuevas regulaciones, podría potencialmente dar origen a desarro-llos ulteriores, como la certificación de proce-sos sustentables de producción reconocidos internacionalmente por parte del sector pri-vado y que pueden contribuir a diferenciar la oferta agrícola exportable por Uruguay en función del cuidado y uso responsable de los recursos naturales.

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ción con riego son, entre otras, necesidades urgentes y estratégicas si se pretende avan-zar en esta línea de una forma coherente. Las modalidades de riego multi-predial a partir de obras colectivas tiene el gran atractivo de la eficiencia, pero su desarrollo implica ajustes normativos y la construcción de capital social asociado a este tipo de emprendimiento es-tratégico. Implicará seguramente el desarro-llo de iniciativas de construcción de redes que articulen productores que compartan el uso del agua. Más allá del potencial que ofrece, la construcción institucional de este tipo de emprendimiento requiere un gran esfuerzo de coordinación pública/privada con un en-foque de construcción de capital social rural.(Peixoto, C.; Failde, A.: 2013)

El sistema de trazabilidad comple-ta del ganado bovino nacional, que incluye la producción del ganado y potencialmente la totalidad de la carne bovina exportada cons-tituye una innovación que se impulsa desde Uruguay y que es claramente reconocida y valorada a nivel internacional. Sin embargo, hasta el momento estos desarrollos han ser-vido fundamentalmente como respaldo a las políticas sanitarias que ya tuvieron su impac-to positivo en el frente comercial exportador. En particular, entre otros desarrollos comer-

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ducir con OGM´s agrícolas con diferentes fines (liberación comercial, investigación, se-millas para ser exportadas en contraestación, etc.) es evaluado, se producen informes téc-nicos y sobre esta base los ministros del Gn-Bio deciden.

Al respecto, quizás sea conveniente advertir de una situación que potencialmente puede llegar a tener importancia porque ex-presa una debilidad competitiva en ciernes. En el Cuadro 6 se presenta un análisis com-parativo de la liberación comercial en los cua-tro países del Mercosur, donde ya se aprecia muy claramente el desfajase de Uruguay con relación a la liberación comercial de eventos transgénicos tanto en soja como en maíz, con relación a Argentina y Brasil (no así con rela-ción a Paraguay).

ción y exportaciones alcanzadas y que supe-ran en su importancia muy claramente en los últimos años a las exportaciones de carne bo-vina que fue tradicionalmente nuestro prin-cipal producto de exportación. En el último año, por ejemplo, se exportaron solo de soja por un valor de 1.800 millones de dólares. Desde las políticas públicas se ha desarrolla-do un esquema de intervención y definición de estas políticas conducida por un Gabinete Ministerial de Bioseguridad (GnBio), que intervienen varios ministros (Sa-lud, RREE, Industria, MVOTMA, MEF) y que lo preside el titular del MGAP.

Los desarrollos logrados con es-tas políticas en general, han sido importan-tes porque se lograron niveles crecientes de inversiones y credibilidad entre los agentes. Cada evento que una empresa quiere intro-

e La coexistencia regulada en OGM agrícolas las políticas de bioseguri-dad en Uruguay y en la región

CAPÍTULO V

ciales, también fue útil para que Uruguay lo-grara asegurarse la cuota Hilton a la UE asig-nada a Uruguay y para ingresar en la cuota de alta calidad 620/481 y captar por esa vía precios diferenciales por productos de alta calidad.

Si bien puede afirmarse también que los más de 120 mercados abiertos para la carne que exporta Uruguay y los recientes nuevos logros, como la habilitación para in-gresar a Corea del Sur, están ligados al nivel sanitario y al status que otorga el sistema de trazabilidad, el potencial disponible a partir de esta innovación pública puede ser desa-rrollado mucho más y con objetivos estra-tégicos. En otras palabras, el sistema de tra-zabilidad sirvió hasta el momento como una plataforma pública, pero el sistema puede ser aprovechado, como ya se está haciendo, por parte del sector privado para diferenciar su oferta exportadora en el sector cárnico, pero también en otras actividades (miel, vinos y otras) y crear a partir de esta base nuevas innovaciones (tecnológicas, de gestión etc.). CAF valora positivamente estos desarrollos en esta área.

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La expansión de la agricultura en nuestro país ha sido muy importante, en cuanto a áreas dedicadas, niveles de produc-

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Cuadro 6. Eventos OGM que fueron liberados para plantar comercialmente en los países de la región (número)

Fuente: elaborado con base en la página web ministerio de agricultura de los países

País Soja Maíz

Argentina

Brasil

Paraguay

Uruguay

5

4

2

3

19

19

4

11

39

RESUMEN DEL CAPÍTULO

Se han venido desarrollando, en los últimos años, un conjunto de políticas públicas agropecuarias orientadas estratégicamente para el logro de mayores niveles de competitividad en el mediano/largo plazo.

Aunque con resultados heterogéneos y en muchos casos incipientes, ofrecen varias de ellas oportunidades para el desarrollo agropecuario en un escenario de creciente competitividad nacional, regional e internacional de estas activi-dades.

El desafío mayor es que estos esfuerzos se logren plasmar también como plataformas para potenciar el desarrollo de los productores agropecuarios y, en particular, de las cooperativas agropecuarias.

Los esfuerzos en materia de políticas de innovación con la creación de la ANII y el fondo INNOVAGRO son aportes positivos, que sin embargo, su ejecución eficiente requiere no solo una agenda de prioridades, sino también una ges-tión eficiente y evaluable.

Los desarrollo en trazabilidad bovina (pero también en otras producciones, miel, vinos), así como el cuidado de los suelos en la agricultura, son desarrollos muy importantes porque atienden a los factores modernos de competitividad, que condicionará crecientemente también el ingreso a los mercados interna-cionales. Sin embargo, es también muy importante que a partir de estas inno-vaciones públicas se puedan crear activos privados o “de club” que le den otras proyecciones a estos desarrollos en el corto plazo.

Como fuera analizado anteriormen-te, la región es de hecho para estas empresas un espacio de expansión común. Si en esta cuestión que es clave para el desarrollo agrí-cola, el Uruguay queda “desfasado” con rela-ción a los demás países de la región esto pue-de llegar a implicar un desestimulo al sector privado radicado en nuestro país una pérdida tangible de competitividad de su agricultura.

CAPÍTULO V

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El desarrollo de programas o iniciativas que integren a la institucionalidad cooperativa a estos desarrollos permitirían, además darle una mayor profun-didad social a tales desarrollos empresariales y que apunten a diferenciar la oferta exportadora nacional.

El desarrollo del riego agropecuario constituye una oportunidad clave para consolidar el desarrollo agropecuario. El cambio en la función de producción agropecuaria, que implicó un fuerte aumento en los precios de las principales factores de producción (tierra y trabajo), inducen hacia crecientes niveles de intensificación productiva y donde el desarrollo del riego es absolutamente clave.

Más allá de los enunciados Uruguay parte de un nivel muy bajo de capaci-dades en estas áreas. Si no se crear, además de incentivos concretos, nuevas áreas de investigación, capacitación de personal, extensión pensando en esta nueva realidad, sería muy difícil lograr mucho más allá de los anuncios.

Uruguay viene desarrollando una política pública en bioseguridad en la agri-cultura, que ha permitido evaluar “caso a caso” cada evento transgénico en la agricultura comercial (y también en la investigación y en la exportación de semillas de contra-estación al Hemisferio Norte). Por ejemplo, en soja son 3 los eventos comerciales aprobados para su desarrollo comercial, que son la base de la exportación de 1.800 millones de US$.

En los países de la región, en cambio, los eventos autorizados a explotar comercialmente son más (6 en Argentina y 5 en Brasil). De profundizarse estas diferencias Uruguay quedará claramente desfasado regionalmente y ello re-presentará una pérdida directa de competitividad en los principales rubros de exportación que hoy tiene Uruguay.

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fLa edad de la población rural y la importancia de crear nuevas condiciones para la transición generacional

CAPÍTULO V

Las políticas de desarrollo rural, bus-cando integrar a la producción familiar a las cadenas dinámicas de exportación represen-tan un desafío muy grande, en función de la heterogeneidad conocida en la base de productores familiares y las particularidades de diferentes sectores de producción. Como fue mencionado, una masa importante de productores familiares dejaron de serlo en la última década, y si bien ello es una tenden-cia mundial de largo plazo, en el caso de Uru-guay esta salida del sector se procesó de una forma acelerada. El Poder Ejecutivo ha im-pulsado otros desarrollos institucionales al crearse por Ley (18.126) el Consejo Agrope-cuario Nacional, a los efectos de impulsar las políticas de descentralización y coordinación institucional a nivel local en los territorios. CAF comparte la importancia estratégica de la descentralización y el desarrollo de polí-ticas públicas que habiliten el desarrollo en Red entre los agentes públicos y privados. Sin embargo, el trabajo en Red implica que los agentes públicos y privados que partici-pan tengan un desarrollo importante de las llamadas “capacidades primarias” para que sea efectiva el trabajo coordinado y se pue-dan generar las “capacidades secundarias” derivadas de la sinergia y complementación propias de este tipo de diseño instituciona-les en red.

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g Los desfasajes en materia dedesarrollo de infraestructura

CAPÍTULO V

¿Cuáles son las “capacidades prima-rias”? Son aquellas que identifican las capa-cidades propias de cada agente, contenidas por ejemplo, en su misión institucional. Si estas capacidades no existen o son muy li-mitadas las Redes públicas/privadas que se conformen serán muy débiles y no lograrán los objetivos planteados con la implemen-tación de las políticas públicas basadas en el trabajo en Red.

Es en función de este enfoque que CAF considera que es muy importante garan-tizar la existencias de las capacidades básicas para actuar en los territorios y que éstas de-riven, en el caso del sector privado coopera-tivo, de las instancias gremiales reconocidas, que tengan una acumulación y experiencia en el trabajo institucional de reflexión estra-tégica y prácticas concretas en el diseño de coordinaciones con otras instituciones públi-cas y privadas. Se entiende que así se colabo-rará de la mejor forma a la conformación de Redes públicas/privadas para la ejecución de las políticas públicas de Desarrollo Rural de una forma descentralizada.

En función de ello es pertinente realizar algunas consideraciones relativas a la estrategia y el diseño de este tipo de políticas públicas en esta área. No existen dudas de su importancia en función del desarrollo de una sociedad rural integrada. Sin embargo, por los desarrollos de las trayectorias tecno-lógicas en varias de las cadenas agropecua-rias durante la última década, que implicaron en la base de producción crecientes escalas y una gestión más eficiente, todo lo cual se

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traduce en demandas de nuevas capacidades de los productores, (tecnológicas y de forma-ción), es evidente que todo ello se plasma en exigencias nuevas para la integración compe-titiva de la agricultura familiar a tales cadenas de valor.

Se trata de un mundo sumamente heterogéneo en cuanto a capacidades. La es-trategia de intervención, según CAF, debería manejar esto muy claramente desde el inicio. Si se pretende manejar la heterogeneidad de productores sin reconocerla explícitamen-te en los diseños institucionales, se corre el riesgo de tratar con los mismos instrumentos a situaciones que son muy diferentes, con el consiguiente menor impacto sobre el retorno social de los recursos públicos utilizados.

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En materia de infraestructura existe una restricción que tiene larga data y, como ha sido reconocido y diagnosticado, de no comenzar a levantarse inmediatamente, ello puede implicar el colapso de la logística – al menos en lo más inmediato en el transporte carretero – del Uruguay. En esta área de in-fraestructura si bien se ha renovado el marco normativo para alentar las asociaciones pú-blicas-privadas, es evidente que la utilización de este tipo de herramientas ha sido, hasta el momento, bastante limitado. Si bien se viene avanzando con relación a las energías reno-

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vables, los desafíos en materia de puertos e infraestructura vial y ferroviaria se encuen-tran aún lejos de los requerimientos y nece-sidades que plantea el desarrollo del sector agropecuario en el corto y mediano plazo.

El estado de rutas y caminos depar-tamentales está en un acelerado proceso de deterioro debido al aumento de la produc-ción nacional en los rubros forestal, cereales y oleaginosos y leche, además de un aumento en el tránsito de vehículos de carga no vincu-lados al agro y un mayor tránsito vinculado a movimiento de personas. Las inversiones realizadas, si bien fueron aumentando, no se adecuaron a ese crecimiento, y los apor-tes realizados para inversión en estos rubros deben aumentar en forma urgente ya que la situación actual es insostenible, como lo de-muestran estudios nacionales recientes de la propia CAF, y otros (De Haedo, 2013), entre otras fuentes.

No parecería prioritario aumentar la longitud de la red vial nacional pero hay que mantener su condición de servicio con un adecuado mantenimiento, la reinversión oportuna y la actualización periódica, cuando los pavimentos alcancen cerca del fin de su vida útil. En cuanto a la red departamental, la longitud de caminos es adecuada, pero el servicio de mejoramiento de caminos y man-tenimiento es escaso y solamente cubre un 15% de la red (De Haedo, 2013). Este dato es clave porque muestra los desafíos actuales al impactar muy fuertemente en los costos de transporte y en la propia eficiencia de los procesos asociados al transporte de insumos

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h La capacitación y formación de RR.HH.

CAPÍTULO V

y productos agropecuarios. Se estima que en el año 2012 la mitad de la red vial nacional de Uruguay se encontraba en condiciones malas o regulares.

Propuesta CAF: relevar la informa-ción sobre todos los recursos (a nivel depar-tamental y nacional) destinada a la infraes-tructura vial y cuantificarla para conocer exactamente la situación. También se de-berían relevar si se están ejecutando los fondos recaudados (públicos y privados) previstos en la legislación vigente. Con base en este diagnóstico, y partiendo del supues-to de que ha sido altamente insuficiente los recursos ejecutados en infraestructura vial, se propone la conformación de un Fideico-miso blindado cofinanciado por: el Gobier-no Nacional, los gobiernos Departamentales y el sector privado. En la cogestión de este Fondo tendrían participación todos los invo-lucrados, MTOP, el Congreso de Intendentes y las Intendencias y principales gremiales agropecuarias, y se determinarían las prio-ridades de inversión de acuerdo a criterios técnicos que surjan del trabajo permanente de relevamiento que realicen el MTOP y las Intendencias.

111 Con relación a la formación y capa-citación del capital humano. Es evidente que la demanda de personas calificadas para tra-bajar en el sector agropecuario, tanto a nivel profesional y fundamentalmente a nivel téc-nico, se encuentra notoriamente por encima de la oferta actual (y desde hace varios años). La ausencia de personas con formación cali-ficada para llevar a cabo la operativa de las producciones de los diferentes rubros agro-pecuarios no parece que sea solucionable a muy corto plazo. No obstante, es absoluta-mente clave comenzar a revertir esta situa-ción evaluando los desarrollos en curso y proponiendo alternativas que logren avanzar mostrando resultados concretos.

La reciente creación de la Universi-dad Tecnológica (UTEC), diseñada como una alternativa de formación de recursos huma-nos e investigación aplicada en el interior del país, es bienvenida. Sin embargo, debe con-siderarse como una iniciativa orientada hacia el desarrollo de experiencias conjuntas entre

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agentes públicos y privados radicados en el “Uruguay profundo”, y teniendo por foco fun-damental atender las necesidades locales de formación de los recursos humanos a varios niveles de la formación terciaria de calidad.

El desarrollo de un modelo educativo por competencias, para resolver cuestiones específicas de cuellos de botellas actuales o potenciales, permitiría aprovechar mejor las oportunidades que surgen del nuevo ambien-te competitivo que se ha instalado en la agro-pecuaria nacional y de la modalidad de desa-rrollo que se viene registrando en el interior del país, donde los agro-negocios tienen un papel cada vez más relevante. También sería muy conveniente desarrollar instrumentos y modalidades relacionadas con la educación a distancia, aprovechando los avances que se han logrado en Uruguay en la cobertura de internet y acceso a computadoras a nivel na-cional y en el interior del país, aunque todavía quedan áreas con cobertura deficiente.

A nivel de las cooperativas agrarias también se evidencia necesidades urgentes para poder contar con recursos humanos calificados y en línea con los desafíos que

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iAlgunos temas del desarrollo institucional que interesan particularmente

CAPÍTULO V

surgen del nuevo escenario competitivo en el agro nacional. Para levantar tales restric-ciones, se requieren de varias acciones en conjunto que consideren específicamente la formación en las cooperativas y que cubran un amplio espectro de necesidades de forma-ción: a nivel profesional, y técnico una orien-tación moderna y focalizada en la resolución de problemas concretos que enfrentan los sistemas de producción cooperativos agrope-cuarios y agroindustriales.

En este sentido, desde el punto de vista de CAF, surgen preocupaciones y apor-tes desde el ámbito del diseño institucional y la gestión del sistema. Así se considera que el INEFOP también representa un actor clave para facilitar los recursos económicos y lo-gísticos para llevar adelante la capacitación técnica principalmente. Sin embargo, sería necesario que este instituto actúe de forma más eficiente y respondiendo rápidamente a la demanda de capacitación existente.

Del mismo modo, la base de diseño institucional de la UTEC, aprobada por el Par-lamento Nacional recientemente, como una institución gobernada al estilo tradicional, con cogobierno extendido entre diferentes órdenes, puede llegar a consolidar una ges-tión burocrática y alejada de las reales nece-sidades del mundo de la producción y el tra-bajo. Se considera importante pensar en una revisión de este tipo de diseño institucional,

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Otro de los aspectos claves relacio-nados con los Recursos Humanos refiere al desarrollo y consolidación de relaciones y negociaciones laborales modernas. Ello exi-giría contar con evaluaciones realistas a nivel de las posibilidades de cada sector de acti-vidad específico de la producción, para que se tengan en cuenta en los Consejos de Sa-larios. Sobre la base de esta evaluación fina se podrá operar negociaciones en el frente laboral que contemplen dimensiones claves del desarrollo de las capacidades humanas que se requieren para enfrentar los múltiples desafíos competitivos emergentes. Como ya fue mencionado, es imprescindible ajustar y conocer más en detalle las realidades de cada actividad productiva agropecuaria, para poder ajustar las negociaciones a un entorno realista y viable.

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Del mismo modo, y atendiendo a que la producción agropecuaria se basa en procesos biológicos, cuando se detiene o fre-nan los flujos de producción se generan per-didas muy considerables, tanto para el sector privado como público y se erosiona la credi-bilidad del Uruguay como país exportador confiable. Como fue ya mencionado por cada peso que se recibe o se deja de recibir por parte del sector agropecuario, por los efectos en cadena esto se multiplica por 6.2 veces en la economía en su conjunto. CAF considera que en casos extremos se debería contem-plar la posibilidad de regular estas situacio-nes, considerando la declaración de servicios esenciales a los efectos de evitar perjuicios evidentes para los productores pero también para el conjunto social.

La institucionalidad cooperativas, amparada por un marco normativo específi-co, no siempre es conocida en su real poten-cial por parte de las autoridades. Ello determi-na en muchos casos que no se considere las particularidades de este tipo de organización, en cuanto a su gobernanza e incluso, más grave aún, en su base jurídica de actuación. En estas condiciones, si realmente se busca crear espacios para el desarrollo cooperativo, se deberían crear instancias formales para integrar las directivas de instituciones que son claves para el desarrollo nacional, como la Agencia Nacional de Investigación e Inno-vación o incluso el Banco de Previsión Social.

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en aras de una gestión más flexible y eficiente y que genere una retroalimentación virtuosa entre el mundo de las innovaciones, la inves-tigación, la formación de los recursos huma-nos y las necesidades, actuales y futuras, del aparato productivo agropecuario nacional.

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RESUMEN DEL CAPÍTULO

El desarrollo agropecuario en el corto y mediano plazo se ve cuestionado porque las carencias en dos áreas claves de la competitividad sistémica, que ya están generando externalidades negativas sobre la producción y los productores: las carencias en infraestructuras varias, pero en particular en caminos y rutas en lo más inmediato y las relacionadas con la formación de los Recursos Humanos que el sector agropecuario/agroindustrial requiere urgentemente.

En materia de caminos rurales, CAF ha desarrollado una propuesta específica que incluye la construcción de un fideicomiso blindado para gastar en estas áreas, previa evaluación fina de la situación y con participación de agentes públicos departamen-tales y a nivel nacional y los productores.

Con relación a la formación de los RR.HH. para el sector agropecuario, se reconocen la identificación de la necesidad de avanzar en estas áreas en el interior del país. Sin embargo, nuevamente preocupa la lentitud de los desarrollos concretos y la eficiencia de ejecución de las iniciativas a nivel de INEFOP. Con relación a la UTEC se la considera una buena iniciativa, pero preocupa su diseño institucional establecido en la Ley que puede burocratizar la estructura y alejarla de las necesidades del sector privado.

Las políticas de Desarrollo Rural son imprescindibles si se quiere lograr que el crecimiento agropecuario sea también con integración social. La plataforma de trabajo anunciada de lograr una real integración de la agricultura familiar a las cadenas agroindustriales dinámicas de exportación, es muy importante. Sin embargo, es clave que en el diseño de estas iniciativas de reconozcan las reales capacidades y potencialidades de los productores familiares para participar de estos emprendimientos.

Avanzar por esta línea implica necesariamente reconocer la heterogeneidad en la base de productores y diseñar instrumen-tos de Desarrollo Rural específicos para grupos de productores, porque tienen potencialidad y necesidades diferentes.

En otros temas más vinculados a la institucionalidad de las políticas públicas, CAF plantea algunas iniciativas basadas en su experiencia de trabajo.

Así, por ejemplo, se considera muy importante que los Consejos de Salarios donde se definen las remuneraciones y condicio-nes de trabajo, se realice desde una base más desagregada de las actividades sectoriales, porque la diversidad de situaciones es amplia y se amplió mucho más en los últimos años.

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La producción agropecuaria y agroindustrial implica el desarrollo de proce-sos biológicos de alta complejidad y su interrupción por motivos de conflicti-vidad laboral puede llegar a representar importantes pérdidas para el sector privado y público, con consecuencias sobre el ingreso de las familias y la repu-tación exportadora. En casos extremos CAF sugiere que se considere la per-tinencia de considerar la esencialidad del trabajo para evitar impactos sociales muy negativos

Con relación al Consejo Agropecuario Nacional establecido por Ley para lograr un desarrollo descentralizado en las diferentes localidades, mejorando la coordinación entre agentes locales y la institucionalidad pública y pública no estatal e institutos, se considera que es muy importante que no se desco-nozca la legitimidad de las instituciones del gremialismo agropecuario y, muy en particular de CAF.

Asimismo, la institucionalidad cooperativa opera sobre otros marcos dife-rentes a los de la empresa privada organizada en otros marcos jurídicos. Si se pretende impulsar un desarrollo agropecuario inclusivo se considera impor-tante que se considere la posibilidad de inclusión formal de CAF en institucio-nes claves para el desarrollo como la ANII y el BPS. Se pretende con ello que las decisiones que se tomen en esos ámbitos incluyan las especificidades del cooperativismo agropecuario y contribuyan con su desarrollo.

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Los esfuerzos de adaptación al nuevo contexto realizados por las cooperativas agrarias

CAPÍTULO VI

Los desafíos y oportunidades para el movimiento cooperativo: la necesidad de apostar a cambios estratégicos

La concreción de inversiones de sig-nificación y las ventajas inherentes al apro-vechamiento de economías de escala en la producción agropecuaria nacional durante la última década, adquieren importancia creciente para el sector cooperativo, porque define nuevas oportunidades pero también nuevas amenazas.

El surgimiento de nuevos agentes privados en la producción, la utilización de novedosas formas contractuales para vincu-lar la producción agropecuaria con las etapas industriales y comerciales, la penetración de formas de gestión más eficientes que las uti-lizadas en el pasado y el uso cada vez más ex-tendido de modalidades no tradicionales de financiamiento y comercialización, definen un escenario bastante inédito en la historia agropecuaria nacional. Estos desafíos deben ser entendidas a cabalidad por parte del sec-tor cooperativo, en la medida en que estas realidades pueden ofrecer oportunidades reales y efectivas, pero también expresan desafíos muy evidentes.

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Entre los principales logros alcan-zados por el sector cooperativo agropecuario durante los últimos años, en este contexto de necesaria adaptación a los cambios en el ambiente competitivo agropecuario, cabe destacar entre otros los siguientes:

a. Significativa reducción de los niveles de en-deudamiento heredados de la crisis económi-ca y financiera de la década anterior;

b. Desarrollo de diversas innovaciones co-merciales, en particular, en lo que refiere a procesamiento de semillas, granos y ´hotele-ría´ de vacunos;

c. Emisión de obligaciones negociables como forma de financiamiento directo en el merca-do (Central Lanera y CONAPROLE);

d. Fusión de cooperativas y readecuación de cooperativas locales a un nuevo formato de cooperativa nacional (COPAGRAN), que ha su-puesto un cambio organizacional de enverga-dura y que posibilita implementar estrategias comunes con empresas de gran tamaño que intervienen en la comercialización internacio-nal de granos;

123 e. Cambio en los enfoques gerenciales y en las estructuras organizacionales, que están permitiendo implementar nuevas estrategias empresariales;

f. Mejora en los sistemas de distribución de cargas por parte de varias empresas coope-rativas;

g. Desarrollo de servicios de asistencia técni-ca y comercial a los socios por parte de coo-perativas locales;

h. Desarrollo de innovaciones en el marco de una alianza entre INIA y siete Cooperati-vas, que ha permitido trabajar en red para la mejora genética en el cultivo de trigo. Ello ha contribuido a crear mejoras tecnológicas adaptadas a distintas realidades productivas locales;

i. Avances en materia de diferenciación de productos y de desarrollo de proyectos aso-ciativos, como por ejemplo, el proyecto de corderos pesados o el afinado de lanas (Club Merino, Central Lanera) o la experiencia de CONAPROLE relacionada con la valorización de la marca en varios rubros comercializados en el mercado local.

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c La fidelización de los socios cooperativistas

La estabilidad de la conducta del so-cio cooperativo asume un papel fundamental en el desarrollo de proyectos estratégicos de las cooperativas agrarias. A tales efectos, los compromisos asumidos por los socios deben plasmarse en gestiones y ofertas de servicios de alta calidad por parte de las cooperativas especialmente diseñados para dotar de cer-teza a cada emprendimiento de envergadura en el futuro. Se destaca la importancia que tiene el que la empresa cooperativa ofrezca, en cada emprendimiento, condiciones tan buenas como las ofrecidas por otras alterna-

b La capitalización de las empresas cooperativas

CAPÍTULO VI

Al definir los grandes lineamientos de la estrategia de desarrollo del sector coo-perativo agropecuario en Uruguay, las Coope-rativas Agrarias Federadas tienen en cuenta algunos aspectos críticos. Se busca con ello establecer diseños institucionales adecuados, de modo de asegurar que dichos problemas no se convierten en obstáculos significativos. Pero antes de explicitarlos es conveniente re-forzar la idea de la importancia del desarro-llo del cooperativismo agropecuario, porque ello define valores de solidaridad, coopera-ción, desarrollo humano y profesional. Si se pretende avanzar en torno a un desarrollo agropecuario con integración social incor-porar en los diseños estos elementos conti-nua siendo clave, porque hace a un estilo de desarrollo nacional. El desafío es entonces compatibilizar estos principios históricos con el desarrollo cooperativo en un marco de ma-yor competencia y complementación de las cooperativas con empresas privadas, en un contexto de mayor dinamismo tecnológico, económico e institucional.

El foco de las propuestas que las coo-perativas agrarias buscan impulsar se resu-men en torno a tres grandes temas estratégi-cos, a saber: i) el nivel de capitalización de las empresas cooperativas; ii) la fidelidad de los socios cooperativos y la atención a la hetero-geneidad de productores y muy en particular el impulso a los jóvenes; iii) la internacionali-zación de las empresas cooperativas.

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La capitalización de las cooperati-vas y el financiamiento de las inversiones. La definición de las estrategias de expansión de las organizaciones cooperativas nos conduce directamente a la discusión sobre la estruc-tura de capital y las necesidades, en muchos casos, de lograr financiar proyectos de ma-yor envergadura que permitan desarrollos a otras escalas de negocios. En este plano, el principal problema que enfrentan las empre-sas cooperativas en general, en los diversos sectores, tiene relación con el apalanca-miento de los proyectos de inversión.

De hecho surten como una restric-ción importante, en muchos casos, las limi-taciones en las capacidades institucionales construidas para diseñar y ejecutar proyec-tos innovadores de mayor escala y con las ga-rantías requeridas. Este tipo de restricciones, que es común para los emprendimientos cooperativos en general, todavía tiene toda-vía mucha mayor relevancia en las coopera-tivas agropecuarias, en la medida en que se constituye casi que en un requisito para el aprovechamiento más pleno de las oportu-nidades que ofrece la nueva realidad de un sector agropecuario y las perspectivas inter-nacionales de comercio.

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Para ello es vital que las coopera-tivas desarrollen las capacidades para poder aprovechar a pleno los instrumentos disponi-bles para acceder a financiamiento extra-coo-perativo previsto en la Ley de Cooperativas (18-407) y la Ley de Inversiones (16.906) y decretos posteriores. Si se avanza en esta dirección el movimiento cooperativo logrará estar a tono con las tendencias competitivas emergentes, que exigen mayores escalas y eficiencia en la ejecución de los negocios.

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d Internalización cooperativa

CAPÍTULO VI

tivas de mercado. Esta línea argumental iría en la dirección de reforzar los incentivos al cumplimiento de los contratos, de las empre-sas cooperativas con otros agentes públicos y privados apelando a criterios de racionalidad económica y eficiencia en la gestión.

En estos desarrollos cobra un rol muy particular la atención a una masa de pro-ductores muy heterogénea y en donde, en muchos casos, son los productores familiares la base societaria más importante. El cono-cimiento más fino tanto de las capacidades existentes y así como de las capacidades faltantes en la heterogénea base social de las cooperativas permitirán desarrollos en Red, en coordinación con otros agentes públicos y privados, para impulsar proyectos específi-cos y evaluables partiendo de las capacidades existentes y reforzamiento de acciones para crear las nuevas capacidades requeridas.

CAF desde sus inicios ha tenido en su estrategia institucional el trabajo con la ju-ventud rural cooperativista. Las cooperativas agrarias forjan su futuro considerando a quie-nes estarán formando parte de la masa socie-taria y en particular en sus cuadros directi-vos. Sin jóvenes que comiencen participar en la vida de las cooperativas y paulatinamente integrar las directivas, es difícil imaginar la continuidad de estas a largo plazo. Para esto es fundamental la formación y capacitación, apoyar iniciativas productivas de grupos de

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jóvenes cooperativos a través de sus organi-zaciones de base (asistencia técnica, gestión, inserción comercial, etc.), entre otras. Estas y otras iniciativas solo serán posibles a través de una mayor articulación interinstitucional (MGAP, MIDES, INC, IPA, BPS, INJU, INEFOP, BROU), y del fomento de políticas públicas específicas para esta población.

Algunas de las empresas coopera-tivas nacionales, tuvieron en términos agre-gados un importante crecimiento en las ex-portaciones nacionales en los últimos años. Estas empresas cooperativas son capaces de resolver un aspecto fundamental en las cadenas de valor agropecuarias y agroin-dustriales, que refieren a la coordinación horizontal de un gran conjunto de contratos con productores remitentes individuales. De esta forma las cooperativas tienen también enormes atractivos como socios de empre-sas que exportan los productos y/o venden insumos y equipos.

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Las razones en ambos casos son simi-lares y están basadas en la capilaridad y en la capacidad de coordinación de un gran núme-ro de contratos, reduciendo así los costos de venta para las empresas productoras de in-sumos o los costos de adquisición en el caso de las empresas exportadoras. En todos los casos lo que surge claro es que las coopera-tivas pueden cumplir un rol muy importante como reductor de los costos de transacción asociados al agro negocio.

A nivel internacional se está asistien-do, como ha sido analizado anteriormente, a un importante resurgimiento de prácticas proteccionistas de muy diversos tipos. Asi-mismo, también surgen nuevas estrategias y exigencias internacionales relacionadas con la calidad y la inocuidad de los alimentos, y muy recientemente los Estados Unidos de Norteamérica están trabajando en la protec-ción de los alimentos que importa contra ac-tos de sabotaje y contaminación de los mis-mos. Otro tanto sucede con las regulaciones ambientales y la preservación de los Recur-sos naturales utilizado en la producción.

De esta manera, todos estos aspectos con claves porque definen nuevos patrones competitivos a todos los países que, como Uruguay, están especializados internacional-mente en estos productos. También, como fuera mencionado se asiste a un renacimien-to proteccionista a nivel internacional, sea

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CAPÍTULO VI

tarifario a las importaciones o de otro tipo. Lo que interesa destacar acá es que en esta nueva agenda, las empresas cooperativas tie-nen importantes oportunidades para aprove-char y desarrollar.

El escalamiento tarifario de los países desarrollados implica que termina penalizan-do a productos con mayor valor agregado y dificultando de esa manera su acceso a di-chos mercados de productos más elaborados y sofisticados. Las exportaciones agropecua-rias de Uruguay basadas en commodities, además de los factores asociados al diseño de las políticas macroeconómicas y su impac-to en la formación de precios en la economía uruguaya, también están sometidas a estas condiciones de acceso a los mercados, lo cual termina reforzando el perfil exportador que se consolidó. Sin embargo, la internacionali-zación cooperativa puede también ser una

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estrategia válida para lograr acuerdos para industrializar materias primas en otros paí-ses en asociación con otras empresas en los países desarrollados y de esa forma mejorar los ingresos del sector productor nacional integrado a cooperativas.

Existen múltiples ejemplos exitosos a nivel internacional de estrategias de inter-nacionalización de empresas cooperativas agropecuarias y agroindustriales. Estas em-presas han demostrado tener posibilidades reales para concretar asociaciones estraté-gicas con empresas localizadas en los países de destino de las exportaciones. En algunos casos, las alianzas involucraron proyectos de industrialización de los commodities ex-portados. Asimismo, existen experiencias tendientes a desarrollar proyectos para ac-ceder a cadenas de comercialización espe-cializadas.

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Estas alianzas podrían utilizarse para poten-ciar la incorporación de innovaciones o para lograr avances en materia de diferenciación de productos de las cooperativas, que con-tribuyan a agregar valor a la producción na-cional exportada y/o lograr asociaciones con emprendimientos complementarios privados a nivel internacional.

Uruguay cuenta actualmente con ins-trumentos institucionales de soporte a estas estrategias competitivas, en particular en la base del fomento a las innovaciones (ANII, INOVAGRO) y en los incentivos fiscales (CO-MAP). Sin embargo, como fuera mencionado en general se terminan priorizando proyectos individuales que no jerarquizan adecuada-mente la construcción de capital social que pueden impulsar las cooperativas agropecua-rias.

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RESUMEN DEL CAPÍTULO

Los cambios importantes operados en la economía uruguaya y en el sector agropecuario/agroindustrial, determino que varias cooperativas desarrollaran estrategias de adaptación y desarrollo de sus propios emprendimientos competitivos antes un escenario cada vez más exigente.

Se sucedieron un conjunto muy importante de decisiones que llevaron a la fusión de cooperativas para ser más eficientes, a diferenciar productos y procesos, a participar en alianzas públicas y privadas para desarrollar innovaciones de diferentes tipos y en el avance en innovaciones de gestión cooperativas en varios casos. De todos modos, el análisis de las perspectivas estratégicas indican que estamos ante una nueva etapa y que las cooperativas integradas en CAF seguirán desarrollando estrategias para lograr niveles de Desarrollo Rural con mayor profundidad e integra-ción social, teniendo por base la construcción de competitividad genuina en el mediano y largo plazo.

Se requiere para ello potenciar significativamente las capacidades de varios emprendimientos cooperativos para que sea posible efectivamente: i) estar en condiciones para acceder a financiamiento de capital para emprender proyectos estratégicos en áreas claves, junto con socios externos, del movimiento cooperativo y/o privados; ii) fidelizar a los socios cooperativos para poder emprender proyectos de mayor envergadura utilizando contratos formales y conocimiento capilar de la masa de asocia-dos en términos de conocer capacidades y construir reputación. Asociados a estos desarrollos mucho mayor foco en el fomento hacia las capacidades de los jóvenes que se integren a las cooperativas agrarias y iii) profundizar y encarar como una estrategia la internalización cooperativa. Para todos estos desarrollos se requiere que existan acuerdos políticos o políticas de estado, en el entendido que la promo-ción del cooperativismo agropecuario generará un modelo de desarrollo rural con amplios niveles de competitividad interna-cional y mayores niveles de integración social en la base del desarrollo agropecuario

CAPÍTULO VI

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CAPÍTULO VII

Las políticas de Estado y el sector agropecuario nacional

Las políticas de Estado exigen el consenso amplio de los conductores políticos de una sociedad. Los desarrollos logrados en la última década fueron importantes y también dejaron en claro la existencia de tensiones y problemas que, de no resolverse adecuadamente, pueden comenzar a hipotecar los avances hacia nuevos estadios de desarrollo agropecuario y agroindustrial. En estos cambios las cooperativas agropecuarias también han avanzado y emprendido acciones de reconversión y construcción de nuevas capa-cidades.

Pero ahora surge una nueva etapa y se requiere avanzar en la solución de restricciones que ya están operando muy claramente (infraes-tructura, formación de recursos humanos para mencionar solo a dos). En el Uruguay existen ejemplos bastante exitosos del logro de consensos para el desarrollo de proyectos estratégicos (Forestación, los avances más recientes en energías alternativas, los consensos sobre el impulso a las inversiones, incluyendo las IED). Si se contara con mayores niveles de acuerdos en torno a temas claves que condicionan el desarrollo agropecuario, el futuro luciría bastante más despejado también para los emprendimientos cooperativos El trabajo presentado pretende ser una modesta contribución en esta dirección.

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