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7/25/2019 bloque 2 imprimir

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R EFERENCIAS LEGISLATIVAS

• Constitución española de 1978.

• Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

• Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Tema 1

Las fuentes del Derecho

Administrativo. La jerarquía de

las fuentes. La Constitución. La Ley.Disposiciones normativas con fuerza

de Ley. El Reglamento.

El ordenamiento jurídico de la

Unión Europea.



1. Las fuentes del Derecho Administra-tivo. La jerarquía de las fuentes

1.1. Concepto de fuentes del Derecho

1.2. Clases de fuentes

1.3. La jerarquía de las fuentes

2. La Constitución

2.1. Concepto

2.2. Caracteres

2.3. Contenido

2.4. Partes de la Constitución

2.5. Valor jurídico formal

3. La Ley

3.1. Acepciones del término Ley

3.2. Requisitos

3.3. Clases de leyes

3.4. La reserva de ley3.5. Leyes orgánicas

3.6. Leyes ordinarias

4. Disposiciones normativas con fuerzade ley

4.1. Notas comunes a ambas categorías

4.2. Notas diferenciales de ambascategorías

4.3. Decretos Legislativos

4.4. Decretos-ley

5. El reglamento5.1. Concepto

5.2. Naturaleza

5.3. Clases de reglamentos

5.4. La potestad reglamentaria

5.5. Límites de la potestad reglamentaria

6. Alusión a otras fuentes del Derecho Administrativo

6.1. La costumbre

6.2. Los principios generales delDerecho

6.3. Los tratados internacionales

6.4. La jurisprudencia del TribunalSupremo

6.5. La doctrina científica

6.6. La jurisprudencia del TribunalConstitucional

7. Referencia a la autonomía y alsistema de fuentes

7.1. Ideas generales

7.2. Los Estatutos de Autonomía

7.3. Leyes de las ComunidadesAutónomas

7.4. Relaciones entre los ordenamientosestatal y autonómico

8. El ordenamiento jurídico de laUnión Europea

8.1. Concepto del Derecho de la Unión

8.2. Derecho originario

8.3. Derecho derivado o secundario: losactos jurídicos de la Unión

8.4. Otras fuentes del ordenamiento jurídico de la Unión

8.5. Derecho complementario

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Derecho Administrativo General

Guión-resumen



1. Las fuentes del Derecho Administrativo.La jerarquía de las fuentes

1.1. Concepto de fuentes del Derecho

El concepto de fuente del Derecho es fundamental para este contenido, y a estos efec-tos hay que diferenciar entre:

— Fuentes del Derecho en sentido material, que son aquellas fuerzas sociales o ins-tituciones con facultad normativa creadora: las Cortes, las Comunidades Autó-nomas, los grupos sociales en tanto que generadores de costumbres, etc.

— Fuentes en sentido formal, que son las formas en que se manifiesta el Derecho:la ley, el reglamento, la costumbre, etc.

¿Tiene el Derecho Administrativo un sistema propio de fuentes, distinto del resto delordenamiento? La respuesta ha de ser negativa: el art. 1.1 del Código Civil es bien claro(“Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principiosgenerales del Derecho”). No hay más que un ordenamiento jurídico (entendido como elconjunto de normas vigentes) y lógicamente ha de regirse todo él por el mismo sistema defuentes; otra cosa es que se hable del ordenamiento administrativo o del ordenamiento tri-butario (entendidos como grupos de normas sectoriales).

1.2. Clases de fuentes

¿Cuáles son las fuentes del ordenamiento jurídico? Las recoge el art. 1 del CódigoCivil, dividido en seis números:

1.1. Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los prin-cipios generales del Derecho.

1.2. Carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior (elart. 9.3 de la Constitución garantiza el principio de jerarquía normativa).

1.3. La costumbre sólo rige en defecto de ley aplicable, y sólo si no es contraria a lamoral o al orden público y resulta probada.

1.4. Los principios generales del Derecho se aplican en defecto de ley y de costum-

bre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento.

1.5. Los tratados internacionales no serán de aplicación directa hasta que formenparte del ordenamiento mediante su publicación en el BOE.

1.6. La jurisprudencia complementa el ordenamiento con la doctrina quede modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar laley, la costumbre y los principios generales del Derecho.

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Las fuentes del Derecho Administrativo



Este importantísimo artículo puede sintetizarse diciendo que existen tres fuentesdirectas (que son fuente del ordenamiento por contener en sí mismas las normas): la ley,la costumbre y los principios generales del Derecho, jerárquicamente ordenados, y dosindirectas (que no contienen normas como tales sino que participan en su producción,comprensión e interpretación): la jurisprudencia y los tratados internacionales no publica-dos en el BOE (puesto que si se han publicado ya forman parte del ordenamiento).

Por lo que se refiere al Derecho Administrativo, es necesario especificar varios puntos:

— En el Derecho Administrativo la costumbre, entendida como creación por lasociedad de normas vinculantes mediante la repetición uniforme de una prácti-ca o conducta, apenas tiene vigencia: la costumbre es un producto de la socie-dad, el Derecho Administrativo es producto del Estado. Sin embargo existenámbitos de la realidad recientemente regulados por la Administración y en ellosla ley administrativa se refiere expresamente al valor de la costumbre; por ejem-plo, en materia de aguas.

Por otro lado, ¿puede constituir Derecho el precedente administrativo? (prácticareiterada por la Administración en la aplicación de una norma). La respuesta esnegativa: lo que vincula y es norma jurídica es la ley o la norma que aplica laAdministración, no el comportamiento o la voluntad de ésta.

Ahora bien: el precedente administrativo, pese a carecer de eficacia normativa vin-culante, puede, por vía indirecta, tener un cierto valor para los particulares enorden a forzar a la Administración a actuar en un sentido determinado en los actosdiscrecionales; asimismo, de acuerdo con el art. 54.1 c) de la Ley 30/1992, de 26

de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común (enadelante, LRJ-PAC) los actos "que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos" , deben ser motivados.

La efectividad del precedente, se manifiesta, en conclusión, como una forma idó-nea de controlar el posible trato discriminatorio y la arbitrariedad.

— Los principios generales del Derecho expresan los valores sobre los que se fun-damenta el ordenamiento: son principios de contenido a veces moral (principiode buena fe) o suprajurídico. En el Derecho Administrativo tienen un mayor grado de concreción, al ser principios técnicos (principios de seguridad jurídica,de publicidad, de jerarquía normativa, contenidos en el art. 9.3 de la Constitu-ción, y los que recoge el art. 103.1 del mismo texto).

1.3. La jerarquía de las fuentes

Dos son los criterios que GARRIDO FALLA usa para establecer el orden jerárquico deaplicabilidad de las fuentes directas del Derecho Administrativo:

— El criterio de la primacía del Derecho escrito.

— El criterio dejerarquía del órgano del que emana la regla escrita de

Derecho.

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1.3.1. El criterio de la primacía del Derecho escrito

Por aplicación de estecriterio

, las fuentes no escritas van a quedar relegadas en elDerecho Administrativo a la categoría de fuentes subsidiarias.

Esto es, desde luego, rigurosamente cierto si se pone en contraste la ley formal (cons-titucional u ordinaria) con la costumbre, pues aun dando por supuesta la solución positiva al problema de su existencia en Derecho Administrativo, únicamente será posible acu-dir a ella en defecto de regulación expresa legal, sin que, por lo demás, pueda admitirseuna costumbre contra legem. Pero esta misma preeminencia debe reconocerse, frente a lacostumbre, a cualquier disposición administrativa de carácter general dictada por órganocompetente para ello (por ejemplo, un reglamento).

Por lo que se refiere a losprincipios generales del Derecho

, también debe decirse, entérminos generales, que su aplicación es subsidiaria y que, por tanto, sólo podrán ser invo-cados a falta de texto jurídico escrito aplicable a la cuestión comprometida.

En cualquier caso la importancia de los principios generales del Derecho en el Dere-cho Administrativo es capital.

1.3.2. Criterio de la jerarquía del órgano de que emana

El segundo criterio, es el de la propia jerarquía del órgano que dicta las normas. Aestos efectos, debe establecerse, en primer lugar, la subordinación de las disposiciones

administrativas (fuentes de la Administración) respecto de las emanadas del poder legisla-tivo (fuentes para la Administración) señalándose dentro de estas últimas la mayor jerar-quía de la Constitución respecto a las leyes orgánicas y ordinarias. En segundo lugar, y den-tro ya de las fuentes de la Administración: a mayor jerarquía del órgano que dicta la normaadministrativa corresponde mayor valor de la norma dictada (así, un reglamento aproba-do por Decreto tiene mayor rango jurídico que una disposición reglamentaria dictada por una Orden ministerial: ésta no podrá nunca contradecir a aquél). El

art. 25

de laLey

50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, establece la forma de las disposiciones y reso-luciones del Gobierno y de las Comisiones Delegadas:

a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-Ley, las decisiones que apruebanrespectivamente, las normas previstas en los arts. 82 y 86 de la Constitución.

b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adop-ción venga atribuida al Presidente.

c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que apruebennormas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que debanadoptar dicha forma jurídica.

d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órganocolegiado que no deben adoptar la forma de Real Decreto.

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e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones yresoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma deOrden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la com-petencia corresponda a distintos Ministros.

f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuandola disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma deOrden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros inte-resados.

El principio de jerarquía viene expresamente recogido, en términos sustancialmenteiguales a los que acabamos de transcribir, en el art. 51 de la LRJ-PAC. Así:

1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las leyesni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomíareconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legis-lativas de las Comunidades Autónomas.

2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra derango superior.

3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establez-can las leyes.

La jerarquía de dichas normas queda, por tanto, establecida así:

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• Constitución.• Estatutos de Autonomía y Leyes Orgánicas.• Leyes ordinarias del Estado y de las Comunidades

Autónomas. Disposiciones con rango de Ley (Decre-tos-ley y Decretos legislativos), y Tratados Internacio-nales publicados en el BOE.

rimarias

• Reglamentos

ubsidiarias • Costumbre.• Principios generales del Derecho.

• Tratados internacionales no publicados en el BOE.• Jurisprudencia.• Doctrina científica.

— Reales Decretos y Decretos de losGobiernos de las ComunidadesAutónomas.

— Órdenes Ministeriales y órdenes de

las Consejerías

Fuentes

directas

Fuentes

indirectas

FUENTES DEL DERECHO



2. La Constitución

2.1. Concepto

No existe un concepto único y de general aceptación sobre lo que debe entendersepor Constitución. Nosotros vamos a examinar los sentidos principales en que puede enten-derse.

— En sentido material, o sea, por su contenido, se entiende por Constitución laorganización fundamental de un Estado, es decir, la estructura esencial jurídico-política del Estado, prescindiendo de que este orden fundamental se encuentreo no recogido en un texto escrito.

En este sentido, CARRO MARTÍNEZ la define como “organización fundamentalde las relaciones de poder del Estado”, pero no de todas las relaciones de poder del Estado, sino solamente de aquellas de carácter fundamental, de las que estánmás cerca del poder soberano.

— En sentido formal, o sea, por su jerarquía formal, la Constitución es una super-ley, es decir, un texto escrito (una Constitución material puede no serlo, como ya vimos), promulgado por el poder constituyente (que puede no ser el poder legislativo ordinario), con carácter de super-ley, es decir, con un rango superior al de las leyes ordinarias que no pueden oponérsele.

Es esencial o consustancial a la Constitución el hecho de que sirve de límite al poder del Estado: toda la historia del constitucionalismo se circunscribe a la búsqueda de limita-

ciones del poder absoluto del Rey.

2.2. Caracteres

Generalmente las Constituciones tienen los siguientes caracteres:

— Son normas dictadas por el poder constituyente, que en la actualidad radica enel pueblo.

— Son normas superiores a las leyes ordinarias y orgánicas.

— Su finalidad es limitar el poder.

— Actualmente, salvo algunas excepciones, están escritas y codificadas (reunidas enun solo texto).

2.3. Contenido

Ya la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de laRevolución Francesa de 1789 estableció que “todo país en el que la separaciónde poderes no esté establecida y los derechos de los ciudadanos no esténgarantizados no tiene Constitución”.

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Se apunta aquí el contenido mínimo para que un texto pueda ser considerado Cons-titución en el sentido liberal del término. Posteriormente, se añaden otros contenidos a lasConstituciones.

Esta idea ha sido completada por LOEWENSTEIN que señala el siguiente contenido alas Constituciones:

— Diferenciación de funciones del Estado y la adscripción de cada una a órganosseparados (poderes del Estado).

— Las relaciones entre los diferentes poderes del Estado.

— Un catálogo de derechos y libertades públicas de los ciudadanos tanto indivi-

duales como sociales.— Un procedimiento de reforma que haga posible la adecuación de la Constitución

a las necesidades de cada momento. Este procedimiento puede ser más o menoscomplejo o rígido.

Íntimamente relacionado con el contenido de la Constitución está el aspecto de cuá-les son las partes que se pueden distinguir en ella, que pasamos a examinar a continuación.

2.4. Partes de la Constitución

En la mayoría de las Constituciones actuales se pueden distinguir las siguientes partes:

— Un preámbulo: en el que generalmente se contienen unos principios generalísi-

mos y una referencia al poder constituyente, que actualmente es el pueblo en lasConstituciones contemporáneas. En épocas anteriores lo tuvo el monarca, o éste y el pueblo a la vez.

— En la parte dogmática: se contienen las declaraciones de principios y se procla-man los derechos individuales. Modernamente, además de los derechos indivi-duales (que representan un límite de la actuación del Estado) se incluyen losderechos económicos y sociales (que implican una actuación positiva del Esta-do). A los derechos individuales que afirman la libertad del hombre, los derechossociales añaden la posibilidad de esa libertad, y así, el Estado liberal abstencio-nista del siglo XIX se convierte en el Estado intervencionista y empresario del XX,preocupado por el bienestar social.

— Parte orgánica: es la más importante, según la mayoría de los autores. Contienela organización de los poderes públicos, sus competencias y sus relaciones. En lasConstituciones clásicas, era un dogma el principio de la división de poderes enlegislativo, ejecutivo y judicial que formuló MONTESQUIEU. Hoy este principio,aunque vigente en lo esencial, se entiende en un sentido más flexible.

— Parte dedicada a reforma: por último puede existir en toda Consti-tución el procedimiento de reforma, que debe utilizarse para modi-ficarla en el futuro, aunque existan Constituciones que no contienenla fórmula de revisión.

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2.5. Valor jurídico formal

La Constitución marca, por así decirlo, las reglas de juego generales que debe observar todo el funcionamiento del Estado. La Constitución está integrada por una serie de nor-mas y principios, organizatorios unos, directamente aplicables otros, que encuadran yordenan toda la actividad pública. Las leyes constitucionales se caracterizan frente a lasordinarias, formalmente, por llevar aparejadas unas garantías especiales, unas formalidadesmás rigurosas y solemnes en cuanto a su promulgación y posibilidades de modificación. Seadoptan, pues, cautelas para que el legislador ordinario no pueda alterar los principios y lasnormas constitucionales si no es en virtud de un procedimiento generalmente complejo.

LaConstitución prima así sobre las leyes orgánicas y ordinarias

, de manera que éstas

deben atemperarse a los mandatos del legislador constitucional. Las leyes que choquen conlas normas constitucionales, se califican de anticonstitucionales, son contrarias a los prin-cipios básicos del ordenamiento. Para evitar estas desviaciones, en unos países se arbitranunos tribunales especiales, los Tribunales Constitucionales, como ocurre entre nosotroscon el Tribunal Constitucional, que examinan las eventuales contradicciones de las leyesordinarias frente a la Constitución, anulando, en su caso, tales leyes. En otros, simplementelos Tribunales ordinarios pueden declarar la nulidad o inaplicación de una ley ordinaria conbase a su inconstitucionalidad.

En España la preeminencia de la Constitución se deriva del art. 9.1 que establece:

“La sumisión de los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.”

De ello se derivan dos consecuencias fundamentales:

— Las leyes que contradigan la Constitución son declaradas inconstitucionales yanuladas por el Tribunal Constitucional (el poder legislativo, representantes delpueblo y titular del máximo poder del Estado, queda así sujeto al texto constitu-cional).

— La Constitución reconoce derechos y garantiza su ejercicio directamente, sinnecesidad de otra norma inferior (una ley) que lo desarrolle o precise (art. 53.1),estableciéndose un procedimiento judicial directo, preferente y sumario para sututela ante los Tribunales ordinarios y ante el Tribunal Constitucional (art. 53.2).

La necesaria acomodación de las leyes a la Constitución, al tener ésta el carácter de

Ley de Leyes, se comprueba también en los arts. 161 y 164 de la misma, donde se hacereferencia al recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas confuerza de ley.

A juicio de GARRIDO FALLA la palabra “resto” implica dos cosas:

— Que la Constitución forma parte del ordenamiento jurídico.

— Que dentro de él ocupa el lugar preeminente y que cabalmente nobasta con hablar de ordenamiento jurídico.

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En este sentido el Tribunal Constitucional ha establecido en su Sentencia 16/1982 quela Constitución española de 1978 es una norma jurídica, la norma jurídica suprema denuestro ordenamiento.

El art. 5.1 de la LOPJ, establece:

“La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.”

3. La Ley

3.1. Acepciones del término Ley

En sentido material o amplio ley equivale a norma jurídica general y obligatoria, inclu- yéndose los reglamentos y demás normas vinculantes. Es el sentido que habitualmente seemplea en el Código Civil.

En sentidoformal o técnico

, ley es norma emanada del poder legislativo según un pro-cedimiento establecido y solemne: de este modo, sólo son leyes las que aprueban las Cor-tes y sanciona el Rey, y no lo son, pues, los reglamentos de la Administración. Es la acep-ción que se empleará en este tema, y en general en el estudio del Derecho Administrativo:en dicho ámbito, la ley es únicamente la

norma jurídica de carácter general y obligatorio

emanada del órgano estatal titular del poder legislativo, definición que abarca tanto el

aspecto material (norma jurídica general y obligatoria) como el aspecto formal (normaemanada del poder legislativo: las Cortes Generales).

3.2. Requisitos

Es clásica la distinción en la Teoría General del Derecho entre los requisitos intrínse-cos y los requisitos extrínsecos de las leyes.

Como requisitos intrínsecos suelen señalarse:

— La racionalidad (en cuanto al contenido de la ley).

— La obligatoriedad (en cuanto que la ley ha de contener un mandato y una san-

ción).

— La universalidad o generalidad (en cuanto que, en principio, ha de ser estableci-da de modo permanente para un número determinado de actos o hechos).

Como requisitos extrínsecos suelen señalarse:

— La aprobación en forma legal.

— La sanción real.

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— La promulgación.

— La publicación.

La doctrina más reciente se refiere con nueva terminología a los requisitos de interna

legitimidad (observancia de los preceptos constitucionales) y requisitos externos de solem-

nidad (haber seguido el “iter” –tramitación parlamentaria– previsto para su elaboración, yla sanción, promulgación y publicación de la ley).

Además, entre los requisitos de la ley podemos hablar de su eficacia, de su vigenciatemporal y del contenido que le está reservado en cuanto a las materias que han de lle- varse a cabo necesariamente mediante ley (el principio de reserva de ley).

3.3. Clases de leyes

El ordenamiento constitucional reconoce una pluralidad de instrumentos normativoscon valor y fuerza de ley, y dejando aparte las disposiciones del ejecutivo con rango de leyque son objeto de estudio más adelante, podemos distinguir las siguientes normas legales:

— Leyes orgánicas.

—Leyes ordinarias

, distinguiendo entre ellas:

• Leyes de Pleno de las Cortes.

• Leyes de Comisiones de las Cortes.

• Leyes de armonización.

• Leyes marco.

• Leyes de las Comunidades Autónomas.

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CLASESDE LEYES

1. Orgánicas

2. Ordinarias

1. De Pleno.

2. De Comisión.

3. De armonización.

4. Marco.

5. Legislación básica y de desarrollo.

6. De las CCAA.{



3.4. La reserva de ley

Se llama reserva de ley al establecimiento constitucional de ciertos límites al poder reglamentario de la Administración determinando a tal fin que la regulación de ciertasmaterias ha de hacerse necesariamente por medio de ley formal, por norma emanada delParlamento.

Dentro de la reserva de ley que nuestra Constitución consagra hay que diferenciar dostipos de reserva de ley:

a)Reserva de ley orgánica:

Que se da en las materias establecidas en el art. 81 de la Constitución española y

en aquellos casos diseminados por la Constitución en que esta exige ley orgánica.b) Reserva de ley ordinaria:

Que se da cuando la Constitución establece que una materia se regulará por ley,pero no exige que sea orgánica, bastando ley ordinaria en este caso.

3.5. Leyes orgánicas

La Constitución de 1978 ha introducido un nuevo tipo de leyes en el ordenamiento:las leyes orgánicas, cuyo origen está en la Constitución francesa de 1958. Las leyes orgáni-

cas suponen una limitación al poder legislativo: las Cortes no pueden legislar como quie-ran, sino que, en ciertas materias, ha de seguir un procedimiento especial.

¿Qué materias son éstas? Elart. 81 de la Constitución

es el que contiene los precep-tos relativos a las leyes orgánicas. Dice así:

1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos funda-mentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutosde Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas enla Constitución.

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RESERVADE LEY

1. Material

2. Formal

1. De Ley orgánica.

2. De Ley ordinaria.

{{1. Principio de jerarquía normativa.

2. Principio de congelación de rango.



2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoríaabsoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

Así pues, las leyes orgánicas versan sobre materias determinadas y requieren formali-dades especiales. Estudiemos estas dos diferencias:

3.5.1. Materias reservadas a la ley orgánica

— El desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas (Sección 1ª delCapítulo II del Título I de la Constitución).

— Las leyes que aprueban los Estatutos de Autonomía.

— El régimen electoral general también debe ser regulado por ley orgánica (LeyOrgánica 5/1985, de 19 de junio).

Además la Constitución impone la expresa reserva de ley orgánica en los siguientesartículos:

—Art. 8.2:

La ley orgánica reguladora de las bases de la organización militar.

— Art. 54: El Defensor del Pueblo.

— Art. 55.2: Suspensión individual de derechos para bandas armadas y elementosterroristas.

— Art. 57.5: “Las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona se resolverá por una ley orgánica” .

— Art. 87.3: “Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley” .

— Art. 92.3: “Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en esta Constitución” .

— Art. 93: “Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución” .

— Art. 104.2: “Una ley orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad” .

— Art. 107: “El Consejo de Estado es el supremo órgano consultivo del Gobierno.Una ley orgánica regulará su composición y competencia” .

— Art. 116: “Una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excep- ción y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes” .

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— Art. 122.1: “La ley orgánica del poder judicial determinará la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurí- dico de los jueces y magistrados” .

— Art. 136.4: “Una ley orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas” .

— Art. 141.1: “Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aproba- da por las Cortes Generales mediante ley orgánica” .

— Art. 144: “Las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional:

• Autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del art. 143.

• Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial.

• Sustituir la iniciativa de las Corporaciones Locales a que se refiere el apartado 2 del art. 143”.

— Art. 147.3: “La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales,mediante ley orgánica” .

— Art. 148.1.22: “Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias sobre la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales enlos términos que establezca una ley orgánica” .

— Art. 149.1.29: “Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica” .

— Art. 150.2: “El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autóno- mas, mediante ley orgánica facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delega- ción” .

— Art. 151.1: “No será preciso dejar transcurrir el plazo de cinco años, a que se refiere el apartado 2 del art. 148, cuando la iniciativa del proceso autonómico sea acordada dentro del plazo del art. 143.2, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen al menos la mayo- ría del censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea rati- ficada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que establezca una ley orgánica” .

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— Art. 157.3: “Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado” .

— Art. 165: “Una ley orgánica regulará el funcionamiento del Tribunal Constitu- cional, el Estatuto de sus miembros, el procedimiento ante el mismo y las condiciones para el ejercicio de las acciones” .

3.5.2. Procedimiento de aprobación

— Se necesita la mayoría absoluta del Congreso (en el Senado basta la mayoría sim-

ple) en una votación sobre la totalidad del proyecto.

— Su aprobación no puede hacerla una Comisión parlamentaria: deben aprobarlalos plenos de ambas Cámaras.

3.5.3. Rango jerárquico de las leyes orgánicas

La principal cuestión que se ha planteado en relación con leyes orgánicas es la de su jerarquización con las leyes ordinarias.

— Para GARRIDO FALLA, ÓSCAR ALZAGA y SOSA WAGNER, las leyes orgánicastienen el máximo vigor y ocupan el superior rango después de la norma básicaconstitucional. La Constitución ha establecido una distinción entre las leyes emi-tidas por las Cortes, creando una nueva categoría de las mismas: son las leyesorgánicas, que por necesitar un procedimiento de aprobación más riguroso queel de las Leyes ordinarias, en el ámbito del Estado, sólo pueden ser derogadas por otras adoptadas con los mismos requisitos, y no por las ordinarias, cuya mayor sencillez aprobatoria lo impide. De aquí podría deducirse que las leyes orgánicastienen un mayor valor que las leyes ordinarias.

— GARCÍA DE ENTERRÍA, ENTRENA CUESTA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ,piensan que ambas normas tienen igual grado jerárquico, distinguiéndose sólopor la materia sobre la que recaen (art. 81.1) y por la mayoría que requieren(absoluta para las orgánicas, simple para las ordinarias) del Congreso de losDiputados.

— Tribunal Constitucional: en esta línea se sitúa también la Sentencia del TribunalConstitucional de 13 de febrero de 1981, resolutoria del recurso de inconstitu-cionalidad promovido contra la Ley Orgánica 5/1980, de 19 de junio, hoy dero-gada, por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares, en la que el Alto Tri-bunal dice, muy justamente, que:

“Cuando en la Constitución se contiene una reserva de Ley ha de entenderse que tal reserva lo es en favor de ley orgánica –y

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no una reserva de Ley ordinaria– sólo en los supuestos que de modo expreso se contienen en la norma fundamental (art. 81 y conexos). La reserva de ley orgánica no puede interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena a dicha reserva, por el hecho de estar incluida en una ley orgánica, haya de

gozar definitivamente del efecto de congelación de rango y de la mayoría, de una mayoría cualificada, para su ulterior modificación (art. 81.2), pues tal efecto puede, y aún debe, ser excluido” para los preceptos de aquélla “que no participan de tal naturaleza”, lo que obliga a afirmar –concluye la sentencia–: que si es cierto que existen materias reservadas a leyes orgánicas (art. 81), también lo es que las leyes orgánicas están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la Constitución la ley orgá- nica que invadiera materias a la Ley ordinaria”.

La inconstitucionalidad de la ley ordinaria (o del Decreto-Ley, del Decreto Legislativoo de la ley territorial, es decir, ley autonómica) no resulta, pues, de su presunta inferiori-dad de rango con respecto a la ley orgánica, es decir, de la infracción del principio de jerar-quía normativa que establece el art. 9.3 de la Constitución (precepto que no citan, por ello,ni el art. 28 LOTC, ni la sentencia constitucional de 13 de febrero de 1981), sino de la inva-sión de ámbitos competenciales reservados expresamente a la ley orgánica por el art. 81,esto es, de la vulneración del principio de competencia, que es el que regula las relacionesentre la ley orgánica y la ley ordinaria, imponiendo a ambas un respeto recíproco, tal ycomo la Sentencia constitucional antes citada subraya nítidamente.

3.6. Leyes ordinarias

Las leyes ordinarias son el instrumento normal de realización de la función legislativapor parte de las Cortes y pueden referirse a cualquier materia que no esté reservada por laConstitución a otro tipo de norma, constituyendo la legislación habitual.

Las Leyes ordinarias pueden ser:

3.6.1. Leyes de Pleno y leyes de Comisiones

Juntamente con las leyes ordinarias aprobadas por el Pleno de las Cámaras existen lasque podrían denominarse leyes de Comisión caracterizadas porque suponen un traspasointerno de competencia del Pleno de la Cámara legislativa hacia órganos parlamentariosrestringidos. Según el art. 75.2 de la Constitución “las Cámaras podrán delegar en las

Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley” .

Conviene destacar en este momento: por una parte, y de acuerdo con las técnicasgenéricas de la delegación, el órgano plenario puede en cualquier momento recabar eldebate y la votación de los proyectos o proposiciones de ley que hayan sido objeto de dele-gación, cuestión perfectamente explicable si se piensa que este tipo de dele-gación es interna y no supone abandono alguno de la típica facultad parla-mentaria; por otra parte, debe de ponerse de relieve, asimismo, que existenlímites importantes para la utilización de esta fórmula. Así, se exceptúan de la

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aprobación mediante leyes de Comisión las cuestiones que se refieran a la reforma consti-tucional, asuntos internacionales, leyes orgánicas y de bases y Presupuestos Generales delEstado.

Es obvio también apuntar, que el valor jurídico de las leyes de Comisión, una vez per-feccionadas y puestas en vigor, es idéntico al del resto de las leyes ordinarias.

3.6.2. Leyes marco

El art. 150.1 de la Constitución determina que las Cortes Generales, en materias decompetencia estatal, podrán atribuir a todas o a algunas de las Comunidades Autónomasla facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el marco de los principios, bases

y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales,en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobreestas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.

3.6.3. Leyes de armonización de las disposiciones normativas de lasComunidades Autónomas

El art. 150.3 de la Constitución determina que el Estado podrá dictar leyes que esta-blezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comu-nidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuan-do así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absolutade cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

3.6.4. Leyes de las Comunidades Autónomas

La posibilidad de que las Comunidades Autónomas realicen función legislativa ha sidoconsiderada afirmativamente por la doctrina señalándose que del contenido de los arts.149, 150.1, 152 y 153. a) de la Constitución, se desprende que las Comunidades Autó-nomas podrán realizar efectivamente dicha función normativa.

Ningún precepto constitucional consagra abierta y directamente la existencia de unpoder legislativo propio de las Comunidades Autónomas, pues las escasas referencias expre-sas que el texto constitucional hace a las normas con fuerza de ley emanadas de aquéllasno pasan de reconocer su mera posibilidad. Así ocurre con lo dispuesto en el art. 150.1,según el cual, “las Cortes Generales en materias de competencia estatal, podrán atribuir atodas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, nor-mas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal”.

Es claro que el precepto citado expresa una posibilidad de delegación legislativa, perola misma tiene claro carácter excepcional y nada obliga al Estado a realizarla.

El art. 153. a) no añade realmente nada a lo que resulta del análisis pre-cedente, ya que dicho precepto se limita a encomendar al Tribunal Constitu-cional, el control de la constitucionalidad de las disposiciones normativas con

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la fuerza de la ley de las Comunidades Autónomas, lo cual no significa, obviamente, unaatribución de competencia legislativa, sino sólo la previsión del mecanismo procesal degarantía aplicable en los supuestos en que tal competencia exista y se ejercite.

El art. 152 parece más concluyente al respecto, ya que dispone que las ComunidadesAutónomas especiales (es decir, aquellas en las que por ser más fuertes los sentimientosautonomistas se elimine la fase inicial de rodaje que prevé el art. 148 para las de derechocomún) contarán en todo caso con una Asamblea Legislativa. La existencia de un órganode esta clase presupone lógicamente el reconocimiento de una potestad legislativa, pero noprejuzga en absoluto la intensidad de ésta, y se refiere únicamente a las ComunidadesAutónomas que acceden por la vía del art. 151.

Actualmente, y en virtud de sus respectivos Estatutos, las Comunidades Autónomasde la vía común (art. 143) también tienen Asamblea Legislativa.

El art. 149 atribuye como competencia exclusiva del Estado las bases o la legislaciónbásica, de lo que se desprende que entre las facultades que pueden asumir las Comunida-des Autónomas está el desarrollo de dicha legislación, no existe sin embargo precepto algu-no que les obligue a dicha asunción.

En cuanto a las clases y valor normativo de las disposiciones normativas de la Comu-nidades Autónomas, del art. 153 de la Constitución se deduce que las Comunidades Autó-nomas pueden dictar normas con fuerza de ley y otras de carácter reglamentario que esta-rán subordinadas a aquéllas.

En todo caso ni las normas con fuerza de ley ni los reglamentos de las Comunidades

Autónomas está jerarquizados con los del Estado, ya que deberán siempre tratar de distin-tas materias, con lo que si una norma Estatal chocase con otra de una Comunidad Autó-noma (o viceversa), no debe deslindarse el conflicto a través de la primacía de la norma demayor rango, de las dos, sino que en realidad lo que ha ocurrido es que una de las dos nor-mas ha invadido las competencias que la Constitución reserva a la otra, y, el conflicto seproduciría pues, no entre las dos normas consideradas sino entre una de éstas y la Consti-tución con la lógica primacía de ésta.

4. Disposiciones normativas con fuerza de ley

Existen dos casos en los que un órgano no titular del poder legislativo (el Gobierno)puede emitir normas con rango de ley. Se trata de que en estos dos casos excepcionales elGobierno invade parcialmente aquel nivel de la jerarquía normativa que le está vedado.

¿Cómo se justifica el que el Gobierno dicte normas que se equiparan a la ley? Se tratade supuestos muy concretos, que consisten en la necesidad de una intervención rápida oen que la materia es muy técnica y las Cortes entienden que es más eficaz y poco peligro-so el cederla puntualmente al Gobierno.

En razón de la gravedad del hecho (pues transgrede la previsión constitu-cional de que el Parlamento es el único titular del Poder legislativo), se rodea alos dos supuestos de amplias garantías. Veamos ya cuáles son estos supuestos:

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— Decretos Legislativos. Son las disposiciones que dicta el Gobierno por expresadelegación del poder legislativo.

— Decretos-leyes. Son disposiciones dictadas por razones de extraordinaria y urgen-te necesidad, que no permiten separar la intervención del legislativo.

4.1. Notas comunes a ambas categorías

— Se trata siempre de normas que desde un punto de vista subjetivo emanan delejecutivo.

— Desde el punto de vista formal unas y otras tienen el mismo valor que las leyesordinarias dictadas por el Poder legislativo.

4.2. Notas diferenciales de ambas categorías

— Mientras que en las leyes delegadas el Parlamento interviene dictando el acto dedelegación que legitima la actuación legislativa del ejecutivo, en los Decretos–leyesla intervención del legislativo se realiza a posteriori.

— Su fundamento es distinto, pues mientras en el Decreto Legislativo se da al eje-cutivo unas bases o principios generales y una autorización, los Decretos–leyesse dictan por razones de extraordinaria y urgente necesidad, sin que anterior-mente haya intervenido el Poder legislativo.

4.3. Decretos Legislativos

4.3.1. Definición

Los Decretos Legislativos sonnormas con rango de ley dictadas por el Gobierno en

virtud de una delegación de las Cortes (art. 82 de la Constitución). Es el Parlamento quien,a iniciativa propia, decide permitir que el Gobierno intervenga en materias que normal-mente no le competen: es el Parlamento el que toma la iniciativa y estableceun control a priori. Este mecanismo recibe el nombre genérico de “legislacióndelegada”.

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DECRETOSLEGISLATIVOS

1. Texto Refundido Ley ordinaria.

2. Texto Articulado Ley de bases.



4.3.2. Fundamento

Las Cortes llaman al Gobierno a que colaboren con ellas en la configuración del orde-namiento jurídico, en aquellas materias técnicas o complejas de las cuales la Administra-ción tiene un conocimiento mayor.

4.3.3. Clases de Decretos Legislativos

De lo que acabamos de indicar se desprende la existencia de dos grandes modalida-des de Decreto Legislativo:

— El texto refundido. El texto refundido comporta la reducción de diversos textos

legales a un único texto, en el cual se refunden (de aquí el nombre) los textospreexistentes. La técnica de fundido de textos normativos facilita el conocimien-to de la legislación por parte de los ciudadanos y sirve, por tanto, al principio deseguridad jurídica. La refundición de textos puede circunscribirse a la mera for-mulación de un texto único o bien puede incluir la regularización, aclaración yarmonización de los textos legales que hayan de ser refundidos (art. 82.5 CE). Seconsidera doctrinalmente que la actividad de refundición no es innovadora delegislación. Aun así, parece indudable que el texto refundido supone siempre un juicio de fuentes sobre la interpretación sistemática de las reglas refundidas.

— El texto articulado. Por medio de un texto articulado, el Gobierno desarrolla lasbases previamente suministradas por el órgano legislativo. La articulación de untexto —a veces de gran extensión— a partir de las directrices emitidas por el Par-

lamento comporta una actividad que es claramente innovadora de legislación.Por su importancia, la Constitución delimita con fuerte precisión el acto de con-cesión de la delegación y su ejercicio.

4.3.4. Régimen jurídico de la delegación

El ejercicio de la facultad legislativa por delegación no es ilimitada. Podemos distinguir entre unos límites de tipo subjetivo y objetivo:

— Límites subjetivos. Son los que derivan del art. 82.1 CE: la delegación ha de otor-garse por las Cortes Generales y en favor exclusivamente del Gobierno. No seadmite, por tanto, la delegación en favor de otros órganos del Poder ejecutivo, ni

tampoco la práctica de la subdelegación (art. 82.3 CE).Se ha planteado si es admisible el recurso a la técnica de la delegación legislativaen el ámbito de las Comunidades Autónomas. El art. 153 a) CE parece entrever la posibilidad, que ulteriormente ha sido plenamente confirmada por el art. 27.2de LOTC y por las disposiciones de la mayoría de los Estatutos de Autonomía.

— Límites objetivos. La Constitución establece la pluralidad de límitesobjetivos a la delegación legislativa:

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• En primer término, hay materias en las que no se admite delegación: lasmaterias propias de ley orgánica (art. 82.1).

• En segundo término, se exige que haya siempre una ley habilitante: en elcaso de formación de textos articulados ha de tratarse de una ley debases, que delimitará con precisión el objeto y alcance de la delegaciónlegislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio(art. 82.2 y 4); y que no podrá en ningún caso, autorizar la modificaciónde la propia ley de bases ni facultar para dictar normas con carácter retro-activo (art. 83). En el caso de formación de textos refundidos ha de tra-tarse de una ley ordinaria (en el sentido que no es necesario que conten-ga bases), que habrá de determinar el ámbito normativo a que se refiere

el contenido de la delegación y el alcance sustantivo de la operación derefundido (art. 82.2 y 5).

• En tercer término, se dispone que en cualquier caso la delegación legislativa se otorgue de forma expresa, para materia concreta y con un términopara su ejercicio, sino que se pueda entender concedida de manera implíci-ta o por tiempo indeterminado. Asimismo, la delegación se agota por el usoque hace el Gobierno por medio de la publicación de la norma correspon-diente (art. 82.3).

4.4. Decretos-ley

4.4.1. Definición

Los Decretos-ley son disposiciones legislativas provisionales que dicta el Gobierno en

casos de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 de la Constitución). En este caso quientoma la iniciativa es el Gobierno: si considera que la situación lo requiere, por ser grave yen consecuencia hacerse necesaria su intervención, dicta un decreto en una materia nor-malmente reservada a la ley (de ahí su nombre de Decreto-ley). De este modo no existeningún control “a priori”, ni el Gobierno obra por delegación.

4.4.2. Fundamento

El fundamento del Decreto-ley reside en que la vía parlamentaria (que es la quecorrespondería) no sería eficaz para hacer frente a la urgencia y la gravedad de la situación,

ya que requiere bastante más tiempo (tramitación como ley); de manera que es el Gobier-no, que tiene una mayor y más rápida capacidad de respuesta, el que dicta la norma en elcaso concreto.

4.4.3. Presupuesto habilitante

La actuación del Gobierno está supeditada a la existencia de un “caso deextraordinaria y urgente necesidad”: si no se da tal caso, no se puede utilizar la vía del Decreto-ley. Y, si se utiliza, su existencia la controla el Congreso.

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4.4.4. Ámbito de aplicación

Los Decretos-ley no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Esta-do, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Cons-titución, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general. A pesar de que en un primer momento los gobiernos autonómicos no tenían reconocida la potestadde dictar decretos-leyes, las últimas reformas estatutarias permiten tal posibilidad: art. 64 Esta-tuto de Autonomía de Cataluña; art. 44.4 Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valen-ciana; art. 49 Estatuto de Illes Balears; art. 110 Estatuto de Autonomía de Andalucía; art. 44Estatuto de Autonomía de Aragón; art. 25.4 Estatuto de Autonomía de Castilla y León y art.33.4 Estatuto de Autonomía de Extremadura.

4.4.5. Revisión parlamentaria

Los Decretos-ley deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de tota-lidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviera reunido, en el plazode los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expre-samente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Regla-mento establecerá un procedimiento especial y sumario.

— Si se ratifica, el Decreto-ley no se convierte en ley: formalmente sigue siendo unDecreto-ley, pero su rango normativo es el de una ley.

— Si se deroga, por entenderse que no se justificaba el Decreto-ley o que se ha exce-dido en su ámbito de aplicación, los efectos que ha producido en sus treinta díasde vida no se ven afectados por esta anulación.

Durante el plazo establecido en el primer párrafo, las Cortes podrán tramitarlos comoproyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

Por último, insistir en dos notas acerca de estos dos tipos de norma emanada delGobierno pero con rango de ley:

— Se trata de alteraciones puntuales de las relaciones entre la ley y el reglamento,sin que el sistema constitucional de repartición de poderes entre Parlamento y elGobierno quede afectado.

— Los Decretos Legislativos y los Decretos-ley son reglamentos en sentido formal y

leyes en sentido material, siendo esta distinción muy importante.

5. El reglamento

5.1. Concepto

Se define el reglamento como disposición normativa de carácter generaldictada por la Administración y con rango inferior a la ley. Veamos sus notascaracterísticas:

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— Disposición normativa: significa que se integra en el ordenamiento jurídico (yase dijo que el Reglamento era la fuente de la Administración por antonomasia).

— Carácter general: al igual que la ley, se dirige a la colectividad, que está obligadaen su conjunto a respetarlo (aunque no les afecte a todos directamente: el Regla-mento de Instituciones Penitenciarias sólo afecta a los reclusos): sus destinatariosno son determinables.

— Dictada por la Administración: únicamente la Administración (del Estado, auto-nómica, local, institucional) puede dictar reglamentos, y además no cualquier órgano, como después veremos.

— Rango inferior a la Ley: en la pirámide normativa el reglamento se somete siem-

pre a la ley. Y algo más: las materias que puede regular la Administración por medio de un reglamento están igualmente determinadas por la ley.

Estos dos principios principio de jerarquía normativa y principio de legalidad)son losfundamentos de las relaciones entre la ley y el reglamento.

5.2. Naturaleza

5.2.1. Diferencia reglamento/acto administrativo

Tradicionalmente se les distinguía por su generalidad (el reglamento) o su concreción

(el acto); pero lo cierto es que existen reglamentos con destinatarios concretos (Decreto

de indulto) y actos administrativos con carácter general (convocatoria de oposiciones,declaración de día festivo por la alcaldía de un municipio). Si ya no cabe diferenciarlos por sus destinatarios, ¿cuál será el criterio por el que se haga?

Tal criterio es el siguiente: el reglamento es un acto normativo y, por lo tanto, se inte-gra en el ordenamiento jurídico; contiene disposiciones que modifican derechos y obliga-ciones y que derogan, modifican o aclaran otras normas; no se agota cuando se cumplensus previsiones. En cambio el acto administrativo no es normativo ni se integra en el orde-namiento, agotándose en su cumplimiento.

El Reglamento invoca el Ordenamiento y se integra en él, siendo fuente del mismo:

no se agota en su cumplimiento sino que es una previsión general de duración en princi-pio indefinida y conserva su fuerza vinculante una vez se cumple, a semejanza de la ley (ni

la Ley de Arrendamientos Urbanos ni el Reglamento de Espectáculos Taurinos pierden su vigencia cada vez que se aplican).

El acto administrativo aplica el ordenamiento y no es fuente del mismo:

puede ser unaprevisión con pluralidad de destinatarios (llamamiento a filas a los mozos del reemplazo de1998), pero una vez aplicado desaparece como tal previsión, puesto que no se ha integra-do en el ordenamiento sino que era una mera aplicación de éste.

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5.2.2. Diferencia reglamentos/Decretos Legislativos y Decretos-ley

Como antes quedó dicho, los Decretos legislativos y los Decretos-Ley son formal-mente reglamentos y materialmente leyes; lo que les distingue de los reglamentos es queinvaden competencias que no son propias del Gobierno sino que pertenece al Poder legis-lativo. Los reglamentos, en cambio, son expresión de una competencia propia del poder ejecutivo, que la Constitución le reconoce en el art. 97 (“El Gobierno… ejerce la funciónejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes” ).

Así pues, el reglamento limita por arriba con los Decretos legislativos y los Decretos-

ley, y por abajo con los actos administrativos.

5.3. Clases de reglamentos5.3.1. Según el órgano que los dicta

Los reglamentos pueden provenir de la Administración del Estado, autonómica, localo institucional. El art. 137 de la Constitución contiene la llamada “garantía institucional”,que asegura a municipios y provincias (Administración local) y a las Comunidades Autóno-mas (Administración autonómica) “autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

5.3.2. Según su rango jerárquico

La categoría del reglamento es una categoría general en la que caben distintos tiposde normas; estas normas, todas ellas reglamentarias, se ordenan jerárquicamente aten-

diendo al mayor o menor rango del órgano que las produce.Esta jerarquía interna de los reglamentos del Estado viene señalada en el art. 23 de la

Ley del Gobierno que establece que los reglamentos se ajustarán a las siguientes normasde competencia y jerarquía:

— Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o delConsejo de Ministros.

— Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

5.3.3. Según su contenido

Es la clasificación más importante a efectos de la relación Administración/administra-dos. Se distingue entre:

— Reglamentos internos o de organización, que carecen de trascendencia directa sobrela esfera de los administrados y agotan su eficacia en la propia Administración.

—Reglamentos externos o de relación,

que disciplinan las relacionescon los administrados o incluso inciden en el ejercicio de derechos(ejemplo: Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas).

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5.3.4. Según su posición respecto a la Ley

— Reglamentos ejecutivos, que desarrollan disposiciones contenidas previamenteen una Ley. El reglamento se encarga de completar la regulación necesariamen-te general que contiene la ley (ejemplo: Ley de Costas y Reglamento de Costas,Ley del Suelo y Reglamento de disciplina urbanística).

— Reglamentos independientes, que se dictan en materias en las que no existe unaley anterior. Se trata de una categoría controvertida, que algunos autores admi-ten con carácter general, mientras que otros sólo en algunos casos.

En efecto, el art. 103.1 de la Constitución dice que la Administración está ple-namente sometida a la ley y al Derecho, con lo cual no cabe reconocerle un

poder independiente, de modo que no cabe admitir sin más el reglamento inde-pendiente. ¿En qué casos cabe, pues, reconocer este tipo de reglamento? Para lamayoría de la doctrina, únicamente en el ámbito organizativo interno que noafecte a derechos y obligaciones de los administrados, por cuanto que la Admi-nistración puede autoorganizarse, sin tener que justificarlo en una ley, pero nopuede crear Derecho para los demás sujetos sin una habilitación legal del Parla-mento.

Como puede apreciarse, las dos últimas clasificaciones están íntimamente ligadas: unreglamento independiente sólo puede ser de tipo interno o de organización.

Por último, haremos especial hincapié en la diversidad de normas y de efectos que seengloban en la categoría del reglamento: un Decreto puede contener disposiciones tan dis-

pares como una sanción a una empresa por contaminar un río, la aprobación de un nuevoReglamento de Obras Públicas o el nombramiento de un Delegado del Gobierno en unaComunidad Autónoma; pese a la dificultad que entraña sistematizar estas distintas reali-dades jurídicas, todas ellas tienen un mayor o menor nivel de generalidad y se integran enel ordenamiento.

5.4. La potestad reglamentaria

Es la facultad que tienen el Gobierno y las Administraciones públicas conferida por elordenamiento jurídico como propia de los mismos para dictar normas jurídicas de rangoinferior a la ley; es decir, reglamentos.

La Constitución, en su art. 97, determina que es el Gobierno quien ejerce la potestad

reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. Esto no quiere decir que no latengan también las Comisiones Delegadas, los Ministros y otras autoridades y órganosinferiores dentro de la Administración del Estado.

Asimismo, la tienen los entes territoriales distintos del Estado y con personalidad jurí-dica propia como las Comunidades Autónomas, las provincias y los munici-pios. También, los entes no territoriales o institucionales en el ámbito de suscompetencias (como las Universidades, etc).

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Como razones que justifican la potestad reglamentaria pueden aducirse las siguientes:

— La composición política y no técnica de las Cámaras legislativas, que determinanque éstas no sean idóneas para la confección de los reglamentos.

— La gran movilidad de las normas administrativas, que exige que éstas no tenganel rango formal que la ley comporta, lo que facilita su derogación y su sustitu-ción por otras.

— La amplia esfera discrecional del poder ejecutivo, que determina la confianza deque la propia Administración se autolimite dictando reglamentos.

— La oportunidad de atribuir determinadas materias al Poder ejecutivo para que las

reglamente, puesto que el legislador no puede preverlo todo.Se han mantenido las siguientes posiciones doctrinales:

a) Teoría de la delegación: la Administración, según esta tesis, no puede dictar Reglamentos si no existe una delegación expresa del Poder legislativo.

b) Teoría de la discrecionalidad: la potestad reglamentaria tiene su fundamento enel poder discrecional de la Administración.

c)Teoría de los poderes propios:

la Administración tiene una potestad reglamenta-ria propia y puede ejercerla sin necesidad de autorización expresa de la Ley. Estaes la tesis mayoritariamente mantenida. Ahora bien, ¿de dónde vienen esospoderes propios? En realidad proceden de una habilitación expresa o genérica

que para dictar reglamentos se concede a la Administración, habilitación quepuede venir derivada directamente de la ley o genéricamente de la Constitución y del ordenamiento jurídico en su conjunto. No es, pues, algo discrecional, nialgo delegado expresamente, sino una concesión de poderes propios en virtuddel ordenamiento jurídico.

5.5. Límites de la potestad reglamentaria

5.5.1. Límites formales

Hacen referencia a los requisitos de carácter formal que ha de contener el Reglamento.

A) Competencia

¿Qué órganos pueden dictar reglamentos? En otras palabras: ¿A quién atribuye laConstitución la potestad reglamentaria?

El art. 97 menciona al Gobierno, y los arts. 140, 141 y 152 hablan deautonomía para la gestión de sus intereses o de funciones ejecutivas para, res-pectivamente, municipios, provincias y Comunidades Autónomas, entendién-dose implícita la potestad reglamentaria.

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Así pues, según la Constitución, un Ministro no tiene potestad reglamentaria, y sí elGobierno en Pleno (Consejo de Ministros). Sin embargo, el art. 4 de la Ley del Gobiernoseñala que los Ministros ejercen la potestad reglamentaria “en las materias propias de sudepartamento”. ¿Cómo se compaginan estos dos preceptos? Se ha dicho a estos efectosque el Ministro no tiene potestad reglamentaria general (reconocida en la Constituciónsólo al Consejo de Ministros), pero sí la tiene (según el art. 12.2 de la LOFAGE, modifica-do por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre y art. 4 de la Ley del Gobierno) “en las mate-rias propias de su departamento”. Se trata de una potestad doméstica, interna, organizati- va, que no puede afectar directamente a la esfera de los administrados, potestad quecoincide a la medida con el ámbito de los reglamentos internos o de organización.

Al emitirse un reglamento han de adoptarse la vías procedimentales previstas para

ello. La Administración no puede dictar reglamentos sin más; está obligada a crear las dis-posiciones a través de ciertas formalidades y con arreglo a determinados cauces. Viene obli-gada a publicarlos para su conocimiento general.

El incumplimiento de estos límites formales de la potestad reglamentaria, la omisión,por ejemplo, del dictamen preceptivo del Consejo de Estado, cuando se trata de regla-mentos ejecutivos de las leyes, lleva aparejada la nulidad del reglamento correspondiente.Lo mismo sucede con la omisión del informe de las Secretarías Generales Técnicas de losMinisterios de que procedan los reglamentos.

Estos límites formales están constituidos por el procedimiento de elaboración de dis-posiciones de carácter general, que se trata en el último epígrafe de este tema.

B) ProcedimientoEl procedimiento de elaboración se contiene en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del

Gobierno, en su art. 24, que reproducimos a continuación:

1. “La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento.

a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el entro dire tivo omp etente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.

b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.

En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establezcan enel mismo.

c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia,

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durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el obje- to de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asi- mismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado.

Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan.

d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en el apartado b).

e) El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c), no se aplicará a las disposiciones que regulan los órganos, car-

gos y autoridades de la presente Ley, así como a las disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella.

f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de ela- boración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios

y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas.2. En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la

Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado enlos casos legalmente previstos.

3. Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas (actualmente Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas) cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

4. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra publicación en el Boletín Oficial del Estado”.

5.5.2. Límites materialesSe refieren al contenido del reglamento.

A) Respeto a los principios generales del derecho e interdicción de la arbitrariedad

El ordenamiento jurídico no está compuesto sólo de normas escritas(leyes, reglamentos, etc.), sino que contiene además una serie de principios(los principios generales del Derecho a que hace referencia el art. 1.1 del Códi-

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go Civil) igualmente vinculantes. El art. 103.1 de la Constitución lo refleja claramentecuando dice que la Administración actúa “con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”.De este modo queda constitucionalizada la vieja constatación de que

no todo el derecho

está en la ley. Ejemplos de principios generales del Derecho comúnmente admitidos: prin-cipio de buena fe en la actuación de las Administraciones Públicas, principio de igualdadante la ley, etc.

Por otra parte, el art. 9.3 de la Constitución garantiza la “interdicción de la arbitrarie-dad de los poderes públicos”, precepto destinado a impedir que la actuación administrativa se aleje de criterios de razonabilidad y de interés público.

B) La materia reglamentaria: reserva de ley y principio de legalidad

El principio de legalidad supone que toda actuación de la Administración ha de estar

cubierta por una ley; ya se dijo antes que no es tarea de la Administración el crear Dere-cho, el conformar las situaciones (derechos y obligaciones) de los demás sujetos, sino quesimplemente ejecuta normas que le vienen dadas por el poder legislativo.

Este principio de legalidad, fundamental para comprender la posición y la actuaciónadministrativas, se concreta en distintas normas:

— Art. 9.3 de la Constitución (“La Constitución garantiza el principio de legalidad…” ).

— Art. 103.1 de la Constitución (citado en el epígrafe anterior).

— Art. 53.2 LRJ-PAC (“El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el

ordenamiento jurídico”).

— Art. 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Con-tencioso-Administrativa (“La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico”).

Además del principio de legalidad (toda actuación singular del poder debe estar justi-ficada o amparada en una ley previa), el ordenamiento contiene disposiciones concretaspara acotar o delimitar la actuación administrativa: la reserva de ley.

El art. 23.2 de la Ley del Gobierno recoge este principio cuando establece que losreglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley. Además, sin perjuicio desu función de desarrollo y colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos,faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cáno-nes u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.

Sin embargo, ahora es necesario destacar que entre estas materias que le están veda-das al poder ejecutivo se incluyen algunas que podrían denominarse domésticas o internasde la Administración: art. 103.3 de la Constitución (“La ley regulará el estatu- to de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública… el sistema de incompatibilidades…” ). Y ello porque se trata de un derecho fundamental(derecho al acceso igualitario a funciones y cargos públicos recogido en el art.

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23.2 de la Constitución), o de materias que pese a ser del ámbito interno de la Adminis-tración se consideran de especial trascendencia.

Así pues, retomando la distinción entre reglamentos ejecutivos e independientes, nocabe decir sin más que existe un poder reglamentario organizativo e interno sin coberturalegal: en ciertas materias como las contenidas en el art. 103.3 de la Constitución no podrádarse el reglamento independiente, por afectar a derechos y libertades de los ciudadanos(en este caso, de los funcionarios o aspirantes a serlo).

C) La jerarquía normativa

El principio de jerarquía normativa, contenido en el art. 9.3 de la Constitución (“La

Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa…” ), supone que laAdministración no puede contradecir una ley mediante una disposición con rango regla-mentario: ya no se trata de que haya materias reservadas a la ley, sino que el reglamento sesitúa por debajo de la ley en la pirámide normativa. Así lo dispone el art. 23.2 de la Ley delGobierno que establece que los reglamentos no podrán infringir normas con rango de ley.

El art. 23.3 de esa misma Ley establece que ningún reglamento podrá vulnerar pre-ceptos de otro de jerarquía superior. Y el art. 23.4 dispone que son nulas las resolucionesadministrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadaspor órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado.

Para ilustrar perfectamente estos dos principios (de jerarquía y de reserva de ley), cita-mos el art. 51 LRJ-PAC:

“1. Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legis- lativas de las Comunidades Autónomas.

2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.

3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes”.

El principio de la jerarquía normativa supone un límite, como ya hemos dicho ante-riormente, en cuanto que la Administración no puede dictar disposiciones contrarias a lasleyes. La primacía de rango de la ley se impone a todos los reglamentos, sancionándose, tam-bién con nulidad, la infracción de tal principio. También dentro del ámbito propiamenteadministrativo debe respetarse la jerarquía reglamentaria. Los reglamentos de rango inferior que infrinjan lo dispuesto en un reglamento de rango superior son igualmente nulos.

En relación con este principio está lo que la doctrina ha dado en llamar inderogabilidad

singular de los reglamentos por actos administrativos singulares, y que se reco-ge en el art. 52.2 LRJ-PAC, que establece que: “Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general aunque aquéllas tengan grado igual o superior a éstas” .

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Según esto, la autoridad que ha dictado un reglamento y que, por tanto, podría igual-mente derogarlo, no puede, en cambio, mediante un acto singular, excepcionar para uncaso concreto la aplicación del reglamento, a menos que, naturalmente, este mismo auto-rice la excepción o dispensa.

Sin embargo, si se observa con atención el contenido de dicho precepto, se nota quela prohibición contenida en el mismo va aún más allá, puesto que tal prohibición alcanzano sólo a la autoridad autora de la norma, sino a cualquier otra, incluso de superior jerar-quía. Por ejemplo, el Consejo de Ministros no puede dispensar válidamente a una perso-na mediante un Decreto del puntual cumplimiento de un requisito o de una obligaciónimpuesta a la misma por una simple Orden Ministerial (“aunque tengan grado igual osuperior a éstas”).

El art. 52.2, establece, por tanto, un principio incondicionado de inderogabilidad sin-gular de los reglamentos que constituye, más que un límite, en stricto sensu, a la potestadreglamentaria de la Administración, una regla en orden a la aplicación de las normas regla-mentarias.

Los reglamentos exigidos para la creación, modificación o supresión de Ministerios,Órganos y Unidades Administrativas, según los arts. 8 y 10 LOFAGE son:

— Número, denominación y ámbito de competencias de los Ministerios: por RealDecreto del Presidente del Gobierno.

— Subsecretarías, Secretarías Generales, Secretarías Generales Técnicas, DireccionesGenerales y Subdirecciones Generales: por Real Decreto del Consejo de Minis-

tros, a iniciativa del Ministerio interesado y a propuesta del Ministro de Hacien-da y Administraciones Públicas.

— Órganos de nivel inferior a Subdirección General: Orden del Ministro respectivoprevia aprobación del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

— Las Unidades Administrativas que no tienen la consideración de Órganos (ya queno tienen efectos frente a terceros ni es preceptiva su actuación como los órga-nos administrativos): no es preciso elaborar un reglamento sino la relación depuestos de trabajo correspondiente.

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LÍMITES DE LOS REGLAMENTOS

1. Formales

2. Materiales

1. Competencia para dictarlo.2. Procedimiento.

1. Principio de legalidad.

2. Principio de jerarquía normativa.

3. Principios generales del Derecho.

4. Contenido material.

5. Irretroactividad.



6. Alusión a otras fuentes del Derecho Administrativo

6.1. La costumbre

6.1.1. Concepto

Es una norma jurídica no escrita generada por un uso social constante y uniforme pro-ducido en el seno de una comunidad o grupo social y como expresión de una convicción jurídica.

6.1.2. Posición de la costumbre en Derecho Administrativo

La costumbre en el ámbito del Derecho Administrativo ocupa un lugar muy subordi-nado.

El valor de la costumbre se deriva de la ley estatal que la reconoce en determinadascircunstancias. Por supuesto que ha de ser costumbre secundum legem, no cabe costum-bre contra la ley.

La remisión expresa a la costumbre sólo puede darse en aquellas parcelas del DerechoAdministrativo en que dominan formas de vida corporativa o comunitaria clásica y tradi-cionales; así hay una remisión expresa a la costumbre en materia de aprovechamientoscomunes de pastos y montes; aprovechamientos de bienes de las corporaciones locales, elRégimen de Concejo Abierto (ver art. 29.3 LRBRL), etc.

6.1.3. Requisitos de la costumbre

El Código Civil, art. 1.3 establece que la costumbre sólo regirá en defecto de ley apli-cable, siempre que no sea contraria ni a la moral ni al orden público y que resulte probada.

6.1.4. Las prácticas administrativas. El precedente

La consideración de las prácticas administrativas, o el precedente administrativo,como fuente subsidiaria del Derecho administrativo ha sido mantenida por un sector doctrinal.

GARCÍA OVIEDO considera que hay casos en los cuales determinados asuntos seresuelven según tradiciones o procedimientos de índole burocrática que no proceden delpueblo –costumbre– sino de los funcionarios. El derecho consuetudinario es sustituido por las prácticas administrativas y el imperio de los precedentes.

GARCÍA DE ENTERRÍA, considera que el precedente, aunque en términos abstractos nopuede ser calificado de costumbre, de hecho tiene una fuerza práctica enorme.

Los precedentes no son normativamente vinculantes; pero por vía indi-recta puede llegarse prácticamente a la afirmación de que los particulares pue-

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den acogerse a los precedentes administrativos para forzar a la Administración a actuar enun determinado sentido; siempre, claro está, que se trate de los mismos presupuestos.

La Administración no puede actuar arbitrariamente; de aquí que la Administracióntenga prohibido apartarse del precedente cuando ello signifique una arbitraria discrimi-nación con un particular; en este caso parece que la Administración está vinculada por el precedente. Sin embargo, el argumento normativo de esta regla no se encuentra en la validez del precedente como fuente del Derecho; sino en el principio de igualdad ante laley que la Administración debe respetar en todas las actuaciones. Por todo esto, GARCÍADE ENTERRÍA niega al precedente el carácter de fuente subsidiaria del Derecho Admi-nistrativo.

El art. 54.1. c) LRJ-PAC, dice:“Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho: c)

Los (actos) que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos”.

6.2. Los principios generales del Derecho

Se puede definir los principios generales del Derecho, según ALBADALEJO, como:“Las ideas fundamentales que informan nuestro derecho positivo contenido en leyes y cos-tumbres y, en última instancia aquellas directrices que se derivan de la justicia tal como seentiende por nuestro ordenamiento jurídico”.

Estos principios se aplican desde luego a través de la ley o la costumbre; pero a ellosremite el art. 1º del Código Civil, para que, en último término, se apliquen directamente alos casos en que la falta de éstos dejaría sin regulación. En este sentido son la tercera y últi-ma fuente directa del Derecho.

Dice el art. 1.1 de la Constitución:

“España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”.

Por su parte el art. 53.3 dice:

“El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo lll (que lleva por título “De los principios rectores de la política social y econó- mica”) informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”.

El respeto a los principios generales del Derecho es un instrumento capi-tal para controlar la actividad discrecional de la Administración.

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6.3. Los tratados internacionales

6.3.1. Concepto

Los tratados internacionales son convenios celebrados entre dos o más Estados o entreEstados y organizaciones supranacionales dirigidos a disciplinar sus relaciones en determi-nadas materias. Los tratados internacionales son la fuente primera y fundamental del Dere-cho internacional.

6.3.2. Regulación legal y constitucional: posición en el sistema de fuentes

De acuerdo con el art. 1.5 del Código Civil:

“Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplica- ción directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación en el Boletín Oficial del Estado”.

En base a lo cual debe tenerse en cuenta que los tratados cuando no están publicadosen el BOE son mera fuente indirecta (no son verdaderas normas jurídicas); en cambio,cuando son publicados íntegramente en el BOE, son fuentes de aplicación directa y nor-mas eficaces (fuentes directas), pasando a formar parte del ordenamiento jurídico interno.

Por tanto, una vez publicados en el BOE, los tratados internacionales tienen rango deLey.

Según el art. 96.1 de la Constitución:

“Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmen- te en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional”.

Y por el art. 95 de la misma:

“1. La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional.

2. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucio-

nal para que declare si existe o no esa contradicción”.

La Ley 25/2014, de 27 de noviembre, regula la celebración y aplicación por España delos tratados internaciones, los acuerdos internacionales administrativos y los acuerdosinternacionales no normativos. Define los tratados internacionales como acuerdos cele-brados por España y otro u otros sujetos de Derecho Internacional, y regidopor este Derecho, ya conste en un instrumento único o en dos o más instru-mentos conexos y cualquiera que sea su denominación.

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6.4. La jurisprudencia del Tribunal Supremo

Se puede definir la jurisprudencia como el criterio constante y uniforme de aplicar elDerecho mostrado por el Tribunal Supremo.

De acuerdo con el art. 1.6 del Código Civil:

“La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho”.

No se trata aquí, como en otros ordenamientos, de innovar el Derecho, por obradel juez. Así como el ordenamiento anglosajón es fundamentalmente jurisprudencial yestá hecho sobre decisiones judiciales, la mayor estabilidad del Derecho continentalhace que el Juez sea únicamente un aplicador de la ley; por tanto, lo único que puedeaportar es su versión concreta de lo que ha intentado ordenar el legislador en el caso deresolver.

La jurisprudencia asume, como fuente indirecta del ordenamiento jurídico adminis-trativo, una instancia superior a la alcanzada en otros órdenes del Derecho, ello, explicadopor ENTRENA CUESTA, basándose en el origen histórico de este sector del ordenamien-to jurídico.

6.5. La doctrina científica

La doctrina científica o doctrina a secas es la mantenida por los tratadistas o estu-diosos del Derecho. No es en sí una fuente del Derecho, sino una fuente de su conoci-miento, y no tiene más valor que el que le proporcionan los argumentos en que se apoyao el prestigio científico de su autor.

Sin embargo, y como en el caso de la jurisprudencia, tiene una gran importancia enel cuadro de fuentes indirectas del Derecho Administrativo, a tenor de los comentarios rea-lizados en las resoluciones dictadas por los Tribunales, que fueron edificando la sistemáti-ca del Derecho Administrativo.

6.6. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional

Las sentencias del Tribunal Constitucional tienen valor de cosa juzgada sobre las queno es posible recurso alguno. Producen efectos desde su publicación en el Boletín Oficialdel Estado.

Pero se plantea la siguiente cuestión: ¿Qué lugar ocupan las sentencias del TribunalConstitucional dentro de las fuentes del Derecho y en particular del Derecho Administra-tivo?. Es un tema en el que la doctrina no es unánime:

— ARAGÓN REYES, piensa que la jurisprudencia del Tribunal Consti-tucional debe ser incluida en el grupo de fuentes del Derecho regu-

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ladas en el art. 1.6 del Código Civil, esto es, debe ser colocada en el mismo lugar que la jurisprudencia del Tribunal Supremo.

— RUBIO LLORENTE cree que debe ser incluida en el párrafo 1º del art. 1 del Códi-go Civil, es decir, al mismo nivel que la ley.

— JORGE DE ESTEBAN y PÉREZ ROYO, la colocan por encima de todas las nor-mas jurídicas, incluida la ley, pero subordinada a la Constitución.

Los efectos jurídicos de las sentencias del Tribunal Constitucional se recogen en el art.164.1 CE, así:

“Las sentencias del Tribunal Constitucional se publicarán en el Boletín Oficial del

Estado con los votos particulares, si los hubiere. Tienen el valor de cosa juzgada a partir del día siguiente de su publicación y no cabe recurso alguno contra ellas. Las que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y todas las que no se limiten a la estimación subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos frente a todos”.

Estas sentencias suponen que se convierten en fuentes de Derecho y en fuentes privi-legiadas, situándose detrás de la Constitución debido a los siguientes argumentos:

— El Tribunal Constitucional no está vinculado por la ley, a excepción lógicamentede la propia Constitución y de su Ley Orgánica, sin embargo, el Poder legislativosí está vinculado por las sentencias del Tribunal Constitucional.

— El Tribunal Constitucional, según el art. 1º de la LOTC, es el supremo intérprete

de la Constitución y es el encargado de velar que el Poder legislativo no infrinjala Constitución.

El art. 5 LOPJ resalta la importancia de las resoluciones del Tribunal Constitucional,que gozan de un especial valor en nuestro ordenamiento jurídico.

Así el art. 38.1 de la LOTC establece que:

“Las sentencias recaídas en procedimientos de incostitucionalidad tendrán el valor decosa juzgada, vincularán a todos los poderes públicos y producirán efectos generales desdela fecha de su publicación en el Boletín Oficial del Estado”.

Es decir, tienen eficacia erga omnes . Por lo que respecta a las cuestiones de inconsti-tucionalidad del art. 38.3 LOTC dice:

“Si se tratare de sentencias recaídas en cuestiones de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional lo comunicará inmediatamente al órgano judicial competente para la deci- sión del proceso. Dicho órgano notificará la sentencia constitucional a las partes. El Juez o Tribunal quedará vinculado desde que tuviere conocimiento de la sentencia constitucional y las partes desde el momento en que sean notificadas”.

Es decir, tienen fuerza vinculante para el órgano judicial y para las partes enel proceso.

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7. Referencia a la autonomía y al sistema de fuentes

7.1. Ideas generales

La descentralización política operada por la Constitución de 1978 dota a las Comuni-dades Autónomas de parte del Poder legislativo del Estado, y sus leyes se sitúan en pie deigualdad respecto de las leyes estatales, rigiéndose sus relaciones por el principio de com-petencia y no por el de jerarquía.

El problema que aquí se trata es el de las consecuencias técnico-jurídicas de esta repar-tición política del poder: ya no hay un solo ordenamiento jurídico, sino una pluralidad de

ordenamientos (puesto que a cada centro de poder corresponde un conjunto de materiasque va a regular autónomamente). Recuérdese que dijimos que no hay más que un orde-namiento, entendido como conjunto de normas vigentes; pues bien, lo que ocurre es queaquí ordenamiento lo tomamos como parcela de poderes o competencias que se otorgana entidades territoriales con autonomía, para dictar normas.

Por ejemplo: el art. 148.1.2 establece que las Comunidades Autónomas tienen com-petencias en materia de régimen local; en consecuencia, podremos encontrar junto a la Leyde Régimen Local (ley estatal), una Ley de Régimen Local catalana, una gallega, etc. Estees el sentido de la expresión “

pluralidad de ordenamientos

”: una misma materia la regu-lan 18 centros de poder distintos (el Estado y las 17 Comunidades Autónomas).

De este modo, el sistema de fuentes que establece el art. 1.1 del Código Civil, aúnsiguiendo vigente, se ha modificado profundamente en su composición tras la Constitu-ción de 1978, puesto que otorga poder normativo (poder de producción de fuentes) a las

Comunidades Autónomas.

7.2. Los Estatutos de Autonomía

El art. 147.1 de la Constitución señala que son “la norma institucional básica de cadaComunidad Autónoma, y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante desu ordenamiento jurídico”.

Desde el punto de vista interno de la Comunidad Autónoma son una especie de miniConstitución que regula las instituciones y la vida política autonómica.

Desde el punto de vista del Derecho estatal (aspecto formal de los Estatutos), sonleyes orgánicas con un procedimiento especial de tramitación, aprobación (por referén-

dum en la Comunidad Autónoma de que se trate) y reforma.Por lo tanto los Estatutos de Autonomía son la máxima norma del ordenamiento de cada

Comunidad Autónoma, a la vez que parte integrante del ordenamiento jurídico general.

7.3. Leyes de las Comunidades Autónomas

Como es evidente, constituyen la gran novedad de la Constitución de1978 en lo que a las fuentes se refiere. Nos remitimos a lo dicho en el aparta-

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do 3.6.4., no sin insistir en que se trata de leyes exactamente iguales a las del Estado: sólose diferencian por su ámbito competencial.

7.4. Relaciones entre los ordenamientos estatal y autonómico

España es un Estado unitario con descentralización política; esta unidad exige que lospoderes central y autonómico, si bien independientes, estén coordinados y haya mecanis-mos de cooperación, no sólo en aras de la unidad nacional, sino sobre todo en aras de laeficacia política y económica del sistema (si hay 18 políticas de empleo juvenil, han de estar coordinadas para que no se produzcan disfunciones ni se anulen unas a otras).

Veamos los distintos tipos de relación que podemos encontrar, aunque son bastante

heterogéneos:

7.4.1. La competencia compartida o concurrente

A lo largo del extenso art. 149.1 de la Constitución se establece que el Estado dictarálas “bases”, los principios o la legislación básica en ciertas materias. ¿Qué quiere esto decir?Pues que se trata de una competencia compartida, a resultas de la cual el Estado estableceel marco legislativo de una materia y la Comunidad Autónoma lo desarrolla: dos centrosde poder tienen competencias sobre una misma materia. Ejemplo: el art. 149.1.16° men-ciona entre las competencias estatales las “bases y coordinación general de la sanidad”.

7.4.2. Relación entre ordenamientos propiamente dicha

El art. 149.3 de la Constitución sienta tres principios muy importantes para el desa-rrollo de las relaciones entre ordenamientos:

— En tanto una competencia no sea asumida expresamente por cualquiera de losEstatutos de Autonomía, pertenece al Estado: de este modo asume las compe-

tencias residuales.

— En todo lo no atribuido a la competencia exclusiva de las Comunidades Autó-nomas prevalecerá el Derecho estatal: es decir, en las competencias compartidaso concurrentes.

— El Derecho estatal es supletorio del autonómico, consecuencia lógica de consi-derar a los ordenamientos autonómicos como parte integrante del ordenamien-to jurídico general o del Estado.

7.4.3. Órgano fiscalizador

Al tener igual valor las leyes estatales y las autonómicas, la única instancia superior quepuede vigilar las relaciones entre ambos ordenamientos es el Tribunal Constitucional,único Tribunal facultado para enjuiciar la constitucionalidad de las leyes; pero,además, en tanto que árbitro del sistema de competencias, le compete resolver los conflictos de competencias que se le planteen, tanto por parte del Esta-do como por parte de las Comunidades Autónomas.

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8. El ordenamiento jurídico de la Unión Europea

El ordenamiento jurídico de la Unión Europea se caracteriza por ser un sistema autó-nomo, esto es, se trata como nos dice J. V. LOUIS, de “un conjunto organizado y estruc-turado de normas jurídicas que posee sus propias fuentes, está dotado de órganos y pro-cedimientos adecuados para emitirlas e interpretarlas, a la vez que para sancionar, llegadoel caso, las violaciones que este derecho pueda sufrir”.

8.1. Concepto del Derecho de la Unión

No podemos referirnos al Derecho de la Unión sin establecer previamente las dife-rencias con el denominado acervo comunitario o de la Unión.

El acervo comunitario o de la Unión es la base común de derechos y de obligacionesque vincula al conjunto de los Estados miembros de la Unión Europea, y que engloba:

— El Derecho originario, es decir los Tratados, tanto originarios como modificativos, y en cuanto a su contenido, principios y objetivos políticos.

— El Derecho derivado, es decir aquel que emana de las instituciones europeas, yque alcanzan su significado en el ámbito de la Unión así como los acuerdos yconvenios internacionales celebrados por la Unión y por los Estados miembrosentre sí en el ámbito de las actividades de la Unión, los principios generales dederecho o la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

— Las declaraciones y resoluciones adoptadas por la Unión.

— Los Actos en materia de Política Exterior y de Seguridad.

— Los Actos acordados en el ámbito Policial y Judicial en materia penal.

8.2. Derecho originario

Muy brevemente cabe decir, que a la cabeza del ordenamiento jurídico de la UniónEuropea figura el denominado Derecho originario o constitucional, representado inicial-mente por los Tratados constitutivos de la Comunidades Europeas así como por sus suce-sivas modificaciones, además de los Protocolos anexos a los Tratados, hasta la situaciónactual. En este sentido cabría destacar, entre otros, los siguientes Tratados:

— El Tratado de París (1951) que crea la Comunidad Europea del Carbón y delAcero (CECA). Expiró el 23 de julio de 2002.

— Los Tratados de Roma (1957) que crean la Comunidad Económica Europea(CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM).

— El Tratado de fusión de los ejecutivos (1965).

— El Tratado de Adhesión de Dinamarca, Irlanda y Reino Unido(1972).

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— Los dos Tratados por los que se modifican determinadas disposiciones presu-puestarias y financieras, el primero de 22 de abril de 1970 (Luxemburgo) y elsegundo de 22 de julio de 1975 (Bruselas).

— El Tratado por el que se modifican determinadas disposiciones del Protocolosobre los Estatutos del Banco Europeo de Inversiones de 10 de julio de 1975(Bruselas).

— El «Acto» relativo a la elección de los representantes del Parlamento por sufragiouniversal directo (20 de septiembre de 1976).

— El Tratado de Adhesión de Grecia (1979).

— El Tratado de 13 de marzo de 1984 por el que se modifican los Tratados consti-tutivos de las Comunidades Europeas en lo que respecta a Groenlandia.

— El Tratado de Adhesión de España y Portugal (1985).

— El Acta Única Europea (1986).

— El Tratado de Maastricht (1992).

— El Tratado de Adhesión de Suecia, Austria y Finlandia (1994).

— El Tratado de Ámsterdam (1997).

— El Tratado de Niza (2001).

— El Tratado de Adhesión de Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia,Lituania, Malta, Polonia y la República Checa (2003).

— El Tratado de Adhesión de Bulgaria y Rumanía (2005).

— El Tratado de Lisboa (2007). Que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009.

— La Carta de Derechos Fundamentales de la UE de 7 de diciembre de 2000, talcomo fue adaptada el 12 de diciembre de 2007.

— El Tratado de Adhesión de Croacia, firmado en Bruselas el 9 de diciembre de2011, y que ha entrado en vigor en julio de 2013.

Asimismo, también forman parte del Derecho originario las Decisiones relativas a los

recursos propios, pues tienen valor asimilable a un Tratado.

Dicho lo anterior e incidiendo en la óptica de fuentes que nos ocupa, este Derecho ori-ginario, constituido por los Tratados y sus modificaciones, presenta diversas características:

— En primer término, tiene una dimensión constitucional que semanifiesta en sus contenidos: en estas normas se establecen losprincipios que rigen el funcionamiento de la Unión Europea, sedetermina la estructura institucional de la misma, se diseña la dis-

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tribución de poderes entre las instituciones de la Unión, así como los procedi-mientos para su ejercicio y control.

— En segundo lugar hay que decir que a esto se añade que las normas originariasde la Unión Europea constituyen un núcleo regulativo que, por su importancia,los estados decidieron en su momento que tuviera esa calificación de Derecho

primario. Así, entre estas normas, hay que destacar las relativas a las libertadescomunitarias, a las reglas de competencia o a las políticas comunes. Se trata, endefinitiva, de un conjunto de normas que por su trascendencia se ven especial-mente protegidas por la supremacía del Derecho originario.

El Tratado de la Unión Europea, tal y como ha sido modificado en Lisboa incor-

pora una Declaración relativa a la primacía del Derecho de la Unión (la nº 17),recordando que con arreglo a una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justi-cia de la Unión Europea, los Tratados y el Derecho adoptado por Unión sobre labase de los mismos priman sobre el Derecho de los Estados miembros, en lascondiciones establecidas por dicha jurisprudencia, que incluye el Dictamen delServicio Jurídico del Consejo de 22 de junio de 2007, en el que se alude a la Sen-tencia Costa/ENEL de 15 de julio de 1964, el cual señala que el hecho de que el Tratado de Lisboa no incluya una referencia expresa al principio de primacía nocambia la existencia de este principio ni la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

Asimismo, conviene subrayar que la Carta de Derechos Fundamentales de la UEes derecho originario, pues tiene el mismo valor jurídico que los Tratados.

Se entiende por Tratados, de conformidad con el Tratado de Lisboa, el Tratadode la Unión Europea, tal y como se ha modificado, y el Tratado de Funciona-miento de la Unión Europea, que es la nueva denominación que recibe el ante-rior TCE.

— En tercer lugar y como última nota característica de este Derecho constitucionalde la Unión, cabría destacar que el mismo desempeña una doble función: de unlado, sus preceptos vinculan directamente a los Estados miembros, creando ade-más derechos y obligaciones que entran en el patrimonio de los nacionales dedichos Estados, según ha señalado reiteradamente el TJUE (Sentencia Van Gendand Loos de 5 de febrero de 1963 y Sentencia Defrenne, de 8 de abril de 1976,etc.). De otra parte, los Tratados organizan la producción de normas jurídicas,esto es, como enseguida veremos, en el marco de los Tratados las instituciones

de la Unión dan vida a lo que entendemos como Derecho derivado.

8.3. Derecho derivado o secundario: los actos jurídicos de la Unión

La expresión Derecho derivado, abarca el conjunto de actos normativos adoptados por las Instituciones con vistas a cumplir los objetivos establecidos por los Tratados.El adjetivo “derivado” se utiliza para indicar la subordinación de estas normas res-pecto a los Tratados. En concreto, la tipología de normas derivadas viene conte-

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nida en el art. 288 TFUE, el cual señala que “para ejercer las competencias de la Unión, lasinstituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes”.

Antes de analizar estos actos, hay que advertir que no existe jerarquía normativa entreReglamentos, Directivas y Decisiones, ni siquiera por razón del órgano del que emanan. Esdecir, que una norma del Consejo no tiene per se primacía sobre una norma de la Comi-sión (aunque sí sobre las que la Comisión adopta en ejecución o aplicación de otras nor-mas del Consejo). La distinción no responde por tanto ni a la institución de la que ema-nan, ni a su rango, sino que se distinguen entre sí por sus efectos jurídicos.

Dicho esto, los diferentes actos jurídicos de la Unión se pueden clasificar de la formasiguiente:

— Actos típicos vinculantes y dentro de estos:Actos legislativos: el art. 289.3 TFUE establece que “Los actos jurídicos que se adop-ten mediante procedimiento legislativo constituirán actos legislativos”. Se trata deaquellos tipos de actos jurídicos expresamente previstos en los Tratados que puedenser adoptados por las Instituciones de la Unión, bien conforme al procedimientolegislativo ordinario, o bien conforme a un procedimiento legislativo especial.

El procedimiento legislativo ordinario consiste en la adopción conjunta por elParlamento Europeo y el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un reglamen-to, una directiva o una decisión. Este procedimiento se define en el art. 294 del TFUE como ya vimos.

En los casos específicos previstos por los Tratados, la adopción de un reglamen-to, una directiva o una decisión, bien por el Parlamento Europeo con la partici-pación del Consejo, o bien por el Consejo con la participación del Parlamento,constituirá un procedimiento legislativo especial.

Los actos legislativos, en los casos previstos por los Tratados, también podrán ser adoptados por iniciativa de un grupo de Estados miembros o del ParlamentoEuropeo, por recomendación del Banco Central Europeo o a petición del Tribu-nal de Justicia o del Banco Europeo de Inversiones en los casos previstos en los Tratados (arts. 288 y 289 TFUE).

Los actos legislativos son:

• Reglamento.

• Directiva.

• Decisión.

El TFUE en unos casos indica el tipo de acto a adoptar (reglamento o directiva),pero en otros no indica la forma del acto legislativo, haciendo referencia a laadopción de medidas, normas o disposiciones. En ese caso las insti-tuciones decidirán en cada caso conforme a los procedimientos apli-cables y al principio de proporcionalidad (art. 296 TFUE).

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Actos no legislativos: el TFUE no los define, por lo que puede concluirse por exclu-sión que son actos no legislativos todos los actos de la Unión que no son actos legis-lativos, es decir, los actos que se aprueban por procedimientos no legislativos. El art.297.2 TFUE señala simplemente que los actos no legislativos se podrán adoptar enforma de reglamento, directiva y decisión, y que los reglamentos y las directivas quetengan por destinatarios a todos los Estados miembros, así como las decisiones queno indiquen destinatario, se publicarán en el DOUE. Pero, además de estos actosno legislativos (reglamentos, directivas, decisiones no legislativos/as) que puedeaprobar una institución por sí sola en virtud de las competencias que le atribuyenlos Tratados (por ejemplo, el art. 31 del TFUE), el Tratado distingue dos tipos deactos no legislativos:

• Actos delegados: actos que puede aprobar la Comisión (sólo ella) en virtudde una delegación de poderes normativos que efectúen el PE y el Consejoa través de un acto legislativo, para completar o modificar determinados ele-mentos no esenciales del mismo. Art. 290 TFUE. Novedad introducida por el Tratado de Lisboa. Es una función similar a la que venían desarrollandolos llamados reglamentos de ejecución.

• Actos de ejecución: se aprueban por la Comisión, y excepcionalmente por elConsejo, cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes. Art. 291 TFUE.

Se usa, por tanto, la misma tipología que para los actos legislativos, a los que seañade el calificativo de “delegado/a” o “de ejecución” (ejemplo: reglamento

delegado, reglamento de ejecución).— Actos típicos no vinculantes

No son obligatorios y por tanto, no tienen efecto vinculante:

• Recomendaciones (acto).

• Dictámenes.

— Actos atípicos: previstos en los Tratados en algunos casos, y que podrán tener mayor o menor obligatoriedad dependiendo de los casos. Entre ellos se puedendistinguir (según los efectos que producen):

• Obligatorios:

– Actos que conciernen a la organización y funcionamiento de los órganos(por ejemplo: reglamentos internos de los Comités, reglamentos inter-nos de las instituciones y órganos).

– Actos preparatorios: propuestas y recomendaciones de laComisión al Consejo, etc.

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• No obligatorios:

– Resoluciones.

– Informes.

– Declaraciones.

– Programas de acción común, etc.

Entremos a analizar, en concreto, las principales de estas normas de carácter derivado:

8.3.1. Reglamentos

El citado art. 288 TFUE señala que: “El Reglamento tendrá un alcance general. Será

obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro”.

En primer término hay que señalar que el Reglamento es el instrumento normativomás completo y eficaz dentro de las fuentes del Derecho derivado. Sus características esen-ciales, sintéticamente, son las siguientes:

a) Alcance general. Esto es, obliga a todos los Estados miembros y a todos los par-ticulares. Esta característica diferencia al Reglamento de los actos normativos quetienen carácter individual (como por ejemplo la Decisión individual que estabaprevista en el Tratado CECA), y permite alcanzar un objetivo único, establecien-do en todo el ámbito de la Unión una misma y común regulación de todos los

sectores sobre los que incide.

b) Obligatoriedad en todos sus elementos. Esta característica le diferencia, comoenseguida veremos, de las Directivas (que obligan sólo con relación al resultado y no en cuanto a los medios para alcanzarlo), supone una plenitud de aplicaciónde este instrumento normativo, puesto que como señala el TJ (en su sentenciade 7 de febrero de 1973), no cabe la posibilidad de que un Estado miembro“aplique de manera incompleta o selectiva las disposiciones de un reglamento dela Comunidad”, pues éste, repetimos, es obligatorio en todos sus elementos.

c) Directamente aplicable en todos los Estados miembros. Esta última característi-ca supone que el Reglamento, como regla general (y salvo que en el mismo sehabilite a los países miembros para dictar algún complemento normativo), es

directamente aplicable desde que entra en vigor, generando inmediatamentederechos y obligaciones en el marco de los ordenamientos nacionales sin nece-sidad, a diferencia de lo que sucede con las Directivas, de que se efectúe unacorrecta transposición del mismo.

En segundo lugar y, como complemento a lo acabado de decir, el Regla-mento que deberá estar motivado se integra directamente en el ordenamien-to de los países miembros a partir de su publicación en el Diario Oficial de la

Unión Europea DOUE), en la fecha que en el mismo se establezca o, en su

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defecto, a los 20 días de su publicación, sin necesidad, como decimos, de un acto formalde recepción en el Derecho nacional (arts. 296 y 297 del TFUE).

8.3.2. Directivas

El artículo 288 del TFUE en relación a este instrumento normativo señala que: “La Direc-tiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguir, dejan-do, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios”.

Como se desprende fácilmente de la definición que se realiza en el precepto citado, laDirectiva es un instrumento normativo que no goza de la aplicabilidad inmediata y direc-ta que sí tiene el Reglamento. En concreto, sus características pueden resumirse en los

siguientes puntos:

a) La Directiva impone a los Estados una obligación de resultado que debe ser cum-

plida en el plazo que se determine en la misma. Esta obligación de ejecución esabsoluta, de manera que su inobservancia supone un incumplimiento del Dere-cho de la Unión, que puede ser sancionado utilizando las vías de recurso proce-dentes ante el TJ.

b) La Directiva exige también la adopción de las medidas necesarias para alcanzar

dicho resultado.

Aquí, el Estado tiene libertad de elección tanto de la formacomo de los medios, debiendo realizar la transposición en el plazo establecido encada directiva. En todo caso, hemos de advertir que estos medios (que general-mente son normativos pero que también pueden ser ejecutivos) deben ser los

apropiados para que la Directiva alcance su finalidad. Además, es de señalar, que,como regla general, la adaptación de las Directivas al Derecho interno se realiza,como hemos dicho, a través de la correspondiente norma de transposición, cuyorango (Ley o Real Decreto), variará según el sector sobre el que incida la propiaDirectiva (esto es, si una Directiva afecta a materias que en nuestro sistema estánsometidas al principio de reserva de Ley, la norma de transposición deberá ser una Ley y, si la materia incidida se encuentra regulada por una norma regla-mentaria, la disposición que la transponga tendrá que ser un Reglamento). Por otra parte, los Estados miembros están obligados a notificar a la UE las medidastomadas para el cumplimiento de la directiva y a suministrar toda la informaciónque pida la Comisión sobre la aplicación de la directiva. Y durante el plazo dadopara trasponer la directiva tienen la obligación de interpretar el derecho interno vigente de conformidad con la directiva y tienen que abstenerse de toda con-

ducta que haga imposible obtener finalmente los objetivos de la misma.

c) Vinculación de los efectos jurídicos a la norma nacional de transposición. El pro-blema se plantea cuando no se procede a la transposición en los plazos previstoso cuando la misma se realiza de forma incompleta o incorrecta. Por ello el TJUEelaboró la teoría del efecto «útil» de las Directivas, para garantizar losderechos concedidos a los ciudadanos por esta norma. Este efectoútil se traduce en la práctica en que los ciudadanos pueden acudir alos Tribunales para exigir los derechos que le reconozcan las Directi-

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vas, siempre que: los Estados miembros incumplan los plazos de transposición; y las disposiciones de la Directiva aparezcan, desde el punto de vista de su con-tenido, incondicionales y suficientemente precisas (sentencia Van Cant de 1 de junio de 1993). En esos casos la directiva se puede imponer frente a la legisla-ción o reglamentación interna contraria y proteger el derecho o pretensión delparticular frente al Estado. Efecto que ha hecho que las fronteras entre los Regla-mentos y las Directivas aparezcan cada vez más difuminadas en cuanto a su apli-cabilidad.

Por otro lado y, al igual que señalábamos para los Reglamentos, las Directivas deberán

estar motivadas, aunque no es obligatoria su publicación en el DOUE, excepto cuando sedirijan a varios o todos los Estados miembros o hayan sido adoptadas por el procedimien-

to legislativo ordinario o por un procedimiento legislativo especial. Su entrada en vigor seproduce normalmente el día de su notificación, salvo en los supuestos señalados, en los quetiene lugar en la fecha señalada en las mismas o a los 20 días de su publicación (artículo297 del TFUE). Deben ser notificadas a sus destinatarios, que pueden ser uno, o varios.

8.3.3. Decisiones

La Decisión de la UE es definida en el repetido artículo 288 del TFUE como “obli-

gatoria en todos sus elementos. Cuando designe destinatarios, sólo será obligatoria para

éstos (el Tratado de Lisboa introduce la última matización)”.

La decisión, por tanto, obliga en todos sus elementos, es decir, no puede aplicarse demanera incompleta o selectiva. Obliga tanto en la forma y medios, como en su resultado.

Cuando sea adoptada con arreglo al procedimiento legislativo ordinario o a un procedi-miento legislativo especial se publicará en el DOUE. Y será un acto no legislativo cuandose adopte de forma unilateral por una de las instituciones de la UE.

Antes de la reforma operada por Lisboa, se distinguían dos tipos de decisiones: lasdecisiones típicas, de alcance individual (identificación concreta de sus destinatarios y node manera general) y por tanto carentes de carácter normativo; y las decisiones atípicas, dealcance general y por tanto carácter normativo, que adoptaban la nomenclatura del ante-rior art. 249 del TCE aunque diferían de las decisiones que contemplaba dicho precepto encuanto a su finalidad, alcance y efectos (como por ejemplo las decisiones del Consejo sobrenormas relativas a la composición del CES)

El Tratado de Lisboa unifica ambos tipos de decisiones. Por lo tanto, se contemplan

dos tipos de decisiones:— Decisiones que designan destinatarios (alcance individual): puede dirigirse a uno

o varios destinatarios, que pueden ser los Estados miembros o los particulares. Vincula a los mismos y para su entrada en vigor se notificarán a sus destinatarios y surtirán efecto a partir de tal notificación. Se pueden publicar enel Diario Oficial, pero dicha publicación no exime del envío de lanotificación.

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— Decisiones que no designan destinatarios (alcance general): también se publica-rán en el DOUE. Se han convertido en el instrumento básico en el ámbito de lapolítica exterior y de seguridad común. El Consejo y el Consejo Europeo pueden,de este modo, adoptar decisiones que afecten a los intereses y los objetivos estra-tégicos de la Unión; las acciones que debe emprender la Unión a escala interna-cional; las posiciones que debe adoptar la Unión frente a las problemáticas inter-nacionales; las modalidades de ejecución de las acciones y de las posiciones dela Unión.

Las Decisiones se notificarán a sus destinatarios y surtirán efecto a partir de tal notifi-cación; no obstante, cuando sea adoptada con arreglo al procedimiento legislativo ordina-rio o por un procedimiento legislativo especial se publicarán en el DOUE, siendo su entra-

da en vigor en la fecha que en la misma se señale o, a falta de ella, a los veinte días de supublicación.

8.3.4. Recomendaciones y Dictámenes

Recomendaciones y Dictámenes no son vinculantes (art. 288 TFUE). La Recomendaciónse caracteriza por el hecho de que se debe, en principio, a la iniciativa de la institución de laUnión que la haya formulado. Además tiene por objeto aconsejar al destinatario un compor-tamiento determinado sin vincular por ello jurídicamente. Por el contrario, el Dictamen esemitido como consecuencia de una iniciativa externa. Puede contener una apreciación gene-ral de ciertos procedimientos, o bien una contribución a la preparación de actos jurídicos pos-teriores. Los destinatarios de Recomendaciones y Dictámenes son, sobre todo, los Estadosmiembros. Sin embargo, en algunos casos precisados por los Tratados pueden ser tambiéndestinatarios los particulares o las empresas.

El Tratado de Lisboa incluye una nueva disposición en el art. 292 del TFUE, dondeestablece expresamente que el Consejo adoptará recomendaciones. También podrán adop-tar recomendaciones en los casos previstos por los Tratados, la Comisión o el Banco Cen-tral Europeo.

Señala RICARDO ALONSO que los dictámenes que contempla el art. 288 no son lospropios de la función consultiva presente en el proceso decisorio europeo, sino que soninstrumentos destinados a incidir fuera del marco institucional de la Unión. Entiende quetampoco se incluyen entre esos dictámenes los de alcance individual que la Comisiónemite en el proceso de incumplimiento, ni los emitidos por el TJUE en el marco del con-trol previo de los Tratados internacionales. Señala que los dictámenes con destino ad extrason escasos, y se recurre normalmente a otros instrumentos atípicos como comunicacio-nes, declaraciones, conclusiones, etc.

Aunque el TFUE establezca que carecen de efectos vinculantes frente a terceros, noquiere decir que carezcan de efectos jurídicos. A este respecto, el TJUE ha señalado que lasrecomendaciones no carecen en absoluto de efectos jurídicos y que los tribu-nales nacionales están obligados a tenerlas en cuenta a la hora de resolver loslitigios que conocen, sobre todo cuando aquéllas ilustran sobre la interpreta-

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ción de disposiciones nacionales adoptadas con el fin de darles aplicación, o cuando tie-nen por objeto completar las disposiciones comunitarias dotadas de fuerza vinculante.

8.3.5. Nuevos actos que introduce el Tratado de Lisboa

A) Actos delegados

En cuanto a la delegación de poderes, el art. 290 del TFUE establece la posibilidad dedelegar en la Comisión poderes para adoptar actos no legislativos de alcance general, tal ycomo comentamos antes. La delegación la realizarán Consejo y Parlamento Europeo a tra- vés de un acto legislativo. Pues bien, los actos legislativos se encargarán de delimitar deforma expresa el contenido, el alcance y la duración de la delegación de poderes, fijándo-se un límite a dicha delegación, y destacando que la regulación de los elementos esencia-les de un ámbito estará reservada a un acto legislativo.

Condiciones de la delegación de poderes:

a) El Parlamento o el Consejo podrán decidir revocar la delegación.

b) El acto delegado no podrá entrar en vigor si el Parlamento o el Consejo formu-lan objeciones en el plazo fijado por el acto legislativo.

A estos efectos, el Parlamento se pronunciará por mayoría de los miembros que locomponen y el Consejo se pronunciará por mayoría cualificada.

Por último, el TFUE establece que en el título de los actos debe figurar la palabra“delegado” o “delegada”, según el acto de que se trate.

B) Actos de ejecución

Constituyen otra novedad introducida por el Tratado de Lisboa previéndose en el art.291 del TFUE. Esta disposición establece, por una parte, la posibilidad de que los Estadosmiembros adopten todas las medidas de derecho interno necesarias para la ejecución delos actos jurídicamente vinculantes de la Unión.

Por otra parte, señala que cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución delos actos jurídicamente vinculantes de la Unión, éstos conferirán competencias de ejecu-

ción a la Comisión o, en casos específicos debidamente justificados y en los previstos enlos arts. 24 y 26 del TUE (PESC), al Consejo. A estos efectos, el PE y el Consejo adoptaránreglamentos conforme al procedimiento legislativo ordinario, a fin de establecer las nor-mas y principios generales relativos a las modalidades de control, por parte de los Estadosmiembros, del ejercicio de las competencias de ejecución por parte de la Comisión.

En el título de los actos de ejecución debe figurar la expresión “de ejecu-ción”.

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8.4.1. Acuerdos internacionales celebrados por la Unión Europea

Como es sobradamente conocido, la Unión Europea tiene capacidad jurídica interna-cional que se ejerce mediante la posibilidad de celebrar Acuerdos o Tratados internaciona-les tanto con terceros países como con organizaciones internacionales (piénsese a título deejemplo en esta materia en los Acuerdos internacionales de cooperación al desarrollo, quela Comunidad celebró con los países del área ACP -África, Caribe y Pacífico- esto es, losAcuerdos Lomé y Cotonú, o los Acuerdos de cooperación con los países del Este previos asu ingreso en la Unión Europea, etc.). Esto ha sido así en la práctica. Y conforme al artí-culo 300 del Tratado CE, estos Acuerdos vinculaban a las Instituciones de la Comunidad y

a los Estados miembros, configurándose como fuente del Derecho.

Ahora, el Tratado de Lisboa confirma esta situación al reconocer expresamente a laUnión Europea personalidad jurídica, lo que va a suponer que ésta ya dispone de capaci-dad de actuación en el plano internacional, tanto de iure como de facto, y así lo expresa elart. 216 del TFUE, cuando establece que “La Unión podrá celebrar un acuerdo con uno o varios terceros países u organizaciones internacionales cuando los Tratados así lo preveano cuando la celebración de un acuerdo bien sea necesaria para alcanzar, en el contexto de las políticas de la Unión, algunos de los objetivos establecidos en los Tratados, bien esté prevista en un acto jurídicamente vinculante de la Unión o bien pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas. Los acuerdos celebrados por la Unión vincu- larán a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros” .

Cuando la celebración del acuerdo pueda afectar a las normas comunes adoptadas por la UE para la aplicación de una política, los Estados miembros ya no tienen derecho a con-

traer obligaciones con Estados terceros que afecten a estas normas.Los Tratados constitutivos u originarios priman sobre los Acuerdos internacionales

celebrados con terceros. Por este motivo, el art. 218.11 TFUE establece un control pre- ventivo en materia de Tratados internacionales, en cuya virtud se permite al ParlamentoEuropeo, el Consejo, a la Comisión o a un Estado miembro solicitar el dictamen del Tri-bunal de Justicia sobre la compatibilidad de un Acuerdo Internacional, antes de su cele-bración, con las disposiciones de los Tratados. Si el Tribunal determina que hay incompa-tibilidad, sería necesaria para su conclusión de una previa revisión de los Tratados de la UE.Porque, si no se hace y resultase que el Acuerdo es incompatible, el TJ podría anular ladecisión que autoriza la conclusión del acuerdo.

Asimismo, los Acuerdos internacionales ocupan una posición superior al derecho deri-

vado, según ha señalado el TJ en su jurisprudencia.El TJ también ha señalado que ha señalado que las disposiciones del acuerdo forman

parte integrante, a partir de su entrada en vigor, del ordenamiento jurídico de la UE.

Merecen especial atención tres formas de relaciones contractuales entrela Unión y los terceros países:

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A) Acuerdos de asociación (art. 217 TFUE)

Es una forma especial de relación contractual con terceros países o con organizacio-nes internacionales que garantiza una estrecha cooperación económica y apoyo financieropor encima de las reglas que rigen la política comercial.

El Tribunal de Justicia ha señalado que este tipo de acuerdos “establecen vínculos particulares y privilegiados con un tercer Estado que, cuando menos parcialmente, debe participar en el régimen comunitario” .

Pueden distinguirse varios tipos de acuerdos de asociación:

— Acuerdos sobre el mantenimiento de vínculos especiales entre algunos Estadosmiembros de la UE y terceros países, que tienen su origen en las estrechas relacio-nes económicas mantenidas entre países de ultramar y Estados como Bélgica, Paí-ses Bajos, etc., en virtud de los antiguos regímenes coloniales.

— Acuerdos sobre la preparación de una posible adhesión (por ejemplo, el acuerdo deasociación con Grecia de 1961)

— Acuerdos sobre la construcción de una unión aduanera, como el que se celebrócon Turquía en 1964 o los suscritos con Malta y Chipre en 1971 y 1973, res-pectivamente.

— Los llamados “acuerdos europeos”, como los celebrados en su momento con

Polonia, Hungría, Rep. Checa, Rep. Eslovaca, Bulgaria, Rumanía, Eslovenia y lostres Estados bálticos (Lituania, Estonia y Letonia).

— El Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. J. DELORS fue quien propusopor primera vez la creación de un espacio económico europeo en el que partici-paran tanto los Estados de la CE como los de la AELC (Austria, Suiza, Liechtens-tein, Islandia, Noruega, Suecia y Finlandia). El 2 de mayo de 1992, tras largasnegociaciones se presentó un acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo(EEE) en el marco del cual, sobre la base del Derecho primario y derivado, debematerializarse la libre circulación de mercancías, personas, capitales y prestacio-nes de servicios, instituirse una regulación única en materia de competencias yayudas y profundizar la colaboración en el ámbito de políticas horizontales y deacompañamiento. El acuerdo sobre el EEE abre el mercado interior a los países

de la AELC. Tras el referéndum sobre el EEE celebrado en Suiza, ésta no perte-necerá al mismo al haber obtenido un no1.

— Acuerdos con países en vías de desarrollo (como el actual Convenio de Cotonú conlos países del ACP); con países de la ribera sur del mediterráneo, salvo Siria (en elmarco del proceso de Barcelona iniciado en 1995); y con países deLatinoamérica (por ejemplo con Chile en 2002).

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B) Acuerdos de cooperación (art. 211 del TFUE)

Estos acuerdos no van tan lejos como los de asociación, ya que tienen como único obje-tivo una intensa colaboración económica. Este tipo de acuerdos vinculan a la UE con los Esta-dos del Magreb (Marruecos, Argelia y Túnez), del Mashret (Egipto, Jordania, Líbano y Siria) ycon Israel, entre otros.

C) Acuerdos comerciales

Los acuerdos comerciales son acuerdos de política aduanera y comercial celebrados conterceros países, grupos de terceros países o dentro de organizaciones comerciales interna-cionales. Operan en el ámbito de aplicación de la Política Comercial Común. Se encuentran

previstos en el art. 207 del TFUE y para su celebración se sigue el procedimiento previstoen el art. 218 del TFUE, sin perjuicio de las especificidades establecidas en el citado art. 207.

La tendencia, no obstante, es a concluir acuerdos que establezcan una cooperaciónmás amplia de la meramente comercial. El nuevo art. 212 del TFUE permitirá la conclu-sión de acuerdos en ámbitos más amplios, al establecer que la Unión y los Estados miem-bros cooperarán en materia económica, financiera y técnica con terceros países y con lasorganizaciones internacionales competentes y que las modalidades de cooperación de laUnión podrán ser objeto de acuerdo entre ésta y las terceras partes interesadas.

Por último, el reparto de competencias entre la UE y los Estados miembros tambiénse traslada al plano internacional. Por lo tanto, habrá que tener en cuenta si en el ámbitoen el que se esté negociando el acuerdo la Unión dispone de competencia exclusiva, o decompetencia compartida con los Estados miembros.

Si su competencia es exclusiva, tan solo la UE podrá negociar y celebrar el acuerdo.Además, el artículo 3 del TFUE especifica los ámbitos donde la Unión dispone de compe-tencia exclusiva para la celebración de acuerdos internacionales: “La Unión dispondrá tam- bién de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas” .

En caso de que la competencia sea compartida con los Estados miembros, el acuerdoserá suscrito por estos y por la UE al mismo tiempo. Estamos, en estos casos, ante acuer-dos mixtos, en los que resulta ineludible la participación de la Unión y de los Estadosmiembros. Es el tipo de acuerdos que se ha impuesto en la práctica en materia de relacio-

nes exteriores, por el sistema de distribución de competencias en este ámbito entre laUnión y sus Estados miembros. Se recurre también a los mismos cuando las modalidadesde financiación del acuerdo exigen una contribución de los Estados miembros.

8.4.2. Principios generales del Derecho

Los principios generales del Derecho se incardinan también en el cuadro defuentes del ordenamiento de la Unión Europea como fuente no escrita, que per-mite cubrir las lagunas existentes o desarrollar el Derecho gracias a una interpre-

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tación basada en ellas. Se trata de normas que traducen las concepciones esenciales del Dere-cho y de la justicia a las que obedece todo ordenamiento jurídico. Su formulación es el resul-tado de la obra cotidiana del Tribunal de Justicia que, operando a partir de las construcciones jurídicas admitidas en los países miembros y previa comprobación de que estos principios seadaptan a los objetivos de la Unión, ha ido elaborando su propio catálogo. En este sentido, el TJ viene utilizando principios básicos del Estado de Derecho, como son los de: legalidad, segu-ridad jurídica, igualdad, prohibición de denegación de justicia, etc., junto con otros de carác-ter más técnico y que proceden el ámbito del Derecho administrativo: principio de propor-cionalidad, responsabilidad extracontractual, de audiencia, de confianza legítima, etc.

En los Tratados las referencias a los principios generales son fragmentarias. Así, por ejemplo, en el art. 5 del TUE se recogen los principios de subsidiariedad y proporcionali-

dad; y en los arts. 2 y 6 los de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos, etc.Por otra parte, podría diferenciarse entre dos tipos de principios:

— Los principios «constitucionales» del sistema, es decir, los principios recogidos enlas normas constitutivas, posición desde la que irradian e informan todo el orde-namiento jurídico de la Unión (principios de atribución, subsidiariedad, propor-cionalidad, no discriminación, etc.)

— Los principios generales del Derecho de la Unión, procedentes de la labor deinterpretación jurisprudencial.

Estos principios ocupan una posición jerárquicamente superior al Derecho derivado.Informan la interpretación de los Tratados y del resto del derecho de la Unión.

Por otro lado, por esta vía jurisprudencial se ha abierto paso el reconocimiento del Tri-bunal de los Derechos Humanos que figuran en los sistemas constitucionales de los paísesmiembros. Este reconocimiento tiene ahora su máxima expresión regulativa en el TUE,cuyo art. 6.2 (de las Disposiciones Comunes), si bien no incluye un catálogo de derechos,señala que: “La Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales. Esta adhesión no modificará las competencias de la Unión que se definen en los Tratados. Los derechos fundamentales que garantiza el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formanparte del Derecho de la Unión como principios generales”.

Desde la aprobación de la Carta de los Derechos Fundamentales (diciembre de 2000)mediante una declaración solemne de los Presidentes del Parlamento Europeo, del CUE yde la Comisión, a pesar de que, durante este tiempo solo ha tenido valor declarativo, el Tri-bunal de Justicia en su jurisprudencia se ha basado en la misma y ha llegado a convertir en vinculantes los principios enunciados en dicho texto.

Una vez que ha entrado en vigor el Tratado de Lisboa el uno de diciembre de 2009,dicha Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en la versiónfirmada el 12 de diciembre de 2007 por los Presidentes del Parlamento Euro-peo, del CUE y de la Comisión, ya es jurídicamente vinculante con el mismo valor que los Tratados. A ella se remiten varias disposiciones:

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— Art. 6.1 del TUE, modificado por el Tratado de Lisboa: “La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Funda- mentales de la Unión Europea, de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada en Estrasburgo el 12 de diciembre de 2007, la cual tendrá el mismo valor jurí- dico que los Tratados. Las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión tal como se definen en los Tratados. Los derechos,libertades y principios enunciados en la Carta se interpretarán con arreglo a las disposiciones generales del Título VII de la Carta por las que se rige su interpreta- ción y aplicación y teniendo debidamente en cuenta las explicaciones a que se hace referencia en la Carta, que indican las fuentes de dichas disposiciones”.

— Protocolo nº 30 sobre las excepciones relativas al Reino Unido y Polonia.

En la Carta se establecen una serie de derechos jurídicamente vinculantes para:

— Las instituciones, órganos y organismos de la Unión.

— Para los Estados miembros cuando apliquen el derecho de la Unión.

8.4.3. La costumbre

Por último, y como fuente no escrita, cabe hablar de la costumbre. A este respectohay que señalar que, si bien la costumbre es una fuente del Derecho indiscutible en elámbito de los ordenamientos nacionales, en cambio resulta muy dudosa su inclusión enel esquema de fuentes de la Unión, ya que no está prevista en los Tratados y, hasta elmomento, no se ha hecho mención a la misma en la jurisprudencia del TJ.

8.5. Derecho complementario

8.5.1. Concepto

a) Se entiende por Derecho complementario el conjunto de normas aprobadas por los Estados miembros en ámbitos que siguen siendo de competencia estatal,pero que tienen por finalidad alcanzar alguno de los objetivos de la Unión.

b) Notas distintivas:

— Procede de los Estados miembros, lo que le diferencia del Derecho derivado.

— Tiene como finalidad permitir alcanzar un objetivo, no regular a la Unión,lo que le diferencia del Derecho originario.

c) Necesidad: el Derecho complementario nace de la constatación de las insufi-ciencias existentes en los Tratados para alcanzar en ocasiones los fines que mar-can a la Unión; a veces, pese a atribuir un objetivo a éstas, no ledotan de las suficientes competencias para lograrlo, por lo que hande intervenir los Estados miembros a fin de subsanar esta laguna.

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8.5.2. Clases

El Derecho complementario está constituido por dos tipos de normas:

A) Actos de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos enel seno del Consejo

— En ocasiones, los Estados miembros se sirven de las reuniones del Consejo paraadoptar acuerdos que no se corresponden con las competencias de esta institu-ción, sino que afectan a competencias de los Estados miembros, los cuales, por comodidad, emplean para ejercerlas las reuniones del Consejo. Se adoptan, por tanto, por los miembros del Consejo colectivamente en su calidad de represen-

tantes de los Estados miembros y no como institución.— En estos casos, aunque se trate de una sesión del Consejo, se considera jurídica

y formalmente que no es el Consejo el que está reunido, sino que son los repre-sentantes de los Estados miembros los que se han constituido como una confe-rencia intergubernamental, por lo que las decisiones que nazcan de ella no seatribuyen al Consejo sino directamente a los Estados miembros.

— En estos casos, no se aplican las reglas de funcionamiento ni de decisión del Con-sejo, sino que las decisiones se tienen que adoptar en todo caso de común acuer-do de todos los Estados miembros. Además, para su validez han de ser ratifica-das posteriormente por todos los Estados miembros, y sólo entran en vigor después de su ratificación. Aunque normalmente estas decisiones se publican enel DOUE, esta publicación tiene sólo efectos informativos, ya que en puridad noson disposiciones de la Unión.

— En cuanto a los casos en que se acude a este procedimiento, se pueden distin-guir dos supuestos:

• Asuntos en los que los propios Tratados se remiten a decisiones de losGobiernos de los Estados miembros de común acuerdo: en este caso es elpropio Derecho originario el que prevé la intervención de los Estados miem-bros y no de las instituciones, por el carácter del asunto de que se trata o por cualquier otra circunstancia: por ejemplo, el nombramiento de los miem-bros del Tribunal de Justicia, la aplicación de la cláusula de aceleración deldesarme arancelario, etc.

• Asuntos en los que no existe ninguna previsión por parte de los Tratados:en estos casos, son los propios Estados miembros los que aprecian la nece-sidad de adoptar medidas complementarias de las que pueden acordar lasinstituciones para lograr un fin común: por ejemplo, se ha empleado estesistema para la aprobación de una tarifa postal, cuando la Unión celebra Tratados internacionales que contienen cláusulas que afectan acompetencias estatales y que, por tanto, tienen que ser formal-mente aceptadas por los Estados miembros, etc.

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B) Convenios comunitarios

El artículo 293 del TCE preveía la posibilidad de que los Estados miembros celebrasenentre sí convenios, para facilitar la consecución de los objetivos de la Unión. Esta disposi-ción ha sido derogada por el Tratado de Lisboa.

• Características

— Naturaleza: se trataba de convenios multilaterales cerrados, esto es, tenían quesuscribirlos todos los Estados miembros y estaba prohibida la participación en losmismos de otros Estados que no formasen parte de la UE.

— Objeto: su finalidad era establecer un conjunto de normas de Derecho privadoque completase algunos efectos de la unión económica, en lo que afecta esen-cialmente a las relaciones entre particulares.

— Celebración y ratificación:

• Debían ser acordados por unanimidad.

• Tenían que ser ratificados por los Estados miembros y entraban en vigor sólo después de esta ratificación.

— Control: el Tribunal de Justicia podía ser competente para conocer de las con-troversias que se suscitasen en relación con ellos, siempre y cuando los mismoslo previesen expresamente.

— Vigencia: en principio, era ilimitada.

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Tema 2

El acto administrativo: concepto,clases y elementos. Motivación y

notificación del acto administrativo.Nulidad y anulabilidad del acto

administrativo. La revisión de oficio.





1. El acto administrativo: concepto,clases y elementos

1.1. Concepto y características

1.2. Clases de actos administrativos

1.3. Elementos del acto administrativo

2. Motivación y notificación del acto

administrativo

2.1. Motivación

2.2. Notificación

3. Nulidad y anulabilidad del actoadministrativo

3.1. Nulidad de pleno derecho

3.2. Anulabilidad

3.3. Irregularidad

3.4. Diferencias entre nulidad de pleno

derecho y anulabilidad3.5. La convalidación, conversión y

conservación

4. La revisión de oficio

4.1. Revisión de actos nulos

4.2. Declaración de lesividad de actosanulables

4.3. Órganos competentes para larevisión de oficio

4.4. Suspensión de actos ejecutivos4.5. Revocación de actos

2-2


Guión-resumen





1.2.1. Por los órganos de los que emana el acto

—Acto simple

si el acto procede de un solo órgano administrativo; si dicho órga-no es un órgano colegiado (compuesto por una pluralidad de personas) se rigepor normas distintas a si fuera unipersonal o monocrático (compuesto por unasola persona).

— Acto complejo, si en su producción intervienen dos o más órganos administrativos.

1.2.2. Por la extensión de sus efectos a los destinatarios

— Generales: son aquellos que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de per-sonas (resolución de convocatoria de oposiciones, por ejemplo).

—Singulares o especiales

: destinados a una o varias personas determinadas o deter-minables (por ejemplo: resolución mencionando al funcionario o resolución por la que el Secretario de Estado competente en materia de función pública nombraa diez personas como funcionarios de carrera del Cuerpo General Administrativo).

1.2.3. Por su contenido

— Actos constitutivos: son los que crean, modifican o extinguen relaciones o situa-ciones jurídicas. Pueden ser favorables, si amplían la esfera jurídica del destina-tario (concesión de una licencia, de una plaza en un concurso, etc.), o de grava-men, si restringen tal esfera jurídica.

— Actos declarativos: son los que acreditan un hecho o una situación jurídica sinincidir sobre su contenido (certificación o notificación, por ejemplo).

1.2.4. Por su lugar en el procedimiento administrativo

— Acto de trámite es aquel que no decide el fondo de la cuestión ni da lugar a laterminación del expediente, sino que se limita a preparar la decisión final (por ejemplo: providencia para que pase el expediente a otro órgano).

— Acto definitivo, si decide las cuestiones planteadas en el expediente, poniendonormalmente fin a éste. Por ello, contienen la voluntad del órgano y en generalhan de ser notificados a los interesados (por ejemplo: denegación de una licen-cia urbanística). Contra estos actos caben recursos.

1.2.5. Por la posibilidad de ser recurridos en vía contencioso-administrativa

A) Acto impugnable

Es aquel que pone término a la vía administrativa, que la agota, noquedando otro recurso planteable. Se dice que “causa estado” y ya única-mente puede ser objeto de recurso ante los Juzgados o Tribunales de locontencioso-administrativo.

2-4




El art. 25.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Admi-nistrativa (en adelante, LJCA) dice textualmente que “el recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya seandefinitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensióno perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos”.

Son impugnables los actos:

— Definitivos.

— De trámite que decidan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto,

determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o causen indefensióno perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

— En todo caso, tales actos deben poner término a la vía administrativa.

De acuerdo con el art. 109 LRJ-PAC ponen fin a la vía administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el art.107.2 (los que sustituyan el recurso de alzada o de reposición en supuestos oámbitos sectoriales determinados, y cuando la especifidad de la materia así lo jus-tifique).

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerár-quico, salvo que una ley establezca lo contrario.

d) Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición legalo reglamentaria así lo establezca.

e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de fina-lizadores del procedimiento.

Por su parte, la Disposición Adicional decimoquinta de la LOFAGE establece queponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:

1. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.

2. En particular, en la Administración General del Estado:

— Los emanados de los Ministros y Secretarios de Estado en el ejercicio de lascompetencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

— Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director General o superior, en relación con las competencias que ten-gan atribuidas en materia de personal.

2-5

El acto administrativo



3. En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:

— Los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o cole-giados, de acuerdo con lo que establecen sus estatutos, salvo que por ley seestablezca otra cosa.

B) Acto no impugnable

Si no cabe recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por existir aún laposibilidad de un recurso ante la propia Administración.

También son actos no impugnables:

— Los actos firmes.— Los que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes.

— Los confirmatorios de acuerdos no recurridos en tiempo y forma.

1.2.6. Por la potestad ejercitada al dictarlo

— Acto reglado, cuando todos sus elementos vienen predeterminados por el orde-namiento; la Administración no puede optar entre varias decisiones, sino quetiene que atenerse a una determinada, actúa sin juicio subjetivo posible, auto-máticamente (ejemplo: jubilación de un funcionario al llegar a la edad prevista,admisión a las pruebas de una oposición si se reúnen los requisitos señalados en

la convocatoria). Se ejercita una potestad reglada.— Acto discrecional, cuando alguno de sus elementos no está especificado por el

ordenamiento, quedando a la libre apreciación de la Administración respe-tando en todo caso los límites establecidos por la norma habilitante. Ésta noactúa automáticamente, sino que puede optar entre varias alternativas (ejem-plo: otorgar una subvención o no otorgarla, u otorgarla en una cuantía infe-rior de la solicitada, construir una autopista Madrid-Málaga o no construirla,o pasando por Granada o hacerlo por Córdoba). Se ejercita entonces unapotestad discrecional.

1.2.7. Por el modo de exteriorizarse

— Acto expreso, si consiste en una manifestación de voluntad expresada por laAdministración, normalmente en forma escrita; es decir, se trata de un actoadministrativo tal como se deduce de la definición antes dada.

— Acto presunto aquí se produce una ficción jurídica, puesto que no se produce

ningún acto administrativo. Ante la ausencia de voluntad administrativa, la leysustituye la voluntad inexistente por una de carácter positivo o nega-tivo, dependiendo de los casos. Es decir: transcurrido un cierto tiem-po de inactividad de la Administración ante una petición o solicitud,

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el solicitante puede entender, según los casos, que su petición ha sido aceptadao rechazada. Así pues, el silencio administrativo se convierte, mediante esta fic-ción, en acto administrativo. La regla es que el silencio es positivo, es decir, seentenderá estimada la solicitud del ciudadano; siendo muy limitados los casos desilencio negativo.

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lases de actos administrativos

Por los órganos

de los que emana

Acto simple El acto procede de un solo órgano administrativo.

Acto complejo En su producción intervienen dos o más órganos administrativos.

Por sus efectos

Generales Los que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de sujetos.

Especialidades Destinados a una o varias personas determinadas o determinables.

Por su contenido

Constitutivos Crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas.

DeclarativosAcreditan un hecho o una situación jurídica sin incidir sobre sucontenido.

Por su lugar de

procedimiento

Definitivos Ponen fin al procedimiento (resoluciones).

De trámite Impulsan el procedimiento (informes, propuestas...).

Por la posibilidad de

recurrirlos por

vía contenciosa

ImpugnablesPueden ser recurridos en dicha vía. Como regla general, debetratarse de actos que agoten la vía administrativa.

Inimpugnables

No admiten tal recurso. Un acto es firme cuando ha sidoimpugnado mediante todos los recursos que establece el Dere-cho positivo o cuando, notificado en legal forma, se han dejadotranscurrir los plazos de presentación de tales recursos.

Por la potestad

ejercitada

al dictarlos

RegladosLas normas regulan todos los aspectos y momentos de su pro-ducción.

DiscrecionalesEjercitan una potestad cuyas condiciones de actuación no estántotalmente delimitadas por las normas.

Por la forma de

exteriorización

ExpresosExiste una clara e inequívoca exteriorización de la voluntad

administrativa.

PresuntosNo existe tal exteriorización, pero el ordenamiento jurídico per-mite suponer aceptada o denegada la solicitud, transcurrido elplazo de resolución (silencio positivo y negativo).



1.3. Elementos del acto administrativo

Los autores discrepan a la hora de enumerar los elementos que deben concurrir paraque un acto administrativo sea válido. No obstante, suelen señalar como tales el elemen-to subjetivo, el objetivo, el teleológico o final, el causal y el formal.

Antes de iniciar el análisis de cada uno de ellos, conviene destacar que no todos revis-ten la misma importancia: mientras que el subjetivo y el objetivo deberán concurrir entodo acto administrativo, la exigencia de los restantes dependerá de lo que en cada casodisponga el Derecho positivo.

1.3.1. Elemento subjetivo

El acto administrativo, tal como se ha especificado, sólo puede ser producido por unaAdministración Pública. Ahora bien, las entidades administrativas se estructuran y actúana través de órganos (Ministro, Director General, Alcalde, etc.). De ahí que el acto admi-nistrativo haya de ser dictado por aquel órgano al que el ordenamiento jurídico le atribuya competencia para ello (el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas será elórgano competente para imponer la sanción de suspensión a un funcionario destinado ensu Ministerio, por estipularlo así la normativa aplicable al respecto). Por último, el titular del órgano ha de contar con la correspondiente legitimación y hallarse en una situaciónabstracta de imparcialidad.

Así pues, para que podamos hablar de un acto válidamente producido, su elementosubjetivo requiere:

— Que provenga de la Administración.

— Que lo dicte un órgano competente. La competencia se define como “la medi-da de la potestad que pertenece a cada órgano”: es decir, la parcela de actuaciónque legalmente le corresponde. La competencia puede establecerse en funcióndel territorio (competencia territorial), de la materia (competencia funcional) odel grado jerárquico del órgano (competencia jerárquica). Si el acto lo emite unórgano incompetente (acto del Ministro competente en materia de Educaciónregulando el tráfico portuario, acto del portero del Ministerio destituyendo alMinistro) se produce su nulidad o anulabilidad, según la clase de incompetencia y la gravedad de la infracción.

— Que el titular del órgano esté legalmente investido en su cargo (nombramiento,

toma de posesión).— Que se halle en una situación abstracta de imparcialidad, no concurriendo en su

persona alguna de las causas de abstención establecidas en el art. 28.2 LRJ-PAC:

a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya reso-lución pudiera influir la de aquél; ser administrador de socie-dad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendientecon algún interesado.

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b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidaddentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administra-dores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores,representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento,así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para elasesoramiento, la representación o el mandato.

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personasmencionadas en el apartado anterior.

d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimien-to de que se trate.

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directa-mente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años serviciosprofesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

Si concurriese alguna de estas causas, el interesado podrá recusar al funcionarioen los términos establecidos en el art. 29 de dicha Ley.

La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas enque se funda.

En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o noen él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustituciónacto seguido.

Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo detres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.

Contras las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjui-cio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que procedacontra el acto que termine el procedimiento.

— En cualquier caso, la intervención de autoridades y personal en quienes concu-rran causas de abstención, no implicará necesariamente la invalidez de los actosen que hayan intervenido (art. 28.3).

1.3.2. Elemento objetivo

Es el objeto o contenido del acto: ya quedó dicho que el acto consiste en una declara-ción, y puede ser de voluntad (es el caso más frecuente), pero también de juicio, de deseo ode conocimiento. El objeto o contenido de esta declaración puede ser un comportamientode otra persona jurídica (un administrado, otro órgano administrativo), un hecho (que sedocumenta o se califica), un bien (dinero, en una declaración de deuda tributaria, o una fincaque se expropia), o una situación jurídica (jubilación, excedencia voluntaria).

El contenido debe ser lícito posible determinado o determinable y ade-cuado al fin del acto.

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Se dice que el acto tiene un contenido accidental o eventual cuando sus efectos seencuentran condicionados: es decir, no se producen inmediatamente, sino que dependende un factor externo. Estos factores pueden agruparse en tres categorías:

— Condición: es un hecho futuro o incierto del cual se hace depender la eficaciadel acto (ejemplo: acto dictado en previsión de un cambio de sede del Minis-terio).

— Término: fecha en la cual comienza la eficacia del acto (término inicial) o finali-za (término final).

— Modo: es una carga impuesta a la persona en cuyo favor se dicta el acto, que nosurtirá efectos hasta que dicha carga no se realice (ejemplo: la subvención solici-

tada se otorgará cuando el interesado realice determinadas mejoras en su empre-sa o industria).

1.3.3. Elemento final

Es la respuesta a la pregunta ¿Para qué se ha dictado el acto?. Y esta respuesta sólopuede ser una: la consecución de un fin público, el perseguir un interés público (art. 103 dela Constitución: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales” ).

Cualquier actividad de la Administración que no persiga un fin público es ilegal (ejem-plo: expropiación de la finca vecina a la finca particular de un funcionario para construir-se una piscina y un gimnasio particulares). El nombre técnico de esta ilegalidad es “des- viación de poder”, y su consecuencia práctica es la anulabilidad del acto conforme a lodispuesto en el artículo 63.1 LRJ-PAC.

1.3.4. Elemento formal

El elemento formal es tanto el cauce procedimental que ha de seguir el acto hasta ser dictado (procedimiento administrativo) como la forma exterior y concreta que ha de reves-tir el acto cuando se emite. En otras palabras: el conjunto de trámites y de formalidades

por medio de los cuales se configura la voluntad administrativa

.

Contrariamente a lo que se suele pensar, el procedimiento administrativo es unagarantía para los administrados, puesto que impide que la Administración actúe según leparezca: el procedimiento establece pautas y reglas en único beneficio del administrado, y

sin él toda la actuación administrativa sería arbitraria. De modo que es una de las másimportantes muestras del sometimiento de la Administración (del poder ejecutivo) alDerecho.

El vicio de forma (ausencia de alguna de las formalidades previstas en el ordena-miento), según su gravedad o trascendencia para el administrado, produce,como veremos al final del tema, la nulidad o la anulabilidad del acto.

Respecto al elemento formal entendido como procedimiento, hay quedestacar que los órganos colegiados (compuestos por una pluralidad de per-

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sonas que normalmente deciden reunidas) siguen un procedimiento especial para la for-mación de su voluntad (arts. 22 a 27 de la LRJ-PAC).

Respecto al mismo elemento entendido como la forma concreta y final del acto, decir que normalmente es la forma escrita (aunque en estructuras fuertemente jerarquizadascomo la militar es frecuente que se utilice la forma verbal).

El art. 55 LRJ-PAC, señala al respecto:

1. Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza

exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia.

2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma

verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firma-rá por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expre-sando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se trata-ra de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación delas que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.

3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza,tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un

acto único, acordado por el órgano competente, que especificará las personas uotras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

1.3.5. Elemento causal

La causa del acto administrativo constituye el “por qué” del propio acto; es decir, larazón justificadora de cada uno de ellos, la circunstancia que justifica en cada caso que unacto administrativo se dicta.

Es evidente que la resolución convocando un concurso para la provisión de una plazaque no está vacante adolece de un defecto que acarreará su anulabilidad: falta el presu-puesto –la plaza vacante– que da soporte al propio acto.

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2-12


Elementos del acto administrativo

Subjetivo

Planteamientogeneral

La Administración, única autora posible de los actos, actúa a través de Órganosque deben ser competentes. Además, el titular del órgano ha de contar con lacorrespondiente legitimación y hallarse en situación abstracta de imparcialidad.

La competencia

— Es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tenganatribuida, salvo casos de delegación y avocación.

— Delegación: implica conferir el ejercicio de la competencia a otros órganosadministrativos, aunque no sean dependientes jerárquicos.

— Avocación: se produce cuando el órgano superior asuma el conocimiento deun asunto que corresponde a órganos dependientes.

LegitimaciónEl titular debe reunir los requisitos necesarios (nombramientos, toma de pose-

sión, etc.) para actuar en nombre de la Administración.

Imparcialidad

Causas de abstención(art. 28)

— Interés personal en el asunto; ser administrador deentidad interesada o tener cuestión litigiosa con uninteresado.

— Parentesco de consanguinidad dentro del cuartogrado o de afinidad dentro del segundo con cual-quiera de los interesados...

— Amistad íntima o enemistad manifiesta.— Haber tenido intervención como perito o testigo en

el procedimiento de que se trate.— Tener relación de servicio (o haberla tenido en los

dos últimos años) con persona interesada.

Recusación(art. 29)

— Se planteará en cualquier momento del procedi-miento, por escrito.

— En el día siguiente, el recusado manifestará si seda o no la causa alegada.

— En el primer caso, el superior podrá sustituirleacto seguido.

— Si niega la causa, el superior resolverá en el plazode tres días.

— No cabe recurso contra tal resolución.

Objetivo

• El acto ha de referirse a un objeto posible, lícito y determinado.• Su contenido podrá estar integrado por una declaración de voluntad, conocimiento, deseo o juicio.

Final El acto debe tender a la satisfacción del interés general, de lo contrario incurrirá en desviación de poder.

ausal Es la razón justificadora de cada acto; la circunstancia que justifica en cada caso que un acto se dicte.

Formal

• Los actos se producirán por escrito, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma másadecuada de expresión y constancia.• Si la competencia se ejerce de forma verbal, el funcionario que la reciba oralmente efectuará y fir-

mará la constancia escrita del acto.• Los actos administrativos de una misma naturaleza (nombramientos, por ejemplo) podrán refun-

dirse en un único acto).



2. Motivación y notificación del acto administrativo

2.1. Motivación

La motivación, para GARCÍA DE ENTERRÍA, es el elemento de la declaración en queconsiste el acto administrativo, a través del cual se hace patente el proceso psicológicomediante el cual se adoptó la resolución.

La motivación del acto administrativo es la exposición de los motivos en que se ha basa-do la Administración para dictar un acto concreto. La regla general es que los actos adminis-trativos no deben ser motivados. Sin embargo, el art. 54 LRJ-PAC establece unas excepcio-nes al indicar que: “Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de

derecho: — Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

— Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.

— Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.

— Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción de medidas provisionales previstas en los arts. 72 y 136 de esta Ley.

— Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.

— Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.”

La motivación, como indica el art. 54 LRJ-PAC, se efectuará con “sucinta referencia dehechos y fundamentos de Derecho”, de lo que deduce ENTRENA CUESTA:

— Que no se exige una forma de resolución de tipo jurisdiccional con “resultandos y considerandos”. Para que el deber de motivar se considere cumplido bastarácon que los hechos y fundamentos de Derecho se expresen de forma sucinta.

— Que deberán expresarse los hechos y fundamentos de Derecho y la relación cau-

sal existente entre ambos. No será pues suficiente la remisión al expediente ocitar meramente la disposición o preceptos aplicables.

Asimismo, y según dispone el art. 89.5 LRJ-PAC, la aceptación de informes o dictáme-nes servirá de motivación a la resolución, cuando se incorporen al texto de la misma.

Un supuesto especial de motivación lo constituye la de los actos que pon-gan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, a losque se refiere el art. 54, apartado dos, diciendo:

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“La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditadas en el procedimien- to los fundamentos de la resolución que se adopte ”.

2.2. Notificación

El art. 58.1 LRJ-PAC, establece que “se notificarán a los interesados las resoluciones yactos administrativos que afecten a sus derechos o intereses”.

De modo que no se ha de notificar a todo el mundo, sino sólo a los interesados (defi-nidos en el art. 31 LRJ-PAC, como aquellos que han estado presentes en el procedimien-

to y aquellos que ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados por laresolución).

2.2.1. Tipos de notificación

A) Notificación personal

Es la que se utiliza en la inmensa mayoría de los casos y como se ha dicho en otrolugar, viene regulada en el art. 59. Dicha regulación establece:

1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener cons-tancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha,la identidad y el contenido del acto notificado.

La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se prac-ticará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ellono fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medioconforme a lo dispuesto en el apartado primero de este artículo.

Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallar-se presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacersecargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y hagaconstar su identidad.

Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circuns-tancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notifica-ción, intento que se repetirá, por una sola vez y en una hora distinta dentro delos tres días siguientes.

3. (Derogado por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos).

En esta materia, el art. 28 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, estable-ce para la práctica de la notificación por medios electrónicos lo siguiente:

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— Para que la notificación se practique utilizando algún medio electrónico se reque-rirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya con-sentido su utilización, sin perjuicio de los casos en que exista obligatoriedad deutilizar esta forma de comunicación. Tanto la indicación de la preferencia en el usode medios electrónicos como el consentimiento citados anteriormente podránemitirse y recabarse, en todo caso, por medios electrónicos.

— El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha y hora en que se produzcala puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, así como lade acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificación se entende-rá practicada a todos los efectos legales.

— Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición transcurrieran diez días

naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación hasido rechazada con los efectos previstos en el artículo 59.4 LRJ-PAC y normasconcordantes, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe laimposibilidad técnica o material del acceso.

— Durante la tramitación del procedimiento el interesado podrá requerir al órga-no correspondiente que las notificaciones sucesivas no se practiquen por medioselectrónicos, utilizándose los demás medios admitidos en el artículo 59 LRJ-PAC, excepto en los casos en que exista obligatoriedad de utilizar esta forma decomunicación.

— Producirá los efectos propios de la notificación por comparecencia el acceso elec-trónico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas corres-

pondientes, siempre que quede constancia de dichos acceso.

B) Notificación no personal

En el caso poco frecuente que los interesados sean desconocidos o no conste su domi-cilio, la notificación se realiza por medio de anuncios en la forma determinada en el art.59.5 LRJ-PAC:

“5. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este artículo, o bien intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado.

Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán

publicar un anuncio en el boletín oficial de la comunidad autónoma o de la provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del consulado o sección consular de la Embajada correspondiente o enlos tablones a los que se refiere el artículo 12 de la Ley 11/2007, de 22 de junio,de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el Boletín Oficial del Estado”.

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2.2.2. Contenido de las notificaciones

La notificación deberá contener el texto íntegro del acto, incluyendo la motivación siprocede, especificar si el acto es o no definitivo en la vía administrativa, e indicar los recur-sos que contra él procedan, el órgano ante el que han de interponerse y el plazo para hacer-lo (art. 58.2 LRJ-PAC).

2.2.3. Plazo para practicar las notificaciones

Las notificaciones deben practicarse en el plazo máximo de 10 días, a partir de la fechaen que el acto haya sido dictado (art. 58.2 LRJ-PAC).

2.2.4. Efectos de las notificaciones

Como veremos al estudiar la eficacia de los actos, el art. 57.1 LRJ-PAC, establece que:

“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa ”.

Si bien ésta es la regla general, donde se presume la validez del acto, respecto a la efi-cacia debemos tener en cuenta el apartado 2 de este mismo artículo, el cual determina:

“La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior ”.

Esta relación entre notificación y eficacia es de capital importancia, por cuanto que unacto que, debiendo ser notificado (de hecho la práctica totalidad de las resoluciones hande serlo, al existir casi siempre algún interesado), no lo sea, o lo sea defectuosamente, noproduce efectos; o lo que es lo mismo: no es que la notificación no produzca efectos, esque el acto que se notifica no produce efectos y no obliga al interesado.

En cualquier caso, las notificaciones, aunque se presuman válidas por laAdministración, pueden adolecer de vicios que afecten a la eficacia del acto en

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NOTIFICACIÓN

OBJETIVOS

1. Comunicar al administrado la voluntad del órgano.2. Condición para la eficacia del acto.3. Presupuesto para el comienzo del cómputo de los plazos para recurrir.

CONTENIDO

1. Texto íntegro de la resolución.2. Expresión de si el acto es definitivo en vía administrativa.3. Indicación de los recursos que proceden.4. Órgano ante el que se puede recurrir y plazo.

PLAZO Diez días a partir de que el acto fue dictado.



cuestión, y que surtirán efecto por la actitud del interesado. En este sentido, el art. 58, apar-tados 3 y 4 LRJ-PAC dice:

“3. Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o reso- lución, o interponga cualquier recurso que proceda.

4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de dura- ción de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado”.

El art. 58, en aras del principio de seguridad jurídica, recupera, por un lado, la conva-lidación de la notificación en términos parecidos a como se contemplaba en la Ley de Pro-cedimiento Administrativo de 1958, aunque reduciendo el plazo a tres meses. Por otro, seintroduce en este mismo artículo una previsión dirigida a evitar que por la vía del rechazode las notificaciones se obtenga una estimación presunta de la solicitud.

2.2.5. Cuestiones incidentales

Hasta ahora se han analizado los casos más frecuentes relacionados con las notifica-ciones de los actos administrativos. Sin embargo, la LRJ-PAC va más lejos y establece qué

sucede en el supuesto de que el interesado o su representante rechacen la notificación.Según el art. 59.4:

“Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actua- ción administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento ”.

La Ley 15/2014, de 16 de septiembre, introduce una modificación sobre esta prácticade la notificación, cuya entrada en vigor se producirá el 1 de junio de 2015. El art. 59.4LRJ-PAC quedará redactado de la siguiente forma:

“Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este artículo, o bien intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el "Boletín Oficial del Estado".

Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podránpublicar un anuncio en el boletín oficial de la comunidad autónoma o de la provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del consulado o sección consular de la Embaja- da correspondiente o en los tablones a los que se refiere el art. 12 de

2-17




la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificacióncomplementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluiránla obligación de publicar el correspondiente anuncio en el Boletín Oficial del Estado”.

2.2.6. Publicación de los actos administrativos

Puede suceder también que nos encontremos ante una pluralidad de destinatarios oque estemos ante un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En ambos supuestos las notificaciones personales darán paso a las notificaciones a tra- vés de la publicación en los términos que establecen los arts. 59.6, 60 y 61 LRJ-PAC:

Artículo 59.6

“6. La publicación, en los términos del artículo siguiente, sustituirá a la notificaciónsurtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos,siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comu- nicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos”.

Artículo 60

“1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente.

2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el punto

2 del art. 58 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a la publicación lo establecido en el punto 3 del mismo artículo.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes,podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto”.

2-18




Artículo 61

“Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento”.

3. Nulidad y anulabilidad del acto administrativo

3.1. Nulidad de pleno derechoEl art. 62 LRJ-PAC, que a continuación se reproduce, establece taxativamente los

supuestos de nulidad de pleno derecho:

“1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

2-19


FORMA DE NOTIFICACIÓN

1. MEDIOCualquiera que permita tener constancia de la recepción por el interesado, de la

fecha, identidad y del contenido del acto.

2. LUGAR

1. En el lugar señalado por el interesado, en procedimientos iniciados a iniciativa de aquél.

2. Si es el domicilio: puede recibir la notificación cualquier persona que seencuentre en el mismo y haga constar su identidad.

3. IMPOSIBILIDAD DE

NOTIFICACIÓN

1. Porque se rechaza la notif icación: Se tendrá por notif icado.

2. Porque los interesados son desconocidos.

3. Porque se ignora el lugar de notificación.

4. Porque no se pudo practicar la notifica-ción intentada.

Se procederá a:

• Notificar en el tablón deanuncios del Ayuntamientodel último domicilio.

• Se publicará en el BOE, en elde la CCAA o de la provincia.

4. NOTIFICACIÓN

DEFECTUOSA

1. Regla general: ineficacia de la notificación.

2. Característica: le falta algún requisito esencial.

3. Excepción:

— Surte efectos si el interesado realiza actuaciones que demuestran el conoci-miento del acto o interpone recurso.

— Convalidación.



b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los

que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”.

De entre los siete supuestos contemplados de actos nulos de pleno derecho, merece

destacarse el quinto, puesto que establece que no todo vicio referido al procedimiento provoca la nulidad de pleno derecho, sino únicamente los que prescindan total y absoluta-mente de él. Esto mismo será retomado cuando estudiemos el siguiente grado de invali-dez: la anulabilidad.

3.2. Anulabilidad

La anulabilidad es el segundo grado de invalidez de los actos, y se caracteriza por lamenor gravedad de los vicios que la provocan y por la menor amplitud de sus efectos.

Contrariamente a la nulidad de pleno derecho, no se establecen para la anulabilidadsupuestos taxativos de vicios que la originan: el art. 63 LRJ-PAC dice

que serán anulables los

actos “ que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación

de poder” . De manera que la categoría de la anulabilidad es una categoría general, y los viciosque la provocan no están específicamente mencionados en la LRJ-PAC, sino que están deli-mitados por arriba por los que dan lugar a nulidad de pleno derecho, y por abajo por los queoriginan las irregularidades no invalidantes (tercera categoría).

Quiere esto decir que la anulabilidad es la regla general cuando el actocontiene algún vicio: sólo si éste se encuentra entre los expresamente men-cionados por el art. 62 se producirá la nulidad.

2-20




Ahora bien, el art. 63 menciona expresamente dos vicios o defectos de especial tras-cendencia:

— La desviación de poder (que, salvo que sea constitutiva de delito, no provoca lanulidad de pleno derecho).

— El vicio o defecto de forma, que merece un tratamiento especial por ser el máshabitual y por contener gran cantidad de posibles infracciones cuyos efectos conviene distinguir.

En concreto, el art. 63.2 LRJ-PAC dispone que “el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados” .

Aquí ya no se trata de prescindir del procedimiento, como en el caso de la nulidad depleno derecho, sino de un simple vicio o defecto de forma: pues tales vicios o defectos no

provocan siempre la anulabilidad del acto sino que han de ser especialmente graves, enlos términos del art. 63.2. Contrariamente a lo que suele pensarse, las formalidades no sonlo más importante o lo esencial de la actuación administrativa, puesto que no todo defec-to en la forma invalida el acto. Las formalidades, como parte del procedimiento, tienen uncarácter instrumental, responden a un fin, las garantías del administrado, y sólo adquierencarácter esencial cuando no se ajustan a ese fin, cuando, según el art. 63.2 LRJ-PAC, sufalta da lugar a indefensión.

3.3. Irregularidad

En sentido estricto, la irregularidad no es una categoría de la invalidez: los defectosque la originan no son de entidad suficiente como para invalidar el acto. La doctrina deno-mina “irregularidades no invalidantes” a estos vicios o defectos que no invalidan el acto:

— Defectos de forma que no reúnen las condiciones del art. 63.2 (afectar a un ele-mento esencial para alcanzar su fin y dar lugar a indefensión). De este modo,como dijimos antes, un defecto de forma de carácter ordinario no invalida el

acto.

— Las actuaciones fuera del tiempo establecido tampoco invalidarán el acto, salvoen el supuesto que el término o plazo sea verdaderamente esencial (63.3 LRJ-PAC). Si la Administración dicta el acto fuera del plazo legal, no se produce auto-máticamente la anulabilidad: es necesario ver si el plazo infringido era o no esen-

cial (ejemplo: si se produce retraso en una notificación, normalmente no dalugar a anulabilidad, en la medida en que el acto sólo produce efectos desde sunotificación; pero si se admite un candidato a una oposición fuera del plazo legalsí se produce la anulabilidad).

Las consecuencias prácticas de esta tercera categoría llamada “irregulari-dad” son mínimas, puesto que el acto sigue siendo válido. Ahora bien, el art.63.3 LRJ-PAC establece que la inobservancia del plazo no invalida el acto, peropuede dar lugar a responsabilidad del funcionario causante de la demora.

2-21




En conclusión, la anulabilidad sólo se produce en el caso de infracción del ordena-miento jurídico, es decir, cuando se incumplen normas jurídicas (art. 63 LRJ-PAC).

El acto será irregular cuando cumple con los requisitos de legalidad pero tiene algúndefecto formal o externo. La irregularidad como regla general no determina la anulabilidaddel acto, salvo el supuesto del art. 63.2 LRJ-PAC. Veámoslo con un ejemplo: la Adminis-tración concede a un ciudadano una pensión de jubilación, pero al notificársela resulta queequivoca la dirección y en vez de mandársela a su domicilio se la manda a otro; o cuandoal solicitante le faltaba en la solicitud algún requisito no esencial; o cuando se concede lapensión pero por más dinero que el que le corresponde. Estos son supuestos de irregula-ridad formal.

En cambio, si el solicitante pidió la pensión y en la solicitud falseó los datos, como, por ejemplo, poner una fecha de cotización cuando en realidad no reunía el tiempo de cotiza-ción, este defecto de forma determina la anulabilidad del acto de concesión de la pensión.

3.4. Diferencias entre nulidad de pleno derecho y anulabilidad

ENTRENA CUESTA, basándose en las doctrinas privatistas, indica una serie de notasque caracterizan a los actos nulos y a los actos anulables:

3.4.1. Actos nulos

— Dada la gravedad del vicio que los afecta carecen inicial y perpetuamente de efecto.

— A veces, sin embargo, puede que de hecho se pretenda establecer un estado decosas al amparo del acto nulo. Entonces, habrá que provocar una sentencia que,de modo terminante, declare la nulidad. Tal sentencia tendrá carácter meramen-te declarativo.

— Por ello, los efectos de la declaración de nulidad se producirán desde la fecha enque el acto se realizó.

— El acto nulo no puede convalidarse, en particular, por el transcurso del tiempo.En consecuencia, la nulidad podrá ser invocada en cualquier momento.

— Finalmente, la nulidad, al derivar de normas que, por dictarse en interés de lacomunidad, son de orden público, puede ser alegada por cualquier persona.

3.4.2. Actos anulables

— Producen efectos en tanto no sean anulados.

— La sentencia que establece la nulidad tiene carácter constitutivo.

— Por ende, la anulación produce efectos desde la fecha en que seefectúa.

2-22




— Puede ser convalidado, en particular, por el transcurso del tiempo.

— La anulación sólo puede ser invocada por quienes tengan interés en ello.

3.5. La convalidación, conversión y conservación

El principio de conservación de los negocios jurídicos (propio del Derecho Privado) esde aplicación al Derecho Administrativo y debe considerarse incluido en el art. 3 LRJ-PAC,referente a los principios generales, que indica que la actuación administrativa se desarro-llará de acuerdo con el principio de eficacia.

En base a este principio y con relación a la invalidez de los actos, aparecen las figurasde la convalidación, la conversión y la conservación de los actos inválidos.

3.5.1. La convalidación

La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de queadolezcan.

El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anterior-mente para la retroactividad de los actos administrativos.

Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidaciónpodrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó elacto viciado.

Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el actomediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente (art. 67 LRJ-PAC).

3.5.2. La conversión

En virtud de la conversión, los actos nulos o anulables que, sin embargo, contenganlos elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectos de éste (art. 65 LRJ-PAC).

3.5.3. La conservación y transmisibilidad

Vienen recogidas en los arts. 64 y 66 LRJ-PAC, respectivamente, y con ellos se tratade hacer efectivo los principios de eficacia y no duplicación de trabajos que pudieran entor-pecer la resolución de expedientes.

Así, mediante la transmisibilidad se establece que la nulidad o anulabilidad de un actono implicará la de los actos sucesivos en el procedimiento, siempre que estossean independientes del primero.

2-23




Asimismo, si la nulidad es parcial, tampoco afectará a las partes de ese mismo actoque sean independientes, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella elacto administrativo no hubiera sido dictado.

En cuanto a la conservación, es prácticamente un reflejo de lo anterior, por cuantoestablece la Ley que “el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción” .

4. La revisión de oficio

4.1. Revisión de actos nulos

Se contempla en el art. 102 LRJ-PAC, que introduce un trámite de inadmisión de las soli-citudes de los interesados, sin necesidad de recabar el dictamen del Consejo de Estado u órga-no consultivo de la Comunidad Autónoma. Por otra parte, se introduce la revisión de oficiode las disposiciones generales nulas, que no opera, en ningún caso, como acción de nulidad.

En dicho artículo se establece que:

“1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en

el art. 62.1 (nulos de pleno derecho).2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y

previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el art. 62.2.

3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del art. 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como enel supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los arts.139.2 (daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado) y 141.1(lesiones producidas al particular provenientes de daños que notenga el deber jurídico de soportar) de esta Ley; sin perjuicio de que,tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados enaplicación de la misma.

2-24




5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo”.

4.2. Declaración de lesividad de actos anulables

La reforma introducida por la Ley 4/1999 en el art. 103 elimina la potestad revisora dela Administración con respecto a los actos anulables, y se obliga a la misma a acudir a los Tribunales si quiere revisarlos, mediante la pertinente previa declaración de lesividad y pos-terior impugnación, eliminando también la posibilidad de que los ciudadanos utilizasen esta vía que había desnaturalizado por completo el régimen de los recursos administrativos.

“ Art. 103. Declaración de lesividad de actos anu lables.

1. Las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispues- to en el art. 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el art.84 de esta Ley.

3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.

4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comuni- dades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia.

5. Si el acto proviniera de las Entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defec- to de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad”.

2-25




4.3. Órganos competentes para la revisión de oficio

La Disposición Adicional decimosexta de la LOFAGE establece que serán competen-

tes para la revisión de oficio de los actos administrativos nulos o anulables:

a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por losMinistros.

b) En la Administración General del Estado:

— Los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de los dic-tados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de unaSecretaría de Estado.

— Los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados por los órganosdirectivos de ellos dependientes.

c) En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:

— Los órganos a los que estén adscritos los organismos, respecto de los actosdictados por el máximo órgano rector de éstos.

— Los máximos órganos rectores de los organismos, respecto de los actos dic-tados por los órganos de ellos dependientes.

La revisión de oficio de los actos administrativos en materia tributaria seajustará a lo dispuesto en la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas endesarrollo y aplicación de la misma.

2-26


Actos favorablesa los

interesados.

Art. 63 LRJ-PAC:1ºCualquier

infracción delordenamiento jurídico.

2ºDefecto deforma cuandoproduzca inde-fensión oimpida alcan-zar su fin.

R EGULACIÓN

POSITIVA

SUJETOS QUE

SOLICITAN

REVISIÓN

R ÉGIMEN

JURÍDICO

PLAZO PARA

INTERPONER

PLAZO PARA

RESOLVER OBJETO MOTIVOS

Art. 103

LRJ-PAC

Ley 4/1999sólo habla

de lasAdministra-

cionesPúblicas

1º La declaración delesividad no puedeadoptarse si transcu-rren 4 años desdeque se dictó.

2º Exige la previaaudiencia a los inte-resados (novedad Ley

4/1999).3º Ya no se requiere

informe favorable deÓrganos Consultivos.

4º Declarada la lesividadse requiere impugna-ción ante Contencio-so-Administrativo.

4 añosdesde quese dictóel acto

Si transcurrenseis mesesdesde que seinició el pro-cedimiento,sin que sehaya declara-do la lesivi-

dad = caduci-dad delmismo.

D

ECLARACION DE

L

ESIVIDAD



4.4. Suspensión de actos ejecutivos

Iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera causar perjuicios de imposibleo difícil reparación (art. 104 LRJ-PAC).

4.5. Revocación de actos

Revocación es el acto contrario por el que la Administración retira un acto anterior (art. 105 LRJ-PAC).

Obedece a razones de oportunidad, a la adopción de nuevos criterios de apreciacióndel interés público.

Así, el art. 105 LRJ-PAC establece que:

1. Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actosde gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensao exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, alinterés público o al ordenamiento jurídico.

2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momen-to, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho oaritméticos existentes en sus actos.

2-27


Errores materiales,aritméticos o de hecho.

R EGULACIÓN

POSITIVASUJETOS QUE SOLICITAN

RECTIFICACIÓNPLAZO PARA INTERPONER OBJETO

Art. 105.2

LRJ-PAC.

Administración e interesados. En cualquier momento.

Actos de gravameno desfavorables.

Siempre que la revoca-ción no constituya dis-pensa, exención nopermitida por lasleyes, o contraria alprincipio de igualdad,interés público o alordenamiento jurídico.

R EGULACIÓN

POSITIVASUJETOS QUE SOLICITAN

REVOCACIÓNPLAZO PARA INTERPONER OBJETO MOTIVOS

Art. 105.1

LRJ-PAC.

Las Administraciones Públicas. En cualquier momento.No sujeto a plazo.

R EVOCACIÓN DE ACTOS

R ECTIFICACIÓN DE ERRORES





Tema 3

El procedimiento administrativo.Los interesados. Derechos de los

ciudadanos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del ProcedimientoAdministrativo Común.

El procedimiento administrativocomún. El silencio administrativo.

La eficacia del acto administrativo.Procedimientos de ejecución.

Términos y plazos.



1. El procedimiento administrativo:concepto, naturaleza y principiosgenerales

1.1. Concepto

1.2. Importancia y garantía formal

1.3. Clases de procedimientos

administrativos1.4. Principios generales

2. Los interesados

3. Derechos de los ciudadanos en laLey de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y delProcedimiento AdministrativoComún

3.1. Enumeración

3.2. El uso de las lenguas oficiales

3.3. Obtención de copias selladas ydevolución de originales

3.4. Obtención de información

3.5. El acceso del ciudadano a losdocumentos administrativos

4. El procedimiento administrativocomún

4.1. Introducción

4.2. Los sujetos del procedimiento

4.3. Iniciación del procedimiento

4.4. Ordenación del procedimiento

4.5. Instrucción del procedimiento

4.6. Terminación del procedimiento

4.7. Utilización de medios electrónicosen la tramitación del procedimiento

5. El silencio administrativo

6. La eficacia del acto administrativo

6.1. Aclaración preliminar

6.2. Eficacia de los actos administrativos y su condicionamiento

6.3. Validez de los actos administrativos

7. Procedimiento de ejecución

7.1. Ejecutividad y ejecutoriedad

7.2. Ejecución forzosa

8. Términos y plazos

8.1. Obligatoriedad

8.2. Cómputo

8.3. Ampliación

8.4. Tramitación de urgencia

3-2


Guión-resumen



1. El procedimiento administrativo: concepto, naturaleza y principios generales

1.1. Concepto

La Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de juliode 1958 (LPA) definía el Procedimiento como “el cauce formal de la serie de actos en que

se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin”. Esta definición ya clá-sica, sigue siendo plenamente válida después de la publicación de la Ley de Régimen Jurí-dico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El procedimiento, por tanto, puede considerarse como elmodo en que deben pro-

ducirse los actos administrativos. Es un complejo de actos que, normalmente, concluyecon la producción de un acto final.

Debe distinguirse el concepto de procedimiento del de expediente administrativo.Este es la materialización del primero. Es el “conjunto ordenado de documentos y actua-ciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así comolas diligencias encaminadas a ejecutarla”; y se forma mediante “la agregación sucesiva decuantos documentos, pruebas, dictámenes, resoluciones, notificaciones y demás diligen-cias deban integrarlos”.

1.2. Importancia y garantía formal

La importancia del procedimiento es esencial. La Administración debe adecuar su

actuación a unas reglas preestablecidas para, por un lado, evitar posibles conductas arbi-trarias y, por otro, conseguir una mayor eficacia administrativa. El procedimiento, de estaforma, supone una

doble garantía: para la recta consecución de los intereses generales del

modo más eficaz y para los derechos e intereses de los particulares.

La Constitución se ha hecho eco de ello: en el art. 103 se refiere al principio de efica-cia y en el 105. c) establece que la ley regulará “el procedimiento a través del cual debenproducirse los actos administrativos garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado” .

En la actualidad, el procedimiento administrativo se encuentra regulado en la LRJ-PAC, ya mencionada anteriormente.

1.3. Clases de procedimientos administrativosAdemás de otras posibles clasificaciones (por ejemplo, procedimientos declarativos

ejecutivos y de simple gestión), es importante distinguir entre procedimiento general yprocedimientos especiales. El primero está regulado en la LRJ-PAC. Los segundos se reco-gen en la propia LRJ-PAC y en disposiciones especiales. Conforme a este cri-terio se puede elaborar el siguiente cuadro:

3-3

El procedimiento administrativo



1.4. Principios generales

Los principios que informan el procedimiento administrativo pueden concretarse delsiguiente modo:

a) Principio de unidad: la LRJ-PAC establece un procedimiento común a todas lasAdministraciones Públicas (estatal, autonómica y local) si bien la propia Ley res-peta y ampara las especialidades propias de las Comunidades Autónomas deri-

vadas de su organización.

b) Carácter contradictorio del procedimiento: la LRJ-PAC recoge técnicas en virtudde las cuales se garantiza que las partes pueden hacer valer sus propios intereses(pudiendo “contradecir” lo que afirma la parte contraria). (Ejemplos: posibilidadde formular alegaciones (art. 79), posibilidad de proponer pruebas (art. 80),posibilidad de acordar un período de información pública (art. 86), etc.

c) Principio de economía procesal y eficacia administrativa: además de ser recono-cido en la Constitución (art. 103), los arts. 74 y 75 de la LRJ-PACtratan estos principios (impulsión simultánea de expedientes, cele-ridad).

3-4


PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

PROCEDIMIENTOGENERAL

PROCEDIMIENTOSESPECIALES

• Regulado en la LRJ-PAC, fundamentalmente en los arts. 68 y ss.

• Lasreclamaciones previas

al ejercicio de las acciones civiles y laborales (arts. 120 a 126).•

Sancionador

(arts. 127 a 138).• De

responsabilidad patrimonial

de las Administraciones Públicas (arts. 139 a 146).

• Enmateria tributaria

: se rigen por la Ley General Tributaria y normas propias de los tri-butos. Supletoriamente se aplicará la LRJ-PAC (Disp. Adic. 5ª).

•Impugnación de actos de Seguridad Social y Desempleo

: se regularán por lo dispuesto enla Ley de la Jurisdicción Social.

•Gestión recaudatoria de la Seguridad Social

: se regulará por lo dispuesto en su normativa específica (Disp. Adic. 6ª.2).

•Procedimiento sancionador en el orden social

(laboral y Seguridad Social): también seregirá por su normativa específica, y, subsidiariamente por la LRJ-PAC (Disp. Adic. 7ª).

•Procedimiento disciplinario

contra el personal al servicio de la Administración: quedafuera de la aplicación de la LRJ-PAC (Disp. Adic. 8ª).

•Procedimiento de extranjería

, regulado en la Ley Orgánica 4/2000, y supletoriamente por la LRJ-PAC (Disp. Adic. 19ª).

•Procedimientos para la imposición de sanciones por instrucciones en materia de tráfico

circulación de vehículos a motor y seguridad vial. Se rigen por su legislación específica ysupletoriamente por la LRJ-PAC (Disp. Adic. 8ª bis).

NO REGULADOS EN LA

LRJ-PAC

:

REGULADOS EN LA

LRJ-PAC

:



d)Antiformalismo:

manifestación de ello son, por ejemplo, la posibilidad de sub-sanar errores (art. 71), o la posibilidad de formular alegaciones en cualquier momento (art. 79).

e)Principio de oficialidad:

según el cual “el procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites” (art. 74). Se manifiestaeste principio también en el art. 78 cuando establece que “los actos de instruc- ción… se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento…” .

f) Principio de imparcialidad: se manifiesta fundamentalmente en las técnicas deabstención y recusación de los arts. 28 y 29 LRJ-PAC.

g) Principio de cooperación coordinación y colaboración, que se manifiestan

posibilitando el que los ciudadanos puedan presentar las solicitudes, escritos y comunicaciones que dirijan a las Administraciones Públicas en los registrosde cualquier órgano administrativo que pertenezca a la Administración Gene-ral del Estado o a la de cualquier Administración de las Comunidades Autó-nomas, o a la de alguna de las entidades que integran la Administración Localsi, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio.

Respecto a la colaboración, una muestra clara de este principio es el art. 39,según el cual los interesados en un procedimiento que conozcan datos quepermitan identificar a otros interesados que no hayan comparecido en él, tie-nen el deber de proporcionárselos a la Administración actuante.

h) Principio de publicidad: la ley admite que los interesados conozcan en cualquier

momento el estado de la tramitación de los procedimientos, en los que tenganla condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en losmismos.

La Ley 25/2009, de 22 de diciembre, más conocida como Ley Ómnibus, introduce enla LRJ-PAC un principio de intervención mínima de la Administración según el cual lasAdministraciones Públicas que en el ejercicio de sus respectivas competencias establez-can medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan elcumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medi-da menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningúncaso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.

Por otro lado, las Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de losrequisitos aplicables según la legislación correspondiente, para lo cual podrán compro-bar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, esti-maciones y demás circunstancias que se produzcan.

2. Los interesados

Para su estudio nos remitimos a lo expuesto en el epígrafe 4.2.2. de estemismo tema.

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3. Derechos de los ciudadanos en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

3.1. Enumeración

El art. 35 de la LRJ-PAC contiene una trascendente formulación de los derechos de losciudadanos en los procedimientos administrativos:

“Los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen los siguientes derechos:

a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en la que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.

b) A identificar a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.

c) A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.

d) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de la Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del Ordenamiento Jurídico.

e) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedi-

miento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.

f) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimien- to de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.

g) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.

h) Al acceso a la información pública, archivos y registros.

i) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obli-

gaciones. j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a

su servicio, cuando así corresponda legalmente.

k) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las Leyes”.

Se debe tener en cuenta el Real Decreto 522/2006, de 28 de abril, queestablece que en los procedimientos cuya tramitación y resolución corres-ponda a la Administración General del Estado o a los organismos públicos vin-

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culados o dependientes de aquélla, no se exigirá a efectos de comprobación de los datosde identificación personal, a quien tenga la condición de interesado, la aportación de foto-copias del Documento Nacional de Identidad.

3.2. El uso de las lenguas oficiales

El art. 36 de la LRJ-PAC establece que:

La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estadoserá el castellano.

No obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la Administra-

ción General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma podránutilizar también la lengua que sea cooficial en ella.

En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. Siconcurrieran varios interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a lalengua, el procedimiento se tramitará en castellano, si bien los documentos o testimoniosque requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida por los mismos.

En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades Autó-nomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legisla-ción autonómica correspondiente.

La Administración pública instructora deberá traducir al castellano los documentos,

expedientes o partes de los mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de laComunidad Autónoma y los documentos dirigidos a los interesados que así lo solicitenexpresamente.

Si debieran surtir efectos en el territorio de una Comunidad Autónoma donde seacooficial esa misma lengua distinta del castellano, no será precisa su traducción.

Finalmente, por lo que respecta a la utilización de lenguas cooficiales en materialimpreso y modelos normalizados debe tenerse en cuenta lo estipulado en el Real Decreto1465/1999, de 17 de septiembre, por el que se establecen criterios de imagen institucio-nal y se regula la producción documental y el material impreso de la Administración Gene-ral del Estado que fue modificado por el Real Decreto 209/2003, de 21 de febrero, por elque se regulan los registros y las notificaciones telemáticas, así como la utilización de

medios telemáticos para la sustitución de la aportación de certificados por los ciudadanos.

3.3. Obtención de copias selladas y devolución de originales

Dicha materia aparece ampliamente desarrollada en el Real Decreto 772/1999, de 7de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comu-nicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copiasde documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de regis-tro.

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En efecto, según dicho Real Decreto, los ciudadanos podrán solicitar en cualquier momento la expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativosque hayan sido válidamente emitidos por los órganos estatales.

Tales copias tienen la misma validez y eficacia que los documentos que reproducen, pro-duciendo idénticos efectos frente a las Administraciones Públicas y los interesados. Deberánexpedirse o notificarse la resolución que deniegue los mismos- en el plazo máximo de un mescontado desde la recepción de la solicitud.

El art. 7 del Real Decreto establece, además, que, cuando las normas requieran laaportación de documentos originales por los ciudadanos, éstos tendrán derecho a laexpedición por las oficinas de registro de una copia sellada del documento original.Finalizado el procedimiento, la copia sellada será entregada a la Administración en elmomento en que el documento original sea devuelto al interesado.

Mediante el Real Decreto 136/2010, de 12 de febrero, se modifica el anterior enrelación con el ámbito de aplicación, los lugares de presentación, los modelos y siste-mas normalizados de solicitud y la aportación de copias compulsadas al procedimiento.De esta forma, se adecúa la normativa a los cambios legales producidos por la Ley17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejer-cicio, y por la Ley 25/2009, de 22 de noviembre, más conocida como Ley Ómnibus.

3.4. Obtención de información

El desarrollo reglamentario de este derecho del ciudadano aparece en el Real Decreto

208/1996, de 9 de febrero, por el que se regulan los servicios de información administra-tiva y atención al ciudadano.

Precisamente, a título informativo, indicaremos que dicho Real Decreto regula losdiversos tipos de información y los órganos encargados de prestarla, mientras que en lo quese refiere a las quejas y sugerencias, su contenido ha sido derogado por el Real Decreto951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la cali-dad de la Administración General del Estado. En desarrollo de dicho Real Decreto, la Reso-lución de 6 de febrero de 2006, de la entonces Secretaría General para la AdministraciónPública, aprueba las directrices para el desarrollo de los programas del marco general parala mejora de la calidad.

3.5. El acceso del ciudadano a los documentos administrativos

Según el art. 105. b) de la Constitución, la ley regulará el acceso de los ciudadanos alos archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecta a:

— La seguridad y defensa del Estado.

— La averiguación de los delitos.

— La intimidad de las personas.

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Como desarrollo de tal precepto, la LRJ-PAC dedica el art. 37, en el que se establece quelos ciudadanos tienen derecho a acceder a la información pública, archivos y registros en lostérminos y con las condiciones establecidas en la Constitución, en la Ley de transparencia,acceso a la información pública y buen gobierno y demás leyes que resulten de aplicación.

Este artículo ha sido modificado por la Ley 19/2013 de 9 de diciembre de transpa-

rencia acceso a la información pública y buen gobierno, norma por la que pasa a regular-se el ejercicio de este derecho y que tiene por objeto ampliar y reforzar la transparencia dela actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa aaquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los res-ponsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento.

En el art. 14 de esta norma se recogen los límites a este acceso, cuando la informa-ción suponga un perjuicio para:

a) La seguridad nacional.

b) La defensa.

c) Las relaciones exteriores.

d) La seguridad pública.

e) La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos odisciplinarios.

f) La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva.

g) Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control.

h) Los intereses económicos y comerciales.

i) La política económica y monetaria.

j) El secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.

k) La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma dedecisión.

l) La protección del medio ambiente.

4. El procedimiento administrativo común4.1. Introducción

La LRJ-PAC con una notable perfección técnica, distingue tres fases en el procedi-miento:

— Iniciación.

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— Instrucción.

— Terminación.

Además, contiene unas normas generales sobre la ordenación del procedimiento.

4.2. Los sujetos del procedimiento

En el procedimiento de producción de actos intervienen dos sujetos, al menos: por unlado la Administración Pública a quien le será imputado el acto y, por otro, los particula-res interesados y destinatarios del acto cuando concluya el procedimiento.

4.2.1. La Administración PúblicaLa Administración Pública actuará a través de sus órganos, auténticos centros de

imputación en el ámbito de las competencias que tengan atribuidas; por tanto, el primer requisito subjetivo del procedimiento se referirá a la constatación de una competencia sufi-ciente para producir el acto en cuestión.

Baste recordar aquí que en el tema anterior se analizaron, no sólo las reglas relativas ala competencia y su posible alteración, sino también la legitimación e imparcialidad deltitular del órgano actuante, haciendo especial hincapié en la abstención y recusación.

4.2.2. Los interesados

El interesado en el procedimiento administrativo se caracteriza como el portador otitular de una situación jurídica que pueda quedar afectada por la resolución que se dicte.

En cualquier caso, para que un particular pueda promover o intervenir en un proce-dimiento debe contar con capacidad suficiente y estar legitimado. Todo ello sin perjuiciode que pueda actuar mediante representante.

A) Capacidad

El art. 30 amplía la esfera civil de la capacidad de obrar al decir:

“Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las personas que la ostentan con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y

defensa de aquellos de sus derechos cuya actuación está permitida por el ordenamiento jurí- dico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la inca- pacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate”.

B) Legitimación

Puede entenderse como la relación existente entre un sujeto y el objetode un proceso o procedimiento; tal relación debe poner de manifiesto la exis-

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tencia de un interés legítimo o de un derecho que pueda resultar afectado, de tal formaque justifique la presencia del particular en un procedimiento concreto y le confiera, por tanto, la condición de interesado en dicho procedimiento.

El art. 31 considera interesados en el procedimiento administrativo:

— Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos indivi-duales o colectivos.

— Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedanresultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

— Aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar

afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no hayarecaído resolución definitiva.

El citado precepto alude reiteradamente a derechos y a intereses legítimos. Pues bien,la distinción básica entre derecho subjetivo e interés legítimo deriva de que este último esuna categoría complementaria del primero: por ejemplo el Sr. X es dueño de una librería;ostenta el derecho de propiedad sobre la misma. Con respecto a los clientes el Sr. X noostenta derecho alguno, pero tal establecimiento tendrá un valor económico distinto si sonpocos o muchos. El Sr. X tiene interés en que sean muchos...

Concluye el citado art. 31 estableciendo que:

— Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos ysociales, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la

Ley reconozca.

— Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmi-sible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estadodel procedimiento.

C) Representación

La persona física o jurídica, titular de un derecho o interés legítimo y que cuente conla necesaria capacidad de obrar puede intervenir en un procedimiento por sí misma o a tra-

vés de representante. En efecto, el art. 32 establece que “los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado” .

Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra antelas Administraciones Públicas.

Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechosen nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio váli-do en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en com-parecencia personal del interesado. Para los actos y gestiones de mero trámitese presumirá aquella representación.

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La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto den-tro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de unplazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.

Debe tenerse en cuenta, finalmente, que, según el art. 85.2 LRJ-PAC relativo a lasactuaciones de los interesados en el procedimiento, éstos podrán, en todo caso, actuar asis-tidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.

D) Pluralidad de interesados e identificación de los mismos

Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actua-

ciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamentehayan señalado y, en su defecto, con el que figure en primer término.

Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad enforma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereseslegítimos y directos, cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afec-tados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación delprocedimiento.

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INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO

1. Quienes promuevan el procedimiento como titulares de derechos ointereses legítimos.

2. Los que puedan resultar afectados en sus derechos por la resoluciónque se adopte.

3. Aquellos cuyos intereses legítimos pueden resultar afectados en elprocedimiento y se personen en el mismo.

4. Las asociaciones u organizaciones representativas de intereses econó-micos y sociales.

5. Aquellos que hayan adquirido a través de alguna relación jurídicatransmisible tal condición de interesado.

1. Se puede nombrar un representante.

2. Se puede actuar asistido de un asesor.

2. LEGITIMACIÓN

3. REPRESENTACIÓN

1. Personas con capacidad de acuerdo a las normas civiles.

2. Menores de edad con excepción de los incapacitados.1. CAPACIDAD



4.3. Iniciación del procedimiento

4.3.1. Formas de iniciación

Según el art. 68 LRJ-PAC, los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitudde persona interesada.

A) De oficio

Según el art. 69:

“Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien

por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia”.

Hay que señalar que la Ley no dice, ni puede decir, al regular un procedimiento tipode carácter general, en qué caso puede iniciarse de oficio o a instancia de parte un deter-minado procedimiento, ya que esto dependerá de la clase de procedimiento de que se trate

y de la concreta situación jurídica en que se encuentre el administrado respecto del even-tual objeto de tal procedimiento. En efecto, no todos los procedimientos pueden iniciarsede oficio; así el otorgamiento de autorizaciones o concesiones o los tendentes al reconoci-miento de un derecho exigen la iniciativa de un sujeto particular.

Por otra parte, la existencia de una petición del interesado no es suficiente tampocopara que el procedimiento se inicie. Así el art. 69.2 establece que con anterioridad al acuer-

do de iniciación, podrá el órgano competente abrir un periodo de información previa conel fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar elprocedimiento.

El acuerdo de incoación suele ir precedido de determinadas actuaciones o diligenciasprevias a las que sin embargo la Ley no se refiere concretamente; además el acuerdo deincoación no se exige que sea motivado y, por lo general, se trata de un acto de mero trá-mite no recurrible separadamente.

B) A instancia de los interesados

En este caso, el art. 70 establece que:

“1. Las solicitudes que se formulen deberán contener: a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo repre-

sente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

c) Lugar y fecha.

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d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

2. Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tenganun contenido y fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa.

3. De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia en la que

figure la fecha de presentación anotada por la oficina.4. Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas normaliza-

dos de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolu- ción numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos mencionados esta- rán a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas.

Los solicitantes podrán acompañar los elementos que estimen convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta por el órgano al que se dirijan”.

4.3.2. Subsanación y mejora de las solicitudes

El art. 71 prevé que en caso de que el escrito de iniciación no reuniera los datos antesindicados o faltase alguno, la Administración ha de requerir a quien lo haya firmado paraque en un plazo de diez días subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, conindicación de que si no lo hace se le tendrá por desistido de su petición, previa resoluciónque deberá ser dictada en los términos previstos en el art. 42.

Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva,este plazo podrá ser ampliado, prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesa-do o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presentedificultades especiales.

Como novedad a la legislación anterior (LPA), la LRJ-PAC incluyó en el apartado 3 delart. 71 la posibilidad de que en los procedimientos iniciados por los particulares, el órgano

administrativo competente se dirija a éstos para recabar la modificación o mejoras volunta-rias de lo solicitado, lo cual implicará una modificación del objeto del procedimiento.

4.3.3. Declaración responsable y comunicación previa

A los efectos de la LRJ-PAC, se entenderá por:

— Declaración responsable: el documento suscrito por un interesadoen el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los

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requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimientode un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentaciónque así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento duranteel período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos demanera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable.

—Comunicación previa

: aquel documento mediante el que los interesados ponenen conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identifica-tivos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio deuna actividad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70.1.

Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirán los efec-tos que se determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permiti-rán, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien elinicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facul-tades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Adminis-traciones Públicas.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presen-tarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislacióncorrespondiente lo prevea expresamente.

La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, mani-festación o documento que se acompañe o incorpore a una declaración respon-

sable o a una comunicación previa, o la no presentación ante la Administracióncompetente de la declaración responsable o comunicación previa, determinará laimposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectadadesde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio delas responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.

Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circuns-tancias podrá determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurí-dica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio dela actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo proce-dimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado, todoello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación.

Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualiza-

dos modelos de declaración responsable y de comunicación previa, los cuales sefacilitarán de forma clara e inequívoca y que, en todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía electrónica.

4.3.4. Lugar de presentación: especial referencia a los Registros

Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a losórganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:

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a) En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.

b) En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Adminis-tración General del Estado, a la de cualquier Administración de las ComunidadesAutónomas, a la de cualquier Administración de las Diputaciones Provinciales,Cabildos y Consejos Insulares, a los Ayuntamientos de los Municipios a que serefiere el artículo 121 LRBRL, o a la del resto de las entidades que integran la Admi-nistración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio.

c) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.

d) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en elextranjero.

e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

Mediante convenios de colaboración suscritos entre las Administraciones Públicas seestablecerán sistemas de intercomunicación y coordinación de registros que garanticen sucompatibilidad informática, así como la transmisión telemática de los asientos registrales yde las solicitudes, escritos, comunicaciones y documentos que se presenten en cualquierade los registros.

Los ciudadanos, podrán acompañar una copia de los documentos que presenten junto con sus solicitudes, escritos y comunicaciones.

Dicha copia, previo cotejo con el original por cualquiera de los registros a que se refie-ren los puntos a) y b) del apartado 4 de este artículo, será remitida al órgano destinatario

devolviéndose el original al ciudadano. Cuando el original deba obrar en el procedimiento,se entregará al ciudadano la copia del mismo, una vez sellada por los registros mencionados

y previa comprobación de su identidad con el original.

Podrán hacerse efectivas además de por otros medios, mediante giro postal o telegrá-fico, o mediante transferencia dirigida a la oficina pública correspondiente, cualesquiera tri-butos que haya que satisfacer en el momento de la presentación de solicitudes y escritos alas Administraciones Públicas.

Cada Administración Pública establecerá los días y el horario en que deban permane-cer abiertos sus registros, garantizando el derecho de los ciudadanos a la presentación dedocumentos previsto en el artículo 35.

Las Administraciones Públicas deberán hacer pública y mantener actualizada una rela-ción de las oficinas de registro propias o concertadas, sus sistemas de acceso y comunica-ción, así como los horarios de funcionamiento.

En cuanto a la creación de registros telemáticos, habrá que estar a lo dispuesto en laLey 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a losServicios Públicos. Según esta Ley cada Administración Pública determinarálas condiciones e instrumentos de creación de las

sedes electrónicas

, con suje-ción a los principios de publicidad oficial, responsabilidad, calidad, seguridad,

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disponibilidad, accesibilidad, neutralidad e interoperatividad. En todo caso deberá garanti-zarse la identificación del titular de la sede, así como los medios disponibles para la for-mulación de sugerencias y quejas.

El Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, desarrolla parcialmente la Ley11/2007 y en su Título II regula la creación de sedes electrónicas por los órganos de laAdministración General del Estado y los organismos públicos vinculados o dependientesde la misma.

Las disposiciones de creación de registros electrónicos se publicarán en el Diario Ofi-cial correspondiente y su texto íntegro deberá estar disponible para consulta en la sedeelectrónica de acceso al registro. En todo caso, las disposiciones de creación de registros

electrónicos especificarán el órgano o unidad responsable de su gestión, así como la fecha y hora oficial y los días declarados como inhábiles.

4.3.5. Medidas provisionales

El art. 72 dispone que:

“1. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello.

2. Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competen-

te, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la protec- ción provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma con rango de ley. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.

En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimien- to en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.

3. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difí- cil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.

4. Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramita- ción del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.

En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente”.

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4.3.6. Acumulación de expedientes

El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que hayasido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a otros con los que guardeidentidad sustancial o íntima conexión.

Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno.

4.4. Ordenación del procedimiento

El Capítulo II del Título VI (arts. 74 a 77), bajo el epígrafe “ordenación del procedi-miento”, recoge los criterios, reglas o principios que deben regir la tramitacióndel mismo. La finalidad básica de tales reglas es agilizar los trámites adminis-trativos y en ningún caso, tal como se ha indicado con anterioridad, constitu-

yen una fase del procedimiento.

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INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

— Pueden adoptarse, de oficio o a instancia de parte, por el órgano competente.

— Su finalidad es asegurar la eficacia de la futura resolución.

— Se adoptarán una vez iniciado el procedimiento –regla general– o antes de su inicia-ción –excepción: casos de urgencia y previsión legal–.

— No pueden causar perjuicios de imposible o difícil separación o que impliquen viola-ción de leyes.

Acuerdo

— Dictado por iniciativa del órgano competente.

— O como consecuencia de orden superior.

— A petición razonada de otros órganos.

— O por denuncia.

— Nombre y apellidos del interesado y medio y lugar para notifica-ciones.

— Hechos, razones y petición.

— Lugar y fecha.

— Firma y órgano al que se dirige.

— Debe establecerlos la Administración en procedimientos queimpliquen resolución de numerosas solicitudes.

— Los solicitantes podrán completar los datos del modelo.

— La Administración requerirá al interesado para que los subsane en10 días, plazo que podrá ser ampliado hasta cinco días.

— Si no corrige defectos, se le tendrá por desistido de su petición,

previa resolución.

— Registro del órgano al que se dirige.

— Registro de cualquier órgano administrativo.

— Oficinas de Correos.

— Representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España enel extranjero.

Contenido

Errores

Lugares de

presentación

Modelos

normalizados

DEOFICIO

MEDIANTE

INSTANCIA

MEDIDAS

PROVI-

SIONALES



4.4.1. Oficialidad

“El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites” (art. 74.1).

Por tanto, el funcionario o autoridad que tenga encomendada la instrucción de unprocedimiento debe pasar de una actuación a otra cuando se cumplan los plazos o requi-sitos legales: proseguirá la tramitación sin que deba mediar ninguna solicitud al respectopor parte de los interesados.

4.4.2. Igualdad

La igualdad se aplica por el art. 74.2 a los propios expedientes en los siguientes términos:“En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en

asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede constancia.

El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del pues- to de trabajo” .

Así pues, marca una regla general (guardar un riguroso orden de presentación de soli-citudes) y una excepción (alteración del tal orden por el titular del órgano, al que se exigeuna motivación).

4.4.3. Celeridad y eficacia

Según establece el artículo 75 LRJ-PAC:

“1. Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitanuna impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.

2. Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá con-signarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto”.

Se trata de dar mayor rapidez a los procedimientos. Las comunicaciones a las que hacereferencia el apartado 2 se relacionan con el art. 19.1.

“La comunicación entre los órganos administrativos pertenecientes a una misma Administración Pública se efectuará siempre directamente, sin traslados ni reproducciones a través de órganos intermedios”.

Lo que se persigue, en suma, es evitar demoras innecesarias.

4.4.4. Cumplimiento de trámites por los interesados

El art. 76 establece tres reglas al respecto:

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— Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán reali-zarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto,salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.

— Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los inte-resados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en cono-cimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.

— A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se lespodrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo,se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se pro-dujera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tengapor transcurrido el plazo.

4.4.5. Cuestiones incidentales

“Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación” (art. 77).

El interesado puede plantear, por ejemplo, que el nombramiento del instructor esincorrecto, puede solicitar la acumulación de su expediente con otros, la adopción demedidas provisionales, etc. Ninguna de tales cuestiones acarreará la suspensión de la tra-mitación. Sólo producirá dicho efecto la recusación.

4.5. Instrucción del procedimientoLa instrucción puede caracterizarse como la fase del procedimiento constituida por las

actuaciones tendentes a comprobar los datos en que se basará la resolución final.

Esta fase es de suma importancia en el procedimiento. Según el art. 78.1 LRJ-PAC:“Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobaciónde los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos” .

En esta fase pueden apreciarse las siguientes actuaciones:

4.5.1. Actos de instrucción

En el art. 78.2 LRJ-PAC se establece que los resultados de los sondeos y encuestas deopinión que se incorporen a la instrucción de un procedimiento, deberán reunir las garan-tías legalmente establecidas para estas técnicas de información, así como laidentificación técnica del procedimiento seguido para la obtención de estosresultados.

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4.5.2. Alegaciones de los interesados

Las alegaciones son datos de hecho o de derecho aportados al procedimiento por losinteresados.

En efecto, “los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.

Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución” (art. 79.1).

Tal como se desprende del precepto anterior, la Administración es libre de dar a talesalegaciones un valor u otro: únicamente ha de tenerlas presentes y analizar su contenido.

“En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, enespecial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señala- dos o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria” (art. 79.2).

Estas últimas alegaciones –a las que la legislación anterior denominaba “reclamaciónen queja” - imputan a la Administración el incumplimiento de disposiciones aplicables alprocedimiento: tal como se ha indicado, nunca dará lugar a la paralización de la tramita-ción; sólo podrá iniciarse el correspondiente procedimiento disciplinario contra el funcio-nario responsable de la irregularidad.

4.5.3. Prueba

La prueba es aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acre-ditar la realidad de los hechos y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplica-bles, cuando lo uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la resolución que hade dictarse.

A pesar de que el problema de la prueba es una cuestión central en todo procedi-miento, su regulación en la LRJ-PAC es muy escueta (arts. 80 y 81), limitándose a fijar lossiguientes principios generales:

— Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarsepor

cualquier medio

de prueba admisible en Derecho.

— Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los inte-resados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acor-dará la

apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días

ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.

— El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas pro-puestas por los interesados cuando sean manifiestamente improce-dentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

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— La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el ini-cio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sidoadmitidas.

— En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prue-ba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicospara que le asistan.

— En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya rea-lización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicadala prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes queacrediten la realidad y cuantía de los mismos.

4.5.4. Informes

Son opiniones o pareceres emitidos por órganos técnicamente cualificados, distintosde quienes han de dictar la resolución o propuesta de resolución, con la finalidad de orien-tar al órgano decisor.

GARCÍA DE ENTERRÍA define los informes como “declaraciones de juicio, emitidaspor órganos especialmente cualificados en materias determinadas, llamadas a ilustrar alórgano decisor y a proporcionarle los elementos de juicio necesarios para dictar su resolu-ción con garantías de acierto”.

A) Clases

Pueden ser:

—Preceptivos o facultativo

s, según que las normas aplicables al caso concretorequieran o no la emisión de los mismos.

— Vinculantes, si el órgano encargado de decidir está obligado a resolver en el sen-tido propuesto por el órgano consultivo, o no vinculantes, en caso contrario.

“Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes” (art. 83.1).

B) Petición de informes

Según el art. 82, a efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellosinformes que sean preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesariospara resolver, citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conve-niencia de reclamarlos.

En la petición de informe se concretará el extremo o extremos acerca delos que se solicita.

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C) Reglas relativas a su emisión

— Los informes serán evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposicióno el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otroplazo mayor o menor.

— De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidaden que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuacionescualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los supuestos deinformes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento,en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.

— Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de

la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista corres-pondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin queaquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones.

— El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar lacorrespondiente resolución.

4.5.5. Audiencia de los interesados

Este trámite es expresión del principio según el cual “nadie puede ser condenado sinser oído”. Por ello, el art. 105 de la Constitución obliga a la Administración a garantizar,“cuando proceda, la audiencia al interesado”.

Dicho trámite –que en realidad es el último de la fase de instrucción, puesto que seefectuará inmediatamente antes de la propuesta de resolución- se desdobla en dos: vistadel expediente (“examen de los papeles de la carpeta por el interesado”) y presentaciónulterior de las alegaciones, documentos o justificaciones que se estimen pertinentes.

Los principios relativos a dicha audiencia aparecen recogidos en el art. 84:

— Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta deresolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus repre-sentantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos especialmente protegidos.

— Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podránalegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

— Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de noefectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrápor realizado el trámite.

— Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedi-miento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos, alegaciones ypruebas que las aducidas por el interesado.

Se diferencia este trámite de la citada facultad que tiene el interesado depresentar alegaciones en cualquier momento –pero, precisamente, antes de la

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audiencia (art. 79.1)– en que sólo al final, cuando el expediente contiene todos los datos,el interesado puede ejercer adecuadamente la defensa de su pretensión.

4.5.6. Actuación de los interesados

Recordemos que los interesados deben ser tratados con deferencia por las autoridades y funcionarios (art. 35.i). La manifestación de tal derecho durante la fase de instrucción serecoge en el precepto contenido en el art. 85:

— Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habránde practicarse en la forma en que resulte más cómoda para ellos y sea compati-ble, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales.

— Los interesados podrán, en todo caso actuar asistidos de asesor cuando lo consi-deren conveniente en defensa de sus intereses.

— En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias paralograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los inte-resados en el procedimiento.

Finalmente, creemos conveniente resumir en un gráfico los preceptos legales relativosa la instrucción del procedimiento administrativo.

4.5.7. Información pública

Puede calificarse como un trámite de alegaciones especial y de mayor alcance, capaz desacar a luz intereses cuya existencia se presume, pero que no es posible identificar a priori. Suinstrumentación es sencilla: se anuncia la existencia del procedimiento en diarios oficialespara que llegue a conocimiento de posibles interesados.

En efecto, según el art. 86, el órgano al que corresponde la resolución del procedi-miento, cuando la naturaleza de éste lo requiera, podrá acordar un período de informaciónpública.

Para ello, se anunciará en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma,o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda exa-minar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde.

El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alega-

ciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días.La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos

procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, lacondición de interesado. No obstante quienes presenten alegaciones u obser-

vaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración unarespuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones queplanteen cuestiones sustancialmente iguales.

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Conforme a lo dispuesto en las leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos, directamente o a travésde las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en el procedimiento de elabo-ración de las disposiciones y actos administrativos.

La normativa específica de ciertos procedimientos impone este trámite. Así ocurre,por ejemplo, en materia de expropiación forzosa, aprobación de planes urbanísticos, etc.

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Fase del procedimiento constituida por las actuaciones tendentes acomprobar los datos en que se basará la resolución final.

— Se abrirá período de prueba cuando la Administración no tenga por ciertos loshechos alegados o lo exija la naturaleza del procedimiento.

— Su duración no será superior a 30 días ni inferior a 10 .

— Puede utilizarse cualquier medio de prueba admitido en derecho.

— El instructor podrá rechazar, mediante resolución motivada, las improceden-tes o innecesarias.

— Si implican gastos que no deba soportar la Administración, ésta puede exigir el pago por adelantado de los mismos, a reserva de liquidación definitiva.

— Se solicitarán los que sean preceptivos, por establecerlo así una norma, y losque se juzguen necesarios, concretando los aspectos sobre los que se pide dic-tamen.

— Serán facultativos y no vinculantes, salvo que una norma diga lo contrario.

— Deberán emitirse en 10 días, si una norma o el resto de los plazos del proce-dimiento no permiten o exigen uno más largo o más corto.

— Cuando no se emitan dentro de plazo, podrán continuarse las actuaciones sino se trata de informes preceptivos determinantes de la resolución.

— Consiste en dar a conocer al interesado la documentación obrante en el expe-diente, para que pueda presentar alegaciones y aportar los documentos justi-ficativos que estime pertinentes.

— Se efectuará una vez instruido el expediente y antes de redactar la propuestade resolución, por un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15.

— Sólo se podrá prescindir de dicho trámite cuando no figuren en el expedientehechos, alegaciones o pruebas distintos de los aportados por el interesado.

— Trámite consistente en publicar el procedimiento en los diarios oficiales paraque cualquier persona pueda examinar el expediente.

— El anuncio debe indicar el lugar de exhibición de tal expediente y el plazo paraformular alegaciones, que no será inferior a 20 días.

— La comparecencia en dicho trámite no otorga por sí misma la condición depersona interesada.

INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Arts. 78 a 86

Alegaciones

Pruebas

Informes

Audiencia

Información

pública

— Los interesados pueden presentarlas –también pueden aportar documentos yotros elementos de juicio- en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia.

— Unas y otros serán tenidos en cuenta en la propuesta de resolución.

— Además, podrán alegar en cualquier momento defectos de tramitación —infracción de plazos u omisión de trámites—, lo cual dará lugar, en su caso, aresponsabilidad disciplinaria.



4.6. Terminación del procedimiento

El art. 87 LRJ-PAC dispone que pondrán fin al procedimiento laresolución

,el desisti-

miento, la renuncia al derecho en que se funda la solicitud, cuando tal renuncia no estéprohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de caducidad. Añadiendo el apar-tado 2 de este artículo, que también producirá la terminación del procedimiento la impo-

sibilidad material de continuarlo

por causas sobrevenidas; debiendo ser motivada, en todocaso, la resolución que se dicte.

Antes de analizar separadamente cada una de las formas de terminación aludidas,debemos destacar, como una importante innovación en esta materia de la LRJ-PAC, el esta-blecimiento de la llamada

terminación convencional

que se regula en el art. 88.

Según el citado artículo las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pac-tos, convenios o contratos con personas tanto de Derecho público como privado, siempreque no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias no susceptiblesde transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado,con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposiciónque lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedi-mientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, ala resolución que les ponga fin.

Requerirán en todo caso la aprobación expresa del Consejo de Ministros, los acuerdosque versen sobre materias de la competencia directa de dicho órgano.

Los acuerdos que se suscriban no supondrán alteración de las competencias atribui-das a los órganos administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las auto-ridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios públicos.

4.6.1. Terminación normal: la resolución

La resolución se encuentra regulada en el art. 89, a cuyo tenor:

“1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo.

Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas,

poniéndolo antes de manifiesto en aquéllos por un plazo no superior a 15 días,para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso,los medios de prueba.

2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en nin-

gún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

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3. Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos a que se refiere el art. 54. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.

4. En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento,sin perjuicio del derecho de petición previsto por el art. 29 de la Constitución.

5. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución

cuando se incorporen al texto de la misma”.Debemos estudiar, en relación a este epígrafe, el art. 42 de la ley (redactado según la

Ley 4/1999, de 13 de enero), al imponer a la Administración la obligación de resolver:

1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los proce-dimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimien-to o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del obje-to del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstan-cia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y lasnormas aplicables.

Se exceptúan de la obligación, a que se refiere el párrafo primero, los supuestosde terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedi-mientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber decomunicación previa a la Administración.

2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podráexceder de seis meses salvo que una norma con rango de ley establezca unomayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.

3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo,éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se con-tarán:

a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de ini-ciación.

b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitudhaya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramita-ción.

4. Las Administraciones Públicas deben publicar y mantener actualiza-das, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con

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indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de losefectos que produzca el silencio administrativo.

En todo caso, las Administraciones Públicas informarán a los interesados delplazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación delos procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio admi-nistrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuer-do de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentrode los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órganocompetente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicaráademás la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

5. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de defi-ciencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesa-rios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y suefectivo cumplimiento por el destinatario, o en su defecto, el transcurso delplazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 71 dela presente Ley.

b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de unórgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre lapetición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación delpronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá ser-

les comunicada.c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes

del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administra-ción, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse alos interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder enningún caso de tres meses.

d) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o diri-mentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para laincorporación de los resultados al expediente.

e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto oconvenio en los términos previstos en el artículo 88 de esta Ley, desde ladeclaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en sus caso,de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración for-mulada por la Administración o los interesados.

6. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afec-tadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo deresolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razona-da del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano com-

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petente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios persona-les y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolu-ción y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes

y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.

7. El personal al servicio de las Administraciones Públicas que tenga a su cargo eldespacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativoscompetentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbi-to de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar reso-lución expresa en plazo.

El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabi-lidad disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la nor-mativa vigente.

Como desarrollo del art. 42.4, se publica el Real Decreto 137/2010, de 12 de febre-ro, mediante el cual se garantiza, en el ámbito de la Administración General del Estado, laactuación uniforme de todos los órganos en su relación con los ciudadanos, a la vez queayuda a evitar cargas administrativas innecesarias. La comunicación se emitirá por la uni-

dad que determine, de entre las que tenga adscritas, el órgano administrativo competentepara la instrucción del procedimiento de que se trate.

4.6.2. Desistimiento y renuncia

Se encuentran regulados en los arts. 90 y 91 LRJ-PAC.

A) Diferencias

— El desistimiento se refiere a la petición o instancia, de modo que la pretensiónsiempre puede ser ejercitada en otro procedimiento, siempre que haya plazo paraello.

— La renuncia, sin embargo, se refiere al derecho mismo, que desaparece, sin quepor tanto pueda volver a ser ejercitada la pretensión. No obstante, debe tenerseen cuenta que ciertos derechos tienen la consideración de irrenunciables, como,por ejemplo, los derechos fundamentales.

B) Equivalencias

— Tanto uno como el otro podrán hacerse por cualquier medio quepermita su constancia.

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— Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, eldesistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado.

— La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia y declararáconcluso el procedimiento salvo que se dé alguno de los siguientes supuestos:

1. Que habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstossu continuación en el plazo de 10 días.

2. Que la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañaseinterés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclare-cimiento, en cuyo caso la Administración podrá limitar los efectos del desis-timiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.

4.6.3. Caducidad

Según el art. 92 LRJ-PAC, paralizado un procedimiento por causa imputable al intere-sado, la Administración se advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caduci-dad del mismo con archivo de las actuaciones.

Sin embargo, no podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del intere-sado en el cumplimiento de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución; dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al refe-rido trámite.

La caducidad podrá no aplicarse a los supuestos en que la cuestión objeto del pro-cedimiento entrañe un interés general o sea conveniente su definición o esclareci-miento.

La caducidad no supone la prescripción de las acciones del particular o de la Admi-nistración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescrip-ción.

En los procedimientos iniciados de oficio opera la caducidad en caso de falta de reso-lución expresa del mismo dentro del plazo establecido. Así, el silencio en estos procedi-mientos produce su caducidad (en este sentido, véanse los arts. 44, 102 o 103 LRJ-PAC).

4.7. Utilización de medios electrónicos en la tramitacióndel procedimiento

4.7.1. Iniciación del procedimiento por medios electrónicos

Según el art. 35 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciu-dadanos a los Servicios Públicos:

1. La iniciación de un procedimiento administrativo a solicitud de inte-resado por medios electrónicos requerirá la puesta a disposición delos interesados de los correspondientes modelos o sistemas electró-nicos de solicitud en la sede electrónica que deberán ser accesibles

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sin otras restricciones tecnológicas que las estrictamente derivadas de la utiliza-ción de estándares en los términos establecidos en el apartado i) del artículo 4 ycriterios de comunicación y seguridad aplicables de acuerdo con las normas yprotocolos nacionales e internacionales.

2. Los interesados podrán aportar al expediente copias digitalizadas de los docu-mentos, cuya fidelidad con el original garantizarán mediante la utilización defirma electrónica avanzada. La Administración Pública podrá solicitar del corres-pondiente archivo el cotejo del contenido de las copias aportadas. Ante la impo-sibilidad de este cotejo y con carácter excepcional, podrá requerir al particular laexhibición del documento o de la información original. La aportación de talescopias implica la autorización a la Administración para que acceda y trate la infor-

mación personal contenida en tales documentos.3. Con objeto de facilitar y promover su uso, los sistemas normalizados de solicitud

podrán incluir comprobaciones automáticas de la información aportada respecto dedatos almacenados en sistemas propios o pertenecientes a otras administraciones e,incluso, ofrecer el formulario cumplimentado, en todo o en parte, con objeto deque el ciudadano verifique la información y, en su caso, la modifique y complete.

4.7.2. Instrucción del procedimiento utilizando medios electrónicos

Respecto de la instrucción del procedimiento, el art. 36 de la citada Ley 11/2007 dispone:

1. Las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la instrucción por medios electrónicos de los procedimientos deberán garantizar el control de lostiempos y plazos, la identificación de los órganos responsables de los procedi-mientos así como la tramitación ordenada de los expedientes y facilitar la sim-plificación y la publicidad de los procedimientos.

2. Los sistemas de comunicación utilizados en la gestión electrónica de los procedi-mientos para las comunicaciones entre los órganos y unidades intervinientes aefectos de emisión y recepción de informes u otras actuaciones deberán cumplir los requisitos establecidos en esta Ley.

3. Cuando se utilicen medios electrónicos para la participación de los interesados enla instrucción del procedimiento a los efectos del ejercicio de su derecho a pre-sentar alegaciones en cualquier momento anterior a la propuesta de resolución oen la práctica del trámite de audiencia cuando proceda, se emplearán los medios

de comunicación y notificación previstos en los artículos 27 y 28 de esta Ley.

4.7.3. Acceso de los interesados a la información sobre el estadode tramitación

En los procedimientos administrativos gestionados en su totalidad elec-trónicamente, según el art. 37.1 de la Ley 11/2007, el órgano que tramita elprocedimiento pondrá a disposición del interesado un servicio electrónico deacceso restringido donde éste pueda consultar, previa identificación, al menos

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Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el art. 29 CE, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.

2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la considera- ción de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por

silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 42 se sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resoluciónexpresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administraciónsin vinculación alguna al sentido del silencio.

4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica,pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días.”

Art. 44. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio.

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo estableci-

do sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administracióndel cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o,en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individuali- zadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir

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efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92.

En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución”.

6. La eficacia del acto administrativo

6.1. Aclaración preliminar

La Administración es una persona jurídica: al igual que los particulares, las sociedadesanónimas o las asociaciones profesionales, puede litigar ante los Tribunales, es propietariade bienes, etc. En una palabra: participa en el tráfico jurídico y económico lo mismo quecualquier otra y está igualmente sometida a las normas del ordenamiento jurídico.

Ahora bien, la posición jurídica de la Administración es distinta a la de los adminis-trados (a estos efectos, administrados son todos aquellos que no son Administración). Vea-mos dos ejemplos:

— Un particular que pretenda esgrimir frente a otros un derecho nopuede basarse en su propia y única voluntad: ha de acudir al Juez paraque éste declare que, en efecto, el particular es titular de tal o cualderecho. El Juez es el único que puede declarar que una cosa es como

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— El interesado podrá entender estimada la soli-citud.

— Es la regla general: sólo será negativo en loscasos previstos (ver cuadro adjunto).

— Tiene consideración de acto finalizador delprocedimiento.

— Puede acreditarse por cualquier medio,incluido el certificado, el cual deberá emitirseen el plazo máx. de 15 días.

— Procede efectos desde el vencimiento delplazo en que debió dictarse y notificarse laresolución.

— La resolución expresa posterior, en su caso,será siempre confirmatoria.

— El interesado podrá entender desestimada la solici-tud.

— Se producirá:

1. Cuando lo establezca una norma con rango deley por razones imperiosas de interés general ouna norma de derecho de la Unión Europea.

2. Si se ejercita el derecho de petición (art. 29 dela Constitución).

3. Si la estimación acarrease transferencia defacultades relativas al dominio o al serviciopúblico.

4. En los procedimientos de impugnación deactos y disposiciones (regla general).

5. Cuando se trate de procedimientos iniciadosde oficio de los que pudiesen derivar derechospara los interesados (art. 44.1).

— Permite interponer el recurso que proceda.

— Acreditación y momento de producción de efectos:igual que el silencio positivo.

— La resolución expresa posterior, en su caso, podráconfirmar o no la denegación.

SILENCIO ADMINISTRATIVO

Positivo Negativo

Art. 43



es, quedando los demás sometidos a esta declaración. Estamos ante un juicio

declarativo (ejemplo: el Juez declara en la sentencia que el terreno en litigio perte-nece a uno de los litigantes, y esta decisión vincula a la obediencia).

— Un particular que pretenda actuar su derecho previamente reconocido por el Juez, esto es, pretenda ejecutarlo, debe también acudir a la Justicia para hacerlo:aunque le haya sido reconocido el derecho en el juicio declarativo, no puede eje-cutar el derecho contenido en la sentencia por su cuenta, ha de ir a un juicio eje-

cutivo (ejemplo: el que ha obtenido el reconocimiento del derecho sobre elterreno en litigio no puede desahuciar a sus ocupantes por su cuenta, sino queha de solicitarlo al Juez; el que ha logrado que el Juez reconozca a su favor unadeuda de un millón de pesetas no puede por sí mismo obligar al deudor a quele pague, debe iniciar un procedimiento ejecutivo sobre el patrimonio del deu-dor que consistirá en embargos de bienes y otras medidas).

Estos dos ejemplos muestran la posición de los particulares; pero la Administracióntiene prerrogativas especiales, que la colocan en una situación privilegiada respecto a ladeclaración y ejecución de derechos.

— En lugar de acudir al Juez para que declare su derecho, la Administración decla-

ra por sí misma cuál es su derecho. Ella misma declara ser acreedora de deudastributarias, ella misma declara si una persona tiene o no derecho al cobro de unapensión, es decir, la Administración no necesita someter sus pretensiones a un

juicio declarativo para que sean oponibles, para que sean obedecidas. Sus deci-

siones se imponen por sí mismas a los administrados porque lo que dice la

Administración “es así”, lo cual no quita para que se puedan recurrir ante la Jus-

ticia; pero una vez emitida su voluntad, ésta se tiene por válida y vincula a los

administrados sin excepción (ejemplo: piénsese en una empresa que emite un“acto” por el que establece que otra empresa del ramo le debe diez millones; lasituación es absolutamente cómica, y la empresa supuestamente deudora puededesoír el “acto”, puesto que carece de todo valor. Si sustituimos a la empresa queemite el acto por un inspector de Hacienda, la situación deja de ser cómica…).

— Si la Administración quiere actuar, ejecutar su derecho (que ella misma ha decla-rado), está también exenta de acudir al Juez para que éste se encargue de hacer-lo: la Administración ejecuta sus derechos por sus propios medios es la única

persona facultada para imponer coactivamente sus derechos sin respaldo judicial

(ejemplo: el propietario de la finca, aunque esté amparado por una sentencia judicial, no puede expulsar por la fuerza y por sus propios medios al inquilino, y

éste tiene todo el derecho a resistirse si el propietario carece de mandamiento judicial. Pero si el propietario de la finca es el Estado, el art. 41 de la Ley 33/2003,de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, habilita a laAdministración para recuperar la posesión de sus bienes sin necesidad de acudir a los Tribunales).

Este sistema de prerrogativas por el que la Administración está exenta deacudir a juicios declarativos o ejecutivos para que sus pretensiones sean váli-das (es decir, vinculantes y de obligado cumplimiento) se denomina

autotu-

tela administra iva.

3-35




3-36


6.2. Eficacia de los actos administrativos y su condicionamiento

El concepto de eficacia del acto se refiere a la producción de sus efectos: un acto eseficaz si produce los efectos que persigue.

La LRJ-PAC, mantiene, sustancialmente, el mismo régimen jurídico que la LPA aun-que haciéndolo extensivo a todas las Administraciones Públicas. Recogemos a continua-ción la referencia de los preceptos correspondientes:

La eficacia de los actos se regula, fundamentalmente, en los arts. 56 y 57, recono-ciéndose que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativoserán ejecutivos, y sin hacer referencia específica a la posibilidad de su suspensión, comono sea a propósito del establecimiento de recursos (art. 111), o para referirse a que la reso-lución que pone término al procedimiento será ejecutiva cuando ponga fin a la vía admi-nistrativa, sin perjuicio que en la resolución, se adoptarán, en su caso, las disposicionescautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva, como dispone elart. 138, relativo al procedimiento sancionador.

A este respecto, el art. 57.1 LRJ-PAC, establece que los actos serán válidos y produci-rán efectos desde la fecha en que se dicten: lo que sienta este artículo es la eficacia inme-diata de los actos administrativos. Así pues, el acto que reúne todos los requisitos legalesproduce efectos inmediatamente, pero se añade en el propio art. 57.1 “salvo que en ellosse disponga otra cosa”. Un ejemplo de esto último es un acto sometido a término inicial,o a condición, anteriormente estudiados.

Concretando más aún los casos en los que la eficacia queda demorada, el art. 57.2

LRJ-PAC establece que estos casos serán:— Cuando así lo exija el contenido del acto (condición, término, modo).

— Cuando sea preceptiva la aprobación superior.

— Cuando el acto haya de notificarse o publicarse.

De este modo queda configurada la regla según la cual todo acto comienza a surtir efectos desde la fecha en que se dicta, salvo que de su contenido se deduzca naturalmen-te lo contrario (orden de un alcalde obligando a los comerciantes a limpiar la nieve de lasaceras, que evidentemente no produce efectos mientras no nieve), o que necesite de algúnotro requisito de carácter formal (aprobación superior, notificación al interesado).

La ejecución forzosa se regula en los arts. 93 a 101, indicando, en el art. 96, que sifueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la liber-tad individual y que si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administra-ciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportu-na autorización judicial.

¿Puede un acto administrativo tener efectos retroactivos? La regla gene-ral es que no, y así lo manifiesta el art. 57.3 LRJ-PAC:

“Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos…”.



Únicamente se establece para los siguiente supuestos:

— Si se trata de actos dictados para sustituir a otros que han sido anulados.

— Si se producen efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos dehecho necesarios existieran en la fecha a la que se retrotrae el acto y que esta efi-cacia retroactiva no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

6.3. Validez de los actos administrativos

Un acto es válido cuando reúne todos los requisitos o elementos que exige el orde-namiento, estableciendo al respecto del art. 57 LRJ-PAC que “los actos administrativos se presumirán válidos” . Consecuentemente, un acto es inválido cuando carece de alguno deellos, o, si lo tiene, está viciado.

Los vicios o carencias del acto pueden ser más o menos importantes: es justamente enfunción de esta importancia como se establecen los diferentes niveles o grados de invalidez.

Desde este punto de vista, los actos pueden ser válidos, nulos de pleno derecho oanulables.

3-37


ACTO FAVORABLE ACTO DE GRAVAMEN

E JECUCIÓN DE OFICIO

POR LA

ADMINISTRACIÓN

R ESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA

DE E JECUCIÓN

CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO

POR EL ADMINISTRADO

INCUMPLIMIENTO POR

EL ADMINISTRADO

NOTIFICACIÓN AL ADMINISTRADO

ACCIÓN

DE OFICIO

1. Apremio sobre elpatrimonio.

2. Ejecución subsidiaria.3. Multa coercitiva.4. Compulsión sobre las

personas.

CTO DMINISTR TIVO EFIC Z

E JECUTIVIDAD INMEDIATA



7. Procedimiento de ejecución

7.1. Ejecutividad y ejecutoriedad

“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo” diceel artículo 56 LRJ-PAC “serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley” y, por suparte, el artículo 94 LRJ-PAC añade que “serán inmediatamente ejecutivos, salvo…” (por ejemplo, la orden de derribo de una valla que interrumpe el tráfico es ejecutiva, es decir,que quien la ha colocado está obligado sin más a retirarla). Ello significa, pues, que losactos administrativos despliegan sus efectos de modo inmediato, gracias al principio de

autotutela declarativa de las Administraciones Públicas, obligando a sus destinatarios acumplirlos, precisamente en virtud de la presunción de validez.

Ahora bien, si el acto administrativo no es cumplido voluntariamente por el particu-lar, la Administración, también en virtud del principio de autotutela ejecutiva, actúa demodo coactivo obligándole a que haga lo que se le ha ordenado, de tal manera que si, apesar de ello, no lo hace, entonces la Administración ejecuta forzosamente el acto de quese trate apelando a los medios de ejecución forzosa que enumera la LRJ-PAC en su artícu-lo 96 (en el ejemplo anterior, utilizará la ejecución subsidiaria derribando ella misma la

valla); y todo ello sin necesidad de apelar, como le sucede a los particulares, a la interven-ción del juez.

La terminología al respecto es, no obstante, un poco confusa, ya que la LRJ-PAC iden-tifica “ejecutividad” y “ejecutoriedad” (arts. 56 y 94 respectivamente). Un sector de la doc-trina considera que ambos términos, así como los de privilegio de decisión ejecutoria,acción de oficio, autotutela ejecutiva, etc., son similares e intercambiables entre sí. Sinembargo, otro sector diferencia entre “ejecutividad” (los actos administrativos son inme-diatamente ejecutivos) y “ejecutoriedad” o “acción de oficio” (la Administración, si el par-ticular no cumple lo que se le ordena, actúa de modo coactivo, imperativo, forzoso para dar cumplimiento a lo que ella ha ordenado). Esta segunda postura parece la más correcta.

Por tanto, como escribe MARTIN REBOLLO, la “ejecutividad” apela a la eficaciainmediata del acto, salvo las excepciones que fija la LRJ-PAC, y a la aptitud para obligar asu cumplimiento, mientras que la “ejecutoriedad” guarda relación con el privilegio otor-gado por la ley a la Administración para que pueda llevar a cabo el mandato correspon-diente de forma coactiva y sin ayuda judicial.

7.2. Ejecución forzosa

“Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso,podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos,salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley exijan la intervención de los Tribunales” (art. 95 LRJ-PAC).

La ejecución forzosa por las Administraciones Públicas se efectuará, res-petando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios,a los que alude el art. 96:

3-38




— Apremio sobre el patrimonio.

— Ejecución subsidiaria.

— Multa coercitiva.

— Compulsión sobre las personas.

A continuación se analiza cada uno de ellos, pero teniendo en cuenta que, si fueran varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.

Además, si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las AdministracionesPúblicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna auto-

rización judicial.a) Apremio sobre el patrimonio

“Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida, se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva.

En cualquier caso, no podrá imponerse a los administrados una obligaciónpecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal” (art. 97).

El apremio es el medio ordinario de ejecución forzosa administrativa. La titulari-dad del poder administrativo de apremio pertenece, como regla general, a las

Administraciones territoriales (Estado, Comunidad Autónoma, municipio, etc.).No obstante, los créditos de la Seguridad Social son objeto de apremio y recau-dación por la propia Tesorería General.

b) Ejecución subsidiaria

Consiste en la realización de lo dispuesto en el acto administrativo por sujeto dis-tinto del obligado y por cuenta de éste.

Viene autorizada, con carácter general, por el art. 98 en los términos siguientes:

— Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por noser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.

— En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a tra- vés de las personas que determinen, a costa del obligado.

— El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dis-puesto en el artículo anterior.

— Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizar-se antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.

3-39




c) Multa coercitiva

Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen,las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos,imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientespara cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:

— Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la per-sona del obligado.

— Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estima-ra conveniente.

— Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse contal carácter y compatible con ellas. Por tanto, la multa coercitiva no debe con-fundirse con las multas-sanción: su finalidad no es el castigo del infractor, sino lapresión sobre éste para que cumpla la obligación que deriva del acto; precisa-mente por ello puede ser reiterada “por lapsos de tiempo suficientes para cum-plir lo ordenado”.

d) Compulsión sobre las personas

Como medida extrema, la Administración puede llegar al empleo de la fuerzasobre las personas. Deben concurrir, sin embargo, los siguientes requisitos:

— Que se trate de actos administrativos que impongan una obligación perso-nalísima de no hacer o soportar. En otro tipo de obligaciones, su cumpli-miento se puede garantizar por otros medios.

— Que la ley lo autorice expresamente.

— Que se respete la dignidad de la persona y los derechos reconocidos en laConstitución.

Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la presta-ción, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobrose procederá en vía administrativa. Como una variedad de la compulsión directapodemos citar el denominado “desahucio administrativo”. Finalmente, no seadmitirán a trámite interdictos contra las actuaciones de los órganos administra-

tivos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimien-to legalmente establecido.

3-40




8. Términos y plazos

8.1. Obligatoriedad

Según el art. 47 LRJ-PAC, “los términos y plazos establecidos en ésta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos” .

No obstante, podemos indicar que, según VILLAR PALASÍ y VILLAR EZCURRA los efec-tos del incumplimiento de los plazos suelen ser diferentes para los particulares y para la Admi-nistración. En efecto, para el particular puede suponer tanto como la pérdida de su derecho,a causa de la confusión existente entre la prescripción de derechos y la simple caducidad de lainstancia, o del trámite correspondiente. En cambio, para la Administración supone simple-mente una irregularidad y sólo excepcionalmente puede derivar en una responsabilidad parael funcionario culpable de la infracción.

En relación con lo que se acaba de indicar, falta recordar lo que dispone el art. 63.3de la LRJ-PAC cuando dice: “La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo” .

3-41


REGLAS GENERALES

• Los actos administrativos serán inmediata-mente ejecutivos, previo apercibimiento.

• No se iniciará ningunaacción ejecutiva sin

resolución previa que lafundamente.

• La interposición de unrecurso no suspende laejecución del actoimpugnado, salvo queésta pudiese causar perjuicios de imposible odifícil reparación o sefundamente en causade nulidad.

• No se admitirán inter-dictos contra las actua-ciones de los órganosadministrativos.

• Se utilizará cuan-do, en virtud deacto administrativo, hubiese desatisfacerse canti-dad líquida.

• No podrá impo-nerse obligaciónpecuniaria queno estuviere esta-blecida conrango de ley.

• Se impondrán en laforma y cuantía quelas Leyes determinen.

• Pueden reiterarse por lapsos de tiemposuficientes para cum-

plir lo ordenado.• Es independiente de

las sanciones que pro-cedan y compatiblecon ellas.

• Procede:- En actos personalí-

simos, si no cabe ono se cree conve-niente la compul-sión directa.

- En actos cuya eje-cución pueda elobligado encargar a otro.

• Debe tratarse deactos no personalísi-mos que puedan ser realizados por sujetodistinto del obligado.

• La Administración

podrá realizar elacto por sí o a tra- vés de las personasque se determine, acosta del obligado.

• El importe podráliquidarse provisio-nalmente y antes dela ejecución.

• Debe autorizarsela Ley.

• Se respetará ladignidad de lapersona y losderechos estable-

cidos en la Cons-titución.

• Procede cuandose trate de actospersonalísimosde no hacer osoportar.

• Si el responsablede una obligaciónpersonalísima dehacer no la ejecu-ta, resarcirá daños y perjuicios.

Apremiosobre el

patrimonio

Multacoercitiva

Ejecuciónsubsidiaria

Compulsiónsobre laspersonas

arts. 93 a 101

E JECUCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS



8.2. Cómputo

Se establecen unas normas muy precisas sobre el cómputo de los plazos, teniendo encuenta las especialidades de las Comunidades Autónomas y Administración Local cuandolas diversas actuaciones se inician en un lugar y se complementan en otros, reduciendo losproblemas de cómputo cuando aparecen festividades locales o de las Comunidades Autó-nomas. Tras la reforma de la LRJ-PAC, se modificó el art. 48 en concordancia al nuevo régi-men del silencio administrativo.

Así, el artículo 48:

“1. Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa,cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, exclu-

yéndose del cómputo los domingos y los declarados festivos.

Cuando los plazos se señalen por días naturales, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.

2. Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquél en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate,o desde el siguiente a aquél en que se produzca la estimación o desestimaciónpor silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

3. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día

hábil siguiente.4. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquél en que

tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquél en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.

5. Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que resi- diese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa,se considerará inhábil en todo caso.

6. La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de plazos no determina por sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Admi- nistraciones Públicas, la organización del tiempo de trabajo ni el acceso de los

ciudadanos a los registros.

7. La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunida- des Autónomas, con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán en su respectivo ámbito el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos. El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas comprende- rá los días inhábiles de las Entidades que integran la AdministraciónLocal correspondiente a su ámbito territorial, a las que será de apli- cación.

3-42




Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial que corresponda y en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento por los ciudadanos.”

8.3. Ampliación

Los plazos, por otra parte, podrán ser ampliados o reducidos, y así los arts. 49 y 50establecen:

“ Art. 49. Ampliación.

1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a

petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.

2. La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los procedimientos tramitados por las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares, así como a aquellos que, tramitándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados resi- dentes fuera de España.

3. Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliacióndeberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación no serán susceptibles de recursos”.

8.4. Tramitación de urgencia

“ Art. 50. Tramitación de urgencia .

1. Cuando razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimien- to ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.

2. No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la trami- tación de urgencia al procedimiento.”

En relación con los términos y plazos, la LRJ-PAC incluye algunas normas más en suart. 42 dedicado a la “obligación de resolver”.

Por último, el actual Estatuto Básico del Empleado Público, aprobadopor la Ley 7/2007, de 12 de abril, en su art. 53 enumera los principios éticosde los empleados públicos, de los que destacamos, en relación a los epígrafescontenidos en este tema los siguientes:

3-43








• Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Conten- cioso-Administrativa.

Tema 4

Los recursos administrativos:concepto y clases. El recurso de

alzada. El recurso de reposición.El recurso extraordinario de revisión.

La JurisdicciónContencioso-Administrativa.



1. Los recursos administrativos:concepto y clases

1.1. Concepto y notas características

1.2. Objeto y clases de recursos

1.3. Legitimación

1.4. Tramitación general de los recursos

2. El recurso de alzada

2.1. Concepto y regulación legal

2.2. Objeto e interposición

2.3. Plazos

3. El recurso potestativo de reposición


3.2. Objeto y naturaleza

3.3. Plazos

4. El recurso extraordinario de revisión

4.1. Concepto, naturaleza, justificación yregulación legal

4.2. Casos en que procede

4.3. Plazo de interposición

4.4. Órganos competentes

4.5. Resolución

5. La Jurisdicción Contencioso- Administrativa

5.1. Introducción

5.2. Concepto y significado delrecurso contencioso-administrativo

5.3. Régimen jurídico actual5.4. Ámbito y extensión

5.5. Organización jurisdiccional

5.6. Las partes: capacidad,legitimación y representación

5.7. Actos impugnables objeto delrecurso

5.8. Fases del proceso contencioso-administrativo

5.9. Especial referencia al

procedimiento abreviado5.10. Impugnación de las resoluciones

judiciales

4-2


Guión-resumen



1. Los recursos administrativos: concepto y clases

1.1. Concepto y notas características

Se definen los recursos administrativos como “actos del administrado mediante losque éste pide a la propia Administración la revocación o reforma de un acto simple o deuna disposición de carácter general de rango inferior a la ley en base a un título jurídicoespecífico”.

En este concepto no se incluyen las peticiones, las quejas y las reclamaciones contraresoluciones provisionales.

En todo caso, debe quedar claro que se trata de recursos que se interponen ante lapropia Administración. De ahí su calificación de “recursos administrativos”.

Las notas que caracterizan a los recursos son, por tanto, las siguientes:

— Se interponen ante la Administración y se resuelven por la propia Administración.

— Suponen una vía previa a la jurisdicción contencioso-administrativa: el particular tiene, por regla general, la obligación de someter previamente su pretensión a laAdministración. Son, en definitiva, presupuesto de la impugnación jurisdiccional.

— No suponen una petición graciable, sino un recurso contra un acto o reglamen-to previos, que debe ser resuelto por ampararse en un título jurídico específico(el derecho subjetivo o el interés legítimo lesionados).

1.2. Objeto y clases de recursos

Los arts. 107 y 108 LRJ-PAC, recogen el objeto y clases de los recursos.

Artículo 107. Objeto y clases

.

“1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y

potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los arts. 62 y 63 de esta Ley.

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación,mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones especí- ficas no sometidas a instrucciones jerárquicas, con respeto a los prin-

4-3

Los recursos administrativos. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa



cipios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo.

En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.

La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración Local no podrá suponer el desconocimiento de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la ley.

3. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en

vía administrativa.Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.

4. Las reclamaciones económico-administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación específica”.

Artículo 108. Recurso extraordinario de revisión.

“Contra los actos firmes en vía administrativa, sólo procederá el recurso extraordinario de

revisión cuando concurra alguna de las circunstancias previstas en el art. 118.1.”

1.3. Legitimación

Los requisitos del recurrente, ya se trate de un particular, ya de una AdministraciónPública que impugna el acto dictado por otra, son los comunes relativos a la capacidad jurí-dica y de obrar, de representación y de legitimación.

En cuanto a la capacidad de los interesados para obrar ante las Administraciones Públi-cas, dispone el art. 30 LRJ-PAC que: “tendrán capacidad de obrar ante las Administracio- nes Públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate”.

1.4. Tramitación general de los recursos

VILLAR PALASÍ y VILLAR EZCURRA, distinguen las fases de preparación,interposición, admisión, instrucción y resolución. A ellos vamos a seguir en laexposición de las líneas generales.

4-4




1.4.1. Preparación

Constituye un trámite típicamente procesal, que raramente se presenta en la tipologíageneral de los recursos administrativos. Tiene como finalidad solicitar que se pongan demanifiesto al interesado las actuaciones que integran el expediente administrativo, al objetode proporcionarle los antecedentes necesarios para la interposición del recurso. Esta fase exis-te en las denominadas reclamaciones económico-administrativas, como luego veremos.

1.4.2. Interposición

El procedimiento se inicia siempre a instancia de parte mediante el escrito de inter-posición, en el que se harán constar los extremos que establece el art. 110:

“1. La interposición del recurso deberá expresar:

a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.

b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.

c) Lugar fecha firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

d) Órgano centro o unidad administrativa al que se dirige.

e) Las demás particularidades exigidas en su caso por las disposiciones especí-

ficas.

2. El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.

3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado.”

1.4.3. Efectos de la interposición del recurso

La interposición del recurso trae como efecto inmediato la obligatoriedad de resolver,

y ello no sólo por la naturaleza del propio recurso, sino también por el principio estableci-

do en el art. 42 LRJ-PAC.Debemos tener en cuenta también lo establecido en el art. 13.2.c) de la propia Ley en

el sentido de que:

“En ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:

c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayandictado los actos objeto de recurso”.

4-5




Otro de los efectos o regla general de los recursos es que su interposición no suspen-

derá la ejecución del acto impugnado, no obstante, como ya mencionamos, el art. 111,que regula la suspensión, establece que:

“1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposi- ción establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el per-

juicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el art. 62.1 de esta Ley.

3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resoluciónexpresa al respecto. En estos casos no será de aplicación lo establecido en el art.42.4, segundo párrafo, de esta Ley.

4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.

Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza,aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.

La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso- administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo,solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspen- sión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.

5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquél se insertó.”

1.4.4. Instrucción y ordenación del procedimiento de recurso

Las normas generales en cuanto a la instrucción y ordenación del proce-dimiento administrativo son aplicables, en principio, al procedimiento en víade recurso.

4-6




Especial referencia hay que hacer al trámite de audiencia, teniendo en cuenta lo quese dispone, por expresa remisión al mismo, en el art. 112 LRJ-PAC, cuando dice:

“1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que,en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince , formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes.

No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos los hechos, documentos o alegaciones del recurrente cuando, habiendo podido aportarlos en el trá- mite de alegaciones, no lo haya hecho.

2. Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para

que en el plazo antes citado aleguen cuanto estimen procedente.

3. El recurso, Ios informes y Ias propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos de este artículo. Tampoco lo tendrán aquéllos que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada.”

1.4.5. Resolución del recurso

A) Resolución expresa

La resolución del recurso puede ser, naturalmente, estimatoria o desestimatoria. Así,el art. 113 establece que:

“1. La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará laspreten-

siones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión.

2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido, salvo lo dispuesto en el art. 67”.

Además, la terminación del recurso puede tener lugar por las mismas causas que todoprocedimiento administrativo, es decir, el desistimiento, la renuncia y la caducidad.

En el procedimiento administrativo el principio de congruencia entre el petitum delrecurso y la resolución no guarda la misma rigidez que en el ordenamiento procesal. El art.113.3 dispone a estos efectos:

“3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resoluciónserá congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en nin-

gún caso pueda agravarse su situación inicial (prohibición de la

reformatio in peius).”

4-7




B) Resolución por silencio

En el supuesto de que la Administración no resuelva el recurso planteado, a tenor delo dispuesto en el nuevo art. 43.2, podrá entenderse desestimado el mismo.

Ahora bien, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimaciónpor silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá esti-mado el recurso si llegado el plazo de resolución de este órgano administrativo competen-te no dictase resolución expresa sobre el mismo (párrafo 2º del art. 43.2).

1.4.6. La reformatio in peius

La base para el planteamiento de este problema la ha proporcionado la redacción delart. 113.3, según el cual: “El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones,tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso, se les oirá previamente. No obstante, la resoluciónserá congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial.” Y se formula por la doctrina en términos parecidos alos siguientes: ¿Puede la Administración al resolver el recurso reformar el acto impugnadoperjudicando la posición inicial que tenía el recurrente?

La doctrina jurisprudencial fue vacilante a este respecto, aunque desde 1964 se inicióuna línea claramente restrictiva de esta posibilidad. Las proposiciones de esta doctrina y jurisprudencia pueden sintetizarse diciendo:

— La regla general es la prohibición de reformar in peius por la vía de recurso.— La reformatio in peius requiere, en cualquier caso, la audiencia del afectado.

— No puede reformarse in peius el acto recurrido, en ningún caso, una vez acepta-do el desistimiento del afectado, ya que en tal supuesto el acto en cuestión se hahecho firme.

— Tampoco puede reformarse in peius el acto objeto de un recurso de revisión.

— En definitiva, el recurso administrativo no puede resultar un presupuesto para eldesbordamiento de las potestades revocatorias de la Administración, “sino comoun proceso impugnatorio normal al que es consustancial el principio de con-gruencia, en base al cual la Administración puede revisar en vía de recurso, en la

medida en que venga autorizada por las pretensiones del recurrente, pero sólocon tal alcance; para el resto ha de acudir a la revisión de oficio” (Sentencia de 5de febrero de 1980 del Tribunal Supremo).

4-8




4-9


3. INSTRUCCIÓN

Y ORDENACIÓN

2. INTERPOSICIÓN

1. ÓRGANO

COMPETENTE

1. El que dictó el acto.

2. El competente para resolver el acto.

2. R ECURRENTE

1. Requisitos

– Capacidad jurídica y de obrar.

– Representación.

– Legitimación.

2. Legitimación1. Titular de un derecho subjetivo o de un

interés directo, personal y legítimo.

2. Acción popular.

3. ESCRITO DE

INTERPOSICIÓN

1. Nombre y apellidos.

2. Lugar de notificaciones.

3. Acto recurrido y motivo.

4. Lugar y fecha.

5. Órgano al que se dirige.

6 Las demás peculiaridades establecidas por disposiciones espe-cíficas.

4. EFECTOS

1. Obligación de resolver por la Administración

2. No suspensivos del acto con las excepciones previstas en el

art. 111.

1. Trámite de audiencia en caso de nuevos hechos o documentos.

2. Traslado del recurso a otros interesados.

1. PREPARACIÓN Notificación al interesado del expediente administrativo.

F ASES DEL RECURSO



2. El recurso de alzada


Este recurso va a suponer el medio habitual para apurar la vía administrativa, y de lle-gar a una resolución que, por causar estado en dicha vía, ésto es, por llegar al extremo dela línea jerárquica, deje expedita la jurisdiccional contencioso-administrativa.

El recurso de alzada es un acto del interesado mediante el cual se solicita del órgano

superior al que dictó el acto recurrido, la modificación total o parcial del mismo

.

Su regulación aparece en la Sección Segunda del Capítulo II del Título VII, que com-prende los arts. 114 y 115, que estudiamos a continuación.

4-10


1. Contenido

1. Estimatoria– En todo.

– En parte.

2. Desestimatoria– En todo.

– En parte.

2. Congruencia

1. Flexibilización del principio.

2. En caso de resolver cuestiones no alegadas: necesidadde oír a los interesados.

3. Prohibición de “reformatio in peius”.

1. Contenido1. Estimatoria.

2. Desestimatoria.

2. Régimen del silencio administrativo.

1. Previstos legalmente en sustitución del recurso ordinario.

2. Órgano competente1. Órganos colegiados.

2. Comisiones específicas.

1. Desistimiento.

2. Renuncia.

3. Caducidad.

1. E XPRESA

2. PRESUNTA

3. CONCILIACIÓN,MEDIACIÓN Y

ARBITRAJE

4. O TRAS FOMRAS DE

TERMINACIÓN DEL

PROCEDIMIENTO

R ESOLUCIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS



2.2. Objeto e interposición

Aparece en el art. 114 LRJ-PAC, que establece:

“1. Las resoluciones y actos a que se refiere el art. 107.1, cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerár- quico del que los dictó. A estos efectos, los tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas y cualesquiera otros que, enel seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al Pre- sidente de los mismos.

2. El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o

ante el competente para resolverlo.

Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado,éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y conuna copia completa y ordenada del expediente.

El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior”.

2.3. Plazos

El art. 115 establece:

“1. El plazo para la interposición del recurso de alzada será de un mes, si el acto fuera expreso.

Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

Transcurridos dichos plazos sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos.

2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Trans- currido este plazo sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto en el art. 43.1, segundo párrafo.

3. Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos enel art. 118.1”.

4-11




3. El recurso potestativo de reposición


El restablecimiento del recurso de reposición, suprimido por la LRJ-PAC, es la másimportante de las reformas introducidas por la Ley 4/1999 en el campo de los recursosadministrativos. La diferencia fundamental con la regulación contenida en la antigua LPAde 1958 es que en ésta era preceptivo contra las resoluciones que ponían fin a la vía admi-nistrativa y sólo tenía carácter facultativo cuando se interponía por desestimación de unrecurso de alzada previo. En la nueva regulación la interposición del recurso de reposiciónes siempre potestativa.

Se pretende que el ciudadano pueda acudir (recurrir) de nuevo al órgano que dictó el

acto administrativo para que reconsidere su postura en vez de acudir a los tribunales.Como ya hemos dicho, este recurso de reposición no será obligatorio y contribuirá a quedisminuya el número de pleitos ante los Tribunales.

Se regula en la Sección Tercera del Capítulo II del Título VII de la LRJ-PAC, que com-prende los arts. 116 y 117.

3.2. Objeto y naturaleza

Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podránser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que loshubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccionalcontencioso-administrativo.

4-12


Art. 107LRJ-PAC.

Superior jerár-quico de quien

dictó el actoadministrativo.

1º Ante el Órga-no que dictóel acto que seimpugna.

2º Ante el com-petente pararesolverlo.

Si es expreso =1 mes.

Si es presunto= 3 mesesdesde acto pre-sunto.

3 meses

(si transcurredicho plazo se

entiendedesestimadoquedando

abierta la vía

jurisdiccional).

1º Resoluciones

2º Actos de trámitecuando:

– Decidan directa oindirectamente elfondo del asunto.

– Determinen la

imposibilidad decontinuarlo.

– Produzcan indefen-sión.

– Causen un perjuicioirreparable a losintereses legítimos.

Pero que no ponga fina la vía administrativa.

Motivos denulidad o

anulabilidad

Arts. 62 y 63LRJ-PAC.

R ECURSO DE ALZADA

R EGULACIÓN

POSITIVA

ANTE QUIÉN

SE RECURRE

ANTE QUIÉN

SE INTERPONE

PLAZO PARA

INTERPONER

PLAZO PARA




No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resueltoexpresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposicióninterpuesto (art. 116).

3.3. Plazos

Los plazos de interposición y resolución del recurso de reposición aparecen reguladosen el art. 117, que establece:

“1. El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de

acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo,sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.

2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.

3. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso”.

4. El recurso extraordinario de revisión

4.1. Concepto, naturaleza, justificación y regulación legal

El recurso de revisión es de carácter extraordinario o excepcional, de manera que sólopuede ser interpuesto por las causas especiales que se señalan en el art. 118 LRJ-PAC o enleyes especiales.

Se ha dicho que este recurso constituye, más que un recurso propiamente dicho, unremedio excepcional frente a ciertos actos que han ganado firmeza, pero decuya legalidad se duda en base a datos o acontecimientos sobrevenidos conposterioridad al momento en que fueren dictados. En definitiva, estos recur-sos afectan a la llamada autoridad de la cosa juzgada formal.

4-13


R EGULACIÓN

POSITIVA

ANTE QUIÉN

SE RECURRE

ANTE QUIÉN

SE INTERPONE

PLAZO PARA

INTERPONER

PLAZO PARA


Arts. 116, 117LRJ-PAC.

Ante elmismo

órgano quelos hayadictado.

Ante el mismoórgano que

haya dictado.

Si es expreso= 1 mes.

Si es presunto= 3 meses.

1 mes.Los mismos actosRecurso de Alzada

que pongan fin a la vía administrativa.

Motivos denulidad o

anulabilidad.

Arts. 62 y 63LRJ-PAC.

R ECURSO POTESTATIVO DE R EPOSICIÓN



A su regulación destina la Ley dos artículos, el 118 y el 119 (Sección Cuarta del Capí-tulo II del Título VII), que estudiaremos a continuación sistemáticamente.

4.2. Casos en que procede

Según el art. 118:

“1. Contra los actos firmes en vía administrativa, podrá interponerse el recurso extraordinario de revisión ante el órgano administrativo que los dictó, que tambiénserá el competente para su resolución, cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:

1ª. Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.

2ª. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.

3ª. Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimo- nios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

4ª. Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación,cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme”.

4.3. Plazo de interposición

Según el art. 118.2 de la Ley:

“El recurso extraordinario de revisión se interpondrá cuando se trate de la causa primera, dentro de los cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolu- ción impugnada. En los demás casos el plazo será de tres meses, a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme”.

El art. 118.3 establece:

“Lo establecido en el presente artículo no perjudica el derecho de los interesados

a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los arts. 102 y 105.2 de la presente Ley ni su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan”.

4.4. Órganos competentes

Según la Disposición Adicional decimoséptima de la LOFAGE y el art.118.1 LRJ-PAC, será competente para conocer del recurso extraordinario derevisión el órgano administrativo que haya dictado el acto objeto de recurso.

4-14




La competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión regulado en la LeyGeneral Tributaria y corresponderá a los órganos que dichas normas establezcan.

4.5. Resolución

El art. 119 establece:

“1. El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado primero del artícu- lo anterior o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo

otros recursos sustancialmente iguales.

2. El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso,sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.

3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso–administrativa”.

4-15


1ºQue al dictarlo sehubiera incurridoen error de hecho.

2ºQue aparezcandocumentos de valor esencial parala resolución aun-que sean posterio-res.

3ºQue en la resolu-ción hayan influidodocumentos o tes-

timonios declara-dos falsos por sen-tencia judicial.

4ºQue resolución sehaya dictado comoconsecuencia pre- varicación, cohe-cho, violencia omaquinación frau-dulenta.

R EGULACIÓN

POSITIVA

ANTE QUIÉN

SE RECURRE

ANTE QUIÉN

SE INTERPONE

PLAZO PARA

INTERPONER

PLAZO PARA


Art. 118

LRJ-PAC.

Ante elórgano

administrativoque los dictó.

Ante elórgano

administrativoque los dictó.

Causa 1º-4 añosdesde notificación.Causa 2º, 3º, 4º desde los tresmeses de apariciónde documentos odesde sentencia judicial firme.

3 meses, si nodesestimadoquedando

expedita la vía jurisdiccional.

Actos firmesen vía

administrativa.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN



4-16


A

A

D

R

O

S

C

Ó

N

R

V

S

Ó

N

•

R e s o l u c i o n e s .

•

A c t o s d e t r á m i t e q u e :

– D e c i d a n e l f o n d o d e l a s u n t o .

– I m p i d a n c o n t i n u a r e l p r o c e d i m i e n t o .

– P r o d u z c a n i n d e f e n s i ó n o p e r j u i c i o i r r e -

p a r a b l e .

•

Q u en

p

n

n

a

a

v

a

a

m

i

n

s

a

v

•

Q u e , s u p u e s t a m e n t e , i n c u r r a n e n c u a l q u i e r

m o t i v o d e n u l i d a d o d e a n u l a b i l i d a d .

•

A n t e e l s u p e r i o r j e r á r q u i c o o a n t e e l p r o -

p i o ó r g a n o q u e d i c t ó e l a c t o , e l c u a l l o

r e m i t i r á a a q u é l e n 1 0 d í a s .

•

P l a z o :

– 1 m e s , s i e l a c t o r e c u r r i d o f u e s e e x p r e s o .

– 3 m e s e s , s i f u e s e p r e s u n t o .

•

C

m

p

e

n

a

ó r g a n o s u p e r i o r d e l q u e

d i c t ó e l a c t o .

•

P

a

o

3 m e s e s .

•

C o n t r a t a l r e s o l u c i ó n p r o c e d e r á r e c u r s o

c o n t e n c i o s o - a d m i n i s t r a t i v o y , e n s u c a s o ,

e l e x t r a o r d i n a r i o d e r e v i s i ó n .

•

A c t o s q u ep

n

n

a

a

v

a

a

m

i

n

s

a

t

v

•

E n l o d e m á s , s e a p l i c a n l a s m i s m a s r e g l a s

q u e e n a l z a d a .

•

A n t e e l p r o p i o ó r g a n o .

•

P o t e s t a t i v a : l o s a c t o s q u e a g o t a n v í a a d m i -

n i s t r a t i v a

p u e d e n

s e r

d i r e c t a m e n t e

i m p u g n a d o s e n v í a c o n t e n c i o s a .

•

P l a z o : i g u a l q u e a l z a d a . T r a n s c u r r i d o s l o s

m i s m o s , p u e d e i n t e r p o n e r s e e l r e c u r s o

c o n t e n c i o s o y , e n s u c a s o , e l d e r e v i s i ó n .

•

C

m

p

e

n

a

e l m i s m o ó r g a n o q u e d i c t ó

e l a c t o .

•

P

a

o

1 m e s .

•

C o n t r a l a r e s o l u c i ó n n o p r o c e d e r á n u e v o

r e c u r s o d e r e p o s i c i ó n , p e r o s í l o s a r r i b a

m e n c i o n a d o s .

•

A c t o s f i r m e s .

•

M o t i v o s :

1 º

E r r o r d e h e c h o .

2 º

A p a r i c i ó n d e d o c u m e n t o s d e v a l o r

e s e n c i a l p a r a l a r e s o l u c i ó n .

3 º

D o c u m e n t o s o t e s t i m o n i o s d e c l a r a -

d o s f a l s o s p o r s e n t e n c i a f i r m e .

4 º

P r e v a r i c a c i ó n , c o h e c h o , v i o l e n c i a ,

e t c . , d e c l a r a d o s p o r s e n t e n c i a f i r m e .

•

A n t e e l p r o p i o ó r g a n o .

•

P l a z o :

– 4 a ñ o s s i g u i e n t e s a l a f e c h a d e l a n o t i f i -

c a c i ó n , e n e l 1 e r s u p u e s t o .

– 3 m e s e s d e s d e e l c o n o c i m i e n t o d e l o s

d o c u m e n t o s o d e s d e s e n t e n c i a f i r m e , e n

l o s d e m á s c a s o s .

•

C

m

p

e

n

a

e l m i s m o ó r g a n o q u e d i c t ó

e l a c t o .

•

P

a

o

3 m e s e s .

•

P r o c e d e r á r e c u r s o

c o n t e n c i o s o - a d m i n i s -

t r a t i v o .

L O S R E C U R S O S A D M I N I S T R A T I V O S

O

B

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O

I

N

T

R

O

S

C

Ó

N

R

O

L

U

Ó

N



5. La Jurisdicción Contencioso-Administrativa

5.1. Introducción

Antes de definir la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, debe ubicarse ésta en suámbito exacto, con la finalidad de establecer el porqué de su existencia y de su modo de fun-cionar.

Dicha jurisdicción está integrada por un conjunto de órganos judiciales, encuadradosen el poder judicial, que ejercen competencias especializadas en materia contencioso-administrativa, conociendo de los recursos que se interpongan por los particulares, o por los propios entes del sector público, contra la actividad presuntamente ilícita de las diver-sas Administraciones Públicas (estatal, autonómica, local e institucional).

El recurso contencioso, en su modalidad tradicional, se interpone contra actos admi-nistrativos -habitualmente resoluciones- expresos o presuntos. En tal supuesto, será nece-sario agotar previamente la vía administrativa, interponiendo, en su caso, el recurso de alza-da regulado en la LRJ-PAC.

Junto a dicha modalidad tradicional, la legislación vigente admite la posibilidad deplantear tal recurso contra disposiciones de carácter general -reglamentos y, en ciertossupuestos, Reales Decretos Legislativos-, contra la inactividad de la Administración y con-tra actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho. Todo ello en los términos que seexpondrán en los sucesivos epígrafes.

5.2. Concepto y significado del recurso contencioso-administrativoLo anteriormente expuesto induce a concluir que la Jurisdicción Contencioso-Admi-

nistrativa constituye un mecanismo de fiscalización o control de la legalidad de la actua-ción administrativa, por parte de los órganos judiciales.

El origen de dicha potestad jurisdiccional deriva del propio texto constitucional. Enefecto, la vigente Constitución española de 1978 dedica a la cuestión analizada, entreotros, los siguientes preceptos:

— Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuaciónadministrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican (art.106.1).

— El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejer-cerá: ... por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el de la administraciónautónoma y sus normas reglamentarias (art. 153.c)).

En consonancia con lo estipulado en dichos preceptos, el art. 9.4 LOPJ, estableceque los Tribunales y Juzgados “del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administra- ción Pública sujetos al Derecho administrativo y con las disposiciones reglamentarias”.

4-17




Teniendo en cuenta tales preceptos, así como el art. 1 LJCA, el recurso contencioso-administrativo es un auténtico procedimiento jurisdiccional, que se ejercita ante los Juzga-dos y Tribunales de dicho orden judicial, en relación con la actuación de las Administra-ciones Públicas sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rangoinferior a la ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

5.3. Régimen jurídico actual

Además de los principios derivados de la Constitución, debe tenerse en cuenta la LOPJ,modificada, en lo que atañe al ámbito contencioso-administrativo, en varias ocasiones.

No obstante, la actual regulación específica de esta materia está constituida por los

preceptos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa (LJCA).

En su exposición de motivos califica tal jurisdicción como una pieza capital de nues-tro Estado de Derecho y establece como objetivos de la reforma los siguientes:

—Adecuación a los principios constitucionales

: pretende completar la adecuacióndel régimen jurídico del recurso contencioso-administrativo a los valores y prin-cipios constitucionales.

—Continuidad y profunda renovación

: la reforma es a la vez continuista y profun-damente renovadora. Continuista porque mantiene la naturaleza estrictamente judicial que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ya tenía en la legislaciónanterior y que la Constitución ha venido a consolidar definitivamente; porquemantiene asimismo el carácter de juicio entre partes que el recurso contencioso-administrativo tiene y su doble finalidad de garantía individual y control delsometimiento de la Administración al Derecho, y porque se ha querido conservar, conscientemente, todo aquello que en la práctica ha funcionado bien, deconformidad con los imperativos constitucionales.

5.4. Ámbito y extensión

El nuevo texto legal comienza definiendo el alcance y los límites de la JurisdicciónContencioso-Administrativa en los siguientes términos:

5.4.1. Objeto del recurso contencioso-administrativo: planteamiento general

Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pre-tensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas suje-ta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y conlos Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

Se entenderá a estos efectos por Administraciones Públicas:

— La Administración General del Estado.

4-18




— Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

— Las Entidades que integran laAdministración Local

.

— Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al

Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades Locales.

En resumen, el recurso contencioso se puede plantear contra un acto o contra unreglamento de cualquier Administración Pública.

Además, ciertas resoluciones de instituciones no encuadradas en el poder ejecutivopodrán ser recurridas ante los órganos judiciales de lo contencioso. En efecto, dichos órga-nos, conocerán también de las pretensiones que se deduzcan en relación con:

— Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patri-monial sujetos al Derecho público adoptados por los órganos competentes delCongreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribu-nal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislati- vas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogasal Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.

— Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial.

— La actuación de la Administración electoral.

— La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales.

— Los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los

demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las AdministracionesPúblicas (Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que seaprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público).

— La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

5.4.2. Materias excluidas del ámbito contencioso-administrativo

No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, según el art. 3:

— Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales, civil, penal y social, aunque estén relacionados con la actividad de la Administración Pública.

— El recurso contencioso-disciplinario militar.

— Los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la AdministraciónPública y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.

— Los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Foralesfiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitu-cional en los términos establecidos por la disposición adicional quin-ta de su Ley Orgánica.

4-19




5.5. Organización jurisdiccional

Analizado el objeto del recurso contencioso-administrativo -las demandas planteadas,generalmente, por particulares contra decisiones administrativas-, veremos ahora cuálesson los Juzgados y Tribunales que resuelven los juicios iniciados a raíz de tales demandas.

5.5.1. Órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

El art. 6 de la LJCA establece que “El orden jurisdiccional contencioso-administrativo se halla integrado por los siguientes órganos:

— Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

— Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.

— Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.

— Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

— Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo” .

Por tanto, la actual organización judicial en el ámbito contencioso es la reflejada en elsiguiente gráfico:

La LJCA considera prioritaria la adecuación de los aspectos organizativos de la Juris-dicción Contencioso-Administrativa a las demandas sociales y al gravísimo problema plan-teado por la avalancha de recursos.

Una de las novedades más importantes en este capítulo consiste en laregulación de las competencias de los Juzgados de lo Contencioso-Admi-nistrativo, creados por la Ley Orgánica del Poder Judicial en su redacción

4-20


JUZGADOS DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sala de lo Contencioso-Administrativo de los

TRIBUNALES SUPERIORES DE JUSTICIA

JUZGADOS CENTRALES

DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sala de lo Contencioso-Administrativo de la

AUDIENCIA NACIONAL

Sala 3ª del

TRIBUNAL SUPREMO



originaria de 1985. Se regulan, además, las competencias de los Juzgados Centrales delo Contencioso-Administrativo, creados, en 1998, para contribuir a paliar la sobrecargade trabajo de órganos jurisdiccionales muy saturados.

5.5.2. Competencias

Una vez enumerados los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,deben analizarse las competencias atribuidas a cada uno de ellos.

A) Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo

Según la LOPJ, en cada provincia, con jurisdicción, en toda ella y sede en su capital,habrá uno o más Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. No obstante, cuando el volu-men de asuntos lo requiera, se podrán establecer uno o más de tales Juzgados en las pobla-ciones que por ley se determine.

Las competencias de los mismos se pueden agrupar en tres bloques, siguiendo lo esti-pulado en el art. 8 de la LJCA.

a) Recursos contra actos de las entidades locales

Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán, en única o primerainstancia según lo dispuesto en la LJCA, de los recursos que se deduzcan frentea los actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones depen-dientes o vinculadas a las mismas, excluidas las impugnaciones de cualquier clase

de instrumentos de planeamiento urbanístico.b) Recursos contra actos de las comunidades autónomas

Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán, asimismo, en única oprimera instancia de los recursos que se deduzcan frente a los actos administra-tivos de la Administración de las Comunidades Autónomas, salvo cuando pro-cedan del respectivo Consejo de Gobierno, cuando tengan por objeto:

— Cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción dela relación de servicio de funcionarios públicos de carrera.

— Las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a60.000 euros y en ceses de actividades o privación de ejercicio de derechosque no excedan de seis meses.

— Las reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no excedade 30.050 euros.

c) Recursos contra actos de órganos cuya competencia no se extiende a todo el

territorio nacional

Los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán en únicao primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a dispo-siciones y actos de la Administración periférica del Estado y de las

4-21




Comunidades Autónomas, contra los actos de los organismos, entes, entidadeso corporaciones de derecho público, cuya competencia no se extienda a todo elterritorio nacional y contra las resoluciones de los órganos superiores cuandoconfirme íntegramente los dictados por aquéllos en vía de recurso, fiscalizacióno tutela.

Se exceptúan los actos de cuantía superior a 60.000 euros dictados por la Admi-nistración periférica del Estado y los organismos públicos estatales cuya compe-tencia no se extienda a todo el territorio nacional, o cuando se dicten en ejerci-cio de sus competencias sobre dominio público, obras públicas del Estado,expropiación forzosa y propiedades especiales.

Conocerán, igualmente, de todas las resoluciones que se dicten en materia deextranjería por la Administración periférica del Estado o por los órganos compe-tentes de las Comunidades Autónomas.

d)Recursos contra actos de las Juntas Electorales

Les corresponde conocer a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de lasimpugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de Zona y de las formuladasen materia de proclamación de candidaturas y candidatos efectuada por cualquie-ra de las Juntas Electorales, en los términos previstos en la legislación electoral.

e) Autorización de medidas restrictivas de derechos fundamentales

Conocerán también los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo de las auto-

rizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requierael consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución for-zosa de actos de la Administración pública, salvo que se trate de la ejecución demedidas de proetección de menores acordadas con la Entidad Pública compe-tente en la materia.

Asimismo, corresponderá a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo laautorización o ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitariasconsideren urgentes y necesarias para la salud pública e impliquen privación orestricción de la libertad o de otro derecho fundamental.

Además, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo conocerán de las autori-zaciones para la entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de

transporte que haya sido acordada por la Comisión Nacional de la Competencia,cuando, requiriendo dicho acceso e inspección el consentimiento de su titular,éste se oponga a ello o exista riesgo de tal oposición.

B) Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo

A tenor de lo estipulado en la LOPJ, en la Villa de Madrid, con jurisdic-ción en toda España habrá Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administra-tivo, que conocerán, en primera o única instancia, de los recursos contra dis-

4-22




posiciones y actos emanados de autoridades, órganos y entidades públicas con competen-cia en todo el territorio nacional.

Los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, según el art. 9 de la LJCA,conocerán de los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos que tenganpor objeto:

1. En primera o única instancia en las materias de personal cuando se trate de actosdictados por Ministros y Secretarios de Estado, salvo que confirmen en vía derecurso, fiscalización o tutela, actos dictados por órganos inferiores, o se refieranal nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera, oa las materias sobre personal militar de competencia de la Audiencia Nacional.

2. En única o primera instancia contra los actos de los órganos centrales de la Admi-nistración General del Estado en los supuestos de sanciones administrativas queconsistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades o pri- vación de ejercicio de derechos que no excedan de seis meses.

3. En primera o única instancia de los recursos contencioso-administrativos que seinterpongan contra las disposiciones generales y contra los actos emanados de losorganismos públicos con personalidad jurídica propia y entidades pertenecientes alsector público estatal con competencia en todo el territorio nacional, sin perjuiciode lo dispuesto sobre las competencias de los Tribunales Superiores de Justicia.

4. En primera o única instancia, de los recursos contra las resoluciones dictadas por

los Ministros y Secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonialcuando lo reclamado no exceda de 30.050 euros.

5. En primera instancia, de las resoluciones que acuerden la inadmisión de las peti-ciones de asilo político.

6. En única o primera instancia, de las resoluciones que, en vía de fiscalización, seandictadas por el Tribunal Administrativo del Deporte, en materia de disciplinadeportiva.

Corresponderá a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo, la autori-zación a que se refiere el art. 8.2 de la Ley 34/2002 así como autorizar la ejecución de losactos adoptados por la Sección Segunda de la Comisión de Propiedad Intelectual para quese interrumpa la prestación de servicios de la sociedad de la información o para que se reti-ren contenidos que vulneren la propiedad intelectual, en aplicación de la Ley 34/2002, de11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la información y de Comercio Electrónico.

Igualmente conocerán los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo delprocedimiento previsto en el art. 12 bis de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Par-tidos Políticos.

4-23




C) Las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superioresde Justicia

El Tribunal Superior de Justicia de cada Comunidad Autónoma culminará la organiza-ción judicial en el ámbito territorial de aquélla, sin perjuicio de la jurisdicción que corres-ponda al Tribunal Supremo. Tomará el nombre de la Comunidad Autónoma y extenderá su jurisdicción al ámbito territorial de ésta.

Las atribuciones de las Salas de lo Contencioso de los Tribunales Superiores de Justi-cia, reguladas en el art. 10 de la LJCA, son:

a) En única instancia. Tales salas conocerán en única instancia -sin posibilidad deposterior apelación- de los recursos que se deduzcan en relación con:

— Los actos de las Entidades locales y de las Administraciones de las Comuni-

dades Autónomas, cuyo conocimiento no esté atribuido a los Juzgados delo Contencioso-Administrativo.

— Las disposiciones generales emanadas de las Comunidades Autónomas y de

las Entidades locales.

— Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las asambleas legis-lativas de las Comunidades Autónomas, y de las instituciones autonómicasanálogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo, en materia de per-sonal, administración y gestión patrimonial.

— Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-adminis-

trativos regionales y locales que pongan fin a la vía económico-adminis-trativa.

— Las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-administrativo Central

en materia de tributos cedidos.

— Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de Comu-nidades Autónomas, así como los recursos contencioso-electorales contraacuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamación de electos y elección y proclamación de Presidentes de Corporaciones locales, en los términos dela legislación electoral.

— Los convenios entre Administraciones Públicas cuyas competencias se ejer-zan en el ámbito territorial de la correspondiente Comunidad Autónoma.

— La prohibición o la propuesta de modificación de reuniones previstas en laLey Orgánica reguladora del Derecho de reunión

— Los actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración General

del Estado cuya competencia se extienda a todo el territorionacional y cuyo nivel orgánico sea inferior al de Ministro oSecretario de Estado en materias de personal, propiedadesespeciales y expropiación forzosa.

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— Los actos y resoluciones de los órganos de las Comunidades Autónomascompetentes para la aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia.

— Las resoluciones dictadas por el órgano competente para la resolución derecursos en materia de contratación previsto en el artículo 41 del textorefundido de la Ley de Contratos del Sector Público, en relación con loscontratos incluidos en el ámbito competencial de las Comunidades Autó-nomas o de las Corporaciones locales.

— Las resoluciones dictadas por los Tribunales Administrativos Territoriales deRecursos Contractuales.

— Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente

a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional.b) En vía de recurso:

— Apelación. Conocerán, en segunda instancia, de las apelaciones promovidascontra sentencias y autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

— Revisión. Conocerán del recurso de revisión contra sentencias firmes de loscitados Juzgados.

— Casación. Conocerán, además, del recurso de casación para la unificaciónde doctrina y de casación en interés de ley en determinados supuestos.

Finalmente, cabe resaltar que también resuelven las cuestiones de competencia susci-tadas entre los Juzgados de lo Contencioso con sede en la Comunidad Autónoma.

D) La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional

La Audiencia Nacional, con sede en la villa de Madrid, tiene jurisdicción en toda España.

Las competencias más relevantes de dicha Sala de lo Contencioso (art. 11 LJCA) son:

a) En única instancia, conocerá:

— De los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones gene-rales y los actos de los

Ministros y de los Secretarios de Estado en gene-

ral y en materia de personal cuando se refieran al nacimiento o extinciónde la relación de servicio de funcionarios de carrera. Asimismo conoceráde los recursos contra los actos de cualesquiera órganos centrales delMinisterio de Defensa referidos a ascensos, orden y antigüedad en elescalafonamiento y destinos.

— De los recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios

de Estado cuando rectifiquen en vía de recurso o en procedi-miento de fiscalización o de tutela los dictados por órganos oentes distintos con competencia en todo el territorio nacional.

4-25




— De los recursos en relación con los convenios entre Administraciones Públi-cas no atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia.

— De los actos de naturaleza económico-administrativa dictados por el Ministro

de Hacienda y Administraciones Públicas y por el Tribunal Económico-admi-

nistrativo Central, salvo si se trata de tributos cedidos a las Comunidades.

— De los recursos contra los actos dictados por la Comisión de Vigilancia deActividades de Financiación del Terrorismo y de la autorización de prórrogade los plazos de las medidas de dicha Comisión, conforme a lo previsto enla Ley de Prevención y Bloqueo de la Financiación del Terrorismo.

— Las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo Central de Recursos

Contractuales, con excepción de lo dispuesto en el artículo 10.1.k) de la LJCA.— De los recursos contra los actos del Banco de España, de la Comisión Nacio-

nal del Mercado de Valores y del Fondo de Reestructuración Ordenada Ban-caria adoptados conforme a lo previsto en la Ley 11/2015, de 18 de junio,de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servi-cios de inversión.

— De los recursos interpuestos por la Comisión Nacional de los Mercados y dela Competencia en defensa de la unidad de mercado.

b) En vía de recurso:

— Apelación. Conocerá, en segunda instancia, de las apelaciones contra autos

y sentencias dictadas por los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Admi-nistrativo.

— Revisión. Conocerá de los recursos de revisión contra sentencias firmes dic-tadas por tales Juzgados.

Por último, debe tenerse en cuenta que dicha Sala también resuelve las cuestiones de

competencia suscitadas entre los Juzgados Centrales de lo Contencioso.

E) La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo, con sede en la villa de Madrid, es el órgano jurisdiccional supe-rior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales y

tiene jurisdicción en toda España.Entre las

competencias

de su Sala Tercera, cabe destacar, según el art. 12 de la LJCA,las siguientes:

a) En única instancia, conocerá de los recursos que se deduzcan en relación con:

— Los actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de lasComisiones Delegadas del Gobierno.

4-26




— Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial.

— Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestiónpatrimonial adoptados por los órganos competentes del Congreso de losDiputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuen-tas y del Defensor del Pueblo.

b) Recurso de casación y revisión: conocerá también de:

— Los recursos de casación de cualquier modalidad.

— Los recursos de casación y revisión contra las resoluciones dictadas por el Tribunal de Cuentas, con arreglo a lo establecido en su Ley de Funciona-

miento.— Los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo

Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, de laAudiencia Nacional y del Tribunal Supremo, salvo lo dispuesto en el art.61.1.1º LOPJ.

Finalmente, con ánimo de simplificar el análisis y estudio de dicha distribución de com-petencias, se recogen las más relevantes en el siguiente gráfico:

4-27


• Recursos contra actos de Entidades Locales, salvo impugnaciones de instrumentos de pla-neamiento urbanístico.

• Recursos contra actos de la dministración utonóm ica, en:

– Cuestiones de personal, salvo que afecten al nacimiento o extinción de la relación fun-cionarial.

– Multas de no más de 60.000 euros, y ceses de actividades o privación de ejercicio dederechos que no excedan de seis meses.

– Reclamaciones por responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050euros.

• Recursos contra disposiones y actos de la dministración Periférica del Estado , salvo si sucuantía supera los 60.000 euros, y de las Comunidades utónomas.

• Recursos contra actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado en materia depersonal, salvo que afecten al nacimiento o extinción de la relación funcionarial.

• Recursos contra actos de los órganos centrales del Estado que:– Impongan multas de no + de 60.000 euros.

– Impongan sanciones de no + de 6 meses de privación del ejercicio de derechos.

• Recursos contra resoluciones de Ministros y Secretarios de Estado en mate-ria de responsabilidad patrimonial cuando no exceda de 30.050 euros.

• Resoluciones que acuerden la inadmisión de las peticiones de asilo político.

En única o primera instancia, de las resoluciones que, en vía de fiscalización,sean dictadas por el Tribunal Administrativo del Deporte en materia de dis-ciplina deportiva.

DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LOS ÓRGANOS

DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

JUZGADOS

DE LO

CONTENCIOSO

JUZGADOS

CENTRALES

DE LO

CONTENCIOSO



4-28


• En única instancia contra actos de las Entidades Locales y de las Comunidades Autóno-mas no atribuidos a los Juzgados de lo Contencioso.

• En única instancia contra disposiciones generales de las citadas Administraciones.• Los actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las Asambleas legislativas de las

Comunidades Autónomas, y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuen-tas y al Defensor del Pueblo, en materia de personal, administración y gestión patrimonial.

• Los actos y resoluciones dictados por los Tribunales Económico-Administrativos Regiona-les y Locales que pongan fin a la vía económico-administrativa.

• Las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central en materiade tributos de cedidos.

• Los actos y disposiciones de las Juntas Electorales Provinciales y de Comunidades Autó-nomas, así como los recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las Juntas Elec-torales sobre proclamación de electos y elección y proclamación de Presidentes de Cor-poraciones locales en los términos de la legislación electoral.

• Los convenios entre Administraciones Públicas cuyas competencias se ejerzan en el ámbi-to territorial de la correspondiente Comunidad Autónoma.

• Reguladora del Derecho de Reunión.• Los actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración General del Estado,

cuya competencia se extienda a todo el territorio nacional, y cuyo nivel orgánico sea infe-rior a Ministro o Secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales yexpropiación forzosa.

• Los actos y resoluciones de los órganos de las Comunidades Autónomas competentespara la aplicación de la Ley de Defensa de la Competencia.

• Las resoluciones dictadas por el órgano competente para la resolución de recursos en mate-ria de contratación previstos en el art. 41 del TRLCSP, en relación con los contratos incluidosen el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas o de las Corporaciones locales.

• Las resoluciones dictadas por los Tribunales Administrativos Territoriales de RecursosContractuales.

• Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la compe-tencia de otros órganos de este orden jurisdiccional.

• Apelación contra sentencias de los Juzgados de lo Contencioso.• Recurso de revisión contra sentencias firmes de los citados Juzgados.• Cuestiones de competencia entre tales Juzgados.

• Recursos contra actos y disposiciones generales de Ministros y Secretarios de Estado, engeneral. También en personal, cuando afecten al nacimiento o extinción de la relaciónfuncionarial.

• Apelación contra autos y sentencias de los Juzgados Centrales de lo Contencioso.• Cuestiones de competencia entre los mismos.• Recurso de revisión contra sentencias firmes de tales Juzgados.• Las resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractua-

les, con excepción de lo dispuesto en el art. 10.1.k).

• Recursos contra los actos del Banco de España, de la CNMV y del FROB.• Recursos interpuestos por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia en

defensa de la unidad de mercado.

• Recursos contra actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las Comi-siones Delegadas del Gobierno.

• Recursos de casación de cualquier modalidad.

• Recurso de revisión contra sentencias firmes dictadas por las Salas de lo Con-tencioso de los TSJ, Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo, salvo lo dis-puesto en el art. 61.1.1º de la LOPJ.

S ALAS DE LO

CONTENCIOSO DELOS T RIBUNALES

SUPERIORES DE

JUSTICIA

S ALA DE LO

CONT .-ADMVO.DE LA

AUDIENCIA

N ACIONAL

S ALA 3ª DEL

T RIBUNAL

SUPREMO





B) Clases de legitimación

a)Legitimación activa

Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, segúnel art. 19:

— Laspersonas físicas o jurídicas

que ostente un derecho o interés legítimo.

— Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades que resul-ten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechose intereses legítimos colectivos.

— La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legíti-mo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de lasComunidades Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a éstas,así como los de las Entidades locales.

— La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar losactos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados dela Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organis-mo público, así como los de las Entidades locales.

— Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposicionesque afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administracionesdel Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismospúblicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los deotras Entidades locales.

— El Ministerio Fiscal, para intervenir en los procesos que determine la Ley.

— Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vincula-das o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas, paraimpugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.

— Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expre-samente previstos por las leyes.

— Para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y hombres,además de los afectados y siempre con su autorización, estarán tambiénlegitimados los sindicatos y las asociaciones legalmente constituidas cuyofin primordial sea la defensa de la igualdad de trato entre mujeres y hom-bres, respecto de sus afiliados y asociados, respectivamente.

Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o dedifícil determinación, la legitimación para demandar en juicio la defensa deestos intereses difusos corresponderá exclusivamente a losorganismos públicos con competencia en la materia, a los sin-dicatos más representativos y a las asociaciones de ámbito esta-tal cuyo fin primordial sea la igualdad entre mujeres y hom-

4-30




bres, sin perjuicio, si los afectados estuvieran determinados, de su propialegitimación procesal.

La persona acosada será la única legitimada en los litigios sobre acoso por razón de sexo.

— Las Administraciones Públicas y los particulares podrán interponer recursocontencioso-administrativo contra las decisiones adoptadas por los órganosadministrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y lasreclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación decontratos del sector público sin necesidad, en el primer caso, de declaraciónde lesividad.

— Tendrán legitimación para recurrir ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo las resoluciones del Tribunal Administrativo del Deporte quese dicten en asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, todas laspersonas mencionadas en el art. 40.4 de la Ley Orgánica de Protección dela Salud del Deportista y Lucha contra el Dopaje en la Actividad Deportiva.

Finalmente, es muy importante resaltar que la Administración autora de un actoestá legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su declara-

ción de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la Ley, delos que se tratará más adelante.

Por otra parte, y desde un punto de vista negativo, el art. 20 estipula que no pue-

den interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una

Administración pública:— Los órganos de la misma y los miembros de sus órganos colegiados, salvo

que una ley lo autorice expresamente.

— Los particulares cuando obren por delegación o como meros agentes omandatarios de ella.

— Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vincula-das al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respec-to de la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúanaquellos a los que por ley se haya dotado de un estatuto específico de auto-nomía respecto de dicha Administración.

b) Legitimación pasiva

Se considera parte demandada:

— Las Administraciones Públicas o cualesquiera de los órganos mencionadosen el art. 1.3 LJCA, contra cuya actividad se dirija el recurso.

— Las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimospudieran quedar afectados por la estimación de las pretensionesdel demandante.

4-31




— Las aseguradoras de las Administraciones Públicas, que siempre serán partecodemandada con la Administración a quien aseguren.

— Personas o Administraciones favorecidas por el acto objeto del recurso espe-cial en materia de contratación.

En los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a losque corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contra-tación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público los citados órganos notendrán la consideración de parte demandada, siéndolo las personas o Administracionesfavorecidas por el acto objeto del recurso, o que se personen en tal concepto, conforme alo dispuesto en el artículo 49.

Si el demandante fundara sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición gene-ral, se considerará también parte demandada a la Administración autora de la misma, aun-que no proceda de ella la actuación recurrida.

De lo anteriormente expuesto se deduce que la legislación actual no establece ningu-na diferencia entre la legitimación por derecho subjetivo y por interés legítimo, desapare-ciendo, por ello, en nuestro Derecho la figura del coadyuvante.

5.6.4. Representación y defensa de las partes

A) Representación y defensa de los particulares

En cuanto a la representación y defensa, se distingue entre órganos colegiados -lasSalas- y unipersonales -los Juzgados-. En los primeros, procurador y abogado son obligato-rios; en los segundos, el procurador es potestativo y el abogado obligatorio.

Todo ello lo expone el art. 23 en los siguientes términos:

“En sus actuaciones ante órganos unipersonales, las partes podrán conferir su represen- tación a un Procurador y serán asistidas, en todo caso, por Abogado. Cuando las partes con- fieran su representación al Abogado, será a éste a quien se notifiquen las actuaciones.

En sus actuaciones ante órganos colegiados, las partes deberán conferir su represen- tación a un Procurador y ser asistidas por Abogado.”

B) Representación y defensa de la Administración

La representación y defensa del Estado y demás entes públicos constituye ahora, trasla modificación introducida en la LOPJ por Ley Orgánica 19/2003, el Título IV del Libro VII de esta norma básica, integrando exclusivamente el artículo 551.

Según éste, la representación y defensa del Estado y de sus organismosautónomos, así como la de los órganos constitucionales cuyas normas inter-nas no establezcan un régimen especial propio, corresponderá a los Abogados

4-32




del Estado integrados en el servicio jurídico del Estado. Éstos mismos podrán representar también a los restantes organismos y entidades públicos, sociedades mercantiles estatales y fundaciones con participación estatal, en los términos de la Ley de Asistencia Jurídica alEstado e Instituciones Públicas. Sin embargo, la representación y defensa de las entidadesgestoras y de la Tesorería General de la Seguridad Social corresponderá a los Letrados de laAdministración de la Seguridad Social, sin perjuicio de que se pueda encomendar a abo-gado colegiado. Del mismo modo, la representación y defensa de las Cortes Generales, delCongreso de los Diputados, del Senado, de la Junta Electoral Central y de los órganos e ins-tituciones vinculados o dependientes de aquéllas corresponderá a los Letrados de las Cor-tes Generales integrados en las secretarias generales respectivas. Por su parte, la represen-tación y defensa de las comunidades autónomas y las de los entes locales corresponderána los letrados que sirvan en los servicios jurídicos de dichas administraciones, salvo que

designen abogado colegiado o la soliciten de la Abogacía del Estado en los términos de laLey de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas.

5.7. Actos impugnables objeto del recurso

La LJCA trata de superar la tradicional y restringida concepción del recurso conten-cioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos y de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilícitode la Administración.

Este planteamiento implica que, en razón de su objeto, se establezcan cuatro modali-dades del recurso:

— Recurso contra actos administrativos, ya sean expresos o presuntos.

— Recurso contra disposiciones generales, el cual, de manera directa o indirecta, versa sobre la legalidad de las mismas.

— Recurso contra la inactividad de la Administración.

— Recurso contra actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho.

5.7.1. Recurso contra actos administrativos

A) Actos impugnables

El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con los actos expresos

y presuntos

de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya seandefinitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo delasunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefen-sión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos (art. 25.1).

Tal como se puede apreciar, son impugnables tanto los actos expresos ypresuntos como los definitivos -resoluciones- y los de trámite, siempre queestos últimos cumplan los requisitos citados.

4-33




En cualquier caso, para que un acto sea recurrible en vía contenciosa, se exige queponga fin a la vía administrativa -en el tema anterior se especificó qué actos cumplen talrequisito-. En caso contrario deberá interponerse el recurso de alzada, también analizadoen el tema precedente. Una vez resuelto éste, de forma expresa o presunta, quedará expe-dita la vía contenciosa.

B) Actos inimpugnables

Según el art. 28, no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de:

— Los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes.

— Los actos confirmatorios de otros consentidos por no haber sido recurridos entiempo y forma.

5.7.2. Recurso contra disposiciones de carácter general

Son recurribles (art. 1) las disposiciones generales de rango inferior a la ley -los regla-mentos- y los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

En cualquier caso, según el art. 107.3 LRJ-PAC, “contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa” .

Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, tambiénes admisible la de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que

tales disposiciones no son conformes a Derecho.La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del

recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos deaplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior.

Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo hubiere dictado sen-tencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general apli-cada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para cono-cer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartadossiguientes.

Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un actofundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer delrecurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposicióngeneral.

Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cual-quier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra unacto fundado en la ilegalidad de aquella norma.

4-34




5.7.3. Recurso contra la inactividad administrativa y contra actuacionesen vía de hecho

Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inac-tividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. Elrecurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia decondena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedi-mientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo.De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas.

“También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra

sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos enesta Ley” (art. 25.2).

Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise deactos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obli-gada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas,quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimientode dicha obligación.

Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración nohubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los inte-resados, estos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad dela Administración.

Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar suejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los soli-citantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedi-miento abreviado (art. 29.2), al que se hará referencia más adelante.

En caso devía de hecho

, el interesado podrá formularrequerimiento

a la Administra-ción actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o nofuere atendida dentro de los diez días siguientes a la prestación del requerimiento, podrádeducir directamente recurso contencioso-administrativo (art. 30).

El siguiente gráfico resume las distintas actuaciones administrativas -o ausencia deellas, en un caso- que pueden originar un recurso contencioso-administrativo.

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5.8. Fases del proceso contencioso-administrativo

5.8.1. Diligencias preliminares

La LJCA, en sus arts. 43 y 44, menciona bajo el calificativo de “diligenciaspreliminares” la declaración previa de lesividad y el potestativo requerimiento

previo en el supuesto de que una Administración demande a otra.

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• Obligación administrativa de realizar una prestación concreta en favor de una o varias perso-nas y en virtud de:

– Disposición general que no precise de actos de aplicación.

– Acto, contrato o convenio administrativo.

• Reclamación previa de tal cumplimiento por el interesado.

• Transcurso de tres meses sin que sea atendido la reclamaciónk Recurso contencioso.

• Expresos o presuntos

• Definitivos

• De trámite

– Que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto.

– Que determinan imposibilidad de continuar el procedimiento.

– Que causan indefensión o perjuicio irreparable.

• Que pongan fin a la vía administrativa

– Resolución del recurso de alzada.

– Actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.

– Actos de Ministros y Secretarios de Estado.

– Actos de Directores Generales u órganos superiores, en materiade personal.

– Actos de los máximos órganos directivos de Organismos públicosestatales, como regla general.

• Inimpugnables– Actos que reproduzcan otros anteriores definitivos y firmes.

– Actos confirmatorios de otros consentidos por no haber sidorecurridos en tiempo y forma.

OBJETO DEL RECURSO

ACTUACIONES EN

VÍA DE HECHO

• Actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica ylesionan derechos o intereses legítimos del administrado.

• Requerimiento del interesado intimando la cesación de tal actuación (potestativo).

• No atención del requerimiento en diez díask Recurso contencioso.

• Posible impugnación directa, sin requerimiento previo.

INACTIVIDAD

ADMINISTRATIVA

DISPOSICIONES

GENERALES

• Impugnación directa de reglamentos y Decretos Legislativos, cuando estos últimos excedanlos límites de la delegación.

• Impugnación indirecta, recurriendo los actos que se produzcan en aplicación de tales dispo-siciones generales.

• No son susceptibles de recurso en vía administrativa.

ACTOS

ADMINISTRATIVOS



En concreto establece que “cuando la propia Administración autora de algún acto pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa deberá,previamente, declararlo lesivo para el interés público” (art. 43).

Dicha cuestión está regulada en el art. 103 de la LRJ-PAC, basta añadir ahora quéórgano es competente para efectuar tal declaración de lesividad:

— Si el acto proviniera de la Administración Local, lo será el Pleno o, en defecto deéste el órgano colegiado superior de la entidad (art. 103.5 LRJ-PAC).

— Si el acto proviniera de la Administración del Estado, lo será el Ministro corres-pondiente (art. 13.11 de la LOFAGE, modificado en diciembre de 1998).

— Si el acto procediese de una Comunidad Autónoma, la competencia correspon-derá al órgano previsto en la legislación autonómica.

Por lo que respecta al requerimiento previo entre Administraciones, el art. 44 de laLJCA lo regula en los siguientes términos:

En los litigios entre Administraciones Públicas no cabrá interponer recurso en víaadministrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición,anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicia la actividada que esté obligada.

Cuando la Administración contratante, el contratista o terceros pretendan recurrir las

decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver losrecursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legis-lación de Contratos del Sector Público interpondrán el recurso directamente y sin necesi-dad de previo requerimiento o recurso administrativo.

El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción,el requerido no lo contestara.

Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local.

Por último, es importante insistir que el planteamiento del recurso contenciosorequiere, según los casos, la realización de los siguientes trámites previos:

— La interposición y resolución expresa o presunta del recurso de alzada, cuando setrate de actos que no pongan fin a la vía administrativa.

— Reclamación previa, cuando se recurra contra la inactividad administrativa.

— Requerimiento previo del interesado -con carácter potestativo-, cuando seimpugnen actuaciones administrativas en vía de hecho.

4-37




5.8.2. Interposición del recurso y reclamación del expediente

A) Escrito de interposición

El recurso contencioso-administrativo, se iniciará por un escrito reducido a citar la dis-posición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y asolicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo cuando esta Ley disponga otra cosa(art. 45).

Dicho escrito deberá ir acompañado de la documentación pertinente.

No obstante, el recurso de lesividad se iniciará por demanda que fijará con precisiónla persona o personas demandadas y su sede o domicilio si constara. A esta demanda se

acompañarán en todo caso la declaración de lesividad y el expediente administrativo.

Por último, el recurso dirigido contra una disposición general, acto, inactividad o víade hecho en que no existan terceros interesados podrá iniciarse también mediante deman-da en que se concretará la disposición, acto o conducta impugnados y se razonará su dis-conformidad a Derecho. Con la demanda se acompañarán los documentos que procedande los previstos en el apartado 2 del art. 45 LJCA.

B) Plazos para interponer el recurso

a) Regla general: el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo seráde dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposi-

ción impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía administrativa, si fuera expreso. Si no lo fuera, el plazo será de seis meses y secontará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguientea aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto pre-sunto.

b) Recurso contra actuaciones en vía de hecho: si el recurso contencioso-adminis-trativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponer el recurso será de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación delplazo de diez días siguientes a la presentación del requerimiento. Si no hubiererequerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actua-ción administrativa en vía de hecho.

c) Recurso de lesividad: el plazo para interponer recurso de lesividad será de dos

meses a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.

d)Litigios entre Administraciones

: en los litigios entre Administraciones, el plazopara interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo quepor Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido requerimiento, elplazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba lacomunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamenterechazado.

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e) Inactividad de la Administración: según lo previsto en el art. 46.2, el plazo seráde dos meses que se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de los pla-zos señadados en el art. 29, es decir, tres meses o un mes, según el supuesto deque se trate.

C) Publicación del anuncio de interposición

El Secretario judicial en el siguiente día hábil acordará, si lo solicita el recurrente, quese anuncie la interposición del recurso y remitirá el oficio para su publicación por el órga-no competente, sin perjuicio de que sea costeada por el recurrente, en el periódico oficialque proceda atendiendo al ámbito territorial de competencia del órgano autor de la actividad administrativa recurrida. El Secretario judicial podrá también acordar de oficio la

publicación, si lo estima conveniente.

D) Requerimiento del expediente a la Administración

El Secretario judicial requerirá a la Administración que le remita el expediente admi-nistrativo ordenándole que practique los emplazamientos previstos en el art. 49. El expe-diente se reclamará al órgano autor de la disposición o acto impugnado o a aquél al quese impute la inactividad o vía de hecho.

El expediente deberá ser remitido en el plazo improrrogable de veinte días, a contar desde que la comunicación judicial tenga entrada en el registro general del órgano reque-rido. La entrada se pondrá en conocimiento del órgano jurisdiccional.

Transcurrido el plazo de remisión del expediente sin haberse recibido completo, se rei-terará la reclamación, y si no se enviara al término de 10 días, se impondrá una multa coer-citiva de 300 a 1.200 euros a la autoridad o empleado responsable. La multa será reitera-da cada veinte días, hasta el cumplimiento de lo requerido.

5.8.3. Emplazamiento de las partes y admisión del recurso

La resolución por la que se acuerde remitir el expediente se notificará en los cinco díassiguientes a su adopción, a cuantos aparezcan como interesados en él, emplazándoles paraque puedan personarse como demandados en el plazo de nueve días. La notificación sepracticará con arreglo a lo dispuesto en la Ley que regule el procedimiento administrativo

común.En los recursos contra las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los

que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contra-tación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público se emplazará comoparte demandada a las personas, distintas del recurrente, que hubieren comparecido en elrecurso administrativo, para que puedan personarse como demandados en elplazo de nueve días.

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Hechas las notificaciones, se enviará el expediente al Juzgado o Tribunal, incorporan-do la justificación del emplazamiento o emplazamientos efectuados, salvo que no hubie-ran podido practicarse dentro del plazo fijado para la remisión del expediente, en cuyo casoéste se enviará sin demora, y la justificación de los emplazamientos una vez se ultimen.

Recibido el expediente, el Secretario judicial, a la vista del resultado de las actuacionesadministrativas y del contenido del escrito de interposición y documentos anejos, com-probará que se han efectuado las debidas notificaciones para emplazamiento y, si advirtie-re que son incompletas, ordenará a la Administración que se practiquen las necesarias paraasegurar la defensa de los interesados que sean identificables.

Cuando no hubiera sido posible emplazar a algún interesado en el domicilio que cons-te, el Secretario judicial mandará insertar el correspondiente edicto en el periódico oficialque proceda atendiendo al ámbito territorial de competencia del órgano autor de la activi-dad administrativa recurrida. Los emplazados por edictos podrán personarse hasta elmomento en que hubiere de dárseles traslado para contestar a la demanda.

El emplazamiento de los demandados en el recurso de lesividad se efectuará perso-nalmente por plazo de nueve días.

El emplazamiento de la Administración se entenderá efectuado por la reclamación delexpediente.

Las Administraciones Públicas se entenderán personadas por el envío del expediente.

El Juzgado o Sala, tras el examen del expediente administrativo, declarará no haber

lugar a la admisión del recurso cuando constare de modo inequívoco y manifiesto:— La falta de jurisdicción o la incompetencia del Juzgado o Tribunal.

— La falta de legitimación del recurrente.

— Haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación.

— Haber caducado el plazo de interposición del recurso.

5.8.4. Demanda y contestación

Recibido el expediente administrativo en el Juzgado o Tribunal y comprobados, y en

su caso completados, los emplazamientos, por el Secretario judicial se acordará que seentregue al recurrente para que se deduzca la demanda en el plazo de veinte días, salvo queconcurra alguno de los supuestos del artículo 51, en cuyo caso dará cuenta al Tribunal paraque resuelva lo que proceda. Cuando los recurrentes fuesen varios, y aunque no actuasenbajo una misma dirección, la demanda se formulará simultáneamente por todos ellos. Laentrega del expediente se efectuará en original o copia.

Si la demanda no se hubiere presentado dentro del plazo, el Juzgado oSala, de oficio, declarará por auto la caducidad del recurso. No obstante, se

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admitirá el escrito de demanda, y producirá sus efectos legales, si se presentare dentro deldía en que se notifique el auto.

Presentada la demanda, el Secretario judicial dará traslado de la misma, con entregadel expediente administrativo, a las partes demandadas que hubieran comparecido, paraque la contesten en el plazo de veinte días. Si la demanda se hubiere formalizado sin haber-se recibido el expediente administrativo, emplazará a la Administración demandada paracontestar, apercibiéndola de que no se admitirá la contestación si no va acompañada dedicho expediente.

Si el defensor de la Administración demandada estima que la disposición o actuaciónadministrativa recurrida pudiera no ajustarse a Derecho, podrá solicitar la suspensión del

procedimiento por un plazo de veinte días para comunicar su parecer razonado a aquélla.El Secretario judicial, previa audiencia del demandante, acordará lo procedente.

La contestación se formulará primero por la Administración demandada. Cuandohubieren de hacerlo, además de la Administración, otros demandados, y aunque no actua-ren bajo una misma dirección, la contestación se formulará simultáneamente por todosellos. En este caso no habrá lugar a la entrega del expediente administrativo, que será pues-to de manifiesto en la Oficina judicial, pero sí de la copia del mismo, con los gastos a cargode estos demandados.

Si la Administración demandada fuere una entidad local y no se hubiere personadoen el proceso pese a haber sido emplazada, se le dará no obstante traslado de la demandapara que, en el plazo de veinte días, pueda designar representante en juicio o comunicar al

órgano judicial, por escrito, los fundamentos por los que estimare improcedente la pre-tensión del actor.

5.8.5. Prueba

Solamente se podrá pedir el recibimiento del proceso a prueba por medio de otrosí,en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias. Endichos escritos deberán expresarse en forma ordenada los puntos de hecho sobre los quehaya de versar la prueba y los medios de prueba que se propongan.

Si de la contestación a la demanda resultaran nuevos hechos de trascendencia para laresolución del pleito, el recurrente podrá pedir el recibimiento a prueba y expresar losmedios de prueba que se propongan dentro de los cinco días siguientes a aquel en que sehaya dado traslado de la misma, sin perjuicio de que pueda hacer uso de su derecho aaportar documentos.

Se recibirá el proceso a prueba cuando exista disconformidad en los hechos y éstosfueran de trascendencia, a juicio del órgano jurisdiccional, para la resolucióndel pleito. Si el objeto del recurso fuera una sanción administrativa o discipli-naria, el proceso se recibirá siempre a prueba cuando exista disconformidaden los hechos.

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mulación de conclusiones escritas cuando lo solicite el demandante o cuando, habiéndo-se practicado prueba, lo solicite cualquiera de las partes.

Si las partes no hubieran formulado solicitud alguna el Juez o Tribunal, excepcional-mente, atendida la índole del asunto, podrá acordar la celebración de vista o la formula-ción de conclusiones escritas.

B) Celebración de la vista

En el acto de la vista, se dará la palabra a las partes por su orden para que de formasucinta expongan sus alegaciones. El Juez o el Presidente de la Sala, por sí o a través delMagistrado ponente, podrá invitar a los defensores de las partes, antes o después de los

informes orales, a que concreten los hechos y puntualicen, aclaren o rectifiquen cuanto seapreciso para delimitar el objeto del debate.

C) Presentación del escrito de conclusiones

Cuando se acuerde el trámite de conclusiones, las partes presentarán unas alegacio-nes sucintas acerca de los hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos en queapoyen sus pretensiones.

El plazo para formular el escrito será de diez días sucesivos para los demandantes ydemandados, siendo simultáneo para cada uno de estos grupos de partes si en alguno deellos hubiere comparecido más de una persona y no actuaran unidos bajo una mismarepresentación.

Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el Juez o Tribunal declarará que elpleito ha quedado concluso para sentencia, salvo que acuerde la práctica de nuevas dili-gencias, cuyo caso dicha declaración se hará inmediatamente después de que finalice lapráctica de la diligencia o diligencias de prueba acordadas.

En el acto de la vista o en el escrito de conclusiones no podrán plantearse cuestionesque no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación.

5.8.7. Terminación del proceso

La sentencia es el medio normal de resolución del recurso contencioso-administrati-

vo, sin embargo, no es el único, puesto que, como se verá más adelante, el proceso tam-bién puede concluir por desistimiento, allanamiento, reconocimiento en vía administrati-

va de las pretensiones del demandante

y por acuerdo entre las partes

.

A) La sentencia

La sentencia se dictará en elplazo de diez días

desde que el pleito hayasido declarado concluso y decidirá todas las cuestiones controvertidas en elproceso.

4-43




Cuando el Juez o Tribunal apreciase que la sentencia no podrá dictarse dentro delplazo indicado, lo razonará debidamente y señalará una fecha posterior concreta en la quese dictará la misma, notificándolo a las partes.

La sentencia podrá declarar la inadmisibilidad del recurso o la estimación o desesti-mación del mismo. También se pronunciará respecto de las costas.

La sentencia desestimará el recurso cuando se ajusten a Derecho la disposición, actoo actuación impugnados.

La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, laactuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso

la desviación de poder.Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para

fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.

Cuando la sentencia estimase el recurso contencioso-administrativo:

— Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmentela disposición o acto recurrido o dispondrá que cese o se modifique la actuaciónimpugnada.

— Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantasmedidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma.

— Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actua-ción jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que secumpla el fallo.

— Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se declarará entodo caso el derecho a la reparación, señalando asimismo quién viene obligadoa indemnizar. La sentencia fijará también la cuantía de la indemnización cuandolo pida expresamente el demandante y consten probados en autos elementossuficientes para ello. En otro caso, se establecerán las bases para la determinaciónde la cuantía, cuya definitiva concreción quedará diferida al período de ejecuciónde sentencia.

B) El desistimiento

El recurrente podrá desistir del recurso en cualquier momento anterior a la sentencia.

Para que el desistimiento del representante en juicio produzca efectos será necesarioque lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello. Si desistiere laAdministración pública, habrá de presentarse testimonio del acuerdo adopta-do por el órgano competente con arreglo a los requisitos exigidos por las leyeso reglamentos respectivos.

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El Secretario judicial dará traslado a las demás partes, y en los supuestos de acciónpopular al Ministerio Fiscal, por plazo común de cinco días. Si prestaren su conformidadal desistimiento o no se opusieren a él, dictará decreto en el que declarará terminado elprocedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolución del expediente adminis-trativo a la oficina de procedencia.

En otro caso, o cuando apreciare daño para el interés público, dará cuenta al Juez o Tribunal para que resuelva lo que proceda. Si fueren varios los recurrentes, el procedi-miento continuará respecto de aquellos que no hubieren desistido.

El desistimiento no implicará necesariamente la condena en costas.

Cuando se hubiera desistido del recurso porque la Administración demandada hubie-ra reconocido totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, y despuésla Administración dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del reconoci-miento, el actor podrá pedir que continúe el procedimiento en el estado en que se encon-trase, extendiéndose al acto revocatorio. Si el Juez o Tribunal lo estimase conveniente, con-cederá a las partes un plazo común de diez días para que formulen por escrito alegacionescomplementarias sobre la revocación.

Desistido un recurso de apelación o de casación, el Secretario judicial sin más trámi-tes declarará terminado el procedimiento por decreto, ordenando el archivo de los autos yla devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de procedencia.

C) El allanamiento

El allanamiento lo puede realizar el demandado o demandados. Si tal posición laocupa la Administración -supuesto habitual-, habrá de presentarse testimonio en los tér-minos del epígrafe anterior.

Producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de

conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción mani-fiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso el órgano jurisdiccional comunicará a laspartes los motivos que pudieran oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo común de diez días, dictando luego la sentencia que estime ajustada a Derecho.

Si fueren varios los demandados, el procedimiento seguirá respecto de aquellos queno se hubiesen allanado.

D) Reconocimiento en vía administrativa de las pretensiones del demandante

Si, interpuesto recurso contencioso-administrativo, la Administración demandadareconociese totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, cualquierade las partes podrá ponerlo en conocimiento del Juez o Tribunal, cuando laAdministración no lo hiciera.

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El Secretario judicial mandará oír a las partes por plazo común de cinco días y, previacomprobación de lo alegado, el Juez o Tribunal dictará auto en el que declarará terminadoel procedimiento y ordenará el archivo del recurso y la devolución del expediente admi-nistrativo, si el reconocimiento no infringiera manifiestamente el ordenamiento jurídico.En este último acto dictará sentencia ajustada a Derecho.

E) Acuerdo entre las partes

En los procedimientos en primera o única instancia, el Juez o Tribunal, de oficio o asolicitud de parte, una vez formuladas la demanda y la contestación, podrá someter a laconsideración de las partes el reconocimiento de hechos o documentos, así como la posi-bilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia, cuando el juicio se pro-mueva sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, cuando verse sobre esti-mación de cantidad.

Los representantes de las Administraciones públicas demandadas necesitarán la auto-rización oportuna para llevar a efecto la transacción, con arreglo a las normas que regulanla disposición de la acción por parte de los mismos.

El intento de conciliación no suspenderá el curso de las actuaciones salvo que todaslas partes personadas lo solicitasen y podrá producirse en cualquier momento anterior aldía en que el pleito haya sido declarado concluso para sentencia.

Si las partes llegaran a un acuerdo que implique la desaparición de la controversia, el Juez o Tribunal dictará auto declarando terminado el procedimiento, siempre que lo acor-dado no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jurídico ni lesivo del interéspúblico o de terceros.

Finalmente, y para facilitar el estudio de los datos esenciales relativos a la tramitacióndel proceso, se resumen tales datos en el siguiente gráfico.

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• Se citará la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne.• Se solicitará que se tenga por interpuesto el recurso.

• Plazo

• Publicación

• El Secretario reclama el expediente al órgano administrativo.

• Remisión en el improrrogable plazo de 20 días. Si se reitera reclamación y no se envía en 10 días: multade 300 a 1.200 euros.

ESCRITO DE

INTERPOSICIÓN

Dos meses, como regla general.10 días, si se impugna actuación en vía de hecho con requerimiento previo desa-tendido.20 días, desde que se inició en vía de hecho, si no ha habido requerimiento previo.6 meses, si el acto es presunto.

Si lo solicita el recurrente o de oficio.En el periódico oficial que proceda, según el ámbito del órgano admvo. cuya actividad se recurra.

• De la Administración: se entiende efectuado por la reclamación del expediente.• De los interesados: se efectuará por la propia Administración para que comparezcan como deman-

dados en 9 días.• Demandados en lesividad → se efectuará personalmente por plazo de 9 días.

• Recibido el expediente, se entregará al demandante para que deduzca la demanda.• Plazo: 20 días, si no se presenta en plazo se declarará por auto la caducidad del recurso.• Se da traslado de la demanda, con el expediente administrativo, a las partes demandadas para que

contesten en 20 días.

• Se puede pedir el recibimiento del pleito a prueba en los escritos de demanda, contestación y de ale-gaciones complementarias.

• Se desarrollará con arreglo a las normas del proceso civil.• Plazo de 30 días.

• Se celebrará vista si lo solicitan ambas partes.• En otro caso, sólo se acordará la celebración de la vista o la formulación de conclusiones escritas

cuando lo solicite el demandante o cuando, practicadas pruebas, lo solicite cualquier parte.• Excepcionalmente, sin solicitud de las partes, se puede acordar celebración de vista o formulación de

conclusiones.• En el acto de la vista, las partes tomarán la palabra para exponer sucintamente sus conclusiones.• Si se acuerda el trámite de conclusiones, las partes, en 10 días sucesivos cada una, presentarán por

escrito alegaciones sucintas acerca de hechos, pruebas y fundamentos jurídicos.

• Sentencia

• Desistimiento del recurrente en cualquier momento anterior a la sentencia → Auto delSecretario judicial.

• Allanamiento del demandado → Sentencia de conformidad con pretensiones deldemandante.

• Reconocimiento en vía administrativa de las pretensiones del demandante → auto.

• Acuerdo entre las partes→ auto del Juez o Tribunal.

Plazo → 10 días desde que el pleito se haya declarado concluso.

InadmisibilidadPronunciamiento Estimación del recurso

Desestimación

R EMISIÓN

EXPEDIENTE

EMPLAZAMIENTOS

DEMANDA Y

CONTESTACIÓN

PRUEBA

VISTA Y

CONCLUSIONES

T ERMINACIÓN

EL RECURSO

CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVORequisitos

previos

• Agotar la vía administrativa.Recurso de alzada en su caso.

• Declaración previa de lesividad,si la Administración pretende laanulación de un acto.

• Reclamación previa, si se recurrefrente a la inactividad adminis-trativa.

T RÁMITES

Ley 29/1998



5.8.8. Ejecución de las sentencias

La Ley ha realizado un importante esfuerzo para incrementar las garantías de ejecuciónde las sentencias, desde siempre una de las zonas grises de nuestro sistema contencioso-admi-nistrativo.

En efecto, establece que la potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resolucio-nes judiciales corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdic-cional, y su ejercicio compete al que haya conocido del asunto en primera o única instancia.

Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en éstas seconsignen.

Luego que sea firme una sentencia, el Secretario judicial lo comunicará en el plazo de diezdías al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a fin de que, recibida lacomunicación, la lleve a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de lasdeclaraciones contenidas en el fallo y en el mismo plazo indique el órgano responsable delcumplimiento de aquél.

Transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado enésta para el cumplimiento del fallo, cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa.

No podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial delfallo.

Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad líquida, el órgano encar-

gado de su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su presu-puesto que tendrá siempre la consideración de ampliable. Si para el pago fuese necesario rea-lizar una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento correspondientedentro de los tres meses siguientes al día de notificación de la resolución judicial.

A la cantidad a que se refiere el apartado anterior se añadirá el interés legal del dinero,calculado desde la fecha de notificación de la sentencia dictada en única o primera instancia.

Si la sentencia firme anulase total o parcialmente el acto impugnado, el Secretario judi-cial dispondrá, a instancia de parte, la inscripción del fallo en los registros públicos a quehubiere tenido acceso el acto anulado, así como su publicación en los periódicos oficiales oprivados, si concurriere causa bastante para ello, a costa de la parte ejecutada. Cuando la publi-cación sea en periódicos privados, se deberá acreditar ante el órgano jurisdiccional un interés

público que lo justifique.En relación con la ejecución de sentencias hay que tener en cuenta que en materia tri-

butaria, de personal al servicio de la Administración pública y de unidad de mercado (esto últi-mo se introduce en la Ley a través de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la uni-dad de mercado), los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido unasituación jurídica individualizada a favor de una o varias personas podrán exten-derse a otras, en ejecución de la sentencia, cuando concurran las siguientes cir-cunstancias:

4-48




a) Que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidospor el fallo.

b) Que el juez o tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del terri-torio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada.

c) Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desdela última notificación de ésta a quienes fueron parte en el proceso. Si se hubiereinterpuesto recurso en interés de ley o de revisión, este plazo se contará desde laúltima notificación de la resolución que ponga fin a éste.

5.9. Especial referencia al procedimiento abreviadoLos Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los Juzgados Centrales de

lo Contencioso-Administrativo de este Orden Jurisdiccional conocen, por el procedimientoabreviado, de los asuntos de su competencia que se susciten sobre cuestiones de personalal servicio de las administraciones públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de peticio-nes de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como todasaquéllas cuya cuantía no supere los 30.000 euros.

• Tramitación

— Iniciación

El recurso se iniciará por demanda, a la que se acompañará el documento odocumentos en que el actor funde su derecho y aquellos previstos en el art. 45.2.

Presentada la demanda, el Secretario judicial, apreciada la jurisdicción y compe-tencia objetiva del Tribunal, admitirá la demanda. En otro caso, dará cuenta aéste para que resuelva lo que proceda.

Admitida la demanda, el Secretario judicial acordará su traslado al demanda-do, citando a las partes para la celebración de vista, con indicación de día yhora, y requerirá a la Administración demandada que remita el expediente

administrativo con al menos quince días de antelación del término señaladopara la vista. En el señalamiento de las vistas atenderá a los criterios estableci-dos en el art. 182 LEC.

No obstante, si el actor pide por otrosí en su demanda que el recurso se falle sinnecesidad de recibimiento a prueba ni tampoco de vista, el Secretario judicialdará traslado de la misma a las partes demandadas para que la contesten en elplazo de veinte días, con el apercibimiento a que se refiere el apartado primerodel artículo 54. Las partes demandadas podrán, dentro de los diezprimeros días del plazo para contestar a la demanda, solicitar la cele-bración de la vista. En dicho caso el Secretario judicial citará a las par-tes al acto conforme a lo previsto en el párrafo anterior. En caso con-

4-49




trario, el Secretario judicial procederá de acuerdo con lo dispuesto en el art. 57,declarando concluso el pleito sin más trámite una vez contestada la demanda,salvo que el Juez haga uso de la facultad que le atribuye el art. 61.

Recibido el expediente administrativo, el Secretario judicial lo remitirá al actor ya los interesados que se hubieren personado para que puedan hacer alegaciones

en el acto de la vista.

— Celebración de la vista

• Comparecidas las partes, o alguna de ellas, el Juez declarará abierta la vista.

•Si las partes no comparecieren o lo hiciere sólo el demandado

, el Juez o Tri-

bunal tendrá al actor por desistido del recurso y le condenará en costas.

• Si compareciere sólo el actor, acordará que prosiga la vista en ausencia deldemandado.

La vista comenzará con exposición por el demandante de los fundamentos de loque pida o ratificación de los expuestos en la demanda.

Acto seguido, el demandado podrá formular las alegaciones que a su derechoconvengan, comenzando, en su caso, por las cuestiones relativas a la jurisdicción,

a la competencia objetiva y territorial y a cualquier otro hecho o circunstancia

que pueda obstar a la válida prosecución y término del proceso mediante sen-

tencia sobre el fondo.

Oído el demandante sobre estas cuestiones, el Juez resolverá lo que proceda, y simandase proseguir el juicio, el demandado podrá pedir que conste en acta su dis-conformidad. Lo mismo podrá hacer el demandante si el Juez, al resolver sobrealguna de dichas cuestiones, declinara el conocimiento del asunto en favor de otro Juzgado o Tribunal o entendiese que debe declarar la inadmisibilidad del recurso.

Si en sus alegaciones el demandado hubiese impugnado la adecuación del pro-

cedimiento por razón de la cuantía, el Juez, antes de practicarse la prueba o, ensu caso, las conclusiones, exhortará a las partes a ponerse de acuerdo sobre talextremo. Si no se alcanzare el acuerdo, decidirá el Juez, que dará al proceso elcurso procedimental que corresponda según la cuantía que él determine. Frentea la decisión del Juez no se dará recurso alguno.

Si no se suscitasen las cuestiones procesales a que se refieren los apartados ante-riores o si, habiéndose suscitado, se resolviese por el Juez la continuación del jui-cio, se dará la palabra a las partes para fijar con claridad los hechos en que fun-damenten sus pretensiones. Si no hubiere conformidad sobre ellos, sepropondrán las pruebas y, una vez admitidas las que no sean impertinentes oinútiles, se practicarán seguidamente.

Cuando de las alegaciones de las partes se desprenda la conformidadde todos los demandados con las pretensiones del actor, el carácter

4-50




meramente jurídico de la controversia, la ausencia de proposición de la prueba ola inadmisibilidad de toda la prueba propuesta, y las partes no deseasen formu-lar conclusiones, el Juez apreciará tal circunstancia en el acto y, si ninguna partese opusiere, dictará sentencia sin más dilación.

Formulada oposición, el Juez resolverá estimándola, en cuyo caso proseguirá la vista conforme a lo reglado en los apartados siguientes, o desestimándola en lamisma sentencia que dicte conforme a lo previsto en el párrafo anterior, antes deresolver sobre el fondo, como especial pronunciamiento.

Los medios de prueba se practicarán en los juicios abreviados, en cuanto no seaincompatible con sus trámites, del modo previsto para el juicio ordinario.

Las preguntas para la prueba de interrogatorio de parte se propondrán verbal-mente, sin admisión de pliegos.

No se admitirán escritos de preguntas y repreguntas para la prueba testifical.Cuando el número de testigos fuese excesivo y, a criterio del órgano judicial, susmanifestaciones pudieran constituir inútil reiteración del testimonio sobrehechos suficientemente esclarecidos, aquél podrá limitarlos discrecionalmente.

Los testigos no podrán ser tachados y, únicamente en conclusiones, las partespodrán hacer las observaciones que sean oportunas respecto de sus circunstan-cias personales y de la veracidad de sus manifestaciones.

En la práctica de la prueba pericial no serán de aplicación las reglas generalessobre insaculación de peritos.

Contra las resoluciones del Juez sobre denegación de pruebas o sobre admisión

de las que se denunciaran como obtenidas con violación de derechos funda-

mentales, las partes podrán interponer en el acto recurso de súplica, que se sus-tanciará y resolverá seguidamente.

Si el Juez estimase que alguna prueba relevante no puede practicarse en la vista, sinmala fe por parte de quien tuviera la carga de aportarla, la suspenderá, señalandoel Secretario judicial competente, en el acto y sin necesidad de nueva notificación,el lugar, día y hora en que deba reanudarse.

Tras la práctica de la prueba, si la hubiere, y, en su caso, de las conclusiones,oídos los Letrados, las personas que sean parte en los asuntos podrán, con la venia del Juez, exponer de palabra lo que crean oportuno para su defensa a la

conclusión de la vista, antes de darla por terminada.— Sentencia

El Juez dictará sentencia en el plazo de diez días desde la celebración de la vista.

— Documentación de la vista

La vista se documentará en la forma establecida en los apartados 3 y4 del art. 63.

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Si los mecanismos de garantía previstos en el apartado anterior no se pudiesen utili-zar deberán consignarse en el acta los siguientes extremos: número y clase de procedi-miento; lugar y fecha de celebración; tiempo de duración, asistentes al acto; alegacionesde las partes; resoluciones que adopte el Juez o Tribunal; así como las circunstancias e inci-dencias que no pudieran constar en aquel soporte. A este acta se incorporarán los sopor-tes de la grabación de las sesiones.

Cuando no se pudiesen utilizar los medios de registro por cualquier causa, el Secreta-rio judicial extenderá acta de cada sesión, en la que se hará constar:

a) Lugar, fecha, Juez que preside el acto, partes comparecientes, representantes, ensu caso, y defensores que las asisten.

b) Breve resumen de las alegaciones de las partes, medios de prueba propuestos por ellas, declaración expresa de su pertinencia o impertinencia, razones de la dene-gación y protesta, en su caso.

c) En cuanto a las pruebas admitidas y practicadas:

1º Resumen suficiente de las de interrogatorio de parte y testifical.

2º Relación circunstanciada de los documentos presentados, o datos suficien-tes que permitan identificarlos, en el caso de que su excesivo número hagadesaconsejable la citada relación.

3º Relación de las incidencias planteadas en el juicio respecto a la prueba docu-mental.

4º Resumen suficiente de los informes periciales, así como también de la reso-lución del Juez en torno a las propuestas de recusación de los peritos.

5º Resumen de las declaraciones realizadas en la vista.

d) Conclusiones y peticiones concretas formuladas por las partes; en caso de quefueran de condena a cantidad, ésta deberá recogerse en el acta.

e) Declaración hecha por el Juez de conclusión de los autos, mandando traerlos ala vista para sentencia.

Las actas previstas en este apartado se extenderán por procedimientos informáticos,sin que puedan ser manuscritas más que en las ocasiones en que la sala en que se esté cele-brando la actuación careciera de medios informáticos. En estos casos, al terminar la sesión

el Secretario judicial leerá el acta, haciendo en ella las rectificaciones que las partes recla-men, si las estima procedentes. Este acta se firmará por el Secretario judicial tras el Juez oPresidente, las partes, sus representantes o defensores y los peritos, en su caso.

El procedimiento abreviado, en lo no dispuesto en sus normas específicas, se regirápor las normas generales de la LJCA.

Terminado el plazo de personación y alegaciones, el Secretario judicialdeclarará concluso el procedimiento. La sentencia se dictará en los diez días

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siguientes a dicha declaración. No obstante, podrá el Tribunal rechazar, en trámite deadmisión, mediante auto y sin necesidad de audiencia de las partes, la cuestión de ilegali-dad cuando faltaren las condiciones procesales.

El plazo para dictar sentencia quedará interrumpido si, para mejor proveer, el Tribu-nal acordara reclamar el expediente de elaboración de la disposición cuestionada o practi-car alguna prueba de oficio. En estos casos el Secretario judicial acordará oír a las partes por plazo común de cinco días sobre el expediente o el resultado de la prueba.

Se aplicará a la cuestión de ilegalidad lo dispuesto para el recurso directo en la propiaLJCA. Se publicarán también las sentencias firmes que desestimen la cuestión.

Firme la sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad, por el Secretario judicial se

comunicará al Juez o Tribunal que la planteó.Cuando la cuestión de ilegalidad sea de especial trascendencia para el desarrollo de

otros procedimientos, será objeto de tramitación y resolución preferente.

La sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad no afectará a la situación jurídicaconcreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó aquélla.

5.10. Impugnación de las resoluciones judiciales

Teniendo en cuenta que contra las providencias procede recurso de súplica y que con-tra los autos puede interponerse, según los casos, el citado recurso de súplica o el de ape-lación, analizaremos la impugnación de las sentencias.

Las sentencias dictadas por los órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativapueden ser impugnadas, según los arts. 81 a 102 LJCA, a través de los siguientes recursos:

5.10.1. Recurso ordinario de apelación

Las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y de los Juzgados

Centrales de lo Contencioso-Administrativo serán susceptibles de recurso de apelación,salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes:

— Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros.

— Los relativos a materia electoral comprendidos en el artículo 8.4.

Serán siempre susceptibles de apelación las sentencias siguientes:

— Las que declaren la inadmisibilidad del recurso en los asuntos de cuantía inferior a 30.000 euros.

— Las dictadas en el procedimiento para la protección de los derechos fundamen-tales de la persona.

— Las que resuelvan litigios entre Administraciones Públicas.

— Las que resuelvan impugnaciones indirectas de disposiciones gene-rales.

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El recurso de apelación podrá interponerse por quienes se hallen legitimados comoparte demandante o demandada.

Se interpondrá ante el Juzgado que hubiere dictado la sentencia que se apele, dentrode los quince días siguientes al de su notificación.

El Juzgado, después de la tramitación pertinente, elevará los autos y el expedienteadministrativo a la Sala de lo Contencioso Administrativo competente -la del respectivoTribunal Superior de Justicia o la de la Audiencia Nacional, según que la sentencia recurri-da hubiese sido dictada por un Juzgado de lo Contencioso o por un Juzgado Central-.

Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el Secretario Judicial declarará elpleito concluso dictando sentencia la Sala en el plazo de 10 días desde tal declaración.

NOTA: los artículos de la LJCA relativos al recurso de casación se han visto modifica-

dos por la Ley 7/2015, de 21 de julio, reforma que entrará en vigor pasado un año desde la publicación de esta norma (22 de julio de 2016). En cuanto a los artículos que regulanlos recursos de casación para la unificación de doctrina y en interés de ley y el recurso de

revisión , quedarán suprimidos en esa misma fecha. En esta edición mantenemos la regu-

lación vigente en la actualidad.

5.10.2. Recurso de casación

A) Sentencias impugnables

Las sentencias dictadas en única instancia por la Sala de lo Contencioso-Administrati-

vo de la Audiencia Nacional y por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tri-

bunales Superiores de Justicia -estas últimas sólo en el caso de que el recurso se funde eninfracción del Derecho estatal o comunitario- serán susceptibles de recurso de casaciónante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

Se exceptúan de lo establecido en el apartado anterior:

— Las sentencias que se refieran a cuestiones de personal al servicio de las Admi-nistraciones Públicas, salvo que afecten al nacimiento o a la extinción de la rela-ción de servicio de funcionarios de carrera.

— Las recaídas, cualquiera que fuere la materia, en asuntos cuya cuantía no excedade 600.000 euros, excepto cuando se trate del procedimiento especial para ladefensa de los derechos fundamentales, en cuyo caso procederá el recurso cual-

quiera que sea la cuantía del asunto litigioso.

— Las dictadas en el procedimiento para la protección del derecho fundamental dereunión.

— Las dictadas en materia electoral.

Cabrá en todo caso recurso de casación contra las sentencias de laAudiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia que declarennula o conforme a Derecho una disposición de carácter general.

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B) Motivos de casación

El recurso de casación habrá de fundarse en alguno o algunos de los siguientes motivos:

— Abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción.

— Incompetencia o inadecuación del procedimiento.

— Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normasreguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siem-pre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte.

— Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, quefueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

C) Trámites básicos

El recurso de casación se preparará ante la Sala que hubiere dictado la resolución recu-rrida en el plazo de diez días, contados desde el siguiente al de la notificación de aquélla,mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, consucinta exposición de la concurrencia de los requisitos de forma exigidos. Dicha Sala empla-zará a las partes para que comparezcan e interpongan el recurso dentro del plazo de 30 díasante la Sala tercera del Tribunal Supremo, la cual, previos los trámites oportunos (arts. 92 a94), dictará sentencia en el plazo de 10 días desde la celebración de la vista o la declaraciónde que el pleito está concluso para sentencia.

5.10.3. Recurso de casación para la unificación de doctrinaPodrá interponerse recurso de casación para la unificación de doctrina contra las sen-

tencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribu-nal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a losmismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamen-tos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos.

También son recurribles por este mismo concepto las sentencias de la AudienciaNacional y de los Tribunales Superiores de Justicia dictadas en única instancia cuando lacontradicción se produzca con sentencias del Tribunal Supremo en las mismas circunstan-cias señaladas en el apartado anterior.

Sólo serán susceptibles de recurso de casación para la unificación de doctrina aque-

llas sentencias que no sean recurribles en casación con arreglo a lo establecido en el art.86.2, siempre que la cuantía litigiosa sea superior a 30.000 euros.

Dicho recurso se interpondrá directamente ante la Sala de lo Contencioso del Tribu-nal Supremo en el plazo de 30 días, contados desde el siguiente al de la notificación de lasentencia.

Los pronunciamientos del Tribunal Supremo al resolver los recursos decasación para la unificación de doctrina en ningún caso afectarán a las situa-ciones jurídicas creadas por las sentencias precedentes a la impugnada.

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Cabe resaltar, finalmente, que dicho recurso también podrá ser resuelto por los Tri-bunales Superiores de Justicia cuando sus Salas o secciones lleguen a pronunciamientosdistintos y el recurso se funde en infracción de normas autonómicas.

5.10.4. Recurso de casación en interés de ley

Las sentencias dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Adminis-trativo y las pronunciadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TribunalesSuperiores de Justicia y de la Audiencia Nacional, que no sean susceptibles de los recursosde casación a que se refieren las dos secciones anteriores, podrán ser impugnadas por laAdministración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto y por las Entida-des o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter

general o corporativo y tuviesen interés legítimo en el asunto, por el Ministerio Fiscal y por la Administración General del Estado, en interés legítimo en el asunto, por el MinisterioFiscal y por la Administración General del Estado, en interés de la ley, mediante un recur-so de casación, cuando estimen gravemente dañosa para el interés general y errónea laresolución dictada.

El recurso se interpondrá en el plazo de tres meses, directamente ante la Sala de loContencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

La sentencia que se dicte respetará, en todo caso, la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y, cuando fuere estimatoria, fijará en el fallo la doctrina legal.

5.10.5. Recurso de revisión

Habrá lugar a la revisión de una sentencia firme:

— Si después de pronunciada se recobraren documentos decisivos, no aportados por causa de fuerza mayor o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.

— Si hubiere recaído en virtud de documentos que, al tiempo de dictarse aquélla,ignoraba una de las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya fal-sedad se reconociese o declarase después.

— Si habiéndose dictado en virtud de prueba testifical, los testigos hubieren sidocondenados por falso testimonio dado en las declaraciones que sirvieron de fun-damento a la sentencia.

— Si se hubiere dictado sentencia en virtud de cohecho, prevaricación, violencia uotra maquinación fraudulenta.

En lo referente a plazos, procedimiento y efectos de las sentencias dictadas en esterecurso, regirán las disposiciones de la Ley de Enjuiciamiento Civil. No obstante, sólohabrá lugar a la celebración de vista cuando lo pidan todas las partes o la Sala lo estimenecesario.

La revisión en materia de responsabilidad contable procederá en los casosestablecidos en la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.





Referencias Legislativas

• Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

Tema 5

Los contratos administrativos:

concepto y clases. Estudio de sus

elementos. Su cumplimiento.La revisión de precios y otras

alteraciones contractuales.

Incumplimiento de los contratos

administrativos.



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1. Los contratos administrativos

2. Órganos competentes en materia decontratación

3. El contratista. Capacidad y solvencia.Prohibiciones, clasificación y registrode empresa

4. Disposiciones generales sobre lacontratación del sector público

5. Garantías exigibles en la contratacióndel sector público

6. Procedimiento de contratación y adjudicación de los contratos

7. Normas especiales para lapreparación de determinadoscontratos

8. Ejecución

9. Recepción del objeto del contrato

10. La revisión de precios y otras

alteraciones contractuales11. Resolución de los contratos

12. La invalidez de los contratosadministrativos

13. Jurisdicción competente

Guión-resumen



1. Los contratos administrativos

1.1. Introducción

La Constitución española establece en su artículo 149.1.18 que el Estado tiene com-petencia exclusiva para regular la legislación básica sobre contratos y concesiones adminis-trativas. Así, la disposición final trigésima segunda de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Eco-nomía Sostenible, autorizaba al Gobierno para elaborar, en el plazo de un año, un textorefundido en el que se integren, debidamente regularizados, aclarados y armonizados, laLey 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, y las disposiciones enmateria de contratación del sector público contenidas en normas con rango de ley, inclui-das las relativas a la captación de financiación privada para la ejecución de contratos públi-

cos. Dicha habilitación tiene su razón de ser en la seguridad jurídica ya que, la sucesión deleyes que modificaron por diversos motivos la Ley 30/2007, unida a la existencia de otrasnormas en materia de financiación privada para la ejecución de contratos públicos inclui-das en otros textos legislativos, pero de indudable relación con los preceptos que regulanlos contratos a los que se refieren, aconsejaron la elaboración de un texto único en el quese incluyan debidamente aclaradas y armonizadas, todas las disposiciones aplicables a lacontratación del sector público.

De acuerdo con la citada habilitación se publica en el BOE, con fecha 16 de noviem-bre de 2011, el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprue-ba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante, TRLCSP).

En este texto se han integrado las disposiciones vigentes relativas a la captación de

financiación privada para la ejecución de contratos públicos. Por una parte, en materia decontrato de concesión de obras públicas, se han integrado las disposiciones sobre finan-ciación contenidas en el todavía vigente Capítulo IV del Título V del Libro II, comprensivode los artículos 253 a 260, ambos inclusive, del Texto Refundido de la Ley de Contratos delas Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, que por esta disposición se deroga en su totalidad. Por otra, para el contrato de cola-boración público-privada se incluyen en el texto las previsiones contenidas en la Ley2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, incluyendo las relativas a la colaboraciónpúblico-privada bajo fórmulas institucionales.

Como consecuencia, se ajusta la numeración de los artículos y, por lo tanto, las remi-siones y concordancias entre ellos, lo que se aprovecha para enmendar algunos errores.Igualmente, se ha revisado la parte final de la Ley, eliminando disposiciones e incluyendo

otras motivadas por el tiempo transcurrido desde la aprobación de la LCSP y sus modifi-caciones.

Así, el articulado del TRLCSP se ha estructurado en:

— Título Preliminar con disposiciones generales.

— Libro 1º. Configuración general de la contratación del sector públi-co y elementos estructurales de los contratos.

5-3

Los contratos administrativos: concepto y clases



— Libro 2º. Preparación de los contratos.

— Libro 3º. Selección del contratista y adjudicación de los contratos.

— Libro 4º. Efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos.

— Libro 5º. Organización administrativa para la gestión de la contratación.

De esta forma, el TRLCSP cuenta con 334 artículos, 35 disposiciones adicionales, 9disposiciones transitorias y 6 disposiciones finales.

1.1.1. Objeto del texto refundido

El TRLCSP tiene por objeto regular la contratación del sector público a fin de garanti-zar que la misma se ajusta a los principios de:

— Libertad de acceso a las licitaciones.

— Publicidad.

— Transparencia en los procedimientos.

— No discriminación e igualdad en el trato.

Es igualmente objeto del TRLCSP, la regulación del régimen jurídico aplicable a losefectos, cumplimiento y extinción de los contratos.

1.1.2. Ámbito de aplicación

Son contratos del sector público y, en consecuencia, están sometidos a el TRLCSP enla forma y términos previstos en la misma:

— Los contratos onerosos, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, que celebren losentes, organismos y entidades enumerados en su artículo 3 “Ámbito subjetivo”.

— Están también sujetos a la Ley, en los términos que en ella se señalan, los con-

tratos subvencionados por los entes, organismos y entidades del sector públicoque celebren otras personas físicas o jurídicas en los supuestos previstos en elartículo 17 “Contratos subvencionados sujetos a una regulación armonizada”.

— Los contratos de obras que celebren los concesionarios de obras públicas en loscasos del artículo 274 “Adjudicación de contratos de obras por el concesionario”.

La aplicación de esta Ley a los contratos que celebren las Comunidades Autónomas ylas entidades que integran la Administración Local, o los organismos depen-dientes de las mismas, así como a los contratos subvencionados por cual-quiera de estas entidades, se efectuará en los términos previstos en la disposi-ción final segunda.

5-4




1.1.3. Ámbito subjetivo

Según el artículo 3.1, a los efectos del TRLCSP, se considera que forman parte del sec-

tor público los siguientes entes, organismos y entidades:

a) La Administración General del Estado, las Administraciones de las ComunidadesAutónomas y las Entidades que integran la Administración Local.

b) Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social.

c) Los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las Universi-dades Públicas, las Agencias Estatales y cualesquiera entidades de derechopúblico con personalidad jurídica propia vinculadas a un sujeto que pertenezca

al sector público o dependientes del mismo, incluyendo aquellas que, con inde-pendencia funcional o con una especial autonomía reconocida por la Ley, tenganatribuidas funciones de regulación o control de carácter externo sobre un deter-minado sector o actividad.

d) Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación, directa o indi-recta, de entidades de las mencionadas en las letras a) a f) del presente apartadosea superior al 50%.

e) Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refieren elartículo 6.5 de la LRJ-PAC, y la legislación de régimen local.

f) Las fundaciones que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o

indirecta, de una o varias entidades integradas en el sector público, o cuyopatrimonio fundacional, con un carácter de permanencia, esté formado enmás de un 50% por bienes o derechos aportados o cedidos por las referidasentidades.

g) Las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguri-dad Social.

h) Cualesquiera entes, organismos o entidades con personalidad jurídica propia,que hayan sido creados específicamente para satisfacer necesidades de interésgeneral que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre que uno o variossujetos pertenecientes al sector público financien mayoritariamente su actividad,controlen su gestión, o nombren a más de la mitad de los miembros de su órga-

no de administración, dirección o vigilancia.i) Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades mencionados

en las letras anteriores.

Dentro del sector público, y a los efectos del TRLCSP, según el artículo 3.2 tienen la

consideración de Administraciones Públicas:

a) Los mencionados en las letras a) y b) del apartado anterior.

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b) Los Organismos autónomos.

c) Las Universidades Públicas.

d) Las entidades de derecho público que, con independencia funcional o con unaespecial autonomía reconocida por la Ley, tengan atribuidas funciones deregulación o control de carácter externo sobre un determinado sector o activi-dad.

e) Las entidades de derecho público vinculadas a una o varias AdministracionesPúblicas o dependientes de las mismas que cumplan alguna de las característicassiguientes:

1ª. Que su actividad principal no consista en la producción en régimen de mer-cado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, oque efectúen operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacio-nal, en todo caso sin ánimo de lucro, o

2ª. Que no se financien mayoritariamente con ingresos, cualquiera que sea sunaturaleza, obtenidos como contrapartida a la entrega de bienes o a la pres-tación de servicios.

No obstante, no tienen la consideración de Administraciones Públicas las enti-dades públicas empresariales estatales y los organismos asimilados dependientesde las Comunidades Autónomas y Entidades locales.

f) (Derogado por Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de impulso de la factura elec- trónica y creación del registro contable de facturas en el Sector Público).

g) Las Diputaciones Forales y las Juntas Generales de los Territorios Históricos delPaís Vasco en lo que respecta a su actividad de contratación.

Se consideran “poderes adjudicadores”, a efectos del TRLCSP, según el artículo 3.3, lossiguientes entes, organismos y entidades:

a) Las Administraciones Públicas.

b) Todos los demás entes, organismos o entidades con personalidad jurídica propiadistintos de los expresados en la letra a) que hayan sido creados específicamentepara satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o

mercantil, siempre que uno o varios sujetos que deban considerarse poder adju-dicador de acuerdo con los criterios de este apartado 3 financien mayoritaria-mente su actividad, controlen su gestión, o nombren a más de la mitad de losmiembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia.

c) Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidadesmencionados en las letras anteriores.

5-6




1.2. Clasificación de los contratos

Los contratos del sector público pueden tener carácter administrativo o carácter privado.

1.2.1. Contratos administrativos y contratos privados

En el esquema recogemos la clasificación de los contratos, su régimen jurídico y elorden jurisdiccional competente para la solución de las cuestiones que su preparación,adjudicación, efectos y extinción puedan plantear.

1.2.2. Contratos mixtosSon aquellos cuyo contenido comprende prestaciones correspondientes a más de un

contrato, en cuyo caso se atenderá, para la determinación de las normas que deben observarse en su adjudicación, al carácter de la prestación que tenga más importancia desde elpunto de vista económico (art. 12 TRLCSP).

5-7






1.2.3. Negocios y contratos excluidos

Están excluidos del ámbito del TRLCSP los siguientes negocios y relaciones jurídicas:

a) La relación de servicio de los funcionarios públicos y los contratos regulados enla legislación laboral.

b) Las relaciones jurídicas consistentes en la prestación de un servicio público cuyautilización por los usuarios requiera el abono de una tarifa, tasa o precio públicode aplicación general.

c) Los convenios de colaboración que celebre la Administración General del Estadocon las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, las Uni-

versidades Públicas, las Comunidades Autónomas, las Entidades locales, organis-mos autónomos y restantes entidades públicas, o los que celebren estos organis-mos y entidades entre sí, salvo que, por su naturaleza, tengan la consideración decontratos sujetos a esta Ley.

d) Los convenios que, con arreglo a las normas específicas que los regulan, celebrela Administración con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado,siempre que su objeto no esté comprendido en el de los contratos regulados enesta Ley o en normas administrativas especiales.

e) Los convenios incluidos en el ámbito del artículo 346 del Tratado de Funciona-miento de la UE que se concluyan en el sector de la defensa.

f) Los acuerdos que celebre el Estado con otros Estados o con entidades de Dere-cho internacional público.

g) Los contratos de suministro relativos a actividades directas de los organismos deDerecho público dependientes de las Administraciones Públicas cuya actividadtenga carácter comercial, industrial, financiero o análogo, si los bienes sobre losque versan han sido adquiridos con el propósito de devolverlos, con o sin trans-formación, al tráfico jurídico patrimonial, de acuerdo con sus fines peculiares,siempre que tales organismos actúen en ejercicio de competencias específicas aellos atribuidas por la Ley.

h) Los contratos y convenios derivados de acuerdos internacionales celebrados deconformidad con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea con uno o varios países no miembros de la Unión, relativos a obras o suministros destina-

dos a la realización o explotación conjunta de una obra, o relativos a los contra-tos de servicios destinados a la realización o explotación en común de un proyecto.

i) Los contratos y convenios efectuados en virtud de un acuerdo internacional cele-brado en relación con el estacionamiento de tropas.

j) Los contratos y convenios adjudicados en virtud de un procedi-miento específico de una organización internacional.

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k) Los contratos relativos a servicios de arbitraje y conciliación.

l) Los contratos relativos a servicios financieros relacionados con la emisión, com-pra, venta y transferencia de valores o de otros instrumentos financieros, en par-ticular las operaciones relativas a la gestión financiera del Estado, así como lasoperaciones destinadas a la obtención de fondos o capital por los entes, organis-mos y entidades del sector público, así como los servicios prestados por el Bancode España y las operaciones de tesorería.

m) Los contratos por los que un ente, organismo o entidad del sector público seobligue a entregar bienes o derechos o prestar algún servicio, sin perjuicio de queel adquirente de los bienes o el receptor de los servicios, si es una entidad del sec-tor público sujeta al TRLCSP, deba ajustarse a sus prescripciones para la celebra-

ción del correspondiente contrato.

n) Los negocios jurídicos en cuya virtud se encargue a una entidad que tenga atribui-da la condición de medio propio y servicio técnico del mismo, la realización de unadeterminada prestación. No obstante, los contratos que deban celebrarse por dichasentidades quedarán sometidos al TRLCSP en los términos que sean procedentes deacuerdo con la naturaleza de la entidad que los celebre y el tipo y cuantía de los mis-mos, y, en todo caso, cuando se trate de contratos de obras, servicios o suministroscuyas cuantías superen los umbrales establecidos en la Sección 2ª del Capítulo II del Título Preliminar, las entidades de derecho privado deberán observar para su prepa-ración y adjudicación las reglas establecidas en los artículos 137.1 y 190.

o) Las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y los contra-

tos de explotación de bienes patrimoniales distintos a los definidos en el artícu-lo 7, que se regularán por su legislación específica salvo en los casos en queexpresamente se declaren de aplicación las prescripciones del TRLCSP.

p) Los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás nego-cios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedadesincorporales, a no ser que recaigan sobre programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios, que tendrán siempre elcarácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial.

q) Los contratos de servicios y suministro celebrados por los Organismos Públicosde Investigación estatales y los Organismos similares de las Comunidades Autó-nomas que tengan por objeto prestaciones o productos necesarios para la ejecu-

ción de proyectos de investigación, desarrollo e innovación tecnológica o servi-cios técnicos, cuando la presentación y obtención de resultados derivados de losmismos esté ligada a retornos científicos, tecnológicos o industriales susceptiblesde incorporarse al tráfico jurídico y su realización haya sido encomendada a equi-pos de investigación del Organismo mediante procesos de concurrencia compe-titiva.

r) Los contratos de investigación y desarrollo remunerados íntegra-mente por el órgano de contratación, siempre que éste comparta

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con las empresas adjudicatarias los riesgos y beneficios de la investigación cientí-fica y técnica necesaria para desarrollar soluciones innovadoras que superen lasdisponibles en el mercado, debiendo asegurarse en la adjudicación de estos con-tratos el respeto a los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, con-fidencialidad, igualdad y no discriminación y de elección de la oferta más ventajosa.

Los contratos, negocios y relaciones jurídicas enumerados se regularán por sus normasespeciales, aplicándose los principios del TRLCSP para resolver las dudas y lagunas quepudieran presentarse.

1.3. Objeto de los contratos1.3.1. Contratos administrativos típicos

A) Contrato de obras

Según el artículo 6 del TRLCSP, son contratos de obras aquellos que tienen por objeto la realización de una obra o la ejecución de alguno de los trabajos enumeradosen el Anexo I de la Ley o la realización por cualquier medio de una obra que respondaa las necesidades especificadas por la entidad del sector público contratante. Además deestas prestaciones, el contrato podrá comprender, en su caso, la redacción del corres-pondiente proyecto.

Por «obra» se entenderá el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de

ingeniería civil, destinado a cumplir por sí mismo una función económica o técnica, quetenga por objeto un bien inmueble.

Tienen la consideración de contratos menores aquellos de importe inferior a 50.000euros.

• Contenido del proyecto

A los efectos de elaboración de los proyectos se clasificarán las obras, según su objeto y naturaleza, en los grupos siguientes:

a) Obras de primer establecimiento, reforma o gran reparación. Son obras de pri-

mer establecimiento las que dan lugar a la creación de un bien inmueble. El con-

cepto general de reforma abarca el conjunto de obras de ampliación, mejora,modernización, adaptación, adecuación o refuerzo de un bien inmueble ya exis-tente. Se consideran como obras de gran reparación las necesarias para enmen-dar un menoscabo producido en un bien inmueble por causas fortuitas o acci-dentales, cuando afecten fundamentalmente a la estructura resistente.

b) Obras de reparación simple, restauración o rehabilitación. Obrasreparación simple son las necesarias para enmendar un menoscaboproducido en un bien inmueble por causas fortuitas o accidentales,

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• Uso y conservación de la obra pública

El concesionario deberá cuidar de la adecuada aplicación de las normas sobre uso,policía y conservación de la obra pública.

El personal encargado de la explotación de la obra pública, en ausencia de agentes dela autoridad, podrá adoptar las medidas necesarias en orden a la utilización de la obrapública, formulando, en su caso, las denuncias pertinentes. A estos efectos, servirán demedio de prueba las obtenidas por el personal del concesionario debidamente acreditado y con los medios previamente homologados por la Administración competente, así comocualquier otro admitido en derecho.

El concesionario podrá impedir el uso de la obra pública a aquellos usuarios que no

abonen la tarifa correspondiente, sin perjuicio de lo que, a este respecto, se establezca enla legislación sectorial correspondiente.

El concesionario deberá mantener la obra pública de conformidad con lo que, en cadamomento y según el progreso de la ciencia, disponga la normativa técnica, medioambien-tal, de accesibilidad y eliminación de barreras y de seguridad de los usuarios que resulte deaplicación.

La Administración podrá incluir en los pliegos de condiciones mecanismos para medir la calidad del servicio ofrecida por el concesionario, y otorgar ventajas o penalizaciones eco-nómicas a éste en función de los mismos.

• Zonas complementarias de explotación comercial

Atendiendo a su finalidad, las obras públicas podrán incluir, además de las superfi-cies que sean precisas según su naturaleza, otras zonas o terrenos para la ejecución deactividades complementarias, comerciales o industriales que sean necesarias o conve-nientes por la utilidad que prestan a los usuarios de las obras y que sean susceptibles deun aprovechamiento económico diferenciado, tales como establecimientos de hostele-ría, estaciones de servicio, zonas de ocio, estacionamientos, locales comerciales y otrossusceptibles de explotación.

Estas actividades complementarias se implantarán de conformidad con lo establecidoen los pliegos generales o particulares que rijan la concesión y, en su caso, con lo determi-nado en la legislación o el planeamiento urbanístico que resulte de aplicación.

Las correspondientes zonas o espacios quedarán sujetos al principio de unidad de ges-tión y control de la Administración Pública concedente y serán explotados conjuntamentecon la obra por el concesionario, directamente o a través de terceros, en los términos esta-blecidos en el oportuno pliego de la concesión.

C) Contrato de gestión de servicios públicos

El artículo 8 del TRLCSP define el contrato de gestión de servicios públicoscomo aquél en cuya virtud una Administración Pública o una Mutua de Acci-

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dentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social encomienda a una per-sona, natural o jurídica, la gestión de un servicio cuya prestación ha sido asumida como pro-pia de su competencia por la Administración o Mutua encomendante. Las citadas Mutuassolo podrán realizarse este tipo de contrato respecto a la gestión de la prestación sanitaria.

Las disposiciones del TRLCSP referidas a este contrato no serán aplicables a lossupuestos en que la gestión del servicio público se efectúe mediante la creación de entida-des de derecho público destinadas a este fin, ni a aquellos en que la misma se atribuya auna sociedad de derecho privado cuyo capital sea, en su totalidad, de titularidad pública.

La Administración podrá gestionar indirectamente, mediante contrato, los servicios desu competencia, siempre que sean susceptibles de explotación por particulares. En ningúncaso podrán prestarse por gestión indirecta los servicios que impliquen ejercicio de la auto-

ridad inherente a los poderes públicos.

El contrato expresará con claridad el ámbito de la gestión, tanto en el orden funcio-nal, como en el territorial.

• Modalidades de la contratación

La contratación de la gestión de los servicios públicos podrá adoptar las siguientesmodalidades (art. 277 TRLCSP):

a) Concesión, por la que el empresario gestionará el servicio a su propio riesgo y ventura.

b) Gestión interesada, en cuya virtud la Administración y el empresario participaránen los resultados de la explotación del servicio en la proporción que se establez-ca en el contrato.

c) Concierto con persona natural o jurídica que venga realizando prestaciones aná-logas a las que constituyen el servicio público de que se trate.

d) Sociedad de economía mixta en la que la Administración participe, por sí opor medio de una entidad pública, en concurrencia con personas naturales o jurídicas.

• Duración

El contrato de gestión de servicios públicos no podrá tener carácter perpetuo oindefinido, fijándose necesariamente en el pliego de cláusulas administrativas particula-res su duración y la de las prórrogas de que pueda ser objeto, sin que pueda exceder elplazo total, incluidas las prórrogas, de los siguientes períodos:

a) 50 años en los contratos que comprendan la ejecución de obras y la explotaciónde servicio público, salvo que éste sea de mercado o lonja centralmayorista de artículos alimenticios gestionados por sociedad de eco-nomía mixta municipal, en cuyo caso podrá ser hasta 60 años.

5-14




b) 25 años en los contratos que comprendan la explotación de un servicio públicono relacionado con la prestación de servicios sanitarios.

c) 10 años en los contratos que comprendan la explotación de un servicio públicocuyo objeto consista en la prestación de servicios sanitarios siempre que no esténcomprendidos en la letra a).

D) Contrato de suministros

Según el artículo 9 del TRLCSP, son contratos de suministro los que tienen por obje-to la adquisición, el arrendamiento financiero, o el arrendamiento, con o sin opción decompra, de productos o bienes muebles.

En todo caso, se considerarán contratos de suministro los siguientes:

a) Aquellos en los que el empresario se obligue a entregar una pluralidad de bienesde forma sucesiva y por precio unitario sin que la cuantía total se defina con exac-titud al tiempo de celebrar el contrato, por estar subordinadas las entregas a lasnecesidades del adquirente.

b) Los que tengan por objeto la adquisición y el arrendamiento de equipos y siste-mas de telecomunicaciones o para el tratamiento de la información, sus disposi-tivos y programas, y la cesión del derecho de uso de estos últimos. Se exceptúanlos contratos de adquisición de programas de ordenador desarrollados a medida,que se considerarán contratos de servicios.

c) Los de fabricación, por los que la cosa o cosas que hayan de ser entregadas por el empresario deban ser elaboradas con arreglo a características peculiares fijadaspreviamente por la entidad contratante, aun cuando ésta se obligue a aportar,total o parcialmente, los materiales precisos.

Sin perjuicio de lo dispuesto en la letra b) respecto de los contratos que tengan por objeto programas de ordenador, no tendrán la consideración de contrato de suministro loscontratos relativos a propiedades incorporales o valores negociables.

E) Contrato de servicios

Conforme al artículo 10 del TRLCSP, son contratos de servicios aquellos cuyo objetoson prestaciones de hacer consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a laobtención de un resultado distinto de una obra o un suministro. A efectos de aplicacióndel TRLCSP, los contratos de servicios se dividen en las categorías enumeradas en el AnexoII del propio TRLCSP.

No podrán ser objeto de estos contratos los servicios que impliquen ejercicio de laautoridad inherente a los poderes públicos.

Salvo que se disponga otra cosa en los pliegos de cláusulas administrativas o en el documento contractual, los contratos de servicios que tengan por

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objeto el desarrollo y la puesta a disposición de productos protegidos por un derecho depropiedad intelectual o industrial llevarán aparejada la cesión de éste a la Administracióncontratante. En todo caso, y aun cuando se excluya la cesión de los derechos de propiedadintelectual, el órgano de contratación podrá siempre autorizar el uso del correspondienteproducto a los entes, organismos y entidades pertenecientes al sector público a que serefiere el artículo 3.1.

Los contratos de servicios que celebre el Ministerio de Defensa con empresas extranjeras y que deban ser ejecutados fuera del territorio nacional, se regirán por el TRLCSP, sinperjuicio de lo que se convenga entre las partes de acuerdo con las normas y usos vigen-tes en el comercio internacional.

A la extinción de los contratos de servicios, no podrá producirse en ningún caso laconsolidación de las personas que hayan realizado los trabajos objeto del contrato comopersonal del ente, organismo o entidad del sector público contratante.

• Duración

Los contratos de servicios no podrán tener un plazo de vigencia superior a 4 años conlas condiciones y límites establecidos en las respectivas normas presupuestarias de lasAdministraciones Públicas, si bien podrá preverse en el mismo contrato su prórroga por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalización de aquél, siempre que la duración totaldel contrato, incluidas las prórrogas, no exceda de 6 años, y que las prórrogas no superen,aislada o conjuntamente, el plazo fijado originariamente. La celebración de contratos deservicios de duración superior a la señalada podrá ser autorizada excepcionalmente por el

Consejo de Ministros o por el órgano autonómico competente de forma singular, paracontratos determinados, o de forma genérica, para ciertas categorías.

No obstante lo dispuesto anteriormente, los contratos de servicios que sean comple-mentarios de contratos de obras o de suministro podrán tener un plazo superior de vigenciaque, en ningún caso, excederá del plazo de duración del contrato principal, salvo en los con-tratos que comprenden trabajos relacionados con la liquidación del contrato principal, cuyoplazo final excederá al del mismo en el tiempo necesario para realizarlos. La iniciación del con-trato complementario quedará en suspenso, salvo causa justificada derivada de su objeto ycontenido, hasta que comience la ejecución del correspondiente contrato de obras.

Solamente tendrán el concepto de contratos complementarios aquellos cuyo objetose considere necesario para la correcta realización de la prestación o prestaciones objeto del

contrato principal.Los contratos para la defensa jurídica y judicial de la Administración tendrán la dura-

ción precisa para atender adecuadamente sus necesidades.

Los contratos de servicios que tengan por objeto la asistencia a la direc-ción de obra o la gestión integrada de proyectos tendrán una duración igual ala del contrato de obras al que están vinculados más el plazo estimado paraproceder a la liquidación de las obras.

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F) Contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado

A tenor del artículo 11 del TRLCSP, son contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado aquellos en que una Administración Pública o una EntidadPública Empresarial u organismo similar de las Comunidades Autónomas encarga a unaentidad de derecho privado, por un período determinado en función de la duración de laamortización de las inversiones o de las fórmulas de financiación que se prevean, la reali-zación de una actuación global e integrada que, además de la financiación de inversionesinmateriales, de obras o de suministros necesarios para el cumplimiento de determinadosobjetivos de servicio público o relacionados con actuaciones de interés general, compren-da alguna de las siguientes prestaciones:

a) La construcción, instalación o transformación de obras, equipos, sistemas, y pro-ductos o bienes complejos, así como su mantenimiento, actualización o renova-ción, su explotación o su gestión.

b) La gestión integral del mantenimiento de instalaciones complejas.

c) La fabricación de bienes y la prestación de servicios que incorporen tecnologíaespecíficamente desarrollada con el propósito de aportar soluciones más avanza-das y económicamente más ventajosas que las existentes en el mercado.

d) Otras prestaciones de servicios ligadas al desarrollo por la Administración del servicio público o actuación de interés general que le haya sido encomendado.

Sólo podrán celebrarse contratos de colaboración entre el sector público y el sector

privado cuando previamente se haya puesto de manifiesto, en la forma prevista en elartículo 134 (evaluación previa), que otras fórmulas alternativas de contratación no per-miten la satisfacción de las finalidades públicas.

El contratista puede asumir, en los términos previstos en el contrato, la dirección delas obras que sean necesarias, así como realizar, total o parcialmente, los proyectos para suejecución y contratar los servicios precisos.

La contraprestación a percibir por el contratista colaborador consistirá en un precioque se satisfará durante toda la duración del contrato, y que podrá estar vinculado al cum-plimiento de determinados objetivos de rendimiento.

• Duración

La duración de los contratos de colaboración entre el sector público y el sector priva-do no podrá exceder de 20 años. No obstante, cuando por razón de la prestación princi-pal que constituye su objeto y de su configuración, el régimen aplicable sea el propio delos contratos de concesión de obra pública, se estará a lo dispuesto en el artículo 268 sobrela duración de éstos.

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1.3.2. Contratos sujetos a regulación armonizada

Son contratos sujetos a una regulación armonizada los contratos de colaboraciónentre el sector público y privado, en todo caso, y los contratos de obras, los de concesiónde obras públicas, los de suministro y los de servicios comprendidos en las categorías 1 a16 del Anexo II, cuyo valor estimado sea igual o superior a las cuantías que señala el TRLCSP en los artículos 14, 15 y 16, siempre que la entidad contratante tenga el carácter de poder adjudicador. Y también tienen consideración de contratos sujetos a regulaciónarmonizada los contratos subvencionados por estas entidades.

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CONTRATOS V ALOR ESTIMADO

COLABORACIÓN ENTRE EL

SECTOR PÚBLICO Y EL SECTOR PRIVADO

• En todo caso.

OBRAS Y CONCESIÓN DE OBRAS PÚBLICAS • Igual o superior a: 5.186.000 euros.

SUMINISTROS

• Igual o superior a: 134.000 euros si son adjudicados por la Administra-ción General del Estado, sus organismos autónomos o Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social.

• Igual o superior a: 207.000 euros si se trata de suministros distintos delos anteriores por razón del sujeto contratante o por razón de su objeto.

SERVICIOS de las categorías 1 a 16 delAnexo II

• Igual o superior a: 134.000 euros si son adjudicados por la Administra-ción General del Estado, sus organismos autónomos o Entidades Gestoras

y Servicios Comunes de la Seguridad Social.• Igual o superior a: 207.000 euros si son adjudicados por entes, organis-mos o entidades del sector público distintos a los anteriores.

• Igual o superior a: 207.000 euros si aún siendo adjudicados por los suje-tos del primer punto, se trata de contratos de la categoría 5 consistentesen: servicios de difusión de emisiones de televisión y de radio, serviciosde conexión o servicios integrados de telecomunicaciones, o contratos dela categoría 8 consistentes en servicios de investigación y desarrollo.

SUBVENCIONADOS: Obras y serviciossubvencionados de forma directa y enmás de un 50% de su importe, por entidades que tengan la consideraciónde poderes adjudicadores, siempre quepertenezcan a alguna de las siguientescategorías:

• Igual o superior a: 5.186.000 euros si son obras de ingeniería civil de lasección F, división 45, grupo 45.2 de la NACE, o construcción de hospita-les, centros deportivos, recreativos o de ocio, edificios escolares o univer-sitarios y edificios de uso administrativo.

• Igual o superior a: 207.000 euros si se trata de servicios vinculados a uncontrato de obras de los anteriores.

CONTRATOS SUJETOS A REGULACIÓN ARMONIZADA

Regulación: Título Preliminar, Capítulo II, Sección 2ª, artículos 13 a 17



2. Órganos competentes en materia de contratación

Como ya hemos mencionado en el tema, un contrato es un negocio jurídico bilate-ral, o un acuerdo de voluntades. Los sujetos de la contratación administrativa son:

— La Administración.

— El contratista.

2.1. La Administración

Tres son los aspectos que vamos a considerar en relación con la Administración comosujeto contratante:

a) Libertad de pactos.

b) Competencia.

c) Prerrogativas.

2.1.1. Libertad de pactos

En los contratos del sector público podrán incluirse cualesquiera pacto, cláusula y con-diciones siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a losprincipios de la buena administración.

2.1.2. Competencia para contratar

La representación de los entes, organismos y entidades del sector públi-co en materia contractual corresponde a los órganos de contratación uniper-

5-19


• Los que tengan por objeto la compra, el desarrollo, la producción o la coproducción de progra-

mas destinados a la radiodifusión, por parte de los organismos de radiodifusión, así como losrelativos al tiempo de radiodifusión.

Cualquiera que sea su

valor estimado

• Los de investigación y desarrollo remunerados íntegramente por el órgano de contratación,siempre que sus resultados no se reserven para su utilización exclusiva por éste en el ejercicio

de su actividad propia.


valor estimado

• Los incluidos dentro del ámbito definido por el artículo 346 TFUE que se concluyan en el sector

de la defensa.Cualquiera que sea su

valor estimado

• Los declarados secretos o reservados, o aquéllos cuya ejecución deba ir acompañada de medi-

das de seguridad especiales conforme a la legislación vigente, o en los que lo exija la protección

de intereses esenciales para la seguridad del Estado.


valor estimado

• Aquellos cuyo objeto principal sea permitir a los órganos de contratación la puesta a disposi-

ción o la explotación de redes públicas de telecomunicaciones o el suministro al público deuno o más servicios de telecomunicaciones.


valor estimado

CONTRATOS NO SUJETOS A REGULACIÓN ARMONIZADA

Art. 13.2 TRLCSP



sonales o colegiados que en virtud de norma de rango legal o reglamentario o disposiciónestatutaria, tenga atribuida la facultad de celebrar contratos en su nombre.

A) Órganos de contratación, de asistencia y consultivos

(1) Delegación y desconcentración:

1. La delegación se regirá por la LRJ-PAC.

2. Las competencias en materia de contratación podrán ser desconcentradas por Real Decreto acor-dado en Consejo de Ministros, en cualesquiera órganos, sean o no dependientes del órgano de con-tratación.

(2) Abstención y recusación: las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones Públicas queintervengan en los procedimientos de contratación deberán abstenerse o podrán ser recusados en los casos y enla forma previstos en los artículos 28 y 29 LRJ-PAC.

(3) En los departamentos ministeriales en los que existan varios órganos de contratación, la competenciapara celebrar los contratos de suministro y de servicios que afecten al ámbito de más de uno de ellos corres-ponderá al Ministro, salvo en los casos en que la misma se atribuya a la Junta de Contratación.

(4) La composición de las Juntas de Contratación se fijará reglamentariamente, debiendofigurar entre sus vocales un funcionario que tenga atribuido legal o reglamentariamente, el ase-

soramiento jurídico del órgano de contratación y un interventor .

5-20


ÓRGANOS DE CONTRATACIÓN (1) - (2)

ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL

ESTADO

• Ministros (3)• Secretarios de Estado• Juntas de Contratación (4)

ORGANISMOS AUTÓNOMOS,

AGENCIAS ESTATALES

,

ENTIDADES

PÚBLICAS EMPRESARIALES Y DEMÁS

ENTIDADES PÚBLICAS ESTATALES

• A falta de disposición específica en las normas de creación o regulación de sufuncionamiento:

– Presidentes o Directores• Juntas de Contratación (4)

ENTIDADES GESTORAS Y SERVICIOS

COMUNES DE LA SEGURIDAD

S

OCIAL

• A falta de disposición específica en las normas de creación o regulación de sufuncionamiento:– Directores Generales

• Juntas de Contratación (4)

SISTEMA ESTATAL DE

CONTRATACIÓN CENTRALIZADA

Director General de Racionalización y Centralización de la Contratación

J

UNTAS DE

CONTRATACIÓN (4)

Podrán crearse y actuarán como órgano de contratación, con los límites cuantitati-

vos o referentes a las características de los contratos que determine el titular del

departamento, en los siguientes supuestos:• Obras: art. 122.1.b) y c), salvo las de contratación centralizada.• Suministro: bienes consumibles o de fácil deterioro, salvo adquisición centraliza-

da.• Servicios: no declarados de contratación centralizada.• Suministro y servicios, distintos de los dos anteriores que afecten a más de un

órgano de contratación, salvo contratación centralizada.

SOCIEDADES Y

FUNDACIONES DEL SECTOR

PÚBLICO

La capacidad para contratar de los representantes legales se regirá por lo dispuestoen los estatutos de estas entidades y por las normas de derecho privado que seanen cada caso de aplicación.



5-21


AUTORIZACIÓN PARA CONTRATAR

AUTORIZACIÓN DE LOS TITULARES DE LOS

DEPARTAMENTOS MINISTERIALES AUTORIZACIÓN DEL CONSEJO DE MINISTROS

1. Los titulares de los departamentos ministeria-

les a que se hallen adscritos los organismosautónomos, entidades públicas y las entida-des gestoras y servicios comunes de la Seguri-dad Social podrán fijar la cuantía a partir de lacual será necesaria su autorización para lacelebración de los contratos por parte de:• Presidentes o Directores• Directores Generales

2. Hasta el momento en que los titulares de losdepartamentos ministeriales fijen la cuantíaestablecida en el primer párrafo será de apli-cación la cantidad de 900.000 euros.(Disposición transitoria tercera).

1. Los órganos de contratación de los departamentos ministe-

riales, organismos autónomos, Agencias Estatales y entida-

des de derecho público estatales, así como los de las enti-

dades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social,necesitarán la autorización del Consejo de Ministros paracelebrar contratos en los siguientes supuestos:• Cuando el valor estimado del contrato, calculado confor-

me a lo señalado en el artículo 88, sea igual o superior a

doce millones de euros.

• En los contratos de carácter plurianual cuando se modifi-

quen los porcentajes o el número de anualidades legal-

mente previstos a los que se refiere el artículo 47 de laLey 47/2003, de 26 de noviembre.

• Cuando el pago de los contratos se concierte mediante elsistema de arrendamiento financiero o mediante el siste-ma de arrendamiento con opción de compra y el númerode anualidades supere cuatro años.

2. La autorización del Consejo de Ministros a que se refiere elapartado anterior deberá obtenerse antes de la aprobación

del expediente. La aprobación del expediente y la aproba-ción del gasto corresponderán al órgano de contratación.

3. El Consejo de Ministros podrá reclamar discrecionalmente

el conocimiento y autorización de cualquier otro contrato.Igualmente, el órgano de contratación, a través del Minis-tro correspondiente, podrá elevar un contrato no compren-

dido en el apartado 1 a la consideración del Consejo deMinistros.4. Cuando el Consejo de Ministros autorice la celebración del

contrato deberá autorizar igualmente su modificación,

cuando sea causa de resolución, y la resolución misma, ensu caso.



5-22


ÓRGANOS DE ASISTENCIA

MESAS DE

CONTRATACIÓN

Salvo en el caso en que la competencia para contratar corresponda a una Junta de Contratación, enlos procedimientos abiertos y restringidos y en los negociados con publicidad a que se refiere el art.177.1, los órganos de contratación de las Administraciones Públicas estarán asistidos por una Mesade Contratación, que será el órgano competente para la valoración de las ofertas.

En los procedimientos negociados sin publicidad la constitución de la Mesa será potestativa.

COMPOSICIÓN:

Estará constituida por un Presidente, los vocales que se determinen reglamentariamente, y unSecretario.

Los miembros serán nombrados por el órgano de contratación. El Secretario deberá ser designa-do entre funcionarios o, en su defecto, otro tipo de personal dependiente del órgano de contra-tación, y entre sus vocales deberá figurar necesariamente un funcionario de entre quienes tengan

atribuida legal o reglamentariamente el asesoramiento jurídico del órgano de contratación y uninterventor, o, a falta de éstos, una persona al servicio del órgano de contratación que tenga atri-buidas las funciones correspondientes a su asesoramiento jurídico, y otra que tenga atribuidas lasrelativas a su control económico-presupuestario.

MESA ESPECIAL

DEL DIÁLOGO

COMPETITIVO

En los procedimientos de diálogo competitivo que se sigan por las Administraciones Públicas esta-tales, se constituirá una Mesa con la composición señala en la columna anterior a la que se incor-porarán:

• Procedencia: Personas especialmente cualificadas en la materia sobre la que verse el diálogo.

• Nº: Será igual o superior a un tercio de los componentes de la Mesa.

• Designación: Por el órgano de contratación.

• Participación: En las deliberaciones participan con voz y voto.

En los expedientes que se tramiten para la celebración de contratos de colaboración entre el sector

público y el sector privado, elabora el documento de evaluación previa a que se refiere el artículo134.

JURADO DE

CONCURSOS

En los concursos de proyectos, la Mesa de contratación se constituirá en Jurado de los concursosde proyectos, incorporando en su composición:

• Nº: Hasta 5 personalidades de notoria competencia en el ámbito relevante.

• Designación: El órgano de contratación.

• Procedencia: Deben ser personas físicas independientes de los participantes en el concurso.

• Cualificación o experiencia: Cuando se exija a los candidatos poseer una determinada cualifica-ción o experiencia, al menos una tercera parte de los miembros del Jurado deben estar en pose-sión de la misma u otra equivalente

• Competencia: Contribuir de forma especial a evaluar las propuestas presentadas.

• Participación: Participan en la deliberaciones con voz y voto.



B) Responsable del contrato

Los órganos de contratación podrán designar un responsable del contrato al quecorresponderá supervisar su ejecución y adoptar decisiones y dictar las instrucciones nece-

sarias con el fin de asegurar la correcta realización de la prestación pactada dentro del ámbi-to de facultades que aquellos le atribuyan. El responsable podrá ser una persona o entidadcontratante o ajena a él. En los contratos de obras, las facultades del responsable se enten-derán sin perjuicio de los que corresponden al Director Facultativo.

C) Perfil de contratante

Con el fin de asegurar la transparencia y el acceso público a la información relativa asu actividad contractual, y sin perjuicio de la utilización de otros medios de publicidad enlos casos exigidos por la Ley o por las normas autonómicas de desarrollo o en los que así se decida voluntariamente, los órganos de contratación difundirán, a través de Internet, superfil de contratante. La forma de acceso al perfil de contratante deberá especificarse en laspáginas Web institucionales que mantengan los entes del sector público, en la Plataformade Contratación del Sector Público y en los pliegos y anuncios de licitación.

El sistema informático que soporte el perfil de contratante deberá contar con un dis-positivo que permita acreditar fehacientemente el momento de inicio de la difusión públi-ca de la información que se incluya en el mismo.

El perfil de contratante podrá incluir cualesquiera datos e informacionesreferentes a la actividad contractual del órgano de contratación. En todo casodeberá publicarse en el perfil de contratante la adjudicación de los contratos.

5-23


ÓRGANOS CONSULTIVOS

JUNTA CONSULTIVA DE CONTRATACIÓN

ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

ÓRGANOS CONSULTIVOS EN LAS

COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Es el órgano consultivo específico de la AdministraciónGeneral del Estado, de sus organismos autónomos,Agencias y demás entidades públicas estatales, en mate-ria de contratación administrativa. La Junta Consultivade Contratación Administrativa del Estado estará adscri-

ta al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públi-

cas, y su composición y régimen jurídico se estableceránreglamentariamente.

La Junta Consultiva de Contratación Administrativa del

Estado podrá promover la adopción de las normas omedidas de carácter general que considere procedentespara la mejora del sistema de contratación en sus aspec-tos administrativos, técnicos y económicos.

La Junta podrá exponer directamente a los órganos decontratación o formular con carácter general las reco-mendaciones pertinentes, si de los estudios sobre contra-tación administrativa o de un contrato particular se dedu- jeran conclusiones de interés para la Administración.

Los órganos consultivos en materia de contrataciónque creen las Comunidades Autónomas ejercerán sucompetencia en su respectivo ámbito territorial, enrelación con la contratación de las Administracionesautonómicas, de los organismos y entidades depen-dientes o vinculados a las mismas y, de establecerse así

en sus normas reguladoras, de las entidades localesincluidas en el mismo, sin perjuicio de las competen-cias de la Junta Consultiva de Contratación Administra-tiva del Estado.



D) Plataforma de Contratación del Sector Público

La Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, a través de sus órga-nos de apoyo técnico, pondrá a disposición de todos los órganos de contratación del sec-tor público una plataforma electrónica que permita dar publicidad a través de Internet a lasconvocatorias de licitaciones y sus resultados y a cuanta información consideren relevante.En todo caso, los perfiles de contratante de los órganos de contratación del sector públicoestatal deberán integrarse en esta plataforma, gestionándose y difundiéndose exclusiva-mente a través de la misma.

La Plataforma de Contratación del Sector Público se interconectará con los serviciosde información similares que articulen las Comunidades Autónomas y las Entidades loca-les en la forma que se determine en los convenios que se concluyan al efecto.

2.1.3. Prerrogativas

Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la Ley, elórgano de contratación ostenta las siguientes prerrogativas:

— Interpretar el contrato.

— Resolver las dudas.

— Modificarlas por razón de interés público.

— Acordar su resolución y determinar sus efectos.

Procedimiento: en los procedimientos que se instruyan para la adopción de cualquier prerrogativa deberá solicitarse:

— Audiencia al contratista.

— Informe previo del Servicio Jurídico en la Administración General del Estado, susorganismos autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de la SeguridadSocial y demás entidades públicas estatales, salvo:

• Cuando se produce la resolución del contrato por no depositar la garantíaen plazo (constitución, reposición y reajuste).

• Resolución del contrato por demora en plazos.

— No obstante será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consul-tivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva en los casos de:

• Interpretación, nulidad y resolución cuando se formula oposición por partedel contratista.

• Modificación del contrato, cuando la cuantía de las mismasaislada o conjuntamente, sea superior a un 10% del precio pri-mitivo del contrato y este sea igual o superior a 6 millones deeuros.

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Los acuerdos que se adopten ponen fin a la vía administrativa y serán inmediatamen-te ejecutivos.

3. El contratista. Capacidad y solvencia. Prohibiciones,clasificación y registro de empresa

El contratista es la parte encargada de realizar el objeto del contrato. Sólo podrán con-tratar con el sector público las personas naturales o jurídicas españolas o extranjeras quecumplan los siguientes requisitos:

— Capacidad de obrar.

— No estar incursas en situaciones de prohibición de contratar.— Acreditar su solvencia económica, financiera y técnica o profesional.

— Y cuando así lo exija la ley estar debidamente clasificadas.

Los empresarios deberán contar, asimismo, con la habilitación empresarial o profesio-nal que, en su caso, sea exigible para la realización de la actividad o prestación que consti-tuya el objeto del contrato.

3.1. Capacidad

Tienen capacidad para contratar con la Administración Pública:

— Las personas físicas o naturales.

— Las personas jurídicas.

— Ciertas agrupaciones de empresas que carecen de personalidad jurídica (UTES).

3.1.1. Personas físicas

A) Españolas

Pueden contratar con el sector público español las personas físicas españolas que seanmayores de edad o menores emancipados siempre que:

— No hayan sido declaradas incapaces para gobernarse a sí mismas.— No hayan sido declaradas pródigas y sometidas al régimen de tutela o curatela.

— No estén incursas en prohibición de contratar.

Sin embargo, el TRLCSP sí exige a los empresarios que sean personas físi-cas que para contratar con el sector público cuenten con la “habilitaciónempresarial o profesional” que, en su caso, sea exigible para la realización dela actividad o prestación que constituya el objeto del contrato. Esta habilita-

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ción profesional o empresarial resulta acreditada frente a todos los órganos de contratacióndel sector público mediante la inscripción en el Registro Oficial de Licitadores y EmpresasClasificadas a tenor de lo en él reflejado, salvo prueba en contra.

En los contratos subvencionados sujetos a regulación armonizada, el contratista debe-rá acreditar su solvencia y no podrá estar incurso en la prohibición de contratar a que serefiere la letra a) del apartado 1 del artículo 60.

B) Extranjeros

La capacidad para contratar de los empresarios extranjeros con el sector público sedetermina, con carácter general, según su ley nacional. No obstante, son válidos a efectos

del ordenamiento jurídico español, los contratos onerosos celebrados en España por extranjero según su ley nacional si la causa de la incapacidad no está reconocida en la legis-lación española.

Sin embargo, el TRLCSP exige la acreditación de la capacidad de obrar con un régi-men jurídico diferente si se trata de empresarios no españoles nacionales de un Estadomiembro de la Unión Europea o extranjeros no comunitarios.

a) Nacionales miembros de la Unión Europea: la acreditación de la capacidad deobrar se puede acreditar a través de diversos mecanismos:

— Inscripción del empresario en el Registro procedente de acuerdo con lalegislación del Estado donde estén establecidos.

— Presentación de una declaración jurada.— Mediante la presentación de un certificado.

b) Extranjeros que no pertenezcan a la Unión Europea: acreditarán su capacidad deobrar con un informe de la Misión Diplomática Permanente española en el paíscorrespondiente, acompañando además a este informe el documento que acre-dite el cumplimiento del principio de reciprocidad.

3.1.2. Personas jurídicas

Las personas jurídicas españolas o extranjeras dotadas de personalidad jurídica (con laexcepción de las UTES que no la poseen) pueden contratar con el sector público siempreque las prestaciones estén comprendidas dentro de los fines, objeto o ámbito de actividadque a tenor de sus estatutos o reglas fundacionales les sean propias.

Esa capacidad de obrar se acreditará según la naturaleza de esa persona jurídica, a saber:

1. Empresas españolas: mediante la escritura o documento de constitución, losestatutos o el acto fundacional en los que consten las normas por las que se regula su actividad, debidamente inscritos en su caso enel Registro Público que corresponda según el tipo de persona jurídi-ca de que se trate (art. 72.1).

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2. Empresas extranjeras nacionales de Estados miembros de la UE: tendrán capaci-dad para contratar con el sector público, en todo caso, las empresas que, conarreglo a la legislación del Estado en que estén establecidas, se encuentren habi-litadas para realizar la prestación de que se trate.

Cuando la legislación del Estado en que estén establecidas exija una autorizaciónespecial o la pertenencia a una determinada organización para poder prestar enél el servicio de que se trate, deberán acreditar que cumplen este requisito.

Estas empresas acreditarán su capacidad de obrar mediante su inscripción en elregistro procedente de acuerdo con la legislación del Estado donde estén esta-blecidas, o mediante la presentación de una declaración jurada o un certificado,en los términos que se establezcan reglamentariamente, de acuerdo con las dis-posiciones comunitarias aplicables.

3. Empresas extranjeras que no pertenezcan a la UE: deberán justificar medianteinforme de la respectiva Misión Diplomática Permanente española, que se acom-pañará de la documentación que se presente, que el Estado de procedencia de laempresa extranjera admite a su vez la participación de empresas españolas en lacontratación con la Administración y con los entes, organismos o entidades delsector público asimilables a los enumerados en el artículo 3, en forma sustancial-mente análoga. En los contratos sujetos a regulación armonizada se prescindirá delinforme sobre reciprocidad en relación con las empresas de Estados signatarios delAcuerdo sobre Contratación Pública de la Organización Mundial de Comercio.

Además para celebrar contrato de obras será necesario que las empresas tenganabierta sucursal en España, con designación de apoderados o representantes parasus operaciones, y que estén inscritos en el Registro Mercantil.

Estas empresas acreditarán su capacidad de obrar con informe de la MisiónDiplomática Permanente de España en el Estado correspondiente o de la OficinaConsular en cuyo ámbito territorial radique el domicilio de la empresa.

3.1.3. Uniones de empresarios

Podrán contratar con el sector público las uniones de empresarios que se constituyantemporalmente al efecto, sin que sea necesaria la formalización de las mismas en escriturapública hasta que se haya efectuado la adjudicación del contrato a su favor.

Los empresarios que estén interesados en formar las Uniones a las que se refiere elpárrafo anterior podrán darse de alta en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Cla-sificadas del Estado, que especificará esta circunstancia.

Los empresarios que concurran agrupados quedarán obligados solidariamente y debe-rán nombrar un representante o apoderado único.

La duración de las uniones temporales de empresarios coincidirá con laduración del contrato hasta su extinción.

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Para los contratos en que sea exigible la clasificación y concurran en la unión empre-sarios nacionales, extranjeros que no sean miembros de un Estado perteneciente a la UE yextranjeros si pertenecientes a la misma, los que pertenezcan a los dos primeros gruposdeberán acreditar su clasificación, y los que pertenezcan al último su solvencia económica,financiera, técnica y profesional.

3.2. Solvencia

Para celebrar contratos con el sector público, los empresarios deberán acreditar estar en posesión de las condiciones mínimas de solvencia económica y financiera, técnica y pro-fesional que se determinen por el órgano de contratación. Este requisito será sustituido por el de la clasificación, cuando ésta sea exigible conforme a lo dispuesto en el TRLCSP.

Los requisitos mínimos de solvencia que deba reunir el empresario y la documenta-ción requerida para acreditar las mismas se indicará en el anuncio de licitación y se especi-ficará en el pliego del contrato.

3.2.1. Solvencia económica y financiera

La solvencia económica y financiera del empresario deberá acreditarse por uno o varios de los medios siguientes, a elección del órgano de contratación:

a) Volumen anual de negocios, o bien volumen anual de negocios en el ámbito alque se refiera el contrato, por importe igual o superior al exigido en el anunciode licitación o en la invitación a participar en el procedimiento y en los pliegos

del contrato o, en su defecto, al establecido reglamentariamente.

b) En los casos en que resulte apropiado, justificante de la existencia de un seguro

de indemnización por riesgos profesionales por importe igual o superior al exigi-do en el anuncio de licitación o en la invitación a participar en el procedimiento y en los pliegos del contrato o, en su defecto, al establecido reglamentariamente.

c) Patrimonio neto, o bien ratio entre activos y pasivos, al cierre del último ejerci-cio económico para el que esté vencida la obligación de aprobación de cuentasanuales por importe igual o superior al exigido en el anuncio de licitación o enla invitación a participar en el procedimiento y en los pliegos del contrato o, ensu defecto, al establecido reglamentariamente.

Como medio adicional a los señalados, el órgano de contratación podrá exigir que el

periodo medio de pago a proveedores del empresario, siempre que se trate de una socie-dad que no pueda presentar cuenta de pérdidas y ganancias abreviada, no supere el límiteque a estos efectos se establezca por Orden del Ministro de Hacienda y AdministracionesPúblicas teniendo en cuenta la normativa sobre morosidad.

La acreditación documental de la suficiencia de la solvencia económica yfinanciera del empresario se efectuará mediante la aportación de los certifica-dos y documentos que para cada caso se determinen reglamentariamente. Entodo caso, la inscripción en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Cla-

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sificadas de las Administraciones Públicas acreditará frente a todos los órganos de contra-tación del sector público, a tenor de lo en él reflejado y salvo prueba en contrario, las con-diciones de solvencia económica y financiera del empresario.

En el anuncio de licitación o invitación a participar en el procedimiento y en los plie-gos del contrato se especificarán los medios, de entre los recogidos en este artículo, admi-tidos para la acreditación de la solvencia económica y financiera de los empresarios queopten a la adjudicación del contrato, con indicación expresa del importe mínimo, expre-sado en euros, de cada uno de ellos. En su defecto, la acreditación de la solvencia econó-mica y financiera se efectuará según lo dispuesto a tales efectos en el art. 65.1 TRLCSP.

3.2.2. Solvencia técnica en los contratos de obras

En los contratos de obras, la solvencia técnica del empresario deberá ser acreditada por uno o varios de los medios siguientes, a elección del órgano de contratación:

a) Relación de las obras ejecutadas en el curso de los diez últimos años, avalada por certificados de buena ejecución para las obras más importantes; estos certifica-dos indicarán el importe, las fechas y el lugar de ejecución de las obras y se pre-cisará si se realizaron según las reglas por las que se rige la profesión y se llevaronnormalmente a buen término; en su caso, dichos certificados serán comunicadosdirectamente al órgano de contratación por la autoridad competente.

A estos efectos, las obras ejecutadas por una sociedad extranjera filial del contra-tista de obras tendrán la misma consideración que las directamente ejecutadaspor el propio contratista, siempre que este último ostente directa o indirecta-mente el control de aquélla en los términos establecidos en el art. 42 del Códi-go de Comercio. Cuando se trate de obras ejecutadas por una sociedad extranje-ra participada por el contratista sin que se cumpla dicha condición, solo sereconocerá como experiencia atribuible al contratista la obra ejecutada por lasociedad participada en la proporción de la participación de aquél en el capitalsocial de ésta.

b) Declaración indicando los técnicos o las unidades técnicas, estén o no integradasen la empresa, de los que ésta disponga para la ejecución de las obras, especial-mente los responsables del control de calidad, acompañada de los documentosacreditativos correspondientes.

c) Títulos académicos y profesionales del empresario y de los directivos de la empre-

sa y, en particular, del responsable o responsables de las obras.

d) En los casos adecuados, indicación de las medidas de gestión medioambientalque el empresario podrá aplicar al ejecutar el contrato.

e) Declaración sobre la plantilla media anual de la empresa y la impor-tancia de su personal directivo durante los tres últimos años, acom-pañada de la documentación justificativa correspondiente.

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f) Declaración indicando la maquinaria, material y equipo técnico del que se dis-pondrá para la ejecución de las obras, a la que se adjuntará la documentaciónacreditativa pertinente.

En el anuncio de licitación o invitación a participar en el procedimiento y en los plie-gos del contrato se especificarán los medios, de entre los recogidos en este artículo, admi-tidos para la acreditación de la solvencia técnica de los empresarios que opten a la adjudi-cación del contrato, con indicación expresa, en su caso, de los valores mínimos exigidospara cada uno de ellos. En su defecto, la acreditación de la solvencia técnica se efectuarásegún lo dispuesto en el art. 65.1 TRLCSP.

3.2.3. Solvencia técnica en los contratos de suministro

En los contratos de suministro la solvencia técnica de los empresarios deberá acredi-tarse por uno o varios de los siguientes medios, a elección del órgano de contratación:

a) Relación de los principales suministros efectuados durante los cinco últimosaños, indicando su importe, fechas y destinatario público o privado de los mis-mos. Los suministros efectuados se acreditarán mediante certificados expedidoso visados por el órgano competente, cuando el destinatario sea una entidad delsector público o cuando el destinatario sea un comprador privado, mediante uncertificado expedido por éste o, a falta de este certificado, mediante una declara-ción del empresario.

b) Indicación del personal técnico o unidades técnicas, integradas o no en la empre-

sa, de los que se disponga para la ejecución del contrato, especialmente losencargados del control de calidad.

c) Descripción de las instalaciones técnicas, de las medidas empleadas para garanti-zar la calidad y de los medios de estudio e investigación de la empresa.

d) Control efectuado por la entidad del sector público contratante o, en su nom-bre, por un organismo oficial competente del Estado en el cual el empresarioestá establecido, siempre que medie acuerdo de dicho organismo, cuando losproductos a suministrar sean complejos o cuando, excepcionalmente, debanresponder a un fin particular. Este control versará sobre la capacidad de pro-ducción del empresario y, si fuera necesario, sobre los medios de estudio einvestigación con que cuenta, así como sobre las medidas empleadas para

controlar la calidad.e) Muestras, descripciones y fotografías de los productos a suministrar, cuya auten-

ticidad pueda certificarse a petición de la entidad del sector público contratante.

f) Certificados expedidos por los institutos o servicios oficiales encargados del con-trol de calidad, de competencia reconocida, que acrediten la con-formidad de productos perfectamente detallada mediante referen-cias a determinadas especificaciones o normas.

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En los contratos de suministro que requieran obras de colocación o instalación, laprestación de servicios o la ejecución de obras, la capacidad de los operadores económicospara prestar dichos servicios o ejecutar dicha instalación u obras podrá evaluarse teniendoen cuenta especialmente sus conocimientos técnicos, eficacia, experiencia y fiabilidad.

En el anuncio de licitación o invitación a participar en el procedimiento y en los plie-gos del contrato se especificarán los medios, de entre los recogidos en este artículo, admi-tidos para la acreditación de la solvencia técnica de los empresarios que opten a la adjudi-cación del contrato, con indicación expresa, en su caso, de los valores mínimos exigidospara cada uno de ellos y, en su caso, de las normas o especificaciones técnicas respecto delas que se acreditará la conformidad de los productos. En su defecto, la acreditación de lasolvencia técnica se efectuará según lo dispuesto a tales efectos en el art. 65.1 TRLCSP.

3.2.4. Solvencia técnica o profesional en los contratos de servicios

En los contratos de servicios, la solvencia técnica o profesional de los empresariosdeberá apreciarse teniendo en cuenta sus conocimientos técnicos, eficacia, experiencia yfiabilidad, lo que deberá acreditarse, según el objeto del contrato, por uno o varios de losmedios siguientes, a elección del órgano de contratación:

a) Una relación de los principales servicios o trabajos realizados en los últimos cincoaños que incluya importe, fechas y el destinatario, público o privado, de los mis-mos. Los servicios o trabajos efectuados se acreditarán mediante certificadosexpedidos o visados por el órgano competente, cuando el destinatario sea unaentidad del sector público; cuando el destinatario sea un sujeto privado, median-

te un certificado expedido por éste o, a falta de este certificado, mediante unadeclaración del empresario; en su caso, estos certificados serán comunicadosdirectamente al órgano de contratación por la autoridad competente.

b) Indicación del personal técnico o de las unidades técnicas, integradas o no en laempresa, participantes en el contrato, especialmente aquéllos encargados delcontrol de calidad.

c) Descripción de las instalaciones técnicas, de las medidas empleadas por el empre-sario para garantizar la calidad y de los medios de estudio e investigación de laempresa.

d) Cuando se trate de servicios o trabajos complejos o cuando, excepcionalmente,deban responder a un fin especial, un control efectuado por el órgano de con-tratación o, en nombre de éste, por un organismo oficial u homologado compe-tente del Estado en que esté establecido el empresario, siempre que medie acuer-do de dicho organismo. El control versará sobre la capacidad técnica delempresario y, si fuese necesario, sobre los medios de estudio y de investigaciónde que disponga y sobre las medidas de control de la calidad.

e) Las titulaciones académicas y profesionales del empresario y del per-sonal directivo de la empresa y, en particular, del personal responsa-ble de la ejecución del contrato.

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f) En los casos adecuados, indicación de las medidas de gestión medioambientalque el empresario podrá aplicar al ejecutar el contrato.

g) Declaración sobre la plantilla media anual de la empresa y la importancia de supersonal directivo durante los tres últimos años, acompañada de la documenta-ción justificativa correspondiente.

h) Declaración indicando la maquinaria, material y equipo técnico del que se dis-pondrá para la ejecución de los trabajos o prestaciones, a la que se adjuntará ladocumentación acreditativa pertinente.

i) Indicación de la parte del contrato que el empresario tiene eventualmente el pro-pósito de subcontratar.

En el anuncio de licitación o en la invitación a participar en el procedimiento y en lospliegos del contrato se especificarán los medios, de entre los recogidos en este artículo,admitidos para la acreditación de la solvencia técnica de los empresarios que opten a laadjudicación del contrato, con indicación expresa, en su caso, de los valores mínimos exi-gidos para cada uno de ellos, y en los casos en que resulte de aplicación, con especificaciónde las titulaciones académicas o profesionales, de los medios de estudio e investigación, delos controles de calidad, de los certificados de capacidad técnica, de la maquinaria, equipose instalaciones, y de los certificados de gestión medioambiental exigidos. En su defecto, laacreditación de la solvencia técnica o profesional se efectuará según lo dispuesto a talesefectos en el art. 65.1 TRLCSP.

3.2.5. Solvencia técnica o profesional en los restantes contratosLa acreditación de la solvencia profesional o técnica en contratos distintos de los de

obras, servicios o suministro podrá acreditarse por los documentos y medios que se indi-can en el epígrafe anterior.

En ocasiones, los órganos de contratación exigen la presentación para los contratossujetos a regulación armonizada de certificados expedidos por organismo independientes,que acrediten que el empresario cumple determinadas normas de garantía de la calidad, yque deberán hacer referencia a los sistemas de aseguramiento de la calidad basados en lasnormas de la Unión Europea.

Por otro lado y para los mismos contratos de regulación armonizada, los órganos decontratación podrán exigir la presentación de certificados expedidos por organismos inde-

pendientes que acrediten que el empresario cumple con las normas de gestión ambiental.El órgano de contratación o el auxiliar de éste, podrá recabar aclaraciones o requerir-

le para la presentación de otros datos complementarios.

3.3. Situaciones de prohibición de contratar

Una de las novedades del TRLCSP es la distinción entre:

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5. Haber incurrido en falsedad al efectuar declaración responsable de no estar incur-so en situaciones de prohibición de contratar, o al facilitar cualquier otro datorelativo a su capacidad y solvencia o haber incumplido, por causa que le seaimputable, la obligación de comunicar la información relativa al cambio de cir-cunstancias que permitieran la clasificación o la obligación de actualizar la infor-mación registral.

6. Estar incursa la persona física o los administradores de la persona jurídica en algu-no de los supuestos que regula la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación delos conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos dela Administración General del Estado y de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre,sobre incompatibilidades del personal al servicio de la Administración Pública o

tratarse de cualquiera de los cargos electivos regulados en la Ley Orgánica5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.

La prohibición alcanzará a las personas jurídicas en cuyo capital participen, en lostérminos y cuantías establecidas en la legislación citada, el personal y los altoscargos de cualquier Administración Pública, así como los cargos electos al servi-cio de las mismas.

La prohibición se extiende igualmente, en ambos casos, a los cónyuges, personas vinculadas con análoga relación de convivencia afectiva y descendientes de laspersonas a que se refieren los párrafos anteriores, siempre que, respecto de losúltimos, dichas personas ostenten su representación legal.

7. Haber contratado con personas respecto de los que se haya publicado en el BOEel incumplimiento a que se refiere el artículo 15.8 de la Ley 3/2015, de 30 demarzo, por haber pasado a prestar servicios en empresas o sociedades privadasdirectamente relacionadas con las competencias del cargo desempeñado duran-te los dos años siguientes a la fecha del cese del mismo. La prohibición de con-tratar se mantendrá durante el tiempo que permanezca dentro de la organizaciónde la empresa la persona contratada con el límite máximo de dos años a contar desde el cese como alto cargo.

En segundo lugar, se regulan los supuestos de prohibiciones e incompatibilidades paracontratar con las Administraciones Públicas.

Además son circunstancias que impedirán a los empresarios contratar con las Admi-nistraciones Públicas las siguientes:

8. Haber dado lugar, por causa de la que hubiesen sido declarados culpables, a laresolución firme de cualquier contrato celebrado con una Administración Pública.

9. Haber infringido una prohibición para contratar con cualquiera de las Adminis-traciones públicas.

10. Estar afectado por una prohibición para contratar impuesta en vir-tud de sanción administrativa, con arreglo a lo previsto en la Ley

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38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones o en la Ley 58/2003, de17 de diciembre, General Tributaria.

11. Haber retirado indebidamente su proposición o candidatura en un procedimien-to de adjudicación o haber imposibilitado la adjudicación a su favor por no cum-plimentar lo establecido en el art. 151.2 dentro del plazo señalado mediandoculpa, dolo o negligencia.

12. Haber incumplido las condiciones especiales de ejecución del contrato estableci-das de acuerdo con lo reseñado en el art. 118 cuando dicho incumplimientohubiese sido definido en los pliegos o en el contrato como infracción grave y con-curra dolo, culpa o negligencia en el empresario.

Las prohibiciones de contratar afectarán también a aquellas empresas de las que por razón de las personas que las rigen o de otras circunstancias, pueda presumirse que soncontinuación o que derivan por transformación, fusión o sucesión de otras empresas en lasque hubiesen concurrido aquellas.

3.4. Clasificación

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CLASIFICACIÓN DE LAS EMPRESAS PARA CONTRATAR CON LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

E XIGENCIA

1. Para los contratos de obras cuyo valor estimado sea igual o superior a 500.000 euros será requisito indis-pensable que el empresario se encuentre debidamente clasificado como contratista de obras de las Adminis-traciones Públicas.

Para los contratos de obras cuyo valor estimado sea inferior a 500.000 euros la clasificación del empresarioen el grupo o subgrupo que en función del objeto del contrato corresponda acreditará su solvencia econó-mica y financiera y solvencia técnica para contratar.

Para los contratos de servicios no será exigible la clasificación del empresario. En el anuncio de licitación oen la invitación a participar en el procedimiento y en los pliegos del contrato se establecerán los criterios yrequisitos mínimos de solvencia económica y financiera y de solvencia técnica o profesional.

La clasificación no será exigible ni aplicable para los demás tipos de contratos. Para dichos contratos, losrequisitos específicos de solvencia exigidos se indicarán en el anuncio de licitación o en la invitación a par-ticipar en el procedimiento y se detallarán en los pliegos del contrato.

2. Será exigible igualmente al cesionario de un contrato en el caso en que hubiese sido requerida al cedente.

3. Excepcionalmente, cuando así sea conveniente para los intereses públicos, la contratación con personasque no estén clasificadas podrá ser autorizada por el Consejo de Ministros, previo informe de la JCCAE Enel ámbito de las Comunidades Autónomas, la autorización será otorgada por los órganos que éstas designencomo competentes.

E XENCIÓN

1. Por Real Decreto podrá exceptuarse para determinados tipos de contratos de obras y de servicios en losque este requisito sea exigible o acordar su exigencia para tipos de contratos de obras y servicios en los queno lo sea, teniendo en cuenta las circunstancias especiales concurrentes en los mismos.

2. Cuando no haya concurrido ninguna empresa clasificada en un procedimiento de adjudicación de un con-

trato para el que se requiera clasificación, el órgano de contratación podrá excluir la necesidad de cumplir este requisito en el siguiente procedimiento que se convoque para la adjudicación del mismo contrato, pre-cisando en el pliego de cláusulas y en el anuncio, en su caso, los medios de acreditación de la solvencia quedeban ser utilizados de entre los especificados en los artículos 75, 76 y 78.

3. No será exigible la clasificación a los empresarios no españoles de Estados miembros de la Unión Europea, ya concurran al contrato aisladamente o integrados en una unión, sin perjuicio de la obligación de acreditar susolvencia.



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CRITERIOS APLI-CABLES Y CONDI-CIONES PARA LA

CLASIFICACIÓN

– La clasificación de las empresas se hará en función de su solvencia y determinará los contratos a cuyaadjudicación puedan concurrir u optar por razón de su objeto y de su cuantía. A estos efectos, los con-tratos se dividirán en grupos generales y subgrupos, por su peculiar naturaleza, y dentro de estos por categorías, en función de su cuantía.

– La expresión de la cuantía se efectuará por referencia al valor íntegro del contrato, cuando la duraciónde éste sea igual o inferior a un año, y por referencia al valor medio anual del mismo, cuando se tratede contratos de duración superior.

– Para proceder a la clasificación será necesario que el empresario acredite su personalidad y capacidad deobrar, así como que se encuentra legalmente habilitado para realizar la correspondiente actividad y queno está incurso en prohibiciones de contratar.

– En el supuesto de personas jurídicas pertenecientes a un grupo de sociedades, y a efectos de la valoraciónde su solvencia económica, financiera, técnica o profesional, se podrá tener en cuenta a las sociedades per-tenecientes al grupo, siempre y cuando la persona jurídica en cuestión acredite que tendrá efectivamente asu disposición los medios de dichas sociedades necesarios para la ejecución de los contratos.

– Se denegará la clasificación de aquellas empresas de las que, a la vista de las personas que las rigen o deotras circunstancias, pueda presumirse que son continuación o que derivan, por transformación, fusión

o sucesión, de otras afectadas por una prohibición de contratar.– Los órganos competentes en materia de clasificación podrán solicitar en cualquier momento de las

empresas clasificadas o pendientes de clasificación los documentos que estimen necesarios para compro-bar las declaraciones y hechos manifestados por las mismas en los expedientes que tramiten, así comopedir informe a cualquier órgano de las Administraciones Públicas sobre estos extremos.

– A los efectos de valorar y apreciar la concurrencia del requisito de clasificación, respecto de las unionesde empresarios, se atenderá en la forma que reglamentariamente se determine, a las características acu-muladas de cada uno de ellos, expresadas en sus respectivas clasificaciones.

COMPETENCIA

1. Los acuerdos se adoptarán por las Comisiones Clasificadoras de la Junta Consultiva de ContrataciónAdministrativa del Estado.A estos efectos los contratos se dividen en: Grupos generales y subgrupos, por su peculiar naturaleza, ydentro de estos por categorías, en función de su cuantía.Los acuerdos de clasificación podrán ser objeto de recurso de alzada ante el Ministro de Hacienda y Admi-nistraciones Públicas.2. Los órganos competentes de las Comunidades Autónomas podrán adoptar decisiones sobre clasificaciónde las empresas que serán eficaces, únicamente, a efectos de contratar con la Comunidad Autónoma que

los haya adoptado, con las Entidades locales incluidas en su ámbito territorial, y con los entes, organismos y entidades del sector público dependientes de una y otras. En la adopción de estos acuerdos, deberán res-petarse, en todo caso, las reglas y criterios establecidos en esta Ley y en sus disposiciones de desarrollo.

INSCRIPCIÓN

REGISTRAL DE LA

CLASIFICACIÓN

Los acuerdos relativos a la clasificación se inscribirán de oficio en el Registro Oficial de Licitación y Empre-

sas Clasificadas que correspondan en función del órgano que los hubiere adoptado.

VIGENCIA Y

REVISIÓN

Vigencia indefinida en tanto se mantengan las condiciones y circunstancias en que se basó su concesión.Para la conservación de la clasificación deberá justificarse anualmente el mantenimiento de la solvenciaeconómica y financiera y, cada tres años, el de la solvencia técnica y profesional, a cuyo efecto el empre-sario aportará la correspondiente documentación actualizada en los términos que se establezcan.– Revisable a petición de los interesados o de oficio en cuanto varíen las circunstancias.– En todo caso, el empresario está obligado a poner en conocimiento cualquier variación en las cir-

cunstancias que hubiesen sido tenidas en cuenta para concederla que pueda dar lugar a una revisiónde la misma. La omisión de esta comunicación hará incurrir al empresario en la prohibición de con-tratar prevista en la letra e) del apartado 1 del artículo 60.

– Los órganos competentes en materia de clasificación podrán solicitar en cualquier momento de lasempresas clasificadas los documentos que estimen necesarios para comprobar las declaraciones y hechosmanifestados por las mismas en los expedientes que tramiten, así como pedir informe a cualquier órga-no de las Administraciones Públicas sobre estos extremos.

ENTIDADES DEL SECTOR PÚBLICO QUE NO TENGAN EL CARÁCTER DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Las entidades del sector público que no tengan el carácter de Administración Pública podrán exigir unadeterminada clasificación a los licitadores para definir las condiciones de solvencia requeridas para celebrar el correspondiente contrato, en los supuestos del art. 65.1 TRLCSP.



3.5. Registros oficiales

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R EGISTRO OFICIAL DE LICITADORES Y EMPRESAS

CLASIFICADAS DEL ESTADO

R EGISTRO OFICIAL DE

LICITADORES Y EMPRESAS

CLASIFICADAS DE LAS

CCAA

1. El Registro dependerá del Ministerio de Hacienda y

Administraciones Públicas, y su llevanza correspon-derá a los órganos de apoyo técnico de la Junta Con-sultiva de Contratación Administrativa del Estado.

2. En él se harán constar los datos relativos a:

- La capacidad de los empresarios que hayan sido

clasificados por la Junta Consultiva de Contrata-ción Administrativa del Estado.

- Así como aquéllos otros que hayan solicitado lainscripción de alguno de los datos siguientes:

a) Personalidad y capacidad de obrar.

b) Facultades de los representantes o apoderados.

c) Autorizaciones o habilitaciones profesionales.

Las Comunidades Autónomas podrán crear sus propiosRegistros Oficiales de licitadores y empresas clasificadas, enlos que se inscribirán las condiciones de aptitud de losempresarios que así lo soliciten, que hayan sido clasificadospor ellas, o que hayan incurrido en alguna prohibición decontratar cuya declaración corresponda a las mismas o a lasEntidades locales incluidas en su ámbito territorial.

Los órganos competentes de las Comunidades Autónomasque opten por no llevar su propio Registro independiente delicitadores y empresas clasificadas practicarán en el RegistroOficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público las inscripciones de oficio de las prohibiciones decontratar. Podrán practicar igualmente en dicho Registro lasdemás inscripciones indicadas en el citado apartado cuandose refieran a empresarios domiciliados en su ámbito territo-rial y así les sea solicitado por el interesado.

Exige la previa suscripción de un convenio a tal efecto conel Ministerio competente.

R ESPONSABILIDAD DEL EMPRESARIO EN RELACIÓN CON LA ACTUALIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN REGISTRAL

Los empresarios inscritos están obligados a poner en conocimiento del Registro cualquier variación que se pro-

duzca en los datos reflejados en el mismo, así como la superveniencia de cualquier circunstancia que determinela concurrencia de una prohibición de contratar. La omisión de esta comunicación, mediando dolo culpa o negli-gencia, hará incurrir al empresario en la circunstancia prevista en el art. 60.1.e) TRLCSP.

PUBLICIDAD Y COLABORACIÓN

El Registro será público para todos los que tengan interés legítimo en conocer su contenido. El acceso al mismo seregirá por lo dispuesto en el artículo 37 LRJ-PAC, y en las normas que desarrollen o complementen este precepto.

Los Registros del Estado y los de las Comunidades Autónomas, en el desarrollo de su actividad y en sus relacionesrecíprocas, facilitarán a las otras Administraciones la información que éstas precisen sobre el contenido de los respec-tivos Registros.

EFICACIA Y EFECTOS ACREDITATIVOS

Las inscripciones practicadas en ambos registros, sin distinción alguna, tendrán los mismos efectos acreditativos y efi-cacia plena frente a todos los órganos de contratación del Sector Público.



3.6. Sucesión en la persona del contratista

En los casos de fusión de empresas en los que participe la sociedad contratista, conti-nuará el contrato vigente con la entidad absorbente o con la resultante de la fusión, que que-dará subrogada en todos los derechos y obligaciones dimanantes del mismo. Igualmente, enlos casos de escisión, aportación o transmisión de empresas o de ramas de actividad de lasmismas, continuará el contrato con la entidad a la que se atribuya el contrato, que quedarásubrogada en los derechos y obligaciones dimanantes del mismo, siempre que tenga la sol-

vencia exigida al acodarse la adjudicación o que las diversas sociedades beneficiarias de lasmencionadas operaciones y, en caso de subsistir, la sociedad de la que provengan el patri-monio, empresas o ramas segregadas, se responsabilicen solidariamente con aquélla de la eje-cución del contrato. Si no se pudiera producir la subrogación por no reunir la entidad a quese atribuya el contrato las condiciones de solvencia se resolverá el contrato, considerándosea todos los efectos como un supuesto de resolución por culpa del adjudicatario.

4. Disposiciones generales sobre la contratacióndel sector público

4.1. Racionalidad y consistencia de la contratación del sector público

4.1.1. Necesidad e idoneidad del contrato

Los entes, organismos y entidades del sector público no podrán celebrar otros con-tratos que aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines ins-titucionales. A tal efecto, la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden cubrir-se mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido parasatisfacerlas, deben ser determinadas con precisión, dejando constancia deello en la documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento enca-minado a su adjudicación.

5-38


R EGISTRO DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO

1. Creación y mantenimiento: el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

2. Datos inscribibles: los datos básicos de los contratos adjudicados.

3. Constituye el sistema oficial central de información sobre la contratación pública en España y, como tal, el sopor-te para el conocimiento, análisis e investigación de la contratación pública, para la estadística en materia de con-tratos públicos, para el cumplimiento de las obligaciones internacionales.

4. Las comunicaciones de datos de contratos al Registro de Contratos del Sector Público se efectuarán por medios

electrónicos, informáticos o telemáticos, en la forma que determine el Ministro de Hacienda y Administracio-nes Públicas de conformidad con las Comunidades Autónomas.

5. El Registro de Contratos del Sector Público facilitará el acceso a sus datos de modo telemático a los órganos dela Administración que los precisen.

8. El Gobierno elevará anualmente a las Cortes Generales un informe sobre la contratación pública en España,a partir de los datos y análisis proporcionados por el Registro de Contratos del Sector Público.





5. La enumeración de los documentos que integran el contrato. Si así se expresa enel contrato, esta enumeración podrá estar jerarquizada, ordenándose según elorden de prioridad acordado por las partes, en cuyo supuesto, y salvo caso deerror manifiesto, el orden pactado se utilizará para determinar la prevalencia res-pectiva, en caso de que existan contradicciones entre diversos documentos.

6. El precio cierto, o el modo de determinarlo.

7. La duración del contrato o las fechas estimadas para el comienzo de su ejecución y para su finalización, así como la de la prórroga o prórrogas, si estuviesen previstas.

8. Las condiciones de recepción, entrega o admisión de las prestaciones.

9. Las condiciones de pago.

10. Los supuestos en que procede la resolución.

11. El crédito presupuestario o el programa o rúbrica contable con cargo al que seabonará el precio, en su caso.

12. La extensión objetiva y temporal del deber de confidencialidad que, en su caso,se imponga al contratista.

El documento contractual no podrá incluir estipulaciones que establezcan derechos yobligaciones para las partes distintos de los previstos en los pliegos, concretados, en sucaso, en la forma que resulte de la proposición del adjudicatario, o de los precisados en el

acto de adjudicación del contrato de acuerdo con lo actuado en el procedimiento, de noexistir aquéllos.

4.3. Objeto, precio y cuantía del contrato

4.3.1. Objeto del contrato

El objeto de los contratos del sector público deberá ser determinado.

No podrá fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y elidir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación quecorrespondan.

Cuando el objeto del contrato admita fraccionamiento y así se justifique debidamente enel expediente, podrá preverse la realización independiente de cada una de sus partes median-te su división en lotes, siempre que éstos sean susceptibles de utilización o aprovechamientoseparado y constituya una unidad funcional, o así lo exija la naturaleza del objeto.

Asimismo podrán contratarse separadamente prestaciones diferenciadas

dirigidas a integrarse en una obra cuando dichas prestaciones gocen de unasustantividad propia que permita una ejecución separada, por tener que ser realizadas por empresas que cuenten con una determinada habilitación.

5-40




En los casos previstos en los párrafos anteriores, las normas procedimentales y de publi-cidad que deban aplicarse en la adjudicación de cada lote o prestación diferenciada se deter-minarán en función del valor acumulado del conjunto, salvo los supuestos previstos en la Ley.

4.3.2. Precio

En los contratos del sector público, la retribución del contratista consistirá en un pre-

cio cierto que deberá expresarse en euros, sin perjuicio de que su pago pueda hacersemediante la entrega de otras contraprestaciones en los casos en que ésta u otras leyes así lo prevean. Los órganos de contratación cuidarán de que el precio sea adecuado para elefectivo cumplimiento del contrato mediante la correcta estimación de su importe, aten-diendo al precio general del mercado, en el momento de fijar el presupuesto de licitación y la aplicación, en su caso, de las normas sobre ofertas con valores anormales o despro-porcionados.

El precio del contrato podrá formularse tanto en términos de precios unitarios referi-dos a los distintos componentes de la prestación o a las unidades de la misma que se entre-guen o ejecuten, como en términos de precios aplicables a tanto alzado a la totalidad o aparte de las prestaciones del contrato. En todo caso se indicará, con partida independien-

te, el importe del Impuesto sobre el Valor Añadido que deba soportar la Administración.

Excepcionalmente pueden celebrarse contratos con precios provisionales cuando, trasla tramitación de un procedimiento negociado o de un diálogo competitivo, se ponga demanifiesto que la ejecución del contrato debe comenzar antes de que la determinación delprecio sea posible por la complejidad de las prestaciones o la necesidad de utilizar una téc-nica nueva, o que no existe información sobre los costes de prestaciones análogas y sobrelos elementos técnicos o contables que permitan negociar con precisión un precio cierto.

En los contratos celebrados con precios provisionales el precio se determinará, dentrode los límites fijados para el precio máximo, en función de los costes en que realmenteincurra el contratista y del beneficio que se haya acordado, para lo que, en todo caso, sedetallarán en el contrato los siguientes extremos:

a) El procedimiento para determinar el precio definitivo, con referencia a los costesefectivos y a la fórmula del cálculo del beneficio.

b) Las reglas contables que el adjudicatario deberá aplicar para determinar el costede las prestaciones.

c) Los controles documentales y sobre el proceso de producción que el adjudicatariopodrá efectuar sobre los elementos técnicos y contables de costes de producción.

En los contratos podrá preverse que la totalidad o parte del precio sea satisfecho enmoneda distinta del euro. En este supuesto se expresará en la correspondien-te divisa el importe que deba satisfacerse en esa moneda, y se incluirá una esti-mación en euros del importe total del contrato.

5-41




Se prohíbe el pago aplazado del precio en los contratos celebrados con las Adminis-traciones Públicas, excepto en los supuestos en que el sistema de pago se establezcamediante la modalidad de arrendamiento financiero o de arrendamiento con opción decompra, así como en los casos en que esta u otras ley lo autorice expresamente.

El valor estimado de los contratos vendrá determinado por el importe total, sin incluir el IVA, pagadero según las estimaciones del órgano de contratación. Y en el cálculo delimporte total estimado, deberán tenerse en cuenta cualquier forma de opción eventual ylas eventuales prórrogas del contrato.

5. Garantías exigibles en la contratación del sector público

El TRLCSP establece un sistema de garantías diferente al regulado hasta ahora y quesupone una de las principales modificaciones de esta ley, que se derivan de la nueva regu-lación de la adjudicación de los contratos en provisional y definitiva.

Ahora la garantía provisional ya no es obligatoria. Su constitución ha dejado de ser condición necesaria para los licitadores de manera que la exigencia de tal garantía por elórgano de contratación es potestativa.

Diferencia la ley entre:

— Garantías a prestar en los contratos celebrados con las Administraciones Públicas.

— Garantías a prestar en otros contratos del sector público.

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(1) Potestativa, considerando las circunstancias concurrentes en cada contrato. Cuando el órgano decontratación decida exigir una garantía provisional, deberá justificar suficientemente en el expe-diente las razones de su exigencia para ese concreto contrato.

(2) La garantía provisional se extinguirá automáticamente y será devuelta a los licitadores inmediata-

mente después de la adjudicación del contrato. En todo caso, la garantía será retenida al licitador cuya

proposicón hubiera sido seleccionada para la adjudicación hasta que proceda a la constitución de lagarantía definitiva, e incautada a las empresas que retiren injustificadamente su proposición antes dela adjudicación. El adjudicatario podrá aplicar el importe de la garantía provisional a la definitiva oproceder a una nueva constitución de esta última, en cuyo caso la garantía provisional se cancelarásimultáneamente a la constitución de la definitiva.

(3) El efectivo y los certificados de inmovilizado se depositarán en la Caja General de Depósitos o en sussucursales encuadradas en las Delegaciones de Economía y Hacienda, o en las Cajaso establecimientos públicos equivalentes de las Comunidades Autónomas o Entida-des locales contratantes ante las que deban surtir efectos, en la forma y con las con-diciones que las normas de desarrollo de esta Ley establezcan.

5-43


G ARANTÍAS EN LOS CONTRATOS CELEBRADOS CON LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Regulación: Título IV, Capítulo I

GARANTÍAS SUJETO PORCENTAJE FORMAS DE CONSTITUCIÓN

P

ROVISIONAL

(1) (2)

Responde del mante-nimiento de las ofer-tas hasta la adjudica-ción del contrato.

Los licitadores

No superior a un 3% del pre-supuesto del contrato.

El los pliegos se determinará elimporte y el régimen de devo-lución.

• En efectivo.

- Depósito: Caja General deDepósito o en sus sucursa-les de las Delegaciones deEHA. o equivalentes de lasCC.AA. o Ent. Locales.

• Valores de Deuda Pública.

• Mediante aval.

• Mediante contrato de seguro

de caución:- Depósito: ante el órgano

de contratación.

D

EFINITIVA

(7)

Los que presenten las ofertas economica-mente más ventajosas. Constitución: en elplazo de 10 días hábiles.Reajuste por modificación del contrato queconlleve variación del precio: en el plazo de15 días desde la fecha de notificación delacuerdo de modificación. No se considera,a estos efectos, variación en el precio ladebida a una revisión del mismo.

5% del importe de adjudica-ción, excluido el IVA

Precios provisionales: el % secalculará con referencia al pre-cio máximo fijado.

Precios unitarios: el importe sefijará atendiendo al presupuestobase de licitación.

• En efectivo o en valores deDeuda Pública (3).

• Mediante aval (4).

• Mediante contrato de segurode caución (5).

• Retención en el precio (6).

C

OMPLEMENTARIA

(1)

En casos especiales

Los adjudicatarios Hasta el 5% del importe deadjudicación

• En efectivo o en valores deDeuda Pública (3).

• Mediante aval (4).• Mediante contrato de seguro

de caución (5).

• Retención en el precio (6).

G

LOBAL

(1) (8) El empresario

Hasta el 5% o % mayor queproceda, del importe de adjudi-cación o del presupuesto basede licitación en el caso de pre-cios unitarios.

• Mediante aval (4).

• Mediante contrato de segurode caución (5).



(4) Aval: prestado en la forma y condiciones que establezcan las normas de desarrollo de esta Ley, por alguno de los bancos, cajas de ahorro, cooperativas de crédito, establecimientos financieros de cré-dito y sociedades de garantía recíproca autorizados para operar en España, que deberán depositarseen los establecimientos señalados en el (3) anterior.

(5) Contrato de seguro de caución: celebrado en la forma y condiciones que las normas de desarrollode esta Ley establezcan, con una entidad aseguradora autorizada para operar en el ramo. El certifi-cado del seguro deberá entregarse en los establecimientos señalados en el (3) anterior.

• •Acreditación de la constitución de la garantía: podrá hacerse mediante medios electrónicos,salvo que en el pliego se establezca lo contrario.

(6) Retención en el precio: cuando así se prevea en los pliegos, salvo en los contratos de obra y conce-

sión de obra pública.

(7) Exención: atendiendo a las circunstancias concurrentes en el contrato, el órgano de contratación,motivadamente, podrá eximir al adjudicatario de constituir garantía, especialmente en el caso de

suministros de bienes consumibles cuya entrega y recepción deba efectuarse antes del pago del pre-cio. No es posible en el caso de contratos de obra y de concesión de obra pública.

(8) Alternativamente a la prestación de una garantía singular para cada contrato, el empresario podráconstituir una garantía global para afianzar las responsabilidades que puedan derivarse de la ejecu-ción de todos los que celebre con una Administración Pública, o con uno o varios órganos de con-tratación.

A efectos de la afectación de la garantía global a un contrato concreto, la caja o establecimientodonde se hubiese constituido emitirá, a petición de los interesados, una certificación de su existen-cia y suficiencia, en un plazo máximo de 3 días hábiles, procediendo a inmovilizar el importe de lagarantía a constituir, que se liberará cuando quede cancelada la garantía.

6. Procedimiento de contratación y adjudicaciónde los contratos

6.1. Preparación de los contratos

La contratación administrativa como cualquier otra actividad del mismocarácter ha de discurrir a través de un procedimiento administrativo dentrodel cual podemos distinguir los siguientes pasos:

5-44


G ARANTÍAS A PRESTAR EN OTROS CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO

Regulación: Título IV, Capítulo II

C ARÁCTER SUJETO IMPORTE FORMA DE CONSTITUCIÓN DEVOLUCIÓN O

CANCELACIÓN

Potestativa• Licitadores o

candidatos

• Adjudicatario

Lo determina elórgano de contra-tación

• En efectivo o en valores dedeuda pública (3) anterior

• Mediante aval (4) anterior

• Mediante contrato de segurode caución (5) anterior

• Retención en el precio (6)anterior

Lo determina el órganode contratación, atendi-das las circunstancias ycaracterísticas del con-trato.



6.1.1. El expediente de contratación: normas generales

La celebración de los contratos por parte de las Administraciones Públicas requerirá laprevia tramitación del correspondiente expediente que se iniciará por el órgano de contra-tación motivando las necesidades de idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlos.

El expediente deberá referirse a la totalidad del objeto del contrato. Al expediente seincorporarán:

— El pliego de cláusulas particulares. Estas deberán aprobarse previamente a laautorización del gasto o conjuntamente con ella, y siempre antes de la licitacióndel contrato o de no existir ésta, antes de su adjudicación.

En los pliegos se incluirán los pactos y condiciones definidoras de los derechos yobligaciones de las partes del contrato. Su aprobación le corresponde al órganode contratación.

La JCCA del Estado deberá informar con carácter previo todos los pliegos parti-culares en que se proponga la inclusión de estipulaciones contrarias a los pliegosgenerales. La aprobación de estos pliegos requiere el informe del Servicio Jurídi-co, salvo que se ajuste a un modelo de pliego que ya haya sido previamente obje-to de este informe.

El Consejo de Ministros, a iniciativa de los Ministerios interesados, a propues-ta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, y previo dictamendel Consejo de Estado, podrá aprobar pliegos de cláusulas administrativas

generales, para su utilización en los contratos que se celebren por los órganosde contratación de la Administración General del Estado, sus Organismosautónomos, Entidades gestores y Servicios comunes de la Seguridad Social ydemás entidades públicas estatales.

— El pliego de prescripciones técnicas particulares. Aprobadas también por el órga-no de contratación con anterioridad a la autorización del gasto o conjuntamen-te con ella, o de no existir esta, antes de la adjudicación. Contienen todas lasprescripciones técnicas particulares que hayan de regir la prestación y definan suscalidades. Previo informe de la JCCA del Estado, el Consejo de Ministros, a pro-puesta del Ministro correspondiente, podrá establecer los pliegos de prescripcio-

nes técnicas generales.

— Documento descriptivo donde el órgano de contratación da a conocer sus nece-sidades y requisitos. Esto documento sustituye a los dos anteriores cuando el pro-cedimiento escogido sea el “diálogo competitivo”.

— Asimismo deberá incorporarse el certificado de existencia de crédito o docu-mento que legalmente le sustituya.

— La fiscalización previa de la Intervención. Que se realizará cuando elexpediente se tramite ordinariamente en un plazo de 10 días. Cuan-do la tramitación sea de urgencia, la intervención verá reducido este

5-45




plazo a 5 días, si bien cuando la complejidad del expediente u otra causa debi-damente justificada lo motive, este plazo quedará prorrogado hasta 10 días. Por último, cuando el expediente se tramite con emergencia, se hará la intervencióncomo la mayoría de los trámites a posteriori.

— En el expediente se justificará la elección del procedimiento y la de los criterios

aplicables en la adjudicación.

Completado el expediente, el órgano de contratación dictará resolución motivada,aprobando el mismo y disponiendo la apertura del procedimiento de adjudicación. Dicharesolución implicará también la aprobación del gasto como norma general, salvo:

a) Cuando el proyecto o presupuesto no hayan podido ser establecidos previamen-

te y deban ser presentados por los licitadores con posterioridad.b) Cuando las normas de delegación o desconcentración hubieran establecido lo

contrario.

6.1.2. Expediente de contratación en los contratos menores

En los contratos menores, la tramitación del expediente solo exigirá la aprobación delgasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente, que deberá reunir losrequisitos que las normas de desarrollo de este texto establezcan.

En el contrato menor de obras, deberá añadirse, además, el presupuesto de las obras,sin perjuicio de que deba existir el correspondiente proyecto cuando normas específicas así

lo requieran. Deberá igualmente solicitarse el informe de supervisión a que se refiere el artí-culo 125 cuando el trabajo afecte a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra.

6.1.3. Tramitación de los expedientes de contratación

Atendiendo a la tramitación de los expedientes de contratación, el TRLCSP distinguetres tipos:

— Tramitación ordinaria: es la forma normal de trámite de los expedientes, debien-do respetarse los principios de economía, celeridad y eficacia y con sujeción a losplazos ordinarios.

— Tramitación urgente: se procederá a esta tramitación en el supuesto de contra-

tos cuya celebración responda a una necesidad inaplazable o cuya adjudicaciónsea preciso acelerar por razones de interés público. Estos expedientes se tramita-rán siguiendo el mismo procedimiento que los ordinarios, con las siguientesespecialidades:

a) Los expedientes gozarán de preferencia para su despacho por los distintosórganos que intervengan en la tramitación, que dispondrán deun plazo de 5 días para emitir los respectivos informes, plazoque podrá ser prorrogado hasta un total de 10 cuando la com-plejidad del expediente u otra causa acreditada lo justifique.

5-46




b) Acordada la apertura del procedimiento de adjudicación, los plazos estableci-dos por la Ley para licitar, adjudicar y formalizar se reducirán a la mitad, salvoel plazo de 15 días hábiles establecido en el párrafo primero del art. 156.3como período de espera, antes de la formalización del contrato.

c) El plazo de inicio de la ejecución del contrato no podrá ser superior a quin-ce días hábiles contados desde la formalización. Si se excediese este plazo, elcontrato podrá ser resuelto, salvo que el retraso se debiera a causas ajenas alas partes y así se hiciera constar en la correspondiente resolución motivada.

— Tramitación de emergencia: cuando la Administración tenga que actuar demanera inmediata a causa de: acontecimientos catastróficos, o de situacionesque supongan grave peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional,se estará al siguiente régimen excepcional:

• El órgano de contratación sin obligación de tramitar el expediente adminis-trativo, podrá ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el aconte-cimiento o necesidad sobrevenida o contratar libremente su objeto, sinsujetarse a los requisitos formales.

El acuerdo correspondiente se acompañará del oportuno documento que justifique la retención del crédito o la iniciación del expediente de modifi-cación presupuestaria.

• Si el contrato se celebra por la Administración General del Estado, sus orga-nismos autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad

Social o demás entidades públicas estatales, se dará cuenta de dichos acuer-dos al Consejo de Ministros en el plazo máximo de sesenta días.

• Simultáneamente el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas enla Administración General del Estado autorizará el libramiento de los fondosprecisos para hacer frente a los gastos, con carácter de a justificar.

• Ejecutadas las actuaciones, se procederá a cumplimentar los trámites nece-sarios para la intervención y aprobación de la cuenta justificativa.

• El plazo de inicio de la ejecución no podrá ser superior a 1 mes, contadodesde la adopción del acuerdo de tramitación de emergencia. Si se excedie-se este plazo, la contratación de dicha prestación requerirá la tramitación de

un procedimiento ordinario.

6.1.4. Preparación de los contratos celebrados por poderes adjudicadoresque no tengan el carácter de Administraciones Públicas y de contratossubvencionados

En los contratos celebrados por poderes adjudicadores que no tengan elcarácter de Administraciones Públicas, que estén sujetos a regulación armo-nizada o que sean contratos de servicios comprendidos en las categorías 17 y

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27 del Anexo II de cuantía igual o superior a 207.000 euros, así como en los contratossubvencionados a que se refiere el artículo 17, deberán observarse las reglas establecidasen el artículo 117 para la definición y establecimiento de prescripciones técnicas, siendoigualmente de aplicación lo previsto en los artículos 118 a 120. Si la celebración del con-trato es necesaria para atender una necesidad inaplazable o si resulta preciso acelerar laadjudicación por razones de interés público, el órgano de contratación podrá declarar urgente su tramitación, motivándolo debidamente en la documentación preparatoria. Eneste caso será de aplicación lo previsto en el artículo 112.2.b) sobre reducción de plazos.

En contratos distintos a los mencionados en el apartado anterior de cuantía superior a 50.000 euros, los poderes adjudicadores que no tengan el carácter de AdministracionesPúblicas deberán elaborar un pliego, en el que se establezcan las características básicas del

contrato, el régimen de admisión de variantes, las modalidades de recepción de las ofertas,los criterios de adjudicación y las garantías que deberán constituir, en su caso, los licitado-res o el adjudicatario, siendo de aplicación, asimismo, lo dispuesto en el artículo 120. Estospliegos serán parte integrante del contrato.

6.2. Adjudicación de los contratos

El procedimiento de adjudicación es el cauce formal de la serie de actos en que se con-creta la voluntad administrativa dirigida a perfeccionar el contrato con un tercero.

La adjudicación se realizará ordinariamente utilizando el procedimiento abierto o elrestringido. En los casos fijados por el TRLCSP, podrá utilizarse el procedimiento nego-ciado, igual que el diálogo competitivo cuando se den las circunstancias del artículo 180

TRLCSP (contratos de colaboración del sector público y privado y los particularmentecomplejos).

Los contratos menores podrán adjudicarse directamente a cualquier empresariocon capacidad de obrar y que cuente con habilitación profesional.

El proceso de adjudicación se regirá por los principios de igualdad y no discriminación y transparencia. Además, los órganos de contratación deberán respetar la confidencialidad y no divulgar información con ese carácter (confidencial).

6.2.1. Procedimientos de contratación

A) Procedimiento abierto

Delimitación: en el procedimiento abierto todo empresario interesado podrá presen-tar una proposición, quedando excluida toda negociación de los términos del contrato conlos licitadores.

Información a los licitadores: cuando no se haya facilitado el acceso por medios electrónicos, informáticos o telemáticos a los pliegos y otra docu-mentación complementaria, éstos se enviarán a los interesados en un plazo de6 días a partir de la recepción de una solicitud en tal sentido, siempre y cuan-

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do la misma se haya presentado, antes de que expire el plazo de presentación de ofertas ycon la antelación que el órgano de contratación haya señalado en los pliegos.

La información adicional que se solicite sobre los pliegos y sobre la documentacióncomplementaria deberá facilitarse, al menos, 6 días antes de la fecha límite fijada para larecepción de ofertas, siempre que la petición se haya presentado con la antelación sufi-ciente señalada en los pliegos.

Examen de las proposiciones y propuesta de adjudicación: el órgano competente parala valoración de las proposiciones calificará previamente la documentación relativa al cum-plimiento de los requisitos previos, prevista en el artículo 146, que deberá presentarse por los licitadores en sobre distinto al que contenga la proposición, y procederá posteriormen-

te a la apertura y examen de los mismos. El plazo para dicha apertura será como máximode 1 mes desde la fecha de finalización del plazo para presentar ofertas. Tras su examen, seformulará la correspondiente propuesta de adjudicación al órgano de contratación una vezponderados los criterios que deban aplicarse para su selección.

La propuesta de adjudicación no genera derecho alguno a favor del licitador propues-to frente a la Administración. Cuando el órgano de contratación no adjudique el contratode acuerdo con la propuesta, deberá motivar su decisión.

Adjudicación: cuando el único criterio para considerar la selección sea el precio, laadjudicación deberá recaer en el plazo de 15 días a contar desde el siguiente al de la aper-tura de las proposiciones.

Cuando para la adjudicación se tenga en cuenta una pluralidad de criterios, el plazomáximo para efectuar la adjudicación será de dos meses a contar desde la apertura de lasproposiciones, salvo que se hubiese establecido otro en los pliegos de cláusulas adminis-trativas particulares.

Los plazos indicados en los dos apartados anteriores podrán ampliarse en 15 días hábi-les cuando sea necesario según los trámites especificados en la ley en relación a proposi-ciones desproporcionadas o anormales.

B) Procedimiento restringido

Caracterización: en el procedimiento restringido sólo podrán presentar proposicionesaquellos empresarios que, a su solicitud y en atención a su solvencia, sean seleccionados

por el órgano de contratación. En este procedimiento estará prohibida toda negociación delos términos del contrato con los solicitantes o candidatos.

Criterios para la selección de candidatos: con carácter previo al anuncio de licitación,el órgano de contratación deberá haber establecido los criterios objetivos de solvencia conarreglo a los cuales serán elegidos los candidatos que serán invitados a pre-sentar proposiciones.

5-49






Los órganos de contratación podrán articular el procedimiento negociado en fasessucesivas, a fin de reducir progresivamente el número de ofertas a negociar mediante laaplicación de criterios de adjudicación señalados en el anuncio de licitación o en el pliegode condiciones, indicándose en éstos si se va a hacer uso de esta facultad. El número desoluciones que lleguen hasta la fase final deberá ser lo suficientemente amplio como paragarantizar una competencia efectiva.

En el expediente se dejará constancia de las invitaciones cursadas y de las ofertas reci-bidas y de las razones para su aceptación o rechazo.

El procedimiento negociado será objeto de publicidad previa cuando se den lossupuestos de las letras a) y b) del art. 170 que veremos a continuación, letra a) del art. 171

y letra a) del art. 174. En el resto de los casos no será necesaria la publicidad.Supuestos de aplicación: el artículo 170 del TRLCSP dispone, que los contratos que

celebren las Administraciones Públicas podrán adjudicarse mediante procedimiento nego-ciado en los siguientes casos:

a) Cuando las proposiciones u ofertas económicas en los procedimientos abiertos orestringidos o de diálogo competitivo, sean irregulares o inaceptables por haber-se presentado por empresarios carentes de aptitud, por incumplimiento en lasofertas de las obligaciones legales relativas a la legalidad, protección del medioambiente y condiciones de trabajo, por infringir las condiciones para la presen-tación de variantes o mejoras o por incluir valores anormales o desproporciona-dos, siempre que no se modifiquen sustancialmente las condiciones originales

del contrato.b) En casos excepcionales cuando se trate de contratos que por razón de sus carac-

terísticas o de sus riesgos que entrañen no pueda determinarse previamente elprecio global.

c) Cuando tras haberse seguido un procedimiento abierto o restringido, no sehaya presentado ninguna oferta o candidatura, o las ofertas no sean adecua-das, siempre que las condiciones iniciales del contrato no se modifiquen sus-tancialmente. Tratándose de contratos sujetos a regulación armonizada, seremitirá un informe a la Comisión de la Unión Europea, si ésta así lo solicita.

d) Cuando por razones técnicos o artísticos o por medios relacionados con la pro-tección de derechos de exclusión el contrato sólo pueda encomendarse a un

empresario determinado.e) Cuando una imperiosa urgencia, resultante de acontecimientos imprevisibles para

el órgano de contratación y no imputables al mismo, demande una pronta ejecu-ción del contrato que no pueda lograrse mediante la tramitación de urgencia.

f) Cuando el contrato haya sido declarado secreto o reservado o cuan-do su ejecución deba ir acompañado de medidas de seguridad espe-ciales conforme a la legislación vigente, o cuando lo exija la protec-

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ción de los intereses esenciales de la Seguridad del Estado y así se haya declara-do conforme con lo previsto en el art. 13.2.d).

g) Cuando se trate de contratos incluidos en el ámbito del artículo 346 del Tratadode Funcionamiento de la Unión Europea.

Además de los casos previstos, cada modalidad de contrato contiene sus propiossupuestos que exponemos a continuación.

• Contrato de obras

Según el artículo 171 TRLCSP, además de en los casos previstos en el artículo 170, loscontratos de obras podrán adjudicarse por procedimiento negociado en los siguientes

supuestos:

a) Cuando las obras se realicen únicamente con fines de investigación, experimen-tación o perfeccionamiento y no con objeto de obtener una rentabilidad o decubrir los costes de investigación o de desarrollo.

b) Cuando se trate de obras complementarias que no figuren en el proyecto ni enel contrato, o en el proyecto de concesión y su contrato inicial, pero que debidoa una circunstancia que no pudiera haberse previsto por un poder adjudicador diligente pasen a ser necesarias para ejecutar la obra tal y como estaba descritaen el proyecto o en el contrato sin modificarla, y cuya ejecución se confíe al con-tratista de la obra principal o al concesionario de la obra pública de acuerdo conlos precios que rijan para el contrato primitivo o que, en su caso, se fijen contra-

dictoriamente, siempre que las obras no puedan separarse técnica o económica-mente del contrato primitivo sin causar grandes inconvenientes al órgano decontratación o que, aunque resulten separables, sean estrictamente necesariaspara su perfeccionamiento, y que el importe acumulado de las obras comple-mentarias no supere el 50% del importe primitivo del contrato.

c) Cuando las obras consistan en la repetición de otras similares adjudicadas por procedimiento abierto o restringido al mismo contratista por el órgano de con-tratación, siempre que se ajusten a un proyecto base que haya sido objeto delcontrato inicial adjudicado por dichos procedimientos, que la posibilidad dehacer uso de este procedimiento esté indicada en el anuncio de licitación delcontrato inicial y que el importe de las nuevas obras se haya computado al fijar la cuantía total del contrato.

Únicamente se podrá recurrir a este procedimiento durante un período de 3años, a partir de la formalización del contrato inicial.

d) En todo caso, cuando su valor estimado sea inferior a un millón de euros.

• Contrato de gestión de servicios públicos

Las únicas especialidades recogidas en el TRLCSP respecto de esta fase delcontrato de gestión de servicios públicos son las contenidas en el artículo 172,

5-52




en el que se dispone que, además de en los supuestos previstos en el artículo 170, podráacudirse al procedimiento negociado para adjudicar dichos contratos en los siguientescasos:

a) Cuando se trate de servicios públicos respecto de los cuales no sea posible pro-mover concurrencia en la oferta.

b) Los de gestión de servicios cuyo presupuesto de gastos de primer establecimien-to se prevea inferior a 500.000 euros y su plazo de duración sea inferior a 5 años.

c) Los relativos a la prestación de asistencia sanitaria concertados con medios aje-nos, derivados de un Convenio de colaboración entre las Administraciones Públi-cas o de un contrato marco, siempre que éste haya sido adjudicado con sujeción

a las normas del TRLCSP.

• Contrato de suministros

Además de en los casos previstos en el artículo 170, los contratos de suministropodrán adjudicarse mediante el procedimiento negociado en los siguientes supuestos:

a) Cuando se trate de la adquisición de bienes muebles integrantes del PatrimonioHistórico Español, previa su valoración por la Junta de Calificación, Valoración yExportación de Bienes del Patrimonio Histórico Español u organismo reconoci-do al efecto de las Comunidades Autónomas, que se destinen a museos, archivos o bibliotecas.

b) Cuando los productos se fabriquen exclusivamente para fines de investigación,experimentación, estudio o desarrollo.

c) Cuando se trate de entregas complementarias efectuadas por el proveedor inicialque constituyan bien una reposición parcial de suministros o instalaciones de usocorriente, o bien una ampliación de los suministros o instalaciones existentes, siel cambio de proveedor obligase al órgano de contratación a adquirir materialcon características técnicas diferentes, dando lugar a incompatibilidades o a difi-cultades técnicas de uso y de mantenimiento desproporcionadas. La duración detales contratos, así como la de los contratos renovables, no podrá, por regla gene-ral, ser superior a 3 años.

d) Cuando se trate de la adquisición en mercados organizados o bolsas de materias

primas de suministros que coticen en los mismos.e) Cuando se trate de un suministro concertado en condiciones especialmente ven-

tajosas con un proveedor que cese definitivamente en sus actividades comercia-les, o con los administradores de un concurso, o a través de un acuerdo judicialo un procedimiento de la misma naturaleza.

f) En todo caso, cuando su valor estimado sea inferior a 100.000euros.

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D) Diálogo competitivo

Caracterización: en el diálogo competitivo el órgano de contratación dirige un diálo-go con los candidatos seleccionados previa solicitud de los mismos, a fin de desarrollar unao varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades y que servirán de base paraque los candidatos elegidos presenten una oferta.

Si se decide limitar el número de empresas a las que se invita a tomar parte en el diá-logo, éste no podrá ser inferior a tres.

Los órganos de contratación podrán establecer primas o compensaciones para los par-ticipantes en el diálogo.

Supuestos de aplicación:

1. Se podrá utilizar en contratos particularmente complejos, cuando el órgano decontratación considere que el uso del procedimiento abierto o restringido nopermita una adecuada adjudicación (contrato complejo = cuando el órgano decontratación no se encuentre objetivamente capacitado para definir los mediostécnico aptos para satisfacer sus necesidades u objetivos, o para determinar lacobertura jurídica o financiera de un proyecto).

2. Los contratos de colaboración entre sector público y privado se adjudicarán por este procedimiento, sin perjuicio de la posibilidad de utilizar el negociado conpublicidad en el caso previsto en el art. 170. a) visto.

Diálogo con los candidatos: el órgano de contratación desarrollará un diálogo con loscandidatos seleccionados, con el objeto de determinar los medios adecuados para satisfa-cer sus necesidades.

Durante el debate todos los candidatos recibirán un trato igualitario. No se podránrevelar soluciones propuestas. Igual que el negociado, el procedimiento podrá articularseen fases sucesivas a fin de reducir el número de soluciones, dejando un número suficien-te para garantizar una competencia efectiva.

Tras declarar cerrado el diálogo e informar de ello a todos los participantes, el órganode contratación les invitará a que presenten su oferta final.

Presentación y examen de las ofertas: las ofertas deberán presentar todos los elemen-tos requeridos. Además el órgano de contratación podrá solicitar precisiones o aclaracionesa dichas ofertas. El órgano de contratación analiza las ofertas y las evalúa, seleccionandodespués la más ventajosa económicamente. Para esta valoración habrán de tomarse enconsideración, necesariamente, varios criterios sin que sea posible adjudicar el contratoúnicamente basándose en el precio ofertado.

5-55




E) Concurso de proyectos

Se rigen las normas especiales previstas en la Sección 6ª del Capítulo I, del Título I delLibro III del TRLCSP.

Son concursos de proyectos los procedimientos encaminados a la obtención de pla-nos o proyectos, principalmente en los campos de arquitectura, urbanismo, ingeniería y elprocesamiento de datos a través de una selección que tras la correspondiente licitación seencomienda a un jurado.

Las normas de la Sección 6ª se aplicarán a los concursos de proyectos que respondana uno de los tipos siguientes:

a) Concurso de proyectos en el procedimiento de adjudicación de un contrato deservicios.

b) Concursos de proyectos con primas de participación o pagos a los participantes.

Las normas relativas a la organización de un concurso de proyectos se podrán a dis-posición de quienes están interesados en participar en el mismo.

El jurado está compuesto por personas físicas independientes de los participantes.

Cuando se exija una cualificación profesional específica para participar, al menos 1/3de los miembros de jurado deberá poseer dicha cualificación u otra equivalente.

El jurado es independiente y tendrá autonomía de decisión o de dictamen.

La clasificación de los proyectos se hará constar en un informe. Deberá respetarse elanonimato hasta que se emita decisión o dictamen.

5-56






6.2.2. Proposiciones

Proposiciones de los interesados: las proposiciones deberán ajustarse a lo estable-cido en los pliegos de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y suponen su acep-tación. Se deben presentar en sobres cerrados. Serán secretos hasta el momento de lalicitación pública.

Uno de los sobres ha de contener los documentos acreditativos de los requisitos previos y el otro la proposición ajustada a modelo que figure en los PCAP.

En la proporción debe indicarse como partida independiente el importe del IVA quedeba ser repercutido.

La ley prevé una serie de límites en la presentación de proporciones, bien por un sololicitador o por varios relacionados entre sí a través de una UTE.

a) Cada licitador no puede presentar más de una proposición sin perjuicio de laposibilidad de presentar variantes o mejoras y sobre la posibilidad de presentar nuevos precios o valores en el seno de una subasta electrónica.

b) Tampoco se puede suscribir ninguna propuesta en unión temporal con otros sise ha hecho individualmente, ni figurar en más de una unión temporal.

c) En contratos de concesión de obras públicas, la presentación de proposicionesdiferentes por empresas vinculadas supondrá la exclusión del procedimiento deadjudicación de las ofertas formuladas.

d) En los demás contratos, la presentación de distintas proposiciones por empresas vinculadas produce los efectos que reglamentariamente se determinen en rela-ción con el régimen de ofertas con valores anormales o desproporcionados.

Presentación de la documentación acreditativa del cumplimiento de requisitos pre-

vios: la presentación de estas proposiciones o solicitudes de participación deberán ir acom-pañadas de la siguiente documentación:

a) Los que acrediten la personalidad jurídica o su representación.

b) Los que acrediten la clasificación en su caso o la solvencia.

c) La declaración responsable de no estar incurso en situaciones de prohibición de

contratar.

d) En su caso, una dirección de correo electrónico en que efectuar las modifica-ciones.

e) Para las empresas extranjeras, en los casos en que el contrato vaya aejecutarse en España, la declaración de someterse a la jurisdicciónde los juzgados y tribunales españoles de cualquier orden.

5-58




Cuando sea necesaria la presentación de otros documentos se indicará en el PCAP odocumento descriptivo y en el anuncio de licitación.

Admisibilidad de variantes o mejoras: cuando en la adjudicación hayan de tenerse encuenta criterios distintos del precio, el órgano de contratación podrá tomar en considera-ción las variantes o mejoras que ofrezcan los licitadores, siempre que el PCAP lo permita.Esta posibilidad se indicará en el anuncio de licitación indicando sobre que elementosqueda autorizada su presentación.

6.2.3. Subasta electrónica

Como consecuencia de la constante preocupación del derecho de la UE sobre la intro-ducción de medios electrónicos en la contratación pública, aparece la regulación de lasubasta electrónica como una forma específica de licitación.

La subasta electrónica es un proceso iterativo, que tiene lugar tras la primera evalua-ción completa de las ofertas, para la presentación de mejoras en los precios o de nuevos valores relativos a determinados elementos de las ofertas, basado en un dispositivo elec-trónico que permita su clasificación a través de métodos de evolución automáticos.

Mediante este proceso de adjudicación por subasta electrónica se pretende mejorar lacompetencia entre los operadores económicos.

Se podrá utilizar cuando concurran las siguientes circunstancias:

1. Que se trate de un procedimiento abierto, restringido o negociado que se siga enel caso previsto en el art. 170 a).

2. Que las especificaciones del contrato puedan establecerse de manera precisa.

3. Que las prestaciones no tengan carácter intelectual.

Cuando, concurriendo tales factores, la entidad contratante decida acudir a la subas-ta electrónica, ésta ha de basarse en variaciones referidas al precio o valores cuantificables y susceptibles de ser expresados en cifras o porcentajes.

No se puede recurrir a las subastas electrónicas de forma abusiva o que se vea obsta-culizada, restringida, falseado o modificado el objeto del contrato.

Los órganos de contratación que deseen recurrir a la subasta electrónica deberán indi-carlo en el anuncio de licitación e incluir en el pliego la información necesaria (elementosa valorar, límites de esos valores, forma de desarrollar la subasta…).

Evaluación inicial de las ofertas: antes de proceder a la subasta electróni-ca, la entidad contratante tiene que proceder a una primera evaluación com-pleta de las ofertas.

5-59




Invitación: tras la primera evaluación, la entidad contratante invitará de forma simul-tánea y a través de medios electrónicos a todos los operadores económicos que hayan pre-sentado ofertas admisibles, a que formulen nuevos precios y/o valores, la invitación paraparticipar en la subasta incluirá:

— Información para la conexión individual al dispositivo electrónico utilizado.

— Fecha y hora del comienzo de la subasta electrónica.

— Cuando el contrato vaya a adjudicarse a la oferta económicamente más ventajo-sa el resultado de la evaluación inicial y la fórmula matemática en virtud de lacual han de establecerse las reclasificaciones automáticas en función de los nuevos precios y/o valores.

Desarrollo: la subasta electrónica propiamente dicha no puede comenzar hasta trans-curridos, como mínimo, 2 días hábiles contados desde la fecha del envío de las invitacio-nes. Iniciado el proceso este puede desarrollarse en varias fases sucesivas. A lo largo de cadafase, y de forma continua e instantánea se les proporcionará a los licitadores, la informa-ción relativa a la clasificación en cada momento, el número de los participantes o valorespresentados por otros licitadores.

Cierre: se fijará por referencia a uno o varios de los siguientes criterios:

a) Mediante el señalamiento de una hora o fecha concretas en la invitación a parti-cipar.

b) Ante la falta de presentación de nuevos precios o valores que cumplan los requi-sitos de las diferencias mínimas, en cuyo caso se especificará en la invitación elplazo que debe transcurrir desde la recepción de la última puja para dar por con-cluida la subasta.

c) Por finalización del número de fases en la subasta fijado en la invitación.

Adjudicación: concluida la subasta electrónica, el órgano de contratación adjudicaráel contrato en función de los resultados obtenidos.

6.2.4. Publicidad

Los contratos de las administraciones públicas pueden ser objeto de un doble tipo de

publicidad:

a) Por un lado pueden publicarse “anuncios previos” de los contratos que tenganprevisto adjudicarse en los próximos 12 meses.

b) Publicidad de los anuncios concretos de licitación o de convocato-ria de licitación.

5-60






5-62


CONTRATOS SUJETOS A REGULACIÓN ARMONIZADA –PUBLICIDAD EN EL DOUE–

ANUNCIO PREVIO CONTRATO CUANTÍA PLAZO

Los órganos de contrata-ción podrán publicar enel DOUE o en el perfildel contratante un anun-

cio de información pre-

via de los contratos deobras, suministros y servicios que tengan proyectado adjudicar en los

doce meses siguientes

– Obras

Valor estimado igual o superior a5.186.000 euros.

El envío del “anuncio previo”permite la reducción de plazos.La reducción solo es admisiblecuando el anuncio de informa-ción previa se hubiese enviadopara su publicación antes de los

52 días y dentro de los 12 meses

anteriores a la fecha de envío delanuncio de licitación, siempreque en él se hubiese incluido, de

estar disponible, toda la infor-mación exigida para éste.

– Suministro

Valor total estimado, desglosadopor grupos de productos referidosa partidas del CPV, sea igual osuperior a 750.000 euros.

– Servicios: Cat. 1-16

Valor total estimado para cadacategoría sea igual o superior a750.000 euros.

P

ROCEDIMIENTO ABIERTO

– Obras

Valor estimado igual o superior a:

5.186.000 euros.

El plazo de presentación de pro-

posiciones no será inferior a 52

días, contados desde la fechadel envío del anuncio del con-trato a la Comisión Europea.

Si se ofrece acceso por medios

electrónicos a los pliegos y a ladocumentación complementa-ria, el plazo anterior podrá

reducirse en 5 días.

Si se hubiese enviado “anuncio

previo”, el plazo podrá reducir-

se hasta 36 días, como normageneral.

En casos excepcionales debida-mente justificados, el plazopodrá reducirse hasta 22 días.

* Los plazos anteriores podránreducirse en 7 días cuando los anuncios se preparen y envíenpor medios electrónicos infor-

máticos o telemáticos. Esta r educción podrá adicionarse

,en su caso, a la de 5 días pre-

vista en el segundo párrafo.* No se reducen los plazos en

caso de tramitación urgente.

(art. 112.2. b)

– Suministro


134.000 euros si son adjudicadospor la AGE, sus organismos autó-nomos o entidades gestoras y servi-cios comunes de la Seguridad SocialValor estimado igual o superior a:

207.000 euros si se trata de sumi-nistros distintos de los anteriorespor sujeto u objeto.



134.000 euros si son adjudicadospor la AGE, sus organismos autó-nomos o entidades gestoras y servicios comunes de la SeguridadSocialValor estimado igual o superior a:

207.000 euros si son adjudicadospor entes, organismos o entidadesdel sector público distintos a losanteriores.Valor estimado igual o superior a:

207.000 euros si se trata de con-tratos de la categoría 5 consisten-tes en: servicios de difusión de

emisiones de televisión y de radio,servicios de conexión o serviciosintegrados de telecomunicaciones,o contratos de la categoría 8 con-sistentes en servicios de investiga-ción y desarrollo.



5-63



PROCEDIMIENTO

RESTRINGIDO

– Obras

– Suministro


Igual que en elprocedimiento

abierto

– El plazo para la recepción de solicitudes de par-ticipación no podrá ser inferior 37 días, a partir de la fecha del envío del anuncio al DOUE. Si setrata de concesión de obra pública, este plazo nopodrá ser inferior a 52 días.

* Los plazos anteriores se podrán reducir en 7

días cuando los anuncios se envíen por medios electrónicos, informáticos o telemáticos.

* Si la tramitación del expediente es urgente losplazos anteriores se podrán reducir hasta 15 días

contados desde el envío del anuncio de licita-

ción, o hasta 10 días si este envío se efectúa por medios electrónicos, informáticos o telemáticos.

– El plazo para la presentación de proposiciones

no será inferior a 40 días, contados a partir de lafecha de envío de la invitación escrita.

Este plazo podrá reducirse en 5 días cuando seofrezca acceso por medios electrónicos, informá-ticos y telemáticos a los pliegos y a la documen-tación complementaria.

Si se hubiese enviado el “anuncio previo”, elplazo podrá reducirse:

• como norma general, hasta 36 días.

• en casos excepcionales debidamente justifica-dos, hasta 22 días.

* Si la tramitación del expediente es urgente el

plazo de presentación de proposiciones podrá

reducirse hasta 10 días a partir de la fecha delenvío de la invitación para presentar ofertas.

PROCEDIMIENTO

NEGOCIADO CON

PUBLICIDAD

COMUNITARIA

– Obras

– Suministro


– Colaboración entre

el sector público y

el sector privado


abierto

- El plazo para la recepción de solicitudes de par-ticipación no podrá ser inferior 37 días, a partir de la fecha del envío del anuncio al DOUE. Si setrata de concesión de obra pública, este plazo nopodrá ser inferior a 52 días.* Los plazos anteriores se podrán reducir en 7

días cuando los anuncios se envíen por medios electrónicos, informáticos o telemáticos * Si la tramitación del expediente es urgente el

plazo se podrá reducir hasta 15 días contados

desde el envío del anuncio de licitación, o hasta10 días si este envío se efectúa por medios elec-trónicos, informáticos o telemáticos.



6.2.5. Selección del adjudicatario

A) Criterios de valoración de las ofertas

Para la valoración de las proposiciones y determinación de la oferta económicamentemás ventajosa deberá atenderse a criterios directamente vinculados al objeto del contratotales como: calidad, precio, fórmula utilizable para revisar retribuciones, plazo de ejecucióno entrega, coste de utilización, características medioambientales o vinculadas con la satis-facción de exigencias sociales.

Cuando sólo se utilice un criterio de adjudicación este será necesariamente el del pre-cio más bajo.

Estos criterios que van a servir de base en la adjudicación deben determinarse por elórgano de contratación y se detallarán en el anuncio, en los PCAP o en el documento des-

criptivo. Serán criterios objetivos y se les dará preponderancia a aquellos que hagan refe-rencia a características del objeto del contrato y puedan valorarse en cifras o porcentajes.

En procedimientos abiertos o restringidos pueden existir también criterios cuya valo-ración se establece a través de juicios de valor emitidos por un Comité de Expertos. La valo-ración de estos criterios será previa a los valorados de forma porcentual.

La valoración de más de un criterio procederá, en particular, en la adjudicación de lossiguientes contratos:

a) Aquellos cuyos proyectos o presupuestos no hayan podido ser establecidos previamente y deban ser presentados por sus licitadores.

b) Cuando el órgano de contratación considere que la definición de la prestaciónpuede ser mejorada por otras soluciones técnicas mediante la presentación de variantes por parte de los licitadores, o por reducciones en su plazo de ejecución.

c) Aquellos para los que el órgano de contratación facilite materiales o medios auxi-liares o se exijan garantías especiales para su ejecución.

d) Aquellos en los que se requiera el empleo de tecnología avanzada osu ejecución sea particularmente compleja.

5-64



D

IÁLOGO

COMPETITIVO

– Obras

– Suministro


– Colaboración entre

el sector público y

el sector privado.


abierto

El plazo para la recepción de solicitudes de parti-cipación no podrá ser inferior 37 días, a partir dela fecha del envío del anuncio al DOUE. Si setrata de concesión de obra pública, este plazo nopodrá ser inferior a 52 días.

* Los plazos anteriores se podrán reducir en 7

días cuando los anuncios se envíen por medios electrónicos, informáticos o telemáticos.



e) Contratos de gestión de servicios públicos.

f) Contratos de suministro, salvo que los productos a adquirir estén perfectamentedefinidos salvo el precio, que será así el único factor determinante de la adjudi-cación.

g) Contratos de servicios con la misma salvedad que el apartado anterior.

h) Contratos cuya ejecución pueda tener un impacto significativo en el medioambiente, en cuya adjudicación se han de valorar condiciones medioambienta-les, ahorro y uso eficiente de agua, energía, etc.

Cuando se tome en consideración más de un criterio, debe precisarse la ponderación

relativa atribuida a cada uno de ellos, que podrá expresarse fijando una “banda de valores”con una amplitud adecuada. Si el procedimiento de adjudicación se realiza en varias fases,se debe indicar igualmente en cuales de ellas se irán aplicando los distintos criterios, así como el umbral mínimo de puntuación exigido al licitador para continuar en el procesoselectivo.

Cuando por razones debidamente justificadas, no sea posible ponderar los criterioselegidos, éstos se enumerarán por orden decreciente de importancia.

Los criterios elegidos y su ponderación se indicarán en el anuncio de licitación, en casode que deba publicarse.

B) Clasificación de las ofertas

El órgano de contratación deberá clasificar las proposiciones presentadas, por ordendecreciente, atendiendo a los criterios de adjudicación.

Cuando deban tenerse en cuenta una pluralidad de criterios, puede solicitar “los infor-mes técnicos” que estime pertinentes.

C) Adjudicación del contrato

El órgano de contratación debe realizarla en favor del licitador que haya presentado laoferta más ventajosa económicamente.

El órgano de contratación requerirá al licitador que haya presentado la oferta econó-

micamente más ventajosa para que dentro del plazo de 10 días hábiles a contar desde elsiguiente a aquel en que hubiera recibido el requerimiento presente la documentación jus-tificativa de (podrán ser expedidos por medios electrónicos, informáticos o telemáticos,salvo que se establezca otra cosa en los pliegos):

— Hallarse al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tribu-tarias y con la Seguridad Social o autorice al órgano de contrataciónpara obtener de forma directa la acreditación de ello,

5-65




— Disponer efectivamente de los medios que se hubiese comprometido a dedicar o adscribir a la ejecución del contrato, y

— Haber constituido la garantía definitiva que sea procedente.

Las normas autonómicas de desarrollo de esta Ley podrán fijar un plazo mayor al previsto en este párrafo, sin que se exceda el de 20 días hábiles.

De no cumplimentarse adecuadamente el requerimiento en el plazo señalado, seentenderá que el licitador ha retirado su oferta, procediéndose en ese caso a recabar lamisma documentación al licitador siguiente, por el orden en que hayan quedado clasifica-das las ofertas.

— Adjudicación:

• Por el órgano de contratación mediante resolución motivada (respetando leprincipio de confidencialidad).

• Plazo: dentro de los 5 días hábiles siguientes a la recepción de la documen-tación.

• Se debe:

– Notificar a los candidatos y licitadores.

– Publicar en el perfil de contratante del órgano de contratación.

— En procedimientos negociado y de diálogo competitivo la adjudicación fijará lostérminos definitivos del contrato.

— No podrá declararse desierta una licitación cuando exista alguna oferta o propo-sición que sea admisible de acuerdo con los criterios que figuren en el pliego.

— Notificación de la adjudicación:

• Deberá contener, en todo caso, la información necesaria que permita al lici-tador excluido o candidato descartado interponer, recurso especial suficien-temente fundado contra la decisión de adjudicación.

• En particular expresará los siguientes extremos:

– En relación con los candidatos descartados, la exposición resumida delas razones por las que se haya desestimado su candidatura.

– Con respecto de los licitadores excluidos del procedimiento de adjudi-cación, también en forma resumida, las razones por las que no se hayaadmitido su oferta.

– En todo caso, el nombre del adjudicatario, las características y ventajasde la proposición del adjudicatario determinantes de quehaya sido seleccionada la oferta de éste con preferencia alas que hayan presentado los restantes licitadores cuyasofertas hayan sido admitidas.

5-66




• Se hará por cualquiera de los medios que permiten dejar constancia de surecepción por el destinatario. En particular, podrá efectuarse por correo elec-trónico a la dirección que los licitadores o candidatos hubiesen designado alpresentar sus proposiciones. Sin embargo, en este caso, el plazo para consi-derar rechazada la notificación, darse por efectuado el trámite y continuar elprocedimiento, será de cinco días.

Puede no comunicar determinados datos de la adjudicación si esa información puedeser contraria al interés público, deba ir acompañada de medidas de seguridad especiales,perjudicar intereses comerciales legítimos de empresas públicas o privadas.

• Ofertas con valores o parámetros anormales o desproporcionados

Cuando el único criterio valorable para la adjudicación del contrato sea el de su pre-cio, el carácter desproporcionado o anormal de las ofertas podrá apreciarse de acuerdo conlos parámetros objetivos que reglamentariamente se establezcan.

Cuando deba considerarse más de un criterio de valoración, podrá expresarse en lospliegos, los parámetros objetivos en función de los cuales se aprecia en su caso que la pro-posición no puede ser cumplida como consecuencia de la inclusión de valores anormaleso desproporcionados.

Cuando se identifique una proposición que puede ser así considerada deberá darseaudiencia al licitador para que justifique la valoración de la oferta y precise las condicionesde la misma.

En el procedimiento podrá solicitarse asesoramiento técnico.

Si el órgano de contratación considera que la oferta no puede ser cumplida por valo-res anormales o desproporcionados, le excluirá de la clasificación y acordará la adjudicacióna favor de la siguiente proposición económicamente más ventajosa.

6.3. Obligaciones de información sobre el resultado delprocedimiento

6.3.1. Notificación de la adjudicación

La adjudicación deberá ser motivada, se notificará a los candidatos o licitadores y,simultáneamente se publicará en el perfil del contratante.

Si los interesados lo solicitan se les debe facilitar información en el plazo máximo de15 días a partir de la recepción de la solicitud en tal sentido, de los motivos del rechazo desu candidatura o de su proposición y de las características de la proposición del adjudica-tario que fueron determinantes de la adjudicación a su favor.

El órgano de contratación podrá no comunicar determinados datos rela-tivos a la adjudicación, en los siguientes casos:

5-67




— Cuando considere que la divulgación de esa información puede obstaculizar laaplicación de una norma, ser contraria al interés público o perjudicar interesescomerciales legítimos de empresas públicas o privadas o la competencia lealentre ellas.

— Cuando se trate de contratos declarados secretos y reservados o cuya ejecucióndebe ir acompañada de medidas de seguridad especiales.

— O cuando lo exija la protección de intereses esenciales de la seguridad del Estado.

6.3.2. Publicidad de la formalización de los contratos

La publicidad de la formalización de los contratos se articula a través de diferentes vías:

— Publicación en el perfil del contratante.

— Anuncio en el BOE y otros diarios oficiales.

— Comunicación a la Comisión Europea.

A) Publicación en el perfil del contratante

Se ha de publicar en el perfil, la formalización de contratos cuya cuantía sea superior a:

— Contratos de obras: 50.000 euros.

— Resto: 18.000 euros.

B) Anuncio en el BOE y otros diarios oficiales

Debe publicarse, además, en el BOE y los respectivos boletines de la CCAA o de lasprovincias, un anuncio en el que se de cuenta de la formalización en un plazo no superior a 48 días a contar desde la fecha de la misma en los siguientes casos:

— Cuando la cuantía del contrato sea igual o superior a 100.000 euros.

— En contratos de gestión de servicios públicos, cuando el presupuesto de gastosde primer establecimiento sea igual o superior a dicho importe o su duración

exceda de 5 años.

C) Anuncio en el BOE y DOUE

Cuando se trate de contratos sujetos a regulación armonizada, el anuncio debe enviar-se en un plazo no superior a 48 días a contar desde la fecha de formalizacióndel contrato, al Diario Oficial de la Unión Europea y publicarse en el BoletínOficial del Estado.

5-68




D) Comunicación a la Comisión Europea

En el caso de contratos de servicios comprendidos en las categorías 17 a 27 del AnexoII y de cuantía superior a 207.000 euros, el órgano de contratación debe comunicar laadjudicación a la Comisión Europea, indicando si estima procedente su publicación.

E) Excepción a la publicidad

El órgano de contratación puede no publicar determinada información relativa a laadjudicación y formalización del contrato, justificándolo debidamente en el expediente, enlos tres supuestos expuestos en el epígrafe 6.3.1.

6.3.3. Perfección y formalización

A) La perfección de los contratos

Los contratos que celebren los poderes adjudicadores se perfeccionan con su formali-zación. Los contratos subvencionados que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo17 TRLCSP, deban considerarse sujetos a regulación armonizada, se perfeccionarán de con-formidad con la legislación por la que se rijan. Las partes deberán notificar su formalizaciónal órgano que otorgó la subvención.

Salvo que se indique otra cosa en su clausulado, los contratos del sector público seentenderán celebrados en el lugar donde se encuentre la sede del órgano de contratación.

B) Procedimiento de formalización

Los contratos que celebren las Administraciones Públicas deberán formalizarse endocumento administrativo que se ajuste con exactitud a las condiciones de la licitación,constituyendo dicho documento título suficiente para acceder a cualquier registro público.No obstante, el contratista podrá solicitar que el contrato se eleve a escritura pública,corriendo de su cargo los correspondientes gastos. En ningún caso se podrán incluir en eldocumento en que se formalice el contrato cláusulas que impliquen alteración de los tér-minos de la adjudicación.

En el caso de los contratos menores definidos en el artículo 138.3 se estará, en cuan-

to a su formalización, a lo dispuesto en el artículo 111.Si el contrato es susceptible de recurso especial en materia de contratación conforme

al artículo 40.1, la formalización no podrá efectuarse antes de que transcurran quince díashábiles desde que se remita la notificación de la adjudicación a los licitadores y candidatos.Las Comunidades Autónomas podrán incrementar este plazo, sin que exceda de un mes.

El órgano de contratación requerirá al adjudicatario para que formalice elcontrato en plazo no superior a cinco días a contar desde el siguiente a aquel

5-69




en que hubiera recibido el requerimiento, una vez transcurrido el plazo previsto en el párra-fo anterior sin que se hubiera interpuesto recurso que lleve aparejada la suspensión de laformalización del contrato. De igual forma procederá cuando el órgano competente parala resolución del recurso hubiera levantado la suspensión.

En los restantes casos, la formalización del contrato deberá efectuarse no más tarde delos quince días hábiles siguientes a aquél en que se reciba la notificación de la adjudicacióna los licitadores y candidatos en la forma prevista en el artículo 151.4.

Cuando por causas imputables al adjudicatario no se hubiese formalizado el contratodentro del plazo indicado, la Administración podrá acordar la incautación sobre la garan-tía definitiva del importe de la garantía provisional que, en su caso hubiese exigido.

Si las causas de la no formalización fueren imputables a la Administración, se indem-nizará al contratista de los daños y perjuicios que la demora le pudiera ocasionar.

No podrá iniciarse la ejecución del contrato sin su previa formalización, excepto en loscasos previstos en el artículo 113 TRLCSP.

Los Entes, organismos y entidades del sector público no podrán contratar verbalmente,

salvo que el contrato tenga carácter de emergencia.

6.4. Remisión de información

6.4.1. Remisión de contratos al Tribunal de Cuentas

Dentro de los 3 meses siguientes a la formalización del contrato, para el ejercicio dela función fiscalizadora, deberá remitirse al Tribunal de Cuentas u órgano externo de fisca-lización de la CCAA una copia certificada del documento en el que se hubiese formalizadoaquel, acompañado de un extracto del expediente del que se derive, siempre y cuando lacuantía del contrato exceda de:

— Contrato de obras, concesión de obras públicas, contrato de gestión de serviciospúblicos, contrato de colaboración entre el sector público y privado: 600.000euros.

— Contrato de suministros: 450.000 euros.

— Contrato de servicios y contratos administrativos especiales: 150.000 euros.

6.4.2. Remisión de información a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa

En el mismo plazo se remitirá por el órgano de contratación a la Junta Consultivade Contratación Administrativa del Estado la información sobre los contra-tos que reglamentariamente se determine, a efectos del cumplimiento de lanormativa internacional. Asimismo se informará a la mencionada Junta delos casos de modificación, prórroga o variación del plazo, las variaciones de

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precio y el importe final de los contratos, la nulidad y la extinción normal o anormal delos mismos.

Las Comunidades Autónomas que cuenten con Registros de Contratos podrán dar cumplimiento a estas previsiones a través de la comunicación entre Registros.

6.5. Preceptos comunes a los procedimientos de contratación

De un lado, todos los procedimientos regulados en el TRLCSP se regirán en primer término por los preceptos contenidos en ella y en sus normas de desarrollo y, subsidiaria-mente, por la LRJ-PAC. Y en todo caso, en los procedimientos iniciados a solicitud de uninteresado y para los que no se establezca expresamente otra cosa, y que tengan por obje-

to o se refieran a la reclamación de cantidades, el ejercicio de prerrogativas administrativaso a cualquier otra cuestión relativa de la ejecución, consumación o extinción de un con-trato administrativo, una vez transcurrido el plazo previsto para su resolución sin habersedictado ésta, el interesado podrá considerar desestimada su solicitud por silencio adminis-trativo, sin perjuicio de la subsistencia de la obligación de resolver.

De otro, en cuanto al cómputo de plazos, los establecidos en el TRLCSP por días seentenderán referidos a días naturales, salvo que en la misma se indique expresamente quesólo deben computarse los días hábiles. No obstante, si el último día del plazo fuera inhá-bil, éste se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.

7. Normas especiales para la preparación de

determinados contratosAdemás de las reglas relativas al procedimiento de contratación en general, expuestas

en los epígrafes anteriores, el TRLCSP estable:

— Normas especiales para la preparación de los contratos de obras, de concesión de

obras públicas, de gestión de servicios públicos, de colaboración entre el sector

público y el sector privado.

— Reglas aplicables a la preparación de los contratos celebrados por poderes adju-dicadores que no tengan el carácter de Administraciones Públicas y de contratossubvencionados, expuestas en el epígrafe 6.1.4.

7.1. Contrato de obras

7.1.1. Actuaciones preparatorias

Conforme al artículo 121 TRLCSP, la adjudicación de un contrato de obras requerirála previa elaboración, supervisión, aprobación y replanteo del correspondien-te proyecto que definirá con precisión el objeto del contrato. La aprobacióndel proyecto corresponderá al órgano de contratación salvo que tal compe-tencia esté específicamente atribuida a otro órgano por una norma jurídica.

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En el supuesto de adjudicación conjunta de proyecto y obra, la ejecución de ésta que-dará condicionada a la supervisión, aprobación y replanteo del proyecto por el órgano decontratación.

7.1.2. Clasificación de las obras

A los efectos de elaboración de los proyectos se clasificarán las obras, según su objeto y naturaleza, en los siguientes grupos, ya estudiados en el epígrafe 1.3.1. A):

a) Obras de primer establecimiento, reforma, gran reparación.

b) Obras de reparación simple, restauración o rehabilitación.

c) Obras de conservación y mantenimiento.

d) Obras de demolición.

7.1.3. Contenido de los proyectos

Los proyectos de obras deberán comprender, al menos:

a) Una memoria en la que se describa el objeto de las obras, que recogerá los ante-cedentes y situación previa a las mismas, las necesidades a satisfacer y la justifi-cación de la solución adoptada, detallándose los factores de todo orden a tener en cuenta.

b) Los planos de conjunto y de detalle necesarios para que la obra quede perfecta-mente definida, así como los que delimiten la ocupación de terrenos y la resti-tución de servidumbres y demás derechos reales, en su caso, y servicios afecta-dos por su ejecución.

c) El pliego de prescripciones técnicas particulares, donde se hará la descripciónde las obras y se regulará su ejecución, con expresión de la forma en que éstase llevará a cabo, las obligaciones de orden técnico que correspondan al con-tratista, y la manera en que se llevará a cabo la medición de las unidades eje-cutadas y el control de calidad de los materiales empleados y del proceso deejecución.

d) Un presupuesto, integrado o no por varios parciales, con expresión de los preciosunitarios y de los descompuestos, en su caso, estado de mediciones y los deta-lles precisos para su valoración.

e) Un programa de desarrollo de los trabajos o plan de obra de carácter indicativo,con previsión, en su caso, del tiempo y coste.

f) Las referencias de todo tipo en que se fundamentará el replanteo dela obra.

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g) El estudio de seguridad y salud o, en su caso, el estudio básico de seguridad ysalud, en los términos previstos en las normas de seguridad y salud en las obras.

h) Cuanta documentación venga prevista en normas de carácter legal o reglamen-tario.

No obstante, para los proyectos de obras de primer establecimiento, reforma o granreparación inferiores a 350.000 euros, y para los restantes proyectos, se podrá simplificar,refundir o incluso suprimir, alguno o algunos de los documentos anteriores en la formaque en las normas de desarrollo del TRLCSP se determine. No obstante, solo podrá pres-cindirse de la documentación indicada en la letra g) en los casos en que así esté previstoen la normativa específica que la regule.

Salvo que ello resulte incompatible con la naturaleza de la obra, el proyecto deberáincluir un estudio geotécnico de los terrenos sobre los que ésta se va ejecutar, a sí comolos informes y estudios previos necesarios para la mejor determinación del objeto del con-trato.

7.1.4. Presentación del proyecto por el empresario

La contratación conjunta de la elaboración del proyecto y la ejecución de las obrascorrespondientes tendrá carácter excepcional y sólo podrá efectuarse en los siguientessupuestos cuya concurrencia deberá justificarse debidamente en el expediente:

a) Cuando motivos de orden técnico obliguen necesariamente a vincular al empre-

sario a los estudios de las obras. Estos motivos deben estar ligados al destino o alas técnicas de ejecución de la obra.

b) Cuando se trate de obras cuya dimensión excepcional o dificultades técnicas sin-gulares, requieran soluciones aportadas con medios y capacidad técnica propiasde las empresas.

En todo caso, la licitación de este tipo de contrato requerirá la redacción previa por laAdministración o entidad contratante del correspondiente anteproyecto o documentosimilar y sólo, cuando por causas justificadas fuera conveniente al interés público, podrálimitarse a redactar las bases técnicas a que el proyecto deba ajustarse.

7.1.5. Pliego de cláusulas administrativas en contratos bajo la modalidad deabono total del precio

En los contratos de obras en los que se estipule que la Administración satisfará el pre-cio mediante un único abono efectuado en el momento de terminación de la obra, obli-gándose el contratista a financiar su construcción adelantando las cantidadesnecesarias hasta que se produzca la recepción de la obra terminada, los plie-gos de cláusulas administrativas particulares deberán incluir las condicionesespecíficas de la financiación, así como, en su caso, la capitalización de sus

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intereses y su liquidación, debiendo las ofertas expresar separadamente el precio de cons-trucción y el precio final a pagar, a efectos de que en la valoración de las mismas se pue-dan ponderar las condiciones de financiación y la refinanciación, en su caso, de los costesde construcción.

7.1.6. Supervisión del proyecto

Antes de la aprobación del proyecto, cuando la cuantía del contrato de obras sea igualo superior a 350.000 euros, los órganos de contratación deberán solicitar un informe de lascorrespondientes oficinas o unidades de supervisión de los proyectos encargadas de verifi-car que se han tenido en cuenta las disposiciones generales de carácter legal o reglamenta-rio así como la normativa técnica que resulten de aplicación para cada tipo de proyecto.

En los proyectos de cuantía inferior a la señalada, el informe tendrá carácter facultativo, salvo que se trate de obras que afecten a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de laobra en cuyo caso el informe de supervisión será igualmente preceptivo.

7.1.7. Aprobación del proyecto

Redactado el proyecto, informado, en su caso, por la oficina de supervisión e incor-porados los informes previstos por la normativa vigente, el órgano de contratación resol- verá sobre la aprobación del proyecto.

7.1.8. Replanteo del proyectoAprobado el proyecto y previamente a la tramitación del expediente de contratación

de la obra, se procederá a efectuar el replanteo del mismo, el cual consistirá en comprobar la realidad geométrica de la misma y la disponibilidad de los terrenos precisos para su nor-mal ejecución, que será requisito indispensable para la adjudicación en todos los procedi-mientos. Asimismo se deberán comprobar cuantos supuestos figuren en el proyecto ela-borado y sean básicos para el contrato a celebrar.

Una vez realizado el replanteo se incorporará el proyecto al expediente de contratación.

7.2. Contrato de concesión de obras públicas

7.2.1. Estudio de viabilidad

Con carácter previo a la decisión de construir y explotar en régimen de concesión unaobra pública, el órgano que corresponda de la Administración concedente acordará la rea-lización de un estudio de viabilidad de la misma. El estudio deberá contener,al menos, los datos, análisis, informes o estudios señalados en el apartado 2del artículo 128.

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La Administración concedente someterá el estudio de viabilidad a informaciónpública por el plazo de un mes, prorrogable por idéntico plazo en razón de la compleji-dad del mismo y dará traslado del mismo para informe a los órganos de la Administra-ción General del Estado, las Comunidades Autónomas y Entidades Locales afectadoscuando la obra no figure en el correspondiente planeamiento urbanístico, que deberánemitirlo en el plazo de un mes.

El citado trámite de información pública servirá también para cumplimentar el con-cerniente al estudio de impacto ambiental, en los casos en que la declaración de impactoambiental resulte preceptiva.

La Administración concedente podrá acordar motivadamente la sustitución del estu-

dio de viabilidad por un estudio de viabilidad económico-financiera cuando por la natura-leza y finalidad de la obra o por la cuantía de la inversión requerida considerara que éste essuficiente. En estos supuestos la Administración elaborará además, antes de licitar la con-cesión, el correspondiente anteproyecto o proyecto.

7.2.2. Anteproyecto de construcción y explotación de la obra

En función de la complejidad de la obra y del grado de definición de sus característi-cas, la Administración concedente, aprobado el estudio de viabilidad, podrá acordar laredacción del correspondiente anteproyecto. Éste podrá incluir, de acuerdo con la natura-leza de la obra, zonas complementarias de explotación comercial.

El anteproyecto de construcción y explotación de la obra deberá contener, como míni-mo, la documentación señalada en el apartado 2 del artículo 129.

El anteproyecto se someterá a información pública por el plazo de un mes, prorroga-ble por idéntico plazo en razón de su complejidad, para que puedan formularse cuantasobservaciones se consideren oportunas sobre la ubicación y características de la obra, así como cualquier otra circunstancia referente a su declaración de utilidad pública, y dará tras-lado de éste para informe a los órganos de la Administración General del Estado, las Comu-nidades Autónomas y Entidades Locales afectados.

Este trámite de información pública servirá también para cumplimentar el concer-niente al estudio de impacto ambiental, en los casos en que la declaración de impactoambiental resulte preceptiva y no se hubiera efectuado dicho trámite anteriormente.

La Administración concedente aprobará el anteproyecto de la obra, considerando lasalegaciones formuladas e incorporando las prescripciones de la declaración de impactoambiental, e instará el reconocimiento concreto de la utilidad pública de ésta a los efectosprevistos en la legislación de expropiación forzosa.

Cuando el pliego de cláusulas administrativas particulares lo autorice, y enlos términos que éste establezca, los licitadores a la concesión podrán introducir en el anteproyecto las variantes o mejoras que estimen convenientes.

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7.2.3. Proyecto de la obra y replanteo de éste

En el supuesto de que las obras sean definidas en todas sus características por la Admi-nistración concedente, se procederá a la redacción, supervisión, aprobación y replanteo delcorrespondiente proyecto y al reconocimiento de la utilidad pública de la obra a los efec-tos previstos en la legislación de expropiación forzosa.

Cuando no existiera anteproyecto, la Administración concedente someterá el proyec-to, antes de su aprobación definitiva, a la tramitación establecida para los anteproyectos encuanto al trámite de información pública, informe de las Administraciones Públicas afec-tadas y consideración de las alegaciones formuladas.

Cuando el pliego de cláusulas administrativas particulares lo autorice, y en los térmi-

nos que éste establezca, los licitadores a la concesión podrán introducir en el proyecto las variantes o mejoras que estimen convenientes.

El concesionario responderá de los daños derivados de los defectos del proyecto cuan-do, según los términos de la concesión, le corresponda su presentación o haya introduci-do mejoras en el propuesto por la Administración.

7.2.4. Pliegos de cláusulas administrativas particulares

Los pliegos de cláusulas administrativas particulares de los contratos de concesión deobras públicas deberán hacer referencia, al menos, a los aspectos enumerados en el apar-tado 1 del artículo 131.

El órgano de contratación podrá incluir en el pliego, en función de la naturaleza y com-plejidad de éste, un plazo para que los licitadores puedan solicitar las aclaraciones que estimenpertinentes sobre su contenido. Las respuestas tendrán carácter vinculante y deberán hacersepúblicas en términos que garanticen la igualdad y concurrencia en el proceso de licitación.

7.3. Contrato de gestión de servicios públicos

7.3.1. Régimen jurídico del servicio

Antes de proceder a la contratación de un servicio público, deberá haberse estableci-do su régimen jurídico, que declare expresamente que la actividad de que se trata quedaasumida por la Administración respectiva como propia de la misma, atribuya las compe-tencias administrativas, determine el alcance de las prestaciones en favor de los adminis-

trados, y regule los aspectos de carácter jurídico, económico y administrativo relativos a laprestación del servicio.

7.3.2. Pliegos y anteproyecto de obra y explotación

De acuerdo con las normas reguladoras del régimen jurídico del servicio,los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técni-cas fijarán las condiciones de prestación del servicio y, en su caso, fijarán las

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tarifas que hubieren de abonar los usuarios, los procedimientos para su revisión, y el canono participación que hubiera de satisfacerse a la Administración. En cuanto a la revisión detarifas, los pliegos de cláusulas administrativas deberán ajustarse a lo previsto en el Capí-tulo ll del Título III del TRLCSP.

En los contratos que comprendan la ejecución de obras, la tramitación del expedien-te irá precedida de la elaboración y aprobación administrativa del anteproyecto de explo-tación y del correspondiente a las obras precisas, con especificación de las prescripcionestécnicas relativas a su realización. En tal supuesto serán de aplicación los preceptos esta-blecidos en el TRLCSP para la concesión de obras públicas.

El órgano de contratación podrá incluir en el pliego, en función de la naturaleza y

complejidad de éste, un plazo para que los licitadores puedan solicitar las aclaraciones queestimen pertinentes sobre su contenido. Las respuestas tendrán carácter vinculante y debe-rán hacerse públicas en términos que garanticen la igualdad y concurrencia en el procesode licitación.

7.4. Contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado

7.4.1. Evaluación previa

Con carácter previo a la iniciación de un expediente de contrato de colaboración entreel sector público y el sector privado, la Administración o entidad contratante deberá ela-borar un documento de evaluación en que se ponga de manifiesto que, habida cuenta dela complejidad del contrato, no se encuentra en condiciones de definir, con carácter previo a la licitación, los medios técnicos necesarios para alcanzar los objetivos proyectados ode establecer los mecanismos jurídicos y financieros para llevar a cabo el contrato, y se efec-túe un análisis comparativo con formas alternativas de contratación que justifiquen en tér-minos de obtención de mayor valor por precio, de coste global, de eficacia o de imputa-ción de riesgos, los motivos de carácter jurídico, económico, administrativo y financieroque recomienden la adopción de esta fórmula de contratación.

La evaluación a que se refiere el párrafo anterior podrá realizarse de forma sucinta si con-curren razones de urgencia no imputables a la Administración o entidad contratante queaconsejen utilizar el contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado paraatender las necesidades públicas.

La evaluación será realizada por un órgano colegiado donde se integren expertos concualificación suficiente en la materia sobre la que verse el contrato.

No será necesario realizar una nueva evaluación cuando un órgano integrado en lamisma Administración o entidad que aquél pretenda realizar el contrato, o en la Adminis-tración de la que dependa éste o a la que se encuentre vinculado, la hubieseefectuado previamente para un supuesto análogo, siempre que esta evalua-ción previa no se hubiese realizado de forma sucinta por razones de urgencia.

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7.4.2. Programa funcional

El órgano de contratación, a la vista de los resultados de la evaluación anterior, ela-borará un programa funcional que contendrá los elementos básicos que informarán el diá-logo con los contratistas y que se incluirá en el documento descriptivo del contrato. Parti-cularmente, se identificará en el programa funcional la naturaleza y dimensión de lasnecesidades a satisfacer, los elementos jurídicos, técnicos o económicos mínimos quedeben incluir necesariamente las ofertas para ser admitidas al diálogo competitivo, y los cri-terios de adjudicación del contrato.

7.4.3. Clausulado del contrato

Los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado deberánincluir necesariamente, además de las cláusulas relativas a los extremos previstos concarácter general en el artículo 26, estipulaciones referidas a los aspectos contenidos enel artículo 136.

8. Ejecución

La ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista, sin perjuicio delo establecido para los casos de fuerza mayor en las obras, y de lo pactado en las cláusulasde reparto de riesgo que se incluyan en los contratos de colaboración entre el sector públi-co y el sector privado.

En virtud de este principio el contratista y la Administración están ligados al contrato y deben cumplirlo, lo que significa que el contratista debe cumplir el contrato en los tér-minos convenidos aún cuando se produzcan sucesos que sin ser extraordinarios incidennegativamente. Por el contrario, no es viable esgrimir este principio sin más para exonerar a la Administración de su responsabilidad contractual, no siendo aplicable cuando la alte-ración viene dada por una actuación culpable de la Administración.

8.1. Ejecución de los distintos contratos administrativos

8.1.1. Ejecución del contrato de obras

A) Comprobación del replanteo

La ejecución del contrato de obras comenzará con el acta de comprobación del replan-teo. A tales efectos, dentro del plazo que se consigne en el contrato que no podrá ser supe-rior a un mes desde la fecha de su formalización salvo casos excepcionales justificados, elservicio de la Administración encargada de las obras procederá, en presencia del contratis-ta, a efectuar la comprobación del replanteo hecho previamente a la licitación, extendién-dose acta del resultado que será firmada por ambas partes interesadas, remi-tiéndose un ejemplar de la misma al órgano que celebró el contrato.

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B) Ejecución de las obras y responsabilidad del contratista

Las obras se ejecutarán con estricta sujeción a las estipulaciones contenidas en el plie-go de cláusulas administrativas particulares y al proyecto que sirve de base al contrato yconforme a las instrucciones que en interpretación técnica de éste dieren al contratista eldirector facultativo de las obras, y en su caso, el responsable del contrato, en los ámbitosde su respectiva competencia.

Cuando las instrucciones fueren de carácter verbal, deberán ser ratificadas por escritoen el más breve plazo posible, para que sean vinculantes para las partes.

Durante el desarrollo de las obras y hasta que se cumpla el plazo de garantía el con-tratista es responsable de los defectos que en la construcción puedan advertirse.

En casos de fuerza mayor y siempre que no exista actuación imprudente por partedel contratista, éste tendrá derecho a una indemnización por los daños y perjuicios quese le hubieren producido. Tendrán la consideración de casos de fuerza mayor lossiguientes:

a) Los incendios causados por la electricidad atmosférica.

b) Los fenómenos naturales de efectos catastróficos, como maremotos, terremotos,erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales marítimos, inunda-ciones u otros semejantes.

c) Los destrozos ocasionados violentamente en tiempo de guerra, robos tumultuo-sos o alteraciones graves del orden público.

C) Certificaciones y abonos a cuenta

A los efectos del pago, la Administración expedirá mensualmente, en los primeros 10días siguientes al mes al que correspondan, certificaciones que comprendan la obra ejecu-tada durante dicho período de tiempo, salvo prevención en contrario en el pliego de cláu-sulas administrativas particulares. Estos abonos tienen el concepto de pagos a cuenta suje-tos a las rectificaciones y variaciones que se produzcan en la medición final y sin suponer en forma alguna, aprobación y recepción de las obras que comprenden.

El contratista tendrá también derecho a percibir abonos a cuenta sobre su importe por las operaciones preparatorias realizadas como instalaciones y acopio de materiales o equi-pos de maquinaria pesada adscritos a la obra, en las condiciones que se señalen en los res-

pectivos pliegos de cláusulas administrativas particulares y conforme al régimen y los lími-tes que con carácter general se determinen reglamentariamente, debiendo asegurar losreferidos pagos mediante la prestación de garantía.

D) Obras a tanto alzado y obras con precio cerrado

Cuando la naturaleza de la obra lo permita, se podrá establecer el sistemade retribución a tanto alzado, sin existencia de precios unitarios, cuando el cri-

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terio de retribución se configure como de precio cerrado o en las circunstancias y condicio-nes que se determinen en las normas de desarrollo del TRLCSP para el resto de los casos.

El sistema de retribución a tanto alzado podrá, en su caso, configurarse como de preciocerrado, con el efecto de que el precio ofertado por el adjudicatario se mantendrá invariableno siendo abonables las modificaciones del contrato que sean necesarias para corregir erro-res u omisiones padecidos en la redacción del proyecto.

La contratación de obras a tanto alzado con precio cerrado requerirá que se cumplanlas condiciones previstas en las letras a) y b) del art. 107 TRLCSP.

8.1.2. Ejecución del contrato de concesión de obra pública

A) Modalidades de ejecución de las obras

Las obras se realizarán conforme al proyecto aprobado por el órgano de contratación y en los plazos establecidos en el pliego de cláusulas administrativas particulares, pudien-do ser ejecutadas con ayuda de la Administración. La ejecución de la obra que correspon-da al concesionario podrá ser contratada en todo o en parte con terceros.

La ayuda de la Administración en la construcción de la obra podrá consistir en:

— La ejecución por su cuenta de parte de la misma . En este caso, la parte de obraque ejecute deberá presentar características propias que permitan su tratamientodiferenciado, y deberá ser objeto a su terminación de la correspondiente recep-ción formal.

— Su financiación parcial. El importe de la financiación que se otorgue podrá abo-narse en los términos pactados, durante la ejecución de las obras o bien una vezque aquéllas hayan concluido.

B) Responsabilidad en la ejecución de las obras por terceros

Corresponde al concesionario el control de la ejecución de las obras que contrate con ter-ceros debiendo ajustarse el control al plan que el concesionario elabore y resulte aprobado por el órgano de contratación. Éste podrá en cualquier momento recabar información sobre lamarcha de las obras y girar a las mismas las visitas de inspección que estime oportunas.

El concesionario será responsable ante el órgano de contratación de las consecuencias

derivadas de la ejecución o resolución de los contratos que celebre con terceros y respon-sable asimismo único frente a éstos de las mismas consecuencias.

C) Principio de riesgo y ventura en la ejecución de las obras

Las obras se construirán a riesgo y ventura del concesionario, salvo paraaquella parte de la obra que pudiera ser ejecutada por cuenta de la Adminis-tración, en cuyo caso regirá el régimen general previsto para el contrato deobras.

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No se tendrán en cuenta a efectos del cómputo del plazo de duración de la concesión y del establecido para la ejecución de la obra aquellos períodos en los que ésta deba sus-penderse por una causa imputable a la Administración concedente o debida a fuerza mayor.Si el concesionario fuera responsable del retraso en la ejecución de la obra se estará a lo dis-puesto en el régimen de penalidades contenido en el pliego de cláusulas administrativas par-ticulares y en el TRLCSP, sin que haya lugar a la ampliación del plazo de la concesión.

Si la concurrencia de fuerza mayor implicase mayores costes para el concesionario apesar de la prórroga que se le conceda, se procederá a ajustar el plan económico-financie-ro. Si la fuerza mayor impidiera por completo la realización de las obras se procederá aresolver el contrato, debiendo abonar el órgano de contratación al concesionario el impor-te total de las ejecutadas, así como los mayores costes en que hubiese incurrido como con-

secuencia del endeudamiento con terceros.

D) Modificación del proyecto

Una vez perfeccionado el contrato, el órgano de contratación sólo podrá introducir modificaciones en el proyecto de acuerdo con lo establecido en el Título V del Libro I y enlos casos de modificación del contrato por razones de interés público debidamente justifi-cadas. En todo caso, el plan económico-financiero de la concesión recogerá, mediante losoportunos ajustes, los efectos derivados del incremento o disminución de los costes.

E) Comprobación de las obras

A la terminación de las obras, y a efectos del seguimiento del correcto cumplimientodel contrato por el concesionario, se procederá al levantamiento de un acta de comproba-ción por parte de la Administración concedente. El acta de recepción formal se levantará altérmino de la concesión cuando se proceda a la entrega de bienes e instalaciones al órga-no de contratación. El levantamiento y contenido del acta de comprobación se ajustarán alo dispuesto en el pliego de cláusulas administrativas particulares y los del acta de recep-ción a lo establecido en el artículo 235 TRLCSP (en relación al contrato en obras).

Al acta de comprobación se acompañará un documento de valoración de la obrapública ejecutada y, en su caso, una declaración del cumplimiento de las condicionesimpuestas en la declaración de impacto ambiental, que será expedido por el órgano decontratación y en el que se hará constar la inversión realizada.

En las obras financiadas parcialmente por la Administración concedente, medianteabonos parciales al concesionario con base en las certificaciones mensuales de la obra eje-cutada, la certificación final de la obra acompañará al documento de valoración y al actade comprobación citada.

La aprobación del acta de comprobación de las obras por el órgano de la Administra-ción concedente llevará implícita la autorización para la apertura de las mis-mas al uso público, comenzando desde ese momento el plazo de garantía dela obra cuando haya sido ejecutada por terceros distintos del concesionario,así como la fase de explotación.

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F) Ejecución de obras por terceros. Subcontratación

El órgano de contratación podrá imponer al concesionario de obras públicas que con-fíe a terceros un porcentaje de los contratos que represente, como mínimo, un 30% del valor global de las obras objeto de la concesión, previendo al mismo tiempo la facultad deque los candidatos incrementen dicho porcentaje. Este porcentaje mínimo deberá constar en el contrato de concesión de obras.

En caso de no hacer uso de esta facultad, el órgano de contratación podrá invitar a loscandidatos a la concesión a que indiquen en sus ofertas, si procede, el porcentaje del valor global de las obras objeto de la concesión que se proponen confiar a terceros.

Cuando el concesionario de la obra pública tenga el carácter de poder adjudicador con-

forme al artículo 3.3, deberá respetar, en relación con aquellas obras que hayan de ser eje-cutadas por terceros, las disposiciones del TRLCSP sobre adjudicación de contratos deobras.

La adjudicación de contratos de obras por los concesionarios de obras públicas que notengan el carácter de poderes adjudicadores se regulará por las normas que a continuaciónse exponen cuando la adjudicación se realice a un tercero y el valor del contrato sea igualo superior a 5.186.000 euros, salvo que en el contrato concurran circunstancias que per-mitan su adjudicación por un procedimiento negociado sin publicidad.

No tendrán la consideración de terceros aquellas empresas que se hayan agrupadopara obtener la concesión ni las empresas vinculadas a ellas. Se entenderá por empresa vin-culada cualquier empresa en la que el concesionario pueda ejercer, directa o indirecta-

mente, una influencia dominante, o cualquier empresa que pueda ejercer una influenciadominante en el concesionario o que, del mismo modo que el concesionario, esté some-tida a la influencia dominante de otra empresa por razón de propiedad, participación finan-ciera o normas reguladoras. Se presumirá que existe influencia dominante cuando unaempresa, directa o indirectamente, se encuentre en una de las siguientes situaciones conrespecto a otra:

a) Que posea la mayoría del capital suscrito de la empresa.

b) Que disponga de la mayoría de los votos correspondientes a las participacionesemitidas por la empresa.

c) Que pueda designar a más de la mitad de los miembros del órgano de adminis-tración, de dirección o de vigilancia de la empresa.

La lista exhaustiva de estas empresas debe adjuntarse a la candidatura para la conce-sión, y actualizarse en función de las modificaciones que se produzcan posteriormente enlas relaciones entre las empresas.

Serán de aplicación a estos procedimientos las normas generales sobre publicidad con-tenidas en el artículo 142.

El concesionario fijará el plazo de recepción de las solicitudes de partici-pación, que no podrá ser inferior a 37 días a partir de la fecha de envío del

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anuncio de licitación, y el plazo de recepción de las ofertas, que no podrá ser inferior a 40días a partir de la fecha del envío del anuncio de licitación al DOUE o de la invitación apresentar una oferta.

Cuando los anuncios se preparen y envíen por medios electrónicos, informáticos otelemáticos se podrán reducir en 7 días los plazos de recepción de las ofertas y el plazo derecepción de las solicitudes de participación.

Será posible reducir en 5 días los plazos de recepción de las ofertas cuando se ofrezcaacceso sin restricción, directo y completo, por medios electrónicos, informáticos o telemá-ticos, al pliego de condiciones y a cualquier documentación complementaria, especifican-do en el texto del anuncio la dirección de Internet en la que dicha documentación puedaconsultarse. Esta reducción se podrá sumar a la prevista en el párrafo anterior.

8.1.3. Ejecución del contrato de gestión de servicios públicos

A) Ejecución del contrato

El contratista está obligado a organizar y prestar el servicio con estricta sujeción a lascaracterísticas establecidas en el contrato y dentro de los plazos señalados en el mismo, y,en su caso, a la ejecución de las obras conforme al proyecto aprobado por el órgano decontratación.

En todo caso, la Administración conservará los poderes de policía necesarios para ase-gurar la buena marcha de los servicios de que se trate.

En el contrato de gestión de servicios públicos, la subcontratación sólo podrá recaer sobre prestaciones accesorias.

B) Obligaciones generales

El contratista estará sujeto al cumplimiento de las siguientes obligaciones:

a) Prestar el servicio con la continuidad convenida y garantizar a los particulares elderecho a utilizarlo en las condiciones que hayan sido establecidas y mediante elabono, en su caso, de la contraprestación económica comprendida en las tarifasaprobadas.

b) Cuidar del buen orden del servicio, pudiendo dictar las oportunas instruccio-nes, sin perjuicio de los poderes de policía que corresponde a la Administra-ción.

c) Indemnizar los daños que se causen a terceros como consecuencia de las opera-ciones que requiera el desarrollo del servicio, excepto cuando el daño sea pro-ducido por causas imputables a la Administración.

d) Respetar el principio de no discriminación por razón de nacionali-dad, respecto de las empresas de Estados miembros de la Unión

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Europea o signatarios del Acuerdo sobre Contratación Pública de la OrganizaciónMundial del Comercio, en los contratos de suministro consecuencia del de ges-tión de servicios públicos.

C) Prestaciones económicas

El contratista tiene derecho a las contraprestaciones económicas previstas en el con-trato, entre las que se incluirá, para hacer efectivo su derecho a la explotación del servicio,una retribución fijada en función de su utilización que se percibirá directamente de losusuarios o de la propia Administración.

Las contraprestaciones económicas pactadas serán revisadas, en su caso, en la forma

establecida en el contrato.

8.1.4. Ejecución del contrato de suministros

A) Entrega y recepción

El contratista estará obligado a entregar los bienes objeto de suministro en el tiempo y lugar fijados en el contrato y de conformidad con las prescripciones técnicas y cláusulasadministrativas.

Cualquiera que sea el tipo de suministro, el adjudicatario no tendrá derecho a indem-nización por causa de pérdidas, averías o perjuicios ocasionados en los bienes antes de su

entrega a la Administración, salvo que ésta hubiere incurrido en mora al recibirlos.Cuando el acto formal de la recepción de los bienes, de acuerdo con las condiciones

del pliego, sea posterior a su entrega, la Administración será responsable de la custodia delos mismos durante el tiempo que medie entre una y otra.

Una vez recibidos de conformidad por la Administración bienes o productos perece-deros, será ésta responsable de su gestión, uso o caducidad, sin perjuicio de la responsabi-lidad del suministrador por los vicios o defectos ocultos de los mismos.

B) Pago del precio

El adjudicatario tendrá derecho al abono del precio de los suministros efectivamente

entregados y formalmente recibidos por la Administración con arreglo a las condicionesestablecidas en el contrato.

Cuando razones técnicas o económicas debidamente justificadas en el expediente loaconsejen, podrá establecerse en el pliego de cláusulas administrativas particulares que elpago del precio total de los bienes a suministrar consista parte en dinero yparte en la entrega de otros bienes de la misma clase, sin que, en ningún caso,el importe de éstos pueda superar el 50% del precio total.

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La entrega de los bienes por la Administración se acordará por el órgano de contrata-ción, por el mismo procedimiento que se siga para la adjudicación del contrato de sumi-nistro, implicando dicho acuerdo por sí solo la baja en el inventario y, en su caso, la desa-fectación de los bienes de que se trate. En este supuesto el importe que del precio total delsuministro corresponda a los bienes entregados por la Administración será un elementoeconómico a valorar para la adjudicación del contrato y deberá consignarse expresamentepor los empresarios en sus ofertas.

Lo anterior respecto del pago del precio total consistente en parte en dinero y parteen la entrega de otros bienes de la misma clase, será aplicable a los contratos de serviciosque tengan por objeto la asistencia a la dirección de obra o la gestión integrada de proyectos, entendiéndose que los bienes a entregar, en su caso, por la Administración han de

ser bienes y equipos informáticos y de telecomunicaciones.

C) Facultades de la Administración en el proceso de fabricación

La Administración tiene la facultad de inspeccionar y de ser informada del proceso defabricación o elaboración del producto que haya de ser entregado como consecuencia delcontrato, pudiendo ordenar o realizar por sí misma análisis, ensayos y pruebas de los mate-riales que se vayan a emplear, establecer sistemas de control de calidad y dictar cuantas dis-posiciones estime oportunas para el estricto cumplimiento de lo convenido.

8.1.5. Ejecución de los contratos de servicios

El contrato se ejecutará con sujeción a lo establecido en su clausulado y en los plie-

gos, y de acuerdo con las instrucciones que para su interpretación diere al contratista elórgano de contratación.

El contratista será responsable de la calidad técnica de los trabajos que desarrolle y delas prestaciones y servicios realizados, así como de las consecuencias que se deduzcan parala Administración o para terceros de las omisiones, errores, métodos inadecuados o con-clusiones incorrectas en la ejecución del contrato.

• Determinación del precio

En el pliego de cláusulas administrativas se establecerá el sistema de determinación delprecio de los contratos de servicios, que podrá estar referido a componentes de la presta-ción, unidades de ejecución o unidades de tiempo, o fijarse en un tanto alzado cuando no

sea posible o conveniente su descomposición, o resultar de la aplicación de honorarios por tarifas o de una combinación de varias de estas modalidades.

8.1.6. Ejecución del contrato de colaboración entre el sector público y elsector privado

Los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privadose regirán por las normas generales sobre efectos, cumplimiento y extinción,contenidas en el Título I del Libro IV del TRLCSP y por las especiales corres-

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pondientes al contrato típico cuyo objeto se corresponda con la prestación principal deaquél, en lo que no se opongan a su naturaleza, funcionalidad y contenido peculiar.

Estas normas delimitarán los deberes y derechos de las partes y las prerrogativas de laAdministración.

8.2. Incumplimiento contractual

El contratista está obligado a cumplir el contrato y ejecutarlo ajustándose a lo conve-nido. De la misma forma, la Administración, como parte del contrato, también tiene obli-gaciones que cumplir. Por ello, el TRLCSP regula los supuestos de incumplimiento de lasobligaciones de cada parte.

8.2.1. Ejecución defectuosa y demora

Los pliegos o el documento contractual podrán prever penalidades para el caso decumplimiento defectuoso de la prestación objeto del mismo o para el supuesto de incum-plimiento de los compromisos o de las condiciones especiales de ejecución del contrato.Estas penalidades deberán ser proporcionales a la gravedad del incumplimiento y su cuan-tía no podrá ser superior al 10% del presupuesto del contrato.

El contratista está obligado a cumplir el contrato dentro del plazo total fijado parala realización del mismo, así como de los plazos parciales señalados para su ejecuciónsucesiva.

La constitución en mora del contratista no precisará intimación previa por parte de laAdministración. Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incurridoen demora respecto al cumplimiento del plazo total, la Administración podrá optar indis-tintamente por la resolución del contrato o por la imposición de las penalidades diarias enla proporción de 0,20 euros por cada 1.000 euros del precio del contrato.

El órgano de contratación podrá acordar la inclusión en el pliego de cláusulas adminis-trativas particulares de otras penalidades, si en atención a las especiales características del con-trato, se considere necesario para su correcta ejecución y así se justifique en el expediente.

Cada vez que las penalidades por demora alcancen un múltiplo del 5% del precio delcontrato, el órgano de contratación estará facultado para proceder a la resolución delmismo o acordar la continuidad de su ejecución con imposición de nuevas penalidades.

La Administración tendrá la misma facultad respecto al incumplimiento por parte delcontratista de los plazos parciales.

Cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incumplido la ejecu-ción parcial de las prestaciones definidas en el contrato, la Administraciónpodrá optar, indistintamente, por su resolución o por la imposición de laspenalidades que, para tales supuestos, se determinen en el pliego de cláusu-las administrativas particulares.

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Las penalidades se impondrán por acuerdo del órgano de contratación, adoptado apropuesta del responsable del contrato si se hubiese designado, que será inmediatamenteejecutivo, y se harán efectivas mediante deducción de las cantidades que deban abonarseal contratista o sobre la garantía que, en su caso, se hubiese constituido.

8.2.2. Resolución por demora y prórroga de los contratos

Si la Administración optase por la resolución ésta deberá acordarse por el órgano decontratación o por aquél que tenga atribuida esta competencia en las Comunidades Autó-nomas, sin otro trámite preceptivo que la audiencia del contratista y, cuando se formuleoposición por parte de éste, el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva.

Si el retraso fuese producido por motivos no imputables al contratista y éste ofrecie-ra cumplir sus compromisos dándole prórroga del tiempo que se le había señalado, se con-cederá por la Administración un plazo que será, por lo menos, igual al tiempo perdido, ano ser que el contratista pidiese otro menor.

8.2.3. Indemnización de daños y perjuicios

Será obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se cau-sen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del con-trato.

Cuando tales daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia de unaorden de la Administración, será ésta responsable dentro de los límites señalados en lasLeyes. También será la Administración responsable de los daños que se causen a terceroscomo consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el contrato deobras o en el de suministro de fabricación.

Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción delhecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre acual de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio deesta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción.

La reclamación de aquéllos se formulará, en todo caso, conforme al procedimientoestablecido en la legislación aplicable a cada supuesto.

8.3. Derecho al precio del contrato

8.3.1. Pago del precio

El pago del precio es la obligación fundamental de la Administración. Por tanto, elcontratista, además de su obligación de ejecutar correctamente el contratosegún lo acordado, tiene el derecho al abono de la prestación realizada enlos términos establecidos en la Ley y en el contrato, con arreglo al precioconvenido.

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El pago del precio podrá hacerse de manera total o parcial, mediante abonos a cuen-ta o, en el caso de contratos de tracto sucesivo, mediante pago en cada uno de los venci-mientos que se hubiesen estipulado.

El contratista tendrá también derecho a percibir abonos a cuenta por el importe de lasoperaciones preparatorias de la ejecución del contrato y que estén comprendidas en elobjeto del mismo, en las condiciones señaladas en los pliegos, debiéndose asegurar losreferidos pagos mediante la prestación de garantía.

La Administración tendrá la obligación de abonar el precio dentro de los treinta díassiguientes a la fecha de aprobación de las certificaciones de obra o de los documentos queacrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios

prestados, sin perjuicio de lo establecido en el art. 222.4, y si se demorase, deberá abonar alcontratista, a partir del cumplimiento de dicho plazo de treinta días los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las opera-ciones comerciales. Para que haya lugar al inicio del cómputo de plazo para el devengo deintereses, el contratista deberá de haber cumplido la obligación de presentar la factura anteel registro administrativo correspondiente, en tiempo y forma, en el plazo de treinta díasdesde la fecha de entrega efectiva de las mercancías o la prestación del servicio.

Sin perjuicio de lo establecido en los arts. 222.4 y 235.1, la Administración deberáaprobar las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad con lodispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados dentro de los trein-ta días siguientes a la entrega efectiva de los bienes o prestación del servicio, salvo acuerdo

expreso en contrario establecido en el contrato y en alguno de los documentos que rijanla licitación, siempre que no sea manifiestamente abusivo para el acreedor en el sentido delart. 9 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha con-tra la morosidad en las operaciones comerciales.

En todo caso, si el contratista incumpliera el plazo de treinta días para presentar la fac-tura ante el registro administrativo, el devengo de intereses no se iniciará hasta transcurri-dos treinta días desde la fecha de presentación de la factura en el registro correspondiente,sin que la Administración haya aprobado la conformidad, si procede, y efectuado el corres-pondiente abono.

Si la demora en el pago fuese superior a cuatro meses, el contratista podrá proceder ala suspensión del cumplimiento del contrato, debiendo comunicarla a la Administración,

con un mes de antelación, a efectos del reconocimiento de los derechos que puedan derivarse de dicha suspensión.

Si la demora de la Administración fuese superior a seis meses, el contratista tendrá dere-cho, asimismo, a resolver el contrato y al resarcimiento de los perjuicios que se le originen.

Estos plazos de treinta días, cuatro meses y seis meses establecidos por el TRLCSP podrán ser reducidos por las Comunidades Autónomas.

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Sin perjuicio de lo establecido en las normas tributarias y de la Seguridad Social, losabonos a cuenta que procedan por la ejecución del contrato, solo podrán ser embargados:

a) Para el pago de los salarios del personal del contratista en la ejecución del con-trato y de las cuotas sociales derivadas de los mismos.

b) Para el pago de las obligaciones contraídas por el contratista con los subcontra-tistas y suministradores referidas a la ejecución del contrato.

Transcurrido el plazo señalado anteriormente de treinta días, los contratistas podránreclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación depago y, en su caso, de los intereses de demora. Si, transcurrido el plazo de un mes, la Admi-nistración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago

y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividadde la Administración, pudiendo solicitar como medida cautelar el pago inmediato de ladeuda. El órgano judicial adoptará la medida cautelar, salvo que la Administración acrediteque no concurren las circunstancias que justifican el pago o que la cuantía reclamada nocorresponde a la que es exigible, en cuyo caso la medida cautelar se limitará a esta última.La sentencia condenará en costas a la Administración demandada en el caso de estimacióntotal de la pretensión de cobro.

8.3.2. Transmisión de los derechos de cobro

Los contratistas que tengan derecho de cobro frente a la Administración, podrán ceder el mismo, siendo requisito imprescindible la notificación fehaciente a la Administración del

acuerdo de cesión. Una vez que la Administración tenga conocimiento del acuerdo decesión, el mandamiento de pago habrá de ser expedido a favor del cesionario. Antes de quela cesión se ponga en conocimiento, los mandamientos de pago a nombre del contratistao del cedente surtirán efectos liberatorios.

8.4. Cesión y subcontratación

8.4.1. Cesión de los contratos

Los derechos y obligaciones dimanantes del contrato podrán ser cedidos por el adju-dicatario a un tercero siempre que las cualidades técnicas o personales del cedente nohayan sido razón determinante de la adjudicación del contrato, y de la cesión no resulteuna restricción efectiva de la competencia en el mercado.

Para que los adjudicatarios puedan ceder sus derechos y obligaciones a terceros debe-rán cumplirse los siguientes requisitos:

a) Que el órgano de contratación autorice, de forma previa y expresa, la cesión.

b) Que el cedente tenga ejecutado al menos un 20% del importe delcontrato o, cuando se trate de la gestión de servicio público, quehaya efectuado su explotación durante al menos una quinta partedel plazo de duración del contrato. No será de aplicación este requi-

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sito si la cesión se produce encontrándose el adjudicativo en concurso aunque sehaya abierto la fase de liquidación.

c) Que el cesionario tenga capacidad para contratar con la Administración y la solvencia que resulte exigible, debiendo estar debidamente clasificado si tal requisi-to ha sido exigido al cedente, y no estar incurso en una causa de prohibición decontratar.

d) Que la cesión se formalice, entre el adjudicatario y el cesionario, en escriturapública.

El cesionario quedará subrogado en todos los derechos y obligaciones que correspon-derían al cedente.

8.4.2. Subcontratación

El contratista podrá concertar con terceros la realización parcial de la prestación, salvoque el contrato o los pliegos dispongan lo contrario o que por su naturaleza y condicionesse deduzca que aquél ha de ser ejecutado directamente por el adjudicatario.

La celebración de los subcontratos estará sometida al cumplimiento de los siguientesrequisitos:

a) Si así se prevé en los pliegos o en el anuncio de licitación, los licitadores deberánindicar en la oferta la parte del contrato que tengan previsto subcontratar, seña-lando su importe, y el nombre o el perfil empresarial, definido por referencia a

las condiciones de solvencia profesional o técnica, de los subcontratistas a los quese vaya a encomendar su realización.

b) En todo caso, el adjudicatario deberá comunicar anticipadamente y por escrito ala Administración la intención de celebrar los subcontratos, señalando la parte dela prestación que se pretende subcontratar y la identidad del subcontratista, y jus-tificando suficientemente la aptitud de éste para ejecutarla por referencia a loselementos técnicos y humanos de que dispone y a su experiencia.

c) Si los pliegos los pliegos o el anuncio de licitación hubiesen impuesto a los lici-tadores la obligación de comunicar las circunstancias señaladas en la letra a), lossubcontratos que no se ajusten a lo indicado en la oferta, por celebrarse conempresarios distintos de los indicados nominativamente en la misma o por refe-rirse a partes de la prestación diferentes a las señaladas en ella, no podrán cele-

brarse hasta que transcurran veinte días desde que se hubiese cursado la notifi-cación y aportado las justificaciones a que se refiere la letra b), salvo que conanterioridad hubiesen sido autorizados expresamente, siempre que la Adminis-tración no hubiese notificado dentro de este plazo su oposición a los mismos.Este régimen será igualmente aplicable si los subcontratistas hubiesen sido iden-tificados en la oferta mediante la descripción de su perfil profesional.

Bajo la responsabilidad del contratista, los subcontratos podrán con-cluirse sin necesidad de dejar transcurrir el plazo de veinte días si su

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celebración es necesaria para atender a una situación de emergencia o que exijala adopción de medidas urgentes y así se justifica suficientemente.

d) En los contratos de carácter secreto o reservado, o en aquellos cuya ejecucióndeba ir acompañada de medidas de seguridad especiales, la subcontrataciónrequerirá siempre autorización expresa del órgano de contratación.

e) Las prestaciones parciales que el adjudicatario subcontrate con terceros nopodrán exceder del porcentaje que se fije en el pliego de cláusulas administrativas particulares. En el supuesto de que no figure en el pliego un límite especial,el contratista podrá subcontratar hasta un porcentaje que no exceda del 60% delimporte de adjudicación.

La infracción de las condiciones anteriores para proceder a la subcontratación, así como la falta de acreditación de la aptitud del subcontratista o de las circunstancias deter-minantes de la situación de emergencia o de las que hacen urgente la subcontratación,podrá dar lugar, en todo caso, a la imposición al contratista de una penalidad de hasta un50% del importe del subcontrato.

Los subcontratistas quedarán obligados sólo ante el contratista principal que asumirá,por tanto, la total responsabilidad de la ejecución del contrato frente a la Administración, conarreglo estricto a los pliegos de cláusulas administrativas particulares y a los términos del con-trato. El conocimiento que tenga la Administración de los subcontratos celebrados en virtudde las comunicaciones señaladas en las letras b) y c), o la autorización que otorgue en elsupuesto de la d), no alterarán la responsabilidad exclusiva del contratista principal.

En ningún caso, podrá concertarse por el contratista la ejecución parcial del contratocon personas inhabilitadas para contratar de acuerdo con el ordenamiento jurídico o com-prendidas en alguno de los supuestos del artículo 60.

El contratista deberá informar a los representantes de los trabajadores de la subcon-tratación, de acuerdo con la legislación laboral.

Los órganos de contratación podrán imponer al contratista, advirtiéndolo en el anun-cio o en los pliegos, la subcontratación con terceros no vinculados al mismo, de determi-nadas partes de la prestación que no excedan en su conjunto del 50% del importe del pre-supuesto del contrato, cuando gocen de una sustantividad propia dentro del conjunto quelas haga susceptibles de ejecución separada, por tener que ser realizadas por empresas quecuenten con una determinada habilitación profesional o poder atribuirse su realización aempresas con una clasificación adecuada para realizarla.

9. Recepción del objeto del contrato

9.1. Reglas generales

El contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando éste hayarealizado, de acuerdo con los términos del mismo y a satisfacción de la Admi-nistración, la totalidad de la prestación.

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En todo caso, su constatación exigirá por parte de la Administración un acto formal ypositivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente a la entrega o realización delobjeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares por razón de sus características. A la Intervención de la Administracióncorrespondiente le será comunicado, cuando ello sea preceptivo, la fecha y lugar del acto,para su eventual asistencia en ejercicio de sus funciones de comprobación de la inversión.

En los contratos se fijará un plazo de garantía a contar de la fecha de recepción o con-formidad, transcurrido el cual sin objeciones por parte de la Administración, salvo los supues-tos en que se establezca otro plazo en el TRLCSP o en otras normas, quedará extinguida laresponsabilidad del contratista. Se exceptúan del plazo de garantía aquellos contratos en quepor su naturaleza o características no resulte necesario, lo que deberá justificarse debidamen-

te en el expediente de contratación, consignándolo expresamente en el pliego.Excepto en los contratos de obras, que se regirán por lo dispuesto en el artículo 235,

dentro del plazo de treinta días a contar desde la fecha del acta de recepción o conformi-dad, deberá acordarse y ser notificada al contratista la liquidación correspondiente del con-trato, y abonársele, en su caso, el saldo resultante. No obstante, si la Administración Públi-ca recibe la factura con posterioridad a la fecha en que tiene lugar dicha recepción, el plazode treinta días se contará desde que el contratista presente la citada factura en el registrocorrespondiente. Si se produjera demora en el pago del saldo de liquidación, el contratistatendrá derecho a percibir los intereses de demora y la indemnización por los costes decobro en los términos previstos en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se esta-blecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales.

9.2. Recepción de las obras

A la recepción de las obras a su terminación concurrirá el responsable del contrato(art. 52 TRLCSP), si se hubiese nombrado, o un facultativo designado por la Administra-ción representante de ésta, el facultativo encargado de la dirección de las obras y el con-tratista asistido, si lo estima oportuno, de su facultativo.

Dentro del plazo de 3 meses contados a partir de la recepción, el órgano de contrata-ción deberá aprobar la certificación final de las obras ejecutadas, que será abonada al con-tratista a cuenta de la liquidación del contrato.

Si se encuentran las obras en buen estado y con arreglo a las prescripciones previstas,

el funcionario técnico designado por la Administración contratante y representante de ésta,las dará por recibidas, levantándose la correspondiente acta y comenzando entonces elplazo de garantía.

Cuando las obras no se hallen en estado de ser recibidas se hará constar así en el acta y el Director de las mismas señalará los defectos observados y detallará las ins-trucciones precisas fijando un plazo para remediar aquéllos. Si transcurridodicho plazo el contratista no lo hubiere efectuado, podrá concedérsele otronuevo plazo improrrogable o declarar resuelto el contrato.

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El plazo de garantía se establecerá en el pliego de cláusulas administrativas particula-res atendiendo a la naturaleza y complejidad de la obra y no podrá ser inferior a un añosalvo casos especiales.

Dentro del plazo de 15 días anteriores al cumplimiento del plazo de garantía, el direc-tor facultativo de la obra, de oficio o a instancia del contratista, redactará un informe sobreel estado de las obras. Si éste fuera favorable, el contratista quedará relevado de toda res-ponsabilidad, salvo lo dispuesto en cuanto a vicios ocultos, procediéndose a la devolucióno cancelación de la garantía, a la liquidación del contrato y, en su caso, al pago de las obli-gaciones pendientes que deberá efectuarse en el plazo de 60 días. En el caso de que elinforme no fuera favorable y los defectos observados se debiesen a deficiencias en la eje-cución de la obra y no al uso de lo construido, durante el plazo de garantía, el director

facultativo procederá a dictar las oportunas instrucciones al contratista para la debida repa-ración de lo construido, concediéndole un plazo para ello durante el cual continuará encar-gado de la conservación de las obras, sin derecho a percibir cantidad alguna por amplia-ción del plazo de garantía.

No obstante, en aquellas obras cuya perduración no tenga finalidad práctica como lasde sondeos y prospecciones que hayan resultado infructuosas o que por su naturaleza exijan trabajos que excedan el concepto de mera conservación como los de dragados no seexigirá plazo de garantía.

Podrán ser objeto de recepción parcial aquellas partes de obra susceptibles de ser ejecu-tadas por fases que puedan ser entregadas al uso público, según lo establecido en el contrato.

Siempre que por razones excepcionales de interés público debidamente motivadas enel expediente el órgano de contratación acuerde la ocupación efectiva de las obras o supuesta en servicio para el uso público, aun sin el cumplimiento del acto formal de recep-ción, desde que concurran dichas circunstancias se producirán los efectos y consecuenciaspropios del acto de recepción de las obras y en los términos en que reglamentariamente seestablezcan.

Si la obra se arruina con posterioridad a la expiración del plazo de garantía por viciosocultos de la construcción, debido a incumplimiento del contrato por parte del contratis-ta, responderá éste de los daños y perjuicios que se manifiesten durante un plazo de 15años a contar desde la recepción. Transcurrido este plazo sin que se haya manifestado nin-gún daño o perjuicio, quedará totalmente extinguida la responsabilidad del contratista.

9.3. Extinción de la concesión de obras públicaspor el transcurso del plazo

La concesión se entenderá extinguida por cumplimiento cuando transcurra el plazoinicialmente establecido o, en su caso, el resultante de las prórrogas acordadaspara asegurar el mantenimiento del equilibrio económico del contrato en laforma que determina el art. 258 TRLCSP, o de las reducciones que se hubie-sen decidido.

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Quedarán igualmente extinguidos todos los contratos vinculados a la concesión y a laexplotación de sus zonas comerciales.

Las concesiones de construcción y explotación de obras públicas se otorgarán por elplazo que se acuerde en el pliego de cláusulas administrativas particulares, que no podráexceder de 40 años.

Los plazos fijados en los pliegos de condiciones sólo podrán ser prorrogados por retrasoen la ejecución de la obra en los casos en que sea necesario para restablecer el equilibrio eco-nómico del contrato.

Las concesiones relativas a obras hidráulicas se regirán, en cuanto a su duración, por el artículo 134.1.a) del Texto Refundido de la Ley de Aguas.

9.4. Reversión del servicio público

Cuando finalice el plazo contractual el servicio revertirá a la Administración, debien-do el contratista entregar las obras e instalaciones a que esté obligado con arreglo al con-trato y en el estado de conservación y funcionamiento adecuados.

Durante un período prudencial anterior a la reversión, que deberá fijarse en el pliego,el órgano competente de la Administración adoptará las disposiciones encaminadas a quela entrega de los bienes se verifique en las condiciones convenidas.

Si la Administración no hiciere efectiva al contratista la contraprestación económica ono entregare los medios auxiliares a que se obligó en el contrato dentro de los plazos pre-

vistos en el mismo y no procediese la resolución del contrato o no la solicitase el contra-tista, éste tendrá derecho al interés de demora de las cantidades o valores económicos queaquéllos signifiquen, de conformidad con lo establecido en el artículo 216.

En caso de incumplimiento por parte del contratista, si se derivase perturbación grave y no reparable por otros medios en el servicio público y la Administración no decidiese laresolución del contrato, podrá acordar la intervención del mismo hasta que aquélla desa-parezca. En todo caso, el contratista deberá abonar a la Administración los daños y perjui-cios que efectivamente le haya irrogado.

9.5. Recepción del suministro

9.5.1. Gastos de entrega y recepción

Salvo pacto en contrario, los gastos de la entrega y transporte de los bienes objeto delsuministro al lugar convenido serán de cuenta del contratista.

Si los bienes no se hallan en estado de ser recibidos se hará constar así en el acta derecepción y se darán las instrucciones precisas al contratista para que subsanelos defectos observados o proceda a un nuevo suministro de conformidad conlo pactado.

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9.5.2. Vicios o defectos durante el plazo de garantía

Si durante el plazo de garantía se acreditase la existencia de vicios o defectos en losbienes suministrados tendrá derecho la Administración a reclamar del contratista lareposición de los que resulten inadecuados o la reparación de los mismos si fuese sufi-ciente.

Durante este plazo de garantía tendrá derecho el contratista a conocer y ser oído sobrela aplicación de los bienes suministrados.

Si el órgano de contratación estimase, durante el plazo de garantía, que los bienessuministrados no son aptos para el fin pretendido, como consecuencia de los vicios odefectos observados en ellos e imputables al contratista y exista la presunción de que lareposición o reparación de dichos bienes no serán bastantes para lograr aquel fin, podrá,antes de expirar dicho plazo, rechazar los bienes dejándolos de cuenta del contratista y que-dando exento de la obligación de pago o teniendo derecho, en su caso, a la recuperacióndel precio satisfecho.

Terminado el plazo de garantía sin que la Administración haya formalizado alguno delos reparos o la denuncia a los que se ha hecho referencia, el contratista quedará exento deresponsabilidad por razón de los bienes suministrados.

9.6. Extinción del contrato de servicios por cumplimiento

La Administración determinará si la prestación realizada por el contratista se ajusta alas prescripciones establecidas para su ejecución y cumplimiento, requiriendo, en su caso,la realización de las prestaciones contratadas y la subsanación de los defectos observadoscon ocasión de su recepción. Si los trabajos efectuados no se adecuan a la prestación con-tratada, como consecuencia de vicios o defectos imputables al contratista, podrá rechazar la misma quedando exento de la obligación de pago o teniendo derecho, en su caso, a larecuperación del precio satisfecho.

Si durante el plazo de garantía se acreditase la existencia de vicios o defectos en los tra-bajos efectuados el órgano de contratación tendrá derecho a reclamar al contratista la sub-sanación de los mismos.

Terminado el plazo de garantía sin que la Administración haya formalizado alguno delos reparos o la denuncia anteriores, el contratista quedará exento de responsabilidad por razón de la prestación efectuada, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 310, 311 y312 sobre subsanación de errores y responsabilidad en los contratos que tengan por obje-to la elaboración de proyectos de obras.

El contratista tendrá derecho a conocer y ser oído sobre las observaciones que se for-mulen en relación con el cumplimiento de la prestación contratada.

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9.7. Cumplimiento del contrato de colaboración entreel sector público y el sector privado

Los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado se regirán por las normas generales sobre efectos, cumplimiento y extinción, contenidas en el Título I delLibro IV del TRLCSP y por las especiales correspondientes al contrato típico cuyo objeto secorresponda con la prestación principal de aquél, en lo que no se opongan a su naturale-za, funcionalidad y contenido peculiar.


10. La revisión de precios y otras alteraciones contractuales

10.1. La revisión de precios

En el art. 89 TRLCSP se regula lo siguiente:

“1. Los precios de los contratos del sector público solo podrán ser objeto de revisiónperiódica y predeterminada en los términos establecidos en este Capítulo.

No cabrá la revisión periódica no predeterminada o no periódica de los precios de los contratos.

Se entenderá por precio cualquier retribución o contraprestación económica del

contrato, bien sean abonadas por la Administración o por los usuarios.2. Previa justificación en el expediente y de conformidad con lo previsto en el real

decreto al que se refieren los artículos 4 y 5 de la Ley 2/2015, de desindexaciónde la economía española, la revisión periódica y predeterminada de precios solo se podrá llevar a cabo en los contratos de obra, en los contratos de suministro de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas y enaquellos otros contratos en los que el período de recuperación de la inversión sea igual o superior a cinco años. Dicho período se calculará conforme a lo dispues- to en el real decreto anteriormente citado.

No se considerarán revisables en ningún caso los costes asociados a las amorti- zaciones, los costes financieros, los gastos generales o de estructura ni el benefi-

cio industrial. Los costes de mano de obra de los contratos distintos de los de obra, suministro de fabricación de armamento y equipamiento de las Adminis- traciones Públicas, se revisarán cuando el período de recuperación de la inversiónsea igual o superior a cinco años y la intensidad en el uso del factor trabajo sea considerada significativa, de acuerdo con los supuestos y límites establecidos enel real decreto.

3. En los supuestos en que proceda, el órgano de contratación podrá establecer el derecho a revisión periódica y predeterminada de pre-

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Los índices reflejarán, al alza o a la baja, las variaciones reales de los precios de la energía y materiales básicos observadas en el mercado y podrán ser únicos para todo el territorio nacional o particularizarse por zonas geográficas.

Reglamentariamente se establecerá la relación de componentes básicos de costes a incluir en las fórmulas tipo referidas en este apartado, relación que podrá ser ampliada por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas,previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado cuando así lo exija la evolución de los procesos productivos o la aparición de nuevos materiales con participación relevante en el coste de determinados contratos o la creación de nuevas fórmulas tipo de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley y su desarrollo.

Los indicadores o reglas de determinación de cada uno de los índices que intervienen en las fórmulas de revisión de precios serán establecidos por Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a propuesta del Comité Superior de Precios de Contratos del Estado.

9. Cuando resulte aplicable la revisión de precios mediante las fórmulas tipo referidas en el apartado 6 de la presente disposición, el resultado de aplicar las pon- deraciones previstas en el apartado 7 a los índices de precios, que se determinenconforme al apartado 8, proporcionará en cada fecha, respecto a la fecha y perí- odos determinados en el apartado 4, un coeficiente que se aplicará a los impor- tes líquidos de las prestaciones realizadas que tengan derecho a revisión a los efectos de calcular el precio que corresponda satisfacer” .

El importe de las revisiones que procedan se hará efectivo, de oficio, mediante elabono o descuento correspondiente en las certificaciones o pagos parciales o, excepcional-mente, cuando no hayan podido incluirse en las certificaciones o pagos parciales, en laliquidación del contrato.

10.2. Modificación de los contratos

Los contratos administrativos sólo podrán ser modificados por razones de interéspúblico en los casos y en la forma prevista en el Título V del Libro I, y de acuerdo con elprocedimiento de ejercicio que se regula en el artículo 211 del TRLCSP. En estos casos, lasmodificaciones acordadas por el órgano de contratación serán obligatorias para los contra-tistas. Y las modificaciones deberán formalizarse de la manera que establece el TRLCSP conrelación a la formalización de los contratos en general.

Salvo en los supuestos de sucesión en la persona del contratista, cesión del contrato,revisión de precios y prórroga del plazo de ejecución, los contratos del sector público sólose podrán modificar cuando se haya previsto en los pliegos o en el anuncio de licitación yello con determinadas limitaciones. En cualquier otro supuesto, si fue necesario que laprestación se ejecute de forma distinta a la pactada, inicialmente debe proce-derse a la resolución del contrato en vigor y a la celebración de otro bajo laspertinentes condiciones.

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En todo caso, la modificación del contrato no podrá realizarse con el fin de adicionar prestaciones complementarias a las inicialmente contratadas, ampliar el objeto del contra-to para cumplir finalidades nuevas no contempladas en la documentación preparatoria delmismo, o incorporar una prestación susceptible de utilización o aprovechamiento inde-pendiente. En estos supuestos se procederá a una nueva contratación de la prestacióncorrespondiente, en la que podrá aplicarse el régimen propio de la adjudicación de con-tratos complementarios respecto si se dan las circunstancias propias del contrato de obraso de gestión de servicios públicos.

El TRLCSP, en sus artículos 106 y 107, regula las modificaciones previstas en la docu-mentación que rige la licitación y las no previstas en la misma, mientras que el artículo 108regula brevemente el procedimiento a seguir.

10.2.1. Modificación del contrato de obra

Serán obligatorias para el contratista las modificaciones del contrato de obras que seacuerden de acuerdo con el artículo 219 sobre potestad de modificación del contrato y conel título V del libro I del TRLCSP sobre modificación de los contratos.

En caso de que la modificación suponga supresión o reducción de unidades de obras,el contratista no tendrá derecho a reclamar indemnización alguna.

Cuando las modificaciones supongan la introducción de unidades de obra no com-prendidas en el proyecto o cuyas características difieran sustancialmente de ellas, los pre-cios de aplicación de las mismas serán fijados por la Administración, previa audiencia delcontratista por plazo mínimo de 3 días hábiles. Si éste no aceptase los precios fijados, elórgano de contratación podrá contratarlas con otro empresario en los mismos precios quehubiese fijado o ejecutarlas directamente.

Cuando el Director Facultativo de la obra considere necesaria una modificación delproyecto, recabará del órgano de contratación autorización para iniciar el correspondienteexpediente, que se sustanciará con carácter de urgencia con las siguientes actuaciones:

a) Redacción de la modificación del proyecto y aprobación técnica de la misma.

b) Audiencia del contratista, por plazo mínimo de 3 días.

c) Aprobación del expediente por el órgano de contratación, así como de los gastos

complementarios precisos.No obstante, podrán introducirse variaciones sin necesidad de previa aprobación

cuando éstas consistan en la alteración en el número de unidades realmente ejecutadassobre las previstas en las mediciones del proyecto, siempre que no representen un incre-mento del gasto superior al 10% del precio primitivo del contrato.

Cuando la tramitación de un modificado exija la suspensión temporal,parcial o total de la ejecución de las obras y ello ocasione graves perjuicios parael interés público, el Ministro, si se trata de la Administración General del Esta-

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do, sus organismos autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de la SeguridadSocial y demás entidades públicas estatales, podrá acordar que continúen provisionalmen-te las mismas tal y como esté previsto en la propuesta técnica que elabore la direcciónfacultativa, siempre que el importe máximo previsto no supere el 10% del precio primitivo del contrato y exista crédito adecuado y suficiente para su financiación.

El expediente de modificado a tramitar al efecto exigirá exclusivamente la incorpora-ción de las siguientes actuaciones:

a) Propuesta técnica motivada efectuada por el director facultativo de la obra,donde figurará el importe aproximado de la modificación así como la descripciónbásica de las obras a realizar.

b) Audiencia del contratista.c) Conformidad del órgano de contratación.

d) Certificado de existencia de crédito.

En el plazo de 6 meses deberá estar aprobado técnicamente el proyecto, y en el de 8meses el expediente del modificado.

Dentro del citado plazo de 8 meses se ejecutarán preferentemente, de las unidades deobra previstas, aquellas partes que no hayan de quedar posterior y definitivamente ocultas.La autorización del Ministro para iniciar provisionalmente las obras implicará en el ámbitode la Administración General del Estado, sus organismos autónomos y entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social la aprobación del gasto, sin perjuicio de los ajus-

tes que deban efectuarse en el momento de la aprobación del expediente del gasto.

10.2.2. Modificación de la obra pública

El órgano de contratación podrá acordar, cuando el interés público lo exija y si concu-rren las circunstancias previstas en el Título V del Libro I, la modificación de la obra públi-ca, si concurren las circunstancias establecidas con carácter general en el artículo 202, así como su ampliación o la realización de obras complementarias directamente relacionadascon el objeto de la concesión durante la vigencia de ésta, procediéndose, en su caso, a larevisión del plan económico-financiero al objeto de acomodarlo a las nuevas circunstancias.

Las modificaciones que, por sus características físicas y económicas, permitan su explo-tación independiente serán objeto de nueva licitación para su construcción y explotación.

10.2.3. Modificación del contrato de gestión de servicios públicos

La Administración podrá modificar por razones de interés público y si concurren lascircunstancias previstas en el Título V del Libro I, las características del servi-cio contratado y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios. Cuandolas modificaciones afecten al régimen financiero del contrato, la Administra-ción deberá compensar al contratista de manera que se mantenga el equilibrio

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de los supuestos económicos que fueron considerados como básicos en la adjudicación delcontrato.

En el caso de que los acuerdos que dicte la Administración respecto al desarrollo delservicio carezcan de trascendencia económica el contratista no tendrá derecho a indemni-zación por razón de los mismos.

La Administración deberá restablecer el equilibrio económico del contrato, en benefi-cio de la parte que corresponda, en los siguientes supuestos:

a) Cuando la Administración modifique, por razones de interés público y de acuer-do con lo establecido en el Título V del Libro I, las características del servicio con-tratado.

b) Cuando actuaciones de la Administración determinaran de forma directa la rup-tura sustancial de la economía del contrato.

c) Cuando causas de fuerza mayor determinaran de forma directa la ruptura sus-tancial de la economía del contrato. A estos efectos, se entenderá por causas defuerza mayor las referidas al contrato de obras en el artículo 231 del TRLCSP.

En los supuestos anteriores, el restablecimiento del equilibrio económico del contra-to se realizará mediante la adopción de las medidas que en cada caso procedan. Estas medi-das podrán consistir en la modificación de las tarifas a abonar por los usuarios, la reduc-ción del plazo del contrato y, en general, en cualquier modificación de las cláusulas decontenido económico incluidas en el contrato. Asimismo, en los casos de las letras b) y c),podrá prorrogarse el plazo del contrato por un período que no exceda de un 10% de suduración inicial, respetando los límites máximos de duración previstos legalmente.

10.2.4. Modificación del contrato de suministro

Cuando como consecuencia de las modificaciones del contrato de suministro acorda-das conforme a lo establecido con carácter general en el artículo 219, se produzca aumen-to, reducción o supresión de las unidades de bienes que integran el suministro o la susti-tución de unos bienes por otros, siempre que los mismos estén comprendidos en elcontrato, estas modificaciones serán obligatorias para el contratista, sin que tenga derechoalguno en caso de supresión o reducción de unidades o clases de bienes a reclamar indem-nización por dichas causas.

10.2.5. Modificación del contrato de servicios de mantenimiento

Cuando como consecuencia de modificaciones del contrato de servicios de manteni-miento acordadas conforme a lo establecido con carácter general en el artículo 219, se pro-duzca aumento, reducción o supresión de equipos a mantener o la sustitución de unos equi-pos por otros, siempre que los mismos estén contenidos en el contrato, estasmodificaciones serán obligatorias para el contratista, sin que tenga derecho algu-no, en caso de supresión o reducción de unidades o clases de equipos, a recla-mar indemnización por dichas causas, siempre que no se trate de modificacio-

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nes en el contrato, aunque fueran sucesivas, que impliquen, aislada o conjuntamente, alte-raciones del precio del contrato en cuantía superior, en más o en menos, al 20% del precioprimitivo del contrato, con exclusión del IVA o representen una alteración sustancial delmismo.

10.2.6. Modificación del contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado

Los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado se regirán por las normas generales sobre efectos, cumplimiento y extinción, contenidas en el Título I delLibro IV del TRLCSP y por las especiales correspondientes al contrato típico cuyo objeto secorresponda con la prestación principal de aquél, en lo que no se opongan a su naturale-

za, funcionalidad y contenido peculiar.


11. Resolución de los contratos

Son causas de resolución del contrato (art. 223):

a) La muerte o incapacidad sobrevenida del contratista individual o la extinción dela personalidad jurídica de la sociedad contratista, sinperjuicio de lo establecidoen el TRLCSP sobre la sucesión en la persona del contratista.

b) La declaración de concurso o la declaración de insolvencia en cualquier otro pro-cedimiento.

c) El mutuo acuerdo entre la Administración y el contratista.

d) La demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista, y el incum-plimiento del plazo para iniciar la ejecución del contrato en los supuestos de tra-mitación urgente.

e) La demora en el pago por parte de la Administración por plazo superior a 8meses, o el inferior que hubiese fijado, en su caso, la Comunidad Autónoma.

f) El incumplimiento de las restantes obligaciones contractuales esenciales, califica-das como tales en los pliegos o en el contrato.

g) La imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente pactadoso la posibilidad de cierta producción de una lesión grave al interés público decontinuarse ejecutando la prestación en esos términos, cuando no sea posiblemodificar el contrato.

h) Las establecidas expresamente en el contrato.

i) Las que se señalen específicamente para cada categoría de contratoen el TRLCSP.

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La resolución del contrato se acordará por el órgano de contratación, de oficio o a ins-tancia del contratista, en su caso, siguiendo el procedimiento que en las normas de desa-rrollo del TRLCSP se establezca.

La declaración de insolvencia en cualquier procedimiento y, en caso de concurso, laapertura de la fase de liquidación, darán siempre lugar a la resolución del contrato.

En los restantes casos, la resolución podrá instarse por aquella parte a la que no le seaimputable la circunstancia que diere lugar a la misma.

Cuando la causa de resolución sea la muerte o incapacidad sobrevenida del contratis-ta individual la Administración podrá acordar la continuación del contrato con sus here-deros o sucesores.

La resolución por mutuo acuerdo sólo podrá tener lugar cuando no concurra otracausa de resolución que sea imputable al contratista, y siempre que razones de interéspúblico hagan innecesaria o inconveniente la permanencia del contrato.

En caso de declaración de concurso y mientras no se haya producido la apertura de lafase de liquidación, la Administración potestativamente continuará el contrato si el con-tratista prestare las garantías suficientes a juicio de aquélla para su ejecución.

En el supuesto de demora a que reseñado en la letra e), si las penalidades a que dierelugar la demora en el cumplimiento del plazo alcanzasen un múltiplo del 5% del importedel contrato, la Administración podrá optar indistintamente por la resolución del contratoo por acordar la continuidad del contrato con la imposición de nuevas penalidades.

El incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato por parte de la Admi-nistración originará la resolución de aquél sólo en los casos previstos en el TRLCSP.

Los efectos de la resolución son los siguientes:

— Cuando la resolución se produzca por mutuo acuerdo, los derechos de las partesse acomodarán a lo válidamente estipulado por ellas.

— El incumplimiento por parte de la Administración de las obligaciones del con-trato determinará para aquélla, con carácter general, el pago de los daños y perjuicios que por tal causa se irroguen al contratista.

— Cuando el contrato se resuelva por incumplimiento culpable del contratista, éstedeberá indemnizar a la Administración los daños y perjuicios ocasionados. Laindemnización se hará efectiva, en primer término, sobre la garantía que, en su caso,se hubiese constituido, sin perjuicio de la subsistencia de la responsabilidad del con-tratista en lo que se refiere al importe que exceda del de la garantía incautada.

— En todo caso el acuerdo de resolución contendrá pronunciamientoexpreso acerca de la procedencia o no de la pérdida, devolución ocancelación de la garantía que, en su caso, hubiese sido constituida.

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Sólo se acordará la pérdida de la garantía en caso de resolución del contrato por concurso del contratista cuando el concurso hubiera sido calificado como cul-pable.

— Cuando la resolución del contrato se acuerde por causas citadas en la letra g), elcontratista tendrá derecho a una indemnización del 3% del importe de la presta-ción dejada de realizar, salvo que la causa sea imputable al contratista.

— Al tiempo de incoarse el expediente de resolución del contrato por dichas cau-sas, podrá incoarse el procedimiento para la adjudicación del nuevo contrato, sibien la adjudicación de éste quedará condicionada a la terminación del expe-diente de resolución, aplicándose la tramitación de urgencia a ambos procedi-mientos. Hasta que se formalice el nuevo contrato, el contratista quedará obli-gado, en la forma y modo que determine el órgano de contratación, a adoptar las medidas necesarias por razones de seguridad, o indispensables para evitar ungrave trastorno al servicio público o la ruina de lo construido o fabricado. A faltade acuerdo, la retribución del contratista se fijará a instancia de éste por el órga-no de contratación, una vez concluidos los trabajos y tomando como referencialos precios que sirvieron de base para la celebración del contrato. El contratistapodrá impugnar esta decisión ante el órgano de contratación que deberá resolver lo que proceda en el plazo de 15 días hábiles.

11.1. Resolución del contrato de obras

Son causas de resolución del contrato de obras, además de las señaladas en el artícu-

lo 223 TRLCSP, las siguientes:

a) La demora en la comprobación del replanteo.

b) La suspensión de la iniciación de las obras por plazo superior a 6 meses por partede la Administración.

c) El desistimiento o la suspensión de las obras por un plazo superior a 8 mesesacordada por la Administración.

• Suspensión de la iniciación de la obra

En la suspensión, por parte de la Administración, cuando ésta dejare transcurrir 6

meses a contar de la misma sin dictar acuerdo sobre dicha situación, y notificarlo al con-tratista, éste tendrá derecho a la resolución del contrato.

• Efectos de la resolución

La resolución del contrato dará lugar a la comprobación, medición yliquidación de las obras realizadas con arreglo al proyecto, fijando los saldospertinentes a favor o en contra del contratista. Será necesaria la citación de

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éste, en el domicilio que figure en el expediente de contratación, para su asistencia al actode comprobación y medición.

Si se demorase la comprobación del replanteo, dando lugar a la resolución del con-trato, el contratista sólo tendrá derecho a una indemnización equivalente al 2% del preciode la adjudicación.

En el supuesto de suspensión de la iniciación de las obras por parte de la Administraciónpor tiempo superior a 6 meses el contratista tendrá derecho a percibir por todos los concep-tos una indemnización del 3% del precio de adjudicación.

En caso de desistimiento o suspensión de las obras iniciadas por plazo superior a 8 meses,el contratista tendrá derecho al 6% del precio de las obras dejadas de realizar en concepto debeneficio industrial, entendiéndose por obras dejadas de realizar las que resulten de la dife-rencia entre las reflejadas en el contrato primitivo y sus modificaciones y las que hasta la fechade notificación de la suspensión se hubieran ejecutado.

Cuando las obras hayan de ser continuadas por otro empresario o por la propia Admi-nistración, con carácter de urgencia, por motivos de seguridad o para evitar la ruina de loconstruido, el órgano de contratación, una vez que haya notificado al contratista la liqui-dación de las ejecutadas, podrá acordar su continuación, sin perjuicio de que el contratis-ta pueda impugnar la valoración efectuada ante el propio órgano. El órgano de contrata-ción resolverá lo que proceda en el plazo de 15 días.

11.2. Resolución del contrato de concesión de obras públicas

Son causas de resolución del contrato de concesión de obras públicas las siguientes:

a) La muerte o incapacidad sobrevenida del concesionario individual o la extinciónde la personalidad jurídica de la sociedad concesionaria.

b) La declaración de concurso o la declaración de insolvencia en cualquier otro pro-cedimiento.

c) La ejecución hipotecaria declarada desierta o la imposibilidad de iniciar el proce-dimiento de ejecución hipotecaria por falta de interesados autorizados para elloen los casos en que así procediera, de acuerdo con lo establecido en el TRLCSP.

d) El mutuo acuerdo entre el concedente y el concesionario.

e) El secuestro de la concesión por un plazo superior al establecido como máximosin que el contratista haya garantizado la asunción completa de sus obligaciones.

f) La demora superior a 6 meses por parte del órgano de contratación en la entre-ga al concesionario de la contraprestación, de los terrenos o de los medios auxi-liares a que se obligó según el contrato.

g) El rescate de la explotación de la obra pública por el órgano de con-tratación. Se entenderá por rescate la declaración unilateral del órga-

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no contratante, discrecionalmente adoptada, por la que dé por terminada la con-cesión, no obstante la buena gestión de su titular.

h) La supresión de la explotación de la obra pública por razones de interés público.

i) La imposibilidad de la explotación de la obra pública como consecuencia de acuer-dos adoptados por la Administración concedente con posterioridad al contrato.

j) El abandono, la renuncia unilateral, así como el incumplimiento por el conce-sionario de sus obligaciones contractuales esenciales.

k) Cualesquiera otras causas expresamente contempladas en ésta u otra Ley o en elcontrato.

La resolución del contrato se acordará por el órgano de contratación, de oficio o a ins-tancia del concesionario, mediante el procedimiento que resulte de aplicación.

La declaración de insolvencia y, en caso de concurso, la apertura de la fase de liquidación,así como las causas de resolución relacionadas en las letras e), g), h) e i) originarán siempre laresolución del contrato. En los restantes casos, será potestativo para la parte a la que no le seaimputable la causa instar la resolución.

Cuando la causa de resolución sea la muerte o incapacidad sobrevenida del contratis-ta individual, la Administración podrá acordar la continuación del contrato con sus here-deros o sucesores, siempre que éstos cumplan o se comprometan a cumplir, en el plazoque se establezca al efecto, los requisitos exigidos al concesionario inicial.

La resolución por mutuo acuerdo sólo podrá tener lugar si la concesión no se encon-trara sometida a secuestro acordado por infracción grave del concesionario y siempre querazones de interés público hagan innecesaria o inconveniente la continuación del contrato.

En los casos de fusión de empresas en los que participe la sociedad concesionaria, seránecesaria la autorización administrativa previa para que la entidad absorbente o resultantede la fusión pueda continuar con la concesión y quedar subrogada en todos los derechos y obligaciones dimanantes de aquélla.

En los supuestos de escisión, aportación o transmisión de empresas, sólo podrá con-tinuar el contrato con la entidad resultante o beneficiaria en el caso en que así sea expre-samente autorizado por el órgano de contratación considerando los requisitos establecidospara la adjudicación de la concesión en función del grado de desarrollo del negocio con-

cesional en el momento de producirse estas circunstancias.

En los supuestos de resolución, la Administración abonará al concesionario el impor-te de las inversiones realizadas por razón de la expropiación de terrenos, ejecución de obrasde construcción y adquisición de bienes que sean necesarios para la explotación de la obraobjeto de la concesión, fijándose la cantidad resultante dentro del plazo de 6meses, salvo que se estableciera otro en el pliego de cláusulas administrativasparticulares.

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11.3. Resolución del contrato de gestión de servicios públicos

Según el artículo 286, son causas de resolución del contrato de gestión de serviciospúblicos, además de las señaladas con carácter general en el artículo 223, con la excepciónde las letras e) y f), las siguientes:

a) La demora superior a seis meses por parte de la Administración en la entrega alcontratista de la contraprestación o de los medios auxiliares a que se obligó segúnel contrato.

b) El rescate del servicio por la Administración.

c) La supresión del servicio por razones de interés público.

d) La imposibilidad de la explotación del servicio como consecuencia de acuerdosadoptados por la Administración con posterioridad al contrato.

Cuando la causa de resolución sea la muerte o incapacidad sobrevenida del contratis-ta, la Administración podrá acordar la continuación del contrato con sus herederos o suce-sores, salvo disposición expresa en contrario de la legislación específica del servicio.

Por razones de interés público la Administración podrá acordar el rescate del serviciopara gestionarlo directamente.

En los supuestos de resolución, la Administración abonará, en todo caso, al con-tratista el precio de las obras e instalaciones que, ejecutadas por éste, hayan de pasar apropiedad de aquélla, teniendo en cuenta su estado y el tiempo que restare para la

reversión.En el supuesto de la letra a) anterior, el contratista tendrá derecho al abono del inte-

rés de demora de las cantidades debidas o valores económicos convenidos, a partir del ven-cimiento del plazo previsto para su entrega, así como de los daños y perjuicios sufridos.

En los supuestos de las letras b), c) y d), la Administración indemnizará al contratistade los daños y perjuicios que se le irroguen, incluidos los beneficios futuros que deje depercibir, atendiendo a los resultados de la explotación en el último quinquenio y a la pér-dida del valor de las obras e instalaciones que no hayan de revertir a aquélla, habida cuen-ta de su grado de amortización.

11.4. Resolución del contrato de suministros

Son causas de resolución del contrato de suministro, además de las señaladas concarácter general en el artículo 223, las siguientes:

a) La suspensión, por causa imputable a la Administración, de la iniciación delsuministro por plazo superior a 6 meses a partir de la fecha señala-da en el contrato para la entrega, salvo que en el pliego se señaleotro menor.

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b) El desistimiento o la suspensión del suministro por un plazo superior al año acor-dada por la Administración, salvo que en el pliego se señale otro menor.

La resolución del contrato dará lugar a la recíproca devolución de los bienes y delimporte de los pagos realizados, y, cuando no fuera posible o conveniente para la Admi-nistración, habrá de abonar ésta el precio de los efectivamente entregados y recibidos deconformidad.

En el supuesto de suspensión de la iniciación del suministro por tiempo superior a 6meses, sólo tendrá derecho el contratista a percibir una indemnización del 3% del preciode la adjudicación.

En el caso de desistimiento o de suspensión del suministro por plazo superior a un

año por parte de la Administración, el contratista tendrá derecho al 6% del precio de lasentregas dejadas de realizar en concepto de beneficio industrial.

11.5. Resolución del contrato de servicios

Son causas de resolución de los contratos de servicios, además de las señaladas en elartículo 223, las siguientes:

a) La suspensión por causa imputable a la Administración de la iniciación del con-trato por plazo superior a 6 meses a partir de la fecha señalada en el mismo parasu comienzo, salvo que en el pliego se señale otro menor.

b) El desistimiento o la suspensión del contrato por plazo superior a un año acor-dada por la Administración, salvo que en el pliego se señale otro menor.

c) Los contratos complementarios quedarán resueltos, en todo caso, cuando seresuelva el contrato principal.

La resolución del contrato dará derecho al contratista, en todo caso, a percibir el pre-cio de los estudios, informes, proyectos, trabajos o servicios que efectivamente hubiese rea-lizado con arreglo al contrato y que hubiesen sido recibidos por la Administración.

En el supuesto de suspensión de la iniciación del contrato por tiempo superior a 6meses, el contratista sólo tendrá derecho a percibir una indemnización del 5% del preciode aquél.

En el caso de la letra b) anterior el contratista tendrá derecho al 10% del precio de losestudios, informes, proyectos o trabajos pendientes de realizar en concepto de beneficiodejado de obtener.

11.6. Resolución del contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado

Los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privadose regirán por las normas generales sobre efectos, cumplimiento y extinción,

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contenidas en el Título I del Libro IV del TRLCSP y por las especiales correspondientes alcontrato típico cuyo objeto se corresponda con la prestación principal de aquél, en lo queno se opongan a su naturaleza, funcionalidad y contenido peculiar.


12. La invalidez de los contratos administrativos

Además de los casos en que la invalidez se derive de la ilegalidad de su clausulado, loscontratos de las Administraciones Públicas y los sujetos a regularización armonizada, incluidoslos subvencionados, serán inválidos cuando lo sea alguno de sus actos preparatorios o los de

adjudicación por concurrir alguna de las causas de derecho administrativo o derecho civil.

Son causas de nulidad de derecho administrativo:

a) Las indicadas en el artículo 62.1 LRJ-PAC.

b) La falta de capacidad de obrar, o de solvencia económica, financiera, técnica oprofesional, debidamente acreditada, del adjudicatario, o estar incurso en algunade las prohibiciones para contratar señaladas en el TRLCSP.

c) La carencia o insuficiencia de crédito, de conformidad con la Ley General Presu-puestaria, salvo en los supuestos de emergencia.

d) Todas aquellas disposiciones, actos o resoluciones emanadas de cualquier órga-no de las Administraciones Públicas que otorguen, de forma directa o indirecta, ventajas a las empresas que hayan contratado previamente con cualquier Admi-nistración.

Son causas de anulabilidad de derecho administrativo las infracciones del ordena-miento jurídico y en especial, las de las reglas contenidas en el artículo 63 LRJ-PAC.

La declaración de nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la adjudica-ción, cuando sea firme, llevará en todo caso consigo la del mismo contrato que entraráen fase de liquidación debiendo restituirse las partes recíprocamente de los casos quehubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuera posible se devolverá su valor.La parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios

que haya sufrido.

La nulidad de los actos que no sean preparatorios sólo afectará a éstos y sus conse-cuencias. Si la declaración administrativa de nulidad de un contrato produjese un gravetrastorno al servicio público podrá disponerse en el mismo acuerdo la continuación de losefectos de aquél bajo sus mismas cláusulas, hasta que se adopten las medidasurgentes para evitar el perjuicio.

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12.1. La revisión de oficio

La revisión de oficio de los actos preparatorios y de adjudicación de los contratos,incluidos los sujetos a regulación armonizada se efectuará de acuerdo con el Título VIII dela LRJ-PAC.

Sin perjuicio de lo que establezcan las CCAA para sus propios ámbitos, que en todo casodeberán atribuir esa competencia a un órgano cuyas resoluciones agoten la vía administrativa, serán competentes para declarar la nulidad de los actos o declarar su lesividad, el órganode contratación cuando se trate de contratos con una Administración Pública, o el titular deldepartamento, órgano, ente u organismo al que esté adscrita la entidad contratante o al quecorresponda su tutela, cuando ésta no tenga carácter de Administración Pública.

En los contratos subvencionados la competencia le corresponderá al titular del depar-tamento, órgano, ente u organismo que hubiese otorgado la subvención, o al que esté ads-crita la entidad que la hubiese concedido.

12.2. Recurso especial en materia de contratación, medidasprovisionales y arbitraje

La LCSP introducía el llamado recurso especial en materia de contratación, tras el cualcabe acudir a la vía contencioso-administrativa. Tal recurso presenta una novedad desde unadoble cara: por un lado para dar cumplimiento a las exigencias del derecho de la UniónEuropea y, por otro, al tener en cuenta el ámbito subjetivo y objetivo del TRLCSP. En el textorefundido, este recurso se ubica en el Capítulo VI, del Título I, Libro I (arts. 40 a 50).

Con anterioridad al recurso contencioso-administrativo podrá, en algunos casos, inter-ponerse un recurso especial en materia de contratación, sin que proceda la interposiciónde recursos administrativos ordinarios contra los mismos, ni proceda contra actos dictadosen procedimientos de adjudicación que sigan el trámite de emergencia.

12.3. Supuestos especiales de nulidad

12.3.1. Supuestos especiales de nulidad contractual

Los contratos sujetos a regulación armonizada a que se refieren los artículos 13 a 17 TRLCSP, ambos inclusive, así como los contratos de servicios comprendidos en las catego-rías 17 a 27 del Anexo II cuyo valor estimado sea igual o superior a 207.000 euros serán

nulos en los siguientes casos:a) Cuando el contrato se haya adjudicado sin cumplir previamente con el requisito de

publicación del anuncio de licitación en el DOUE, en aquellos casos en que sea pre-ceptivo, de conformidad con el artículo 142.

b) Cuando no se hubiese respetado el plazo de quince días hábiles previsto en el artículo 156.3 para la formalización del contrato siempreque concurran los dos siguientes requisitos:

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c) Que el contrato no se haya perfeccionado hasta transcurridos diez días hábiles acontar desde el siguiente al de publicación del anuncio.

No procederá la declaración de nulidad a que se refiere este artículo en los supuestosde las letras d) y e) si concurren conjuntamente las dos condiciones siguientes:

a) Que el órgano de contratación haya notificado a todos los licitadores afectadosla adjudicación del contrato y, si lo solicitan, los motivos del rechazo de su can-didatura o de su proposición y de las características de la proposición del adjudi-catario que fueron determinantes de la adjudicación a su favor, sin perjuicio delo dispuesto en el artículo 153 en cuanto a los datos cuya comunicación no fueraprocedente.

b) Que el contrato no se hubiera perfeccionado hasta transcurridos quince díashábiles desde el siguiente al de la remisión de la notificación a los licitadores afec-tados.

12.3.2. Consecuencias jurídicas de la declaración de nulidad

La declaración de nulidad por las causas previstas en el artículo anterior producirá losefectos establecidos en el artículo 35.1 TRLCSP.

El órgano competente para declarar la nulidad, sin embargo, podrá no declararla yacordar el mantenimiento de los efectos del contrato, si, atendiendo las circunstanciasexcepcionales que concurran, considera que existen razones imperiosas de interés general

que lo exijan.

Sólo se considerará que los intereses económicos constituyen las razones imperiosasmencionadas en el primer párrafo de este apartado en los casos excepcionales en que ladeclaración de nulidad del contrato dé lugar a consecuencias desproporcionadas.

Asimismo, no se considerará que constituyen razones imperiosas de interés general,los intereses económicos directamente vinculados al contrato en cuestión, tales como loscostes derivados del retraso en la ejecución del contrato, de la convocatoria de un nuevoprocedimiento de contratación, del cambio del operador económico que habrá de ejecu-tar el contrato o de las obligaciones jurídicas derivadas de la nulidad.

La resolución por la que se acuerde el mantenimiento de los efectos del contrato

deberé ser objeto de publicación en el perfil de contratante previsto en el artículo 53 TRLCSP.

En el caso previsto en el apartado anterior, la declaración de nulidad deberá sustituir-se por alguna de las sanciones alternativas siguientes:

a) La imposición de multas al poder adjudicador por un importe queno podrá ser inferior al 5% ni superar el 20% del precio de adjudi-cación del contrato. Cuando se trate de poderes adjudicadores cuya

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contratación se efectúe a través de diferentes órganos de contratación, la sanciónalternativa recaerá sobre el presupuesto del departamento, consejería u órganocorrespondiente que hubiera adjudicado el contrato.

Para determinar la cuantía en la imposición de las multas, el órgano competen-te tomará en consideración la reiteración, el porcentaje del contrato que hayasido ejecutado o el daño causado a los intereses públicos o, en su caso, al licita-dor, de tal forma que éstas sean eficaces, proporcionadas y disuasorias.

b) La reducción proporcionada de la duración del contrato. En este caso, el órga-no competente tomará en consideración la reiteración, el porcentaje del con-trato que haya sido ejecutado o el daño causado a los intereses públicos o, en

su caso, al licitador. Asimismo determinará la indemnización que correspondaal contratista por el lucro cesante derivado de la reducción temporal del con-trato, siempre que la infracción que motive la sanción alternativa no le seaimputable.

Lo dispuesto en todos los apartados anteriores se entenderá sin perjuicio de las san-ciones de carácter disciplinario que corresponda imponer al responsable de las infraccioneslegales.

12.3.3. Interposición de la cuestión de nulidad

La cuestión de nulidad, en los casos a que se refiere el artículo 37.1, deberá plantear-se ante el órgano previsto en el artículo 41 que será el competente para tramitar el proce-

dimiento y resolverla.

Podrá plantear la cuestión de nulidad, en tales casos, toda persona física o jurídicacuyos derechos o intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afecta-dos por los supuestos de nulidad del artículo 37. El órgano competente, sin embargo,podrá inadmitirla cuando el interesado hubiera interpuesto recurso especial regulado en losartículos 40 y siguientes sobre el mismo acto habiendo respetado el órgano de contrata-ción la suspensión del acto impugnado y la resolución dictada.

El plazo para la interposición de la cuestión de nulidad será de treinta días hábiles acontar:

a) Desde la publicación de la adjudicación del contrato en la forma prevista en el

artículo 154.2, incluyendo las razones justificativas de la no publicación de la lici-tación en el Diario Oficial de la Unión Europea.

b) O desde la notificación a los licitadores afectados, de los motivos del rechazo desu candidatura o de su proposición y de las características de la proposición deladjudicatario que fueron determinantes de la adjudicación a sufavor, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 153 en cuanto a losdatos cuya comunicación no fuera procedente.

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