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El ILDIS no necesariamente comparte las opiniones vertidas por losautores.

INDICE

Pág.

Presentación ,)Ot 5

Bases Para la Reforma Fiscal 7(Bernardo Inch)

Comentarios y Reflexiones Sobre el Tema 55

PRESENTA CLON

La crisis económica y social que atraviesa nuestro país es profunday compleja, se requiere un esfuerzo colectivo de investigación paraesclarecer la especificidad de la misma y, fundamentalmente, paraconocer hacia dónde apunta el futuro desenvolvimiento de la economía.Con esos objetivos se ha creado el TALLER DE INVESTIGACIONESSOCIO-ECONOMICAS, éste tratará de desagregar problemáticas eintentará profundizar en su manejo teórico-empírico.

El TALLER se reúne periódicamente para estudiar un temadeterminado, con base en las ponencias elaboradas por uno o más de susmiembros, las cuales sirven de marco de referencia para guiar el debate.La Secretaría del TALLER prepara un documento de síntesis que intentareflejar el alcance de las discusiones, las diferentes ópticas de análisis ylos posibles puntos de divergencia.

Esta publicación constituye un resumen del Noveno Taller, SobreReforma Fiscal y Descentralización, desarrollado el día 4 de abril de1990, con base en la exposición del Lic. Bernardo Inch. El responsablede la redacción del Debate y de la publicación es Carlos F. Toranzo Roca.

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Queremos expresar nuestro agradecimiento a los miembros delTALLER DE INVESTIGACIONES SOCIO-ECONOMICAS por su interésen este esfuerzo común y por sus valiosas contribuciones para lapreparación de este documento.

Heidulf SchmidtDirector 1LDIS

La Paz, agosto de 1990

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BASES PARA LA REFORMA FISCAL

Bernardo Inch

1. JUSTIFICACION DE LA REFORMA FISCAL

En el campo de las finanzas públicas no resulta conveniente plantearlos procesos de centralización o descentralización de forma excluyente,sino más bien, es atinado plantearlos como dos procesos correspondientesy que de manera automática o diferida son interdependientes. Estánequivocados quienes postulan la descentralización como un proceso que

se inicia a partir de algo central y que se desarrolla hacia un infinito

descentralizado, al contrario, la misma deberá culminar necesariamente enun subproducto centralizado que, a su vez, requerirá interna, inferior yposteriormente otro proceso de descentralización, esta vez más limitado y

circunscrito que el primero.

También incurren en error los que sostienen que todo proceso dedescentralización no requiere de fuertes procesos de centralización queposibiliten el primero, de otra forma no podríamos contar con los marcos

jurisdiccionales donde se dan las finanzas públicas de forma organizada,

sean éstos municipios, gobiernos reaionales, Estados nacionales ocomunidades económicas supranacionales. Finalmente, se equivocanquienes conciben y plantean la descentralización en términos ahistóricos,

como un proceso a empezar de cero y a terminar en otro cero, como si setrataría de un proceso aislado en el tiempo.

En términos más concretos, en el campo de las finanzas públicas y ennuestro país, la descentralización a nivel fiscal-financiero que parte del

gobierno central deberá ser concentrada en nuevos compartimientos de

centralidad que serían los gobiernos regionales, y así sucesivamente; esdecir, nunca la descentralización termina en más descentralización, porque

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esto significa la desintegración de todas las jurisdicciones estatales dondeocurre y existe "lo público". Por otra parte, al sostener que no se puedeplantear la descentralización de manera ahistórica, estamos simplementeseñalando que así como hoy día se hace necesario en Boliviadescentralizar la producción de ciertos servicios públicos, este proceso nopodría darse de no haber tomado lugar, años atrás, un fuerte proceso decentralización tributaria al haberse reducido el número de impuestos o alhaberse buscado afirmar un sistema recaudatorio más unificado ycentralizado en todo el país.

Por estos argumentos, es que en el presente trabajo no podemoshablar ni de descentralización ni de centralización fiscal, al estarcomprometidos movimientos en ambas direcciones, es quenecesariamente tenemos que plantear un término que comprenda ambosprocesos, y al no haber encontrado término más dispuesto lo hemosdenominado Reforma Fiscal. Es decir, planteamos una Reforma Fiscalporque creemos que requerimos, en el corto plazo, procesos compensadosy contrabalanceados de centralización como de descentralización y nosolamente restringidos a esta última.

2. SISTEMA FISCAL ASIMETRICO

Un principio que sustentamos en el presente trabajo radica en que ennuestro país requerimos descentralizar el gasto púbico a un nivel mayorque del que actualmente se encuentra y, por otra parte, se debe consolidarel modelo de centralidad de los ingresos públicos ya establecido por lasmedidas tributarias del último quinquenio. Los especialistas europeos enfinanzas públicas, en su mayor parte, plantean que la descentralizaciónfiscal se justifica por el lado del gasto más que por el lado del ingreso. Esmás, ante las experiencias del modelo alemán se cree que un sistematributario dominantemente unitario, casado a un régimen de coparticipaciónde los rendimientos combinados tributario-arancelarios, tal como tambiénse ha establecido en Bolivia, asociado a una fuerte descentralización delgasto, constituye una de las mejores combinaciones a lograrse entrecentralización y descentralización en las finanzas públicas.

Nuestra propuesta consiste precisamente en mejorar el sistemarecaudatorio central y combinado con una mayor descentralización a niveldel gasto público.

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11111.1•111P1M,

Esta posición se diferencia polarmente de aquella otra que essustentada por economistas, políticos, dirigentes cívicos e, inclusive, por lapropia Constitución Política del Estado que más bien sugieren la adopción

de un sistema diferenciado con impuestos asignados de maneraestratificada a niveles jurisdiccionales distintos, como son: el gobiernonacioial, el gobierno departamental y el gobierno municipal. Este

problema y su disyuntiva divide la discusión actual en dos campos: los que

están por un sistema tributario centralizado y los que favorecen un sistematributario descentralizado.

La interrelación que hacemos entre gasto-ingreso y centraliza-

ción-descentralización nos propone una meridiana posibilidad decomb i naciones distintas.

Primero, está la posición, sustentada por nuestro trabajo, de los quepensamos que la solución a nuestros graves problemas fiscales está en

asociar una eficiente centralización de los ingresos fiscales con una

agresiva descentralización del gasto.

Segundo, tenemos la posición de quienes sostienen que se deben darprocesos de descentralización en ambos agregados fiscales: el ingreso y

el gasto, sostienen que además de descentralizar el gasto público se debedescentralizar el sistema tributario creando impuestos locales,departamentales y nacionales, y organismos recaudatorios (rentas) en los

tres respectivos niveles. Resulta paradojal que los que sostienen estaposición nítidamente federal, no admitan doctrinalmente el federalismo.

Entre estas posiciones se puede mencionar la posición inicial asumidapor el EMSO hasta agosto de 1989, donde planteaba como una de lasalternativas la creación de impuestos en tres niveles de gobierno. Es

también notoria la posición en este sentido de Iván Finot y del ComitéCívico de Santa Cruz de la Sierra, sólo para citar algunas.

Tercero, existe la posición del statu quo, al parecer nuestra "mayoríasilenciosa" del asunto y que plantea mantener las cosas tal como estánhoy, proponiendo el actual grado de centralización tributaria con el actualnivel poco descentralizado del gasto.

Cuarto, cabría una cuarta combinación posible, aunque no visible deaquellos que eventualmente propondrían una gran descentralización en el

orden tributario y una gran centralidad del gasto público. ¿No sería lógicala aparición de dicha posición? Perfecta y lógicamente posible, por lo

mismo inequívocamente se alinearían cuantos deseasen un reajuste

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vertical ascendente de competencias, combinada con un reajuste verticaldescendente de bases tributarias. En el primer caso significa transferirresponsabilidades de gasto de los gobiernos regionales y locales algobierno central, mientras que este último deberá traspasar impuestos otributos en general a los primeros.

Posiblemente esta cuarta alternativa encontraría apoyo, y de hecho loencuentra, entre aquellos que aspiran a seguir recibiendo mástransferencias de recursos financieros sin que les traspasensimultáneamente nuevas responsabilidades y obligaciones de gasto. Enesta posición se ubican todos aquellos partidarios de un regionalismo ylocalismo exacerbado que creen que el gobierno central debe hacersecargo de todas las obligaciones que conllevan las tareas de gobierno, almismo tiempo que debe proporcionar a los gobiernos regionales y localesla mayor cantidad de ingresos posible. Esta es una visión indudablementeretrógrada que lejos de concluir a la descentralización, la perjudica.

En términos generales, se puede afirmar que esta cuarta alternativaconduciría a un grueso déficit fiscal central y a efectos macroeconómicosindeseables.

Por otra parte, está la tercera posición, que defiende el statu quo,combinando centralidad redoblada tanto por el lado del gasto como por eldel ingreso; influye moderadamente en la actual recesión económica.

La segunda alternativa presentada de descentralizar simultáneamenteel ingreso y el gasto público, tendría efectos parecidos a la tercera, porcuanto ayudaría a mantener la economía recesada no por problemas deexcesiva centralización del gasto, como en el anterior, sino por problemasde insuficiente concentración de los recursos fiscales causados por lacaptación del ingreso fragmentada que no permita asignacionesconcentradas de amplio alcance del gasto.

La primera posición, sustentada por nuestro trabajo, en cambio, buscaun nivel suficientemente agregado del ingreso fiscal con el nivelsuficientemente desagregado del gasto, verbigracia, creemos que unmodelo fiscal ideal es el alemán, y al implantar el régimen decoparticipación vía la Reforma Tributaria, creemos que en buena parte seha avanzado en el proceso apto para nuestro país. Sin embargo, ladiferencia pendiente respecto de este modelo ideal, radica en que mientrasel gasto público se halla radicalmente descentralizado en la RepúblicaFederal Alemana, en nuestro país se encuentra fuertemente represado anivel central.

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Doctrinalmente, son Musgrave y Oates quienes respaldan laconveniencia de nuestra cuarta propuesta.

Musgrave sostiene que de las tres funciones del sector público,solamente las asignativas deben ser aquellas a ser bajadas o entregadas aniveles jurisdiccionales inferiores, sosteniendo fundamentalmente q ue, porrazones macroeconómicas, las otras dos funciones deben ser mantenidasa nivel central.

La función estabilizadora que tiene a su cargo el ajuste entre el volumenglobal de ingresos con el volumen global del gasto, también -segúnMusgrave- es una función típicamiente central.

Musgrave ha sostenido que la función asignativa para la producción deciertos bienes y servicios, debiera radicar en gobiernos descentralizados,cuyas jurisdicciones más pequeñas puedan producirlos con mayor nivel deeficiencia, generando más beneficios y reduciendo costos, aunque otro tipode bienes públicos, por cuestión de economías de escala en su producciónrequerirían de niveles jurisdiccionales más grandes.

La cuestión, de suyo más compleja, de la determinación de qué niveljurisdiccional debe producir qué tipo de bienes y servicios, debe serresuelta a través de varios elementos bien señalados por Castells, talescomo: El acceso a las fuentes de información, receptividad frente a losdestinatarios de las decisiones, efectos sobre la estabilidad y elcrecimiento, capacidad administrativa, forma de la función de costo enrelación a la escala de actividades, eficacia y eficiencia en términos decosto y la posibilidad de incluir todos los costos y beneficios en el cálculode la decisión para así integrar a dicho cálculo los efectos dispersos extra-jurisdiccionales, más conocidos en las finanzas públicas como "spillovers".

La observación que realiza Olson es también importante cuandosostiene que la teoría económica es ciertamente efectiva cuando define siciertos bienes y servicios deben ser producidos por el sector público o porel sector privado; sin embargo, la misma teoría económica no es precisaen cuanto a señalar qué tipo de bienes públicos deben ser producidos portal o cual nivel jurisdiccional.

Además de Musgrave, es, sobre todo, Oates quien plantea lasjustificaciones económicas de nuestra propuesta de que el gasto públicoen nuestro país debe ser objeto de la mayor descentralización dentro delcumplimiento de la función asignativa definida

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Oates sugiere el ya famoso teorema de la descentralización, que partedel supuesto de que el defecto básico de una forma excesivamentecentralizada del gobierno será su alto grado de insensibilidad a ladiversidad de preferencias entre las poblaciones de las diferentescomunidades; en la referencia de Oates, unos individuos pueden preferirunos programas de servicios públicos de amplia cobertura y con productosinstitucionales de alta calidad, sin embargo, pueden existir otros residentesque prefieran un menor nivel de producto institucional a causa de queestimen más una reducción en los niveles impositivos.

Para Oates, la cuestión central radica en que la eficiencia económicase la obtiene proporcionando "la mezcla" de producto que responda mejoral nivel diferenciado de una comunidad nacional, por el contrario, cuandotodos los individuos y grupos sociales de dicha comunidad están obligadosa consumir el mismo "output" institucional en la misma calidad y cantidad,resulta en que se está realizando una asignación ineficiente de recursos.Niveles jurisdiccionales bien descentralizados ofrecen altos niveles deeficiencia asignativa de una buena parte de los bienes públicos que seajustan con mayor precisión a los diferentes gustos de los subconjuntosconsumidores.

El teorema de la descentralización planteado por Oates, propone que,tratándose de un bien público -cuyo consumo está definido porsubconjuntos geográficos del total de la población- y cuyos costos deprovisión de cada nivel de "output" del bien en cada jurisdicción son losmismos para el gobierno central o para los respectivos gobiernos locales,será siempre más eficiente que los gobiernos locales provean los nivelesde output Pareto-eficientes a sus respectivas jurisdicciones que la provisiónpor el gobierno central de cualquier nivel prefijado y uniforme de outputpara todas las jurisdicciones. En síntesis, para Oates, el bienestar semaximiza si cada gobierno local provee el output Pareto-eficiente a lacomunidad.

Son dos aspectos los centrales en el planteamiento de Oates, como élmismo los señala, si el bien público puede obtener ahorros de costo por lacentralización, producto de la economía de escala de costo por lacentralización, producto de la economía de escala en la producción delbien, sería conveniente mantener el nivel central de la provisión. Pero, sino existiese ahorro de costos por provisión centralizada del bien, lapresunción de Oates es que habrá más eficiencia en la provisióndescentralizada del bien y, en segundo lugar, el teorema plantea que ladescentralización se justifica cuanto mayor diferencia exista en los niveles

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irf

ef icientes del output entre las jurisdicciones. Esto significa que mientrasmás diferencias en la demanda de los subconjuntos de consumidoresagrupados, mayores serán las ganancias de bienestar por la provisióndescentralizada de un bien.

Esta justificación que realizamos para avalar la pertinencia de ladescentralización del gasto en su función asignativa obtiene aun un mayoresfuerzo debido a que el nivel de ganancias de bienestar en la provisióndescentralizada de bienes se incrementa por el fenómeno de la extremamovilidad del consumo. Este aspecto ya fue observado hace tres décadaspor Charles Tiebout, quien sostiene que en un sistema políticodescentralizado donde existan unidades de gobierno subcentrales, ya seade carácter local o regional, el consumidor procederá a moverseinterjurisdiccionalmente de acuerdo a como sean resueltas sus demandaspor una u otra jurisdicción. Gracias a Tiebout es que comprendemos,dentro de las finanzas públicas, que los fenómenos migracionales defactores productivos no son mínimamente casuales, sino más bien estándirectamente relacionados a las diferenciadas estructuras fiscalessubcentrales, lo que en cierta forma significa que las leyes mercantilesingresan al Estado donde los correlatos de oferta y demanda definenprecios, cantidades y calidades de los bienes públicos.

En nuestro país existen numerosos ejemplos de cómo la provisión debienes y servicios públicos, dentro del contexto de la función asignativa, esequivocada debido al exceso de centralización en la provincia unificada delas mismas.

Son dos los aspectos fundamentales a tomar en cuenta en nuestro paísque hacen que las teorías planteadas tengan ajuste analítico con larealidad. Primero, la estructura de productos institucionales dados por elsector público a la sociedad en Bolivia, se halla dominada por bienes yservicios de tal naturaleza donde el beneficio a lograrse por las economíasde escala en la producción tendería a desaparecer. Este es el caso de losprincipales servicios públicos como la salud, la educación, la justicia y enun cuarto caso, la propia inversión que realiza el sector público.

En los tres primeros casos referidos, se presentan dos fenómenos queen nuestro país siempre han neutralizado el criterio de economía de escala,debido a que la provisión centralizada de bienes y servicios en dichossectores ha originado una subeficiente asignación de output,paradojalmente por lograr el beneficio precisamente logrado porla economía de escala debido a que esa provisión, en el casode la educación, ha mantenido niveles históricos bajos de relación

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alumno-maestro, llegándose a situaciones exóticas a nivel profesionaldonde el exagerado número de maestros obligaba a la atomizacióninnecesaria de cursos, hasta llegar a configurar dos o tres cursos delmismo nivel en el mismo establecimiento, cada uno de ellos con sólo 5, 10o 15 alumnos.

En el caso de la salud, de igual forma, la provisión centralizada yunificada de sus bienes y servicios no tiene ninguna relación con elconcepto de economías de escala, primero, porque al igual que en el casode educación, se trata de un bien público impuro y, segundo, porquetambién de manera paradoja!, su provisión rígidamente centralizada a nivelde La Paz en cuanto hace al proceso asignativo más importante haocasionado altos costos de operación de la infraestructura instalada,deterioro de la misma, despilfarro de insumos.

Un segundo aspecto que en nuestro país se destaca de formasignificativa, radica en que las demandas de los subconjuntos geográficosson muy diferentes, situación derivada de la extrema heterogeneidadtopográfica, sociológica, cultural, las grandes distancias y como agravantela debilidad de las vías de comunicación hacen que la diferenciación anivel de demanda desvalorice los beneficios a obtenerse vía economías deescala en la provisión unificada de bienes y servicios públicos.

Si la descentralización del gasto público resulta ser una de nuestraspropuestas, dentro la Reforma Fiscal, por motivos de eficiencia también lacentralización tributaria resulta pertinente por el mismo motivo.

Martín Queralt, de manera muy clara, expone los dos criterios opuestosrespecto al problema del grado de centralidad tributaria que debe existir,segun dicho autor, en un primer grupo están quienes sostienen el más altogrado de autonomía tributaria que implican potestades normativas deimposición, mientras que la otra posición más bien avala un grado deautonomía financiera en cuanto al gasto público pero renunciando a laconcesión de potestades normativas en el orden tributario.

Al parecer, en los sistemas fiscales contemporáneos se tiende demanera radical a unificar los sistemas tributarios. A modo de ejemplo, elinforme Kilbrandon, presentado en Gran Bretaña, propone una fuerteunidad en los ingresos públicos, o la misma reforma constitucional de laRepública Federal de Alemania realizada en 1969, establece el sistematributario casi ya unitario dentro de un régimen federal y hasta en lospropios Estados Unidos, que es una clásica organización federal, se estáatendiendo a una mayor unidad tributaria.

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El caso norteamericano es bastante expresivo al respecto. Laadministración Nixon logra hacer aprobar por el Congreso norteamericanoel año 1972 el General Revenue Sharing o Régimen General deParticipación de los Ingresos. Tal como describe Conlan, la idea detrás dela implantación de este Régimen de Coparticipación dentro de uno de lossistemas fiscales más federales era la de lograr una doble combinaciónpositiva de las ventajas de recaudar impuestos a nivel nacional por elgobierno federal (central) por un lado; y por otro, la de asignar mayorautonomía de gasto a los gobiernos estatales y municipales respecto no desus propios fondos, sino de los fondos federales asignados (Block Grants).

La implantación del General Revenue Sharing realizada por laAdministración Nixon es reconocida hoy día como uno de sus grandeslogros, no sólo en cuanto a las finanzas públicas al lograr centralizar más lacaptación de ingresos y lograr descentralizar el gasto, sino como logropolítico en beneficio de la resurrección vital y generadora de eficiencia anivel macroeconómico del federalismo fiscal.

Esta práctica revalorización del federalismo fiscal fue posible gracias aun singular alineamiento de las posiciones políticas, haciendo que quienesfavorecían la implantación del General Revenue Sharing sean laAdministración Nixon en alianza con el Consejo Fiscal de Gobernadores yla Federación Norteamericana de Alcaldes, que en su mayor parte eranmiembros del Partido Demócrata, contrario a la referida Administraciónfrente a un Congreso donde, a su vez, se encontraban aliados senadores yrepresentantes demócratas y republicanos que más bien postulaban laposición contraria de mantener el gasto público tan centralizado como loestaba, por un lado, y por otro, de no modificar el nivel de descentralizaciónde los ingresos existente.

Por los argumentos dados, creemos que las virtudes del Régimen deCoparticipación adoptado por el sistema fiscal alemán, sobre todo despuésde las Reformas de 1969, han influido en la evolución del federalismo fiscalen el mundo.

Desde el punto de vista técnico, la justificación de avanzar en nuestrosistema fiscal hacia una mayor centralización de los ingresos y que dehecho subyacen a los casos fiscales analizados son los siguientes:Primero, el beneficio más palpable y objetivo radica en que sólo vía unbuen grado de centralización tributaria se pueden obtener economías deescala en las recaudaciones que redundan en la mayor eficienciaeconómica por cuanto bajan los costos administrativos de la gestión

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recaudadora al tener menos unidades administrativas para un mayorespectro tributario.

Segundo, la centralización tributaria impide innecesarias prácticas dedesgaste fiscal producidas por la denominada competencia tributaria. Estefenómeno es perjudicial por cuanto produce una canasta desbalanceada yno óptima entre bienes públicos y bienes privados, por cuanto cadajurisdicción en su esfuerzo por mejorar su atractividad comparativa trataríade disminuir sus niveles más impositivos hasta un punto cero en quedisminuyan los ingresos fiscales para el conjunto de las jurisdicciones.

En este último fenómeno, según el español Ignacio Zubiri, puedeparecer extraño, por cuanto la competencia entre los gobiernos localespara atraer los factores más productivos, producen de hecho asignacionesineficientes. Resulta paradojal que la competencia tenga, en este caso, unsubproducto difícil de admitir: la ineficiencia. La compleja demostración deeste aspecto fiscal tan interesante está explicada en la todavía pocodifundida y conocida "matriz de pagos del dilema del prisionero".

Una tercera justificación de la centralización tributaria radica en queayuda a unificar sistemas económicos muy desintegrados y, sobre todo,diríamos, sociedades con dificultades en la conformación de un mercadonacional integrado, debido a que esta situación conduce a un desequilibriovertical de los ingresos y de las necesidades de gasto de los distintosniveles jurisdiccionales. Se asegura que el efecto negativo de tododesequilibrio fiscal vertical desemboca en serias asimetrías entrecapacidades de ingreso-gasto entre dos distintos niveles jurisdiccionales,pero teniendo en cuenta que dichas asimetrías, luego son cubiertas por losregímenes de transferencia y los sistemas globales de financiación resultaque el claro logro de la centralización tributaria es el de incrementar el nivelde gobernabilidad del gobierno central respecto de los gobiernos regionalesy locales, situación que en nuestro país resulta ser necesaria.

Finalmente, un cuarto argumento que favorece la centralizacióntributaria radica en la necesidad de la política global de inversiones en unaeconomía como la nuestra, donde la inversión pública suele ser mayor quela inversión privada

En una economía como ésta, debe resultar claro que la asignación delos recursos de inversión debe hacerse de acuerdo al procedimiento delplanteamiento estratégico tomando en cuenta el conjunto económiconacional y radicando la inversión solamente en aquellos óptimos espacialesde localización para que la misma pueda generar efectos concentrados,

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multiplicadores y autosustentables. Esta posibilidad sería remota situviésemos un régimen tributario altamente descentralizado afectando lacaptura y asignación concentrada e intensificada de los recursos deinversión. Se puede arguir que la relación entre los recursos tributariospercibidos vía ingreso y la inversión pública como tal es escasa.

Será preocupación principal y estratégica del presente trabajo, nodisociar más en los modelos fiscal-financieros que año tras año sepresentan en el país vía los presupuestos generales de la Nación, laslógicas asignativas de lo que son los gastos de funcionamiento con losgastos de inversión. Por tanto, si bien es reconocible que la mayor parte delos recursos tributarios financian el presupuesto de funcionamiento delsector público, se debe insistir en que este último debe estar cada vez mássincronizado con las asignaciones de la inversión pública si, de acuerdo alo anterior, la relación entre los recursos tributarios captados y la inversiónpública es sustancial aunque indirecta, no cabe duda que un buen gradode centralidad tributaria es recomendable. Segundo, es aceptable nuestrapropuesta porque buena parte de los recursos tributarios captados por elgobierno central que son transferidos en forma de regalías o de recursosde coparticipación renta-aduana a las instituciones regionales y locales(Corporaciones Regionales de Desarrollo, Municipalidades, Capitales deDepartamento y Universidades) son destinados por las dos primerasinstituciones o programas de inversión.

Nuestra propuesta, sintetizada en el argumento de descentralizar elgasto y centralizar el ingreso, tiene una gran tarea hacia adelante encuanto al gasto, ya que lo segundo ha sido resuelto vía Reforma Tributariaque además de centralizar la captación de recursos y más que eso laspropias potestades normativas, ha logrado simplificar el régimen tributario;resulta claro pues que no se puede centralizar sin simplificar.

Si bien la anterior administración logró la centralización tributaria,incluso logró realizar una cierta descentralización del gasto a través de lastransferencias por rendimientos combinados tributario-arancelarios víarégimen de coparticipación, sin embargo, no pudo proporcionar, a dichoproceso, de la racionalidad fiscal requerida. Pues de manera ilógica ypeligrosa para su propio modelo macroeconómico realizó un reajustevertical descendente de bases tributarias por un lado, pero sin realizarsimultáneamente un reajuste vertical descendente de competencias,situación anómala desde el punto de vista fiscal, que produjo undesbalance negativo respecto del desequilibrio fiscal vertical en detrimentodel gobierno central, que luego al asumir su fracaso quiso recomponer conun brusco intento de descentralización de competencias cuando ya la

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descentralización fiscal se había dado de manera defectuosa, creando una

seria inconsecuencia fiscal al anterior gobierno.

Se habla mucho de la atinada política fiscal del anterior régimen, esto

es cierto en cuanto a la centralidad y simplificación tributaria lograda,

también lo es en cuanto a la intención de montar un buen régimen de

coparticipación, sin embargo, el manejo de este último ha sido calamitoso,

y la cura pretendida ha resultado peor que la enfermedad. Por tanto, hacia

el futuro lo que debe preocuparnos es perfeccionar y consolidar la

centralidad tributaria y desarrollar de forma agresiva e indubitativa la

descentralización del gasto.

En la anterior administración de gobierno se tuvo la limitación deplantear una reforma exclusivamente tributaria y no una reforma fiscal

integral, seguramente por la fuerza de las circunstancias críticas de tenerque afrontar un proceso de estabilización como el que se tuvo que

remontar, sin embargo, debe ser tarea de la actual administración elrealizar el avance hacia una reforma fiscal de fondo que hemos planteado,

y que en su primera propuesta fundamental plantea el establecimiento delsistema fiscal asimétrico, y precisamente por buscar la centralización del

ingreso y la descentralización del gasto simultáneamente.

Lo que no debe ocurrir nuevamente es lo que le sucedió a la anterioradministración que manejó el problema de la descentralización de dos

formas muy insuficientes; primero, hizo un manejo fiscal (en la propuestade decentralización) no preciso, posiblemente por el apuro que se tuvo ypor el fin que se perseguía, que lo explicaremos más adelante. En unproceso de transferencias fiscales verticales es peligroso manejar de

manera suelta e inconexa tres aspectos que son decisivos: el estructural(qué instituciones serán las beneficiadas con las transferencias y cuál serásu aptitud y capacidad para recibirlas); el funcional (qué competencias,funciones o subfunciones serán las transferidas) y; finalmente, el financiero

(qué recursos acompañan a las transferencias).

No ingresaremos en el presente trabajo a los aspectos estructuralespor ser, sobre todo institucionales, aunque está demás decir que los rolesestructurales dados a las Corporaciones Regionales de Desarrollo y a los

Municipios Capital de departamento, eran por demás primitivos y que

translucirán un fuerte y paradójico desconocimiento de los miembros delGabinete del problema fiscal e institucional del país; decimos paradójicoporque pese a ello, gracias a un positivo manejo de la política

macroeconómica en su globalidad, lograron ser reconocidos como parte de

una gestión exitosa.

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El manejo poco planificado del problema generó una ruptura entre losaspectos estructurales, funcionales y fiscal-financieros. Primero setransfieren recursos financieros tanto a las Corporaciones Regionales deDesarrollo, mediante el establecimiento del Régimen de Coparticipación,sin transferir simultáneamente las responsabilidades de gasto con base entransferencia de competencias, es decir, se procedió tan sólo a unadescentralización financiera que lamentablemente no llegó a ser fiscalpropiamente dicha. Al tomar conciencia la administración anterior de estedesfase, y de que había cooperado en algo más al proceso dedesintegración económica en el que el país se halla sumido desde hacedécadas atrás, trató de realizar la transferencia de obligaciones de gastoesta vez sin contraparte financiera, generando la reacción de las regionesy municipios que la anterior transferencia se la tomaron por concedida.

El resultado fue el retroceso más significativo, quizás el de másenvergadura, que sufrió la administración anterior, aunque ésta fue tambiénla causa para que el Programa EMSO abra su componente de PlanificaciónRegional.

La segunda cuestión, que de ninguna manera pudo conducir al éxito ala anterior propuesta de descentralización, radica en los fines queperseguía la anterior administración, sus finalidades principales noradicaban en lograr una descentralización del gasto que redunde en unaprovisión más optima de los bienes o servicios públicos por un mejor ajustea la demanda diferenciada, sino que el principal objetivo, aunqueposiblemente no el único, era macroeconómico, es decir, era logrardisminuir el déficit fiscal. Este rasgo nos hace rememorar una experienciaparecida que sucedió con la Administración Reagan, notándose un altoparalelismo entre las actitudes del señor Sánchez de Lozada, Ministro dePlaneamiento de la anterior administración y la actitud de David Stockman,Secretario de la OMB (Oficina de Presupuesto del GabineteNorteamericano).

En el caso norteamericano, Timothy Conlan se refiere a cómo lasenormes expectativas suscitadas a nivel de gobernadores y alcaldes fuedejada de lado, cuando Stockman vio cómo su propuesta había sidomodificada en tal forma que la reducción del déficit fiscal sería imposiblevía la descentralización, cuando éste se dio cuenta que los gobernadores,alcaldes y grupos de presión estatales y locales querían recibir mástransferencias neutrales (donde ni ellos ni el gobierno central pierdan oganen) pasó de ser su principal gestor a ser su principal opositor. Al igualque en el caso boliviano, el intento de proseguir el proceso dedescentralización abierto de Nixon, por parte de la Administración Reagan,

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se constituyó en uno de los pocos rotundos fracasos políticos de dicha

administración.

El desequilibrio fiscal vertical que sugerimos en la propuesta del

sistema fiscal, parte de los siguientes hechos objetivos:

Adopción de un sistema tributario homogéneo y central.

Utilización estratégica del régimen de transferencias como mecanismodinámico y elástico en función de la eficiencia.

El hecho de que los pocos impuestos dejados para los gobiernossubnacionales son mucho menos elásticos que los que ingresan al sistematributario central y por tanto son menos expansivos.

Necesidad de que mediante el desequilibrio vertical vía subvencionesse pueda conducir a lógicas asociativas entre los gastos corrientes y los

gastos de capital.

Es decir, por los argumentos dados, el desequilibrio fiscal vertical esfuncional para el sistema fiscal y para el sistema de financiamiento que

proponemos.

Un otro aspecto muy importante que debe ser tomado en cuenta enforma muy seria es el relativo a que el sistema fiscal propuesto no incurreen el error que se ha cometido en algunas propuestas anteriores en elsentido de multiplicar excesivamente el número de niveles jurisdiccionalesque debieran recibir transferencias de funciones y recursos del gobiernocentral, incluso existe alguna propuesta realizada que plantea gobiernos

regionales, provinciales y cantonales que junto al central y al municipaldebieran coordinar y participar de las funciones y recursos.

La Política Comparada, la Ciencia Administrativa y las FinanzasPúblicas comparadas creemos que nos dan suficientes argumentos paradescartar propuestas que pueden crear un laberinto administrativo yfinanciero en nuestro ya desordenado sistema fiscal y administrativo.

La descentralización tiene también como uno de sus objetivos el de

lograr además una mejor asignación de recursos, un otro aspectorelacionado al primero es una racionalización administrativa y financieradel país.

La exagerada multiplicación de los niveles jurisdiccionales que tenganautonomías decisionales relativas, competencias propias o concurrentes y

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recursos financieros pueden traer numerosos problemas que no sólodesmejoren la situación fiscal e institucional de país sino que revierta elproceso de descentralización hacia nuevos esfuerzos de reaccióncentralizadora.

Los principales problemas a causa de una excesiva estratificaciónpolítico-administrativa y fiscal-financiera ya han sido advertidos por variosespecialistas, entre ellos tenemos: El fuerte crecimiento en la tasa deconsumo de las administraciones públicas, tal como señala Boadway, quesi tuviésemos que tener un nivel separado del gobierno por cada función ounidad geográfica, el número de jurisdicciones tendería a ser excesivo ysuperpuestos. Y si se supone que hay un costo fijo implicado enadministrar cada jurisdicción, los costos agregados serían inadmisibles, elrégimen de transferencias y el sistema de financiamiento se complicaríaexcesivamente, el modelo de reparto podría dividirse casi hasta el infinito,las exigencias de lograr ciertos niveles de economía de aglomeración y deescala sufrirían, los gastos de inversión sufrirían serias distorciones defragmentación y, finalmente, los conflictos interjurisdiccionales verticales yhorizontales se incrementarían.

Tal como propusimos al inicio del trabajo, todo proceso dedescentralización debe necesariamente estar contrapesado por otrosprocesos de centralidad, a este nivel sostenemos que si bien se debeiniciar un proceso de descentralización agresivo y profundo, también elgobierno central, los gobiernos regionales y los gobiernos locales(municipios provinciales o territoriales) que proponemos deben centralizaro cuando menos coordinar y controlar el conjunto de actividades que sedesarrollan en su ámbito y que hoy día se hallan excesivamentefragmentadas, sin embargo, este aspecto ya pasa a ser más propio de laReforma Institucional que de la Reforma Fiscal que nos ocupa en estetrabajo.

3. SISTEMA DE FINANCIACION COMBINADO

El sistema de finaciación de la descentralización que proponemos,tiende necesariamente a combinar varios criterios para dar el respaldofinanciero a las transferencias funcionales.

En las finanzas públicas se conocen cuatro posibilidades, en términosgenerales, de financiación de los gobiernos regionales y locales. Primera,referida a los sistemas tributarios plurales, donde dichos gobiernosrecaudan ingresos de sus propias haciendas y bases tributarias. Segunda,

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se refiere a los casos en que los mismos dependen de gran medida de losregímenes de coparticipación, cuyas transferencias son cuasi automáticas,dando un grado de dependencia financiera menor que en el caso anterior,pero bastante significativos. Tercera, se refiere a las transferenciasgenerales e incondicionales que realiza el gobierno central en favor degobiernos regionales y locales donde la dependencia financiera essignificativa pero dejando todavía fuertes espacios de discrecionalidadfiscal. Finalmente, la cuarta posibilidad, la más rígida desde el punto devista de los gobiernos subnacionales, se refiere a las subvencionescondicionales o dirigidas, donde existe sanción finalista del gasto.

En nuestra propuesta del sistema de financiamiento planteamos unamezcla ciertamente algo compleja, que sin embargo creemos que goza deajuste cerrado con nuestras necesidades estratégicas de equidad yeficiencia dentro del planteamiento global de una Reforma Fiscal.

Está claro que al asumir la propuesta de combinar un alto grado dedescentralización del gasto con un alto grado de centralidad tributaria, nonos puede inhibir para que de manera excepcional podamos plantear unbreve y tímido pero apto grado de vigencia de haciendas locales.

Mc Dougall, hace una década atrás, plantea que, por principio, decarga tributaria debe ser internalizada, es decir, deben cubrir la poblaciónde la jurisdicción que recibe los rendimientos. De manera general, esteprincipio no lo asumimos porque está yuxtapuesto al planteamiento troncalde centralidad tributaria, pero sí no será útil empleándolo de maneraaislada.

Musgrave señala, en uno de sus últimos trabajos, seis criteriosdeterminantes para la asignación jurisdiccional impositiva de los cualessólo dos son recomendables para ser usados por los gobiernossubnacionales, cuales son:

Los niveles medios, y especialmente bajos, de jurisdicción, deberíangravar aquellas bases que tuvieran una baja movilidad interjurisdiccional.

Impuestos aplicados según el principio del beneficio y tasas sobreusuarios (que en general son apropiados para todos los nivelesjurisdiccionales).

Los otros cuatro criterios musgravianos de asignación jurisdiccionalimpositiva, requieren de manejos centrales, como base tributaria globalporque tienen que ver con las funciones, también definidas por Musgrave,como de redistribución y estabilización.

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opomp.~.~orm,

En términos más concretos, Castells siguiendo los anteriores principios,sostiene que debe establecerse correspondencia entre el ámbitojurisdiccional de los niveles de gobierno con el grado de movilidad

interjurisdiccional de los distintos niveles de gobierno.

Nuestro planteamiento del sistema de financiación, de acuerdo a losanteriores principios, plantea que el único factor que carece de movilidad

interjurisdiccional, la tierra debe ser gravada al más bajo nivel jurisdiccionalque conlleva nuestra propuesta, cual es el municipio territorial o provincial

que luego explicaremos con más detalle.

Este planteamiento de que el impuesto a la propiedad rural sea unexcepcional impuesto local, provincial o subregional, como se lo quieradenominar, no tiene nada que perder y sí mucho que ganar. Primero,

porque es un impuesto que casi nadie paga hoy. Segundo, existenposiciones seculares de resistencia para el no pago y, tercero, porque este

tipo de base tributaria, por su falta de movilidad, no ingresa a las dinámicasde atracción-repulsión interjurisdiccionales como lo hace el factor capitalsegún Mc Lure. Además, porque establece una asociación directa y

transparente entre los sujetos activo-pasivo, entre la carga tributaria y elservicio público eventual. Finalmente, porque para su implementación nose requeriría incurrir en altos costos administrativos, si bien algunosmunicipios no tienen ni tendrán en esta década la posibilidad de generarcapacidades administrativas mínimas, también es cierto que hoy día

existen en el país más de 30 municipios que debidamente territorializadosy subregionalizados pueden no sólo aumentar sus recursos tributarios,sino que pueden expandir notablemente la base impositiva nacional.

Una segunda característica del sistema de financiamiento de la

descentralización tiene que ver con el régimen de coparticipación de losrendimientos combinados tributario-arancelarios, en este caso planteamosque las rigideces distributivas que establecen un 10% del 25% para las

Corporaciones Regionales de Desarrollo; un 10% para los municipios

capital de dapartamento, y un 5% para las respectivas universidades debeser superado. En cierta manera, e! EMSO ya en su planteamiento realizadoen agosto del año 1989 ya planteó la necesidad de crear una Caja Unicaque reciba todos los ingresos, sean regalías o rendimientos decoparticipación, más transferencias de los servicios a descentralizarse, sinembargo, no planteaba ninguna modificación respecto del mecanismo dedistribución intradepartamental.

Nuestra propuesta enfatiza que un nuevo régimen de distribución delos rendimientos de coparticipación debiera realizar la distribución

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fundamental de dicho 25% entre dos niveles jurisdiccionales, el nivel del

gobierno regional (departamental) y el nivel de los gobiernos locales(municipios territoriales provinciales, en nuestra propuesta), aunque demanera marginal y discrecional, cada región podría derivar hasta el máximo

del 5% a su respectiva universidad.

Dentro de un régimen mucho más general de coparticipación deingresos, se ubican las regalías por la explotación de recursos

hidrocarburíferos, y en menor medida mineros, que también entraría en

éste.

Las regalías deben ser recursos que en su integridad se transfieran einviertan en cada una de las regiones a las cuales corresponden, tal cual

sucede actualmente, pero reforzando los criterios de condicionalidad para

lograr que sean utilizados como recursos de inversión y que, producto dela planificación concertada entre el gobierno nacional y el gobiernoregional, deberán ser utilizados en aquellos municipios territoriales osubregiones (en el caso de que por razones políticas no puedan

establecerse dichos municipios) para garantizar óptimos de localizaciónespacial de la inversión. Y como una tercera condición que dichos recursossean utilizados en proyectos concordantes con la planificación,normatividad y control, establecidos por el Sistema Nacional de Inversión

Pública.

Un tercer sistema de financiamiento de la descentralización del gastoque proponemos, debiera basarse en las transferencias o subvencionesgenerales y de discrecionalidad moderada que el gobierno central debiera

transferir a los gobiernos regionales y locales. Bajo esta modalidad debieraotorgarse los recursos financieros destinados a los sectores adescentralizarse, pero sólo en cuanto se refiere a los gastos defuncionamiento y mantenimiento de dichos servicios. Esto significa que ladistribución primaria de recursos fiscales que sean transferidos delgobierno central a los gobiernos regionales, no debe inmiscuirse, interferiro predeterminar el carácter de la distribución secundaria, que ocurrecuando el gobierno estatal o regional asigna su presupuesto a cada una de

las actividades sectoriales descentralizadas. En esta modalidad, conocida

como subvención incondicional y dentro de nuestra propuesta, cadagobierno regional o estatal puede ajustar la provisión de los serviciospúblicos transferidos de la mejor manera a la diferenciación y variaciones

temporales y espaciales de la demanda regional (departamental), pudiendo

realizar transferencias de recursos intersectoriales con relación al índice denecesidades de gasto de cada uno de los servicios en el pasado.

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Sin embargo, este régimen de transferencia incondicional o generaldeberá tener limitaciones en cuanto se refiere a la distribución terciaria derecursos, que es cuando se producen las transferencias, ya no de la regiónal sector sino de la región a la subregión, es decir, por la coherencia delsistema de financiamiento que estamos proponiendo se requerirá que anivel de la asignación de recursos para los servicios a ser transferidos secombine una incondicional y libre asignación de recursos de la región alsector, pero una condicionada asignación de la región a la subregión.Quien establezca las últimas condiciones generales deberá ser el propiogobierno central, debido a que el cuarto subsistema de financiamiento queproponemos, requerirá de ello, debido a que se debe garantizar unamínima simetría entre las transferencias de recursos a emplearse engastos de funcionamiento con las transferencias de recursos de inversión.

El cuarto subsistema de financiamiento que proponemos, adopta lamodalidad, conocida en las finanzas públicas como subvencionescondicionales, en su forma más controlada que es conocida como los"categorical grants" y que son transferencias que se realizan con fuertesanción finalista del gasto, es decir, deben ser empleadas por los gobiernossubnacionales receptores de las transferencias para los fines para loscuales son asignados.

Proponemos que este cuarto subsistema debe utilizarse sobre todopara los recursos que se otorgan para la inversión a los gobiernosregionales. Este subsistema de financiamiento debe ser el único factorque deberá moderar y limitar la discrecionalidad máxima dada a losgobiernos regionales para asignar sus recursos de funcionamiento de losservicios transferidos, ya que las asignaciones de funcionamiento einversión no deben ir considerablemente separadas.

Encontrando referencias próximas a nuestro planteamiento, debemosseñalar que en el actual sistema fiscal descentralizado español, tal comoseñala Zabalza Martí, la descentralización implicó la transferencia paracinco tipos de gasto, de los cuales los más importantes son los gastos demantenimiento y funcionamiento de los servicios transferidos y los gastosde inversión y ampliación de estos servicios, teniendo que de los cincotipos de gasto, tan sólo el primero, es decir el referido a los gastos defuncionamiento y mantenimiento de los servicios transferidos de maneraincondicional, las demás transferencias tienen sanción finalista por partedel gobierno central. Nótese que precisamente en la transferencia de losgastos de funcionamiento y mantenimiento de los servicios a transferirsees donde planteamos las subvenciones incondicionales tanto para ladistribución secundaria como terciaria, a cargo de los gobiernos regionales,

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de los recursos fiscales.

Los problemas acusados por el sistema fiscal español en sus iniciosradicaron precisamente en lo referente a la inversión nueva en los serviciostransferidos, ya que ésta era de carácter finalista (subvención condicional)mientras los gastos de funcionamiento eran sujetos a uso discrecional.Esta situación según Zabalza Martí, llevó a situaciones preocupantes en larelación entre gastos corrientes y gastos de capital.

Por ahora no se tiene una perspectiva clara aún de lo que vaya aacontecer a este nivel en el caso español, pues actualmente se estánreordenando las proporciones de lo que son transferencias condicionales ylo que son las incondicionales, por ejemplo, un 25% de los recursos quehabían sido repartidos en el proceso de transición por el Fondo deCompensación Internacional que practica la financiación finalista portratarse de recursos de inversión, pasarán ahora a repartirse a través delrégimen de participación e ingresos, que más bien realiza transferenciasincondicionalmente.

De hecho en España, esta reestructuración en el sistema definanciamiento implicará que el peso relativo de las subvencionesincondicionales pase de un 72% en 1986 a un 81% en 1987, y si este año1990 se incorporan a esta modalidad la subvención a la educación gratuita,puede elevarse dicha proporción a casi un 89%.

A modo de comparación, el caso norteamericano es precisamentecontrario al español, aunque desde el punto de vista tendencial seaproxima. Hasta 1960, una gran parte de las subvenciones del gobiernocentral a los gobiernos estatales y municipales eran condicionales(categorice! grants). La evolución del sistema fiscal norteamericano seproduce al interior de las subvenciones de carácter condicional, se estaríatransitando de las subvenciones estrictamente condicionales a lasflexiblemente condicionales (block grants) sobre todo a partir de lasinnovaciones fiscales realizadas por la Administración Nixon.

La modalidad de Block Grants significa que se transfieren recursoscondicionados a que sean usados ya no en una actividad específica, sinoen cualquier opción discrecional dentro de un sector determinado.

Un quinto subsistema de financiamiento que plantearíamos tendríacomo un rasgo diferencial de los anteriores el que no sería establecidocomo una medida de gobierno, sino más bien debiera ser dejado a losesfuerzos de concertación y solidaridad interregionales, y consistiría en

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que dos departamentos acuerden compartir ingresos que son propios desólo uno de ellos. Este sistema se lo ha practicado de hecho en nuestropaís, en el caso concreto de los departamentos de Santa Cruz y Beni, apartir del compromiso de Santa Cruz de destinar alrededor de un diez porciento de sus ingresos por regalías a la construcción de infraestructura yobras en el departamento beniano. Este es un claro caso de redistribuciónfiscal horizontal.

El modelo fiscal más avanzado a este nivel es el alemán, el cual tienemecanismos sumamente fuertes que permiten que los Lander más fuertes,como por ejemplo Bad-Wuttemberg o Nordreihn-Westfalia, compensan aLander más pobres como el de Saarbruck o Schlesswing-Holstein. Sinembargo, somos conscientes que este quinto sistema de financiamiento esmás bien excepcional y francamente no creemos que en un país pobrecomo el nuestro sea fácil su implementación, empero, sostenemos que enel modelo fiscal financiero a establecerse dentro de la reforma fiscal debeser planteado como un elemento embrionario.

Por otra parte, es necesario referirse a equivocadas apreciaciones decarácter estrictamente fiscal que no incorporan una lógica macroeconómicaal problema y que hace que se haya hecho habitual el hablar de regionesexcedentarias y regiones deficitarias.

Es decir, se supone que existen departamentos que son excedentariosy otros que son deficitarios en cuanto se refiere a la regeneración derecursos, producto de los rendimientos combinados tributario-arancelariode cada uno de ellos.

En el documento presentado por el EMSO en el mes de agosto de 1989,se hace una relación sucesiva, primero, de los ingresos departamentales,de renta interna y aduanas, que exponemos en el Cuadro N 9 1. Segundo,los gastos de funcionamiento de los servicios de educación, salud y vialidada nivel departamental, que exponemos en el Cuadro N 2 2. Lastransferencias del Tesoro General de la Nación a cada departamento parafinanciar los tres sectores mencionados que exponemos en el Cuadro N93.Finalmente, el origen del excedente tributario y del destino de dichoexcedente, reflejado en los Cuadros N 9 4 y 5, que pasamos a exponerlosde manera sucesiva a continuación:

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CUADRO N 2 1

Ingresos departamentales de renta Interna y aduanas

Destino Millones de Bs. Porcentaje %

Corporaciones 76.5 9.6Alcaldías 106.9 13.3Universidades 38.2 4.8Educación 221.5 27.7Salud 39.0 4.9Vialidad 40.5 5.1Tesoro General de la Nación 273.0 34.6Total 795.6 100.0

Fuente: Proyecto EMSO/Regional. Documento #2. Bases Generales dePropuesta Global Institucional y Financiera (J. Troche y M Galindo)

CUADRO N9 2

Gastos de funcionamiento de los servicios de educación, salud yvialidad a nivel departamental. 1988

Destino La PazMBs.

Santa CruzMBs

CochabambaMBs

Corporaciones 45.2 9.7 15.0 9.5 10.2 9.5Alcaldía 57.1 12.3 23.0 14.8 15.8 14.7Universidades 22.6 4.9 7.5 4.7 5.1 4.7Educación 64.9 14.0 38.8 24.4 37.8 35.2Salud 9.9 2.1 8.4 5.3 4.7 4.4Vialidad 2.5 0.5 13.6 8.6 1.6 1.5

T.G.N. 261.4 56.5 51.9 32.7 32.3 30.0

Totales 463.6 100.0 158.7 100.0 107.5 100.0

Fuente: Proyecto EMSO/Regional. Documento #2. Bases Generales dePropuesta Global Institucional y Financiera (J. Troche y M Galindo)

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1,411111~1~1~1111111111~4•1 ,4111r.

CUADRO N2 3

Trasferencia del Tesoro General de la Nación a cada departamento,para financiar los sectores de educación, salud y vialidad

Concepto Beni Chuquisaca Oruro Pando Potosí Tarija

M Bs. %M Bs %M Bs % M Bs % M Bs % M Bs °/0

Corporaciones 0.3 1.5 1.3 4 2.0 7 0.0 0 1.0 3 1.5 7Alcaldía 0.6 3.1 2.3 7 3.0 11 0.1 0 1.8 5 2.4 11Universidades 0.1 0.5 0.7 2 1.0 4 0.0 0 0.5 2 0.7 3Educación 11.4 58.5 15.9 51 16.0 55 1.4 40 24.1 74 11.2 51Salud 3.4 17.4 4.0 13 1.9 6 0.7 20 3.0 9 3.0 13Vialidad 3.719.0 7.4 23 4.9 17 1.4 40 2.1 7 3.3 15Totales 19.5 100 31.6100 29.1100 3.6100 32.5100 22.1100

Fuente: Proyecto EMSO/Regional. Documento #2. Bases Generales dePropuesta Global Institucional y Financiera (J. Troche y M Galindo)

CUADRO N 2 4

Origen del excedente tributario 1988

Departamento

Contribución Departamental a laformación excedente

Millones de Bs. Porcentaje %

La Paz 261.4 76Santa Cruz 51.9 15Cochabamba 32.3 9

Total 354.6 100

Fuente: Proyecto EMSO/Regional. Documento #2. Bases Generales dePropuesta Global Institucional y Financiera (J. Troche y M Galindo)

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CUADRO N 2 5

Destino del excedente tributario 1988

Departamento

Millones de Bs. Porcentaje %

Gobierno Central 273.0 79.0Potosí 16.2 5.0Beni 17.5 5.0Chuquisaca 7.9 2.0Pando 3.2 1.0Oruro 21.4 6.0Tarija 6.4 2.0Total 345.6 100.0

Fuente: Proyecto EMSO/Regional. Documento #2. Bases Generales dePropuesta Global Institucional y Financiera (J. Troche y M Galindo)

Lamentablemente este estudio fiscal-financiero realizado por el EMSOhasta agosto de 1989 ha causado serias confusiones en un ambiente muysusceptible respecto a lo que se pueda hacer con los escasos recursosfrente a una inminente descentralización y en la construcción y propuestadel sistema de financiamiento definitivo. Con seguridad este planteamientoha influido en la posición expresada por CORDEPAZ, institución que planteaque la masa total de recursos generados por La Paz en materia arancelariay tributaria debiera ser transferida a la misma.

La calificación de departamentos excedentarios y deficitariosindudablemente que desde un punto de vista superficial e inobjetableapariencial es verídica, sin embargo, si el fenómeno es analizado másprofundamente veremos que se trata de una realidad mucho más complejay hasta cierto punto distinta. Para fundamentar nuestra observación,tenemos que recurrir a ciertos antecedentes teóricos dentro del campo delas finanzas públicas, y específicamente debemos referirnos a las teoríasrespecto a las transferencias.

La clásica teoría pigouviana establece que la razón de ser de unsubsidio intergubernamental radica en que existen niveles jurisdiccionalesque generan externalidades y otros que acaparan las internalidades, pues

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111111~1111~11,.1 '1471'

bien, el planteamiento de Pigou es que las unidades que generan beneficiosexternos deberían beneficiarse con un subsidio unitario igual al valor en elmargen de los beneficios externos que crean.

Para Oates, pese a las críticas, la teoría pigouviana lleva a patroneseficientes en los niveles de actividad, pues es posible determinar un conjuntode subsidios unitarios pigouvianos que inducirán niveles eficientes de laactividad por parte de las unidades económicas. Como señala Oates,aunque la teoría pigouviana de los subsidios unitarios se dirigeespecialmente al comportamiento de productores y consumidores, puedeeste enfoque trasladarse al análisis de las relaciones económicasinterjurisdiccionales. Distinguiendo Oates entre las subvencionescondicionales y las incondicionales (que las llama compensadoras) estableceque las transferencias condicionales no son útiles para compensar lasexternalidades aunque si lo son las "compensadoras" porque estas últimasno alteran las condiciones de elección entre el bien público y otrasmercancías, pues la comunidad es libre de distinguir su propia renta en lacompra de otros bienes (renta distinta de la transferencia), por tanto, en elargumento definitivo de Oates, las transferencias compensadoras son elinstrumento de política adecuado para corregir las distorsiones originadaspor las externalidades en la provisión de bienes públicos.

Nuestra posición, en desacuerdo con el enfoque presentado por elEMSO hasta agosto de 1989, es que hablar de regiones excedentarias ydeficitarias es la indiscutible ilusión fiscal, que además sienta precedentesnegativos por el tipo de conciencia que ha generado en las así llamadas"tres regiones por eje" por el propio documento al que hacemos referencia.No se toman en consideración cuestiones económicas de fondo que nosmuestren las dinámicas subyacentes de externalidades-internalidades ytransferencias que se mueven debajo y detrás de la superficie fiscal.

No solamente no se aprecian las anteriores realidades, sino que no setoma en cuenta el subsidio como corresponde dentro de la teoría de lasfinanzas públicas, como un instrumento que busca la eficiencia por cuantola excesiva cantidad de externalidades acaba generando serias deficienciascomo las que actualmente existen en nuestro país y a las que luego nosreferiremos de manera específica, lamentablemente el error conceptual delanálisis criticado es que concibió el subsidio como un simple instrumentopara lograr equidad fiscal, cuando su principal objetivo, dentro de la teoríade las subvenciones, es la de corregir las deficiencias y la mala asignaciónde recursos en una economía.

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La propuesta que hacemos del sistema de financiamiento,indudablemente que tiene que recurrir a subsidios interjurisdiccionalesbuscando básicamente criterios técnico-fiscales y para ello requerimosdespojarnos de los falsos supuestos que existan regiones excedentarias yotras deficitarias.

No desconocemos que en una lectura lineal de la cifras se puedeconcluir que el departamento de Cochabamba es excedentario, y el deChuquisaca deficitario, sin embargo, si asumimos un análisis más profundo,veremos claramente que dichas conclusiones pueden invertirse y al finalse puede discutir cuál de las dos puede recibir el subsidio.

Precisamente, tal como lo hace notar extensamente Boadway, eldesequilibrio fiscal vertical es funcional en las finanzas públicas porquepermite que el gobierno central pueda recaudar más y, por lo tanto, hacerun mayor uso de los subsidios como instrumento para corregir lasineficiencias en la asignación de recursos y que, por otro lado, permitatransferir el excedente a las jurisdicciones inferiores que están recaudandomenos que lo que necesitan.

Generalmente, Oates, Boadway, Coarse o Thurow men .-ionan que lasexternalidades son aquellos beneficios que se extienden más; allá de loslímites geográficos de la jurisdicción que los provee, beneficiando aciudadanos o incluso jurisdicciones distintas que contribuyen a los ingresosde la jurisdicción proveedora, y como señala Boadway, para corregir estosefectos externos se debe plantear una tasa de subsidio igual a la tasa deexternalidad.

El argumento que destruye la ficción fiscal de las regiones excedentariasy deficitarias radica en el propio sector público, es decir, éste al tener unamayor densidad en las así llamadas tres regiones del eje y especialmenteen el departamento de La Paz, se beneficia con un conjunto deexternalidades que provienen de las regiones deficitarias.

La sola presencia de la sede de Gobierno en la ciudad de La Paz tienemucho que ver con su situación excedentaria a nivel fiscal. Este es uncaso interesante, por cuanto la principal externalidad de la que se beneficiala región de La Paz no se la proveen las demás regiones sinofundamentalmente la presencia del enorme sector público central ydescentralizado que existe en su seno.

La cantidad de los bienes públicos puros e impuros, que son provistospor el sector público nacional y que benefican en mucho mayor grado a los

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residentes en este departamento, configuran la aparición de una externalidadfiscal vertical.

Con seguridad la infraestructura básica construida en las tres ciudadesdel eje, tales como aeropuertos, autopistas, redes de agua y alcantarillado,hoteles, carreteras internas al eje, hoy día teleféricos, puentes, han sidorealizados con recursos nacionales y no exclusivamente locales, con manode obra y capital formados en las regiones periféricas, por el solo hecho deque el sector público está asentado básicamente en las tres regiones deleje.

Este criterio aparentemente estaría acudiendo a un sentido de equidado no equidad para los unos o para los otros, sin embargo no es así, elcriterio que esgrimimos básicamente es el de eficiencia por los argumentosque pasamos a explicar.

La política económica neoliberal nos sugiere un supuesto que es real ypor demás objetivo, para crear las economías de aglomeración se debeinducir la constitución de unidades económicas que se articulen vertical yhorizontalmente en algunos óptimos de localización espacial.

Estas economías de aglomeración generan beneficios que, a su vez,ingresan en un proceso de autoalimentación de dichas economías. Sinembargo, esta acumulación llega a un nivel en la que los beneficios sonprogresivamente sustituidos por costos causados por la propia aglomeración,que son denominados como costos de congestión, sobre todo respecto alincremento de usuarios de algunos bienes públicos impuros, que preservala escasez y carestía de la tierra, el agua, problemas de alcantarillado ytransporte, etc. La teoría liberal señala que en el punto de conversión(turning point) en que los beneficios dejan de ser tales para convertirse encostos, es cuando el mercado aparentemente recibiría dichas señales y asu vez transmitiría, mediante la elevación general de costos, el mensaje afactores tales como el capital y el trabajo para que emigren hacia otrasaglomeraciones menores.

Esta situación sin embargo no se cumple, las señales que debieracaptar el mercado son interferidas y captadas más bien por el Estado: enrealidad lo que sucede es que quien responde a las señales del mercadono son los factores productivos que actúan dentro de él, quienes debieranfluir hacia otras jurisdicciones menos aglomeradas, sino que resulta ser elpropio sector público que realiza inversiones para reducir los "costos de laaglomeración", solamente que estas inversiones, por sus enormesdimensiones, tienen dos características. Primera, que se realizan con

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recursos nacionales, sobre todo recurriendo a deuda externa y, segunda,que quienes reciben la provisión de esos bienes públicos son los residentesde esta jurisdicción, haciendo palpable ahora cómo se originan lasexternalidades desde las regiones periféricas en beneficio de las economíasdel eje central.

El ejemplo anterior es un claro caso de relación interalimentada entrelas des-economías y las externalidades que justifican por eficiencia másque por equidad la existencia de subvenciones.

En el caso mencionado, las externalidades que reciben las tres regionesdel eje provienen tanto desde arriba como desde la periferia, es decir, tantodel sector público nacional establecido en dichas regiones como de lasregiones periféricas.

Boisier puntualiza que lo que se pone en peligro es la reproducción yampliación permanente de la base económica con la excesiva concentracióndel aparato productivo y de la población en reducidas porciones de unaeconomía nacional, debido a la alarmante proporción de recursos nacionalesque deben invertirse en tales regiones, con el agravante de que buenaparte de estas inversiones son realizadas en infraestructura no directamenteproductiva y con altos costos de oportunidad.

Precisamente es K.W. Kapp el autor que señala con mayor énfasis elcada vez mayor parcialismo y relatividad de la vieja teoría de lasaglomeraciones debido a los costos sociales que imponen los procesos deconcentración económica creciente.

La presencia del sector público, primero activa, luego reactiva, en lastres regiones eje de nuestro país, hace que se rompa sin atenuantes elprincipio de equivalencia fiscal. Antoni Castells define claramente esteprincipio explicando que, por el mismo, se deben internalizar los beneficiosde los bienes y servicios públicos dentro de los límites jurisdiccionales dela región que los presta.

El departamento de La Paz, y en menor grado los otros dosdepartamentos del eje, se benefician de "internalidades" por cuanto losbeneficios de la provisión de bienes públicos llegan con mayor cantidad ycalidad sólo a estas jurisdicciones y no a las restantes.

Si no existe principio de equivalencia fiscal, si se presenta un alto gradode externalidades (e internalidades) si ya se presentan tantas des-economíasde aglomeración, es lógico y funcional acudir a una política fiscal basada

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en las subvenciones fiscales de carácter vertical que logren niveles deeficiencia para la economía nacional en general.

En síntesis, las regiones del eje internalizan un conjunto deexternalidades generadas por otras jurisdicciones, y dentro de la teoría delas transferencias y subvenciones intergubernamentales se impone lo quepredica Boadway, a cierta tasa de beneficio externo tasa igual de subsidio.Con esto queremos negar enfáticamente que las tres regiones del eje seanestructuralmente excedentarias y la mayor parte de las otras regiones seanestructuralmente deficitarias, por el hecho de que hay muchos beneficiosexternos que las tres regiones del eje reciben gracias a una fuerte presenciade grandes sectores públicos que, a su vez, logran captar más beneficiosexternos que las otras regiones periféricas, las transferencias y subsidiosdejan de ser concesiones y más bien pasan a ser devoluciones que serealizan, si somos fieles a la teoría mencionada y a la fórmula planteadapor Boadway, que creemos que está científicamente avalada en el campode las Finanzas Públicas Comparadas.

En un anterior trabajo me refería a un principio axial que fue decisivopara entender el anterior fenómeno, donde señalaba que mientras latendencia del mercado es a centralizar por la propia lógica de desarrollodesigual subyacente al flujo de factores productivos en el mercado, lamisión moderna del Estado más bien debiera ser la de descentralizar, si alcontrario de esto, el sector público se acumulaba al mercado en suavasallante proceso de centralización, corríamos el peligro macroeconómicode tener nuestra economía con altos niveles de recesión y/o de inflación.Creo, hoy día, firmemente que el alto proceso inflacionario vivido hasta1985 tiene sus causas estructurales en la simetría accional entre sectorpúb lico y mercado, así como actualmente el fuerte proceso recesivo que setiene al frente, entre los elementos, está estructuralmente influido por estehecho.

Si bien es muy relativa la existencia de regiones excedentarias y regionesdeficitarias, por los motivos que hemos explicado en extensión, sin embargono podemos negar que en nuestro país exista el problema del desequilibriofiscal horizontal que se produce, tal como lo define Castells, entre losgobiernos subnacionales del mismo nivel, a consecuencia de la falta decorrespondencia entre su capacidad fiscal y sus necesidades de gasto.

En todos los países federales o regional-autonómicos en el mundo, seutilizan mecanismos de compensación para solucionar los problemasreferidos al desequilibrio fiscal horizontal, a través del uso de subvencionesniveladoras, sin embargo, en nuestra propuesta este aspecto es tomado

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en cuenta pero junto a los otros aspectos en función de encontrar unmodelo de reparto de los recursos descentralizados, que responda a lasexigencias tanto de la equidad pero sobre todo de la eficiencia.

4. MODELO DE REPARTO

Un aspecto central del sistema de financiación resulta ser el modelo dereparto de los recursos financieros, el modelo, más aún, es de suyo complejoporque un proceso de descentralización va a romper necesariamente conlas formas de distribución espacial tanto de los recursos a ser usadoscomo gastos corrientes, como aquellos a ser destinados como recursos deinversión.

El modelo de reparto que nosotros proponemos, es dependiente delsistema de financiamiento general que hemos establecido, el cual establececuatro modalidades de ingreso para los gobiernos a beneficiarse con elproceso de transferencia.

Los factores de reparto de recursos que estamos utilizando son de trestipos: los reflejativos, los redistributivos (compensatorios) y los retributivos.

Los reflejativos son aquellos factores que toman en cuenta aspectosfísicos y financieros que reflejan una situación dada, en cuanto a la poblaciónde un departamento, en cuanto a la capacidad fiscal del mismo o en cuantoa los gastos de cada departamento tiene en cada uno de los sectores atransferirse, más conocidos como costos históricos. Es decir, la variablefísica puede ser la población que un departamento tiene, mientras que lavariable financiera es lo que un departamento gasta en cada uno de losservicios a transferirse.

Los redistributivos son aquellos factores que toman en cuenta aspectoscompensatorios, es decir, aquellas regiones que no reciben regalías másallá del 10% de sus ingresos regionales o aquellas regiones que no lleguena la renta media per cápita nacional deben ser los que gozan decompensación en el reparto de los recursos financieros.

Finalmente, los factores retributivos son aquellos que funcionan comoun sistema de recompensas y castigos a nivel fiscal y que asignan unamayor cantidad de recursos a aquellas regiones que muestran mayoresfuerzo fiscal y que pueden ser medidas de manera relativa para hacerdesaparecer las diferencias que, en términos absolutos, se registran entrelos departamentos. Entre estos factores podemos señalar la tasa de

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crecimiento de la participación porcentual de las recaudaciones nacionalesy, a su vez, comparando la tasa actual con la tasa anterior; o bien otrofactor como tasa de crecimiento de la participación porcentual de la inversiónpública departamental con relación a inversión pública nacional. Ambos

indicadores son dinámicos y están estrechamente relacionados a las

respuestas que proporciona cada uno de los gobiernos subnacionales,llegando a constituirse en verdaderas estructuras de incentivo fiscal dentro

del modelo de reparto.

Como se podrá apreciar en los futuros cuadros, los modelos de reparto

tienen diferentes niveles de prevalencia y valorización de los factores

reflejativos, redistributivos y retributivos. En el primer modelo de reparto,cuando planteamos la distribución de los gastos corrientes en los serviciosque vayan a ser transferidos, estamos colocando en orden de jerarquía

primero a los factores reflejativos, en segundo lugar, a los redistributivos ya los retributivos. Al contrario, cuando planteamos el otro modelo dereparto para los gastos de inversión, planteamos el orden inverso, es decir,primero los factores retributivos, segundo los redistributivos y, tercero, losreflejativos.

Podría argüirse que estaríamos reproduciendo los problemas que sepresentaron en la transmisión española cuando se produjo una progresivaseparación en las nuevas asignaciones para gastos corrientes y para

gastos de funcionamiento, tal como señala Zabalza Martí. Sin embargoesto no podría ocurrir por cuanto estamos proponiendo un anillo deencadenamiento entre ambos modelos de reparto, ya que al plantear elmodelo de reparto para los gastos corrientes se incorpora un factor retributivocual es el de la tasa de crecimiento de la participación porcentual de lainversión departamental en la inversión nacional y, a su vez, cuandoplanteamos el modelo de reparto para los gastos de inversión, incorporamosun factor reflejativo cual es el del índice de necesidades promedio deldepartamento para los servicios transferidos.

Por tanto, muestra propuesta tendría que comenzar a funcionar a partirdel segundo año de iniciado el proceso de descentralización, por cuantolas relatividades porcentuales de los factores retributivos sólo podrían ser

medidas sobre el año anterior, mientras tanto nuestra propuesta para elaño inicial de la descentralización tendría que basarse en factores puramentereflejativos (costos históricos y población)

El planteamiento del modelo de reparto que realizamos no sólo buscala equidad como generalmente se persigue en la mayor parte de los

sistemas fiscales del mundo, sino que su propósito fundamental es el de

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establecer incentivos fiscales a través de la asociación estratégica y elástica

entre los ingresos y las asignaciones del gasto. Dentro de esta cadena deincentivos que queda planteada, el mayor rendimiento relativo en lasrecaudaciones operaría como percutor de una mayor asignación en recursos

de inversión, a su vez, este eslabón incrementaría la asignación de recursos

de funcionamiento y mantenimiento.

Sin embargo, los incentivos fiscales planteados están debidamenteproporcionados y balanceados con los factores reflejativos que hacen que

los modelos de reparto funcionen con realismo y sin crear bruscas rupturas

reasignativas de recursos entre unos departamentos y otros.

Finalmente, la presencia de los factores redistributivos dejan de tener laimportancia que presentan en otros modelos de reparto, por cuanto creemos

que al establecer los factores retributivos señalados y que son medidos entérminos relativos y no absolutos entre los departamentos, neutralizan lasventajas que de partida pueden gozar aquellos departamentos fuertes que

tienen mayor capacidad instalada o base tributarias más altas. Incluso coneste sistema de mediciones relativas, las regiones más débiles pueden

tener una mayor ventaja, por esta razón es que los criterios redistributivosse presentan en nuestro modelo de reparto pero de manera subsidiariaporque dejan de tener la importancia, debido a que pensamos que,

paradójicamente, la búsqueda de la eficiencia nos puede llevar al encuentrode la equidad y no viceversa.

Los otros dos subsistemas de financiamiento que proponemos mantener,ligeramente modificados, puesto que actualmente ya se hallan

descentralizados, cuales son los provenientes de los rendimientoscombinados arancelario-tributarios y las regalías que actualmente hace algrueso de la estructura del ingreso tanto de las Corporaciones Regionalesde Desarrollo así como de los municipios capital de departamento en elsegundo. Entre las pocas modificaciones que planteamos está la delreparto de recursos entre dos niveles jurisdiccionales, gobierno regional ymunicipios provinciales en cuanto a los rendimientos tributarios yarancelarios, reparto que debiera realizarse según criterios jurisdiccionales,

y ya no institucionales como hoy día se otorga: 10% a la Corporación, 10%

al municipio capital de departamento y 5% a la Universidad, sólo en el casoexcepcional de las Universidades se debe dejar que cada región pueda ono respetar esa asignación institucional de carácter excepcional. Lapropuesta de reparto del 20% de los rendimientos combinados debiera

hacerse en un 10% al gobierno regional y un 10% a los municipios, incluido

el de capital de departamento, debiendo dicha propuesta responder a

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factores reflejativos y retributivos que podemos sintetizarlos en dos. Primerocon base en una relación directa proporcional referida a la población conuna ponderación de 70%. Y el otro, 30% de ponderación con relación a uncriterio de tasa de crecimiento de la participación porcentual relativa de las

recaudaciones provinciales en cada departamento, y a este último como

factor retributivo.

Dentro de este segundo subsistema, en cuanto se refiere a las regalías,debieran ser invertidos como recursos de inversión y distribuidos en sutotalidad al gobierno regional, el mismo que debiera asignarlos dentro de la

planificación y normatividad metodológica establecida por el sistema nacionalde inversión pública, y en coordinación con la planificación nacional, ysiguiendo criterios de reparto basados en factores retributivos y

redistributivos. En el primer caso, la tasa de crecimiento de la participaciónrelativa de las recaudaciones provinciales dentro de las departamentales; yen el segundo, tomando en cuenta la población, cada una en ponderacionesparitarias del 50%.

En el segundo subsistema, como observamos, nos preocupamos dela distribución terciaria de recursos que se refiere a la distribución re-gión-municipio o región-subregión, tal como la Reforma Institucional lleguea establecerse.

El tercer subsistema, de financiamiento se refiere a los gastos defuncionamiento y mantenimiento a ser transferidos conjuntamente con losservicios a traspasarse, donde necesariamente los factores reflejativos

deben tener la primera importancia por cuanto reflejan las situaciones

físicas y financieras que necesariamente hay que cubrir, cuales son lapoblación y el índice de necesidades.

Quizás en algunos casos se requeriría enfrentar la existencia de des-economías externas a través de la brusca reducción de la importancia delos criterios reflejativos, sin embargo, por la enorme cantidad de problemasde carácter social que esto traería, no queda otra alternativa que avanzarde manera más lenta aunque sostenida a este nivel.

Los criterios reflejativos debieran tener la siguiente ponderación: lapoblación un 40% y el índice de necesidades de gasto otro 40%, mientrasque el restante 20% debiera desglosarse de la siguiente manera: 10% para

un factor redistributivo, cual sería la inversa al ingreso per cápita del

departamento y el otro 10% para un factor retributivo, cual sería la tasa de

crecimiento de la participación relativa de las recaudaciones departamentalescon relación a las recaudaciones nacionales.

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Finalmente, el cuarto subsistema de financiamiento referido a los gastosde inversión a realizarse en los sectores que son los transferidos, utilizaríatambién los tres tipos de factores reflejativos, redistributivos y retributivos,pero invirtiendo la importancia de los mismos planteando como prioritarioel factor retributivo; en segundo lugar, el factor redistributivo y, en tercerlugar, el factor reflejativo.

El modelo en sí debiera estar conformado por dos factores de carácterretributivo, cuales son la tasa de crecimiento de la participación relativa delas recaudaciones departamentales dentro de las recaudaciones de carácternacional, con una ponderación del 25%, la tasa de crecimiento de laparticipación relativa departamental dentro de la inversión pública nacionalcon una ponderación del 25%. Luego combinaríamos en este modelo dereparto un factor de orden redistributivo, que sería la relación inversa alingreso per cápita del departamento con una ponderación del 30% y,finalmente, entraría la participación de un factor reflejativo, cual sería elíndice de necesidades de gasto promedio de un 20%.

Es necesario reiterar lo establecido con anterioridad, las transparenciaspara el tercer subsistema de financiamiento son incondicionales y para elcuarto subsistema son condicionales, mientras que en el segundosubsistema se mantienen intactos los ingresos de coparticipación interna ylas regalías. En el primer caso, a ser distribuidos de manera tripartita entregobierno regional: 10%; gobiernos municipales (ya no sólo el municipiocapital de departamento, para lo cual hemos planteado un modelo dedistribución terciaria) con un 10%; y eventualmente el 5% se mantendríapara las universidades.

El primer subsistema, como señalamos, estaría sujeto al esfuerzoautónomo de cada uno de los principios territoriales o subregionales quese plantean desde el punto de vista institucional.

El planteamiento que hemos realizado, en cuanto al modelo de reparto,tiene una sola semejanza estrecha y diríamos una fuente de inspiraciónque es el sistema fiscal-financiero existente para las ComunidadesAutonómicas en España, aunque obviamente las diferencias también sonnotables. Antonio Zabalza martí explica que el modelo de reparto españolno propone un criterio de reparto exclusivamente basado en criterios denecesidad, sino que además introduce dos elementos adicionales: unelemento compensador (que en nuestro concepto usado es más bienretributivo) que es recogido por un índice de esfuerzo fiscal, y un elementoredistributivo (el mismo término usado por nosotros) que es expresado por

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1

un índice de pobreza relativa. Sin embargo, tal como lo expone en detalle

Braulio Medel, el elemento central o clave sobre el cual ha girado la fijaciónde la financiación básica (excepto el Fondo de Inversiones), ha sido elcosto efectivo de los servicios transferidos, valorado inicialmente en elmomento del traspaso y actualizado anualmente.

Nosotros, en nuestro tercer subsistema, asumimos también laimportancia de los costos efectivos de los servicios a ser transferidos a

través del índice de necesidades de gasto.

Sin embargo, una de las diferencias con el modelo español es queestos criterios los utiliza para la distribución secundaria, es decir, para el

reparto región-sector y planteando modelos de reparto bastante genéricosy abstractos para la distribución primaria nación-región, pues tal como loexpone Castells se basa en indicadores muy gruesos y genéricos dondelos criterios puntuales de indicadores de necesidad, compensación oredistribución (en los términos de Zabalza Martí) no se aplican, pues sóloson aplicados en algunas transferencias muy puntuales como en el sectorde la seguridad social.

Castells expone cómo la cuantía de reparto se ha distribuido entre lasdistintas comunidades autónomas de acuerdo con los siguientes criterios yponderaciones:

Población 73.75%

Superficie 15.42%

Insularidad 2.09%

Unidades Administrativas 10.19%

Término constante -1.45%

Riqueza Relativa 1.99%

Esfuerzo Fiscal 3.08%

De igual forma, el reparto en el modelo español no se guía ni porcriterios reflejativos, que es importante de tenerlos en cuenta porque

establecen una garantía de conexión entre gastos corrientes y gastos deinversión, ni por criterios retributivos (compensatorios en el término usado

en España) pues no se premia ni al incremento de las recaudaciones ni al

de las inversiones como nosotros lo proponemos. Al contrario, los criterios

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que tiene el modelo español en cuanto se refiere al reparto de los recursosde inversión de los sectores descentralizados se basa en criteriosexclusivamente redistributivos (es decir, de compensación, en el términomás usado comúnmente en nuestro país)

Es así que la distribución de los recursos de inversión se realiza conbase en los siguientes criterios y ponderaciones, la inversión de la rentapor habitante con una ponderación del 70%, el saldo migratorio con unaponderación del 20%, la superficie con un 5% al igual que la tasa de paro.

Como se puede apreciar, en el modelo español se asientan algunosprincipios para proponer un modelo de reparto dinámico que podría permitirun buen grado de aceleración fiscal, y sin embargo, algunos criteriosprecisos que realmente puedan inducir una reactivación fiscal, pese a esto,el español ha sido el modelo que más nos ha influido, en la propuesta demodelo de reparto que hemos planteado.

Por lo general, los demás modelos de reparto son básicamenteredistribuidores, es decir, su principal preocupación es la compensación alas regiones más débiles; por ejemplo, el modelo alemán que ha tenidodirecta influencia en la propuesta de nuestro sistema fiscal, apenas si lohemos tomado en cuenta para nuestra propuesta del sistema definanciamiento.

El modelo de reparto alemán, como casi todos los modelos de lospaíses industrializados, basa su reparto en asignaciones de redistribución(Schlusselzuweisungen) y en asignaciones de necesidad(Bedarjzuweisungen).

Es Albert Rivera y Mola quien nos da cuenta de más de seis modelosde reparto que utilizan simpre los mismos factores.

El modelo de reparto que estamos planteando, recibe algo de influencia,sin embargo, del modelo alemán, incluso a nivel de nuestra propuesta ensistema de financiamiento, en el sentido que el 10% de los ingresos porrendimientos combinados arancelario-tributarios que correspondería a losmunicipios capital de departamento y de provincia de nuestro país, seríantransferidos directamente por el gobierno central a los referidos municipios,tal como lo hace el Bund (Gobierno Federal) alemán con los Gemeinde(municipios) en Alemania.

Las diferencias de esta alternativa que se propone, con el planteamientodel EMSO hasta agosto de 1989, son las siguientes:

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El EMSO hasta agosto de 1989, basaba su criterio de reparto en un solo

factor y además de carácter reflejativo. Hoy día, una de sus alternativas haevolucionado y plantea otros criterios como el índice de necesidades degasto o la capacidad fiscal, pero que siguen siendo reflejativos, no ingresan

ni a los criterios redistributivos ni retributivos. Igualmente sólo planteaba

un modelo de reparto para los gastos de funcionamiento, no llegando aligar este modelo con otro modelo de reparto de los gastos de inversión, o

no estableció criterios diferenciados y debidamente escalonados dedistribución primaria, secundaria y terciaria.

De igual forma, el EMSO hasta 1989 no planteó la reformulación delrégimen de coparticipación de los rendimientos combinados arancela-rio-tributarios como ahora lo estamos haciendo, tampoco hasta agosto de

1989 se planteó la necesidad de la descentralización de segundo nivel (al

interior de los diferentes departamentos), de igual manera se planteó lautilización de un criterio de eficiencia excesivamente centralizado y por elloaleatorio reflejado en los costos standard, constituyendo parámetros forzados

de eficiencia, cuando el mecanismo más apto para lograr la eficienciaradica en modelos de reparto dinámicos y elásticos que asocien

estratégicamente ingreso y gasto, tal como planteamos.

El EMSO hasta 1989, por los argumentos anotados, planteó un modelode reparto más financiero que fiscal, en cambio, hoy día podemos hablarde un modelo fiscal-financiero integrado; por otra parte, el modelo dereparto que se propone, y que es una de las alternativas que maneja elEMSO actual, es un modelo para la reactivación fiscal que debiera tener, alposeer su conexión con el sector privado de la economía, un claro efectomacroeconómico positivo, mientras que el planteamiento del modelo dereparto hasta agosto de 1989 era un simple modelo de reparto para ladescentralización, es decir, considerando a ésta como un fin de sí misma y

no como un medio para mejorar la eficiencia de la economía y contribuir ala estabilidad y al crecimiento.

Finalmente, la preocupación fundamental del EMSO hasta agosto de1989, en su modelo de reparto fue la equidad, sin embargo ésta era

negada automáticamente al plantear a la población como el único criteriode reparto ponderado en un 100%, mientras el modelo de reparto que sepostula como una de las alternativas de la propuesta del EMSO actual,busca como principal objetivo la eficiencia, pero al medirla a ésta en

términos relativos dentro del modelo de reparto, conseguiríamos más

equidad de aquella contradictoriamente propuesta por el EMSO hasta agostode 1989.

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Es decir, creemos que !a mejor manera de lograr equidad, por lo menosen este caso, es sólo a través de la eficiencia.

Sin embargo, tal vez la diferencia más grave que existe entre elplanteamiento de esta alternativa actual de la propuesta radica en que elEMSO planteaba hasta agosto del 89 un sistema descentralizado, tanto anivel del gasto como del ingreso, mientras que nosotros hemos planteadonuestra tesis de centralización tributaria y una mayor y agresivadescentralización del gasto, que hace, precisamente, que la propuesta denuestro sistema fiscal asimétrico establezca una diferencia más estructuralque las múltiples diferencias señaladas respecto del sistema definanciamiento con relación al primer planteamiento realizado por el EMSOhasta agosto de 1989.

Sin embargo, hay que reconocer que el trabajo realizado por el EMSOhasta agosto de 1989 ha sido el mejor estudio de diagnóstico institucional yfiscal-financiero realizado por profesionales de alta calificación.Indudablemente que el tiempo conspiró para hacer un planteamiento másdepurado que, de acuerdo a las varias alternativas mucho más sofisticadasque se están planteando actualmente, hacen que el modelo institucional yfiscal-financiero del EMSO, con sus varias alternativas, deba servir comoelemento troncal de la propuesta fina! de descentralización a ser realizadapor el Ministerio de Planeamiento y Coordinación.

5. IMPLICANCIAS MACROECONOMICAS DE LA CENTRALIDADTRIBUTARIA Y DE LA DESCENTRALIZACION DEL GASTO

No hay duda que, luego de la estabilización lograda por el anteriorgobierno en nuestro país, la única expectativa inflacionaria reabierta radicóen el reajuste vertical descendente asimétrico realizado, pero sería bueno,en la presente propuesta, analizar comparativamente mínimas relacionesde influencia entre centralidad tributaria y descentralización del gasto queestamos planteando. Para ello relacionaremos los grados de centralidad yde descentralización respectivas con tres aspectos macroeconómicoscentrales: crecimiento del PIB, tasa inflacionaria y coeficente de inversión.

En el siguiente cuadro observamos el tamaño de los gobiernossubnacionales y locales, como promedio de los años 1974 a 1986, medidosen una escala de 1 a 100, donde aparece la diferenciación entre el gastopúblico de los gobiernos locales respecto al gasto público total; y el ingresopúblico de los gobiernos regionales respecto al ingreso público total, y

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finalmente, el ingreso público de los gobiernos locales respecto al ingresopublico total.

En el segundo cuadro podemos observar las tasa medias de crecimientoanual de las 18 economías en vías de desarrollo que estamos analizando,de sus respectivas tasas de inversión interna bruta, y del consumo de lasadministraciones públicas y finalmente del Producto Interno Bruto.

CUADRO N 5 6

Gastos de los Ingreso de los Gastos de Ingreso degobiernos gobiernos gobiernos gobiernos

subnacionales Subnacionales locales locales

Argentina 36 32 - -Brasil 35 23 9 3Colombia 33 27 8 5Costa Rica 2 - 4 5México 16 18 3 3.5Kenya 7 - 7 7.5Malawi 5 - 6 5Túnez 3 - 5 2.5India 55 36 - -Sri Lanka 2 - 4 5Indonesia 27 8 - -Corea del Sur 38 16 19 5Filipinas 17 - 14 8Tailandia 19 16 7Yugoslavia 79 77 48 44

Fuente: Informe del Banco Mundial de 1988.

De acuerdo al anterior cuadro, se pueden extraer algunas conclusionesde interés demostrativo para el presente trabajo, aunque en modo algunopretendemos extraer conclusiones definitivas y contundentes respecto delproblema, simplemente se deben establecer ciertas realidades que, a veces,son supersticiosamente manejadas respecto a la descentralización del

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CUADRO N' 7

PaísGastos públicodescentralizado

Tasa Media de Tasa MediaCrecimiento del Inflacionaria

PIB

Tasa Media deCrecimientodel Consumode las Admin.

Públicas

Argentina 36.0% 3.4% 78.3% 3.6%Brasil 35.0% 9.0% 31.3% 7.0%Colombia 33,0% 5.7% 17.4% 5.8%México 16.0% 6.5% 13.1% 8.5%Kenya 7.0% 6.4% 7.3% 10.6%Malawi 5.0% 6.1% 7.0% 5.7%Túnez 3.0% 6.6% 6.7% 7.2%India 55.0% 3.7% 7.6% 6.3%Sri Lanka 2.0% 4.0% 9.6% 1.1%Indonesia 27.0% 7.9% 8.9% 11.4%Corea del Sur 38.0% 9.5% 18.8% 7.7%Filipinas 17.0% 5.9% 11.7% 7.7%Tailandia 19.0% 7.4% 6.8% 9.3%Yugoslavia 79.0% 6.0% 15.3% 3.6%Costa Rica 2.0% 6.2% 11.3% 6.8%

Fuente: Informe del Banco Mundial de 1988.

Nota: Los datos se han tomado de manera intencionada sólo de 1974 a 1980para no incorporar las grandes distorsiones presentadas en la década de los'80 en las economías en vías de desarrollo

gasto público. Por lo examinado, no tienen asidero algunos temores en elsentido que la mayor descentralización del gasto conducirá a procesosinflacionarios altos, quienes sustentan esta posición no diferencian entreaquellos gobiernos que controlan el ajuste entre el volumen global deingresos con el volumen global de ingresos con el volumen global del gastoy, por tanto, retienen la función de estabilización en el gobierno central conaquellos otros que incurren en desorden fiscal caracterizado por el hechode que los déficits de los gobiernos locales y regionales no se presentanprotegidos por la cobertura fiscal del gobierno central.

Como se puede observar en los cuadros expuestos, no existe unalógica directa entre la magnitud del gasto público descentralizado y la tasainflacionaria correspondiente. Así, se observan economías con tasasinflacionarias relativamente bajas y que presentan un alto grado de gasto

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público descentralizado como es el caso de Corea del Sur, la India,Indonesia, Colombia e incluso Yugoslavia y Brasil, (en estos últimos doscasos es necesario recalcar que las cifras sólo alcanzan hasta el 1980para no deformar las representaciones efectuadas con problemas surgidospor la crisis de los 80 debido a otros factores macroeconómicos y no algrado de descentralización fiscal), y encontramos tasas inflacionariasparecidas a las del primer grupo de países en economías que apenasllegan al 2 o 3% de porcentaje de gasto público descentralizado, como esel caso de Costa Rica, Kenya, Filipinas o México.

No existe entonces una relación directa y causal entre un mayor nivelde descentralización del gasto público con un mayor nivel de la tasa deinflación. Si nos remitimos a los países industrializados, la verificaciónsería más conclusiva, pues sus sistemas fiscales son altamentedescentralizados y sus tasas de inflación las más bajas a nivel mundial.

Igual conclusión se puede extraer si observamos la tasa media decrecimiento del consumo de las administraciones públicas en cada uno delos países tomados en cuenta en el cuadro, está descartado que unadescentralización del gasto público bien concebida y ejecutada no tienepor qué provocar un mayor crecimiento del sector público, es decir, unamayor burocratización, que es otro de los elementos que comúnmente semaneja para oponerse al proceso de descentralización. En este casoespecífico, es fácil observar que los países como Yugoslavia, Brasil yColombia, cuyo nivel de gasto público descentralizado va del 30 al 79% delgasto público total, tienen tasas de crecimiento del consumo de lasadministraciones públicas que son menores en muchos casos, que aquellastasas presentes en países como Kenya, Costa Rica o Túnez, que apenassu nivel de gasto descentralizado llega al 8%. El único caso simétrico yexcepcional es el de Sri Lanka donde frente a un 2% del gasto públicodescentralizado se presenta la tasa de crecimiento del consumo de lasadministraciones, pues está tan solo llega al 1%.

La relación entre el nivel de descentralización del gasto público con elcrecimiento de una economía, también nos demuestra que no es correctosustentar que a mayor descentrallización del gasto se dan menoscondiciones para iniciar un proceso de crecimiento.

Al contrario, el cotejo de cifras más bien nos puede impulsar a creer latesis contraria que de, alguna manera, la mayor descentralización delgasto público se constituye en uno de los elementos concomitantes paraposibilitar fuertes procesos de crecimiento.

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Los casos de Corea del Sur, Brasil, Colombia, Indonesia y Yugoslaviason demostrativos que cómo economías que tienen su gasto público deinversión descentralizado entre un 30 y un 80%, presentan de 1974 a 1980las tasas medias de crecimiento más altas, aunque en este caso lasexcepciones que prueban lo contrario son Argentina y la India. Sin embargo,claramente los países con los más bajos niveles de gasto públicodescentralizado, como es el caso de Costa Rica, Sri Lanka, Túnez yMéxico presentan tasas medidas de crecimiento de su PIB entre 2 y 3veces menores que aquellas presentadas por los países ya citados quepresentan de manera interpretada un alto nivel de descentralización delgasto público con altas tasas de crecimiento del PIB.

Ni duda cabe que la alta descentralización del gasto público ha tenidouna directa relación con el crecimiento económico sostenido que presentanlas economías desarrolladas, bástenos mencionar a modo de ejemplo laconstatación realizada por Reinssert de que el 80% de la inversión públicaen la República Federal Alemana es realizada directamente por los gobiernosregionales (Lander) y por los gobiernos municipales (Gemeinde).

Está clara cuál es la característica del modelo alemán en el sentido deque el Bund es el que realiza la recaudación de su mayor parte, la asignacióny el reparto de los recursos, mientras que los Lander y Gemeinde realizanla inversión.

En el próximo cuadro se podrá observar de forma desagregada elingreso de fuentes propias y el ingreso transferido por el gobierno central alos gobiernos regionales y locales en conjunto.

Se puede observar que el 75% de la estructura del ingreso de losgobiernos subnacionales (regionales y locales) en Corea del Sur es productode las transferencias que les hace el gobierno central de Seúl a sus cincoprovincias y tan sólo un 25% de los mismos son ingresos propios de losgobiernos regionales y locales. El caso de Indonesia es parecido, pues un70% de los recursos son transferidos por Kjakarta y tan sólo un 30%corresponden a ingresos propios. En el caso de Colombia, también senota la fuerte presencia de un régimen de coparticipación pues los recursostransferidos por el gobierno central pasan del 50%, mientras que en Tailandialos gobiernos subnacionales reciben el 40% de sus ingresos de un régimencentral de transferencias.

Diríamos que en aquellos países donde los indicadoresmacroeconómicos lucen mejor tenemos que existe un alto grado decentralidad tributaria.

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r ' 1

CUADRO N 2 8

País Ingreso Total (incl. donaciones y Ingreso de fuentesExc. empréstitos) % Propias %

Argentina 83 65Brasil 110 78Colombia 112 54Costa Rica 103 90México 104 94Kenya 100 90Malawi 84 61Túnez 87 43India 102 59Sri Lanka 115 85Indonesia 71 30Corea del Sur 135 48Filipinas 104 65Tailandia 104 41Rumania 104 55Yugoslavia 110 98

Al contrario, en países como méxico, Argentina, Kenya y Gambia sepresenta una estructura del ingreso de los gobiernos subnacionalesaltamente descentralizada, pues ésta se halla compuesta por ingresospropios de un 80 a un 98%, como es el caso más extremo puesto porMéxico o Gambia.

En el caso de Yugoslavia es interesante porque se presenta algo muytípico como poco frecuente, pues, por un lado, tiene un alto grado dedescentralización del gasto público (80%), pero no lo combina como lohace Alemania, Corea del Sur o la misma Bolivia actual con un alto gradode centralidad tributaria, sino que al fenómeno primero lo acompaña conun fuerte grado de descentralización tributaria, pues el 90% de los ingresosde los gobiernos subnacionales yugoslavos son propios y sólo el 10%proviene del gobierno federal yugoslavo.

En los casos de países como Brasil, Argentina, Chile y Costa Ricallama la atención, que en mucho menor grado, tienden a parecerse almodelo yugoslavo, sobre todo en los primeros dos casos, pues, por unlado presentan una estructura del gasto público fuertemente descentralizadoy, al mismo tiempo, una estructura del ingreso también nítidamentedescentralizada, así en el caso del Brasil, un 65% de los ingresos de losgobiernos subnacionales proviene de fuentes propias, mientras que sólo

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un 35% es objeto de transferencia del gobierno central. El caso argentinoes aun más exagerado, pues la combinación llega a un 80% frente a 20%.

En cambio, en los casos de Chile, Costa Rica, Gambia Kenya y Malawi,evidentemente se presenta un alto grado de descentralización tributariarelativa, por cuanto la estructura del ingreso de sus gobiernos subnacionalesmuestra que sus ingresos propios van del 80 al 98%, decimos unadescentralización relativa por cuanto, si bien sus fuentes de financiamientoson autónomas, su proporción frente al ingreso del gobierno central espequeña.

Sin embargo, los casos de estos últimos países citados son interesantespor cuanto plantean exactamente la tesis contraria al contenido de laReforma Fiscal que estamos planteando, pues primero se observa en lospaíses mencionados con una fuerte centralización tanto a nivel del gastocomo el ingreso, como podemos apreciar Chile, Costa Rica, Gambia,Kanya, Malawi, Túnez y Sri Lanka apenas llegan a pasan del 5% del gastoe ingreso agregado a nivel nacional. Dentro de este contexto de relatividaden la descentralización tanto del gasto como del ingreso, que es diferente aaquella que proponemos en el planteamiento de Reforma Fiscal, puesplantear una mayor centralidad en el gasto público con una mayordescentralización relativa a nivel tributario, mientras que nuestra propuestasostiene descentralización del gasto y centralidad tributaria.

No debemos olvidar que países como Estados Unidos, que se hancaracterizado por tener sistemas tributarios claramente federales, estánevolucionando hacia una mayor centralidad tributaria, sobre todo a partirde la aplicación del Régimen de Participación de Ingresos implantada porla Administración Nixon.

Resulta clara también la relación entre una mayor centralización fiscal yuna mayor autonomía en los ingresos propios de los gobiernossubnacionales, es decir, en los sistemas donde hay poca descentralizacióntanto del gasto como del ingreso, la estructura de este últitmo para losgobiernos subnacionales está dominada por tributos propios.

En el próximo cuadro examinaremos la composición del gasto públicodescentralizado, desglosando lo que es el gasto corriente y lo que es elgasto de inversión.

El gasto de inversión descentralizado en países tales como Corea delSur, Indonesia, Tailandia e India es importante tanto en términos relativoscomo absolutos, pues oscila entre un 20 a 25% en los cuatro países.

50

Existen naciones donde el porcentaje de gastos de inversióndescentralizados llegan a un mayor porcentaje desde un 28% de Túnez oCosta Rica, hasta el interesante caso de Sri Lanka que llega a un 100%.Sin embargo, estos porcentajes se dan sobre masas absolutas de recursosmucho más pequeñas que en cuanto a los primeros países, incluso en elcaso de Sri Lanka, si bien todo el gasto público descentralizado es deinversión; éste, como ya vimos en un anterior cuadro, no pasa del 2% delgasto público total.

CUADRO N-1 9

País

Gasto Total % Gasto corriente %

Argentina 100 70Brasil 100 81Colombia 100 83Costa Rica 100 65México 100 67Kenya 100 90Malawi 100 74Túnez 100 65India 100 73Sri Lanka 100 -Indonesia 100 70Corea del Sur 100 66Filipinas 100 88Tailandia 100 68Rumania 100 70Yugoslavia 100 98

6. ALGUNAS REFERENCIAS SOBRE LA REFORMA INSTITUCIONAL.

Las propuestas que hemos realizado a nivel de Reforma Fiscal, sobretodo contenidas en el sistema fiscal asimétrico, el sistema de financiamiento

combinado y el modelo de reparto, requieren de cambios institucionales

bastante integrales y que forman parte de lo que hemos denominado, haceaños atrás, como Reforma Institucional. En el presente trabajo, porproblemas de espacio, de ninguna manera podríamos referirnos nisuperficialmente a la cantidad de problemas existentes en este campo,

pero sí podemos proponer algunas referencias que creemos que sonindispensables para el desarrollo de la Reforma Fiscal.

51

Asimismo, debemos señalar que el Programa de Fortalecimiento de la

Gestión Económica del Sector Público, más conocido como EMSO, tiene

en su modelo institucional la parte más avanzada del planeamiento de

descentralización, gracias a los aportes realizados por diversos consultores,

pero sobre todo por Marcelo Barrón, quien ha logrado proporcionar un

marco institucional debidamente adecuado para iniciar cambios profundos

a nivel fiscal y de financiamiento en el país.

En realidad, los planteamientos que paso a exponer han sido discutidosy debatidos con Marcelo Barrón antes y después del mes de agosto de

1989, por lo que el planteamiento del EMSO en materia institucional tiene

continuidad y coherencia con los planteamientos institucionales que realizosólo a modo de referencia.

Un primer aspecto que se está realizando y que debe continuar es elreforzamiento sistémico del sector público, tarea en la cual el EMSO está

dando grandes pasos últimamente a trav ¿:s oel establecimiento del Sistema

Nacional de Inversión Pública, del Sistema Nacional de Personal , engeneral, de otros mecanismos sistémicos que permitan obtener mayorpotencia y eficacia en la gobernalidad del gobierno central. Este primer

aspecto es sumamente importante en nuestro país por el alto grado dedesintegración, no de descentralización, que existe actualmente en nuestropaís, sin sistemas de gobierno bien establecidos para lograr una eficientegestión económica del sector público no podremos plantear seria y

responsablemente ningún proceso de transferencia ni de recursos ni de

funciones.

Un segundo aspecto que sólo debemos anotarlo, también dentro delcampo institucional, se refiere al ordenamiento territorial dentro de cada

uno de los departamentos. Estos últimos en Bolivia, a los que, a lo largo

del trabajo, los hemos llamado con el nombre de regiones, son demasiadovastos, heterogéneos y poco comunicados internamente, son en realidadpaíses en sí mismos, por tanto, el problema de la descentralización no sólo

lo debemos enfocar de manera limitativa a la relación región-gobierno

central, sino que debemos desplazar este enfoque a la relación de lo

regional y lo local.

En este aspecto, se hace importante el constituir marcos jurisdiccionalessubregionales, esto no significa nada que se parezca a una utópica einviable propuesta de inventar nuevas jurisdicciones o de "buscar" cuálesson las "regiones" que existen en el país, simplemente se trata de adaptarlo que actualmente existe. Dentro de este esfuerzo se ubican algunas

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alternativas, la primera planteada por Marcelo Barrón, consiste en realizar

las transferencias a organismos subregionales que, de manera flexible, enunos casos pueden ser provinciales o en otros interprovinciales o locales,de acuerdo a las características de cada departamento. Una segundapropuesta emparentada con la anterior, es aquella que plantea crear

municipios cantonales y que está sustentada por Iván Finot, planteamiento

discutible por cuanto multiplicaría (si además entendemos que propone

jurisdicciones provinciales) las estratificaciones político-administrativas,complejizando de manera particular de distribución y coordinación de

recursos y funciones.

Otra posición es la que sustentamos y que plantea, utilizando unasegunda salida constitucional para la descentralización expresa en el artículo203 de la C.P.E. (puesto que la primera está contenida en los artículos 109

y 110), la creación de municipios provinciales, aprovechando que el artículo

203 deja librado a una ley especial la delimitación de las jurisdiccionesmunicipales, y nada prohibe que la jurisdicción del municipio capital deprovincia tenga como límite el de la propia provincia. De esa maneraevitaríamos la brusca ruptura entre lo urbano y lo rural, integraríamos

jurisdiccionalmente todo el espacio nacional, evitaríamos mayores costos

administrativos al unificar la gestión de nivel provincial con la de losmunicipios capitales de provincias.

Existen posiciones muy parecidas como las sustentadas como GonzaloMéndez, quien simplemente plantea un nivel de gobierno provincial que nose complique con el aspecto municipal, enfatizando que ésta debe ser unarealidad diferente. Entre las autoridades políticas que han mostrado unaclara elaboración positiva respecto de los municipios territoriales, están elpropio Presidente de la República, Jaime Paz Zamora, así como elPresidente de la Comisión de Desarrollo Regional de la Cámara deDiputados del H. Congreso Nacional, Carlos Dabdoub Arrien. Pese a lasdiferencias de grado, existe consenso en que deben darse modificaciones

en la organización administrativa territorial.

Finalmente, un tercer aspecto al que debemos referirnos es políti-co-institucional y es sostenido conjuntamente por el autor de este trabajo yGonzalo Méndez, que sustentamos la necesidad de iniciar un proceso dedescentralización política con la sola condición de que éste se realice anivel provincial. Es decir, consideramos que en el futuro, a mediano plazo,

es inviable e inconveniente plantear la elegibilidad de prefecto a niveldepartamental. Pero sí que es realista y conveniente el plantear la

elegibilidad de los subprefectos, en un caso, o de los Consejos provincialesen otro, a partir de 1991 cuando se realicen las elecciones municipales.

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Es importante que pensemos en algún grado de democratización

organizada a nivel provincial, por cuanto, tal como lo señala específicamenteBoisier, la interacción transparente y micropolítica entre el triángulopolítico-burócrata-ciudadano debe darse en un nivel jurisdiccional que

permita precisamente una relación más micropolítica.

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COMENTARIOS Y REFLEXIONES SOBRE EL TEMA

1.- OBJETO Y NECESIDAD DE LA REFORMA Y DESCENTRALIZACIONFISCAL.

Se sugiere que la descentralización del sistema fiscal financierodebería estar encuadrada dentro del marco global de la

descentralización político-administrativa del país, esto es, no se la

considera como un acto aislado realizado en determinada esfera de laeconomía boliviana; antes bien, se entiende que tanto la primera comola última hacen parte de la modernización integral del Estado.

Por otra parte, se insiste en que la descentralización fiscal noúnicamente tiene que ser observada desde la perspectiva del tránsito ala modernidad del funcionamiento del aparato estatal, sino también secree que debe ser incorporada como elemento nodal de la

democratización del Estado y la economía. Más aún, no se apelasolamente a la democracia representativa sin más, al contrario, sepostula la exigencia de que aquélla se convierta en un componente deldesarrollo de la democracia participativa.

Desde otra óptica, más concreta aunque también importante, secomprende que una reforma fiscal, con acento descentralizador, es unelemento básico que puede potenciar la eficiencia de la operatoria delsector público. Frente a las posiciones que piensan que todo intento deacrecentamiento de la eficiencia y de la productividad está ligado,inevitablemente, a un resultado regresivo de la distribución del ingreso,se afirma que hay otra consecuencia probable hacia la cual hay que

apuntar: el incremento de la equidad distributiva. De todos modos, esto

supone, primero, generar la modificación favorable de la eficiencia para,luego, posibilitar la redistribución del ingreso.

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De todas formas, pensar el aumento de la eficiencia como un

objetivo de la descentralización fiscal, especialmente en un país tanheterogéneo como el nuestro, conduciría a la exigencia de reflexionar

con cuidado, para apuntar con precisión a definir las modificaciones que

se deben hacer en el plano macroeconómico, así como en el territorio

microeconómico. Sin la conexión de estos dos niveles, en cuanto a las

alteraciones que se pretenden poner en marcha, sería imposible esperar

resultados favorables.

A pesar de muchos prejuicios que miran con temor a la

descentralización, incluso fiscal, debido a que ella podía tener un influjo

de desagregación del país, sin embargo, se cree más bien que ellainfluiría en el sentido de favorecer el fortalecimiento del Estado.

La existencia de este último, bajo las características de 1952, con

un exceso de centralismo que ha consolidado las economías de

enclave, con regiones ricas y pobres, no ha devenido en la generaciónde un Estado fuerte, por el contrario, su debilidad es manifiesta, lamisma que se profundiza por su ausencia de eficiencia y suincapacidad de llegar a las regiones. No obstante, se apunta que ladescentralización fiscal para tener más éxito tendría que estar adherida

a un proceso más amplio de reformas institucionales que no olviden laurgencia de pensar en márgenes importantes de privatización de las

empresas públicas.

De todas formas, se requiere no mistificar la descentralización fiscalpensando que ella per se podría hacer milagros financieros y solucionarde modo mágico la carencia de recursos. No se olvide que es conocida

la baja capacidad de ahorro interno, la misma que nos empuja a la

contratación de deuda externa para financiar el gasto público; estasdeficiencias estructurales quizás no puedan ser eliminadas a través dela simple y pura implementación de la descentralización fiscal.

No obstante, si la última está comprendida al interior de una

profunda reforma fiscal, que modifique sustantivamente el sistemaimpositivo, que amplíe su base, es probable que tendencialmente sepodría avanzar a disminuir los problemas estructurales señalados.

De otra parte, una reforma fiscal que enfatice su aspectodescentralizador no tendría que estar preocupada únicamente por el

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acrecentamiento del volumen del gasto, sino, fundamentalmente,debería orientarse a mejorar la calidad del mismo. No tiene ningúnsentido que, por presiones regionales, cada espacio geográfico del paíslogre, dentro del nuevo sistema fiscal, recursos que serían utilizadospara la construcción de su respectivo elefante blanco.

La descentralización fiscal no tendría por qué repetir los desaciertosdel régimen centralizado que dio lugar a un uso poco efectivo de losfinanciamientos destinados a las regiones; por tanto, requerirádemostrar mejores niveles de racionalización en el uso de los recursos,lo cual implica pensar en tasas de retorno aceptables.

A pesar de que las expectativas respecto de la descentralizaciónson diferentes en las regiones del país, por ejemplo, la percepción de lamisma no es igual en Santa Cruz, en Oruro o Potosí, sin embargo, haydatos comunes que deben hallar presencia en ambos lugares.

En ese sentido, se propone que el incremento de la eficiencia en eluso de los recursos no sólo debe medirse a través de la mayorrentabilidad, sino también por medio del grado de convocatoria paraconseguir participación democrática de la sociedad en la solución de susproblemas. Más aún, tampoco habría que mirar los guarismos de lainversión pública destinada a las regiones, más bien, sería precisoobservar la capacidad que posee ésta para inducir el aumento de lainversión privada y la movilización de sectores de base.

La descentralización fiscal propuesta tiene como base a la teoríadel bienestar, esto es, implica la búsqueda del maximizaciones, tanto dela empresa pública como de la actividad privada y de los consumidores.No obstante, se sugiere que todo ello implica acudir al mercado como elasignador de recursos y tomarlo como el elemento que determine lalógica del funcionamiento económico. Sobre este particular existenreparos, pues, no siempre por esa vía se logra cubrir con bondad losobjetivos macroeconómicos, especialmente de carácter regional quedebiesen estar inmersos en una propuesta de descentralización fiscal.

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2.- OPERATORIA DE LA DESCENTRALIZACION FISCAL.

Uno de los aspectos salientes de una descentralizaciónfiscal-financiera pareciera ser que la misma no debe recaer en loserrores generados por la Ley 843, pues la misma otorgó recursos a lasregiones, pero, curiosamente, no delegó funciones, lo cual devino encargas adicionales sobre la administración central y un uso regionalpoco eficiente de los financiamientos percibidos.

La realidad demuestra que hubo un camino paulatino hacia ladescentralización del gasto, pues éste pasó del 2% en 1972, a 18% en1989; ello da cuenta de un fenómeno de incremento del gasto ejercitadodirectamente por las regiones. Empero, estas últimas no logran aúnsuperar sus carencias y desequilibrios, por tanto, quizás estemos ante laexigencia de la entrega masiva de recursos.

Sin embargo, el recaudo queda manifiesto, la cuestión no seresume en la sola entrega de financiamientos, antes bien, lo que estápresente como requisito es que los mismos estén inscritos dentro de uncorrecto sistema de planificación. Esto exige un buen sistema deinversión pública, con capacidad de definir cuáles serían los proyectosde mayor rendimiento macroeconómico, a la par, que resistan unanálisis costo-beneficio. Así pues, la descentralización fiscal y elcorrespondiente gasto regional tendrían que incorporarse a unaestrategia que dibuje, para el largo plazo, lo que se pretende hacer de laeconomía y sociedad bolivianas.

Desde la perspectiva señalada, la descentralización debería ligarsemás con un mayor poder normativo del Estado, ello implica que nonecesariamente tiene que apuntar a la centralización de la captación delingreso, sino más bien a concentrar únicamente la normatividad. Sinembargo, se cree que este camino significaría no otra cosa que unacentralidad tributaria que, quizás, imposibilitaría la descentralización delgasto hacia la cual se busca llegar, pues el Gobierno Central tendría lapotestad de definir en qué erogar los recursos.

En la propuesta formulada sobre la reforma y descentralizaciónfiscal, en general, quedarían inmodificados los problemas que surgen dela modalidad de coparticipación fijada en la Ley 843; esto significa quese mantendría favoreciendo a las alcaldías principales de distrito y no

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así a las alcaldías provinciales. Hablamos de un monto de 25% de losingresos fiscales disponibles para la distribución regional, no obstante,habría algunas pequeñas variantes: 10% destinado a las Corporacionesde Desarrollo, 10% para municipios y el 5% restante sería discutibleentre los gobiernos regionales y las universidades. O, en su caso, losrecursos destinados a estas últimas tendrían que ser entregados pormedio del gobierno local.

El financiamiento de la descentralización fiscal no poseería comoexigencia una elevación de las tasas de impuestos, antes bien,manteniendo la actual estructura impositiva se podría aumentarrecaudaciones, mas, ello implica incrementar la base impositiva. Estaforma de operación conduciría a reducir los márgenes de evasión. Detodos modos, hay conciencia en apuntar que la mencionadadescentralización tiene a la mejora del sistema de recaudaciones comoa uno de sus prerrequisitos.

Una de las grandes interrogantes sobre el problema que se debateradica en indagar si, a pesar de la descentralización, las cuestionestributarias quedarían, en general, tal cual están en el presente. De serasí, eso significaría que el 60% del Presupuesto General de la Nación,se lo seguiría soportando en los impuestos a los carburantes. Cualquierintento descentralizador que se funde en esta premisa, que actúe conbase en el hecho anotado, probablemente estaría condenado al fracaso.

De todas formas, aunque no se alteren sustantivamente loselementos que definen el sistema tributario, por ejemplo, ése el caso dela percepción de regalías, sin embargo, se cree pertinente que lasmismas deben ser utilizadas de otro modo, vale decir, siguiendo loslineamientos y jerarquías fijados por el Sistema Nacional de InversionesPúblicas. Es más, se considera que tales regalías tendrían que entrar auna caja única del gobierno departamental y no quedar exclusivamentebajo la tuición de las Corporaciones Regionales de Desarrollo.

En lo que atañe a los impuestos percibidos por las alcaldías, seentiende que ellos no deberían sufrir modificaciones jurisdiccionales,pues sólo se precisarían alteraciones en los subsistemas definanciamiento y, especialmente, en los modelos de reparto. Se creepreciso avanzar en esa dirección porque sólo de ese modo sería posibleacceder a una modalidad de descentralización fiscal provista deoperatividad.

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En otro campo de consideraciones, se explica que el proyecto dedescentralización fiscal que es motivo de discusión, posee algunosimplícitos. Por ejemplo, el básico, que expresa que la actualestructura tributaria -de contenido regresivo debido a que gravafundamentalmente a los sectores de ingresos fijos- es la correcta.Cuando más, la Reforma Tributaria aplicada entendió que laredistribución del ingreso estaba en función de la capacidad derecaudación de las regiones; operando de ese modo, no quedabaduda en señalar que los más deprimidos quedarían siempre en esasituación.

Respecto del modelo de descentralización analizado semanifiesta que éste, no necesariamente debe operar o llegar a todaslas capitales de Departamento, pues ellas no tienen potencialidad, porsí mismas, para enmarcarse en el camino del crecimiento. En esamisma dirección, se apunta que la distribución del ingreso no deberealizarse sólo con base en la cantidad de población que posea cadaregión, al contrario, se piensa que ése no es de por sí un factor deredistribución de ingresos, ni de equidad regional.

De otra parte, donde no hayan municipios territoriales no habríaposibilidad de efectuar ninguna transferencia. En cambio, ciudadesintermedias como Valle Grande, Bermejo, Yacuiba, Villamontes,Riberalta, estarían más habilitadas para ser receptoras detransferencias otorgadas por el nuevo sistema fiscal.

La transferencia de servicios de educación y de salud a losgobiernos departamentales podría, en principio, corresponder a susmontos actuales, esto es, respetar los costos históricos de losmismos; ello quiere decir que no se los incrementaría de acuerdo asus necesidades. No obstante, habría que cuidar, en el largo plazo,que tales montos no sean reducidos. La idea que prevalece en esteesquema es la de evolucionar hacia la determinación de costosstandard homogéneos a nivel nacional.

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