CAF.Análisis del sector eléctrico

NDICEI. II. INTRODUCCIN LA REFORMA DEL SECTOR ELCTRICO COLOMBIANO 1. Evolucin histrica del sector 2. Objetivos de la reforma 3. Vinculacin de capital privado al sector 4. Poltica sectorial ARQUITECTURA INSTITUCIONAL DEL MERCADO 1. Labor de vigilancia y control: Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD) 2. Labor de regulacin: Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG) 3. Labor de planeacin indicativa: Unidad Planeacin Minero Energtica (UPME) 4. Ministerio de Minas y Energa y las polticas de los servicios pblicos 5. Efectos de la estructura institucional 6. Reformas en marcha sobre la estructura institucional actual CARACTERSTICAS DEL SECTOR ELCTRICO COLOMBIANO 1. Aspectos generales de la organizacin en la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios 2. Mercado de energa 3. Participacin del sector privado ESTRUCTURA NORMATIVA DEL SECTOR 1. Regulacin de tarifas 2. Condiciones de participacin en la industria 3. Competencia FONDOS PBLICOS DEL SECTOR ELCTRICO 1. Fondo de Solidaridad y Redistribucin de Ingresos 2. Fondo de Apoyo a la Energizacin Rural en Zonas No Interconectadas (FAZNI) 3. Fondo de Energa Social (FOES) 4. Fondo de Apoyo Financiero para la Energizacin de las Zonas Rurales Interconectadas 5. Expectativas sobre los fondos de infraestructura CARACTERSTICAS DEL MERCADO DE ENERGA MAYORISTA DE ENERGA 1. Funcionamiento del mercado colombiano 2. Competencia en el mercado de generacin de energa REGULACIN DE PRECIOS TECHO PARA LA GENERACIN FORZADA FUERA DE MRITO 1. Antecedentes de la Resolucin CREG 034 de 2001 2. Decisiones adoptadas por la comisin 3. Principales argumentos de la industria acerca de la Resolucin CREG 034 de 2001 TRANSACCIONES INTERNACIONALES DE ELECTRICIDAD 1. Antecedentes 2. Reglas fundamentales de la Decisin CAN 536 3. Transacciones internacionales ColombiaVenezuela 4. Transacciones internacionales de electricidad de corto plazo (TIE) 5. Cifras de las transacciones de corto plazo entre Ecuador y Colombia METODOLOGAS PARA LA DEFINICIN DE LAS TARIFAS 1. Frmula tarifaria 2. Generacin 3. Transmisin 4. Distribucin 5. Comercializacin 6. Subsidio al consumo ANLISIS DE LAS PROPUESTAS DE MODIFICACIN DEL ESQUEMA REGULATORIO ACTUAL 1. Mercado mayorista de energa 2. Frmula tarifaria para usuarios regulados 3. Indicadores de calidad ALTERNATIVAS Y ESTRATEGIAS DE LA EXPANSIN DE LA GENERACIN EN COLOMBIA 1. Proyeccin de la demanda en Colombia 2. Proyectos de expansin en generacin en Colombia 3. Proyectos de expansin en Ecuador 4. Proyectos de expansin en Panam 5. Costo marginal de energa para el corto y largo plazo 6. Intercambios de energa 7. Expansin de la transmisin 8. Anlisis de largo plazo 9. Anlisis de intercambios con la CAN y SIEPAC 2 2 2 4 7 15 18 18 19 21 22 22 24 25 25 25 30 31 31 32 35 37 37 41 42 44 46 47 47 52 54 54 55 56 58 58 59 59 60 66 67 67 67 68 71 73 75 75 75 78 80 80 81 82 83 84 86 86 86 87 87 88 91 91 91 92

III.

IV.

V.

VI.

VII.

VIII.

IX.

X.

XI.

XII.

ANEXO 1. NMERO DE USUARIOS Y EVOLUCIN ANEXO 2. 1. Demanda de potencia 2. Transacciones internacionales de energa ANEXO 3. EVOLUCIN TARIFA MEDIA RESIDENCIAL

1

Anlisis del Sector Elctrico en Colombia

I. INTRODUCCINEl sector elctrico en Colombia ha sufrido un proceso de transformacin importante durante la ltima dcada. Esta transformacin, en gran medida se debe a la expedicin de un marco legal sectorial robusto y estable, conformado por dos importantes leyes de carcter econmico. Se requiere, no obstante, de importantes esfuerzos para terminar de implementar y sostener las reformas. La descripcin de los objetivos de las leyes vigentes permite identificar los derroteros que busca la regulacin y los principales obstculos que se han presentado en el camino. La reforma del sector elctrico colombiano, al igual que sucedi en muchos pases de Amrica Latina, busc introducir eficiencia en la gestin de las empresas, incentivar la vinculacin de capital privado y brindar transparencia en las reglas de juego del sector. Esta transformacin fue sustentada en decisiones de diversa ndole, pero sobre todo en el nuevo papel que deba asumir el Estado frente a la prestacin del servicio de acuerdo con los preceptos constitucionales, generndose entonces una nueva arquitectura institucional. A partir de 1994 el sector elctrico comienza a ajustar su organizacin y la participacin del sector privado, establecindose nuevas estructuras sectoriales. Se desarrolla una estructura normativa para el sector, se establecen condiciones de participacin en la industria y otros elementos que permitieron definir las responsabilidades de los diversos agentes en la cadena de prestacin del servicio. Dentro de esta transformacin sectorial se busc proteger a los usuarios del servicio de menores ingresos. Para esto se ha hecho uso de un mecanismo de reasignacin de rentas entre los usuarios del sector a travs de un fondo de solidaridad. Paralelamente a este mecanismo de subsidios administrado por el Estado han surgido otros Fondos destinados a financiar la construccin de infraestructura, cuya la sostenibilidad y beneficio real es analizado. Adicionalmente se resumen los principales logros obtenidos en el marco regulatorio sectorial, entre los que se incluye la organizacin del mercado de energa mayorista, las transacciones internacionales de electricidad y las metodologas vigentes para la estimacin de las tarifas. Finalmente se hace una revisin sobre lo principales temas regulatorios en discusin durante el ao 2005 y una revisin de las alternativas y estrategias para la expansin de la generacin en Colombia en el mediano plazo planteadas por el Estado.

II. LA REFORMA DEL SECTOR ELCTRICO COLOMBIANO 1. Evolucin histrica del sectorEl sector elctrico colombiano ha evolucionado desde la existencia, en una primera etapa incipiente en los principios del Siglo XX, de empresas de carcter privado que tuvieron la iniciativa de invertir en un sector que posteriormente fue nacionalizado al considerarse, en su momento, la prestacin del servicio de energa como una actividad de inters pblico. A finales de los aos cuarenta las empresas del sector elctrico eran pblicas y prestaban el servicio en las ciudades principales. Posteriormente el Gobierno, con el objeto de ampliar la cobertura, establece una gran empresa1, ms tarde denominada ICEL, encargada de llevar el servicio a ciudades ms pequeas y zonas ms apartadas, especialmente rurales. A travs de esta estrategia el Gobierno Nacional buscaba liderar la planificacin del sector elctrico y el desarrollo de la infraestructura de generacin y distribucin, impulsando la constitucin de empresas regionales de naturaleza pblica o mixta. Se establecieron otras entidades regionales, como la Corporacin Autnoma del Valle del Cauca (CVC), en el suroeste del pas, conformada en 1954, encargada tambin del suministro del servicio elctrico a travs de la ejecucin directa de las actividades de generacin y distribucin de energa, as como la coordinacin de los sistemas elctricos en la regin. Como resultado de la transformacin de las empresas surgidas en esta etapa inicial de expansin, se crearon electrificadoras regionales donde la nacin tiene o ha tenido una participacin accionaria importante o mayoritaria2. En 1958 ya existan 16 electrificadoras regionales. Para la prestacin del servicio en la Costa Atlntica se cre la empresa CORELCA, asignndosele la responsabilidad de construir y operar plantas generadoras, lneas y subestaciones de interconexin, y a travs de filiales electrificadoras regionales cedidas por el ICEL, la distribucin y comercializacin de energa. Durante el perodo 1967-1992, el Gobierno Nacional ejerci un control indirecto de las electrificadoras a travs del control que ejerca sobre el ICEL y las dems empresas con operaciones en las regiones. Este mecanismo le permita al Gobierno la administracin indirecta de los recursos del Presupuesto Nacional destinados a mejorar la infraestructura y ampliar la cobertura. No obstante, esta estrategia no result en empresas tcnica o institucionalmente fuertes.

A solicitud de la Vicepresidencia de Infraestructura de la CAF, este informe ha sido elaborado por Ana Mara Briceo.1. 2. Instituto de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Elctrico (Electroaguas) (1946). Actualmente existen 13 electrificadoras regionales, en 11 de las cuales la Nacin cuenta con participacin mayoritaria.

2Anlisis del Sector Elctrico en Colombia

En 1967 se cre la Sociedad de Interconexin Elctrica (ISA), con participacin accionaria de Empresas Pblicas de Medelln (EPPMM) y de la Empresa de Energa de Bogot (EEB), la empresa regional CVC y la empresa que se haba creado para hacerse cargo de la electrificacin en zonas ms apartadas y rurales, ICEL. Esta nueva entidad tena como responsabilidad interconectar las empresas que se haban venido conformando, lo cual explica su conformacin accionaria inicial. Adicionalmente, tena a su cargo la construccin de plantas generadoras que tuvieran relevancia nacional y la operacin del sistema. En resumen, el Estado conform empresas de carcter regional a cargo del desarrollo de la infraestructura de redes y la comercializacin a usuario final y una empresa nacional que estara a cargo de la interconexin y la ejecucin de proyectos de generacin. La condicin regional de las empresas facilit que su operacin dependiera de intereses polticos, lo que ocasion una gestin ineficiente tanto en su operacin como en el tipo y la forma de inversiones que se ejecutaron. En 1938 la cobertura urbana del servicio de electricidad se estimaba en 48% y no exista cobertura rural. En 1985, el 95% de los hogares urbanos y el 41% de los rurales ya contaban con electricidad, lo cual era comparable con la cobertura de Chile, Brasil y Ecuador, que tenan coberturas promedio urbanorurales cercanas al 80%, por otro lado, en ese momento, Venezuela, Uruguay y Argentina se consideraban pases con mayor electrificacin, con coberturas superiores al 90%. A travs de la Ley Orgnica del Presupuesto en 1989 (Ley 38 de 1989), se introdujo la aprobacin de presupuestos de ingresos y gastos de las empresas industriales y comerciales del Estado por parte de los Ministerios de Minas y Energa, Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento Nacional de Planeacin. Esto significaba que la Nacin podra verificar directamente la ejecucin de los presupuestos de estas empresas. En el perodo 1992-1994 el Gobierno Nacional modific los mecanismos de intervencin en las empresas del sector. Mediante el Decreto 700 de 1992 se elimin el control del ICEL sobre las electrificadoras, por lo que sera la Nacin la que de ese momento en adelante asumira el control directo sobre la administracin de sus filiales. Posteriormente, sin embargo, se hizo evidente las regiones adquirieron mayor influencia sobre las empresas. En este perodo se acentuaron las dificultades financieras de las distribuidoras y las necesidades de aportes del Gobierno Central para el sector fueron cada vez mayores.

El comportamiento histrico de los ndices de prdidas evidenciaba una mejor gestin en mercados como el de la CVC y EPPMM, mientras los mayores problemas se presentaban en los mercados de Bogot, CORELCA e ICEL. Esto era consistente con los problemas financieros de las empresas y su necesidad inminente de reestructuracin.

Grfico 1: Prdidas de energa por mercados (1977-1992)0.28 0.26 0.24 0.22 0.2 0.18 0.16 0.14 0.12 0.1 1977197819791980198119821983 19841985198619871988198919901991 1992Mercado EEB Mercado EEPPM Mercado CVC Mercado ICEL Mercado CORELCA

Fuente: ISA Balance Energtico Histrico.

Se estima que la inversin en proyectos de generacin hidroelctrica entre los aos setenta y ochenta fue superior a los US$ 9.000 millones, sin que los ingresos para financiar esta infraestructura fueran garantizados por el sector. Esto se explica por dos factores principales, las tarifas correspondan a criterios que no necesariamente eran criterios de costos y la gestin de las empresas, especialmente las distribuidorascomercializadoras era deficiente, ocasionando dficit en todo el sector. Por otra parte, cabe destacar los sobrecostos de los mega proyectos hidroelctricos que se acometieron en ese perodo. El programa de inversiones del sector se financi casi en su totalidad con recursos de crdito externo. Entre 1970 y 1987, el Banco Mundial y el BID prestaron al sector alrededor de US $3.800 millones. La deuda lleg a representar cerca del 30% de la deuda externa colombiana. En 1994 el 18% de la deuda externa del sector pblico de largo plazo corresponda al sector elctrico.


Cuadro 1: Operaciones totales de deuda de largo plazoGobierno Central Sector pblico no financiero Elctrico 1989 37,1% 42,6% 21,2% 1990 36,7% 41,1% 21,0% 1991 37,4% 39,1% 20,3% 1992 43,0% 31,6% 18,5% 1993 42,8% 33,6% 19,4% 1994 44,5% 33,3% 18,0%

Fuente: Banco de la Repblica. Balanza de pagos.

Cuadro 2: Saldo de la deuda externa del sector pblico (1989-1994)Mediano y largo plazoCifras en millones de dlares. Fuente: Banco de la Repblica.

1989 13.835

1990 14.586

1991 14.464

1992 13.487

1993 13.164

1994 12.974

En 1991 el sector acumul un ahorro bruto de US$ 550 millones, pero al considerar los pagos por concepto de servicio de la deuda, el dficit efectivo de generacin de recursos se estimaba en aproximadamente US$ 1.000 millones. De esta forma, para 1994 la deuda del sector elctrico estaba alrededor de US$ 2.300 millones. Esta situacin motivaba el impulso a la reestructuracin del sector. Los prstamos de slo uno de los organismos de banca multilateral llegaron a US$ 2.750 millones, con lo que se financi el 30% de la capacidad de generacin existente, representada en 11 centrales hidroelctricas, entre las que se contaban San Carlos, Guavio y Chivor, cada una con una capacidad de alrededor de 1,000 MW y Porce II, de 400 MW, que entr en operacin en 2001, as como alrededor de 35% de la infraestructura del sistema de transmisin nacional.

consumidor. De esta forma sera posible alcanzar algunos otros objetivos, igualmente importantes, entre los que se contaban mejorar la calidad del servicio, lograr la expansin y cobertura eficiente en la prestacin de ste, y revelar los costos a travs de un esquema tarifario que hiciera a la industria sostenible. Para adelantar la reforma se sentaron importantes bases legales que han resultado ser el elemento ms importante de los cambios desarrollados hasta el momento. El primer ajuste importante es el de la concepcin del papel del Estado, que permite que inversionistas privados participen en la prestacin de los servicios pblicos, reservndose nicamente las facultades de regular, vigilar y controlar. En Colombia la Constitucin Poltica de 1991 fij las bases legales de la reforma: "Artculo 365. Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios pblicos estarn sometidos al rgimen jurdico que fije la ley, podrn ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendr la regulacin, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberana o de inters social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayora de los miembros de una y otra cmara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratgicas o servicios pblicos, debern indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lcita.

2. Objetivos de la reformaAnte esta perspectiva, la reforma en la prestacin de los Servicios Pblicos Domiciliarios en Colombia surgi en primera instancia de la necesidad creciente de vincular inversionistas privados para liberar al Gobierno Central de la carga en las finanzas pblicas que representaba asegurar la sostenibilidad del sector. La ineficiencia en la gestin de las empresas no pudo ser superada a pesar de los esfuerzos que en su momento hizo el Gobierno Nacional para incentivar a stas a mejorar la gestin, por lo cual este era el segundo objetivo que de manera simultnea se persegua al implementar la reforma. La reforma que se implement en Colombia sigui los lineamientos generales de los modelos que se comenzaron a implementar en Latinoamrica desde 1980. De esta manera, se busco liberalizar la industria, introducir competencia e incentivar la eficiencia, protegiendo al


Artculo 367. La ley fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiacin, y el rgimen tarifario que tendr en cuenta adems de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribucin de ingresos. Los servicios pblicos domiciliarios se prestarn directamente por cada municipio cuando las caractersticas tcnicas y econmicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirn funciones de apoyo y coordinacin. La ley determinar las entidades competentes para fijar las tarifas. ..." (subrayado fuera de texto) Las disposiciones constitucionales iniciaron un proceso que tom varios aos en concretarse, permitiendo los grandes cambios a partir del racionamiento de 19921993. En el momento en que se emprende la reforma, el sector enfrentaba diversas crisis en aspectos como: i) las empresas prestadoras del servicio, empresas pblicas de carcter regional o nacional, en general tenan grandes ineficiencias de orden tcnico y administrativo; ii) gran ingerencia poltica sobre las decisiones empresariales en el sector; iii) requerimientos importantes de recursos pblicos para la inversin, especialmente en la expansin de generacin; iv) dficit creciente en las operaciones del sector, que deba ser cubierto con recursos del Presupuesto General de la Nacin; y v) baja calidad en la prestacin del servicio. El detonante poltico que impuls un inicio ms concreto de la reforma, fue el racionamiento de los aos 1992 y 1993. Entre el 10 de enero y el 10 de abril de 1992 el racionamiento por dficit de energa fue de 958 GWh, que corresponda al 11% de la demanda, y entre el 2 de marzo de 1992 y el 10 de abril de 1993 de 6.138 GWh, equivalente al 16% de la demanda. El racionamiento permiti evidenciar los profundos problemas relacionadas con la gestin del sector hasta ese momento, y los costos que implicaba para el Gobierno Nacional asegurar su sostenibilidad. De manera concreta se identificaban, entre otros, dos problemas: i) baja disponibilidad del parque trmico existente y ii) alta dependencia de la generacin hidroelctrica (cerca de 80% de la capacidad instalada). En 1992 antes de iniciarse el racionamiento, las reservas hidrulicas del Sistema Interconectado Nacional eran del 39,7% de la capacidad total del embalse y la disponibilidad de las plantas trmicas era del 63,8%. Por otra parte se

haban retrasado importantes proyectos como Guavio3 que deban incorporarse para asegurar que la demanda fuera abastecida plenamente. Varios elementos fueron considerados dentro de la reforma: Que la Nacin deba redefinir su papel para fortalecer instituciones reguladores que tuvieran una visin integral de costos y precios para definir las tarifas, mejoramiento de la eficiencia del servicio, disminucin de costos, repunte de productividades y aproximacin a criterios de mercado. Que los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado y por lo tanto, que el Estado deba organizar la prestacin de los servicios pblicos en la forma ms conveniente para el usuario, para lo cual se deba garantizar que hubiera recursos suficientes para lograr la existencia misma del servicio, es decir, la cobertura, asegurar la eficiencia del servicio, a travs de menores costos y menores tarifas, y obtener buena calidad de los servicios. Que se deba contar con cinco instrumentos bsicos en el desarrollo de la nueva estructura: libertad de entrada a quienes quieran prestar los servicios; competencia entre quienes los presten, cuando la competencia sea posible; control sobre quienes presten servicios en condiciones de monopolio, para evitar abusos en la posicin dominante; y sanciones eficaces para los infractores de las normas.

De acuerdo con la exposicin de motivos de la Ley, la libertad de entrada y salida tiene como propsito buscar condiciones de competencia para los prestadores del servicio, sin necesidad de recurrir a la opcin de privatizacin, la cual se usara exclusivamente como alternativa para mejorar la eficiencia. A travs de las "Comisiones de Regulacin" el Presidente podra ejercer la facultad que le da el artculo 370 de la Constitucin, de sealar las polticas generales de administracin y control de la eficiencia de los servicios pblicos domiciliarios4. En el desarrollo de las disposiciones Constitucionales que le dieron al Congreso la facultad de determinar el rgimen jurdico de los servicios pblicos y de determinar quines seran las entidades competentes para fijar las tarifas, se expidieron dos leyes fundamentales que cimentaron las reformas del sector elctrico Colombiano: la Ley 142 de 1994 o Ley de Servicios Pblicos Domiciliarios y la Ley 143 de 1994 o Ley Elctrica.

3. 4.

Central Hidroelctrica construida por la Empresa de Energa de Bogot y que entr en operacin en 1992 adicionando una capacidad efectiva de 1.000 MW2. El Artculo 370 de la Constitucin Nacional establece: "Corresponde al Presidente de la Repblica sealar, con sujecin a la ley, las polticas generales de administracin y control de eficiencia de los servicios pblicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, el control, la inspeccin y vigilancia de las entidades que los presten". 5 Anlisis del Sector Elctrico en Colombia

Las Leyes 142 y 143 de 1994 se consideran leyes de carcter econmico que determinaron elementos esenciales sobre la forma en que se prestara el servicio pblico de energa elctrica. Entre los elementos econmicos ms importantes contenidos en estas leyes vale la pena destacar los siguientes: Promocin de la competencia: en este sentido el marco legal prev una obligacin general para las Comisiones de Regulacin, y de manera especfica de la Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG), de promover la Competencia cuando sea posible. La Ley reconoce la competencia como herramienta para obtener precios eficientes y para mantener niveles de calidad adecuados en la prestacin del servicio. Elementos de la regulacin de precios en actividades monoplicas: en aquellas actividades donde existen monopolios naturales, el marco legal ordena a las Comisiones de Regulacin determinar los precios a travs del reconocimiento de costos en condiciones de eficiencia econmica y suficiencia financiera. Se incluye la obligacin de que el rgimen tarifario cuente adems con un esquema de solidaridad, y la obligacin para las Comisiones de fijar estos precios con criterios de transparencia y simplicidad. As mismo se obliga a las Comisiones a fijar las condiciones de calidad en la prestacin de estos servicios, como criterio necesario para aplicar la regulacin por incentivos que previ la Ley. El marco legal incluye otro elemento importante de la regulacin por incentivos que es la determinacin de perodos tarifarios con una duracin de cinco aos. Elementos de organizacin industrial: la Ley tiene previsiones claras sobre la organizacin de la industria. Es as como se dispone la separacin de actividades y, se incluyen las herramientas que permiten que a travs de la regulacin se evite la concentracin de la propiedad accionaria, cuando sea necesario.

Especialidad: no slo se defini un rgimen legal para la prestacin de los servicios pblicos en general, sino los elementos especficos de la prestacin del servicio de energa elctrica lo que le dio mayor profundidad y consistencia a las reformas. La Ley Elctrica contiene elementos de la organizacin de la industria que han sido herramientas importantes del desarrollo regulatorio. Es importante destacar por ejemplo la creacin del Administrador y Operador del mercado de energa mayorista dentro de la industria

A partir de la expedicin del rgimen legal del servicio, se empezaron a concretar las reformas en la direccin esperada. Se contaba con los elementos esenciales para comenzar a desarrollar el marco regulatorio del sector, que servira para dar certidumbre a los inversionistas e impulsar la participacin de nuevos agentes en el sector. Es importante destacar que los aos posteriores a la expedicin de las Leyes 142 y 143 de 1994 resultaron ser bastante crticos desde el punto de vista financiero para el sector y para la Nacin, lo que obligaba a tomar decisiones rpidas para la vinculacin de capital privado. Algunos de estos procesos tuvieron xito y otros, an hoy, no han podido ser concretados. De esta forma, dadas las necesidades de expansin en el sector y de apoyar empresas dbiles financieramente, entre 1995 y 1997 la inversin pblica creci a una tasa anual de 13% anual y, especficamente, la del sector elctrico a una tasa de 43% anual aproximadamente. En 1996 el sector elctrico lleg a participar en 31,5% de la inversin pblica total en infraestructura y en 1998 en 33,6%, mientras en 2003 ya haba alcanzado a reducir su participacin hasta un 12%.

Grfico 2: Inversiones en el sector elctrico (1991-2003)3000

2500

Millones de US$ 2003

Derechos de Usuarios: el rgimen legal determina por primera vez en Colombia, los elementos que garantizan la proteccin de los usuarios del servicio de energa elctrica. El usuario no slo cuenta con un ente especializado en la vigilancia y control de los Servicios Pblicos sino que cuenta con la definicin clara de sus derechos y sus obligaciones.

2000

1500

1000

500

0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Total inversin pblica 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Inversin pblica electricidad

Cifras en millones de dlares de 2003. Fuente: Dpto.Nacional de Planeacin. Archivo: inversin histrica.


Cuadro 3: Dficit del sector pblico no financiero y sector elctrico (1997-2001)Entidades sector pblico no financiero Dficit(-) / Supervit (+) Sector elctrico Dficit (-) / Supervit (+) TotalCifras en millones de dlares. Fuente: Banco de la Repblica.

1997 -225 -3.498

1998 -558 -3.537

1999 -248 -5.119

2000 7 -3.203

2001 117 -3.138

En 1996 el sector elctrico, dada la magnitud de sus proyectos y operaciones, haba utilizado el 77% del cupo de endeudamiento con garanta de la Nacin, que corresponda al 30% del cupo de endeudamiento total. En 1997 el dficit del sector elctrico pblico represent el 0,24% del PIB, en 1998 el 0,56% del PIB y en 1999 el 0,29% del PIB. Para el ao 2000 el sector empez a mostrar supervit en su operacin. En 1996 la Nacin se comprometi con un saneamiento financiero del sector que signific cruces de deuda y refinanciaciones a favor de las empresas distribuidoras por un total de cerca de $565 millones de dlares de 1996. Estas operaciones buscaban respaldar las operaciones de las empresas distribuidoras comercializadoras frente al mercado de energa. El dficit de estas empresas estaba generando faltantes financieros, que eran crticos en el caso de CORELCA y empezaban a volverse graves para empresas como ISA e ISAGEN y que por supuesto resultaba en seales que generaban desconfianza a los inversionistas privados para acometer proyectos en generacin, transmisin y distribucin. La Nacin tambin realiz medidas de saneamiento para ISA, CORELCA, ICEL y Central Hidroelctrica de Betania (CHB), por valor de US$ 1.626 millones. Los principales problemas identificados en las empresas se referan a altos gastos de funcionamiento, resultado de los altos costos de las convenciones colectivas de trabajo y de amortizacin de pasivos pensionales, a lo cual se destinaba en promedio, para 20 empresas del sector, el 20% de los ingresos y en promedio, para 8 empresas, ms del 30%.

Social (CONPES), con el fin de coordinar y hacer seguimiento a la estructuracin y puesta en marcha a los procesos de vinculacin de capital privado. El Comit estaba conformado por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio sectorial, que en el caso particular del sector elctrico corresponde al Ministerio de Minas y Energa. Los procesos de privatizacin del sector elctrico, emprendidos durante esa primera etapa, tuvieron buenos resultados, gracias a: indicadores macroeconmicos que reflejaban condiciones que resultaban atractivas para la inversin privada en el pas, inters por la inversin en pases en desarrollo y un trabajo detallado y tcnico en la estructuracin de los procesos. De esta manera, a travs un mecanismo de ofertas pblicas se logr una importante vinculacin de capital privado e inversionistas estratgicos a la industria, bajo diferentes modalidades. Procesos de vinculacin de capital privado en generacin En 1997 se llev a cabo la ejecucin de la primera fase de privatizaciones del sector elctrico, con procesos de vinculacin de capital privado en la propiedad de algunos activos de generacin elctrica, y de venta de la participacin accionaria de la Nacin en la Empresa de Energa del Pacifico (EPSA) (antigua CVC)5, empresa de distribucincomercializacin con una importante capacidad de generacin integrada. Los activos de generacin que se ofrecieron fueron las centrales hidrulicas de Betania y Chivor, y las centrales trmicas Termocartagena y Termotasajero y tres plantas trmicas de propiedad de ECOPETROL, Ocoa, Yumbo y Gualanday. Estas ltimas instaladas como resultado de las inversiones que la empresa ejecut, de acuerdo con los lineamientos del Gobierno, para ayudar a cubrir el dficit de generacin que se present durante el racionamiento de comienzos de la dcada de los 90. Del primer paquete de operaciones que se haba propuesto el Gobierno, se lograron concretar las transacciones que se exponen en el Cuadro 4.

3. Vinculacin de capital privado al sectorComo parte de las polticas de liberalizacin, donde el Estado adquiere un nuevo rol en la economa, Colombia emprendi procesos de privatizacin en varios sectores, incluyendo el elctrico que en ese momento contaba con buena parte de los elementos requeridos para ser incorporado a este proceso. En 1995 se cre el Comit de Participacin Privada, por parte del Consejo Nacional de Poltica Econmica y

5.

De acuerdo con lo establecido en el Decreto 1275 del 21 de junio de 1994, mediante el cual se reestructur la Corporacin Autnoma Regional del Cauca (CVC) y se cre la Empresa de Energa del Pacfico S.A. (EPSA), en 1996 la FEN inici la contratacin de una banca de inversin para vender el 100% de las acciones de la nueva empresa, de las cuales, hasta el 55% podan ser adquiridas por el sector privado.


Cuadro 4: Balance de los procesos de privatizacin del sector elctrico (1996-1997)PROCESO Chivor Betania Termocartagena Termotasajero EPSACifras en millones de dlares. Fuente: Banco de la Repblica.

AO 1996 1996 1996 1996 1997

CAPACIDAD MW 1.000 510 180 150 860

PRECIO BASE 601 359 15 29 481

VALOR VENTA 623,9 487,7 26,98 18,66 470,29

Se debe anotar que las ofertas tenan previstas dos etapas, de acuerdo con las obligaciones previstas en la Ley de Privatizaciones. La primera etapa de oferta al sector solidario y la segunda a cualquier inversionista calificado, de acuerdo con los requerimientos tcnicos incorporados en los pliegos de condiciones de la transaccin. Por ejemplo en el caso de la oferta por la planta Termotasajero, en la primera etapa se efecto el 100% de la operacin y esto le dio la participacin mayoritaria al sector solidario (56,70%) y en el caso de Termocartagena el sector solidario obtuvo el 87,5% del 100% de la participacin ofrecida en la venta. En los dems procesos el sector solidario obtuvo participaciones inferiores al 1%. An cuando la participacin del sector solidario es deseable, este tipo de operaciones resultaba riesgosa, al no haberse logrado la incorporacin de un operador estratgico. Los nuevos inversionistas vinculados al pas incluyeron a Chilgener (Chile), Endesa (Chile), Houston Industries (USA) y Electricidad de Caracas (Venezuela). El Gobierno hizo esfuerzos importantes para poder emprender los procesos mencionados y otros posteriores. Estos esfuerzos incluyeron, reestructuracin de la deuda de las empresas, capitalizacin por parte de la Nacin y transformacin de algunas empresas. En 1993 se estimaba que la participacin del sector privado en la actividad de generacin era del 1,6% y al final de la primera etapa de privatizaciones se estimaba en el 38,6%. No obstante este cambio mostrado en la participacin del sector privado no fue, en su mayor proporcin, resultado de la inversin de capital de riesgo, como se ver ms adelante. Despus de la primera etapa, otros procesos de vinculacin de capital privado en empresas generadoras de propiedad de la Nacin no tuvieron xito. En el caso del proceso de vinculacin de inversionistas privados a la

empresa ISAGEN, valorada inicialmente en cerca de US$ 415 millones, existieron tres razones principales: la existencia de unas contingencias importantes6, la falta de decisin poltica y el inters limitado de los inversionistas. Este proceso fue suspendido en 2001, sin embargo recientemente se ha anunciado la vinculacin de capital a ISAGEN en un esquema similar al utilizado por ISA en el proceso de democratizacin accionaria. Tampoco se concret la vinculacin de capital privado a la actividad de generacin de la empresa CORELCA, que en una gran proporcin contaba con activos de generacin con compromisos de compra de energa de largo plazo (PPA). Esas dos circunstancias han hecho que la Nacin mantenga una participacin de 31% en el mercado de energa mayorista, aunque dicha participacin se ha dado a travs de empresas con administraciones independientes. Papel del Estado en inversin nueva en generacin en el perodo posterior a la reforma Con expectativas de crecimiento en la demanda de casi el 6% anual para el periodo 1993-2000, exista motivacin para buscar la incorporacin de nuevos proyectos de generacin, para lo cual el Gobierno se traz dos premisas: i) que la Nacin no iba a ejecutarlos directamente y ii) que se deba buscar diversificar el tipo de generacin instalada en el pas. De la capacidad de generacin instalada hasta 1995, 240 MW haban sido construidos y eran operados por el sector privado: las termoelctricas de Proelctrica y Flores I, las cuales se ejecutaron exitosamente. En 1995 el 78% de la capacidad efectiva total del sistema interconectado nacional corresponda a plantas hidrulicas y 22% a plantas trmicas. Adicionalmente, se contaba con una capacidad de importacin de 150 MW desde Venezuela.

6. La primera contingencia fue una demanda instaurada por las EPPMM por la utilizacin del agua para generacin elctrica en la cadena Nare-Guatap y la segunda a unos supuestos pasivos con la Direccin de Impuestos Nacionales. A la fecha estas contingencias han sido superadas.


La Nacin opt en ese momento por un esquema de desarrollo similar para la mayora de los nuevos proyectos de generacin. Este era bajo la modalidad de BOOM, es decir, construidos, financiados y operados por el sector privado pero con la garanta de contratos de compra de energa de largo plazo (PPA) por parte de las empresas pblicas, generadoras y en otros casos empresas integradas. En una primera etapa cuatro proyectos de generacin elctrica se ejecutaron sujetos a la suscripcin de contratos de compra-venta de energa a largo plazo, estos proyectos fueron: Termobarranquilla (TEBSA) (747 MW); Termovalle (232 MW); Termopaipa IV (150 MW) e Hidromiel (375 MW). Otros proyectos de generacin bajo esta modalidad incluyeron: Termodorada (51 MW) y Termoemcali (210 MW). Los proyectos Termovalle, Termopaipa, TEBSA e Hidromiel tuvieron problemas para el cierre financiero, debido a que los inversionistas privados no consideraban los contratos de compra de energa propuestos, garanta suficiente para ejecutar el proyecto, o porque los pliegos no definan con claridad las clusulas contractuales, por lo cual se requirieron largos procesos de negociacin. Adicionalmente, el Gobierno Nacional se comprometi con el desarrollo de algunos proyectos que tuvieron mltiples problemas durante su ejecucin, uno de ellos es la Hidroelctrica URR con capacidad de 340 MW. La construccin de esta central se inici en octubre de 1992 cuando se cre la Empresa Multipropsito Urr S.A., de acuerdo con la recomendacin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES). No obstante, con anterioridad a la creacin de Urr S.A., Corelca e ISA haban realizado inversiones en el proyecto. El proyecto previ al comienzo algunos aportes de las regiones que finalmente no se dieron. El valor del proyecto en 1994 se estimaba en US$ 646,3 millones y en el ao 1996 en US$ 723,8 millones. Adicionalmente, los aportes de la Nacin previstos en 1994 en US$ 130,2 millones, se haban doblado en 1997 al tener la Nacin que asumir los aportes que se supona estara a cargo de las regiones. En 1996 la estructura financiera prevista del proyecto era: aportes de capital Nacin US$ 299 millones y US$ 10,4 millones de otros socios (ISAGEN y CORELCA) por crditos de banca multilateral US$ 55 millones, banca comercial US$ 52,2 millones y proveedores por US$ 148,8, ms US$ 197 millones de crdito. Para un total de US$ 762,4 millones. Esto significaba un incremento de 15% del aporte de la Nacin frente a la primera aprobacin y uno del 5%, sobre el valor del proyecto. Debido a que la empresa no haba podido asumir el pago de los compromisos de financiacin de la construccin del proyecto, a diciembre de 2003, el pasivo de la

empresa con la Nacin, que ha pagado dicha deuda, ascenda a cerca de US$ 340 millones. Para el proyecto Hidroelctrico Miel, con una capacidad instalada de 375 MW, el Gobierno aprob, a finales de 1994, el otorgamiento de una garanta de la Nacin a la FEN hasta por US$ 654 millones, para respaldar los compromisos de ISAGEN con HIDROMIEL S.A., derivados del Contrato de Compra de Energa (CCE)7. Posteriormente, el CONPES autoriz a finales de 1996 la ampliacin de la garanta de la Nacin a la FEN hasta por US$ 970 millones, amplindola al cubrimiento de los aportes de capital de los socios de HIDROMIEL S.A. (ISAGEN y CHEC), al respaldo de sobrecostos y al cubrimiento de costos fijos de operacin y mantenimiento. Se prevea la entrada en operacin comercial del proyecto para mediados del ao 2001. A pesar de las sucesivas autorizaciones de garantas de la Nacin, y de las gestiones realizadas por HIDROMIEL S.A., por el Ministerio de Minas y Energa, por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, por la Financiera Energtica Nacional y por ISAGEN, para dar cumplimiento a las recomendaciones del Gobierno, para marzo y abril de 1997, de acuerdo con los plazos previstos, no se pudo lograr el cierre financiero del proyecto, ni el inicio de las obras. Para 1997 el Gobierno haba otorgado garantas para los Contratos de Compra de Energa a proyectos de generacin por 1.470 MW: para los proyectos: Paipa IV (US$ 656,5 millones), TEBSA (US$ 1.254,5 millones), Flores (US$ 460,5 millones) y Miel (US$ 654 millones). El sector elctrico, por el alto valor de las operaciones que se garantizaban, haba utilizado el 77% del cupo de endeudamiento garantizado por la Nacin hasta la fecha, que corresponda al 30% del cupo de endeudamiento total. Para 1997 se decidi no continuar otorgando garantas a proyectos de generacin, y ms bien destinar todos los esfuerzos a consolidar el marco regulatorio, especficamente del mercado mayorista de energa y la competencia, para permitir la accin libre de los agentes privados. Haba sido admitido por el Gobierno que la negociacin de precios basados en contratos sin riesgos de mercado por parte de los inversionistas privados era un desincentivo a la competencia. Esto, junto con las implicaciones presupuestales que tena respaldar las garantas a los contratos de compra de energa de estos proyectos, fueron motivos suficientes para decidir no seguir adelante con este tipo de estructuras para desarrollar proyectos de generacin.

7.

ISAGEN se comprometi a comprar el 100% de la energa, a una tarifa de 39,5 mills/ kWh, durante 30 aos contados a partir de la entrada en operacin comercial de la Central.


Tambin se propuso la Nacin, evitar su participacin directa asumiendo riesgos comerciales, de construccin, de deuda, de aportes locales y de rentabilidad de los aportes del inversionista. No obstante las proyecciones de crecimiento de la demanda, que impulsaron una serie de proyectos importantes para instalar nueva generacin con el objeto de asegurar el pleno abastecimiento de sta, en la prctica estas proyecciones no se dieron y lo que se observ fue una disminucin dramtica de la misma, ocasionando desbalances financieros importantes en el sector. La demanda de energa cay ms de ocho puntos porcentuales entre 1998 y 1999, despus de que en el perodo 1997-1998 su crecimiento haba sido casi nulo. Slo hasta el ao 2002 se super el nivel de la demanda del ao 1998. Este comportamiento de la demanda rompi cualquier pronstico, ocasionando ajustes en las expectativas de ingresos para los agentes generadores instalados en el mercado y en los dems agentes del mercado. Procesos de vinculacin de capital privado en distribucin-comercializacin y papel del Estado en el perodo posterior a la reforma El proceso de vinculacin de capital privado a las empresas distribuidorascomercializadoras deba comenzar con dos importantes empresas, la Empresa de Energa de Bogot y CORELCA8, y en algunas de las empresas distribuidorascomercializadoras regionales donde la Nacin tena una participacin mayoritaria, que incluan en ese momento las electrificadoras de Quindio, Tolima, Choc, Cauca y Nario. Simultneamente se propuso la vinculacin de capital privado a Interconexin Elctrica S.A. (ISA), pero condicionado a que fuese en proporcin minoritaria. El caso particular de la capitalizacin de CORELCA fue precedido por serias dificultades, por lo cual vale la pena mencionarlo de manera especfica. En 1995 se aprob una primera garanta de la Nacin a la empresa para cubrir el faltante financiero de ese ao. Esta sera la primera de una serie de operaciones previstas en un Convenio Interadministrativo suscrito en 1994 entre CORELCA, la Nacin y la FEN9, que fue impulsado por la necesidad de asegurar la ejecucin del proyecto de generacin Termobarranquilla (TEBSA). En este conve-

Grfico 3: Crecimiento acumulado con referencia al ao 1994 de la capacidad instalada y la demanda (1995- 2004)40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Crecimiento capacidad

Crecimiento demanda

Fuente: UPME.

nio CORELCA adquiri compromisos de gestin e identific los proyectos e inversiones indispensables a ser ejecutados en el perodo 1995-2000. Por su parte, la Nacin y la FEN se comprometieron a apoyar financieramente a la empresa, mediante la asignacin de crditos con el aval de la Nacin para cubrir los faltantes anuales del perodo 1995-2000. Inicialmente el faltante estimado para el perodo se esperaba que variara entre US$ 106 millones y US$ 424 millones, dependiendo de los ingresos por comercializacin de energa. En el caso ms probable los faltantes acumulados estimados para el perodo seran de US$ 236 millones. Dentro del convenio se previeron las siguientes operaciones de crdito: i) para 1995 hasta US$ 50,8 millones, ii) para 1996 hasta US$ 65,9 millones, iii) para1997 hasta US$ 86,3 millones, iv) para 1998 hasta US$ 35,1 millones, v) para 1999 hasta US$ 22,9 millones y vi) para el 2000 hasta US$ 9,6 millones; para un total de US$ 270,6 millones. Sin embargo, en 1996 se hizo una revisin de las proyecciones y se estableci que el faltante acumulado para el perodo 1995-2000 podra llegar a ser del orden de US$ 346 millones, lo que significaba un aumento de 28% frente a las proyecciones del ao anterior.

8. 9.

Las empresas CORELCA y Empresa de Energa de Bogot eran empresas pblicas, una de carcter nacional y la otra municipal, que tenan inversiones en las actividades de generacin de energa, transmisin y distribucin. CORELCA a travs de las denominadas Electrificadoras de la Costa Atlntica. Financiera Energtica Nacional.


Cuadro 5: Resumen de proyectos de generacin incorporados (1993-1999)1993 PLANTA FLORES 1 PROELCTRICA VALLE 1 GUAVIO OCOA LA TASAJERA LA TASAJERA GUALANDAY VALLE 1 OCOA PROELCTRICA 1 TEBSA FLORES 2 CALDERAS GUAVIO TERMODORADA TERMOCENTRO TEBSA MERIELECTRICA TERMOSIERRA FLORES 3 TEBSA TERMOVALLE PAIPA 4 TERMOEMCALI YUMBO 3 TIPO DE INVERSIN PPACORELCA PRIVADO ECOPETROL ECOPETROL EEPPM ECOPETROL ECOPETROL ECOPETROL PRIVADO CORELCAPPA PRIVADO ISAGEN EEB CHECPPA ISAGEN CORELCAPPA MERIELECTRICA EEPPM PRIVADA CORELCAPPA EPSA EBSAPPA EMCALIPPA CHIDRAL MW 100,0 60,0 28,0 600,0 28,0 103,5 207,0 12,5 13,0 13,5 30,0 291,0 100,0 25,0 150,0 51,0 195,0 344,0 154,0 300,0 150,0 115,0 210,0 152,0 233,0 29,0 TOTAL MW 919,5

1994

276,0

1995 1996

566,0

1997

590,0

1998

929,0

1999

414,0

TOTALFuente: Informes Operativos ISA, Documentos CONPES.

3.694,5

En el ao 1995, el plan del Gobierno para CORELCA era el de una reestructuracin con los siguientes elementos: 1) apoyo financiero para atender adecuadamente la actividad de generacin; 2) asignacin precisa de responsabilidades a las diferentes empresas que prestan el servicio en la regin; 3) fortalecimiento financiero, tcnico, y administrativo de las electrificadoras que les permitiera asumir sus responsabilidades y mejorar la prestacin del servicio; y 4) ejecucin de proyectos de transmisin a travs de entidades con capacidad tcnica y financiera. No se hablaba en ese entonces de vinculacin de capital a la empresa sino de apoyo para ajustes en su gestin. No obstante en 1996, ante el desmejoramiento de la situacin financiera de la empresa, despus de aprobar la garanta para el crdito por US$ 65,9 millones previsto para ese ao, el Gobierno propuso un plan ms agresivo donde de manera explicita se consider convertir a CORELCA en empresa por acciones para incentivar la participacin privada en generacin y comercializacin de energa y la enajenacin de la propiedad accionaria de la empresa a los trabajadores, al sector solidario, a sociedades tecnolgicas estratgicas, a inversionistas privados y a los usuarios.

Los problemas identificados para las empresas de CORELCA fueron los siguientes: i) mercado dbil; ii) elevados ndices de prdidas de energa (tcnicas y no tcnicas); iii) falta de medicin; iv) bajo ndice de recaudo; v) elevados compromisos de origen laboral; vi) rezago tarifario; vii) ineficiencia administrativa; y viii) incapacidad de la Nacin para otorgar mayores subsidios directos, debido a la difcil situacin fiscal y al monto de los subsidios extralegales. En el ao 1997 la Nacin debi aprobar una operacin de crdito de US$ 86,3 millones para cubrir el faltante financiero de ese ao. La operacin de crdito aprobada por el gobierno estuvo nuevamente condicionada a la implementacin de un plan de privatizacin, que inclua la separacin de las actividades de generacin, transmisin y distribucin y la vinculacin de capital en cada una de las empresas conformadas por parte de un inversionista estratgico que adquirira una participacin del 65%. Para el ao 1997 se efectuaron algunos cruces de deuda con ISA, ISAGEN, ESSA y EBSA, el faltante estimado de las empresas de la Costa para el perodo 1995-2000 se haba incrementado a US$ 283 millones.


Cuadro 6: Proceso de vinculacin de capital privado en CORELCAEMPRESA ELECTRICARIBE ELECTROCOSTA TRANSELCACifras en millones de dlares corrientes. Fuente: Clculos propios.

ADJUDICATARIO HOUSTON INDUSTRIES Y ELECTRICIDAD DE CARACAS 65% ISA 65%

OFERTA 1.035 185

CORELCA estaba constituida por ocho electrificadoras regionales, activos de generacin: contratos de compra de energa, Tebsa y Termoflores; y activos de generacin Termoguajira (320 MW), Termoballenas (28 MW), y Termochin (134 MW) para una capacidad efectiva total 1.360 MW, y activos de transmisin. Las prdidas de energa promedio, estimadas entre 1995 y 1996, estaban en el 28% frente a un promedio nacional estimado de 23% y el nivel de recaudo entre 77% y 78%. Finalmente en el ao 1998 se logr culminar el proceso con la vinculacin de capital en el negocio de distribucincomercializacin de las electrificadoras regionales de CORELCA, ahora agrupadas en dos empresas, y en el negocio de transmisin de la empresa transformada. Para el negocio de generacin finalmente no se implement el proceso de vinculacin de capital. Ms tarde la compaa Electricidad de Caracas (EDC) fue adquirida por la estadounidense AES Corporation, y posteriormente Unin Fenosa a travs de varias operaciones adquiri la participacin mayoritaria en EPSA y en Electrocosta y Electricaribe. Se ha informado que la operacin por el 50% de la participacin en cada una de las empresas, con la empresa AES, alcanz la suma de US$ 235 millones, el resto de la operacin se efectu con la empresa Reliant, lo que podra hacer que se contara con una operacin total estimada en cerca de US$ 500 millones. Al momento de la adquisicin por parte de Unin Fenosa, los problemas de cartera, de prdidas y en general los problemas de gestin de la empresa persistan. Otros problemas incluan deudas de entidades oficiales de la regin, que tenan facturas sin pagar por cerca de US$ 29 millones, y deudas del Gobierno Nacional con las empresas cercanas a US$ 25 millones, por concepto de subsidios al consumo de los estratos bajos. En 1996 el Gobierno Nacional, conjuntamente con la Administracin Distrital y la Empresa de Energa de Bogot (EEB), haban comenzado a trabajar en la reestructuracin de la Empresa y sanear sus finanzas. Entre las acciones realizadas se haba logrado la

contratacin de una asesora especializada para la reestructuracin institucional y financiera, el diseo de mecanismos para asegurar el cubrimiento de la deuda interna y externa adquirida por el proyecto Guavio, y la transformacin de la Empresa en sociedad de economa mixta. La Empresa de Energa de Bogot (EEB)10, que integraba importantes negocios de generacin, transmisin y distribucin, tambin afrontaba una situacin financiera bastante precaria. La empresa tena algunos emprstitos de banca multilateral cuyo cumplimiento estaba en duda. Los indicadores de gestin eran bastante inadecuados y no exista viabilidad bajo las condiciones de operacin que tena en ese momento. Las causas identificadas incluan: i) el sistema de distribucin requera inversiones cuantiosas para mejorar la calidad y confiabilidad del suministro; ii) las tarifas que se cobraban presentaban un rezago con relacin al costo; iii) el servicio de la deuda con relacin a la generacin propia de recursos no era sostenible; y iv) los ndices de eficiencia estaban por debajo de los deseados debido a los sobrecostos administrativos, las altas prdidas por el estado de las redes y la baja facturacin y recaudo. En 1995 la EEB participaba en el 66,9% de la deuda distrital. El Gobierno Nacional, distrital y la empresa adelantaron un proceso de reestructuracin y saneamiento financiero. Las partes se comprometieron a emprender una serie de acciones con el fin de lograr el saneamiento financiero de la empresa, entre las cuales se tenan: i) un reajuste tarifario, aprobado por la CREG mediante Resolucin 80 del 27 de diciembre de 1995; ii) la transformacin de la empresa en Sociedad por Acciones, que se llev a cabo el 31 de mayo de 1996; con participacin mayoritaria del Distrito Capital y del Gobierno Nacional, quien capitaliz cerca de US$ 161,5 millones que le adeudaba la EEB; iii) el pago de pasivos de ISAGEN a la EEB, para lo cual la Nacin otorg una garanta a ISAGEN, por su participacin en el proyecto Guavio; y finalmente, iv) la vinculacin de capital privado a la EEB, con lo cual se buscaba garantizar la viabilidad financiera de la empresa en el largo plazo y cumplir con los planes de cubrimiento de demanda y los de expansin.

10. En 1996 la empresa atenda 1.354.852 usuarios. En los diez aos previos la demanda de energa haba registrado un crecimiento promedio anual de 4,2%. En 1995 la demanda de energa fue de 9.827 GWh, aproximadamente 25% del total nacional, y la demanda mxima de potencia de 1.829 MW.


Cuadro 7: Vinculacin de capital privado en la Empresa de Energa de BogotEMPRESA CODENSA EMGESA TOTALCifras en millones de dlares. Fuente: Clculos propios.

PRECIO BASE 290 610 900

PRECIO ADJUDICACIN 1.226 951 2.177

Como parte de la transformacin de la empresa se separaron las unidades de negocios con los activos correspondientes, en tres diferentes empresas, una matriz y dos subsidiarias. Las subsidiarias eran la empresa distribuidoracomercializadora (CODENSA) y la empresa generadora (EMGESA). La matriz (Empresa de Energa de Bogot), adems quedaba en cabeza de los activos de transmisin de la empresa original. La capitalizacin se efectu en el ao 1997. La empresa CODENSA fue adjudicada al consorcio Luz de Bogot, conformado por Enersis S.A. de Chile, Chilectra de Chile y Endesa Desarrollo de Espaa. EMGESA, la generadora, fue adjudicada al Consorcio Capital Energa S.A., conformado por las firmas Endesa Desarrollo de Espaa y Endesa Chile. El socio operador sera Akasaka Corporation filial de Endesa Chile. Posteriormente se comenz la estructuracin del proceso de vinculacin de capital privado en 14 electrificadoras del centro del pas donde la Nacin tena participacin accionaria mayoritaria, o participacin importante con la opcin de efectuar capitalizacin de activos, de deudas u otras operaciones, que le permitiran obtener el control de estas empresas. El proceso comenz a ser implementado en el ao 1999, pero enfrent varios inconvenientes. Los pasivos contingentes de algunas de las empresas resultaban demasiado altos, como en el caso de las electrificadoras de Boyac, Tolima y Caldas, generando riesgos para el xito del proceso. Para la primera, el contrato de compra de energa del proyecto Paipa 4; para la segunda, el proyecto contratado por la empresa bajo la modalidad de BOOT para construir algunos activos de distribucin, y para la ltima; el PPA de Termodorada que la empresa suscribi como respaldo a ese proyecto. Se evidenciaron otros problemas relacionados con la identificacin, valoracin y posterior capitalizacin de activos de distribucin, cuya construccin poda haber sido financiada con fondos especiales del Gobierno,

tales como regalas, recursos del presupuesto general de la Nacin asignados a travs del ICEL, o con recursos de algunos fondos privados, como de los cafeteros, entre otros. El tiempo y recursos requeridos para resolver este tema hicieron que los procesos se dilataran en el tiempo. Otro de los hechos que hizo difcil implementar procesos de vinculacin de capital privado en estas empresas, fue el hecho de que la actividad de distribucincomercializacin haba afrontado un cambio sustancial en los ingresos esperados para el perodo tarifario que haba comenzado en el ao 1998 y que culminara en el ao 2002. La disminucin de ingresos, producto de la reduccin en la demanda entre el primer y segundo ao del perodo tarifario, pudo haber alcanzado hasta un 19%. Es importante recordar que solo hasta el ao 2001 se recobr el nivel de la demanda del ao 1997. Esto ltimo aunado a que en algunas empresas los ndices de gestin estaban bastante alejados de los considerados eficientes en las frmulas tarifarias, hizo que la situacin financiera de los agentes participantes se deteriorara, en algunos casos, de forma importante11. Ante la reduccin de los ingresos y la necesidad de contar con flujos de caja ms atractivos para posibles inversionistas, se buscaron revisiones tarifarias ante la CREG bajo los parmetros definidos en la Ley12. No obstante, ninguno de esos procesos fue exitoso, al no poderse demostrar que la frmula tarifaria vigente fuera inadecuada para garantizar la suficiencia financiera en las nuevas condiciones del sector13. Por otra parte no se evidenciaba un clima de inversin adecuado en el pas, de tal manera que los flujos de inversin privada se mantenan en niveles bajos comparados con los flujos de inversin en los aos 1997 y 1998. Los sondeos de mercado efectuados no mostraban que hubiera inters de empresas nuevas para incursionar en el mercado Latinoamericano o de las empresas existentes para ampliar sus inversiones en la regin.

11. En 2000 las prdidas promedio de estas empresas eran de 28% frente al 16% que reconoca la regulacin. 12. Artculo 126 de la Ley 142 de 1994. 13. La metodologa por incentivos utilizada por la Comisin para remunerar la actividad de distribucin asigna el riesgo de demanda a los agentes distribuidores durante el perodo de cinco aos de vigencia de las frmulas.

13

Anlisis del Sector Elctrico en Colombia

Grfico 4: Evolucin de la inversin privada en infraestructura vs. sector elctrico (1991-2003)3000

operacin a travs de una nueva empresa, buscando asegurar una adecuada prestacin del servicio. Para ese momento la participacin de las Empresas Pblicas de Medelln en la Electrificadora de Antioquia (EADE), era mayoritaria y ya no poda ser incluida en los procesos contemplados por la Nacin. Actualmente se est adelantando el procedimiento regulatorio para unificar la operacin y las tarifas de estas dos empresas. Las empresas de Caldas y Quindio, incluidas en la primera fase, fueron capitalizadas durante el ao 2003 por las Empresas Pblicas de Medelln, a travs de una operacin directa, por un monto cercano a US$ 68 millones. La Superintendencia de Servicios Pblicos ha llevado a cabo procesos de toma de posesin en las empresas de Cali, Cauca, Choc, Arauca, San Andrs y Caucasia. En el caso de Caucasia, la Superintendencia entreg los activos para operacin de la empresa EADE. La antigua Electrificadora del Choc, que actualmente no presta el servicio, debe ser liquidada y an continua la toma de posesin de San Andrs. En agosto de 2003 la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios orden la liquidacin de la Electrificadora del Tolima y en agosto de 2003 inici operaciones Enertolima para la cual se efectu un proceso de vinculacin de capital privado que culmin en 2005. Recientemente se entreg nuevamente a los accionistas de la empresa de Arauca la operacin de la empresa. Nuevamente se ha planteado dirigir los esfuerzos a redireccionar y fortalecer las empresas oficiales de distribucin de energa, para lo cual se elaboraron en 2003 los Lineamientos de Poltica para las Empresas Oficiales Distribuidoras de Energa Elctrica. El Gobierno Nacional formul un plan de accin y una estrategia para las empresas oficiales de distribucincomercializacin de energa elctrica, en donde la Nacin tiene participacin accionaria, relacionada con las tarifas, los planes de reduccin de prdidas, y las estrategias integrales de gestin empresarial. Esta estrategia es similar a la adoptada en los primeros aos de implementacin de la reforma, pero an hoy parece que no han existido los incentivos necesarios para que las empresas emprendan mejoras en su gestin. A la fecha no se ha anunciado que se vayan a reanudar los procesos de vinculacin de capital privado en las Electrificadoras de Santander, Norte de Santander, Caquet, Boyac, Meta, Cauca y Nario, aunque se vienen adelantando algunas valoraciones de empresas que podran conducir a implementar procesos de vinculacin de capital en el futuro.

2500 Millones de US$ 2003

2000

1500

1000

500

0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Total Inversin privada Inversin privada electricidad

Cifras en millones de pesos de 2003. Fuente: Dpto. Nacional de Planeacin. Archivo: inversin histrica.

Esto se comprueba cuando se observa que entre 1995 y 1997 la inversin privada creci a una tasa anual de 21% y la del sector elctrico casi se cuadruplic en ese mismo perodo. No obstante, despus de ese pico en la inversin privada los niveles se han mantenido similares a los del perodo 1994-1995. Es importante mencionar igualmente que durante el tiempo en que se han tratado de llevar a cabo los procesos de vinculacin de capital en estas empresas, tampoco ha existido, de manera permanente, voluntad poltica para que estas operaciones se efecten. En algunos casos ha habido oposicin por parte de las regiones y en otros casos el Gobierno Nacional no ha mostrado total convencimiento de efectuar la transferencia. Despus de haber evaluado las posibles alternativas y las condiciones del mercado, en 2001 se formul un Plan de Accin con base en el diagnstico financiero, contable, comercial, tcnico, legal, laboral, organizacional y administrativo efectuado por la banca de inversin, definindose el esquema de vinculacin del capital privado. En una primera fase se buscaba capitalizar un grupo de seis empresas14. Para una segunda fase se incluan otras cuatro empresas15. Se determin que para los casos de las Electrificadoras de Tolima y Boyac, era necesario resolver las contingencias de las mismas antes de proceder con su capitalizacin. Para la Electrificadora del Choc se recomend la estructuracin de un esquema que permitiera la gestin de los activos, que en su totalidad eran propiedad del antiguo ICEL, para retomar la

14. Central Hidroelctrica de Caldas (CHEC), la Electrificadora del Quindo, Electrificadora del Huila, Empresa de Energa de Cundinamarca, Electrificadora del Meta y Electrificadora de Caquet. 15. Centrales Elctricas del Norte de Santander, Electrificadora de Santander, Centrales Elctricas de Nario (CEDENAR) y Electrificadora de Cauca.


Finalmemente, se espera vincular capital en las electrificadoras de Cundinamarca y Huila. Para la primera de ellas se conjugan dos factores que hacen prever que la operacin se puede concretar. Primero, existe un inters de la empresa CODENSA, explicado por razones de carcter operativo y administrativo, ya que parte del sistema de CODENSA se encuentra embebido en el sistema de Cundinamarca, y de otro lado, existe una expectativa favorable por la actual remuneracin de la actividad de distribucin. Procesos de vinculacin de capital privado en transmisin y papel del Estado en el perodo posterior a la reforma En 1995 se culmin el proceso de escisin de las actividades de generacin de la empresa Interconexin Elctrica (ISA). La nueva empresa sera responsable exclusivamente de las actividades de transmisin, operacin y expansin en alta y extra alta tensin, del Sistema de Transmisin Nacional (STN), as como de la operacin del sistema. Desde 1997 se empez a hablar de la vinculacin de capital privado a la empresa ISA, primero pensando en un proceso donde slo se vendiera una participacin minoritaria y posteriormente se estructur un proceso de vinculacin de un inversionista estratgico con control. Sin embargo, en el momento en el cual se esperaba implementar esta ltima alternativa, result que no se contaba con la decisin poltica y de manera particular, tampoco exista consenso sobre la oportunidad de efectuar esta operacin, ms an cuando en ese momento se estaban sucediendo atentados continuos sobre la infraestructura de transmisin. Era esperable que este riesgo resultara en menor inters de inversionistas potenciales o menor valor de la empresa. Finalmente se estructur un proceso de vinculacin de inversionistas a travs de la venta de acciones dirigida a fondos de pensiones, a inversionistas minoritarios, fondos de inversin, entre otros. Entre noviembre y diciembre de 2000 se vendi 24% del capital accionario de la empresa, directamente al pblico, lo que permiti recaudar unos US$ 74 millones. Este proceso ha significado un cambio en la estructura corporativa de la empresa y ha impulsado mayor transparencia en su gestin.

En el caso de la capitalizacin de TRANSELCA, conformada con los activos de transmisin de CORELCA, ISA result ser el nico oferente y adquiri la participacin mayoritaria en dicha empresa. Actualmente la expansin del sistema de transmisin se hace a travs de un proceso de convocatoria pblica donde cualquier nuevo inversionista puede ofertar para ejecutar el Plan de Expansin propuesto por la Unidad de Planeacin Minero Energtica (UPME), y hacerse agente transmisor del mercado. No obstante hasta el momento, en los procesos emprendidos, los proyectos de expansin ms grandes se han adjudicado en su mayora a ISA. En el 2001 la lnea GuatiguarTasajero de 230 kV con una longitud de 260 km aproximadamente y con un costo de US$ 49 millones, la lnea SabanalargaCartagena de 230 kV con una longitud aproximada de 86 km y con un costo de US $17 millones, en 2004 la lnea BolivarCopeyOcaaPrimavera Bacat de 500 kV con una longitud aproximada de 1.051 km y con un costo de US$ 320 millones. En 2005 se adjudic bajo este mismo mecanismo la construccin de una nueva interconexin con Ecuador a la Empresa de Energa de Bogot (EEB), con un costo cercano a US$ 42 millones. Finalmente, se han adjudicado algunos proyectos de compensacin reactiva en el sistema de transmisin nacional a otras empresas.

4. Poltica sectorialLa Nacin efectu importantes esfuerzos para lograr que las reformas fueran efectivas y tuvieran xito durante su etapa de implementacin. En este sentido vale la pena destacar los principales logros obtenidos: Los procesos de vinculacin de capital privado fueron acompaados, en la mayora de los casos, de reestructuraciones de las empresas, para buscar la desintegracin vertical y la separacin de los negocios. Se vincul capital privado en el negocio de generacin, dando las seales adecuadas para que el mercado mayorista de energa tuviera impulso en su desarrollo inicial.

Cuadro 8: Vinculacin de capital a la actividad de transmisinEMPRESA TRANSELCA ISAMillones de dlares corrientes. Fuente: Clculos propios.

ADJUDICATARIO 65%

OFERTA 185


Se logr la incorporacin de inversionistas estratgicos en empresas de distribucin que atienden mercados importantes, en la mayora de las cuales se lograron rpidos y positivos cambios en los indicadores de gestin. Se estableci un incentivo importante para la mejora de la gestin de ISA a travs de la democratizacin de su propiedad, an con el Gobierno manteniendo el control accionario.

impulsados por el Ministerio de Hacienda, lo cual slo se ha empezado a implementar en los dos ltimos aos. Como se observ anteriormente, la toma de posesin para administracin de las empresas se ha prolongado por varios aos en algunos casos, sin lograr resultados concretos de mejoras en la gestin. El Gobierno se propona lograr la estabilidad, transparencia, credibilidad, legitimidad, eficiencia y dinamismo de los regmenes de control y regulacin establecidos, para lo cual se esperaba imponer la publicacin de informes anuales con una autoevaluacin de la gestin y con la evaluacin de la situacin de las empresas reguladas. El proceso de autoevaluacin no ha sido plenamente desarrollado hasta el momento y an se realizan esfuerzos por verificar para lograr el cumplimiento de los objetivos planteados. El Gobierno Nacional se propuso apoyar financieramente con recursos de presupuestos pblicos, tanto de la Nacin como de las entidades territoriales, los mercados elctricos dbiles y las zonas no interconectadas, para la extensin de la cobertura del servicio en reas rurales y la normalizacin del servicio en barrios subnormales. Dicho propsito ha sido recientemente materializado a travs de la asignacin de recursos de fondos especiales a ayudar el desarrollo de infraestructura para ampliar cobertura. No obstante, estos procesos no han sido dimensionados econmicamente, en cuanto al efecto que tienen en el costo futuro de la prestacin del servicio y a su sostenibilidad en el largo plazo, ni se han podido presupuestar en la forma adecuada, debido a las restricciones fiscales de los ltimos aos. El Gobierno se propuso tambin promover la inscripcin en bolsa de las empresas de generacin vendidas en la primera fase de las privatizaciones. No se han obtenido hasta el momento resultados en este aspecto y se esperara impulsar el desarrollo del mercado de capitales de empresas del sector, como mecanismo adicional para promover la eficiencia.

No obstante persisten grandes problemas por efecto de los procesos que no se pudieron culminar. En 1997, con dos de los procesos de vinculacin de capital a empresas distribuidorascomercializadoras finalizados, se identific la necesidad de implementar algunas polticas sectoriales, varias de las cuales no fueron concretadas, en algunos casos posiblemente porque el diagnstico de la situacin, que sirvi para sustentarlas, era consecuencia de una historia de gestin deficiente de estas empresas. En 1997 una de las alternativas que consideraba el Gobierno para la prestacin del servicio de distribucin era establecer una obligacin contractual de la empresa para el cumplimiento de sus compromisos. Para esto se pretenda que la CREG y el Ministerio de Minas y Energa definieran e implantaran un compromiso contractual de carcter permanente. Entre las modalidades contractuales que se propuso analizar, estaban la licencia, la concesin, los contratos de reas de servicio exclusivo o una modalidad de contrato regulatorio. No obstante, vale la pena sealar que dichas modalidades contractuales no son consistentes con la ley 142 de 1994 y el principio de libertad de entrada y salida que la rige. Las concesiones slo son contempladas por esta Ley como una excepcin en el caso de reas de servicio exclusivo de gas combustible. Se identific la necesidad de que los procesos de toma de posesin16 que pudiera ejecutar la SSPD estuvieran acompaados de procesos de vinculacin de capital

16. La Ley 142 de 1994 establece: Superintendente de servicios pblicos podr tomar posesin de una empresa, en los siguientes casos: 59.1.- Cuando la empresa no quiera o no pueda prestar el servicio pblico con la continuidad y calidad debidas, y la prestacin sea indispensable para preservar el orden pblico o el orden econmico, o para evitar perjuicios graves e indebidos a los usuarios o a terceros. 59.2.- Cuando sus administradores persistan en violar en forma grave las normas a las que deben estar sujetos, o en incumplir sus contratos. 59.3.- Cuando sus administradores hayan rehusado dar informacin veraz, completa y oportuna a una comisin reguladora o a la Superintendencia, o a las personas a quienes stas hayan confiado la responsabilidad de obtenerla. 59.4.- Cuando se declare la caducidad de uno de los permisos, licencias o concesiones que la empresa de servicios pblicos haya obtenido para adelantar sus actividades, si ello constituye indicio serio de que no est en capacidad o en nimo de cumplir los dems y de acatar las leyes y normas aplicables. 59.5.- En casos de calamidad o de perturbacin del orden pblico. 59.6.- Cuando, sin razones tcnicas, legales o econmicas de consideracin sus administradores no quisieren colaborar para evitar a los usuarios graves problemas derivados de la imposibilidad de otra empresa de servicios pblicos para desempearse normalmente. 59.7.- Si, en forma grave, la empresa ha suspendido o se teme que pueda suspender el pago de sus obligaciones mercantiles. 59.8.- Cuando la empresa entre en proceso de liquidacin.


Aun cuando la vinculacin de capital privado en algunas empresas distribuidorascomercializadoras parece haber introducido seales de eficiencia en el mercado Colombiano, esto, paradjicamente, est ocasionando problemas para el desarrollo de los procesos regulatorios, en concordancia con los propsitos trazados en la reforma. Es as como al introducir en la regulacin incentivos para que se obtengan mejoras en la eficiencia, existe un grupo importante de empresas que ha evolucionado en su gestin en forma consistente con los incentivos introducidos, mientras otro grupo de empresas mantiene niveles de gestin deficientes, requiriendo que su viabilidad se asegure a travs de mecanismos externos que afectan la dinmica del propio proceso regulatorio, como a travs de recursos gestionados por el Gobierno Central, o a travs de cambios en los preceptos regulatorios establecidos desde la reforma. En generacin, aunque algunos de los activos en operacin fueron adquiridos por inversionistas estratgicos, la Nacin mantiene una participacin de 31% en la capacidad disponible a la fecha. Se esperara que en las condiciones actuales de desarrollo del mercado, las seales sean suficientes y adecuadas para lograr que las decisiones de inversin futuras se den con la suficiente anticipacin y bajo esquemas de riesgo. No obstante, ms all de los esfuerzos que se hagan desde la regulacin para que esto ocurra, varios hechos han introducido incertidumbre sobre las condiciones en que se van a desempear las empresas pblicas y privadas en el sector de generacin. El primero de ellos es la decisin de otorgar una garanta de la Nacin a Empresas Pblicas de Medelln para contratar una operacin de crdito pblico externo con la banca multilateral por US$ 200 millones para financiar el Proyecto Hidroelctrico Porce III. Esta operacin se ha sustentando en la necesidad que se evidencia en el Plan de Expansin de Referencia de la UPME para que se adicione nueva generacin elctrica, sin la cual se presentara un dficit en los lmites de confiabilidad de energa en el perodo comprendido entre 2011 y 2013. Este proyecto, inscrito en la UPME, con entrada en operacin en junio de 2010 aportara parte importante de dicha capacidad. Por otra parte la manifestacin pblica de inters del Gobierno para emprender la construccin de megaproyectos

hidroelctricos en los prximos aos, con los consecuentes costos hundidos que histricamente se han dado en este tipo de proyectos cuando interviene la Nacin, son otro elemento perturbador en el mercado, mxime en este momento cuando por primera vez, despus de la recuperacin de la demanda, se espera que inversionistas privados se incorporen al sector a travs de las seales econmicas implementadas hasta el momento en el mercado. La reforma ha requerido un proceso de negociacin con los actores involucrados, tanto con los gobiernos regionales como con los inversionistas privados. Los compromisos con estos grupos pueden estar generando impedimentos para su continuidad y el logro de las metas originales. Se ha demostrado que los reformadores estaban en lo cierto cuando asumieron que los perdedores se opondran a las reformas, pero no porque ellos fueran realmente perdedores. Sin embargo, las compensaciones que se requirieron en el proceso de negociacin los hicieron ganadores. Los privilegios, resultantes de la compensacin, crean un inters de estancar la reforma, lo que permite a los jugadores obtener ganancias de actividades donde pueden optimizar sus rentas. La coexistencia del antiguo rgimen con el sector reformado resultante de estos acuerdos, o debido a otros compromisos, frecuentemente evitan la extensin de los beneficios de la reforma a los grupos crticos, debilitando de esta forma la reforma y evitando que se completen los cambios institucionales requeridos para hacer que la misma funcione. Para que sea sostenible, el proceso no debera generar o mantener opciones vivas que den lugar a nuevas negociaciones con los grupos de inters y que puedan ser valoradas como estrategia para mantener ciertas condiciones haca el futuro. Las reformas estn dirigidas a asegurar la participacin de inversionistas individuales y pretenden introducir incentivos para que stos se comporten eficientemente. Existen, sin embargo, limitantes de naturaleza tecnolgica, econmica o institucional. Estos limitantes pueden conducir a pobres niveles de las organizaciones administrativas de los participantes, al debilitamiento de las entidades regulatorias, o a la limitacin del alcance de la competencia, entre otros efectos que modifican el alcance previsto de la reforma.


III.ARQUITECTURA INSTITUCIONAL DEL MERCADOCuando en la Constitucin Nacional de 1991 redefini la funcin del Estado, dejando de ser el prestador directo de los servicios pblicos, se gener la necesidad de reestructurar el soporte institucional de la industria. La organizacin del sector cambi de manera importante desde la expedicin de las Leyes 142 de 1994 y 143 de 1994. Las actividades de regulacin y vigilancia y control pasaron a ser desempeadas por dos nuevas entidades y se determin que la planeacin adquirira carcter indicativo.

Estado

Regulacin

Vigilancia y control

Planeacin

1. Labor de vigilancia y control: Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD)Carcter legal y funciones Para ejercer las funciones de vigilancia y control de los servicios pblicos domiciliarios se cre la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios. Es as como desde la propia constitucin Nacional se establece: Artculo 370. Corresponde al Presidente de la Repblica sealar, con sujecin a la ley, las polticas generales de administracin y control de eficiencia de los servicios pblicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios, el control, la inspeccin y vigilancia de las entidades que los presten. (subrayado fuera de texto) Las funciones especficas de la Superintendencia estn contenidas en la Ley 142 de 1994, la cual fue modificada por la Ley 689 de 2001, especialmente, en aspectos relevantes a las funciones de la Superintendencia, entre las cuales se cuentan: i) vigilar y controlar el cumplimiento de la regulacin por parte de los prestadores de los servicios pblicos y sancionar sus violaciones, ii) vigilar y controlar el cumplimiento de los contratos entre las empresas de servicios pblicos y los usuarios, iii) establecer los

sistemas uniformes de informacin y contabilidad para los prestadores, iv) dar concepto a las comisiones y ministerios sobre las medidas que se estudien en relacin con los servicios pblicos, v) vigilar la correcta asignacin de los subsidios que la Nacin, los departamentos y los municipios destinan a los usuarios de los servicios, vi) tomar posesin de las empresas de servicios pblicos, vii) evaluar la gestin, resultados y nivel de riesgo de las empresas con las metodologas e indicadores definidas por las Comisiones de Regulacin, acordar con las empresas programas de gestin e imponer sanciones por el incumplimiento de estos indicadores, viii) verificar el cumplimiento de las normas tcnicas, a que estn obligadas las empresas de servicios pblicos, definidas por los ministerios, ix) organizar un Sistema nico de Informacin con la proveniente de los prestadores de servicios pblicos, x) en relacin con los usuarios apoyar las tareas de los Comits de Desarrollo y Control Social de los servicios pblicos domiciliarios, asegurar capacitacin de vocales de control y promover la participacin ciudadana en el control de los servicios pblicos domiciliarios. Es importante destacar que mediante la Ley 689 de 2001 se le asign a la Superintendencia de manera especfica adelantar las investigaciones por competencia desleal y prcticas restrictivas de la competencia de los prestadores de servicios pblicos domiciliarios e imponer las sanciones respectivas. Los servicios pblicos vigilados y controlados por la Superintendencia incluyen electricidad, gas combustible, telefona fija, acueducto y saneamiento bsico. Puede imponer multas hasta por el equivalente a 2.000 salarios mnimos mensuales17 multiplicado por el nmero de aos que se cometi la sancin; ordenar suspender todas o algunas de las actividades de la empresa que incumpli las normas; separar de los cargos a los administradores o empleados de una empresa de servicios pblicos; y prohibir a los infractores trabajar en empresas similares, hasta por diez aos; solicitar a las autoridades que decreten la caducidad de los contratos que haya celebrado el infractor; cancelar licencias; prohibir al infractor prestar directa o indirectamente servicios pblicos hasta por diez aos; tomar posesin de empresas de servicios pblicos, o suspender temporal o definitivamente sus autorizaciones y licencias. La labor de control de las empresas de servicios pblicos domiciliarios es ejercida directamente por la Superintendencia. La Procuradura General de la Nacin y la Contralora tambin ejercen control sobre empresas de servicios pblicos.

17. Actualmente un salario mnimo legal equivale a aproximadamente US$ 170.


Estructura legal La Superintendencia es una persona de derecho pblico y cuenta con autonoma operativa y administrativa. Inicialmente estaba adscrita al Ministerio de Desarrollo Econmico, pero posteriormente, mediante Decreto 1363 de 2000, fue adscrita al Departamento Nacional de Planeacin18. La estructura de la Superintendencia fue establecida en la Ley 142 de 1994 y posteriormente modificada mediante Decreto 990 de 2002. La Superintendencia cuenta con tres delegadas, una para el servicio de telecomunicaciones, una para energa y gas y otra para el servicio de agua. Cuenta adems con una Direccin de Entidades Intervenidas y en Liquidacin y una Direccin General Territorial con cinco oficinas territoriales. El Superintendente y sus delegados son nombrados por el Presidente de la Repblica por perodos no determinados, siendo funcionarios de libre nombramiento y remocin. No existen requisitos para desempear el cargo de Superintendente y el rgimen de inhabilidades que le aplica es el de la Ley 142 de 1994, que es el mismo que aplica para los Expertos Comisionados de las Comisiones de Regulacin. Rgimen presupuestal La Superintendencia y las Comisiones estn sometidas a las normas orgnicas del Presupuesto General de la Nacin, y a los lmites anuales de crecimiento de sus gastos que seale el Consejo de Poltica Econmica y Social. El presupuesto es ajustado de acuerdo con las metas de crecimiento de los gastos impuestas para los establecimientos pblicos y es bastante inflexible en trminos de ajustes y adiciones, en la medida en que requieren de trmite ante el Congreso de la Repblica. No obstante, los costos de regulacin o vigilancia y control son recaudados entre las empresas prestadoras de los servicios pblicos domiciliarios. Se puede cobrar como contribucin a las empresas hasta el 1% de los gastos de funcionamiento asociados con el servicio durante el ao anterior al que se cobra el servicio de vigilancia y control o de regulacin. La Superintendencia liquida y recauda la contribucin anualmente de acuerdo con los estimativos efectuados de gastos para ese ao y de acuerdo con las restricciones

de crecimiento en el gasto impuestas por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Otra fuente de financiacin de ingresos para la Superintendencia y las Comisiones es la venta de publicaciones.

2. Labor de regulacin: Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG)Carcter legal y funciones Las Comisiones de Regulacin de los Servicios Pblicos Domiciliarios fueron creadas a travs de la Ley 142 de 1994. Mediante esta Ley el Congreso ejerci la facultad, otorgada por la Constitucin Nacional, de fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiacin, el rgimen tarifario y la designacin de las entidades competentes para fijar las tarifas. De manera simultnea, mediante el Decreto 1524 de 1994, el Presidente deleg sus facultades constitucionales contenidas en la Ley 142 de 1994 en las Comisiones de Regulacin, quedando con la facultad de reasumir funciones para revocar o reformar las disposiciones de stas. Asmismo, de manera particular, mediante Decreto 2253 de 1994 se efecto la misma delegacin para la Comisin de Regulacin de Energa y Gas en lo relacionado con las facultades contenidas en la Ley 143 de 1994. Esta facultad de reasumir funciones, como se ver en otro captulo, ha sido utilizada en una ocasin por el Presidente para el caso de la Comisin de Regulacin de Energa y Gas. Desde 1992 se haba creado mediante Decreto, dentro del Ministerio de Minas y Energa, la Comisin de Regulacin Energtica (CRE). Dicha Comisin estuvo integrada por el Ministro de Minas y Energa, el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico y el Director del Departamento Nacional de Planeacin y por tres expertos en asuntos energticos de dedicacin exclusiva, designados por el Presidente de la Repblica, para perodos de tres aos. Esta estructura fue mantenida casi idntica en la nueva Comisin, an cuando se tratara de una entidad con un carcter de independencia que no estaba previsto en la Comisin creada en el Ministerio. La CRE asumi las funciones de la antigua Junta Nacional de Tarifas, con alcances similares a las que posteriormente fueron asignadas a la Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG).

18. El Departamento Nacional de Planeacin tiene dos funciones especficas en el tema de los servicios pblicos domiciliarios: participar en el diseo de la poltica para la prestacin de servicios pblicos domiciliarios, a travs de las Comisiones de Regulacin, y promover su adopcin por parte de las empresas de servicios pblicos; razar las polticas generales y desarrollar la planeacin de las estrategias de control y vigilancia, 19 para la adecuada y eficiente prestacin de los servicios pblicos domiciliarios. Anlisis del Sector Elctrico en Colombia

Entre estas se contaban: promover la competencia y proponer la adopcin de las medidas necesarias para impedir abusos de posicin dominante, con la facultad de expedir reglas diferenciales entre empresas pblicas y privadas; fijar las tarifas; sealar criterios y normas relativas a la proteccin de los derechos de los usuarios; regular el acceso a las redes y elaborar metodologas y fijar los cargos por transporte e interconexin a la red nacional; regular la autogeneracin y cogeneracin; desarrollar indicadores y modelos para evaluar la gestin financiera, tcnica y administrativa de las empresas; revisar y proponer modificaciones al reglamento de operacin y definir los montos de las tasas de contribucin de cada sector de consumo con destino a cubrir los subsidios de los consumos de los usuarios residenciales de menores ingresos. Las Comisiones de Regulacin creadas en 1994 tienen como facultad general, regular los monopolios y promover la competencia donde sea posible, buscando que no se den abusos de posicin dominante, y que se asegure la eficiencia y la calidad en los servicios. En el caso particular de la Comisin de Regulacin de Energa y Gas, la Ley 143 de 1994 le asign entre otras las siguientes funciones, algunas de las cuales, ya haban sido asignadas por el Congreso desde la Ley 142 de 1994: i) crear condiciones para asegurar la disponibilidad de una oferta energtica eficiente, ii) promover y preservar la competencia y determinar las condiciones para la liberacin gradual del mercado hacia la libre competencia, iii) definir tarifas por acceso a las redes y por los servicios de despacho, iv) definir la metodologa para el clculo y el valor de las tarifas aplicables a los usuarios regulados del servicio elctrico, v) definir las condiciones que deben reunir los usuarios regulados y no regulados, vi) definir los factores de subsidios a los consumos de subsistencia de los usuarios de menores ingresos, vii) establecer el Reglamento de Operacin para realizar el planeamiento y la coordinacin de la operacin del Sistema Interconectado Nacional, viii) definir y hacer operativos los criterios tcnicos de calidad, confiabilidad y seguridad del servicio de energa, ix) definir mediante arbitraje los conflictos que se presenten entre los diferentes agentes econmicos en cuanto a interpretacin de los acuerdos operativos y comerciales y x) velar por la proteccin de los derechos de los consumidores. La Ley 142 le dio facultades a las Comisiones para ordenar escisiones de empresas que ejerzan prcticas

restrictivas a la competencia, fusiones que originen beneficios en costos y cobertura a los usuarios y para liquidar empresas monopolsticas oficiales ineficientes. Otra funcin de las Comisiones que resulta interesante destacar, es la de preparar proyectos de ley para someter a consideracin del Gobierno, y recomendarle la adopcin de los decretos reglamentarios. La Comisin tambin est a cargo de desarrollar su reglamento interno para proponerlo al Gobierno para su adopcin. Estructura legal La Comisin de Regulacin Energtica (CRE), creada en 1992 estaba conformada por el Ministro de Minas y Energa, quien la presida, el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico, el Director del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), y tres expertos en asuntos energticos de dedicacin exclusiva. Posteriormente en la Ley 142 se mantuvo la misma conformacin, pero la Ley 143 de 1994 defini que el nmero de expertos para la nueva Comisin de Regulacin de Energa y Gas (CREG) sera de cinco y que seran nombrados por el Presidente de la Repblica para perodos de cuatro aos. Se dio la opcin de delegar la funcin de los Ministros y del Director del DNP en los viceministros y en el subdirector respectivamente. El Superintendente fue autorizado para asistir a las reuniones de Comisin, con voz pero sin voto. La CREG fue creada como una unidad administrativa especial del Minis

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CAF.Análisis del sector eléctrico