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CENTRO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y CONSTITUCIONALES -
UNIVERSIDAD INTERNACIONAL MENÉNDEZ PELAYO
MASTER UNIVERSITARIO EN DERECHO CONSTITUCIONAL
2015-2016, CEPC-UIMP
PARADIPLOMACIA:
Orden, desorden y antiorden.
Los casos de Alemania, España y Colombia.
Tutor del Trabajo
JUAN RODRÍGUEZ TERUEL
Autor
GERMAN JAIR ARENAS ARIAS
Madrid. Junio, 16 de 2016
2
PARADIPLOMACIA: Orden, desorden y antiorden.
Los casos de Alemania, España y Colombia.
ÍNDICE
Pág.
INTRODUCCIÓN.................................................................................................................................3
PARADIPLOMACIA............................................................................................................................7
Consideraciones sobre un neologismo....................................................................................9
Causas, desarrollo y práctica de la paradiplomacia............................................................18
El límite constitucional...........................................................................................................21
Consecuencias. ¿Divergencia o uniformidad?.....................................................................23
PRESENTACIÓN CASUÍSTICA......................................................................................................27
ALEMANIA............................................................................................................................30
El Estado federal........................................................................................................32
Las relaciones entre el Bund y el Land....................................................................33
El papel del Bundesrat..............................................................................................34
Partidos políticos........................................................................................................35
ESPAÑA...................................................................................................................................36
El Estado autonómico................................................................................................38
Las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas.............................39
El papel del Senado....................................................................................................41
Partidos políticos........................................................................................................42
COLOMBIA............................................................................................................................43
El Estado unitario......................................................................................................45
Las relaciones entre el Estado y los departamentos y municipios.........................47
El papel del Senado....................................................................................................49
Partidos políticos........................................................................................................51
ANÁLISIS COMPARADO.................................................................................................................53
Escenario No. 01. Orden........................................................................................................53
Escenario No. 02. Desorden...................................................................................................56
Escenario No. 03. Antiorden..................................................................................................59
CONCLUSIONES...............................................................................................................................62
BIBLIOGRAFÍA.................................................................................................................................66
3
INTRODUCCIÓN
Cuando en 1780 Jeremy Bentham empleó por primera vez el término “relaciones
internacionales” se refería a los vínculos legales entre Estados soberanos. Aunque su
aceptación no fue inmediata, sí señaló la raíz de una futura disciplina consolidada tras el fin de
la Primera Guerra Mundial que incluiría el estudio de las relaciones entre Gobiernos y entre
pueblos, y los principios que sustentan su desarrollo.
En perspectiva constitucional, la política exterior y los asuntos internacionales siempre han
sido competencia exclusiva del Estado, y las relaciones diplomáticas son entre Estados. Las
dudas no se aceptan.
Sin embargo, dos siglos después, hacia 1980, Ivo Duchacek y Panayotis Soldatos, inmersos en
un nuevo contexto mundial caracterizado por la interdependencia económica compleja,
sugirieron el concepto “paradiplomacia” con el objeto de explicar la incidencia y
protagonismo que estaban adquiriendo gobiernos no centrales en los asuntos internacionales,
pretendiendo reconfigurar el orden mundial, remover la jerarquía del Estado, reclamar
legitimidad y ambicionar poder.
Desde la ciencia política, la paradiplomacia se ha perfilado como un tema atractivo con un
fuerte potencial académico y como fenómeno de las relaciones internacionales
contemporáneas, su atención ha resultado necesaria en razón a que la “diplomacia subestatal”,
permitan esa palabra, es un factor fundamental para entender los problemas relativos a la
interpretación de la soberanía y los procesos de centralización/descentralización que están
tomando lugar en los Estados modernos de hoy.
No obstante, desde el derecho constitucional, el neologismo recién inventado no obtiene
todavía la cobertura científica exhaustiva que se requiere para comprender si en realidad las
entidades políticas constitutivas de un Estado tienen agencia internacional y dado el caso, cuál
es el enfoque analítico/normativo que permite guiar el estudio. Por ese motivo, este trabajo se
enfrenta al desafío de retomar el debate conceptual acerca de la paradiplomacia para brindar
4
una visión aproximada de lo que en plata blanca significa o puede significar.
Dando por sentada una definición “paraguas” y orientadora que encierra en todo caso la
vinculación externa de unidades subestatales con el entorno global para mejorar el ejercicio
de sus competencias constitucionales internas, se plantea un problema clave.
La implicación en asuntos exteriores por parte de gobiernos no centrales de un modo paralelo
al Estado puede expresar convergencia pero también enfrentamiento de cara a la construcción
y proyección de una sola política exterior, uniforme y congruente. Cuando ocurre lo primero,
el orden natural de las cosas no se altera, prevalece la cooperación y el Estado se proyecta
unívocamente, pero cuando se trata de lo segundo, “lo internacional” a veces apunta a
conflictos de tipo político y competencial de magnitudes muy graves a nivel
intergubernamental y constitucional.
Francisco Aldecoa acierta cuando argumenta que los conflictos no son irresolubles y la
actuación externa de Estado y de regiones no tiene por qué ser incompatible, al contrario, hay
oportunidades para que exista cooperación y responsabilidades compartidas. Empero, la
literatura existente tampoco ha tasado cuáles son las condiciones que más inciden en que la
paradiplomacia esté ambientada en la uniformidad y no en la divergencia, en el marco del
funcionamiento del aparato estatal que la contiene.
A partir de un estudio de casos, se espera revelar dichas condiciones. Será estudiada la
infraestructura constitucional de Alemania, España y Colombia con énfasis sobre el modelo
de organización estatal, las relaciones intergubernamentales, el papel del Senado y la acción
de los partidos políticos. El interés en estos aspectos se centra en la posibilidad de determinar
una suerte de orden, desorden y antiorden dentro de los cuales la paradiplomacia puede
encontrar sitio y acomodo legal, político y constitucional.
El orden depende de unas garantías mínimas que en el marco de la organización territorial, el
Estado puede ofrecer a las regiones en materia de participación e injerencia sobre la
construcción de la política exterior. Sin embargo, la facultad que otorga una “competencia
5
internacional” no debe insinuar hacer las cosas a rienda suelta, al ritmo de la canción de Frank
Sinatra “I do it my way”, actuando por separado sin miras al resto del país. De ahí la relevancia
de que en las relaciones intergubernamentales el principio rector sea la cooperación amarrado
intensamente a la lealtad constitucional. La máxima instancia institucional que encarna la
colaboración entre los distintos niveles de gobierno no puede ser otra que una Cámara donde
las entidades subestatales se sientan plenamente representadas y tenidas en cuenta para la
planificación conjunta y la gobernación nacional, que no fragmentaria. Finalmente, como son
los partidos políticos los artefactos de representación política por excelencia y quienes
comandan los gobiernos, sobre ellos recae la responsabilidad de practicar mediante sus
acciones y decisiones el principio constitucional de la lealtad manteniendo efectiva, clara y
contundente la necesaria unidad estatal.
Si el diseño institucional y constitucional de los cuatro elementos todavía son asignaturas
pendientes en el Estado y los actores aún no están comprometidos en su desarrollo, surge una
especie de desorden.
En el peor de los casos, el antiorden sugiere problemas de organización territorial
imposibilitando a las regiones el mínimo grado de influencia en la política exterior, pero
además un tejido de relaciones intergubernamentales carente de mecanismos institucionales de
coordinación y concurrencia, un conjunto de entidades territoriales sin opciones para participar
en la gobernación del Estado a través de una cámara de representación territorial y partidos
políticos que desobedecen de frente el principio de lealtad, proponiendo, incluso, acciones de
separación y la construcción de naciones paralelas.
6
PARADIPLOMACIA
Durante la primera semana de mayo de 2016, Buenos Aires hizo un “nuevo amigo”. Tomas
Regalado, el alcalde de Miami, visitó la capital de Argentina para firmar un convenio de
cooperación que formaliza la relación bilateral. El objetivo es promover la cultura, el desarrollo
urbano, las inversiones y las “relaciones internacionales” entre ambas ciudades1. Lo anterior
se ha logrado en coordinación con el Gobierno Federal y atendiendo la Constitución de la
Nación Argentina en su artículo 124, dispositivo legal que permite a las provincias celebrar
convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación.
Tiempo atrás, Reino Unido, Estados Unidos, Canadá, Francia, Alemania y Singapur han
admitido en su “cuadrilla” a otro miembro. Se trata de Sao Paulo. Desde 2013, existen acuerdos
para generar “relaciones directas” entre los gobiernos correspondientes para responder de
forma más efectiva las demandas sociales y económicas que plantean la globalización y el libre
mercado, pero en el fondo, lo que significa es el éxito de la estrategia de inserción internacional
que ha venido implementando el estado paulista. Su Gobernador, Geraldo Alckmin, ha firmado
más acuerdos internacionales (50 por año), recibido más delegaciones extranjeras (en
promedio 450 por año), y gestionado más programas de cooperación internacional (150) que
cualquier otro gobernador regional en América Latina. Es más, entre todos los líderes
latinoamericanos, solamente la Presidenta Dilma Rousseff recibe más Jefes de Estado y de
Gobierno que Alckmin2.
Más aún. Las provincias chinas andan por el mundo en busca de “socios”. Desde las más ricas,
Guangdong y Shandong, hasta la más pobre, Mongolia Interior, están instalando oficinas
internacionales con personal entrenado en negocios y burócratas políglotas3. Esto lo hacen
porque entienden que la economía domina las actuales relaciones exteriores en un planeta
globalizado y la preocupación por la competitividad y el desarrollo territorial, les impulsa a
1El convenio ha sido firmado el 3 de mayo de 2016 por los alcaldes, según información de la Subsecretaría de
Relaciones Internacionales e Institucionales de la Ciudad Autonóma de Buenos Aires, quien diseña y coordina la
política internacional de la ciudad. 2TAVARES, Rodrigo. (2013): “Foreign policy goes local”. Foreign Affairs. 3Ibíd.
7
diseñar estrategias de internacionalización.
De acuerdo con los académicos que se han dedicado a explicar las dinámicas contemporáneas
del sistema internacional, la globalización ha hecho que los gobiernos subnacionales no puedan
cumplir con sus responsabilidades constitucionales en materia de educación, saneamiento,
desarrollo económico, transporte, medio ambiente y otras áreas, sin interactuar con el mundo4.
En ese sentido, considerando a Goldsborough, hoy en día hay cada vez más unidades
subestatales que por su complejidad, “necesitan una política exterior propia”5. Wolff también
considera que debe existir una “capacidad, por parte de los gobiernos subestatales, para
implementar una política exterior y participar en el ámbito internacional en defensa de unos
intereses específicos”6.
Sin embargo, parece desmesurada la idea de una política exterior formulada por un actor que
no sea el Estado. En virtud de los casos anteriores, es válido cuestionarse ¿cómo es posible
que las ciudades puedan navegar en los asuntos internacionales al lado de los Estados? ¿Por
qué los gobiernos nacionales buscan relaciones formales con ciudades o regiones? ¿Cómo
reaccionan los Estados cuando se entrometen en un área constitucionalmente exclusiva y
reservada? ¿Qué significa esto para el futuro de la diplomacia?
Bien es verdad que la “intervención de las unidades constitutivas de los Estados nacionales en
la arena internacional no deja de crecer. Las provincias de Canadá, los estados de los Estados
Unidos de América, las comunidades autónomas de España, los Länder de Alemania, las
óblasts de Rusia”7, entre otros, brindan ejemplo de esta realidad. Pero, ¿de qué se trata
“conceptualmente” este fenómeno?
4La cita original es de Tavares: With globalization, these subnational governments can no longer fulfill their
constitutional responsibilities in education, sanitation, economic development, transportation, the environment,
and other areas without interacting with the world. 5DE ALMEIDA MEDEIROS, Marcelo. (2011): “¿Necesita Sao Paulo una política exterior? Hegemonía,
diplomacia y paradiplomacia en Brasil”. América Latina Hoy, 56, Pág. 183. 6WOLFF, Stefan. (2007): “Paradiplomacy: scope, opportunities and challenges”. The Bologna Center Journal of
International Affairs, 10(1). Pág. 141. 7KUZNETZOV, Alexander S. (2014): Theory and practice of Paradiplomacy: Subnational governments in
international affairs, Londres. Routledge.
8
Desde hace años, surgió entre los internacionalistas el término paradiplomacia para explicar
el activismo internacional de los gobiernos no centrales (GNC), justificar la pérdida de
jerarquía centrada en el Estado-nación como sujeto principal de la sociedad internacional y
responder a los interrogantes arriba expresados. No obstante, los constitucionalistas tienen
mucho que decir y que cuestionar acerca de este “artilugio” teórico.
Consideraciones sobre un neologismo
Consciente de la “insatisfacción intelectual que generan ciertas modas académicas recientes
en Relaciones Internacionales que otorgan, sin mayor examen, un crédito conceptual
sorprendente a determinados vocablos, incluso si su definición y, en consecuencia, su función
analítica, no están nada claras”8, este trabajo comprende que la paradiplomacia es un
neologismo que “los diferentes estudios relacionados con la acción exterior de los entes
subestatales ha creado, no sin ser contestado plenamente por sectores de la ciencia política y
el derecho comparado”9.
Por ese motivo, resulta primordial tomar una radiografía de la paradiplomacia para descubrir
su articulación, tanto como sus fracturas. El propósito es aproximarse a un diagnóstico preciso
sobre los alcances y posibilidades que tiene esta expresión en el ámbito de la proyección
internacional de las entidades subestatales. Con ello, trazar un marco teórico adecuado para
poder elaborar una postura crítica sobre los futuros casos de análisis y comparación que
pretende abordar este documento.
La “invención” de la paradiplomacia como “el involucramiento de (GNC) en las relaciones
internacionales a través del establecimiento de contactos permanente o ad hoc con entidades
extranjeras públicas o privadas, con el propósito de promover temas socioeconómicos y
8AGUIRRE ZABALA, Iñaki. (2000): “¿Qué sentido tiene hablar de paradiplomacia? Una encuesta intertextual
en torno a un neologismo polisémico”, en ALDECOA, Francisco y KEATING, Michael. (eds.), Paradiplomacia:
Las relaciones internacionales de las regiones. Madrid. Marcial Pons. Pág. 203. 9KÔLLING, Mario y GAMARRA, Yolanda. (2015): “Relaciones de los entes subestatales con la Unión Europea
en la era Post-Lisboa: Una aproximación desde la práctica española y alemana”, en TUDELA, José y KÔLLING,
Marios (Coord). Costes y beneficios de la descentralización política en un contexto de crisis: el caso español,
Fundación Manuel Giménez Abad de Estudios Parlamentarios y del Estado Autonómico, Zaragoza.
9
culturales, así como cualquier otra dimensión externa de sus competencias constitucionales”10,
ha sido producto de un proceso histórico.
Cuando terminaba la década de 1980, Ivo Duchacek ya había encendido el foco sobre la
creciente participación de los gobiernos regionales en los asuntos internacionales, sosteniendo
que “la globalización ha llevado a las entidades subestatales a tomar las riendas de su propio
destino y a tratar de promover, en la esfera internacional, sus propios intereses con una
auténtica identidad”11. A través de “The International Dimension of Subnational Self-
Government” (1984), “The Territorial Dimension of Politics: Within, Among and Across
Nations” (1986) y “Perforated Sovereignties and International Relations: Trans-Sovereign
Contacts and Subnational Governments” (1988), el autor canadiense planteó las
circunstancias que alteran el orden global y que, incluso, “erosionan” los poderes soberanos
del Estado-nación12.
Apoyado en la plataforma teórica que Keohane y Nye habrían de aportar en torno a la
Interdependencia Compleja13, Duchacek intenta brindar un desarrollo conceptual para la cada
vez mayor actividad exterior de los GNC.
“Las formas, objetivos, intensidad, frecuencia e importancia de las intervenciones de los GNC
en la escena internacional varían enormemente. Las diversas iniciativas llevadas a cabo por
los gobiernos no centrales en la escena internacional han asumido hasta el momento formas
distintas pero interconectadas entre sí: microdiplomacia transfronteriza regional,
10CORNAGO, Noe. (2010): “La descentralización como elemento de innovación diplomática”. MAIRA, Luis
(Comp.) La política internacional subnacional de América Latina, Buenos Aires. Libros del Zorzal. Pág. 109. 11CÁRDAVA, Alberto Delfín Arrufat. (2009): Asambleas autonómicas y acción exterior, Cortes Valencianas,
2009. Pág. 29. 12Hay circunstancias que alteran el orden global. En décadas recientes, autoridades subestatales han desarrollado
contactos transfronterizos directos con sus pares; los gobiernos locales de un mediano o pequeño tamaño están
tomando lugar en iniciativas globales en cuanto a temas como desarrollo, cooperación, crimen organizado, medio
ambiente y promoción de los derechos humanos; prevalece una pérdida de la exclusividad territorial y hay una
nueva crisis de legitimidad del Estado-nación que perforan sus poderes soberanos. 13La política mundial contemporánea no es una tela sin costuras; es un tapiz confeccionado con diversas
relaciones. Las fuentes que producen poder se han vuelto más complejas, las sociedades se conectan gracias a
canales múltiples y la agenda de las relaciones interestatales tienen temas múltiples. La disponibilidad de socios
no se encuentra necesariamente limitada por las fronteras nacionales, tal como supone el análisis tradicional.
Véase KEOHANE, Robert Owen; NYE, Joseph S. (1988). Poder e interdependencia: la política mundial en
transición. Grupo Editor Latinoamericano. Buenos Aires.
10
microdiplomacia transregional, paradiplomacia global y protodiplomacia.
La paradiplomacia14 global consiste en contactos políticos con naciones distantes y que
relacionan entre sí gobiernos no centrales no sólo con centros comerciales, industriales o
culturales en otros continentes … sino también con las diversas ramas o agencias de los
gobiernos nacionales extranjeros”15.
De acuerdo con el autor, aunque los GNC difícilmente pueden competir con naciones
soberanas, el impacto que tienen en el plano exterior no debe ser ignorado. La paradiplomacia
sugiere contactos directos entre gobiernos no centrales en una nación con sus contrapartidas
subnacionales en otras naciones distintas, con los gobiernos centrales o con grupos privados
en capitales extranjeras.
A través de un neologismo sin precedentes, se procura demostrar que la presencia subnacional
en la escena internacional se ha convertido en un hecho cotidiano del mundo interdependiente,
lo cual influye en la naturaleza de la diplomacia del Estado federal moderno como conjunto
“segmentado”. El Estado-nación es visto como un “actor multivocal (polifónico) que, en la
escena internacional, se expresa con más voces que la legitimada del gobierno central: pueden
oírse también las voces altas y claras de los gobiernos no centrales así como las a menudo
estridentes voces de los posibles gobiernos del día de mañana, del partido de la oposición o de
la comunidad étnica en busca de su independencia”16.
De manera semejante, “An explanatory Framework for the Study of Federated States as
Foreign-policy Actors” (1990), de Soldatos, mantiene la idea y la figura de la paradiplomacia
justificándola como un proceso de racionalización de las relaciones exteriores, clave para la
armonización y la coherencia global de cara a la política exterior del gobierno federal.
14Según Duchacek, el término “paradiplomacia” parece de hecho apropiado; “para” indica no sólo un sentido
paralelo, sino también, de acuerdo con el diccionario Webster, algo “asociado, de capacidad accesoria o
subsdiaria”. 15La noción de paradiplomacia fue inicialmente propuesta por Butler en 1961, pero son Ivo Duchacek y Panayotis
Soldatos, quienes reviven el concepto en medio de un debate académico que se centró en los cambios que tuvieron
lugar durante los años 70 y 80 en los Estados federales norteamericanos (el denominado “nuevo federalismo”). 16DUCHACEK, I. D. (1986): “International competence of subnational governments: borderlands and beyond”,
en Across boundaries: Transborder interaction in comparative perspective, 11-30.
11
“La actividad de política exterior de una entidad federada, situada en el marco de una
sociedad industrial avanzada, genera todo un conjunto de conceptos (…) El propósito es
permitir una mayor precisión en la definición de la variable dependiente que estamos tratando
de explicar en este estudio, es decir, la paradiplomacia de los estados federados.
La situación es el resultado de una combinación de causas de orden interno y externo, las
primeras son consecuencia de la metamorfosis experimentada por el Estado como
organización política en combinación con las características propias de cada territorio; las
segundas son causadas por fuerzas aplicadas por la globalización, la creciente
interdependencia y los procesos de integración regional17.
Así las cosas, Duchacek y Soldatos contribuyen a diferenciar explícitamente las acciones del
gobierno central y de los actores sub-estatales. Se habla de diplomacia o política exterior, para
el primero, y de paradiplomacia o diplomacia paralela, para los segundos18.
En todo caso, la conceptualización y la taxonomía propuestas por los “padres de la
paradiplomacia” fue una tarea incompleta. El mismo Duchacek reconoció que “se requiere un
nuevo conjunto de conceptos adicionales y de preteorías a fin de introducir algo de orden en
el objetivo de explicar las actividades paradiplomáticas, especialmente sus causas y
consecuencias”19. Eso sí, su estudio inauguró la apertura de una literatura académica muy
amplia y muy diversa alrededor de la materia.
En ese contexto, por ejemplo, se ha consolidado “una importante bibliografía que ha ido
desarrollando la noción de región como actor internacional, incidiendo en la consideración de
los papeles reales y progresivos que los gobiernos regionales vienen desempeñando en las
relaciones internacionales”20. Los trabajos de García Segura han dado luces para resignificar
17MICHELMANN, H. y SOLDATOS, P. (1990): Federalism and International Relations: the role of subnational
units. Oxford University Press. 18ZERAOUI, Zidane. (2010): “La diplomacia paralela y las relaciones internacionales de las regiones”, Desafíos,
23 I, Pág. 71. 19Ibíd. 20ALDECOA, Francisco. (2000): “Hacia la diplomacia plurinacional en el contexto de la profundización y
ampliación de la Unión Europea (1985/2005)”. ALDECOA, Francisco y KEATING, Michael. (eds.)
Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones. Madrid: Marcial Pons-Ediciones Jurídicas y
Sociales. Pág. 81.
12
el “concepto de “actor”21 en las relaciones internacionales (superando la visión estatocéntrica)
y entender que “la presencia internacional de las entidades políticas subestatales ha dejado de
ser un hecho aislado y característico de alguna entidad con aspiraciones independentistas para
convertirse en la respuesta natural de estos actores a los retos de la interdependencia y la
globalización”22.
Hay que mencionar, además, tesis doctorales como la de Vanessa Marx, en las que se defienden
hipótesis centradas en que la ciudad también se ha constituido en una unidad sociopolítica cuya
importancia tiende a aumentar. “Están conquistando un lugar en el mundo y lo están haciendo
desde la relación global-local, buscan ser actores políticos relevantes y tener influencia en las
relaciones internacionales”23.
El marco conceptual donde se localiza esta clase de argumentos no es más que el de
paradiplomacia, que forma parte de la ampliación del ámbito de los asuntos internacionales,
dentro del cual ya no son los Estados los únicos actores.
Más adelante, entrada la década de 1990, “Hocking estudia el impacto de la globalización
sobre la diplomacia contemporánea y constata que uno de sus efectos más interesantes es
precisamente la creciente participación de los GNC en los asuntos exteriores”24.
“Cada vez está más claro que el creciente interés internacional demostrado por los (GNC) no
es sino parte de un proceso más amplio por el cual la política exterior está deviniendo local.
El incremento de intereses y actividad internacionales a nivel local está sujeta a diferentes
interpretaciones. Para algunos, representa una muy deseable democratización de los procesos
de la política exterior, coto tradicional del poder ejecutivo. Para otros, la localización supone
una derogación peligrosa del poder de los gobiernos para llevar a cabo una política exterior
coherente, proporcionando a otros actores, estatales y no estatales, una oportunidad para
21GARCÍA SEGURA, Caterina. (1992): “La evolución del concepto de actor en la teoría de las relaciones
internacionales”, Revista de Sociología, (41), 13-31. 22GARCÍA SEGURA, Caterina. (1996): “La actividad exterior de las entidades políticas subestatales”. Revista
de Estudios Político, (91). Pág. 263. 23MARX, Vanessa. (2008): Las ciudades como actores políticos en las relaciones internacionales. Universidad
Autónoma de Barcelona. Pág. 347. 24Op. Cit. AGUIRRE ZABALA. Pág. 223.
13
sacar provecho de divisiones internas.
La insistencia en las diversas categorías de actividad internacional de los (GNC) creadas por
DUCHACEK, tales como “paradiplomacia” y “protodiplomacia”, aunque resultan útiles para
distinguir entre los distintos tipos de relaciones, tiende a exagerar su separación de las
políticas nacionales y a reforzar la imagen de conflicto entre centro y región proyectada al
ámbito internacional”25.
Las últimas líneas de la cita anterior tienen especial relevancia siempre que ponen de relieve
la terminología de Duchacek como un paradigma sobre el que Hocking sigue discutiendo, tal
vez de manera más crítica. La paradiplomacia, expone el autor, sugiere actividades de segunda
fila, tímidas imitaciones de diplomacia “real” y hacen difícil descubrir la individualidad del
concepto que se examina26. De manera pues, que concentrado en descifrar el sentido de la
participación internacional de los (GNC), el autor apuesta más por un enfoque denominado
multilayered diplomacy.
Tal enfoque permite acercarse con mayor acierto a la realidad de la participación de diferentes
niveles de gobierno en la formulación e implementación de la política exterior en los Estados,
y comprender en toda su amplitud las transformaciones en curso en el mundo de la
diplomacia27. La diplomacia multinivel se presenta con el ánimo de explicar cómo los GNC
asumen un papel genuino como actores políticos internacionales dados los cambios de las
relaciones exteriores contemporáneas, permitiendo reforzar, más que debilitar, los lazos entre
la región y el centro político.
Llegados a este punto, los trabajos sobre la acción exterior local han entrado en una nueva
onda. Se parte de la base de que la actividad internacional de las regiones no es nada nuevo y
en esa medida, han buscado proceder a su sistematización.
25HOCKING, Brian. (1993): Localizing foreign policy: Non central governemnts and multilayered diplomacy.
Springer, UK. 26HOCKING, Brian. (2000): “Vigilando la frontera: Globalización, localización y capacidad de actuación de los
gobiernos no centrales”, en ALDECOA, Francisco y KEATING, Michael. (eds.), Paradiplomacia: Las relaciones
internacionales de las regiones. Madrid. Marcial Pons. Pág. 34. 27Ibíd.
14
En el año 2000, Francisco Aldecoa y Michael Keating coordinaron el que ahora es uno de los
trabajos más citados por quienes estudian la proyección exterior de las regiones. El libro es un
inventario de ejemplos, actividades e instrumentos pradiplomáticos, una colección en cuyos
textos se pueden encontrar “pistas” sobre el concepto propiamente dicho, en espera de aclarar
su contenido esencial.
“La paradiplomacia no significa lo mismo que la diplomacia estatal convencional, que a
menudo persigue un interés nacional específico en el escenario internacional. Es mucho más
específica y delimitada, a menudo oportunista y experimental (...) La paradiplomacia se
caracteriza por un alto grado de participación por parte de la sociedad civil y del sector
privado, con variaciones que dependen de factores políticos e institucionales y del régimen
constitucional (...) La paradiplomacia es un fenómeno bastante reciente y sujeto en gran
medida a la prueba y el error en la medida en que las regiones experimentan lo que funciona
y lo que resulta rentable en la relación coste/beneficios (…) Sin que conlleve nada espectacular,
la paradiplomacia representa una importante nueva dimensión tanto para el regionalismo
como paras las relaciones internacionales, otra evidencia más del desvanecimiento de la
distinción entre asuntos internos e internacionales y entre los ámbitos nacionales y
regionales”28.
Aunque la literatura existente sobre la paradiplomacia adolece de una perspectiva teórica
general que permita explicar cómo los gobiernos regionales han adquirido agencia
internacional y lo que puede dar forma a su “política exterior”, lo cierto es que
“Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones” de Keating y Aldecoa ha
contribuido a admitir que la implicación en los asuntos exteriores por parte de GNC no es una
mera moda pasajera sino que representa un cambio en la práctica de la diplomacia. Aunque los
Estados no ven con buenos ojos la intrusión de los actores subestatales en un área considerada
tradicionalmente de su dominio exclusivo, los conflictos que pueden producirse no son
irresolubles y la actuación externa de Estado y de regiones no tiene por qué ser incompatible.
Al contrario, hay oportunidades para que exista cooperación y responsabilidades
28KEATING, Michael. (2000): “Regiones y asuntos internacionales: motivos, oportunidades y estrategias”, en
ALDECOA, Francisco y KEATING, Michael, Paradiplomacia: Las Relaciones Internacionales de las Regiones .
España. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A.
15
compartidas29.
En el año 2015, Kuznetsov parece ser quien más se ha acercado a la resolución del gran
problema que significa construir un marco teórico comprensible. Dada la compleja naturaleza
de la paradiplomacia, propone once “lentes” de investigación.
(1) Constitutional dimension. Researches of this type are mostly oriented on studying
paradiplomacy from the position of legal expertise. The scholars study national constitutions
and other legal acts in order to identify those competences that de- jure possess regional
authorities in foreign affairs. (2) Federalist dimension. Those scholars who study
paradiplomacy from this angle try to understand regional activities in the international arena
as a significant variable for the development of the federal system and intergovernmental
relations. (3) Nationalism dimension. The group of researchers who work in this dimension
consider constituent diplomacy mostly as an important factor for understanding nationalist
aspirations on the regional level in multinational and multilingual countries. (4) International
Affairs dimension. This dimension presents the works of scientists who look at paradiplomacy
from the broad perspective of the great change that took place in international relations in the
recent decades, when, besides subnational units, other newcomers like NGOs and MNCs
penetrated and weakened the monopoly of national governments to be the only decision-
makers in the international arena. (5) Area/border studies dimension. In this type of research,
scholars study paradiplomacy in order to understand the general picture of those political,
economic and social transformations that challenge concrete area of their intent look. (6)
Regionalization/globalization dimension. In this category we can subsume works where
paradiplomacy is analyzed as an illustrative manifestation of the two global forces –
regionalization and globalization. (7) Security/geopolitical dimension. In this dimension
scholars pay primary attention to security and geopolitical consequences of regional
involvement in international affairs. (8) Global economy dimension. To this dimension belong
those studies that look at paradiplomacy within the broad scholarship on the development of
contemporary global economics and world trade. (9) Environmental dimension.
Environmental studies are among the most popular fields in modern political science;
therefore, it is not very surprising that in the constituent diplomacy scholarship ecological
29ALDECOA, Francisco y KEATING, Michael (2000): Paradiplomacia: Las Relaciones Internacionales de las
Regiones. España. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A.
16
perspectives also appeared. In this dimension, social scientists conduct researches on
subnational governments’ impact on international environmental regimes and standards. (10)
Diplomacy dimension. Here, the focus is on how subnational diplomacy may affect the domain
of the classical central state diplomacy and what the consequences of the decentralization of
diplomacy are. (11) Separatist dimension. The problem of so- called nonrecognized states that
was especially actualized after the collapse of the communist federations (Yugoslavia and
USSR) brought to paradiplomacy studies a new important separatist dimension. The struggle
for statehood and search for international recognition by subnational governments (de facto
states) like Kosovo, Abkhazia or South Ossetia fueled further research on the opportunities and
limits of the phenomenon of paradiplomacy30.
La extensa referencia tiene sentido, en tanto indica fiel y panorámicamente, las once
dimensiones principales que se utilizan en las ciencias sociales para examinar la
paradiplomacia.
Finalmente, Zeraoui es uno de los que cuestiona las teóricas clásicas de las relaciones
internacionales e, independientemente del término utilizado, comprueba que el fenómeno de
la influencia de las entidades regionales en los asuntos globales existe por su propia dinámica.
“La paradiplomacia es así una nueva tendencia donde los sub-gobiernos, o más bien, según
cómo cada gobierno llame a sus entidades federativas, provincias, departamento o regiones,
toman acciones autónomas en cuestión de política internacional. Básicamente las entidades
buscan una vinculación externa para mejorar su desarrollo u obtener un beneficio local, entre
otros objetivos, sin miras al resto del país. Esta nueva capacidad regional de dialogar
directamente con otras partes del mundo se ha llamado paradiplomacia para diferenciarla de
la política exterior que sigue siendo prerrogativa de los gobiernos centrales”31.
Para los efectos de este trabajo, será la definición del profesor Zeraoui, la que se adopte por
considerar que condensa los elementos de análisis conceptual más claro. Aun cuando se
reconocen las fracturas del neologismo, será utilizado como “paraguas”, que incluya a todos
30Op. Cit. KUZNETSOV. Pág. 50. 31Op. Cit. ZERAOUI. Pág. 77.
17
los casos específicos de política internacional de las regiones.
Causas, desarrollo y práctica de la paradiplomacia
Los marcos analíticos que hoy guían el estudio de la paradiplomacia no precisan un “listado
tasado de causas que explique por qué se ha generalizado entre las entidades subestatales una
voluntad tan decidida de proyección y participación activa en el ámbito exterior”32.
No obstante, cuando Duchacek y Soldatos analizan el federalismo y la soberanía en relación a
la paradiplomacia delimitan dos factores por los cuales las federaciones de un Estado toman
relevancia en el plano internacional. El primero tiene que ver con la globalización de la
economía donde existe una importante competencia en el mercado mundial. El segundo se
refiere a la “democratización” de la política exterior ya que ahora cada ciudadano tiene una
verdadera voz y un voto respecto a lo que sucede en su comunidad. No solo los ciudadanos
sino los grupos alternativos en general.
De acuerdo con Keating, las regiones tienen diferentes motivaciones para su salida al escenario
internacional. Económicamente, buscan inversiones, mercados para sus productos y tecnología
para su modernización. Las regiones con su propio idioma o cultura también apoyo externo,
especialmente cuando su propio gobierno estatal no está bien dispuesto hacia ellas. Aquellas
con aspiraciones nacionalistas buscan el reconocimiento y la legitimación como algo más que
meras regiones.
Por otra parte, las causas más definitivas a la hora de despegar la paradiplomacia, son, según
Paquin y Lachapelle, la crisis del Estado-nación y la globalización, el internacionalismo y la
integración regional, y el nacionalismo33.
Las profundas y ya no tan recientes transformaciones globales han logrado remover la jerarquía
32Op. Cit. CARDAVA. Pág. 28. 33PAQUIN, S., y LACHAPELLE, G. (2003): “¿ Por qué las regiones tienen relaciones internacionales?”, en
Globalización, gobernanza e identidades (pp. 85-104). Fundació Carles Pi i Sunyer d'Estudis Autonòmics i
Locals.
18
centrada en el Estado-nación como actor y sujeto principal de la sociedad internacional. El
modelo postwestfaliano está siendo superado y la soberanía exclusiva, absoluta e indivisible
sobre el territorio y todo lo contenido en él ya no es como antes. El aparato estatal como unidad
de análisis central ya no es suficiente para entender la política y concebir el poder.
Dada la carencia de los medios y recursos necesarios para administrar de manera efectiva las
situaciones sociales, políticas, económicas y jurídicas, el Estado se encuentra sumido en una
espiral de debilitamiento donde los Gobiernos estatales son obligados a ceder una tras otra,
funciones y competencias otrora consideradas inherentes a su monopolio natural e
inalienable34.
En vista de tal situación, la aparición de lo supranacional y de la reorientación de la autoridad
hacia arriba ha tenido un juego definitivo. Sin embargo, la interconexión global también
genera un espacio para lo subnacional (local), insinuando la reorientación de la autoridad hacia
abajo. El caso de la Unión Europea resulta significativo.
Los actores subestatales han consolidado su acción exterior en la UE y han normalizado estas
actividades con la acción exterior de sus respectivos gobiernos centrales. Todos estos
acontecimientos han contribuido a la llamada "movilización regional" a nivel supranacional,
y a que la participación regional a nivel de la UE se haya convertido en un tema central de los
debates sobre las reformas territoriales en varios Estados miembros (…) en gran parte como
resultado de la profundización de la integración y la reforma institucional de la UE, el reto de
reducir el déficit democrático de la UE, y de las nuevas estrategias políticas de la UE35.
García Segura también considera que la crisis de la identidad nacional a nivel del Estado, la
perturbación de los mecanismos de integración colectiva y el crecimiento de identidades
nacionales diferenciadas en las entidades subestatales funcionan como promotores de la
paradiplomacia. Cuando el sentimiento nacionalista anima las reivindicaciones de los actores
subestatales su acción exterior es más firme y decidida porque se añaden motivos capaces de
aglutinar las lealtades que ha perdido el Estado.
34BAUMAN, Zygmunt y BORDONI, Carlo. (2016): Estado de crisis. Barcelona, Paidós. Pág. 34. 35Op. Cit. KOLLING y GAMARRA.
19
Todavía cabe señalar que la ampliación de contenidos en las relaciones internacionales - de los
derechos humanos a la proliferación nuclear - ha favorecido la inserción subnacional. Afirma
Esther Barbé, que la agenda internacional de las entidades subestatales es, al mismo tiempo,
más diversa y más global.36
“De este modo, junto a la tradicional dimensión de gendarme, la actividad convencional
internacional de los Estados agrega ahora nuevas dimensiones como la industrial, la
comercial, la cultural o la medio ambiental. La incorporación de estos nuevos ámbitos
materiales ha provocado una difuminación de la línea que históricamente separaba lo interno
de lo internacional. Esta realidad se compone, la mayor parte de las veces, de materias
atribuidas internamente a las entidades subestatales y los constitucionalistas, siempre
temerosos a los intrincados derroteros que puede tomar el Derecho Internacional, se han
esforzado por evitar que dicha situación generara una alteración del reparto de la ejecución
de esas competencias”37.
En cuanto a la mencionada difuminación de la referencia, Hocking ya había advertido que
desde hace años las políticas subestatales se han ido involucrando en las políticas exteriores
estatales porque los asuntos exteriores no son autónomos, no constituyen una materia en sí
mismos, sino que son siempre “sobre” algo38.
Dando por sentadas y aceptadas las anteriores causas, conviene ahora, aproximarse al
desarrollo y práctica de la paradiplomacia. Los argumentos que se han planteado, aunque
válidos y razonables, y sobre los cuales siempre se podrá discutir, no son suficientes para que
sea factible la proyección internacional de una entidad política subestatal. “Son necesarias dos
condiciones mínimas: la primera, que el interés de la entidad en cuestión sea correspondido
por otro actor internacional; la segunda, que exista un marco constitucional que contemple una
cierta división de competencias”39.
Por esa segunda condición, sobretodo, nada de lo expuesto hasta aquí significa en absoluto que
36Op. Cit. CÁRDAVA. Pág. 33. 37Op. Cit. CÁRDAVA. Pág. 32. 38Op. Cit. GARCÍA SEGURA. Pág. 241. 39Op. Cit. GARCÍA SEGURA. Pág. 251.
20
el enfoque de este trabajo se proponga despreciar las reglas del juego que establecen los
diferentes marcos jurídicos constitucionales para las relaciones exteriores, o desconocer las
condiciones que impone en las relaciones internacionales contemporáneas la soberanía del
Estado y el Derecho Internacional40.
El límite constitucional
La conducción de la política exterior en Estados Unidos, Canadá, Bélgica, Australia y
Alemania no corresponde a ningún órgano diferente del Estado. De todos modos, “la ciudad
de San Francisco sanciona un país extranjero que no respeta los derechos humanos; el gobierno
de Quebec inaugura una temporada cultural en París; las entidades sub-estatales flamencas y
valonas conforman la delegación belga en la Organización del Comercio Mundial; los estados
australianos asisten en el seno de la representación gubernamental de Australia en una
conferencia de las Naciones Unidas sobre desarrollo y medio ambiente; y el Land de Baden
Würtemberg participa en las misiones de restablecimiento de paz en Bangladesh, en Bosnia-
Herzegovina, en Burundi y en Tanzania”41.
Es decir, aunque en el plano constitucional ningún país cede el monopolio de la jurisdicción
internacional, los gobiernos subestatales no se cohíben de llevar en mayor o menor grado
actividades exteriores de considerable repercusión.
Fascinados por esa dinámica, los defensores como Hocking de una diplomacia paralela, o
multinivel, piensan que “las constituciones de los Estados ya no son guías apropiadas acerca
del lugar y el papel de los diversos niveles de autoridad política nacional en la política
mundial”42. Empero, semejante consideración parece desatinada, toda vez que desconoce la
significación de la Constitución con todo su valor normativo y la confunde con ser
40ALDECOA, Francisco. (2000): “Hacia la diplomacia plurinacional en el contexto de la profundización y
ampliación de la Unión Europea (1985/2005)”. ALDECOA, Francisco y KEATING, Michael. (eds.)
Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones. Madrid: Marcial Pons-Ediciones Jurídicas y
Sociales. Pág. 79. 41PAQUIN, Stéphane. (2003): “Paradiplomatie identitaire et diplomatie en Belgique fédérale: le cas de la Flandre,
Canadian Journal of Political Science/Revue canadienne de science politique, vol. 36, núm.3, jul-aug-2003, pp.
621-642. 42Op. Cit. HOCKING.
21
simplemente un “instrumento de estructura política básica que incluye la definición de unos
poderes virtualmente absolutos o indefinidos, tanto por su extensión o duración como por no
reconocer límites efectivos ni ámbitos de libre determinación”43.
Ahora bien, los paradiplomacy fans refutarán que el contexto global ha transformado para
siempre las estructuras y procesos de la vida política, social y económica y que con ello, se ha
deslocalizado el poder del Estado. Pero en el contra-ataque, de Vega García ya ha dicho:
“Ocurre, sin embargo, que el espectacular ensanchamiento de los espacios económicos y
sociales, no se ha visto acompañado de una similar amplitud de los espacios políticos. Si en
su proyecto de “Paz Perpetua”, Kant rechazó, siguiendo el realismo de Montesquieu, la
posibilidad de forjar un Estado Mundial, al que apriorísticamente consideraba ingobernable,
y se conformó con idear una hipotética Confederación de Estados, bien podemos sostener
ahora que, a pesar del acelerado proceso [de internacionalización], no se vislumbra en el
horizonte ninguna realidad estatal cosmopolita que en el orden político se corresponda con
esas otras realidades más efectivas de la globalización social y económica. De esta suerte
continúa siendo el Estado el punto de referencia y el marco obligado donde se establecen los
supuestos reguladores de la vida social y donde se definen y se expresan democráticamente los
principios valorativos ordenadores de la convivencia”44.
Diga lo que se diga, es el Estado el sujeto esencial del Derecho Internacional y, como tal, puede
invocar derechos y asumir obligaciones, que constituyen los principales parámetros de la
convivencia internacional. “Con independencia de los diversos momentos históricos, toda
organización estatal debe realizar tres fines fundamentales: asegurar su propia existencia y
reproducción como organización; garantizar la convivencia pacífica dentro de su territorio y
asegurar su permanencia como entidad soberana dentro de la comunidad internacional”45.
Finalmente, continuando con García de Enterría, todo Estado ha de tener una atribución de
43GARCÍA DE ENTERRÍA, E. (1979): La Constitución como norma jurídica. Anuario de Derecho Civil, 32(II y
III), Pág. 279. 44DE VEGA GARCÍA, Pedro. (1998): “Mundialización y Derecho Constitucional: la crisis del principio
democrático en el constitucionalismo actual”, Revista de Estudios políticos, (100), Pág. 14. 45GARCÍA PELAYO, Manuel. Citado en BUSTOS G., Rafael. (1996): Relaciones internacionales y comunidades
autónomas. Centro de Estudios Constitucionales.
22
competencias en favor de las instituciones centrales de modo que se garantice la necesaria
unidad de acción. Obvio es decir que el régimen competencial no procede de ningún otro sitio
que del texto constitucional y la subsiguiente interpretación que de él haga el “guardián de la
Constitución”. Así pues, la supremacía constitucional impone necesariamente un límite a la
acción exterior que pretenda desplegar un órgano político subestatal, a fin de que sea conducida
dentro de un marco de legalidad y sea congruente y complementaria con la política exterior
del Estado.
Consecuencias. ¿Divergencia o uniformidad?
Habiendo adoptado la definición de Zeraoui y valorando las aportaciones conceptuales y
teóricas que ha arrojado la radiografía del neologismo, en tanto activismo internacional de los
gobiernos no centrales, todas las observaciones hasta ahora presentadas han servido de
antesala para llegar, finalmente, a la cuestión central de este escrito.
De las lecturas e investigaciones pasadas, se infiere que el gran problema de la paradiplomacia
es que no significa siempre una convergencia o uniformidad política; también genera
enfrentamiento, aunque no permanente, entre el centro y la periferia. Esto es, entre el Estado
y las unidades que lo constituyen. A veces la acción exterior de los GNC complementa la
política exterior y otras veces va en contra del interés nacional incluso pretendiendo erosionar
la integridad territorial del Estado. “Unas veces son complementarias y otras contradictorias
según los intereses de los actores”46.
Los casos de Cataluña y Quebec suelen ser los ejemplos más citados en este último sentido.
Recurrir a la paradiplomacia como instrumento de internacionalización de pretensiones
secesionistas y de “desconexión” amenaza la soberanía y el interés nacional y rompe
definitivamente con el equilibrio de una política exterior uniforme.
Kuznetsov reafirma que los gobiernos regionales mantienen un desempeño activo en las
relaciones internacionales de diferentes maneras: abren oficinas de comercio y promoción
46Op. Cit. ZERAOUI. Pág. 69.
23
cultural en el extranjero, firman tratados y acuerdos con actores estatales y no estatales en el
exterior, forman parte de redes internacionales de cooperación pero incluso, a veces, desafían
la política exterior oficial de sus gobiernos centrales a través de declaraciones o acciones47.
Pero como componentes de un mismo sistema, los gobiernos locales y Estatales, pueden
implementar una constituent diplomacy48, enfoque introducido por Kincaid para apoyar la idea
de que es posible que la acción paradiplomática esté concebida en un ámbito de cooperación
o apoyo con el gobierno central y que las actividades por parte de las unidades federadas sean
coordinadas o desarrolladas de manera conjunta sin alterar en ningún sentido el mencionado
orden constitucional. Baste, como muestra, el caso australiano.
En Australia, los asuntos exteriores han enrarecido las relaciones entre los estados y el
Gobierno (federal) de la Commonwealth a lo largo de las últimas tres décadas debido a dos
cuestiones. La primera ha sido por las actividades diplomáticas internacionales desplegadas
por los estados. La segunda viene por el impacto que la negociación y el ingreso del gobierno
de la Commonwealth en tratados internacionales ha tenido en el reparto de poderes
establecidos por la Constitución (…) Sin embargo, la Commonwealth y los estados, han
fomentado una más estrecha relación de cooperación. Se han establecido iniciativas
institucionales destinadas para ser una herramienta de cooperación y consultoras entre los
gobiernos de los estados/territorios, la Commonwealth, la comunidad empresarial y los
sindicatos, en aras de mejorar la coordinación en lo relacionado con el exterior y promocionar
“los intereses australianos” en el extranjero con mayor coherencia y unidad49.
En suma, la paradiplomacia supone un desafío institucional en cuyo desarrollo se esconde una
disyuntiva: compartir intereses o competir por ellos. Superarla, depende de una serie de
47Op.Cit. Kuznetzov. La cita original es: The regional governments perform actively in international affairs in
different ways: they open trade and cultural missions abroad, sign treaties and agreements with foreign state and
non-state actors, they participate in international networks of regional cooperation and they sometimes even
challenge the official foreign policy of their central governments through their statements or actions. 48KINCAID, John. (1990): “Constituent diplomacy in federal polities and the Nation-state:
conflict and co-operation”, Federalism and International Relations: the role of subnational
units, 54-75. 49RAVENHILL, John. (2000): “Las relaciones entre los estados y la Federación en los asuntos exteriores
australianos. Una nueva era de cooperación”, en en ALDECOA, Francisco y KEATING, Michael. (eds.),
Paradiplomacia: Las relaciones internacionales de las regiones. Madrid. Marcial Pons. 144-162.
24
determinantes internos a nivel de país. Las posibilidades, límites, riesgos y oportunidades que
pueda tener la acción exterior de entes subestatales en un entorno cambiante de intereses
globales debe ser compatible, además, con una noción de lealtad constitucional. Es decir,
amparada en el inexorable principio de la colaboración intergubernamental.
El marco constitucional con las prerrogativas que el gobierno central otorga a las regiones y
las relaciones entre gobiernos locales y gobierno central fungen como estructuras que definen
la trayectoria de la paradiplomacia según André Lacours. Algunos Estados son marcadamente
conflictivos en sus relaciones internas, mientras que otros son más propensos a la
cooperación50. Sin embargo, ello no es suficiente para comprender cuáles son los factores que
más inciden en que la proyección internacional de un ente subestatal se inserte en un contexto
de mayor uniformidad que divergencia, en el marco del funcionamiento del aparato estatal que
lo contiene.
Para poder abordar la cuestión, se considerarán cuatro vectores fundamentales que permiten
aproximarse al funcionamiento estatal interno y de allí, sacar conclusiones: (i) el modelo de
organización territorial; (ii) las relaciones intergubernamentales; (iii) la representatividad e
identidad con el órgano legislativo por parte de las unidades constitutivas del Estado; y (iv) la
acción de los partidos políticos.
La apuesta consiste en que dependiendo de la magnitud y dirección de los vectores, es probable
encontrar elementos de concurrencia para una generar una acción combinada en el ámbito
diplomático y paradiplomático entre el Estado central y las unidades subregionales, sin suponer
un enfrentamiento entre dos poderes pero sí contribuyendo con la estabilidad y el orden
constitucional51.
50Op. Cit. ZERAOUI. Pág. 67. 51Orden constitucional, a los efectos que aquí interesan, es el conjunto razonablemente estable de instituciones a
través de las cuales se toman las decisiones fundamentales de un país durante un período determinado y de
principios que guían esas decisiones. TUSHNET, Mark. (2003): The new constitutional order. New Jersey,
rinceton University Press.
25
PRESENTACIÓN CASUÍSTICA
El interés político y académico que rodea las actividades internacionales de los gobiernos no
centrales ha pivotado principalmente sobre la experiencia de Estados federales. Desde que
Duchacek y Soldatos hablaron de paradiplomacia, se ha dado por descontado que este es un
fenómeno propio de federaciones y donde mejor se desarrolla es allí. “Fry hace la aclaración
de que los GNC en sistemas unitarios han incrementado drásticamente su acción exterior,
especialmente en las prefecturas en Japón y en los departamentos franceses, pero en general la
mayor parte de estas actividades en la arena internacional se enfatizan en sistemas federales”52.
Esto ha podido ser así, porque considerando a Elazar (1991), teórico del federalismo, el mundo
se encuentra ante un cambio de paradigma, del que representaba al Estado-nación como
modelo estatal esencialmente moderno, al que encarnaban las federaciones como modelo
político más adaptado a las necesidades que plantean la diversidad y complejidad del mundo
contemporáneo53. El aumento de la configuración federal se ajusta a las nuevas necesidades
de los individuos de contar con gobiernos más cercanos localmente y a la vez integrados en un
escenario mundial más interdependiente económicamente54. Así, el razonamiento que ha
hecho carrera es que como los sistemas federales se adaptan mejor (en principio) a la
globalización, sus unidades subnacionales pueden adoptar políticas más ajustadas a las
transformaciones mundiales.
Como consecuencia de aquella postura, el estudio práctico de la paradiplomacia se ha
concentrado en países como Canadá, Estados Unidos, Alemania, México, Brasil, Australia y
Argentina, entre otros, en detrimento del conocimiento que sobre la materia aportan las
referencias de otros lugares con diferentes modelos de Estado. De ahí la necesidad de tener en
52LÓPEZ VALLEJO, Marcela (2002): Federalismo y relaciones internacionales: comparacion de la actividad
internacional de unidades federadas en Canada y Estados Unidos. Cholula, Puebla, México. Universidad de las
Américas Puebal. 53ELAZAR, Daniel. (1991): Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy
Arrangements, Longman, Londres. Citado en SUELT COCK, Vanessa. (2008). La organización territorial
colombiana frente a la tendencia contemporánea de configuración federal. En Estudios Socio Jurídicos. Núm. 10.
Bogotá. Enero – Junio. Pág. 158 – 200. 54WATTS, Ronald. (1997): Comparing Federal Systems, Institute of Intergovernmental Relations, Queen's
University Kingston, Ontario.
26
cuenta perspectivas de acción exterior subestatal que no solamente estén concebidas dentro del
arquetipo federal.
En virtud de lo anterior, este trabajo se ha propuesto un análisis aproximado de tres casos que
corresponden a las tres formas actuales de Estado: la unitaria, la federal y la
regional/autonómica. Esto, con el objetivo de extraer desde distintos panoramas los factores
más decisivos en el desarrollo de la paradiplomacia y recoger de sus ensayos los elementos
que han permitido mantener o incluso, alterar el orden constitucional.
Los casos seleccionados son los de Alemania, España y Colombia. Los dos primeros
representan un valioso ejemplo dada la trayectoria paradiplomática de prácticamente todos los
Länder y Comunidades Autónomas. Además, tal y como deja ver Aldecoa, en los últimos años
se han venido desarrollando tres fracturas: la reivindicación de la acción exterior de las
regiones, la participación de las regiones en la formación de la voluntad estatal ante la Unión
Europea y en la aplicación del Derecho comunitario y la participación de las regiones en la
política exterior.
Todos los Länder alemanes están ahora presentes en el concierto internacional. Acorde con el
análisis de Nagelschmidt, los Länder más ricos y más fuertes son los que iniciaron la tendencia.
Baden-Württemberg, que se considera una de las regiones más prósperas e industrializadas de
Europa y con un potente sentimiento regionalista55 lidera y es miembro de la Asociación de
los Cuatro Motores para Europa. Mantiene buenas relaciones con Hungría, la República Checa,
Polonia, Rumania, Croacia, Ucrania, Rusia, Estonia, con los Estados Unidos y con algunos
países de Europa del Este y asiáticos a partir de políticas de ayuda al desarrollo y asistencia
humanitaria56.
Las Comunidades Autónomas españolas ofrecen un extenso catálogo de experiencias y
actividades de alcance internacional, que según Pérez Tremps, se refieren a un sinfín de
55The State of Baden – Württemberg. The Climate Group. Disponible en http://www.theclimategroup.org/who-
we-are/our-members/the-state-of-baden-wuerttemberg. Visitada en junio 15 de 2016. 56PAQUIN, Stéphane. (2004): “Paradiplomatie et relations internationales: théorie des stratégies internationales
des régions face à la mondialisation. (Vol. 3). Peter Lang Pub Incorporated.
27
acciones en el exterior cuyo elenco resulta siempre insuficiente y cuyo punto fundamental de
legitimidad sería determinar si afectan a la política exterior y a la responsabilidad internacional
del Estado. Galicia suscribe un convenio con el Reino de Dinamarca sobre medio ambiente, el
País Vasco instala una oficina en Bruselas como órgano de relación y coordinación general con
las instituciones europeas, Cataluña tiene “representación” exterior en los cinco continentes y
la emplea para explotar su identidad nacional, cultura, idioma así como difundir las intenciones
separatistas. No obstante, todas estas acciones paradiplomáticas han terminado por suponer un
conflicto de competencias con el Estado donde el Tribunal Constitucional ha debido mediar y
resolver, no sin traspiés.
Para terminar, el caso colombiano despierta todo el interés en razón a la reciente iniciación del
activismo internacional por parte de departamentos y ciudades con estrategias muy marcadas,
con Agencia de Cooperación e Inversión propias, independiente del resorte del Ministerio de
Relaciones Exteriores, que al final no se entera de nada. Municipios y departamentos en
Colombia están incursionando en la onda de las políticas de inserción global local. De acuerdo
con Tickner, aunque el debate sobre la diplomacia “paralela” ha sido más álgido en países
caracterizados por sistemas federales (Alemania, Brasil, Estados Unidos, México) o en
aquellos en donde existen grupos subnacionales que exigen un reconocimiento diferenciado
(España, Canadá), los procesos de descentralización del poder político y de la responsabilidad
administrativa y fiscal —a los cuales Colombia no es inmune— han dado lugar a una mayor
autonomía y activismo de los gobiernos subnacionales en general. En tal escenario, dice Vieira,
que en Medellín se ha implementado una clara política de internacionalización que se convirtió
en estructurante de la transición del modelo de desarrollo de la ciudad de industrial a
servicios57. Desde organizar en la ciudad el Mundial de BMX (Bike Moto Cross) hasta el
fortalecimiento de los lazos con el Estado de Israel en temas de innovación y seguridad,
pasando por la promoción del multilingüismo gracias a la cooperación con Suiza, Medellín se
ha posicionado con bastante fuerza en el concierto internacional.
Con miras a la sistematización del ejercicio de análisis casuístico que se quiere elaborar, los
57VIEIRA SILVA, Juan Guillermo. (2012). La política de internacionalización de Medellín: un análisis en
perspectiva de definición del problema, inclusión y sostenimiento en la agenda pública. FLACSO México.
28
tres países pasarán por un examen para saber la magnitud y dirección de los vectores señalados
en el capítulo anterior no sin antes trazar unas breves líneas acerca de la política internacional
de sus GNC. La perspectiva comparada a partir de la infraestructura constitucional interna de
los casos objeto de estudio, debe contribuir a la recolección de los fundamentos que hacen
posible la cooperación entre el Estado central y las unidades subregionales.
ALEMANIA
Mediante el artículo 32, incisos 2 y 3 de la Ley Fundamental de la República Federal de
Alemania, sobre relaciones exteriores, los Länder serán consultados con antelación a la firma
de un Tratado Internacional que los pudiere afectar y en tanto tengan competencia legislativa,
podrán concretar tratados con Estados extranjeros con el consentimiento del Gobierno Federal.
Esto ha sido así, desde la “creación del Reich alemán de 1871 por parte de los monarcas
alemanes soberanos, que habían establecido una red altamente desarrollada de relaciones
exteriores”58.
“En la Constitución del Reich de 1871 faltaba una reglamentación expresa sobre las relaciones
exteriores de los miembros de la Federación; pero en la práctica se reconocía su competencia
para suscribir tratados internacionales, ya que este derecho no se les había retirado. Pero
estos tratados separados no podían contradecir las leyes ni los tratados del Reich, ni tampoco
afectar a una materia que hubiese sido transferida exclusivamente a la supervisión o la
legislación del Reich”59.
De hecho, el Gobierno Federal puede negar el consentimiento de un acuerdo internacional de
un Land tanto por motivos de legitimidad como de oportunidad política si lo considera
contrario a su política exterior general.
Las diferencias económicas al interior del Estado han alimentado el reclamo de una mayor
58STARCK, Christian. (1994): “Los länder alemanes y la competencia exterior”. En, PÉREZ GONZÁLEZ,
Manuel, ALDECOA, Francisco y MARIÑO, Fernando. La acción exterior y comunitaria de los Länder,
Regiones, Cantones y Comunidades Autónomas. Instituto Vasco de Administración Pública. Pág. 109. 59Ibíd. Pág. 110.
29
presencia internacional y la preocupación por la competitividad y el hecho de querer enfrentar
los nuevos desafíos económicos globales a su manera ha llevado a que Baden-Wüerttemberg,
por citar una experiencia en particular, promueva alianzas con otras regiones (Cataluña,
Ródano Alpes y Lombardía), centradas en la colaboración científica y técnica, con la opinión
de que, creando redes, todos se benefician60.
De acuerdo con Bustos G., es cierto que los Länder más fuertes cada vez más actúan fuera del
marco del federalismo cooperativo y buscan su propia presencia en el exterior, pero de todas
formas, la conducción de las relaciones internacionales nunca ha dejado de ser una cuestión de
la Federación. Según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal, la asignación de
competencia se basa en la necesidad de configurar el Estado Federal como una unidad en los
negocios jurídicos de Derecho Internacional61.
Por otro lado, el contexto de la integración comunitaria en Europa ha sido un punto de inflexión
para la actividad internacional del Land alemán. “Dado que la UE podía invadir poderes
constitucionalmente otorgados al Länder, éste argumentó que no se trataba de relaciones
exteriores, sino intergubernamentales, obteniendo así una voz directa en la participación de
Alemania en aquellas cuestiones de política exterior europea que lo afectaban”62.
“Casi todas las regiones del Länder han firmado acuerdos de hermanamiento con ciudades y
estados estadounidenses y, en 1988, tres de ellos establecieron relaciones con provincias
chinas y rusas. Bavaria tiene una continua relación con estados austriacos, departamentos en
Francia y el gobierno de Quebec; además, desde 1990, el apoyo a los países de Europa del
Este constituye una dimensión importante de sus relaciones exteriores”63.
Con todo, explica Schiavon, aunque el Länder es muy activo políticamente en la escena
internacional, no mantiene una gran cantidad de oficinas en el exterior, sino que organiza
oficinas dedicadas a responder necesidades específicas temporales.
60Op. Cit. HOCKING. Pág. 37. 61Ibíd. Pág. 112. 62SCHIAVON, Jorge. A. (2006): La proyección internacional de las entidades federativas: México ante el mundo.
(Vol. 13). Instituto Matías Romero. Pág. 29. 63Ibíd. Pág. 30.
30
El Estado federal
El federalismo, como indicara Hesse, tiene por objeto “asegurar la unidad del Estado sin
suprimir la singularidad de sus componentes, afirmar al tiempo la pluralidad y la unidad”. De
conformidad con el artículo 20 de la Ley Fundamental, la República Federal de Alemania es
un Estado federal democrático y social. En la base de la organización del territorio federal
alemán, se garantiza que los Länder, por su tamaño y condición económica, estén en
condiciones de cumplir eficazmente las tareas que les incumben (Art. 29).
La tradición habla de un federalismo cooperativo en donde el Bund (poder central) y los Länder
(estados federados miembros de la Federación) cooperan, de manera que casi toda la aplicación
y ejecución, tanto jurisdiccional como administrativa, la efectúan los estados, mientras que
casi toda la gran decisión política y la principal legislación la hace la federación64.
No obstante, Nagel sostiene que Alemania vive un debate intenso sobre su eventual
“refederalización” e incluso que su capacidad de supervivencia parece estar en entredicho por
cuenta de los desequilibrios territoriales.
“Alemania reúne regiones con niveles de riqueza más diferentes que en los países hasta ahora
campeones de heterogeneidad económica, como Italia y España. Los Länder más fuertes
quieren más margen de maniobra para reaccionar a la globalización y a la consecuente
competencia entre las regiones (...) Los Länder más ricos, con independencia del color político
de sus gobiernos, se quejan de su expoliación económica a causa de una perecuación
financiera según su punto de vista exagerada e injusta”65.
Como consecuencia, el grado de asimetría regional ha activado una constante revisión
constitucional del federalismo cooperativo y del sistema de organización territorial. Además,
ha suscitado un conjunto de relaciones complejas a nivel intergubernamental y si bien es cierto
64PEREIRA MENAUT, Antonio-Carlos y MARTÍNEZ ARRIBAS, Fernando. (2013). “Acerca del fracaso del
modelo territorial español”. En MENDOZA MARTELO, Eduardo et. al., Una mirada a las regiones desde la
justicia constitucional. Bogotá, Editorial Universidad del Rosario. 65NAGEL, Klaus-Jürgen. (2002): “El federalismo alemán: ¿más cooperación o nueva asimetría? Revista de
Estudios Políticos. Núm. 118. Pág. 66.
31
que la tendencia dominante ha sido siempre reforzar la cooperación y el consenso (muchas
veces a costa de la agilidad en la toma de decisiones), se ha descubierto que los Länder siguen
cada vez más la “doctrina de Sinatra: I do it my way”66.
Las relaciones entre el Bund y los Länder
Como quiera el federalismo es una construcción permanente, desde 1949 la gran mayoría de
las enmiendas de la Ley Fundamental se refieren a la relación entre la Federación y los Länder.
El Estado federal alemán, antes y después de cualquier reforma constitucional, implica la
cooperación entre el todo (la Federación) y las partes (los Länder) lo que resulta imprescindible
para el buen funcionamiento del conjunto del Estado, y ello tanto desde un punto de vista
legislativo, como administrativo y financiero67.
A pesar de las diferencias económicas regionales y de los complicados e intransparentes
criterios de la perecuación financiera, esto es, el reparto equitativo de cargas entre los Länder,
que llevan a Nagel a plantear que el sistema alemán muestra síntomas de sobrecarga y
cansancio, es muy difícil romper con una path dependence creada al largo de 50 años o más68.
Lo que sucede es que cuando se presenta un conflicto de carácter intergubernamental, ni el
Bund ni el Land quieren pagar los costes de no ponerse de acuerdo.
En ese sentido, la coordinación en el día a día se ha consolidado, especialmente tras su
paulatina institucionalización donde la Cámara Alta ha jugado un papel fundamental. La
reforma del artículo 23 de la Ley Fundamental en 1992, por ejemplo, marca un mutual
adjustment hablando en términos de Kölling y Gamarra.
“En particular, la participación y la coordinación de los Länder entre sí y con la Federación
se materializa a través del Bundesrat (art. 23.2 GG) donde se debaten las iniciativas
66JEFERY, citado por Nagel. Ibíd. 67ARROYO GIL, Antonio. (2009): “La reforma constitucional del federalismo alemán”. Estudio crítico de la 52ª
Ley de modificación de la Ley fundamental de Bonn, de 28 de agosto de 2006, 11, 00. Institut d'Estudis
Autonòmics, Generalitat de Catalunya. 68Op. Cit. NAGEL. Pág. 94.
32
legislativas de la UE en las comisiones correspondientes y se emite el voto en el pleno de la
Cámara. En los asuntos vinculados con la UE participan el Bundestag y los Länder a través
del Bundesrat. El Gobierno Federal debe informar en detalle y con la menor dilación al
Bundestag y al Bundesrat”69.
Sumado al hecho de que los Länder alemanes están integrados profundamente en el sistema
nacional de toma de decisiones mediante la articulación de mecanismos capaces de canalizar
adecuadamente la participación de los mismos70, la desconfianza institucional ha sido
superada.
El papel del Bundesrat
Tal y como reza el artículo 50 de la Ley Fundamental, los Länder participarán por medio del
Bundesrat, en la legislación y en la administración de la Federación y en los asuntos de la
Unión Europea.
El Bundesrat se compone de miembros de los gobiernos de los Länder, que los designan y los
cesan. Pueden ser representados por otros miembros de sus respectivos gobiernos. Cada Land
tiene, por lo menos, tres votos. Los Länder de más de dos millones de habitantes tienen cuatro;
los de más de seis millones, cinco y los de más de siete millones, seis. Cada Land podrá enviar
tantos miembros como votos tenga. Los votos de un Land pueden ser emitidos sólo en bloque
y sólo por los miembros presentes o sus representantes71.
La infraestructura constitucional en este aspecto ha permitido que el Bundesrat se convierta en
una instancia de diálogo efectivo entre los Länder y con el Estado en competencias estatales
que afectan decisivamente los Länder. Además les brinda la posibilidad de influenciar y en
muchos casos codecidir, en los asuntos de interés nacional y regional.
Ahora bien, el sólo diseño institucional constitucionalizado del Bundesrat no simboliza un tipo
69Op. Cit. KÖLLING y GAMARRA. 70P. e. la Conferencia Permanente de los Länder sobre Tratados en contacto con el Ministerio de Asuntos
Exteriores. 71Ley Fundamental de la República Federal de Alemania. Art. 51. IV. El Bundesrat.
33
de seguro para evitar o resolver los conflictos intergubernamentales y competenciales que van
apareciendo. La vida política alemana también ha sido conducida por principios que el
Tribunal Constitucional Federal ha inferido del texto constitucional: la lealtad federal es uno
de ellos. “El respeto a la Constitución exige una lealtad entendida como adhesión a fines y
valores, con unos principios constitucionales que dan razón y sentido a las normas
concretas”72.
Partidos políticos
Continuando con Nagel, en Alemania se encuentra una fauna muy rica de gobiernos y de
partidos políticos. Destaca que para reunir los 35 votos al Bundesrat que se necesitan para
pasar una ley, casi resulta obligatorio llegar a una coalición entre todos los partidos.
Esta situación puede que sencillamente suba el precio que el gobierno federal tiene que pagar;
pero también es un resultado de una nueva situación, donde algunos de los partidos tienen su
base en determinadas regiones, y al mismo tiempo, las agrupaciones regionales de los partidos
grandes vuelven a tener más influencia. Esta reafirmación de “lo regional” tiene que ver con
la asimetría económica73.
En todo caso, aquella condición fortalece a los partidos como actores que protagonizan la
escena política y como pilares en la formación de la voluntad del pueblo. Y aunque sea verdad
que el sistema de partidos se esté regionalizando movido por las desigualdades territoriales y
que ello repercuta en una creciente conflictividad dentro del lenguaje político de los Länder74,
no hay registro de partidos que actuando en defensa de un interés regional, vayan en contravía
de otro afectando gravemente el orden constitucional. Es más, “los partidos que por sus fines
o por el comportamiento de sus adherentes tiendan a desvirtuar o eliminar el régimen
fundamental de libertad y democracia, o a poner en peligro la existencia de la República
Federal de Alemania, son inconstitucionales”75.
72DE PARGA, Manuel Jiménez. (2004): Investidura como doctor honoris causa del Excmo. Sr. D. Manuel
Jiménez de Parga y Cabrera. Universidad Rey Juan Carlos. 73Op. Cit. NAGEL. Pág. 81. 74Op. Cit. NAGEL. Pág. 82. 75Ley Fundamental de la República Federal de Alemania. Art. 21. II. La Federación y los Länder.
34
La generación de los grandes productos legislativos como la 52.ª Ley de modificación de la
Ley Fundamental de Bonn, que justamente se trató de una importante reforma del federalismo
alemán con una redistribución territorial del poder, compromete a los partidos políticos a actuar
más allá del consenso. Deben tener en cuenta los intereses específicos que representan pero
también los de las demás partes, los del conjunto del Estado en un ambiente de transparencia76,
con estricto apego al imperio de la ley practicando un imprescindible estilo de vida
democrático.
ESPAÑA
Dicho por Araceli Mangas, la norma española parece haber trazado a lo largo del texto
constitucional un férreo cordón que impide a la organización territorial recabar para sí un
protagonismo adecuado en la esfera internacional.
En consonancia con el artículo 149.1.3 de la Constitución Española de 1978 el Estado tiene
competencia exclusiva sobre las relaciones internacionales y la reciente Ley de Acción y
Servicio Exterior de 2014 es un producto del esfuerzo recentralizador de la materia producto
de la desconfianza institucional del gobierno hacia las autonomías. Es una preocupación por
los principios de unidad de acción y de colaboración ente los entes regionales y los órganos
centrales en las relaciones internacionales.
“El reconocimiento de facultades autonómicas de alcance internacional o relacionadas con el
ejercicio del poder exterior del Estado podía concluir, a juicio del constituyente, a una posible
fragmentación del Estado”77. De ahí que el Tribunal Constitucional afirmara el principio de
supremacía del Estado en cuestiones exteriores y que la representación exterior es asumida
siempre por el Estado, no admitiéndose una diplomacia paralela por las Comunidades
Autónomas (CCAA)78.
76Op. Cit. ARROYO GIL. Pág. 27. 77BUSTOS GISBERT, Rafael. (1996): Relaciones Internacionales y Comunidades Autónomas. Centro de
Estudios Constitucionales. 78Op. Cit. CÁRDAVA. Pág. 49.
35
Empero, las autonomías del Estado español no han estado absolutamente al margen de la
realidad exterior. Los Estatutos han incorporado entre su articulado cláusulas internacionales
como el derecho de audiencia (estilo alemán) para proponer la celebración de Tratados con
otros Estados y la Sentencia 165/1994 fue definitiva para constitucionalizar una acción exterior
autonómica propia pero no intrusiva en la actuación estatal. Además, fue clave para dejar en
claro que la cesión de competencias en el proceso de integración europeo no puede suponer
una alteración del reparto competencial ni un vaciamiento de las competencias autonómicas79.
Convencidas de que todas las áreas de gestión territorial y de gobierno tienen una dimensión
internacional que acaba afectando sus intereses más inmediatos, las CCAA han decidido “salir
fuera” atraídas por una diversidad de motivaciones. Verbigracia, “el fin último del
protagonismo exterior que busca el País Vasco es el reconocimiento internacional del propio
nacionalismo como movimiento político y aspirar, en orientación de futuro, al reconocimiento
internacional de la nación vasca”80. “Cataluña desarrolla una suerte de acción exterior,
proyección externa, paradiplomacia propia o cualquiera que sea el eufemismo para describir
la defensa de los intereses propios en el exterior, y preferentemente en el marco de la Unión
Europea (UE), bien con la aquiescencia del Estado español, bien al margen del mismo”81. Con
el apoyo y la estructura de “embajadas” el gobierno catalán habla ahora de una rocambolesca
“desconexión” y ruptura de España.
El Estado autonómico
La concreción de un modelo de Estado autonómico es una tarea inacabada y muy compleja
que en 1978 se adoptó en España como “fórmula intermedia pero imprecisa para abandonar el
tradicional unitarismo y simultáneamente alejar el federalismo”82. Sin embargo, para los
objetivos que se persiguen, vale como una referencia oportuna.
79Ibíd. Pág. 61. 80UGALDE ZUBIR, Alexander. (2000): “Las relaciones internacionales del nacionalismo vasco (1890-1936) y
del primer Gobierno Vasco (1936-1939)”, en ALDECOA, Francisco y KEATING, Michael. (eds.),
Paradiplomacia: Las relaciones internacionales de las regiones. Madrid. Marcial Pons. Pág. 186. 81TUÑON, Jorge. (2015): “La acción exterior de las Comunidades Autónomas en clave electoral”, Agenda
Pública. 82Op. Cit. PEREIRA MENAUT. Pág. 51.
36
“Las principales características son que la soberanía nacional es una y reside en el pueblo
español (art. 1.2 CE); las regiones no tienen todas las características e instituciones de un
Estado federado (poder constituyente, judicatura, policía), no tienen libertad para auto-
organizarse, no pueden reformar solas sus estatutos, tienen unas competencias que por calidad
y cantidad son inferiores a las de los federalismos y, por último, tienen menos recursos
económicos propios y poca o ninguna libertad tributaria”83.
Desde los primeros años de funcionamiento, el Tribunal Constitucional ha tenido que
garantizar el equilibrio del sistema, contribuyendo a lo que Manuel Aragón llamaría un
“Estado jurisdiccional autonómico” e interviniendo sobre los aspectos básicos y el enmarañado
marco competencial en el que se desenvuelven las CCAA que “no lo configura solo el texto
constitucional, sino también los Estatutos de Autonomía, el Tratado de la Unión Europea, la
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de dicha institución, la Ley
Orgánica de Régimen Electoral General, las leyes del régimen local, las grandes leyes sobre
los funcionarios, etc”84.
Pero sin duda, el rasgo que más caracteriza el modelo territorial español es la singular
combinación de homogeneidad y diferenciación. “El régimen autonómico se caracteriza por
un equilibrio entre la homogeneidad y la diversidad del status jurídico público de las entidades
territoriales que lo integran. Sin la primera, no habría unidad ni integración en el conjunto
estatal; sin la segunda, no existiría verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno, notas
que caracterizan al Estado de las autonomías”85.
La homogeneidad tiene que ver con una amplia descentralización uniforme, que implica
competencias y estructuras muy similares entre CCAA. Los elementos diferenciales provienen
de una personalidad histórica, cultural, política como son la lengua y la cultura (seis CCAA
han establecido estatutariamente la oficialidad de lenguas propias); los derechos históricos
(régimen foral en País Vasco y Navarra); el derecho civil foral (País Vasco, Cataluña, Galicia,
83Ibíd. 84Ibíd. 85España. Tribunal Constitucional (Pleno). Sentencia núm. 76/1983 de 5 de agosto de 1983.
37
Valencia, Navarra, Aragón e Islas Baleares) y; la insularidad (Canarias tiene régimen
económico y tributario especial)86.
Las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas
Unidad, autonomía y pluralismo territorial se han convertido en los aspectos más distintivos
del Estado autonómico español, pero maridar los tres componentes ha significado un desafío
mayúsculo y generado una buena lista de trabajos sobre las relaciones entre poderes que
ocasiona. Sin embargo, “hasta ahora los intentos de concebir las relaciones entre poderes
territoriales son parciales, fragmentarios y no alcanzan a consolidar una teoría constitucional
propiamente española sobre relaciones intergubernamentales, y aún menos, un régimen
jurídico sistemático y coherente acerca de estas relaciones”87.
“La teoría ha de referirse a un conjunto de técnicas que, a la luz del art. 103.1 CE, permita
relacionar a los distintos niveles de gobierno, permitiéndoles redistribuir el ejercicio de
algunas competencias, a través de técnicas de cooperación funcional (la delegación, la
encomienda de gestión, el convenio) o de cooperación orgánica”88.
Al respecto, el Tribunal Constitucional mediante Sentencia 18/1982 ha manifestado que entre
unidades estatales y autónomas existe un deber de colaboración dimanante del general deber
de auxilio recíproco. “En una organización territorial tan compuesta como la española la
obligación de colaborar, a su vez, va de la mano de la lealtad constitucional”89 y obedeciendo
a Jiménez de Parga, la lealtad es un verdadero principio constitucional, con todo cuanto eso
implica. En primerísimo lugar, su condición normativa, lo que lo distancia, por ejemplo, de la
mera cortesía del Derecho Internacional y lo aproxima a la buena fe. Aunque sin confundirse
con ésta, por cuanto el fin último de la lealtad no es otro que la consecución de una unión más
estrecha entre las partes que conforman un todo, el Estado.
86ARZOZ, Xabier. (2009): “Estado Autonómico (Formas de Estado)”, Auñamendi Eusko Entziklopedia. 87FERNÁNDEZ ALLES, José Joaquin. (2004): “Bases para una teoría constitucional española sobre las
relaciones intergubernamentales”, Revista española de derecho constitucional. 24 (72). Pág. 55. 88Ibíd. 89BIGLINO CAMPOS, Paloma. (2004): “La lealtad constitucional en el Estado de las Autonomías”, Revista
jurídica de Castilla y León. No. 1. 51-74.
38
El problema es que “el diseño de Estado previsto en la Constitución no contempla
adecuadamente los mecanismos necesarios para llevar a cabo su papel de integración en
relación con las Comunidades Autónomas y su tarea de mediación entre éstas y Europa”90.
Las Conferencias Sectoriales han sido creadas como instrumento para impulsar las distintas
formas de colaboración, coordinación y coherencia pero no son suficientes. La colaboración
entre el Estado y regiones ha aumentado por la vía de las negociaciones bilaterales: cada
comunidad autónoma negocia separadamente con el Estado.
Además, otro inconveniente es que como las “materias” aparecen entrelazadas entre sí, sucede
muchas veces que, aun en el caso de que el Estado posea la legislación exclusiva, el ejercicio
de la misma incide sobre los títulos competenciales de las Comunidades Autónomas. A pesar
de esta estrecha interrelación, las vías previstas en el sistema jurídico para la colaboración de
las Comunidades Autónomas en la legislación que corresponde al Estado no son, en opinión
de muchos, las adecuadas91.
Esta laguna, concluye Paloma Biglino, es la que motiva las numerosas propuestas que se han
realizado para reformar el tipo de Senado que recoge la Norma fundamental.
El papel del Senado
Según el artículo 69 de la Constitución Española (CE), el Senado es la cámara de
representación territorial. Sin embargo, en el sistema constitucional español, “el Senado ni
opera como un instrumento para la representación de las CCAA ni cumple la función de
coordinación entre éstas”92. El Senado no es pues, comparable en la práctica, y tampoco en la
teoría, a una cámara territorial federal, sea del tipo del norteamericano, sea del tipo del
Bundesrat alemán.
“Desde el principio se caracterizó por ser una duplicación del Congreso, por parecer una
90Ibíd. 91Ibíd.
92 Op. Cit. PEREIRA MENAUT.
39
cámara subordinada a él y por la débil representación de las Comunidades Autónomas (para
no mencionar sus escasas funciones reales). Estas últimas carecen de una instancia dónde
discutir y participar en las decisiones del Estado que les afectan, configurándose ello como
uno de los defectos de nuestra Constitución”93.
La configuración del Senado es curiosa: se le proclama cámara de representación autonómica
y no lo es casi en absoluto, pero tampoco es una buena cámara de legislación, control o
auctoritas como el Senado norteamericano, la Cámara de los Lores tradicional o el Bundesrat
alemán. Su diseño constitucional refleja la ausencia de una idea clara: en sus competencias es
declaradamente inferior y subordinado al Congreso, y en su composición no refleja las
regiones sino las provincias. Aparenta ser autonómico sin serlo en realidad94. Total, como
menciona Eliseo Aja, no existe en España un Senado, Consejo o Cámara de las CCAA centrada
en grandes funciones como la legislativa en las competencias compartidas con el Estado (en
desarrollo y ejecución) y el impulso de las relaciones intergubernamentales y la participación
de los órganos constitucionales del Estado.
Por tanto, el Tribunal Constitucional ha actuado como un constituyente prorrogado de la
constitución territorial, viéndose en la necesidad de tener que desarrollar y concretar el Título
VIII de la CE (Organización Territorial) por las vías del conflicto de competencias y el control
de constitucionalidad. Haciendo gala de ello y considerando que el Gobierno podrá impugnar
las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA (Art. 161.2 CE) la ley
de acción exterior catalana se encuentra actualmente suspendida por el Alto Tribunal. El
Gobierno teme que la Generalitat de Cataluña utilizando competencias exteriores,
internacionalice el proceso de independencia que ha emprendido.
Partidos políticos
Como explica Pereira Menaut, el Senado no tiene función alguna de importancia y no
representa a las comunidades autónomas sino a las provincias; en la realidad, tampoco a las
93Ibíd. 94Ibíd.
40
provincias, sino a los partidos. La consecuencia más importante de ello es que las CCAA,
unidades básicas de la división territorial, no participan en la gobernación de España.
“El sistema no está pensado para la participación autonómica —y por eso le cuesta
institucionalizarla— ni para la colaboración libre y en pie de igualdad entre Estado y regiones
ni, menos aún, para la colaboración entre comunidades autónomas. En el marco de las
Conferencias Sectoriales es frecuente que los consejeros de las regiones con gobierno
socialista sigan todos una misma postura, mientras que los de regiones del Partido Popular
hacen lo propio pero a la inversa, con lo que se comportan más como representantes de su
partido que de su Comunidad Autónoma”95.
El escenario resultante, al final, es la ausencia definitiva de una Bundestreue (lealtad federal)
ni equivalente, ni por parte de varias de las regiones ni, lo que es más grave, por parte del poder
central, se demuestra que las cosas son como si el bien público de España apenas existiera: la
región que puede conseguir algo aprovecha la ocasión; incluso es discutible que el Estado, a
pesar de las palabras, sea muy solidario con las regiones. En este punto, los partidos políticos
juegan, o mejor, no juegan un rol determinante... atienden a sus ‘caladeros’ territoriales de
votos (el PSOE a favor de Andalucía, el PP a favor de Madrid). Son los primeros en no practicar
la lealtad96. Se conforma, en cierto modo, un campo en el que todos van por lo suyo, olvidando
que el orden constitucional sólo se puede construir conjuntamente, en términos de cooperación,
transparencia y legitimidad.
En medio de ese panorama es posible entender que en las elecciones generales de 1993, 1996
y 2004 se produjera un Legislativo fragmentado, con partidos de ámbito estatal menos fuertes
y partidos nacionalistas más fortalecidos97. Las CCAA que carecen de partidos políticos
propios, en general están condenadas a disfrutar de menos autonomía y desde luego, menos
representación. Pero las que efectiva y activamente los tienen, parece que los aprovechan para
alcanzar condiciones que el Estado no le ha podido proveer, así que buscan la legitimación y
el reconocimiento como unidades independientes y no como regiones de un conjunto nacional.
95Ibíd. 96Ibíd. 97Ibíd.
41
Sobre estas cuestiones, concluye Pereira que el sistema español está en permanente
negociación según el resultado de las últimas elecciones, lo que es inconcebible en cualquier
federalismo y genera una desazonadora impresión de neverending story e inestabilidad. Por
eso el estado autonómico español es (relativamente) centralizado pero inestable, frente a la
estabilidad de la que gozan los modelos federales aunque sus estados miembros tengan
sensiblemente más poderes.
COLOMBIA
Las relaciones internacionales de Colombia son un asunto cuya dirección corresponde al
Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno, Suprema Autoridad
Administrativa y símbolo de la unidad nacional. Nadie más que el Presidente está facultado
para nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y
celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios.
Si bien no despierta ninguna sospecha la disposición constitucional al respecto, se está
empezando a hablar en el país de mayor autonomía y activismo por parte de los gobiernos
subnacionales para comprometerse en acciones internacionales en procura de objetivos propios
y a partir de capacidades y recursos muy específicos.
Bogotá tiene una estrategia para fortalecer sus “relaciones internacionales” con otras ciudades,
países y organizaciones del ámbito internacional con base en una agenda global que incluye
cambio climático, desarrollo urbano, seguridad ciudadana, movilidad sostenible, mercadeo de
ciudad y cultura.
“Existen razones de sobra para que Bogotá, la principal urbe de Colombia, tenga una agenda
internacional propia. Dos de ellas fueron insinuadas por el ex alcalde Gustavo Petro: la
población de desplazados, cuya atención demanda una interlocución permanente con actuales
y futuros donantes, y los posibles efectos del TLC”98.
98TICKNER, Arlene. (1 de Noviembre de 2011): “Diplomacia subnacional y Bogotá”, El Espectador.
42
Dado que “la mayoría de los departamentos colombianos considera a la cooperación
internacional como un instrumento importante para apoyar las diferentes líneas estratégicas,
programas y subprogramas de sus planes de desarrollo y políticas públicas, éstos entes han
optado por especializar y modernizar sus estructuras organizacionales. Con la creación de
oficinas encargadas de los asuntos internacionales, buscan alianzas e intercambio de
experiencias”99. De otro lado, explican Olaya y Vélez, la Federación Colombiana de
Municipios, la que representa los intereses colectivos de los municipios y promueve la
descentralización en el país, ha promovido enérgicamente la internacionalización de las
entidades territoriales siempre que constituye una política pública en aras del desarrollo
económico local.
De lejos, el caso más sobresaliente es el de Medellín. En el año 2001, el Concejo municipal de
Medellín mediante el acuerdo No. 73, autorizó al alcalde de la ciudad para crear una institución
que buscara cooperación internacional. De allí que el 19 de junio de 2002, de acuerdo con el
artículo 95 de la Ley 489 de 1998, se constituyera la Agencia para la Cooperación Internacional
de Medellín (A.C.I.) como resultado de una asociación entre entidades públicas: Alcaldía de
Medellín, Empresas Públicas de Medellín, Área Metropolitana del Valle de Aburrá y Empresas
Varias de Medellín. Gracias a la entidad, y la voluntad política de los posteriores alcaldes que
han seguido impulsando la política internacional de la ciudad, Medellín se ha hecho una
“política exterior” a la medida y sostenida a lo largo de los últimos 15 años, convirtiéndose en
eje fundamental para el proceso de desarrollo local.
Opina Tickner que la suma del carácter presidencial y excluyente de la política exterior
colombiana más la creciente importancia de las ciudades como agentes de política
internacional incentiva la diplomacia subnacional. Desde luego, las recientes actividades que
apuntan hacia ese tipo de diplomacia han sido vistas cuando menos, como una competidora
indeseable. Algo similar a lo ocurrido con muchos actores de la sociedad civil, que en lugar de
verse como aliados para la construcción de una política exterior más incluyente, democrática
99OLAYA BARBOSA, Sandra y VEÉZ RAMÍREZ, Jeannette. (2009): “La cooperación descentralizada en
Colombia: una primera aproximación a la visión de los departamentos y la experiencia de Bogotá como Distrito
Capital”, Anuario de la cooperación descentralizada. OCD, Pág. 329.
43
y efectiva, se consideran un obstáculo. El mundo de hoy apunta a la necesidad de crear
múltiples estrategias diplomáticas y el Estado, ya no es el único vocero100.
El Estado unitario
Hace 25 años una Asamblea Nacional Constituyente dio vida a la Constitución Política de
Colombia de 1991. Esta Asamblea simbolizó un importante paso para la generación de
consensos y se basó en un acuerdo generalizado en torno al agotamiento del centralismo101. La
nueva Carta Política declaró un Estado Social de Derecho organizado en forma de República
unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general102.
Respecto a la configuración que debía de tener la organización territorial, Larach del Castillo
sostiene que la resolución final adoptada en 1991 fue y sigue siendo objeto de críticas por su
falta de coherencia e insuficiencia de bases normativas, lo cual ha influido en el
funcionamiento de las entidades territoriales. Ello se sustenta en el hecho que “la carencia de
tales parámetros ha limitado el margen de actuación territorial, teniéndose que supeditar a
distintas leyes generales y sectoriales para la asignación y la gestión de competencias; algunas
de ellas: 60 de 1993, 136 de 1994, 617 de 2000, 715 de 2001, 1176 de 2007, 1438 de 2011”103.
“De las consagraciones de la Constitución dos son las más importantes para el tema de
análisis de este [trabajo]: i) el reconocimiento de la autonomía para la gestión de los intereses
de las entidades territoriales (art. 287 CP), en relación directa con ii) la posibilidad de
creación de un nivel intermedio en la estructura territorial del Estado: las regiones (arts. 306
y 307 CP). Respecto de la primera, el artículo 287 está claramente influenciado por el artículo
100Op. Cit. TICKNER. 101Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, ILDIS - Fundación Friedrich Ebert Stiftung (FES).
(2005). Descentralización en perspectiva comparada. España, Colombia y Brasil. La Paz, Bolivia. Plural
Editores. Pág. 179. 102Constitución Política de Colombia de 1991. Artículo 1. Título 1. De los principios fundamentales. 103LARACH DEL CASTILLO, Catalina Ana. (2013). Reseña bibliográfica: Organización territorial en España y
en Colombia. Informe sobre España: Repensar el Estado o destruirlo. Santiago Muñoz Machado. En Revista
Digital de Derecho Administrativo. Núm. 10. Segundo Semestre, 2013. Bogotá, Universidad Externado de
Colombia. Pág. 173.
44
137 de la Constitución española de 1978, que igualmente reconoce la autonomía de las
Comunidades Autónomas, de las provincias y municipios para la gestión de sus intereses. No
obstante, la diferencia radica en que la Constitución de 1991 reconoce un tipo de autonomía
administrativa a las regiones, propia de la configuración unitaria señalada en el artículo 1º de
la Carta; mientras en la Constitución española de 1978 se realiza un reconocimiento de
autonomía político, se reparten competencias entre el Estado y se consagra un procedimiento
para la regionalización a libre iniciativa de los territorios”104.
En Colombia fracasó la propuesta de concederle al nivel intermedio de gobierno competencias
políticas o legislativas, propia de modelos regionales, pero se le otorgó el principio de
autonomía si bien atemperado por el modelo de Estado unitario105 y aunque los constituyentes
evitaron encasillar los proyectos en formas de Estado federales, regionales o unitarios, en la
discusión afloró el criptotipo de Estado unitario presente en el constitucionalismo colombiano.
Así las cosas, proliferaron proyectos de tendencia unitaria, eso sí, con reiterados llamados
hacia una mayor descentralización y hacia la implementación del principio de la autonomía
regional106.
Las relaciones entre el Estado y los departamentos y municipios
Colombia inició un proceso de descentralización a mediados de los ochenta y lo ha venido
consolidando hacia los gobiernos territoriales, en aras de mejorar la eficiencia en la prestación
de los servicios, fortalecer la democracia local, aumentar el esfuerzo fiscal, mejorar la
capacidad de gestión y de la eficiencia administrativa, pero sobre todo con el fin de lograr una
adecuada redistribución de recursos entre regiones, que potencialicen el desarrollo económico
y social sostenido y equilibrado.
El diseño institucional que prevé la redistribución de funciones establece que el gobierno
104SUELT COCK, Vanessa. (2008). La organización territorial colombiana frente a la tendencia contemporánea
de configuración federal. En Estudios Socio Jurídicos. Núm. 10. Bogotá. Enero – Junio. Pág. 188. 105ESTUPIÑÁN ACHURY, Liliana. (2012). El ordenamiento territorial en la Asamblea Nacional Constituyente
de 1991. Lectura socio-jurídica desde el nivel intermedio. En Revista Opinión Jurídica. Vol. 11, Núm. 21. Enero-
Junio. Medellín, Colombia. 106Op. Cit. ESTUPIÑÁN ACHURY.
45
nacional define las políticas, los objetivos, los planes y estrategias de desarrollo para todo el
país, que el departamental asume el control y supervisión de la aplicación de estas políticas en
su territorio y que el municipio, considerado célula básica de la organización del Estado, preste
los servicios públicos sociales, ejecute el gasto público y atienda las demandas de la
comunidad.
Sin embargo, el estado del proceso presenta serios problemas que a su vez significan desafíos
complejos, como por ejemplo la persistencia de disparidades territoriales. “Estas desigualdades
se expresan en marcadas diferencias de ingresos, calidad de vida, distanciamiento entre
sistemas urbanos y rurales, provisión de servicios públicos, competitividad, localización de la
actividad económica, capacidad empresarial, organización productiva, uso del suelo,
condiciones geográficas, acceso a las tecnologías, infraestructura de comunicaciones,
equipamiento urbano, desarrollo institucional y político, calidad de los recursos humanos, etc.,
que han llevado al auge de unos territorios y al estancamiento de otros”107.
“En Colombia la diferenciación entre regiones es histórica. La articulación territorial es
heterogénea e inequitativa, entre regiones prósperas y regiones deprimidas, de modo que las
relaciones intraestatales se dan entre un nivel metropolitano central, de corte modernizante y
otro periférico regional local, excluido de los más importantes procesos de transformación
contemporáneos”108.
Es por esto que las inecuaciones en cuanto a capacidad de gestión, tamaño funcional e
institucional de las entidades territoriales para el manejo eficiente de recursos y el desarrollo
eficaz de sus competencias se hacen más complejas. De ahí también la “necesidad” de un
centro único de impulsión política y administrativa fuerte. El asunto, según Leyva Botero es
que prevalece la inexistencia de mecanismos institucionales reales por los cuales los poderes
autónomos descentralizados puedan articularse con ese centro.
107PORRAS, Oswaldo (2006): “La cescentralización en Colombia: estado actual y perspectivas”, en RESTREPO,
Darío. Historias de descentralización: Transformación del régimen político y cambio en el modelo de desarrollo.
América Latina, Europa y EUA. Centro de Investigaciones para el Desarrollo. Facultad de Ciencias Económicas.
Universidad Nacional de Colombia, Bogotá. 2006. Pág. 421. 108BARBOSA CARDONA, Octavio. (2006): “Relaciones intergubernamentales en Colombia”. Cuadernos de
Administración / Universidad del Valle.(36-37). Pág. 193.
46
En ese sentido, la figura del Presidente de la República ha sido clave para las correas de
trasmisión del poder político entre la Nación y las regiones, toda vez que actúa no solamente
como cabeza de una institución, sino como un actor que busca coordinar (y dominar) todo un
terreno institucional (extremadamente fragmentado) para ejercer el poder109.
Durante el Gobierno de Álvaro Uribe se instauraron los Consejos Comunales como
instrumentos
“para que el gobierno central coordinara sus propósitos políticos y administrativos con los
municipios y departamentos del país. Consistía en darle la palabra a quienes desearan
pronunciarse, para luego darle paso a que el mismo Presidente le diera una respuesta a las
peticiones y problemáticas planteadas, y finalmente a que sus ministros lo complementaran.
Las respuestas debían acabar en tareas que se monitoreaban por medio de una matriz de Excel.
Estas eran entonces codificadas al finalizar cada Consejo, consignando en el mencionado
archivo las tareas que quedaban pendientes, lo cual permitía realizar un seguimiento de esas
labores”110.
El “modelo” de cooperación intergubernamental en Colombia, se infiere, depende más
fuertemente de la presencia del Presidente para armar soluciones a la medida. Las relaciones
intergubernamentales son dependientes de un presidencialismo intermitente, unilateral,
paternalista y mediático111.
El papel del Senado
En Colombia, el Senado de la República estará integrado por cien miembros elegidos en
circunscripción nacional con un número adicional de dos senadores elegidos en
circunscripción especial por comunidades indígenas (Art. 171. Constitución Política de
Colombia). Por su parte, la Cámara de Representantes se elegirá en circunscripciones
territoriales y especiales. Cada departamento y el Distrito capital de Bogotá, conformará una
109LEYVA BOTERO, Santiago. (2012): “Las relaciones intergubernamentales en Colombia (2002-2010): Un
análisis de los Consejos Comunales de Gobierno. Análisis Político. 25 (76). 110Ibíd. 111Ibíd.
47
circunscripción territorial. Habrá dos representantes por cada circunscripción territorial y uno
más por cada 365.000 habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los
primeros 365.000. Las circunscripciones especiales asegurarán la participación en la Cámara
de Representantes de los grupos étnicos y de los colombianos residentes en el exterior. (Art.
176. C.P.C.).
En una sociedad que aspira a que los gobiernos territoriales gocen de autonomía sin propiciar
la anarquía o la desintegración, o como diría Tocqueville a combinar las diferentes ventajas
que resultan de lo grande y lo pequeño de la nación, la principal razón de ser del
bicameralismo sería balancear los poderes entre niveles de gobierno, es decir, balancear los
poderes políticos nacionales y territoriales. Colombia cuenta con un Congreso bicameral pero
el principio de representación empleado para la conformación de ambas cámaras es
fundamentalmente poblacional112.
En el caso del Senado colombiano, en razón a que el sistema electoral empleado incluye la
circunscripción nacional, no opera, por sustracción de materia, el principio de representación
territorial.
En línea con Rodríguez, es obvio que los senadores tienen un origen regional determinado,
pese a la circunscripción nacional que rige su elección. Análisis como el de Febres-Cordero
han mostrado que, al menos hasta el momento, un número considerable de senadores obtienen
sus votos en su departamento de origen, no en varios departamentos. Este hallazgo podría
llevar a pensar que a través del Senado tiene lugar la representación territorial pero se trataría,
sin embargo, de una conclusión apresurada. Bajo el principio de representación territorial,
todas y cada una de las entidades territoriales del nivel de gobierno seleccionado para el efecto
deben estar representadas. Asumiendo que el origen del senador determina la entidad territorial
a la que representa, la circunscripción nacional no necesariamente conduce a ese resultado.
Pero aun si así ocurriera, sería un resultado fortuito, con el agravante de que las diferentes
entidades territoriales no siempre obtendrían una representación sistemática y
significativamente menos desigual que la que obtendrían si el criterio de asignación de escaños
112RODRÍGUEZ, Jorge Armando. (2009): “El Estado unitario descentralizado: una crítica del enfoque
constitucional colombiano”. Cuadernos de Economía. 20 (35).
48
fuera directamente proporcional al tamaño de la población. Por el contrario, bien podría haber
entidades territoriales no representadas o subrepresentadas de manera sistemática,
probablemente las más pequeñas113.
“Desde que entró en vigencia la Constitución de 1991 diez de las treinta y tres entidades
territoriales del nivel intermedio de gobierno no han obtenido ni un solo senador. Estos diez
departamentos han sido siempre los más pequeños desde el punto de vista demográfico. Su
población representa cerca del 5% de la población total del país. En cambio, las cinco
entidades territoriales más grandes, en su orden, Bogotá, Antioquia, Valle, Atlántico y
Cundinamarca, que aglutinan algo más del 45% de los habitantes del país, han tenido a su
haber en cada una de las legislaturas alrededor de la mitad de los senadores”114.
De todo lo anterior se puede deducir que en medio de una compleja organización territorial
arropada por la profunda desigualdad económica, institucional y funcional, las entidades
territoriales colombianas no cuentan con mecanismos efectivos de diálogo y relación
intergubernamental con la Nación y tampoco encuentran en el Senado un espacio de
representación y participación equilibradas para ejercer algún tipo de influencia en las
decisiones que afecten el conjunto de la maquinaria estatal.
Partidos políticos
El resultado de un Senado “a la colombiana” no puede causar situación diferente a la de una
precaria representación territorial. En parte, ocurre pensar que ello es así por una constante que
viene desde el bipartidismo previo a la Constitución de 1991, hasta el multipartidismo posterior
a la misma. Se trata de la personalización excesiva, la creación de grupos significativos de
ciudadanos, el desarraigo de los partidos y su pérdida de legitimidad115.
Pero además, porque el sistema de partidos se basa en el reconocimiento de colectividades
113Ibíd. 114Ibíd. 115GEHRING, Hubert. (ed) (2014): Partidos políticos en Colombia: evolución y prospectiva. Bogotá, Fundación
Konrad Adenauer, KAS.
49
nacionales como expresión de mayorías y no se reconoce la existencia de partidos territoriales
o geográficos. Con reticencia se respetan y promueven los partidos o movimientos étnicos116.
Para acabar de completar, las estructuras políticas que tienen presencia en el Congreso
colombiano responden más a la dinámica que impone la oficina del Presidente de la República
que a las expectativas de sus circunscripciones. “Colombia se caracteriza por el
presidencialismo fuerte, dados los poderes proactivos del Presidente que le permiten introducir
legislación y cambiar unilateralmente el statu quo durante "tiempos excepcionales”117. Por esa
razón, compartiendo la perspectiva de Gary Hoskin, el legislativo se ha convertido sobretodo
en un mero legitimador de las decisiones que se han tomado en otros lugares del sistema
político colombiano.
En últimas, la mayor preocupación es repartirse el botín del Estado. Los presidentes cuentan
con varias fuentes importantes de incentivos selectivos para los congresistas y hacen uso de
ellos, y, a su vez, los partidos y los congresistas obtienen ventajas de las transacciones,
orientadas a mantener su poder e influencia, a su reproducción electoral y a mantenerse o
ascender en sus carreras políticas118, olvidando definitivamente un “proyecto de Estado”, de
unidad nacional.
116Ibíd. 117BOTERO, Felipe., HOSKIN, Gary. W., & PACHÓN, Mónica. (2010). “Sobre forma y sustancia: una
evaluación de la democracia electoral en Colombia”, Revista de ciencia política (Santiago), 30(1). 118DUQUE DAZA, Javier. (2014). “¿Presidentes legislando? Las facultades legislativas en el presidencialismo
colombiano 1991-2014”. Estudios Socio-Jurídicos, 17(1).
50
ANÁLISIS DE LOS CASOS
La naturaleza, magnitud y dirección de un modelo de Estado con las relaciones
intergubernamentales que se tejen en él, la evaluación del papel del Senado como cámara de
representación territorial y la acción de los partidos políticos es lo que proporciona el
entendimiento de la manera en que el fenómeno del activismo internacional por parte de los
GNC puede desarrollarse en medio de un orden constitucional contribuyendo a una política
exterior que armoniza y no divide los poderes centrales y subestatales.
Por ello es que se han revisado estos cuatro factores en los tres países. Ha sido muy difícil
hacer justicia con todo lo que hay por explicar. La complejidad y la dimensión que
independientemente tiene cada vector en cada país dan para varias investigaciones de muy
diferentes tipos. De todos modos, la presentación casuística que se formuló en el capítulo
anterior sirve para los efectos que aquí interesan y apostar por la generación de tres escenarios.
Escenario No. 1. Orden.
El examen del caso alemán arroja un primer escenario. Los Länder participan activamente en
aspectos propios y relevantes de relaciones internacionales, sin suponer un enfrentamiento
peligroso con el Gobierno Federal, titular de la materia. Es normal la presentación de algún
tipo de conflicto, pero prevalecen la coordinación y el apoyo mutuo de cara a la proyección de
una sola política exterior.
La Ley Fundamental de la República de Alemania dispone del derecho de los Länder a ser
consultados y escuchados previamente a la firma de Tratados internacionales y además les
permite acordar asuntos directamente con Estados extranjeros, siempre y cuando sean
afectados en sus competencias. Desde luego, semejantes prerrogativas les ha brindado
capacidad para participar en las decisiones más relevantes de los asuntos europeos e
internacionales. En todo caso, el Gobierno Federal puede evitar o impedir toda acción si la
considera contraria a su política exterior. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional alemán
ha hecho hincapié en la necesidad de configurar el Estado Federal como una sola unidad en el
51
escenario internacional.
Alemania comprende un modelo de Estado federal que se caracteriza por tener tantas
soberanías originarias, aparatos institucionales, poderes constituyentes y ordenamientos
jurídicos como territorios119, lo que da muestra clara de la diversidad y la pluralidad de
elementos que alberga. Aunque la existencia de diferencias económicas entre los Länder
aunada al inconformismo con las responsabilidades tributarias que tienen unos más que otros,
parecen indicar una compleja red de relaciones intergubernamentales donde cada Land hace
las cosas a su manera, la verdad es que siempre prima el principio de cooperación.
La lectura de Nagel es la que ha dado luces para entender el comportamiento del Land tanto
como del Bund. Ninguno le apuesta a las consecuencias que trae no ponerse de acuerdo. Por
ejemplo, para evitar el conflicto, ambos han colaborado desde el principio de las negociaciones
europeas. Para fijar posiciones de negociación alemanas, los ministerios federales
correspondientes escuchan a los representantes de los Länder. En realidad, la coordinación se
realiza entre los funcionarios, o entre los Ministros de los Länder responsables para Asuntos
Europeos, ocasionalmente en la Conferencia de Ministro Presidentes de los Länder o en el
pleno del Bundesrat, máximo escenario de la cooperación y la coordinación
institucionalizadas.
Por eso es tan importante haber analizado el papel del Bundesrat. Como cámara de
representación territorial, asegura el diálogo efectivo entre los Länder y el Estado de cara al
tratamiento del interés nacional. Eso sí, la energía de esa máquina legislativa se recarga con
otra clase de principios muy propios de la cultura federal. Se trata de la lealtad.
“Este principio de lealtad federal (Bundestreue, en la terminología alemana), aunque no venga
reconocido en el texto constitucional respectivo de cada Estado, se deriva necesariamente del
principio de unidad, columna vertebral de todo Estado compuesto. Así, por ejemplo, en
Alemania, aunque la Ley Fundamental no lo recoge en su articulado, el Tribunal
Constitucional Federal se ha encargado de inferirlo del mismo, extrayendo de él numerosas y
119Op. Cit. PEREIRA MENAUT.
52
muy trascendentales consecuencias en lo que al comportamiento de la Federación y de los
Länder se refiere”120.
Como no podía ser de otra manera, son los partidos políticos los que finalmente hacen realidad
y practican el principio de la lealtad federal con sus acciones como quiera que son los
protagonistas que tienen asiento en el seno del Bundesrat y comandan y gobiernan en los
Länder. Bien es verdad que la estructura de partidos se ha estado regionalizando con ocasión
de los desequilibrios territoriales pero en su ejercicio, hay evidencia de que piensan
definitivamente más en el conjunto del Estado alemán, que en los deseos particulares que
provienen de un Land cuando toman decisiones sobre temas con repercusiones globales.
La dinámica alemana admite imaginar los cuatro aspectos anteriores en una gráfica de vectores
ligados que se interrelacionan entre sí en una misma línea recta con la misma dirección. El
sentido y la secuencia que siguen son el croquis que va a permitir el dibujo de la
paradiplomacia en un cuadro constitucional ordenado donde cabe pensar que los Länder aun
teniendo intenciones de accionar estrategias de inserción internacional, no escapan a los
incentivos que ofrece el ordenamiento interno para negociar y construir conjuntamente.
Gráfica 1.Vectores ligados. Orden
Fuente: Elaboración propia.
La garantía constitucional que se ofrece a los Länder en materia internacional, tenerlos
verdaderamente en cuenta en la proyección de la política exterior y en todos los demás aspectos
120ARROYO GIL, Antonio. (10 de Septiembre de 2014): “Lealtad federal y coerción federal”. El País.
53
de la vida federal, atendiendo la naturaleza del Bundesrat, sumado a la desconfianza
institucional superada gracias al imperativo del principio de lealtad federal que rige las
relaciones intergubernamentales y a su vez, materializado por la acción de los partidos políticos
encierra un escenario de orden constitucional.
Escenario No. 2. Desorden.
Ahora la experiencia colombiana. La forma del Estado colombiano sigue los parámetros del
modelo unitario y de conformidad con el artículo 286 inserto en el título XI “De la
organización territorial” de la Constitución de 1991, los departamentos, los distritos, los
municipios y los territorios indígenas son entidades territoriales. Hay quienes dicen, en visión
retrospectiva, que “el modelo de ordenamiento territorial que se adoptó en el año 91 fue un
modelo equivocado. No hubo tiempo suficiente para estudiarlo de mejor manera, se actuó en
esta materia más con emociones, con sentimientos que con cabeza fría. En el mismo sentido,
indica Hernández Becerra que “el “modelo” adoptado, si pudiera llamarse así, carece de
definición, de hilo conductor, de pensamiento rector que permita precisarlo”121.
En virtud de la inconcreción constitucional y la complejidad de la materia, se conoce muy poco
sobre la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales y del marco
general de principios y valores que deben regir las relaciones intergubernamentales.
Se debía expedir una ley orgánica de ordenamiento territorial (LOOT) encargada de ejecutar
la distribución de competencias entre la Nación y todas las entidades territoriales, con la
esperanza de completar la arquitectura de la organización según principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, pero después de 20 años y por lo menos con 18 intentos fallidos,
hasta 2011 se vino a promulgar la LOOT 1454 que tampoco logró el cometido de clarificar la
organización político administrativa del territorio colombiano. Es así que la Corte
Constitucional, en una tarea laboriosa por revisar el asunto territorial, ha sido un poco la clave
en cuanto a concreción y aclaración de las reglas de juego en materia de distribución del poder,
resaltando el ineludible proceso de descentralización.
121Op. Cit. SUELT COCK.
54
A pesar del esfuerzo descentralizador, dada la diferenciación histórica entre regiones y la
concentración del poder en Bogotá, la tendencia central y unitaria siempre ha marcado la vida
política colombiana en detrimento del fortalecimiento y autonomía de las estructuras
territoriales del orden subnacional. Unas regiones tienen mayor capacidad institucional y
económica que otras para el ejercicio de sus competencias y gestiones de gobierno.
Esa desigualdad contribuye a que las relaciones con el centro de impulsión política que dirige
Presidencia de la República sean más de dependencia y dominio, que de coordinación o
articulación entre iguales. No existe un “conjunto de acciones intencionales ordenadas a la
armonización de expectativas divergentes y a la maximización de la complementariedad entre
acciones contingentes de múltiples actores autónomos en un sistema de relaciones
interdependientes"122. Todo lo contrario, la figura del Presidente se ha valido de instrumentos
como los “Consejos Comunales” para articular las relaciones intraestatales pero no pasan de
ser una mera estrategia de comunicaciones para escuchar necesidades y hacer promesas
políticas.
Lo anterior no sería tan grave, a menos que el país contara con una Cámara territorial con la
finalidad de balancear los poderes entre niveles de gobierno y le permitiera a los gobiernos
subestatales colombianos un nivel mínimo de participación en el proceso de toma de decisiones
que les afectasen en las muy diversas dimensiones de su desarrollo social, político y
económico. Si esto fuera así, podría pensarse que existe un espacio de diálogo
intergubernamental con posibilidades de influencia e injerencia en la producción de la
legislación nacional y la planificación del futuro.
Pero no. El Congreso de Colombia, aunque bicameral, con Cámara de Representantes y
Senado de la República, no opera bajo el principio de representación territorial, sino
poblacional. Las normas del juego electoral favorecen que algunos entes territoriales no tengan
asiento en el Legislativo mientras que otros, en cambio, exceden su representación. Para colmo
de los males, los congresistas y los partidos políticos con presencia en el Senado obedecen
122Op. Cit. LEYVA BOTERO.
55
prioritariamente a la agenda política diseñada por la Casa de Nariño123 y luego a la compuesta
por las expectativas de las circunscripciones de donde vienen y que apoderan.
Así las cosas, cuando un gobierno departamental o municipal en Colombia decide actuar en el
ámbito internacional, a través de actividades paradiplomáticas, lo hace al margen de cualquier
vía jurídica e institucional. La ausencia de una “competencia exterior” es una razón, pero más
importante aún es el contexto de la dinámica interna que define el funcionamiento propio del
Estado. El colombiano es un escenario que admite imaginar los cuatro aspectos anteriores en
una gráfica de vectores libres e independientes que no pueden lograr una interconexión precisa
y desborda cualquier línea recta. El sentido y la secuencia que siguen, o mejor, que no siguen,
son el croquis que permite dibujar la paradiplomacia en un cuadro desordenado donde a pesar
de la atmósfera desenfadada que todavía engloba la acción exterior de los entes en Colombia,
genera suspicacia la capacidad de control y dominio del gobierno nacional para dirigir con
propiedad las relaciones internacionales del país.
Gráfica 2.Vectores libres e independientes. Desorden.
Fuente: Elaboración propia.
Escenario No. 03. Antiorden.
Finalmente el testimonio español. Remiro Brotons cree que los constituyentes de 1978 han
regulado las relaciones internacionales con lentes decimonónicas y que se negó a profundizar
en las consecuencias de la concepción autonómica del Estado en el orden internacional. Ello
123Oficina Presidencial de la República de Colombia.
56
ha generado coletazos muy graves a la hora de gestionar la política exterior de España en un
ambiente generalizado de colaboración. Se ha dicho que la solución implica permitir a las
entidades subestatales realizar actividades encuadrables en un concepto amplio de relaciones
internacionales y simultáneamente establecer límites, pero la experiencia refleja sendas
dificultades.
Tras la revisión del modelo de Estado autonómico español hay que decir que el proceso
constituyente resultó parcial porque “de las tres grandes decisiones que la transición prefiguró,
la Constitución acabaría desarrollando y concretando dos de ellas: el Estado democrático y la
Monarquía parlamentaria; pero no la tercera, la autonomía territorial”124. En la misma
dirección, Elvira Perales sostiene que el sistema de distribución territorial del poder en España
es fruto de su historia y, en particular, del proceso de elaboración de la Constitución de 1978,
que se caracterizó por la falta de consenso sobre esta cuestión frente al acuerdo generalizado
en el resto de materias.
Unidad y autonomía serán principios de la organización que deban convivir. De ahí que uno
de los mayores desafíos institucionales sea maridar ambos postulados en línea con una
demarcación competencial. Nadie mejor que el Tribunal Constitucional en la arquitectura
estatal para saber combinar ambos fundamentos mediante sus sentencias. Sin embargo, según
Fernández Alles, España no ha completado la tarea de acabar una teoría constitucional sobre
el tipo de relaciones y principios que deben regir la dinámica intergubernamental.
Con la vista dirigida hacia la lealtad federal, mucho se ha escrito y discutido sobre una “lealtad
constitucional” a la española que permita vincular a los distintos niveles de gobierno a través
de una serie de técnicas de cooperación funcional y orgánica. Aun así, no ha sido posible
construir entre CCAA ni entre CCAA y Estado, carreteras pavimentadas de confianza
institucional. De acuerdo a la coyuntura, cada una va por lo suyo, aprovecha la ocasión y
consigue lo que puede mediante negociaciones bilaterales con el gobierno central.
Tampoco existe un lugar donde confluyan todos los territorios con la finalidad de debatir las
124Op. Cit. ARAGÓN. Pág. 826.
57
cuestiones que les afecten a todos, al estilo de un Bundesrat alemán. En la CE el Senado nació
con la idea de servir como cámara de representación territorial, pero no lo ha logrado. Apenas
se ha convertido en un rincón del sistema político donde los partidos son los primeros en no
practicar la lealtad constitucional necesaria. Actúan según el caladero territorial de sus votos,
sin importar las consecuencias que recaigan sobre otras CCAA.
Peor todavía, se han fortalecido partidos políticos de carácter regional, con consecuencias
sobre el grado de representación que puedan tener las CCAA por igual. Las que carecen de
partidos políticos están condenadas a menos autonomía dice Pereira Menaut. Pero las que sí
que los tienen y son comandadas por ellos, muchas veces con tintes nacionalistas, se convierten
en “nation builders o constructores nacionales”125 pretendiendo “cierta independencia respecto
al Estado que es percibido como un lastre que les frena en base a consideraciones de orden
estatal con las que no se sienten identificadas”126. El caso catalán es un ejemplo clarísimo.
Desde hace años, utilizan acciones paradiplomáticas para promocionar una identidad propia
con el deseo de una “ruptura” de España, lo que con toda claridad, significa un peligro no sólo
para la integridad territorial sino para el orden constitucional.
De manera análoga con los anteriores casos gráficos, la dinámica española puede ser
simbolizada con una serie de vectores que a pesar de su complejidad van en una misma vía
que aspira al funcionamiento ordenado. No obstante, la existencia de actores políticos al mando
de los entes subestatales con ambiciones en el escenario internacional y sin conocer la mínima
idea de lealtad, rompe con una trayectoria estatal estable.
125Así llamó Roman Szporluk, historiador de la Universidad de Harvard, a los nacionalistas rusos que se estaban
imponiendo a los empire-savers o salvadores del imperio. Citado en PLOKHY, Serhi. (2015): El último imperio.
Los días finales de la Unión Soviética. Turner Noema. 126Op. Cit. GARCÍA SEGURA. Pág. 251.
58
Gráfica 3. Vectores opuestos. Antiorden.
Fuente: Elaboración propia.
Las CCAA no cuentan con una garantía constitucional plena para participar en la concreción
y proyección de la política exterior española. De manera sistemática se ha negado su derecho
a ser oídas en procesos de firma y negociación de tratados y tampoco es claro qué actividades
son permitidas o prohibidas ni cuál debe ser el régimen competencial de “lo internacional”. El
Senado no es una cámara de representación autonómica que permita la participación, la
deliberación ni el impulso de las relaciones intergubernamentales entre Comunidades lo que
tiene consecuencias a la hora de sentirse parte de un sistema. Si en la máxima instancia interna
de formación y construcción de la voluntad general no hay señas de colaboración,
transparencia, legitimidad y resultados, las regiones cada vez más tendrán incentivos para
buscar afuera lo que no tienen adentro. El principio de la lealtad constitucional todavía no
define la articulación entre los niveles de gobiernos y tampoco es practicado enteramente por
los partidos políticos. Es más, algunos de corte nacionalista, pasan de la lealtad y de cualquier
noción de patriotismo constitucional. Más bien, apuestan por la separación y la creación
paralela de otro Estado, fomentando la crisis y un ambiente de antiorden.
59
CONCLUSIONES
La exposición de la radiografía conceptual acerca de la proyección internacional de las
unidades que constituyen un Estado y las fotografías que se han obtenido de los países objeto
de análisis, otorgan un importante grado de certeza sobre una realidad. No obstante el problema
terminológico, es imposible desdibujar lo fundamental: existen gobiernos no centrales que a
través de la acción exterior (o como también se prefiera llamarla) están presentes en el
escenario internacional127.
Contrario a la Teoría del Estado de Heller, en tanto en cuanto lo más evidente y lo que por eso
menos se discute es la unidad de acción del Estado en orden a la política exterior, hay que decir
que persisten debates muy serios que han podido cuestionar esa “evidente” unidad. Duchacek
advirtió que los Estados se expresan ya no con una voz única y exclusiva, sino a través de una
suerte de polifonía, lo que faculta a provincias, cantones, regiones, CCAA, Länder y a un largo
etcétera de entidades políticas subestatales, pronunciarse y hacerse escuchar en el planeta
globalizado de hoy.
Pero no se trata tan sólo de demostrar un hecho a la fuerza, máxime cuando “las relaciones de
relieve internacional no han sido claramente delimitadas por la doctrina científica y los
regímenes jurídicos – básicamente la ausencia normativa - tampoco aportan mucha
precisión”128. El quid del asunto versa sobre la viabilidad de la acción exterior subestatal.
Bustos se ha preguntado qué requisitos deben cumplirse para que una actividad exterior de un
ente subestatal sea constitucionalmente legítima y responde que evidentemente no debe incidir
en las relaciones internacionales stricto sensu del Estado.
“Diversos autores se han pronunciado sobre esta cuestión, así, para Escribano debe existir en
todo caso, la expresa autorización del Gobierno; Solís pone de manifiesto la necesidad de
coordinación a través de una adecuada información (especialmente en lo referente a visitas al
127UGALDE ZUBIRI, Alexander. (2005): “La acción exterior de los gobiernos no centrales en la Unión
Europea ampliada”. Disponible en
http://www.ehu.eus/cursosderechointernacionalvitoria/ponencias/pdf/2005/2005_1.pdf. Visitada en junio 15 de
2016. 128Op. Cit. BUSTOS. Pág. 86.
60
extranjero de las autoridades regionales); Jáuregui considera que esta actividad internacional
podría ser fiscalizada por el Estado a través de los normales procedimientos de control sin
especificar cuáles serían las vías más idóneas (control jurisdiccional, información previa,
supervisión de los órganos centrales); Pérez Tremps también sostiene que al Estado le
corresponde controlar y evitar que sus unidades puedan incidir negativamente en sus
relaciones exteriores”129.
Con todo el respeto que merecen Pérez Tremps y los demás autores arriba señalados, este
trabajo considera que las anteriores respuestas son totalmente insuficientes. ¿Autorizar,
fiscalizar y controlar qué exactamente, cómo, con qué herramientas y cuándo? Se entiende la
preocupación que los absorbe: la erosión de la unidad y la coherencia estatal en materia de
relaciones internacionales por cuenta de las actividades paradiplomáticas, pero sus puntos de
vista hacen un flaco favor a la solución definitiva del problema.
Más allá de “autorizar, fiscalizar, controlar...”, hay que viajar hasta el fondo de la dinámica
interna estatal, esa que permite aproximarse al entorno dentro del cual la paradiplomacia
encuentra sitio y acomodo legal, político y constitucional.
Por esa razón, todos los esfuerzos aquí expuestos han estado encaminados a descubrir las
condiciones que permiten generar una acción combinada en el ámbito diplomático y
paradiplomático, entre el Estado y las unidades que lo constituyen, en un ambiente “sano”,
constitucional. Las experiencias de Alemania, España y Colombia ayudan a comprender y
esclarecer el tema.
El establecimiento de los tres escenarios caracterizados por el orden, el desorden y el antiorden
ha permitido racionalizar diferencias entre los casos, pero también ha ayudado a entender que
la paradiplomacia roza las fibras más sensibles de las relaciones internacionales tanto como
del derecho constitucional. El cauce de todo lo que implica está tremendamente relacionado
con el andamiaje institucional parcialmente “constitucionalizado” y exige siempre
cooperación y apoyo en una materia tan compleja como los asuntos exteriores.
129Ibíd. Pág. 86-87.
61
Resulta diáfano que en la actual coyuntura global, como consecuencia de la evolución de las
relaciones internacionales y del carácter nómada del poder político, existen diferentes tipos de
actores con capacidades, influencia e injerencia. El derecho debe ajustarse a las realidades en
las que los gobiernos no centrales también componen vínculos con el elenco de sujetos que
están allí afuera.
Será muy atrevido concluir que la paradiplomacia, tal como ocurrió con las relaciones
internacionales, se convertirá en el futuro en una disciplina académica, pero lo que sí se puede
animar es la continuación del debate. Para ello, Kuznetsov ha ofrecido hasta once enfoques
diferentes que dan cuenta del carácter multidimensional del asunto.
La agenda investigativa es tan amplia como la agenda global. Falta distinguir si los hallazgos
de la presentación casuística reseñada aquí, funcionan para observar la trayectoria de la
paradiplomacia en otros Estados aplicando el trinomio orden/desorden/antiorden a los efectos
de concebir la paradiplomacia en un estado de cosas ordenado, que conforme a Tushnet,
conlleva un conjunto razonablemente estable de instituciones a través de las cuales se toman
las decisiones fundamentales de un país durante un período determinado y de principios que
guían esas decisiones.
Pero por favor, permítase advertir que no existe ningún afán por universalizar la hipótesis,
entre otras cosas, porque ni el alemán es un escenario de tierra que mana leche y miel, ni el
español es un caos sin retorno y tampoco el colombiano es una miscelánea mancondiana. Las
modalidades concretas de la acción exterior subestatal y del comportamiento ad intra del
Estado, varían de país a país, dependiendo de la estructura constitucional, la tradición cultural
y las actitudes políticas y burocráticas.
Además, los principales casos que se mencionaron (Baden – Württemberg en Alemania,
Cataluña en España y Medellín en Colombia) no completan la radiografía de la paradiplomacia
presente en los tres países. ¿Qué pasa con los otros Länder, CCAA y municipios como
Turingia, Extremadura o Cúcuta? ¿Es que acaso la paradiplomacia sólo es una práctica de las
regiones más ricas? ¿Son éstas las que representan el problema y la incomodidad? Es
62
inquietante conocer cómo es que determinados territorios de un Estado, en la mayoría de veces
con ciertas ventajas económicas, creen que pueden irrespetar la exclusividad de una materia
que exige posturas al unísono en el exterior.
Varios interrogantes siguen sin resolverse, por eso es urgente la clasificación definitiva de las
cláusulas bajo las cuales sea posible entender por qué, para qué y cómo los poderes
descentralizados deciden salir y participar en la esfera internacional, y estando fuera, saber qué
implica y cuánto le cuesta al Estado en orden a la política exterior.
En todo caso, mientras las relaciones internacionales stricto sensu sigan siendo
constitucionalmente una competencia exclusiva del Estado, por muy grande que sea el interés
de los gobiernos subestatales y muy legítima que se pretenda justificar, la paradiplomacia no
será más que la “crónica de una muerte anunciada”, adoptando el título de una obra literaria
del nobel colombiano Gabriel García Márquez. Finalmente, eso fue lo que le ocurrió a la
diplomacia rusa de Yeltsin.
En la antigua Unión Soviética, las 15 repúblicas subnacionales que la integraban tenían el
control sobre la gestión de los recursos naturales en sus territorios y se reservaban el derecho
a decidir la cuantía de sus aportaciones al presupuesto de la Unión. La seguridad nacional y la
política exterior eran competencia de Moscú, del gobierno central dirigido por Gorbachov.
Aun así el presidente ruso Boris Yeltsin, líder de la república más importante de la Unión con
las mayores reservas de petróleo y gas, tenía su propia agenda internacional y estaba
obsesionado con el establecimiento de una misión diplomática rusa en Estados Unidos, y con
un acuerdo de cooperación entre este país y la república soviética. Serhii Plokhy narra un
episodio revelador de junio de 1990.
No podemos, como usted sabe, establecer relaciones diplomáticas con Rusia, que
consideramos parte de la URSS”, tenía intención de decirle el presidente Bush.
A lo largo de la entrevista se reafirmó en esta postura.
63
“¿Debo entender que está de acuerdo con mi idea de formalizar nuestras relaciones?”,
le preguntó Yeltsin.
La respuesta no fue nada diplomática.
“¿A qué relaciones se refiere? ¿A las de Rusia con Estados Unidos o a las suyas con
el gobierno central? No acabo de entender su pregunta”.
El secretario de Estado, James Baker, que estaba presente, “tradujo” las palabras de
Bush a un decepcionado Yeltsin:
“La respuesta, presidente, depende de lo que diga el tratado de la Unión sobre el
derecho de las repúblicas a llegar a acuerdos con otros países. Tendremos que
estudiarlo”.
64
BIBLIOGRAFÍA
• AGUIRRE ZABALA, Iñaki. (2000): “¿Qué sentido tiene hablar de paradiplomacia?
Una encuesta intertextual en torno a un neologismo polisémico”, en ALDECOA,
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