HACIA UN MODELO NORMATIVO DEL CONSENSO EN LAS INSTITUCIONES INTERNACIONALES

Arlene B. Tickner*

INTRODUCCIÓN

Con el fin de la Guerra Fría, los debates académicos en torno al alcance y propósito de las instituciones internacionales han adquirido un nuevo significado, ya que su importancia como building blocks de la paz, frente a la falta de poderes hegemónicos capaces de orquestar las relaciones globales, es difícil de refutar. No obstante, los estándares con los cuales se sigue juzgando a las instituciones a nivel internacional tienden a enfatizar el grado de estabilidad y orden que esos arreglos colectivos puedan producir, subestimando la importancia de cuestiones de justicia y equidad. Como resultado, las preocupaciones primordiales de una porción significativa del globo, las cuales giran precisamente alrededor de estos temas "silenciados", tienden a ser ignoradas.

A pesar de que la teoría crítica haya logrado avances significativos en cuanto a la recuperación de una "voz" para las masas "sin voz" de las relaciones internacionales1, "la falta de voluntad para pensar en términos de teorías alternativas deja la situación donde estaba" (Brown 1992, p. 218; traducción propia), reduciéndose así las perspectivas para lograr un cambio cualitativo. Dada la multiplicidad de puntos de vista y de voces ignoradas que coexisten de manera conflictiva a nivel global, la necesidad de forjar un modelo normativo del consenso debería ser determinante.

En este ensayo, se intentará presentar una serie de reflexiones preliminares en cuanto a los instrumentos teóricos que se podrían utilizar para

desarrollar un marco normativo para lograr el consenso a nivel de las instituciones internacionales. Después de una breve discusión sobre el trato que se les ha dado a las instituciones desde la disciplina de las relaciones internacionales, se identificarán las diferentes etapas en la creación de un modelo normativo, concentrándose principalmente en autores como Emmanuel Kant, Ernst Tugendhat, Gianni Vattimo, Jürgen Haber-mas y John Rawls, entre otros. El propósito central de este ejercicio es el de elaborar un procedimiento discursivo internacional a través del cual todos los participantes en un proceso deliberativo tienen la posibilidad de expresar sus posiciones, que ésas sean tenidas en cuenta a la hora de tomar decisiones, y en dónde se hace posible el consenso entre actores de diversos tipos. Claramente, el escenario más apropiado para este tipo de acercamiento lo constituyen las redes de instituciones internacionales a través de las cuales gran parte de la "comunicación global" toma lugar.

LA DINÁMICA DE LAS INSTITUCIONES INTERNACIONALES

Según Robert A. Keohane, una institución se refiere a "conjuntos de reglas (formales e informales) persistentes y conectadas, que prescriben papeles de conducta, restringen la actividad y configuran las expectativas" (Keohane 1993, pp. 16-17) de los actores. En el campo de las relaciones internacionales, las instituciones se ven primordialmen-te como el producto de una interdependencia creciente entre los Estados, que se crean básicamente

* Coordinadora del Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes.1 Aunque existen varias corrientes distintas de la teoría crítica en relaciones internacionales, todos los teóricos comparten una preocupación por las formas en las cuales las estructuras sociales moldean las identidades, intereses y comportamiento de los actores internacionales. Véase Alexander Wendt, "Construding International Politics", International Security, Vol. 20, No. 1, Summer 1995, p. 72, para una discusión representativa de este problema.

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para tratar los problemas de coordinación y cooperación que implica dicha situación, a través del suministro de información, la reducción de los costos de transacción y la facilitación de la reciprocidad, entre otros. Keohane identifica dos maneras principales de entender las instituciones internacionales, denominadas el enfoque racionalista, representado tanto por el neorrealismo como el neoliberalismo institucional, y el enfoque reflexivo. Mientras que el primero intenta entender aquellas circunstancias en las cuales puede (o no) surgir la cooperación institucional a través de la teoría de la escogencia racional (rational choricé theory), el segundo trata el problema del significado intersubjetivo de la actividad institucional a través de un análisis de aquellos procesos sociales que moldean las identidades y preferencias de los actores.

Para David A. Baldwin, el debate actual entre el neoliberalismo y el neorrealismo, con respecto a la pregunta planteada por el enfoque racionalista, gira en torno a varias cuestiones principales, incluyendo: 1) el significado y las implicaciones de la anarquía; 2) la posibilidad de lograr la cooperación internacional; 3) la importancia de las ganancias relativas versus las absolutas; 4) la prioridad de las metas del Estado; 5) el peso de las intenciones versus las capacidades; y 6) la importancia relativa de las instituciones y de los regímenes (Baldwin 1993, pp. 4-9). Aunque existen diferencias sutiles entre las dos posiciones, ambas parten del supuesto de que el Estado, el actor principal a nivel internacional, es un actor racional, egoísta y maximizador. Como resultado, las diferentes vertientes de la teoría de juegos que se utilizan en el neorrealismo y en el neoliberalismo, para explicar resultados particulares, tienden a tomar la estructura del juego como tal, definido en términos de las identidades e intereses de los jugadores individuales, como algo dado y, por lo tanto, exógeno a los procesos de interacción (Wendt 1992).

Por su parte, el enfoque reflexivo parte del supuesto de que las identidades e intereses, definidos en términos de la construcción social de la subjetividad (Wendt 1992), son lo que realmente importan para entender mejor las instituciones

internacionales. Por lo tanto, el constructivismo, uno de los variantes de este enfoque, sostiene que "los individuos y las sociedades se hacen, se construyen o se constituyen" (Onuf 1995, p. 44; traducción propia) en un proceso de mutua constitución que no tiene ni un comienzo ni un fin identificables. Como resultado, las reglas formales que caracterizan a las diversas instituciones solamente adquieren un significado cuando los actores participan en procesos de conocimiento colectivo. El acercamiento defendido por el constructivismo también implica que las comprensiones intersubjetivas que comparten los miembros de una institución dada influyen en sus respectivas identidades e intereses, su definición de diferentes situaciones y su interpretación de las acciones de los demás, lo cual conduce a su vez a nuevas comprensiones intersubjetivas (Wendt 1992, p. 406).

Si uno de los objetivos primordiales de las instituciones internacionales es el de "crear un entorno dentro del cual los gobiernos deben suministrar justificaciones... para sus posiciones" (Keohane y Goldstein 1993, p. 24; traducción propia), distribuir beneficios de manera equitativa, suministrar incentivos para la elaboración de propuestas consistentes con algún tipo de criterio normativo y generar consenso, entre otros, tanto el enfoque racionalista como el enfoque reflexivo parecieran tener deficiencias propias. Mientras que el énfasis que coloca el primero sobre las preferencias individuales y la optimización simplemente ignora la importancia de la deliberación y la creación del consenso alrededor de asuntos normativos importantes, el constructivismo, siendo una herramienta básicamente ontológica, es incapaz de confrontar estos problemas2.

DE LA MORAL MONOLÓGICA A LA INTERSUBJETIVIDAD

Con el fin de desarrollar un modelo normativo y consensual de las instituciones internacionales, a continuación se examina el giro de un paradigma monológico, característico de la modernidad, a un paradigma intersubjetivo, propio de la posmo-

2 Como se observó anteriormente, el enfoque reflexivo examina la influencia que tienen las ideas y las creencias sobre las formas en las cuales los actores interpretan situaciones específicas. No obstante, las creencias normativas son escasamente tenidas en cuenta por este modelo. Para una discusión más detallada de este punto, véanse Andreas Hasenclever, Peter Mayer y Volker Rittberger, "Justice, Equality and the Robustness of International Regimes". Mimeo, 1995.

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dernidad. Para lograr este objetivo, y de acuerdo con la tradición kantiana que permea este ensayo, hay que comenzar explorando las ideas de Kant con respecto a la moralidad, para luego llegar al plano político propiamente dicho.

Kant3

La filosofía de Emmanuel Kant constituye el esfuerzo más representativo de la edad moderna de crear una teoría normativa de la política. Para Kant, el papel fundamental del Estado es el de imponer aquellas restricciones que se requieren para proteger y promover la libertad. En su libro, Fundamentación de la metafísica de las costumbres (1785), el autor intenta desarrollar un fundamento normativo para la acción moral, del que se pueden deducir los conceptos de derecho y Estado consecuentes con la libertad. Dado que el individuo puede no querer obedecer la ley moral (ya que los deseos entran en conflicto con la razón), Kant determina que las acciones de los seres humanos deben basarse en máximas universales, aplicables a todos los individuos en todo tipo de situaciones. Como resultado, todas las leyes morales aparecen como deberes de acción, mientras que las obligaciones que establecen son absolutas.

Esto es el significado general del imperativo categórico kantiano, que el autor formula de tres maneras distintas: 1) "Obra como si tu máxima debiera servir al mismo tiempo de ley universal" (fórmula de la autonomía); 2) "Obra de tal modo que uses a la humanidad, tanto tu persona como en la persona de cualquier otro, siempre como un fin al mismo tiempo y nunca solamente como un medio" (fórmula para el respeto de la dignidad de las personas); 3) "Todas las máximas que surgen de nuestra propia creación de la ley deben ser harmónicas con un posible reino de los fines como un reino de la naturaleza" (fórmula de legislación para una comunidad moral) (Sullivan 1994, p. 29; traducción propia).

El segundo imperativo, aunque concebido de manera monológica, constituye la condición de

posibilidad del contrato social y el consenso intersubjetivo.

La moral del respeto mutuo y de la seriedad

Aunque la ética kantiana es fundamentalmente racional y, por lo tanto, es expresión del paradigma monológico de la fase moderna de la conciencia4, Ernst Tugendhat (1988) sostiene que la segunda formulación del imperativo categórico da elementos con los cuales trascender la separación entre la modernidad y el paradigma intersubjetivo (dialógico) característico de la posmodernidad. Como se enumeró en la sección anterior, la segunda formulación afirma que uno debería tratar a los demás seres humanos como si tuvieran valor como fines en sí mismos. Para Tugendhat, este imperativo claramente implica la presencia de un elemento de intersubjetividad, en el sentido de que el otro, como álter ego y persona igual, se establece como el horizonte de una acción moral válida. En otras palabras, la acción moral sólo es válida en la medida en que uno trata al otro como un igual, con los mismos derechos concebidos para uno como individuo.

La barrera monológica establecida por Kant sólo se rompe efectivamente desde adentro, cuando la consideración del otro como un igual se combina con el tratamiento del otro "en serio", y no solamente en términos formales (Tugendhat 1988). Esto implica que, además de ver al otro y respetarlo como un álter ego, hay que tomarlo en serio como persona y, por lo tanto, hay que intentar comprender al otro como un individuo inmerso en una situación sociocultural, histórica y política particular. Sólo así la moral kantiana se convierte en una moral de respeto recíproco.

La ética de la interpretación

El argumento de Tugendhat se complementa con la discusión de Gianni Vattimo de la ética de la interpretación (1991). Para Vattimo, la crisis de la moral monológica kantiana sólo puede resolverse en la medida en que intentamos interpretar al otro como un ser hermenéutico. Es claro que la

3 Para una discusión más extensa de aquellos aspectos de la obra de Kant discutidos a continuación, véase Óscar Mejía Quintana, Justicia y democracia consensúa!. La teoría neocontractualista en John Razvls, Bogotá: Siglo del Hombre Editores/ Ediciones Uniandes, 1997, pp. 13-34.

4 El paradigma moderno concibe un sujeto moral, racional y autónomo que contempla su entorno aislado de los demás, y que utiliza su propio marco conceptual para interpretar el mundo.

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interpretación de Kant que hace Tugendhat logra este objetivo en parte, a través del supuesto de la moral como una de "respeto mutuo" y "seriedad". No obstante, este acercamiento, que resulta ser esencialmente monológico, no logra contemplar una idea que el pensamiento posmoderno ha in-corporado dentro de su discurso: el respeto por el otro. Como resultado, tomar en serio al otro se convierte en comprender al otro, o interpretar al otro como un "ser en el mundo" (Heidegger 1927), inmerso en una cultura, y caracterizado por tra-diciones, valores, símbolos y normas particulares. Por lo tanto, interpretar al otro implica conocer su cultura, la tradición en la cual se ha formado y los valores que lo guían en su vida. Sólo así se logra respetar al otro y tomarlo en serio como una persona igual y álter ego capaz de entrar en un diálogo con uno y, como resultado, la razón monológica se convierte en razón hermenéutica.

La ética comunicativa

Para Jürgen Habermas5, la ética comunicativa utiliza el diálogo como un medio que permite pasar de la moral kantiana formal y los sentimientos morales individuales al plano de la moral intersubjetiva. Como resultado, el principio para justificar la generalización de las normas morales no residirá en la reflexión subjetiva (como en Kant), sino en la acción comunicativa. En otras palabras, en vez de proponer una ley moral como máxima que yo estaría dispuesto a aceptar como ley universal, de acuerdo con el imperativo categórico kantiano, yo debería presentar mi máxima a todos los demás, con el fin de comprobar, a través del discurso, su pretensión de universalidad. De esta manera, el peso de la justificación gira alrededor de lo que todos quisiéramos individualmente como ley general a lo que todos estaríamos dispuestos a reconocer colectivamente como una norma universal (Habermas 1990).

A la luz de lo anterior, las estructuras de la acción comunicativa (Habermas 1985, pp. 143-145) deben ser desarrolladas, con el fin de comprender cómo se puede reconstruir el principio de universalidad como la base racional de la moral. Por lo tanto, la ética del discurso establece dos principios, que incluyen el principio del discurso

(D) y el principio de la universalidad (U). El primero afirma que

"sólo son válidas aquellas normas de acción con las que toda persona podría estar de acuerdo como participante en un discurso práctico" (Habermas 1996, p. 107; traducción propia),

mientras que el segundo establece que

"para que sea válida una norma, las consecuencias y efectos paralelos que su observación pueda generar para la satisfacción de los intereses particulares de cada persona afectada deben ser de tal forma que todos los afectados pueden aceptarlos libremente" (Habermas 1996, p. 566; traducción propia).

En la ética del discurso, el imperativo categórico de Kant es reemplazado por el procedimiento de la argumentación moral, que se expresa a través de estos dos principios.

La validez de las normas aducidas por los principios (D) y (U) es de tipo procedimental, sin referirse a su contenido moral o jurídico. Las normas de acción se entienden como aquellas que cualquier sociedad debería poder reconocer con el fin de guiar el comportamiento y garantizar la coexistencia mutua. Los participantes son todos los miembros de una sociedad, concebidos como aquellos que tienen la capacidad para comunicarse e interactuar con los demás. Las personas afectadas son todos los participantes en los procesos sociales que deben cumplir con las decisiones que se crean como resultado del aumento en la cooperación social.

De los principios ético-procedimentales de Habermas se derivan las reglas de la argumentación con el fin de garantizar la autonomía, imparcialidad y universalidad de las discusiones y el contenido de cada proceso argumentativo, en particular, aquellos que tienen lugar dentro de cuerpos colectivos como son las organizaciones internacionales. Robert Alexy (1989, pp. 283-284) ha elaborado estas reglas, de la siguiente manera: Reglas de razón: 1) todos los participantes deben sustentar sus afirmaciones cuando se les requiere hacerlo, al menos que pueden dar razones para justificar su negación a dar dicho sustento; 2) todos los que sean capaces de hablar pueden par-

5 Sobre Habermas, véase Guillermo Hoyos Vásquez, "Jürgen Habermas, filósofo de la modernidad". En Revista de la Universidad Industrial de Santander-Humanidades (Bucaramanga), Vol. 22, No. 1, enero-junio 1993, pp. 67-75.

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ticipar en un discurso dado; 3)a) todos los participantes pueden discutir/cuestionar cualquier afirmación; b) todos los participantes pueden introducir cualquier afirmación dentro del discurso; c) todos los participantes pueden expresar sus opiniones, deseos y necesidades.

LA ÉTICA DEL DISCURSO Y LA DELIBERACIÓN

Para Habermas, el principio discursivo implica que las decisiones políticas básicas recibirán el apoyo, sin coerción, de todos los individuos como ciudadanos o sujetos colectivos, participando en un proceso discursivo en condiciones de libertad e igualdad (Habermas 1996). Por lo tanto, el énfasis de la validez de un sistema dado gira alrededor de las preferencias por formas organizacionales particulares hacia compromisos con arreglos políticos específicos, basados en su justificación crítica. Como resultado, una examinación de la deliberación discursiva y consensual dentro de los grupos colectivos da ciertas luces en cuanto a la forma en que dicho proceso podría funcionar a nivel de las instituciones internacionales.

Según James Bohman (1996), todas las discusiones sobre la legitimidad basada en la deliberación comparten la idea de que los participantes deben justificar sus posiciones, argumentando en términos que son aceptables para todos6. Para este autor, la deliberación pública entraña

"un proceso dialógico de intercambio de razones con el propósito de resolver situaciones problemáticas que no se pueden resolver sin la coordinación y cooperación interpersonal" (Bohman 1996, p. 27).

Mientras que la desigualdad y el pluralismo cultural crecientes dentro de las naciones y entre éstas claramente ponen en cuestión la efectividad potencial de la participación y la deliberación, Bohman afirma que estos obstáculos se pueden superar si los participantes pueden aprender a coexistir con conflictos morales profundos7.

Tal como lo describe Joshua Cohén (1989, pp. 22-23), un procedimiento deliberativo ideal es una situación en que: 1) los participantes son libres de cualquier coerción externa y obligados a acatar los resultados de la deliberación; 2) el diálogo se basa en las razones y está abierto a futura revisión; 3) los participantes son formal y sustantivamente iguales y, por lo tanto, son libres de la coerción interna; y 4) la deliberación busca llegar a un consenso racionalmente motivado.

A su vez, Joseph M. Besette (1994) presenta una dicotomía interesante de las explicaciones políticas y deliberativas del proceso legislativo de toma de decisiones, lo cual se podría aplicar a los procesos que tienen lugar en las organizaciones internacionales en general. Para este autor, temas como la función de las reuniones de los comités, la influencia de los miembros de una organización y el papel de los subgrupos se prestan para distintas interpretaciones, dependiendo de la perspectiva que se utiliza. Así, las reuniones de los comités se pueden entender en términos de la publicidad de ciertos asuntos con miras a la movilización de apoyo externo (política) o la generación de información y argumentos que se necesitan para tomar decisiones informadas (deliberativa); la influencia se explica como control sobre los recursos y procedimientos que mejoran las oportunidades negociadoras (política) o la persuasión a través del argumento racional (deliberativo); subgrupos desempeñan la función de suministar apoyo estratégico para los otros miembros de la organización (política) o facilitar el razonamiento colectivo sobre preocupaciones comunes (deliberativa) (Besette 1994, p. 152).

Finalmente, para Habermas (1996, pp. 164-165), el proceso de deliberación abarca dos etapas básicas. En la primera, la formación de opiniones resulta de la colección de conocimientos expertos, interpretaciones correctas de una situación dada, descripciones del problema y el procesamiento de la información. En la segunda, las descripciones, prognosis y acciones alternativas

6 Esta idea está presente también en la situación ideal del habla de Habermas, y en la posición original de Rawls. 7 Al elaborar esta idea, Bohman utiliza la noción rawlsiana del consenso entrecruzado (Rawls 1993). Para Rawls, la

construcción de un pluralismo razonable que da prioridad a la justicia por encima de la eficacia y el bienestar se logra a través de un consenso entrecruzado de visiones comprehensivas razonables (cosmologías relacionadas con el individuo, la sociedad, la historia y la naturaleza). El consenso entrecruzado garantiza la estabilidad de los arreglos colectivos, dado que las perspectivas desde las cuales surge no se eliminan con el fin de ganar influencia política. Al adoptar este marco de deliberación, los diferentes juicios convergen lo suficientemente como para preservar la cooperación política basada en el respeto mutuo. Véase Óscar Mejía Quintana, op. di.

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orientan la escogencia entre propuestas distintas a través de un proceso en el cual las preferencias, intereses y orientaciones de valores tienen una influencia significante. Mientras que los procedimientos para la negociación deben ser justos, suministrando a todas las partes con una oportunidad igual para influenciar a los demás durante el proceso de regateo, la negociación en sí debe ser orientada hacia el logro de un compromiso aceptable para todos, tomando como base razones distintas para cada uno. Como resultado, el estándar para juzgar las decisiones organizacionales que se derivan de la política deliberativa es si la deliberación, libre de distorsiones de poder, puede culminar en resultados específicos, y no en los resultados en sí, que se vuelven casi secundarios (Habermas 1996, p. 276).

EL MODELO RAWLSIANO DEL CONSENSO Y LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES8

Mientras que, para Thomas Hobbes9, la paz se logra en últimas a través de la creación de un modo de coexistencia que se perpetúa con la garantía de que todas las partes tengan incentivos suficientes como para participar (una especie de modus viven di), la transición hacia un orden basado en valores procedimentales, un tipo de orden mundial más

estable y duradero, se vuelve posible sólo si los miembros de la sociedad global comparten un consenso mínimo común sobre principios que posibiliten ordenar las instituciones que regulan la interacción social.

El derecho de los pueblos de John Rawls10 constituye una expansión interesante de la teoría de la justicia de este autor, ya que reconoce que el concepto de la justicia como equidad no se limita necesariamente a las sociedades occidentales democráticas, sino que se podría considerar como un principio ordenador para el sistema internacional en general. Tanto en A Theory of Justice (1971) como en Political Liberalism (1993a), Rawls afirma que sus consideraciones partirán del supuesto de sociedades liberales, democráticas y cerradas, sin consideración de sus relaciones exteriores.

Al desarrollar El derecho de los pueblos, Rawls retoma los constructos de la posición original y el velo de ignorancia11, con el objeto de demostrar que los representantes de las sociedades liberales y democráticas, y lo que el autor denomina sociedades jerárquicas, escogerían principios similares de justicia12.

El propósito central del esfuerzo de Rawls es el de determinar cómo un sistema de cooperación

8 A pesar de que se haya hecho referencia a las instituciones internacionales hasta este punto del escrito, el proceso consensual que se discutirá a continuación es más compatible con los arreglos más formalizados característicos de las organizaciones internacionales.

9 Véase Thomas Hobbes, Leviathan, Londres: Penguin Books, 1968. 10 Por derecho de los pueblos, Rawls entiende "una concepción política de los derechos y la justicia que se aplica a los

principios y normas del derecho y la práctica internacionales", suministrando al tiempo los estándares con los cuales aquello derecho debe ser juzgado. Véase John Rawls, "The Law of Peoples". In Stephen Shute and Susan Hurly (eds.), On Human Rights, The Oxford Amnesty Lectures, Nueva York: Basic Books, 1993b, p. 42. Para una interpretación del derecho de los pueblos, véase Óscar Mejía Quintana, "Estudio preliminar". En John Rawls, El derecho de los pueblos, Bogotá: Facultad de Derecho, Universidad de los Andes, 1996, pp. 1-83.

11 La posición original representa un contrato social hipotético del cual los principios de justicia que rigen la estructura de la sociedad se derivan a través del consenso. Las partes de la posición original son agentes que desconocen su situación social particular y que persiguen una serie de bienes primarios. No obstante, lo anterior no les impide tener un sentido de la justicia y una forma de racionalidad que les permite tomar decisiones estratégicas. Rawls imagina una situación en la cual los individuos tienen acceso a aquella información que les posibilita hacer una escogencia pragmática, pero en donde ninguno tiene información que podría perjudicar sus juicios sobre la justicia. A pesar de que la posición original establece que todos los agentes que participan en un proceso de selección de los principios de la justicia lo hacen de una forma "neutral", el velo de ignorancia garantiza esto con la exigencia de que las partes a la posición original sean iguales y tengan los mismos derechos en el proceso de selección de los principios de la justicia. Gracias al velo de ignorancia, los individuos desconocen su lugar en la sociedad (posición de clase, estrato social, entre otros) y, por lo tanto, los intereses egoístas no pueden influenciar los principios escogidos. Véase John Rawls, A Theory of Justice, Cambridge (MA): Harvard University Press, 1971 y Óscar Mejía Quintana, op. cit., 1997.

12 Rawls argumenta que las sociedades liberales, precisamente como resultado de sus principios de justicia, deben ser tolerantes de las sociedades no-liberales que se rigen por principios comprehensivos distintos. Por lo tanto, uno de los objetivos básicos del desarrollo del derecho de los pueblos es el de determinar qué límites razonables a la tolerancia se pueden establecer para las interrelaciones entre diversos actores internacionales.

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internacional, con una estructura de organización dialógica y consensual, podría ser compatible con la existencia de sociedades jerárquicas13 o tradicionales, y qué tipos de condiciones internas tendrían que satisfacer estas últimas como para sentirse cómodas participando en un entorno internacional de este tipo. Para poder ser consideradas bien ordenadas y, por lo tanto, capaces de participar como partes a una posición original a nivel global, una sociedad debe: 1) ser pacífica y no-expansionista, perseguir sus objetivos a través de la diplomacia y el comercio; 2) tener un sistema legal que impone deberes y obligaciones morales sobre todos sus ciudadanos, basado en una concepción de la justicia que refleje el bien común, y que satisfaga unos requisitos mínimos de equidad que lo hace legítimo ante la opinión pública; y 3) respetar los derechos humanos básicos.

Para lograr que esta idea sea más aplicable al contexto de las organizaciones internacionales, es necesario efectuar varias alteraciones al modelo de la posición original, tal como lo presenta Rawls. Primero, además de establecer un derecho de los pueblos, el propósito de la deliberación en la posición original debería contemplar, además, un objetivo ideal como es el logro de la paz perpetua planteado por Kant14. Segundo, el velo de ignorancia no puede ser tan tupido como lo plantea Rawls, dado que los representantes de los diversos pueblos deben necesariamente tener conciencia de las características particulares de sus respectivas comunidades15. En su lugar, uno

podría hablar de un velo tenue o un "velo de incertidumbre"16, en el sentido de que las partes a través de la posición original desconocen su posición actual a nivel global, sin ignorar sus respectivas historias, tradiciones y rasgos sociopolíticos.

Simultáneamente, los bienes primarios que habría que distribuir entre la comunidad global a través de la posición original deben ser redefinidos17. Las libertades políticas y los derechos descritos por Rawls tendrían que cambiarse por aquellos derechos básicos presentes en cada comunidad y que existen dentro del marco de la comunidad global. En vez de ingresos y riqueza, la posición original global tendría que contemplar la equidad en las relaciones de intercambio, manteniendo el énfasis de Rawls sobre el igual acceso a las posiciones de responsabilidad, sino ahora a nivel de las organizaciones internacionales, y las bases internacionales de respeto para cada pueblo.

La siguiente alteración de esquema rawlsiano se refiere a los tópicos específicos que tendrían que discutirse en una posición original global, un tema que el autor no menciona. Como asunto de mayor importancia, los derechos básicos de la comunidad internacional tendrían que ser debatidos, incluyendo las concepciones de derechos y libertades básicas de sociedades liberales, jerárquicas y tradicionales. Adicionalmente, la idea de la justicia internacional distributiva tendría que ser estudiada18. Así mismo, tendría que contemplar-

13 Rawls describe a las sociedades jerárquicas como bien ordenadas, justas, cuyas instituciones sociales básicas satisfacen alguna concepción de justicia que exprese una concepción adecuada del bien común y cuyas instituciones gozan de un mínimo de legitimidad entre su pueblo.

14 En La paz perpetua (1795), Kant establece la necesidad de crear una organización supranacional global encarnada en una confederación de Estados, mientras que defiende los imperativos que los miembros de dicha organización deben perseguir, básicamente, la paz entre las naciones. La idea de la paz perpetua es esencialmente una idea regulatoria de las relaciones internacionales, en el sentido de que para lograr llegar a su máxima expresión a nivel doméstico, el Estado debe estar en paz con las demás naciones.

15 Aunque el papel principal del velo de ignorancia, como se describe arriba, es el de garantizar la neutralidad e imparcialidad del proceso descrito por Rawls, el argumento a favor de un velo tupido es difícil de sostener a nivel global, ya que la posición original se convertiría en una abstracción formal. En su lugar, las reglas de deliberación presentadas anteriormente suministran una medida de igualdad y no-coerción que compensan este cambio.

16 James Buchanan utiliza este término para expresar la idea de que, a medida que la complejidad de las instituciones aumenta, los individuos que deben escoger se enfrentan a una mayor incertidumbre con respecto a las consecuencias de dichas esco-gencias para sus respectivas posiciones, con lo cual se facilita el consenso. La aplicación que se hace aquí de esta expresión es esencialmente diferente de la de Buchanan, aunque se rescata su terminología. Véase Oran R. Young, International Government. Protecting the Environment in a Stateless Society, Ithaca (NY): Cornell University Press, 1994, pp. 101-102.

17 Para Rawls, los bienes primarios centrales a disposición de la sociedad son los derechos y libertades básicas, poderes y oportunidades, ingresos y riqueza, y bases sociales del autorrespeto. Véase John Rawls, op. cit., p. 62.

18 Véase Charles Beitz, Political Theory and International Relations, Princeton (NJ): Princeton University Press, 1979, para una aplicación del trabajo de Rawls al campo de la justicia distributiva a nivel global.

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se la declaración universal de los derechos del hombre, como un aspecto esencial y permanente del derecho internacional actual.

Según Rawls, los principios de la justicia que constituirían un derecho de los pueblos para sociedades bien ordenadas liberales y no-liberales se parecerían esencialmente a los de las sociedades liberales, orientados por los principios de justicia, como equidad: "1) Los pueblos son libres e independientes... respetados por otros pueblos; 2) ...son iguales; 3) tienen el derecho de la autodefensa; 4) ...deben observar un deber de no-intervención; 5) ...deben observar los tratados; 6) ...deben observar... restricciones sobre la conducta de la guerra; 7) ...deben respetar los derechos humanos" (Rawls, 1993b, p. 55; traducción propia).

Mientras que el autor reconoce que este listado de principios es incompleto, debería incorporar principios para crear estándares de equidad para esfuerzos cooperativos (incluyendo el comercio) y provisiones para la asistencia mutua, entre otros, lo cual constituye el requisito mínimo para un derecho de pueblos razonable.

Mientras que los puntos 1), 3), 4), 6) y 7) pueden mantenerse (combinando 6) y 7) en uno) y cambiando la referencia sobre derechos humanos a derechos básicos), los puntos 2) y 5) son esencialmente innecesarios, dado que la posición original define una serie de principios formales de equidad que establecen que los resultados de cualquier deliberación son generales, públicos, universales, jerárquicos y definitivos. Por lo tanto, por definición, los pueblos son necesariamente iguales como resultado de la posición original, y los tratados que surgen de la deliberación siempre son definitivos. Simultáneamente, tendrían que añadirse dos puntos adicionales, con el fin de tratar el problema de la justicia distributiva y los derechos de las minorías. En teoría, una gama variada de organizaciones internacionales, sujetos a los juicios del derecho de los pueblos, serían responsables de regular la cooperación y cumplimiento con estos puntos.

La convicción de las partes de la posición original global de que debería existir un esquema organizativo para la sociedad global, combinado con la voluntad de hacer un compromiso real con los principios que surgen de este procedimiento entre iguales, y la capacidad de identificar valores comunes sujetos a modificación conducen a la aceptación de un pluralismo internacional19. A su vez, el equilibrio reflexivo, un mecanismo que permite la revisión colectiva futura del derecho de los pueblos, permitiría en principio el surgimiento de desacuerdos entendidos como razonables, que conducen a la coexistencia de posiciones alternativas, y el reajuste eventual, con el fin de acomodar nuevas situaciones internacionales e ideas contrastantes con respecto a la justicia.

CONCLUSIÓN

Para poder desarrollar los principios de justicia internacional como los que se discuten en este ensayo, el sujeto moral autónomo, encarnado en la frase de Descartes "Pienso luego soy", deberá superarse. De esta forma, a través de la ética de la interpretación, el "otro", creado por "mí" bajo el esquema moderno, se transforma en un otro con una cultura, unas tradiciones y una identidad distintas, que deberían ser interpretadas. No obstante, detrás del "otro" radica una relación de poder y de desigualdad (a la Foucault), que solamente se puede superar a través de una ética del discurso que introduzca procedimientos capaces de resolver este problema a las situaciones del habla. Finalmente, la evolución de un pluralismo internacional razonable guarda una íntima relación con la existencia de un mecanismo político capaz de lograr soluciones mutuas a problemas comunes.

La creación de un orden global más justo y humano debe necesariamente caracterizarse por la existencia de procesos discursivos y consensúales entre iguales, garantizados por procedimientos que garanticen la simetría argumentativa entre todos los miembros de las instituciones internacionales, en donde el deber de respetar y comprender al otro supera el conflicto entre diversas

19 Véase Thomas W. Pogge, Realizing Rawls, Ithaca (NY): Cornell University Press, 1989. Al contrario del énfasis que hace el realismo sobre los efectos nocivos de la anarquía, Pogge afirma que la ausencia de un gobierno mundial no constituye el obstáculo más importante a la creación de un orden global basado en los valores, capaz de reemplazar el modus vivendi actual. En su lugar, el autor afirma que la carencia de instituciones internacionales basadas en valores comunes y moralmente aceptables ha perpetuado el orden existente.

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tradiciones. Este tipo de procedimientos de decisión y argumentación morales complementa el derecho de los pueblos, volviéndolo más dialógico e intersubjetivo en su aproximación. En combinación, el procedimiento rawlsiano de consensualización, los principios de la ética del discurso de Habermas y las reglas de argumentación jurídica de Alexy constituyen un instrumento decisivo para una evaluación de la dinámica argumentativa de los escenarios internacionales de discusión y construcción del consenso.

Finalmente, mientras que las instituciones se han considerado tradicionalmente como el producto del regateo estratégico e interesado entre actores estatales, las ideas expresadas aquí pueden suministrar una base para fundamentar a las mismas en el consenso y el entrecruce de valores entre diferentes sociedades, contribuyendo así, en teoría por lo menos, a su efectividad, estabilidad y equidad.

REFERENCIAS

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REPLANTEAMIENTOS CON VENEZUELA: UN NUEVO DISEÑO ESTRATÉGICO DE LAS RELACIONES BILATERALES

Héctor Charry Samper*

INTRODUCCIÓN

Hasta el momento los gobiernos de Colombia y Venezuela no han encontrado un marco de cooperación eficaz, operante y sistemático para prevenir y tratar los problemas fronterizos, en su integridad, con las diferenciaciones necesarias. La obligación, por tanto, para quienes creen en la conveniencia superior de un entendimiento entre las dos naciones, es afrontar las causas y los factores que inciden en la situación y explorar un nuevo diseño estratégico para las relaciones entre Colombia y Venezuela, con paciencia e imaginación; construir una vía para encontrar un acuerdo sobre el desacuerdo, más allá de la reiteración de los simples postulados fraternales y de las viejas fórmulas que ya agotaron su papel.

La discusión debe desmitificarse al nivel no gubernamental, principalmente con empresarios y académicos, para contribuir, en una segunda fase, a que los gobiernos plasmen, sin dilaciones innecesarias, los acuerdos que se requieren. En varias oportunidades se ha invocado el caso germano-francés, países que después de tres guerras cruentas constituyen el eje de la Unión Europea edificada sobre su reconciliación. No hemos batallado nunca, salvo cuando, al conjuro del Libertador, libramos juntos la guerra de la independencia. Pero en la misma América del Sur está el ejemplo argentino-chileno, naciones que, por problemas limítrofes similares y con vecindades parecidas, mutatis mutandis encontraron solución definitiva. ¿Cómo no proponer para Colombia y Venezuela que, a su manera, venciendo tercos inconvenientes y dilaciones, se entiendan para convertir la frontera en un verdadero polo de desarrollo conjun-

to, con beneficios equitativos para ambos, y prospectar sobre la cooperación integracionista su presencia en la región y en las nuevas perspectivas geoestratégicas globales?

ITINERARIO HISTÓRICO CONTROVERSIAL

Resulta pertinente, más aún, indispensable, tener en cuenta la historia. Sólo sobre la base de ésta será viable el proyecto de integración colombo-venezolana. En 1891, se formó la Gran Colombia (Ecuador, Venezuela y Colombia), y muy posiblemente ésta sigue siendo la más sólida construcción que se ofrece para el siglo XXI, con todos los instrumentos a nuestro alcance, de los que entonces carecíamos, pero rescatando la visión premonitoria admirable que alcanzó. Se suele hablar del frustrado tratado signado por Pombo y Michele-na en 1833, como fuente de incomprensiones y litigios, pero conviene mencionar que antes que los plenipotenciarios de Santander y Páez actuaran, se había producido, en 1811, el primer pacto entre Jorge Tadeo Lozano y el canónigo José Cortez Ma-dariaga que no sólo consagraba "amistad, alianza y unión federativa" en su carácter de "miembros de un mismo cuerpo político", sino que se preveía, al constatar la indefinición en las demarcaciones territoriales, que "podrían hacerse y otorgarse concesiones y compensaciones mutuas"1.

Allí aparecieron las intuiciones, no equiparables con otras, de Simón Bolívar sobre un destino común enlazado, como ahora, con una confederación americana. En su concepción solidaria, se debe buscar inspiración, sobre todo en medio de las dificultades. Es inesquivable citar el principio de utis possidetis juris que determinó nuestras de-

* Ex ministro, ex embajador en Venezuela, director del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario. 1 Rivas, Raimundo. Historia diplomática de Colombia (1810-1833), s.d.

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limitaciones terrestres en la América española, rendir homenaje a quienes, como Joaquín Acosta y Fermín Toro, sentaron precedente integérrimo en el difícil proceso de fijar las líneas fronterizas entre Colombia y Venezuela. Se sabe que, por encima de los desacuerdos bilaterales sucesivos, de incidentes diversos, siempre terminó prevaleciendo la sensatez. Se buscó el arbitramento en 1881, aclarado por el Acta (de París) en 1886, y se produjo en 1891 el Laudo Arbitral, con la firma real de María Cristina y del ministro O'Donell, cuya ejecutoria motivó nuevas desavenencias y conversaciones sobre la frontera en litigio que no alcanzaron a disipar (aunque contribuyeron al deslinde y amojonamiento) diversos acuerdos y, sobre todo, el Laudo Suizo de 1922. Así se llegó a los dos tratados de los presidentes Santos-López Contreras, el de 1939 sobre arbitraje, no agresión, conciliación, solución pacífica de controversias y el de 1941 sobre demarcación de fronteras y navegación de los ríos comunes, que cierran un ciclo histórico al declarar solemnemente "que todas las diferencias sobre materia de límites quedan terminadas". Estos dos pactos constituyen el arco toral de las relaciones colombo-venezolanas, e implican la combinación de métodos de derecho y de conveniencia, para el arreglo. Abren una etapa constructiva entre las dos naciones que no ha dejado de estar exenta de dificultades, interpretaciones, incluso de reservas. No es el momento de referirse a ellas con una sola excepción relativa a la etapa anterior al tratado del 41, porque se vincula a algo que en Venezuela ha sido materia de preocupación, y entre nosotros también, aunque de manera diversa, el alcance, las implicaciones, de pactos o tratados en derecho o por conveniencia mutua en materia limítrofe. En 1896, Miguel Antonio Caro, como vicepresidente encargado de la presidencia, escribió un mensaje al Senado en que analizaba el transcurso de la controversia de límites desde la independencia, en el que, aludiendo a lo anterior, anotaba: "En el primer caso la frontera entre los dos países será de un lado como herida abierta y dolorosa, y de otro, barrera opuesta a la expresión del comercio y al desenvolvimiento de la riqueza".

Más allá del juzgamiento sobre la posición de Caro, lo que resulta sorprendente, un siglo más tarde, es la persistencia terca del dilema entre los acuerdos en derecho y los arreglos por conveniencia en la controversia sobre la delimitación

marina y submarina entre Colombia y Venezuela, que lleva trazas de prolongarse indefinidamente, de estorbar los prospectos de integración, de agudizar incidentes, de convertirse, como lo es hoy, en el primer escollo para la optimización y racionalización de un esfuerzo común hacia el siglo XXI.

Es útil anotar, porque sirve par disipar equívocos, que la delimitación marina no surge, años más tarde del tratado del 41, ni como transgresión a éste, ni como apetencia de una parte. Se trata de la consecuencia de la situación de ambos países ribereños del golfo, de una necesaria secuencia al nuevo derecho al mar, aún más, de una obligación ante la comunidad internacional según la Convención del Mar de 1982 en vigencia que, independientemente a su ratificación, no es el derecho vigente.

Antes de presentar propuestas para meditación sobre un giro sustancial en el curso de la actual situación de empantanamiento sistemático de la delimitación marina, se observa que, tanto en los acuerdos directos como en los dimanados de las otras formas de solución pacífica, sentencias de la Corte Internacional de Justicia, arbitramentos, etc., se advierte que se combinan ambos métodos en dosis diversificadas: arreglos en derecho y de conveniencia. No existen fórmulas "puras" para la solución de controversias, ya que es necesario apelar a las dos con cierta sabiduría y dentro de un espíritu que se acoge más a la transacción que a la imposición intolerante, o al unila-teralismo.

EVOLUCIÓN DE LA DELIMITACIÓN MARINA

Sin entrar a calificar las tesis jurídicas y las posiciones asumidas por los dos países con respecto a la delimitación de áreas marinas y submarinas, ya que no es el objeto de este trabajo, también creo útil una rápida síntesis de ciertos elementos y una enumeración de los principales acontecimientos.

En la Primera Conferencia del Mar que, en 1958, convocó la Organización de las Naciones Unidas, en Ginebra se presentó, aunque en principio de manera indirecta, no menos nítido el tema por parte de las delegaciones de los dos países.

En ese año comenzó a perfilarse el nuevo derecho del mar que está hoy consagrado en la Convención del Mar de las Naciones Unidas de 1982, que firmó Colombia en diciembre del 82 en Mon-

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tego Bay, ya en vigor con la adhesión de más de 100 Estados. Expresamente la Convención prevé que "prevalecerá" como constitución integral para los océanos, sobre las convenciones de 1958. Este es un factor fundamental en la controversia entre los dos Estados, una vez que ha entrado a funcionar también el Tribunal Internacional del Mar, con sede en Hamburgo, que a su vez tendrá prelación sobre la Corte Internacional de Justicia para la solución de controversias, en el abanico que la propia Convención establece para resolverlas de una manera pacífica.

Durante la Tercera Conferencia del Mar que comenzó en Caracas en 1973, los dos países presentaron sus tesis, divergentes, sobre delimitación de plataforma continental, islas, mar territorial y la novedosa figura de la zona económica exclusiva que no existía hasta entonces. Venezuela renunció a ser la sede de la sesión final, como estaba previsto, precisamente por estar en desacuerdo con los textos aprobados (como consta en las actas respectivas) que le niegan a las rocas derecho a plataforma continental y zona económica exclusiva y lo conceden sólo a las islas; que establecen criterios para la delimitación de estos espacios marítimos y fortalecen el Instituto de la Conciliación dentro de los métodos de solución de controversias, cuando no es posible el arreglo directo en un plazo razonable.

Como es apenas elemental, cualquier negociador colombiano, en las actuales circunstancias, debe ceñirse a la posición que oficialmente adoptamos, de manera invariable y coherente, en la Conferencia del Mar en la materia, como consta en instrucciones precisas y se reflejó en nuestra firma de la convención. En cualquier arreglo con Venezuela, Colombia tiene que tomar en cuenta la posición jurídica en la conferencia: aquí aparece, como en la delimitación terrestre centenaria, el delicado tema de los arreglos de conveniencia, que no entró a elaborar, pero resulta inesquivable y está en el centro mismo del problema.

El otro parámetro insoslayable de la delimitación lo representa el frustrado Acuerdo de Caraballeda, que tenía la categoría de tratado (1980) y en cierto modo se repite la historia de Pombo-Mi-chelena en el siglo XIX. En las dos ocasiones fueron los venezolanos quienes rehusaron su perfeccionamiento. En el derecho internacional no existe stricto sensu la calificación de "hipótesis" para lo que era un proyecto de Tratado por comisiones negociadoras. Aparece allí además la figura del

referéndum invocada oficialmente por el presidente Herrera Campins, como requerida para el perfeccionamiento de un tratado bilateral, lo cual complica evidentemente cualquier proceso y se erige como factor en las negociaciones que se realicen entre los dos países. El referéndum puede utilizarse en cierto tipo de acuerdos internacionales, pero implica, a más de problemas de opinión pública, no presentes en el sistema habitual de aprobación por los Congresos, la necesidad de un pacto previo, posiblemente también con aprobación parlamentaria que incluya términos precisos de consulta directa.

Es bastante significativo anotar que en el caso del diferendo entre Venezuela y Guyana por el Esequibo, se ha seguido un proceso sustancial-mente distinto del de Colombia. Por una parte, se ha congelado la negociación, en la práctica por medio del Protocolo de Puerto España, y ahora está al cuidado de las Naciones Unidas, según el artículo 33 de la Carta. Es decir, Venezuela ha aceptado una vía no directa para la solución pacífica: nadie ha hablado tampoco de someter cualquier decisión, por terceros, a referéndum.

Hace ya tiempo el ex presidente López Michel-sen observó agudamente cómo el problema, después de cada ronda de conversaciones o negociaciones, consiste en que las aspiraciones mínimas colombianas se convierten en aspiraciones máximas: el proceso de arreglo directo que, en ciertas condiciones normales, es el mejor, terminó complicándose, de una manera que obstruye sistemáticamente el avenimiento. La opinión pública colombiana, que fue dócil y estuvo durante cierto lapso predispuesta a favorecer concesiones, ya no lo es y presenta tantas dificultades y elementos perturbatorios como la venezolana. Eso era de esperar tras un proceso tan largo, en un tiempo tan acelerado como el del final del siglo XX, que ya no admite la parsimonia del siglo XIX.

El itinerario de la controversia marítima es accidentado, difícil, desgastador para las partes. Se remonta a 1954 (gobiernos de Rojas Pinilla y Pérez Jiménez), o sea, antes de la Primera Conferencia del Mar (1958) en Ginebra. Por otra parte, Venezuela se había anticipado a la propia declaración de Truman sobre explotación de la plataforma continental (1945) que los tratadistas señalan como la que abrió la nueva era del mar, en el tratado sobre el golfo de Paria con el Reino Unido, de delimitación con lo que hoy es Trinidad. Y está el episodio de Los Monjes, reconocidos por

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Colombia por nota diplomática y no por un tratado, cuando en 1952 "no objetó" la soberanía venezolana sobre estos cinco islotes rocosos que no aparecían mencionados en el Tratado de Límites del 41. Desde entonces, son uno de los elementos claves de la delimitación en el golfo y punto de especial sensibilidad para las dos naciones.

Los Monjes: clave de la delimitación

El caso de la construcción de una base naval y de instalaciones pesqueras venezolanas en Los Monjes es delicado, y requiere consultas y decisiones recíprocamente respetuosas. No es idéntico al de la construcción anterior de una base naval en la península de Paraguaná, como acto normal soberano, que el gobierno colombiano está literalmente en mora de cumplir también, con propósitos de desarrollo, construyendo un puerto, ya planeado, en la costa de la Guajira, sobre su mar territorial ribereño en el golfo, y ejerciendo pacíficamente sus derechos como actividades de pesca, investigación marina, navegación y seguridad.

Las cinco rocas de Los Monjes son otra cosa. Por una parte, ya sectores venezolanos han expresado preocupación por el impacto ecológico negativo de algunas alteraciones derivadas de lo que allí se está haciendo. Pero lo fundamental es que están en curso unas llamadas "negociaciones", hace más de un cuarto de siglo, sobre el área, y desde el año 90 bajo el controvertido criterio de la "globalidad" (de todos los temas bilaterales pendientes). Ninguna de las partes litigantes debería realizar acciones unilaterales que puedan afectar el statu quo que, conforme al derecho internacional, es de la esencia; más aún, conservarlo constituye la raison d'étre de unas negociaciones bilaterales.

El problema no consiste pues en la validez de la nota de la Cancillería que el 22 de noviembre de 1952 "no objetó" la soberanía sobre estos promontorios rocosos, sino en la incidencia que cualquier cambio podría tener en las negociaciones hasta el momento de inconclusa delimitación de los 27.000 kilómetros del golfo, y en el delicado equilibrio recíproco que allí es imperativo preservar. Como se sabe, la Convención del Mar, aprobada en 1982 y que entró en vigencia en 1994, representa el derecho en la materia, como lo reconoce abrumadoramente la comunidad internacional. En algunos temas ella implica innovación; en otras, codificación de textos dispersos

anteriores o normas consuetudinarias, que obligan, incluso a Estados que no la han ratificado.

En el golfo mares territoriales de los dos países ribereños, plataforma continental y zona económica exclusiva, cuya proporción en los tres espacios está aún sin definir. Con respecto a esta última, la Convención innovó, porque no existía. En algunas definiciones de la plataforma también, pero en otras reiteró, apenas con cambios lexicográficos, lo preexistente. Como el artículo primero de la antigua Convención (Ginebra 1958), según la cual el Estado ribereño ejerce

"derechos soberanos exclusivos... Si no explora la plataforma continental o no explota los recursos naturales de ésta, nadie podrá emprender estas actividades o reivindicar la plataforma continental sin expreso consentimiento de dicho Estado... Los derechos son independientes de su ocupación real o ficticia así como de toda declaración expresa...".

Venezuela ratificó la vieja Convención del 58, salvo una reserva sobre otro artículo, el sexto que se refiere a métodos de delimitación, sin vulnerar los principios sentados en los otros artículos como el primero. Los dos Estados son ribereños y ninguno puede adquirir espacios marinos por prescripción. Además, la Convención del Mar del 82, "constitución de los océanos", estatuye que las rocas a diferencia de las islas sólo generan mar territorial, por razones contundentes de equidad. Pero no generan plataforma continental ni zona económica exclusiva, lo cual se ha incorporado ya por la vía del derecho consuetudinario. Es incontrovertible que en el curso de una negociación de delimitación marina y submarina bilateral son intangibles las situaciones al comenzar la controversia.

Cualquier incidencia de las construcciones venezolanas en Los Monjes hace parte, está incluida inseparablemente, de la delimitación pendiente. No puede concebirse de manera aislada, como si ésta no existiera. Y los voceros oficiales colombianos harían bien, por una parte, en abstenerse de declaraciones que puedan afectarlas o lesionar intereses nacionales legítimos. Y, por otra, en conservar la necesaria coherencia con las posiciones adoptadas por Colombia en la Conferencia del Mar por delegaciones bipartidistas y de la Armada Nacional, durante los gobiernos de Pas-trana Borrero, López Michelsen, Turbay Ayala y Betancur Cuartas. Consenso que se plasmó cuan-

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do, debidamente autorizado, firmé en Montego Bay, la Convención del Mar del 82, en mi carácter de jefe de dicha delegación.

A esta altura de los hechos, después de las conversaciones y negociaciones desde las acordadas en 1969 (Sochagota), la comunidad internacional está notificada de que existe una controversia entre los dos países sobre delimitación en el golfo, donde, por otra parte, no es procedente una adquisición de dominio por prescripción, extraña al derecho vigente del mar, ni una "costa seca".

Venezuela tomó la iniciativa en 1965 de invitar a los que serían más tarde los presidentes Lleras Restrepo y Virgilio Barco, para conversar sobre la delimitación de áreas marinas, lo que constituyó antecedentes para que el presidente Lleras Res-trepo y el presidente Caldera suscribieran la Declaración de Sochagota, en 1969, que inició una etapa de conversaciones diplomáticas basadas en el modus operandi de 1970. Esta iniciativa prosigue sin ningún resultado concreto, y fracasa, pese a intentos que llegaron a estar cercanos al acuerdo durante los gobiernos Pastrana-Caldera y López Michelsen-Pérez. Como se constata también en Caraballeda, Turbay-Herrera Campins y Barco-Lusinchi, con momentos de singular desencuentro y peligrosidad, como los llamados de la corbeta Caldas y el intento de aplicar el Tratado de Solución de Controversias de 1939, que también resultó inviable.

Así, se comprueba, objetivamente, la imposibilidad de llegar al arreglo directo en prácticamente toda la segunda mitad de la censura. En 1990, con el acuerdo de los presidentes Barco y Pérez, en San Pedro Alejandrino, se inició una nueva etapa, denominada de la "globalidad" que, como se analiza a continuación, parece estar agotada y presenta síntomas de amenazas y peligros, por lo que se cree imperativo, en bien de las relaciones de las dos naciones, un cambio de rumbo sustancial, amistoso y de común acuerdo. No se entra deliberadamente a examinar varias de las causas concretas, pero resulta claro que el desfase entre las percepciones de ambos países, y factores extradelimitación no permiten en su actual circunstancia encontrar un arreglo directo.

Conformarse con comprobarlo no es suficiente, como tampoco lo es insistir, contra toda la experiencia y los hechos, en un acuerdo imposible hoy. No se trata de entender el fin del actual procedimiento como un fracaso, sino de la constata-

ción de que la delimitación debe tener un procedimiento especial, distinto del de los otros temas.

NEGOCIACIONES SOBRE TEMAS ESPECÍFICOS EN VEZ DE CONVERSACIONES INDEFINIDAS SOBRE SOBERANÍA EN EL GOLFO

Se parte de la convicción de que unas buenas relaciones entre Colombia y Venezuela, solidarias y amistosas, constituyen una de las prioridades de nuestra política exterior. Hay una coincidencia generalizada, en ambas naciones, de que nuestros vínculos son viscerales, fundamentales para ambos. Tenemos sensibilidades distintas pero una vocación integracionista, histórica y geográfica, que requiere instrumentación paciente, generosa e imaginativa. Los problemas bilaterales provienen de varios factores, algunos de ellos crónicos, otros novedosos. Conviene distinguir entre lo fundamental y lo accesorio, lo coyuntural y lo permanente. Las tres subfronteras, que componen 2.219 km de una de las fronteras vivas con mayor potencialidad dinámica del continente, requieren una nueva aproximación alejada de concepciones decimonónicas, con miras a un siglo XXI, en que las dos naciones, convertida su alianza natural y el legado del Libertador en nuevo diseño estratégico, podrían constituirse en uno de los ejes claves del hemisferio, reforzándose recíprocamente, y racionalizando su complementariedad.

Pese a que se trata de ocultar, la sombra del desacuerdo en la delimitación marina del golfo sigue siendo, después de casi medio siglo infructuoso, el principal obstáculo para estos propósitos. Reanima ciertas memorias históricas desequilibradas, suscita recelos, despierta temores. Evita una cooperación tan profunda, moderna y multi-dimensional como lo exige nuestro tiempo. Es propicia, en cualquier momento, para desatar una carrera armamentista, que sería ruinosa para los dos países. Además, distraería el esfuerzo primordial de obtener las armas que se requieran, principalmente en Colombia, para hacer frente a la subversión. Una controversia insoluble como la actual es un riesgo permanente, una invitación al aventurerismo, incluso en contravía de las instituciones democráticas de los dos países que no tienen seguro de vida permanente.

El mecanismo de la globalidad, la metodología adoptada en San Pedro Alejandrino (1990) que se viene ratificando en cada reunión de alto nivel, en medio del escepticismo binacional creciente y

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la recurrencia problemática, debe revisarse de manera sustancial, amistosa y objetiva. El balance que muestra no corresponde a los imperativos de una política integral sí, pero con mecanismos más flexibles y realistas que promuevan la inserción de ambos preferentemente acordada en condiciones de favorabilidad recíproca, en los esquemas de integración y en los circuitos de desarrollo en beneficio de sus pueblos.

Se están reproduciendo desacuerdos seculares y los dos Estados no han encontrado el camino para una estabilidad progresiva de sus relaciones. Suceden incidentes alarmantes en la frontera terrestre y también con pesqueros en el golfo. Se desaprovechan posibilidades enormes que podrían servir para mejorar la condición particularmente de los más pobres. El desentimiento en el acercamiento a Mercosur se ha manejado, pero subsisten dudas porque se ha debilitado el Grupo Andino, mientras que el Grupo de los Tres (G-3) parece insuficiente para asegurar el acceso a Nafta. Hoy no son claros los caminos para nuestra articulación en la globalización y en la regionali-zación abierta.

Es evidente que la delimitación marina y submarina, por sus particularidades, sus implicaciones y complicaciones, no están en vías de solución a través de las comisiones presidenciales de negociación. Los otros temas (demarcación y densificación de hitos, ríos internacionales, cuencas hidrográficas y migraciones) deben tratarse diferenciadamente, ya que son totalmente asimétricos con el primero, aunque debe reconocerse que el espíritu de convergencia es apropiado. En ambos países sabemos que los dos gobiernos no están en condiciones de firmar un acuerdo justo, viable y ratificable. Además, es mejor que no lo hagan ahora, dado que sus difíciles circunstancias internas agravarían el diferendo, con riesgos incluso desestabilizadores. El requisito de un referéndum añadido en Venezuela, a partir del fracaso de Caraballeda, agrava la situación, porque habría que convocarlo también en Colombia y es impensable en la actual coyuntura, porque desataría pasiones neonacionalistas incalculables.

Ha llegado el momento para un viraje, consensual y sustancial, de unas conversaciones que no han adquirido el carácter de verdaderas negociaciones, porque falta el animus negotiandi y no cuentan con un margen de maniobra para alcanzar un avenimiento que se pueda elevar a tratado. En lo que hace relación a Colombia, la opi-

nión pública rechazaría de plano un acuerdo que significara retroceder de lo pactado y frustrado en Caraballeda sin una compensación apropiada en el área misma en disputa. Tampoco podría aceptarse invalidar lo obtenido en la Convención del Mar por una delegación bipartidista, con expertos en los distintos temas y la Armada Nacional, durante sucesivos gobiernos.

El cambio de diseño estratégico consistiría en acordar por un plazo prolongado, por convenir, un procedimiento distinto. No seguir discutiendo soberanía, porque casi medio siglo y las dificultades actuales comprueban la imposibilidad de un arreglo directo. Venezuela no acepta recurrir a los procedimientos de solución pacífica de conflictos establecidos por el derecho internacional. Ciertamente, el acuerdo directo es lo mejor, pero cuando no es posible, comprobadamente, es necesario encontrar otra salida. El método de San Pedro Alejandrino falló porque no prevé un mecanismo vinculante en caso de desacuerdo, ni plazos.

Habría que prever un "acuerdo para el desacuerdo" pero previo a que éste se protocolice, pues a la luz de un fracaso es más difícil convenir otro procedimiento. Lo que normalmente se puede zanjar, de conformidad con el derecho internacional, como lo hacen los países con menos lazos que nosotros, tiene la virtualidad de escalar hasta niveles de conflicto, como lo muestra la experiencia: lo que no debe seguir son unas conversaciones que equivalen a una congelación encubierta y desequilibrada.

Se trata de consagrarnos ahora al encuentro de soluciones prácticas y pragmáticas. Sobre una agenda de temas específicos por convenir, sobre el presupuesto de que los acuerdos serían transitorios, no prejuzgarían sobre la delimitación definitiva y no implican reconocimiento de soberanía ni abandono de las respectivas posiciones en el diferendo. Que dejaría de serlo para convertirse en un período interino de cooperación de buena fe y solidaridad. Hay que darle cabida a los intereses empresariales y a los esfuerzos de intercambio, que ya rondan en los 2.500 millones de dólares anuales para que se consoliden y expandan: es necesario precaver actos unilaterales en desmedro del otro. La agenda debería incluir aspectos, como navegación, pesca, investigación científica, régimen jurídico bilateral de las líneas laterales de base, yacimientos petrolíferos.

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Se promoverían acciones y empresas conjuntas o coordinadas. Así como Venezuela, con indisputable derecho, ha construido un puerto en Paraguaná, Colombia no puede seguir dilatando la construcción de un puerto suyo en el golfo. Los grandes recursos petrolíferos colombianos, ya en explotación en nuestro territorio, deberían servir para disipar el recelo venezolano de avidez (cuando no los teníamos) sobre los que existen en el golfo. Acuerdos prácticos pueden señalar modalidades de cooperación binacional sin prejuzgar sobre soberanía. Lo que no puede Colombia es renunciar a su presencia legítima y pacífica en aguas del golfo, conforme al derecho internacional, por andar mirando un mapa en conversaciones indefinidas y sin solución. ¿Por qué renunciar a la investigación científica o a la pesca en aras del desentimiento? ¿O impedir que ambos nos beneficiemos en la proporción justa de sus recursos?

ACUERDOS SOBRE LA FRONTERA COMO ESPACIO DE PAZ, COOPERACIÓN Y DESARROLLO

Pese a las repetidas declaraciones oficiales y a los instrumentos bilaterales, formalmente en vigencia, la frontera colombo-venezolana sigue siendo escenario de diversos incidentes que otras naciones fronterizas en la propia América Latina ya han logrado manejar. No es un polo de desarrollo conjunto a pesar de ciertos avances. La infraestructura es deficiente en extremo. El 80% del intercambio se hace por vía terrestre, pero nuestra red carre-teable está estancada, y el transporte presenta fallas y distorsiones. A treinta y dos años del informe del BID ("Posibilidades de integración de las zonas fronterizas colombo-venezolanas"), sus propuestas siguen en gran medida sin realizar. A las actividades del contrabando inmemorial y las distorsiones de la que no es todavía una zona de convergencia y trabajo mancomunado, se han agregado factores corrosivos, como el del narcotráfico y las incursiones guerrilleras. Comparto hace rato la concepción de Uslar Pietri de que entre las dos naciones ha surgido una especie de "tercer país" clandestino, irregular, agresivo, que actúa contra Venezuela y Colombia.

Son graves e inaceptables las incursiones de los alzados en armas colombianos o narcotrafi-cantes en violación de la frontera venezolana. Suponen una agresión al Protocolo II de derecho

humanitario, porque, por definición, un conflicto "sin carácter internacional" es, precisamente, aquel que no se desborda de un territorio estatal. Las variantes en la respuesta venezolana han evolucionado de la llamada "persecución en caliente", también inaceptable, a la "legítima defensa", la frontera como "teatro de operaciones" y respuestas tomadas de costumbres aéreas y navales con preocupantes implicaciones. ¿Cómo se puede pensar que los mecanismos de San Pedro Alejandrino y el proceso de integración mismo sean exitosos, cuando hay quienes manejan de ambos lados hipótesis de guerra? Existe un abrumador consenso de que el único camino entre los herederos del Libertador es la unidad. Actuemos en consonancia con éste.

Una de las ventajas de hacer a un lado la discusión, por un largo lapso, sobre soberanía marítima en el golfo, es que los dos Estados nos dediquemos a derrotar de común acuerdo al "tercer país". A vencer a los enemigos delictivos de ambos. Es indispensable reforzar la capacidad militar bilateral para contrarrestarlos. En Puerto Ayacu-cho (1994) se habló de "patrullajes coordinados de las fuerzas armadas"; habría que avanzar más en las modalidades de operaciones combinadas, en un sistema eficaz para convertir la frontera en una zona de paz y desarrollo. El problema se vincula al hallazgo de una solución integral del problema del orden público en Colombia; esto mismo muestra la conveniencia de asentar nuestro entendimiento, de convertirlo en eje armónico de una estabilidad interconectada. Sin falso patriotismo, es menester controlar factores que implican una exportación de ingobernabilidad a Venezuela, donde también existen factores endógenos de ingobernabilidad. No es un descubrimiento anotar que muchas veces los delincuentes van más rápido que los integracionistas públicos, o privados.

LA INTEGRACIÓN BILATERAL COMO ARCO TORAL DE LA INSERCIÓN REGIONAL Y GLOBAL

Otro aspecto para un replanteamiento de fondo con Venezuela, que en cierto modo los reúne a todos, es el de una concepción integracionista operante y eficaz, que nos vigorice a los dos complementariamente para la inserción en condiciones de favorabilidad tanto en los circuitos de la prosperidad globalizada como en la articulación regional. El Grupo Andino sirvió para facilitar el

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auge del comercio y el intercambio. Debe protegerse para asegurar su consolidación y expansión. Pero ni éste, ni el G-3, ni los mecanismos de San Pedro Alejandrino o los buenos deseos fraternos han sido suficientes. Conviene resaltar la recomendación del Consejo Empresarial Binacional Colombo-Venezolano (julio 96) "adelantar conjuntamente las negociaciones con terceros a efectos de preservar los intereses económicos logrados en el marco de la integración andina". Es un buen ejemplo de cómo los empresarios de las dos naciones pueden mostrar el camino, servir de adelantados, que es lo que yo propongo concretamente en el caso de la delimitación marina y de la seguridad de la frontera, en la medida en que se pongan de acuerdo con una visión de futuro, de siglo XXI.

Hay que examinar desprevenidamente el proceso y, sobre todo, reencontrar un camino práctico, conveniente para ambos, que preserve en lo fundamental el eje colombo-venezolano. Persisten algunos aspectos de la discusión colombo-venezolana y colombo-colombiana sobre la conveniencia y las modalidades; el timing del ingreso a Merco-sur, en ningún caso, debe implicar gesto alguno inamistoso hacia Brasil (o sus integrantes) con quienes debemos fortalecer nuestros lazos, pensando en la articulación de Suramérica y Norteamérica en los proyectos de libre comercio e integración.

Conviene revisar con toda honestidad y amplia perspectiva el conjunto de la estrategia integracionista colombiana que se encuentra en una circunstancia difícil. No puede manejarse con improvisaciones ni con la nostalgia de modelos superados por la realidad.

Por los años sesenta el Pacto de Cartagena, que fue la alternativa más avanzada para nuestros países, ha dejado de ser el modelo. Pese a reformas, algunas buenas, otras superficiales, se convirtió en una carrera a ver quién llegaba primero a Mercosur o pactaba alternativas. La creación del G-3 probablemente contribuyó a desvertebrarlo y no parece apto para contornear el bloqueo al acceso colombiano a la Nafta en vista del serio desacuerdo con el gobierno de los Estados Unidos, que es prioritario solucionar.

En una exploración sistemática de nuestras posibilidades, podría pensarse en recurrir a una especie de bilateralismo multilateralista, un poco al estilo chileno, sobre ciertas bases: fortalecer la relación con Venezuela, y pensar seriamente en poner a andar la Gran Colombia en términos del

siglo XXI, un acuerdo trilateral que incluya al Ecuador y contribuya a salvar lo que se deba salvar del Grupo Andino. Por supuesto, necesitamos un acuerdo a fondo con los Estados Unidos para abrir la vía a nuestra participación en la zona de libre comercio de las Américas, dentro de una visión que abarque apertura al Pacífico y Europa.

Pero el ejercicio supone algo más: una exploración sobre los alcances y las condiciones de la integración misma. Creo equivocada cierta tendencia a restringirla al libre comercio o a conferirle a éste virtudes que no posee. El libre comercio es básico, pero no sólo hay que prever ampliaciones, profundizaciones que van hasta la Unión Aduanera y el Mercado Común, sino la incorporación de dimensiones sociales y culturales, sin las que el proyecto es incompleto, y carece de la potencialidad para contribuir a un desarrollo mucho más equitativo, que incorpore sectores humanos hoy en el atraso y la pobreza. El protagonismo activo del sector privado es indispensable ya que sin éste no hay integración. Hay que entender concurrentemente que se requiere un Estado, ya no productor ni interventor a ultranza, sino arbitro, socio, coordinador, agilizador, impulsor de las iniciativas privadas que, por serlo, tienen intereses muchas veces contrapuestos. El Estado debe promover el consenso sin el cual no es posible una política internacional seria y coherente. Debe hablar en nombre de intereses nacionales superiores.

Ahí volvemos a encontrarnos con Venezuela. Ha sido generosa, recibiendo en décadas pasadas a millares de compatriotas cuando su bonanza contrastaba con nuestras restricciones. Absorbió parte de la presión de un 3,2% de crecimiento demográfico con escasas perspectivas de empleo productivo. No somos simples compañeros de viaje sino coautores de una gran aventura histórica común, a pesar de todo. Si disipamos consistentemente desencuentros, los recelos, las incomprensiones, si apoyamos la red inatajable de intereses comunes, de empresas que están haciendo realidad un discurso integracionista revisado, se podrá dar otra lectura solidaria a nuestras fronteras. Colombia podría, por ejemplo, otorgar la salida al Pacífico a Venezuela por una vía como la de Cúcuta a Bahía Solano. El Orinoco también es clave para las posibilidades fluviales binacionales. Pienso y creo en grandes proyectos conjuntos, coordinados, convergentes, al servicio de los pueblos, no solamente de las minorías.

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Hace años, Luis López de Mesa encontró una del ilustre Eduardo Santos, yo recojo su llamado expresión admirable para calificar el espíritu que y con pasión reflexiva por nuestra hermandad debe inspirar las relaciones entre Colombia y Ve- histórica me permito agregar que, ya a la vista nezuela. Él habló de la "equidad afectiva". Con del siglo XXI, creo en la equidad afectiva y efec- todo el respeto que merece la figura del canciller tiva.

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COLOMBIA Y LA AGENDA AMBIENTAL INTERNACIONAL

Paula Caballero Gómez*

TENDENCIAS DE LA LEGISLACIÓN INTERNACIONAL AMBIENTAL

A partir de 1972, año en el que se celebró la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, en Estocolmo, la problemática ambiental se inscribió en la agenda internacional de manera permanente. En general, se considera que la Declaración de Estocolmo es el fundamento del derecho internacional ambiental moderno1. Veinte años más tarde, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro y conocida más comúnmente como la "Cumbre de la Tierra", reafirmó la importancia de las cuestiones ambientales y aceleró el proceso de definición, elaboración e implementación de obligaciones y compromisos. Este evento tuvo un efecto catalizador en el desarrollo de la reglamentación internacional.

La Cumbre de Río constituyó un importante logro para los países en vías de desarrollo, por cuanto reconoció y, en algunos casos privilegió, sus necesidades y derechos. "Después de Río, las obligaciones de política ambiental. .. están explícitamente subordinadas a los dictados de su política de desarrollo económico"2.

En la Declaración de Río se reitera que los países ejercen soberanía sobre sus recursos naturales, y se acuerda el principio de 'responsabilidades comunes pero diferenciadas' como orientador de la dialéctica entre Norte y Sur. Adicionalmente, en Río se suscribieron los Convenios de Cambio Climático y de Diversidad Biológica, sin lugar a duda, dos de los instrumentos más importantes

jamás adoptados por la comunidad internacional para enfrentar los desafíos del "desarrollo sostenible".

Sin embargo, los logros de Río, enmarcados en la Declaración, en efecto reflejan un compromiso frágil entre los intereses de los países del Norte y del Sur. Esta tensión inherente se evidencia hoy en la negociación de los instrumentos multilaterales. La diferenciación entre los compromisos y obligaciones de los países industrializados y de los países en vías en desarrollo, que quedó consagrada en algunos instrumentos como la Convención Marco de Cambio Climático y que fue principio organizador de la Cumbre de Río, se empieza a desdibujar. En las negociaciones, los países en desarrollo afirman que la definición de prioridades de desarrollo es decisión soberana, mientras que los países industrializados insisten en establecer parámetros para cualquier asistencia técnica o financiera que son en realidad elementos condicionantes.

Adicionalmente, la posición de los países industrializados frente a la llamada "deuda ecológica" ha sufrido un cambio radical. Durante la Conferencia de Río se logró que éstos reconocieran que sus patrones de producción y consumo habían sido mayoritariamente responsables del actual deterioro ambiental, razón por la cual asumieron la obligación no solamente de modificar estos patrones sino de contribuir financieramente a un "desarrollo sostenible" en los países menos desarrollados. No obstante, hoy los países industrializados cuestionan esta obligación y argumentan que los patrones de producción de

* Investigadora, Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes. 1 Marc Pallemaerts, "Unced and the Progressive Development of Law". In Greening International Law, Phillipe Sands,

ed. (Londres: Earthscan Publications Ltd., 1993), p. 2. 2 Ibíd., p.6.

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países como China e India generan tales grados de contaminación que tornan insignificantes los esfuerzos realizados por ellos. En otras palabras, a medida que los países del llamado "Western Group and Others (WEOG)" avanzan hacia sociedades posindustriales, se evidencia una fuerte renuencia a financiar un desarrollo industrial más sostenible en los demás países. Más aún, los países desarrollados circunscriben su voluntad de cooperación hoy de por sí escasa a los temas que hoy aparecen en la agenda y que son de impacto global en primera instancia, como cambio climático o agotamiento de la capa de ozono. En lo relativo a problemas más localizados del desarrollo sostenible, y que son prioritarios para los países del Sur, tales como agua potable, contaminación urbana y descertificación entre otros, los países más desarrollados afirman que son competencia exclusiva de cada país. Es decir, los compromi-sos de Río en términos de provisión de recursos financieros y tecnológicos no se aplican en este ámbito.

No obstante, los mismos temas que cabría incluir dentro de la 'deuda ecológica hoy enfrentan crisis financiera debido a los recortes presupuéstales de las secretarías de los convenios y protocolos. Igualmente, la financiación de proyectos a nivel regional y nacional a través del Fondo Mundial para el Medio Ambiente (Global Environmen-tal Facility, GEF) se ha visto reducida. El objetivo del Grupo de los 77 y China en Río de lograr que los países industrializados comprometieran el 0,7% de su PIB al financiamiento del desarrollo sostenible en el resto del mundo nunca se hizo realidad.

Con creciente frecuencia, hoy se buscan modalidades alternativas de financiación. En muchos casos, éstas simplemente buscan transferir al país la responsabilidad de generar los necesarios recursos financieros para cumplir con las obligaciones internacionales. Dentro de los esquemas propuestos se encuentran principios como "quien contamina paga", el pago de tasas retributivas y tasas de uso. Sin embargo, la actual agenda internacional no corresponde necesariamente a las

prioridades de desarrollo de muchos países; por lo tanto, la financiación de algunas obligaciones derivadas de instrumentos multilaterales podría implicar la desviación de recursos de otros proyectos nacionales.

Este difícil panorama negociador se enmarca dentro de una agenda que actualmente es de las más dinámicas y ambiciosas a nivel internacional, por cuanto la comunidad internacional busca reglamentar en el más corto tiempo posible la mayor cantidad de variables y aspectos de la problemática ambiental. Hoy todos los capítulos de Agenda 21, un extenso y detallado compendio de las necesidades y retos de todos los aspectos de la conservación y del uso racional y sostenible de los recursos naturales renovables y no renovables, son objeto de concertación multilateral o regional o ya están enmarcados dentro de instrumentos jurídicamente vinculantes o de soft law3.

A medida que aumentan los compromisos internacionales, que en su mayoría representan elevados costos y con frecuencia una reorientación de prioridades nacionales, es imprescindible que el país disponga de la necesaria capacidad de análisis para la definición de posiciones, prioridades y planes de desarrollo. En razón a la multiplicidad y complejidad temática que caracteriza el escenario global ambiental, que exige un manejo a la vez integral y puntual, se debe contar con un conocimiento de la trayectoria del país en cada tema a todos los niveles. Es indudable que los procesos de negociación multilaterales contribuirán a definir, cuando no determinen, la identificación de áreas y tareas prioritarias que tendrán hondas implicaciones para todos los sectores no solamente gubernamentales sino de la sociedad civil.

CONSIDERACIONES DEL ÁMBITO INTERNACIONAL

La creciente preocupación que se registra a nivel mundial frente a la degradación ambiental del planeta se ha traducido en un significativo incremento en el número de tratados y acuerdos mul-

3 El término soft law abarca mecanismos y acuerdos internacionales, tales como declaraciones de principios, códigos de conducta y esquemas metodológicos que no son de carácter coercitivo. Según una experta, "el carácter general y ambiguo de sus requerimientos permite una gran discreción en lo relativo a su aplicación y le permite a los Estados asumir ciertas obligaciones que de otra manera tal vez no hubiesen aceptado". [Patricia Birnie y Alan E. Boyle, International Law and the Environment (Oxford: Clarendon Press, 1992), p. 54.]

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tilaterales. Según el Registro de Tratados del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, de los 152 tratados firmados hasta 1990, un total de 102 habían sido concertados durante los últimos veinte años4. Esta tendencia, que muestra señales de aumentar en los años venideros, tiene hondas implicaciones para todos los Estados, pero especialmente para los países en desarrollo.

A pesar de la importancia que estos países le asignan al Principio 2 de la Declaración de Río, conceptos como el "bien interés común" y la aproximación ecosistémica al manejo ambiental empiezan a redefinir la relación entre Estado y recursos naturales, que tiende a traducirse en una de fiducia.

"El concepto de soberanía permanente no ha evitado que el derecho internacional considere los asuntos relativos a la conservación dentro del territorio de un Estado, como asuntos de preocupación común en los cuales la comunidad internacional tiene un interés legítimo5”.

El hecho de que Colombia se considere uno de los países de la megabiodiversidad, implica enormes responsabilidades a nivel nacional e internacional6. Igualmente, su potencial hídrico en un planeta acosado por progresivas sequías hará que sus cuencas hidrográficas estén en la mira de la comunidad internacional. Se ha conceptuado acerca de la 'internacionalización de la implementación doméstica de las obligaciones ambientales internacionales'7. De mantenerse los actuales patrones de deterioro ambiental, es previsible que esas mismas riquezas naturales generen mecanismos de veeduría, la imposición de calendarios y estándares y, en un futuro, posiblemente sanciones directas o indirectas.

Las implicaciones de esta propensión a nivel internacional debe ser cuidadosamente calibrada en el momento de definir la política exterior en este campo, así como en el diseño de los meca-

nismos de ejecución internos. A su vez, ello presupone un entendimiento integral de las cuestiones ambientales en el ámbito multilateral, así como un detenido seguimiento de sus implicaciones y evolución.

El difícil manejo político y jurídico de la problemática ambiental radica, entre otros aspectos, en el carácter transfronterizo de los fenómenos naturales.

"Es la incongruencia entre las fronteras legales internacionales del sistema y las fronteras de las redes causales ecológicas que constituye el problema político de la interdependencia internacional ecológica8”.

Por ello, el desarrollo de la legislación ambiental internacional tiende a circunscribir la autonomía de los Estados en cuanto de ésta emanan reglamentos internacionales para un creciente número de actividades domésticas9. Se presentan así mayores tensiones entre los objetivos ambientales universales y aquellos relativos a las prioridades de desarrollo de los países en vías de desarrollo. Es común reiterar que la agenda de este campo responde a las prioridades de los países industrializados antes que a aquella de los demás Estados.

Adicionalmente, el espinoso asunto de los recursos naturales compartidos así como de la contaminación transfronteriza le asigna a la problemática ambiental un lugar destacado en la agenda de política exterior de un país con la geografía de Colombia. En efecto, varias resoluciones de la Asamblea General de Naciones Unidas han reconocido que la soberanía sobre los recursos compartidos no es ilimitada, postura que allana el camino hacia una necesaria mayor cooperación regional. Los Estados ya no tienen la libertad de poner en riesgo áreas o recursos naturales compartidos sin tener en cuenta los intereses de otros"10. Resulta evidente que el manejo compar-

4 Hurrel, Andrevv and Benedict Kingsbury, The International Politics ofthe Environment (Oxford: Oxford University Press, 1992), p. 10.

5 Birnie, op. cit., p. 114. 6 Manuel Rodríguez, "Medio ambiente y desarrollo en la nueva Constitución Política de Colombia". En Medio ambiente y rela

ciones internacionales, Ernesto Guhl y Juan Tokatlian, eds. (Bogotá: Tercer Mundo Editores, Ediciones Uniandes, 1992), p. 296. 7 Phillipe Sands, "Enforcing Environmental Security", op. cit., p. 64. 8 Martin List and Volker Rittberger, "Regime Theory and International Environmental Management". In The International Po-litics

ofthe Environment, op. cit., p. 85. 9 Patricia Birnie, "International Environmental Law: Its Adequacy for Present and Future Needs", ibíd., p. 45. 10 Patricia Birnie, International Law and the Environment, op. cit., p. 104.

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tido de recursos y problemas implica un cuidadoso equilibrio entre consideraciones políticas, económicas y sociales que se deben valer adicionalmente de una visión global tanto de los mecanismos y enfoques previstos por la comunidad internacional, como de los principios definidos a nivel multilateral que proporcionan un marco de acción así como posibilidades de acceso a recursos financieros y tecnológicos. La necesidad de cooperar y negociar una amplia gama de asuntos es una característica de los altos niveles de interdependencia11.

De las anteriores consideraciones, que apenas empiezan a esbozar algunos de los elementos determinantes de la política exterior en el campo ambiental, y que contribuyen a delimitar los parámetros para la definición de prioridades internas de desarrollo, ya se vislumbra la clara necesidad de disponer de una óptica integral de los desarrollos políticos internacionales en este campo. Bir-nie explica que: "En las dos décadas desde la Conferencia de Estocolmo, se ha presentado un aumento aprecia-ble no solamente en las medidas de protección ambiental en tanto tratados, sino también en nuevos conceptos y principios legales que de manera creciente cuestionan las fronteras tradicionales entre derecho internacional 'público' y 'privado' y entre derecho nacional e internacional12" .

La dinámica de la concertación en el plano ambiental igualmente refleja otro patrón que se gesta a nivel internacional: el fortalecimiento de las agendas regionales. La especificidad geográfica de los problemas ambientales, y de los componentes sociales, culturales y económicos, señala la necesidad de promover la definición de prioridades y programas a nivel regional. Las políticas nacionales, en la medida de lo posible, deben apoyar y apoyarse, así como articular las iniciativas regionales, como quiera que ello fortalece la capacidad de negociación y ofrece oportunidades para captar recursos, tanto financieros como tecnológicos. Adicionalmente, el desarrollo de varios instrumentos internacionales se fundamenta en acuerdos regionales existentes, y se prevé la implementación de programas y convenios multilaterales por medio de mecanismos regionales.

En la medida en que se multiplican los temas e instrumentos objeto de negociación a nivel internacional y, por consiguiente, los compromisos y obligaciones derivados, en que las responsabilidades de generar recursos financieros recaen con mayor fuerza en las instancias nacionales en tanto que las fuentes de financiación internacional se tornan más restrictivas y la competencia por los escasos recursos aumenta, le urge al país, de manera integral, apreciar y analizar las implicaciones y oportunidades que generan los desarrollos internacionales en el marco ambiental.

CONSIDERACIONES DEL ÁMBITO NACIONAL

Gobierno: memoria institucional

Los diversos instrumentos jurídicamente vinculantes o de soft law que se han adoptado recientemente, o que están en proceso de negociación, abarcan una gama tan amplia de problemas y cuestiones ambientales, que exceden la capacidad de la mayoría de los Estados, especialmente de aquellos en desarrollo, de implementarlos. En la medida en que la agenda ambiental en el plano internacional continúa respondiendo a prioridades del Norte, es cada vez más urgente que los países del denominado "Sur" tengan claridad acerca de los factores ordenadores a nivel multilateral, identifiquen oportunidades para privilegiar sus intereses, y puedan articular sus prioridades dentro de la agenda actual. Para lograr esto, de nuevo es preciso contar con una perspectiva global de los procesos de concertación de los principales instrumentos internacionales en el campo ambiental, lo cual incluye la identificación tanto de intereses como de los asuntos medulares de las negociaciones, así como los beneficios y costos de la ejecución de compromisos.

La capacidad del país de traducir sus intereses y prioridades nacionales en posiciones de negociación coherentes, viables y con capacidad de aglutinar intereses similares dependen de por lo menos dos factores. Primero, una cabal percepción de los principios, tendencias y mecanismos que se derivan de las negociaciones multilaterales en los diversos foros ambientales. Segundo, una lúcida memoria institucional que permita

11 Patricia Birnie, "International Environmental Law: Its Adequacy for Present and Future Needs". In The International Politics of the Environment, op. cit., p. 24.

12 Patricia Birnie, International Law and the Environment, op. cit., p. 31. 24

entender cómo se han identificado los intereses nacionales, cómo se han elaborado las posiciones nacionales, cómo se han articulado los intereses nacionales en los foros internacionales, y cuál ha sido la participación del país en estas negociaciones. Sólo así es factible evaluar la participación del país en las negociaciones, a fin de optimizar y fortalecer su actuación. Adicionalmente, esto permitiría mantener una línea negociadora coherente y consistente a lo largo de años o administraciones.

Esta memoria se debe traducir en una crítica capacidad de ejercer liderazgo no solamente en la definición de la agenda internacional, sino en la consolidación de bloques de negociación, elemento esencial para un país mediano como Colombia que, de otra manera, puede experimentar dificultades en el momento de defender e imponer sus prioridades y posiciones. "Conviene diseñar una política exterior en este campo que contemple lo diverso y cambiante de las relaciones nacionales, regionales y globales, con miras a fortalecer la concertación y coordinación entre naciones con intereses similares a los de Colombia" 13.

Gobierno: autoridades locales

En razón al acelerado proceso de descentralización de la gestión ambiental que se deriva de la ley 99 de 1993 y de la propia Constitución Nacional de 1991, la responsabilidad de implementar muchos compromisos internacionales recae en últimas sobre las autoridades locales. Según un estudioso, el proceso de descentralización en Colombia es uno de los más radicales de América Latina14. No obstante, en la mayoría de los casos, las instancias locales carecen de un marco de referencia global que les proporcione un contexto general y les permita entender el origen y la evolución de los procesos de los cuales se derivan obligaciones y responsabilidades. Un conocimiento más detenido de los criterios e intereses que llevaron a la identificación de objetivos y a la definición de mecanismos, plazos o términos ayudaría en el

momento de traducirlos a un ámbito de ejecución local.

Consenso de la sociedad civil

Cabe recordar que la Carta Política de 1991 consagra no solamente la democracia participativa, sino también el derecho a un ambiente sano 15. Ello implica que el avance hacia el objetivo del desarrollo sostenible requiere la activa participación de todas las instancias de la vida nacional. El desarrollo sostenible, en cuanto implica modificaciones en los patrones establecidos de consumo y producción incluye costos y sacrificios a corto y mediano plazo, que pueden minar el necesario consenso nacional. Se considera que es más factible lograr este consenso para si los diversos sectores domésticos tienen claridad acerca de los principios rectores de la cuestión ambiental, su evolución en las negociaciones multilaterales, las tendencias y presiones derivadas de éstas, y sus implicaciones para el país.

Es evidente que el aprovechamiento racional de los recursos naturales y su conservación no solamente depende de la iniciativa y gestión estatal, sino también de la participación de la sociedad civil. Resulta fundamental que el ciudadano se sienta solidariamente comprometido con los propósitos y principios del desarrollo sostenible. La democracia participativa, que se constituye en fundamento de la Carta Política de 1991, se podrá impulsar en este campo únicamente en la medida en que el ciudadano disponga de una visión global de los problemas ambientales, y considere que su participación y contribuciones constituyen parte integral de cualquier solución.

"La participación ciudadana en materia ambiental es un concepto que se introdujo en la nueva Constitución, en consonancia con el objetivo de fortalecer la democracia participativa, pero también haciendo eco a la creciente convicción, a nivel nacional e internacional, de que sólo en la medida en que la ciudadanía adquiera una mayor responsabilidad por el cuidado del ámbito natu-

13Fernando Casas, "Política exterior colombiana, medio ambiente y desarrollo". En Medio ambiente y relaciones internacionales, op.cit.,p. 251.

14 Philip J. OBrien, "Participation and Sustainable Development in Colombia". En Revista Europea de Estudios Latinoamericanos y del Caribe, No. 59, diciembre de 1995, pp. 18-20.

15 Según varios expertos, se afirma que la teoría del derecho natural se ha ampliado recientemente para incorporar derechos a un ambiente limpio y saludable (Birnie: International Politics ofthe Environment: 52).

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ral y sus recursos será posible su adecuado uso, aprovechamiento y conservación"16.

Por su parte, el sector productivo del país se empieza a ver obligado a responder a reglamentaciones ambientales, en las muchas instancias sin contar con una visión integral tanto de la problemática de este campo como de los beneficios que reporta. Por consiguiente, la actitud tiende a ser negativa, y los procesos de reglamentación ambiental esenciales para el desarrollo sostenible del país se pueden llegar a considerar obstáculos arbitrarios e incluso inútiles. Es previsible que si el empresario pudiese entender el contexto internacional de donde en primera instancia han emanado las principales preocupaciones en torno a la degradación ecológica, así como los procesos de los que se derivan obligaciones y compromisos fundamentales, tendría mayor incentivo para participar en la instrumentación del desarrollo sostenible. Igualmente, su colaboración se podría ver acentuada al entender los costos económicos y políticos que acarrea la inactividad en materia ambiental. Al disponer de un marco explicativo, el empresario posiblemente estaría más dispuesto a participar en la búsqueda de soluciones y a comprometerse con determinadas prioridades, mecanismos y reglamentaciones. Adicionalmente, esta aproximación contribuiría a desvirtuar la percepción de que el desarrollo sostenible solamente implica gastos, al hacer más evidentes los beneficios, a mediano y largo plazo, en el plano económico, político y social.

Una aproximación más detenida a los procesos de negociación multilateral también le permitiría al sector privado conocer mecanismos instrumentados por la comunidad internacional para acceder a recursos tecnológicos y financieros. Hoy se desaprovechan muchas fuentes de financiación por cuanto el Estado no tiene la capacidad de presentar proyectos que abarquen todas las posibilidades que ofrece el sector internacional. Asimismo, muchos procesos de negociación han desarrollado mecanismos que proveen información acerca de tecnologías y avances científicos de los cuales el sector privado se podría beneficiar. Al poder acceder a este marco de referencia universal, el sector productivo se vería más comprometido con procesos críticos para el desarrollo integral del país.

Finalmente, es imperativo que la academia se comprometa con el análisis y estudio de la problemática ambiental, como quiera que es la única instancia en capacidad de darle el necesario seguimiento a las diversas cuestiones que serán definitivas para los programas y proyecciones de desarrollo del país. La academia está llamada a desempeñar un papel de liderazgo en la promoción y divulgación de información pertinente y en el impulso a la educación ambiental, elemento esencial para fomentar la democracia participati-va en el avance hacia el desarrollo sostenible. En primer lugar, la compleja interacción entre las variables que ordenan las cuestiones ambientales debe conducir a estimular a las facultades y departamentos que aún no lo han hecho a explorar e investigar las implicaciones y tendencias de la esfera ecológica para su área de trabajo. En segundo lugar, debe impulsar los enfoques interdisciplinarios dentro de los centros universitarios, orientación esencial en razón a las complejas interacciones y los múltiples intereses que inciden en el manejo racional del ambiente.

CONCLUSIÓN

Se reitera, por lo tanto, que un paso imprescindible para lograr un posicionamiento consistente y racional en la esfera internacional es un adecuado conocimiento de los principios, convenios, acuerdos, tendencias y mecanismos que se gestan a nivel multilateral, bien sea global o regional. Ello proporciona la necesaria visión e instrumentos para actuar en un mundo regido por la interdependencia y la globalización. Una aproximación entre las actividades nacionales y regionales y las políticas y prioridades establecidas a nivel multilateral genera un mayor espacio de concertación, el cual es de particular importancia para los países en vías de desarrollo.

Adicionalmente, este mayor entendimiento se tiene que traducir de manera adecuada para los diversos sectores y niveles que constituyen el país sociopolítico. La misma complejidad y multiplicidad de los problemas y retos ambientales exigen un compromiso solidario que permita identificar necesidades, proponer metas y trabajar conjuntamente para cumplirlas.

16 Manuel Rodríguez, op. cit., p. 297.

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De todo lo anterior se desprende la apremiante necesidad de que el país entienda íntegramente los diversos aspectos y matices de la problemática ambiental y se comprometa de manera solidaria con ellos. Colombia, nación privilegiada en recursos naturales y con una ubicación geográfica estratégica, está destinada a desempeñar un papel destacado en el plano internacional en materia ambiental. Lo que resta por ver es si participa se-

gún parámetros definidos por sus intereses y necesidades, o si lo hace en vestidura de comodín, obligada a responder por compromisos y obligaciones ajenos a sus prioridades. La dialéctica que se viene desarrollando entre la agenda internacional y los programas de desarrollo nacionales no va a desaparecer, sino, por lo contrario, a acentuarse.

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MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y POLÍTICA EXTERIOR EN COLOMBIA

Sandra Borda Guzmán*

La finalización de la Guerra Fría y con ella la terminación de la bipolarización Este-Oeste, la intensificación del proceso de globalización mundial, el avance de la tecnología en comunicaciones, el advenimiento de procesos importantes de integración regional de carácter económico, la transnacionalización de actividades comerciales lícitas e ilícitas, los intentos ya casi totalmente consensúales por consolidar y universalizar los principios democrático liberales y el creciente vínculo entre factores internos y externos son todos cambios estructurales que han obligado al replanteamiento del papel de las naciones en el ámbito internacional.

La inserción de las naciones al sistema internacional es entonces inevitable. El aislamiento ya no puede ser contemplado como opción, porque ante la contundencia de los factores anteriormente enunciados, los costos son imposibles de asumir. Quienes más transformaciones se ven obligados a elaborar son aquellos cuyo papel en el concierto internacional no ha sido preponderante y, consecuentemente, aquellos para quienes la política exterior no se ha constituido en prioridad.

En este grupo se ubican los países del Tercer Mundo. Durante gran parte del siglo su política exterior giró en torno al alineamiento con uno de los dos bloques en conflicto, bajo un criterio de costo-beneficio que se fundamentaba en una racionalidad tanto económica como política. La prioridad era entonces el mantenimiento de relaciones políticas y comerciales poco más o menos estables, que propiciaran un funcionamiento equilibrado de los regímenes internos, siendo la alineación político-ideológica un mecanismo facilitador y casi que necesario para realizar este objetivo. Por lo tanto, bien podría afirmarse que

el presupuesto que guiaba una muy primitiva forma de hacer política exterior era la necesidad de mantener relaciones armoniosas con una de las dos potencias dominantes, lo cual al mismo tiempo era la única opción para el Tercer Mundo de insertarse primitivamente en un sistema internacional totalmente bipolarizado, y que dejaba un espacio casi que inexistente para quienes buscaban una inserción autónoma. Adicionalmente, "en la medida en que las relaciones exteriores (...) privilegiaban una óptica realista, ello infravaloraba al multilateralismo en cuanto a tal"1.

El otro espacio para ejecutar la política exterior de los países del Tercer Mundo se encontraba en el establecimiento de lazos con frecuencia eminentemente comerciales con sus vecinos geográficos, y en la resolución de conflictos fronterizos pendientes con los países limítrofes. Con posterioridad a la finalización de la Guerra Fría y mediante esta vía, gracias a la diversificación y ampliación del comercio exterior, la mayoría de estos países, unos más exitosamente que otros, logran acceder a la globalización de la economía internacional. De esta forma, analistas chilenos han señalado una característica de la política exterior chilena que es susceptible de ser generalizada a la mayoría de los países del Tercer Mundo:

"un singular 'doble standard' va a caracterizar el estilo diplomático (...): por un lado, los vínculos formales y tradicionales, centralizados por el servicio exterior y siguiendo el tenor ideológico (del gobierno de turno). Por otro, los vínculos económico-comerciales, directamente ligados a los resultados del modelo de desarrollo2”.

* Investigadora, Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes. 1 Morandé Lavin, José A. y Duran Sepúlveda, Roberto, "Percepciones en la política exterior chilena: un estudio sobre

líderes de opinión pública". En Revista Estudios Internacionales No. 104, octubre-diciembre de 1993, p. 597. 2 Morandé y Duran, ibíd.,p. 603.

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Este cuadro puede resultar en exceso esquemático, ya que tampoco es objeto de este texto profundizar en el estudio de la política exterior tercermundista durante y después de la Guerra Fría, pero permite aseverar que son muchos y de muy variada índole los obstáculos y desafíos con los que nuestros países se enfrentan para lograr una inserción exitosa en el concierto internacional. Si bien la finalización de la confrontación Este-Oeste ha puesto fin en gran parte a algunas de estas barreras, también ha impuesto otras nuevas.

Una de esas nuevas dificultades es la falta de experiencia de nuestros países en la elaboración y ejecución de una verdadera política exterior que se adapte a las características del nuevo "orden mundial". Mas para ello es preciso que se reconozca la importancia real de hacer parte activa de un sistema internacional que parece tener condenados a la desaparición a quienes se empeñen en el aislamiento.

Es necesaria la identificación de parámetros generales de comportamiento en el plano internacional, pero este proceso no puede ser el resultado de una decisión centralizada, monolítica y personalizada; la política exterior no puede seguir siendo producto de determinaciones cerradas que no representan intereses distintos a los de algunos miembros del gobierno de turno. La imposibilidad de separar el plano de la política interna de un país y el de su política externa, sumado a la gran importancia que van adquiriendo actores no estatales en la arena internacional, obliga a iniciar un proceso impostergable de democratización del proceso de toma de decisiones en materia de política exterior.

Los mecanismos pueden ser bastantes y de muy variada índole. Este estudio sugiere intentar volver la mirada hacia los medios de comunicación, en especial la prensa escrita. Éste es un espacio que, por su naturaleza masiva, debe dar lugar, así como lo hace en el plano eminentemente doméstico, a debates serios y profundos en materia internacional, y debe asumir y consig-

nar posiciones y opiniones y registrar polémicas que puedan y deban ser contempladas en el proceso de formulación de la política exterior del país. Por tanto, el objeto de este ensayo es observar cuáles son las tendencias principales y más notorias de la prensa escrita en Colombia en materia de política exterior.

Para el común denominador de los miembros de la sociedad colombiana, la política exterior no es concebida como un ámbito cercano a la cotidianidad personal. Muy por el contrario, ésta generalmente se asocia a grupos muy reducidos y cerrados de toma de decisiones, cuyas políticas en casi todos los casos son catalogadas como "secretos de Estado" y no son accesibles a sectores importantes en términos cualitativos y cuantitativos de la población. Ello obviamente no obedece a una política concreta de gobierno; tiene más relación con la gran distancia que separa el interés público de los asuntos internacionales y con el relativo aislamiento al que había estado sometido el país matizado por eventuales y poco contundentes procesos de apertura e inserción hacia el exterior. A menos que se trate de asuntos que despierten nacionalismos exacerbados, como incidentes fronterizos o amenazas a la seguridad nacional y al principio de no-intervención, la sociedad civil y los medios, como esenciales transmisores de sus iniciativas y demandas, pocas veces se conmueven, pronuncian o movilizan alrededor de materias internacionales o de política exterior.

Es preciso entonces preguntarse por las reacciones y posiciones de la prensa nacional alrededor del tema internacional, y para ello es importante responder interrogantes fundamentales: ¿Qué tan coherentes y estructuradas a este nivel son las actitudes sobre asuntos internacionales? ¿Qué grado de inconstancia y volatilidad tienen dichas opiniones y cómo afecta esto su participación en el ámbito de las relaciones internacionales?3.

Con el objeto de lograr una aproximación a estos interrogantes, este ensayo reúne dos temáti-

3 Algunas de estas preguntas se encuentran formuladas en el ensayo de Ole R. Hosti a propósito de la opinión pública y su relación con la política exterior norteamericana, "Public Opinión and Foreign Policy: Challenges to the Almond-Lippmann Consensus, Mershon Series: Research Programs and Debates". In International Studies Quaterly No. 36,1992, pp. 439-466. Los presupuestos esenciales planteados en el estudio mencionado son: Public Opinión is highly volatile and thus it provides very dubious foundations for a sound foreign policy, Public attitudes on foreign affairs are so lacking in structure and coherence that they mightbestbe described as "non-attitudes", At the end of the day, however, public opinión has a very limited impact on the conduct of foreign policy".

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cas a propósito de la política exterior colombiana, que han propiciado las manifestaciones más significativas en la última década. Primero, la discusión alrededor del tema de la extradición y la forma como se asumió dicho debate y, segundo, la participación de Colombia en el Movimiento de Países No Alineados.

Se acogieron estos temas porque representan dos de los rasgos más importantes de la política exterior colombiana: en el tema de la extradición se da una aproximación a la relación bilateral con Estados Unidos, hegemón del área latinoamericana y principal involucrado en la lucha antinarcóticos a nivel mundial; y en el análisis de la participación de Colombia en los No Alineados es posible un acercamiento al comportamiento del país a nivel multilateral4.

UNA APROXIMACIÓN A LOS LINEAMIENTOS GENERALES DE LA POLÍTICA EXTERIOR EN COLOMBIA

Según Rodrigo Pardo y Fernando Cepeda, el deterioro de las relaciones entre Estados Unidos y Colombia, resultado del incidente del canal de Panamá a comienzos de siglo y los esfuerzos que se hicieron posteriormente por regularizar esas relaciones, esfuerzos inaplazables y de gran importancia para el logro de los objetivos económi-

cos, "determinaron las principales características de la política exterior colombiana durante los siguientes setenta años5”. De hecho, el primero y más importante objetivo que se buscaba era el de lograr una satisfacción de los intereses económicos mediante el uso de las relaciones internacionales. Se trata, pues, de la supeditación de una racionalidad política a una de carácter meramente económico en el plano de la política exterior colombiana; sólo ello explica la trascendental importancia del papel del gremio cafetero en el contexto internacional, al menos durante la primera parte de este siglo y gran parte de la segunda.

Otra característica propia de la política exterior colombiana es el fraccionamiento: "...diversas instituciones participan en el manejo de las relaciones internacionales de Colombia. Hay varias diplomacias: una cafetera, una comercial, una tecnológica, otra militar y otra referida al tráfico de drogas. Una cancillería que no ha percibido la necesidad de modernización, y que, por consiguiente, permanece incapacitada para centralizar las diversas dimensiones de las relaciones internacionales de Colombia, maneja la diplomacia convencional..."6.

La actividad política de la Cancillería queda de esta manera subordinada a la diplomacia económica que ejercen otras entidades y centraliza-

4 Ambas temáticas han sido abordadas desde la administración de Julio César Turbay Ayala (1978-1982) hasta la actual administración de Ernesto Samper (1994-1998). A lo largo de cada una de las cinco administraciones se escogió la coyuntura más importante en lo que guarda relación con cada uno de los temas y se le hizo un seguimiento de prensa desde tres de los principales periódicos nacionales: El Tiempo, El Siglo y Voz Proletaria. El espacio que se asigna en los medios de comunicación escrita para la publicación de opiniones y reacciones es mucho mayor que el utilizado en los medios audiovisuales, lo cual a su vez permite que éstas sean mucho más profundas y elaboradas. De otra parte, la prensa es un medio sencillo de manipular y su archivo es mucho más completo y asequible que las posibilidades que pueden ofrecer tanto la radio como la televisión, más aún teniendo en cuenta que se consultarán y analizarán existencias desde la segunda parte de la década de los años setenta. La revisión hizo hincapié en la posición de los diferentes diarios frente a los temas que ya hemos señalado en coyunturas álgidas previamente identificadas. Para ello se parte de un principio recurrente que demuestra un interés de los medios de comunicación aquí estudiados en los temas ya mencionados, y que se intentará definir a lo largo del trabajo. Para evaluar el comportamiento de los medios en los procesos ya mencionados, se recurrió a la revisión de tres periódicos de circulación nacional: El Tiempo de tendencia liberal, El Siglo del conservador Movimiento de Salvación Nacional y el semanario Voz Proletaria del Partido Comunista. Con ello no se quiere desvirtuar la existencia de medios de comunicación adicionales y su papel como transmisores de las inclinaciones de al menos algunos sectores importantes de la opinión nacional. Estos medios fueron escogidos, debido en gran parte a que son los más difundidos dentro de las opciones que ofrece la inclinación política a que corresponden (liberal, conservadora y comunista) y por ser los más representativos y de más amplia circulación de los partidos políticos que representan. Se busca entonces, a través del seguimiento que se hará de los temas señalados, observar las características de las reacciones de la prensa nacional frente a los asuntos de política exterior. 5 Cepeda Ulloa, Fernando y Pardo García-Peña, Rodrigo, "La política exterior colombiana (1930-1946)". En Nueva historia de 6 Colombia, Vol. III, Planeta, p. 9. Cepeda y Pardo, op. cit., p. 10.

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da casi que totalmente en el tema de las fronteras del país.

Los principios jurídicos han sido históricamente los principales inspiradores de la política exterior en Colombia. La defensa acérrima de los preceptos del derecho internacional ha logrado ponerse por encima de los objetivos eminentemente políticos y también ha contribuido a desplazar la variable ideológica del proceso de toma de decisiones; por lo mismo, el disenso partidista ha sido prácticamente inexistente:

"la preponderancia de lo económico y el pragmatismo que la permite han desalojado a la ideología como fuerza motriz de la política internacional. Internamente (...) el manejo de los asuntos externos de Colombia no ha sido motivo de controversia. Por el contrario, ha sido fundamentalmente consensual. Es decir, ha contado con el apoyo de los dos grandes partidos que han dominado la lucha política: el conservador y el liberal. Aunque en algunas coyunturas precisas dicho consenso se ha alterado, el carácter bipartidista en la acción internacional colombiana no se ha apartado de las tendencias consensúales del estilo político del país colombiano"7.

Con la administración Turbay Ayala se da inicio a una articulación entre los asuntos domésticos con aquellos de índole internacional. La administración Betancur Cuartas va a consolidar esta tendencia con el mantenimiento simultáneo de iniciativas de paz en Centroamérica y la realización de diálogos con los grupos guerrilleros insurgentes internos. Con el gobierno Betancur se presentan algunas iniciativas particulares que contrastarán con las tendencias de la política exterior colombiana anteriormente descritas. Se trató de una concepción de la política internacional que

"se caracterizaba en primer lugar por el predominio de lo político sobre lo económico y aun sobre lo jurídico. (...)...dicha concepción le daba a los aspectos de política doméstica la mayor prioridad. (...) La escasa importancia de lo jurídico (...) implicaría apartase de instrumentos establecidos, como las organizaciones del sistema interamericano, (...) y se convertiría en impulsor de

la búsqueda de mecanismos políticos, informa-les y ad hoc"8.

Diego Cardona complementa el aporte hecho por los anteriores autores, afirmando que las principales características de la política exterior colombiana de los noventa son:

"1) un proceso gradual de desideologización y universalización de las relaciones internacionales; 2) la estrecha relación entre los procesos internos y la política exterior; 3) la utilización del derecho como instrumento privilegiado de política exterior; 4) la importancia variable de la política económica; 5) la utilización de la diplomacia multilateral, y 6) la limitación de los instrumentos de la política exterior9”.

La desideologización de las relaciones internacionales es propia de una política exterior que en gran parte ha respondido a un pragmatismo económico; por lo mismo, los análisis en política y economía internacional están cada vez más encauzados a la comprensión y al mejoramiento de lo doméstico. El enfoque legalista se superpone a la lógica política y por ello se insiste constantemente en los principios de autodeterminación, no intervención, solución pacífica de conflictos, etc. La "paradiplomacia económica", en términos del mismo Cardona, se ha dado al margen de la actividad de la Cancillería y en general de las políticas públicas, debido a que otra de las características de la política exterior colombiana es la inexistencia de un alto grado de coordinación en el proceso de toma de decisiones y el desverte-bramiento total en detrimento de la eficacia y la racionalización de recursos.

Finalmente, Gerhard Drekonja insiste en la existencia de otras características muy propias de la política exterior en Colombia. Las funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores, como parte del fenómeno de fraccionamiento de la política exterior,

"se han concentrado, particularmente, en el problema del territorio nacional con la correspondiente delimitación de fronteras con los vecinos. (...) aquéllas han sido tareas que han consumido

7 Cepeda y Pardo, op. cit., p. 11. 8 Cepeda Ulloa, Fernando y Pardo García-Peña, Rodrigo, "La política exterior colombiana (1974-1986)". En Nueva

historia de Colombia, Vol. III, Planeta, p. 80. 9 Cardona C, Diego, "Algunas características de la política exterior colombiana: notas para la discusión". En Colombia

Internacional No. 11, julio-septiembre de 1990. Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes. 31

casi todas las energías del Ministerio de Relaciones Exteriores de Bogotá, que no siempre han encontrado una solución favorable y que, en cierto modo, han quedado pendientes, como, por ejemplo, la delimitación de las fronteras en el Golfo de Venezuela"10.

La existencia de una fragmentación clara en la forma de hacer política exterior en Colombia está relacionada, según el mismo Drekonja, con un apego irrestricto a la juridicidad internacional y específicamente al derecho internacional,

"a un acentuamiento de la actuación colectiva en las organizaciones regionales y globales, defensa del principio de la no-intervención, de la solución pacífica de los litigios internacionales, y de la cooperación internacional11"

Por último, otra de las máximas tradicionales de la política exterior colombiana que, sin embargo, ha sufrido algunas variaciones importantes a lo largo de la historia del país, es el alineamiento con Estados Unidos. Según Drekonja, dicha tendencia fue resultado de las reparaciones y la forma como se asumió con respecto a Washington la pérdida del canal de Panamá durante la primera parte del siglo. De esta forma, "la máxima del réspice polum le dio así a Colombia una consistencia extraordinaria en materia de política exterior y le ahorró al país riesgos y gastos, pero de ahí se derivó el curioso perfil bajo que ha bloqueado la maximización de los intereses nacionales a nivel internacional"12.

LA PARTICIPACIÓN DE COLOMBIA EN EL MOVIMIENTO DE PAÍSES NO ALINEADOS Y LA PERCEPCIÓN DE LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN13

Sin arriesgarse a elaborar ninguna especulación, es evidente que el desinterés por la temática internacional a nivel de los medios de comunicación escrita en Colombia es preocupante. En el caso de los editorialistas principalmente, el interés en opinar sobre un asunto como la participación de Colombia en el Movimiento de Países No Alinea-

dos está guiado por la preocupación de fijar la posición del diario frente a la coyuntura, posiciones que en mayor medida, hasta la finalización de la Guerra Fría, están cargadas de un alto contenido ideológico. En otras palabras, el interés político e ideológico obliga al marginamiento del oficio informativo.

Ese contenido es más fuerte cuanto más ligada esté la coyuntura internacional con los asuntos de carácter doméstico. El caso de la administración Turbay Ayala es prototípico, debido a que el acercamiento a países comunistas por intermedio de la participación en la Cumbre de La Habana es altamente censurado en la medida en que se contrapone abiertamente con una opinión interna adversa a la insurgencia y proclive a la utilización de "mano dura" frente a este problema. Así las cosas, cuanto más cercana se encuentre una determinada coyuntura doméstica a una internacional, no será mayoritario el interés en los asuntos internacionales, pero sí se producirá una hiperideologización de los pocos sectores de opinión que participan en el debate y del debate mismo.

De hecho, el cubrimiento y la publicación de reacciones disminuyen ostensiblemente a partir de 1989. Esto podría tener dos explicaciones que no son del todo incompatibles. La primera de ellas se relaciona con la algidez de las coyunturas, tanto en 1989 como en 1992, a nivel interno. Para entonces, la lucha contra el narcotráfico ya había logrado un nivel de desestabilización considerable, y ello era el objeto de cubrimiento de los periódicos del país. Ésa era pues la prioridad.

En segundo lugar, puede afirmarse que una vez finalizada la confrontación Este-Oeste, uno de cuyos eventos más importantes tiene lugar en 1989, el análisis sobre la participación de Colombia en el Movimiento de los No Alineados ya no se presta para elaborar y reacomodar un discurso confrontacionista y muy propio de la Guerra Fría. El evento, en vista de la ya casi decisiva desaparición del enemigo soviético, por tanto, empieza a perder interés y a tornarse marginal. Por lo mis-

10 Drekonja K., Gerhard, "Retos de la política exterior colombiana", Fondo Editorial Cerec, 2a ed., 1983, p. 65. 11 Drekonja, op. cit., p.66. 12 Drekonja, op. cit., p. 77. 13 Tanto en este capítulo como en el siguiente, las conclusiones fueron obtenidas después de revisar los editoriales y las

columnas de opinión de los diarios enumerados anteriormente en las coyunturas previamente determinadas.

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mo, es evidente el giro que toman los editoriales de El Tiempo.

Con la desaparición del conflicto Este-Oeste y, por ende, la confrontación ideológica propia de la Guerra Fría, se observa que quienes opinan sobre este tema manejan más la información, a pesar de que se escribe con la misma fundamentación empírica, debido a que los artículos informativos no aumentan ni en calidad ni en cantidad. El sustento informativo sigue siendo demasiado débil y no muestra ninguna tendencia hacia el mejoramiento. Con el paso del tiempo, el papel de los académicos va aumentando en comparación con el de periodistas y editorialistas. Los temas internacionales empiezan cada vez más a ser tratados a nivel de especialistas, mientras que periodistas y editorialistas se especializan cada vez más en asuntos internos. Es como si los asuntos internacionales, y específicamente, en este caso, la participación del país en los No Alineados sólo fuera un asunto de académicos.

Definitivamente, ni la participación como observador, ni el ingreso y ni siquiera la realización de la Cumbre del Movimiento de Países No Alineados en Cartagena durante 1995, ni, en general, la participación de Colombia en este foro multilateral son asuntos prioritarios y tampoco importantes para los tres medios de comunicación que se han revisado en este trabajo. La información sobre las cumbres es muy limitada y casi que se centra tan sólo en lo anecdótico y pasa por alto los contenidos de debates y discusiones dentro del Movimiento y de las posiciones adoptadas por Colombia a la hora de tomar las decisiones.

Sin embargo, es preciso señalar que a pesar de los cambios experimentados en el concierto internacional, nunca existió en estos diarios una posición unánime frente a las diferentes fases de la participación de Colombia en este foro. Las opiniones siempre estuvieron divididas a este respecto y el debate, aunque marginal, se mantuvo. No obstante, bien podría identificarse un criterio de análisis sobre este tema a nivel de los diarios estudiados, mucho más cercano al alineamiento con los Estados Unidos que al acercamiento a los países del Tercer Mundo, por lo menos durante la coyuntura de la Guerra Fría; posteriormente, la inclinación no es tan evidente y se introducen algunos matices adicionales.

El disenso dentro de los periódicos varía ostensiblemente según cada caso. En el semanario Voz

Proletaria, por ejemplo, se asume una posición unánime frente a la participación de Colombia en el Movimiento de Países No Alineados que, obviamente, es proclive a la aprobación de la misma y a su acercamiento a la esfera de influencia de la ex Unión Soviética, hoy Comunidad de Estados Independientes (CEI). Sin embargo, hubiese podido hacer de la inclusión y actuación de Colombia en los No Alineados un tema fecundo para la sustentación de su discurso político y opta por marginar totalmente el papel colombiano en dicho foro y se dedica a observar y analizar el movimiento, como si se tratara de una realidad totalmente ajena al ejercicio de la política exterior de nuestro país. La posición es monolítica al respecto y no hay espacio para la discusión y el debate en este espacio informativo.

En El Siglo se advierte una inclinación clara hacia la desaprobación de la participación de Colombia en el Movimiento (a excepción de lo ocurrido durante la administración conservadora de Betancur Cuartas), pero esta reacción aparece en ocasiones matizada por percepciones que sugieren brindar un compás de espera y confiar en que la diplomacia colombiana sabrá identificar cualquier movimiento hacia una alternativa equivocada (el comunismo) y podrá eludirlo a tiempo.

El escenario más amplio para el disenso se da precisamente en El Tiempo. Muy a pesar de que este diario fija su posición concreta mediante el uso de su editorial, la posición de los columnistas oscila desde el total respaldo a esos editoriales hasta una abierta y explícita oposición a los mismos. A pesar de que de esta forma se amplía el espacio para un debate sobre la participación del país en los No Alineados, ello no conduce a una profundización de la discusión, debido a que la base informativa no mejora significativamente y las opiniones continúan enmarcadas en un esquema ideológico muy polarizado.

Ello muy posiblemente guarda relación con una tendencia en vías de superación de la prensa colombiana que Enrique Santos señala acertadamente: "...primaba y aún prima dentro de ciertos círculos la creencia de que cualquier disparidad de criterios dentro de un periódico produce necesa-riamente la desorientación del lector, quien aún es concebido más como un elector en potencia que como un ciudadano pensante, y al que hay que impartirle línea política sistemática, más que

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información objetiva y elementos de juicio diversos. (...) Esta tendencia a la institucionalización de columnas de opinión se expande a otros diarios liberales (...), mientras que los periódicos conservadores se inclinan más bien por la homogeneidad de sus páginas editoriales"14.

Es igualmente importante señalar que los pequeños debates y discusiones sobre este tema se dan a posteriori, una vez tomada la decisión de asistir, como observador, de ingresar o de realizar la XI Cumbre en Cartagena. Por lo mismo, la injerencia en el proceso de toma de decisiones es prácticamente nula, dado que la discusión toma lugar una vez éstas ya han sido adoptadas. Se hace evidente aquí, tal como lo habíamos señalado al iniciar este trabajo, que el decision-making es un proceso cerrado de alto gobierno en el que no interfiere de manera alguna, porque no está interesado o porque no tiene cómo hacerlo algún actor adicional. Ante tan débil escenario para la participación de los medios de comunicación, es difícil pensar en un verdadero impacto o injerencia sobre la política que se adopta desde el gobierno.

EXTRADICIÓN Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN

De nuevo, es posible volver a enmarcar el análisis en una total indiferencia hacia la política internacional del país. La extradición es un tema que, sin temor a eludas, podría ser catalogable como de "política exterior". Sin embargo, tan sólo los artículos de los analistas internacionales15 lo conciben como tal. La perspectiva que prevalece a lo largo de la reseña que se hizo de las posiciones adoptadas por los diferentes editoriales y columnas es principalmente de carácter jurídico; casi nunca la extradición es asumida como un asunto meramente político (como de hecho lo es), y virtualmente nunca, a excepción de los casos señalados, el tema de la extradición es concebido como un asunto concerniente al campo de las relaciones internacionales.

De hecho, ninguno de los actores evalúa (a excepción, de nuevo, de los analistas internacionales) el impacto que la firma e implementación de un tratado de extradición pueda tener en las relaciones con el país con que se pacta. Las perspec-

tivas son más de carácter coyuntural. Los efectos que se observan no van más allá (y muy probablemente con algún grado de justificación, habiendo sido Colombia sometida a un narcoterro-rismo inclemente) del impacto que pueda tener en términos de una nueva escalada de violencia en el país.

Conceptos que bajo esta perspectiva deberían ser abordados con más profundidad, como soberanía y autonomía, son prácticamente marginados y, a nivel del debate, no se supera el punto planteado por la izquierda y sus adversarios sobre si la extradición viola o no la soberanía nacional. Ni en discurso ni en análisis se avanza. La ausencia de una evaluación y revisión serios sobre este tema, junto con la inminencia de algunas de las coyunturas bajo las cuales es aplicado el Tratado de Extradición, impiden la formulación de políticas estratégicas de eslabonamiento de temas alrededor de la extradición.

La algidez de algunas de las coyunturas (es el caso del asesinato del ministro Lara Bonilla y del candidato presidencial Luis Carlos Galán) dificulta ostensiblemente que tenga lugar un debate serio, y sobre todo profundo, alrededor de la aplicación de la extradición. En momentos en que los ánimos se encuentran excesivamente exaltados, son numerosos los pronunciamientos, pero tan sólo perciben a la extradición como un mecanismo más que puede ser útil para ganar una guerra interna del Estado contra las grandes mafias.

El debate no logra ganar en profundidad. El caso claro que ejemplifica esta situación es la discusión que está teniendo lugar en este momento a nivel nacional sobre la conveniencia de erradicar de la Constitución Nacional la prohibición de extradición de nacionales. A pesar de que continúan dándose factores constantes, como la presión de los Estados Unidos, y aparecen otros adicionales, como la crisis que ha sufrido el país a causa de que la campaña presidencial del actual presidente Samper fue financiada con dineros del narcotráfico, los ánimos no pueden estar de ninguna forma tan exaltados como en las coyunturas posteriores a los dos magnicidios citados. No obstante, las posiciones a favor y en contra siguen siendo las mismas, sin un mayor nivel de

14 Santos Calderón, Enrique, "El periodismo en Colombia, 1886-1986". En Nueva historia de Colombia, Vol. VI, Planeta, p. 130. 15 Es muy importante tener claro que estos artículos de análisis sobre la dimensión internacional de la extradición tan sólo

han aparecido a raíz del debate que se está librando en este momento en el Congreso sobre este tema. 34

elaboración y uno menor de superficialidad. Continúa sin superarse la óptica jurídica que ya ha demostrado ser irrelevante a la hora de tomar las decisiones. Lo internacional sigue ausente.

Tanto El Tiempo como El Siglo, por medio de sus respectivos editoriales, se manifiestan en contra de la extradición, pero mientras que en El Tiempo se trata de una posición histórica invariable, El Siglo es mucho más ambiguo y tan sólo hasta el advenimiento de la coyuntura actual adopta una posición clara a favor de la reimplantación del Tratado de Extradición. En algunas ocasiones inclusive se abstiene de publicar un editorial específico sobre el tema y no se pronuncia al respecto. Adicionalmente, bien podría afirmarse que en este tema, a diferencia de lo que ocurre con el cubrimiento y análisis de la participación de Colombia en el Movimiento de Países No Alineados, el espacio para el disenso es prácticamente equivalente en ambos diarios, con la excepción de las coyunturas enmarcadas por los magnicidios del ministro Lara Bonilla y del candidato presidencial Luis Carlos Galán. Hay tantos columnistas a favor como en contra del mecanismo de la extradición, cuando el debate no se encuentra atravesado por la necesidad de una decisión precipitada o en el marco de un estado de sitio.

Finalmente, es prácticamente imposible que el debate que tiene lugar en estos medios logre algún nivel de impacto en el proceso de toma de decisiones en política exterior. Primero, porque no tiene ninguna relación con esta última. Segundo, porque el debate suele realizarse cuando la decisión está ya tomada y cada cual opta por sentar su posición frente a la implementación de esta medida, sin que ello vaya a afectar de alguna forma las directivas gubernamentales a este respecto.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES

Según los postulados del realismo clásico de Morgenthau, la participación de actores distintos a los Estados es tan sólo un obstáculo que impide la ejecución de una diplomacia coherente, así como la promoción de los intereses nacionales reales que trascienden las pasiones y sentimientos pro-

pios de la coyuntura. La política exterior no es entonces un asunto que pueda calificarse de público, debido a que éste nunca estará suficientemente informado de los asuntos exteriores, como se encuentra informado de los aconteceres domésticos que rodean su cotidianidad. La política exterior es un objeto mucho más alejado de su experiencia diaria y, en cualquier caso, los ciudadanos son menos inclinados a interesarse por asuntos complejos y aparentemente lejanos.

Para los realistas, una diplomacia efectiva requiere principios, como el secreto, la confidencialidad y flexibilidad, que son seriamente amenazados cuando el público se inclina a tener un impacto importante en el proceso de toma de decisiones en política exterior. Así, lo que puede ser bueno para un virtual proceso de democratización interno, puede convertirse en una seria amenaza para la estabilidad internacional; puede permitir, según Holsti, que lo emocional gobierne sobre lo racional16.

Una de las visiones que apoya esta inclinación es la de Lippmann, para quien el hombre común, por variadas razones, no tiene la posibilidad de acceder a la información necesaria para opinar racionalmente sobre los asuntos que le conciernen. De hecho, "nuestras opiniones cubren inevitablemente un espacio mayor, un lapso más largo, un número mayor de cosas de cuanto podemos observar directamente. Por lo tanto, nacen de lo que los demás nos cuentan y de lo que imaginamos. (...) En la mayoría de los casos, no vemos primero para luego definir, sino que definimos primero y luego miramos. Del gran caos del mundo, elegimos lo que nuestra cultura ya ha definido para nosotros, y tenemos tendencia a percibir lo que presenta la forma estereotipada dada por nuestra cultura"17.

Sin embargo, sólo la democratización del proceso de toma de decisiones en política exterior, idea que data desde la formulación del paradigma de la paz perpetua de Kant, puede lograr que la sociedad civil cumpla un papel importante en dicho proceso. Al mismo tiempo, por medio del accountability o rendimiento de cuentas hacia esa

16 Holsti, Ole, "Public Opinión and Foreign Policy: Challenges to the Almond-Lippmann Consensus Mershon Series: Research Programs and Debates". In International Studies Quarterly, Vol. 36,1992, pp. 439-466.

17 Lippmann, Walter, La opinión pública, Compañía General Fabril Editora, Buenos Aires, 1964, pp. 69-70.

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misma sociedad, puede mantenerse restringida la proclividad hacia el conflicto y las diferencias irreconciliables. Es decir, a mayor nivel de democratización y participación en la toma de decisiones a nivel de política exterior, menor posibilidad de discordia y conflicto con los otros actores de la arena internacional. Este principio es acorde con la idea de una política exterior que apunte más hacia la cooperación que hacia la confrontación, donde son múltiples los actores y los canales a través de los cuales ellos se encuentran en permanente interrelación.

Los lineamientos generales, después de terminada la Guerra Fría del debate en materia de política exterior, no pueden seguirse dando sobre la dicotomía aislacionismo-internacionalización. Este debate ya ha sido superado por situaciones de facto. La decisión sobre iniciar un proceso de inserción del país al contexto internacional ya se tomó y el paso por seguir es la elaboración de estrategias que permitan que esta inserción sea lo más ventajosa y beneficiosa posible para el país. Gran parte de ello se relaciona con la necesidad de revisar la forma como se ha venido formulando la política exterior. La ampliación de una democracia participativa, como la que ordena la Constitución de 1991, debe hacerse extensiva al ámbito de las relaciones internacionales.

Los medios de comunicación no pueden seguir permaneciendo indiferentes frente a la temática internacional; las personas que toman las decisiones no pueden seguirse anticipando equivocadamente a las opiniones de la sociedad sin realmente ser conscientes de ello; la sociedad civil no puede seguir excluida de cualquier diseño inves-tigativo social así como del estudio de su impacto en el proceso de toma de decisiones; la atención está muy sesgada por la existencia de crisis internacionales eventos que se caracterizan por la necesidad de tomar decisiones en lapsos de tiempo muy reducidos lo que impide que éstas sean la culminación de un proceso político largo y complejo que permita a los que hacen las decisiones permearse del clima general de la opinión a través de los medios de comunicación18. Todos éstos son dilemas que, de una forma u otra, obstaculizan el vínculo obligatorio que debería existir entre la sociedad civil y los encargados de la

formulación y ejecución de la política exterior en Colombia.

Un ejecutivo por más fuerte que sea, y ante un irreversible proceso de internacionalización, no puede ignorar las demandas de la sociedad con la justificación de servir a un interés nacional y al mantenimiento de una estabilidad global. Existen actitudes frente a la política exterior que pueden ser tan estables, como las que se mantienen a nivel de asuntos domésticos e internos. Pero ello no es susceptible de ser comprobado si no se abre el espacio a debates más amplios en materias internacionales, y ello no es posible sin una preparación y participación activa de los medios de comunicación.

Una de las evidencias empíricas que ha proporcionado este trabajo tiene que ver precisamente con la preocupante y profunda deficiencia informativa y analítica de al menos los medios de comunicación escrita aquí, estudiados en materia de política internacional. Sin una base informativa al menos suficiente, no es posible que se lleve a cabo un debate serio sobre política exterior y dicha base sólo pueden proporcionarla los medios de comunicación. La participación de académicos en este proceso puede ser muy útil, pero no se les puede dejar solos en la discusión; finalmente, no sólo sobre ellos pesan los efectos de una política exterior equivocada. Gremios, sindicatos, movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales, partidos políticos, etc., son todos actores que deben empezar a prestarle atención a este tema y a apersonarse del mismo. Proporcionarles la información y las alternativas necesarias para volverlos sujetos activos en este proceso es una obligación y una necesidad inaplazable.

Los medios de comunicación desempeñan un papel fundamental como intermediarios. Es muy importante el estudio de los alcances e influencia de éstos y la forma como pueden llegar a complejizar y nutrir los procesos de formulación y conducción de la política exterior colombiana. En la mayoría de los casos los medios no colaboran en la promoción de los intereses del país a largo plazo, sino que a través del uso intensivo de las imágenes, emitiendo señales inadecuadas, que si bien impresionan al público y producen

18 Holsti, op. cit., p. 445.

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reacciones rápidas, no tienen en cuenta la idea de una política exterior estructural y largoplacista.

En el caso específico de Colombia, la búsqueda de una prensa favorable que legitime el poder del ejecutivo hace que los gobiernos de turno sean muy cercanos a los medios de comunicación. A pesar de esta influencia, los medios no llegan a determinar el contenido de las decisiones oficiales y, en algunos casos, entre los medios y el Estado se mantiene una constante oposición. Si bien, en ocasiones, la función de los medios es de mecanismo de control o de transmisor de las propuestas que un gobierno quiere colocar en la mesa de debate, los medios en materia internacional, a diferencia de lo que ocurre con los asuntos domésticos, son transmisores pasivos de información.

Quedan, sin embargo, varias preguntas por resolver en lo concerniente a las relaciones entre formulación de la política exterior colombiana y los medios de comunicación. Partiendo de la idea de que los medios no establecen el curso de acción en materia de política exterior, habría que profundizar sobre la responsabilidad de la influencia utilizada y sobre la injerencia que ellos puedan tener en la formulación del interés nacional.

Es muy importante que el debate sobre política exterior en Colombia se dé no sólo a nivel de los medios de comunicación. La realización de encuestas no de carácter cuantitativo sino cualitativo, a diversos sectores de la sociedad políticos y económicos, puede ser un impulso necesario que los obligue a adoptar una posición seria e

informada frente a la política exterior de cada gobierno y, al mismo tiempo, puede constituirse en un mecanismo adicional que permita a estos sectores participar en la formulación y dirección de esa política.

Finalmente, como lo señala Enrique Santos en su ensayo en la Nueva historia de Colombia, la prensa escrita en el país es tan sólo un reflejo casi exacto de la realidad nacional. Por ello mismo, las tendencias de la política exterior colombiana se reproducen constantemente en las posiciones y reacciones que se adoptan desde los medios de comunicación aquí analizados. La cercanía a Estados Unidos como hegemón del área americana, la relativa provincialización y aislamiento a que ha estado sometido el país tradicionalmente y la fragmentación de la formulación de la política exterior colombiana son todos factores que han propiciado no sólo el desinterés sino la falta de profundidad con la que se asumen los debates en materia internacional. Una evolución positiva en la forma de hacer política exterior en el país puede producir un avance sustancial en la actividad informativa de los medios de comunicación, pero más importante aún es el impulso que puede recibir la tarea diplomática y, en general, internacional del Estado colombiano, si los medios de comunicación escrita inician una ofensiva no sólo en términos informativos sino también de fiscalización sobre el comportamiento del país a nivel internacional, tal como históricamente lo han hecho con los asuntos eminentemente domésticos.

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DOCUMENTOS OCASIONALES NO 45 ECONOMÍA POLÍTICA E INDUSTRIALIZACIÓN EN LOS PAÍSES DEL

ESTE ASIÁTICO, POLÍTICA ECONÓMICA Y DESINDUSTRIALIZACIÓN EN COLOMBIA*

Jaime Acosta Puertas**

INTRODUCCIÓN

Este artículo presenta un panorama de las políticas industrial y comercial de los países del Asia Oriental después de la Segunda Guerra Mundial, y las diferencias con las políticas de desarrollo aplicadas en Colombia.

En ocho países del Este asiático Japón, Corea del Sur, Taiwan, Singapur, Hong Kong, Malasia, Tailandia e Indonesia la tasa de crecimiento económico desde 1960 ha sido más del doble que la de otros países asiáticos, tres veces mayor a la de los países de América Latina y del Sur asiático, y veinticinco veces la de los países africanos al sur del Sahara.

Teniendo en cuenta que la discusión sobre el desarrollo de estos ámbitos es relativamente extensa, el sesgo de algunos análisis desvirtúan la importancia de aspectos culturales y de economía política.

Por un lado, los neoclásicos atribuyen el éxito de las economías del Este asiático al hecho de que los gobiernos adoptaron políticas de ajuste estructural de manera racional. Señalan que estos países tuvieron crecimientos rápidos, debido a que construyeron un entorno macroeconómico y un marco legal para desarrollar la competencia doméstica e internacional; que los precios experimentaron pocas distorsiones a pesar del control gubernamental y de ser economías orientadas a

la exportación; y que incrementaron considerablemente las inversiones en educación, salud y otros servicios sociales. Este enfoque desconoce completamente la perspectiva histórica y cultural, que argumenta que el crecimiento económico actual fue estimulado por el resurgimiento del capitalismo de antaño que había florecido en muchas partes de Asia siglos atrás.

Por otro lado, los revisionistas (más cercanos a enfoques del desarrollo endógeno1) niegan que el éxito del Este asiático responde a un modelo neoclásico. Opinan que las políticas de estos países coinciden con un modelo de desarrollo propiciado por el Estado, por medio de políticas extremadamente diversas y flexibles, en las que los gobiernos ofrecen incentivos y subvenciones a las industrias con más posibilidades, debido a la incapacidad del mercado de dar suficiente financiación para las actividades más prometedoras.

El Banco Mundial está en una posición intermedia. Esta institución destaca un enfoque basado en el mercado y afirma que una intervención efectiva del gobierno, si se lleva a cabo de manera cautelosa y limitada, potencia altos niveles de crecimiento. Esto se logra por medio de la limitación del papel del Estado a asegurar la inversión en recursos humanos, crear un entorno competitivo para las economías privadas, conservar abierta la economía al comercio internacional, y mantener la estabilidad macroeconómica.

* Este artículo recoge aspectos del libro Reindustrialización y región, de próxima publicación del autor. ** Prospectólogo y director del Centro Regional de Estudios del Tercer Mundo, Creset. 1 El desarrollo endógeno es la capacidad de una sociedad para impulsar cambios estructurales a partir de su especificidad

cultural y de las potencialidades de sus factores económicos, en el marco del contexto internacional prevaleciente

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El estudio concluye afirmando que, al adoptar una política que combine las políticas esenciales y la intervención selectiva, los países del Este asiático fueron capaces de crear unos principios competitivos basados en el mercado y en la competencia, mejorando con ello los mecanismos comerciales de la región, para lo cual estos países adoptaron apropiadas políticas macroeconómicas, efectuaron inversiones suficientes en educación primaria y secundaria, crearon un sistema financiero eficaz y estable, una política agrícola correcta, y adelantaron efectivas estrategias de transferencia de tecnología del extranjero. Sin embargo, trata de minimizar la intervención selectiva, cuando afirma que no está claro cómo las políticas industriales y financieras contribuyeron al crecimiento económico, para insistir que los cambios institucionales fueron más importantes. No obstante, considera válido el fomento de las exportaciones para estimular el crecimiento, y reconoce que estos países no adoptaron ninguna política como dogma (Kodera 95).

Asimismo, en una referencia posterior e igualmente polémica, el profesor Krugman, sostiene que el crecimiento de los países del Este asiático es resultado de una simple movilización de recursos (mayor entrada de mano de obra y de capital), y no de mejoras en la productividad. Si bien esto es relativamente cierto, posiblemente el profesor Krugman no incluyó el progreso tecnológico interiorizado en el capital y el incremento de la productividad, debido al aumento del nivel de la educación (Kodera 95).

Para otros investigadores, el mayor problema que enfrentan las economías asiáticas no es la mejora en productividad como ha sugerido Krugman, sino la desestabilización de la economía de la región, debido a la excesiva competencia. Un alto funcionario del Ministerio de Hacienda japonés señala, a finales de 1995, que de acelerarse la liberalización de las economías del Este asiático, ello podría llevar a la desestabilización de la economía de Asia-Pacífico. Esto sólo se podría evitar si los gobiernos mantienen el control de las economías nacionales y logran consolidar el proceso de industrialización (Hará 95).

En el presente artículo se sostiene que las políticas industriales selectivas y prospectivas, el desarrollo científico y tecnológico endógeno incluida la importancia otorgada a la educación en todos los niveles, la intervención estratégica del Estado para fortalecer los sectores líderes, la

concertación en torno a visiones de largo plazo, y la estabilidad y el dinamismo del comportamiento macroeconómico son los factores que sustentan el asombroso avance tecnoeconómico de estos países. En consecuencia, para que una política selectiva consiga los objetivos propuestos, es necesario que éstos lleguen a toda la economía nacional, que se diseñen políticas óptimas y que las medidas se ejecuten de manera eficaz y oportuna.

En las siguientes secciones se hará hincapié en la economía japonesa, debido a las grandes transformaciones que está sufriendo el estilo nipón de dirección; en China por ser la economía de más asombroso crecimiento en los últimos años y que según algunos estudios prospectivos será la más grande del planeta hacia el año 2030; en Taiwan por ser un modelo basado en pequeñas y medianas empresas que han logrado integrarse hasta convertirse en importantes transnacionales; y en los países de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (Asean), por cuanto son las nuevas economías industrializadas con características factoriales similares a Colombia. El análisis de cada país o región se hará en tres aspectos: en los factores externos que incidieron en los procesos de transformación productiva, en las políticas industrial y comercial y, a manera de conclusiones, resaltar los aspectos más destacados de las políticas y estrategias de cada ámbito, y que pueden ser de interés para Colombia.

JAPÓN: HACIA UN NUEVO PROCESO DE INDUSTRIALIZACIÓN

La política industrial japonesa ha convertido a este país en una de las tres superpotencias tecnoe-conómicas del planeta. Este logro se debió al tipo de intervención del Estado, que impulsó un proceso de evolución estructural guiado por un propósito colectivo de desarrollo de la sociedad hacia el futuro. Sin embargo, el estilo adoptado hace cuatro décadas está en crisis por factores endógenos y exógenos. De esta manera, se está asistiendo a un nuevo proceso de reestructuración del estilo japonés de dirección y de reindustrialización del país, para no perder el liderazgo alcanzado en ciertos sectores y crear nuevas condiciones de bienestar para sus habitantes.

Factores externos

Después de la Segunda Guerra Mundial, el gobierno de Japón se dedicó a reconstruir el país, su- 39

perar los estragos de la derrota militar y las secuelas de las explosiones atómicas. Su reconstrucción tecnoeconómica hizo hincapié en la educación, en la infraestructura de servicios públicos, y en el avance tecnológico endógeno, que posibilitaron la consolidación y exploración de ventajas comparativas dinámicas. Además, por mandato constitucional, Japón no puede tener un ejército de envergadura y tradicionalmente la seguridad nacional ha dependido de Estados Unidos. Estas situaciones le permitieron tener estabilidad política y liberar recursos económicos y humanos y concentrarlos en el desarrollo del sector productivo, durante el período de la Guerra Fría (Katayama 93).

Como fruto de este proceso, a mediados de los años ochenta, el Japón alcanzó y rebasó a los Estados Unidos (E.U.) en términos de productividad y de competitividad comercial2. Las exportaciones de Japón son las terceras del mundo después de Alemania y Estados Unidos y es líder mundial en sectores de alta tecnología: bienes de capital para distintos sectores, microelectrónica, telecomunicaciones, biotecnología, manufactura de automóviles, servicios comerciales y financieros, electrónica de consumo, para mencionar algunos.

En los años ochenta aparecieron factores externos adicionales que favorecieron relativamente a la economía de Japón: la devaluación del dólar frente al yen y la reducción del precio internacional del petróleo. Sin embargo, cuando el yen llegó a Y120 por dólar, Estados Unidos decidió que su moneda se había devaluado demasiado, y entonces bajó el tipo de interés y pidió a Japón que bajara los intereses aun más. Japón obedeció, afectando el funcionamiento del mercado financiero del país. De esta manera, se fue creando un ambiente de incertidumbre y un círculo vicioso entre activos con elevados precios y una demanda disparada, a lo que se sumaron otros factores estructurales represados, lo cual dio como resultado la creación de la famosa "burbuja especulativa". Al final la burbuja estalló y en 1992 las cotizaciones de la bolsa descendieron a menos de la mitad del valor más alto alcanzado en 1989. Pero esta crisis financiera no era más que el punto de quiebre de una crisis estructural que se desató una vez terminó la Guerra Fría. La dirección al estilo japonés estaba llegando a su final.

La industria japonesa y la globalización de sus empresas

En 1955 tuvo lugar la unión de los partidos conservadores y la unificación de los socialistas. Las fuerzas políticas y económicas unidas, llevaron con éxito a la economía de Japón durante el período de la Guerra Fría, es decir, hasta finales de los años ochenta.

Las estrategias que han utilizado las compañías japonesas para que sus productos sean competitivos son dos: producir grandes volúmenes de mercancías y alcanzar una mayor participación en el mercado. A estas estrategias se suman otras que corresponden a factores culturales relacionados con las organizaciones empresariales: los Keiretsu (grupos de compañías conectadas entre sí de forma no oficial y que hacen negocios entre ellos) y las estructuras de las organizaciones en su parte laboral. Todo esto conformó la "dirección al estilo japonés", que le permitió superar en poco tiempo coyunturas difíciles, como la crisis del petróleo en 1973, y posteriormente la de 1980, puesto que en esos siete años las empresas japonesas incrementaron la productividad a una tasa de 10% anual.

En esas cuatro décadas el modelo se caracterizó por el diseñó de políticas para incrementar las exportaciones; mantener una baja tasa de inflación; sostener una balanza de pagos en el lado positivo; fomentar el crecimiento y el desarrollo de las empresas, sin discriminar entre pequeñas, medianas y grandes; incrementar los presupuestos de I&D, en especial los del sector privado para mejorar la calidad y la competitividad a través de innovaciones en la gestión de las empresas y en los procesos de producción; se definieron sectores estratégicos para la exportación y se crearon subsidios temporales para protegerlos de la competencia extranjera; y se dio una batalla frontal contra el contrabando.

El gobierno también invierte en el sector productivo cuando éste debe adaptarse a las nuevas demandas de los consumidores globales, a las nuevas tecnologías, a los cambios en las reglas de juego en el comercio mundial y para apoyar los desarrollos necesarios, cuando se encuentra una nueva ventaja comparativa.

2 Unión Europea, Estudio sobre productividad de las economías de la Unión Europea, Estados Unidos y Japón, Bruselas, 1994.

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Así fue como el Japón expandió su comercio, penetrando los mercados mundiales, con énfasis en Norteamérica y Asia. Las exportaciones e importaciones con los miembros del PECC3 sobrepasaron en 1995 el 70 y el 60% de su comercio, respectivamente.

Desde finales de los años setenta, los costos de producción se incrementaron, y por eso importantes actividades productivas se desplazaron a otras naciones de Asia, en especial a Malasia, Tailandia, Hong Kong, y más recientemente a China, impulsando un proceso de despliegue de las transnacionales niponas. Además, el proceso de globalización de la economía mundial está conduciendo al país a crear plantas y empresas de bienes y servicios en otras regiones del mundo, a establecer alianzas estratégicas, y a invertir en las industrias de alta tecnología de sus principales competidores, para superar cualquier tipo de barreras proteccionistas.

Las condiciones de la economía y del mercado mundial de bienes y servicios condujeron al Japón a diseñar políticas industriales y comerciales, mediante las cuales se alcanzaron tasas de crecimiento de alrededor del 10% en las dos décadas siguientes de la posguerra, y entre el 5 y el 9% en los años setenta y principios de los ochenta.

Conclusión de la fase exitosa del modelo japonés

La educación, la capacidad para que la especificidad cultural se traduzca en mayor productividad, la visión para identificar y desarrollar nuevos sectores productivos, el apoyo a las empresas nacionales, el desarrollo más equilibrado de las regiones, la planeación de largo plazo, la inversión en C&T, la lucha contra la corrupción, la estabilidad macroe-conómica son, entre otros, los factores del asombroso desarrollo del Japón de la posguerra. Lo anterior dio frutos, gracias a la concertación entre el gobierno, el sector privado y los académicos, previo un período de fuerte intervención estatal que se conserva en el desarrollo de los sectores de alta tecnología. Además, el gobierno privatizó las entidades que prestan los servicios de comunicaciones, energía, telecomunicaciones, y ha recibido como resultado eficaces servicios públicos.

La crisis de todo modelo: ¿El fin del estilo japonés?

A comienzos de 1992, el presidente de la Sony, Akio Morita, advirtió que la dirección al estilo japonés estaba llegando al final de su efectividad, una vez la economía japonesa comenzó a reaccionar a la explosión de la burbuja financiera. Desde entonces, los Keiretsu y otras prácticas del estilo japonés; como bajos dividendos, inadecuada participación de los salarios en la renta nacional, largas jornadas laborales y carencia de vacaciones, han sido cuestionados. Los sistemas señalados sólo funcionaron cuando el crecimiento fue superior al 5%; en esas condiciones no se despedía a la gente y los salarios estaban en función de la antigüedad. Esto elevó los costos y no produjo mejoras sustanciales en la productividad. A pesar de los clamores para revertir estas prácticas, los cambios no están a la vuelta de la esquina.

En este sentido, investigaciones recientes muestran cómo la industria nipona ha reducido su componente de valor agregado de las industrias orientadas al mercado externo (véase cuadro 1), comportamiento derivado del pesimismo sobre las posibilidades de crecimiento de las exportaciones y que se ha reflejado en la menor actividad de las industrias exportadoras en los últimos años. La factura de las ventas al exterior sólo representan el 8,6% del PNB de 1993, cifra que en el Grupo de los Siete (G-7) es la más baja después de Estados Unidos. Asimismo, es la menor tasa de cualquier país asiático importante, incluida China. Y el índice de exportaciones per cápita es el más reducido del G-7, salvo Estados Unidos. Por tanto, es incorrecto pensar que no es posible el crecimiento de las exportaciones, que es una de las actitudes de los empresarios y de los tecnó-cratas, como consecuencia de la crisis del modelo de 1955 (Ryoji 95).

Pero el Estado no se cruzó de brazos. En 1993, inició un proceso de reestructuración económica de mediano y largo plazos con base en las orientaciones del Grupo Consultivo para la Reestructuración Económica creado por el gobierno japonés: desregulación, creación de demanda interna, asistencia y bienestar para una sociedad que envejece, apertura al mundo de un mercado libre, y re-

3 PECC, en español, significa Consejo de Cooperación Económica de los Países de la Cuenca del Pacífico, conformado por más de 20 naciones de Asia Oriental y de países de América con fronteras naturales en el escenario de la Cuenca del Pacífico. El Creset fue coordinador del Pacific Economics Outlook, PEO, entre 1993 y principios de 1996.

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formas monetarias con activación de los mercados financieros y de capitales.

CUADRO 1 PORCENTAJE DE VALOR AGREGADO DE LAS PRINCIPALES INDUSTRIAS (% DE VENTAS)

Mercado 1984 1993 Alimentación 16,1 18,3 Productos químicos 23,4 16,3 Petróleo 4,4 9,6 Acero 29,9 26,9 Maquinaria 26,4 25,6 Equipos electrónicos 25,2 22 Automoción 17,1 13,5 Distribución 2,9 4,2 Gas, electricidad 42,8 49,3

Fuente: Cuadernos de Japón, Vol. VIII, No. 3, 1995; Look Ja-pan, octubre 1994, Elaboración Creset.

Asimismo, las empresas iniciaron un proceso de reestructuración con cambios en las estrate-gias para evitar "el vacío de la industria” 4.

A mediados de 1994, el MITI presentó un informe sobre el Perfil de la Estructura Industrial para el Siglo XXI, que identifica doce áreas de demanda interna (véase cuadro 2), estrategia que se justifica por las siguientes razones: la economía seguía sintiendo los efectos retardados de la ralentiza-ción económica y, en consecuencia, era esencial fomentar la demanda interna para acabar con la recesión; el enorme superávit comercial de Japón hizo que desde el extranjero se hiciera un llamado a incrementar la demanda interna; y la necesidad de buscar una nueva identidad industrial tomando como base las necesidades internas que deben solucionarse. Esta última razón es la más importante del proceso de exploración de los nuevos rumbos de la economía japonesa; por eso las siguientes líneas se dedican a ese aspecto, dada la importancia para Colombia.

La demanda interna y las industrias de servicios sociales se consideraban como industrias de bajo rendimiento y alto costo. La cuestión es cómo enlazar la demanda social al desarrollo industrial para satisfacer las necesidades de los consumidores. Si se logra aplicar la nueva tecnología industrial para satisfacer la demanda social, el resultado será una mejora cualitativa en el nivel de vida

y el nacimiento de una nueva civilización industrial (Kosay Y. 94). Esto significa que la política industrial no estará basada en el apoyo individual a las firmas y en predecir cuáles serán las empresas líderes. Hacia el futuro, la estructura productiva se fundamentará en grupos de industrias que trabajen conjuntamente para resolver las necesidades sociales. De este modo, las industrias serán multipolares y diversificadas, orientadas a crear mercados. Éste será el nuevo estilo japonés de dirección, para reindustrializar el país en un nuevo ambiente mundial. En seguida se ve algo del proceso de reindustrialización de Japón.

En los últimos años, las discusiones entre expertos, tecnócratas e investigadores giraron en torno a si la reactivación de la economía japonesa era posible con los sectores tradicionales, o si, por el contrario, era necesario identificar nuevas actividades que dinamizaran el crecimiento futuro.

La inseguridad y la incertidumbre que acompañan toda crisis dificultaban las decisiones. Pero, desde el verano de 1993, cuando la coalición encabezada por el primer ministro Hosokawa Morihiro llegó al poder, se hizo un llamamiento para llevar a cabo la reestructuración de la economía. Los ministerios de Correo y Telecomunicaciones y el de Comercio e Industria apuntaron a la exploración de nuevos sectores.

El primer ministerio proyectó para el año 2010 un mercado de la multimedia de 120.000 billones de yenes, equivalentes a 110 billones de dólares, que dará trabajo a dos y medio millones de personas, aceptando que una estrategia en este campo parte con un rezago de tres años respecto al avance tecnológico de los Estados Unidos. Y el segundo Ministerio estableció nuevos sectores, también proyectados hacia el año 2010 y registrados en el cuadro 2. Estas estrategias son la única manera que tiene Japón para enfrentar el rápido crecimiento de las economías vecinas y de otros países que se especializaron en los sectores tradicionales de Japón. Por tanto, el desarrollo de nuevas industrias le permitirá ceder sin temores los primeros lugares de la producción y exportaciones de acero y automóviles.

El plan para crear nuevas industrias y nuevos puesto de trabajo se basa en seis puntos: i) elabo-

4 Expresión con la cual se define el proceso de relocalización de industrias japonesas en el exterior, derivado de la revaluación del yen, lo cual tiene efectos en la elevación de los salarios que se calculan sobre la base del dólar.

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CUADRO 2 TENDENCIAS DE LOS NUEVOS MERCADOS

Esc. de mercado Número de empleados Unid, billón de yenes Unid. 10.000 personas

Mercado 1993 2000 2010 1993 2000 2010 Vivienda 34 38,3 39,8 254 271 277 Servicios médicos y asistencia social 2,9 6,9 12,4 15 33 56 Manutención y cultura 18,1 25,6 38,2 180 200 244 Desarrollo urbano 2,4 3,5 4,4 19 23 25 Medio ambiente 13,2 19,8 29,1 55 69 82 Energía 2 3,5 6 4 6 9 Informática y telecomunicaciones 31,9 65 120,6 184 313 467 Distribución y transporte 8,8 18,6 35,2 13 23 36 Recursos humanos 1,9 6,3 12,6 2 3 5 Internacionalización 0,7 1,7 3 4 8 12 Apoyo a las empresas 3,6 6,6 11 38 52 71 Nuevas tecnologías de fabricación 9,9 17,2 36,4 81 97 134 Fuente: OCDE 1996. Elaboración Creset.

ración de un plan global basado en la realidad; ii) puesta en marcha de una reforma económica flexible para estimular la demanda mediante la financiación activa; iii) inversión en infraestructura de comunicaciones y de investigación y desarrollo, I&D; iv) desregulación de la construcción para eliminar las normativas que dificultan el fomento y desarrollo de nuevas industrias; v) facilidad para la formación y recalificación de los trabajadores mediante estímulos fiscales que premien la formación de personal; y vi) apoyo del gobierno a la I&D.

En este proceso de reindustrialización, las importaciones cumplirán un papel importante: por un lado para impulsar la demanda interna con base en la capacidad de ahorro existente y, por otro, para reducir el superávit comercial y así dejar abiertas las posibilidades de incrementar las exportaciones. El porcentaje de dependencia de las importaciones de Japón, que evalúa las importaciones respecto de la oferta en su conjunto, se mantuvo estable en una cifra cercana al 10% hasta finales de los años ochenta y principios de los noventa, pero desde 1992 comenzó un crecimiento sostenido, acercándose al 14% en 1995.

LAS NUEVAS INDUSTRIAS EN ESTADOS UNIDOS. NUEVAMENTE JAPÓN APRENDE DE OCCIDENTE

Para entender el significado real de las teorías de la nueva industria, es necesario mirar la experiencia de otros. El reciente florecimiento de la industria estadounidense se atribuye a menudo al cre-

cimiento acelerado de las nuevas industrias. Sin embargo, el empujón definitivo de la economía norteamericana se debe a las empresas que existían (Takahiro M. 94).

Cuando a principios de los años ochenta el presidente Reagan puso en marcha un programa para devolver la supremacía económica a Estados Unidos, la principal medida que adoptó no fue, como muchos creen, la desregulación. Se preocupó por incentivar el progreso tecnológico y las innovaciones financieras para rejuvenecer la industria. Exhortó a las industrias de defensa y a las aeroespaciales a incrementar la inversión en tecnología futurista. No obstante, esta estrategia provocó que las industrias que concentraron sus recursos en la fabricación de armamento de tecnología avanzada y se embarcaron en especulaciones financieras, sufriera una rápida erosión de la competi-tividad de sus productos básicos.

Para paliar el descenso de la competitividad, las empresas estadounidenses trasladaron sus plantas al extranjero. Fue entonces cuando se puso de moda la idea de que Estados Unidos debía especializarse en sectores de tecnología de punta y evitar competir en los sectores dominados por otras naciones. De esa manera, Estados Unidos dejó en manos de Japón la producción de automóviles y otros productos. Sin embargo, el proceso de desindustrialización llegó demasiado lejos. A mediados de la década de los ochenta se produjo el desplome de las economías comunistas, la caída del mercado de valores en 1987, y posteriormente la recesión global. Aunque estas

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situaciones debilitaron la acción del gobierno, los sectores público y privado comenzaron, con mucha discreción, la tarea de adelantar un "programa de reconstrucción".

Para incrementar la competitividad de las exportaciones, Washington llevó a cabo una drástica reducción del precio del dólar, y recurrió a la presión política para abrir los mercados extranjeros e inducir otras medidas que lo hicieran menos vulnerable a la competencia de terceros: eliminaron del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) a los NIES, y presionaron la revaluación de las monedas de Corea, Taiwan y Singapur, excepto el dólar de Hong Kong por factores de política internacional con China.

El "programa de reconstrucción" lo adelantó el gobierno de George Bush, y lo adoptó la administración de Bill Clinton. Así se evitó la desindustrialización y se consiguió la recuperación de la economía. Esto fue posible gracias a que las industrias tradicionales de automóviles, acero, química, semiconductores y ordenadores estu-

vieron al frente del programa. Los resultados no fueron inmediatos. Se tardó entre tres y cuatro años para alcanzar las metas. Cuando se afianzó la reestructuración y la gente volvió a pensar en el futuro, se comenzó a hablar de las autopistas de la información y de los multimedia.

El cuadro 3 refleja los motivos de la preocupación de Estados Unidos para llevar a cabo el "programa de reconstrucción". En todos los sectores de mediano y alto contenido tecnológico su índice de especialización se deterioró, mientras que mejoraron los indicadores de Japón en el mismo período y en los mismos sectores.

Asimismo, en el cuadro 4 se comprueba cómo los índices de inversión en la producción de la industria estadounidense fueron los más reducidos del G-7 en la década de los ochenta. Es decir, la tensión comercial entre Estados Unidos y Japón no fue gratuita. Sin embargo, el superávit comercial japonés no fue la razón de fondo; la pérdida de competitividad de los sectores estratégicos de los Estados Unidos originó las escaramuzas co-

CUADRO 3 ESPECIALIZACIÓN EN LAS EXPORTACIONES

Estados Unidos Japón Unión Europea

Tipo de industria 1970 1980 1992 1970 1980 1992 1970 1980 1992 Alta tecnología 159 153 150 124 141 144 84 83 80 Mediana tecnología 110 106 90 78 106 114 100 99 100 Baja tecnología 64 67 74 114 76 46 107 109 114 Salarios altos 136 119 118 64 92 108 97 100 95 Salarios medios 95 94 95 122 127 121 99 96 97 Salarios bajos 64 83 82 102 66 55 107 106 111 Intensivas en recursos 77 75 88 40 24 21 101 110 110 Intensivas en mano de obra 48 75 62 139 78 52 118 113 121 Intensivas en ciencia 206 205 178 66 80 102 75 78 81 Fuente: OCDE 1996. Elaboración Creset.

CUADRO 4 INVERSIÓN POR UNIDAD DE PRODUCCIÓN Promedio anual 1980-1991 Países Canadá EE.UU. Japón Francia Alemania Italia R. Unido Total manufacturas 5,40 4,40 7,20 5,60 4,90 6,40 4,10 Industrias: Salario alto 5,50 4,90 10,70 6,30 5,00 6,40 4,80 Salario medio 7,10 4,90 7,80 5,60 5,60 9,10 4,20 Salario bajo 3,30 3,10 5,90 5,00 3,80 6,40 3,50 Alta tecnología 4,90 5,00 10,20 6,00 6,00 6,80 4,10 Mediana tecnología 5,90 5,30 9,70 6,10 4,70 7,60 4,70 Baja tecnología 5,20 3,80 6,20 5,30 4,80 6,40 3,70 Intensiva en recursos 4,30 3,40 5,70 6,20 3,90 5,70 3,70 Intensiva en mano de obra 3,00 2,90 4,60 4,90 5,50 6,70 2,90 Intensivas en ciencia 5,40 4,70 9,10 5,30 9,50 6,40 4,50 Fuente: OCDE 1996. Elaboración Creset.

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merciales entre los dos países en los últimos años. Estados Unidos utiliza la presión política para liberalizar mercados, con lo cual las empresas obtienen mayores economías de escala, viabilizan económicamente la reestructuración tecnológica de los sectores claves, y ganan competitividad internacional.

"Si deseamos que la economía japonesa salga a flote, debemos confiar en algo más que en la frontera de las nuevas industrias. Tenemos que estimular todos los sectores y fomentar la demanda. Los sectores público y privado tienen que trabajar conjuntamente, tal como lo hacen en Estados Unidos, en la consecución de objetivos claves. Si se carece de una estrategia de este tipo, los empresarios dudarán en tomar decisiones para reorganizar las empresas o crear nuevas industrias y en consecuencia las empresas japonesas tendrán que renunciar al papel de líderes en los mercados mundiales” 5.

Para Colombia son lecciones de recuperación económica de Estados Unidos y de reindustrialización de Japón.

Hemos expuesto las razones de la preocupación norteamericana por el declive de su competitividad, y la preocupación de Japón por no perder el terreno ganado en materia de especialización y para conservar su alta tasa de inversión en la producción. Sin embargo, los procesos recientes de estos países dejan tres lecciones para el incierto panorama productivo de Colombia: la primera, cómo Estados Unidos concibió políticas y estrategias internas y externas para proteger y redinamizar su economía en doce años; la segunda, cómo Japón adelanta una rigurosa autocrítica a su modelo empresarial y a la política industrial y cómo asume la decisión de reindustrializar el país con base en nuevos sectores y en el bienestar de sus habitantes; y la tercera, cómo las políticas macroeconómicas se adaptan a las decisiones de economía política, que es el cambio que debe hacer Colombia en materia de políticas de desarrollo.

LOS NIES: TRAS UN LUGAR ENTRE LAS DIEZ ECONOMÍAS MÁS GRANDES DEL MUNDO

Corea, Taiwan, Hong Kong y Singapur son las nuevas economías industrializadas del Pacífico Asiático. De acuerdo con un estudio prospectivo del In-

ternational Lausanne Switzerland llevado a cabo en 1994, Corea, Singapur y Taiwan harán parte de las diez economías más competitivas del mundo en el año 2030.

Se les estudia como grupo, porque las políticas industriales y las estrategias comerciales han sido exitosas a partir de la segunda posguerra. Han trabajado intensamente para ser países desarrollados, tomando como guía el modelo de crecimiento económico y comercial japonés, y adaptándolo para estructurar sistemas tecnoeco-nómicos diferentes y de características propias en cada caso. Aunque no forman parte del G-7, sus productos manufacturados pertenecen a la minoría rectora del comercio internacional; son de calidad, incorporan avanzada tecnología y han in-cursionado en los segmentos más dinámicos del mercado mundial. Singapur es la economía más competitiva del mundo, según el informe de la competitividad mundial de 1995 y 1996 del IMD. Asimismo, este país y Hong Kong son los puertos más grandes del mundo y dos de los más importantes centros financieros del planeta. (Véase cuadro 5).

CUADRO 5

1993 Rango Puerto Carga volum. Tasa crecimiento (1000 TE U$) anual (%)

1 Hong Kong 9.204 15,5 2 Singapur 9.046 19,7 3 Taiwan 4.636 17,0 4 Rotterdam 4.161 0,9 5 Corea 3.071 11,6 6 Kobe 2.696 3,4 7 Hamburgo 2.486 9,6 8 Los Angeles 2.376 3,8 9 Yokohama 2.168 14,9

10 Long Beach 2.079 13,7

Fuente: Japanese Fínance and Industry, No. 104, 1995. Elabo-ración Creset.

Corea, con su estilo de industrialización basado en grandes corporaciones multinacionales (los chaebol), es un importante productor mundial de automóviles, de computadoras, de productos de electrónica de consumo y de bienes de capital. Y en el año 2010 quiere ser uno de los líderes en la era de la multimedia. Es una de las dos econo-

5 Takahiro Miyao, op. cit.

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mías en el mundo que ha mantenido desde 1985 tasas de crecimiento por encima del 7%, con exportaciones que crecen de manera sostenida por encima del 15% anual, tasa similar a la que registra por la producción industrial y de servicios.

El proceso de desgravación ha sido gradual y para el año 2000 estará desgravado el 97% del universo arancelario. En este cuatrienio liberarán cuarenta y siete sectores. Sin embargo, dieciocho sectores continuarán cerrados a la inversión extranjera, y otros veintiséis se abrirán parcialmente.

Su ingreso per cápita está proyectado para alcanzar los US$77.000, cuando en 1994 fue de US$8.483. Conscientes de que las tasas de crecimiento registradas en las últimas décadas no las podrán sostener, continuarán elevadas: 7,5% para el período 1996-2000,6% hasta el 2005,5% para el quinquenio 2006-2010, y 4% de promedio anual para la década del 2011 al 2020. La visión de hacer parte del G-7 está basada en afianzar su sistema de economía de mercado y lograr los mayores niveles de competitividad mundial; mejorar la formación y estimular la creatividad del factor humano incrementando los gastos en I&D hasta el 5% del PNB en el año 2000; ofrecer la mejor calidad de vida a la población; y alcanzar la unificación con Corea del Norte.

Taiwan es conocido por un modelo de industrialización sustentado en pequeñas y medianas empresas que se integran para crear economías de escala en la producción de un mismo bien, o en fuertes vínculos intersectoriales e intraindus-triales para estructurar cadenas productivas, en

especial en los sectores de altas tecnologías informáticas. Los resultados están a la vista: Taiwan es la tercera economía de mayor crecimiento en el mundo desde 1985. Su moneda se apreció 42% en las dos décadas más recientes, para constituirse en una de las cinco monedas más fuertes del mundo. Es el tercer productor mundial de bienes informáticos y en algunos componentes es el primero, para citar sólo un ejemplo de la evolución estructural de este país. (Véase cuadro 6). En manufacturas de la primera fase de la industrialización, como la producción de textiles, es el segundo productor mundial con una factura de US$15.500 millones en 1995. De las mil empresas más importantes del Este asiático, ciento treinta y cuatro son compañías taiwanesas. Y una de ellas es la undécima en toda el área con un volumen comercial de US$9.000 millones en 1995, equivalentes al 40% del comercio internacional de Colombia en ese año. Esta evolución de las antiguas Pymes se refleja en las exportaciones: en 1995 las empresas de pequeño y mediano tamaño "sólo" aportaron el 53% de la factura total.

La cooperación entre empresas y un proceso exportador basado en Pymes sólo era posible con la intervención del gobierno. Ha pasado el tiempo y esas Pymes son ahora grandes empresas multinacionales, asociadas en consorcios para desarrollar proyectos estratégicos de gran envergadura. Estos consorcios tienen como finalidad impulsar las industrias emergentes o sectores de futuro: telecomunicaciones, informática, productos plásticos, aeronáutica, biotecnología, farmacéutica, entre otros. No obstante, el modelo de industria-

CUADRO 6 PRINCIPALES PRODUCTOS TAIWANESES DE INFORMÁTICA EN 1995

Ubicación Artículo Valor de producción* Tasa de crecimiento (%) Participación en el mercado mundial

1 Pantallas 7.271 38,0 2 Computadores portátiles 3.339 22,03 Computadores de escritorio 2.314 48,04 Placas madre 2.046 21,05 Fuentes energía 895 22,06 Escáner: escritorio 410 44,0

Manual 130 18,07 Placas de gráficos 516 7,08 Teclados 358 18,09 CD/ROM 305 1.906,0

10 Placas de red de computadores 298 41,0 Otros 1.785 51,0 Total promedio 19.667 34,957

57,0 27,0 10,0 65,0 35,0 49,0 94,0 32,0 65,0 11,0 38,0 0,0 0,0

* Unidad: Millones de dólares EE.UU. Fuente: Instituto para la Industria Informática. Elaboración Creset. 46

lización continúa sustentándose en las empresas de menor tamaño. Las Pymes son las que presentan el mayor número de solicitudes de patentes y de patentes aprobadas, lo cual señala que paulatinamente han adquirido conciencia sobre la importancia de hacer I&D. Estas industrias también están impulsando el proceso de transnacionalización del país para encontrar lugares con menores costos de producción, salvar barreras proteccionistas y expandir las relaciones comerciales. Atribuirle al mercado el éxito exportador de este país es una ingenuidad y un argumento poco racional.

A pesar de los desarrollos anotados, Taiwan considera que debe explorar nuevas estrategias para continuar y sostener su acelerado proceso de desarrollo. Ha previsto que el enfoque económico de las décadas anteriores se está agotando. En consecuencia, ha decidido convertirse en un centro de operaciones para la región Asia-Pacífico. Esta decisión se fundamenta en su ubicación geográfica en el centro de la pujante Asia Oriental, y como el punto más "cercano" con las economías industrializadas de América y Europa. Así es como, en 1995 y con una vigencia inicial de diez años, se aprobó desarrollar el proyecto en seis sectores: servicios financieros, telecomunicaciones, transporte aéreo, transporte marítimo, manufactura y medios de comunicación. Este proyecto se puede considerar como la nueva fase de desarrollo productivo de Taiwan y su entrada definitiva al mundo de los servicios transables. La desregulación y el mayor compromiso de los empresarios es la base del éxito de este programa, también motivado por la presión internacional y por la necesidad de ingresar a la OMC. Veamos ahora con más detalle el proceso de consolidación de los NIES.

Factores externos

El desarrollo económico y la inserción dinámica de Japón en el comercio mundial brindaron la oportunidad a Taiwan, Corea, Singapur y Hong ' Kong de fortalecer los sectores productivos.

Cuando los costos de producción aumentaron en el Japón, éste transfirió actividades a los NIES, que aprovecharon la oportunidad para entrenar y educar a la fuerza laboral y para incrementar los conocimientos en el campo de la tecnología. Sin embargo, no fue el único ni el principal camino para explicar el desarrollo alcanzado. Fueron

decisiones relacionadas con el desarrollo endógeno las que posibilitaron el "milagro": tienen una política industrial selectiva y de largo plazo (exceptuando Hong Kong por ser colonia), seleccionaron sectores de tecnología de punta con la intervención del Estado y la vinculación de la inversión extranjera directa (IED), en algunos casos, disponen de planes de desarrollo científico y tecnológico de largo alcance, apoyan la creación y el fortalecimiento de empresas nacionales cuya finalidad es el mercado internacional, fortalecen la educación en todos los niveles y mantienen una sólida estabilidad macroeconómica, entre otros factores.

En los años ochenta disminuye el precio del petróleo, se reducen las tasas de interés en el mundo y se valorizan las monedas frente al dólar. Esto benefició a los NIES, puesto que sus monedas se fortalecieron, las importaciones de petróleo costaban menos (por ser importadores netos), fomentaron el ahorro interno y obtuvieron créditos internacionales para invertir en infraestructura y en los sectores productivos estratégicos. Al respecto, previeron y planificaron las inversiones y la recuperación de las mismas en relativamente poco tiempo, con altas tasas de retorno, por lo cual no sufrieron los efectos perversos que la deuda externa ha ocasionado en América Latina: pérdida de autonomía política y capacidad para alcanzar el desarrollo.

Políticas comerciales de los NIES

Estos países adelantaron procesos de desarrollo basados en el incremento y en la diversificación de las exportaciones manufactureras, y en el caso de Singapur y de Hong Kong, también los servicios. Estos procesos los respaldaron con políticas industriales, reformas institucionales, eficiencia en los procesos productivos, fuerte inversión pública y privada, estabilidad política y créditos blandos a las empresas, condicionados a lograr la mayor competitividad internacional, medidas que determinaron la protección temporal de los sectores que encabezan la inserción internacional. Así han logrado mantener un alto crecimiento del PIB (promedio superior al 6% en los últimos 20 años), una baja tasa de inflación y el comercio internacional que es el más dinámico del planeta.

Aunque, desde los años sesenta, estos gobiernos impulsaron la industrialización basada en las exportaciones de productos manufacturados,

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el gobierno orientó e intervino para que el sector productivo evolucionara hacia sectores intensivos en capital.

Gracias a la cooperación entre el gobierno y el sector privado, adaptaron el sector productivo a los cambios de la demanda del mercado mundial. Regularon la invasión de productos importados que amenazaran los sectores estratégicos. Guiaron al sector productivo hacia la especialización. Casi siempre, los gobiernos y el sector privado logran consenso sobre las nuevas ventajas competitivas y están atentos a los movimientos de los países desarrollados en cuanto a innovaciones en tecnología, desarrollo de nuevos productos y cambios en las políticas comerciales.

Asimismo, apoyaron la inversión extranjera destinada a las exportaciones, la creación de transnacionales propias y las alianzas estratégicas, principalmente entre empresas nacionales y en algunos casos con extranjeras. En el presente, además del desarrollo industrial de sectores de punta, están dirigiendo esfuerzos hacia el sector de servicios transables.

Cambios en la política comercial

Los NIES se encaminaron gradualmente a la apertura de la economía desde mediados de los años setenta, después de preparar el sector productivo, la infraestructura y la educación para orientar el proceso de industrialización a las exportaciones.

Así transformaron la estructura del sector productivo, ampliaron los socios comerciales y evolucionaron a productos intensivos en capital y en mano de obra especializada. Se adaptaron a las demandas de los consumidores mundiales y se integraron a los cambios comerciales internacionales. Aunque los mayores socios comerciales son Japón y los Estados Unidos, los otros países de la región son cada día más importantes. Incluso, para Taiwan y Hong Kong, la China continental es el primer socio comercial.

Cuando los costos de producción de los NIES se incrementaron como resultado de los altos salarios impulsados por la acelerada transformación estructural, en especial en Corea y en Taiwan, varias industrias de estos países se trasladaron hacia naciones con costos de producción más bajos. Comenzaron por instalarse en países del Sureste asiático, sobre todo en los países de la Asean y ahora apuntan hacia América Latina. Allá esta-

blecieron sus primeras transnacionales, completando otra fase de la expansión comercial y de evolución estructural.

Pero también se da el caso de Singapur como importante receptor de IED en servicios e industrias de tecnología de punta, debido a la coherencia de las políticas económicas y de comercio exterior, para impulsar las exportaciones.

Conclusiones

Los NIES desarrollaron la industria y el comercio internacional con modelos bastante diferentes unos de otros, aunque con énfasis similares en cuanto a la importancia atribuida a la formación del factor humano, al desarrollo científico y tecnológico sobre todo Corea y Taiwán, la construcción de nuevos "núcleos de industrialización inteligentes", la definición anticipada de sectores de futuro y la prospección de su inserción internacional. Como políticas globales, concertan planes de desarrollo de mediano y largo alcance; mantienen una estabilidad macroeconómica con bajas tasas de inflación, elevado y sostenido crecimiento de la economía, balanza comercial y de cuenta corriente positiva; altas tasas de ahorro; reciben inversión extranjera directa en condiciones donde en el largo plazo se benefician el conjunto de la sociedad y económicamente las dos partes; administran correctamente el boom económico asignando recursos a los sectores de futuro, entre otros factores que explican el éxito de las políticas industrial y comercial de estos países.

Dentro de la economía mundial, su importancia continuará creciendo por la capacidad de adaptarse a los cambios en la demanda de los mercados mundiales. Antes del año 2000, Corea, Taiwan y Singapur dejarán de ser países seguidores para convertirse en países desarrollados que aportarán nuevos bienes y servicios al flujo comercial del planeta. De la misma manera, Hong Kong entrará a dinamizar aún más el vertiginoso desarrollo de China en julio de 1997.

Al igual que en Japón, en Corea y Taiwan la estrategia futura estará en el incremento de la demanda interna, lo cual es posible debido al éxito de las exportaciones que llevaron recursos importantes a los hogares y a las corporaciones. La demanda externa (definida como las exportaciones menos las importaciones) resultó negativa en los últimos años (véase cuadro 7), debido a las presiones comerciales de los Estados Unidos que 48

CUADRO 7 PARTICIPACIÓN DE LAS EXPORTACIONES E IMPORTACIONES ENTRE PAÍSES DE LA CUENCA DEL PACÍFICO (%) Y FLUJOS DE INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA IED

Exportaciones Importaciones IED entre PECC (Millones US$) 1970 1993 1994 1970 1993 1994 1988 1990 1993 1994 Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida Entrada Salida

Nafta: Estados Unidos 46,1 61,1 64,0 56,7 67,5 68,7 57.270 15.450 47.918 29.951 21.366 57.871 49.440 49.370Canadá 71,0 90,6 91,8 76,1 82,0 82,1 6.426 3.855 7.855 4.725 5.923 7.155 6.043 4.781México 66,8 88,9 89,4 69,5 81,3 82,7 2.011 ND 2.549 ND 4.901 ND 7.978 *América del Sur: Perú 50,7 55,2 54,8 55,7 60,9 59,2 26 ND 41 ND 349 ND 2.326 NDColombia 44,7 51,1 47,9 60,2 54,3 56,2 203 44 500 16 994 240 ND NDChile 28,6 51,8 55,2 46,0 45,3 49,1 141 ND 590 8 841 431 1.795 NDJapón 62,6 71,7 74,9 60,6 66,9 68,2 -520 34.210 1.760 48.050 100 13.740 890 17.970NIES: Taiwan 77,0 93,2 92,2 81,9 77,8 72,4 959 4.120 1.330 5.243 917 2.451 1.631 1.616Corea 85,5 69,1 72,0 81,8 68,2 69,6 871 151 715 820 516 1.056 809 2.524Singapur 59,9 75,6 76,3 69,2 79,6 76,5 3.655 117 5.575 1.570 6.829 767 5.588 2.177Hong Kong 61,1 75,0 76,2 68,5 84,9 84,7 ND ND ND ND ND ND ND NDAsean: Indonesia 80,5 77,2 75,1 66,7 65,9 70,7 576 ND 1.093 ND 2.004 ND 2.109 *Malasia 68,8 78,2 78,0 65,2 81,5 78,9 719 ND 2.332 ND 5.206 969 4.348Tailandia 67,7 67,8 70,0 64,4 70,1 70,0 1.105 24 2.444 140 1.715 -221 640 493Filipinas 89,8 76,6 59,2 75,0 75,0 76,5 936 ND 530 ND 763 ND ND NDChina 55,3 73,1 77,2 51,8 70,6 75,3 3.194 850 3.487 830 27.515 -4.400 33.787 2.000Vietnam ND 72,6 59,8 ND 85,8 76,8 366 ND 596 ND 2.928 ND 3.574 NDOceanía: Australia 61,1 73,9 75,5 50,0 69,5 69,1 8.013 5.072 6.884 931 2.708 668 3.789 5.908Nueva Zelanda 43,5 69,0 71,8 51,1 70,6 71,1 441 152 419 588 ND ND 334 496

* Menos de 1 millón. Fuentes: 1995-1996,1996-1997 Pacific Economic Oulook, PECC. Elaboración Creset.

afectaron las tasas de crecimiento de las exportaciones, pero compensada con el aumento de la demanda interna que les ha permitido conservar tasas de crecimiento superiores al 7% anual.

Similar al proceso de relocalización de industrias japonesas en estos países, los NIES se han convertido en los mayores inversionistas en los países de la Asean en los últimos años.

Para terminar, es necesario anotar que la industrialización de los NIES se favoreció por un clima económico internacional que promovía la deslo-calización de ciertas manufacturas intensivas en mano de obra y, a su vez, con escasas restricciones para ingresar a los mercados de los países desarrollados.

LA ASEAN BUSCA SU PROPIO MODELO DE DESARROLLO

Los países pertenecientes a la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático, Asean (Filipinas, Tai-

landia, Indonesia y Malasia) siguen los pasos de Corea, Taiwan, Hong Kong y Singapur, este último miembro de la Asean, en cuanto al dinamismo del comercio exterior, crecimiento económico y desarrollo. Con China conforman el último grupo de naciones de la "cadena de adaptación" iniciada por Japón, concepto emanado de la capacidad de estos países de adaptarse a circunstancias, tales como la apreciación monetaria, las fluctuaciones del precio del petróleo y los aumentos asalaríales, entre otros fenómenos del ideario económico.

En las teorías del desarrollo se utiliza la frase "ventaja del recién llegado" para referirse al hecho de que el país que se encuentra en cabeza de la carrera del desarrollo debe desplegar su propia tecnología y acumular su propio capital, mientras que aquel que se encuentra en segundo lugar puede adquirir tecnología y capital del país delantero. Y el país que marcha en tercera posición la disfruta doblemente, ya que puede recurrir a

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los dos países anteriores en busca de fondos y de tecnología (Watanabe T. 1995). Éste fue el caso de los países de Europa continental con respecto al Reino Unido, y posteriormente de Rusia, cuando se explica el proceso de industrialización del siglo XIX. Es también la experiencia de Japón en comparación con Estados Unidos y Europa, y de los países del Pacífico Occidental respecto a Japón. Es decir, los NIES, los países de la Asean y China son los más beneficiados y en un futuro poco lejano Vietnam, uno de los nuevos miembros de la Asociación.

De esta manera, los Estados de la Asean son considerados países de gran potencial tecnoeconómico, debido a las nuevas políticas económicas y comerciales que han transformado sistemática y aceleradamente sus ventajas comparativas, los métodos de producción y la reorientación de la producción a sectores dinámicos en el mercado mundial. En los primeros años de industrialización, la estrategia comercial está centrada en la región. En 1994 el promedio de las exportaciones de los cuatro países (sin Singapur) hacia el resto de las economías PECC alcanzó el 74,9% mientras que las importaciones desde la región alcanzaron el 73,2% del total de las compras externas. (Véase cuadro 7). Sin embargo, sus manufacturas también comienzan a incursionar en otros mercados.

Factores externos

La interdependencia económica y la globalización obligaron a los países de la Asean a intensificar la apertura económica y la integración regional mediante alianzas intraindustriales. El interés del Japón y de los NIES para relocalizar actividades en la misma región les ha permitido estructurar sistemas de producción y un mercado regional ampliados. Esta situación ha motivado a la Asean a mejorar y a cambiar sus condiciones internas (infraestructura, educación, estabilidad política, políticas sectoriales y los servicios públicos).

Además, varios factores, como las cuotas arancelarias aplicadas a las materias primas y a ciertos bienes intensivos en mano de obra que exportaban hacia los Estados Unidos y Europa, la creciente asimetría en los precios de los bienes primarios y las manufacturas, y la importancia de avanzar en el proceso de industrialización para alcanzar el desarrollo, los motivaron a avanzar de las ventajas comparativas basadas en recursos naturales a sectores intensivos en conocimiento.

Con el fin de la Guerra Fría disminuyó la inversión extranjera de los Estados Unidos, en especial hacia Tailandia y Filipinas, ya que las razones de geopolítica internacional que conducían a realizar inversiones en estos países habían desaparecido. Esto fue contrarrestado por inversiones provenientes del Japón y de los NIES, que reubicaron empresas en estos países por el menor costo de la mano de obra y por ventajas de la política económica. En el cuadro 7 se aprecian los importantes flujos de capital a estas economías.

Cambios en las políticas económicas y comerciales de la Asean

Los gobiernos de la Asean, debido a las reformas en las políticas productivas y de inserción, incentivan las exportaciones de productos manufacturados y apoyan la diversificación de las exportaciones y de los mercados por medio de subsidios, créditos y exenciones tributarias. Los países de la Asean llegan a consensos con los sectores productores para que inviertan en la importación de bienes intermedios y de capital para mejorar la productividad y la calidad de los productos de exportación. En el campo agrícola adelantaron una reforma agraria acompañada de subsidios y créditos para que los campesinos accedan a equipos, fertilizantes, innovación tecnológica, irrigación, transporte, y a eficientes sistemas de distribución y comercialización de los productos.

Además, los gobiernos se comprometieron a invertir en salud, educación e infraestructura de comunicaciones. Una vez estos proyectos se desarrollaron, los gobiernos adoptaron medidas para cambiar la política de importaciones: se redujeron los aranceles y los impuestos. De esta manera, crearon un ambiente propicio para atraer inversión extranjera, mostrando unos sistemas político y económico estables, interés en sectores dinámicos en el comercio mundial, buena y adecuada infraestructura, mano de obra barata pero cada vez más calificada, profesionales de nivel, costos razonables de materia prima, políticas favorables para la inversión, y orientación de la producción al mercado internacional.

A mediados de los años ochenta aplicaron una fuerte política monetaria para controlar la inflación y el gasto público. Se ajustaron los cinturones para darle un mejor manejo al presupuesto, orientándolo a la inversión social, a los sectores estratégicos de futuro y a pagar la deuda externa.

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Adoptaron controles sobre las reservas del Estado y desataron una guerra contra la corrupción.

Debido a que los gobiernos lograron resultados positivos en el corto y mediano plazos (una tasa de inflación reducida, pequeño déficit en cuenta corriente con tendencia a revertirlo, balanza comercial positiva, acelerado y sostenido crecimiento de la economía), el sector privado ha respaldado las medidas económicas de largo alcance.

Encaminados en un rápido desarrollo en los años noventa, los países de la Asean dirigen los esfuerzos al fortalecimiento de las relaciones in-trarregionales e intraindustriales, y a fortalecer su estilo de desarrollo.

Conclusión

Los países de la Asean han aplicado políticas adecuadas para garantizar un rápido y exitoso crecimiento económico y comercial. No copiaron los modelos de crecimiento de Japón y de los NIES. No obstante, nada distinto al impulso de los mismos factores estructurales del éxito de éstos y de China caracteriza el desarrollo de estos países. Es un hecho que su modelo de crecimiento es exitoso y que, en términos de comercio internacional y de indicadores económicos y sociales de desarrollo, también superaron a Colombia. ¿Cómo hicieron para tener bajas tasas de inflación, estimular las exportaciones, incrementar el ahorro y, en consecuencia, la inversión estructural y sostener altas tasas de crecimiento de la economía, factores que no han logrado conjugar Colombia y los demás países de América Latina, excepto Chile?

Un factor importante para resaltar en la industrialización de Malasia, Tailandia e Indonesia, en el marco de un ambiente internacional recesivo y proteccionista, fue la intensidad de la inversión extranjera directa, IED (Berkerman 95), que no fue determinante en el caso de los NIES, de poca insi-dencia en Taiwan y Corea y ninguna en Japón. En consecuencia, el modelo de industrialización de estos países se ha caracterizado por inversiones mixtas entre las empresas nacionales (privadas y públicas) y las empresas transnacionales, por un Estado regulador fuerte con reglas de juego claras y estables, que ha facilitado las interacciones institucionales que resultaron en trayectorias exitosas de desarrollo exportador. El caso de los Estados reguladores de la Asean debe ser considerado y estudiado para Colombia y Latinoamérica (Mujica M.E. 96).

CHINA: UN MODELO DE DESARROLLO CON IDENTIDAD

En la última década China ha impulsado un dinámico proceso de inserción en la economía mundial. Ha enfocado las políticas al comercio exterior a inducir cambios en los sistemas de producción y en la transformación del patrón productivo. Ya no es considerado un país en desarrollo, y pronto hará parte del seleccionado grupo de países industrializados. A partir de julio de 1997, con el retorno de Hong Kong a su territorio, se convertirá en la cuarta potencia comercial del mundo; en veinte años su factura posiblemente sólo será inferior a la de Estados Unidos; y en cuatro décadas se constituirá en una de las dos o tres superpoten-cias tecnoeconómicas y militares del planeta.

Factores externos

China cumplió un papel clave en la política internacional de los últimos cuarenta años. Era considerada la amenaza de las democracias capitalistas del Pacífico asiático. Además, siempre existió el temor de que la Unión Soviética y China formaran una alianza para divulgar su ideología en la región. Aunque esto no se consolidó, las guerras de Corea y de Vietnam se pueden interpretar como intentos enfocados a ese propósito. Finalizada la Guerra Fría, no se acabó la perspectiva de esta alianza. Confrontar el poderío político y la influencia económica de los Estados Unidos es el nuevo propósito de largo plazo que tienen sus dirigentes.

Cambios en las políticas productivas y comerciales de China

Hace dieciocho años China transformó su modelo económico a un esquema de economía capitalista, lo cual implicó cambios radicales en las políticas industrial, tecnológica y de comercio exterior, en el marco de un sistema de planificación central de corte socialista. Basado en esta conjunción de aspectos aparentemente contradictorios a la luz de otras cosmovisiones, actualmente está alcanzando a pasos acelerados el desarrollo.

El país ha experimentado un cambio radical al pasar de una economía cerrada a una economía abierta, pero ha logrado amortiguar los efectos del cambio por medio de políticas productivas, comerciales y tecnológicas planificadas hace dos décadas e implementadas gradualmente. De esta

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manera, dejó de ser un exportador de combustibles minerales y de productos agrícolas, y se convirtió en exportador de maquinaria y equipo de transporte y de manufacturas livianas. A pesar de este cambio, no dejó de incrementar la producción intensiva de bienes de exportación en mano de obra, al tiempo que comenzó la producción intensiva de bienes en conocimiento.

Así, el gobierno se fijó la meta de convertir el comercio exterior en el más importante sector de la economía. La contribución de las exportaciones al PNB crecieron del 6,1 al 20,5%, mientras que la contribución de las importaciones creció del 6,7 al 19,5% entre 1970 y 1994. Esta evolución significó la diversificación de los socios comerciales (Japón, Estados Unidos, Taiwan y Hong Kong son los principales), y está consolidando los nexos comerciales con los otros países asiáticos del PECC, sobre todo con Rusia, Singapur y Corea del Sur.

La estabilidad política y económica, el tamaño de su mercado, el diseño de políticas y estrategias atractivas para captar capitales y conocimiento de excelencia, y la aplicación de medidas que favorecen el comercio internacional facilitaron la vinculación masiva de inversión extranjera orientada a la producción de manufacturas para la exportación. El gobierno aplicó medidas para reformar el sistema de administración del comercio exterior, de acuerdo con los requisitos del mercado y las normas del comercio internacional. Racionalizó el monopolio del Estado en ciertos sectores del comercio exterior y productivo, creó empresas responsables de sus propias utilidades y pérdidas, acabó con los subsidios tradicionales para las exportaciones, redujo los aranceles y rediseñó las listas de la sustitución de importaciones. Basado en un modelo donde el Estado regula la actividad económica, el peso específico de las empresas estatales se redujo del 77% al 43% entre Í985 y 1995. Sin embargo, esta participación no se reducirá demasiado en los años inmediatos.

La inversión extranjera es importante en la transformación económica y comercial de China. En 1995, había ciento sesenta países y regiones con empresas en el país trabajando en 259.000 proyectos, que en los últimos años representaron inversiones superiores a los US$135.000 millones. En el futuro cercano, la inversión extranjera se

orientará a los sectores agrícolas, infraestructura de comunicaciones y de transporte, e industrias básicas, como parte de la política para desarrollar las regiones del centro y este del país, después de haber despegado el desarrollo de las regiones ubicadas en la costa del océano Pacífico.

Sin embargo, China se caracteriza, al igual que todas las culturas de Asia, en adelantar con gradualidad los procesos de desarrollo. En el sector financiero, las autoridades son conscientes de que aún carecen de capacidades para la modernización y la apertura del sistema, a pesar de que en 1980 comenzó el proceso de apertura del sector. Sólo a principios del nuevo siglo está previsto su pleno desarrollo y liberalización6.

Otra de las reformas económicas para adecuarse más a las condiciones del entorno mundial en el marco de la OMC está referida a la rebaja de los impuestos de aduana. A partir del segundo trimestre de 1996 se rebajaron los aranceles de 4.000 productos aproximadamente, que representan el 30% del universo arancelario de este país. Antes de las últimas medidas, el nivel general de los impuestos aduaneros era del 35,9%. Ahora se sitúa en 23%, superior al promedio de los países en desarrollo, que es del 15%. Sin embargo, la tasa arancelaria en las zonas económicas especiales es del 15%. A pesar de la flexibilización en ciertas medidas, no será fácil el ingreso de China a la OMC. Existe la voluntad del gobierno de adecuarse a las normas, pero sus objetivos de desarrollo no son compatibles con las exigencias de la Organización. Difícilmente China adoptará medidas que vayan en contra de las metas de largo plazo.

El futuro de la economía más grande del mundo en el siglo XXI

En 1996, el gobierno elaboró el IX Plan Quinquenal y las metas de largo plazo para el año 2010 (Li Peng 96).

i. Para finales del milenio los objetivos son: cuadruplicar la producción per cápita de 1980 con base en un aumento de 300 millones de habitantes; eliminar el fenómeno de la pobreza, y que la gente llegue a un nivel de vida cómodo; acelerar la construcción de un sistema empresarial moderno y establecer el sistema económico socialista. Para lograr esta meta, la eco-

6 Zhu Xiaohua. "Apertura al sector financiero". Beijing Informa. Semanario chino, junio 16 de 1996. 52

nomía debe crecer el 8% anual, que es una tasa con la cual pueden mantener la inflación por debajo del 10% y reducirla al 5% al finalizar el plan, después que en 1994 y 1995 alcanzó 21,7 y 14,8%, con crecimientos de la economía por encima del 10% anual, y con niveles de inversión que dispararon la inflación. Evaluado este comportamiento por las autoridades económicas, la tasa de crecimiento del 8% permitirá la estabilidad económica, generar recursos para infraestructura y para financiar cambios en el sistema tecnológico de las empresas y así disminuir costos e incrementar el valor añadido, ii. El programa de largo plazo asombra por la viabilidad de las metas, y por la claridad conceptual y la interrelación de los componentes que facilitarán alcanzar los objetivos trazados en 1996. Las metas del año 2010 son: duplicar la producción nacional del año 2000, controlar el crecimiento de la población alrededor de los 1.400 millones de habitantes, elevar la calidad de vida del pueblo, y establecer un perfecto sistema económico de mercado socialista7.

Para guiar el desarrollo económico y social hacia el año 2010, los principios que lo harán posible están referidos a: tratar correctamente la relación entre la reforma, el desarrollo y la estabilidad para mantener un desarrollo sostenido, acelerado y sano de la economía; introducir cambios radicales a la modalidad de crecimiento económico con la elevación de la rentabilidad de las empresas, en especial las estatales; hacer prosperar a la nación mediante la ciencia, la educación y el desarrollo sostenible; fomentar la integración de la C&T con la educación y la economía; dar prioridad al desarrollo del sector agropecuario; reformar las empresas estatales como principal eslabón de la reforma de la estructura económica; profundizar la apertura al exterior; realizar una combinación orgánica de los mecanismos del mercado con la regulación y el control macroeconómicos del Estado; insistir en el desarrollo armonioso de las economías regionales; racionalizar el ingreso y reducir paso a paso la brecha interregional; proteger los recursos naturales y el medio ambiente; fomentar la dedicación abnegada a la función pública y la moralización administrativa mediante una lucha sin cuartel contra la corrup-ción; impulsar la reunificación pacífica de la na-

ción; y una agenda acorde con los cambios de la posguerra fría y el papel de China en las actuales circunstancias de la situación internacional.

Vistas en su conjunto, las metas del plan son de carácter anticipatorio y orientativo y apuntan a en-fatizar el rumbo, las tareas y las estrategias del desarrollo económico y social de esta gran nación.

Conclusión

A pesar de los cambios en el modelo económico, el espíritu de nación prevalece, así como la esencia ideológica socialista. Bien pudo el gobierno iniciar un nuevo cronograma de planes quinquenales desde el inicio de la reforma en 1979. Pero, no ha sido así. Un cambio en el modelo económico no puede estar por delante de la construcción de un nuevo proyecto de nación. El pueblo chino acepta que no son los gestores de los más recientes cambios que acontecen en la economía, en el comercio y en la ciencia y tecnología en el mundo. Entienden que a esas dinámicas pertenecen, y que deben aprender y beneficiarse de ellas para lograr los objetivos de largo alcance. A tiempo, entendieron los giros del entorno tecnoeconómico mundial, e iniciaron, desde sus propias convicciones y características culturales, un proceso que posiblemente hará de este país el líder asiático y la nación más poderosa de la tierra a mediados de la nueva centuria.

AUSTRALIA Y NUEVA ZELANDA: NO SE QUEDAN ATRÁS

Cuando comenzó el acelerado desarrollo del Japón y de los NIES, los países de Oceanía (Australia y Nueva Zelanda) se rezagaron. Se conformaron con los sectores productivos domésticos, los cuales eran poco competitivos. Continuaron aplicando políticas proteccionistas y cerrando las puertas a la competencia mundial. Sólo abrieron los ojos a mediados de los años ochenta, cuando los otros países de la región habían tomado ventajas comerciales. Aunque también exportan productos primarios y agrícolas, estas exportaciones han sido complementadas con manufacturas y con servicios financieros y turísticos. El interés por la integración regional es fundamental, pues sus políticas comerciales están cada vez más enfoca-

7 "China en el umbral del siglo XXI", China Hoy, junio de 1996.

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das hacia los países PECC, los más cercanos vecinos comerciales.

Factores externos

En los años sesenta, setenta y principios de los ochenta, estos países eran exportadores netos de productos agrícolas, de materia prima y de recursos naturales. Se vieron afectados por los cambios en los gustos de los consumidores, por los bajos precios de sus exportaciones y por el atraso tecnológico. Como resultado, disminuyó el monto de las exportaciones. Las leyes proteccionistas aplicadas a las exportaciones provenientes de Ocea-nía, por parte de sus mayores socios comerciales (Estados Unidos y la Unión Europea) también afectaron el rendimiento de éstos. Conscientes de la situación, hicieron importantes cambios. Como consecuencia de las grandes inversiones en tecnología, creció la competencia y se crearon productos sustitutos en el campo de las manufacturas y de los servicios.

Los otros factores externos no tuvieron tanto efecto sobre los países de Oceanía, puesto que, como resultado de la posición geográfica y riquezas naturales, no desempeñaban un papel importante dentro de la Guerra Fría y, además, eran autosuficientes en energía. Contaban también con un mercado doméstico que satisfacía los intereses de sus consumidores, así fuera poco competitivo.

Políticas económicas y comerciales de los países de Oceanía

Para diversificar las economías y avanzar de las exportaciones de recursos naturales a bienes manufacturados de mediana y alta tecnología y a servicios transables, los gobiernos cambiaron las estrategias comerciales y productivas. Antes de comenzar la apertura económica, los gobiernos invirtieron en la modernización de la infraestructura (puertos, aeropuertos, carreteras, etc.) y realizaron una enorme y sostenida inversión en la formación del factor humano. Se dieron cuenta de que la educación, la capacitación y el conocimiento en nuevas tecnologías eran sectores que debían explorar. El gobierno invirtió y ofreció subsidios para incrementar el número de científicos y de personal técnico, y de esa manera incrementar la investigación tecnológica en las empresas.

Como parte de la internacionalización, los gobiernos removieron barreras comerciales para permitir el ingreso de bienes y servicios. Asimis-

mo, flexibilizaron las condiciones para el ingreso de multinacionales que, debido a la calidad del factor humano, de la moderna infraestructura y de la estabilidad política y macroeconómica, posibilitaron la vinculación de un gran volumen de inversión extranjera mediante la adquisición de empresas domésticas, de uniones con empresarios nacionales o de nuevas inversiones no asociadas a capitales nacionales. En especial los flujos de IED son elevados en el caso de Australia. (Véase cuadro 1).

Los gobiernos de Oceanía han hecho énfasis en un modelo de desarrollo sostenible (que cumple con las demandas del presente, sin limitar las necesidades de las futuras generaciones), ya que cuentan con riquezas naturales únicas en el mundo. Por tal razón se han tomado medidas para asegurar este tipo de desarrollo: proteger y utilizar adecuadamente los recursos naturales, eliminar la pobreza, controlar el crecimiento de la población, distribuir más equitativamente los recursos, mejorar la salud y los otros servicios públicos, descentralizar el gobierno y comprender sus respectivos ecosistemas.

En síntesis, han querido promocionarse como países productores de ideas, de bienes y servicios de alto valor y calidad, de acuerdo con sus características culturales.

En cuanto al comportamiento de las economías, los dos países lograron bajas tasas de inflación, y las exportaciones y las importaciones crecieron de manera acelerada en los últimos años. Sin embargo, las balanzas de pagos son negativas desde finales de los años ochenta, como resultado de la reciente apertura que significó un déficit en la balanza comercial. El PIB ha crecido a un ritmo relativamente bajo, comparado con el de los otros países asiáticos.

Cambios comerciales

Las pequeñas y medianas industrias son los ejes de las dos economías. Éstas son las que producen los nuevos bienes manufacturados y las que desarrollan el sector de servicios. Por ejemplo, se dedican a la manufactura de partes y accesorios que después exportan a otros países, donde se fabrica el producto final y, en algunos casos, proporcionan los equipos (bienes de capital o tecnología de base) que son necesarios para la manufactura del producto final

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Con respecto al comercio, Australia y Nueva Zelanda comenzaron a mirar a los países vecinos como punta de lanza para su respectivo crecimiento comercial. En 1970, Australia exportaba hacia el PECC el 61,1% de la factura y Nueva Zelanda el 43,5%. Para 1994 los dos países exportaban el 73,9 y el 69,0% hacia el PECC, respectivamente. El mismo crecimiento lo muestran las importaciones provenientes del PECC, que en el mismo período pasaron del 50,0 al 69,5% en el caso de Australia; y del 51,1 al 70,6% en Nueva Zelanda (véase cuadro 8). Aunque los socios comerciales más grandes son los Estados Unidos y el Japón, esta tendencia cambiará hacia principios del siglo XXI, cuando se consoliden sus relaciones comerciales con los miembros del PECC.

Conclusión

Aunque un poco tarde, comparados con los vecinos del Pacífico asiático, los países de Oceanía también se encaminaron por la apertura económica. Transformaron los sectores productivos para

diversificar las exportaciones, sin dejar atrás las viejas ventajas comparativas. Hoy hacen esfuerzos para mantener las condiciones propias de un desarrollo sostenido y sostenible: bajos costos de producción, factor humano eficiente, protección del medio ambiente, desarrollo del sector de servicios, bajas tasas de inflación, estabilidad política y macroeconómica, crecimiento de la inversión en I&D, expansión de los sectores productivos, incremento de las exportaciones y un alto retorno sobre el capital, condiciones que hacen atractiva la vinculación de la inversión extranjera directa.

COLOMBIA: ¿UNA ECONOMÍA POLÍTICA DE QUÉ TIPO?

Los análisis de la economía colombiana no han abandonado actitudes heredadas del modelo de economía cerrada; es decir, de sólo analizar su desempeño con respecto a su comportamiento, y en cuanto al contexto internacional se centra la comparación con las economías latinoamericanas. De esta manera, las conclusiones siempre son las

CUADRO 8 PRONÓSTICO DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO E INCREMENTO DE LA INFLACIÓN (IPC) EN 19 ECONOMÍAS DE LA CUENCA DEL PACÍFICO 1995-1997

PIB IPC Países 1995 1996 1997 1995 1996 1997 Nafta: Estados Unidos 2,1 1,7 2,3 2,8 2,6 2,1 Canadá 2,2 1,7 2,6 2,2 1,4 1,8 México -6,9 2,5 3,5 52,0 29,0 16,5 América del Sur: Perú 6,9 3,8 4,1 10,2 10,7 8,2 Colombia 5,3 4,5 5,3 19,5 22,5 20,0 Chile 8,5 6,7 6,5 8,2 6,5 5,5 Japón 0,9 2,4 2,6 -0,1 0,5 0,6 NIES: Taiwan 6,1 6,6 6,7 3,7 3,6 3,7 Corea 9,3 7,5 7,1 4,5 4,0 3,7 Singapur 8,9 7,5 7,2 1,7 2,3 2,5 Hong Kong 4,6 4,8 5,2 8,7 7,5 7,5 Asean: Indonesia 7,7 7,6 7,8 8,9 10,0 8,9 Malasia 9,6 8,9 8,6 3,4 3,3 3,2 Tailandia 8,6 8,3 8,3 5,8 5,3 4,9 Filipinas 4,8 5,5 6,3 8,1 7,0 6,5 China 10,2 9,0 8,5 17,1 12,6 9,2 Vietnam 9,5 9,6 9,8 12,7 10,9 12,8 Oceanía: Australia 3,1 2,7 3,1 4,6 3,8 3,6 Nueva Zelanda 2,4 2,6 4,4 3,8 1,4 1,8 * Menos de 1 millón. Fuentes: 1995-1996,1996-1997 Pacific Economic Oulook, PECC. Elaboración Creset.

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mismas: "se mejoró en tal variable", "se conserva una buena tendencia en otras", "hay síntomas preocupantes en algunas", "somos de los países con mejor desempeño económico en la región", entre otras expresiones parcialmente ciertas. Esto no es incorrecto y no se debe dejar de hacer. Pero son análisis parciales que ocultan la real fortaleza o debilidad de la economía en el contexto mundial.

Del viejo al nuevo modelo

A finales de los años ochenta, se inició en el país una serie de reformas estructurales, mediante las cuales se pretendió la transformación productiva y la inserción internacional, en el marco de la idea de un Estado descentralizado y regulador, que sustituiría al Estado centralista, proteccionista y paternalista.

En materia económica, la administración Barco introdujo la discusión acerca de la necesidad de un cambio en el estilo de desarrollo, partiendo de la tesis de que el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones había comenzado a reflejarse en bajas tasas de crecimiento económico, reducida participación de las exportaciones en el producto y en el comercio internacional y disminución de la productividad en la mayoría de las actividades, especialmente en los sectores industrial y agropecuario.

El crecimiento del PIB pasó de un promedio de 4,9% en los años sesenta a 5,9% en los setenta y a 3,4% en los ochenta. Tasas reducidas, en comparación con las registradas por otras economías en desarrollo8. Por su parte, el promedio de las tasas de crecimiento del sector industrial fue del 5,8,6,8 y 2,4%, en los mismos decenios. Estos índices son, dos y seis veces inferiores a los logrados por los países asiáticos, que optaron por profundizar el proceso de industrialización.

Esta reducción en el desempeño industrial se atribuyó, entre otras causas, al deterioro en la productividad, la cual pasó de contribuir al crecimiento del sector con 1,9% en promedio anual entre 1970 y 1975, a sólo 0,1% entre 1981 y 1984, recuperándose en el período 1990-1994, pero con tasas inferiores a las de comienzos de los años setenta. Estos comportamientos también son me-

nores a los evidenciados por países con modelos de industrialización basados en las exportaciones.

Según los diagnósticos, la baja tasa de crecimiento de la productividad se explicó por la rezagada estructura industrial, por la falta de exposición a la competencia externa (en el país y en el exterior), que desestimuló la incorporación de nuevas tecnologías, por el precario aporte de la capacidad endógena de innovación y por el lento progreso en la eficiencia en los procesos de producción, entre otros factores.

La rentabilidad artificial que había generado la excesiva protección también creó un sesgo antiexportador a la producción nacional, al reducir la rentabilidad relativa de los sectores con potencial exportador y propiciar el desvío de las inversiones hacia sectores donde no existían ventajas comparativas con respecto a la producción externa.

Teniendo en cuenta lo anterior, a principios de los años noventa se adoptó el nuevo modelo de desarrollo, que pretendía la modernización e in-ternacionalización de la economía.

En materia de política económica, las decisiones se orientaron exclusivamente hacia variables de demanda9, pues las autoridades económicas y monetarias consideraron que un ambiente ma-croeconómico estable genera las condiciones para un mayor crecimiento económico, sostenible a largo plazo. Si bien este enfoque de política ha sido relativamente benéfico para la estabilidad de la economía colombiana, es insuficiente para dina-mizar procesos de transformación estructural y para incrementar y diversificar la factura internacional de transables, que es lo esperado, cuando una economía decide internacionalizarse.

¿Y para dónde va el nuevo modelo?

El manejo de la economía de los países cuyas economías están orientadas a actividades especulativas, financieras y de finca raíz, es de corto plazo, y en ellas adquieren preponderancia desbordada el Banco central y los ministerios de Hacienda o de Finanzas (Ruiz Duran 96). Esta situación corresponde a modelos de apertura, que privilegia actividades de corto plazo en detrimento de los sectores transables.

8 Los NIES y los países de la Asean crecieron el doble de la tasa registrada por Colombia en iguales períodos. 9 La gran diferencia entre la política económica de Colombia con la de los países del Asia Oriental radica en que la

primera hace énfasis en variables de demanda, y las últimas en variables de oferta.

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En cambio, en países que proyectan su desarrollo económico en el sector exportador y sobre todo en los sectores de transformación de los recursos primarios, industrial y de servicios tran-sables, la política económica es de largo plazo y la macroeconomía sólo es un poderoso apoyo a decisiones de economía política. Es decir, sujeta a ésta.

Desafortunadamente, el caso de Colombia corresponde al primer tipo de economía; en consecuencia, es fácil explicar en una perspectiva de largo plazo, el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones. Modelo que no logró superar la fase de producción de manufacturas livianas, que hizo algunas incursiones en la producción de bienes intermedios y de capital, al contrario de Brasil y México en el marco de economías cerradas; y los MES y recientemente los de la Asean, como economías orientadas al mercado internacional, que avanzaron mucho más que Colombia, o que completaron el ciclo de un proceso de industrialización con un perfil particular en cada caso.

Esa característica de la economía colombiana indica por qué no se diversificó con la intensidad requerida el patrón de especialización en el modelo sustitutivo, y por qué las actividades del sector agropecuario e industrial se deprimieron aún más en los primeros seis años del modelo de internacionalización. De esta manera, las verdades son dos: el patrón estructural del país no tiene un perfil definido por la carencia de políticas claras, coherentes y de largo plazo; y tampoco se percibe la voluntad política para cambiar ese "orden" y menos para reindustrializar el país.

En consecuencia, el modelo de apertura se inició sin una reflexión sobre cuál sería el futuro del país si continuaba el patrón de especialización, después de evaluar cuáles serían sus perspectivas en el contexto tecnoproductivo mundial, presente y previsible. Como no se hizo esa reflexión que es una decisión desde el campo de la economía política, área en la cual hay serias debilidades de formación en el país con efectos en el diseño de sus políticas de desarrollo, no ha sido posible implementar políticas de cadenas productivas activas y selectivas orientadas a las exportaciones, ni explorar nuevas actividades, ni se ha considerado la dimensión espacial en las políticas y estrategias de competitividad. Todo esto requiere un ambiente político estable y confiable, y un proyecto de Estado de largo término (Acosta 97).

Colombia y las economías de la Cuenca del Pacífico

En el marco de los análisis estructurales de las economías de los países de América y de Asia que conforman el grupo de expertos del Pacific Economic Outlook (PEO), una economía sólida es aquella que conjuga altas tasas de crecimiento, bajos índices de inflación, dinamismo del comercio internacional, superávit o pequeño déficit de su cuenta corriente y tasas de ahorro alrededor del 30% del PIB, entre otras variables económicas. A éstas se articulan la calidad y cobertura de la educación, el avance tecnocientífico y los servicios.

El país registra en algunas variables indicadores más cercanos a los evidenciados por economías maduras, y en otras muestra comportamientos de una economía poco dinámica en su proceso de desarrollo. Por ejemplo, en el cuadro 8, el país presenta una de las menores tasas de crecimiento de la economía. Pero la inflación es la más alta, aunque, a su vez, las exportaciones registran reducidos índices de crecimiento (véase cuadro 9).

La tasa de ahorro de Colombia también está muy por debajo del 30% del PIB, que es un parámetro que permite avizorar la perspectiva de una economía. La tasa de ahorro en Colombia sólo alcanza el 12% del PIB, cuando el promedio de la tasa del mundo fue de 22%. Esto muestra que es una sociedad que todo lo gasta en consumo y que el Estado destina insuficientes recursos para invertir en nuevas actividades productivas, en servicios, en educación, en I&D, entre otras inversiones que debe hacer una nación que aspire a desarrollarse. Pero esto se debe al enfoque de las políticas: las sociedades van por donde las orienten sus "dirigentes".

El panorama macroeconómico del país no es el mejor. El desempeño y las políticas económicas no han sido excelentes. Colombia es un caso que poco se analiza en el ámbito de la economía internacional, más allá de la órbita latinoamericana. No es una economía exitosa, tampoco fracasada, pero sí intrascendente, considerada en un contexto más amplio.

Un desarrollo tecnoeconómico direccionado y dinámico en la evolución del patrón de especialización necesita políticas que incrementen y orienten el ahorro hacia inversiones estructurales (nuevos sectores estratégicos, I&D, educación, infraestructura), y una política macroeconómica

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CUADRO 9 CRECIMIENTO DE LAS EXPORTACIONES E IMPORTACIONES DE 19 PAÍSES DE LA CUENCA DEL PACÍFICO 1995-2997 Porcentaje

Crecimiento exportaciones Crecimiento importaciones Países 1995 1996 1997 1995 1996 1997 Nafta:Estados Unidos 8,3 8,8 7,8 7,9 3,9 6,6 Canadá 11,8 7,3 5,6 9,0 4,0 4,7 México 16,0 13,7 12,0 -27,8 11,9 15,0 América del Sur: Perú 22,3 14,8 19,8 37,9 23,6 17,7 Colombia 15,7 7,8 13,5 13,0 12,8 4,6 Chile 11,4 11,2 9,1 22,2 10,3 8,8 Japón 11,2 5,7 6,5 22,8 14,5 7,8 NIES:Taiwan 12,9 10,0 11,0 9,6 9,1 8,8 Corea 24,7 12,1 11,2 21,9 10,7 11,7 Singapur 13,8 10,4 9,6 13,9 9,5 9,1 Hong Kong 11,9 10,0 14,0 13,7 8,0 13,6 Asean:Indonesia 7,5 13,6 10,7 25,9 6,7 11,1 Malasia 20,4 21,0 20,0 24,8 18,5 18,0 Tailandia 24,5 17,4 15,0 28,4 15,1 15,0 Filipinas 13,8 16,0 17,0 15,6 14,0 14,0 China 22,9 -5,0 12,0 14,2 6,0 13,0 Vietnam 30,7 32,5 35,9 28,7 29,5 31,7 Oceanía:Australia 4,2 6,5 7,0 10,0 7,5 7,0 Nueva Zelanda 4,2 3,4 3,3 6,0 6,9 7,8 * Menos de 1 millón.Fuentes: 1995-1996,1996-1997 Pacific Economic Oulook, PECC. Elaboración Creset.

dispuesta a apoyar las decisiones de economía política. Es decir, sujeta a ésta.

Cuando las exportaciones manufactureras y de servicios estén creciendo a tasas superiores al 25 o 30% anual durante un período no menor a 15 o 20 años, lo cual implica diversificar los mercados y la oferta, avanzar en el cambio técnico endógeno, y adoptar políticas de industrialización selectivas con base en conceptos de cadenas productivas, entonces, el nuevo modelo habrá cumplido con sus objetivos principales y seguramente el país habrá alcanzado los primeros umbrales del desarrollo.

Los desafíos de largo plazo de Colombia. ¿Quiénes los asumirán?

Ascender en un mundo de líderes arriesgados, visionarios, planificadores del futuro, no es una tarea de un día para otro. Es un desafío de largo plazo, que comienza con la elaboración de una visión de un país deseable. A partir de esa visión

será posible y necesario diseñar planes de largo plazo con políticas económica, industrial, regional y de ciencia y tecnología, menos funcionales y más selectivas y articuladas, de acuerdo con las características de la economía, de los sectores, de las regiones y con las nuevas condiciones del contexto internacional.

La necesidad de revisar el modelo de desarrollo del país será más evidente una vez se decante y repose el caótico ambiente político. Cuando la sociedad acepte que tocó fondo la crisis estructural del Estado, y decida iniciar un proceso de reestructuración global, en ese momento, la economía colombiana mostrará sus verdaderas falencias, pues no habrá razones de coyuntura nacional que distraigan y oculten sus debilidades estructurales. El trabajo conjunto de políticos, empresarios, tecnócratas y científicos que avizoren el país en el largo plazo, y que proyecten su trabajo en esa dimensión, serán los llamados a encabezar un nuevo proceso de desarrollo como el que requiere el país.

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Las discusiones entre neoliberalismo, estruc-turalismo y cualquiera otra corriente de pensamiento son de poca monta con respecto al tipo de debates que se deben dar para renacer el Estado y reindustrializar a Colombia. Se requieren nuevos valores morales y nuevos códigos éticos para ejercer la función pública, realizar los negocios, y educar y formar un nuevo ser. Los cambios radicales de una sociedad desbordan, en el caso colombiano, la tradición normativa y macroeconomicista monetarista. Las dos están en crisis. Por tanto, su concepción y papel en el funcionamiento y evolución del Estado tuvieron su momento.

Con respecto a las teorías económicas, aquellos que ante el argumento cierto de los elevados costos e ineficiencia y corrupción de los organismos gubernamentales reivindican la reducción del Estado con efectos en la pérdida del patrimonio de la nación (privatizaciones), hacen planteamientos inadecuados, pues no presentan alternativas laborales para las personas desempleadas, ni los ingresos de las ventas de los activos se planifican para inversiones estructurales, que además son por una sola vez. ¿En qué se invierten los dineros de las privatizaciones, que es una plata de todos los colombianos, y que de la noche a la mañana se convierte en un activo de particulares nacionales o extranjeros?

Además, una sociedad que volvió tenue el límite entre honestidad y corrupción, entre violencia y vida, y una economía cuyo patrón de especialización está agotado, que no genera empleo a la intensidad requerida y que no remunera dignamente, es un enfoque de política inaceptable para superar la crisis. En este sentido, los modelos de ajuste estructural de corte neoliberal hacen a un lado muchos factores de las teorías del desarrollo para países como Colombia.

En este aspecto, y para muchos analistas, el modelo de ajuste estructural es sólo un instrumento de estabilización económica y no un modelo de crecimiento, y menos de desarrollo. Entre otras razones, porque la secuencia y gradualidad en la implementación de las reformas en especial en un esquema neoliberal de las características del aplicado en el país deja de lado decisiones relacionadas con el cambio estructural, sobre todo cuando las medidas son de choque, como aconteció en Colombia. Es decir, la reducción de los aranceles y la liberalización indiscriminada acabaron con cualquier posibilidad de una política industrial activa y de nuevas estrategias para las

exportaciones. Por eso, el sector industrial ha perdido peso en la actividad global, aun más que el golpeado sector agropecuario. En cambio, se han incrementado los sectores de servicios no tran-sables y la libre importación y el contrabando de bienes de consumo. De esa manera se cometieron excesos en la desregulación y reducción del Estado y en la liberalización comercial y financiera de la economía.

Evaluaciones recientes sobre el modelo de ajuste estructural aplicado en América Latina (Lora, Tai-vi 96) señalan que después de una acelerada recuperación de la economía, a los pocos años, éste evidencia una incapacidad para sostener elevados niveles de crecimiento y mantener el equilibrio de sus variables gruesas. Entre otras razones, y esto dependiendo del enfoque con el cual se aplique el modelo, la liberalización radical de la economía deja en segundo plano la política industrial y de exportaciones, como sucedió en Colombia, y de esa manera no rectifica los factores estructurales que llevaron a su fin al modelo de sustitución.

Por consiguiente, la macroeconomía de corto plazo debe resignar su papel hegemónico a la economía política, en la orientación del cambio estructural.

El populismo es aún más ineficaz por cuanto ha sido incapaz de abordar y de solucionar, tanto en el viejo modelo como en el reciente, los problemas estructurales de la región. América Latina ha vivido los efectos de esta política, incluso, en su versión neoliberal ha sido todavía mayor el fracaso (Cardozo E. 96).

Y los enfoques neoestructuralistas, si bien son más acertados en su diagnóstico y más ponderados en sus recomendaciones de políticas y estrategias macro, micro y meso, son tímidos e insuficientemente creativos en las propuestas sobre cambio estructural o reindustrialización, a pesar de la pertinencia de su pensamiento (Rosenthal, French-Davis, Bonavente 96).

El debate académico sobre el nuevo modelo de desarrollo aplicado en Colombia, desde 1990, tiene que someterse a la discusión rigurosa y seria, para efectuarle los cambios que requiere, porque ya muestra síntomas de estancamiento, de agudizar los desequilibrios sociales y económicos, y de no orientar el perfil del patrón de especializa-ción.

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Para el propósito de reindustrializar el país y de abocar la crisis del Estado, es absolutamente conveniente abandonar posiciones que lindan con el fanatismo antes que con la cordura y el rigor académico. La crisis de las políticas se refleja en el agotamiento del patrón de especialización, con impacto en el aumento del narcotráfico, la corrupción, el contrabando y la violencia.

En estas condiciones, cabe preguntarse si la función primordial del Estado regulador no será la de impulsar un proceso de reindustrialización del país (Acosta 96), teniendo en cuenta que los efectos de varias décadas de protección condujeron a un patrón de especialización poco dinámico y rezagado; a un comportamiento macroeco-nómico bueno y estable respecto a las economías de América Latina pero bastante pobre cuando se compara con otras economías en desarrollo ubicadas en el escenario de la Cuenca del Pacífico; y de mostrar que el enfoque inicial del nuevo modelo en materia de industrialización o de cambio estructural no permitirá superar los resultados del anterior modelo.

Conclusión: ¿Colombia aprendiendo de quién?

El desarrollo y la industrialización de Colombia distan de aquellos factores políticos y económicos que hicieron posible el Milagro Asiático, y que vale tener en cuenta para el futuro, cuando el país conciba su propio estilo de desarrollo: i) estabilidad política; ii) estabilidad de largo plazo del crecimiento macroeconómico logrado mediante el estricto control del déficit presupuestal, de la balanza de pagos internacional, de la inflación y del manejo efectivo de la deuda externa; iii) política industrial selectiva; iv) política externa que estimula las exportaciones, atrae capital y tecnología, promueve la integración al comercio mundial y mejora la competitividad de los productos al mismo tiempo que protege las industrias nacionales; v) apropiada intervención gubernamental en las actividades económicas; vi) fuerte inversión en el factor humano; viii)elevados depósitos en ahorros y tasas de inversión; ix) reducción de la brecha entre pobres y ricos para mejorar la distribución y la riqueza nacional; x) mayor equilibrio en el desarrollo de las regiones y mayor integración entre ellas; xi) planificando a largo plazo el desarrollo; y xii) la capacidad de prever los cambios internos en relación con los posibles cambios del entorno mundial.

Además, desde la economía política las lecciones que dejan para Colombia las experiencias recientes de industrialización y de inserción de las economías de la Cuenca del Pacífico, analizadas en este artículo, son las siguientes:

i. Cómo Estados Unidos concibió políticas yestrategias internas y externas para proteger y redinamizar su economía en doce años. ii. Cómo Japón adelanta una rigurosa

autocrítica a su modelo empresarial y a lapolítica industrial y cómo el Estado(empresarios, gobernates y académicos)asume la decisión de reindustrializar el paíscon base en nuevos sectores y el bienestarde sus habitantes.

iii. Cómo Corea diseña una política deindustrialización a través de gigantescasempresas industriales, la identificación desectores estratégicos y un propósitonacional inquebrantable de ser una de lassiete más grandes economías del mundo enel año 2010.

iv. Cómo Taiwan prospecta una política ensectores de altas tecnologías y de servicios apartir de su estratégica ubicacióngeográfica.

v. Cómo los Asean evolucionan aceleradamentede las ventajas comparativas en recursos naturales a manufacturas intensivas en mano de obra y a la producción de bienes de alto contenido tecnológico, en menos de treinta años, con el caso excepcional de Malasia que en cuatro años duplicó las exportaciones de 38.000 a 74.000 millones de dólares.

vi. Cómo China previo los cambiostecnoeconómicos del mundo y de esa manera en 1979 modifica el modelo de desarrollo económico sin abdicar de la ideología socialista definiendo metas, para que en el año 2010 el conjunto de su sociedad esté en los umbrales del desarrollo y en el año 2020 ocupando uno de los cuatro primeros lugares del mundo tecnocientífico, para convertirse una o dos décadas más tarde en la segunda o primera superpotencia económica y militar del planeta.

vii. Cómo los dos países de Oceanía concibenun modelo económico-ambiental y de inter-nacionalización, haciendo un usoeconómico adecuado de sus recursosnaturales.

viii. Cómo las políticas macroeconómicas seadaptan a las decisiones de economíapolítica. Es decir, la política económicamacroeconómica sólo es un instrumento delas políticas de desarrollo y de la economía

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todo lo anterior se suma el factor cultural, el cual le da el verdadero perfil a las políticas de desarrollo de un país o de una región, que es una dimensión muy poco trabajada en Colombia en su relación con factores de economía política, como la competitividad.

¿Qué tan lejos está Colombia de esquemas de desarrollo de este tipo? ¿O qué tan cerca está de concebir un nuevo estilo de desarrollo? Sólo un discurso desde la cultura y de la economía política, con efectos en una nueva política internacional, y no desde las leyes y del instrumental macro-económico monetarista hará posible un nuevo modelo de desarrollo y un deseable estilo de bienestar, porque los "paradigmas" empleados se agotaron.

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