Conferencia en "Ciudad, Movilidad y Planeación" (Publicado en 2012)

“Cuidades, Movilidad y Planeación”

Xalapa

Primera Reunión Nacional

“Ciudades competitivas o en decadencia

¿En cúal queremos vivir ?”

Ing.Luis Javier Castro Castro

4 Primera Reunión

“Cuidades, Movilidad y Planeación

En la actualidad las ciudades son las columnas de las economías nacionales. En la economía global en que actualmente vivimos no son los países quienes compiten entre ellos, sino sus ciuda-des. En la medida que empecemos a reconocer a nuestras ciuda-

des como componentes relevantes del desarrollo económico nacional, estaremos entonces en posibilidad de fortalecerlas para que desempe-ñen un papel relevante en un mundo altamente competitivo. En este contexto, tan importante es la infraestructura regional como presas, carreteras, puertos, aeropuertos, etc. para la competitividad de México, como lo es la infraestructura, equipamiento y servicios dentro de nues-tras ciudades para garantizar la efectividad y eficiencia en la producti-vidad y de esta forma apoyar a la economía urbana y por consiguiente a la del país. México como país eminentemente urbano pierde acele-radamente competitividad por el descuido en el apoyo a sus ciudades.

En México ha llegado el tiempo de llevar a cabo programas que apoyen las vocaciones actuales y futuras de nuestras ciudades y faciliten direc-tamente su desarrollo, diversificación y crecimiento de sus economías, con infraestructura, equipamiento y servicios urbanos de clase mun-dial. El principal objetivo es generar empleos estables para que un ma-yor número de población pueda acceder a mejores niveles de bienestar y calidad de vida.

En México, a pesar de que tenemos casi cuarenta años de que se ins-titucionalizó la planeación urbana, la verdad es que se ha tenido muy poco éxito en que nuestras ciudades crezcan y evolucionen de acuerdo a sus planes de desarrollo urbano y lo que es más triste, en relación a las necesidades de su población incluyendo principalmente la oferta suficiente de fuentes de empleo.

Durante muchos años nuestras ciudades han evolucionado con una des-vinculación cada vez más acentuada entre la forma de vivir, la gober-nabilidad y el desarrollo económico de la ciudad, lo cual ha incidido negativa y directamente en el nivel y calidad de vida de sus habitantes. Tradicionalmente los tres órdenes de gobierno se caracterizan por tener niveles muy altos de regulación que en lugar de incentivar el desarrollo económico local lo inhiben. Adicionalmente los gobiernos deben for-talecerse para construir los soportes necesarios que el sector privado demanda para ser más efectivo en la generación de empleos en sus ciudades. Esto fomentará un crecimiento y desarrollo sostenido de las economías urbanas y la del país.


“Cuidades competitivas o en decadencia ¿En cúal queremos vivir?”

Y por si todo lo anterior fuera poco, la gobernabilidad de las ciudades mexicanas es cada día más débil, ya que prácticamente la totalidad de las aglomeraciones urbanas del país se constituyen en la actualidad por varios municipios creando acelera-damente áreas metropolitanas en donde también crecen los proble-mas causados por serias limitaciones de una coordinación intermunicipal efectiva. Las decisiones importantes, como lo suelen ser las relacionadas con todos los servicios públicos, in-fraestructura y equipamiento, son generalmente tomadas unilateral-mente en cada municipio, con visio-nes desarticuladas y con un horizon-te de no más de tres años. Muchas de nuestras ciudades se encuentran dentro de un círculo perverso en dónde no es posible lograr un de-sarrollo económico adecuado de la ciudad por la ausencia de dicha in-fraestructura, equipamientos y ser-vicios urbanos de calidad, coberturas adecuadas y eficientes. Una ciudad competitiva de primer orden mun-dial requiere romper dicho círculo vicioso para alcanzar un desarrollo económico local que repercutirá a su vez positivamente en su desarrollo social y humano.

La temática de mi conferencia se centrará en varios de los aspectos re-levantes mencionados en particular en aquellos donde la ingeniería de nuestro país puede aportar cono-cimiento, innovación y experiencia probada a lo largo y ancho del país.

¿Es tu Ciudad Competitiva, Atractiva o

en Decadencia?Actualmente en México alrededor del 95% del PIB se produce en las ciudades. La competitividad del país por lo tanto depende en gran medi-da del desempeño económico, ins-titucional y condiciones sociales de nuestras ciudades.

Para lograr que las ciudades tengan un desempeño más eficaz tanto a nivel nacional como internacional es necesario apoyarlas más allá de los enfoques sectoriales tradiciona-les. Es necesario formular estrate-gias de desarrollo económico parti-cipativo de la ciudad en donde los 3 órdenes de gobierno fomenten y faciliten la suma de esfuerzos de todos los actores relevantes locales con el objetivo común de generar más empleos e incrementar el bien-estar de la población urbana y sus áreas de influencia. A partir de esta suma se podrán identificar, promo-ver y desarrollar las acciones y pro-yectos específicos estratégicos para incrementar la competitividad de las ciudades de nuestro país.

México ha cambiado sustancial-mente en las últimas dos décadas en lo económico, social y político, y continúa en un proceso acelera-do de ajustes e implicaciones en todas estas áreas. Durante muchas décadas México tuvo una economía cerrada que estimuló la sustitución

de importaciones con el objetivo principal de fortalecer la produc-ción hacia el consumo interno. Este modelo favoreció el acelerado crecimiento y desarrollo de solo unas cuantas ciudades que hoy son nuestras áreas metropolitanas más grandes como la Ciudad de México, Guadalajara, Monterrey y Puebla. En los últimos 18 años esta política económica nacional dio un giro de 180 grados y ahora nos encontra-mos ante un México compitiendo con el resto del mundo globalizado.

En este contexto todas las ciudades mexicanas, grandes, medianas y pe-queñas, juegan ahora un papel muy relevante en la competitividad del México actual y futuro.

¿Cuándo una Ciudad es Competitiva?

El problema del significado de com-petitividad comienza por la difícil tarea de su definición. La competi-tividad puede ser un indicador com-puesto por una gran cantidad de variables que dificultan la correcta delimitación del término. De hecho, la competitividad de una ciudad se ha definido como:

“La competitividad de una ciudad esta en su habilidad de producir y colocar en el mercado nacional e internacional sus productos en plena competencia con otras ciu-

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dades que producen los mismos productos y que cumplen a su vez con tener ciertas características. Al incrementar la productividad eco-nómica de una ciudad y colocando en el mercado sus más productivos bienes y servicios, la comunidad podrá desarrollarse y crecer a su máximo potencial. Un mejor nivel de competitividad garantiza ade-más mejores niveles de vida para su población y para el país”;nuestra habilidad para producir bienes y servicios que pasen el examen de la competencia internacional mien-tras que la población de la ciudad disfruta un modo de vida creciente y sustentable;

“el único concepto de competitivi-dad a nivel de ciudad es la produc-tividad”, destacándose que la com-petitividad va más allá de tener em-presas eficientes y de costos bajos;

“potencial que tienen las econo-mías urbanas para lograr un creci-miento económico sostenido en el mediano y largo plazo, mejorar la prosperidad de una ciudad y espe-cíficamente la habilidad que tienen las empresas ubicadas en ellas, así como el nivel de calidad y desempe-ño del sector público y la sociedad den su conjunto para crear bienes y servicios valiosos mediante el uso de métodos eficientes” ;

“habilidad de los países para crear y mantener ambientes que sustenten la competitividad de sus ciudadesç”.

Existen distintas variables que en su relación pueden expresar el sig-nificado de competitividad de una ciudad, sin embargo, también debe ser claro que, aunque haya ciertas pautas generales, no hay una receta establecida para medir la competi-tividad, sino que ésta debe ser eva-luada tomando en cuenta el contex-to particular de cada ciudad.

El que una ciudad sea “atractiva” no siempre

garantiza una buena calidad de vida para su

población ni que sea competitiva

En el país existen muchos ejemplos de ciudades que se han caracteriza-do por ser muy atractivas debido a su vocación económica y otras ca-racterísticas derivadas de su ubica-ción, infraestructura, equipamiento y servicios sociales. Sin embargo muchas de estas ciudades han pa-decido y padecen efectos negativos por su atractividad cuando cambian las fuerzas del mercado de las que ellas dependen.

Este tipo de ciudades tienen un mayor número de inmigrantes que emigrantes, la movilidad provenien-te de otras ciudades o zonas rurales del país es generalmente motivado por la esperanza de tener empleo

y establecerse en un nuevo ambien-te de estabilidad económica local y de mejor calidad de vida, pero la ciudad atractiva no siempre puede responder efectivamente y a tiem-po con los cambios necesarios para acomodar satisfactoriamente un flujo importante de inmigración y de demandas de la población resi-dente, que casi siempre se aceleran con las expectativas de empleo. Cuando esto sucede y no se gene-ran nuevas actividades económicas y crecimiento en las existentes y no se ofertan a su vez nuevos empleos en la ciudad, se producirán impac-tos negativos derivados directa-mente de los efectos que ejerce el excesivo crecimiento demográfico sobre todo el funcionamiento de la ciudad, acelerando el deterioro de la calidad de vida y llevándola a un estado de decadencia en muchos sentidos.

Lo anterior ocurre de manera acen-tuada y con frecuencia en ciuda-des que solo se especializan en un número reducido de actividades económicas, que a su vez pueden ser muy vulnerables por depender considerablemente del entorno competitivo económico nacional y global. Por ejemplo, las ciudades de la frontera norte de México han crecido aceleradamente en la últi-ma década principalmente debido al sector de maquila. Este tipo de desarrollo produjo de manera cons-tante una fuerte atracción de mano de obra poco calificada proveniente



de todo el país. Pero la industria maquiladora dejó de crecer y en muchos de los casos su presencia ha disminuido considerablemente en muchas ciudades, como lo fue el caso de Ciudad Juárez, con dos efectos negativos: el de crear un desempleo acelerado y por otro lado el de seguir recibiendo flujos constantes de inmigrantes con expectativas de conseguir nuevos empleos en la ciudad.

El proceso descrito ha ocurrido prácticamente en todas las ciudades importantes del país. Una solución a este problema tan serio para el futuro desarrollo de nuestras ciudades es la de desarrollar en ellas una estrategia de competitividad.

¿El tener una macroeconomía sana y estable es condición necesaria y suficiente para que una ciudad sea competitiva?

Aunque en distintos sectores en varias ciudades nos dis-tinguen como un país de buen nivel de competitividad, la realidad es que estamos caminando sobre terrenos muy frágiles que pueden ocasionar que el país caiga a la mediocridad global, a menos de que nuestras ciudades estén adecuadamente preparadas para situarnos sin lu-gar a dudas, como un país de primer nivel en la compe-titividad global urbana.

En este sentido es importante pensar en un “Proyecto Nacional de Ciudades” y considerar el potencial que po-demos alcanzar en los siguientes 25 años, como lo han logrado países como China, Corea del Sur, Brasil, Chile entre otros. Estos países han reconocido como parte re-levante de sus cimientos de desarrollo nacional, la forta-leza futura de sus ciudades.

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Dichos países y varios más, han reconocido el potencial de sus ciudades en los siguientes años para ellos y su po-blación e iniciaron y continúan implementando acciones a nivel urbano desde hace ya más de dos décadas. ¿Qué estamos haciendo al respecto en México?

En México tenemos la oportunidad de buscar esa com-petitividad que esta despierta en muchos aspectos de nuestras ciudades en forma de “ciudades atractivas”, tenemos la oportunidad de despertar las fuerzas com-petitivas que sabemos que existen pero que no hemos sabido encontrar o puntualizar.

Algunas de nuestras ciudades han alcanzado un grado de modernización relevante en sectores específicos como el de servicios, en el de la manufactura mexicana, al nivel de reconocimiento que tiene el sector turístico de México y la evolución del sector servicios combinado con el crecimiento del mismo. Pero no hay que perder de vista que la ventaja comparativa que gozan nuestras ciudades y que da competitividad a México en estas áreas es muy frágil. Existen ejemplos claros del porqué.

En la medida que exista una macroeconomía sana y es-table con crecimiento positivo, el desarrollo económico de una ciudad tendrá mejores posibilidades de compor-tarse con una dinámica también favorable. Sin embargo esta situación nacional se puede manifestar heterogé-neamente en el territorio del país.

Desafortunadamente, un panorama económico nacio-nal optimista no garantiza también el buen desarrollo de las ciudades, para que esto suceda éstas deben de cum-plir con muchas otras características para desempeñar-se con éxito en una economía nacional e internacional globalizada y competitiva. Ciudades de alta competitivi-dad son las ganadoras con respecto a las de bajo nivel. Ciudades solo “atractivas” son regularmente las que no se desarrollan económicamente y como consecuencia el nivel de vida decae aceleradamente y expulsan po-blación hacia mejores ciudades. Muchas veces se trans-

forman en ciudades en decadencia donde predominan situaciones inaceptables de desarrollo social, económi-co y ambienta.

Hacia Ciudades Competitivas: Vinculación Eficiente entre cómo

Vivimos, Gobernabilidad y la Economía

de la CiudadDentro de los propósitos de todo gobierno de lograr un desarrollo sostenido que permita mejorar los niveles de bienestar y calidad de vida de la población, el desarrollo económico en las ciudades resulta un requisito indis-pensable.

Es necesario entonces que el desarrollo económico ur-bano tenga un sustento territorial que lo provea de la infraestructura que permita, además de competitividad, dar una respuesta paulatina a las graves disparidades e inequidades que presentan un número considerable de



ciudades en el país.

La competitividad de una ciudad busca como gran objetivo cerrar el círculo virtuoso de una serie de componentes sectoriales y que de manera integral se apoyan entre ellas para alcanzar un desarrollo apropiado de la ciudad.

Las ciudades son las columnas de las economías nacionales. En la economía global en que actual-mente vivimos no son los países quienes compiten entre ellos, sino sus ciudades.

En la medida que empecemos a ver a nuestras ciudades y los municipios que las componen como detonado-res del desarrollo económico na-cional, estaremos en posibilidad de fortalecer a nuestras ciudades en lo que realmente deben ser: La fuente y motor de generación de empleos y mejora de nivel de vida para sus habitantes.

Mayor participación del Gobierno Federal

A pesar de todo lo anterior, el go-bierno federal continúa renuncian-do a su responsabilidad de fomen-tar e inducir un desarrollo compe-titivo de nuestras ciudades; basta observar cómo la prioridad del sec-tor desarrollo urbano casi desapa-reció durante los últimos 10 años. El vacío que existe en el país en

materia urbana se debe principal-mente a la premisa equivocada de que el desarrollo urbano es 100% competencia local. La Ley General de Asentamientos Humanos esta-blece que el desarrollo de nuestras ciudades es materia concurren-te de los tres órdenes de gobier-no: el federal, estatal y municipal. Sí la política financiera federal en apoyo a la vivienda de interés social hubiera logrado integrar una políti-ca real de desarrollo territorial y ur-bano, el actual y futuro crecimiento y desarrollo de nuestras ciudades tendría una dirección adecuada y muy probablemente hasta mucho más viviendas se estarían ofertando hoy a las familias de bajos ingresos en el país.

Necesidad de Políticas Públicas Integrales

El abandono del papel rector e in-ductor del estado en un asunto de prioridad nacional como el desa-rrollo de nuestras ciudades pue-de acarrear consecuencias muy costosas y de calidad de vida para el país y deteriorarlo significativa-mente. Para crear los espacios y asegurar el ordenamiento urbano y ecológico, la acción guberna-mental debe darse en los nive-les federal, estatal y municipal. En la actual situación, se esperaría que la participación del gobierno federal pasara de una actividad

eminentemente reguladora, a una gestión coordinada en su operación con la participación de los gobiernos estatales y municipales, los sectores sociales y la iniciativa privada, para inducir y concertar acciones con los diferentes actores del desarrollo de cada una de nuestras ciudades. También se desearía que las ac-ciones de las diferentes depen-dencias federales que inciden directa e indirectamente en las ciudades se coordinaran, ya que en general, el principal violador de los usos de suelo de las ciuda-des es el mismo gobierno federal. Las ciudades mexicanas están por la globalización en un esquema de alta competencia económica. Por ello, la política económica del país debe tener también dimen-sión territorial y específicamente identificar acciones en ciudades estratégicas medias y pequeñas, tanto en ciudades de bajo poder como alto poder adquisitivo, en un esquema económico urbano-regio-nal que las consolide en el futuro. En el México actual es sumamen-te importante que las autoridades gubernamentales actúen conjunta-mente y coordinadas en el futuro desarrollo de nuestras ciudades y en particular que el gobierno fede-ral no renuncie a su responsabilidad de apoyar y promover el desarrollo de ciudades. De lo contrario, lo que pueden esperar nuestras futuras

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generaciones es ver la huella de que no se hizo nada en el presente y ha-cerse una pregunta: ¿en manos de quién estuvo el desarrollo de nues-tras ciudades a tal grado que vivimos en ciudades en decadencia en lugar de ciudades competitivas?

Ausencia de fomento y legalidad federal en el desarrollo de nuestras

ciudades

Los dos instrumentos legales de política urbana y normativos más importantes del desarrollo urbano y ordenación del territorio a nivel nacional han estado completamente ausentes en los últimos 11 años.

La Legislatura saliente por ejemplo, llevó a cabo importantes esfuerzos para actualizar la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH) pero como frecuentemente ocurre, sus propuestas aún tienen muchos vacíos por carecer de propuestas normativas y de fomento de mayor trascenden-cia innovadora. En ella predomina su espíritu restrictivo, en lugar de pro-mover el fomento a través de incen-tivos, no reconoce la complejidad de los problemas urbanos, incluyendo el metropolitano que lo aborda de manera limitada; debería fomentar enfoques multidisciplinarios en el estudio, identificación y propuestas de solución, no solo territoriales sino también como aprovechar y fortale-cer las vocaciones que interactúan en

diferentes zonas del país, en particular entre sus ciudades.

El gran vacío esta en que no aborda las posibles causas de la muy baja efectividad de la planeación urba-na, durante 36 años se han hecho muchísimos planes de desarrollo urbano municipales y de centros de población pero se ha fracasado rotundamente en su implementa-ción, se propone algo en relación a: ¿Cómo abatir la prevalencia de la cultura de “es mejor pedir per-dón que permiso”?; uso de meto-dologías y enfoques de planeación urbana obsoletos y unidisciplina-rios; falta de reconocimiento de la complejidad de nuestras ciudades independientemente de su tamaño; falta de reconocimiento pleno del medio ambiente urbano; etc.

La Legislatura actual también falló en reconocer en la propuesta de nueva LGAH el fortalecimiento de la transversalidad de las políticas públicas que inciden en nuestras ciudades. El caso más relevante re-ciente es la interacción que debería existir entre la política nacional de vivienda (vivienda social principal-mente) y la política nacional de de-sarrollo urbano y de ordenación del territorio. Sin embargo todos sabe-mos que la Sedesol estuvo en falta legal al no haber publicado el Pro-grama Nacional de Desarrollo Urba-no (PNDU) 2007 - 2012. ¿Descuido o a propósito? Por primera vez en 36 años no se publicó dicho Pro-

grama que es responsabilidad de la Sedesol. De acuerdo a la LGAH y la Ley de Planeación Democrática se debe de castigar a los responsables de dicha omisión. La Legislatura pa-sada no hizo nada con respecto a la omisión del PNDU en este sexenio a pesar de que es también respon-sable de vigilar el cumplimiento de nuestra Constitución. Debido a lo anterior la transversalidad de dos importantísimas políticas públicas no existió y tampoco esta presente en la nueva propuesta de la LGAH.

No es de extrañarse entonces, que las metas de créditos hipotecarios de vivienda social no hallan sido encauzados adecuadamente desde el nivel federal y por consiguiente millones de viviendas se edifica-ron fuera y lejos de las ciudades, induciendo crecimientos desor-ganizados que costarán enormes cantidades de dinero para satisfa-cer demandas de servicios, equipa-miento e infraestructura urbana en el corto plazo. Lo que se logró con la Política Nacional de Vivienda de 2001 - 2012 fue la edificación de vivienda en donde la tierra es más barata que coincide con altos défi-cits o inexistencia de servicios, equi-pamiento e infraestructura urbana. Sus metas han sido en términos de número de créditos hipotecarios y de ninguna manera el otorgar una vivienda social digna a familias de bajos ingresos.

Un tema que definitivamente de-



manda una reformulación profunda es el relacionado con el Fondo Me-tropolitano, su modo de operación hace que él mismo se haga “haraki-ri”, pierde completamente su po-tencial de incentivar adecuadamen-te el desarrollo metropolitano, aho-ra solo parece ser que se reparte el “pastel de la fiesta” entre los dipu-tados federales. De esta manera la Comisión de Desarrollo Metropoli-tano de la Cámara de Diputados se he desempeñado como poder eje-cutivo al aprobar obras en las que el gobierno federal ha estado ausente, principalmente la Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial de la Sedesol.

A pesar de que tenemos casi treinta y seis años de que se instituciona-lizo a nivel nacional el desarrollo urbano en el país, no se ha tenido mucho éxito en que nuestras ciu-dades crezcan y se desarrollen exi-tosamente, no se ha logrado como se indicó anteriormente, que desa-rrollen ni siquiera lo estrictamente mínimo indispensable para cubrir las necesidades de su población, principalmente la oferta suficiente de empleo. El concepto de desarro-llo urbano que nuestro país sigue hasta la fecha hace énfasis en el diseño urbano, ignora la dimensión de desarrollo económico. La visión y el enfoque actual del desarrollo urbano en México deben cambiar para estar en mejores condiciones de pertenecer a las ligas mayores de ciudades competitivas.

En México debemos pasar de un modelo tradicional de intervención urbana altamente normativo reba-sado por la realidad actual del país y del mundo, a un modelo nuevo. Debemos de pasar del enfoque de reducir la pobreza con medidas so-lamente paternalistas al enfoque de generar empleos en nuestras ciuda-des, pasar del énfasis de disminuir las deficiencias sociales al del én-fasis en la competitividad e inver-sión local, de la visión del espacio económico como sólo algo físico para ubicar parques industriales, al del espacio económico que apoya a la ciudad como unidad producti-va en varios sectores productivos y de identificar y apoyar clústeres o corredores urbanos que se apoyen conjuntamente como una unidad; debemos de capturar las plusvalías generadas por las inversiones fede-rales en las ciudades para reinver-tirlas en proyectos de tipo social y debemos pasar del modelo tradi-cional en que el gobierno debe de encabezar todo, al modelo en que se vuelve ejecutor de acciones de incentivos que promuevan el or-den y desarrollo económico y un facilitador de las acciones del sector privado de la ciudad, que es quien genera los empleos.

Para lograr que las ciudades tengan un desempeño más eficaz tanto a nivel nacional como internacional es necesario apoyarlas más allá de enfoques predominantemente de diseño urbano y sectorial en la ma-

yoría de las veces desvinculados. Es necesario promover la formulación de estrategias de desarrollo econó-mico participativo de la ciudad en donde los 3 órdenes de gobierno fomenten y faciliten la suma de es-fuerzos de todos los actores relevan-tes locales con el objetivo común de generar más empleos e incrementar el bienestar de la población urbana y sus áreas de influencia. A partir de esta suma se podrán identificar, promover y desarrollar las acciones y proyectos específicos estratégicos para incrementar la competitividad de las localidades y ciudades de nuestro país.

México ha cambiado sustancial-mente en las últimas dos décadas en lo económico, social y político, y continúa en un proceso acelera-do de ajustes e implicaciones en todas estas áreas. Durante muchas décadas México tuvo una economía cerrada que estimuló la sustitución de importaciones con el objetivo principal de fortalecer la produc-ción hacia el consumo interno. Este modelo favoreció el acelerado crecimiento y desarrollo de solo unas cuantas ciudades que hoy son nuestras áreas metropolitanas más grandes como la Ciudad de México, Guadalajara, Monterrey y Puebla. En los últimos 18 años esta política económica nacional dio un giro de 180 grados y ahora nos encontra-mos ante un México compitiendo con el resto del mundo globalizado.

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Visión Renovada del Desarrollo Urbano: “Desarrollo de Ciudades” en un contexto global competitivo

En México ha llegado el tiempo de llevar a cabo progra-mas que apoyen y faciliten directamente el desarrollo, la diversificación y el crecimiento de las economías de las ciudades, con vivienda, infraestructura y servicios urbanos de calidad mundial que permitan incremen-tar la disponibilidad de vivienda digna en ubicaciones adecuadas, eficiencia del funcio namiento y operación cotidiana de nuestras ciudades con el objetivo de apo-yarlas para ser más y mejores unidades productivas. El principal objetivo es generar empleos estables en nuestras ciudades para que un mayor número de po-blación pueda acceder a mejores niveles de bienestar y calidad de vida.

La planeación y el desarrollo de una ciudad son pro-cesos complejos en los que influyen numerosos fac-tores. El concepto de ciudades competitivas considera necesariamente la vinculación eficiente entre forma de vida, gobernabilidad y economía.

Desafortunadamente, y a pesar de que la institucio-nalización de la planeación y el desarrollo urbano en el país data de casi treinta y seis años, se ha tenido muy poca efectividad en el crecimiento y desarrollo de nuestras ciudades de acuerdo con sus planes, y, lo que es más frustrante, no han apoyado ni fomentado el desarrollo de lo mínimo para cubrir las necesidades de su población, incluyendo principalmente la oferta sufi-ciente de empleo. El desa rrollo y la planeación urbana en México han enfatizado principalmente el aspecto físico del territorio urbano. El desarrollo económico de la ciudad y su entorno regional ha estado limitado prácticamente a las actividades de promoción, no a las de planeación de su desarrollo, y no ha formado parte integral de los “planes de desarrollo urbano”. Además,

las políticas macroeconómicas del país no reconocen a las ciudades como unidades productivas generadoras de la mayor parte del PIB nacional y de su papel predo-minante en la competitividad global de México.

Tradicionalmente, los tres órdenes de gobierno han pro-movido niveles muy altos de regulación en nuestras ciu-dades, que inhiben, en lugar de incentivar, el desarro llo económico local. Los gobiernos no han facilitado la im-plementación de los soportes necesarios que el sector privado requiere para ser efectivo en la generación de empleos en sus ciudades. Esto ha restringido un creci-miento y desarrollo sostenido de las economías urba-nas. Además, la gobernabilidad en escala de ciudad (y/o metropolitano) cada vez es más ineficiente, ya que el hecho de que la mayoría de las ciudades estén consti-tuidas por varios municipios gobernados por alcaldes de diversos partidos políticos hace que decisiones intermu-nicipales (inter-delegacionales para el caso del D.F.) im-portantes sean siempre tomadas unilateralmente, con visiones de muy corto plazo y desarticuladas, como lo suelen ser todas aquellas en relación con la ubicación de vivienda nue va, la oferta de servicios públicos, la in-fraestructura y el equipamiento.

El desarrollo económico de una ciudad es lo más im-portante para sus habitantes. Sin una economía local fuerte, lo más probable es que existan niveles altos de desempleo, que el poder adquisitivo sea bajo y ocasione una demanda pobre de bienes y servicios, que la pobre-za urbana se acentúe y en general que se incremente el deterioro social de la ciudad.

La competitividad de una ciudad busca como gran ob-jetivo cerrar el círculo virtuoso de una serie de compo-nentes que de manera integral se apoyen entre sí para alcanzar un desarrollo apropiado. Dentro de este ciclo virtuoso, no es posible lograr tal desarrollo económi-co adecuado sin la infraestructura, el equipa miento y los servicios urbanos necesarios y eficientes; de igual forma, no se podrá alcanzar un desarrollo social y hu-



mano en la ciudad sin un desarrollo económico sano y estable.

En la actualidad existen enfoques multidisciplinarios exitosos para que las ciudades incrementen su com petitividad, y en todos ellos in-tervienen los esfuerzos conjuntos de los diferentes órdenes de gobier-no, el sector privado y la sociedad. En particular, los enfoques con más éxito en el plano internacional han sido los que apoyan y facilitan di-rectamente que la economía local se desarrolle, se diversifique y crez-ca a través de unir esfuerzos con el sector empresarial local. Den-tro de este esquema, un enfoque multidisciplinario es el adecuado para aportar toda su expe riencia en la elaboración de estrategias, la pla-neación y construcción de vivien-da, infraestructura y servicios de lo mucho que necesita una ciudad para su buen desarrollo y eficiente operación.

Vivienda, infraestructura y

servicios en ciudades competitivas

México ha cambiado sustancial-mente durante los últimos diez años en lo económico, social y político, y continúa en un proceso acelerado de ajustes e implicaciones en todas

estas áreas. En este sentido, por ejemplo, ha sido evidente el énfasis “necesario y urgente” de la política en fortalecer la coordinación de to-dos los actores financieros y los fon-dos públicos en apoyo a la vivienda. El Plan Nacional de Vivienda vigente lo pone de manifiesto, entre otros aspectos relevantes, al ofertar un número sin precedente de vivien-das. Sin embargo, este enfoque ha generado una serie de impactos negativos (externalidades) que son consecuencia del acelerado y exi-toso fortalecimiento financiero del sector.

Actualmente, la política de vivienda se enfrenta a un creciente déficit de tierras a precios com patibles con los programas de gobierno. El rápi-do agotamiento de terrenos urbani-zados en la periferia de las grandes ciudades se ve exacerbado por la falta de inversión en infraestructura urbana ocurrida durante la última década. En estas circunstancias, en las zonas urbanas del país se conti-núa construyendo grandes cantida-des de vivienda sobre suelo dema-siado barato en áreas no aptas, lo cual se estima que eventualmente deberán pagarlo futuras generacio-nes, y será en tre tres y siete veces más caro que si la ciudad hubiera crecido ordenadamente. Lo ante-rior, ade más, sin tomar en cuenta el bajo o negativo crecimiento de la

plusvalía de desarrollos construidos en áreas no aptas para hacerlo.

Dentro de los propósitos de todo gobierno de lograr un de sarrollo sostenido que permita mejorar los niveles de bienestar y calidad de vida de la población, el desarrollo económico urbano resulta un requi-sito indispensable dentro del cual el financiamiento habitacional repre-senta un factor estratégico funda-mental.

Por una parte, la inversión en vi-vienda tiene un papel destacado en el desarrollo económico local y na-cional como generadora de empleo no calificado y de actividad econó-mica, al igual que como generadora de ahorro interno. Por otro lado, el desarrollo económico demanda la infraestructura y el equipamiento que permita explotar productiva-mente, y en términos competitivos de cara a la globalización, las poten-cialidades de las diversas ciudades del país.

Es necesario, entonces, que el desa-rrollo económico urbano tenga un sustento territorial que le provea la infraestructu ra para dar “además de competitividad2 una respuesta paulatina a las graves disparidades e inequidades que presentan un nú-mero considerable de ciudades en el país. En el desarrollo de nuestras

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ciudades, la vivienda es un factor estratégico para el ordenamiento territorial y urbano.

Hacia un nuevo modelo de desarrollo de

ciudades.En México debemos pasar de un modelo tradicional de intervención urbana rebasado por la realidad ac-tual del país y del mundo, a un mo-delo nuevo. Debemos pasar del en-foque de reducir la pobreza urbana tan sólo con medidas pa ternalistas, al enfoque de generar empleos en nuestras ciudades; pasar del énfasis en disminuir las deficiencias socia-les, al énfasis en la competitividad e inversión local; de la visión del espa-cio económico como algo sólo físico para ubicar desarrollo industrial, al del espacio de sistemas de infra-estructura y servicios urbanos que apoyan a la ciudad como unidad productiva en varias ramas econó-micas; debemos pasar del modelo tra dicional en que el gobierno debe encabezarlo todo, al modelo en el que el gobierno se vuelve un faci-litador de las acciones del sector productivo de la ciudad, que es el generador de empleos.

Las ciudades son las colum nas de las economías nacionales. En la economía global en la que actual-mente vivimos, no son los países los que compiten entre ellos, sino

sus ciudades. En la medida en que empecemos a ver a nuestras ciudades y los muni cipios que las componen interrelacionarse como un todo y como detonadores fundamentales del desarrollo económico nacional, estaremos en posibilidad de fortalecerlas en lo que realmente deben ser: la fuente y el motor de generación de empleos y mejora del nivel de vida para sus habitantes y los de todo el país.

Algunos temas relevantes en la reingeniería del desarrollo de ciudades son los siguientes:

• Ordenamiento territorial de la ciudad y planeación de inversiones

• Eficiencia y efectividad en la operación y el funciona miento de los sistemas y servicios urbanos

• Productividad y desarrollo económico de la ciudad

• Medio ambiente urbano

• Proyectos estratégicos en apoyo de ciudad ciudades competitivas

• Financiamiento de proyectos

• Fortalecimiento institucional de los tres órdenes de gobierno

Ejemplos de tipos de Infraestructura y proyectos estratégicos para la com-petitividad de ciudades



Retos urbanos en los próximos 6 años:

ciudades competitivas sustentables

o ciudades en continuo deterioro

A México le urge salir del abandono de sus ciudades, en ellas ya habita-mos más del 70% de los mexicanos y a pesar de que en ellas se produce más del 95% del PIB todas sufren de deterioro de desarrollo económico urbano y por consiguiente niveles muy pobres de calidad de vida.

Llegó la hora y es urgente, de abor-dar el desarrollo de ciudades más allá del enfoque de gobiernos lo-cales, nuestros municipios urbanos han sido rebasados por dinámi-cas que no solo dependen dentro de sus entornos sino que son más fuertes las regionales, nacionales y globales. Es condición necesaria del actual y futuro desarrollo de nuestras ciudades que la nueva ad-ministración federal empiece con políticas públicas urbanas integra-les, diseñadas pragmáticamente para que se apoyen entre sí y logren mayor efectividad en el uso del gas-to público de los tres órdenes de gobierno. Nuestras ciudades ya no soportarán más como ha sucedido en los últimos 11 años, por ejemplo, una política nacional de vivienda so-cial que se mueva desvinculada de otras pero principalmente de la po-lítica nacional de desarrollo urbano

y ordenación territorial.

México esta inmerso, más que nun-ca y como ya se mencionó anterior-mente, en un mundo de economías nacionales globalizadas en donde las ciudades, independientemen-te de su tamaño, juegan un papel predominante en el desarrollo de los países. Ya no es tiempo de solo pensar cómo nuestras ciudades se ven más bonitas, es la época de pla-near y actuar con rapidez de cómo se les debe de apoyar para que sean lo que siempre han sido pero que no se les ha reconocido: que son el motor de generación para que las economías urbanas generen niveles de productividad que les permitan entrar a las ligas mayores de com-petitividad en las que están otras ciudades del mundo. Al atender esta dimensión no solo se abrirá un camino de bienestar a la mayoría de la población sino también a regio-nes enteras en donde las economías de las ciudades tienen influencia re-levante.

Al Gobierno Federal le correspon-de implementar de acuerdo a sus atribuciones, políticas públicas, mecanismos e instrumentos que fomenten y apoyen el desarrollo de la infraestructura urbana ( En este documento la infraestructura urba-na incluye también equipamiento cuando no se hace mención ex-plicita de él) necesaria y a su vez que las políticas públicas estatales promuevan una mejor gobernabili-

dad y desarrollo de sus municipios urbanos.

Actualmente México tiene altísimos niveles de rezago en su infraestruc-tura urbana que desafortunada-mente actúan como freno para te-ner ciudades competitivas de clase mundial y para garantizar también mejores niveles de calidad de vida a través de su uso como instrumen-to que induzca crecimientos físicos sustentables con densidades ade-cuadas. Nuestras ciudades están padeciendo el síndrome en el que la infraestructura urbana es usada solo para corregir el mal, en lugar de ser el instrumento idóneo para inducir el buen desarrollo.

Además, las políticas públicas fe-derales que inciden en las ciudades deben de ser como lo son en mu-chos países, la clave para un desa-rrollo económico acorde con un mundo globalizado, sería un grave error sí las políticas públicas con-tinúan sin tomar en cuenta el pa-pel que juegan nuestras ciudades como unidades productivas para lograr niveles más altos de compe-titividad internacional y bienestar de su población con empleos dig-nos y suficientes.

Existen actualmente muchas limi-tantes muy serias para el buen de-sarrollo de ciudades competitivas sustentables que están presentes en prácticamente todas las ciuda-des del país y que por lo tanto de-

16 Primera Reunión


ben de ser de alta prioridad nacio-nal el resolverlos. Existe la creencia errónea por muchos tomadores de decisión que lo urbano es solo de competencia local a pesar de que el gobierno federal, dentro del marco de la Ley General de Asentamien-tos Humanos, tiene la obligación de intervenir para que en nuestras ciu-dades no se continúen acentuando los rezagos en infraestructura urba-na que actúan como inhibidores de la productividad urbana a lo largo y ancho del país y por consiguiente el lograr un mejor nivel de vida de sus habitantes.

La inexistencia de políticas públicas integrales que incidan positivamen-te en el desarrollo de nuestras ciu-dades es un tema impostergable.

Grandes costos sociales y económicos para el país el otorgar crédito

para vivienda social nueva sin importar su

ubicaciónEn los últimos 10 años, a los fun-cionarios públicos de alto nivel del sector vivienda del gobierno federal solo les ha interesado el cómo ofer-tar millones de créditos hipoteca-rios para familias de bajos ingresos, a ningún funcionario ni institución federal le ha preocupado cual debe de ser la economía de dichas fami-lias para que sus limitados ingresos no se vean duramente afectados

por la ubicación de su nueva vivienda social. Ninguna de las dependencias federales de financiamiento de vivienda social y de desarrollo urbano toma en cuenta la ubicación de ese tipo de vivienda a pesar que la política de financiamiento para vivienda social proviene del orden federal, por con-siguiente en esta última década encontramos que la oferta se encuentra en donde la tierra es más barata, situación que está directamente relacio-nada con falta de infraestructura, equipamiento educativo, de salud de esparcimiento y de servicios públicos municipales y excesivos gastos de movilidad familiar.

Al final lo que han hecho los funcionarios financieros federales es hacer más pobres a nuestras familias de bajos ingresos, contribuir a la segre-gación familiar porque en ocasiones varios miembros no se mudan a la vivienda nueva por su tamaño tan pequeño y por la lejanía de sus activida-des diarias. También la ubicación alejada de las ciudades y dispersa en las periferias ha sido brote de delincuencia y fuente de la inseguridad de las viviendas nuevas que induce a su abandono y a cartera vencida.

Ahora a finales de sexenio, a dichos funcionarios federales se les empiezan a ocurrir cosas nuevas (ni tan nuevas) que más bien indican que tratan de crear una nube de humo a la problemática que crearon durante una década, comienzan a dar a conocer nuevos programas, que bien se po-dían haber iniciado hace 10 años, orientados a promover vivienda social vertical (aunque todavía no está muy claro como garantizarán que estas se ubiquen dentro de las ciudades y no fuera y lejos de ellas), crean incipien-tes programas de redensificación (como el recién anunciado en la capital del estado de Puebla que aún no se conocen los detalles de este), anun-cian un programa para no asalariados o no beneficiarios del ISSSTE, IMSS e INFONAVIT (del que solo calculan otorgar como 12 mil créditos en el 2012) y otras acciones dispersas y desesperadas a fines de sexenio.

En este sexenio y en el anterior se edificaron millones de viviendas para familias de bajos ingresos, SÍ, ¿pero cual ha sido el costo social, ambien-tal, económico y financiero para esas familias y para el país en general el fomentar vivienda social en ubicaciones dispersas y lejos de las ciudades?

Uno de los mayores defectos es que la vivienda social ha estado al alcance de los que pueden demostrar “bancariamente” capacidad de compra y como parte de esto, el costo de la misma está directamente relacionado al costo del suelo donde se edifica. El costo de suelo más barato, como dirían los clásicos “aquí y en China” se localiza en lo más alejado de las ciudades y



en donde se carecen de servicios y equipamiento para la vida cotidiana y a menudo en donde es más caro llevar la infraestructura urbana. Este básico principio se ha ignora-do en los últimos 11 años y el resul-tado es la edificación de millones de viviendas sociales dispersas y fuera de las ciudades que invitan al fomento de la inseguridad, al aban-dono después un corto tiempo y por consiguiente a creciente carte-ra vencida, además de costos enor-mes para municipios débiles en su administración urbana localizados fuera de las zonas urbanas que de la noche a la mañana se les impuso una demanda altísima de servicios y equipamiento inexistente. No ha sido la culpa solamente de los go-biernos municipales el aceptar que se asienten grandes volúmenes de vivienda social en su territorio, también tiene una responsabilidad directa el gobierno federal al im-plementar por once años una polí-tica nacional de vivienda social y no implementar medidas innovadoras en otro sentido y además, sin arti-cular otras políticas federales que aportarían mejores ubicaciones. El gran reto para los próximos años es remediar hacia el futuro lo antes expuesto y lo que es más impor-tante, “pagar la factura pendiente desde hace décadas” que es facili-tar también vivienda digna a las fa-milias más desprotegidas que por el simple hecho de no poder de-mostrar poder adquisitivo se han dejado fuera de acceder al finan-

ciamiento de una vivienda. Ade-más de gran reto, que es posible superarlo, existe otro de carácter social que es el de “reconocer que el tener una vivienda digna es uno de los mejores instrumentos para combatir la pobreza”

¡SÍ! es posible ofertar masivamente vivienda

para familias de menores ingresos que

no pertenecen al sector formal de la economía

En la actualidad, el reto principal que “se podría calificar como factu-ra pendiente por pagar”, continúa siendo el atender la demanda de vivienda de las familias de menores ingresos que no pertenecen al sec-tor formal de la economía o cuyo nivel de ingresos es insuficiente para ser sujetos de crédito de una institución financiera. Como parte de este reto está el del costo de suelo para edificar vivienda.

“El problema de vivienda para fa-milias de bajos ingresos no es el suelo caro… el problema es que no lo usamos de manera innovadora y eficaz”

La incertidumbre en los flujos de ingresos y los elevados índices de riesgo son factores que excluyen a la mayoría de las familias de bajos ingresos de viviennda social. Existe

una enorme demanda de vivienda que crece aceleradamente, en este caso por parte de las familias más pobres y no existe una oferta de financiamiento para atenderla. La estrategia que aquí se comenta permitiría contar integrar y focali-zar programas públicos con el fin de contar con más recursos y au-mentar la cobertura de atención a las familias más pobres.

Integración de programas sociales,

obra pública e inversión en vivienda

social con recursos provenientes de

plusvalías en “áreas de crecimiento especifico sustentables (ACES)”

A partir de varias políticas y pro-gramas públicos actuales, muchos de ellos establecidos hace ya más de una década, es factible que a través de una integración transver-sal de ellos se detone una oferta innovadora de financiamiento de vivienda social al interior o junto a las manchas urbanas. La propuesta tiene las siguientes características generales:

• Garantiza una coordinación mul-tisectorial de los programas de obra pública federal, estatal y municipal, teniendo como eje el

18 Primera Reunión


territorio de las ACES identificadas por los 3 órdenes de gobierno;

• Genera recursos adicionales en beneficio de las fa-milias de bajos ingresos en función de mecanismos innovadores relacionados con la comercialización de edificación muy rentable y la captura de plusva-lías provenientes de la inversión pública dentro de las ACES;

• Induce una máxima generación de plusvalías de las inversiones públicas en las ACES, adicionalmente a préstamos de Banobras o del Fondo de Infraestruc-tura, que llegan anualmente a nuestras ciudades a través de programas sectoriales federales pero de forma desarticulada en su ubicación dentro de las manchas urbanas;

• El valor y la tenencia de la tierra no son restriccio-nes relevantes bajo la estrategia propuesta. Los propietarios de las tierras e inmuebles actuales tendrán la opción de entrar como socios al desa-rrollo de las ACES, a través de una “Asociación Pú-blica Privada”;

• Incorpora de forma relevante todos los instrumen-tos financieros exitosamente desarrollados por el INFONAVIT en los últimos 11 años, así como los subsidios de la CONAVI; y

• Da valor económico a beneficios actuales prove-nientes de programas sociales en zonas urbanas que son acreditados para adquirir una vivienda social.

Los proyectos de vivienda social para las familias de bajos recursos y/o que forman parte del sector infor-mal en general tienen una rentabilidad socioeconómi-ca superior a la rentabilidad financiera. De este modo, por su propia naturaleza y por el carácter del riesgo asociado, su financiamiento recae en el campo de algo similar a una banca de desarrollo: Fondo de Asociacio-nes Público-Privadas para Vivienda Social.

La vivienda social debe ser considerada como un ins-trumento muy eficaz para reducir significativamen-te la pobreza en el país. Sí es factible, con voluntad política, ofertar masivamente vivienda social para población en la informalidad con un enfoque finan-ciero-social, en ubicaciones dignas dentro de las ciu-

dades y en zonas limítrofes contiguas a las manchas urbanas donde ya existe infraestructura urbana y mejores servicios públicos que en polígonos alejados y dispersos de nuestras ciudades.

Desarrollo habitacional sustentable: utopía o realidad

Desde su aceptación en la Cumbre de Río de Janeiro en 1992, el concepto de sustentabilidad y/o de desarrollo sustentable ha sido adoptado y adaptado por tal can-tidad y variedad de autores y promotores que hoy en día el término se percibe como una propuesta confusa o como a cada quién le acomode. En el ámbito académi-co, el desarrollo sustentable ha sido tema de cientos de artículos y de decenas de libros, además de innumera-bles foros de discusión a nivel internacional. ¿Qué hacer entonces con el desarrollo sustentable? ¿Es aún un con-cepto cercano al que se planteó en 1992? ¿Cómo lo de-bemos concebir en el contexto urbano y habitacional?

La mayor preocupación en los últimos 11 años radica en los usos e interpretaciones que le han dado al término del desarrollo sustentable en el desarrollo urbano (“de-sarrollo de ciudades”) y en el sector público de la vivien-da. No sólo el uso del término es preocupante, sino la necesidad de que quienes lo proponen tenga la plena conciencia de las implicaciones sociales, económicas y ambientales que dicho término implica en el futuro.

La definición de desarrollo sustentable más aceptada hasta la fecha es la de la Comisión Mundial de Ambien-te y Desarrollo consignada en el Informe Brundtland en 1987:

“Desarrollo sustentable es aquel desarrollo que satisfa-ce las necesidades del presente sin comprometer la ha-bilidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades”

Esta definición sin embargo implica compromisos diná-micos en el tiempo que son muy difíciles de cumplir. El



desarrollo sustentable se ha convertido en un contro-vertido tema, creando metas que parecen imposibles para los mismos políticos y los funcionarios de las ins-tituciones del sector público. En este discurso de moda, los recursos que nos rodean no sólo son el capital na-tural heredado, incluyendo las materias primas tales como productos del suelo, del subsuelo, buena calidad del agua y el aire, bosques, océanos y tierras húmedas, sino también la capacidad de la tierra para absorber, en nuestro caso, las externalidades generadas por desarro-llos habitacionales; por supuesto, el análisis de los re-cursos también incluye consideraciones sobre la calidad de los ambientes construidos en los cuales se habita y trabaja.

Una de las mayores fallas del sector público de la vivien-da, principalmente el responsable de la vivienda social, ha sido la de prever lo que es muy previsible en nuestro país que, es la incapacidad que tienen los municipios urbanos en ejercer sus atribuciones para obligar a las grandes empresas desarrolladoras de vivienda a tomar en cuenta en su diseño y operación de sus proyectos los efectos ambientales y sociales en la comunidad y tam-bién la debilidad de nuestros municipios para planear el futuro uso y aprovechamiento de su territorio. Hasta ahora, no se ha logrado que las empresas minimicen los costos totales para el ambiente y la sociedad derivados de sus micro y sus macro-desarrollos a fin de que sus proyectos no contribuyan al deterioro del entorno en que operan. Actualmente, los nuevos desarrollos ha-bitacionales llegan con frecuencia a expensas del dete-rioro en la calidad de los servicios disponibles para la población local; siempre se observa un aumento impor-tante de población nueva demandante de servicios con una merma sensible en la calidad de la vida para todos los que ya habitaban en la zona.

El principal desafío que enfrentan hoy los tres órdenes de gobierno, es saber cómo diseñar y aplicar sistemas de diseño, evaluación y gestión capaces de fomentar y conci-liar en áreas urbanas los tres grandes objetivos que llevan

al desarrollo sustentable: el crecimiento económico, la equidad (social y económica) y la ambiental. Para esto es necesario comprender que las vías para lograr dicho de-sarrollo son diferentes para cada ciudad, en función del modo y nivel de desarrollo en que se encuentren.

Las ciudades pequeñas, medianas y áreas metropolita-nas en nuestro país están plagadas de problemas am-bientales de todo orden. La cobertura de las redes de servicios básicos urbanos constituye un elemento clave en la definición de la estructura urbana y las tendencias físicas de crecimiento. De igual forma, la carencia o la inadecuada provisión de servicios como agua potable, alcantarillado, drenaje, transporte público, redes de energía, etc., dan origen a un conjunto de problemas ambientales de carácter sanitario que condicionan la ca-lidad de vida de la gente y la eficiencia en el desempeño económico del sector productivo.

El proceso de lograr el desarrollo habitacional sustenta-ble en nuestras ciudades, si esto es factible de alcanzar, debe de estar orientado a la capacidad de mitigar y/o eliminar aquellos aspectos del medio ambiente cons-truido y socioeconómico que afectan la calidad de vida de la población urbana.

El papel relevante de las ciudades en la vida del país ha crecido más rápido que la modernización y la adecua-ción de las formas de su gobierno. Esto se deriva de la misma debilidad de nuestros municipios; en la ausencia de gobiernos metropolitanos; en la difusa delimitación de atribuciones, responsabilidades y recursos entre los diferentes niveles territoriales de gobierno; en la baja y confusa jerarquía que tienen las dependencias a nivel federal encargadas del desarrollo urbano-regional- am-biental; en la baja prioridad y permanencia que tienen estas materias en los programas de gobierno; en la au-sencia de políticas eficaces de desarrollo urbano; y en la precaria o nula elaboración ideológica sobre la cuestión urbana, que refleja el desinterés de los partidos políti-cos y sus legisladores.

20 Primera Reunión


Las ciudades constituyen una reali-dad que es parte integral de la vida del país. Por lo tanto, es difícil en-tenderlas y resulta impropio tratar aisladamente el desarrollo habita-cional del urbano. El gran reto per-manente de una Política Nacional de Vivienda Social es garantizar que la construcción de micro o macro-desarrollos sea parte integral de la ciudad y no que un macro-desarro-llo sea sustentable en su interior in-dependientemente de lo que gravi-ta en toda la ciudad. Es importante evitar que el desarrollo habitacional no resulte como en el pasado en el transporte público, que con solo pintarlos de verde al vehículo se transformaba en “ecológico”, en la actualidad, ya se da con frecuencia que con simples acciones promovi-das por el sector público se le cali-fica a la vivienda como sustentable o inclusive a las hipotecas como “verdes”.

Vivienda sin desarrollo de ciudades: ¿Un

Mega suicido urbano reciente?

Como es de todos conocidos y se ha mencionado anteriormente, to-das las ciudades mexicanas tienen grandes rezagos e ineficiencias que ocasionan graves deficiencias en su funcionamiento cotidiano. Existen marcadas diferencias en las opor-tunidades de acceso a satisfactores

básicos, agudizadas por la velocidad de la urbanización.

Las huellas de actuación de las au-toridades encargadas del desarrollo urbano y de vivienda a nivel federal, estatal y municipal están presentes en cada una de nuestras ciudades. En muchas, proliferan asenta-mientos marginados en sus áreas periféricas que casi siempre son el resultado de invasiones sin con-trol, promovidas en áreas inade-cuadas de crecimiento y de alto riesgo, donde la autoridad com-petente ha sido rebasada por la presión social, privada y política local. En otras también abundan ya fraccionamientos habitaciona-les de diversos tamaños dispersos y lejos de las manchas urbanas. La población que se asienta en es-tas condiciones es generalmente de bajos recursos, que busca trabajo en las ciudades de más alto cre-cimiento y desarrollo económico. Dicha población, que es también la que oferta el mayor volumen de mano de obra para el desarrollo económico del país, se ve obligada a habitar viviendas muy alejadas de las principales fuentes de tra-bajo, generando con esto también grandes flujos de movilidad de ve-hículos tanto de pasajeros como de carga en ineficientes sistemas viales y de transporte público. Además, el modelo financiero hipo-tecario promovido por el Gobierno

Federal a partir de 2011, en el que al desarrollador de vivienda se le da la responsabilidad de adquirir el suelo en donde ellos quieran, ha genera-do una serie de impactos negativos (externalidades) en nuestras ciuda-des. El desarrollador maximiza sus utilidades edificando vivienda social en lugares en donde la tierra es la más barata. Lo anterior encarece a su vez el valor de la tierra en ubica-ciones adecuadas por fomentarse el incremento del costo del suelo sin ninguna planificación adecuada del territorio urbano. Por todo esto, actualmente la política de vivienda se enfrenta a un creciente déficit de tierras a precios compatibles con los programas de gobierno. Déficit que se ha incrementado por una debili-dad muy grande del principal gene-rador de créditos de vivienda social, el INFONAVIT.

En otras palabras, por cada peso de financiamiento a la vivienda social nos va a costar mucho más resol-ver sus impactos urbanos negati-vos si continuamos con el mismo modelo financiero hipotecario que fomenta edificar vivienda social nueva alejada y dispersa de las manchas urbanas.

¿Cómo evaluar la eficacia del INFONAVIT más allá del número de créditos otorgados para

vivienda social en los



últimos 11 años?El INFONAVIT nos ha acostumbrado a medir su desempeño con indicadores que solo reflejan el “lado iluminado de la Luna”, es obvio que su lado obscuro ni se ha mencionado ni tomado en cuenta desde hace ya más de una década. Hay varios ejemplos de esto:

• El riesgo de perder en la recuperación de créditos se incrementa con la in-adecuada ubicación en la oferta de vivienda. ¿Cuántas miles de viviendas edificadas han sido financiadas por el instituto en ubicaciones que gene-ran minusvalías? Los inmuebles de los derechohabientes que adquieren un crédito en estas condiciones pierde valor desde el primer día que la adquieren y sí el INFONAVIT tuviera que recuperar dichas viviendas ya sea por cartera vencida o por abandono este recupera un inmueble con valor comercial inferior al inicial;

• El número de créditos asignados en una ciudad está directamente relacio-nado a su PIB per cápita. A mayor actividad económica en una ciudad ma-yor es el número de créditos que el INFONAVIT direcciona, por consiguiente los derechohabientes de ciudades menos desarrolladas financian con sus contribuciones a la vivienda social de aquellos que viven en ciudades más desarrolladas, ya que en donde hay menor poder adquisitivo el instituto no ha tenido una política que incentive la edificación de vivienda social en dichas ciudades. Es decir, la política de financiamiento del INFONAVIT es selectiva y ha fomentado la inequidad territorial de oferta de vivienda so-cial, existen �huecos territoriales en el país con una mínima oferta de vi-vienda social� que coinciden con su bajo nivel de desarrollo económico. En los últimos 11 años, al gobierno federal se le olvidó que la vivienda social es el mejor instrumento para sacar de la pobreza de forma inmediata a fami-lias de bajos ingresos; y

• Financiar vivienda social en donde el suelo es más barato, fuera, lejos y dispersa de las ciudades generará altísimos costos para futuras genera-ciones. A mayor dispersión y lejanía de la ciudad, de vivienda social nue-va, se demandarán redes de todo tipo de infraestructura, equipamiento y servicios públicos que costaran muchísimo más si se hubiera incentivado su ubicación premiándola a través de una política de financiamiento y subsidios que tomara en cuenta la localización de la vivienda social nueva.

Una evaluación o auditoría técnica del INFONAVIT inmediata, ayudará a definir futuras estrategias de desarrollo de tan importante sector, las de-bilidades y amenazas que hasta ahora persisten deberán recibir atención prioritaria principalmente cuando estas involucren a las familias de bajos ingresos. Será necesario instrumentar muestreos diseñados y financiados

independientes de la futura admi-nistración del instituto con el fin de identificar con precisión mercados potenciales y formular políticas de financiamiento apropiadas, no solo en función de la población objetivo sino también con respecto de la ciu-dad en donde esta se encuentre.

La Política Nacional de Vivienda (2001 - 2012) y el Desarrollo Territorial

y de Ciudades

La Política Nacional de Vivienda (PNV) en la última década ha sido muy efectiva en el aspecto financiero, en realidad es, una Política Nacional de Financia-miento para la Vivienda (PNFV). Las metas de créditos hipote-carios y subsidios federales se han alcanzado y en ocasiones hasta rebasado, sin embargo se ha empezado a reconocer que dicha política ha estado divorcia-da de una política de desarrollo urbano y territorial. Lo anterior ha dado como resultado la pro-liferación de muchos impactos negativos de tipo social y eco-nómico en varias ciudades y regiones del país. El gran riesgo de continuar con una desvincu-lada y desarticulada Política de Financiamiento de Vivienda es que el sistema financiero de vi-vienda se puede llegar a colap-sar en el corto plazo y por con-

22 Primera Reunión


siguiente tener impactos mucho más severos para el país. Además la dimensión financiera de la PNV está en función de la demanda con capacidad de endeudamiento de los beneficiarios potenciales, la cual implícitamente deja fuera la equidad en el desarrollo territorial del país.

Políticas públicas a partir del PLAN NACIONAL DE DESARROLLO (PND)

2007-2012Una política pública corresponde a aquellas acciones y flujos de infor mación relacionadas con un objetivo políti-co definido en forma democrática; las que se desarrollan por el sector público y, frecuentemente, con la participa-ción de la comunidad y el sector privado. Una política pú-blica de calidad incluye orientaciones o contenidos, ins-trumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados. Dichas características constituyen un marco, una estructura que permite la es pecificación de las intenciones u objetivos que se desprenden de la agenda pública.

En los últimos años la PNV, sus programas y resultados, se ha convertido en una demanda de los diferentes sec-tores sociales, de organismos nacionales e internaciona-les y de académicos. En general, es una demanda de la ciudadanía que tiene la convicción, de que es imperativo aumentar el impacto de la PNV mejorando la eficiencia y eficacia del gasto público y la gestión gubernamental.

Resulta también relevante el cómo se define la transver-salidad de las políticas públicas. El enfoque de transver-salidad de la administración pública federal, es un proce-so de gestión y de concertación en el que participa varias instituciones que tienen objetivos y programas afines y suman su Agenda de trabajo, y recursos humanos y fi-nancieros para el logro de metas comunes.

Lo anterior adquiere importancia especial para el de-sarrollo territorial. La transversalidad pretende además

minimizar las actitudes de protagonismo institucional, el clientelismo y la manipulación política de los benefi-ciarios de los proyectos gubernamentales, ninguna de-pendencia gubernamental puede atribuirse el cien por ciento del mérito de un programa exitoso, se comparten responsabilidades y por tanto, los logros como los fraca-sos, son producto del trabajo compartido.

El proceso del PND 2007-2012 tiene una clara y con-tundente definición hacia el trabajo transversal. En este plano, la SHCP juega un papel importante por sus atri-buciones, capacidades técnicas y la voluntad política en la concertación de acciones y dialogo con el conjunto de los actores gubernamentales y las autoridades y repre-sentaciones estatales y municipales.

Sin embargo y a pesar del bien logrado enfoque en el PND, se advierte una distancia entre lo planeado y la implementación de las acciones, siendo necesaria una mayor argumentación y difusión, de las políticas públi-cas para el desarrollo territorial, tanto al interior de las dependencias que conforman la administración federal como hacia los gobiernos estatales y municipales; una argumentación que deje claro los fines, objetivos y me-dios, para los que están diseñadas las políticas públicas en territorios bien definidos y acordados en el país.

En particular, en el caso de la PNV se hace necesario, un compromiso de los poderes ejecutivos de los tres órdenes de gobierno, para atender rezagos de vivienda social; de ahí que debe formalizarse de mejor manera la participación de los diversos espacios de la planeación del desarrollo territorial y la toma de decisiones econó-micas, políticas y sociales.

Los ejes de política pública sobre los que se articula el Plan Nacional de Desarrollo (PND) vigente establecen acciones transversales que comprenden los ámbitos económico, social, político y ambiental, y que compo-nen un proyecto integral en virtud del cual cada acción contribuye a sustentar las condiciones bajo las cuales se



logran los objetivos nacionales.

EL PND plantea una estrategia inte-gral de política pública al reconocer que los retos que enfrenta nues-tro país son multidimensionales. Así, el Plan establece que a partir de los cinco ejes de política hay 84 objetivos y 360 estrategias que durante la presente Administra-ción regirán la acción del gobierno. En congruencia con el proceso de planeación nacional, las metas es-tablecidas y los objetivos nacionales planteados en el PND, determinan el diseño de los programas que emanan del Plan; en consecuencia, los objetivos de esos programas son congruentes y están alineados con los de los ejes de la política pública del PND. Una vez definida la direc-ción hacia la cual se debe dirigir la acción gubernamental mediante los objetivos, estrategias y metas (del PND y programas derivados), las dependencias y entidades definen su misión, visión, objetivos y metas estratégicos propios, considerando la alineación con él o los programas derivados del PND que les corres-pondan.

Impacto Urbano y Territorial de la Política Nacional Dde Vivienda (o Política Nacional de Financiamiento para la

Vivienda)

En concordancia con lo publicado en el PND 2007-2012, a finales del 2008 se publicó en el Diario Oficial una versión ejecutiva del “Programa Nacio-nal de Vivienda 2008-2012: Hacia un Desarrollo Habitacional Sustentable 2008-2012� que en su mayoría contiene una vez más un mayor énfasis en el aspecto financiero con excepción de algunos aspectos muy generales sobre desarrollos habitacionales sustentables y la complejidad de coordinación sectorial para fortalecer el desarrollo habitacional. Sin embargo, una vez más está presente un enfoque de desarrollo territorial y urbano.

Articulación-desarticulación de las políticas sectoriales en el territorio

El establecimiento de relaciones políticas y administrativas entre dependen-cias y niveles de gobierno, a través de su participación colaborativa en el diseño, instrumentación y evaluación, para alcanzar el desarrollo territorial es un trabajo complejo (Figura 1). En principio, se podría señalar que lo que se esperaría convencionalmente es que los ejes rectores estarían estableci-dos en los diferentes programas federales y estatales sectoriales y estarían sustentados por las estructuras institucionales operativas, así como por la ciudadanía en particular y organizada. Sin embargo esta es una visión ideal que difícilmente opera de manera articulada, presentándose frecuentemen-te tensiones que tienden a desarticular dichas relaciones requeridas para

la formulación y operación de proyectos de desarrollo. Esta dificultad, por supuesto, también lo es para quienes pretenden comprender cómo se ins-titucionaliza la política pública sectorial y territorialmente, como es el caso de la de vivienda.

Figura 1.

24 Primera Reunión


El desarrollo territorial requiere además de una política nacional consistente, que establezca normas e incenti-vos claros. No basta sólo la voluntad política, ni fomen-tar desarrollo habitacionales sustentables en su interior, se necesitan servicios públicos especializados y técnica-mente sólidos para implementarla a lo largo de la madu-ración de un proyecto/plan maestro.

En este sentido, el rol del Estado es fundamental en el proceso de desarrollo territorial, para financiar las fases iniciales de los procesos de articulación de voluntades y construcción de visión en los territorios; para facilitar el aprendizaje vía intercambio de experiencias; para pro-mover la formación de profesionales especialistas en los variados temas relacionados con el desarrollo territorial; para monitorear y evaluar los resultados y el impacto de los procesos; para adaptar o generar sistemas de infor-mación de utilidad para la gestión.

Este enfoque del desarrollo resulta clave para la modifi-cación positiva de las expectativas de los diversos agentes y la construcción de confianzas entre ellos. Estos elemen-tos intangibles tienen un peso determinante en los pro-cesos de desarrollo territorial.

La participación municipal

Las políticas de desarrollo territorial no se limitan única-mente al desarrollo de un solo municipio. Casi siempre, el ámbito local de acción abarca varios municipios con car-acterísticas económicas, laborales y medioambientales, similares o diferentes. Las fronteras de los sistemas pro-ductivos locales no tienen por qué coincidir con las fron-teras municipales. Por ello, es importante identificar las unidades de acción apropiadas mediante la elaboración de Sistemas de Información Territorial para el desarrollo económico local, tarea que las diferentes iniciativas de vivienda deben comenzar cuanto antes.

Se aprecia así la oportunidad de abordar conjuntamente

los retos del desarrollo económico local, y la necesidad de combinar una actuación inteligente y coordinada entre las diferentes instancias públicas territoriales de nivel municipal. Igualmente, aunque puede parecer ob-vio, el desarrollo municipal debe alcanzar no solamente al núcleo urbano del o los municipios, sino a la totalidad de la población diseminada en el territorio municipal. Esta es una cuestión fundamental cuando se trata de satisfacer, sobre todo, las demandas de la población dis-persa en comunidades rurales, muchas veces ignorada o marginada de los procesos de desarrollo.

Una cuestión crucial para impulsar el desarrollo territo-rial, es la construcción de una oferta apropiada de servi-cios con la previa realización de obras de infraestructura de saneamiento básico, urbanización, abastecimiento de agua, caminos, salud o educación. Para ello, son funda-mentales las inversiones de carácter institucional y de naturaleza intangible, como la construcción de redes de actores locales. A veces, los criterios que definen las actividades que pueden ser atendidas por fuentes de fi-nanciamiento existentes, dan prioridad a las inversiones tangibles y de carácter social, y postergan las relaciona-das con la construcción de entornos territoriales innova-dores para el desarrollo económico local. Hay que insistir en que hoy este tipo de inversiones intangibles son tan importantes como la construcción de carreteras o la in-versión en nuevas tecnologías de la información y tele-comunicaciones, pues, en conjunto, permiten establecer las principales condiciones para lograr la competitividad territorial.

Muchas de las iniciativas de desarrollo territorial tropie-zan con la dificultad de lograr una coordinación eficaz y eficiente entre las instituciones de los distintos niveles territoriales de la administración pública, y entre las dife-rentes entidades sectoriales.

a)El caso de los Desarrollos Urbanos Integrales Susten-tables (DUIS) propuestos



Una iniciativa de desarrollo urbano integral sustentable no es únicamente un proyecto exitoso en su interior como lo estipula el Programa Nacional de Vivienda 2007 - 2012. Se requiere una concertación institucionalizada de los actores públicos y privados locales más relevan-tes con una estrategia de desarrollo territorial común. Por otra parte, el grado de preparación y consolidación de las competencias estratégicas municipales y su ca-pacidad para reconocer la realidad económica, social y cultural del territorio; la capacidad de diálogo con la co-munidad; la coordinación y articulación de acciones de desarrollo con otros agentes económicos, sociales y polí-ticos, así como la capacidad de propuesta y negociación con otras instancias de gobierno, constituyen elementos claves para pensar el tipo de desarrollo que necesitan a fin de resolver nudos críticos, como la oferta adecuada de servicios y equipamiento local en todo su territorio.

Los gobiernos locales no son siempre los que inician los procesos de desarrollo territorial local, aunque, a media-no plazo, su presencia en ellos es fundamental para forta-lecer la institucionalidad que dichas iniciativas requieren. Asimismo, en democracia, los responsables públicos lo-cales son los más legitimados para la convocatoria de los diferentes actores territoriales y la búsqueda de espacios de concertación público privada con miras al desarrollo económico local. De ahí la importancia de construir los equipos de liderazgo que aseguren la continuidad de las actividades planeadas.

La oferta territorial de servicios, debe incluir la capacita-ción de recursos humanos según las necesidades de los sistemas productivos locales, tanto para modernizar las actividades productivas existentes, como para incorpo-rar otras que ofrecen posibilidades viables en el futuro inmediato.

Finalmente, una iniciativa de desarrollo territorial debe institucionalizarse mediante el logro de los necesarios acuerdos de tipo político y social en los ámbitos territo-riales correspondientes. Los conflictos electorales y las

diferencias partidarias no deberían interferir en el des-pliegue de las propuestas de desarrollo territorial concer-tadas por los diferentes actores sociales y económicos. La constitución de una organización técnica de carácter mixto para ejecutar los acuerdos de política y mejorar la competitividad territorial, debe basarse en el convenci-miento de que hay que superar en la práctica la tradicio-nal separación entre el gobierno local y la iniciativa priva-da, así como la frecuente dispersión y baja articulación de programas y organismos sectoriales de apoyo desde el nivel federal y estatal.

Para lograrlo, las inversiones locales para el desarrollo, tangibles e intangibles, requieren tiempos más largos de maduración que los que encierran los ciclos electorales y políticos. De ahí la necesidad de convocar a las fuerzas políticas y sociales locales a involucrarse en estas iniciati-vas, a fin de que la legítima disputa electoral no implique el debilitamiento de los procesos de desarrollo y la gene-ración de empleo local.

El desarrollo local exige una acción decidida de las instan-cias públicas territoriales, lo cual obliga a incorporar dicha dimensión en los actuales programas de fortalecimiento de los gobiernos municipales. La descentralización no puede limitarse únicamente a mejorar la capacidad de gestión eficiente de los recursos transferidos a los muni-cipios y modernizar la gestión pública local.

La dimensión estratégica y la concepción integral de la planeación municipal ayuda a visualizar el contexto en el que se insertan los diferentes núcleos urbanos, y permite incorporar una perspectiva intersectorial de sus distintos problemas, superando la visión físi-co-espacial y contemplando el hecho urbano como un hecho socioeconómico integrado al desarrollo rural. A través de la inversión en obras públicas, la administración incorpora valor económico en la lo-calidad y colabora en la competitividad territorial de la base productiva local. Del mismo modo, los servicios urbanos que la administración municipal

26 Primera Reunión


presta, están también vinculados a la competitividad territorial, ya que la calidad de dichos servicios incrementa los atractivos del mu-nicipio para la inversión privada. Así pues, una función importante de la gestión pública territorial es la de crear condiciones de infra-estructura básica y servicios de desarrollo urbano para que el sec-tor privado empresarial asuma su papel dinamizador de la actividad productiva.

Principales retos del concepto DUIS propuestos hasta la fecha:

• Garantizar futuras fuentes de fi-nanciamiento

• Evaluación de impactos colatera-les de crecimiento entre su ubi-cación y el territorio de influencia

• Promover DUIS con tenencia de tierra mixta, es decir, propietarios tanto del sector privado, público y social. Actualmente más del 95%

están en manos de los grandes desarrolladores de vivienda (Cuadro 1.)

• Proponer ubicaciones con infraestructura, equipamiento y servicios no solo al interior de los DUIS sino también en sus entornos

• Instrumentar estrategias municipales para mejorar la capacidad técnica y servicios adecuados para satisfacer demandas de alto crecimiento en el corto plazo

• Garantizar la tenencia legal de tierra ya que en la mayoría será original-mente de tipo ejidal.

Focos Rojos de los DUIS• En la actualidad solo existen propuestas de DUIS principalmente prove-

nientes de grandes desarrolladores de vivienda que poseen grandes extensiones de tierra por desarrollar, generalmente muy alejadas de las manchas urbanas

• El Modelo de Financiamiento de Producción de Vivienda nueva (MFPV) prevaleciente durante los últimos 11 años se sustenta en la oferta de los desarrolladores privados de vivienda quienes financian la adquisición de suelo y la construcción de vivienda.

• El MFPV crea una dinámica perversa para las ciudades del país ya que el desarrollador de vivienda busca maximizar sus utilidades a través de aho-rros en el costo de la tierra y por consiguiente en el tamaño de la vivienda.

• El modelo actual incentiva que el desarrollador adquiera la tierra, constru-ya, venda y se vaya.

• Los beneficiarios directos de la plusvalía generada por la inversión pública den-tro y en el entorno de los DUIS son los grandes desarrolladores de vivienda.

• La regla general en la producción masiva de vivienda nueva siempre ha



sido cómo otorgar un mayor número de hipotecas sin evaluar sistemáticamente los impactos económicos, socia-les y negativos de su ubicación.

• El MFPV actual es la causa de varios problemas muy serios:

- Se incentiva que los desarrolladores poderosos compren grandes extensiones de tierra bajo el supuesto de que la demanda continuará creciendo y que no cambiara el MFPV

- La cartera vencida y abandono de vivienda está en aumento como consecuencia del alto costo de movilidad de grandes distancias hogar-lugares de trabajo-educación-salud de las familias de bajos ingresos

- Las instituciones financieras es-tán teniendo considerables mi-nusvalías en los inmuebles que financiaron, no solo debido a la cartera vencida y abandono de viviendas sino también a que han proliferado asentamientos irregulares alrededor de los nuevos desarrollos deterioran-do así el ambiente de su entor-no.

- Por una mala y alejada ubicación los potenciales desarrollos habi-tacionales (DUIS) pueden llegar a representar costos muy gran-des para la sociedad y el país en general.

b)El impacto de la Política Nacional de Financiamiento de Vivienda en el Desarrollo Territorial Nacional: el caso de los subsidios federales

Los subsidios se otorgan principal-mente en localidades de alto creci-miento demográfico reflejo de pros-peridad económica, mientras que ciudades de bajo desarrollo econó-mico son prácticamente exentas de

este beneficio social. Una muestra de esto es que en los últimos ocho años alrededor de solo 500 municipios en el país han sido receptores de más del 90% de los créditos hipotecarios.

Por un lado los subsidios tienen como principal objetivo el beneficiar a las

familias de bajos ingresos pero por otro no se controla sistemáticamente que la ubicación lejana de desarrollos habita-cionales implicará gastos excesivos de movilidad de las familias que ocuparan la vivienda subsidiada. A continuación se presenta un breve análisis de la distribución y asignación estatal de subsidios en el 2007 que directa e indirectamente sustentan lo anterior.

La asignación de subsidios a los estados es en su mayoría por debajo de

28 Primera Reunión


los niveles de su representación de población con respecto a la nacional

(Gráfica 1.).

• Los estados fronterizos del norte del país son los más favorecidos

• En contraste los subsidios de vivienda a las entidades federativas de la frontera sur del país son prácticamente inexistentes y paradójicamente es donde se requiere apoyar más a las familias de bajos ingresos

• Los gobiernos estatales de Chihuahua, Tamaulipas, Coahuila y Sonora recibieron apoyos excepcionalmente más grandes que el resto del país, exceptuando los que se apoyaron por atención de desastres como Quintana Roo y Tabasco

• No existe una relación directa entre el tamaño de la población estatal y la asignación de subsidios excepto para las entida-des federativas más pequeñas

Las entidades federativas de más de 3 millones de habitantes reciben menos apoyos de subsidios para vivienda por habitante que los que los que se les otorgan a estados más pequeños.



Una forma complementaria de medir la asignación estatal de los subsidios es a través de su indicador per cápita

Gráfica 2.

PIB Estatal per Cápita

Subsidios Estatales per Cápita

De esta forma los 10 estados más favorecidos fueron: Chihuahua, Tamaulipas, Coahuila, Coahuila, Sonora, Durango,

PIB per Cápita Estatal

Subsidios per Cápita Estatal

Aguascalientes, Yucatán, Tabasco y Quintana Roo, estos dos últimos excepcionalmente apoyados por desastres naturales.

De forma similar los 10 con menor apoyo en subsidios son los esta-dos de: México, Oaxaca, Guerrero, Baja California Sur, Morelos, Nuevo León, Chiapas, Puebla, Distrito Fe-deral y Tlaxcala.

Desde el punto de vista económico territorial y de acuerdo a los obje-tivos principales de los subsidios, la

asignación de subsidios debería de seguir una tendencia como el de la Gráfica 3.

Gráfica 3.

Subsidios Estatales per Cápita

30 Primera Reunión


A mayor PIB estatal per cápita menor apoyo de subsi-dios de vivienda para familias de bajos ingresos, sin em-bargo en la Gráfica 4 se puede observar que no es así. La relación es completamente opuesta a la que debería reflejar un comportamiento de acuerdo a los objetivos sociales de los subsidios para vivienda. Los resultados a partir de los datos del 2007 indican que a mayor desa-rrollo económico de las entidades federativas mayor es también el apoyo de subsidios para vivienda.Gráfica 4.

2) El problema en la construcción de vivienda no es el suelo caro el problema es que no lo usamos de forma innovadora y eficiente

Ofertar vivienda digna para familias de bajos ingresos no afiliadas al INFONAVIT o al FOVISTE no es un sueño inalcanzable

Ofertar vivienda digna para familias de bajos ingre-sos afiliadas y no afiliadas al INFONAVIT o al FO-VISSTE es factible, siempre y cuando no solo se uti-licen modelos financieros, como en los últimos 11 años que solo se enfocan a maximizar utilidades de productores y no de buscar el incremento de la cali-dad de vida y bienestar de las familias beneficiadas. No solo es urgente sino condición necesaria el ejecutar una política nacional de vivienda social en la que “Todos Pongan - Todos Ganen”, en donde:

• Se destierre por completo las malas ubicaciones de vi-vienda (donde el costo del suelo es el más bajo);

• No se incentive la inseguridad debido a la ubicación;

• No se fomente la desagregación familiar, debido a la lejanía de la vivienda de instituciones de educación media y superior y de las fuentes de empleo;

• Y que por consiguiente no se deriven altos gastos de movilidad familiar;

• No se fomente excesiva movilidad de la población por edificación masiva de vivienda social alejada;

• No se fomente el abandono; y

• No se fomente la cartera vencida, etc.

La clave esta en que las plusvalías que se generan en un polígono de tierra, al introducir infraestructura y equipamiento no solo sean beneficios para quienes co-mercializan con la vivienda social sino que se garantice que con mecanismos e instrumentos legales apropia-dos (APPs) se capturen dichas plusvalías y se reinvier-tan en el mismo polígono para el financiamiento de la vivienda social en ubicaciones apropiadas y con ser-vicios de calidad para las familias de bajos ingresos. A lo anterior también se le puede agregar un valor adi-cional, que nunca se aprovecha, que provienen de los beneficios de muchos programas sociales que ya son otorgados desde hace un par de décadas a familias de bajos ingresos, principalmente por el gobierno federal. Vivienda digna para todos no es un sueño inalcanzable es una realidad, pero para que suceda se tiene que cumplir que “Todos Pongan para que Todos Ganen” y tener como principal el vivir en ciudades competitivas que permitan lograr mejores condiciones de vida y en general bienestar para todo tipo de familias.

Edificación masiva de Vivienda Social Digna para todos: Un escenario viable al darle vivienda digna a las familias “no asalariadas”

En los últimos 11 años hemos tenido un punto de in-flexión en materia de oferta vivienda, es de todos cono-cido que desde el punto de vista financiero se detonaron los instrumentos y mecanismos que han permitido: el otorgamiento de millones de créditos hipotecarios, el crecimiento acelerado de unas cuantas mega empresas desarrolladoras de vivienda que incluso cotizan en el mercado bursátil internacional (que últimamente ha sucedido lo que era predecible: les ha ido muy mal); el



desarrollo de PYMES de vivienda que padecen de un síndrome de supervivencia que depende de crisis eco-nómicas y también de micro apoyos del sector público; el costoso crecimiento acelerado y desordenado de las periferias de nuestras ciudades que entre otras cosas ha contribuido a la cartera vencida y abandono de mucha vivienda debido a los altos costos de movilidad familiar hacia donde se localiza la oferta de servicios y equipa-miento necesarios para las familias de bajos ingresos; y lo más relevante, dejar excluidas a las familias de bajos ingresos brillantemente etiquetadas como “no asalaria-das”, etc.

En la próxima administración federal debe de ser el ini-cio de otro punto de inflexión para la oferta de vivienda social, debe de pasar a ser una que realmente demues-tre ser social y ambientalmente digna y viable de presu-mirse, sin dejar huellas que con el tiempo demuestren lo contrario, a lo dicho en discursos políticos. Es urgente fomentar la vivienda social “para todos”, con innovación en los instrumentos y mecanismos que puedan per-mitir lograr objetivos y metas nunca alcanzados, ni en otros países. Para esto no solo hay que pensar en el en-foque financiero clásico, hay que implementar políticas públicas verdaderamente transversales que interactúen para aprovechar inercias hasta ahora desperdiciadas y provenientes de diferentes programas sociales exis-tentes y otros sepultados por cuestiones políticas, que permitirán desarrollar una nueva “Política Nacional de Vivienda Social Digna”. Una política que demuestre que sí se puede incorporar plenamente a los “olvidados”: fa-milias de bajos ingresos no asalariadas.

Un impacto social futuro sin precedente se podría lo-grar en un sexenio, a partir de reconocer lo hasta ahora ignorado por excluir a los “no asalariados”, la vivienda social digna para todos sacaría a millones de mexica-nos de la pobreza y mejoraría sustancialmente su nivel de vida (siempre y cuando esta se encuentre en ubica-ciones dignas también).

No se trata de regalar masivamente vivienda social a fa-milias de bajos ingresos de “no asalariados” sino de dar-le un valor económico a un sistema de puntaje derivado de los beneficios que ya reciben millones de familias en condiciones de pobreza de los programas sociales. Aque-llas que tengan un mínimo acumulado de puntos y con el compromiso de seguir cumpliendo con los requisitos por los cuales se les otorgó la ayuda social, obtendrán el derecho de adquirir una vivienda social digna y siempre y cuando continúen con su aportación de puntos para eventualmente poseer la propiedad de su vivienda.

Otra característica de un enfoque como este es que tam-bién su implementación tiene el gran potencial de poder implementar lo que hasta la fecha no se ha podido hacer: Lograr que los “no asalariados” paguen también impues-tos. Esto se garantizaría al otorgarles a familias de bajos ingresos “no asalariadas” puntaje por cada aportación en declaración de impuestos que realice cada miembro de la familia.

Hay varias variantes y detalles en la metodología que aquí se propone pero todo es factible con voluntad política y lo que tal vez sea lo más relevante, existen ya diseñadas po-líticas públicas que eficazmente se pueden incorporar transversalmente. Lo urgente es hacer un esfuerzo en la innovación para beneficiar eficazmente a los “no asala-riados”.

Hacia un modelo alternativo de financiamiento de vivienda social:

El tránsito hacia un esquema de desarrollo habitacionales sustentables en lo social, urbano y financiero, requiere de incentivos claros para todos los actores que participan en la actividad. Por tanto, es necesario crear el o los esque-mas financieros que generen los incentivos adecuados para que cada actor realice de manera eficiente la parte que le corresponde.

Un primer aspecto a considerar es que para el país es me-

32 Primera Reunión


nos costoso crear infraestructura en áreas de crecimiento específicas dentro o colindantes con las manchas urbanas actuales, que crear infraestructura en puntos dispersos en el territorio y alejados de la ciudad.

Actualmente, los desarrolladores que emprenden proyectos de edificación de vivienda asumen los riesgos inherentes a la obtención de los permisos de uso de suelo y de construcción. Bajo el nuevo esquema que se propone y describe más adelante, los gobiernos municipales actúan como socios del proyecto, para lograr la reducción de costos y hacer más sencilla la obtención de estos permisos. Para la población de bajos recursos tanto asalariados como no-asalariados, que son la parte central de las políticas públicas de vivienda, es más deseable vivir en un ambiente de ciudad abier-ta, amigable, con servicios e infraestructura adecuados, y no en un ambiente de unidad habitacional cerrada, con infraestructura y servicios deficientes y alejados de la ciudad, lo que permitirá romper el esquema de crear ciudades para pobres.

Para lograr un desarrollo habitacional y urbano ade-cuado en lo social, eco-nómico y ambiental, se requiere llevar a cabo una coordinación multisectorial de los programas federales teniendo como eje el terri-torio y como ancla la ge-neración de vivienda para familia de bajos ingresos.

La propuesta es la confor-mación de Áreas de Creci-miento Específico (ACEs), las cuales constituyen su-perficies delimitadas de suelo de usos mixtos con lotes destinados para equipamiento o desarrollos inmobiliarios de alta rentabilidad, determinadas por acuerdo de los sectores público, privado y social involucrados, con el objetivo principal de ejecutar proyectos estratégicos de vivienda, bajo un enfoque de integralidad y equidad, que contribuyan a orientar y lograr el mejor desarrollo espacial, económico y social de las ciudades.

Esta iniciativa implica la coordinación multisectorial a nivel de los programas y proyectos específicos que diversas dependencias y entidades del Gobierno Federal desarrollan en los municipios del país. Además de favorecer el



desarrollo equilibrado, sustentable y equitativo de las áreas urbanas, lo más relevante de este enfoque es que las Áreas de Crecimiento Específico (ACEs) conforma-das bajo esta visión integral podrán ser generadoras y captadoras de plusvalía y constituirse en una fuente de financiamiento para la vivienda económica, mantener la calidad de la infraestructura y servicios o para gener-ar y apoyar otras áreas de desarrollo en la misma locali-dad o en localidades distintas. La iniciativa de promo-ver la creación de ACEs persigue lograr el objetivo de bienestar social de las familias; lograr la conservación y mejoramiento del ambiente del espacio habitacional; y, dotar de capacidad económica y financiera de largo plazo a las ACEs mediante la promoción de actividades económicas y la creación de empleos que asegure la disponibilidad de los servicios y el desarrollo de la infra-estructura que requieren para el mejor desarrollo. Es necesario que la PNV tenga un impacto positivo en el desarrollo territorial, que lo provea de la infraestruc-tura que permita, además de competitividad, dar una respuesta paulatina a las graves disparidades e inequi-dades que presentan un número considerable de ciu-dades y regiones en el país. En el desarrollo de nuestras ciudades la vivienda es un factor estratégico para el de-sarrollo territorial y urbano de México.

Hacia donde se mueve nuestro país, a uno con ciudades competitivas u otro con ciudades cada días más en decadencia: La responsabilidad es de los tres órdenes de gobierno

En la actualidad las ciudades son las columnas de las economías nacionales. En la economía global en que actualmente vivimos no son los países quienes com-piten entre ellos, sino sus ciudades de países emi-nentemente urbanos como el caso de México. En la

medida que empecemos a reconocer a nuestras ciu-dades y los municipios que las componen como prin-cipales detonadores del desarrollo económico nacio-nal, estaremos entonces en posibilidad de fortale-cerlas para que desempeñen un papel relevante en un mundo altamente competitivo. En este contexto, tan importante es la infraestructura regional como presas, carreteras, puertos, aeropuertos, etc. para la competitividad de México, como lo es la infraestruc-tura, equipamiento y servicios dentro de nuestras ciudades para garantizar la efectividad y eficiencia en la productividad y de esta forma apoyar a la econo-mía urbana y por consiguiente a la del país. México como país eminentemente urbano pierde acelerada-mente competitividad por el descuido en el apoyo a sus ciudades.

En México ha llegado el tiempo de llevar a cabo progra-mas que apoyen las vocaciones de nuestras ciudades y faciliten directamente su desarrollo, diversificación y crecimiento de sus economías, con infraestructura, equipamiento y servicios urbanos de calidad mundial. El principal objetivo es generar empleos estables para que un mayor número de población pueda acce-der a mejores niveles de bienestar y calidad de vida.

Y por si todo lo anterior fuera poco, la gobernabilidad de las ciudades mexicanas es cada día más débil, ya que prácticamente la totalidad de las aglomeraciones urbanas del país se constituyen en la actualidad por varios municipios creando aceleradamente áreas me-tropolitanas en donde también crecen los problemas causados por serias limitaciones de una coordinación intermunicipal efectiva. Las decisiones importantes, como lo suelen ser las relacionadas con todos los ser-vicios públicos, infraestructura y equipamiento, son

34 Primera Reunión


Lo malo y lo feo de los Desarrollos Urbanos Integrales Susten-tables (DUIS), Revista Vector de la Ingeniería Civil, Núm. 40, abril 2012.Factura pendiente por pagar: Vivienda para familias de menores ingresos que no pertenecen al sector formal de la economía, Revista Vector de la Ingeniería Civil, Núm. 38 febrero 2012.No solo el financiamiento es lo más importante, Revista Vivienda especialista del sector, Núm. 60, agosto 2011.La infraestructura urbana en el futuro desarrollo territorial de México: Reflexiones para una nueva Ley General de Asentamientos Humanos, Presentación a la Comisión de Desarrollo urbano y Ordenación del Territorio del Senado de la República, agosto 2011.Fondos de Asociaciones Pú-blicas Privadas para Vivienda Económica, Revista Vector de la Ingeniería Civil, Suplemento especial 2010.Hacia ciudades sus-tentables con visión social, Revista del Colegio de Ingenieros Civi-les de México, Núm. 497 septiembre 2010.Iniciativa de desarrollo urbano integral sustentable, Revista del Colegio de Ingenieros Civiles de México, Núm. 486 octubre 2009.Desarrollo habitacio-nal sustentable: utopía o realidad, Revista del Colegio Ingenieros Civiles de México, Núm. 471 julio 2008.Hacia una visión renovada de desarrollo urbano y vivienda, Revista del Colegio Ingenieros Civiles de México, Núm. 468 abril 2008.Ciudades con infraestruc-tura de clase mundial, Iconos Temas Inmobiliarios, Vol. 1, Núm. 6, octubre/diciembre 2006.Ciudades Competitivas: Garantía para el éxito del desarrollo económico y social del país, Revista Munici-pal, Año 1, No. 06 / 2005.Planeación del desarrollo urbano hacia el año 2020, Revista Vector de la Ingeniería Civil, Núm. 29 septiem-bre 1999.Vivienda de interés social ante desastres naturales, Fe-deralismo y Desarrollo, Revista del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Año 13, Núm. 67, Enero-Marzo del 2000. Vulnerabilidad de Asentamientos Humanos Urbanos ante Desastres Naturales: ¿Falta de Planeación en su Ubicación o Negligencia en su Aplicación?, Ingeniería Civil, Revista del Colegio de Ingenie-ros Civiles de México A.C., Febrero 2000, No. 370. Reactivación Económica y Social de los Centros Históricos, en Preservación y Restauración de la Fisonomía Urbana en las Ciudades Virrei-nales, Academia Mexicana de Ingeniería, Instituto Nacional de Antropología e Historia, Septiembre de 1999 El Desarrollo Ur-bano de México a fines del Siglo XX, Instituto de Estudios Urba-nos de Nuevo León, Monterrey, N.L. editado con Adrián Guillermo Aguilar, Luis J. Castro y Eduardo Juárez (eds) (1995). Method of Migration Model Construction in World Population Prospects 1988, United Nations, , 1989, Sales No. E.88.XIII.7. Demo-graphic Target-Setting, Review of Recent National Demographic Target Setting, United Nations, , 1989, Sales No. E.88.XIII.5. The Prospects of World Urbanization: Revised as of 1984-1985, Uni-ted Nations, , 1987, Sales No. E. 87.XIII.3, pag. 268 Migration in

Migration and Settlement: Multiregional Comparative Study, edited by A. Rogers and F. Willekens (Boston, Westview Press, 1985), p. 41-146 Age Patterns of Migration, Second Chapter in Migration, Urbanization, and Spatial Population Dynamics, Andrei Rogers Editor, : Westview Press. Andrei Rogers and Luis J. Castro (1984) What the age composition of migrants can tell us, con Andrei Rogers, Population Bulletin of the United Nations, No. 15 – 1983.Model Schedules in Multistate Demographic Analysis: The Case of Migration in Multidimensional Mathematical Demography, edited by A. Rogers, and K. Land (New York, Academic Press, 1982), p. 113-154 Migración y Asentamientos Humanos editado por A. Rogers, Luis J. Castro and R. Ham, Demografía y Economía, El Colegio de México, Vol. XVI. Num. 3 (51), 1982 Migration, Chap-ter 5, p.157-210, Migration and Settlement, edited by Andrei Rogers and Frank J. Willekens, D. Reidel Publishing Company, Boston, Andrei Rogers and Luis J. Castro (1982) Planeación del Desarrollo Urbano Hacia el Año 2020, Revista Vector de la Inge-niería Civil, Núm. 29, Septiembre de 1999 Prácticas negativas de la planeación, CIUDADES, Planeación urbana y metropolitana, No. 42, Abril-Junio de 1999, Revista Trimestral de la Red Na-cional de Investigación Urbana, México Los Crecimientos Regio-nales del Mundo, Demos 1989. UNAM, México Patterns of Family Migration: Two Methodological Approaches, Environment and Planning A, Vol. 15 (London, Pion Limited, 1983), p. 237-254 Patrones Modelo de Migración, Demografía y Economía, Vol. XVI, Num. 3 (51), El Colegio de México, México, Andrei Rogers y Luis J. Castro (1982) Age Patterns of Migration: Cause-Specific Pro-files in Advances in Multiregional Demography, edited by A. Rogers, RR-81-6 (Laxenburg, Austria, IIASA, May 1981), p. 125.160 Measurement of Age-Specific Migration with Incomplete Data: Model Schedules Approach, IIASA Conference on Analysis of Multiregional Population Systems: Techniques and Applications (Laxenburg, Austria, IIASA, 19-22 September, 1978), p. 34 Model Migration Schedules and Their Applications with A. Rogers and R. Raquillet, Environment and Planning A, Vol. 10 (Lon-don, Pion Limited, 1978), p. 475-502 Status-Specific Age Patterns of Migration, IIASA, WP-81-60, May 1981. p. 28 Patters of Fa-mily Migration: Two Methodological Approaches, WP-17-81, International Institute for Applied Systems Analysis, Laxenburg, Austria, Luis J. Castro and Andrei Rogers (1981) Migration, Ur-banization and Development: A Case Study of , with D. Colosio and A. Rogers, IIASA, WP-78-27, September 1978, p. 37 Un caso de cuotas y controles directos de externalidades que afectan la cali-dad de agua, Revista “Protección de Calidad de Agua”, Vol II, No.2 abril/junio 1976.

BIBLIOGRAFÍA en la que se apoya esta conferencia. En todas las referencias el autor es el Ing. Luis Javier



Ing. Juan de Dios Burgos 37

La Vialidad y el peaje.

“Financiamiento de infraestructura urbana”

Lic.Manuel Dolores de la Merced

38 Primera Reunión


En el mundo actual, las ciudades son los principales centros de activi-dad social, económica, política y cultural en todos los países.

Las ciudades son motores del desarrollo económico y social; son complejos conglomerados de vida y actividad humana que deman-

da todo tipo de infraestructura: vivienda, salud, agua, electricidad, educa-ción, cultura, deportiva, esparcimiento, comerciales, vialidades, conexiones carreteras, ferroviarias, marítimas y aéreas, telecomunicaciones, infraes-tructura productiva, entre otras.

En México, las áreas urbanas son esenciales para la vida nacional y cobran cada vez mayor importancia para el desarrollo del país. Analistas, políticos y la ciudadanía en general reconocen el papel de las áreas urbanas para el crecimiento y desarrollo económico, la competitividad y el bienestar social.

Los centros urbanos ofrecen un amplio abanico de bienes y servicios que se producen a partir de un amplio espectro de infraestructuras, mientras que su crecimiento demanda grandes cantidades de recursos para el manteni-miento, expansión y modernización de esas infraestructuras.

Las infraestructuras urbanas constituyen un valioso patrimonio y son fuente de riqueza y apoyo de la amplia gama de actividades que diariamente se desarrollan un las zonas urbanas.

En las ciudades se generan economías de aglomeración y localización que las hacen atractivas como lugares para vivir y como sitios idóneos para el establecimiento y expansión de las empresas.

Lic. Manuel Dolores de la Merced 39

Financiamiento de infrastructura urbana

Infraestructura y financiamiento.La infraestructura pública de las ciudades mexicanas fundamentalmente se realiza con el concurso de los gobiernos estatales y los gobiernos municipales. En general, los primeros realizan las principales obras de vialidad, puentes, libramientos, grandes obras de abastecimiento de agua, entre otras, con frecuencia con la participación del Gobier-no Federal; los segundos, por su parte, se hacen cargo de la infraestructura y los servicios de distribución de agua potable, alumbrado público, mantenimiento de parques y jardines, así como de limpia, transferencia y disposición final de basura.

En México, en el caso de los municipios, el artículo 115 constitucional establece claramente los ingresos que finan-ciarán el gasto público y son los provenientes de los impuestos a la propiedad inmobiliaria, las participaciones en in-gresos federales y los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos municipales, así como otros ingresos que establezcan las legislaturas estatales.

Fuentes y usos de recursos municipales

Por su parte, el artículo 117 constitucional, en su fracción VIII, señala que los estados y los municipios podrán contraer obligaciones o empréstitos únicamente cuando se destinen a inversiones públicas productivas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos.

El espíritu del artículo 115 constitucional es que se logre un cierto equilibrio entre el ingreso y los gastos municipales. Sin embargo, en la realidad se observa la existencia de un creciente desequilibrio financiero que deriva de necesi-dades de gasto en infraestructura y servicios públicos muy superiores a los ingresos de que disponen. Ello explica por qué, en muchos casos, los gobiernos municipales han tenido que recurrir a financiar sus programas de inversión en infraestructura con deuda pública, otorgando como garantías las participaciones federales que les corresponde.

En el caso de los gobiernos estatales, en los últimos años se observa una fuerte tendencia al deterioro de las finanzas públicas de muchos de ellos. Una muestra y resultado de ello es la tendencia a la baja en el nivel de calificación crediti-cia de reportan las agencias calificadoras.

Ingresos Gastos• Impuestos a la propiedad inmobiliaria.

• Participaciones en ingresos federales

• Ingresos derivados de la prestación de servicios públicos municipales

• Otros ingresos establecidos por las legislaturas estata-les.

• Gastos de la Administración Municipal

• Mantenimiento de la infraestructura y servicios pú-blicos municipales

• Ampliación y modernización de la infraestructura

40 Primera Reunión


Entidad 2006 2007 2008 2009 2010 AGO. 2011

Aguascalientes AA(mex)pcp AA(mex) AA(mex) AA(mex) AA(mex) AA-(mex)Baja California Sur A-(mex) A-(mex) A-(mex) A-(mex) A-(mex) A-(mex)pcnChihuahua AA-(mex) AA-(mex) AA-(mex) AA-(mex) AA-(mex) A+(mex)pcnCoahuila AA+(mex) AA+(mex) AA+(mex) AA(mex) AA(mex) BBB-(mex)˅Durango A-(mex) A-(mex)pcp A-(mex)pcp A-(mex) A-(mex) BBB+(mex)Hidalgo A(mex) A(mex) A(mex) A(mex) A(mex) A(mex)pcn **Jalisco A+(mex)pcp A+(mex)pcp A+(mex) A+(mex)pcn A+(mex)pcn A+(mex)pcnMichoacán A+(mex) A(mex) A(mex) A-(mex) BBB+(mex) BBB(mex)pcnNayarit n/cf A-(mex) A-(mex) A-(mex) A-(mex)pcn BBB+(mex)pcnNuevo León A(mex)pcp A+(mex) A+(mex) A+(mex)˅ A(mex) A-(mex)Quintana Roo A(mex) A(mex)pcp A(mex) A(mex) A(mex)pcn A-(mex)pcnTabasco AA-(mex) A+(mex)pcn A(mex)pcn A(mex)pcn A(mex) A(mex) **Veracruz A+(mex) A(mex)pcn A(mex) BBB+(mex) BBB(mex) BBB-(mex)pcnYucatán n/cf n/cf n/cf n/cf A(mex) A(mex)pcn* El Distrito Federal mantiene una calificación de AAA(mex), ya que por Ley su deuda es considerada una obligación del Gobierno Federal;

Entidades con Tendencia Hacia la Baja en su Historial

** Entidades en proceso de revisión en los meses restantes de 2011; n/cf - no calificado por Fitch a la fecha indicada; pcp - perspectiva crediticiapositiva; pcn - perspectiva crediticia negativa; � - observación positiva; � - observación negativa.

Conforme al reporte de Fitch Ratings en 2009, 8 gobiernos estatales de los calificados por Fitch (30%) y 23 gobiernos municipales (34%) registraron una baja en su calificación o un cambio negativo en la perspectiva crediticia, lo cual se traduce en una menor capacidad para contratar nuevos empréstitos para financiar la obra pública y en consecuencia, en márgenes cada vez menores en su capacidad para financiar la inversión con recursos propios.

Gobiernos Estatales Calificados por Fitch RatingsHistorial de Calificaciones

Fuente: Finanzas Públicas. Reporte Especial. Septiembre de 2011. Fitch Ratings.

Los requerimientos crecientes de recursos financieros que enfrentan los gobiernos locales llevan a la necesi-dad imperiosa de explorar nuevas alternativas de finan-ciamiento y de mecanismos que permitan fortalecer las fuentes existentes.

En términos generales, se pueden agrupar en dos las fuentes de financiamiento de la infraestructura urbana; 1) las provenientes de los recursos presupuestales de los gobiernos estatales y municipales (impuestos, participa-ciones y deuda pública); y 2) las provenientes del sector privado. En ambos casos, existen interesantes alternati-vas para financiar la infraestructura urbana que deben explorarse.

Impuestos y cobros por servicios.

Empecemos por lo básico. En materia de los impuestos in-mobiliarios, el impuesto predial es una fuente de ingresos prácticamente inexplorada e inexplotada. En general, los gobiernos municipales en México tienen un bajo nivel de recaudación por concepto de estos impuestos comparati-vamente con los gobiernos locales de países con desarrollo económico similar e incluso con los que tienen economías más pequeñas en Latinoamérica.En México, la recaudación del impuesto predial es de aproximadamente 0.2% del PIB, proporción que se ubica muy por debajo del 0.6% del PIB que se registra en Brasil y Chile, y muy inferior al 2.1% del PIB que, en promedio, se capta en países de la OCDE.


Financiamiento de infraestructura urbana

Recaudación del Impuesto Predial(% del PIB)Fuente: Reseña del Impuesto Predial en América Latina. Lincoln Institute of Land Policy, 2010.

La baja recaudación por concepto de impuesto predial tiene su origen en un bajo nivel de cobranza del impuesto, en la desactualización del padrón catastral, la falta de actualización de valores catastrales, los cuales se ubican muy por debajo de los valores comerciales, y en las insuficientes facilidades que existen para el pago de impuestos (cajas, pago por internet, pago con tarjeta de crédito, entre otros medios).

Como situación general, en el país los catastros se encuentran desactualizados y separados de las áreas de tesorería, subutilizados en la parte urbana y descuidados como instrumento de la política fiscal de los municipios.

La actualización del catastro generalmente requiere de importantes inversiones en tecnología, trabajo de campo, equipo técnico y recursos humanos especializados, que los municipios no realizan por no contar con los recursos necesarios. Asimismo, la mayor cercanía de la población con la autoridad fiscal municipal, comparativamente a la existente con la autoridad fiscal estatal o federal, pareciera desincentivar una cobranza efectiva del impuesto.

Ante esta situación, una propuesta que debe evaluarse es que, en forma temporal y en tanto los gobiernos locales cuentan con la capacidad institucional necesaria, el Gobierno Federal, a través del SAT, mediante la celebración de un convenio en materia tributaria con los municipios, asuma la responsabilidad de actualizar el padrón de contribuyentes,

42 Primera Reunión


la base gravable y ejercer la función de cobranza del impuesto predial. Estas funciones podrían reintegrarse a los muni-cipios una vez que se alcance una meta de recaudación del impuesto o que estén en condiciones de ejercerlas. Por su parte, podría establecerse un mecanismo para que de manera inmediata se transfiera la recaudación a los municipios para que puedan disponer de los recursos recaudados.

Sin que represente una regla, se observa que en algunos de los países que registran un nivel elevado de recaudación de este impuesto, como son los casos de Chile y Brasil, el gobierno central tiene a su cargo la administración del catastro, así como la cobranza y fiscalización del impuesto predial.

Responsabilidades en la Administración del Impuesto PredialFuente: Reseña del Impuesto Predial en América Latina. Lincoln Institute of Land Policy, 2010.

Institución Catastro Fiscalización Recaudación

Chile A nivel Nacional Gobierno Central Gobierno Central Gobierno Central

Brasil - Rural A nivel Nacional Gobierno Central Gobierno Central Gobierno Central

Uruguay - Rural A nivel NacionalGobierno

Central/DepartamentalGobierno Departamental Gobierno Departamental

Perú A nivel Nacional Gobierno Central Gobierno Municipal/Distrital Gobierno Municipal/Distrital

Paraguay A nivel NacionalGobierno Central/Gobierno

MunicipalGobierno Municipal Gobierno Municipal

Bolivia A nivel Nacional Gobierno MunicipalGobierno Central/Gobierno

MunicipalGobierno Central/Gobierno

Municipal

Guatemala A nivel Nacional Gobierno Municipal Gobierno Municipal Gobierno Municipal

Costa Rica A nivel Nacional Gobierno Municipal Gobierno Municipal Gobierno Municipal

Honduras A nivel Nacional/Municipal Gobierno Municipal Gobierno Municipal Gobierno Municipal

Ecuador A nivel Nacional/Municipal Gobierno Municipal Gobierno Municipal Gobierno Municipal

Uruguay - Urbano A nivel DepartamentalGobierno

Central/DepartamentalGobierno Departamental Gobierno Departamental

Argentina - Impuesto Inmobiliario

A nivel Provincial/DF Gobierno Provincial/DF Gobierno Provincial/DF Gobierno Provincial/DF

México Estatal/DF/Municipal Gobierno Municipal/DF Gobierno Municipal/DF Gobierno Municipal/DF

Colombia A nivel Municipal/DFGobierno

Central/DF/Gobierno Municipal

Gobierno Municipal/DF Gobierno Municipal/DF

Brasil - Urbano A nivel Municipal/DF Gobierno Municipal/DF Gobierno Municipal/DF Gobierno Municipal/DF

Venezuela - Urbano A nivel Municipal/DF Gobierno Municipal/DF Gobierno Municipal/DF Gobierno Municipal/DF

Argentina - Tasa Municipal

A nivel Municipal Gobierno Municipal Gobierno Municipal Gobierno Municipal

Órgano ResponsablePaís


Financiamiento de infraestructura urbana

Asimismo, como estrategia para un proceso efectivo de descentralización, se puede establecer que en la medi-da y conforme los municipios vayan adquiriendo mayor capacidad institucional para administrar el impuesto, éstos podrían ir reasumiendo, por etapas, dicha función.

Un elemento que puede acompañar esta propuesta, para que sea exitosa, consiste en darle como destino específi-co al incremento en la recaudación del impuesto predial el desarrollo, mantenimiento y operación de la infraes-tructura pública urbana. Esto se puede lograr a través de la creación de un fideicomiso para el desarrollo de infra-estructura urbana que administre e invierta los recursos provenientes de la recaudación del impuesto.

Una problemática similar a la anteriormente señalada, se observa en el cobro por servicio de agua potable, el cual sin duda, es uno de los servicios más importantes para una ciudad. Como sabemos, en general, los cobros por este servicio no reflejan los costos de proveerlo. En el mejor de los casos, se recuperan los costos de opera-ción y mantenimiento, pero no se alcanza a recuperar la inversión y, mucho menos, se obtienen recursos para su expansión y modernización.

En este rubro, como en el caso del impuesto predial, exis-te también un potencial importante de incremento en la recaudación por concepto de tarifas de agua potable y saneamiento. Algunos organismos operadores del servi-cio de suministro de agua potable, por ejemplo, los de Monterrey y León, Guanajuato, los cuales funcionan con niveles de eficiencia satisfactorios, han avanzado de ma-nera significativa hacia la sustentabilidad financiera del servicio.

Otras contribuciones con potencial como fuentes de financiamiento.

A todos los habitantes de las ciudades nos queda claro que los gobiernos federal, estatales y municipales reali-zan obras de infraestructura que de manera muy impor-tante adicionan valor a los predios urbanos que tienen acceso o están cercanos a dichas obras. Sin embargo, casi nunca, el gobierno o los gobiernos que realizan las obras se benefician de este incremento en el valor de los predios, a pesar de que el mayor valor es producto de su actuación e inversión.

En este contexto, las contribuciones sobre plusvalías in-mobiliarias constituyen otra fuente de recursos con un gran potencial de generación de ingresos para los muni-cipios. Existen casos documentados de gobiernos, como el de Bogotá, Colombia, por ejemplo, que han iniciado el cobro en zonas beneficiadas con infraestructura pública, lo que les ha permitido captar recursos para ampliar la cobertura de las obras y los servicios a otras zonas ur-banas.

En la ciudad de Bogotá, de acuerdo con a Ley 288 de 1997, las acciones urbanísticas de gobierno generan be-neficios que dan derecho a las entidades públicas a par-ticipar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Conforme a la Ley, esta participación se destina a su-fragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, al mejoramiento del espacio público y, en general, a la mejora de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital.

44 Primera Reunión


Esquema operativo del impuesto sobre plusvalías urbanas en Bogotá, Colombia

Predios afectados por las acciones urbanísticas

Hacienda

Incremento en el precioDeterminación del incremento

en el valor

Exigibilidad del impuesto

Pago del impuesto

Obras públicas

1

23

4

Fuente: Elaboración propia.

Los hechos generadores de la participación en la plusvalía derivada de la acción urbanística de Bogotá, Distrito Capi-tal, se constituyen con las autorizaciones específicas ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable o bien a in-crementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se establezca formalmente en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen.

Características del impuesto sobre participación en plusvalías inmobiliarias de Bogotá, Colombia



Elementos Aspectos principales

Hecho generador

• La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana.

• El establecimiento o modificación de la zonificación de usos del suelo.

• La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

• Cuando se ejecuten obras públicas consideradas de “macro proyectos de infraestructura” pre-vistas en el Plan de Ordenamiento Territorial y/o en los instrumentos que lo desarrollen, y no se haya utilizado para su financiación la contribución de valorización.

• Los municipios podrán exentar del impuesto a los inmuebles destinados a vivienda de interés social.

Momento de cobro

• Expedición de la licencia de urbanismo o construcción que autoriza a destinar el inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del sue lo permitiendo una mayor área edificada.

• Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación del suelo.

• 3. En los actos que impliquen la transferencia del dominio sobre el inmueble objeto de plusvalía.

Monto de la participación

• Los concejos municipales o distritales, por iniciativa del alcalde, establecerán la tasa de partici-pación que se imputará a la plusvalía generada, la cual podrá oscilar entre el treinta (30%) y el cincuenta por ciento (50%) del mayor valor por metro cuadrado.

Destino de los recursos

El producto de la participación en la plusvalía a favor de los municipios y distritos se destinará a los siguientes fines:

1. Compra de predios o inmuebles para desarrollar planes o proyectos de vivienda de interés so-cial.

2. Construcción o mejoramiento de infraestructuras viales, de servicios públicos domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos sociales para la adecuación de asentamientos urbanos en condiciones de desarrollo incompleto o inadecuado.

3. Ejecución de proyectos y obras de recreación, parques y zonas verdes y expansión y recupera-ción de los centros y equipamientos que conforman la red del espacio público urbano.

4. Financiamiento de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo de interés general.

5. Actuaciones urbanísticas en macroproyectos, programas de renovación urbana u otros proyec-tos que se desarrollen a través de unidades de actuación urbanística.

6. Pago de precio o indemnizaciones por acciones de adquisición voluntaria o expropiación de inmuebles, para programas de renovación urbana.

7. Fomento de la creación cultural y al mantenimiento del patrimonio cultural del municipio o distrito, mediante la mejora, adecuación o restauración de bienes inmuebles catalogados como patrimonio cultural, especialmente en las zonas de las ciudades declaradas como de desarrollo incompleto o inadecuado.

Fuente: Ley 388 de 1997 consultada en http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=339.

46 Primera Reunión


Aunque los niveles de recaudación del Impuesto de Participación en Plusvalías son todavía modestos, su instrumentación en algunas ciuda-des de Colombia constituye un refe-rente internacional de un mecanis-mo novedoso para financiar el de-sarrollo de infraestructura urbana.

En el caso de Bogotá, un aspecto relevante del impuesto sobre plus-valías inmobiliarias es que se esta-blece claramente su destino especí-fico a la creación de infraestructura urbana con lo cual se logra una co-rrespondencia uno a uno entre los beneficios que los contribuyentes reciben de la obra pública y los cos-tos que pagan en términos del im-puesto (principio del beneficio).

Las asociaciones público privadas.

Es importante señalar que aun explo-rando las fuentes de ingresos señala-das anteriormente, las necesidades de inversión seguirán superando con creces el monto de los ingresos dispo-nibles. En tal sentido, será necesario lograr que el sector privado y las orga-nizaciones del sector social participen en el desarrollo de infraestructura y en la prestación de servicios públicos.

En tal sentido, las Asociaciones Público Privadas constituyen una modalidad de financiamiento que se utiliza cada vez más para com-plementar los escasos recursos con que cuentan los gobiernos, sean es-tos el gobierno federal, los estatales o los municipales.

En este tipo de modalidades de fi-nanciamiento, una empresa privada asume el compromiso de construir la infraestructura y operarla duran-te un plazo determinado, ya sea con sus recursos y/o recurriendo a deuda. A cambio, el gobierno rea-liza pagos periódicos, los usuarios de los servicios pagan tarifas por los servicios o una combinación de am-bos mecanismos.

Una clara ventaja de estos modelos es que es la empresa privada y no el gobierno quien pone los recur-sos para realizar la infraestructura; y aunque el gobierno realice pagos periódicos, estos pagos se realizan a lo largo de un amplio número de años, lo que disminuye la presión sobre las finanzas públicas.

Vale la pena recurrir al concepto de asociaciones público privadas utili-zado por el ITESM para determinar el alcance de esta modalidad de

financiamiento, “(..) que refiere la relación convenida entre un ente del sector público (dependencia o entidad de gobierno) y un ente pri-vado mediante el cual el primero conviene en que el segundo financie (parcial o totalmente), construya y/o equipe, opere, mantenga y con-serve, por un tiempo determinado, un proyecto de infraestructura, a cambio de lo cual el ente privado obtiene un rendimiento por su capi-tal invertido” 1/.

Aunque esta modalidad de finan-ciamiento tanto en México como en otros países se ha aplicado mayor-mente a carreteras y, en unos pocos casos, a la construcción y operación de centros de convenciones y hos-pitales u otras obras públicas, al ser un modelo genérico, en principio, se puede aplicar a cualquier tipo de infraestructura que garantice un retorno del capital invertido por la empresa privada que construye, fi-nancia y opera la obra para brindar el servicio público.

Al involucrar financiamiento por parte del sector privado, en una relación contractual de largo pla-zo, donde además la empresa se responsabiliza de todo el ciclo del proyecto (diseño, inversión, opera-



ción y mantenimiento), existen importantes riesgos del proyecto y en el entorno del mismo que es necesario evaluar y distribuir entre los participantes.

Las agencias calificadoras como Fitch Ratings 2/, entre otras, documentan los principales aspectos que favore-cen el desarrollo de una asociación público privada, los cuales pueden resumirse como sigue:

• Un ambiente macroeconómico relativamente estable. Tasas de interés relativamente estables dan certidum-bre sobre el servicio de la deuda y certidumbre sobre el precio de los insumos que utiliza el proyecto

• Desarrollo de un marco legal que de certidumbre so-bre los mecanismos de resolución de disputas para ejercer los derechos y obligaciones establecidos en los contratos.

• Marco regulatorio relativamente estable, esto es las reglas que deberán todos los participantes en el pro-ceso.

• Desarrollo de un mercado de deuda local, que garan-tice la disponibilidad de fondos para la empresa pri-vada.

En México se han ha dado pasos importantes para utili-zar cada vez más esta modalidad de financiamiento, lo que está permitiendo realizar obras importantes tanto por los gobiernos federal como por los gobiernos loca-les. La Ley de Asociaciones Público Privadas promulgada recientemente por el Gobierno Federal constituye un gran avance en esta dirección.

Considero que hay un consenso en el sentido de que no existen reglas generales para llevar a cabo una obra o proyecto de inversión. Cada proyecto tiene sus parti-cularidades no sólo técnicas, sino financieras, de merca-

do, institucionales y de otra índole. La aplicación de las asociaciones público privadas al desarrollo de infraes-tructura urbana tiene que ver mucho con la capacidad de cada proyecto de generar un flujo de ingresos que permitan garantizar oportunamente la recuperación y un rendimiento a la inversión privada.

Los ingresos para la recuperación de la inversión y de los costos de operación de las infraestructuras urbanas pueden provenir de las tarifas por los servicios o de im-puestos municipales; sin embargo, hemos señalado, al inicio de este artículo, la gran debilidad de los munici-pios mexicanos para generar y captar ingresos suficien-tes para cubrir sus necesidades de gasto.

En esta situación, aplicar esta modalidad de financia-miento en municipios pequeños implica enormes ries-gos para la recuperación de las inversiones. Sin embar-go, existe la posibilidad de agrupar a un conjunto de municipios que se beneficien de una obra de interés co-mún, en cuyo caso puede ser viable financieramente el proyecto de inversión correspondiente, por ejemplo un relleno sanitario intermunicipal, un hospital, una fuente de agua potable, entre otras muchas obras.

Es claro que en el caso de los gobiernos estatales y en los municipios de mayor tamaño, esta modalidad de financiamiento tiene una gran potencial de aplicación. Sin embargo, incluso en estos casos se percibe la nece-sidad de fortalecer la capacidad institucional para for-mular y evaluar proyectos, así como para incrementar la capacidad recaudatoria.

48 Primera Reunión


El crecimiento de los centros urbanos conlleva una mayor demanda de infraestructura y servicios públicos, con lo que los requerimien-tos de recursos por parte de los gobiernos locales son mayores a los que pueden captar por concepto de impuestos, derechos o partici-

paciones federales.

En tales condiciones, resulta imperioso explorar nuevas fuentes de recursos para el desarrollo de infraestructura pública urbana por parte de los gobier-nos locales y fortalecer las fuentes de ingresos existentes.

Para un gobierno, como para la economía en general, en un horizonte in-tertemporal, esto es, en el largo plazo, para que sea sostenible el financia-miento de la infraestructura urbana es indispensable que los recursos para pagarlo provengan de la generación o recaudación de ingresos propios.

Los estados y municipios, con la participación del gobierno federal, pueden potencializar y ampliar sus fuentes de financiamiento propias. El incremento en la recaudación del impuesto predial, la exploración de nuevas contribu-ciones como la de participación en plusvalías y la utilización de esquemas de asociación público privada, pueden generar recursos adicionales para mejo-rar la infraestructura urbana.

La vinculación entre la mejora de los servicios y las infraestructuras públicos y el cobro de impuestos y servicios, fortalecerá a las administraciones muni-cipales y les dará mayor credibilidad frente a los ciudadanos.

Con la nueva administración en el Gobierno Federal, existe una gran opor-tunidad para impulsar gobiernos locales más fuertes, con mejores ciudades y una mayor oferta de infraestructura y servicios públicos para la población que las habita. Existe la oportunidad también para lograr que muchos de los organismos y fondos para obras públicas tengan una mejor operación y un uso de los recursos más eficiente.

1/ Diplomado en Asociaciones Público Privadas. ITESM, Banco Interamericano de Desarrollo

2/ Asociaciones Público — Privadas: La Próxima Generación en Financiamiento de Infraestructura. Fitch Ratings.

2004



3 a

3 a“Transporte Urbano

Sustentable”

Ing Carlos Mier y Teran O.

52 Primera Reunión


Situación actualLa urbanización de México con una fuerte concentración hacia las ciudades grandes, ha provocado que en la actualidad más del 50% de la población viva en 32 ciudades o zonas metropolitanas de más de 500 mil habitantes, donde se genera la mayoría del crecimiento económico y empleos; y a su vez se acumulan problemas de pobreza y mayores necesidades de servicios públicos e infraestructura, donde el crónico problema de movilidad urbana está limitando su sustentabilidad.

23.4

38.541.2

1980 2005 2010

11 Ciudades de mas de 1 millon de habitantes en 2010

(millones de habitantes)• México pasó de 4 a 11 zonas metro-politanas con más de 1 millón de habitantes de 1980 a 2010.

• La población suma 41.2 millones de habitantes, 1.7 veces mayor que en 1980 con un área urbana que aumentó 5 veces.

• Un patrón de desarrollo urbano con crecimiento horizontal hacia la pe-riferia y fragmentado con muy baja densidad. (Promedio 65.8 hab/Ha, en ZM Valle de Mexico 88 hab/Ha y en Cd Juarez solo 38 hab/Ha). (1)

6.6

14.215.7

1980 2005 2010

21 Ciudades de 0.5 a 1 millon de habitantes en 2010

(millones de habitantes)

• Mexico tiene 21 ciudades o zonas metropolitanas que superan los 500 mil habitantes en 201, de es-tas en 1980 era solo una.

• La población suma 15.7 millones de habitantes, 2.4 veces mayor a 1980 con un área urbana que aumentó 7 veces,

• Un patrón de desarrollo urbano similar con expansión horizontal con muy baja densidad y huecos en la mancha urbana. (Promedio 46.4 hab/Ha, donde Chihuahua tiene la menor densidad con 31Hab/Ha). (1)

Ing.Carlos Mier y Terán Ordiales

“Transporte Urbano Sustentable”

La Expansión de las Ciudades 1980-2010- SEDESOL 2011

11

21

31 30

41.205

15.713

9.821

4.099

11 ciudades de más de 1 millón de habitantes

21 ciudades de más de 500 mil pero menos de 1 millon

de habitantes

31 ciudades de más de 200 mil pero menos de 500 mil

habitantes

30 ciudades de más de 100 mil pero menos de 200 mil

habitantes

Ciudades y Millones de Habitantes# DE CIUDADES Millones de habitantes

El futuro desarrollo del país seguirá con una tendencia hacia mayor concentra-ción poblacional en ciudades y zonas metropolitanas grandes. Pero si permi-tamos que las ciudades sigan creciendo libremente hacia la periferia ampliando la mancha urbana y con creciente uso del automóvil (Motorización) , los reque-rimientos de inversión en infraestructura urbana y los costos de transporte serán prohibitivamente altos con efectos en el congestionamiento y limitaciones físicas, económicas , sociales y ecológicas para el desarrollo de las ciudades.

El proceso de expansión desordenado de la mancha urbana hacia la periferia no es sustentable, como a construcción de grandes unidades habitacionales donde

sea barato el terreno, segregadas sin servicios con grandes recorridos, sin un transporte público eficiente. Ello, está provo-cando que haya vivienda desocupada (Promedio 15% y superior al 20% en ciudades del norte).

• Este proceso de urbanización se observa también en las 31 ciudades medianas de 200 a 500 mil habitantes, que suman una población de 9.8 millones

• En 31 ciudades de 100 a 200 mil habitantes que suman 4 millones, don-de la extensión del área urbana crece más rápido con densidades aun más bajas, en parte por terrenos y vivienda unifamiliar semi rural.(1) 4405

89139,821

1980 2005 2010

31 ciudades de + de 200 a 500 mil Habitantes

54 Primera Reunión


Política pública propuestaPara que nuestras ciudades grandes sean sustentables, competitivas y vivibles, se requiere impulsar que sean más Densas y Compactas, con Uso de Suelo Diversificado y una Planeación Integral del desarrollo urbano, la vialidad y el transporte, otorgando prioridad al transporte público y no motorizado, asociado al rescate de espacios públicos y desalentando el uso excesivo del automóvil.

• Fortalecer la capacidad institucional en cada ciudad o zona metropolitana para lograr:

• Planeación integral del desarrollo urbano, vialidad y transporte sustentable

• Autoridad Organizadora para instrumentar las políti-cas y líneas de acción de ordenamiento urbano, viali-dad y transporte sustentable.

• Financiamiento sustentable

Es necesario reorientar los programas de vivienda hacia desarrollos urbanos integrales sustentables, no solo en los suburbios sino también vivienda vertical (al menos de 3 o 4 pisos) en las zonas urbanas actuales para aumentar su densidad y ocupar los terrenos baldíos.

El modelo de desarrollo urbano basado en el uso de auto-móvil debe cambiar hacia un desarrollo urbano y suburba-no orientado por el transporte púbico (DOT), que permita traslados más rápidos utilizando el espacio vial limitado (de un 15% a un 30 % del área urbana total), otorgando prioridad al transporte público, de otra forma las grandes inversiones en vialidades urbanas (Superficiales, elevadas y subterráneas), seguirán sujetas a un congestionamiento crónico de automóviles.

Es esencial el desarrollo de corredores troncales de trans-porte público rápido radiales y periféricos que comuniquen el centro con los subcentros de las zonas metropolitanas, vinculados a políticas de uso de suelo más denso, alrededor de corredores y estaciones de transporte masivo , integra-das con rutas alimentadoras, previendo accesibilidad pea-

tonal y a ciclistas y para taxis y automóviles que induzcan un cambio modal al transporte público, como estaciona-mientos ( Park & Ride y Kiss & Ride).

Transporte urbano El problema del transporte urbano se ha convertido en uno de los principales retos a resolver, especialmente en las ciu-dades de más de 500 mil habitantes, donde el congestio-namiento de la vialidad urbana con enormes pérdidas de tiempo, la contaminación, el aumento de los accidentes y un consumo excesivo de energía, está afectando grave-mente productividad de estas ciudades y la calidad de vida de sus habitantes.



• El parque vehicular crece a tasa anuales del orden del 7 % anual, más del triple que el crecimiento de la población. La acelerada motorización con uso excesivo de los automóviles particulares, especialmente en ho-ras pico y en vialidades primarias troncales, está generando un conges-tionamiento y una contaminación, que deriva en una movilidad urbana insostenible.

• El transporte público, salvo algunos casos, es ineficiente, de mala calidad, desarticulado, desorganizado y mezclado en el tránsito general y con ve-hículos de baja capacidad y obsoletos.

5,000,000

10,000,000

15,000,000

20,000,000

25,000,000

1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004

La necesidad de movilidad en las ciudades crece en mayor proporción que la población, dada la expansión del área urbana y la motorización. En la Ciudad de México se gene-ra 1.1 viajes motorizados por persona y en ciudades más dispersas y de baja densidad, más de 2 viajes por persona, como las ciudades del norte del país, donde la motoriza-ción es más alta por el nivel de ingreso y el menor costo de los automóviles.

El congestionamiento en las grandes ciudades está redu-ciendo la competitividad de las ciudades y causando un malestar diario a la población afectando gravemente su calidad de vida. La evolución de la saturación en la Zona Metropolitana de Monterrey es un fenómeno generaliza-do.

En México el transporte público sigue siendo la única opción para la mayoría de la población, dado el nivel de ingresos, para trasladarse a su trabajo, escuela, centros de servicios comerciales, sociales y de entretenimiento, por lo que el trans-porte público, además de eficiente y con la cobertura necesaria, tiene que tener una tarifa accesible.

56 Primera Reunión


El transporte público, en la Ciudad de Mexico representa el 70% la distribu-ción modal de los viajes y ocupa me-nos del 20% de la vialidad, afectado por el congestionamiento provocado principalmente por los automóviles; en Guadalajara, Monterrey, Puebla representa del orden del 50%; en ciudades grandes del centro y sur del país es de un 40%. En ciudades de norte el transporte público repre-senta del orden del 20% de los viajes, llegando al caso critico de Mexicali donde es de solo el 10%.

En general las tarifas del transporte masivo y colectivo son bajas (de $5 a $10 por viaje), lo cual no permite una inversión en equipo de mayor calidad y capacidad, asociado a crecientes costos de una operación ineficiente, por rutas sobrepuestas, sobreoferta de vehículos de baja capacidad, hom-bre camión en lugar de organización empresarial, recorridos cada vez más largos por los crecimientos a la peri-feria y congestionamiento crónico sin vías primarias con carriles exclusivos o preferenciales.

Consecuentemente, la productividad del transporte colectivo va en picada, provocando presiones para aumentar las tarifas para lograr cubrir los costos de una operación ineficiente y com-petencia con exceso de rutas sobre-puestas , como se ejemplifica en el caso de Mexicali.

Además el transporte es responsable del 18% de las emisiones de carbono

GEI, que se estima es atribuible en 90% al uso del automóvil y se concentra bá-sicamente en las grandes ciudades, en la Ciudad de México es responsable del 41%, además está creciendo al 2% anual.

En las grandes ciudades, los proyectos de vialidad urbana absorben gran parte de los recursos públicos disponibles para inversión y la capacidad de los gobier-nos locales para financiar proyectos de infraestructura para transporte masivo es limitada.

Paradójicamente, la realización viaductos urbanos para automóviles, si es fi-nanciable con inversión privada por medio de concesiones dado el creciente volumen de autos y la capacidad de pago de sus pasajeros, pero ello nos lleva a mayores congestionamiento y una movilidad no sustentable , si no instrumen-tamos un cambio estructural para impulsar el transporte público.

Política pública propuesta El transporte público se debe rescatar e impulsar con prioridad, con apoyo de una autoridad metropolitana de planeación y gestión del transporte público, que reorganice a las empresas con una operación moderna, con tecnología y ve-hículos de mayor capacidad y no contaminantes, otorgando prioridad al trans-porte público en las via troncales y gestionando la demanda excesiva del uso de automóvil, para lograr un movilidad urbana sustentable.

Por tanto es también estratégico y prioritario para atenuar los efectos de cam-

Rutas sobrepuestas en Mexicali, que el Municipio está reestructurando en un Sistema Integrado de Transporte Público tronco alimentador basado en dos Corredores de Trasporte Masivo: Líneas Exprés 1 y 2



bio climático, transformar el trans-porte público urbano, para encaminar a las ciudades hacia un crecimiento bajo en emisiones de carbono, con un transporte eficiente con vehículos y combustibles menos contaminantes

Para impulsar los proyectos de trans-porte masivo, se requiere aportacio-nes de recursos públicos federales que complementen los recursos de los gobiernos locales y apoyos para hacer viables financieramente los proyectos con participación de la inversión pri-vada.

Autoridades locales del Transporte urbano

Situación actual

La planeación, regulación y gestión del Transporte público urbano es fa-cultad de los gobiernos estatales y el Distrito Federal, salvo 4 Estados que lo han descentralizado a los munici-pios (Baja California, Coahuila, Gua-najuato y Quintana Roo) .

Por lo general, la Autoridad Estatal de Transporte depende de las Secre-tarías de Gobierno, sin embargo re-cientemente algunos Estados lo han reasignado a Secretarías de Desarro-llo Urbano o de Transportes (Nuevo León, Puebla, Estado de Mexico, Ta-maulipas, Jalisco y D.F.).Las funciones de transito están a cargo de los muni-cipios, las obras de vialidad a cargo de secretarás de obras públicas y la planeación del uso de suelo a cargo

de los municipios.

La mayoría de las Zonas metropolita-nas se integran por varios municipios y en algunos casos varias entidades federativas por cual ha dificultado una planeación integral y la coordina-ción para la instrumentación de pro-yectos y articulación de un sistema integrado de trasporte público

Política Pública propuesta

Es fundamental, fortalecer la capa-cidad institucional en los gobiernos estatales para planear y organizar en forma integral el transporte público, con una adecuada articulación con los planes de desarrollo de la zona metropolitana y en coordinación con todos los municipios conurbados.

Se requiere que cada ciudad grande disponga de una institución específica para formular los planes integrales de movilidad, los programas de moder-nización del transporte público y pre-parar los Estudios de Factibilidad de los Proyectos de Transporte Masivo, así como organizar su implementa-ción y monitoreo, con apoyo técnico de consultorías especializadas.

Empresas públicas de transporte público

urbano:Situación actual

En México, solo hay empresas públi-

cas de transporte público masivo o colectivo en las 3 Zonas Metropolita-nas más grandes: Ciudad de México, D.F., Guadalajara, Jalisco y Monte-rrey, Nuevo León. En general el ser-vicio se presta en forma satisfactoria para los usuarios con tarifas bajas con subsidios de operación y la inversión en infraestructura y equipo se finan-cia con aportación de recursos públi-cos mayoritariamente de los gobier-nos locales.

El Gobierno del DF cuenta con el or-ganismo público “Sistema de Trans-porte Colectivo” METRO, que opera una red de 220 km, incluyendo la Lí-nea 12 en construcción, que da servi-cio a más de [5] millones de pasajeros con una tarifa de $3 por viaje, que cubre como un 30% de los costos de operación y mantenimiento.

Adicionalmente, el Sistema de Trans-portes Eléctricos STE, opera el tren li-gero de Tlalpan y la red de trolebuses con subsidio. La Red de Transporte Público RTP opera rutas de autobu-ses con $4.5 de tarifa y METROBUS opera 4 líneas con Autobuses Rápidos Articulados (BRT) con tarifa de $5.

El GDF invirtió del orden de 40,000 MDP en Línea 12, tres corredores de Metrobús, y en la modernización de trolebuses y flota vehicular de RTP.

En Guadalajara, el organismo estatal “Sistema Tren Eléctrico Urbano” SI-TEUR opera el tren eléctrico urbano con dos líneas (24 km) desde hace 15

58 Primera Reunión


años con tarifa de $6 que cubre los costos de operación y mantenimien-to. Además implementó en 2009 una línea de BRT “Macrobús con tarifa de $6. Adicionalmente, SISTECOZOME que opera rutas con trolebuses y Ser-vicios y Transporte “SyT” que opera rutas de autobuses, con tarifas de $6 sin subsidio de operación.

SITEUR no ha ampliado la red del tren ligero desde hace casi 20 años, aun-que logró con sus rcursos renovar sus 24 trenes y habilitar la línea1del Ma-crobús apoyo del gobierno estatal..

En Monterrey, el organismo estatal “Metrorrey” opera 2 líneas de tren li-gero con 32 km y una red de rutas ali-mentadoras de autobuses “Transme-tro, con una tarifa integrada de $4.50 que cubre del orden de un 70% de los costos de operación y mantenimiento y la diferencia con subsidio local.

Metrorrey operar eficientemente pero con una tarifa de $4.50 congela-da desde hace 10 años. Hace 5 años amplió de 24 a 32km su red de tren ligero confinado al 100% en vías sub-terráneas y elevadas.

Política pública a discusión

En principio, como política pública es recomendable que en las grandes zo-nas metropolitanas, el transporte pú-blico masivo por rieles se proporcione por organismos o empresas públicas locales, con el compromiso de impul-

sar la demanda y lograr una operación y mantenimiento eficiente sin subsidio de operación, con tarifas accesibles para la mayoría de la población.

Asimismo conveniente que estos organismos, elaboren modelos de asociación público privada mediante contratos de prestación de servicios CPS o Contratos PPP con pago por Disponibilidad con empresas privadas especializadas, que permitan bajar costos y asegurar un mejor desempeño.

(En la mayoría de las ciudades de Norteamérica, Europa y Asia el servicio de transporte público lo prestan generalmente empresas del gobierno con la ope-ración subsidiada.)

Sin embrago, el Transporte masivo deberá ser parte de un sistema integrado de transporte público con los servicios de autobuses a cargo de empresas concesio-narias privadas pero bajo el control de un ente público de planeación y gestión.

En política tarifaria al transporte púbico, en principio es recomendable que cubran al menos los costos de operación y mantenimiento, eliminando los sub-sidios de operación y que los subsidios sean solo para la inversión.

La inversión en infraestructura 100% con Aportación de recursos públicos fe-derales, estatales y municipales, salvo que una demanda alta permita inversión privada en estaciones y terminales.

La inversión en autobuses debe recuperarse con los ingresos de la tarifa, con apoyo de créditos a tasas bajas y largo plazo.

La inversión en equipo rodante del Metro o trenes, que son de mayor costo con una vida útil muy larga y ofrecen un servicio de mayor calidad, requieren créditos a más largo plazo con tasas bajas garantizados por los gobiernos loca-les, si los ingresos generados por la tarifa, no tienen un superávit de operación suficiente para pagar la deuda.

“El apoyo a un transporte urbano y suburbano público rápido y de calidad, es quizá la forma más barata de mejorar la calidad de vida cotidiana de los habi-tantes de una ciudad”,(Sergio Forte) y en ese sentido es mejor invertir el subsidio en ampliar la cobertura y calidad del servicio.



Concesionario de Transporte público

Los concesionarios del Transporte Pú-blico en las grandes ciudades presen-tan graves problemas de sustentabili-dad financiera, debido a una produc-tividad decreciente de sus unidades con tarifas bajas por una sobreoferta de rutas mal estructuradas con vehí-culos de baja capacidad (microbuses, combis y vagonetas), con una compe-tencia ineficaz e insegura (Guerra del centavo y hombre camión), sin una planeación, regulación y administra-ción adecuada. Ello, se agrava con el congestionamiento vial sin prioridad al transporte público.

Cabe destacar la importancia de transporte púbico por autobús, pues salvo, las redes de metro y trenes en las 3 grades metrópolis de más de 4 millones de habitantes, en el resto de las ciudades el trasporte público de-pende 100% de los autobuses, micro-buses y vagonetas, incluso en las Zo-nas Metropolitanas de México, Gua-dalajara y Monterrey, representan más del 66% del transporte público.

Política públicaEs necesaria una trasformación de los concesionarios o permisionarios hacia una estructura de organización empresarial para modernizar el trans-porte público de cada ciudad con un enfoque sistémico de planeación inte-gral y apoyo financieros recuperables que permitan:

Racionalizar el número de rutas y la sobreoferta de autobuses, microbuses y vagonetas,

Modernizar la flota vehicular

Introducir tecnología de operación; Sistemas Inteligentes de Transporte (ITS) y Sistemas de Ayuda a la Explotación (SAE) con radiolocalización satelital (GPS)

Implantar Sistemas de Recaudo centralizado de los ingresos de la tarifa, median-te tarjetas inteligentes de prepago.

Apoyo Federal al Transporte Público Urbano y Suburbano.

Actualmente, no existe una dependencia o entidad a nivel federal encargada de apoyar el desarrollo del transporte púbico colectivo y masivo.

Considerando el impacto tan grave que está provocando el problema de tras-porte urbano especialmente en las grandes ciudades, en su competitividad y el malestar cotidiano en la calidad de vida de sus habitantes, así como en la contaminación local y global por la crecientes emisiones de gases efecto inver-nadero (GEI) en el cambio climático y el consumo ineficiente de hidrocarburos, se requiere del apoyo federal a los gobiernos locales con políticas públicas na-cionales, para impulsar el transporte público.

Para impulsar una movilidad urbana sustentable, el Gobierno Federal creó en el Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN) en BANOBRAS, el Programa de Apoyo Federal al Transporte Masivo (PROTRAM), donde se designó a la Secreta-rá de Comunicaciones y Transportes como coordinadora sectorial y se integró un grupo de trabajo consultivo para evaluar y recomendar la elegibilidad de los Proyectos a los órganos de gobierno del FONADIN con participación de SHCP, SCT, SEDESOL, SEMARNAT, BANOBRAS, FONADIN y un asesor especializado in-dependiente.

Programa de Apoyo Federal al Transporte Masivo (PROTRAM):

• Objetivo

Impulsar una movilidad urbana sustentable mediante Apoyos Financieros y Técnicos a gobiernos locales y concesionarios para realizar Proyectos de Trans-

60 Primera Reunión


porte Masivo en ciudades mayores a 500 mil habitantes, para aumentar su competitividad y calidad de vida (En estas 32 ciudades vive más del 50% de la población del país y es donde es más grave el problema de transporte urbano)

• Proyectos elegibles de Apoyo Los proyectos susceptibles de recibir Apoyo son Corredores Troncales con via exclusiva o preferencial para Trans-porte Público con Autobuses Rápidos (BRT “Bus Rapid Transit”) o Corredo-res Troncales con Trenes (Tranvías, trenes ligeros, suburbanos o Metro), vinculados a sus rutas alimentadoras. Los proyectos deben ser socialmente rentables y estar enmarcados en Pla-nes Integrales de Movilidad Urbana Sustentable (PIMUS), consistentes con los planes de desarrollo de las ciudades o zonas metropolitanas

• Condiciones de elegibilidad de los Proyectos

Conforma a los Lineamientos, los Pro-yectos propuestos deberán contar en principio con los siguientes elemen-tos para ser elegibles de apoyo fede-ral del PROTRAM

• Plan Integral de Movilidad Urbana Sustentable

• Ente Gestor del Transporte público de la ciudad

• Reorganización empresarial del transporte público

• Estudio de factibilidad (técnica y ambiental)

a. Diseño del Corredor Troncal de Transporte Masivo,

- Demanda y Opción tecnológica (BRT o tren)

- Diseño operacional de rutas troncales y alimentadoras

- Infraestructura :Via con carriles exclusivos, terminales y estaciones

- Equipo : Vehículos eficientes con baja emisión de gases GEI

- Tecnología: Sistema de control y recaudo con prepago

b. Manifestación de Impacto Ambiental

• Análisis Costo Beneficio y evaluación financiera

- Alta Rentabilidad social (Registro del Proyecto ante la Unidad de inversiones SHCP)

- Inversión y estructura financiera por componente

- Modelo financiero y Apoyo federal requerido para la viabilidad financiera del Proyecto

c. Aportaciones del Gobierno estatal y/o municipal

- Suficiencia presupuestal para la contraparte local

• Participación privada en Asociaciones público-privada

- Inversión privada de al menos 34%

- Empresa operadora de Transporte del Corredor

• Apoyos financieros El FONDIN otorga los siguientes Apoyos a los Gobiernos locales para los Proyec-tos elegibles sujeto a la aprobación de su Subcomité de Evaluación y Financia-miento y de su Comité Técnico compuesto por representantes de la SHCP, SCT, SEMARNAT, BANOBRAS y tres representantes de gobiernos estatales, así como



de tres consejeros independientes en el Subcomité.

• Apoyo No Recuperable para Estudios hasta 50% del costo

• Apoyo No Recuperable para Inversión hasta 50% de la inversión pública en infraestructura

• Apoyos Recuperables como Garantía de Crédito y Crédito Subordinado para hacer bancables y fi-nancieramente viables las inversiones privadas en equipo y en PPS o concesiones de infraestructura.

Créditos de BANOBRAS DEL PTTU: Los Gobiernos locales y concesionarios de Proyectos elegibles del PROTRAM, pue-den a su vez acceder a créditos de BANOBRAS, con tasas de interes muy bajas y a largo plazo, con fondos del Banco Mundial y del Fondo de Tecnología Limpia (CTF) del Pro-yecto de Trasformación del Transporte Urbano PTTU .

Fondo Metropolitano, Fondos Rgionales, Fondo para Trasporte de discapacitados, Fondo para infrstructura y Seguridad y Presupuesto d la Federación PEF y otros fon-dos: Existen varios fondos de recursos federales destina-do a los gobiernos locales que

Cartera de Proyectos del Transporte Masivo

El PROTRAM se empezó a instrumentar en 2009, con los Lineamientos y Guía para Preparación y Evaluación de los Proyectos. En 2012 dada la necesidad y conciencia de los gobiernos estatales se han generado una cartera de 40 pro-yectos para Corredores de Transporte Masivo, que incluyen 35 Sistemas Integrados de Transporte Rápido por Autobús (BRT“ Bus Rapid Transit”) y 5 trenes urbanos o suburbanos, promovidos por la SCT y los gobiernos de los Estados de Ja-lisco, Nuevo León y Puebla.

De esta cartera, el FONADIN ha aprobado Apoyos finan-cieros por un monto cerca de 11,300 MDP para 12 de pro-yectos de Transporte masivo, el tren suburbano 1 Buena-vista-Cuautitlán y el Mexibús 1 Cd Azteca-Tecámac ya en operación, otros 8 que están en construcción y 2 en imple-mentación.

De la cartera de proyectos, FONADIN tienen solicitudes de los Promotores para 13 con Estudios de factibilidad ya preparados, sujetos a aprobación y a la disponibilidad de presupuesto.

La Cartera de Proyectos por analizar es a la fecha de 29 Co-

CORREDORES DE TRANSPORTE MASIVO POR AUTOBUS -BRT

Longitud km

Inversión MDP

16 BRT en Identificación 265 19,000

BRT Chihuahua Oriente-Poniente 14BRT Cd. Juárez Corredor 2 22BRT Querétaro 1er Corredor 12BRT Durango 14BRT Reynosa 15BRT Culiacán Primer Corredor 21BRT Saltillo 16BRT San Luis Potosí 15BRT Torreón Metrobús Laguna 18BRT Veracruz Boca del Río 22BRT Aguascalientes 15BRT Indios Verdes-Ecatepec 16BRT La Paz-Chicoloapan-Texcoco 12BRT La Paz-Ixtapaluca 15BRT Cancun Zona Urbana 20BRT Mérida Norte -Sur 18

CORREDORES DE TRANSPORTE MASIVO POR AUTOBUS -BRT

Longitud km

Inversión MDP

CARTERA TOTAL DE 29 BRTS 535 39,00013 BRT en Preparación 270 20,000

BERTRO Monterrey ApodacaBRT Tijuana Línea 1BRT Puebla Línea 2 Norte-SurBRT Metrobús Línea 5 BRT Tampico-AltamiraBRT Lechería EcatepecBRT Cd. ObregónBRT Villahermosa (terminales)BRT Cd. Juárez 1er CorredorBRT León Optibús 3a FaseBRT Oaxaca 1er CorredorBRT Pachuca Centro TéllezBRT Zacatecas Guadalupe

62 Primera Reunión


rredores BRT de Transporte Masivo o Semimasivo y 11 Trenes urbanos y suburbanos, que incluye 2 por imple-mentar con apoyo autorizado.

Corredores con Autobuses Rápidos BRT: La cartera de los 29 proyectos están distribuidos en 22 ciudades o zonas metropolitanas, y 5 Proyectos en la ZM del Valle de México, inclu-yendo una Línea de Metrobús del GDF, quien aparentemente planea realizar otras 5 líneas más.

La inversión estimada total para los 29 proyectos de BRTs es 39,000 mi-llones de pesos, que representan un costo promedio por Proyecto de 1,300 MDP, con una longitud de 18 km pro-medio y una demanda promedio es-timada de más de 120,000 pasajeros por día.

El costo unitario por kilometro es menor a $70 millones de pesos por km, pues se asignan carriles exclusi-vos de las vías primarias para hacer un uso más racional, permitiendo mover mucho más pasajeros más rá-pido, en lugar de más vehículos con un solo pasajero en su automóvil en vías congestionadas, que es causada también por la sobreoferta de rutas sobrepuestas de autobuses.

Es estratégico impulsar los Proyectos de Transporte Masivo tipo BRT, pues la relación beneficio costo es muy alta para satisfacer la demanda de movilidad urbana. Además, los pro-yectos van asociados a una reorgani-

zación general del ineficiente servicio del transporte por autobuses, micros y vagonetas en corredores troncales de las vías primarias congestionadas, para conformar sistemas integrados de trasporte público tronco alimentador.

Los Proyectos conviene se instrumenten en forma integral con rutas alimentado-ras, con ciclopistas y rescate de espacios públicos para simultáneamente lograr una renovación urbana que deberá ir asociada a un cambio de uso de suelo que propicie una mayor densidad urbano de las ciudades

En general estos Proyectos de BRT requieren del orden de un 30% de Apoyo Fe-deral, 36% de recursos de los gobiernos locales y el 34% con inversión privada, salvo que la demanda sea menor a 100 mil pax/día y las tarifas bajas, proba-blemente solo la inversión en autobuses, pueda ser privada recuperable con las tarifas.

Aun sin considerar la inversión en proyectos de trenes, los recursos del Fon-do Nacional de Infraestructura (FONADIN) no alcanzarían para apalancar las necesidades de recursos del PROTRAM. Es indispensable captar recursos de otras fuentes, lo ideal sería que fuera con cargos al automóvil, para que pague por las externalidades que causa por su uso excesivo, conviene analizar el car-go a la gasolina dedicado a un fondo especifico, como plantea la iniciativa del Senado para la Ley General de Transporte Sustentable Urbano y Suburbano.

Trenes urbanos y Suburbanos: En las 3 grandes Zonas metropolitanas la escala de la demanda y sus características de concentración física en vías primarias y en los centros y subcentros asi como su concentración en horas pico de la mañana y la tarde, exige de proyectos de trasporte masivo por rieles como la ampliación de las líneas de metro o tren ligero en las Zona metropolitana del Valle de México, Guadalajara y Monterrey.

Las grandes inversiones en estos proyectos de transporte masivo, contribuyen a desalentar el crecimiento explosivo y continuo de los viajes en automóvil, y la saturación de las vialidades y permiten diferir grandes inversiones en viaductos exprés elevados o subterráneos para autos.



Sin embrago, estos proyectos requie-ren de un mucho mayor planeación y análisis integral, para asegurar su adecuada vinculación con la visión de ciudad con un desarrollo urbano más denso y compacto ya sea en el centro o subcentros. Los planes de uso de suelo y desarrollo inmobiliario permiten aprovechar en mayor grado las inversiones en estos proyectos de infraestructura de largo plazo.

Asimismo, es indispensable una eva-luación socioeconómica y financiera de alternativas más rigurosa dado los niveles tan altos de inversión. La con-cepción no debe ser de un proyecto de tren aislado, si no como un siste-ma integrado de transporte público tronco alimentado, con integración física a la vialidad primaria, con in-tegración operativa y tarifaria a las rutas alimentadoras y accesibilidad intermodal, sobretodo en el caso de trenes suburbanos.,

La inversión total estimada as-ciende a 84,000 millones de pesos para estos 11 proyectos de trenes urbanos y suburba-nos, que están en análisis pre-liminar y se están revisando los estudios por las autoridades locales y federales de las zonas metropolitanas.

TRENESURBANOS Y SUBURBANOS DE PASAJEROS

Longitud km

Inversión MDP

SUBTOTAL Trenes Urbanos 71.0 45,100

Tren SITEUR Guadalajara Amplia L1 15Tren GDJ-Zapopan-Talquepaque 20Metro L3 Monterrey-Apodaca 8Metro L4 Monterrey-St Catarina 10Tren DF Polanco-San Jeronimo 18Tren DF Tacubaya-Santa Fe 15SUBTOTAL Trenes Suburbanos 112.9 38,978

Tren Suburbano 3 Chalco-L A y 8 M 23.4

Tren Suburbano 2 Ecatepec-L 4 M 22

Tren Suburbano 1 Amp Huehuetoca 21Tren LRT Guadalajara -Tlajomulco 16.5Tren Puebla -Tlalxcala-Apizaco 30

TOTAL 183.9 84,078.0

La inversión promedio por proyecto es de 7,400 MDP y la longi-tud de 16 km, similar a la de los BRT pero con un costo promedio 456 millones por km, 7 veces superior a un sistema por autobús. Sin embargo, es la infraestructura y equipo del tren tiene una vida útil del triple con un nivel de calidad de servicio superior, además con una mucha mayor capacidad, indispensable para atender la demanda especialmente en horas pico en corredores troncales de las zonas metropolitanas más densas.

La demanda para los trenes ligeros urbano debe ser superior a los 150 mil pasajeros para cubrir los costos de operación y man-tenimiento y se estima que quizá solo arriba de 200,000 podrían cubrir la inversión en equipo. En el caso del metro, las inversiones en equipo son mucho más altas al inicio en (ramp up) y en tanto se logra el arranque y maduración del proyecto.

Por ello, para inducir la participación de la inversión privada debe analizarse la conveniencia del pago por disponibilidad y quien asuma el riesgo de demanda e ingresos por la taifa sea quien me-jores instrumentos tenga para fomentar y regular su crecimiento,

64 Primera Reunión


que son las autoridades locales de transporte conjuntamente con las de desarrollo urbano.

Estos Proyectos requieren que 100% de la in-versión en infraestructura ferroviaria civil y electromecánica se financie como aportación al proyecto y que el proyecto opere sin subsi-dio para cubrir los costos de operación y man-tenimiento, con la posibilidad de recuperar la inversión en equipo rodante si se logra un nivel alto de la demanda, si se compra el equipo ad-ecuado a la demanda proyectado a un buen precio y con un crédito a largo plazo con tasa de interés de créditos de exportación y con fondos concesionales o de bancos multilaterales de de-sarrollo.

A nivel mundial, la gran mayoría de los metros y trenes operan con déficit de operación y los gobiernos financian la obra y el equipo a fondo perdido para impulsar una movilidad sustent-able,

El Gobierno Federal ha apoyado a los gobiernos locales con aportaciones de PEF, para financiar parcialmente en coinversión la infraestructura de proyectos de Metro y tren ligero con una cifra del orden de un 30% para la Línea 12 del metro y a Nuevo Leon el Gobierno Federal lo apoyo hace 6 años con 50% para la ampliación de la Línea 2 de Metrorrey.

Es ineludible la necesidad de realizar de proyec-tos de Transporte masivo, los BRT se realizan en menor plazo y con menor costo, pero en ciertos corredores de las grandes metrópolis se necesi-tan trenes o metro para un transporte y desar-rollo sustentable y vivible.

En varios países están realizando los proyectos de trenes urbanos y suburbanos con Créditos

externos de largo plazo de BM y BID y créditos de Exportación, y es probable que haya créditos con tasas preferenciales de Fondos Verdes que convendría aprovechar si lo permiten nuestros límites de endeudamiento..

En conclusión, se tiene que fortalecer los pro-gramas de apoyo federal al transporte masivo y será necesario ser creativos para prever más recursos para financiar proyectos de Trans-porte Sustentable o revisar prioridades en la asignación de recursos del Presupuesto de la Federación .Establecer un impuesto o aprove-chamiento, a partir ir de cargos a los usuarios del automóvil , por tenencia o preferiblemente asociado al uso en zonas y corredores conges-tionados , como un cargo adicional las cuotas de viaductos elevados o por entrar a la zona centro de la ciudad, que se destinen a transporte ma-sivo .

Sin embargo, no habrá recursos que alcancen sin un cambio en el patrón de desarrollo urbano para disminuir el crecimiento de la demanda de transporte y desalentar el uso del auto particu-lar en especial en viajes cotidianos en horas pico, en base a la disponibilidad de un transporte púbico no solo masivo sino integral para que el viaje puerta a puerta sea seguro, eficiente, có-modo y rápido.

Los gobiernos estales responsable del trans-porte urbano están cada vez más conscientes de la importancia y están generando los planes y proyectos para enfrentarlo, es necesaria una política federal de apoyo técnico y financiero, incluiyendo capacitación y formación profe-sional y aprender de las mejores prácticas de los proyectos que se van implementando en México y otros países



“Comentarios sobre el tema de políticas

públicas para la movilidad Urbana-Suburbana”

Dr. Reyes Juaréz del Angél

68 Primera Reunión


Se proponen las siguientes 10 políticas públicas para impulsar la movilidad urbana-suburbana en las ciudades y

metrópolis en México: a. Fomentar el desarrollo de Redes Integradas de Transporte Masivo, vincu-

ladas a un Plan de Movilidad y al desarrollo urbano

b. En los corredores metropolitanos de transporte utilizar la tecnología que me-jor responda a las necesidades de movilización del usuario, y no solo lo que resulte de menor inversión. El no utilizar este criterio conlleva a soluciones de transporte que si bien mejoran la movilidad actual no constituyen solucio-nes estructurales de largo plazo.

c. Aumentar el monto de aportación pública a fondo perdido del PROTRAM del 50 al 80% en proyectos de transporte ferroviario de pasajeros. Ello iría apare-jado a promover ante las instancias federales el ampliar la base de beneficios a considerar en proyectos de transporte masivo, incluyendo la reducción de externalidades y mejora en la competitividad, o en reducir la tasa de registro del 12 al 8% en proyectos de transporte ferroviario.

d. Ampliar la base de participación del capital privado en el transporte masivo, con una adecuada distribución de riesgos que hagan atractivos los retornos financieros de los proyectos, y promover la participación del sector empre-sarial para coadyuvar a la economía de los usuarios vía abonos para el trans-porte.

e. Homologar el marco fiscal del transporte urbano de pasajeros (Aplicar tasa cero al IVA del transporte ferroviario de pasajeros

f. Impulsar el desarrollo de una Movilidad con Integración Tarifaria,y meca-nismos tecnológicos , financieros e institucionales para su adecuada distri-bución

g. Aumentar significativamente los recursos del Fondo Metropolitano en Ciu-dades Medias y Metrópolis, para apoyar los recursos de contraparte pública en proyectos de transporte masivo.

h. Alinear el desarrollo de las redes de transporte masivo con la promoción de ciudades más densas y mejor conectadas, con redes integradas y modos sus-tentables de baja emisión de contaminantes, con un uso eficiente y multimo-dal del derecho de vía.

i. Fortalecer y promover el desarrollo de Organismos Metropolitanos para la regulación y el control del transporte público, y propiciar esquemas de res-tructuración de rutas alimentadoras a los sistemas troncales de transporte masivo.

j. Dada la importante base industrial en la ZMVM desarrollar el mayor clúster tecnológico en materia de investigación, adaptación y desarrollo tecnológico en transporte masivo, promoviendo la fabricación nacional de unidades de transporte tanto para el mercado interno como para el mercado de exporta-

Dr.Reyes Juaréz del Angél

“Comentarios sobre el tema de política públicas para la movilidad Urbana-Suburbana”




Comentarios a la Ponencia de Carlos Miér y Terán.

Ing.Moisés López Cantú

72 Primera Reunión


Introducción

Los ingenieros mexicanos han demostrado tener ingenio para hacer ingeniería, más no todavía para hacer políticas públicas coherentes creativas y bien focalizadas para resolver problemas de gran transver-salidad como el de la movilidad.

En la movilidad se hilvanan y entretejen problemas de desarrollo urbano, de medio ambiente, sociales y de competitividad. En ese contexto las Polí-ticas Públicas para la movilidad sustentable deberían expresar en mandatos estables y coherentes en el tiempo, eficientes a la resolución del problema central de la movilidad: deberíamos buscar que los tiempos de viaje sean iguales o menores a los actuales a lo largo del tiempo.

Las evidencias en nuestro país son abrumadoras, tome como ejemplo el caso del AMM. En Monterrey se han invertido unos $ 40 mil millones de pesos los últimos 30 años, $ 16,000 para Metro y el resto para vialidades. El resultado es que el 50% de los viajes se mueven en auto (con un tiempo promedio de viaje de 28 minutos) y el resto en transporte público (con un tiempo promedio de viaje de 58 minutos). Con estas inversiones se ha logra-do consolidar una red Metro de 34 km., que mueve solo el 5% de los viajes y una red vial primaria de unos 250 km. en la que, contrariamente a lo es-perado no hay menos congestión, hay más congestión y en 80 km. se puede encontrar el 50% de toda la congestión del AMM.

Si, se ha construido mucha obra pública – sobre todo pasos a desnivel – pero la velocidad promedio de los autos en el AMM no crece, aún bajo el supues-to de poder construir unos 300 pasos a desnivel, la velocidad promedio de los autos particulares pasaría de 28 km/hr en 2005 a 15 km/hr en el 2030.

¿Por qué se dan estos resultados aun que la ingeniería, la que se usa para la construcción de las obras para la movilidad, sea buena? Por tres razones: por que los problemas de movilidad no pueden ser resueltos con obras de vialidad, por que el fenómeno de la movilidad es sistémico y el abordaje de solución por obras viales dista mucho de atacar el origen (el desarrollo urba-no) y por el problema de las competencias y el diseño institucional derivado.

1 Citado en Índice de Competitividad Urbana 2012, página 127 (IMCO).

Ing.Moisés López Cantú Mier y Terán Ordiales G

“Transporte Urbano Sustentable Comentarios a la Ponencia de Carlos Miér y Terán.”



Los problemas de movilidad no pueden ser resueltos con obras de vialidad por que las políticas de transporte y vialidad son contradictorias, la construcción de pasos a desnivel y el “olvido del transporte público” alienta y crea más demanda de viajes en auto. Desde los años 60 del siglo pasado Anthony Downs (el padre de la economía de la democracia) atisbo las razones por las cuales no es posible resolver la congestión con más in-fraestructura vial, recientemente Duranton y Turner las plasmaron en la “ley fundamental de la congestión” que dice que “…el kilometraje total que los vehículos reco-rren en una ciudad aumentará en la misma proporción en que crece su red vial1”.

La segunda razón tiene que ver con la distancia que exis-te entre el abordaje usual a los problemas de movilidad (mediante obras de vialidad) y la naturaleza sistémica y transversal de la movilidad. Si bien los gobiernos hacen provisión de servicios e infraestructura para la movili-dad, son los usuarios quienes toman decisiones respec-to al medio de transporte o segmento de la infraestruc-tura que utilizarán. Estas decisiones de viaje se hacen de manera individual según la oferta disponible (cantidad y calidad), las características socioeconómicas de los in-dividuos, los lugares de residencia y la localización de actividades (desarrollo urbano), del entorno macroeco-nómico, condiciones personales, del entorno financiero, de medio ambiente y/o de simple gusto.2

De este proceso – la interacción entre la oferta y la de-manda – se derivan las características de los viajes (ge-neración, partición modal, etc.) y las condiciones en que se dan (velocidad, rutas, servicios seleccionados, tiem-po de viaje, tiempos de espera, transbordos y niveles de servicio entre otras); esta idea se puede visualizar en la siguiente figura:

Sistema de Actividades

“A”

Sistema de Transporte

“T”

Flujos

“F”

Sistema de Actividades

“A”

Sistema de Transporte

“T”

Flujos

“F”

Visión Sistémica de la Movilidad – Relación entre la Oferta y Demanda

Fuente: Manheim, Marvin L., “Fundamentals of Transportation system analysis” –Volume 1: Basic concepts. (Cambridge, Massachusetts, E.U.A. The MIT Press,

1979, p. 13.

2 Manual de conceptos y lineamientos para la Planeación del Transporte Urbano. Tomo II, Capítulo VI. SEDESOL, 2001.

Las soluciones de vialidad se centran en el subsistema de flujos (F) o para decirlo con más precisión en los flu-jos de automóviles particulares, dejando de lado los otros flujos, su regulación y organización (T) y el origen del problema que es el desarrollo urbano o sistema de actividades (A).

Para agregar un poco de complejidad hay que intro Para explicar este enfoque volveremos al diagrama que ilustra la visión sistémica del transporte para introducir el concepto de “demanda derivada”. Con este concepto se describen los flujos de tránsito (vehículos) que en la práctica son el objeto de las acciones de los gobiernos locales. Se denomina demanda derivada por que de-pende del modelo de desarrollo urbano (la localización

74 Primera Reunión


espacial de la población y las actividades) y de la oferta (vialidad o transporte) que los mismos gobiernos provean, esto es relevante a nuestro planteamiento por que cada uno de los sub sistemas tiene que ver u opera bajo ciertas reglas, competencias, recursos y responsabilidades que se definen, predefinen u orientan desde los instrumentos que le dan sustento a sus actuaciones: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política de los Estados y las leyes aplicables a la administración pública estatal y municipal.

Cuatro factores predefinen la distribución de competencias resultante: la autonomía municipal, la naturaleza de las conur-baciones y la concurrencia de competencias entre Estados y Municipios, el diseño institucional por función administrativa. El resultado es, en esencia, una desagregación de funciones por ámbito de competencia y objeto por administrar, como se muestra en la siguiente figura:

Sistema de movilidad y marco de competencias en la ZCM

Fuente: Elaboración propia con base en Manheim, Marvin L., “Fundamentals of Transportation system

analysis” –Volumen 1: Basic concepts. (Cambrige, Massachusetts, E.U.A. The MIT Press, 1979, p. 13

Ing.Moisés López Cantú Mier y Terán Ordiales G

“Transporte Urbano Sustentable Comentarios a la Ponencia de Carlos Miér y Terán.”



Los cuatro conceptos citados encuentran expresión en las siguientes disposiciones jurídicas:

a. La autonomía municipal o competencias exclusivas en su territorio (Art. 115 de la Constitución Federal y correlativos de las Constituciones Estatales).

b. Competencias en materia de calles, espacio público y tránsito en cabeza de los municipios (Art. 115 de la Constitución Federal fracción III incisos g y h, y correlativos de los Estados).

c. Facultades en planeación y administración del desa-rrollo urbano en cabeza de los municipios (Artículo 27 y 115 de la Constitución Federal y correlativos Estatales).

d. Ausencia de una asignación especifica para las com-petencias relacionadas con transporte público, por ende recaen en los Estados.

e. La posibilidad (voluntaria, no potestativa) de los municipios para intervenir en temas de transporte público (Art. 115 fracción V inciso “h” de la Consti-tución Federal).

f. La posibilidad, no obligatoriedad, para coordinarse y crear asociaciones entre Municipios y/o con el Go-bierno Estatal para la prestación de servicios públi-cos (Artículo 115 y 116 de la Constitución Federal).

Al final de esta argumentación es claro que la com-petencia de transporte resulta en una competencia “huérfana”, pues deriva de la clausula residual de nues-tra Constitución: lo que no está expresamente asigna-do a la Federación o Municipios es competencia de los Estados. El tema es “huérfano”, por que sin manda-tos específicos, por ende sin presupuestos u obliga-ciones, es imposible esperar rendición de cuentas.

También resulta en una suerte de “competencia de bajo nivel” pues primero son atendidas competencias expli-citas como la seguridad o los servicios públicos.En otro enfoque, a esta complejidad también se puede agregar el enfoque social y el político, ara ilustrarlo valen la pena algunos datos:

a. El ingreso promedio por hogar a nivel nacional no supe-ra los $ 6,500 pesos.

b. Los ingresos promedio en los deciles del I al IV, en el AMM, son menores a los $ 3,500 pesos y en los deciles I y II es menor a los $ 2,500.

c. El gasto que en promedio destinan los hogares del AMM, para moverse por mes, es del orden de los $ 1,600 pesos, en hogares con un auto o más es de $ 2,569 y en aquellos sin auto apenas de $ 670 pesos.

d. En cualquiera de las categorías – todos los hogares, con auto o sin auto – y aunque Guadalajara y el DF son más grandes, en Monterrey se gasta del orden del 20% más en servicios de movilidad.

El gasto en servicios para la movilidad en hogares sin auto ($ 670) podría parecer positivo, afirmar que los hogares sin auto están mejor por que gastan menos en movilidad es una falacia, gastan menos simple y llanamente por que no pueden hacerlo. Es decir carecen de acceso a salud, re-creación, educación, compras e incluso a los medios que podrían transportarlos para buscar trabajo.

76 Primera Reunión


Poco si se interpreta la ingeniería como la construcción de obra públi-ca tradicional. Mucho si nos aplica-mos a desarrollar ingenierías con un enfoque de políticas públicas orien-tadas a la movilidad sustentable. La construcción de espacios públicos de alta calidad para todos es un primer paso y me refiero a cosas tan sim-ples como andadores, calles, plazas y banquetas; pero también obra civil de alta calidad para los servicios de transporte público masivos, integra-dos, regulares, de alta capacidad y con tarifas asequibles al ingreso de las personas. Esto también es nego-cio y benéfica a los más necesitados.

¿Qué puede hacer la ingeniería orga-nizada e inserta en la estructura de los agentes políticos del país? Mu-cho, por que puede ayudar a darle cuerpo a una política pública de mo-vilidad sustentable clara, focalizada y eficiente. Mucho por que llevar beneficios objetivos a los que menos tienen es una gran oportunidad para el ejercicio de la política. Entre otras cosas, vía la Sociedad Mexicana de Ingenieros, puede impulsar ideas como la siguiente:

a. El Gobierno Federal debe mante-ner su política de apoyo al trans-porte masivo. En un contexto de competencia residual con fuertes

¿Qué pueden hacer los ingenieros para resolver este problema?

niveles de clientelismo y bajos niveles de rendición de cuentas en los gobiernos sub nacionales, solo el aporte de recursos a fon-do perdido puede convencer a las autoridades locales de invertir en transporte público de alta ca-lidad.

b. El PROTRAM debe madurar y bus-car mecanismos para bajar el cos-to de transacción en el desarrollo de los proyectos de transporte, con bajas inversiones puede ha-cer evaluaciones especializadas de las ciudades candidatas y di-señarles sus hojas de ruta (asses-ment).

c. La Unidad de Inversiones de la SHCP relajar las restricciones a la contabilización de beneficios dis-tintos al valor del tiempo y costos de operación. Bastaría que in-cluyera en los lineamientos para la preparación de estudios costo beneficio las guías pertinentes a fin de incorporar al análisis bene-ficios ambientales, relacionados con accidentes de tránsito y re-ducciones de ruido.

d. La “ventanilla sectorial” podría ser la SEDESOL, manteniendo el papel de la SCT al menos en proyectos asociados a sistemas férreos.

e. Promover en el Congreso le-gislación para que los Fondos – Metropolitano, Infraestructura, etc. - sean reglamentados para focalizarlos en movilidad susten-table.

f. También se puede mantener la política de costo real para las gasolinas e incentivar el uso de sobretasas locales con destino específico a transporte y espacio público.

g. Crear gobierno y gobernanza de las zonas metropolitanas, la auto-nomía y soberanía de los munici-pios debe mantenerse pero está “autonomía y soberanía” no pue-de estar por encima del bienestar de los ciudadanos.

h. Hay que buscar mecanismos que obliguen a los Municipios a de-mostrar que sus proyectos de vialidad son benéficos para la Co-nurbación.

i. En la actualidad se “castiga” los proyectos de transporte público con altos costos de transacción y largos periodos de análisis, por el contrario los de vialidad son relativamente fáciles. Los proce-dimientos que se siguen para la asignación de recursos para pro-yectos de vialidad deberían ser iguales, en el mejor de los casos más duros, a los que se siguen para el desarrollo de proyectos de transporte público.

j. Estos esfuerzos deben ligarse a medición de resultados, tanto en proyectos de transporte público como de vialdiad, como la reduc-ción de veh-km, el aumento del transporte público en la partición modal o la disminución de tiem-pos de viaje con propósito de tra-bajo, al menos que se sostengan en los niveles actuales.



78 Primera Reunión


“La Vialidad y el Peaje urbano”

Ing.Juan de Dios BurgosFrescas

80 Primera Reunión


Desde la aparición del automóvil y de la transición del cambio de la tracción animal por el del motor de combustión interna, las ciudades en el mundo entero han sufrido grandes transforma-ciones en relación a la actividad de transporte, conforme la in-

dustria automotriz fue creciendo principalmente desde los años cuarenta, las ciudades se han visto en la necesidad de crear infraestructura vial para albergar, ordenar y controlar los diferentes tipos de transporte, que al final de cuentas son un factor fundamental dentro del motor de una economía competitiva de una ciudad y por ende de un país.

Aunado al crecimiento de la industria automotriz en los últimos cincuenta años, otro factor importante, tambien en crecimiento, es el demográfico y la creciente necesidad de vivienda, lo que hace que los centros urbanos de las ciudades se extiendan creando lugares mas densos en cuanto a población y mas extensos en cuanto a dimensión, por lo que el factor transporte es cada vez mas complejo y en algunos países se ha tornado problemático el hecho de que la cantidad de automotores sea tan numerosa, que la infraestruc-tura existente no tenga capacidad para llevar en un determinado tiempo la demanda de movilidad que la población requiere. Es de esta ideas en donde surge el concepto de que tres termómetros importantes para medir el creci-miento de la economía Estadounidense eran la industria automotriz, la de la construcción y la de los bienes raíces.

Aunado a lo anterior, el problema de demanda de infraestructura se torna mas complejo en la medida que los gobiernos no tienen la solidez económi-ca y financiera para ejecutar obras que puedan albergar la oferta de vehí-culos, sumado también a que el transporte publico sea deficiente tanto en cantidad como en calidad.

Solo como referencia, en Estados Unidos existe un automóvil por cada 1.7 personas.

Es de esta combinación de factores y necesidades que nace el Peaje Urbano, tratando de ordenar y dotar de infraestructura a las ciudades para el buen funcionamiento de la población, comunicando los lugares de residencia con los centros productivos y de servicios que son necesarios dentro de una so-ciedad.

El Peaje Urbano lo podemos definir como una simple erogación de dinero a cambio de un servicio consistente en el recorrido de una serie de kilómetros dentro de una mancha urbana con ciertas características.



Sin embargo, son estas característi-cas lo que diferencian el peaje urba-no del interurbano, y constituyen en combinación con el tipo y fuente de inversión la la esencia de este con-cepto.

Una de estas características es que generalmente los recursos para el desarrollo de vialidades de peaje urbano son de origen privado y son estructurados de tal manera que fi-nancieramente son autosuficientes, lo que permite que el estado no in-tervenga con aportaciones publicas ni a utilizar subsidios y/o peaje som-bra para los niveles tarifarios.

Lo anterior hace que el Estado ge-nere infraestructura vial a las ciuda-des sin erogación, o bien que esta sea mínima, y le permite destinar los recursos de infraestructura vial a la modernización y establecimiento de nuevos sistemas de transporte público.

En relación a la tarifa, las vialidades de peaje urbano suelen tener un precio de uso menor a las autopis-tas de peaje interurbano ya que el volumen de trafico es mucho mayor en las ciudades, lo que permite te-ner una tarifa mas accesible que en términos prácticos todo aquel que tenga acceso a un automóvil pueda pagar por su peaje urbano.

El cobro del peaje urbano ha mo-tivado muchas controversias, por un lado el estado es mas propenso

a desarrollar este tipo de infraes-tructura dejando que un privado invierta en este tipo de proyectos y que amortice su inversión a través del peaje, y por otro lado la socie-dad opina que el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, sobre todo las que tienen que ver con el automóvil, como lo son los impues-tos de tenencia, revalidación vehi-cular, ISAN, e inclusive el de la ga-solina, les da derecho a circular por cualquier vialidad publica sin pagar peaje. Es por estos elementos que la determinación de las tarifas opti-mas deben de ser calculadas cuida-dosamente, para tal efecto se han desarrollado modelos estaticos en los que la base es igual al costo mar-ginal por congestionamiento que un usuario impone a los demás; es de-cir, al diferencial entre el costo mar-ginal social y el incremento de costo que un privado induce al producir un incremento del congestiona-miento. Estos elementos permiten la aplicación de tarifas optimas de peaje urbano y ayudan a equilibrar los esquemas publico privado para este tipo de vialidades, así mismo permite determinar la influencia del transporte publico y la necesidad de inversión en estos sistemas para contribuir al final en el desconges-tionamiento de las vialidades urba-nas tanto para las existentes como para las nuevas.

Otra característica principal del pea-je urbano es que esta dotado de un sistema que permite realizar el pago

de la tarifa de peaje sin necesidad de que exista una transacción física, este se realiza mediante una tec-nología de comunicación remota, lo que permite que el vehículo siga su marcha y no se detenga en una caseta de peaje, lo que optimiza el tiempo de recorrido y evita colas en los accesos de las vitalidades, de ahí que se denomina peaje de flujo li-bre o free flow.

La tecnología de flujo libre esta compuesta por lo menos de tres elementos,

• Un sistema de comunicaciones basado en radio frecuencia de microondas

• Un sistema de clasificación y de-tección de vehículos, general-mente basado en cámara de vi-deo

Ventajas y Desventajas del Peaje Urbano

Dentro de las ventajas del peaje ur-bano podemos en listar las siguien-tes:

• Se provee de una infraestructura vial rápida y segura a las ciudades

• Descongestiona vías primarias y secundarias en las ciudades

• El estado no invierte y/o disminu-ye su inversión en infraestructura para automóviles privados

• Los recursos destinados a obras de vialidad los puede invertir en transporte publico

82 Primera Reunión


• Al desarrollar vialidades de peaje urbano y redireccionar los recursos al transporte publico, la sociedad se ve beneficiada en su totalidad teniendo mas acceso a los sistemas de transporte y se obtiene un distribución de costos mas justa, correspondiente con un mayor bienestar social

• Al incentivar el transporte publico se reduce la contaminación ambiental

Por otra parte, las desventajas y dificultades para la implementación del pea-je urbano son:

• El cobro de peaje urbano es impopular

• El marco jurídico de cada estado se tiene que adecuar por lo que muchas veces es complicado, ya que sobre todo tiene que ser modificado para que aquel usuario que no tenga fondos en su tarjeta “Tag” para hacer uso de la vialidad pueda ser sancionado.

• El costo de peaje urbano impacta con mayor fuerza a los conductores de bajos ingresos

Además si bien comentamos que uno de los objetivos del peaje urbano es que el estado pueda destinar recursos para el transporte publico, también existe una fuerte fuerza del status quo que no permite atraer e incentivar a la gente de usar el transporte publico en vez del automóvil privado.

Sin embargo, como conclusiones podemos decir que el Peaje Urbano es una herramienta muy buena y eficaz para dotar de vialidades a las ciudades, que permite descongestionar sus principales vías, además de que permite un re-ordenmiento en cuestiones financieras entre los costos de inversión para los automóviles privados y el transporte publico.



“Demanda y Afores Urbanos”

Lic.Antonio Fuentes Corella

GENERALIDADES

El procedimiento para dimensionar y caracterizar el comportamiento de los vehículos y conductores sobre una red vial, existente o por construir, es la ejecución de estudios de aforo.

Las redes viales pueden ser:

Urbanas: formadas por calles o vías localizadas en zonas habitadas en las que conviven vehículos y peatones. Son frecuentes las intersecciones a nivel, los pasos de peatones, el acceso a edificios colindantes y los vehículos realizan, en general, desplazamientos cortos.

Interurbanas: conectan en general zonas urbanas o habitadas. Su circula-ción esta compuesta por vehículos de motor y no es posible, salvo casos muy excepcionales, el tránsito de peatones y/o vehículos de tracción animal, (en zonas próximas a poblaciones o agrícolas), las distancias entre intersecciones son superiores, los puntos de acceso desde terrenos o edificios colindantes son escasos (o están segregados) y las distancias recorridas son mas largas.

Loa estudios de tráfico con la herramienta fundamental de la ingeniería apli-cada al conocimiento del tráfico para conocer su comportamiento.

El Procedimiento para conocer el comportamiento de los vehículos y con-ductores que circulan sobre una red vial es mediante la ejecución de aforos sistemáticos, periódicos ó con una determinada frecuencia.

Los aforos permiten capturar datos e información con respecto a las carac-terísticas del tráfico, tipo de vehículos, horarios “pico” y “valle”, intensidad, frecuencia, etc.Los estudios de demanda y aforo permiten desarrollar un diagnóstico de situación actual y futura, de tráfico existente y/o inducido, de requerimientos de soluciones técnicas, desarrollo e inversión en infraes-tructura, reordenamiento de sistemas de transporte y/o implementación de nuevos sistemas.

El diagnóstico de la demanda y aforo urbano permitirá evaluar alternativas que permitan ofrecer respuesta y/o solución a la demanda en su conjunto.

Componentes y Variables

• Para conocer el comportamiento del tránsito sobre infraestructura vial urbana o interurbana se utilizan equipamientos y sistemas de aforo similares.

• Sin embargo, teniendo en cuenta sus particularidades, la actividad de aforar, que por definición es la acción de medir la cantidad, velocidad, distribución horaria y otros valores de los vehículos circulantes para de-terminar, evaluar y calcular la capacidad de una vía y/o red, a través de las variables de tránsito, pueden tener una duración mayor o menor según el objetivo del estudio.

• Las variables de tránsito que normalmente se busca medir y caracterizar por medio de los estudios de afo-ro son: intensidad, velocidad y densidad.

• El volumen y la intensidad de circulación son dos me-didas que cuantifican la cantidad de vehículos que circulan a través de un perfil de un carril o vialidad completa durante un intervalo de tiempo predeter-minado. Se definen de la siguiente forma:

• El volumen es el número total de vehículos que pa-san por una determinada sección en un intervalo de tiempo dado. Los volúmenes se pueden expresar con relación a períodos anuales, diarios, horarios o sub-horarios y es un valor real directamente medido en la vía.

• La intensidad horaria se define como el número de vehículos que pasan por una sección durante un in-tervalo de tiempo inferior a una hora, pero expresa-do como una intensidad horaria equivalente. La in-tensidad se obtiene dividiendo el volumen registrado en un período de duración igual o inferior a una hora entre la duración del período de observación expresa-do en horas. Por ejemplo un volumen de 150 vehícu-los contado en un período de 15 minutos implica una intensidad de circulación de 600 veh/h. Es, pues, un valor deducido, referido al equivalente en una hora.

Velocidad de Tránsito

• La velocidad se define como una tasa de movimiento expresada como la distancia recorrida por unidad de tiempo, generalmente en km/h. Desde el punto de vista de la caracterización del tránsito, es relevante como valor representativo la velocidad media, ob-tenida al promediar las velocidades individuales. La velocidad presenta la gran ventaja de su facilidad de cálculo en base a la observación de vehículos indivi-duales del flujo y por ser la medida estadísticamente más relevante en las relaciones con otras variables.

• -La velocidad media de recorrido, para un todo un grupo de tráfico o un grupo de vehículos, se calcula tomando la longitud de un segmento de la vialidad y dividiéndola entre el tiempo medio de recorrido de los vehículos que la recorren.

• -En el cálculo anterior del tiempo se incluyen las de-moras por las paradas producidas por interrupciones completas y por la congestión de tráfico. Si se tuvie-ra en cuenta el tiempo medio en movimiento, que incluye únicamente la fracción de tiempo durante el cual el vehículo está en movimiento, la velocidad obtenida sería la velocidad media en movimiento.

88 Primera Reunión


Densidad de Tránsito

• Se define la densidad como el número de vehículos que ocupan un tramo de longitud dado de un carril o vialidad. La densidad por tanto se mide en veh/km. El valor de la densidad es en sí un valor medio que depende del tramo considerado, del momento y de los factores de regulación.

• La densidad es difícilmente medible directamente, pues sería necesario contar los vehículos, a partir de una fotografía o medio similar, que cubran el tramo deseado. Sin embargo, al conocer la velocidad media de recorrido y la intensidad media de circulación, la densidad media se obtiene mediante la siguiente fór-mula:

D (veh/km) = I (veh/h) / V (km/h)

• La densidad es un parámetro que describe la proximi-dad entre los vehículos y refleja, por tanto, la liber-tad de maniobra dentro de la corriente de tránsito.

Tecnologías de Campo

• En la actualidad existe una gran variedad de disposi-tivos para recoger datos sobre el estado del tránsito (detectores). La mayoría de ellos son capaces de me-dir el número de vehículos (intensidad), la velocidad de circulación, el tipo de vehículo (ligero o pesado) y la ocupación de la vía como porcentaje del tiempo de presencia.

• Entre las tecnologías disponibles actualmente se pue-den mencionar los siguientes detectores:

- De lazo inductivo.

- De visión artificial.

- De radar de microondas.

- Infrarrojos.

- De ultrasonido.

- De captador magnético.

• Se encuentran en fase de desarrollo y prueba otros ti-pos de detectores, como los basados en BlueTooth, pero aún no están disponibles para su uso comercial.

Proyectos de Inversión• Consecuencia de los estudios de demanda, aforo, diagnóstico y de ingeniería, es posible evaluar alternativas de

solución que pueden llegar a traducirse en la necesidad de invertir en proyectos de infraestructura urbana y/o interurbana.

• Actualmente se desarrollan estudios que mediante la combinación de las diferentes disciplinas y tecnologías gene-ran proyectos de inversión de grandes dimensiones con inversión en infraestructura, nuevos sistemas tecnológicos de “peaje”, sistemas de transporte público cada vez más eficiente, se reduce emisiones contaminantes, se reducen horas hombre invertidas en traslados, se optimizan los recursos mediante proyectos con participación pública y privada, se incrementa la calidad de vida, se fomenta el traslado eficiente de mercancías y personas de una zona urbana, ciudad y/o región.

• Los proyectos de inversión en infraestructura generan e incrementan la eficiencia de una economía, promueven ge-neración de empleo, derrama económica, beneficio social, fomenta producción y traslado de bienes y mercancías,

Dr.Reyes Juaréz del Angél

“Comentarios sobre el tema de política públicas para la movilidad Urbana-Suburbana”

“Elementos Tecnológicos en Autopistas Urbanas”

Ing. Miguel Barousse Moreno

92 Primera Reunión


Las autopistas urbanas existentes en la Ciudad de México son de Flujo Semi Libre (Barrera a la

entrada y libre a la salida). ¿Por qué?• Los proyectos son concesionados y se requiere certeza en el ingreso

• Para obtener recursos de financiamiento se debe garantizar el ingreso

• Las empresas que cotizan en bolsa son muy auditadas en cuanto al flujo de ingresos

• No existen bases de datos confiables de parque vehicular

• No existe legislación para sancionar a los que circulan sin un medio de pago válido (tag)

• Reconocimiento de placas tiene una fiabilidad no superior al 85 %, en México quizás mas baja por el de diseño inadecuado de placas. Me parece un error, deberían ser sencillas y claras como en Europa.

• Cultura de la gente al no pegar el tag por diversas razones

InteroperabilidadEl objetivo de la interoperabilidad permitir la eficaz comunicación entre los distintos participantes y componentes del sistema de telepeaje nacional (operadores de telepeaje, concesionarios, usuarios) en beneficio del usua-rio, además de que no se propaguen en el país múltiples tags y tecnologías con estándares diversos. También bajo esquemas de interoperabilidad se propicia la competencia entre operadores del telepaje

• IAVE.- I+D México

• Televía.- OHL

• Viapass.- Pinfra

• Epass.- Gobierno del Estado de Chihuahua

• Quickpass.- Isolux

• Pase Urbano.- Ideal

Ing.Miguel Barousse 93

Elementos Tecnológicos en Autopistas Urbanas

La SCT propone tres diferentes pro-tocolos para la interoperabilidad. 18000 6B (tags de I+D México) IAG (tags OHL) 18000 6C (tags Repuve)

- ¿Es correcto manejara tres proto-colos?

- ¿Es presión de los proveedores de tecnología?

- ¿Es lo que dará un servicio al usuario con calidad y confiabili-dad?

- ¿Quién financiará el costo de la migración de la infraestructura existente?

- ¿Quién decide?

- ¿Por qué no el CEN 5.8 europeo o el 5.9 Norteamericano?

- ¿Qué dicen nuestros académi-cos?

Para que haya interoperabilidad:

• Se debe tener un acuerdo Nacional sobre la tecnología y los estándares a utilizar.

• Se debe buscar una tecnología de telepeaje que sea robusta y que obedezca a un estándar.

• Se debe contar con un modelo y una arquitectura funcional, en la que estén de acuerdo los operadores de telepeaje y los concesionarios.

• El Estado debe buscar mecanismos de financiamiento para el equipamiento del telepeaje interoperable. Se puede negociar con los Concesionarios las distintas opciones; ampliando el tiempo de la Concesión por ejemplo.

• Se deben contar con redes de telecomunicaciones eficientes y confiables.

Una Tag asociado a varias cuentas

- El usuario amarillo puede circular por la infraestructura del concesionario 1, 2 y 3

- El usuario verde puede circular por la infraestructura del concesionario 2 y 3

- El usuario rojo puede circular por la infraestructura del concesionario 1

Ventajas• 1.El operador de telepeaje maneja a sus propios clientes, por lo que puede

establecer estándares de calidad y atención al usuario.

• 2.El operador de telepeaje no depende de otro operador para dar un buen servicio.

Desventajas• 1.El cliente tiene que manejar varias cuentas para poder circular en las

diferentes Concesiones.

• 2.Cada operador de telepeaje debe contar con infraestructura propia en cada autopista.

• 3.El operador de telepeaje debe realizar un contrato con cada Concesio-nario.

• 4.El usuario debe tener contacto con múltiples operadores de telepeaje para pagar sus cruces, consultar sus estados de cuenta o poner una queja.

94 Primera Reunión


Acuerdo entre operadores de telepeaje

Central de Telepeaje

El usuario amarillo, verde y rojo pueden circular por la infraestructura del concesionario 1, 2 y 3,con un solo contrato

Ventajas

• .El cliente requiere una sola cuenta y mantiene contac-to con un solo operador de telepeaje para cualquier aclaración.

• .El operador de telepeaje tiene la relación con su clien-te y puede establecer mecanismos para dar un buen servicio y conservarlo

Desventajas

• .Se requieren telecomunicaciones robustas entre los operadores de telepeaje.

• .El operador de telepeaje debe manejar dos tipos de clientes; el cliente propio y el cliente ajeno.

• .Puede haber confusión en la delimitación de respon-sabilidades entre los operadores de telepeaje

Ventajas

• El cliente tiene una sola entidad para exigir calidad en el servicio.

• Hay un solo responsable en la integración de la infor-mación de los tags para su dispersión a cada operador de telepeaje o concesionario.

• Al centralizar la información se puede gestionar con mas confiabilidad.

• El organismo central puede jugar como árbitro entre los Concesionarios y los usuarios.

• Puede exigirles a los operadores de telepeaje calidad en los servicios.

• Se puede llevar una estadística de la calidad del servi-cio por operador de telepeaje.

Desventajas

• Se requieren telecomunicaciones robustas entre la central y los operadores de telepeaje.

• Cada operador de telepeaje debe realizar una transfe-rencia bancaria a cada uno de los otros operadores, resultado de la conciliación hecha por la central.

• Doble costo en la gestión del telepeaje; concesionario a operador y operador a central.

Ing.Miguel Barousse 95

Elementos Tecnológicos en Autopistas Urbanas

Sistema ITS

• Subsistema para la respuesta a incidentes en la au-topista

• Subsistema de paneles de información variable

• Subsistema de radares de tráfico

• Subsistema de medición de tiempos de recorrido punto a punto

• Subsistema de cámaras fijas y móviles

• Sistema ITS

• Subsistema de telefonía 01 800

• Página Web , redes sociales y aplicativo para dispo-sitivos móviles

• Comunicación Centro a Centro

“EL PERFIL DEL INGENIERO CIVIL QUE MÉXICO

NECESITA”

Ing.Carlos Martín del Castillo

100 Primera Reunión


La sociedad desconoce para que sirve un ingeniero civil; proyectar construir y operar la infraestructura de acuerdo a un plan a 25 años mínimo, es la actividad más importante de un ingeniero civil.

Me parece conveniente decir, en primer término, que el ingeniero ci-vil es un profesional que aprovecha los recursos de la naturaleza para resol-ver las necesidades del ser humano. No es un técnico, porque técnico es la persona que realiza la misma actividad en forma repetitiva con poca o nula creación, y la ingeniería es, ante todo, creación. No es profesionista porque, como diría el ilustre ingeniero Javier Barros Sierra, “la ingeniería no es una afición, sino una vocación.” El ingeniero civil es un profesional porque pro-fesa una actividad, y su máxima aspiración es llevarla a cabo con corrección.

México tiene características geográficas muy peculiares: la tercera parte de su territorio es montañoso, en la tercera parte el clima es desértico, por lo que llueve poco, y en el sureste llueve tanto que el exceso de agua represen-ta un verdadero problema. Por tanto, es notorio que la geografía de México es y ha sido un verdadero desafío para los ingenieros civiles mexicanos, a la vez que un impulso para su desarrollo.

Ing.Carlos Ing.Carlos Martín del Castillo

“El perfil del Ingeniero Civil que México necesita”

Los maestros que ayudan a formar buenos ingenieros civiles son, en buena medida, los que están en el ejercicio profesional, en contacto con la naturaleza y proyectan y diri-gen la construcción de las obras que benefician a toda la sociedad.

Durante los 10 semestres de dura-ción de la carrera se debe incluir la asignatura propuesta por el distin-guido doctor Juan Casillas García de León, “Introducción a la ingeniería”; que comprenda teoría y práctica en proyectos, dirección de obra y cons-trucción.

La formación de un ingeniero civil se debe dar inicialmente por medio de un programa de estudios dividido en tres partes fundamentales. Este pro-grama debe tener una duración de cuando menos diez semestres.

La primera parte es la que compren-de las llamadas materias básicas, y en realidad los son porque represen-tan un verdadero y sólido cimiento para la formación de un ingeniero civil. Estas materias son las ciencias matemáticas, la física y la química. Bernardo Quintana Arrioja decía “pongan a un joven a estudiar 3 años física y matemáticas, y solito se hace ingeniero.”

La segunda parte del programa esta constituida por Las Ciencias de la Ingeniería: Estructuras, Resistencia de Materiales, Geología, Geotec-nia, Mecánica de Suelos, Hidráu-

lica, Hidrología y Planeación. A su vez, la tercera parte del programa de estudios debe integrarse por las asignaturas de ingeniería aplicada: Geomática, Costos y Presupuestos, Ingeniería Ambiental, Sistemas de Transporte, Obras Hidráulicas y De-sarrollo Urbano. El ingeniero civil está formado para dirigir las obras públicas o privadas; para fortalecer esta capacidad es necesario incluir la asignatura llamada Gerencia de Proyecto que incluye los estudios preliminares de la obra, el proyecto y la dirección de la construcción. En nuestro país, especialmente en la obra pública, no existe esa figura, de manera que entre el contratante y el contratista existe un gran vacío que se llena frecuentemente con corrup-ción. El contratista es un empresario que puede ser o no ser ingeniero ci-vil. La existencia de la Gerencia de Proyecto promueve el desarrollo de la ingeniería civil, debemos ser mu-cho más que valuadores y supervi-sores; al aplicar los postulados de la Gerencia de Proyecto se garantiza el cumplimiento de lo establecido en los contratos: el plazo, el costo y la calidad.

Hace relativamente poco tiempo, dentro del programa de estudios se incluyeron las materias humanísti-cas, que sirven para politizar al joven estudiante y en un sentido más am-plio, a desarrollarle la conciencia. Un profesional inteligente y consciente es evidentemente un mejor ser hu-mano.

Dentro de la idea de formar ingenie-ros civiles inteligentes y conscientes sería muy interesante considerar, dentro de los programas de ciencias básicas y de ciencias de la ingenie-ría, que se tratara durante varias clases la historia y, dentro de ésta, la biografía de los principales crea-dores de dichas ciencias.

El estudio de las ciencias sociales y las humanidades debe contem-plar asignaturas como la filosofía, en especial la Ética, que busca fi-nalmente la felicidad de todos los seres humanos. La Ética, como lo mencione anteriormente, no debe ser solamente un código colgado en la oficina, debe ser una actitud ante la vida, derivada de la conciencia de lo que significan el bien, la verdad y la belleza. De igual forma, deberían estudiarse Literatura e Historia del Arte, y también Ciencias Sociales. Finalmente, en los últimos semes-tres podrían estudiarse los Recur-sos y las Necesidades de México, asignatura cuyo programa debería contemplar los siguientes capítulos: la educación superior, la formación de los ingenieros civiles, la geogra-fía y la historia de México, haciendo especial énfasis en la historia de la ingeniería civil. Las obras de inge-niería civil son el espejo de la histo-ria y, además de mejorar la calidad de vida de todos los mexicanos, son frecuentemente verdaderas obras de arte. También podría incluir te-mas de economía, básicamente la integración del Producto Interno



Bruto (PIB) y, finalmente, la Planea-ción del Desarrollo Sustentable y la Planeación Estratégica de la Infraes-tructura.

El programa de estudios debe bus-car el permanente crecimiento in-telectual de los estudiantes, que los haga cada vez más inteligentes y conscientes, capaces de luchar por el mejoramiento de la calidad de vida de todos los mexicanos.

En la Facultad de Ingeniería de la UNAM existe una sociedad de ex alumnos, una organización ejemplar cuya meta principal es apoyar moral y materialmente a su alma mater. Hasta 1968 existió en dicha facultad una sociedad de alumnos que tenía por objeto fomentar su politización, en el sentido correcto de la pala-bra. En verdad lo lograba pues, en un ejercicio democrático y transpa-rente, vigilado rigurosamente por el director de la facultad, los alumnos elegían entre sus compañeros a una mesa directiva que los iba a repre-sentar durante un año. Existen do-cumentos en el Palacio de Minería donde se señala que la sociedad de alumnos existió desde 1908 y esta-ba encabezada por distinguidos es-tudiantes que realizaban importan-tes programas sociales y culturales. Hasta 1968, la sociedad de alumnos cumplió extraordinariamente con su función, y es importante señalar que distinguidos ingenieros mexi-canos fueron inicialmente lideres estudiantiles: Javier Barros Sierra,

Bernardo Quintana Arrioja, Lean-dro Rovirosa Wade, Rodolfo Félix Valdés, Nabor Carrillo Flores, Este-ban Salinas Elorriaga, Jorge Cabezut Boo, Gonzalo Martínez Corbalá, Gil-berto Borja Navarrete, Ariel Canio Vicario, José Manuel Covarrubias, Luis Ramos Lignan, Jorge Arganis Díaz Leal, Humberto Peniche Cue-vas y muchos más que sería largo enumerar.

Con la desaparición de la sociedad de alumnos, comenzó a descender notablemente el numero de afilia-dos a la SEFI, al Colegio de Ingenie-ros Civiles de México, y a los demás colegios de ingenieros en la Ciudad de México. La función de la socie-dad de alumnos históricamente ha sido fundamental en la formación de buenos líderes mexicanos; es im-portante, por tanto, volver a cons-tituir este organismo político estu-diantil en las escuelas y facultades donde no existe.

Lo recién expresado viene a cola-ción dada la importancia de primer orden que posee el papel social del ingeniero civil y, dentro de éste, la formación de ingenieros mexicanos comprometidos con el país. En 1925 y 1926, respectivamente, el estadis-ta de la revolución, Plutarco Elías Calles, creó la Comisión Nacional de Caminos y la Comisión Nacional Irrigación para que los agricultores mexicanos tuvieran agua suficien-te y produjeran los alimentos que el pueblo necesitaba, y para que

construyeran los caminos que per-mitieran distribuir esos alimentos y, además con la comunicación, se fortaleciera la identidad del pueblo mexicano.

La historia nos dice, que la pla-neación permite el mejor aprove-chamiento de los recursos cuando estos son escasos; debe ser parte importante en la formación de los futuros ingenieros. Antonio Alonso Concheiro dice acertadamente que “la prospectiva es a la ideología lo que la planeación es a la política” y, según Goethe, la política es el buen uso del poder. Miguel de Unamuno dice que “la política es la forma de resolver todos los problemas [civi-lizadamente].” Históricamente, los ingenieros han rechazado la acti-vidad política. En 1838, el ilustre maestro Andrés Manuel del Río se opuso terminantemente a que en el Colegio de Minería se enseña-ran materias humanísticas, dijo, “porque eso va a provocar que los futuros ingenieros se metan a la po-lítica, y eso no lo voy a permitir. Me basta con enseñarles Geometría y no Ética para que sean buenos ciu-dadanos.”

En 1976, el ilustre maestro y gran director de la Escuela Nacional de Ingenieros, Alberto J. Flores, decía que “la escuela produce excelentes ingenieros porque se seleccionaron a los mejores maestros, se les exi-gía mucho a los estudiantes y se les mantenía alejados de la política”.



Básicamente, el error consiste en que se confunde a la política con la grilla, y es precisamente esta activi-dad la que se emplea para resolver todos los problemas económicos de una persona, y de su familia, por va-rias generaciones.

Desde 1976, México es un país sin ingeniería, pues no hay ingenieros civiles en el nivel de toma de deci-siones. De 1976 a 1982 aparecen el desorden y la corrupción, y en 1982 estalló una profunda crisis econó-mica que aún no podemos superar. El modelo económico adoptado por México hasta 1976 representa-ba un equilibrio entre lo social y lo económico, un modelo cuya aplica-ción generaba armonía y bienestar para todos los mexicanos. A partir de 1982, México adoptó un sistema económico diferente, en que el Es-tado fuerte se convierte en especta-dor y es sustituido por el mercado, la especulación sustituye a la crea-ción, y en ese marco la ingeniería, que es creación, poco o nada tiene por hacer.

Con el pretexto de ir adelgazando el Estado han ido desapareciendo los brillantes equipos de ingenieros de las instituciones oficiales a tal grado que, en la actualidad, cuando por fin se pone atención al problema de la infraestructura y hay recursos económicos para aplicarlos en tan importante renglón, se carece de proyectos, pues hace tiempo que vivimos en un país sin ingeniería.

El peligro es que los ingenieros ex-tranjeros, que ya han desplazado a muchos ingenieros mexicanos, sigan aumentando en número, que no en calidad, y la cantidad de in-genieros mexicanos desempleados siga en aumento.

Uno de los temas centrales de Méxi-co en nuestros días es la economía; los historiadores no hacen historia, la escriben; los economistas no ha-cen la economía, la analizan; debe-mos insistir: son los ingenieros al frente de los obreros mexicanos, los mejores del mundo, los que hacen el Producto Interno Bruto.

Es urgente que los ingenieros civiles formen parte importante de equi-pos interdisciplinarios que formu-len un Plan Estratégico de la Infra-estructura a 25 años, y que tengan el poder político necesario para implementarlo. Este plan debe es-tar constituido por cinco capítulos, fundamentales en el ejercicio profe-sional de los ingenieros civiles.

1. El Agua.

2. Comunicaciones y Transportes.

3. Energía.

4. Medio Ambiente.

5. Desarrollo Urbano:

En el año 2000 desapareció el Es-tado fuerte, y esto representa la aparición de un vacío de poder; pero, como dice Max Weber, “estos vacíos se llenan inmediatamente”;

en el caso de México, han sido ocu-pados por los partidos políticos. Un partido es sólo una parte del todo social y de la vida administrativa, que únicamente piensa en las próxi-mas elecciones y contagia a los tres niveles de gobierno; por tanto, na-die piensa en México, ni en los muy graves problemas que padece el pueblo mexicano.

Cuando los colegios de profesio-nales se fortalezcan con motivo de la promulgación de una nueva ley, se constituirán como instituciones fuertes, sólidos apoyos de lo que deberá ser el Estado mexicano mo-derno.

En los últimos decenios se ha caí-do en la costumbre de que cuando aparece una nueva tecnología o un nuevo instrumento de trabajo, se crea una nueva carrera de ingenie-ría con lo que se está fomentando la formación de especialistas prema-turos que no adquieren la capacidad de dirigir y que son frecuentemente deshumanizados. Esa característica de especialidad provoca que tengan la dificultad para obtener empleo. Einstein decía que es muy grave la especialización prematura.

En los últimos años en las escuelas y facultades donde se enseña inge-niería civil, ha bajado la matrícula lo cual se debe por una parte a la falta de construcción de Obras Públicas y a la falta de buenos maestros de Matemáticas. Hace dos años Alber-



to Franco, Rubén Barocio y Yo, visitamos a la directora de Preparatorias de la UNAM. Le comentamos que nos llamaba la atención que en la planta baja de su oficina vendían, con descuento, libros de Matemáticas, la direc-tora nos comentó que eso se debía a que los jóvenes no compran libros de matemáticas porque es una materia que detestan, por lo tanto no quieren ser ingenieros.

Es muy importante, pues seleccionar a los mejores maestros de matemáticas que serán los que mejor ex-pliquen y los que más exijan.

Los Colegios de Profesionales y la Federación Mexicana de Colegios de Ingenieros Civiles llevan años luchando por reposicionar a la ingeniería civil que significa apoyar a los mejores ingenieros civiles que ocupen cargos en los tres niveles de gobierno.

Necesitamos formar ingenieros, que con el tiempo lle-guen a ser buenos dirigentes, En la educación, en la cultura, en la economía y en la política, que no piensen en las próximas elecciones sino en las próximas gene-raciones.

Si logramos, con la presentación de este trabajo, que se promueva y acepte nacionalmente la idea del maestro Enrique González Torres, de que nos queda poco tiem-po para llevar a cabo una revolución pacifica con dos vertientes: infraestructura y educación, se dará un paso importante para que nuestro país sea un lugar de paz y concordia, bueno para todos los mexicanos.

REFERENCIAS Y BIBLIOGRAFÍA

Martín de Castillo, Carlos, ¿Creceremos sin Ingeniería Civil?, México, Universidad Iberoamericana, 2005.

Martín de Castillo, Carlos, La Construcción de un país. Historia de la ingeniería civil mexicana, México, Colegio de Ingenieros Civiles de México A.C., Instituto Politécni-co Nacional, 2007.

Martín de Castillo, Carlos, Planeación Estratégica de la Infraestructura en México 2010 – 2035, México, Univer-sidad Tecnológica del Valle de Chalco, SEP, IPN, UNAM, 2009.

Fuentes electrónicasThe MIT Department of Civil and Environmental Engi-neering, consultado en http://cee.mit.edu/, el 15 de febrero de 2011.

The Department of Civil and Environmental Engineering the College of Engineering at UC Berkeley, consultado en: http://coe.berkeley.edu/departments/civil-and-environmental-engineering.html, el 15 de febrero de 2011.

The Department of Civil and Environmental Engineering University of Southern California, consultado en: http://cee.usc.edu/, el 15 de febrero de 2011.



“Las ciudades y sus servicios municipales”

Dr. Gustavo A. Paz Soldán Córdova



En este trabajo se presenta la situación de los servicios municipales de las ciudades y varias propuestas para lograr su mejoramiento, así como para enfrentar los retos que se presentan para el crecimiento sustentable de las ciudades.

Para entender mejor la situación de las ciudades en México, se hace una bre-ve exposición de la situación del crecimiento mundial, especialmente en lo que se refiere a la demanda de los servicios de la población, confrontada con los recursos con que se cuenta, con énfasis en el agua, vital líquido para el consumo humano, para la producción de alimentos y la conservación de los ecosistemas, particularizando a la situación de México.

Se espera que las propuestas desarrolladas en este trabajo puedan contribuir para mejorar sustancialmente la problemática de los servicios que los muni-cipios tienen la responsabilidad de otorgar a la población, como lo es el ser-vicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento de las aguas residuales; el servicio de aseo, recolección, disposición y tratamiento de los residuos sólidos; seguridad; alumbrado público y drenaje pluvial.

Situación del agua en México y el mundoLa tierra se conoce como el planeta azul, ya que la mayoría de su superficie está cubierta de agua. Se estima que la hidrósfera cuenta con 1,386 millones de km3 de agua, de los cuales el 97.5% es salada y se encuentra en los océanos; 35 millones de km3, que representan el 2.5% restante, es agua dulce, de los cuales el 70% no son disponibles por encontrarse en glaciares, nieve o hielo.

Solamente 10.5 millones de km3 del agua dulce del mundo, que representa el 0.7% del total, se encuentra en el agua subterránea y únicamente 135 mil km3 se encuentran en lagos, ríos, humedad en suelo y aire, humedales, plantas y animales para formar el ciclo hidrológico.

La gran problemática del agua en el mundo y que golpea más fuertemente a muchos países, entre ellos a México, se debe a la irregular distribución del agua, tanto en el tiempo, como en el espacio.

El 60% de la población mundial habita en Asia, donde se encuentra el 36% de la disponibilidad mundial del agua, mientras que en Oceanía se encuentra el 6% de la disponibilidad mundial y el 1% de la población mundial.

En México, la disponibilidad anual es de 4,113 m3/hab. En la Figura 1, se pre-sentan la disponibilidad del agua y la distribución de la población en el mundo.

Introducción





Fuente: UNESCO

Figura 1. Distribución del agua y la población en el mundo

En la figura 2, se aprecia la división que la distribución de la disponibilidad del agua ha hecho del país, en don-de en el sureste se cuenta con 13,368 m3/hab al año, se concentra el 23% de la población y se genera el 22% del PIB, mientras que en el resto del país, la disponibilidad anual per cápita es de 1,963 m3/hab.

Figura 2. Distribución del agua en México

Además de la irregular distribución geográfica, la lluvia se distribuye irregularmente en el tiempo. En México en promedio llueven 770 mm al año, de los cuáles el 67% ocurre entre los meses de junio y septiembre, Figuras 3 y 4.

FUENTE: CONAGUA. Servicio Meteorológico Nacional.

Figura 3. Precipitación pluvial anual 2000 – 2011Figura 4. Precipitación pluvial normal mensual en México, en el

periodo 1971 – 2011

En México la lámina de lluvia anual sobre los casi 2 millones de km2 representa un volumen de 1,489 km3 al año, de los cuales se evapotranspira el 73.1% regresando a la atmósfera, el 22.1% escurre por ríos y arroyos, y el 4.8% restante se infiltra al subsuelo de forma natural y recarga los acuíferos. Tomando en cuenta las exportaciones e importaciones de agua con países vecinos, así como la recarga incidental (consecuencia de la actividad humana, sin estructura específica para recarga artificial), anualmente en promedio el país cuenta con 462 mil millones de metros





cúbicos de agua dulce renovable. Dividiendo este valor entre la población se tiene el agua renovable per cápita. En algunas Regiones Hidrológico – Administrativas (RHA) el valor de agua renovable per cápita es preocupantemente bajo, Figura 5.

Nota: Las cantidades indicadas en los círculos expresan la disponibilidad media anual por Región Hidrológica Administrativa.La recarga natural de acuíferos reportada en la gráfica, mas 9 km3 de recarga incidental conforma la recarga media total.FUENTE: Conagua. Programas Regionales Hídricos Visión 2030. Subdirección General de Programación. 2011. Elaborado con datos de: Conagua. Subdirección General Técnica. Subdirección General de Administración del Agua. 2011.

Figura 5. Distribución del agua en México por RHA (km3)

De los 177 países de los cuales se dispone información, México se encuentra en el lugar 86 en términos de disponi-bilidad natural media per cápita.

Desde luego que esta disponibilidad tiene variaciones anuales y si se quiere obtener la disponibilidad per cápita, basta dividir la disponibilidad del año en cuestión entre la población correspondiente. Como una aproximación se ha hecho el ejercicio considerando el valor medio de 475 km3 anuales entre la población que se tenía en México desde 1895 y con los pronósticos de CONAPO hasta el 2030.

Para 1950 se tenía una población mundial de 2,529 millones de personas, que para 2010 había crecido a 6,909 millones. México se encuentra en el lugar undécimo de un total de 222 países con mayor población; si la com-





paración es respecto al PIB, México tiene el lugar decimoquinto por PIB total y el sexagésimo segundo por PIB per cápita.

De los 100,000 km3 de agua disponible anualmente en el mundo, se estima que el hombre extrae 8,000 km3para todos sus usos. Con lo que resulta, al considerar que actualmente habitan el planeta 6,909 millones de personas, en una disponibilidad mundial de 14,474 m3/hab y un uso anual de 1,250 m3/hab. Si se considera una disponibilidad media anual de 5,000 m3/hab, entonces el agua disponible alcanzaría para una población de 20,000 millones de ha-bitantes. Desde luego que esta aritmética simple se complica por la irregularidad en que naturalmente se distribuye el recurso y la población, así como que en estos últimos años además está presentándose variaciones más severas en el ciclo hidrológico por el Cambio Climático, que de no controlarse complicaría mucho más nuestro futuro.

A nivel mundial se presenta el fenómeno de concentración de la población en localidades urbanas, con mayor én-fasis en las regiones menos desarrolladas. Estos fenómenos poblacionales impactarán el uso de agua potable al disminuir la disponibilidad media natural per cápita, como se muestra en la Figura 6.

Figura 6. Población mundial, según regiones y desarrollo

Debido al crecimiento del país, la disponibilidad anual por habitante ha disminuido de 38,000 m3/hab a 4,113 m3/hab en el 2011 y se estima será de 3,793 m3/hab en el 2030. Se piensa que México se estabilizará después del 2035 en alrededor de 130 millones de habitantes, lo que significa que la disponibilidad media del país será de 3,490 m3/hab, Figura 7. Lo cual aunque no es abundante pudiera ser suficiente si se toman las acciones y se construye la in-fraestructura necesaria para contrarrestar los efectos de la irregularidad en la distribución espacial y temporal del recurso, así como de la distribución de la población.





Figura 7. Variación de la disponibilidad natural media de agua per cápita en México (m3/hab/año)

Usos del aguaEl uso del agua va aumentando en relación a la cantidad de agua disponible. Los más de 6000 millones de habitantes en el planeta ya se han apropiado de agua dulce disponible en ríos, lagos y acuíferos subterráneos. Según los datos presentados en el 4º informe de la UNESCO del 2012 “Gestionar el agua en un contexto de incertidumbre y riesgo”. A escala mundial, el 70% de la extracción anual de agua para el uso humano se destina a la agricultura (principal-mente para regadío); para la industria el 22% y para el consumo doméstico (el hogar, agua de boca y saneamiento) representa un 8%, Figura 8.

Figura 8. Usos Consuntivos del agua en el mundo





Estas cifras medias mundiales va-rían mucho de una región a otra del mundo. En África, por ejemplo, la agricultura alcanza el 88% de toda el agua extraída para el uso humano, mientras que el consu-mo doméstico representa el 7% y la industria sólo el 5%. En cambio en Europa la mayor parte del agua se utiliza para la industria (54%), mientras que la agricultura repre-senta un 33% y el consumo domés-tico el 13%. En América latina y el Caribe el 73% de agua extraída se utiliza con fines agrícolas, cifra muy similar a la media mundial, el 9% para uso doméstico y un 20% para el uso industrial.

México cuenta con una red hidro-gráfica de 633 mil kilómetros de longitud, donde destacan 50 ríos principales por los que fluye el 87% del escurrimiento superficial y cu-yas cuencas cubren el 65% de la superficie nacional. De entre éstos, el Grijalva - Usumacinta, Papaloa-pan, Coatzacoalcos, Balsas, Pánuco, Santiago y Tonalá representan dos terceras partes del escurrimiento superficial y sus cuencas cubren el 22% del territorio nacional.

El agua subterránea proporciona el 38% del volumen total concesiona-do para usos consuntivos. De los 653 acuíferos en que está subdividido el país, a diciembre de 2011 se tenían publicadas las disponibilidades de 484 acuíferos. Se consideran sobre-explotados los acuíferos cuya ex-

tracción es mayor que su recarga total en un periodo determinado, en esta condición para el año 2011 se tenían 105 acuíferos, de los cuales se extrae el 53.6% para todos los usos. Dieciocho acuíferos en zonas costeras presentan fenómenos de intrusión marina y 31 se encuentran bajo el fenómeno de sali-nización de suelos y aguas subterráneas salobres. En la Figura 9, se presentan el volumen total concesionado y sus diferentes usos del agua en México.

Figura 9. Usos del agua en México

El riego requiere 3,500 litros diarios por habitante para la alimentación mun-dial, que equivalen a 24.18 km3 por día y que representan 8,800 km3 anua-les, cantidad que es más del 70% de la extracción de agua mundial. México extrae para uso agrícola el 1% de este consumo mundial.

En México se tiene una área de infraestructura de aproximadamente 6.5 millones de hectáreas bajo riego, conformadas por 3.5 millones correspon-dientes a 85 Distritos de Riego (DR) y el resto a más de 39 mil Unidades de Riego (UR). Se tiene una baja eficiencia global en el manejo del agua debida al deterioro de la infraestructura y a la tecnología prevaleciente al momento de su construcción. El 99% de la superficie total de los Distritos de Riego ha sido transferida a los usuarios, en tanto que las Unidades de Riego, también llamadas URDERALES y son operadas por pequeños propietarios.

En zonas tropicales y subtropicales, con exceso de humedad, se constitu-yeron Distritos de Temporal Tecnificado (DTT) con infraestructura para el desalojo de los excedentes de agua.





El agua en la industria.El consumo de agua aumenta cada vez más debido a las actividades humanas, variando considerablemente de un país a otro, según el estilo de vida y la disponibilidad de agua:

Los países industrializados consumen un promedio de 300 l/hab/día.

Australia: 1,430 l/hab/día Irlanda: 142 l/hab/día

Los países en desarrollo consumen mucho menos, entre 10 y 30 l/hab/día.

Madagascar: 36 l/hab/día Somalia: 8 l/hab/día

La escasez y la mala calidad del agua amenazan la salud pública, la alimen-tación, la producción de energía, y por lo tanto, la economía regional. Se estima que aproximadamente el 40% de la población mundial, unos 80 paí-ses, sufren de escasez de agua. En las zonas áridas, prácticamente todas las reservas de agua son explotadas y frecuentemente amenazadas de desecación o contaminación.

Aunque la industria utiliza relativamente poca agua en una escala global, requiere de un suministro confiable y ambientalmente sostenible. Aproxima-damente el 20% de la extracción mundial de agua dulce son utilizados por la industria.

En los países de Asia y el Pacífico la participación que tiene la industria en el PIB, es de casi el 50%, mientras que en los países ricos que han estabilizado su crecimiento es del 29% y del 26% en los países pobres endeudados. El uso del agua en la industria se refleja en su productividad.

En México el 4% del agua extraída, es para usos industriales, de los cuales el 54% son aguas subterráneas y el 45% son superficiales. Este uso representa una problemática muy grave para el país, por la gran contaminación que pro-voca la descarga de aguas residuales industriales sin ningún tratamiento, ya que se estima que únicamente el 10.5% de las aguas residuales industriales reciben tratamiento, además de ser escasa la reutilización de las aguas resi-duales tratadas, con las que se tendría un uso eficiente del recurso y desde luego la sustentabilidad. Los principales rubros son industria química, azuca-rera, petróleo, celulosa y papel.





Agua y energía.El binomio agua y energía representa una estrecha relación de la generación de electricidad con la energía potencial del agua en las hidroeléctricas y el uso cada vez más eficiente del agua en las centrales termoeléctricas, especialmen-te el agua utilizada en los sistemas de enfriamiento.

La electricidad en México es generada mayoritariamente por centrales termoeléctricas, figura 10, las cuales han participado con la sustentabilidad del agua, al reutilizar las aguas negras tratadas y reducir significativamente los consumos que requieren para todos sus usos.

Excluye Exportación e Importación

Fuente: Comisión Federal de Electricidad y Comisión Reguladora de Energía

Figura 10. Capacidad total instalada (MW)

Hasta Agosto de 2010, la capacidad total instalada (servicio público y sector privado) para la generación de energía eléctrica en México es de 60.795 MW. La mayor parte es aportada por plantas termoeléctricas con un total de 43,231 MW ó 71% del total. Según la definición de fuentes de energías renovables del Programa Especial para el Aprovecha-miento de Energías Renovable, lo cual no contempla plantas hidroeléctricas con una capacidad mayor a 30 MW, se cuenta con una capacidad instalada a partir de dichas fuentes de 2,365 MW ó 4%.

El potencial hidroeléctrico se encuentra subutilizado en países en vías de desarrollo, especialmente en México sola-mente se ha aprovechado el 20% de su potencial, mientras que países que ya han aprovechado su potencial están

ejerciendo presión para que no se construyan presas, obstaculizando el desarrollo de las centrales hidroeléctricas, dificultando el crecimiento sustentable del agua y la energía a los países en vías de desarrollo.

Los usos del agua se encuentran clasificados y priorizados en la legislación vigente, en ella el agua para consumo humano tiene la mayor importancia, mientras que el uso que mayor volumen utiliza es la generación de energía hidroeléctrica. En la Figura 11, se puede observar la distribución porcentual de volúmenes de agua en el 2011.

Figura 11. Distribución porcentual de volúmenes de agua en 2011

Agua Potable, alcantarillado y saneamientoDe acuerdo a las cifras estimadas por la Organización Mundial de la Salud, durante el periodo 1990-2002 (sobre el cual se dispone de datos) la cobertura mundial aumentó un 5%, pasando de un 77% a un 83%. Esto significa que casi 1000 millones de personas obtuvieron acceso a mejores fuentes de agua durante ese periodo. En el marco del objetivo 7 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, la meta implica el compromiso de aumentar la cobertura mundial con agua potable de un 77% en 1990 a un 88.5% en 2015.

Conagua considera que la cobertura de agua potable incluye a las personas con agua entubada dentro de su vivienda o predio, o que la obtienen por llave pública o de otra vivienda. Los habitantes con cobertura no necesa-riamente disponen de agua con calidad potable.

Se ha logrado un incremento considerable en la cobertura de los servicios de agua potable en México, situación que se aprecia en la Figura 12, donde se observa que el porcentaje de cobertura total nacional, ha cambiado de 77.6% en 1990 a 91.6% en 2011, asimismo se muestra el crecimiento de la población en las zonas urbanas y el consecuente decrecimiento en las zonas rurales, y la correspondiente cobertura de habitantes con servicio de agua potable.

Figura 12. Evolución de la población rural y urbana con cobertura de agua potable 1990 – 2011

Por otro lado, el crecimiento de la cobertura se muestra en la Figura 13, donde se observa que creció del 86.1% del año 2007 al 90.2% en 2011, también se percibe el aumento de la población en las ciudades en detrimento de la población rural con su correspondiente variación de la cobertura en los servicios de alcantarillado.

Figura 13. Evolución de la población rural y urbana con cobertura de alcantarillado 1990 – 2011

Existen fuertes rezagos en el saneamiento, se estima que el 49% de las aguas residuales son tratadas en países en vías de desarrollo, contrastando con el 98% del tratamiento de las aguas residuales en países del mundo de-sarrollado.





Para México es desastroso el rezago en saneamiento, ya que solo se trata el 46% de las aguas residuales, ade-más de que en las zonas rurales las coberturas de agua potable y alcantarillado sanitario son tan solo del 77% y 69% respectivamente. Lo cual implica la contaminación de los cuerpos receptores, una baja reutilización de las aguas residuales tratadas, aunado a las grandes pérdi-das de agua en las redes de suministro, estimadas en más del 44%.

Otra gran problemática se presenta en los organismos prestadores de los servicios de agua potable y sanea-miento, siendo común y causante de la mala situación de la mayoría de los organismos operadores, su mala situación financiera causada principalmente por bajas tarifas, mala cobranza y especialmente el uso ineficien-te del agua.

Toda esta problemática se ha referido a la cantidad del agua y los problemas que enfrentan los diversos sectores usuarios por la demanda creciente del recur-so, relacionada con su uso ineficiente, sin embargo los problemas por la cantidad se ven agravados cuando se conjuntan con su calidad.

Existen más de 3 mil kilómetros de acueductos con una capacidad de conducción de 112 metros cúbicos por se-gundo. Cabe destacar el Sistema Cutzamala, uno de los más grandes del mundo, por su capacidad (suministra 485 millones de metros cúbicos anuales) y el desnivel que vence de 1,100 metros. Abastece 11 delegaciones del Distrito Federal y 11 municipios del Estado de Méxi-co y aporta el 18% del abastecimiento de la Cuenca del Valle de México.

Las 631 plantas potabilizadoras municipales en opera-ción a lo largo del todo el país suministraron en 2009 para el uso abastecimiento público 90.04 m3/s.

A nivel mundial se estima que se descargan al año alre-dedor de 1,500 km3 de aguas residuales sin tratamien-to. Con este valor y al considerar que un litro de agua residual contamina ocho litros de agua limpia, la carga mundial de contaminantes sería de 12,000 km3 anual.

Las descargas de agua residual se clasifican por su ori-gen en municipales; manejadas por los sistemas mu-nicipales urbanos y rurales de alcantarillado y en indus-triales, que van directas a cuerpos receptores de agua de propiedad nacional, como es el caso de la industria autoabastecida.

En México se tenían 2,029 plantas de tratamiento de aguas residuales municipales en operación en 2009, las cuales trataron el 42% de los 209.1 m3/s de aguas re-siduales recolectados. Se estima que la industria trató 36.7 m3/s en las 2,186 plantas en operación a nivel na-cional durante el mismo año.

Se estima que se reutilizaron 5,051 millones de metros cúbicos de agua en el 2008, destacando la transferencia de aguas residuales colectadas hacia cultivos agrícolas. En menor proporción, se reutilizan las aguas en la in-dustria.

Un gran reto es evitar que aumenten los niveles de con-taminación y reducir hasta eliminar totalmente la con-taminación de todas las aguas del país.

Contaminantes generados por centros urbanos

Aguas residuales 7.49 km3/año 2.02 millones de toneladas de DBO5

Se recolectan en alcantarillado 6.59 km3/año 1.78 millones de toneladas de DBO5

Se remueven en PTAR 2.78 km3/año 0.61 millones de toneladas de DBO5

Contaminantes generados por industrias

Aguas residuales 6.01 km3/año 6.95 millones de toneladas de DBO5

Se remueven en PTAR 1.16 km3/año 1.33 millones de toneladas de DBO5

PTAR: Planta de Tratamiento de Aguas Residuales. DBO5: Demanda Bioquímica de Oxígeno, se usa como indicador para medir la calidad del agua. Fuente: Conagua 2011.

Tabla 1. Descargas de aguas residuales

En la tabla 1, se puede observar que de los 7.49 km3 que se descargan anualmente de aguas residuales en México, únicamente se le da tratamiento a 0.61 millones de toneladas de carga contaminante, expresada en términos de DBO5, es decir que solo se remueve la cuarta parte de la contaminaciónque se está generando por la descarga de las aguas municipales. Resulta aún más grave la contaminación causada por las industrias, ya que aunque el volumen descargado por la industria es del mismo orden del de las aguas municipales, la carga contaminante es cuatro veces mayor y la carga contaminante que se remueve de las aguas industriales es nueve veces menor que la generada.

Las inversiones recientes apoyadas principalmente por el Programas de Agua Potable, Alcantarillado y Sanea-miento en Zonas Urbanas (APAZU) y el Programa para la Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Pota-ble y Saneamiento en Zonas Rurales antes PROSSAPYS y Programa para el Tratamiento de Aguas Residuales (PRO-TAR), se han visto reflejadas en el incremento considerable de los servicios de agua potable y de alcantarillado.

Los programas APAZU, PROSSAPyS, PROME y PROTAR, establecen del esquema de mezcla de recursos, instrumen-tan acciones bajo Reglas de Operación aplicando subsidios con base en:

• Diferenciación por beneficiarios (rangos de población).

• Diferenciación por acciones del subsector (agua potable, alcantarillado, saneamiento, mejoramiento de eficien-cias).

• Incremento de subsidios hacia acciones de mejoramiento de eficiencias en la gestión del agua.





Por otro lado, los programas PRODDER y PROSANEAR, buscan instrumentar la devolución del pago de derechos a los organismos operadores por el concepto de explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales para inversión en nueva infraestructura del subsector de agua potable, drenaje y saneamiento vinculado a la condonación de cré-ditos fiscales o adeudos históricos por ese concepto.

A través del PROMAGUA se incorpora la inversión privada en proyectos hídricos, enfocada en organismos opera-dores con capacidad institucional y financiera y operación y mantenimiento a largo plazo. Asimismo, se construyen esquemas financieros basados en mezcla de recursos público – privados y se promueve un marco regulatorio a tra-vés de la constitución de la Ley de Asociaciones Público Privadas. En la Tabla 2, se reflejan las inversiones anuales en materia de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

Inversiones por rubro de aplicación en el subsector agua potable, alcantarillado y saneamiento (millones de pesos a precios constantes de 2010)

Año Agua potable Alcantarillado Saneamiento Mejoramiento de Eficiencia Otrosª Total

2002 4 842 5 486 2 079 1 624 111 14 1432003 6 726 6 404 1 570 1 214 228 16 1432004 6 638 6 750 1 909 1 345 88 16 7292005 10 009 9 825 3 896 1 900 140 25 7692006 6 266 6 702 2 096 2 754 284 18 1012007 10 345 8 214 1 921 2 711 627 23 8182008 11 053 9 853 2 435 3 212 1 162 27 7142009 9 961 10 848 2 278 5 428 1 733 30 2472010 9 159 12 373 2 855 4 863 2 250 31 501

Nota: ªConsidera estudios, proyectos y supervisión.

La suma puede no coincidir por el redondeo de cifras

Fuente: Conagua Subdirección General de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento. 2011. SGAPDS/Gerencia de Estudios y Proyectos de Agua Potable y Redes de

Alcantarillado.

Tabla 2. Inversiones por rubro de aplicación en el subsector agua potable, alcantarillado y saneamiento (millones de pesos a precios constantes de 2010)





Ente las estrategias que se han instrumentado con el apoyo de los Progra-mas Federales para canalizar recursos hacia el subsector, se encuentran las siguientes:

• Incremento de coberturas de agua potable, drenaje y saneamiento

• Continuación de la aplicación de subsidios

• Promoción de tarifas de agua acorde con los costos de prestación del servicio

• Mejoramiento de eficiencias, principalmente de los Organismos Operadores

• Autosuficiencia y autonomía de los organismos operadores

• Desarrollo de proyectos hídricos estratégicos (macroproyectos)

• Actualización del pago de derechos de agua

• Sustentabilidad de la operación y mantenimien-to de PTAR’s a través de su financiamiento federal (PROTAR)

Calidad del aguaEn el 2011 se contaba con 1,607 sitios de monitoreo de la calidad del agua operados por Conagua en todo el país, considerándose principalmente tres indicadores: Demanda Bioquímica de Oxígeno a 5 días (DBO5), Demanda Química de Oxígeno (DQO) y Sólidos Suspendidos Totales (SST).

Estos sitios están ubicados en zonas con una alta influencia antropogénica. Los resultados mostraban que tenían una calificación de Excelente el 42.3% de los sitios para DBO5, el 29.2% para DQO y el 55.3% para SST. Para el resto de los sitios su calificación variaba de Buena Calidad a Fuertemente Conta-minada. Cabe mencionar los resultados de las evaluaciones aplicadas a los sitios de monitoreo, con 21 cuencas clasificadas como fuertemente conta-minadas. En la figura 14 se presenta la estimación de la calidad del agua ponderando los tres parámetros en los sitios de muestreo de cada una de las trece regiones hidrológica administrativa.

Adicionalmente, en el marco del Programa Playas Limpias, se muestrean playas en zonas turísticas del país. En 2011, 97% de las muestras tomadas cumplía los criterios de calidad.





Figura 14. Contaminación de las aguas superficiales

Entre las políticas públicas propuestas por la Conagua para el saneamiento y mejoramiento de la calidad del agua se enlistan las siguientes:

• Control de la contaminación debe darse con un enfoque de cuenca.

• El nivel de tratamiento se debe establecer de acuerdo con el uso y la capacidad de autodepuración de los cuerpos de agua.

• Se debe priorización la atención por cuencas en función de la situación poblacional, disponibilidad del recurso hídrico y los prin-cipales ecosistemas asentados en las cuencas; cuencas que cuentan con destinos turísticos internacionales y con ecosistemas protegidos como humedales Ramsar.

• Revisión y mejora de los sistemas de tratamiento existentes.

• Promover el pre-tratamiento de descargas de origen no municipal que viertes sus aguas residuales a los sistemas de alcantarillado.

• Hacer más estricta la NOM-001-SEMARNAT-1996.

• Ampliar la capacidad de vigilar y sancionar el incumplimiento de la normativa.

• Supervisar la construcción de las plantas de tratamiento municipales con peritos.

• Diseñar pago por servicios ambientales para acciones de saneamiento.

• Simplificar los trámites y requisitos para los subsidios (municipio e industria).

• Promover la oportunidad de negocio: Estudios y proyectos; supervisión y construcción de obras y participación de la iniciativa privada, el reúso y la recarga de acuíferos.





Crisis del aguaEl agua es la esencia de la vida. El agua potable y el saneamiento son indispensables para la vida y la sa-lud, y fundamentales para la digni-dad de toda persona. Sin embargo, 884 millones de personas carecen de acceso a fuentes mejoradas de agua potable, y 2,500 millones no dispo-nen de servicios mejorados de sa-neamiento. Y aunque estas cifras de por sí ya revelan una situación pre-ocupante, la realidad es mucho peor aún, porque millones de personas pobres que viven en asentamientos precarios simplemente no están con-tabilizadas en las estadísticas nacio-nales. Las causas básicas de la actual crisis del agua y el saneamiento ra-dican en la pobreza, las desigualda-des y la disparidad en las relaciones de poder, y se ven agravadas por los retos sociales y ambientales, como la urbanización cada vez más rápida, el cambio climático, y la creciente con-taminación y merma de los recursos hídricos (OMS).

El derecho al agua se ha reconocido también en declaraciones regiona-les. El Consejo de Europa ha afirma-do que toda persona tiene derecho a una cantidad suficiente de agua para satisfacer sus necesidades básicas. En 2007, los dirigentes de Asia y el Pacífico convinieron en reconocer que el derecho de las personas a disponer de agua potable y de ser-vicios básicos de saneamiento es un derecho humano básico y un as-pecto fundamental de la seguridad

humana. En la Declaración de Abu-ja, aprobada en la Primera Cumbre América del Sur-África, en 2006, los Jefes de Estado y de Gobierno decla-raron que promoverían el derecho de sus ciudadanos al acceso al agua potable y a la sanidad dentro de sus respectivas jurisdicciones. Aunque esas declaraciones no son jurídica-mente vinculantes, reflejan un con-senso y una declaración política de intenciones sobre la importancia de reconocer y hacer realidad el dere-cho al agua.

Para encontrar cuales son las causas de esta crisis del agua, es necesario analizar varios fenómenos, como los hidrometeorológicos extremos que provocan inundaciones y sequías que agravan más la irregular distri-bución natural del recurso, tanto en el tiempo, como en el espacio y que con la ayuda de la infraestructura hi-dráulica y la gestión hídrica podrían combatirse.

En México, esta crisis del agua se observa en una problemática en dos vertientes: Por una parte, en la ofer-ta de las aguas superficiales, afecta-da su calidad por la contaminación, la sobreconcesión de volúmenes de agua y la falta de infraestructura para captar, almacenar, regular, dis-tribuir, recolectar, tratar, reutilizar y disponer del agua y en el caso de las aguas subterráneas, debido a la sobrexplotación y la degradación de su calidad causada por la misma sobrexplotación y la contaminación.

Esta grave problemática de la oferta de agua en el país, se combina con la otra vertiente representada por la problemática de la demanda del recurso, originada por un uso inefi-ciente del agua, en todos sus usua-rios, con pérdidas en el riego del or-den del 54% y del 44% en las ciuda-des, baja reutilización de las aguas tratadas, que al combinarse con las grandes pérdidas y desperdicios da como resultado un uso ineficiente.

Escenarios al 2030. Es posible la sustentabilidad.

La solución a un problema de mu-chos años no es sencilla, ni puede ser rápida, además que debe con-templarse con una visión de largo plazo, por ello con información del año 2000, en el Programa Nacional Hidráulico 2001-2006, se plantea-ron varios escenarios, enmarcados por dos extremos.

A doce años del planteamiento de estos escenarios, en la Tabla 3 se puede apreciar la situación prevale-ciente en el año 2011, la población creció según lo pronosticado, las coberturas de agua potable y alcan-tarillado han tenido un crecimiento siguiendo al escenario sustentable, pero con un estancamiento en la reducción de las pérdidas, tanto en la agricultura, como en las ciudades. La cobertura de las aguas tratadas marca un crecimiento parecido al establecido en el escenario susten-table y según datos recientes de la





Conagua, se terminará el año 2012 con una cobertura del 60%.

La Agenda del Agua 2030 es una visión desarrollada por la Conagua que busca conformar una coalición institu-cional para superar los rezagos del sector. Los escena-rios futuros del agua en México consideran el incremen-to de la población y su concentración en zonas urbanas.

Se estima (CONAPO) que entre 2010 y 2030 la población mexicana se incrementará en 12.3 millones de perso-nas. Al 2030 se considera que el 81% de la población se ubicará en localidades urbanas. El crecimiento será diferencial en las regiones hidrológicas y por tanto im-pactará de forma diversa la disponibilidad natural media de agua per cápita regional.

ESCENARIOS AL 2030

REAL TENDENCIAL SUSTENTABLE

Parámetro 2000 2005 2011 2030 2030

Hectáreas modernizadas en DR (millones) 0.8 1.2 3.1 6.0 6.0

Nuevas hectáreas de riego (millones) - 0.50 6.6 10.0 10.0

Pérdidas en uso público urbano (%) 44.0 44.0 44.0 44.0 24.0

Cobertura de agua potable (%) 88.0 88.0 91.6 100.0 100.0

Cobertura de alcantarillado (%) 76.0 76.0 90.2 100.0 100.0

Aguas residuales tratadas (%) 23.0 30.0 45.7 100.0 100.0

Población (millones de habitantes) 97.5 104 112 130 130

Inversión anual del sector (miles de millones de pesos) 14 16 40 50 55

Tabla 3. Escenarios al 2030

Para hacer frente a esta problemática y dar solución a los retos actuales y futuros del país, se decidió buscar el planteamiento a largo plazo, fijando un horizonte al año 2030. Es así como en marzo de 2011 surge la Agenda del Agua 2030 (AA2030), donde se establecen los lineamientos generales para lograr la sustentabilidad hídrica del país al año 2030, dividida en cuatro grandes ejes: ríos limpios, cuencas en equilibrio, cobertura universal y asentamientos seguros frente a inundaciones catastróficas, los cuales se presentan en la figura 15.





Figura 15. Ejes de la Agenda del Agua 2030

Con objeto de definir los lineamientos estratégicos para lograr la sustentabilidad del recurso hídrico, se ha trabajado en elaborar escenarios prospectivos en cada una de las 13 regiones hidrológico – administrativas del país. Por ello, se realizó el análisis técnico prospectivo para el uso sustentable del agua en el mediano y largo plazos, mismo que permitió determinar la brecha que se generaría entre demanda y oferta sustentable de agua, identificar las alterna-tivas de solución y estimar los costos para orientar las decisiones de inversión en el sector a nivel regional. En figura 16 se presentan los valores que a nivel nacional se tiene en las brechas de los cuatro ejes.





Eje AA2030 Medidas

Cuencas en equilibrio

1. Riego localizado2. Fugas domesticas3. Control de presión4. Acueductos no en

cartera5. Mejora de eficiencia

secundaria6. Riego por aspersión7. Inodoro domestico

sustitución8. Labranza óptima para

zonas de riego9. Enfriamiento en seco10. Reúso aguas grises

domes11. Nuevas Presas Para

Riego12. Regaderas sustitución13. Mingitorios sin agua14. Reparación fugas15. Potencial Ext

Subterránea

16. Desalación Osmosis Inversa

17. Nuevos acueductos18. Riego en tiempo real19. Fugas comerciales20. Reúso Agua Tratada No

Cartera21. Mejora de eficiencia

primaria22. Nuevos pozos profundos23. Recarga de Acuíferos

Urbana24. Cambio de aspersión a

localizado25. Reúso condensados26. Inodoro domestico nuevo27. Inodoro comercial

sustitución28. Recarga De Acuíferos en

terrenos naturales29. Reúso de Agua Tratada30. Retención humedad

31. Empaste desechos32. Reúso riego parques33. Recarga De Acuíferos34. Regaderas nuevo35. Llaves nuevo36. Agua activada37. Cosecha De Lluvia

Domestica38. Inodoro comercial

nuevo39. Reciclaje de agua40. Sobrelevación de

Presas41. Transferencia gravedad

derivadoras42. Reducción presión agua43. Red fugas industriales44. Incorporación de

residuos

Ríos limpios

1. Operar las plantas de forma eficiente cubriendo sus costos de operación2. Conectar a redes de alcantarillado infraestructura de tratamiento sin operar, cubriendo sus

costos de operación3. Adaptar la infraestructura de tratamiento existente para lograr el nivel de calidad requerido

por los cuerpos receptores4. Construir nueva infraestructura de tratamiento de aguas residuales y expandir la red de

alcantarillado

Cobertura Universal

1. Ampliación de red para cobertura urbana2. Nuevos pozos someros rurales3. Nuevos pozos profundos rurales4. Cosecha de lluvia doméstico rural5. Ampliación de red de alcantarillado urbano y rural6. Reactor anaerobio de flujo ascendente

Asentamientos seguros frente a inundaciones catastróficas

1. Construcción de presas y bordos para control de avenidas2. Construcción de infraestructura urbana para protección de poblaciones3. Realización de estudios técnicos y socioeconómicos4. Acciones de desazolve y rectificación de cauces

Tabla 4. Medidas derivadas de la Agenda del Agua 2030





Figura 16. Brecha calculada por Eje de la Agenda del Agua 2030

Dicho análisis ha quedado asentado en los Programas Hídricos Regionales, con visión 2030. Estos 13 programas han tomado en cuenta el análisis técnico prospectivo como base para plantear los escenarios posibles para lograr vencer los retos que representa la falta de: cobertura de los servicios; la contaminación de ríos, lagunas, acuíferos y mares; el desequilibrio de las cuencas hidrológicas; el grave peligro en que se encuentran muchos asentamientos humanos y zonas productivas, determinándose diversas medidas y acciones para conseguir las metas planteadas, las cuales se enlistan en la tabla 4.





La planeación de cada una de estas medidas ocupa un papel importante en el alcance de los objetivos. A través de los instrumentos de planeación se pueden programar las acciones a realizarse en materia hídrica al corto, mediano y largo plazos, como se presenta en la figura 17.

Figura 17. Esquema de planeación al corto, mediano y largo plazo.

El “Mecanismo de Planeación de Programas y Proyectos de Inversión” es uno de los tres instrumentos de planea-ción oficiales que, conjuntamente con el Programa Nacional Hídrico, constituyen la planeación al mediano plazo del sector hídrico. Su objetivo principal es presentar y priorizar los proyectos y programas de la Conagua que, desde la perspectiva de mediano y largo plazos, sustentan su solicitud de aprobación por parte de la Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación (CIGFD), a efecto de considerarlos en el Presupuesto de Egre-sos de la Federación (PEF) actual y subsecuentes.

Para garantizar la concurrencia financiera de los gobiernos estatales, municipales, los usuarios del agua y el sector privado, se han creado los programas federalizados o de subsidio que constituyen un mecanismo efectivo a conside-rar en el Mecanismo de Planeación. En este contexto, tanto para el año 2013 como para los años siguientes, se con-sideran los flujos de inversión necesarios para mantener los ritmos requeridos de crecimiento de coberturas de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, mantenimiento de infraestructura, así como el desarrollo de los programas de modernización y tecnificación de los distritos y unidades de riego, como pieza fundamental de la estrategia para alcanzar los objetivos de la Agenda del Agua 2030.





Los factores clave de cumplimiento de la estrategia de mediano y largo plazos, se basan en los niveles de fi-nanciamiento que se requerirán en los próximos años, no sólo por su monto que tradicionalmente ha supera-do la capacidad financiera del Estado, sino también en términos de un flujo continuo de recursos federales con la concurrencia de distintas fuentes de financiamiento, que dependen en gran medida de las gestiones, meca-nismos y regulaciones que se diseñen para facilitar la participación de distintos agentes, incluidos el sector privado, el mercado de capitales y los propios benefi-ciarios, logrando así los objetivos y metas basados en el marco de los ejes rectores de la AA230 y la alineación estratégica de los Programas Hídricos Regionales, visión 2030.

No obstante, falta mucho por hacer en materia de me-joras institucionales, económicas, legales, regulatorias, entre otras que deben instrumentarse para fortalecer estructuralmente al subsector, por lo que es necesario consolidar diversas políticas públicas ya iniciadas, a fin de lograr:

a. Una sólida regulación de la prestación del servicio que considere:

• Planeación a largo plazo forzosa

• Regulación tarifaria

• Regulación de la calidad del servicio

• Una clara asignación de funciones y roles de los ac-tores de los tres niveles de gobierno

• Un ente regulador independiente

• Capacitación y certificación

b. Incrementar aún más la inversión en el sector con una mayor participación de todos los actores.

c. Instrumentar un esquema financiero basado en la asignación de recursos por resultados, vinculados a un sistema de indicadores y tarifas.

d. Los Congresos Locales deben delegar la fijación de tarifas en los Consejos Directivos de los Organismos Operadores.

e. Continuar fomentando la consolidación de Organis-mos Operadores descentralizados, con Consejos Di-rectivos ciudadanizados.

f. Reducir en la rotación de personal en los Organismos Operadores.

g. Instrumentación de un sistema nacional de indicado-res de gestión.

h. Acciones de promoción de proyectos de inversión en los tres niveles de gobierno.

i. Mayor participación en esquemas financieros innova-dores que les implique asumir mayores riesgos en la inversión.

j. Disponer de mayores y mejores tecnologías de punta.Valor, costo y precio del agua. Necesarios para lograr la sustentabilidad

El costo, valor y precio son diferentes según el tipo de uso que se le de al agua, así el agua le da productividad a la industria y dependiendo de ésta asume su valor y por ende la disponibilidad a su pago.





Figura 18. Costo Total del Uso del Agua

En la figura 18, se presenta la integración del Costo Total, el cual es el resultado de sumar al Costo Económico Total el Costo de las Externalidades Ambienta-les, que resultan de resarcir el daño que se produciría al ambiente, al conside-rar esta suma entonces el costo total sería igual al valor sustentable del agua.

Figura 19. Valor del Uso del Agua

En la figura 19, se define el valor del uso del agua, en donde su valor to-tal será igual a su valor económico más el valor intrínseco o inherente por estar donde está.

La Constitución Política de los Es-tados Unidos Mexicanos establece que el agua es un bien de la nación y que ésta puede concesionar su uso, para lo cual hay que pagar los Derechos de Uso, que representan los costos de la administración del agua. El valor de estos derechos dependerán de la disponibilidad del recurso, es decir, en donde las aguas son abundantes este derecho será menor que donde el vital recur-so es escaso.

México se encuentra dividido en 9 zonas de disponibilidad, para los co-bros de derechos por explotación, uso o aprovechamiento de agua ocasionados por la concesión o asignación de aguas nacionales. En general, el costo por metro cúbico es mayor en zonas de menor dispo-nibilidad. Respecto de las descargas de agua residual a cuerpos de agua nacionales, se toman en cuenta los efectos de la contaminación en el cuerpo de agua, el volumen y carga de contaminantes de la descarga. Adicionalmente, se tienen cuotas por extracción de materiales, sumi-nistro de agua en bloque a centros urbanos e industriales, servicios de riego, uso de zonas federales y di-versos (trámites, IVA y multas entre otros).





Para la estimación de los costos, basados en la defini-ción de costo total, la propuesta que se analiza para la determinación de las tarifas que tiene que cobrar un suministrador de servicios, consiste en manejar el costo correspondiente a la fuente marginal, es decir la más alejada o la siguiente que se utilizará para poder suministrar el recurso, de tal forma que las tarifas que-den determinadas por el costo del agua de esta nueva fuente, para garantizar contar con los recursos finan-cieros y así poder construir las obras requeridas, de tal forma de asegurar el suministro futuro del agua.

En la figura 20 se esquematiza la estimación de los cos-tos marginales y como deberían de fijarse las tarifas del servicio de agua según este criterio.

Figura 20. Estimación del costo marginal

Sin embargo, resulta muchas veces difícil la estimación del costo de las nuevas obras, puesto que no se tiene la información adecuada, ni suficiente, en la figura 21 se presenta la variación de la incertidumbre o precisión de la estimación de los costos de construcción de un proyecto de infraestructura hidráulica.

Figura 21. Estimación de Costos de Inversión

En cuanto más estudiado está un proyecto, más preci-sa será la estimación de sus costos. De esta forma se pueden encontrar los llamados costos de suministro o de capital, así como los de operación. De tal manera que al tener una obra en operación, ya se conoce cual fue su costo de construcción y cuanto está costando su operación.

Tarifas de agua potable, alcantarillado y saneamiento

En algunos países desarrollados los habitantes consu-men diariamente 140 litros de agua en promedio y pa-gan tarifas muy elevadas. Por ejemplo, en Alemania o Dinamarca un metro cúbico de agua cuesta 2.25 dólares estadounidenses.

En México, las tarifas del agua que tienen como objetivo recuperar los costos incurridos por el prestador de ser-vicios, son fijadas de diversa manera en cada municipio, dependiendo de su marco jurídico. En algunos casos





La productividad que el agua le da a la industria se ha reflejado en el establecimiento de sus derechos, ya que es el usuario que paga los mayores valores, hasta $18.29 por m3, mientras que los grandes municipios que tienen grandes pérdidas del líquido y por consiguiente emplean dotaciones altas, tienen establecido un derecho máximo de $0.72 por m3. La generación de energía que utiliza la energía potencial del agua y no la consume, debe pagar un derecho de casi cuatro pesos por cada 1000 m3 que turbina, como se muestra en la tabla 5.

Derechos por explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, según zonas de disponibilidad, 2010 (centavos por metro cúbico)

UsoZona

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Régimen General ª 1828.94 1463.10 1219.24 1005.89 792.48 716.23 539.09 191.53 143.54

Agua potable, consumo mayor a 300 l/hab-día 72.46 72.46 72.46 72.46 72.46 72.46 33.74 16.85 8.39

Agua potable, consumo igual o inferior a 300 l/hab-día

36.23 36.23 36.23 36.23 36.23 36.23 16.87 8.43 4.19

Agropecuario, sin exceder concesión 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

Agropecuario, por cada m³ que exceda del concesionado

12.95 12.95 12.95 12.95 12.95 12.95 12.95 12.95 12.95

Balnearios y centros recreativos 1.04 1.04 1.04 1.04 1.04 1.04 0.51 0.24 0.11

G e n e r a c i ó n Hidroeléctrica 0.38 0.38 0.38 0.38 0.38 0.38 0.38 0.38 0.38

Acuacultura 0.30 0.30 0.30 0.30 0.30 0.30 0.15 0.07 0.03

Nota: No se paga por extracción de agua de mar, ni por aguas salobres con concentraciones de más de 2 500 mg/l de sólidos disueltos totales (certificado por la Conagua).

ª Se refiere a cualquier uso distinto a los demás mencionados.

Valores tomados a partir de la publicación en el DOF (18/11/2010), de las reforma a la LFD, con cantidades actualizadas por resolución de la miscelánea fiscal en el DOF del 28/12/2009.

Fuente: Conagua. Subdirección General de Programación 2011. Elaborado a partir de la Ley Federal de Derechos 2011.

Tabla 5. Derechos por explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, según zonas de disponibilidad, 2010 (centavos por metro cúbico)





las aprueba el Congreso Estatal, en otras el Órgano de Gobierno o Con-sejo Directivo del organismo opera-dor municipal, o la Comisión Estatal de Aguas. Generalmente existen tarifas específicas para cada tipo de usuario: doméstico, industrial, comercial, y servicios, entre otros. Habitualmente a mayor consumo, mayor precio por metro cúbico.

La Figura 22 indica, para algunas ciudades del país, las tarifas de agua potable, alcantarillado y/o sanea-miento para un consumo de 30 m3/mes para uso doméstico así como la tarifa más alta aplicable.

Figura 22.Tarifas domésticas de agua potable,

alcantarillado y/o saneamiento en algunas

ciudades, 2010

En la figura 22 se puede observar que el primer lugar en mayor costo de agua de uso doméstico por metro cúbico lo ocupa la ciudad de Morelia, con una tarifa de $27.17/m3; el cobro por el suministro de agua para uso público urbano en Monterrey es de $7.76/m3, y en Hermosillo de $4.06/m3. Campeche presenta el menor costo de agua por metro cúbico, al sostener una tarifa de $1.84/m3.

Korenfeld señala que la diferencia entre los precios que pagan los usua-rios europeos y lo que se paga en México por el servicio guarda una relación de causa y efecto entre el consumo, el pago y el ahorro, pues mientras los mexicanos consumimos al día en promedio 325 litros por persona, en Alemania disponen sólo de 144.

En la Figura 23 se muestran las tarifas para uso doméstico, industrial y comer-cial en diversas localidades del país, asumiendo un consumo de 30 m3/mes.

Figura 23.Comparativo de tarifas para uso doméstico, industrial y

comercial en ciudades selectas, 2010 (pesos/m³)





Tijuana presenta tarifas de uso doméstico de $16.52/m3, mientras que en uso comercial e industrial, presenta las tarifas más elevadas a nivel nacional, siendo de $41.31/m3. En segundo lugar se encuentra Aguascalientes con una tarifa de uso industrial de $31.25/m3, seguido de Mexicali ($27.36/m3), Morelia ($26.45/m3) y León ($25.51/m3).

La relación entre la facturación y la recaudación reportada por los prestado-res de servicios se presenta en la Figura 24.

Aunque la recaudación ha ido en aumento de 2003 a la fecha, la única ma-nera de conseguir que la provisión de los servicios de agua por parte de los organismos operadores sea sostenible en el largo plazo es que los recursos para dicha provisión se obtengan cobrando su uso a los beneficiarios del servicio. Un esquema de este tipo genera una correspondencia entre los ingresos egresos en cada rubro de gasto, así como un contrato entre ciuda-danos y el gobierno local. De esta forma, el ciudadano utiliza los servicios públicos de manera racional pues está pagando por ellos al costo marginal social de producirlos.

Propuesta de gestiónVarios refranes populares y no tan conocidos con relación al agua se escuchan a diario:

• El que contamina, paga.

• Agua que no has de beber, déjala correr.

• Dios da el agua, pero no la entuba.

• Cuando bebas agua, acuérdate de la fuente.

• No nos dimos cuenta del valor del agua hasta que se secó el pozo.

Sin embargo, la veracidad y mensa-je de estos refranes se debilita en la opinión de muchas personas que no perciben el verdadero valor del agua y desde luego desconocen o no quieren aceptar la realidad, que si viven muchos seres humanos, que carecen todavía de los más ele-mentales servicios, que tienen que recorrer grandes distancias para conseguir el vital líquido, cuya cali-dad puede no ser la requerida y que evidentemente sus condiciones de sanidad son muy precarias.

La falta de disposición a pagar lo que cuestan los servicios de agua, se acrecienta por la opinión de algu-nas personas de que por ley no se puede cortar su suministro, aunque no se pague, lo cual es falso, ya que ni la Constitución Política Mexicana, así como tampoco la Ley Nacional del Agua, lo mencionan y solamente se puede apreciar algo al respecto en el artículo 121 de la Ley General





de Salud, que a la letra dice: Las personas que interven-gan en el abastecimiento de agua no podrán suprimir la dotación de servicios de agua potable y avenamiento de los edificios habitados, excepto en los casos que deter-minen las disposiciones generales aplicables.

Como se aprecia existe la excepción, por lo que al que no pague el servicio se le debería suspender, tal y como se hace con servicios como la electricidad, el teléfono, la televisión por cable, etc. Sin embargo, la presión social y el uso político que se le ha dado al agua ha impedido to-mar este tipo de acciones, solamente en algunas locali-dades han tomado medidas drásticas y en otras restrin-gido el volumen entregado o la presión de suministro.

Ante la posición de muchas personas, en lo individual y a través de organizaciones no gubernamentales, tal como quedó plasmado en el IV Foro Mundial del Agua, celebrado en marzo de 2006 en la ciudad de México, se considera que la humanidad tiene derecho al agua. Y que su interpretación es acceso gratuito a los servicios de agua potable.

El 28 de julio de 2010, a través de la Resolución 64/292, la Asamblea General de las Naciones Unidas recono-ció explícitamente el derecho humano al agua y al sa-neamiento, reafirmando que un agua potable limpia y el saneamiento son esenciales para la realización de todos los derechos humanos. La Resolución exhorta a los Estados y organizaciones internacionales a propor-cionar recursos financieros, a propiciar la capacitación y la transferencia de tecnología para ayudar a los países, en particular a los países en vías de desarrollo, a pro-porcionar un suministro de agua potable y saneamiento saludable, limpio, accesible y asequible para todos.

En México, en este año, se modificó el artículo 4º cons-titucional para otorgar el derecho humano al acceso al agua.

Es posible evitar la polémica y proponer el acceso gra-tuito al agua requerida para la subsistencia humana de toda la población mundial.

Esta propuesta es factible, si se considera un esquema tarifario en el cual el uso ineficiente del agua subsidie el agua indispensable para el consumo humano. De esta forma, con el apoyo del principio de la economía de mercado, además se puede lograr la sustentabilidad del recurso.

De consulta a varias publicaciones y mediciones rea-lizadas exprofeso por el autor, se obtiene que el con-sumo diario mínimo que requiere una persona para subsistir es de 20 a 30 litros. Con este volumen diario nadie se muere y utilizándolo eficientemente para el aseo personal puede garantizarse la sanidad. En la Tabla 6, se puede apreciar los valores estimados para cada concepto.

ESTIMACIÓN DE CONSUMOS

CONCEPTO MÍNIMO

ÓPTIMO EFICIENTE

INDIFERENTE

Beber 1 1 1 2 Alimento 1 1 1 2 Desalojo 10 15 20 50 Limpieza 1 2 5 3 34 Baño 4 50 60 100 195 Trastes 1 10 15 20 63 Hogar 1 5 20 65 Ropa 20 20 30 50 Auto 1 1 10 50 Jardín 15 30 100 Fugas 3 15 Total 18 101 143 270 626

Tabla 6. Estimación de consumos diarios por persona.

El uso eficiente del agua implica la reducción de fugas en la red de distribución, que como se ha explicado representa un grave problema en todas las ciudades, que conjuntado con las bajas eficiencias en la aplica-ción del agua en la agricultura, están demandando mayores volúmenes de agua y agotando las fuentes de abastecimiento locales, recurriendo a fuentes lejanas y aun peor sobrexplotando los acuíferos.





El uso ineficiente del agua en gran medida es causado también por los desperdicios que se hacen del recurso, que en muchas ocasiones llegan a niveles de despilfarro.

Las estimaciones de un consumo diario óptimo en eficiencia resulta en valores de 101 litros por persona, y es posible consumos diarios por persona de 143 litros sin desperdicios y considerando usos efi-ciente en el riego de jardines, lavado de ropa y auto. En cambio si se desperdicia el agua y no se utiliza eficientemente los consumos pue-den ser de 270 litros y mayores, como se puede apreciar en la tabla 6.

La propuesta de esquema tarifario para el suministro de agua a una ciudad con la que se tenga la autosuficiencia financiera del organismo operador y además se busque la sustentabilidad del agua, consiste en tener los rangos de tarifas como se representan en la tabla 7, en don-de el primer rango de consumos, que le llamamos de subsistencia no se cobra y debe ser suministrado por la fuente local de menor costo, el siguiente rango representa los consumos óptimos y las fuentes de abastecimiento para estos volúmenes deben ser las fuentes locales, cuya tarifa se obtendrá de dividir el costo de suministro entre el volu-men, es decir se deberá pagar el costo de lo que se consume, al igual que para la siguiente tarifa con la que se cobre el uso eficiente, como incentivo al ahorrador, de esta forma, las tarifas reflejarán los costos del servicio, mientras que para los siguientes rangos con sus corres-pondientes tarifas, éstas considerarán el costo del suministro de sub-sistencia, además de cobrarse los costos marginales de largo plazo a los consumos determinados como de desperdicio y despilfarro.

DETERMINACIÓN DE TARIFAS

CONSUMO RANGO TARIFA ($/m3)

Subsistencia 0 – X1 0.00Óptimo X1 – X2 T1

Eficiente X2 – X3 T2

Indiferente X3 – X4 T3

Ineficiente X4 – X5 T4

Desperdicio X5 – X6 T5

Despilfarro X6 – T6

Tabla 7. Determinación de tarifas.

Hay que recordar que la dotación se obtiene de dividir el gasto suminis-trado entre el número de habitan-tes, lo que involucra las pérdidas en las redes y considera los suministros a comercios, edificios públicos e industrias abastecidas por el orga-nismo operador. Desde luego que todos deben pagar sus consumos y no hay razón para que ningún edi-ficio público, aunque sea hospital o escuela no lo hagan.

En el caso de la Zona Metropolitana del Valle de México, que tiene una población estimada de 20 millones de habitantes y un caudal total su-ministrado de 64 m3/s, que provie-ne de las siguientes fuentes:

• Recarga del acuífero 26.0 m3/s

• Sistema de pozos del Lerma 5.0 m3/s

• Aguas superficiales locales 1.5 m3/s

• Sistema Cutzamala 15.5 m3/s

• Sobrexplotación del acuífero 16 m3/s

Al transformar este gasto a un volu-men diario y dividirlo entre el total de la población, resultaría una dota-ción media diaria de 277 litros por habitante. Si las pérdidas se estima son del 40%, se tendría un consumo diario de 166.2 litros por habitante, que considera los usos comerciales y de edificios públicos.





ESQUEMA DE PRESUPUESTO

Consumos mensuales en m3/día, con base en familia de 5 miembros

MÍNIMO ÓPTIMO EFICIENTE BAJA EFICIENCIA INEFICIENTE DEPERDICIO

0 a 3 3 a 16.5 16.5 a 23 23 a 94 41 a 94 Más de 94

Sin cobro Fuente local

Fuente externa

Marginal corto plazo

Marginal largo plazo Marginal largo plazo

12 millones m3

54 millones

m3

26 millones

m3

4.63 m3/s 25.46 m3/s 35.46 m3/s

Tabla 8. Consumos y tarifas propuestas para la Zona metropolitana del Valle de México

De acuerdo al esquema tarifario propuesto, para su aplica-ción a la zona metropolitana del valle de México, el consu-mo de subsistencia para una familia de 5 miembros, resul-taría en un volumen mensual de 3 m3, que no se cobraría, con lo que resultaría un volumen diario de 12 millones de m3, equivalentes a un gasto de 4.63 m3/s, valor menor al potencial de la recarga del acuífero, primera fuente local del valle y cuyo costo de suministro es el menor. Como se puede apreciar en la Tabla 8, con los valores propuestos en la tabla 6 para los siguientes rangos, se calcularon los volúmenes que consumiría la población de manera ópti-ma, eficiente, con baja eficiencia, ineficientemente y con niveles de desperdicio, en este último caso desde luego que la oferta existente no alcanzaría si toda la población desperdiciara de gran forma el recurso, ya que se requeri-rían más de 94 m3/s.

Según estos cálculos para satisfacer los consumos óptimos se requiere además de la oferta del acuífero, de la primer fuente externa, que es el sistema Lerma y ya los siguientes rangos de consumo de eficiencia deben utilizar las fuentes externas de Cutzamala y como están las cosas la oferta actual solo alcanza para toda la población aún con el uso eficiente del recurso, lo que muestra que existe crisis del

agua en varias zonas de la ciudad de México, ya que los anteriores cálculos se realizaron con valores medios y la irregular oferta y despilfarro de algunos, pone en condi-ciones muy precarias especialmente a zonas marginadas.

Para poder aplicar esta propuesta de manejo del agua, se deben de tomar varias consideraciones:

Los servicios son integrales, es decir, se suministra el agua potable, se recolecta el agua utilizada a la que hay que darle tratamiento para su disposición o reúso, por lo que por cada m3 que se suministre se debe cobrar el drenaje y el tratamiento de las aguas residuales.

Para poder aplicar un esquema como el propuesto es in-dispensable contar con el 100% de la micromedición, con precisión, confiabilidad y desde luego sin corrupción, así como la macromedición en las fuentes de suministro.

La siguiente fuente de abastecimiento para cualquier ciu-dad deberá ser la recuperación de las fugas y de similar manera del uso en el riego, la siguiente fuente es la reha-bilitación y modernización de los sistemas de riego para incrementar la eficiencia.





Figura 25. Variación de la demanda y oferta del agua en la zona metropolitana

del Valle de México.

Para la zona metropolitana del Valle de México es facti-ble reducir las fugas a valores del 25%, que representan un gasto del orden de los 10 m3/s, equivalentes a la so-brexplotación de acuífero, como se aprecia en la figura 25, en la cual se muestra la evolución de la demanda y oferta del agua en la zona metropolitana de la Valle de México.

ALCANTARILLADO PLUVIALEn la mayoría de las ciudades se tiene la necesidad de desalojar el agua de lluvia para evitar que se inunden las viviendas, los comercios, las industrias y otras áreas de interés. Además, dado que es necesario el desalojo de las aguas servidas, en gran proporción se ha empleado el drenaje combinado para conducir las aguas negras y pluviales.

Por otra parte, la construcción de edificios, casas, calles, estacionamientos y otros modifican el entorno natural en que habita el hombre y, tiene como algunas de sus tantas consecuencias, la creación de superficies poco permeables (que favorece a la presencia de una mayor cantidad de agua sobre el terreno) y la eliminación de los cauces de las corrientes naturales (que reduce la ca-pacidad de desalojo de las aguas pluviales y residuales).

Como un gran ejemplo del drenaje combinado es el uti-lizado para la ciudad de México, que debido a los hun-dimientos que la sobrexplotación de los acuíferos del Valle de México ha causado, se tuvo la necesidad de de-sarrollar el drenaje profundo para las aguas negras y el agua de lluvia y que actualmente se encuentra en cons-trucción el Túnel Emisor Oriente, debido al crecimiento explosivo de la Zona Metropolitana del Valle de México, Figura 26.

Figura 26. Túnel Emisor Oriente

En todos los sistemas de agua resulta económicamen-te más rentable recuperar un buen porcentaje de fugas que la alternativa de una nueva fuente, que por lo ge-neral resultan tener costos muy elevados. Inclusive es posible pensar, especialmente en los nuevos desarrollos urbanos e industriales en cero fugas, que indudable-mente resultaría en un mayor costo de inversión, pero en el horizonte de la vida útil se tendrían beneficios mayores a los costos. El porcentaje de fugas a reducir resultará para cada localidad de la evaluación técnica-económica que serealice, puesto que puede resultar con costosmuy elevadas la reducción de fugas después-de un cierto límite.





Así, la urbanización incrementa los volúmenes de agua de lluvia que escurren superficialmente y la velocidad del agua, debido a la im-permeabilidad de las superficies de concreto y pavimento. Por ello, las conducciones artificiales para evacuar el agua son diseñadas con mayor capacidad que la que tienen las corrientes naturales existen-tes.

Para cuidar el agua se pueden emprender diversas acciones, entre las que se encuentran el empleo de agua tratada en usos que se han dado con agua potable, pero admiten una calidad de agua como la que se obtiene con el tratamiento (por ejemplo, en el enfriamiento de maquinarias industriales) y el reúso del agua. Se le llama aguas tratadas a aquellas provenientes del alcantarillado (sanitario, pluvial o combinado), que son procesadas en una planta para mejorar su calidad que puede ser “no potable”; pero que, permite la utilización de ella en industrias, riego de jardines, cultivos, y para fines estéticos en fuentes, lagos, etc. El agua de lluvia puede ser utilizada, con un tratamiento ligero o incluso sin tratamiento, cuando se cuenta con las estructuras necesarias de conducción y almacenamiento sin alterar lo más mínimo su calidad. El empleo del agua pluvial puede ser muy provechoso en las poblaciones, sin embargo, requiere de obras y el establecimiento de normas adicionales de operación.

Es importante que el profesional encargado de diseñar los sistemas de alcantarillado modernos considere en sus proyectos la separación de las aguas de lluvia de las aguas servidas para el empleo del agua de lluvia y el tratamiento de las aguas residuales para su reúso.

Un aspecto importante, que no se puede pasar por alto, se refiere a la recarga artificial de acuíferos. Lo cual es fundamental en los lugares donde la escasez del líquido ha provocado la sobrexplotación de los mantos acuíferos, lo que esta agotando la fuente subterránea, dete-riorando la calidad de agua o produciendo hundimientos del terreno.

LIMPIA, RECOLECCIÓN Y DISPOSICIÓN DE

RESÍDUSOS SÓLIDOSResiduos sólidos urbanos

En el mundo se desecha actual-mente alrededor de 4 millones de toneladas de basura doméstica, urbana e industrial diariamente, con una densidad media de 200 kg/m3 equivalente a 20 millones de m3 que ocuparía un recipiente de base cuadrada de un kilómetro por lado y de 200 m de altura. Un 30% de estos residuos se entierran y el res-to ya constituye un serio problema desde el punto de vista ecológico, higiénico, sanitario, político, social, económico; ya que el costo de la re-colección, transporte y eliminación es cada vez más cara, en virtud de que se desaprovecha el potencial energético de estos residuos.

Cada año se generan en México al-rededor de 40 millones de tonela-das de residuos, de las cuales, 35.3 millones corresponden a residuos sólidos urbanos (RSU) y se estima que entre 5 y 6 millones de tone-ladas a residuos peligrosos (RP). La problemática asociada con los RP presenta dos grandes líneas: por un lado, la que se refiere a la pre-sencia de sitios ya contaminados que requieren una solución; y por otro, la que se orienta a prevenir la contaminación proveniente de las fuentes en operación que los generan. La disposición inadecuada de los residuos peligrosos provoca





diferentes afectaciones a los ecosistemas. En el año 2004 se identificaron en el país 297 sitios contaminados con RP, de los cuales 119 fueron caracterizados y 12 se encuentran en proceso de rehabilitación.

La infraestructura para dar un manejo adecuado a los residuos sólidos urbanos y peligrosos es aún insuficiente. La capacidad instalada en el país debe ser optimizada para contar con sistemas efectivos de manejo que permitan, por ejemplo, su aprovechamiento, recolección y reciclaje de los residuos. La gestión integral de éstos constituye una fuente de oportunidades para generar mercados y cadenas productivas formales, mismas que requerirán de criterios de des-empeño ambiental para aprovechar los materiales y/o el contenido energético de los residuos.

El problema de los residuos peligrosos en México sigue siendo un pendiente en el que el avance regulatorio deberá ser acompañado en forma equilibrada con el avance en las acciones necesarias para resolver el problema.

De acuerdo con los informes históricos de la SEDESOL, la generación y composición de los residuos sólidos urbanos ha variado significativamente durante las últimas décadas, derivado del propio desarrollo así como del incremento poblacional y los cambios en los patrones de urbanización.

Por ejemplo, en la década de 1950 el porcentaje de residuos orgánicos en la basura era del 65 al 70%; mientras últimamente su proporción es entre 50 y 55%. Según datos de SEDESOL para el año 2004, en el país el 53% de los RSU son de tipo orgánico, en tanto que el 28% son potencialmente reciclables como el papel y cartón (14%), vidrio (6%), plásticos (4%), hojalata (3%) y textiles (1%). El 19% restante son residuos de madera, cuero, hule, trapo y fibras diversas (fuente), materiales parcialmente reciclables aunque con mayor grado de dificultad.

En estas circunstancias, resulta de interés conocer las proyecciones de generación al año 2020, las cuales se presen-tan en la tabla siguiente.

Año Número de habi-tantes (miles)

Generación kg/hab/día Toneladas diarias Toneladas anuales

(miles)2004 105,350 0.90 94,800 34,6002005 106,452 0.91 96,900 35,3702010 111,614 0.96 107,100 39,1002015 116,345 1.01 117,500 42,8902020 120,639 1.06 128,000 46,700

Fuentes: Proyecciones de población 2000 – 2050. CONAPO. México, 2003.

Secretaría de Desarrollo Social, 2004.

Tabla 8. Proyección de la generación per cápita y total de Residuos Sólidos Urbanos 20004 - 2050

Con base en los datos de la tabla anterior vale la pena señalar que existe un significativo potencial para aprovechar buena parte de los residuos, dependiendo de un mercado potencial interesante para los sistemas de tratamiento y reciclaje. Es interesante resaltar, sin embargo, que actualmente se recupera sólo un porcentaje menor al 50% del se-ñalado potencial para el reciclaje. La mayor parte se hace a través de la pepena –a veces desde el mismo transporte recolector– desde la fuente o bien, en las plantas de selección y aprovechamiento y en los sitios de disposición final,





independientemente de que una fracción es recuperada en la propia fuente, el barrido, y la recolección.

Aseo urbanoEl barrido es una responsabilidad municipal (vialidades, centros históri-cos, áreas públicas, etc.), y de la población en lo que respecta al fr-ente de sus propiedades. Sin embargo, se desconoce el grado de cumplimiento de éstas. Con relación al barrido manual, SEDESOL es-tima que el rendimiento del personal va de 0.6 a 2.5 km/turno de calle, en función de la orografía, el clima, y el estado y tráfico de las calles.

Resalta que cuando se incrementa la cantidad de residuos captados en el bar-rido manual, el servicio de recolección es ineficiente o inadecuado. La impli-cación de esto es que se ingresa dinero de la población al bolsillo del sistema informal, sin que realmente signifique un mejor servicio por no ingresar a la planificación del aseo urbano en su conjunto.

Por otra parte, el costo de barrido manual varía de 20.00 a 305.00 $/km en los diferentes municipios del país.

El barrido mecánico se utiliza principalmente en avenidas principales y vías rápidas, con velocidades que varían de 4 a 30 km/hr, en función del tipo de máquina. Sus costos varían entre 21.00 y 152.00 $/km.

La recolección de los residuos es tal vez el punto más sensible de los servicios de aseo urbano para la población, pues representa serios problemas a la vi-vienda y al entorno cuando el servicio es de mala calidad.

Los costos de recolección en las ciudades medias varían de 30 a 640 $/ton, en función de la densidad poblacional, la cantidad recolectada y eficiencia en el llenado del vehículo, el estado físico de éstos y el diseño de las rutas.

En los años recientes, una variante al método convencional consiste en los sistemas de recolección selectiva; se debe a los cambios en los ordenamien-tos legales y a la voluntad política o la presión de la sociedad, por alcanzar esquemas sustentables. Puede variar tanto en función de los días de la se-mana, como por entregarlos separados en orgánicos e inorgánicos. Se con-sidera que este sistema será cada vez más generalizado en los municipios y localidades, pues tiene varias ventajas frente al tradicional.

En la actualidad, existen 42 siste-mas de transferencia en el país. Los costos como en las etapas anterio-res, presentan grandes variaciones; en general representan el 29% del monto total del servicio integral y van de 22 hasta 145 $/ton.

Tratamiento de residuos sólidos

El tratamiento se ha desalentado en México, pues los procesos por incin-eración, aprovechamiento de sub-productos y producción de compos-ta, no han tenido en México el re-sultado esperado. Para la composta en la mayoría de los casos, esto se debe a un insuficiente desarrollo del mercado, del producto termi-nado y/o su mala calidad debido a una tecnología inadecuada, altos costos de operación y dificultades en la comercialización por parte de los municipios.

Por otra parte, el tratamiento de residuos orgánicos sigue siendo muy limitado; un estudio piloto del Instituto Nacional de Ecología real-izado en el año 2005 identificó 61 plantas de compostaje, que estaban operando o que hubieran operado en algún momento en México. El enfoque del estudio fue la zona centro del país, de manera que los resultados no reflejan la totalidad de las experiencias a nivel nacio-nal; es de esperarse que existan y hayan existido más plantas en el resto de la república. Sin embargo,





la muestra estudiada es importante y da elementos para un análisis de la operación de plantas municipales de compostaje en México.

Con la recuperación de subproduc-tos se inicia la cadena del reciclaje. Se estima que en el país los mate-riales recuperados para su venta representan del 8% al 12% del total generado. No obstante, gran parte de éstos se obtienen mediante el empleo informal, es decir, la pre pepena (en la recolección) y pepe-na (en el sitio de disposición final). Este último se da prácticamente en todos los sitios (controlados o no controlados), lo cual representa uno de los problemas más graves en materia de desarrollo social, salud pública y calidad de vida.

En estudios de la SEDESOL se ha es-timado, con base en una muestra de ocho ciudades, que la recuperación en los residuos que ya llegaron al si-tio de disposición final es del orden de 2.5%; así mismo, junto con la pre-pepena, los índices de recuperación para el reciclado varían alrededor del 10%. En términos generales los sub-productos tradicionales que tienen más mercado son el cartón, papel, aluminio, metales, vidrio y PET.

Además de los esquemas de trata-miento de residuos sólidos urbanos mencionados, han existido esfuer-zos para introducir otras opciones y tecnologías, algunas tradicionales y otras novedosas, como son la incin-

eración, pirólisis, gasificación, min-eralización, hidrólisis, tratamiento mecánico -biológico, coprocesa-miento, plasma, relleno seco (con-siderado en su componente de tratamiento), etc. Sin embargo, el impacto en el mercado mexicano puede considerarse como irrele-vante, debido al escaso éxito en la implantación de estas opciones en los municipios del país.

Finalmente, tal vez el aspecto más acotado de los servicios de aseo ur-bano es la disposición final, principal-mente por las precisiones señaladas en la NOM-083-SEMARNAT-2003, la cual busca entre otros objetivos, impulsar la utilización de predios con vocación natural y establece las condiciones que deben reunir los si-tios de disposición final así como su diseño, operación y clausura.

La SEDESOL estima que a nivel na-cional, en 2004 el 64 % de los resi-duos sólidos generados en México se depositó en 88 rellenos sanita-rios y 21 sitios controlados; el 49 % de los rellenos sanitarios son muni-cipales, 18 % regionales y 33 % ope-rados por la iniciativa privada.

Con relación a los residuos só-lidos urbanos con otro destino final, la SEDESOL reporta 25,000 ton/día que se depositan en ti-raderos a cielo abierto, barran-cas o bien, en cualquier otro sitio sin control (incluye sitios clandestinos). La afectación

ambiental y a la salud pública podría ser por ello enorme y se desconoce la dimensión exacta del problema.

En los últimos años se han impul-sado acciones para mejorar la dis-posición final, como es en las ciu-dades medias, donde los rellenos sanitarios se han incrementado en un 20% en ocho años. Los costos de operación fluctúan entre los 25.00 y los 80.00 $/ton, en función de los volúmenes a disponer y el origen de los residuos, entre otros factores. Al considerar la amortización de la infraestructura y el equipo, dichos costos se elevan al rango de 58.00 a 145.00 $/ton.

Los Organismos Operadores de lim-pia de los Municipios, enfrentan una problemática similar a la de los Organismos Operadores de agua potable, que es su mala situación financiera, debido a que los habi-tantes no están dispuestos a pagar por este servicio y han tenido que recurrir al presupuesto municipal, por lo que inclusive los esfuerzos que se han hecho por concesionar estos servicios a la iniciativa privada tienen la debilidad de la insuficien-cia financiera para el pago de la con-traprestación del servicio.





ALUMBRADO PÚBLICOA nivel mundial, la iluminación ur-bana representa aproximadamente el 15% del consumo total de energía eléctrica. Se estima que en México el consumo energético por ilumina-ción representa aproximadamente el 18% del consumo total de energía eléctrica.

Entre 1997 y 2007 el consumo de electricidad para iluminación cre-ció a un ritmo del 3.9% anual y se espera que continúe creciendo. El alto consumo de energía por ilu-minación se debe principalmente a una alta utilización de focos de baja eficiencia.

En materia de alumbrado, los avan-ces tecnológicos han permitido innovaciones que han dado lugar a fuentes luminosas que proporcio-nan una mayor cantidad de Lúme-nes (luz), con menor consumo de energía eléctrica, así como la trans-formación del sistema de alumbra-do público con focos de mercurio, a lámparas con vapor de sodio de alta presión.

La atención al alumbrado público en la ciudad es indispensable para ofrecer mayor seguridad en las zo-nas de tránsito peatonal y de espar-cimiento. Además de los intensivos programas de mantenimiento que constantemente se realizan, se ins-talan nuevas luminarias, se aplican sistemas ahorradores de energía y se modernizan los equipos.

En la tabla 9 se presentan las tarifas de alumbrado público que deben pagar los municipios, en este caso, debe considerarse en el presupuesto del muni-cipio el pago de este servicio, ya que difícilmente podría hacerse este cargo a cada habitante.

Tabla 9.Tarifas de Alumbrado Público (CFE, 2011)

SEGURIDAD PÚBLICAEn la última década, el mercado de la seguridad privada creció aproximada-mente un 400%. La inseguridad ha hecho que prolifere la contratación de servicios privados de protección en industrias, hotelería, comercios, escue-las, centros hospitalarios y transporte de mercancías y valores.

Aunque cada vez se aplican más los procesos de control de confianza en los cuerpos policiales, aún no es una práctica generalizada en el país y no hay criterios homogéneos en la selección, el ingreso la promoción y la perma-nencia de los policías.

Pese a que existen sistemas de profesionalización diseñados con estrategias específicas para combatir la corrupción, depurar y dignificar a las corpora-ciones policiales, las encuestas aplicadas a los ciudadanos indican que el 81% de los encuestados considera que en la policía existe corrupción.

En México existen alrededor de 350 mil elementos de policía que forman parte de 1,661 corporaciones en los tres órdenes de gobierno. El 89.3% de los cuerpos policiales preventivos a nivel nacional pertenecen a los ámbitos estatales y municipales, y son los que tienen mayor contacto ciudadano. En tanto, la policía de investigación representa apenas el 10.7%, con 37 mil 493 efectivos a nivel nacional.

Los esfuerzos en materia de capacitación han sido dispersos. Esto refleja la falta de una política integral de profesionalización de los cuerpos policiales y la heterogeneidad de criterios en la aplicación del proceso de su formación. Un factor que inhibe el servicio de carrera es el sistema de salarios y de com-pensaciones, que muestra una alta varianza en los distintos estados del país.





En materia de coordinación entre los tres órdenes de gobierno, es necesario que la concurrencia de facultades constitucionales en lo que se refiere a la seguridad pública deje de mirarse con recelo, temiendo por el respeto de las soberanías estatales y de las autonomías municipales, pues sólo la actuación conjunta potenciará las capacidades del Estado para prevenir y combatir el delito.

La política preventiva es parte sustancial del combate contra el crimen. Por esto es necesario dar impulso a programas y acciones integrales a nivel na-cional, regional, estatal, municipal y delegacional, a fin de evitar que haya más mexicanos que se conviertan en delincuentes, que sufran violación a su integridad y su patrimonio o que queden atrapados por el consumo de drogas.

La función de la prevención social consiste en eliminar los problemas que puedan llevar a un joven a delinquir. En la medida en que se vayan abriendo mejores y más eficaces oportunidades para la educación, la capacitación y el empleo, y se extiendan entre la población los valores de respeto a la legali-dad y el derecho, habrá de ser menos frecuente la tentación de buscar bene-ficios económicos fuera de la ley, o de procurar la justicia por propia mano.

El primer eje de política pública, el Plan Nacional de Desarrollo establece ob-jetivos y estrategias para garantizar la plena vigencia del Estado de Derecho, lo que es necesario para proteger cabalmente la integridad y los derechos de las personas, así como para propiciar un clima de orden y paz para el desarrollo integral de México.

Para el municipio la seguridad pública representa una de las prioridades en su presupuesto, y aun así como se mencionó anteriormente, los bajos sala-rios, prestaciones, capacitación y equipamiento resultan precarios y se con-sideran la principal causa del crecimiento de la inseguridad en las ciudades, por lo cual es imprescindible que este rubro sea incrementado sustancial-mente como apoyo a los municipios, o bien, considerar la posibilidad de una policía única pagada con recursos federales y estatales.

“Planeación regional Xalapa”

Ing.Eduardo Barousse Moreno



A menudo la idea de desarrollo se reduce al crecimiento económico de paí-ses o regiones, pero una visión más amplia de este concepto considera tam-bién aspectos esenciales como las dimensiones social, humana, ambiental y territorial (Regional), los cuales deben formar parte de las políticas públi-cas y de los marcos normativos.

En la actualidad, el proceso de globalización y las trasformaciones económi-cas, políticas y socioculturales que éste conlleva nos obliga a replantear las políticas del país hacia las ciudades y regiones, pues es en estas donde los mercados globales despliegan sus estrategias territoriales.

En ese sentido, el análisis del desarrollo y la planeación regional adquiere importancia y un nuevo significado, ya que se vuelve un instrumento articu-lador de las políticas y acciones de desarrollo de los gobiernos y la sociedad civil en ámbitos territoriales concretos.

Nuestra realidad regional, caracterizada por fuertes desigualdades, des-equilibrios e inequidades, hace necesario el análisis detallado de los facto-res que la determinan.



Desequilibrios Regionales

Los desequilibrios regionales tienen una relación direc-ta con el nivel de productividad y competitividad, pues es indudable que los niveles de pobreza y marginalidad afectan directamente.

Las regiones con los mayores rezagos económicos (Oaxaca, Guerrero, Chiapas, etc.) deben alcanzar un ni-vel mínimo de desarrollo en educación, salud e infraes-tructura para atraer elevados flujos de inversión nacio-nal y extranjera.

Otro de los aspectos relacionados con el desarrollo re-gional es la migración, que se produce y relaciona con el desarrollo socioeconómico. A partir de este enfoque, las regiones expulsoras de población reflejan limitaciones en su desarrollo; las receptoras, por otro lado, reflejan ciertas capacidades que les permiten integrar los flujos de población y beneficiarse de ello.

Desarrollo regional

En este nuevo siglo, América Latina debe plantearse cómo retomar el crecimiento, aprovechando los avances que se han producido en la gestión ma-croeconómica, especialmente en materia de control de la inflación.

Sin embargo, dichos avances no han bastado para im-pulsar el desarrollo regional, sobre todo en el ámbito local; de modo que es preciso encontrar un nuevo en-foque, que rescate la identidad local con sus rasgos cul-turales propios.

Al mismo tiempo, habrá que renovar los mecanismos de fomento y financiamiento que faciliten la conformación

de redes empresariales y fortalezcan el tejido social en el plano territorial.

Desarrollo Industrial y Agropecuario

Como parte de este proceso, cabe destacar el fomento de las zonas y desarrollos industriales como formas de generar empleo y organizar la producción en un deter-minado territorio, en particular las regiones industriales y agro industriales, que, con sus rasgos de acción con-centrada y vocación especifica, posibilitan una mayor flexibilidad y competitividad de la industria.

En México, las condiciones culturales y espaciales geo-gráficas no son las más adecuadas para concretar zo-nas industriales del tipo distritos, al estilo europeo. No obstante, existe la posibilidad de inducir estos procesos, para lo cual se requiere la formulación de políticas pú-blicas destinadas a la creación de redes empresariales y al fortalecimiento de las alianzas estratégicas entre el sector público y el privado. Sólo así será posible posi-cionarse en los mercados de un mundo conformado por bloques comerciales.

La ubicación y desarrollo de las zonas industriales y sus características obedecen a varios factores:

• La presencia de empresarios innovadores (los llama-dos pioneros)

• Mercado de insumos y de demanda

• Suelo y territorio disponible

• Infraestructura básica existente

• El apoyo de centros tecnológicos o universidades con una fuerte relación de investigación y desarrollo con las empresas situadas en el territorio

• Y la mano de obra disponible y calificada.



Competitividad y Desarrollo

La competitividad como la habilidad de una región para atraer y retener inversiones; para ello es necesario que una determinada región ofrez-ca las condiciones integrales acep-tables internacionalmente, que permitan, por un lado, maximizar el potencial socioeconómico de las empresas y personas que en ella trabajan y, por otro lado, incremen-tar, de forma sostenida su nivel de bienestar, más allá de las posibilida-des endógenas que con sus propios recursos, capacidad tecnológica y de innovación ofrezcan y, todo ello, con capacidad de enfrentar las fluc-tuaciones económicas por las que se atraviese.

Depende de varios factores, entre los más importantes se destaca el costo de los insumos y la produc-tividad de los mismos, mano de obra capacitada y, por parte de la empresa capital y tecnología, am-biente propicio para los negocios, adecuada infraestructura de teleco-municaciones y transportes y una necesaria innovación tecnológica.

En la Gráfica anterior se muestra la distribución del índice global de competitividad; destaca que en la Macrorregión Norte del país los niveles son altos y medios. Mien-tras que en los estados del sur se presentan los niveles más bajos de competitividad

Existe una correspondencia entre las entidades con los menores nive-les de competitividad y la existencia de mayor marginalidad.

Así, las entidades con los más altos niveles de marginalidad (Chiapas, Oaxaca, Guerrero e Hidalgo) tam-bién cuentan con los menores nive-les de competitividad. En contraste, los estados con los mayores niveles de competitividad también cuentan con niveles bajos y muy bajos de marginalidad, como baja California, baja California sur, Chihuahua, Nue-vo León, Aguascalientes y el Distrito Federal.

Hoy nuestras entidades federati-vas y sus respectivas regiones están en situación de competencia para atraer actividades económicas, em-pleo e infraestructura. Sin embargo, no todos los territorios están impli-cados en este proceso de compe-tencia sobre bases iguales, lo que implica ineficacias y desigualdad regional.

El desarrollo regional en México se ha expresado históricamente en dis-torsiones territoriales producto de una excesiva concentración econó-mica, centralización de las decisio-nes políticas y desigual distribución de los recursos disponibles.

La mayor parte de los análisis coin-ciden en que el desarrollo regional en el país tiene un carácter distor-sionado y hasta ahora se carece de

una política con enfoque territorial integral.

Predominan las acciones aisladas con poca o escasa continuidad, lo cual limita la posibilidad de revertir los rezagos.

Comentaremos los modelos vigen-tes a la fecha y los programas insti-tucionales posibles de aplicar.

La creación de mesoregiones fue la respuesta en el año 2000, tenía como objetivo la formulación de programas integrales de desarrollo sustentable (pids), integrados bajo el criterio de libertad de cada región y entidad federativa para controlar su propio destino, en armonía con el resto del país.

En el Plan Nacional de Desarrollo de ese sexenio y del siguiente se pre-tendía impulsar la vocación econó-mica de las mesoregiones a través del fomento a la competitividad, la dotación de infraestructura, la canalización de inversión pública y privada hacia proyectos estratégi-cos de desarrollo y la provisión de servicios públicos que fortalecen las oportunidades de empleo y la calidad de vida de los habitantes de cada región.



Programas para el desarrollo regional

Para atender las llamadas “mesoregiones” fue la crea-ción de fideicomisos para el desarrollo regional. Entre los más importantes de éstos destacan:

- El Fideicomiso para el Desarrollo regional Centro-País (Fidcentro)

- El Fideicomiso para el Desarrollo regional del sursu-reste (Fidesur)

- y el Programa de Desarrollo de la región Centro-oc-cidente.

Agenda de la planeación del desarrollo regional contemporáneo

Las investigaciones sobre planeación regional recomien-dan que las políticas sectoriales y su aplicación en los ámbitos federales y regionales requieren de una organi-zación armónica del territorio que permita promover el desarrollo al interior de las regiones con un sentido de equidad económica y social.

La acción de gobernar implica necesariamente promo-ver políticas públicas coordinadas cuyo propósito se centre en reducir las brechas entre entidades y muni-cipios, y la acción de planificar regiones consiste en un proceso incluyente en el que los protagonistas tomen decisiones en un ámbito local determinado.

En el nuevo contexto de la economía global, el desa-rrollo económico regional adopta nuevas modalidades, donde las políticas publicas se orientan básicamente hacia la atracción de inversiones y de fortalecimiento a la competitividad de las empresas locales. Por ello es necesario intensificar las relaciones horizontales entre ciudades y regiones.

Los planes mencionados no han sido diseñados para ser

documentos políticos con mandatos claros, que guíen la acción de los gobiernos federal, estatal y municipal. Su carácter técnico-presupuestal, separado de los procesos reales de decisión, ha provocado que su cumplimiento sea relativo.

Se detectan tres factores fundamentales que determi-nan la problemática de la planeación regional:

a. La escasa valoración política que se otorga al sistema de planeación regional, tanto en el ámbito federal como local.

b. La mínima obligatoriedad que se asigna a las políti-cas, estrategias y acciones concertadas en planes y programas y la inexistencia de consecuencias que de-rivan de su incumplimiento.

c. La baja congruencia entre los documentos de planea-ción y los procesos de toma de decisiones con rela-ción a la realidad social por planificar

La experiencia empírica y teórica sobre el desarrollo regional indica que el equilibrio territorial óptimo es casi imposible ya que depende de la dotación inicial de recursos necesarios a la producción y la capacidad innovadora de los individuos para aumentar la produc-tividad y competitividad y un ambiente social, político e institucional favorable. Se proponen algunas medidas necesarias para institucionalizar la política de desarrollo regional:

• Diseño y operación de nuevas políticas y formas de ac-ción de corte sectorial-regional

• Revitalización, despliegue y consolidación de los pro-cesos de planeación mesoregional

• Consolidación de las relaciones de las mesoregiones hacia abajo y hacia arriba

• Regionalización de los procesos de programación, presupuestación y nuevos mecanismos de financia-miento de la inversión pública

• Preparación y consenso de los ajustes requeridos en el marco legal a la luz de las prácticas de planeación regional y con sus actores



• Y un Proyecto territorial de Nación construido a partir de las regiones.

Planes estratégicosSin embargo, los planes estratégicos necesariamente deben estar ligados al:

• Surgimiento de instituciones de financiamiento flexi-bles

• la integración entre agentes públicos y privados y

• la innovación en las formas de gestión y organización productiva.

Los gobiernos estatales deben adoptar una visión más estratégica del problema del desarrollo regional, cuya actividad debe reorientarse para incidir en la colabo-ración con los agentes económicos y financieros en la búsqueda de diferencias competitivas vinculadas al territorio y a la utilización de recursos endógenos, auspiciando además la concertación estratégica entre el sector privado y el público, necesaria en un mundo glo-balizado y competitivo como el actual.

Asimismo, las administraciones locales y estatales de-ben impulsar la creación de ambientes industriales aprovechando las ventajas competitivas a nivel global para atraer capitales a su territorio y permitir el desa-rrollo de los recursos endógenos disponibles. Todos los gobiernos estatales, de una manera u otra, están sien-do presionados para ajustarse y adaptarse a las nuevas condiciones de la economía mundial. Sus alternativas de éxito están directamente determinadas por factores como:

• La capacidad para adaptar o crear tecnología

• Los niveles de inversión nacional y extranjera que pue-den captar

• La disponibilidad de mano de obra capacitada

• El desarrollo de infraestructura

• La flexibilidad de las empresas

• El tipo y la calidad de las exportaciones

• Y la capacidad de acceso a los mercados mundiales

Los Clústeres

Cabe preguntarse por qué y para qué incentivar los distritos industriales; quizás sea importante recordar algunas de sus ventajas.

Un caso particular lo constituyen los «clústers» como concentraciones de empresas e instituciones interco-nectadas en un campo particular para la competencia, pudiéndose observar en el mundo gran variedad de clústeres en industrias como la automotriz, tecnologías de la información, turismo, servicios de negocios, mine-ría, petróleo y gas, productos agrícolas, transporte, pro-ductos manufactureros y logística, entre otros.

Estas zonas constituyen una estrategia colectiva que permite a las empresas que las integran encarar exito-samente algunos desafíos. Por lo general pueden con-tar con precios competitivos, elevar la calidad de los productos y servicios debido a la intensa competencia, mejorar la comercialización en los mercados internos y



externos como consecuencia de la utilización de las nuevas tecnologías de la información, perfeccionar la gestión administrativa y fomentar la innovación.

Políticas PúblicasAl diseñar políticas públicas des-tinadas al desarrollo regional es pertinente recordar que este es un proceso donde se organiza el fu-turo de un territorio. Un elemento importante, pues, es la planeación que realicen los agentes locales que intervienen en el proceso, con el fin de aprovechar los recur-sos humanos y materiales que allí se encuentran.

Además, la negociación y el diálo-go entre los agentes económicos, sociales y políticos asentados en el territorio son fundamentales para lograr ambientes propicios para las inversiones y mejorar el clima orga-nizacional.

Por último, es posible concluir que, en cuanto a las políticas públicas diseñadas para asistir a las PYMES, las experiencias son diversas. En todos los casos en revisión, las difi-cultades de acceso al crédito de las PYMES constituyen un denominador común.

Descentralización Versus Desarrollo

regionalAdemás, otra de las característi-cas más destacadas de la historia reciente, es la rápida descentrali-zación de las decisiones políticas y fiscales y servicios de salud y educa-ción. Los gobiernos estatales están desempeñando una función más amplia en la gestión de los asuntos locales y tienden a una participa-ción democrática cada vez mayor. En menos de 15 años, la proporción media del gasto público que gestio-nan los gobiernos regionales se in-crementó de 8% a casi 25%.

Algunos países han avanzado con-siderablemente en la tarea de traspasar funciones y recursos a los gobiernos regionales y locales, mientras otros recién comienzan a analizar el tema. Sin embargo, en todos los países el marco fiscal y normativo en que se desarrolla el proceso es sumamente imperfecto y en muchos casos las instituciones regionales no tienen la capacidad necesaria para desempeñar las nue-vas funciones. Es preciso pues in-troducir reformas para alcanzar los objetivos fijados por los gobiernos.

Planeación regional

Se observa que la planeación regio-nal siguió el mismo modelo en el ámbito nacional, o sea, la optimi-zación de la asignación de recursos económicos. Sin embargo, contaba con ciertas particularidades: las zo-nas geoeconómicas de las regiones abarcadas por los planes muchas veces no coincidían con las fronte-ras geográficas y los instrumentos de política económica eran de ca-rácter nacional.

Esto trajo dos consecuencias prin-cipales: los efectos de las políticas globales no se propagaron equitati-vamente entre las diferentes regio-nes y los líderes regionales tuvieron y tienen poca autonomía en la asig-nación de los fondos públicos.

La estrategia de adoptar la planea-ción regional requiere la definición de instrumentos de fomento pro-ductivo y de incentivos fiscales para resolver la desigualdad entre las re-giones, siendo en definitiva una so-lución de carácter político y técnico.

Planeación EstratégicaPara empezar a hacer frente a la cri-sis mundial reciente era necesario superar los límites de los planes de desarrollo tradicionales; surge en-tonces la concepción de realizar pla-nes estratégicos. Así se da inicio a la



planeación estratégica como una forma de posicionar a los municipios en un mundo globalizado y competitivo.

El desarrollo regional no ha sido algo automático, pro-ducto de las medidas de descentralización. El confeccio-nar un plan estratégico no significa que se generará una dinámica local que permita el desarrollo de un territo-rio. El ejercicio de planeación debe venir asociado con las políticas de fomento productivo y los instrumentos de financiamiento de las iniciativas locales.

Los gobiernos estatales han logrado actualmente des-empeñar un papel importante en todo este proceso. Son ellos los mayores responsables de la ejecución de las estrategias regionales y locales de desarrollo.

Elementos para lograr un proceso de desarrollo local exitoso

Los gobiernos estatales influyen en el desarrollo regio-nal de distintas maneras que sirven de complemento a las políticas nacionales. Pueden elevar la capacidad de sus territorios para competir con otros y atraer inversio-nes directas mediante:

• Infraestructura local y estratégica de buena calidad

• Promoción de la inversión privada

• Políticas y reglamentos que realcen la eficiencia de las empresas

• El fomento de la cooperación entre empresas a fin de lograr más rápidamente economías de escala en el suministro de ciertos bienes y servicios

En el crecimiento y la productividad de los sistemas de producción rural también influyen factores que depen-den de los gobiernos locales, como la existencia de ca-minos de acceso y el manejo adecuado del agua, entre

otras medidas

Es necesario adoptar un enfoque multidimensional para escapar de los planes tradicionales que ponían mayor énfasis en lo sectorial, sin olvidarse de nutrirse de expe-riencias anteriores.

Debe existir una participación de todos los actores para poder contar con una masa crítica que pueda repensar lo local y además lleve a un proceso que se oriente a la cooperación y negociación de los diferentes interesados a fin de construir en consenso una visión común de de-sarrollo.

Es imperativo contar con agentes e instituciones de de-sarrollo que ponga a disposición de los actores locales los instrumentos y las herramientas para que dinamicen sus actividades, sean económicas, sociales o culturales. Además no hay que perder de vista la necesidad de lo-grar una unidad de criterio entre los procesos inducidos y los procesos endógenos.

Se deben provocar contextos de desarrollo, ambientes industriales y espacios de innovación para que la inicia-tiva privada encuentre atractivas localizaciones para la inversión. Es necesario por otra parte la elaboración de una estrategia común y consistente, validada financiera-mente por la institucionalización de fórmulas de finan-ciación público- privadas que no sean exclusivamente tributarias de los presupuestos públicos.

El gobierno estatal es capital para trasladar los va-lores, principios y criterios de la globalización a lo concreto del municipio o provincia. El desarro-llo local pasa necesariamente por la potenciación de mesoestructuras urbanísticas y el fortalecimiento del te-jido social empresarial local, el aprovechamiento de los



recursos endógenos, la eliminación de las desigualdades territoriales y la movilización del ciudadano a tra-vés de nuevas fórmulas participati-vas en los ámbitos político, social y obviamente en el económico.

Factores negativos a la planeación y al desarrollo regional• Debilidad y poca convicción en el

Gobierno federal sobre el papel de la planeación estratégica regional.

• Autoridades locales con débil per-cepción de la necesidad de crear en consenso una visión de futuro.

• Sectores productivos desvinculados de reales oportunidades de desa-rrollo y del consenso local.

• Líderes sectoriales con una visión cortoplacista y excesiva dependen-cia del nivel central.

• Temor de abrir espacios de debate por posiciones políticas, autorida-des con una visión del desarrollo y estilo de gestión tradicionales.

• Cuando se habla de desarrollo re-gional, debe incorporarse al dis-curso una visión estratégica de un territorio y definir la forma en que se va a lograr el bienestar de todos los habitantes allí asen-tados. La formación de actores es fundamental, en caso de que exista capacidad de iniciativa endógena, será necesario sistematizarla de forma participativa y a través de

facilitadores.

• Otro elemento que veremos más adelante es considerar la identi-dad cultural como un elemento que impulsa los procesos de de-sarrollo. Finalmente la interacción público-privada debe centrase en torno a un proyecto colectivo.

Políticas de fomento del desarrollo regional

• Las políticas de fomento del desa-rrollo regional deben contener li-neamientos para financiar fondos estructurales cuyos objetivos de-ben ser los siguientes:

• Apoyar las inversiones productivas que permitan la creación y el man-tenimiento de puestos de trabajo

• Apoyar la creación o moderniza-ción de infraestructura que con-tribuya al desarrollo o reconver-sión de las regiones deprimidas

• Apoyar las acciones que tengan por objeto el desarrollo del potencial endógeno de la región:

• Potenciar acciones de investigación y desarrollo

• Apoyar las inversiones en los ámbi-tos educativos y de salud.

• Las principales líneas de actuación deben concentrarse en:

• Inversiones en infraestructuras que contribuyan a un aumento del po-tencial económico; el desarrollo, ajuste estructural y el empleo du-radero de las regiones

• La ordenación de las zonas indus-

triales en crisis

• La promoción permanente del tu-rismo

• La revitalización, integración y ar-ticulación territorial entre zonas rurales y de las que dependen la pesca y las inversiones cuya mo-dernización y ordenación condi-cionan la creación o desarrollo de actividades económicas que creen empleos.

• Inversiones productivas que permi-tan la creación o el mantenimiento de puestos de trabajos duraderos.

Las principales líneas de actuación deben concentrarse en:• Desarrollar el potencial endógeno

mediante medidas que incenti-ven y apoyen iniciativas de desa-rrollo local y empleo y las activi-dades de las pequeñas y media-nas empresas, tales como:

• Financiación de transferencias de tecnología

• Mejora del acceso de las empre-sas a financiamiento y créditos, mediante la creación y desarrollo de instrumentos de financiamien-to apropiados

• Realización de infraestructuras de pequeñas y medianas dimensio-nes

• Un elemento importante en el desarrollo local son los aspectos sociales, así se desprende que es necesario contar con un financia-miento de aquellos aspectos de



índole social. Es necesario entonces crear instrumen-tos financieros para apoyar las medidas de desarrollo de recursos humanos a fin de promover el empleo y protección social, un desarrollo sostenible y la cohe-sión económica y social.

La creación de fondos sociales debe tener los siguientes objetivos:

• Facilitar la inserción profesional de personas desem-pleadas

• Facilitar la inserción profesional de jóvenes en busca de empleo

• Adaptar a los trabajadores a las mutaciones industria-les

• Fomentar la igualdad de oportunidades en el mercado laboral

• Desarrollar las competencias, aptitudes y calificacio-nes profesionales

• Favorecer la creación de empleo

• Favorecer la estabilidad y mantener el crecimiento del empleo

• Reforzar el potencial humano en materia de investiga-ción, de ciencia y tecnología

Para lograr estos objetivos es necesario contar con tres lineamientos estratégicos como políticas publicas:

d. Desarrollo Regional y promoción del empleo

e. Integración social y

f. Sostenimiento del medio ambiente

Elementos para lograr un proceso

de desarrollo local exitoso

Se han indicado que se podría esquematizar cuatro esti-los de regiones que han surgido debido a las presiones y las transformaciones económicas y tecnológicas a que han estado sujetas los territorios:

1 Los complejos científicos-productivos, que incluyen actividades con altos niveles tecnológicos, creadoras de tecnología.

2 Clúster justo a tiempo: aquí se contemplan los par-ques de proveedores para la planta terminal, que se or-ganizan en redes de empresas.

3 Clusters industriales: estarían contempladas aquí las áreas regionales de producción especializada, por lo general con abundantes pequeñas y medianas em-presas, que se concentran territorialmente.

4 División del trabajo regional bajo esquema maquila-dor: se refiere a situaciones en las que se fragmenta el proceso productivo desde el punto de vista del terri-torio, a través de mecanismos como la subcontratación internacional.

Áreas de actuación para el desarrollo regionalLas áreas de actuación para el desarrollo económico regional son tan diversas como las posibles situaciones específicas que pretendan afrontar.



g. Instituciones o agencias de de-sarrollo económico local, que comprende desde la creación de condiciones para la concertación público-privada hasta la constitu-ción y fortalecimiento de una.

h. Dinamización empresarial, que asume que la casuística de programas de impulso y dinami-zación empresarial es muy alta, casi siempre tendiente al forta-lecimiento del tejido productivo local, la formación de redes de empresas y encadenamientos productivos y la formación de aglomeraciones competitivas in-ternacionales.

i. Los programas de mejora de pro-veedores, centros de apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas, centros de innovación empresarial y desarrollo tecno-lógico, fondos para la creación de nuevas empresas, mecanis-mos de financiamiento de inversiones productivas locales, atracción de inversiones exterio-res directas, y el desarrollo del sector servicios.

. Elementos para lograr un proceso de desarrollo local

exitosoj. Mejora del entorno de los nego-

cios, que implica que la competi-tividad de las regiones y los costos de transacción de la actividad em-presarial depende en gran parte de aspectos críticos como la ca-lidad de sus recursos humanos y, por lo tanto, de sus sistemas edu-cativos y de capacitación laboral, así como del eficaz funcionamien-to del sector público en todo lo relacionado con los negocios.

k. Financiamiento de iniciativas lo-cales de empleo, en que la expe-riencia de los Fondos de Inversión Social puede ser de gran utilidad para el diseño de nuevos fondos de creación de empleo sostenible que financien actividades pro-ductivas de micro, pequeñas y medianas empresas.

Es importante tener presente que no existe un único modelo de desa-rrollo regional, existen tantos mo-delos como experiencias, realizadas en cada ámbito local, teniendo en cuenta las peculiaridades de cada zona.

Por lo general las políticas de de-sarrollo regional persiguen las si-guientes ventajas para el territorio:

• Mejorar la calidad de vida y bienes-tar social de los ciudadanos

• Reducción de la dependencia exterior

• Reforzamiento del espíritu colectivo

• Crecimiento y generación de empleo

• Conservación del medio natural

• Desarrollo cultural de la comunidad

Competitividad País y Regional

Desde finales del siglo pasado, las clasificaciones e índices que miden el desempeño económico de las naciones han generado grandes adhesiones. Las empresas e institu-ciones que realizan este tipo de me-diciones han asumido una posición

sobre cuáles son los atributos de las economías para el desempeño eco-nómico.

Los informes que estiman el com-portamiento económico de los países tienen diversos orígenes y metodologías; los medios de comu-nicación suelen divulgar los resulta-dos de las mediciones que evalúan a un número determinado de países, reflejado en un ordenamiento (ran-king) sobre la posición que ocupan con relación al tema de referencia.

Normalmente los medios de comu-nicación no cuestionan los resulta-dos de los índices de competitividad y mucho menos las metodologías; se da por hecho que la medida que se presenta refleja con precisión el nivel de competitividad de cada uno de los países evaluados.

En atención a esa preocupación, en esta presentación se hace un análi-sis descriptivo de los principales ín-dices de competitividad, resaltando el componente infraestructura; en-seguida se revisan algunas críticas a los índices de competitividad de las economías nacionales; después se describe la actual política guber-namental de impulso a la infraes-tructura; posteriormente se aborda el papel del Poder Legislativo en la promoción e impulso de la compe-titividad, en específico se analiza la función de aprobación del presu-puesto de egresos y sus efectos en la competitividad regional.

Documents

Conferencia en "Ciudad, Movilidad y Planeación" (Publicado en 2012)