Conflictos sociales y respuestas del Estado: del orden ...idehpucp.pucp.edu.pe/images/publicaciones/conflictos_sociales_y... · alrededor del mundo durante la década de 1990. Podría

3

Introducción

Conflictos sociales y respuestas del Estado:del orden interno a la protección de derechos

Serie Política y Gobierno N.o 1

4

5

Introducción

Conflictos sociales y respuestasdel Estado: del orden interno a la

protección de derechos

Colección Documentos de TrabajoSerie Política y Gobierno N.o 1

Félix Reátegui coordinador


6

Conflictos sociales y respuestas del Estado: del orden interno a la protección de derechosColección Documentos de Trabajo | Serie Política y Gobierno N.o 1

Primera edición: julio de 2007Tiraje: 500 ejemplares

© Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú(IDEHPUCP), 2007Tomás Ramsey 925, Lima 17 - PerúTeléfono: (51 1) 261-5859Fax: (51 1) 261-3433www.pucp.edu.pe/idehpucp

Diseño de cubierta: Christine GieseDiagramación de interiores: Gráfica Delvi

Derechos reservados. Prohibida la reproducción de este documento por cualquier medio, total oparcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.o 2007-06004

Impreso en el Perú - Printed in Peru

7

Introducción

Índice

IntroducciónFÉLIX REÁTEGUI ................................................................................................................... 9

Conflictos sociales y derechos humanos: el uso de la fuerza públicadurante disturbios internos en el PerúRAFAEL BARRANTES Y JESÚS PEÑA ........................................................................................ 13

Atisbos conceptuales sobre la realidadde los conflictos sociales en el PerúROLANDO LUQUE .................................................................................................................. 37

Los conflictos después del conflicto. Desestructuración del sistemapolítico y conflictos sociales después de la violenciaCARLOS MELÉNDEZ .............................................................................................................. 47


8

9

Introducción

El tiempo político que se abrió tras la caídadel gobierno de Alberto Fujimori fue concebi-do por algunos sectores de la sociedad comoun momento de transición. Se trataba de res-tablecer las reglas de juego de la democracia,y se trataba también de hacer las cuentas conel período de violencia. Mirado con una pers-pectiva más abarcadora, ese momento de in-flexión también podía ser entendido como unaoportunidad para modificar ciertas relacionesbásicas entre el aparato del Estado y la so-ciedad. No se trataba, en este caso, de unaposibilidad solamente teórica o basada exclu-sivamente en un reclamo moral, sino de unaexpectativa fundada en cambios relevantes enla concepción de la gobernabilidad operadosalrededor del mundo durante la década de1990. Podría hablarse a este respecto, porejemplo, de la paulatina asignación de un es-pacio protagónico a la llamada sociedad civil,de la valoración de formas de coordinación in-éditas entre Estado y sociedad, del énfasispuesto en las relaciones entre poder políticoe institucionalidad democrática como partede la ruta al desarrollo, de la importancia al-canzada por la ideología y la práctica de losderechos humanos como criterio de legitimidad

política o incluso del avance en el reconoci-miento de los derechos económicos, socialesy culturales como realidades jurídicas plena-mente efectivas.

Estos diversos cambios, a veces consa-grados en instrumentos jurídicos internacionales,implicaban en ciertos casos una superación delos hábitos, las valoraciones y el marco de le-gitimidad propios del viejo realismo político ydel fetichismo del Estado como realidad supre-ma. El caso más notorio de esa superación esel de la legislación que protege los derechoshumanos y los avances en materia de jurisdic-ción transnacional o global.

Al mismo tiempo, hay que remarcar queestas innovaciones del pensamiento y la prácti-ca del gobierno —ciertamente, en relacióntensa con las versiones más limitadas o simplifi-cadas del Consenso de Washington— se insi-nuaron a escala internacional mientras en elPerú se consolidaba un régimen autoritario yuna severa corrosión institucional mezcladacon prácticas intensivas de violaciones de de-rechos humanos. La agenda política peruana,aparentemente muy dinámica, se había quedadocongelada en lo esencial, esto es, en la trans-formación de las concepciones y las prácticas

Introducción


10

del régimen de poder y de las relaciones entreEstado y sociedad.

En consecuencia, si la idea de transiciónimplicaba en su acepción más inmediata uncambio de actores autoritarios por actores de-mocráticos, en una comprensión más elabora-da debía involucrar también una superación delas formas de gobierno —esto es, de adminis-tración de la sociedad por instituciones estata-les— hasta entonces practicadas en el Perútanto por gobiernos autoritarios cuanto poraquellos de origen democrático.

Lo que ha tenido lugar en el Perú despuésde iniciada la transición ha resultado suma-mente modesto en comparación con dicha posi-bilidad. Ciertamente, el Estado de derecho hasido restaurado en sus aspectos más genera-les; pero no se han producido hasta el mo-mento grandes cambios en las relaciones en-tre el aparato estatal y la sociedad. Por otrolado, y ese es el tema del Documento de Tra-bajo que aquí se presenta, los años de la tran-sición y los actuales se han visto caracteriza-dos por la explosión de una conflictividad localmuy fragmentada, difícil de controlar y de re-conducir a canales institucionales y muy fre-cuentemente abocada a estallidos de violencia.El Estado de la transición, lejos de haber reno-vado y transformado sus procedimientos de go-bierno y de legitimación ante la sociedad, seve hoy en día, una vez más, desbordado poresta y desafiado en ese locus esencial de sucondición estatal, esto es, el mantenimientodel orden interno y, antes que eso, su capaci-dad para procesar institucionalmente los inevi-tables conflictos sociales.

Ahora bien, la dificultad que el Estado tie-ne en estos tiempos para restaurar el ordenahí donde brotan conflictos locales violentosno deja de tener, paradojicamente, algo dealentador. Hoy en día, los procedimientos deimposición del orden a sangre y fuego, aunquereclamados de cuando en cuando por sectorescambiantes de la población, no son asumidostan fácilmente como lo eran hace solamentedos o tres décadas. Sea por efecto de loscompromisos internacionales y por la vigilanciaforánea, sea por obra de un lento aprendizaje,el brazo coactivo del Estado se refrena y, almenos, no tiene a la acción armada como suprimera opción. Pero no hay que extremar estalínea de razonamiento; si la acción estatal ante

la violencia es hoy, a todas luces, más cautaque antes, todavía parece ser solamente reac-tiva y ajena a toda consideración amplia sobrelos factores que origina conflictos con poten-cial de devenir violentos y sobre el tejido insti-tucional y político que se debería estar ten-diendo para prevenir tales estallidos en elfuturo cercano y lejano. El Estado peruano to-davía se encuentra demasiado atrapado en susdilemas sobre cómo conquistar eficacia admi-nistrativa como para ocuparse de su problemade fondo: cómo consolidar su eficacia social ypolítica, que es el correlato de su legitimidad.Aunque conviva por fuerza con formas inéditasde coordinación social —mesas, plataformas yotros mecanismos híbridos de tramitación dela política—, la transición sigue siendo en granmedida un monólogo interesado en la recrea-ción del pasado: cómo restaurar un antiguo ré-gimen de poder y no cómo construir un régi-men sintonizado con el presente nacional ymundial.

El problema de la conflictividad social vio-lenta merecería ser estudiado de modos muydiversos. Uno de ellos consistiría en preguntar-se por las posibles relaciones entre la transi-ción misma y el brote de conflictividad localviolenta mencionado. Manifestación de lo queestaba reprimido por el autoritarismo; desbor-de de expectativas que habían sido apacenta-das por el populismo del Gobierno anterior;descarrilamiento de la demanda social ante elrepliegue del Estado operado durante los añosnoventa; fatiga de un ciclo demasiado largo decrecimiento sin redistribución; afloramiento derasgos colectivos de posguerra no reconocidossuficientemente; regresiones de la política anteel vacío de representación y organización dedemandas provocado por la crisis de los parti-dos: las hipótesis son múltiples y no excluyen-tes, y ameritan una reflexión más honda departe de la ciencia social peruana de hoy.

Pero, al lado de la reflexión sobre la géne-sis del problema, se plantean otras cuestionesrelativas a lo que el Estado hace respecto deesta conflictividad. Es una interrogación referi-da a los aprendizajes realizados por el Estadoen el Perú y a lo que tales conflictos nos di-cen respecto del estado de la vida política enel país.

En el primer texto de este Documento deTrabajo, Rafael Barrantes y Jesús Peña, inves-

11

Introducción

tigadores del IDEHPUCP, examinan el patrón se-guido por el uso de la fuerza pública frente a lairrupción de disturbios interiores. El marco dela reflexión que presentan es alternativamente,pero no contradictoriamente, normativo y analí-tico. Se asume que la primera obligación delEstado es «la defensa de la persona humanay el respeto de su dignidad», según la procla-ma la Constitución Política del Perú. Esa de-claración no solamente fija un deber ser;también provee un punto de vista distinguiblepara el análisis social. ¿Es el Estado coheren-te y eficaz desde el punto de vista de lo que élmismo declara como su prioridad suprema?¿Ha logrado, a lo largo del terrible aprendizajeposibilitado por las dos décadas de conflictoarmado, organizar su funcionamiento de ma-nera tal que pueda garantizar, al mismo tiem-po, orden y derechos? El marco de reflexiónasumido —ver el Estado desde el punto demira de sus funciones— permite remitir laapreciación normativa a una consideraciónanalítica; esto es, emitir una apreciación sobrela congruencia entre las funciones del Estado,con especial atención a sus funciones especí-ficamente políticas, a la hora de enfrentar con-flictos ya sea para canalizarlos por vías institu-cionales, ya sea para convertirlos torpementeen escenarios de violencia y muerte.

Como señala el texto comentado, las res-puestas del Estado dependen en cierto gradode la composición mental que sus agentes orepresentantes se hagan sobre la naturalezade los conflictos en cuanto son expresiones deuna relación social. El trabajo de Rolando Lu-que, jefe de la Unidad de Conflictos Socialesde la Defensoría del Pueblo del Perú, tiene laventaja de abrir nuestro repertorio conceptualsobre la realidad de los conflictos y sobre loque está en juego para quienes se ven involu-crados en una situación conflictiva. Es un de-plorable lugar común la desconfianza que losfuncionarios operativos tienen hacia la consi-deración abstracta de los problemas que en-frentan. Mucho se ganaría, por el contrario, sise actuara sobre los conflictos recurrentes hoyen el Perú con una mirada más atenta a lassutilezas de la economía de las emociones hu-

manas y a las complejidades de las identida-des individuales y grupales. El problema del re-conocimiento —quizá uno de los bienes másdesigualmente repartidos en el Perú de hoy—ha sido planteado con vigor por la filosofía enel debate social contemporáneo. La reflexiónde Rolando Luque tiende un puente necesarioentre ese bien simbólico y las realidades ple-namente materiales por las que hoy se vive yse muere en el país.

Finalmente, hablar de conflicto es ocupar-se de la forma en que se procesa la compe-tencia en una sociedad. Ese es el ámbito es-tricto de la política y, en sus expresiones másespecíficas, el de las posibilidades y de losvacíos de la representación y la negociación.Carlos Meléndez, investigador del Instituto deEstudios Peruanos, establece los vínculos en-tre la conflictividad actual y la descomposicióndel sistema político peruano. La manifestaciónmás palpable de esta es, desde luego, la cri-sis del sistema de partidos. Colapsado estesistema, según lo explica Carlos Meléndez, lapolítica peruana asume rasgos de muy acen-tuada precariedad y de extrema fragmentación.Bloqueo de los canales de representación;inestabilidad o mínima credibilidad de losacuerdos y compromisos entre sectores en pug-na: la política no llega a ser, en el Perú de hoy,una acción colectiva orientada a la preservación—o, en el peor de los casos, a la construc-ción— de un espacio público sino un ejerciciode autoafirmación intransigente.

Prácticas circunstanciales y disposicionesculturales, estrategias de imposición de intere-ses o estallidos de identidades melladas, fugasde la política o reclamos de una reconstrucciónde lo político: los conflictos sociales y su po-tencial de violencia son una realidad tangiblediariamente, pero también un síntoma de pro-blemas aún más graves que no se está recono-ciendo con suficiencia. Los trabajos reunidosen esta publicación son variaciones creativassobre un tema que necesitamos examinar enprofundidad.

FÉLIX REÁTEGUI

Director de Investigaciones del IDEHPUCP

13

Conflictos sociales y derechos humanos: el uso de la fuerza pública durante disturbios internos en el Perú

1. Introducción

Durante los últimos años hemos sido testigosde gran cantidad de conflictos sociales violen-tos, los cuales son percibidos como un riesgopara el orden interno y la gobernabilidad de-mocrática. La frecuencia y las característicasde tales conflictos echan luces sobre las debili-dades de la institucionalidad democrática engeneral, y del sistema político en particular,para representar, canalizar y eventualmente sa-tisfacer las demandas de la población. Aunquelos hechos señalados no tuvieron la gravedadde los que conoció el Perú durante el conflictoarmado interno de los años ochenta y noventa,ellos constituyen un motivo de preocupación encuanto evidencian un estado de conflictividadremanente con fuertes tendencias a expresarseen actos de violencia. Ante esta tendencia cre-ciente, se hace especialmente necesario acla-rar y precisar los canales y límites legales dela acción del Estado a manera de prevenciónde una eventual crisis humanitaria.

El propósito de este trabajo es analizar laforma en que el Estado peruano ha respondi-do a los conflictos sociales, específicamente laforma en que ha utilizado la fuerza públicacuando estos se expresan mediante accionesviolentas. Para ello nos concentramos en los

conflictos ocurridos durante el período en elque se llevó a cabo la transición a la democra-cia y el primer gobierno electo después de ladictadura de Alberto Fujimori.

El Estado es una realidad compleja, multi-facética. Cuando se realiza un estudio o unanálisis de la acción estatal es necesario con-centrar la atención en alguna de sus dimensio-nes constitutivas. Cuando nos referimos a sudimensión política, pensamos el Estado comouna arena de contienda, ámbito donde se to-man las decisiones respecto del mundo públicoy donde se legitiman los consensos y las dis-tintas formas de dominación. Cuando nos refe-rimos a su dimensión jurídica, pensamos elEstado como la expresión institucional y formalde la nación, y como el ámbito desde el cualesta se relaciona con el resto de naciones delplaneta. En su dimensión simbólica, el Estado-nación es la representación o imaginación deuna comunidad nacional, es decir, es un arte-facto cultural con el cual se identifican y delcual se sienten parte millones de personas queno se conocen cara a cara. En su dimensiónsocial es el ámbito donde se llevan a cabo lasrelaciones sociales y donde los seres humanosviven su cotidianeidad. Y en su dimensión ins-trumental, que es en la que vamos a concen-trarnos ahora, el Estado se constituye en un

* Rafael Barrantes es egresado de Antropología y Jesús Peña de Filosofía. Ambos se desempeñan como investigadoresdel IDEHPUCP.

Conflictos sociales y derechos humanos:el uso de la fuerza pública durante disturbios internosen el Perú

RAFAEL BARRANTES Y JESÚS PEÑA*

RAFAEL BARRANTES Y JESÚS PEÑA

14

agente de gobierno y de control social; es de-cir, en el instrumento para administrar la socie-dad y sus recursos, para velar por la sobera-nía de la nación, y para resguardar el orden yla seguridad a partir de su función de policía yde su monopolio sobre la violencia legítima.

La fuerza pública es uno de los instrumen-tos de dicha dimensión. Frente a un conflictosocial violento, el Estado —específicamente suMinisterio del Interior— cuenta con tres instru-mentos: a) el trabajo de inteligencia, que sirvepara conocer los conflictos en su fase de ma-duración y está a cargo de la Dirección Nacio-nal de Inteligencia; b) la política: con la que sepuede prevenir, resolver o desactivar los conflic-tos, y es responsabilidad de la Dirección Gene-ral de Gobierno; y c) la fuerza pública, que velapor que no se altere el orden ni la tranquilidad yes tarea de la Dirección General de Policía(Costa y Basombrío 2004: 50-63).

Desde una perspectiva democrática y li-beral, las dimensiones e instrumentos mencio-nados tienen como eje central la defensa delos ciudadanos y el resguardo de sus dere-chos. Esto plantea al Estado ciertas metas,pero al mismo tiempo impone límites a su ac-ción. La restricción principal es que ningunanorma, decisión o acción del Estado puedeatentar contra la persona humana y sus dere-chos como tal; por el contrario, debe concen-trarse en garantizarlos, promoverlos o prote-gerlos. Esta obligación, íntimamente vinculadacon el ascenso de los derechos humanoscomo doctrina, como legislación y como hori-zonte cultural, se halla consagrada en múltiplestratados internacionales y en la ConstituciónPolítica del Perú, la cual señala expresamenteque «[…] la defensa de la persona humana yel respeto de su dignidad son el fin supremode la sociedad y del Estado» (Constitución Po-lítica del Perú: artículo 1.o).

Haciendo uso de las funciones derivadasde su dimensión instrumental, un Estado de-mocrático interviene en los conflictos socialesviolentos que atentan contra los derechos delos ciudadanos y contra el orden y la seguri-dad de la nación. Lo que nos interesa es veren qué medida el uso del instrumento de lafuerza pública es coherente o no con el fin su-premo que debiera resguardar, en qué gradoes que su uso obedece a dicho objetivo ycómo se comporta respecto a los límites en

que, en tanto instrumento de un Estado demo-crático, tal fuerza debe enmarcarse.

a) Conflicto como relación de fuerza

Todo conflicto es, en resumidas cuentas, unaforma de relación entre distintos sectores de lasociedad y entre estos con el Estado. En di-cha relación social se cuestiona siempre algu-no de los elementos organizadores de la vidacolectiva, desafiando el ordenamiento social.Es a partir de consideraciones como estasque la Defensoría del Pueblo ha definido losconflictos sociales como «[...] una confronta-ción pública entre actores que buscan influiren la organización de la vida social» (2005:12). Desde esta perspectiva, la intervencióndel Estado en los conflictos nunca se reduce auna simple mediación. El Estado está involu-crado de una u otra manera. Sea porque suactuación es cuestionada o porque es el en-cargado de garantizar la plena vigencia de losderechos humanos, proteger a la población ypromover el bienestar general, el Estado entraen relación con los sectores que protestan(Defensoría del Pueblo 2005: 11).

El representarse los conflictos socialescomo una forma de relación permite verlos nosolo como un problema, sino también comouna oportunidad. Son una oportunidad porqueposibilitan el cambio y porque, al implicar pug-nas entre distintas posiciones, dan ocasión deque el sistema democrático demuestre su per-tinencia y superioridad resolviendo pacífica-mente dichas pugnas. En este contexto, el Es-tado democrático aparece como un campo enel que diversos sectores compiten por hacerprevalecer sus intereses. En otras palabras, elEstado democrático constituye un ámbito don-de se relacionan, como actores legítimos den-tro del ámbito público, sectores sociales quetienen diferentes grados de fuerza. Sin embar-go, los conflictos no dejan de ser también unproblema porque, en algunos casos, los intere-ses son contrapuestos y una de las partespuede hacer cuestionamientos radicales a al-guno de los elementos organizadores de lavida colectiva. La disputa en esos casos puedeser difícil de resolver de manera pacífica e,incluso cuando el conflicto no se expresa demanera violenta, puede implicar soluciones in-justas y legitimar la dominación.

15


b) La amenaza a la gobernabilidady el orden interno

La mirada que se suele privilegiar en el análi-sis del conflicto social es la que ve en él bási-camente un problema. El concepto de conflic-tos sociales suele estar ligado a nocionescomo «[…] conducta competitiva, pugna, lu-cha, oposición consciente y enfrentamiento»(Huároc y otros 2005: 16), y tradicionalmenteha sido interpretado como esencialmente ne-gativo, ligado a la violencia y a la destrucción(Huároc y otros 2005: 15). Por ello, el conceptode conflictos sociales ha sido construido soloen lo que respecta a su sentido de amenazaal mantenimiento de la gobernabilidad y el or-den interno. La mirada puramente negativa delos conflictos produce el efecto de hacer invisi-bles los problemas que los motivaron, y ponecomo relevante únicamente lo que en él hay deamenaza para la gobernabilidad democrática yel orden interno.

No obstante, reconociendo que dicha ame-naza en efecto se produce, se puede distinguirentre su impacto en el orden interno y su im-pacto en la gobernabilidad democrática. Con elresquebrajamiento del orden interno, el primerafectado es el propio Estado y, dentro de él,su dimensión instrumental y su capacidad deadministrar la nación. De esta forma, con laamenaza al orden interno, se suele poner enriesgo las condiciones para que el Estado inte-ractúe con las instituciones nacionales y ase-gure la estabilidad y permanencia de su propiaestructura y poderes (Yépez 2004: 19). Porotra parte, con la amenaza a la gobernabilidad,se pone en riesgo la dimensión política y jurídi-ca del Estado que permite, a través de reglase instituciones preestablecidas, procesar laspugnas entre distintas posiciones. Dicho deotra forma, se amenaza la capacidad de arbi-trar sobre la competencia social por medio delas reglas y procedimientos imperantes en unsistema organizado sociopolíticamente (Prats2001). En ambos casos el Estado se defiendehaciendo uso de los instrumentos arriba men-cionados.

Tanto en lo que se refiere a las amenazasal orden interno como en lo relativo a las ame-nazas a la gobernabilidad, el primer afectadoes el Estado: los conflictos sociales constituyenserios riesgos para el aparato estatal, sobretodo en su dimensión instrumental y en su di-mensión política y jurídica. Ahora bien, cuandose trata de un Estado democrático esto tieneimportancia en tanto que al afectar al Estadose afecta al ente encargado de defender y pro-teger a los seres humanos. La defensa del or-den interno y la gobernabilidad no se agota enla defensa del Estado y sus instituciones, sinoque, por sobre todo, tiene su razón de ser enla defensa y protección de la persona humana.Hay un riesgo latente de olvidar que, en un Estadodemocrático, el Estado —en su dimensión po-lítica, jurídica y, sobre todo, instrumental— esmedio y no fin.

En razón de ese olvido, el resguardo delorden interno y la gobernabilidad, puede, enalgunos casos, ser coherente con la protec-ción de un Estado con instituciones no demo-cráticas, incapaces de defender y proteger alas personas. Puede decirse que no hay unarelación necesaria entre orden interno y de-mocracia. Por ejemplo, bajo un régimen autori-tario, la necesidad de preservar el orden inter-no y la posibilidad de ejercer plenamente losderechos pueden ser presentados como finesopuestos o contradictorios. Asimismo, tampocohay una relación necesaria entre gobernabili-dad y democracia. Joan Prats (2001) recalcaque la gobernabilidad puede ser compatiblecon dictaduras y formas feroces de represión.Solo se puede hablar de gobernabilidad demo-crática cuando el sistema de reglas y procedi-mientos imperantes son los democráticos. Enese sentido, el análisis específico del uso dela fuerza pública por parte del Estado debe te-ner como marco de medición aquello queconstituye su finalidad y le otorga sentido: ladefensa y protección de las personas.1 En esalógica, este trabajo hace un análisis de la in-tervención estatal en los conflictos viendo sucoherencia con una perspectiva de derechoshumanos. Nuestro supuesto es que ni la go-

1 Un estudio que va en esa línea es el efectuado por Daniel Kaufmann, Aart Kraay y Máximo Mastruzzi para el BancoMundial en el que medían la gobernabilidad a partir de indicadores que tenían en cuenta derechos humanos y posibilidadde amenazas violentas. Kaufmann y otros (2005).


16

bernabilidad ni el orden interno pueden ser redu-cidos a ley y orden, sino que tienen un referentemayor relacionado con la defensa y protecciónde las personas.

Frente a un conflicto social violento, lafunción del Estado es defender a la persona yproteger sus derechos. Debido a esto, buscaproteger el orden interno. En un principio, utilizainstrumentos como la información de inteligenciay la gestión política dirigida a mantener el con-flicto dentro del cauce procesal de la democracia.Esto último podría denominarse institucionali-zación del conflicto. En última instancia, utilizala fuerza pública para defender a los ciudada-nos ante posibles ataques y restaurar o fortalecerlos procedimientos y reglas democráticas dedisputa y deliberación.

c) Distinción entre conflicto y disturbio

La evidencia reunida muestra que muchas ve-ces una acción que en principio es o puedeser legítima, como una huelga o una manifes-tación pública, da lugar a desbordes y desma-nes que terminan por afectar los derechos deterceros y suscitar la intervención de las fuer-zas del orden. Consideramos importante noconfundir, en esos casos, la acción colectivageneral con la acción de violencia propiamentedicha. Para evitar confusiones de este tipo,distinguimos entre los actos que configuran oprovocan por sí mismos los disturbios o las si-tuaciones de violencia, por un lado, y el marcogeneral de acción colectiva en que tales actosse presentan, por otro lado. Esto es importantedebido a que la respuesta estatal se define amenudo a partir de la forma como se entiendael escenario del conflicto. Diferenciamos, porello, el concepto de conflicto social de la no-ción de disturbios interiores. La relación entreambos conceptos nos permite comprender ladiferencia entre acción social colectiva y actosde violencia específicos que se producen den-tro de dicha acción.

La característica constitutiva de un distur-bio es la violencia. En cambio, un conflicto nopuede reducirse a acciones violentas: es unproceso que, como vimos líneas arriba, no esnecesariamente negativo. Se puede reconocercinco fases en un conflicto: latencia, inicia-ción, desequilibrio, balance de poder, y nego-ciación (Huároc y otros 2005: 16). Ninguna de

ellas supone necesariamente acciones violen-tas. El disturbio es solo una derivación delconflicto social, equiparable a la degradaciónde un conflicto en «conflicto social violento».

El concepto de disturbios interiores hasido desarrollado en el campo jurídico. Espe-cíficamente, en algunos tratados del sistemainternacional como el Protocolo adicional II alos Convenios de Ginebra relativo a la protec-ción de las víctimas en conflictos armados nointernacionales (CANI) y en la doctrina desarro-llada por el Comité Internacional de la CruzRoja (CICR). Como tal, su finalidad no es posi-bilitar la interpretación social sino la interpreta-ción jurídica, en la medida en que establecelos parámetros de acción a los que debenajustarse los agentes estatales. Si bien el con-cepto no está claramente definido, es claroque no está destinado a regular los conflictosarmados sino situaciones de violencia que porsu duración e intensidad no son comparablescon las de un CANI. En la mayoría de los trata-dos internacionales relativos a la protección delos derechos humanos se permite a los Esta-dos derogar ciertas obligaciones y garantíasen caso de peligro público que amenace laexistencia de la nación, aunque se suele dejarun grupo de derechos que nunca pueden serderogados. Es esa posibilidad de derogatoriay la protección de dichos grupos de derechoslo que se busca proteger con el concepto jurí-dico de disturbios.

Si bien en el sistema internacional no seencuentra una definición sucinta de disturbiosinteriores, tanto en el trabajo de organizacio-nes humanitarias, tales como el CICR, así comoen la doctrina y la jurisprudencia, se puedenencontrar algunas pistas para su esclareci-miento. Así, Hans-Peter Gasser (1988), quienfue redactor jefe de la Revista Internacionalde la Cruz Roja, utiliza como elemento defini-torio la existencia de acciones de violenciaque sobrepasan la violencia normal (léase de-lincuencia común y formas corrientes de re-presión policial), pero que no llega a ser tanintensa como la de un CANI. A esta definición,Elizabeth Salmón (2004) añade otro factor: elde la organización de las partes. Los distur-bios interiores se diferenciarían de los CANI porla organización de las partes. Los actos deviolencia que forman parte de disturbios pue-den tener formas variables: desde actos es-

17


pontáneos de rebelión y actos contra autorida-des que están en el poder hasta la lucha entregrupos más o menos organizados. En tales si-tuaciones, que no llegan necesariamente a seruna lucha abierta entre dos partes bien identi-ficadas, las autoridades emplean cuantiosasfuerzas policiales e incluso a las fuerzas arma-das para restablecer el orden, con lo que seocasionan víctimas. Las características de losdisturbios interiores serían, según la autora:enfrentamiento y violencia física, violenciacontra el régimen o entre opositores a él, entrepartes organizadas en cierto grado, corta du-ración, y la respuesta con violaciones de dere-chos humanos. Más sucintamente, los distur-bios interiores pueden ser definidos a partir deactos de violencia de corta duración entre lasfuerzas del Estado y sus opositores con ciertogrado de organización.

Cabe señalar que tanto Elizabeth Salmóncomo Hans-Peter Gasser asumen como partedel concepto de disturbio la existencia de res-puestas violatorias de los derechos humanos.Esto es comprensible si nos atenemos a la ló-gica del razonamiento jurídico en el marco delderecho internacional. No tendría caso, desdeuna perspectiva jurídica, construir un conceptoque se dirigiera a las acciones de los civilesque protestan debido a que para ello el Estadocuenta con la legislación interna y sus propiosmecanismos de coerción. Si el concepto nopermitiera sancionar la respuesta violenta delos Estados a las acciones civiles, careceríade relevancia. De ahí la importancia jurídicade incluir las violaciones de los derechos hu-manos en el concepto de disturbio y hacer deeste parte del marco conceptual jurídico desti-nado a dar cuenta de situaciones en las que elderecho es aplicable. Por tal razón, queda cla-ro que el concepto jurídico de disturbios inte-riores da cuenta solamente de casos en losque se violan derechos humanos para así acti-var la competencia del artículo 3 común a losConvenios de Ginebra. En casos de conflictos

en que no se violan derechos humanos, los tri-bunales u otras instancias jurídicas no tienencompetencia para dar cuenta de ellos en tantodisturbios interiores debido a que jurídicamen-te no son tales. Sin embargo, debido a queeste análisis no tiene pretensiones jurídicassino sociales y nuestra intención no es juzgarsino hacer interpretación social, ampliaremosel concepto de disturbios para incluir los casosen los que, si bien no hubo violaciones de losderechos humanos, estas fueron posibles. Elanálisis que sigue se centrará en esa posibili-dad de acciones violentas ya sea de quienesse oponen a un régimen o desafían algún ele-mento constitutivo del orden social, ya sea dela fuerza pública encargada de contener esastendencias.

2. Comprendiendo los disturbiosinteriores

Hemos diferenciado el concepto de disturbiosinteriores de la noción de conflictos sociales yhemos asumido que, por su duración o por suintensidad, ninguno de ellos es equiparable aun conflicto armado interno Esta diferencia-ción permite reconocer las características so-ciales y jurídicas de los hechos a los que elEstado se tiene que enfrentar. Esto es impor-tante en la medida en que el efectivo uso decualquiera de los instrumentos del Estado anteun disturbio depende del conocimiento de susmotivos, contexto y formas de expresión.

No se puede comprender los actuales con-flictos sociales si no prestamos atención al pe-ríodo político en el que se enmarcan. Tanto elgobierno de transición a la democracia comoel primer gobierno electo tras los ocho añosdel gobierno autoritario de Alberto Fujimori,tuvieron que lidiar con dos problemas que sehabían incubado durante el régimen anterior2

y durante el conflicto armado interno:3 la grancantidad de demandas insatisfechas y la pre-

2 Son varios los autores que hacen referencia a este fenómeno, cf. Toche (2004); Basombrío y Rospigliosi (2006);Meléndez (2004b); Costa y Basombrío (2004). 3 Tanto las organizaciones sociales como el sistema político recibieron un duro golpe durante el conflicto armado internoque vivió el Perú entre 1980 y el 2000. Según el Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, las autorida-des y dirigentes locales fue el segundo grupo ocupacional (luego de los campesinos) con mayor cantidad de muertos ydesaparecidos. Cf. Comisión de la Verdad y Reconciliación (2003), t. VIII: «Las secuelas sociopolíticas del conflicto armadointerno» y los anexos de la CVR: «Compendio estadístico».


18

caria situación de las instituciones democrá-ticas.

Por un lado, las libertades recuperadasdurante el gobierno de transición definieron unescenario propicio para que la población ex-presara demandas postergadas. Las protestasestallaron a lo largo y ancho de todo el territoriode manera desarticulada sin lograr constituirseen movimientos sociales propiamente dichoscon capacidad de coordinar sus demandas,hacer propuestas y tener acciones pacíficas yduraderas. La insatisfacción popular no logróexpresar las demandas particulares en pro-puestas políticas regionales o nacionales, locual las hizo proclives al desborde violento yextremista.4 Por otro lado, estas tampoco te-nían cómo ser absorbidas por el sistema derepresentación, pues este había quedado frag-mentado tras el colapso de la red de distribu-ción de prebendas por favores políticos que re-emplazó al ya debilitado sistema político poroperadores locales autónomos sin afiliaciónpartidaria. Incluso en algunos lugares donde síhabía presencia de cuadros partidarios, estosasimilaron sus conductas a las de dichos ope-radores, haciendo depender el sistema de re-presentación de las agendas privadas de loslíderes locales, sin ningún tipo de proyecto na-cional (Meléndez 2004a).5 Además, cuando losespacios de coordinación entre la sociedad yel Estado desaparecen y la gestión públicaqueda en manos de operadores políticos cir-cunstanciales —sin afiliaciones y compromisosestables—, el acceso a un cargo público seconvierte en objeto de lucha política que puedealcanzar altos niveles de violencia.6 Otro factorpor considerar son las enérgicas exigenciassociales suscitadas por la gran cantidad depromesas que hizo el gobierno electo duranteel proceso electoral, y, más adelante, las de-nuncias de corrupción en casos que involucra-

ron a personajes del régimen e incluso familia-res del presidente (Costa y Basombrío 2004:7).7

Según la Dirección de Inteligencia del Mi-nisterio del Interior (DIGIMIN), las acciones deprotesta social han sido 30.332 desde el 2001hasta el 2005 (Basombrío y Rospigliosi 2006:199-202):

Año Número de protestas

2001 1.826

2002 6.240

2003 8.532

2004 8.494

2005 5.240

Las motivaciones de estos conflictos, segúnun informe de la Defensoría del Pueblo (2005:16) en el que se analizan los conflictos socialesentre mayo de 2004 y septiembre de 2005, sonlas siguientes: cuestionamiento de decisionesjudiciales o administrativas (34%); presuntasirregularidades en el manejo de los recursoseconómicos (33%); gestiones supuestamente notransparentes (15%); demandas gremiales(9%); imprecisiones en demarcación territorial(8%); supuesto incumplimiento de promesaselectorales o de acuerdos (6%); no realizaobras (5%); denuncias por contaminación (4%);nepotismo (4%); agresiones físicas, lesiones,etcétera (3%); abuso de autoridad (2%).

La fragmentación afectó tanto al sistemapolítico como a las diversas demandas y moti-vos que dieron lugar a los conflictos. En esecontexto, el sistema de representación políticase mostró incapaz de canalizar pacíficamen-te las demandas insatisfechas dejando espa-cio a la violencia como forma de protesta social.De esta manera, en medio de protestas que no

4 Estas protestas no encajan siquiera en la categoría de movimiento social. Cf. Pajuelo (2004). 5 A esto es a lo que se ha llamado la «privatización de la política», un fenómeno que se podría describir como la en-carnación del Estado en personas concretas y no en funciones impersonales. La política se termina reduciendo alealtades personales y a redes de paisanaje. Cf. Bedoya (2004: 74 y 75). Cf. también Adrianzén (2004). 6 Eso explica por qué más de la mitad de los conflictos reportados por la Defensoría del Pueblo cuestionan a alcaldes ofuncionarios municipales. Cf. Meléndez (2004a: 70). Hay que tener en cuenta, además, que a partir de la década de 1990, elnuevo terreno de reconocimiento es el de los gobiernos locales por lo cual proliferaron gran cantidad de municipios menoresque aspiraban a convertirse en municipios propiamente dichos. Es en estos gobiernos locales donde el Estado liberal depositasu legitimidad y recursos. La debilidad e ineficacia estatal del sistema de representación ayudó a que dichos municipios se con-virtieran en terrenos de disputa para grupos enfrentados por el poder local. Cf. Degregori (2004: 47). 7 Cf. también Pajuelo (2004).

19


siempre respondían a reivindicaciones o recla-mos justos, se vulneraron derechos de muchaspersonas como la integridad personal, la pro-piedad privada y la libre circulación (Defensoríadel Pueblo 2005: 16).

Para analizar la forma en que se llevaron acabo las acciones de violencia por parte de lapoblación analizaremos tres trabajos que abor-dan la situación de conflictividad en este perío-do. El primero es realizado por ex funcionariosdel Ministerio del Interior que trabajaron duran-te la gestión ministerial de Fernando Rospiglio-si y toma como base el período 2001-2002(Basombrío y Rospigliosi 2006). El segundo esrealizado por la Defensoría del Pueblo y tomacomo base el período mayo de 2004-septiem-bre de 2005 (Defensoría del Pueblo 2005). Eltercero es un trabajo inédito del Instituto deDemocracia y Derechos Humanos de la Ponti-ficia Universidad Católica del Perú (IDEHPUCP),el cual toma como base el período julio de2003-diciembre de 2004.

En el trabajo que analiza los conflictos en-tre el 2001 y el 2002 se hace referencia a1.826 acciones de protesta, 970 de las cualesse produjeron durante los últimos cinco mesesdel 2001, las cuales fueron bastante frecuen-tes y violentas. Estas fueron encabezadas porempleados públicos de diversos sectores y porfrentes regionales; así como por los casi trein-ta mil despedidos del sector público durantelos primeros años del gobierno de Fujimori. Laconflictividad aumentó durante el 2002, cuandolas acciones de protesta fueron más masivas yviolentas. Según registros del Ministerio del In-terior, fueron 6.240 las acciones de protesta y40 los paros regionales durante ese año. Mu-chas de estas acciones alcanzaron el carácterde disturbios con acciones de distinto tipo en-tre las que se cuentan 769 bloqueos de carre-teras y 288 tomas de locales. También hubovarios enfrentamientos entre los manifestantesy la policía, los que dejaron un saldo de 5 civi-les fallecidos, 335 civiles y 270 policías heri-dos y 1.366 detenidos. Según esta publica-ción, muchas veces el éxito de los paros eraasegurado por vanguardias que imponían sucumplimiento mediante acciones violentas. Al-gunos ejemplos de disturbios en este períodoserían: la toma de la estación n.o 6 del oleo-ducto norperuano por parte de las comunida-des nativas y los colonos de la provincia de

Condorcanqui en Amazonas, en el marco delreclamo por la construcción de una carreteray un puente; los saqueos, destrucción e incen-dios de locales públicos en el marco de lasprotestas de los madereros, de los arroceros yotras protestas en Puno, Tacna, Puerto Maldo-nado, Tarapoto, La Convención, Huancavelica,Huaraz y Ayacucho; la toma de aeropuertosen Arequipa y Tarapoto; y la destrucción devehículos policiales y la agresión a varios poli-cías por parte de grupos estudiantiles en Huá-nuco. Los principales reclamos que motivarondichas protestas fueron: reposición de despe-didos y condiciones laborales; mayor infraes-tructura e inversión pública en las regiones;las privatizaciones; los precios, impuestos yaranceles agrarios; los seguros contra tercerospor parte de los transportistas públicos; y lainvasión y titulación de terrenos (Costa y Ba-sombrío 2004: 227-237).

Según el informe de la Defensoría delPueblo en el que se da cuenta de los conflic-tos sociales entre mayo de 2004 y septiembrede 2005, en ese período hubo 143 conflictossociales; 56 de ellos (39% del total) tuvieronentre sus formas de expresión enfrentamien-tos, agresiones o retención de personas; 55(38%) toma de locales; y 16 (11%) bloqueopermanente de vías de comunicación (Defen-soría del Pueblo 2005: 17). Según el informecitado, muchos de estos disturbios tuvieron en-tre sus características: tránsito relativamenterápido entre la reclamación y la confrontaciónviolenta, ausencia de autocontrol en la protesta(lo que permitió la intervención de actores anti-democráticos con agendas ocultas), falta deuna tradición dialogante, etcétera. En conclu-sión, «[…] la violencia [fue] vista como el me-dio más eficaz de alcanzar los objetivos deuna reclamación» (Defensoría del Pueblo2005: 18) y, en razón de ello, las posibilidadesde las acciones violentas como medio para po-ner en la agenda pública las reivindicacionesde los sectores que protestan, fueron altas. Enmuchos casos, la búsqueda de las vías institu-cionales fue posterior a dichas acciones debi-do a que se les consideraba ilegítimas o se lesconsideraba inaccesibles. Si era lo segundo,siempre cabía la posibilidad de tomar una ins-talación o bloquear una carretera para llamarla atención de la opinión pública y abrir así loscanales institucionales.


20

La información presentada por la defenso-ría y consignada en la experiencia de los fun-cionarios del Ministerio del Interior puede sercomplementada a partir de un estudio que elIDEHPUCP hizo sobre las acciones violentas dela población y la consecuente respuesta delEstado. Este estudio abarcó el lapso de diecio-cho meses que va de julio de 2003 a diciembrede 2004, y se hizo sobre la base de los repor-tes de la defensoría y las noticias de la prensaescrita. En él se constató que en el Perú seprodujeron 172 hechos de violencia asimilablesa las categorías de disturbios interiores.

La mitad de los casos registrados estu-vieron enmarcados en acciones colectivascomo huelgas y manifestaciones. Sin embar-go, una proporción apreciable de los casos—el 35%— ocurrió en otros contextos difíci-les de precisar o imposibles de remitir a unaacción colectiva general. Se trataría de accio-nes menos estructuradas u organizadas lleva-das a cabo, a su vez, por agentes menos re-conocibles como actores colectivos. Laconsiderable magnitud proporcional de estoscasos puede ser un dato crítico relevante parauna política estatal, pues se trataría de enfren-tar una fuente de conflictividad difícilmenteaprehensible por los mecanismos instituciona-les de prevención de conflictos o de negocia-ción actualmente existentes. Lo señalado secorrobora al examinarse quiénes son los agen-tes civiles específicos involucrados en situacio-nes de disturbios interiores. El 51,7% de estospueden ser identificados como gremios y orga-nizaciones locales, mientras que el 50% estáconstituido por «población general». En estacategoría aparecen agrupados, por ejemplo,grupos de vecinos no adscritos a una organiza-ción previa ni portadores de un conjunto de re-clamos previamente conocidos. Estamos ha-blando, así, de una conflictividad intensa y almismo tiempo dispersa desde el punto de vistade sus agentes responsables.8

Las diversas formas de protesta y mani-festación colectiva no constituyen, como he-mos dicho, una situación de disturbio en símisma. Esta es determinada por el empleo demedios violentos por parte de los involucrados,

los que acarrean afectaciones de ciertos dere-chos y suscitan la intervención policial. En elperíodo observado, la forma principal de violen-cia practicada por la población son las tomasde locales y los bloqueos de vías. De los 172casos registrados, la mitad involucró esas ac-ciones. Por lo demás, el recurso a la violenciarara vez involucra un solo tipo de actos sinovarias formas de violencia convergente. Las to-mas de local pueden ir acompañadas de desma-nes y en algunos pocos casos de retención depersonas. En una porción de casos —el 15%—,los actos violentos han incluido enfrentamien-tos entre grupos de población o entre esta ylas fuerzas del orden del Estado.

Las circunstancias de violencia menciona-das suelen provocar la afectación de diversosderechos. Esto no ocurre, por lo general, demanera simple sino compleja: son varios losderechos afectados en cada caso catalogadocomo disturbio interior. En más de la mitadaparece entre los principales derechos afecta-dos el de libre circulación o tránsito, lo cualguarda coherencia con lo ya señalado sobrela importancia del bloqueo de vías y toma delocales como forma de protesta. Además deeste, resultan afectados con frecuencia los de-rechos a la libertad, a la integridad personal ya la propiedad.

A partir de los estudios mencionados, po-demos reconocer que, además de la grancantidad de demandas insatisfechas y las difi-cultades del sistema político para canalizarlas,existen otros factores que pueden contribuir aexplicar la gran cantidad de protestas y la beli-gerancia de los disturbios:

1. Las falencias del Estado, que se deben nosolo a su ausencia, sino también a su inefi-cacia y a decisiones ética y políticamentecuestionables. Las agencias estatales seencuentran desarticuladas y descoordina-das, y suelen manejarse con negligencia.No se trata tanto de falta de mano duracomo de falta de capacidades instituciona-les (Degregori 2004: 47). Esto se explicaen buena medida por las dificultades delincierto proceso de descentralización.

8 Esta conclusión puede matizarse en la medida en que la base de datos en la cual se sustenta fue elaborada coninformación de fuentes indirectas.

21


2. La cultura política de confrontación y la inca-pacidad de muchos sectores para entablarrelaciones sobre la base de las diferenciaspolíticas. Existe cierta forma de radicalismoque tiene como particularidad privilegiar la lu-cha y la confrontación incluso por encimade los objetivos mismos de la acción colec-tiva. Ello se expresa en la constante polari-zación y en una conflictividad social perma-nente, una suerte de ceremonia del conflictodonde siempre hay «amigos y enemigos» yno «amigos y adversarios» (Adrianzén2004). La confrontación muchas veces seagota en descalificaciones como «terroris-tas», «narcotraficantes», «vendidos», «co-rruptos», etcétera.

3. Los efectos de la pobreza y la exclusión.Para quienes tienen una posición desven-tajosa en la distribución del poder y lafuerza y, por lo tanto, tienen menos recur-sos para hacer respetar sus derechos yhacer escuchar sus propuestas, la violen-cia se puede constituir en un recurso alter-nativo. En el Perú, esto se evidencia en larelación entre conflictos sociales y pobre-za. Si bien la pobreza no determina laexistencia de los conflictos sociales (Me-léndez 2004b) hay que reconocer que,después de todo, las provincias con altoíndice de desarrollo humano tienen esta-dísticamente menos casos de conflictos.Según datos de la Defensoría del Pueblo,el 79% de los conflictos tuvieron lugar enzonas donde la mayoría de la población espobre y el 59% en zonas rurales (Defensoríadel Pueblo 2005: 14). La distribución delpoder y sus recursos está estrechamente li-gada a la distribución de otras formas decapital. Muchos sectores de la poblacióntienen poca capacidad de ejercer su in-fluencia en la construcción del Estado.Como señala Carlos Iván Degregori: «[…]los procesos de construcción del Estadode derecho y de ampliación de la ciudada-nía son asumidos como un “proceso civili-zatorio”, o más concretamente pedagógico,de educación ciudadana; y no como un proce-so de negociación de poder entre diferentes

sectores, donde también los pobres, ex-cluidos o “étnicos”, juegan un rol activo ydejan su huella» (Degregori 2004: 50). Enestos casos, la imposición de las decisio-nes es violenta, sea esta violencia de tipofáctico o simbólico.

4. La desconfianza en el Estado. Existe enmuchas localidades un gran desconoci-miento o desconfianza en el funciona-miento de la legislación nacional. Falta unpuente entre la lógica de los «memorialesfirmados» por los dirigentes de base y lalegislación vigente, pues las decisionesque toman los dirigentes refrendados porla base aparecen como legítimas a pesarde no ajustarse a la norma. La larga tradi-ción de opresión, así como la percepciónde engaño y la sensibilidad ante compor-tamientos «arrogantes», constituyen unaestructura de sentimientos de desconfian-za ante el Estado y sus normas.9

5. Y, ligado estrechamente a lo anterior, laimposición de los intereses de sectoresprivados y elites nacionales que utilizansus propias redes de influencia para lograrsus objetivos. El hecho de que un sectortenga el apoyo estatal (y por ello de lasfuerzas del orden), o que tenga mayor ca-pacidad económica o mejor educación,quita buena parte de su legitimidad a ladiscusión democrática por darse en un es-cenario en el que los factores de desigualdaddeterminan las decisiones públicas. Caberecalcar que, en este escenario, factorescomo la educación, la riqueza económica yel poder de influencia sobre el Estado, sealimentan mutuamente generando una redde oportunidades para algunos grupos socia-les en la toma de decisiones.

El problema se presenta, entonces, comoun asunto mucho más complejo que la simpleafectación al orden interno y la gobernabilidaddemocrática. Estamos hablando de problemasestructurales en la relación entre el Estado y lasociedad que no pueden ser reducidos a unasunto de «orden» ni responden al diagnósticoque muchos medios y políticos han hecho de

9 A esta conclusión llega Carlos Iván Degregori tras el análisis de los sucesos de Ilave, Puno, del 2004. Cf. Degregori(2004: 50).


22

los conflictos y los disturbios como el resulta-do de la manipulación de líderes interesados eideologizados, o como la expresión de un des-contento popular contra el sistema. Aunque,evidentemente, en muchos casos tengan bas-tante de lo uno y de lo otro.

3. Las formas de respuesta estatalmediante la fuerza

El gobierno electo de Alejandro Toledo carecíade una estrategia que posibilitara el uso de lostres instrumentos arriba mencionados (la inteli-gencia, la política y la fuerza pública) para en-frentar las protestas y sus expresiones violen-tas. No hubo la voluntad política necesaria paraenfrentar el problema puesto que, incluso elComité de Conflictos creado informalmente poriniciativa del Ministerio del Interior para coordi-nar las estrategias y cruzar la información exis-tente, pasó de ser dependencia de este minis-terio a ser dependencia de la Presidencia delConsejo de Ministros, perdiendo en ese tránsitosu sentido y utilidad (Basombrío y Rospigliosi2006: 199-202). Las dudas que desde el pri-mer momento se habían expresado acerca desi era o no necesaria «mano dura» para res-taurar el orden (Basombrío y otros 2004: 33-48) ganaron terreno y las protestas socialesdejaron de ser enfrentadas políticamente paraenfrentarse únicamente de manera policial (Ba-sombrío y Rospigliosi 2006: 199-202).

Cuando la policía interviene lo hace fun-damentalmente para contener las acciones vio-lentas de la población. Según el estudio reali-zado por el IDEHPUCP arriba mencionado, lasprincipales acciones de la policía que puedenconfigurar situaciones de violencia son desalo-jos compulsivos y retención de personas. Lainformación consultada, sin embargo, no per-mite discriminar cuándo se trató de retencio-nes legales y cuándo estas fueron ilegales.Por otro lado, las unidades especializadas entemas de orden público —al igual que el restode la institución— han visto su intervencióndramáticamente limitada por problemas de re-cursos y de cantidad de agentes (Basombrío yRospigliosi 2006: 199-202). Estas unidades es-

pecializadas usan un equipo especial destina-do a controlar las protestas sin hacer daño ala población, el cual está en malas condicio-nes: los carros rompe manifestaciones estánen mal estado, y no se cuenta con el equipo yla tecnología suficiente para controlar manifes-taciones en zonas rurales (Basombrío y otros2004: 33-48).

Además de los problemas políticos y lascarencias logísticas, otro problema con el quese enfrentan los policías al momento de con-trolar las manifestaciones es legal y judicial. Elproblema en ese asunto es doble: si bien losactos de violencia están legalmente penados,los magistrados no aplican la legislación y hacenun ejercicio débil de la ley, por lo que los ma-nifestantes que atentan contra los derechosdel resto de civiles y contra la propiedad priva-da gozan de impunidad (Basombrío y otros2004: 33-48). La forma en que el Estado habuscado dar solución a este problema ha sidobastante problemática. Durante la gestión mi-nisterial de Fernando Rospigliosi se propusoendurecer las penas para aquellos que utilicenla violencia como forma de protesta social. Elproyecto fue aprobado por el Congreso perosuavizando la norma. Es interesante notar cómose confunde, en la lucha contra la impunidad,la aplicación de la ley con severidad de la norma.La protesta social, que muchas veces puedetener motivaciones justas y que en contextoscomo el descrito puede ser explicable por lasfalencias del sistema político, pudo terminarconstruida como una acción criminal per se, locual no necesariamente ayudaría a que las ac-ciones de violencia se reduzcan e incluso po-dría incentivarlas. Veremos eso con más detallecuando analicemos lo ocurrido en Puno ycómo el estado de emergencia construyó undisturbio que sin él probablemente no habríatenido lugar. La otra cara del problema es quelos que sí han sido procesados luego de losenfrentamientos son los policías, lo cual tieneun efecto disuasivo entre los agentes de estainstitución al momento de intervenir, puestoque los afectados son generalmente los policíasde bajo nivel jerárquico (Basombrío y Rospi-gliosi 2006: 199-202).10 Esta observación nodebe tomarse como un llamado a la impunidad;

10 Cf. también Basombrío y otros (2004: 33-48).

23


se refiere, más bien, a la necesidad de una de-terminación más integral de responsabilidadesen los distintos niveles de la escala jerárquica.Usualmente, en lugar de mejorar sus proble-mas logísticos y tomar decisiones para no ex-ponerlos a situaciones comprometedoras, elEstado opta por el abandono de los funcionarioscon menor poder e influencia.

Para profundizar en el análisis del uso dela fuerza pública, prestaremos atención a su de-sarrollo general durante los estados de emer-gencia. Luego nos centraremos en cuatro casosconcretos: en dos de ellos se usó la fuerzapública dentro de un estado de emergencia, enotro el Estado usó la fuerza pública pero sinestado de emergencia y en el último el Estadono ejerció la fuerza y tampoco hubo estado deemergencia. El acercamiento a dichos casosnos permitirá visualizar las circunstancias quedan lugar a violaciones de derechos humanospor parte del Estado.

3.1. Los estados de emergencia

Teóricamente, los estados de emergencia ge-neran el marco legal para la intervención delEstado con miras a proteger a los ciudadanosy defender sus derechos, y recuperar el ordeninterno y la gobernabilidad democrática. Enesta sección analizaremos la relación entre losobjetivos que inspiran la declaración de un es-tado de emergencia con sus resultados con-cretos. Es decir, haremos una comparaciónentre su fundamentación normativa y el usoconcreto de la fuerza pública a lo largo de suduración.11

En comparación con gobiernos anteriores,el gobierno de Alejandro Toledo hizo poco usode su potestad para declararlos.12 Pero estacauta actitud hacia ellos ha contrastado conlos efectos que tuvieron los estados de emer-gencia que sí se animó a declarar. En estoscasos, si bien los considerandos que los sus-

tentaron tuvieron una perspectiva de derechos,el ejercicio práctico de estos se distanció con-siderablemente de dicha perspectiva. Es inte-resante por eso dar cuenta de los objetivosplanteados en dichos considerandos para darcuenta de la relación entre la normatividad y lapráctica concreta a la que hemos hecho refe-rencia. Una rápida revisión de los decretos su-premos13 que se emitieron durante ese perío-do de gobierno nos demuestran que entre lasprincipales razones que motivaron al Estado adecretarlos son:

1. Defensa de los derechos humanos de losciudadanos. Según esto, con los actos deviolencia de los disturbios se están come-tiendo agresiones contra las personas ycontra la propiedad privada, por lo que seconsidera la necesidad de proteger a la po-blación de las amenazas contra su seguri-dad y de las amenazas contra el bienestarde la nación en general. En ese sentido,se dice que los derechos fundamentalesdeben ejercerse en armonía con los otrosderechos fundamentales y demás bienesjurídicos garantizados por la Constitucióna fin de preservar la coherencia del con-junto. Es decir, que derechos como la li-bertad de expresión y de protesta no de-ben colisionar con otros derechos que seprotegen en el orden democrático, como elderecho al normal desempeño de las acti-vidades (productivas, laborales y educati-vas).

2. La obligación del Estado de preservar losderechos humanos, el derecho de los ciu-dadanos al orden y la seguridad pública,al desenvolvimiento de los derechos y alfuncionamiento de los servicios básicos yal abastecimiento de víveres y medicinas.También se menciona la obligación deproteger a la población de las amenazascontra su seguridad y promover el bienestar

11 Para un análisis más profundo y crítico de la normatividad vigente respecto de los estados de emergencia, cf. De-fensoría del Pueblo (2003). 12 Entre 1980 y 1985 hubo 49, entre 1985 y 1990 hubo 89, entre 1990 y 1995 hubo 203, y entre 1995 y el 2000 hubo139. Cf. Caretas, n.o 1775 (2003). Citado de Basombrío y Rospigliosi (2006: 121-136). 13 Cf. en el diario oficial El Peruano: decreto supremo 052-2002-PCM del 16 de junio de 2002; decreto supremo 055-2003-PCM

del 28 de mayo de 2003; decreto supremo 076-2004-PCM del 6 de noviembre de 2004; decreto supremo 082-2004-PCM del 23de noviembre de 2004; decreto supremo 028-2005-PCM del 3 de abril de 2005; decreto supremo 098-2005-PCM del 22 de di-ciembre de 2005.


24

integral que se fundamenta en la justicia yen el desarrollo integral y equilibrado de lanación.

3. Además, en algunos casos se hace refe-rencia al descontrol de los actos de vio-lencia, a los peligros que puede correr elorden democrático y a la necesidad delrestablecimiento del orden público para larecuperación del diálogo.

Es claro, entonces, que la justificación ma-nifiesta para los estados de emergencia ha sidola defensa de los derechos humanos y la obli-gación del Estado de protegerlos. Es interesan-te, por tanto, el contraste entre dichos objetivosy la forma en que se eligió llevarlos a cabo. Ladefensa de estos derechos implicaría, enton-ces, el restablecimiento del orden. Pero, comoveremos a continuación, en la búsqueda de di-cho restablecimiento los objetivos han sidopuestos, en la práctica, entre paréntesis.

Durante el estado de emergencia de Are-quipa en el 2002, el orden interno fue puestoen manos de las fuerzas armadas con apoyode la Policía Nacional. Según funcionarios queen ese entonces trabajaban en el Ministerio delInterior,14 los problemas con los que se enfren-taba la policía debido a la gran cantidad de ma-nifestantes fueron agravados al quedar estabajo las órdenes del Ejército, que no tenía laexperiencia necesaria para enfrentar los distur-bios. La presencia de los militares no disuadióa la población; más bien exacerbó los ánimos.Además, las libertades de reunión y tránsito,que habían sido suspendidas por el estado deexcepción, siguieron vigentes de facto; y lacondición que se había puesto para reanudar eldiálogo de cese de las protestas fracasó, pues,antes del cese de las protestas, el presidentede la república envió una comisión a negociar(Basombrío y Rospigliosi 2006: 121-136).

Durante el estado de emergencia de mayode 2003, el orden interno fue nuevamente en-tregado a las fuerzas armadas en las regionesde Piura, Lambayeque, La Libertad, Ancash,Lima, Ica, Arequipa, Moquegua, Tacna, Huánu-co, Junín, Puno, y en la provincia constitucio-

nal del Callao. Más adelante se extendió elcontrol del orden interno en manos de las fuer-zas armadas a las regiones de Pasco, Junín,Ayacucho y Apurímac y a la provincia de LaConvención de la región Cusco. A fines de ju-nio se levantó en la mayoría de regiones, perose prolongó en las de Junín, Ayacucho y Apurí-mac y la provincia de La Convención. A pesarde la declaratoria, el nivel de movilizaciones nobajó inmediatamente. Se reportaron moviliza-ciones en todas menos una, Ica, del total deregiones del país. En los cuatro primeros díasde vigencia del estado de emergencia se regis-tró el mayor índice de violencia, heridos y de-tenidos. En los días posteriores, aunque el ni-vel de movilizaciones no bajó tan rápidamente,sí lo hizo el índice de violencia. Según la De-fensoría del Pueblo, la notoria reducción de laviolencia es atribuible a varios factores como elcese de las tácticas represivas empleadas porlas fuerzas del orden durante los primerosdías, la intervención solo en casos de altera-ciones del orden interno, y el establecimientode coordinación entre autoridades estatales yorganizaciones sociales y gremiales (Defenso-ría del Pueblo 2003: 26). La táctica represivadel Estado, sin embargo, sí funcionó en la me-dida en que rompió el bloqueo de la carreteraPanamericana en Barranca. Esto disuadió tam-bién a los grupos movilizados en otros puntosy los bloqueos se levantaron (Basombrío yRospigliosi 2006: 121-136). Sin embargo, elsaldo del disturbio fue bastante elevado: 348personas detenidas, el 69% de las cuales fue-ron apresadas durante los primeros cuatro díasmencionados; 117 personas heridas, el 96%de los casos ocurridos durante los dos prime-ros días del estado de excepción debido a en-frentamientos entre los manifestantes y lasfuerzas del orden. La mayor cantidad de heri-dos se produjo en Barranca (27) y en Puno(69) (Defensoría del Pueblo 2003: 38).15 Enesta última región, un estudiante, Edy QuilcaCruz de 22 años, murió y otros quedaron heridosdebido a un enfrentamiento entre estudiantesy militares (Basombrío y Rospigliosi 2006:121-136).

14 Nos referimos al estudio citado líneas arriba: Basombrío y Rospigliosi (2006). 15 Posteriormente, en los días finales del estado de emergencia una columna armada, presuntamente del PCP-SL hirió a tressoldados del Ejército peruano y mató a uno en las alturas de Huanta, Ayacucho el 25 de junio del mismo año.

25


Los estados de emergencia han demostra-do ser ineficientes tanto para controlar los dis-turbios como para proteger a los ciudadanos.Los militares carecen de experiencia y equipa-miento para tratar con muchedumbres que ge-neralmente actúan con violencia. Cuando lasfuerzas armadas han sido desplegadas paramanejar problemas de orden público, con fre-cuencia se han producido enfrentamientos conresultados fatales (Basombrío y Rospigliosi2006: 121-136). El estado de emergencia del2002 sirvió para demostrar la debilidad del Go-bierno y la incapacidad de las fuerzas arma-das de manejar asuntos relativos al orden in-terno. El estado de emergencia del 2003 sirviópara liberar las carreteras y proteger el dere-cho al libre tránsito, pero también para demos-trar que esto se logró a costa de la integridadtanto de civiles como de miembros de las fuer-zas del orden. A su vez, ambos casos juntosdemuestran que los estados de emergencia nonecesariamente controlan ni disuaden a la po-blación, sino que pueden exasperar sus áni-mos y atizar las protestas.

3.2. Casos de disturbios interioresen el Perú

Los cuatro casos de disturbios internos que sepresentan a continuación ocurrieron entre el2003 y el 2005. Ellos grafican algunas de lasformas en que el Estado peruano responde adichos problemas, la variedad de circunstan-cias y situaciones que los motivan, los distintostipos de agentes y las distintas formas de ac-ción social a los que dan lugar. El primer caso,ocurrido en la ciudad de Puno, llama a consi-derar de qué manera los estados de emergen-cia pueden devenir en algo más que respues-tas estatales a las protestas para llegar a sergeneradores de nuevas motivaciones de ac-ción violenta. El segundo caso, ocurrido en laprovincia de Barranca, departamento de Lima,muestra la ineficacia de las agencias estatalespara coordinar acciones a fin de dar solucióna disturbios. El tercer caso, ocurrido en la pro-vincia de Ilave, también en Puno, resulta parti-cular por la forma en que fue motivado por dis-putas por el órgano de gestión local del Estadoen dicha localidad: el municipio provincial. Eneste caso no hubo estado de emergencia y lasacciones violentas estuvieron casi por completo

del lado de la población civil. El Estado mostróserias limitaciones para procesar y respondera una enconada disputa de poder y ella termi-nó por desbordarse en violencia con conse-cuencias fatales. El último caso, ocurrido en laprovincia de Huancabamba, llama la atenciónsobre los problemas en el uso de canales insti-tucionales para dar solución a un conflicto queha devenido en disturbio.

3.2.1. Caso Puno

Durante el mes de mayo de 2003, el clima deconflictividad social llegó a su punto más alto.Las huelgas y protestas se incrementaron has-ta llegar al punto de generar disturbios en losque se registraron enfrentamientos entre la po-blación y las fuerzas del orden. En este con-texto, en medio de una grave crisis políticaque desestabilizaba, el gobierno de AlejandroToledo optó por declarar el estado de emer-gencia poniendo al margen de la ley la protes-ta social y ordenando la salida de los militaresa custodiar el orden interno.

Las protestas habían surgido desde múlti-ples sectores. Pero fueron los transportistas decarga y pasajeros los primeros en iniciarlas eldía 6 con bloqueos de carreteras al sur. Lue-go, el Sindicato Único de Trabajadores de laEducación Peruana (SUTEP) inició el 12 unahuelga nacional indefinida que, según las en-cuestas, contó con el apoyo de la mayoría dela población. Para el 21 los trabajadores delPoder Judicial habían iniciado otra huelga,para el 22 la Central General de Trabajadoresdel Perú (CGTP) convocó a una movilización yel 26 se dio inicio al paro agrario convocadopor la Junta Nacional de Usuarios de Riego.Además, se anunciaba la huelga del sector sa-lud. Ante este complejo escenario, el 27 demayo el Gobierno declaró el estado de emer-gencia mediante el decreto supremo 055-2003-PCM publicado el 28 de mayo en el diario oficialEl Peruano. Así, las fuerzas armadas, apoya-das por la Policía Nacional del Perú (PNP) tu-vieron que hacerse cargo del orden interno portreinta días en Piura, Lambayeque, La Liber-tad, Ancash, Lima, Ica, Arequipa, Moquegua,Tacna, Huánuco, Junín y Puno. Transcurridascasi dos semanas se incluyeron las provinciasde La Mar y Huanta en Ayacucho, La Conven-ción en Cusco y Chincheros en Apurímac.


26

Sin embargo, antes que calmar los áni-mos esta medida no hizo sino generar unanueva motivación para la protesta. Contravinien-do la decisión gubernamental se produjeronprotestas violentas el 29 del mismo mes en va-rias zonas del país dando lugar a 117 perso-nas heridas, 96% de las cuales sufrieron laslesiones durante los dos primeros días de ladeclaración. Las más graves fueron en la pro-vincia de Barranca en Lima con decenas deheridos, y en Puno, donde los estudiantes dela Universidad Nacional del Altiplano se levan-taron a favor de la huelga del SUTEP, en contrade la elección del rector y vicerrectores de suuniversidad y del propio estado de emergencia.

El control de la región Puno estuvo a car-go de una patrulla mixta integrada por miem-bros del Ejército, la Marina de Guerra y la PNP.A cargo quedó un general del Ejército, quiendispuso que todos los soldados y policías sa-lieran armados. Tanto los integrantes del Ejércitocomo los de la Marina portaban fusiles auto-máticos ligeros entre otras armas. Solo lospolicías utilizaron su equipo antidisturbios de-bido a que el coronel encargado rehusó a utilizararmamento.

Cuando los estudiantes tomaron la sedeuniversitaria manifestaron que realizarían unamarcha pacífica contra el estado de emergen-cia. Tras veinticinco minutos de conversacio-nes, las fuerzas del orden arrojaron bombaslacrimógenas e hicieron disparos al aire. Unavez dispersados, los estudiantes comenzaron alanzar piedras. En medio del feroz enfrenta-miento, la patrulla se encontró cercada y co-menzó a realizar disparos al aire y al suelomientras se replegaba. Fue en esas circuns-tancias en que fue herido y muerto Edy JohnyQuilca Cruz.

Enardecidos los estudiantes por la muertede su compañero, acorralaron y arrojaron pie-dras a parte de la patrulla. Debido a la densidadde la turba, el resto de la patrulla no podíaacercarse y apoyar a la parte acorralada. Cer-cados; por un lado, por unas dos mil personasy; por el otro; por unas cuatrocientas, comen-zaron a disparar al aire y al suelo, luego lo hi-cieron a un muro de la avenida, y por último alas extremidades inferiores de los manifestan-

tes. Según declaraciones del oficial encargadodel grupo acorralado, estas acciones se ajus-tan al reglamento «Guía para la Intervencióndel Estado contra la Subversión Urbana y/oDisturbios Civiles». El número total de heridosfue de 69: 45 civiles, 13 soldados del Ejército,7 agentes de la Policía Nacional y 4 miembrosde la Marina.

Según un informe de la Defensoría del Pue-blo, respaldado por el acta de constatación delfiscal de Prevención del Delito (Defensoría delPueblo 2003), los estudiantes solo lanzaronpiedras; no emplearon armas punzocortantes nibombas de fabricación casera (tipo molotov).

Posteriormente, a pesar de la respuestanegativa por parte de la opinión pública y laconvocatoria a una jornada nacional de protes-ta contra el estado de emergencia que para el3 de junio hiciera la CGTP, este se prolongóhasta el 26 de junio mediante el decreto supre-mo 055-2003-PCM y por treinta días más en lasregiones de Junín, Ayacucho, y Apurímac, asícomo en la provincia de La Convención, re-gión Cusco.

3.2.2. Caso Barranca16

Barranca es otro caso en el que se demuestraque los estados de emergencia, en vez de re-vertir la conflictividad violenta, la azuzan hastaproducir escenarios de confrontación que ge-neran violaciones de los derechos humanos. El28 de mayo de 2003, un día después de queel Gobierno declarara el estado de emergen-cia, 3.000 campesinos bloquearon la carreteraPanamericana en las inmediaciones de la ciu-dad de Barranca como signo de rechazo dedicha medida.

El control de la provincia estuvo a cargodel comandante del Ejército peruano, JesúsIparraguirre. Este tuvo que coordinar accionescon autoridades de la PNP para desbloquear lacarretera usando equipos antimotines. Las co-ordinaciones se llevaron a cabo. Sin embargo,un grupo del Ejército, conformado por 130miembros —que no contaban con equipos niespecialistas antimotines— decidió dispersar alos manifestantes realizando disparos al aire.Al no conseguir su objetivo, los miembros del

16 La información ha sido extraída de Defensoría del Pueblo (2003).

27


Ejército lanzaron bombas lacrimógenas. Enrespuesta a ello, los manifestantes lanzaronpiedras y, finalmente, los miembros del Ejércitoprocedieron a disparar al cuerpo.

El enfrentamiento dio como resultado 27civiles y 4 miembros del Ejército heridos. Severificó que 8 de los heridos (uno de ellos de12 años de edad) fueron impactados por pro-yectiles de armas de fuego. En el marco delenfrentamiento, se detuvo a 13 personas enla ciudad de Barranca, una por requisitoria ylas demás por saqueo o asalto a locales co-merciales. Luego se verificó que 5 de los de-tenidos eran menores de edad y que entreellos no había agricultores ni hijos de agricul-tores, sino solamente supuestos miembros depandillas.

El comandante del Ejército peruano, Je-sús Iparraguirre, declaró que había consegui-do un cargador y volquetes para retirar laspiedras que obstaculizaban la carretera y quehabía coordinado acciones con la comisaríade Barranca, la que no contaba con equiposni especialistas antidisturbios para el desblo-queo del puente Bolívar. Según su testimonio,el coronel PNP, José Campos Muñoz, se hizopresente en el puente Bolívar con agentes an-timotines, pero inmediatamente después se re-tiró dejando solo a 20 de ellos al mando delmayor de la PNP, Pérez Sosaya. Poco des-pués, estos también se retiraron y dejaron soloa la tropa del Ejército y a los miembros de lacomisaría de Barranca ante el inminente en-frentamiento con los manifestantes.

Sin embargo, el coronel PNP, Campos Mu-ñoz, declaró que al hacerse presente ante elcomandante del Ejército, Jesús Iparraguirre,este le manifestó que en su condición de jefepolítico militar de la provincia ya había dialo-gado con los dirigentes de los huelguistas y lo-grado que estos se comprometieran a dejar lazona de forma pacífica. Por esta razón y por-que desde Supe recibió un pedido de refuer-zos para solucionar el bloqueo de la carreteraPanamericana entre los kilómetros 182 y 186,dejó el lugar en el que se dieron los enfrenta-mientos.

Si bien, a partir de los testimonios presen-tados, es difícil precisar de qué forma se die-ron las coordinaciones entre las autoridadesdel Ejército y la PNP, es evidente la ineficaciadel procedimiento.

3.2.3. Caso Ilave

Los violentos sucesos de Ilave son expresióndel insuficiente marco de deliberación demo-crática del sistema político peruano, incapazde concertar programas y de procesar conflic-tos. Uno de los principales motivos de esta si-tuación es la escasa presencia de propuestaspartidarias tanto a nivel nacional como local, locual deja solos en la arena política a los políti-cos locales independientes. Es bastante co-mún que estos busquen antes que satisfacerintereses públicos satisfacer sus intereses pri-vados. De esta manera, la política en muchaslocalidades ha entrado en un proceso de per-sonalización y fragmentación. La tendencia esa que las filiaciones políticas obedezcan a lacoyuntura y a consideraciones pragmáticas, ya que giren en torno a la competencia por elpoder. Esta situación tiene un grave potencialviolento (Meléndez 2004a: 71). Una muestra deello son los sucesos de Ilave de abril de 2004,los cuales pasamos a relatar.

El disturbio ocurrido en Ilave estuvo mar-cado por las disputas en torno al poder de ini-cio a fin. La alianza que llevó al difunto alcaldeRobles al poder se disolvió transcurrido un añode su gestión, formándose dos facciones: ladel alcalde y la del teniente alcalde, AlbertoSandoval. Muerto Robles en manos de unaturba a fines del mes de abril, las protestascontinuaron y continuaron girando alrededordel mismo motivo. En el período transcurridoentre la muerte de Robles y las últimas elec-ciones por Ilave pasaron tres alcaldes designa-dos provisionalmente por el Jurado Nacional deElecciones (JNE). Todos ellos fueron censura-dos. A lo largo de todo el conflicto, como vere-mos en las líneas que siguen, notaremos quela presencia del Estado es, antes que débil,ineficaz.

El disturbio propiamente dicho comenzócuando se tuvo noticias de supuestos gastosinjustificados en la habilitación de la carreteraIlave-Masocruz. Tras la frustrada rendición decuentas que hiciera Robles en la Plaza de Ila-ve, se originó una gresca entre los partidariosde ambos grupos, dejando un saldo de 11 he-ridos. Desde ese momento, el grupo opositorcomenzó un ciclo de movilizaciones que llega-rían al pico de violencia con el linchamientodel alcalde. Antes de eso, se había formado


28

una comisión mediadora con integrantes de laDefensoría del Pueblo, la Prefectura y la Vica-ría de Juli, pero dicha comisión tuvo comoprincipal dificultad tener que tratar con deman-das por parte de la población levantada queeran incompatibles con la normatividad existen-te. Un ejemplo de ello es que el 6 del mismomes más de cinco mil pobladores exigieron enla Plaza de Armas la renuncia del alcalde,cosa que, según tuvo que explicar dicha comi-sión, era un imposible jurídico dado que elcargo de alcalde es irrenunciable.

El 3 de abril, tras el enfrentamiento en laPlaza de Armas comenzó un paro que tuvocomo principales acciones el bloqueo de lacarretera Puno-Desaguadero, el cierre delpuente internacional que une Perú con Bolivia,la toma del local municipal por algunas comu-nidades para evitar que el alcalde sacara lossupuestos documentos probatorios de sus ma-los manejos, y una marcha hasta la plaza de laciudad de Puno. Ya para el 7 de abril Roblescedía terreno solicitando una licencia bajo lacondición de que el teniente alcalde, líder dela oposición, hiciera lo mismo.

Hecho esto, la comisión mediadora per-suadió a Robles de que se fuera de la ciudady lo comprometió a apartarse de la municipali-dad para que la Contraloría evaluara su ges-tión. El alcalde colocó como reemplazo a unode los regidores de oposición, sin embargo, lapoblación rechazó que su alejamiento fueratemporal. Querían que se fuera permanente-mente. Cuando la comisión intentó reabrir ellocal municipal para cumplir lo acordado conel alcalde, el sector movilizado lo impidió exi-giendo la renuncia de todo el Concejo y larealización de nuevas elecciones. Hasta esemomento no habían aparecido discursos decarácter étnico en el disturbio. Fue recién enuna manifestación, el 15 de abril en la Plazade Armas de Ilave, cuando se comenzó a utili-zar como recurso de agitación ideas «la refun-dación de la nación aymara».

Los regidores de oposición aprovecharonla ausencia del alcalde para convocar sesiones

extraordinarias de Concejo. Su plan era hacerlofaltar tres veces para así poder declarar la va-cancia del cargo. Robles, consciente de la ma-niobra, citó a una sesión de Concejo para eldía 26 en su domicilio en Ilave y viajó clandesti-namente a la ciudad. Fue ahí cuando la pobla-ción enardecida lo capturó y torturó hasta ma-tarlo. Cuatro de sus regidores sufrieron golpesy uno de ellos también murió. Cuando la policíaintentó liberar al alcalde fue atacada por la po-blación. Incluso una misión humanitaria forma-da en Puno, destinada a mediar y garantizar lavida e integridad física del alcalde y los otrosrehenes, fue recibida hostilmente por la pobla-ción y tuvo que guarecerse en la parroquia.

El gobierno central, sin embargo, tardó enhacerse presente. Recién en la noche del mis-mo 26 llegó a Ilave desde Lima una Comisiónde Alto Nivel conformada por representantesde la Iglesia, del Consejo Nacional de Descen-tralización y del Ministerio del Interior. Sin em-bargo, no habiendo transcurrido media horade su llegada, la población atacó la comisaríadonde los policías habían encerrado a los pre-suntos responsables. Acorralados, los policíasestuvieron a punto de abrir fuego contra la po-blación,17 pero se tomó la decisión de liberar alos detenidos previa citación para un díaposterior. Las conversaciones entre los diri-gentes de Ilave y regidores de oposición conla Comisión de Alto Nivel no arribaron a acuer-dos. Posteriormente, acogiendo la propuestade un grupo de la población en una asambleaen la Plaza de Armas, la Comisión firmó un actaotorgando a los nueve regidores la conduccióndel municipio, a pesar de que esa decisión ca-recía de sustento legal.

Los tres meses que siguieron al sucesoestuvieron marcados por intervenciones inefi-cientes por parte del Estado. Este ni siquieratomaba la decisión de si declarar o no la zonaen estado de emergencia. Ambos grupos enconflicto estaban insatisfechos por las decisio-nes tomadas y el escenario seguía marcadopor desacuerdos y desencuentros. La PNP res-guardó el puente para evitar que fuera blo-

17 El mismo 26, el ministro del Interior contestó una llamada telefónica desde la comisaría de Ilave en medio de una en-trevista en Radio Programas del Perú. En esta se escucha la desesperada voz de un policía de la comisaría de Ilavepidiéndole instrucciones debido a que la muchedumbre estaba atacando el local. «No se dejen tomar de rehenes niquitar las armas (—¿Les disparamos al cuerpo?—). Proceda usted como debe hacerlo», dijo el ministro, con lo que eraimplícita la autorización para disparar contra los atacantes. Felizmente esto no ocurrió.

29


queado nuevamente, lo que los llevó a enfren-tarse con la población el 23 de mayo. El saldofue de 10 heridos. Como ya adelantamos, losdisturbios se extendieron al proceso penal y alas detenciones realizadas contra los supues-tos autores del delito, así como al rechazo a laproclamación del nuevo alcalde por el JNE.

En julio se inició el proceso electoral enIlave. Fueron 11 los candidatos que se presen-taron. Una disputa por el poder entre un regi-dor a quien el JNE encargó la alcaldía y un re-gidor elegido en asamblea de pobladores paralo mismo, terminó con un acuerdo entre am-bos que los sacaba de la escena electoral. Allado de algunas organizaciones civiles, la Ofi-cina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)fue la única institución pública que estuvo pre-sente. La sede de la municipalidad provincialfue reabierta a fines de julio y la PNP resguar-dó el local durante una semana, mientras queel Ministerio Público llevaba a cabo un inventa-rio. A mediados de octubre se realizaron laselecciones con la masiva participación de lapoblación. El candidato ganador llegó al podercon solo el 23,86% de los votos.

3.2.4. Caso Majaz18

El caso que se muestra a continuación permitedistinguir el uso de medios políticos del uso dela fuerza pública, y hace posible el reconoci-miento de la forma en que el Estado actúacuando intenta usar medios políticos para pro-cesar un conflicto que ha devenido en disturbio.

En la provincia de Huancabamba, depar-tamento de Piura, se venía desarrollando elproyecto minero Río Blanco de la empresa in-glesa Monterrico Metals, la cual tiene en con-cesión una parte del Santuario Tabaconas-Namballe, área ecológica establecida en 1988para conservar un ecosistema poco frecuenteen el Perú, como es el páramo. Este santuariose encuentra en la provincia de San Ignacio,en el departamento de Cajamarca, en el límitecon la provincia de Huancabamba. La empre-sa Monterrico Metals pretendía intervenir losbosques de neblina que se encuentran en di-cha zona y que constituyen una importante

fuente de agua para los ríos Huancabamba,Chira, Piura y Quiroz. Puesto que la zona secaracteriza por ser fundamentalmente agrícola,hay una preocupación válida sobre el posibleimpacto de la actividad minera en el medioambiente, específicamente, en sus recursoshídricos y biológicos, imprescindibles para laproducción agropecuaria.

En abril de 2004, con el fin de exigir elretiro de la empresa minera, ronderos de lazona marcharon hacia el campamento. Comoresultado, se produjo un enfrentamiento con lapolicía en el que murió el señor ReembertoHerrera Racho por impactó de una bomba la-crimógena en la sien. El grupo de policías queinició los disparos de bombas lacrimógenasestaba comandado por un coronel apellidadoManrique. Ante el surgimiento de acciones vio-lentas, autoridades regionales, autoridades lo-cales y organizaciones campesinas acordaroncrear un comité técnico especializado para re-coger información sobre la actividad minera.Este llegó a la conclusión de que la actividadminera no afectaría el medio ambiente. Eneste contexto, la minera expresó su disposicióna hacer que la población sea partícipe de losbeneficios que reporte la explotación ademássin perjuicio del pago del canon. Posterior-mente, en septiembre de 2004, se conforma-ron tres mesas técnicas: una de Seguimientoal Estudio de Impacto Ambiental (EIA), otra deDesarrollo Sostenible y una tercera dedicada aComunicaciones.

Sin embargo, el 26 de julio de 2005, lasrondas campesinas de Yanta (Ayabaca), conla presencia de tres mil campesinos, realizaronuna movilización hacia el campamento de laempresa. Los días 27 y 28 de julio, la PNP so-brevoló en helicóptero los territorios de las co-munidades campesinas de Yanta (Ayabaca) ySegunda Cajas (Huancabamba) para un reco-nocimiento del área, y el 1 de agosto se dioun enfrentamiento entre ronderos y miembrosde la PNP. El director de la Primera DivisiónTerritorial Policial, Ricardo Benavides, informóque el enfrentamiento dio como resultado 19personas heridas, 32 personas detenidas y 1persona muerta: el rondero Melanio García

18 La información ha sido extraída de Defensoría del Pueblo (2006); Huároc y otros (2005) y de Coordinadora Nacionalde Derechos Humanos (2005).


30

Gonzales. Según dicha versión, Melanio Garcíafalleció cuando intentaba arrebatarle el arma aun oficial disparándose accidentalmente; tam-bién informó que entre los detenidos había unperiodista radial. Sin embargo, el reporte de laDefensoría del Pueblo señala que entre los de-tenidos se encontraron no uno, sino tres perio-distas de Radio Cutivalú.

Después de producidos estos hechos,como parte de las gestiones realizadas para laresolución del conflicto, se reunieron repre-sentantes del Ministerio de Energía y Minas, laminera Majaz y la Defensoría del Pueblo, loscuales acordaron conformar una comisión deayuda humanitaria y una comisión investigado-ra no jurisdiccional presidida por la Defensoríadel Pueblo para aclarar la situación jurídica deafectados e implicados. Del mismo modo, seacordó solicitar al Ministerio de Energía y Mi-nas el retiro de agentes de la PNP de la zonade Río Blanco y la derogatoria del decreto su-premo 023-2003 que autorizaba los trabajos deexploración minera en la zona.

Posteriormente, en enero de 2006, debidoa que el conflicto aún estaba latente, se acordóconformar una comisión de diálogo integradapor miembros del Frente de Desarrollo Sosteni-ble de la Frontera Norte, representantes de mi-nisterios (Energía y Minas, Interior, Salud, Edu-cación y Agricultura) y miembros de la Iglesia.Asimismo, se decidió que en el plazo de cincomeses se determinaría la viabilidad del proyec-to minero. Sin embargo, en junio de 2006, elFrente de Desarrollo Sostenible de la FronteraNorte solicitó a la Defensoría del Pueblo la rea-lización de una consulta popular sobre la activi-dad minera en las provincias de Ayabaca,Huancabamba y San Ignacio, un informe sobrelos hechos de violencia ocurridos hasta esemomento, el envío de un memorial al alcalde dela municipalidad de Huancabamba para invocarsu participación en el tema y la posibilidad desometer a la Corte Interamericana de DerechosHumanos el caso de la muerte del rondero Re-emberto Herrera Racho. No obstante, en la ac-tualidad, la minera se encuentra realizandogestiones para iniciar nuevamente la extracciónde 7 millones de toneladas de cobre.

El conflicto alrededor de los proyectos dela minera Majaz no está aún completamentesuperado; sin embargo, el caso es instructivoen tanto que en él se reconocen las distintas

etapas que cumple un proceso de conflicto: la-tencia, iniciación, desequilibrio, balance depoder y negociación. En este caso, las dos úl-timas etapas solo se desarrollaron parcialmen-te lo que, como se ha dicho, ha dejado aún la-tentes los resortes del conflicto. Los canalesinstitucionales abiertos por la Defensoría delPueblo han servido, por el momento, para im-pedir el desenlace de los disturbios.

Sin embargo, es importante advertir que,en el caso Majaz, los entes gubernamentales ysobre todo la Defensoría del Pueblo mostraronuna clara intención de abrir canales institucio-nales para atender la preocupación de la po-blación por el posible daño ambiental. No obs-tante, dicha intención resultó en la prácticasolamente circunstancial; ella fue expresadacon apremio solo después de que se dieranacciones de disturbio y se pusiera en riesgo elorden interno. Además, la apertura de los ca-nales institucionales no garantiza un procesa-miento eficaz del conflicto si dichos canales seencuentran dispersos y no operan con regulari-dad. Por otro lado, más allá de la deseable efi-cacia para evitar que un conflicto devenga endisturbio, la institucionalidad estatal debe estarmás claramente adherida a una perspectiva dederechos humanos y de democracia. En lamedida en que dicha institucionalidad puedaser percibida como apoyo o como expresiónde un orden social excluyente, los canales es-tatales no podrán desactivar enteramente elriesgo de confrontación dada la permanentedesconfianza de la población frente a la con-ducta general del Estado y sus instituciones.

4. Reflexiones finales:las decisiones del Estado

Es incuestionable la obligación del Estado deintervenir frente a disturbios que afectan tanto alos derechos de los ciudadanos como al ordeninterno en general. Ahora bien, pueden haberdos grandes formas de abordar esa interven-ción. Una de ellas, la más conocida y rutinaria,es aquella orientada a controlar el disturbio yrecuperar el orden perdido. La otra aproxima-ción, sin abandonar el objetivo de resguardar elorden, se abre a un trabajo más creativo con elconflicto mismo —se deja intervenir por el con-flicto— para concebir la controversia como un

31


reto para el Estado y la democracia, una opor-tunidad de que el Estado movilice los recursosnecesarios para transformar aquellos elementosorganizadores de la vida colectiva y del ordensocial que no vale la pena conservar y que me-recen ser reformados. Esos serían, señaladosen términos generales o simplificados, los retosde la intervención estatal: hacer y dejarse ha-cer. Pero en la práctica se conjugan un conjun-to de factores de urgencia y el Estado tomadecisiones que no responden siempre a toda lacomplejidad del desafío.

Como se ha mostrado a lo largo del texto,el Estado privilegia el uso del instrumento de lafuerza pública cuando tiene que enfrentarsecon un conflicto social. Este es el caso de lasdeclaratorias de estados de emergencia que,como se ha visto en los casos de Puno y Ba-rranca, constituyen nuevas motivaciones paralas protestas y las acciones violentas. Tras lasopciones que el Estado elige y tras la priori-dad que concede a ciertos asuntos e instru-mentos, existen diagnósticos tácitos sobre lanaturaleza del problema y del bien que se buscaproteger. Existe ahí, también, una teoría delconflicto y del rol que el Estado debe desem-peñar frente a él. En el período que se ha anali-zado, es obvio que se da prioridad a la proteccióndel orden interno y la gobernabilidad democráti-ca. Esta selección, a pesar de que se postulaverbalmente como una defensa estatal de losderechos de las personas afectadas por el dis-turbio, tiende a ejecutarse en la práctica dejandode lado los objetivos con los que se sustentó laintervención.

Las mismas falencias que motivaron el es-tallido de disturbios a lo largo y ancho del te-rritorio nacional se dejaron notar en la ausen-cia de una política estatal para enfrentar losconflictos y en el abandono del Comité deConflictos que informalmente se había creadopor iniciativa del Ministerio del Interior. El Esta-do no se hizo presente ni para prevenir nipara resolver; salvo en algunos casos, comoen el de Majaz, donde, a pesar de los cons-tantes esfuerzos por abrir canales instituciona-les para la concertación, estos no tuvieron los

resultados esperados por su dispersión e in-constancia. En general podríamos preguntar-nos si hace falta recursos o iniciativas políti-cas coherentes, o si el problema está en lafalta de interés y la incapacidad para recono-cer el fondo del problema. En todo caso, esevidente que en la mayoría de conflictos, lapolítica y la inteligencia estuvieron ausentes, ylos efectos de las indecisiones del Estado y dela creciente insatisfacción popular no se hicie-ron esperar.19 El recurso que sí se desplegófue el instrumento de la fuerza pública, en muchoscasos desplegado inmediatamente después de ladeclaración de decretos supremos que dabanlugar a estados de emergencia, con lo cual seobtenía cierto amparo legal para el uso de lafuerza.

Este recurso a estados de emergencia semantuvo a pesar de los problemas subsistentesen la legislación vigente en la cual se enmar-can; uno de ellos son las extensas atribucionesconferidas a las fuerzas armadas cuando seles pide su intervención. La ley 24150, publi-cada el 7 de junio de 1985, que regula lascompetencias del comando político-militar enuna zona declarada en estado de emergencia,otorga a dicho comando atribuciones de coor-dinación, dirección de asuntos civiles, de difu-sión, de intervención policial, de acción cívicay de comando de las fuerzas armadas y laPolicía Nacional. Esta ley es considerada in-constitucional por diversos analistas, entreotras razones por el hecho de que instaura unrégimen militar excepcional sobre la poblacióncivil. Por otro lado, cuando se declaraba esta-dos de emergencia en los últimos años, algu-nos funcionarios militares y civiles pensabanque esa simple declaratoria implicaba de inme-diato el surgimiento de comandos político-mili-tares que asumieran las atribuciones políticasde las autoridades civiles (Defensoría del Pue-blo 2003). Es oportuna, entonces, la preguntaque acompaña el título de una publicación re-ciente sobre la seguridad y sus institucionesen el Perú: ¿reformas democráticas o neomili-tarismo? (Basombrío y Rospigliosi 2006). Sinembargo, es importante señalar que la ley sobre

19 Actualmente, el Estado cuenta con algunas oficinas destinadas a prevenir o a resolver conflictos sociales: la Unidadde Análisis Estratégico y Prevención de Conflictos en la Presidencia del Consejo de Ministros, la Unidad de ConflictosSociales de la Defensoría del Pueblo, el seguimiento a la conflictividad social que se hace desde el Ministerio del Interior,y el papel desempeñado por el presidente del Consejo de Ministros, Jorge del Castillo. Cf. Ormachea (2006).


32

comandos político-militares fue, a la postre,derogada. En la sentencia 0017-2003-AI/TC del23 de agosto de 2004, el Tribunal Constitucio-nal estableció que el control del orden internopor las fuerzas armadas solo puede compren-der los campos o situaciones que originaron ladeclaratoria del estado de excepción, en estecaso, la perturbación del orden interno. Por tanto,ya no se podrá hablar de comandos político-militares, sino de comandos militares a secas.El uso de la fuerza pública efectuado durantelos años de violencia de alguna manera condi-ciona la forma en que se emplea la fuerza enlos conflictos de la actualidad. El Estado, pordecisión deliberada o por negligencia, ha man-tenido por bastante tiempo, incluso en su le-gislación, estructuras de acción excepcionalesdictadas para el trabajo contrasubversivo. Esaha sido, pues, una más entre las varias secuelasde posguerra a las que todavía se brinda pocaatención.

El mismo 28 de mayo de 2003, día enque se declaró el estado de emergencia a ni-vel nacional, la Defensoría del Pueblo se pro-nunció diciendo que constituye «[…] una me-dida extrema que encierra serios riesgos ymayores responsabilidades, cuyos alcancespudieron ser evitados, de haberse apeladooportunamente a los medios adecuados parala solución de los conflictos que han dado lu-gar a la difícil coyuntura actual» (Defensoríadel Pueblo 2003: 126). ¿Por qué elegir enton-ces la intervención de la fuerza pública y nofortalecer la intervención política y la inteligen-cia? Y ¿por qué, en casos como el de Ilave,cuando se tiene que ejercer la fuerza públicaello se hace de forma tardía dando lugar a si-tuaciones límite?

Incluso cuando la fuerza pública es nece-saria, no necesariamente tiene por qué estarenmarcada en un estado de emergencia. Anteel estallido de un conflicto, puede ser útil la pre-sencia de policías que mantengan el orden yprevengan los actos de violencia y vandalismo.El instrumento de la fuerza pública no necesa-riamente tiene que ser usado en el momentomismo de la confrontación, sino que puede ser-vir como instrumento de disuasión y neutraliza-ción temprana de los actos de violencia antesde que estos ocurran (Costa y Basombrío2004: 50-63). De esta manera, el Estado puedeampliar sus márgenes de negociación y media-

ción democrática y pacífica. Incluso la convoca-toria a las fuerzas armadas podría realizarse sininstaurar un estado de emergencia, pues se laspuede requerir para respaldar el trabajo policialprotegiendo algunas instalaciones estratégicas,lo cual permitiría que las unidades especializa-das en temas de orden interno de la PNP tuvie-ran más agentes disponibles. Sin embargo, escierto que el fundamento jurídico para la inter-vención militar en zonas no declaradas enemergencia es precario y constitucionalmentecuestionable. Desde 1991 existe la posibilidadlegal de intervención militar en disturbios en quela PNP ha sido rebasada, pero solo por ochodías. Esta posibilidad suele enfrentarse a la re-nuencia de las fuerzas armadas a involucrarsesi es que no dirigen las operaciones (Costa yBasombrío 2004: 50-63) y si no se declara unestado de emergencia que les proporcione ma-yores prerrogativas y los proteja en caso deque se incurra en un uso excesivo de la fuerza.

La crítica a las decisiones respecto dequé instrumento utilizar para intervenir en losdisturbios nos lleva al examen del uso concre-to de los instrumentos elegidos. Si bien en losestados de emergencia decretados los con-siderandos se basaron en una perspectiva dederechos, encontramos una considerable dis-tancia entre dichos considerandos y la inter-vención concreta. La retórica estatal es negadaen el ejercicio que se hace de la fuerza públi-ca, lo cual demuestra que el discurso estatalpuede tener un carácter meramente declarativoy que una interpretación sobre la posiciónque tiene el Estado respecto de los conflic-tos debe concentrarse en su intervenciónpráctica.

Cuando la policía interviene, lo hace fun-damentalmente para contener las accionesviolentas de la población. Entre los problemasobjetivos en el uso de la fuerza pública encontextos de disturbios están los limitadosrecursos logísticos y de personal efectivo conque cuenta la PNP para intervenir en los conflic-tos sin hacer daño a los manifestantes. Sinembargo, ante ese problema, el Estado optópor aumentar las penas de quienes delinquendurante las manifestaciones; esto, en lugar dehacer un uso efectivo de la legislación existentepara sancionar a los manifestantes que vulne-ran los derechos de la población y en vez demejorar la logística policial para evitar exponer

33


a los policías a situaciones en las que la inte-gridad de sus propios agentes y la de los ciu-dadanos se pone en riesgo, y para evitar quelos policías sean sancionados por violacionesde derechos humanos. Peor aún, se dejó acargo del orden interno a las fuerzas armadas,a pesar de que estas no tienen el entrena-miento necesario para enfrentar esa clase deproblemas.

Cuando las fuerzas armadas se han he-cho cargo del orden interno, han afectado lacapacidad de acción de la policía, la cual tie-ne más experiencia en ese tipo de situaciones.Los estados de emergencia no siempre mos-traron su efectividad para proteger el orden in-terno y la gobernabilidad democrática, y tam-poco para proteger a los ciudadanos y susderechos fundamentales. En Arequipa, en el2002, las libertades de reunión y tránsito sus-pendidas siguieron vigentes de facto y el Esta-do se vio forzado a reanudar el diálogo antesdel cese de las protestas. Además, la interven-ción militar, antes que disuadir a la población,terminó por exacerbar los ánimos. En el esta-do de emergencia nacional del 2003, si biense llegó a liberar las carreteras y se reanudóel tránsito a nivel nacional, la declaratoria noredujo la violencia sino más bien contribuyó aacrecentarla. Durante los cuatro primeros díasde su vigencia se registró el mayor índice deviolencia. En este caso, la cantidad de heridosfue alarmante debido a enfrentamientos entrelos manifestantes y las fuerzas del orden e in-cluso hubo un joven muerto en Puno.

Más allá de las implicancias de que el Es-tado no haya sido capaz de defender los dere-chos de los ciudadanos y que en su intento dedefensa los haya vulnerado, conviene terminarconsiderando un asunto anterior a la interven-ción del Estado y su uso de los instrumentosde la fuerza pública y la inteligencia. Este esla forma en que se desarrolla la intervenciónpolítica: por un lado, la forma en que el Estadoconcibe los conflictos sociales; por otro lado,la profundidad con que interviene políticamenteen ellos. Ello en razón de que el Estado ha in-tervenido políticamente en los disturbios me-diante acciones excepcionales que no tienenreferentes institucionales en nuestra legisla-ción. Nos referimos, por ejemplo, a las llama-das «comisiones de alto nivel» que se creanpara cada disturbio al que se enfrenta el Esta-

do (Meléndez 2006: 306). En el caso Majaz,por ejemplo, el elemento constante fue la crea-ción de comisiones de diálogo conformadaspor representantes del Estado y por las partesen disputa, las cuales, a su vez, crearon pe-queñas comisiones técnicas, de ayuda huma-nitaria, de investigación no jurisdiccional yotras. Tanto una como otra, en la práctica, res-pondían a circunstancias limitadas (accionesde disturbio) y, al estar desarticuladas, no lo-graban tener un impacto suficiente en el proce-so del conflicto. La «estrategia del bombero»en situaciones de conflictividad social puedetener dos efectos indeseables: el mantenimien-to de las condiciones de conflictividad, lo cualimplica que el conflicto puede quedar latente yexpresarse violentamente en el futuro; y laconfirmación de la extendida percepción deque el Estado y la democracia son incapacespara resolver las disputas de intereses de ma-nera imparcial.

La perspectiva de los conflictos que se haprivilegiado es la del conflicto como problema.Y las estrategias adoptadas se dirigen a «ad-ministrarlos», «gestionarlos» o «resolverlos».Estos tres enfoques parten de una visión ne-gativa del conflicto en tanto fenómeno que esnecesario controlar o eliminar. Hay miradas al-ternativas a esta perspectiva como, por ejem-plo, el concepto de «transformación de conflic-tos» que en los últimos años ha ido ganandoterreno entre los especialistas y con el que seintenta dar cuenta de la complejidad del fenó-meno y de sus posibilidades para lograr el re-conocimiento de las diferencias de intereses(Ormaechea 2006). Además, en situacionesde conflictos sociales el instrumento de la polí-tica suele ser reducido a una simple negocia-ción y transacción entre las partes en disputa,dejando pasar por alto la discusión y soluciónde los problemas de fondo que dieron origenal conflicto.

Hemos visto ya que los conflictos socia-les tomaron en su mayoría la forma de cues-tionamientos a decisiones o agentes estatales.En algunos casos, sobre todo entre fines del2001 y durante el 2002, los conflictos puedenser interpretados como reacciones a los arre-glos políticos y económicos suscitados porlas reformas liberales de la década de 1990(reclamos de reposición de despedidos o demejores condiciones laborales; demandas de


34

inversión en infraestructura; protestas contraprivatizaciones; precios, impuestos y arancelesagrarios, etcétera) (Pajuelo 2004). Hemos vistotambién que en años posteriores gran parte deellos han estado dirigidos en contra de autori-dades locales y que muchas veces escondíanrivalidades personales entre grupos que pug-nan por el control de los municipios y sus pre-supuestos; y que existió un rápido tránsito entrela acción colectiva de protesta y las manifesta-ciones violentas. Detrás de estas motivaciones,como ya se argumentó, existen fallas estructu-rales en la relación entre el Estado y la socie-dad: ausencia e ineficacia del Estado, culturapolítica de confrontación; efectos de la pobrezay la exclusión; desconfianza en las institucionesestatales, e imposición de los intereses desectores privados y elites nacionales. Fallasque tienen antecedentes históricos en la socie-dad peruana y que se han visto agravadas porlos efectos del pasado reciente de violencia yde autoritarismo.

Las desigualdades sociales y la constitu-ción jerárquica de una sociedad afecta las de-cisiones del Estado frente a un conflicto. Di-chas desigualdades producen una distribucióndesigual de los recursos simbólicos y materia-les con los cuales los sectores en disputa en-tran a una negociación, lo que puede llevar aque se impongan decisiones sin considerar ladiversidad de intereses y puntos de vista. Lasdiferencias en la distribución del capital políti-co o económico pueden llevar a que se impon-ga una decisión sin considerar los interesesdivergentes; y, aun cuando se lleva a cabouna negociación respetando las reglas del diá-logo democrático, se puede terminar legitiman-do decisiones que a la larga pueden ser caldode cultivo de nuevas formas de protesta y deviolencia. En sociedades como la peruana,donde amplios sectores de la población sesienten constantemente agraviados por un or-den social excluyente,20 no es poco comúnque el Estado tome postura por alguna de laspartes en conflicto y actúe de manera parciale interesada aun cuando formalmente se asu-ma que se siguen las pautas del diálogo demo-crático. En esos casos, tanto las falencias delEstado como la represión violenta pueden ser

percibidas como estrategias deliberadas pormantener un orden social injusto, y esto atentacontra la legitimidad de las instituciones quedebían canalizar los conflictos de manera pa-cífica. En el ya citado informe de la Defenso-ría del Pueblo se explica que con los caminosinstitucionales empleados para la solución deconflictos no siempre se logra darles solución,sea porque mantienen abierta la confrontación,o porque alguna de las partes incumple losacuerdos (Defensoría del Pueblo 2005: 17).Tenemos entonces un escenario complejo enel que la injusticia —real o percibida— puedemantener latente el conflicto a pesar de haberuna negociación exitosa. La controversia inme-diata puede resolverse, pero queda latente lainconformidad ante la percepción de derechospresuntamente vulnerados.

La dimensión instrumental del Estado pue-de ser percibida como una forma de domina-ción. No es gratuita la actual tendencia a la ra-dicalización de los discursos políticos ni lalegitimación de la protesta violenta como laúnica forma de introducir en la agenda de de-cisiones públicas ciertos problemas que deotra manera pasarían desapercibidos para laopinión pública. Las instituciones estatales y lademocracia tienen que demostrar su pertinen-cia abordando los conflictos sociales como loque en realidad son: un problema a la vez queuna oportunidad. Pero para ello hace falta quequienes administran el Estado dejen que estesea intervenido por el conflicto mismo y quedeespacio para la reforma de las instituciones.La única manera de que el enfoque respectode los conflictos cambie, y el Estado mejoresu capacidad de hacer uso de los instrumen-tos de política, inteligencia y la fuerza públicaen casos de conflictividad social, es que selleve a cabo dentro del Estado un cambio sus-tancial. La resistencia al cambio es una absur-da forma de autosabotaje. Atenta tanto contrala integridad y derechos de los manifestantescomo contra los propios agentes de las fuer-zas del orden encargados de intervenir, pueslos expone a cometer violaciones de derechoshumanos y al mismo tiempo impide el resguar-do del orden interno y el fortalecimiento de lagobernabilidad democrática.

20 La CVR utilizó el concepto de «percepción de agravio» como uno de los factores que explican que muchos universitariosayacuchanos hayan optado por vías violentas para transformar la sociedad.

35


Bibliografía

ADRIANZÉN, Alberto2004 «Estallidos sociales y representación políti-

ca». Palestra, portal de asuntos públicos dela PUCP. <http://palestra.pucp.edu.pe/index.php?id=78>.

BASOMBRÍO, Carlos y otros2004 Activistas de derechos humanos a cargo de

la seguridad y el orden en el Perú. Lima: Ins-tituto de Defensa Legal.

BASOMBRÍO, Carlos y Fernando ROSPIGLIOSI

2006 La seguridad y sus instituciones en el Perú ainicios del siglo XXI. Reformas democráticaso neomilitarismo. Lima: Instituto de EstudiosPeruanos.

BEDOYA, César2004 «Conflictos entre ciudadanos y autoridades

locales en el Perú». Quehacer, n.o 151. Lima.

CARETAS

2003 Caretas, n.o 1775. Lima.

COMISIÓN DE LA VERDAD Y RECONCILIACIÓN

2003 Informe Final. Lima: Comisión de la Verdad yReconciliación

COORDINADORA NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS

2005 El Estado y las violaciones de los derechos hu-manos. Informe anual 2004. Lima: Coordina-dora Nacional de Derechos Humanos. <http://www.dhperu.org/download/Infanual/2004/cap3.pdf>.

COSTA, Gino y Carlos BASOMBRÍO

2004 Liderazgo civil en el Ministerio del Interior:testimonio de una experiencia de reforma po-licial y gestión democrática de seguridad enel Perú. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.

DEFENSORÍA DEL PUEBLO

2003 Restricción de derechos en democracia. Su-pervisando el estado de emergencia. Informedefensorial n.o 76. Lima: Defensoría del Pueblo.

2005 Ante todo el diálogo. Defensoría del Pueblo yconflictos sociales y políticos. Lima: Defenso-ría del Pueblo.

2006 Conflictos sociales conocidos por la Defenso-ría del Pueblo al 30 de septiembre del 2006.Reporte n.o 31. Lima: Defensoría del Pueblo.<http://www.ombudsman.gob.pe/modules/Downloads/conflictos/conflictos_sociales31.pdf>.

DEGREGORI, Carlos Iván2004 «Ilave: desafíos de la gobernabilidad, la de-

mocracia participativa y la descentralización».Cuadernos Descentralistas, n.o 13. Lima:Grupo Propuesta Ciudadana.

GASSER, Hans-Peter1988 «Un mínimo de humanidad en las situaciones

de disturbios y tensiones interiores: propues-ta de un código de conducta». Revista Inter-nacional de la Cruz Roja, n.o 85.

HUÁROC, Jean Carlo; Renzo CHIRI y Jans CAVERO

2005 Gestión de conflictos sociales: Perú, Boliviay Ecuador. Serie Democracia N.o 12. Lima:Comisión Andina de Juristas y Embajada deFinlandia.

KAUFMANN, Daniel, Aart KRAAY y Massimo MASTRUZZI

2005 «Governance Matters IV: Governance Indi-cators for 1996-2004». World Bank PolicyResearch Working Paper 3237. <http://www.worldbank.org/wbi/governance/esp/pubs/govmatters4-e.html>.

LÓPEZ, Sinesio1997 Ciudadanos reales e imaginarios: concepcio-

nes, desarrollo y mapa de la ciudadanía en elPerú. Lima: Instituto de Diálogo y Propuestas.

MELÉNDEZ, Carlos2004a «El caso de Ilave todavía duele». Quehacer,

n.o 151. Lima.2004b Hipótesis sobre los conflictos en el Perú ac-

tual. Lima: Transparencia.2006 «Economía y política en cuestión: los nuevos

poderes en las regiones». En Instituto de De-mocracia y Derechos Humanos de la Pontifi-cia Universidad Católica del Perú. Para cru-zar el umbral: acciones y reflexiones para laconstrucción de la paz y la democracia en elPerú, 2005-2006. Lima: IDEHPUCP, pp. 303-307.

ORMACHEA, Iván2006 «Conflictos sociales y construcción para la

paz: dónde estamos y cómo contribuir». (Se-parata). Lima: Catholic Relief Services y Pro-grama Perú.

PAJUELO, Ramón2004 «Perú: crisis política permanente y nuevas

protestas sin movimiento social. ¿Cómo lle-gamos a la situación actual?». Osal 14.<http://osal.clacso.org/espanol/html/frevista.html>. Buenos Aires.


36

PRATS, Joan2001 «Gobernabilidad democrática para el desarro-

llo humano. Marco conceptual y analítico».Revista del Instituto Internacional de Gober-nabilidad, n.o 4, 2001. Barcelona.

SALMÓN, Elizabeth2004 Introducción al derecho internacional huma-

nitario. Lima: IDEHPUCP y CICR.

TOCHE, Eduardo2004 «Perú: El paro cívico nacional del 14 de ju-

lio». Osal 14. <http://osal.clacso.org/espa-nol/html/frevista.html>. Buenos Aires.

YÉPEZ, Enrique2004 Seguridad ciudadana. 14 lecciones funda-

mentales. Lima: Instituto de Defensa Legal.

Atisbos conceptuales sobre la realidad de los conflictos sociales en el Perú

37

Atisbos conceptuales sobre la realidadde los conflictos sociales en el Perú

ROLANDO LUQUE*

Casi nadie pone en duda las desmesuras denuestra historia —harta «de pasiones violentasy estériles»— (Basadre s. a.: 26) y menos aúndiscute que nos ha ido mal por ese afán perti-naz de habitar en los extremos. ¿Necesita elPerú una buena dosis de serenidad para aco-meter sus viejos y nuevos problemas? Desdeluego, sí lo necesita, y los conflictos socialesson, entre otros, el desafío ideal para aproxi-marse serena y equilibradamente a lo que depor sí es crispado, desordenado, apasionado.

Este breve ensayo busca comprender losconflictos prescindiendo de las visiones y re-acciones extremas, sondeando su complejidaden lo que atañe al lugar que ocupan en elmundo social y político, y adentrándose en te-mas como el amplio espectro de las percep-ciones, la violencia como recurso, el otrocomo sujeto de derechos y no como variablepuramente económica en las actividades ex-tractivas y el reconocimiento como mecanismode integración.

Los conflictos sociales en el Perú, comose sabe, no son una novedad. Sí lo es el inte-rés reciente que ellos despiertan en entidadesdel Estado, organizaciones no gubernamenta-les y empresas. Curiosamente, la academiaestá tardando en valorar una circunstancia cla-ve de la vida nacional que merecería estudiosmás sistemáticos y profundos.

El interés al que aludo tiene que ver, des-de una perspectiva política, con la ubicaciónde los conflictos sociales en la agenda pública.Están o pueden estar en el centro mismo deella en cualquier momento. Estos son tiemposde vértigo informativo en los que es posiblepercibir «un Perú en simultáneo» y por endehacerse una idea, día tras día, de cuán parejoestá el suelo para un gobierno y de la capaci-dad del gobernante para instalar y sostenercondiciones suficientes de gobernabilidad. En-tonces, según se suele decir, la calle hablarásuave o fuerte.

¿Cómo nos están viendo?, es la preguntaque inquieta al poder político. ¿Será que elpueblo cree que falta mano dura para ponerorden? ¿Los inversores, viendo marchas y re-friegas, acusarán un ligero temblor a la horade señalar el destino de sus fondos?

Pero, además de la estabilidad política yla promoción de las inversiones, nos debe in-quietar sobremanera la larga lista de derechosque se ponen en riesgo en situaciones deconflictividad y que tienen que ver, al inicio,con problemas públicamente denunciados y deposible solución, pero que, al poco tiempo, porlas serias limitaciones en la prevención y ma-nejo constructivo de los conflictos, derivan enproblemas aún peores, con muertos y heridosde ambos lados.

* Jefe de la Unidad de Conflictos Sociales de la Defensoría del Pueblo del Perú.

ROLANDO LUQUE

38

1. El conflicto: ni demonizarloni glorificarlo

Hay quienes ven en los conflictos sociales unamanifestación absolutamente negativa de la so-ciedad que se debe condenar y aplacar sinmiramientos; traen costos muy grandes para lavida de los civilizados y los pacíficos y, segúnse dice, alteran el orden y rompen la armoníadominante en las relaciones humanas.

Esa leyenda negra que rodea los conflic-tos proviene de la enorme atención que captu-ra su lado destructivo. Cuando alguien oye lapalabra conflicto voltea para ver ataques arma-dos, trifulcas, virulencia verbal, sangre llegandoal río. La palabra tiene ganada en el habla po-pular una connotación negativa que los medioshan multiplicado ad nauseam. Recordemos elpapel que algunas radios locales han jugadoen los conflictos, especialmente en aquellos enque se enfrentan grupos de poder local y auto-ridades municipales.1 Lo frecuente es que en-marquen el problema dentro de sus propios in-tereses, distorsionen la realidad, promuevancampañas de desprestigio y estimulen la vio-lencia haciendo llamados explícitos a participaren linchamientos.2

El Diccionario de la lengua española tam-bién ha puesto lo suyo. En sus seis acepcionesse habla de combate, enfrentamiento armado,«situación desgraciada y de difícil salida», elmomento más violento de la batalla e incluso,en la dimensión individual, situación de angus-tia y trastornos neuróticos. El conflicto, enton-ces, pasa a ser en los despliegues de la vidadiaria algo repudiable de antemano y, como todolo que merece ciega condena, escasamenteanalizado.

Es verdad que nadie recuerda con singularagrado los episodios conflictivos por los queatravesó en su vida. Cuando estos concluyen,la reacción inmediata es tomar distancia paradisolver las amarguras que deja la refriega. Esealejamiento impide la estimación exacta del va-lor del conflicto y; por consiguiente, la memoria

de él es por lo general de rechazo y conse-cuente desalojo de información. Craso error.

Es sabido que la memoria está más com-prometida con el futuro que con el pasado. Supreservación es en el fondo nuestra preserva-ción. Dependemos de ella para encarar situacio-nes diversas, algunas previsibles, otras sorpresi-vas, pero ninguna, en lo posible, completamentefuera de control. Porque eso es la memoria, unarchivo actualizable orientado al máximo controlposible de la vida futura.

Entonces, cuando la memoria no registracon precisión el conflicto y se abruma y atontacon su lado más beligerante, carecemos de in-formación para reaccionar. Faltos de ese apren-dizaje, lo más probable es que demos variostumbos nuevamente.

Se entiende que es de algún modo naturalque intentemos depurarnos de lo desagrada-ble, pero esa depuración debe ser un procesono de eliminación sino de transformación sim-bólica, de modo que el pasado quede raciona-lizado o ritualizado para hacer de él algo trata-ble sin dolores, rencores o amarguras queperturben. La transformación de un conflictosocial debe entenderse por eso como un pro-ceso educativo respecto del uso igualitario delpoder, el reconocimiento del otro y el desarro-llo de respuestas cooperativas frente a losproblemas.

Mención aparte merecen los que de ma-nera deliberada demonizan los conflictoscomo parte de una estrategia, a menudo efi-caz, de ocultar o rebajar el problema y des-calificar a sus protagonistas. Entonces trans-miten a los demás la idea de que conflicto yviolencia son la misma cosa; que hablar deconflicto es hacer, inevitablemente, referenciaa acciones de fuerza contra alguien para in-fligirle un daño, cuando en realidad la violen-cia es solo una de las formas en que se ma-nifiesta el conflicto. Frente a él los actorespueden elegir, porque la violencia no es unafatalidad. Por lo que hay que preocuparse esque siempre haya opciones no violentas que

1 De acuerdo con el Reporte n.o 35 de la Defensoría del Pueblo sobre conflictos sociales en el Perú, correspondiente aenero de 2007, el 40% de ellos tienen que ver con problemas entre la población y los gobiernos locales. 2 El conflicto en Ilave es el ejemplo reciente más dramático del uso irresponsable de un medio de comunicación. En mu-chos lugares del país esta situación se ve agravada por la gran cantidad de radios informales que funcionan sin estarsujetas a ningún control.


39

poder escoger.3 Allí radica justamente la su-perioridad de la democracia: en ser un siste-ma de comunicación confiable para llegar aacuerdos, ventilando las diferencias sin aca-bar con el otro.

Dicen que el conflicto es inherente a lavida humana; sin desconocer la importanciade este debate de reminiscencias escolásticas,conviene, por el momento, dejar constancia deque, queramos o no, de pronto cualquiera denosotros puede verse incurso en un conflicto,dado que en el desenvolvimiento social de lavida humana entramos en sucesivas colisionesmotivadas por intereses encontrados, ambicio-nes que se cruzan, iras contenidas, exclusio-nes ancestrales; en suma, maneras diferentesde ver, sentir y actuar en el mundo, y cuya di-ferencia representa en algún momento incom-patibilidad o contradicción.

Lo que sí parece más claro es que el con-flicto rompe la insularidad. Nos hace ver depronto que el problema también lo involucra auno; que todo excluido puede ser un enemigoy que no caben extraterritorialidades, circuitoscerrados de vida, torres de marfil o de concretoarmado o autonomías económicas y culturales.En el mundo hay cada vez más interseccionese interdependencias. No se puede tomar deci-siones políticas ignorando el escrutinio de lagente ni se puede explotar recursos naturalesprescindiendo del entorno social.

Pero, además de romper la insularidad, elconflicto revela un desequilibrio previo, unaasimetría perjudicial reñida con el principio deigualdad sobre el que se erige el Estado de-mocrático.

Entonces el conflicto, de ser visto comoalgo condenable, pasa a transformarse en unaoportunidad.4 Una oportunidad aprovechablepor todos, porque el conflicto no es solo laoportunidad de quienes protestan sino tambiénla de quienes están por el momento en la otraorilla, así como de la sociedad y el Estado quepodrán modificar para mejor los términos de la

convivencia. Esta idea, que en otros lados yaes una verdad consagrada, va avanzando len-tamente en nuestro país. El conflicto empiezaa ser cada vez menos un asunto de la policía,es cada vez más un asunto de los analistas,mediadores, negociadores, facilitadores, y ac-tores sociales, políticos y empresariales.

De lo que no hay duda es de que los con-flictos están ahí, en toda su complejidad y de-safío. Y prestan un servicio importante. Es enese roce de los diferentes donde asoman vie-jos e irresueltos entredichos, problemas quenos negamos a ver, cuentas pendientes con lahistoria, humillaciones y carencias y, también,expectativas e impaciencias. Todo ese mundosumergido en la aparente calma de la vida dia-ria salta de pronto para recordarnos las fractu-ras sociales, las minusvalías políticas, losabandonos históricos, los múltiples imaginariospopulares, etcétera. Los conflictos, a modo delaboratorio vivo en el que nos vemos y analiza-mos en tiempo real, sirven para calibrar lahondura de esos desencuentros y, para quecriaturas inteligentes, al fin, elaboren formasde comunicación confiables que nos ayuden allegar a acuerdos.5

Está claro que si el conflicto empieza amanifestarse hay que orientar su energía pro-ductivamente en busca de lograr cambios quesatisfagan a las partes. El conflicto puede con-vertirse en el momento propicio para dar saltoshacia situaciones nuevas que mejoren las rela-ciones entre unos y otros, siempre que seaadecuadamente manejado.

Sin embargo, no se puede dejar de men-cionar que los conflictos pueden ser tambiénactivados deliberadamente para satisfaceragendas privadas que se encuentran ocultasde forma conveniente bajo el disfraz de la cau-sa popular y el beneficio colectivo. Allí se es-conden las venganzas privadas, la defensa deintereses particulares en ocasiones vinculadosa actividades ilegales, los lanzamientos políti-cos, etcétera. O, siempre que esto es posible,

3 En Shona, una lengua de Zimbabwe, bongozozo o mhirizonga aluden a violencia física: palizas, quemaduras, tortu-ras; en cambio, la palabra makakatanwa se refiere a los desacuerdos, las discusiones, a los conflictos que no sonviolentos. En nuestra lengua se distingue también la violencia del desacuerdo, pero la palabra conflicto remite casi in-variablemente a violencia. 4 De Bono se refiere al conflicto como una situación que necesita un esfuerzo de proyecto. Cf. De Bono (1986: 113 y ss.). 5 Las comunidades achuar del río Corrientes esperaron treinta y seis años para que el Estado se preocupara por susalud y la empresa reconociera el daño, y dejara de contaminar las aguas. Hoy cuentan con un acta consideradahistórica y cuyos acuerdos se han empezado a cumplir en los plazos previstos.

ROLANDO LUQUE

40

la debilidad en la organización de la protestapermite que se cuelen los ultras y los sujetoso grupos antisistema que tratarán de llevar eldescontento hasta el extremo para producir elmáximo de daños, de modo que las relacionesestallen y crezca el resentimiento.

Justamente, es ese resentimiento el queusarán como combustible para sus proyectospolíticos. Es obvia la idea de conflicto que tie-nen las organizaciones subversivas y el papelque le asignan a la violencia en el cambio so-cial. Los actos y los textos de Sendero Lumi-noso prueban de sobra esta glorificación delconflicto entendido como violencia orientada ala destrucción del otro y cebada hasta con supropia sangre.

2. El conflicto, real o imaginario,tiene consecuencias

Solo en la pizarra de los académicos el conflictoes ideal. Allí le son aplicables de manera impe-cable todas las matrices de análisis, triángulosde conflictos, paradigmas anidados, diagramasde actores, etcétera. Pero de la pizarra al terre-no de los hechos hay un largo trecho, un trechoque habrá de recorrerse premunido de todo esteinstrumental, pero conscientes de los altibajos ysorpresas que nos depara la realidad.

Este tipo de conflictos no es una cuestiónde dos o tres que podrían sentarse a la mesadel conciliador extrajudicial y transparentar suspercepciones hasta dejar ver la raíz de su pro-blema. No, en este caso son cientos y a vecesmiles los movilizados, de los cuales un sectorha sentido algún tipo de perjuicio directo delque puede dar fe. Los demás sustentan su ac-titud en el temor a que les ocurra lo mismo, lasolidaridad con los perjudicados y un afán dereivindicación históricamente acumulado. Sue-len, además, en algunos casos, confiar acríti-camente en la versión del líder y dar por ciertoslos titulares de los periódicos o las noticias dela radio y la televisión.

La realidad del conflicto es distinta de laverdad del problema. Lo peor que puede ocu-

rrir es que vayan por caminos distintos, pero noes infrecuente que así sea. Mientras el proble-ma es o puede ser sometido a análisis múlti-ples pugnando por componer una verdad quelo explique y cuya explicación sea racionalmen-te compartida por la diversidad de los agentesque intervienen, el conflicto adquiere con elpaso de los días una realidad en extremo com-pleja y no enhebrada por un hilo racional.

La realidad del conflicto debe estar hechade las verdades del problema hasta donde seaposible estirar el principio de verificación y laidea del mejor argumento, pero no siempreesto es así o por lo menos no empieza así.

Lo que se pone en juego va más allá delproblema central o de lo que se considerabaoriginalmente como central. El conflicto tiendesiempre a ramificarse y a activar a su pasootras fibras de la intimidad social, voces remo-tas que vuelven a sonar y que adquieren rele-vancia especialmente en la etapa de su esca-lamiento.

¿Cómo es que llegamos hasta aquí?, es lapregunta obligada. Y no es que no haya expli-caciones, sino que se tiene la tendencia a des-conocer como parte del conflicto aquello que notiene status de verdad, lo que no obedece auna lógica consagrada y que no es parte delintercambio rutinario de mensajes en una co-munidad de hablantes homogénea. Esta limita-ción para ver todas las caras del conflicto pue-de derivar en una ruptura de la comunicación.

Es probable que muchas de las motivacio-nes de los conflictos provengan de algunos re-tazos de verdad, mitos fabricados y echados arodar, afirmaciones dichas con gran emotividadpero difíciles de verificar; una argamasa cierta-mente discutible para la recta razón pero queen el terreno tiene la fuerza suficiente paraproducir consecuencias. ¿Qué hacemos?, ¿lo ta-chamos de falso y perseguimos a sus autores?,o ¿intentamos comprender que lo imaginario ylo indemostrable son elementos que tienen«realidad» en el mundo del conflicto?6

La pregunta es qué hacer con estos ele-mentos o con los interlocutores que no incorpo-ran esta dimensión en sus deliberaciones.7 Esto

6 Cuentan que en una comunidad se hablaba con agitación de la explotación de una mina de diamantes solo porquealguien oyó de pasada la expresión perforación diamantina. 7 Un enfoque transdisciplinario permite incorporar los componentes no racionales del conflicto.


41

forma parte, sin duda, del manejo del conflicto yhay maneras de tratarlo. Quienes inician un pro-ceso de diálogo es porque admiten una aperturahacia el otro, ese es el espacio que hay queaprovechar para introducir un lenguaje que refle-je lo mejor posible el conflicto.8

Aquello que es capaz de generar conse-cuencias debe ser controlado en tanto vanemergiendo en el proceso los elementos conlos que elaborar una verdad compartida de laque nazcan acuerdos. Despejar lo imaginarioo lo indemostrable es una operación de ciru-gía mayor en la que, sin lesionar la autoestimade nadie, ni menospreciar el fundamento desu reclamo, se logre la adhesión de las partesa afirmaciones susceptibles de verificación.De no lograrse este tránsito, los acuerdos se-rán tan imaginarios como las causas que die-ron lugar al conflicto.

3. El prestigio de la violencia

Prestigio quizá sea una palabra chocante pues-ta al lado de la violencia, pero la uso delibera-damente para poner en evidencia que hay enun sector de la población y de sus dirigentes, elconvencimiento de que la violencia es la víacorta y rápida para alcanzar los objetivos. Estaeficacia ha hecho de ella un medio estimado yde buen crédito, y con frecuencia presente a lahora de barajar alternativas de lucha.

Las relaciones de marcado desequilibrionunca producen acuerdos. La parte fuerte per-cibe que su superioridad cancela de por sícualquier pretensión. Esa superioridad se sus-tenta en algún tipo de poder y eventualmente essantificada con alguna forma jurídica, aunqueen ocasiones esta ni siquiera sea necesaria.

La primera tensión se presenta cuando laparte débil pretende el equilibrio. Lo natural enun Estado de derecho es que los procedimien-tos legales, la dinámica política o la interac-ción social acorten la distancia entre unos y

otros para producir un espacio de intercambiorazonado de mensajes en un plano de relativaigualdad. El equilibrio entonces llegará. El pro-blema es cuando se cree de antemano queesas opciones están desprestigiadas por lentas,farragosas y corruptibles. Surge, entonces, latentación de la violencia, y no es ni será raroque se ceda ante ella.

Pero, ¿por qué la violencia es percibidacomo un factor eficaz para alcanzar el equili-brio? La violencia,9 no obstante el riesgo quese corre en su uso, es un recurso de utiliza-ción inmediata, transmite con contundencia unmensaje, da una impresión de cohesión eidentidad en el grupo, siempre habrá experien-cias de humillación en que justificarla, apuntadirecto a producir miedo en el otro. Pero so-bre todo, no faltarán precedentes a los que loslíderes apelarán para demostrar que es unmedio probado de lucha.

Es verdad que un alto porcentaje de losmecanismos de diálogo se instala luego de lasmedidas de fuerza. Pero lo que esto revela noes la eficacia de la violencia, sino la incapaci-dad del Estado para dar a los conflictos unasalida razonable. La competencia más desa-rrollada frente a las amenazas de violencia esla represión. El Estado no está suficientementepreparado para analizar situaciones de conflic-tividad con un propósito preventivo, buscandoentendimientos y arreglos dialogados. Se ob-serva, por el contrario, cierta displicencia ytorpeza que facilita el avance de los violentos.Y no me refiero a este Gobierno en particularni a tal o cual gobierno regional o local, sino alEstado histórico.

No es sencillo entender el potencial deviolencia que cada pueblo tiene.10 En nuestropaís, el resentimiento, la frustración, el temor,fruto de las exclusiones, son sentimientos quese acumulan fraguando un potencial de violen-cia que con frecuencia halla en contrarieda-des poco significativas la ocasión de liberarsecomo una energía a cierta hora ingobernable.

8 «Lo que se busca o produce en la fusión de horizontes culturales no es el consenso entre los diferentes sino laampliación de los puntos de vista y la autorrecreación de las identidades». Tubino (s. a.: 10). 9 Lewis Coser tiene al respecto una discutible, pero provocadora teoría de la violencia como vía para alcanzar logros. Cf.Coser (1967). 10 Es increíble cómo en cuestión de horas una marcha de protesta contra una medida desatinada de la presidenta del go-bierno regional de Apurímac, cobra un muerto y más de cincuenta heridos y se convierte en una lucha contra el abandonoy la postergación de un pueblo. Las agendas históricas están siempre a la espera de una oportunidad para emerger.

ROLANDO LUQUE

42

Le cuesta al Estado lograr anticiparse a esce-narios complicados y les cuesta también a losdirigentes sociales y políticos calcular el des-enlace de las acciones de protesta. Y no esque nuestros pueblos sean violentos por natu-raleza —ningún pueblo lo es—,11 sino que enlas condiciones de vida de la mayoría hay ra-zones fuertes para el descontento aunque nonecesariamente para la violencia. La violenciasupone una elección.

Es evidente, por otro lado, que los blo-queos de carreteras o la convulsión generaliza-da ponen al Estado contra la pared y con áni-mo de arreglo inmediato, pero es muy difícilsostener en términos de país o de bienes per-sonales como la vida o la integridad física quelos beneficios logrados mediante medidas vio-lentas superan los costos dejados en el camino.

La única forma de dejar sin piso a los vio-lentos es desatorando los conductos por dondedebe fluir la protesta. La ley y el diálogo sonlas dos únicas vías admisibles. Hay una ciertadosis de energía en la protesta que el sistemapuede procesar sin poner en tela de juicio susprincipios. Más allá de ella, la relación se in-terfiere y, eventualmente, se rompe.

La violencia anula el sistema de procesa-miento de las diferencias. Es un error, sin em-bargo, quedarse en el plano de la condena yno incluirla como una variable central en elanálisis. No hay duda de que la violencia es lapeor manera de comunicarse, sobre todo por-que pone en riesgo la subsistencia de los in-terlocutores, y contiene mensajes que hay quedescifrar con cuidado en pos de hallar la cau-sa que la provoca, el factor que la estimula yagranda, y quizá las claves de su tratamiento.

4. El espacio físico y el espacio vital

Un tipo de conflicto, intenso, complejo y quesuele dominar las primeras planas es el con-flicto socioambiental.12 En él las poblacionesse movilizan contra las compañías mineras ypetroleras que exploran o explotan recursos

naturales y contra el Estado, exponiendo pro-blemas relativos a derechos sobre la tierra, elacceso al recurso del agua, inadecuado ma-nejo ambiental, temor a que la actividad pro-duzca contaminación, accidentes ambientales,acceso a canon y regalías, pasivos ambienta-les, impacto económico-social, etcétera.

Ha habido avances en el tratamiento delos problemas ambientales pero aún estamoslejos de tener una institucionalidad ambientalque no sea percibida como parcializada, lími-tes máximos permisibles adecuados, mejoresmecanismos de participación y consulta ciuda-dana, etcétera. Pero, de entre todos, hay unaspecto sustancial que marca la conducta delos actores y que tiene que ver con la mentali-dad con que se inicia un proceso de explora-ción y explotación de un recurso natural.

Me estoy refiriendo al conocimiento, actitud,intención con que empresarios y tecnólogos seaproximan a ese espacio de la realidad en elque yace un bien muy preciado. ¿Qué tipo depreguntas se han hecho antes de echar a an-dar las maquinarias? ¿Esas preguntas giranen torno solamente de volúmenes de mineral ohidrocarburos, costos de producción, valor enel mercado?

Es una constante en los conflictos de estetipo encontrar que el inicio de la relación entrela empresa y la comunidad no fue bueno. Esdecir, no hubo una preocupación por conocerquiénes son y desde cuándo están donde es-tán, qué tipo de relación mantienen con el en-torno natural, cuál es su idea de desarrollo,qué expectativas tienen en relación con el pro-yecto en curso, etcétera. Estamos hablandode dos mundos que se han conocido en la ac-ción por no decir en el conflicto y en la cualcada uno mantuvo su línea de ideas y creen-cias. No hubo una etapa previa, bien pensada,de conocimiento mutuo en la que se buscaranintersecciones sobre las que realizar un pro-yecto compartido. Las comunidades se mos-traron entre la expectación y la sensación depeligro y las empresas hicieron poco o nadapor forjar sus propias condiciones de acogida.

11 «La conducta agresiva está lejos de ser una respuesta simple y mecánica; su aparición depende de la disposición delsujeto, de su historia personal, de la situación dada (frustración, percepción de la violencia, desencadenantes) y de lainterpretación que el sujeto haga de tal situación». Touzart (1980: 34). 12 De acuerdo con el Reporte n.o 35 de la Defensoría del Pueblo correspondiente a enero de 2007, los conflictos socioam-bientales representan el 22% de un total de 97 conflictos.


43

Era, entonces, bastante previsible que esosmundos entraran en colisión.

Los teóricos de la modernidad sostienenque la visión unilineal del desarrollo surgida delsiglo XVIII europeo ha entrado hace tiempo encrisis. La reacción contra la minería tiene quever con ese cuestionamiento a una modernidadexcluyente y altamente costosa para los pue-blos. La fascinación por la máquina y el cálculoya no tiene el efecto de antes. Hoy, el accesocasi ilimitado a la información permite entrar encircuitos de conocimiento13 en los que dirigen-tes y pobladores se forman sus propios juiciosy se preparan para que no les den gato por lie-bre. En el Perú, este es un proceso que ya seinició y que es irreversible.14

Por otro lado, nunca es una buena defen-sa basarse en la ausencia de normativa o enla debilidad institucional. Quizá sea válida en elalegato empeñoso de los abogados, pero másallá de la oficina del ministro no tiene muchofuturo si la población está persuadida de quesu tierra y su agua están en riesgo.

Sucede que en muchos casos, el espacioal que la empresa llega con sus planos y susdragas no es un espacio puramente físico, esun espacio vital. No tiene solo un valor en elmercado, sino que tiene un significado en elhorizonte cultural de ese pueblo. Ese espacioes el escenario de su historia; cada cosa tieneun nombre y una presencia en la vida simbólicay doméstica. Es con esa tierra, con esa agua,árboles y animales que han hecho su vida, sus-tentado a sus familias, forjado una cultura.

Es esa percepción de que la armonía y lasubsistencia están en riesgo la que produceexplicables reacciones de alarma. A ellas sesuman dos elementos más objetivos: la extremapobreza de los pueblos mineros y el paisajedesolador de los pasivos ambientales.

Nada de esto tiene que ser necesariamenteasí. La minería es una actividad muy importante

en el desarrollo del país. Pero hay que ser muytransparentes desde el comienzo: las verdadesincompletas, los malentendidos, los doblesjuegos, son petardos que no tardarán en esta-llar en la cara de todos.

Llama la atención este descuido en propi-ciar un diálogo intercultural, a sabiendas deque el nuestro es un país tan diverso que exi-ge formas de relación creativas en las que sepueda sostener cualquier emprendimiento.

5. Del estado de humillaciónal estado de reconocimiento

Los ciudadanos que ante la puerta de la muni-cipalidad demandan cuentas claras, los pue-blos invisibles ante los ojos de las empresasextractivas, las comunidades que se agredenentre sí por los límites difusos de sus tierras,son experiencias que tienen algo en común: elno reconocimiento.15

La idea de reconocimiento —que Hegeldejó a mitad de camino—16 parte por afirmarque el proceso social tiene una tensión internaque es de carácter moral. En los conflictos so-ciales no solo hay la pretensión de acceder aalgo deseado: mejores servicios municipales,agua limpia o propiedad indiscutible sobre latierra, sino también la reivindicación moral ycultural de los que se sienten menospreciados.

Este enfoque sostiene que los sujetos sevan modelando a sí mismos en función del in-tercambio con los demás. G. H. Mead, citadopor Alex Honneth (1997), le da un carácter so-cial al forjamiento de esa identidad al afirmarque «[...] sin el otro que reacciona ante mí no esposible que repare en mis propias reacciones».Es en esa relación que el sujeto puede medir elgrado de aceptación y de respeto a sus dere-chos. De este modo, ganará su «autorrespeto»,es decir, la conciencia de su dignidad.17

13 Vale citar lo que Carmen Rosa Balbi dice en Ciudadanos en la sociedad de la información: «La globalización de la informaciónpermite así, de manera cada vez más extendida, que en el último rincón de un país con una geografía tan compleja y cultural-mente diversa como el Perú, se maneje información que puede tener implicancias directas en la calidad de vida» Balbi (1999). 14 Según Nelson Manrique (1999), la tasa de crecimiento de internet en el Perú supera en tres veces la media mundial. 15 Al respecto hay un sustancioso debate entre autores como Honneth, Taylor, Fraser o Habermas. 16 El joven Hegel se propuso originalmente la construcción de una comunidad moral a partir de la lucha por el reconoci-miento, objetivo que deja de lado más adelante en favor de una filosofía de la conciencia. 17 «El reconocimiento es más que la tolerancia positiva. Reconocer al otro en su alteridad radical es más que respetar susdiferencias y comprenderlo desde su percepción del mundo. Reconocer al otro es respetar su autonomía, es percibirlocomo valioso» Tubino (S. a.: 9).

ROLANDO LUQUE

44

En un régimen de libertades, aun si se tra-tara de democracias en formación como lanuestra, el pensamiento crítico y creador, lograexpandir la individualidad de los sujetos trans-formándolos en actores en la «lucha por el re-conocimiento». En esas circunstancias, tenerderechos no solo significa estar rodeado deciertas formas jurídicas, sino también tenerpretensiones legítimas, accesibles, que le danal sujeto la conciencia de que goza del respe-to de los demás.18

En las causas de los conflictos hay la per-cepción de que se están violando derechosfundamentales. Dice Honneth que el menos-precio por desposesión de derechos significaser lesionado como sujeto moral. Esto traeconsigo la pérdida de respeto de sí mismocomo sujeto de interacción legítima con losdemás. Y en la medida en que esa situaciónno merece una respuesta apropiada de partedel Estado o de las empresas o de otros sec-tores de la sociedad, no se sentirán oídos nientendidos en sus diferencias; entonces, seincubará en los sujetos de esa comunidad unsentimiento de menosprecio por deshonra.Esta forma de menosprecio tiene que ver conla desvalorización de su modo de vida indivi-dual y colectiva que lesiona fuertemente su au-toestima y destruye la confianza. Esta última,dicho sea de paso, se labra con dificultad me-diante sucesivas demostraciones, pero se pue-de menoscabar con una sola defección.19

Si a esto le agregamos una reacción re-presiva como única respuesta a la expresiónde protesta, lo que estaremos componiendoaceleradamente será una situación de convul-sión social muy fuerte. El sujeto buscará trans-formar el dolor en acción, concretamente enresistencia social y política, pero sobre todoen una sólida resistencia moral. Nunca anularo burlar al otro son estrategias que logranmantenerse en el tiempo. Cada vez es menorsu plazo de efectividad. A la vuelta de la esqui-na o del cerro resurge el conflicto como unadeuda pendiente.

Sin embargo, el no reconocimiento nodebe ser interpretado siempre como menospre-cio. Puede ser incapacidad para reconocer(distancia cultural, limitaciones en la compren-sión del otro) o mala comunicación (erróneapercepción, cierta indiferencia). En cualquiercaso, solo la posibilidad de un nuevo obrarpuede disolver la tensión motivacional del me-nosprecio.

Todas las comisiones de la verdad en elmundo han recogido en los testimonios de lasvíctimas el recado de su reivindicación moral.Que los demás sepan lo que sufrieron, que esesufrimiento fue terriblemente injusto y que lasociedad haga algo por devolverles lo que per-dieron, aunque sea de un modo simbólico. Laverdad de su historia se deberá configurar en laaceptación del otro, y la solidaridad más quegenerosidad debe significar adhesión y pro-tección frente a la experiencia de menosprecio.Si no fuera así, la tensión moral se mantendrácomo una energía subterránea de pronósticoreservado.

Bibliografía

BALBI, Carmen Rosa1999 «La sociedad de la información, ¿genera me-

jores condiciones para la negociación?». EnMiguel Giusti y María Isabel Merino (eds.).Ciudadanos en la sociedad de la informa-ción. Lima: Pontificia Universidad Católicadel Perú.

BASADRE, Jorges. a. La promesa de la vida peruana. Lima: Edicio-

nes de la revista Historia.

COSER, Lewis1967 Nuevos aportes a la teoría del conflicto so-

cial. Buenos Aires: Amorrortu.

DE BONO, Edward1986 Conflictos: una mejor manera de resolverlos.

Buenos Aires: Sudamericana.

HONNETH, Axel1997 La lucha por el reconocimiento: por una

gramática moral de los conflictos sociales.Barcelona: Crítica.

18 Hace dos años, en Puerto Ocopa, un joven líder asháninca preguntó a las autoridades del Estado: «¿Cuáles son esosderechos que nos vamos a llevar a casa?». Les daba una existencia equivalente a la de los bienes de la vida doméstica. 19 Restablecer la confianza toma tiempo. En el día final de la negociación entre el Estado, los pueblos achuar y la em-presa PLUSPETROL (octubre de 2006), los apus de las comunidades pidieron en el momento de la firma del acta quefuera el ministro de Energía y Minas el primero en firmar y manifestaron que luego lo harían ellos. Este hecho es unaclara demostración de explicable desconfianza hasta el último minuto.


45

MANRIQUE, Nelson1999 «El Perú en el umbral de la sociedad de la

información». En Miguel Giusti y María IsabelMerino (eds.). Ciudadanos en la sociedad dela información. Lima: Pontificia UniversidadCatólica del Perú.

REAL ACADEMIA ESPAÑOLA

2001 Diccionario de la lengua española. 22.a edi-ción. En <www.rae.es>.

TOUZART, Hubert1980 La mediación y la solución de los conflictos.

Barcelona: Herder, 1980.

TUBINO, Fidels. a. Interculturalizando el multiculturalismo. Lima:

Pontificia Universidad Católica del Perú.

Los conflictos después del conflicto. Desestructuración del sistema político y conflictos sociales depués de la violencia

47

Los conflictos después del conflicto. Desestructuración delsistema político y conflictos sociales depués de la violencia

CARLOS MELÉNDEZ*

Los análisis sobre el actual nivel de conflictivi-dad que atraviesa el país (que se evidencia enconflictos sociales como los de Ilave, Quilish,Tintaya, por mencionar los más conocidos) nohan sido relacionados con la desestructuracióndel sistema político producida por un procesoen el que intervinieron la violencia política y elautoritarismo posterior a esta. Consideramosoportuna una mirada al clima de conflictividadsocial relacionándola con la desestructuraciónde los vínculos políticos, luego del colapso delsistema de partidos y la imposibilidad de rear-ticularlos como resultado y secuela de los pro-cesos de violencia política que atravesó el paísdurante las últimas dos décadas. Como corola-rio de este proceso, las demandas socialesque movilizan grandes sectores del país noencuentran canales formales para ser media-dos y estallan vulnerando las capacidades degobernabilidad de un país cada vez menospartidarizado y menos estable.

1. El colapso y la ciudadanía rural

Los análisis políticos más contundentes seña-lan que en el Perú no existen partidos. Se hallegado al punto inclusive de cuestionar las ca-racterísticas orgánicas de lo que para muchoses el «único partido digno de ese nombre» enel país (el Partido Aprista Peruano). Esto ha

llevado a caracterizar nuestro sistema políticocomo una «democracia sin partidos» (Tanaka2005) que evidencian que la era de los parti-dos enraizados en la sociedad habría terminado(Levitsky y Cameron 2003). Este diagnósticosupone que alguna vez existió un sistema departidos que cumplía de algún modo, eficientepara algunos (Tanaka 1998), cuestionable paraotros (Lynch 1999), la función de representa-ción política. Se dice que este sistema, virtuo-so o deficiente, colapsó con la emergencia deAlberto Fujimori y su prédica antipolítica(Grompone 2000; Degregori 2000). Sin embar-go, no existen aproximaciones de igual con-tundencia cuando nos acercamos a las reali-dades locales que nos permitan dar pistassobre la presencia real de aquellos partidoscuando estos gozaban, supuestamente, deplena salud.

El retorno a la democracia que vivió elPerú entre 1978 y 1980 coincidió, como en elresto de América Latina, con la transición deun modelo de matriz estadocéntrica a un pro-ceso de ajuste estructural, lo que Cavarozzi de-nomina la «doble transición» (Cavarozzi 2004).Pasamos de un gobierno autoritario a uno de-mocrático con altos niveles de competencia po-lítica, mientras que el Estado iba perdiendopaulatinamente sus pretensiones de regulaciónde la vida económica y social del país. Lacompetencia electoral, con partidos que cu-

* Sociólogo de la Pontificia Universidad Católica del Perú e investigador del Instituto de Estudios Peruanos.

CARLOS MELÉNDEZ

48

brían todo el espectro político, nos hizo perderde vista cambios sustanciales que atravesabael país y se vivió, como señala Tanaka, el «es-pejismo de la democracia» (Tanaka 1998).

Las reformas sociales aplicadas por ladictadura velasquista (1968-1975), especial-mente, en materia de propiedad de la tierra yde educación, y la ampliación significativa dela población electoral (al otorgar la Constitu-ción Política de 1979 derecho de sufragio alos analfabetos) crearon las condiciones parauna ola de participación ciudadana, tanto anivel electoral como de movilización social.Las demandas sociales postergadas se mos-traban al alcance de las mayorías, muchomás quizá en las expectativas que en la reali-dad. La democracia vino no solo con votossino también con el protagonismo de las movi-lizaciones, paros y huelgas de sindicatos ygremios organizados. La posibilidad de, porfin, elegir a los gobernantes —en una socie-dad caracterizada por muchos como gamona-lista— hacía que estas expectativas cobraranfuerza. Como consecuencia, la ciudadaníadejó de ser privilegio de las clases medias yaltas, se democratizó y se volvió rural.

Para entonces, los canales para hacerpolítica eran los partidos políticos formados,en su mayoría, con anterioridad a la dictaduravelasquista. Agrupaciones políticas que se ha-bían formado, crecido, organizado y consoli-dado en las ciudades y capitales de provincia,ya que, como señaló en alguna ocasión algúnrepresentante de estos, «¿Para qué servíahacer política en el campo, si los campesinosno votan?». Pero desde 1979, esta situacióncambió. Sin embargo, los partidos políticos nohabían siquiera incorporado las demandas deestos sectores de la población de una maneragenuina, sólida e informada, quizá más desa-rrollada en el plano discursivo que en la plani-ficación de reformas necesarias.

Los partidos, para entonces, tenían pre-tensiones de presencia nacional y la ampliaciónde la ciudadanía les dio la posibilidad de ex-tenderse y afianzarse. Sus aspiraciones consis-tían en transformar un esquema de representa-ción que cambiara el «triángulo sin base»(Cotler 1994) por una pirámide de representación,donde la cúspide (las elites) representaran fiel-mente los intereses agregados de sectoressociales organizados corporativamente. Pero

este proceso se truncó debido a las transfor-maciones en la naturaleza de las demandassociales: de un Estado con dificultades paragarantizar derechos sociales mínimos a la ciu-dadanía. Además, debido a la emergencia deSendero Luminoso que fue, precisamente, lamayor evidencia de que un sector de la pobla-ción no sentía como suyo el naciente sistemade representación.

El conflicto que iniciara Sendero Luminosocomenzó el día en que se realizaban elecciones,en las zonas donde por primera vez los ciuda-danos acudían a votar. Es decir, surge dondelos partidos políticos iniciaban tímidamente sudespliegue y en medio de la incertidumbre pro-pia de un país que no conocían y que se lesempezaba a desbordar.

El sistema de representación política asen-tado en el Parlamento y en el Ejecutivo nopudo echar raíces en la sociedad rural. Mien-tras los partidos de derecha como Acción Po-pular y el Partido Popular Cristiano se refugia-ban en las ciudades y el Partido Aprista en lascapitales de provincia, la izquierda que teníauna mayor vocación «campesina» (por llamarlade algún modo), fue tan dubitativa con respectoa la «lucha armada» que no logró cuajar unapropuesta de representación política para esaciudadanía rural, aquella donde las viejas tradi-ciones políticas pertenecían al hacendado, yno a una experiencia propia de militancia políti-ca. La política no pertenecía al ciudadano ru-ral, sino a quien era su jefe y patrón.

El conflicto armado terminó por ahuyentarmás a los integrantes de los partidos políticos,organizaciones que sufrieron la desapariciónde sus miembros de base y de las autoridadeslocales que los representaban en lugares tanalejados de las ciudades. La guerra, como finde la política y no como continuidad de ella,fue el primer proceso de despolitización quesufrió el Perú desde la vuelta a la democracia.El Informe Final de la Comisión de la Verdady Reconciliación (CVR) relata casos de conflic-tos al interior de comunidades campesinasque fueron exacerbados y que encontraron vio-lenta resolución a partir del conflicto armado.Precisamente, la evolución de aquellos no sehizo de manera política —es decir, con la me-diación de actores organizados— sino median-te la guerra. Las ideologías y las propuestasno solo desaparecieron con «la caída del muro»,


49

sino con la pérdida de vidas humanas dondeel pragmatismo no fue sino más de las vecespuro instinto de sobrevivencia.

2. El fujimorismo: clientelismoy conflicto

El proceso de despolitización —como resulta-do de la guerra subversiva en el interior delpaís y en las zonas urbano populares— fueaprovechado y expandido por el proyecto anti-político fujimorista que se conformó tomandocomo base el clientelismo político en las zo-nas populares, la militarización de las zonasrurales y la utilización de una política contra-subversiva como instrumento político despuésde haber vencido militarmente a Sendero Lu-minoso y al Movimiento Revolucionario TúpacAmaru (MRTA).

La prédica antipolítica de Alberto Fujimoricontra los partidos políticos denominados tradi-cionales gozó de un alto respaldo en la opiniónpública nacional. La crisis económica hereda-da del gobierno aprista de Alan García (1985-1990) y la violencia política expandida en casitodo el país se interpretaron como el penosodesempeño de los partidos que gobernaron elpaís durante la década del ochenta. La situa-ción crítica justificó la «mano dura» del régi-men fujimorista, traducido en el autogolpe (elcierre temporal del Poder Legislativo, Judicialy órganos de control), y en el creciente autori-tarismo del régimen. Al carecer de vínculoscon estructuras políticas orgánicas, el gobier-no de Alberto Fujimori utilizó el despliegue te-rritorial de las fuerzas armadas que, dados losenfrentamientos con la subversión, estabanapostados en diversas zonas del país.

El Informe de la CVR señala que cuandose venció militarmente a los movimientos sub-versivos, la estructura contrasubversiva militarse mantuvo, pero rápidamente fue tomando uncariz político. Los estados de emergencia es-tablecidos en gran parte del territorio nacionalse mantuvieron, lo que implicaba la suspen-sión de los derechos civiles y la subordina-ción de las autoridades civiles al mando de losmilitares. Aquello que los partidos políticos tra-dicionales no pudieron establecer, fue estable-cido por el aparato militar estatal subordinadoa los objetivos del fujimorismo.

El control y la arbitrariedad del Gobiernoen las zonas rurales, tomando como base eldespliegue militar, fueron complementados conuna alta dosis de clientelismo político median-te programas sociales que generaban unaimagen de democratización en tanto satisfac-ción de demandas sociales. Sin embargo, valela pena aclarar que estos programas (comoFONCODES) se daban en un contexto de liberali-zación de la economía y del Estado, y lo quepretendía aparecer como la reivindicación jus-ta de derechos sociales no era coherente conuna población carente de derechos civiles, dela privatización de servicios básicos y de res-ponsabilidades estatales, y de una economíaabiertamente de mercado.

Bajo el esquema militar-clientelista, muyprofundizado en las zonas rurales, la relacióndel régimen político con la sociedad adquiriócaracterísticas de represión. Los conflictos so-ciales, permanentes en cualquier tipo de socie-dad, fueron reprimidos y traducidos bajo laamenaza oficial de ser caracterizados como«terroristas». Las voces de protesta o de sim-ple insatisfacción con un esquema de gobiernorepresor en lo político y neoliberal en lo eco-nómico, no pudieron politizarse debido a laamenaza de ser acusados y procesados judi-cialmente como «actos de traición a la patria»y; por lo tanto, no pudieron canalizarse por lasestructuras institucionales del Estado, sinoque quedaron reprimidas hasta la próximaapertura de la competencia política del régimen(que sucedió con posterioridad a la caída delfujimorismo).

3. La desestructuracióndel sistema de intermediación

Con el final del fujimorismo se termina tam-bién un largo proceso de desestructuracióndel sistema de intermediación política. La so-ciedad peruana, durante gran parte del sigloXX, se caracterizó por un sistema de media-ción que Julio Cotler denominó «triángulo sinbase» (Cotler 1994), en el que la cúspide (ge-neralmente representada por el poder gamo-nal) se relacionaba con los dominados de for-ma vertical y sin generar vínculos horizontalesentre los miembros de la base. Este esquemasuponía una relación autoritaria en la que el

CARLOS MELÉNDEZ

50

vértice controlaba el poder económico, políticoy social, y las bases no tenían capacidad deagregar intereses.

La dictadura velasquista, primero, y lospartidos políticos que gobernaron el país du-rante los ochenta, después, intentaron, cadacual a su modo, cambiar este esquema poruno capaz de agregar intereses y darle formacorporativa a las demandas sociales. Se ape-laba a una suerte de «pirámide de representa-ción», donde el vértice debería ser el genuinorepresentante de las demandas sociales delas bases, comunicadas entre sí gracias a unsistema de representación, en teoría, eficien-te. Sin embargo, ambos intentos fracasaron:el primero, por hacerlo dentro de un sistemaautoritario y; el segundo, por elitista e incapazde generar vínculos renovables con las su-puestas bases. A pesar de ello, en el imagina-rio político esta idea fue muy poderosa y hastase puede decir que se mantiene vigente en lasactuales propuestas políticas participativas.

Las propuestas corporativas de los parti-dos políticos, como forma de mediación conla sociedad, se fueron debilitando aún máscon el crecimiento de la violencia. Como des-cribimos en el acápite anterior, la combinaciónde militarización y clientelismo del fujimorismosupuso un nuevo esquema, igualmente verticalcomo los anteriores pero que no suponía laconcentración del poder político ni del econó-mico en un solo tipo de agente ubicado en elvértice (como era el poder gamonal en el es-quema del «triángulo sin base»), ni tampocoimplicaba canales desde los vértices a las ba-ses que aseguraran la transmisión y agrega-ción de intereses (como se refería el esque-ma piramidal de representación). En cambio,estableció un sistema vertical pero inestable,móvil antes que permanente. Como carecía deorganización política, el fujimorismo estableciósistemas de clientelas que variaban mucho delugar en lugar. No se enraizó en la estructuraestatal. La utilizó medianamente pero sin co-optarla del todo, más dependiente de la co-yuntura y de la acción-reacción que de unproyecto político de largo aliento. Si los otrosesquemas de representación suponían, enambos casos, vínculos fuertes con las bases,en el caso del fujimorismo se puede graficarcomo una suerte de línea discontinua entre elvértice y las bases, lo que finalmente terminó

debilitando los pocos intentos gregarios demediar intereses (véase el gráfico de la páginasiguiente). Como resultado, las respuestas alas demandas sociales eran parciales, coyun-turales, de satisfacción efímera, que requeríanun «ida y vuelta» permanente entre el gober-nante y la población. De ahí que se comprendaesta vertiginosa presencia del ex presidente yde sus seguidores leales en los problemasque se suscitaban en el país, manteniendo elcentralismo y el poder de la capital.

A pesar de su inestabilidad, el esquemaclientelar fujimorista mantuvo un vértice, aun-que muy supeditado a las relaciones preben-dalistas. El clientelismo articulaba demandassociales con soluciones políticas, al fin y alcabo, lo que todavía hacía suponer cierta re-lación entre la esfera política con la sociedad.El fujimorismo no era solamente esa relaciónmediática entre el presidente-candidato y laciudadanía, prescindiendo de organizacionespolíticas, porque también implicaba cierto nivelde relación con las bases mediante programassociales. Pero al entrar en crisis el fujimoris-mo, y ya debilitados los canales verticales,los vértices articuladores, tanto los estructura-les como los inestables, también entraron encrisis. La concentración del poder económicoy local desapareció del todo luego de las re-formas de ajuste, lo que produjo una sociedadcon nuevas clases medias (comerciantes) yya no de señores o feudos locales. Los parti-dos políticos que suponían élites locales queocuparan esos espacios terminaron perdiendocualquier tipo de legitimidad, tanto por la des-articulación de sus propias organizacionescomo por la prédica antipolítica del fujimoris-mo. Finalmente, la clase política que cumplíalos roles de intermediación clientelista duranteel fujimorismo (gran parte de ella provenientede los viejos partidos), se desarticuló casi conla misma rapidez con la que Fujimori huyó alJapón debido a la ausencia de un proyecto po-lítico que sedimentara las prácticas neopopu-listas del ex presidente. Los vértices desapare-cieron en medio de un país sin podereslocales tradicionales, sin partidos políticos, sinesquemas clientelares y autoritarios, y en me-dio de las consecuencias de las reformas deajuste de un proceso de violencia política y deun sistema represivo que limitaba el procesa-miento político de las demandas sociales. La


51

apertura del régimen político luego de la caídadel fujimorismo constituía el momento precisopara el desembalse de los requerimientos degran parte de la población.

4. Los conflictos despuésdel conflicto

Con la renuncia de la presidencia de AlbertoFujimori (octubre de 2000) se inició un perío-do de transición democrática que consistió enun interinato a cargo de Valentín Paniagua

(octubre 2000-julio 2001) y la elección de Ale-jandro Toledo como presidente para el período2001-2006. De este modo, el país entraba enun período de democratización y de aperturade la competencia política, restableciéndosepaulatinamente un nuevo sistema de partidospolíticos que representaba, hasta cierto senti-do, la pluralidad de posiciones existentes porentonces. Este nuevo sistema se caracterizapor la convivencia de viejas agrupaciones po-líticas que trascendieron la década fujimorista(como el Partido Aprista Peruano y el renova-do frente Unidad Nacional que tiene al PPC

Transformaciones en los esquemas de mediación política en el país

Triángulo sin base Pirámide de representación

Clientelismo y autoritarismo de FujimoriDesaparición de los vértices

(2001 - actualidad)

CARLOS MELÉNDEZ

52

como uno de sus ejes) con nuevas agrupacio-nes formadas en la década del noventa enmedio de un contexto antipolítico (como PerúPosible, el Frente Independiente Moralizador,entre otros).

Mientras la representación política se res-tablecía en la traducción de votos en escaños(especialmente en el Poder Legislativo), estasagrupaciones habían perdido, casi en la totali-dad, presencia y enraizamiento en la socie-dad. Aunque la Ley de Partidos Políticos (pro-mulgada en octubre de 2003) ha obligado a lasorganizaciones políticas a demostrar no soloun alto nivel de afiliación, sino pruebas de mili-tancia y vida orgánica en el interior del país,los resultados de las elecciones regionales del2002 y, más recientemente del 2006, han de-mostrado la creciente pérdida de vigencia deestas agrupaciones en el interior del país, in-clusive el Partido Aprista Peruano, triunfanteen las elecciones presidenciales para el perío-do 2006-2011, pero incapaz de traducir estedominio a niveles subnacionales.

Sin actores políticos nacionales que cum-plan roles de intermediación de demandas enel plano local y regional con la eficiencia queasegure la pertenencia a una organización quetrasmita los requerimientos de las localidades alos centros de toma de decisiones, estas de-mandas sociales adquieren forma de protesta yen muchos casos pueden desbordar la débilinstitucionalidad estatal que existe en el interior.La transición del gobierno autoritario de Fuji-mori al democrático posterior a él, no tuvocomo complemento una transformación del sis-tema de intermediación: el clientelismo no fuereemplazado por un esquema de mediación dedemandas, ya que los que supuestamentecumplirían este rol —los partidos políticos—habían perdido presencia, dominio y conoci-miento de las realidades locales, y solo aparen-tan refugio en las representaciones nacionales—como el Legislativo— que terminan siendoexclusivamente limeñas.

Al desaparecer las articulaciones de inter-mediación, se crean las condiciones para eldesborde de las demandas sociales, su expre-sión en forma de protestas y la facilidad conla que estas pueden radicalizarse al punto de

convertirse en verdaderos conflictos sociales.Es por eso que consideramos que existe unarelación entre la desestructuración del sistemade representación política y el nivel de con-flictividad que ha alcanzado el país en losaños posteriores a la transición democráticadel 2000. El conflicto armado interno fue de-terminante en la desaparición de las estructu-ras de intermediación política, tanto las tradi-cionales como las que planteaban los partidospolíticos. Como consecuencia de la políticacontrasubversiva y la estrategia clientelar delgobierno fujimorista, las estructuras de media-ción que se establecieron fueron débiles y nose enraizaron en la sociedad. Las demandaspostergadas por la violencia y el autoritarismoempezaron, de este modo, a desbordarse conla apertura del régimen. El resultado ha sidoel alto número de conflictos sociales que sehan registrado en los últimos años y el nivelde radicalidad que estos alcanzaron.

De acuerdo con la Defensoría del Pue-blo, en diciembre de 2006, existían 97 con-flictos en todo el país, cifra promedio que semantiene desde que se iniciaron estos repor-tes en el 2004. De acuerdo con estos datos,31 conflictos de este grupo (32%) se mantie-nen vigentes desde el 2004 sin hallar solu-ción. Quizá los más conocidos tienen que vercon el asesinato del alcalde provincial de ElCollao (Puno) en abril de 2004, las moviliza-ciones en Cajamarca de parte de la ciudada-nía para evitar la exploración del cerro Quilish(2004-2005), las protestas sociales contra lainversión minera en Tintaya, Cusco (2006),las movilizaciones en los valles cocaleroscomo El Monzón y el valle del río Apurímac,entre otros.

Cabe precisar que no existe una relacióndirecta y casual entre las zonas afectadas porla violencia política y los lugares donde ocu-rren estos estallidos sociales. No sostenemosque la violencia se hereda y que los remanen-tes de la violencia política generan nuevos ti-pos de violencia. Este tipo de argumentacióntiene sus limitaciones. Consideramos que larelación entre la violencia política y el climade conflictividad actual es de otro tipo.1 La pri-mera es una de las causantes de la deses-

1 Algunas hipótesis sobre la naturaleza de los conflictos sociales han sido abordadas en (Meléndez 2004).


53

tructuración del sistema de mediación de inte-reses y de representación política que termi-nó, además, por despolitizar los mecanismosde elaboración y agregación de demandas. Elconflicto armado, primero, y el pragmatismoclientelar fujimorista, después, desarticularonla sociedad, atomizaron los intereses sociales,crearon dificultades para la agregación de de-mandas, desprestigiaron la política orgánica ycorporativa y, al hacerlo, crearon las condi-ciones para el tipo de conflictividad social quetenemos en el país.

Los conflictos sociales que reseñamosson, como resultado de este largo proceso,tan atomizados y fragmentados como el siste-ma de representación política, de un radicalis-mo tan coyuntural como las soluciones que seplantean, pero en el fondo de raíces tan per-manentes como la ausencia de intermediaciónpolítica. La desestructuración de la interme-diación política afecta tanto a la arena políticacomo a las formas de expresión del descon-tento social. Ni las agrupaciones políticas lo-gran elaborar propuestas corporativas paracanalizar las demandas, ni la sociedad movili-zada consigue construir plataformas de reque-rimientos que puedan ser traducidos en nego-ciaciones políticas. Los «líderes» de estasprotestas no son más que temporales agentesde un rol de mediación del que no cuentancon legitimidad para ejercer, sino tan solo unsentido de oportunidad. Las respuestas políti-cas (si es que se han planteado algunas) ylas protestas sociales corren, así, por cami-nos paralelos sin poder encontrarse ni articu-larse entre sí. La conclusión es la continuidadde la conflictividad social y la generación deun clima adverso para plantear y ejecutar polí-ticas de pacificación real del país.

5. Colofón: el APRA y la «otra mitad»del país

El Partido Aprista Peruano ha vuelto al podery gobierna el país desde julio de 2006. Su ca-racterización como partido político formado enla primera mitad del siglo XX pero con un su-puesto enraizamiento en la sociedad, lo dotan,en teoría, de las herramientas y los conoci-mientos para articular las demandas socialesy llevarlas a sus soluciones políticas. Sin em-bargo, el tiempo parece no pasar en vano y

afronta serias limitaciones para proponer unproyecto político que permita paliar la crisis derepresentación política que sufre el país.

Como partido político, el APRA representauna mitad del país que se detuvo en las refor-mas estructurales de los noventa. Histórica-mente, su relación con la sociedad ha sidocorporativa (es decir, mediada por organizacio-nes), y su asentamiento sobre todo urbano.Ello lo convirtió en un partido de masas, elmás organizado para algunos. Pero la otra mi-tad del país ya no responde a esos estilos po-líticos. Se ha perdido la capacidad de accióncolectiva que articula demandas sociales másallá de las puntuales e inmediatas. Por lo tan-to, no existen espacios intermedios para laelaboración de plataformas que lleguen a laesfera política. La informalidad y la superviven-cia económica sumergen a los ciudadanosen una lógica cotidiana que no permite poli-tizar adecuadamente la insatisfacción. Ellosolo se traduce en una suerte de desasosie-go antipolítico. Por lo tanto, no existen lascondiciones para restablecer un sistema deintermediación política bajo un régimen de-mocrático ni bajo el liderazgo de un partidotradicional que tiene serias dificultades parahacerlo.

Los resultados de las elecciones regio-nales del último noviembre de 2006 dancuenta de un escenario más fragmentadoaún, en el que los partidos nacionales —in-cluyendo el PAP— no tuvieron la capacidadde ser, por lo menos, alternativas de gobier-no en cada una de las 25 jurisdicciones enla que está dividido el país. Efectivamente,esta dispersión, atomización y aislamientode los resultados electorales —reflejados en lavictoria de movimientos regionales— es la ex-presión de la incapacidad de agregar interesesy de hacerlos viables políticamente. Por ello,mientras la política en cada región se reduzca asus límites geográficos, las posibilidades deconflicto son mayores.

La solución implica plantear políticas quebusquen recomponer el sistema de media-ción política. En este sentido, la evaluación deaplicación de la Ley de Partidos Políticos re-sulta pertinente para abordar los déficit en co-hesión partidaria, expansión territorial de lasagrupaciones políticas, enraizamiento real enla sociedad, mecanismos de democracia inter-na y transparencia financiera, y otras medidas

CARLOS MELÉNDEZ

54

que permitan institucionalizar las relacionesentre la política y la sociedad. Sin embargo, eldiseño institucional puede no ser suficiente sino se es consciente de los cambios y deman-das de una sociedad con un crecimiento eco-nómico que «no chorrea», con un sistema deexclusión de los sectores emergentes, con uncentralismo ya casi endémico. Es decir, esta-blecer un sistema de mediación para una so-ciedad que no solo atravesó el ajuste estructu-ral, sino también el conflicto armado interno, elclientelismo autoritario y la desestructuraciónsocial.

Bibliografía

CAVAROZZI, Marcelo y Esperanza CASTILLO

2004 «Los partidos políticos en América Latinahoy: ¿consolidación o crisis?». En Marce-lo Cavarozzi y Juan Abal Medina (comps.).El asedio a la política: los partidos latinoa-mericanos en la era neoliberal. BuenosAires: Homo Sapiens.

COTLER, Julio1994 «La mecánica de la dominación interna y

del cambio social». En Política y sociedaden el Perú: cambios y continuidades.Lima: Instituto de Estudios Peruanos.

DEGREGORI, Carlos Iván2000 La década de la antipolítica: auge y huida

de Alberto Fujimori y Vladimiro Montesi-nos. Lima: Instituto de Estudios Peruanos.

GROMPONE, Romeo2000 El fujimorismo: ascenso y caída de un régi-

men autoritario. Lima: Instituto de EstudiosPeruanos.

LEVITSKY, Steven y Maxwell CAMERON

2003 «Democracy without Parties? Political Par-ties and Regime Change in Fujimori’sPeru». En Latin American Politics and So-ciety, n.o 45, vol. 3.

LYNCH, Nicolás1999 Una tragedia sin héroes: la derrota de los

partidos y el origen de los independientes.Perú 1980-1992. Lima: Universidad Nacio-nal Mayor de San Marcos.

MELÉNDEZ, Carlos2004 Hipótesis sobre los conflictos en el Perú

actual. Lima: Transparencia.

TANAKA, Martín1998 Los espejismos de la democracia: el co-

lapso del sistema de partidos en el Perú.Lima: Instituto de Estudios Peruanos.

2005 Democracia sin partidos: Perú 2000-2005.Lima: Instituto de Estudios Peruanos.


55

CARLOS MELÉNDEZ

56


57

CONFLICTOS SOCIALES Y RESPUESTA DEL ESTADOse terminó de imprimir

en los talleres de Gráfica Delvi S.R.LAv. Petit Thouars 2009, Lince

teléfonos 471-7741 / 265-5430en el mes de julio de 2007

CARLOS MELÉNDEZ

58

Documents

Conflictos sociales y respuestas del Estado: del orden ...idehpucp.pucp.edu.pe/images/publicaciones/conflictos_sociales_y... · alrededor del mundo durante la década de 1990. Podría