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Criterios para la delimitación de unidades de gestión ambiental 425

Introducción

Este trabajo es el resultado de la reflexión sobre la problemática de delimitar y normar espacios para fines de planeación y parte de la experiencia concreta en la elaboración del Programa de Ordenamiento Ecológico del Territorio Costero del Estado de Yucatán (POETCY) realizado por miembros del sector académi-co local. El Programa fue decretado el 31 de julio de 2007 bajo el número 801 en el Diario Oficial del Estado.

Una característica específica de los ordenamientos ecológicos es que la norma-tividad que proponen se aplica de manera diferencial en el territorio; por ello la delimitación de la zona a ordenar, de las unidades ambientales y de las Unidades de Gestión Ambiental (UGA) debe realizarse con gran rigor y criterios explícitos. El objetivo de este trabajo es presentar los criterios y la metodología seguida para establecer los límites de las Unidades de Gestión en el POETCY, como un aporte

Criterios para la delimitación de unidades de gestión ambiental en el ordenamiento ecológico del territorio costero del estado de Yucatán

Ana García de Fuentes,* Alfonso Munguía Gil,**Jorge Euán Ávila,** María de los Ángeles Liceaga***

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* Centro Peninsular en Humanidades y Ciencias Sociales, Universidad Nacional Autó-noma de México, Mérida, Yucatán, México.

** Instituto Tecnológico de Mérida, Mérida Yucatán, México. *** Centro de Investigación y de Estudios Avanzados, CINVESTAV-Mérida, Mérida,

Yucatán, México.

426 Ordenamiento ecológico y territorial en zonas costeras

dada la relativa ambigüedad que subyace tras los conceptos generales de paisaje y sobre todo de regionalización en los términos de referencia.

La reflexión de este trabajo es responsabilidad exclusiva de los autores, quie-nes hacen público reconocimiento de que la construcción del Programa es re-sultado de un trabajo colectivo en el que participaron 130 investigadores de cinco instituciones académicas del estado.

Marco de referencia

Ordenar el espacio con el objetivo de facilitar su utilización y la conservación de sus recursos y ecosistemas requiere de la delimitación de unidades territoria-les relativamente homogéneas, de acuerdo con uno o más criterios, al interior de una porción territorial mayor bien definida. Este proceso conocido como regionalización consiste en establecer límites al territorio los que, de acuerdo con Brenner et al. (2005), permiten construir una visión espacial, que cuando es compartida y aceptada facilita desarrollar criterios para establecer los usos, resolver y anticipar los conflictos y facilitar el proceso de toma de decisiones.

Massiris (2001) en las guías metodológicas elaboradas por la Sedesol y el Instituto de Geografía/UNAM para el desarrollo de OT (Palacio y Sánchez 2001), plantea que en cada porción del territorio existen “condiciones particula-res de organización y funcionamiento, de posición en el sistema económico, en la visión del mundo, en sus potencialidades, limitaciones y problemas y, en con-secuencia, se les debe dar un manejo ajustado a sus particularidades, buscando aprovechar al máximo las potencialidades, superar las limitaciones y resolver los problemas”. Es por ello que se sugiere que las políticas y planes de OT no pueden ignorar esta diversidad de regiones para indicar en cada una de ellas las estrategias y proyectos más apropiados.

Los OT, como instrumentos de planeación, se han caracterizado por la apli-cación diferencial en el territorio de su normativa; por esta razón el proceso de regionalización es una de las herramientas indispensables para la construcción del modelo.1 Negrete y Bocco (2009) plantean ante esta necesidad, que

1 Además de la regionalización, las otras herramientas que caracterizan los ordena-mientos son su construcción participativa y el análisis cartográfico utilizando los sis-temas de información geográfica.


la representación de variables no opera sobre regiones definidas a priori, más bien se trata de la construcción de unidades territoriales a partir de grupos de variables cuya presencia e interrelación con las demás diferencian los espacios conformados. El proceso de regionalización, o más simplemente, de definición de unidades ambientales relativamente homogéneas, de manera jerárquica, multi-escalar, responde a este planteamiento.

Estos autores destacan la complejidad de estas relaciones tanto en la descrip-ción de los procesos ambientales, como en la de la interacción sociedad-natura-leza y en el propio análisis integrado de las variables seleccionadas.

Con este mismo propósito, en las guías metodológicas antes citadas se plan-tea que a “diferencia de la planificación sectorial,2 el Ordenamiento Territorial concentra su atención en el territorio, en la armonización de los usos del suelo que coexisten en el mismo, cayendo, por tanto, en el ámbito de la planifica-ción física”. Según este documento (citando a Pujadas y Font, 1998) se trata de “ordenar de una manera global o integral el territorio, descomponiéndolo en unidades más pequeñas según criterios de homogeneidad o funcionalidad, asig-nando usos del suelo específicos a cada una de estas unidades y definiendo sus elementos estructurantes”. Complementa esta visión la propuesta de Forman (1990), quien define a la región como un mosaico de ecosistemas cuya estabili-dad es el elemento clave para la sostenibilidad regional. Usando esta definición es importante identificar fronteras de áreas que aparentemente operan como una región y pueden tolerar cambios sin perder su funcionamiento.

El proceso de regionalización generalmente parte de la delimitación de la por-ción territorial de interés. Euán y Cuevas (2009) presentan algunas de las prin-cipales aproximaciones sugeridas para determinar los límites de la gran región con énfasis en la zona costera; destacan propuestas que priorizan elementos tales como: a) el concepto de proximidad a la línea litoral, a partir de una distancia fija hacia tierra y hacia el mar; b) el relieve a través de isohipsas y batimetría (isolí-

2 Concentra su atención en la distribución territorial de una determinada variable o función. Domina la óptica del sector sobre la óptica del territorio e incluye la plani-ficación de infraestructuras, equipamientos colectivos, medio ambiente y actividades económicas.


neas de elevación y profundidad); c) límites de cuencas (parteaguas creados por la topografía); d) fronteras debido al tipo de cobertura del suelo (ecotonos); y e) lí-mites administrativos [fronteras estatales o municipales, Zona Federal Marítimo Terrestre (Zofemat), el mar territorial, la Zona Económica Exclusiva (ZEE)].

El proceso continúa para la delimitación de las regiones, con criterios bio-físicos, sociales y económicos diversos y utilizando herramientas para la so-breposición de mapas, aspecto que con la tecnología actual de los sistemas de información geográfica (SIG), la utilización de procedimientos como el análisis multicriterio y el acceso a bases de datos espaciales, se ha facilitado grandemen-te (Euán y Cuevas, 2009, Portman, 2007). En las guías metodológicas, y de acuerdo con la escala geográfica, se plantean cinco niveles de región:

Zona, dominio - Unidad de quinto orden para escalas 1:4 000 000 - 1. 1:10 000 000 2. Complejo regional - Unidad de cuarto orden 1:500 000 - 1:1 000 000 3. Subprovincias región natural - Unidad de tercer orden 1:50 000- 1:100 000 4. Paisaje geomorfológico - Unidad de segundo orden 1:50 000-1:10 000 5. Faceta, geofacie - Unidad de primer orden 1:1 000- < 1:10 000

Para cada uno de estos taxones, además de la escala cartografiable, se incor-poran criterios sobe la geología y el relieve, el clima, criterios de caracterización y niveles de planeación.

Por su parte, el Comité Mixte (1997) plantea que los parámetros utiliza-dos para la delimitación de unidades deben basarse en las características más permanentes de la naturaleza, aquéllas no modificadas por causas tales como incendios, plagas, talas, etc., y que son los elementos de base para la organiza-ción espacial del medio natural y reflejan las perspectivas de su utilización en relación con la productividad y con las actividades de ordenamiento. Estas ca-racterísticas suministran una base común de información ecológica que permite la gestión integrada del conjunto de los recursos.

Con un enfoque de integralidad, los aspectos socioseconómicos, poblaciona-les y culturales han sido crecientemente incorporados al proceso, desde aspectos de oferta y demanda, el crecimiento de la población, los conflictos por el uso del territorio y prácticas tradicionales, entre otros muchos factores. Para ello, mé-


todos cartográficos, de SIG y talleres facilitan la determinación del potencial y aptitud del suelo, de la producción de bienes y servicios, de conflictos, de apro-vechamientos de subsistencia, etc. En el caso de los ordenamientos ecológicos es esencial incorporar al análisis las regiones de conservación para la protección de la biodiversidad, el mantenimiento de los servicios ambientales y la restauración ambiental para el aprovechamiento sustentable, entre las principales políticas.

Identificadas las regiones y su política, una descripción de sus característi-cas y la visión de desarrollo futuro a través de la construcción de un escenario, constituyen los elementos para establecer los criterios de regulación ecológica que acompañan a cada una de las regiones. En la construcción de estos crite-rios, diversos principios y herramientas generales de control han sido utilizados. En el caso de los principios, una lista amplia es propuesta en la Agenda 21 que orientan el control de las regiones; entre ellos figuran el principio precautorio, el de equidad, sobre pagos por contaminación y la protección de zonas sensibles; una descripción amplia de ellos puede encontrase en Key y Alder (2005) y en Cicin-Sain y Knetch (1998).

Las particularidades de la zona costera, como señalan Negrete y Bocco (2009), obligan a introducir criterios muy específicos en relación con el uso de playas, las amenazas por la elevación del nivel del mar, la erosión de pla-yas y la conservación de la vegetación de dunas, así como la construcción de infraestructura en zonas de humedales, el crecimiento de las zonas urbanas en islas de barrera, la protección de vegetación, el aprovechamiento de los recursos, el establecimiento de líneas de construcción y zonas de amortigua-miento, la construcción elevada de carreteras y andadores, el tipo y densida-des de construcción, aspectos que a diferencia de otras normativas y ante la velocidad de los desarrollos tecnológicos, imponen retos a su implementa-ción y actualización.

Con base en lo anterior, y a partir de la experiencia concreta de elaboración del POETCY, se fueron construyendo los criterios para la delimitación de uni-dades territoriales y de la normatividad para ordenar el espacio costero con un enfoque ecológico, estableciendo los usos y la conservación de los ecosistemas y recursos. De las diversas alternativas, se optó por: a) utilizar un enfoque eco-sistémico y de proximidad al considerar a los humedales como criterio de deli-mitación de la zona de estudio; b) regionalizar bajo el criterio de homogeneidad relativa en los procesos bio-físicos para la definición de las unidades ambien-


tales; c) utilizar los niveles de conservación y fragilidad para su subdivisión en Unidades de Gestión, respetando el marco político administrativo y los decre-tos de ANP, y d) utilizar un conjunto de principios y herramientas de manejo para construir los criterios de regulación ecológica.

Metodología

Desde el punto de vista del relieve, el territorio costero abarca prácticamente todo el estado de Yucatán, sin embargo, para los fines de su ordenación se con-sideró como espacio costero únicamente una franja de 20 km tierra adentro a partir de la línea litoral. Los criterios para esta delimitación fueron: que en esta franja se localiza, además del cordón de dunas litorales, la zona de humedales, y que esa distancia permite protegerla con una pequeña porción no inundable como espacio de amortiguamiento; desde el punto de vista social, el modo de vida predominante se relaciona con las actividades vinculadas al litoral: pesca ribereña, lagunar y de mediana altura; extracción de sal y turismo de sol y playa. Este territorio está integrado por los trece municipios costeros y por la parte ubicada en esa franja de otros diez municipios colindantes.3

Es importante destacar que este límite permitió centrar el estudio en la pro-blemática litoral, ya que de considerarse completos los grandes municipios, la diversidad de actividades y problemas, y el propio peso del poblamiento, hubie-ran sido una limitante para el diagnóstico específico de la realidad costera; sin embargo, el considerar solo parte de algunos municipios implica el desarrollo de un proceso de adopción e implementación distinto al de los ordenamientos municipales.

Otra característica es la incorporación de una franja marina de 10 km a partir del litoral, en la que se estudiaron calidad del agua, biodiversidad y con-taminación, en particular en los primeros 200 m. Su inclusión tuvo un carácter contextual para lograr una comprensión integral de los procesos costeros, ya que su ordenamiento, al igual que el de los recintos portuarios y zonas urbanas, corresponde a otras instancias gubernamentales.

3 En el caso de los municipios de Hunucmá y Tizimín solo se incluyó la franja de 20 km, quedando fuera del estudio el resto de sus territorios y, específicamente, sus cabeceras municipales.


La delimitación de las unidades ambientales se estableció a partir de los lí-mites físicos de los paisajes naturales, entendidos como unidades con procesos biofísicos de funcionamiento similares. Para ello se diferenciaron y ubicaron cartográficamente los principales procesos físicos y biológicos, se analizó su interdependencia y la manera en que incide en ellos la acción del hombre; estos elementos permitieron diferenciar cinco tipos de paisajes para el territorio cos-tero en estudio:4

1 Islas de barrera, formadas como consecuencia del transporte marino de se-dimentos.

2 Cuerpos lagunares costeros permanentemente inundados. 3 Manglares, petenes y blanquizales, cuya sobrevivencia depende del f lujo na-

tural de agua dulce. Los blanquizales pueden ser formaciones naturales o resultado de la alteración del hábitat de los manglares.

4 Sabana y selva inundable, formada por pastizal inundable con presencia do-minante de gramíneas y ciperáceas, y porciones de selva baja inundable.

5 Selvas, cuya vegetación original está integrada por selva baja caducifolia y, al oriente, por selva mediana subperennifolia; sin embargo, un alto porcentaje está constituido actualmente por vegetación secundaria o dedicada a activi-dades agropecuarias.

La delimitación de las UGA se estableció a partir de dos criterios: el mayor o menor grado de fragilidad y conservación presente en porciones específicas de cada paisaje y los límites municipales y administrativos.

Se identificaron territorios específicos de mayor fragilidad o requeridos para la conservación. Se partió de los territorios incorporados en los decretos de las Áreas Naturales Protegidas (ANP) y que gozan de reconocimiento inter-nacional al ser sitios Ramsar. Se consideró también la propuesta del Corredor Biológico Mesoamericano que incorpora a los humedales de la zona como una porción crítica de la viabilidad a largo plazo de la flora y la fauna regional. Por su naturaleza de interfase y por el embate marino, se consideró una fragilidad mayor sobre las islas de barrera, en particular en sus porciones más angostas,

4 Si bien el nombre prioriza un elemento, es el conjunto de procesos lo que define el paisaje, incluyendo la acción del hombre y los grados de alteración.


que decrece conforme se avanza hacia tierra adentro, sin olvidar la fragilidad del acuitardo y la conservación del acuífero.

Como segundo aspecto se consideraron los límites municipales, urbanos y de los recintos portuarios como elementos determinantes de la competencia político-administrativa.

Por último, pero no por ello menos importante, los aspectos sociales se consi-deraron a partir de una serie de principios fundamentales en el debate actual sobre el desarrollo sustentable (Kay y Alder 2005; Cicin Sain y Knetch 1998; Agenda 21, 1992) de los que se destacan algunas particularidades en su aplicación: a) la equidad, que además de intra e intergeneracional, se considera de manera ex-plícita en la aplicación territorial de los criterios de regulación ya que, cuando los procesos y la fragilidad de los ecosistemas se encuentran en circunstancias similares, se les aplicarán criterios de regulación similares independientemente de los actores involucrados; b) la internalización de los costos ambientales como una herramienta para ampliar las opciones de uso con la adopción de alternativas tecnológicamente adecuadas; c) la seguridad alimentaria de la población local y la mejora en sus condiciones de vida, como parte del derecho al desarrollo.

Con estos elementos se delimitaron las UGA que se clasificaron tipológica y jerárquicamente. A cada tipo de UGA corresponden determinados criterios, y éstos van de mayor a menor restrictividad de acuerdo con la posición jerárquica que ocupan en términos de fragilidad y necesidad de conservación.

La definición de los criterios de regulación ecológica están relacionados con cuatro aspectos: construcción de infraestructura, uso del suelo, emisión de re-siduos y conservación de la biodiversidad. Estos criterios buscan enfrentar los principales problemas ambientales reconocidos en la costa:

1 La erosión de la isla de barrera muy angosta, deforestada y sometida al em-bate de tormentas tropicales, nortes y huracanes. Se busca contribuir a la estabilidad de la barra contrarrestando los principales factores de riesgo an-tropogénico.

2 La penetración de la cuña salina. El acuífero en la costa es muy somero y sus complejos procesos no están suficientemente estudiados; por ello debe prevalecer el principio de precautoriedad en la extracción de agua.

3 La contaminación del manto freático, por las actividades realizadas en la costa y en el interior del estado y la ausencia de sistemas eficientes de tratamiento.


4 La contaminación del acuífero edáfico, ya que esta delgada lámina que sub-yace al acuitardo vierte directamente sobre las lagunas costeras.

5 La afectación de la vegetación de los humedales por relleno o por ruptura de los f lujos de agua.

6 La pérdida de diversidad biológica por sobrexplotación, cambio de uso y fragmentación del hábitat.

7 La problemática social y ambiental derivada de la sobrexplotación de las pesquerías y el crecimiento de demandas por el sector turístico.

El lenguaje cartográfico fue la herramienta metodológica utilizada para in-tegrar información, interpretarla y establecer relaciones, y contribuyó a la co-municación multi e interdisciplinaria; se partió de los campos del conocimiento cercanos, hasta transitar al difícil campo de interacción entre las disciplinas sociales, físicas y biológicas. A través de la cartografía se respondió a uno de los mayores retos de esta necesaria integración disciplinaria, el de lograr una inter-pretación no subordinada de las relaciones entre procesos sociales y naturales.

La realización de talleres fue una parte sustancial del proceso; como par-te del enfoque participativo se realizaron, en los municipios costeros, talleres que permitieron regresar la información analizada y convertida en un “cono-cimiento experto”, para confrontarla con la realidad a través de su discusión y adecuación con los sectores representantes de los usuarios de la región y de su población. Los mapas de síntesis, y particularmente el mapa y la matriz de geo-sistemas antropogénicos, cuyo fondo son los paisajes antes mencionados, sobre los que se ubican las actividades económicas, así como los principales conflictos por el uso de los recursos, fueron la herramienta que permitió la socialización del conocimiento y la retroalimentación entre el sector académico y los actores locales.

Resultados

Delimitación del área de estudio. El área de estudio (figura 1) se delimitó a partir de un criterio de proximidad y abarca una franja de 20 km tierra adentro a partir de la línea litoral del estado de Yucatán y una franja marina de 10 km. La superficie terrestre es de 6 468 km², de los cuales 2 143 km2, equivalentes al 33%, son humedales. El 31% de este territorio (2 023.73 km2) se encuentra


bajo estatus de protección en dos reservas de la biosfera, Celestún (333.3 km2) y Río Lagartos (577.8 km2), y dos reservas estatales, El Palmar (495.6 km2) y Ddzilam (617.03 km2). Desde el punto de vista político-administrativo el área está integrada por once municipios costeros completos (Celestún, Dzilam de Bravo, Dzemul, Dzidzantún, Ixil, Progreso, Río Lagartos, San Felipe, Sinan-ché, Telchac Puerto y Yobaín), la parte costera de otros dos municipios litorales (Hunucmá y Tizimín) y una parte de otros diez municipios adyacentes (Baca, Chicxulub Pueblo, Dzilam González, Mérida, Mocochá, Motul, Panabá, Tel-chac Pueblo, Tetiz, y Ucú).

Delimitación de Unidades Ambientales. A partir del concepto de paisaje y uti-lizando como criterio rector los procesos bio-físicos, integrados a través de pro-cesos morfoedafológicos, se establecieron cinco grandes unidades paisajísticas a las que denominamos: islas de barrera, cuerpos lagunares costeros, humedales (manglares, petenes y blanquizales), sabanas (selva baja inundable y pastizal inundable) y selvas (baja caducifolia y mediana subperennifolia). Estos paisajes se desarrollan en franjas paralelas a la línea litoral (figura 2).

Delimitación de Unidades de Gestión Ambiental (UGA). Considerando las uni-dades ambientales y los límites político-administrativos se analizaron factores de fragilidad, grado de conservación, zonificación de las ANP, uso urbano y portuario y problemáticas y conflictos en el uso de los recursos, que dieron como resultado un total de 268 Unidades de Gestión Ambiental (UGA). De

Figura 1. Delimitación del área de estudio, límites terrestre y marino, división municipal y áreas naturales protegidas.

LímitesCampecheZona de estudio marinoZona de estudio terrestreLímites (ANP)

Terminal remota


éstas, 102 se ubican en las ANP; 27 corresponden a zonas urbanas y 12 a los recintos portuarios.

Las UGA se clasificaron en cinco niveles jerárquicos como base para la apli-cación sistemática e igualitaria de los criterios de regulación ecológica. Esta jerarquía reconoce los factores señalados en el párrafo anterior, incluyendo la diferencia que implica estar ubicada o no en una ANP. Estos niveles se identi-fican con las letras C para enfatizar la orientación hacia la conservación y AP para una orientación de aprovechamiento sustentable; los números indican el mayor o menor peso que tienen estas orientaciones generales:

• C1: Conservación sin ningún tipo de aprovechamiento (corresponde a zo-nas núcleo de ANP).• C2: Conservación con aprovechamiento mínimo.• C3: Conservación con aprovechamiento de muy baja intensidad.

Figura 2. Paisajes naturales.


• AP1: Aprovechamiento sustentable de baja intensidad.• AP2: Aprovechamiento sustentable de intensidad media.

Se consideró que la región no permite aprovechamiento de alta intensidad. La restauración, categoría que por su naturaleza es transitoria, es complemen-taria a unidades de aprovechamiento o de conservación. En la tabla 1 se presen-ta la distribución de las UGA por municipio, tipo y nivel.

Criterios de Regulación Ecológica. Los elementos rectores en la determinación de los criterios de regulación ecológica son: el reconocimiento de los procesos naturales determinantes en el funcionamiento natural de cada paisaje natural y de la forma en que el uso social puede afectarlos. Así, se consideraron cuatro aspectos: construcción de infraestructura, actividades y usos del suelo, emisión de residuos y conservación de la biodiversidad. Con un total de 69 criterios, se regularon estos aspectos para cada UGA. De estos 69 criterios se seleccionaron para presentar en este trabajo, aquéllos que por sus características han generado un debate (tabla 2).

Modelo de ordenamiento

La distribución espacial de las UGA (figura 3) sobre los paisajes naturales cla-sifica a la costa de acuerdo con la política definida en cada una de las UGA las lagunas costeras fueron ordenadas usando las mismas políticas ambientales.

En las páginas siguientes se muestran, a manera de ejemplo y con mayor de-talle, las UGA de los municipios de Celestún (figura 4) y Progreso (figura 5).

Discusión y conclusiones

Para ordenar el espacio con un enfoque ecológico que permita la utilización y la conservación de los ecosistemas y recursos, fue necesario definir los criterios para delimitar las unidades ambientales primero y, a partir de ellas, las UGA. Diversos autores proponen metodologías e indicadores para estas regionaliza-ciones con similitudes pero con diferencias, cuyas ventajas no siempre han sido discutidas. A partir de la experiencia realizada, se considera que el criterio de proximidad fue el más adecuado para la definición del territorio costero a or-denar. Por su parte, la homogeneidad relativa debe primar para la definición de


unidades ambientales en este enfoque ecológico, sin negar la validez de utilizar criterios funcionales en ordenamientos territoriales y particularmente urbanos, como señalan Pujadas y Font (1998).

En cuanto a la definición de unidades ambientales, se parte de Forman (1990) y de los planteamientos del Comité Mixte (1997). Se consideró que los procesos bio-físicos y, particularmente los geomorfológicos, son los elementos prioritarios en su definición; sin embargo, al partir del concepto de paisaje se consideran estos procesos en su integridad socio-ambiental. Sobre estas unidades ambientales se ubicaron en escala 1:50 000 los procesos antropogénicos, lo que permitió vincular el uso del suelo con las características del funcionamiento bio-físico.

Existen propuestas más o menos explícitas de criterios para delimitar las UGA en las que prevalecen, por una parte, los conceptos de potencialidad, aptitud y habitabilidad del territorio, y, por otra, la búsqueda de consensos para su defini-ción mediante un mecanismo participativo. En relación con el primer aspecto, en este proyecto se elaboraron los mapas que brindaron elementos importantes para identificar usos del suelo compatibles e incompatibles; sin embargo, para la definición de los límites, los criterios fundamentales partieron del grado de con-servación y la fragilidad de cada porción del territorio dentro del paisaje, ya que el objetivo fue mantener la estabilidad en el funcionamiento natural del sistema. Estos criterios permiten llegar a un mínimo de unidades relativamente homogé-neas, a diferencia de lo prevaleciente en gran número de ordenamientos donde se fragmenta el territorio en una gran cantidad de unidades cuyas diferencias son difíciles de reconocer para la definición de las normas regulatorias.

En relación con el segundo aspecto, la limitada participación social y el peso que tienen algunos sectores de interés, llevan a que no sea posible lograr una equidad en la definición de límites y criterios, lo que en la práctica se traduce en la vinculación de éstos con los límites de la propiedad de la tierra. En este caso se partió del principio de equidad sustentado en la Agenda 21, considerando que esta equidad, además de intra e intergeneracional, debe prevalecer en tér-minos de los procesos y características naturales de los territorios (a condiciones similares criterios similares).

Otra de las características que particularizan este ordenamiento es el cla-sificar las UGA de acuerdo con el peso que se da a la conservación, partiendo de la preservación hasta llegar a mayores niveles de aprovechamiento, lo que se expresa en una tipología de carácter jerárquico que define la aplicación de los


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Tabla 2. Criterios de regulación ecológica sujetos a debate.

Criterio No.

Descripción

5,6,7 Con base en el principio de precautoriedad, la extracción de agua para abastecer la infraestructura de vivienda, turística, comercial, industrial o de servicios, se limita a un máximo de 2 l/seg (para UGA C3), 5 l/seg (para UGA AP1, y 16 l/seg (para UGA AP2), en todos los casos con pozos ubicados a distancias mínimas de 500 m entre sí. Este crite-rio podría incrementarse hasta 10, 15, 20 l/seg, respectivamente, si se demuestra con un estudio geohidrológico detallado del predio que la capacidad del acuífero lo permite; en este caso, la autorización deberá supeditarse a que se establezca un sistema de monitoreo con registro continuo del acuífero y a la inscripción y participación activa del usua-rio en el Consejo de Cuenca de la CNA.

10 No es recomendable la creación de núcleos de población, ni la expan-sión de los existentes más allá de los límites previamente establecidos en su Ordenamiento Urbano.

11 Queda prohibida la construcción de bardas. Cuando se requiera de-limitar los terrenos particulares y los bienes nacionales que hubieren sido concesionados, previa autorización de la autoridad competente, esta delimitación será con seto vivo, albarrada, o alambre de púas, y de baja altura, que garanticen el libre tránsito de las especies y que no fragmenten el ecosistema (para UGA C3 y AP1).

19 y 20 No se autoriza la edificación de hoteles, condominios, villas, casas-habitación, desarrollos habitacionales y urbanos, piscinas, restaurantes, instalaciones de comercio y servicios en general, marinas, muelles ni calles, en una franja de 60 m desde la línea de costa (20 m de ZOFE-MAT y 40 m de protección de la primera duna). Se exceptúa de este criterio la instalación de estructuras que no requieran de cimentación y que sean desmontables y fácilmente removibles. Estos criterios aplican también a los permisos para ampliación, remodelación, o reconstruc-ción de edificaciones preexistentes.

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Figura 3. Mapa de paisajes con UGA.

Tabla 2. Continúa.

Criterio No.

Descripción

43 La construcción de nuevas vialidades debe realizarse sobre pilotes.51 No se permite la extracción industrial de material pétreo. Esta zona

es apta para la extracción artesanal de piedra sin uso de maquinaria de excavación ni explosivos (para UGA C3 y AP1).

52 Se prohíbe la construcción de campos de golf (para UGA C3 y AP1).

criterios de regulación ecológica. Es importante, en este sentido, señalar que la restauración, por su carácter temporal, es una política a aplicar en cualquier UGA que la requiera y no un tipo dentro de la clasificación.

A partir del decreto del ordenamiento surge una serie de cuestionamientos que han generado un amplio debate en el estado, mismo que ha contribuido a su difusión y apropiación por amplios sectores de la población, al mismo tiempo que se mantienen las demandas para su modificación. El análisis de algunas de


Figura 4. Distribución de UGA del municipio de Celestún.

estas demandas permite ejemplificar los aciertos así como las limitaciones, en este caso relacionadas con la definición de los límites territoriales y los criterios de regulación, de este ordenamiento:

El ordenamiento estableció un límite de 60 m de distancia a la línea litoral 1. para la construcción en la playa. Esta línea se incrementa a 40 m en zona de preservación, que actualmente se limita a la zona federal, y tiene por objeto mantener la funcionalidad del sistema duna-playa. Es importante mencio-nar que este aspecto ha sido el más difundido y comentado en la prensa, ya que afecta al mercado inmobiliario de segunda residencia, que en el caso de esta costa se encuentra en franco desarrollo. Cabe aclarar que este criterio, al no ser retroactiva la ley, no afecta a las construcciones existentes y se com-plementa con criterios que permiten alternativas constructivas para aquellos


Figura 5. Distribución de UGA del municipio de Progreso.

terrenos comprados antes del decreto, y cuyas dimensiones no permitan res-petar la línea de construcción. 2. Otro aspecto relacionado con lo anterior es la restricción a construir cam-pos de golf y sus desarrollos inmobiliarios asociados en las islas de barrera y zonas inundables, considerando las implicaciones de éstos en el consumo de agua para riego, la contaminación por el uso de herbicidas, el peligro de ruptura del acuitardo en la construcción de los lagos, y la desecación de humedales con la consiguiente alteración a todas sus funciones. Los cam-pos de golf pueden construirse sobre el paisaje de selva, dejando una zona de transición de 100 m al límite del humedal. Este aspecto ha sido muy controversial, dada la política del gobierno estatal de impulso a la actividad golfística en el contexto de un turismo internacional especializado tanto de segunda residencia como de cruceros.


En relación con el consumo de agua, el riesgo de salinización del manto freático 3. es muy alto en las zonas costeras. En este sentido, el ordenamiento establece límites a la densidad construida y al volumen posible de extracción de agua, siguiendo un criterio de proximidad al litoral; de esta manera los desarrollos ur-banos de mayor escala deberán realizarse tierra adentro. Éste es un ejemplo de la forma jerárquica en que se aplican los criterios, ya que se señala que la extracción máxima permitida de agua para UGA tipo C3 es de 2 litros/segundo, con pozos ubicados a distancias mínimas de 500 m entre sí; para las AP1 se incrementa a 5 l/seg y para las AP2 a 16 l/seg, manteniendo la distancia entre pozos. 4. La discusión directamente relacionada con la no coincidencia entre los límites de una UGA y los límites de la propiedad surge en el caso de una gran em-presa de extracción industrial de material pétreo. En este caso, la restricción se relaciona con el riesgo de ruptura del acuitardo y sus implicaciones para la penetración de la cuña salina y de contaminación del manto freático. Las excavaciones de esta empresa ya tienen expuesto el manto en varios lugares y, si bien el ordenamiento le permite continuar trabajando, impide el uso de una porción de sus terrenos ubicada en el humedal. Ante la prohibición de la ex-tracción de piedra caliza en Florida, el mercado estadunidense está generando una explotación masiva de este recurso en la península de Yucatán, lo que ha creado una línea no visible para el turismo, de enormes “sascaberas” paralela a la Riviera Maya para su embarcación en el puerto de Calica. Con la ampliación del puerto de altura empieza a exportarse este recurso desde Yucatán. 5. En relación con la modificación de límites particulares se presenta también la solicitud de ampliar el área para crecimiento urbano de una pequeña lo-calidad, sin embargo, ésta se ubica en una zona particularmente frágil de la isla de barrera y ya fue destruida por el paso de recientes huracanes, por lo que el ordenamiento plantea la reubicación del desarrollo urbano. Otro caso interesante es el de una organización de ejidatarios que pide ampliar el área de una UGA de conservación C2, con terrenos de la UGA contigua C3 que permite mayor aprovechamiento, ya que sus perspectivas ecoturísticas las basan en este enfoque. 6. Por la problemática de contaminación del manto freático debido a la alta permeabilidad del suelo, la ubicación de basureros solo se permite en las UGA AP2, que son las más alejadas del litoral. Es significativo mencionar que la negativa a reubicar de esta manera los sitios para confinamiento de


residuos provienen, al menos en un caso, de las propias autoridades muni-cipales, por las implicaciones económicas que conllevan; sin embargo, esta política está llevando a un rediseño del sistema de acopio y confinamiento para conjuntos de municipios. En el caso de la costa el problema de la basu-ra es complejo debido a la variación temporal relacionada con los periodos vacacionales, cuando la población y la generación de residuos se multiplica por cuatro o más veces en algunos municipios.

Finalmente, las impugnaciones se centran en ocho de las 268 UGA y se vin-culan a trece de los 69 criterios. En relación con los límites establecidos, objeto de este capítulo, la asociación de propietarios de predios veraniegos solicitó la eliminación de la línea de construcción de 60 m, demanda que, sin embargo, no ha prosperado en el debate posterior por la clara justificación ante los riesgos para las inversiones de los mismos propietarios. Las solicitudes de modificación de los límites de las UGA afectan únicamente a cinco de ellas. Este proceso, que inició con la solicitud de abrogación del decreto, dio lugar a un programa de difusión y análisis actualmente (2009) en proceso que llevará a una propuesta específica de modificaciones puntuales. Las diferentes expresiones sobre el or-denamiento muestran el papel que está jugando en la conservación de la costa y en la construcción de una mayor participación social.

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Criterios para la delimitación de unidades de gestión ... · tividad que proponen se aplica de manera diferencial en el territorio; por ello la delimitación de la zona a ordenar,