POLÍTICA Y ECONOMÍA EN AMÉRICA LATINA: EL TRASFONDO DE LOS PROGRAMAS HETERODOXOS

DE ESTABILIZACIÓN *

David Ibarra**

I

L o s " P r o g r a m a s H e t e r o d o x o s de Estabilización" usan u n a gama de i n s t r u ­m e n t o s de política económica n o rad i ca lmen t e d i ferentes de l a q u e pos tu l a ­rían l os en f oques c o n v e n c i o n a l e s e n O c c i d e n t e . E n efecto, la sabiduría neo ­clásica respa lda la b o n d a d de m e d i d a s depresoras de la d e m a n d a , de co r t e m o n e t a r i o y f iscal ; e n tanto que los ensayos h e t e r o d o x o s p r e f i e r en la c o m ­binación de políticas de c o n t r o l de l os ingresos , c o n a c o m o d o s c o r r e c t i v o s de los desequ i l ib r i os fiscales (véase D o r n b u s c h y S i m o n s e n [1986]; H e y m a n n [1986]).

E n la práctica, esas d i f e renc ias supe r f i c i a lmente m e n o r e s h a n gestado resu l tados s o rp r enden t e s y , sobre t o d o , h a n ab i e r t o vías de innovación e n las c o n c e p c i o n e s consagradas de la política económica. A u n s i n rec lamar u n a r igurosa causal idad, es notab le cómo e n e l b i en i o 1984-1985 la inflación m e d i a de América La t ina se ac rec i en ta de 185 a 2 7 5 % (véase CEPAL [1986], pese a estar e n p l e n a operación e l número más c r e c i d o d e p rog ramas de estabi l i za­c ión c o n v e n i d o s f o r m a l m e n t e c o n e l F o n d o M o n e t a r i o I n t e rnac i ona l (FMI) e n la h i s t o r i a de esa institución. E n contraste , l a implantación de estrategias he te rodoxas en u n puñado de países (Brasil, A rgen t ina y Perú, pr inc ipa lmente ) e n e l b i e n i o 1985 -1986 , acaso e x p l i q u e parte d e l aba t im i en to d e l a l za m e d i a r eg iona l de p rec i os a u n n i v e l l i geramente in fer ior a 7 0 % (véase CEPAL [1986] e Ibar ra [1986a]); o t r a v i r t u d i m p o r t a n t e que p u d i e r a atribuírseles es la de n o ex i g i r c o m o p r e m i s a de a r ranque la contracción económica, p o r hacer c o m p a t i b l e e l c o m b a t e a las p r e s i ones in f lac ionar ias c o n la expansión de la producción y e l e m p l e o . Y esta última es u n a cuestión políticamente m e d u ­lar p o r c u a n t o fac i l i ta la absorción d e los cos tos soc ia les y económicos de l p r o c e s o de ajuste e n e l c o r t o p l a z o y la realización de c a m b i o s estructura les

* Abr i l de 1987. * * El autor agradece los comentarios de José Alberro, Gonzalo Canseco, Gabriela

Ibarra, Horacio Labastida, Gert Rosenthal y la ayuda de Teresa Duran.

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de l l a d o de la oferta, condic ión sine qua non a l acceso de los países a o t r a fase de_desa r ro l l o s o s t en i do .

L o s en foques d o c t r i n a r i o s d o m i n a n t e s , a u n s i r e c o n o c e n u n desacuer­d o e n l a especificación de los factores causales d e l a lza de p r e c i o s , n o l o t i e n e n e n c u a n t o a los f ines a persegu i r , n i e n c u a n t o al c o n j u n t o v e r t eb ra l de l os m e d i o s para a l canzar los . L a supresión de los fenómenos in f l a c i ona ­r ios se c o n v i e r t e e n e l desiderátum s o c i a l p o r e x c e l enc i a , a u n a cos ta de cance la r e l c r e c i m i e n t o económico o d i f e r i r otras metas i gua lmente re l evan­tes, c o m o la e q u i d a d d i s t r i bu t i v a , e l e m p l e o , la e s tab i l i dad s o c i a l o la m o ­dernización democrática. L o s m e d i o s se r e d u c e n e n la práctica a constreñir la d e m a n d a , es dec i r , a r e p r i m i r e l gasto y la inversión públicos, alzar l os intereses y c o m p r i m i r e l crédito, bajar l os salar ios y los bene f i c i o s m e d i o s de las empresas . L a esperanza es d i s c i p l i n a r l a c o n d u c t a de los agentes p r o ­d u c t i v o s , e n f l a q u e c i e n d o sus ingresos hasta hacer les aceptar u n a d e t e r m i ­n a d a distribución de las rentas nac i ona l es , d o n d e los g rupos m a y o r m e n t e dañados cas i s i empre c o i n c i d e n c o n los más débiles, a u n q u e t odos r e su l t en p e r d i d o s o s . 1

A s o c i a d o al m o n i s m o e n los f ines, se añade e l i n t en t o s i m p l i f i c a d o r de u n i f o r m a r e n e l T e r c e r M u n d o los m o d e l o s de política económica, h a c i e n ­d o abstracción de las espec i f i c idades d e cada nación. Mutatis mutandis, se h a c e n las m ismas r e c o m e n d a c i o n e s estabi l i zadoras a México o C h i l e , a H o n ­duras o A r g en t i na , c o n o l v i d o entero d e l tamaño de los m e r c a d o s n a c i o n a ­les, las es t ructuras de r ecursos , l a organización i n s t i t u c i o n a l , o e l c l i m a so-ciopolít ico. E n la economía n o s i empre se c o m p r e n d e que l o pos i b l e e n u n a situación o e n u n a época es i m p r a c t i c a b l e o r equ i e r e de m o d i f i c a c i o n e s e n c i r cuns tanc i a s d is t intas . N i e l estadio de avance de la teoría, n i l a fusión a esca la i n t e r n a c i o n a l de l os s istemas p r o d u c t i v o s , just i f i ca , c o m o e n las c i e n ­cias natura les , l a aspiración a l o u n i v e r s a l de la c i e n c i a económica. S u p o n e r q u e l os m o d e l o s teóricos extraídos de la r ea l i dad no r t eamer i cana , a l emana o j aponesa , c o n s e r v a n p l e n o p o d e r p r e d i c t i v o o p r e s c r i p t i v o al ap l i carse a los s is temas p r o d u c t i v o s l a t i noamer i canos , hace v i o l e n c i a a la r ea l i dad h i s ­tórica q u e c o n o c e m o s , y pasa p o r a l to , además, las in t e racc i ones entre las esferas políticas y económicas, que varían todavía más de país a país. 2

1 Suelen reconocerse presiones inflacionarias del lado de los costos —originados en inflexibilidades institucionales que afectan el funcionamiento de los mercados—, stocks aleatorios de la oferta y alteraciones de expectativas que pueden convertirse en vehículo propagador del alza de precios. Sin embargo, salvo alusiones más o menos generales, encaminadas a restituir la acción fluida de las fuerzas del mercado, la con­sideración de esos fenómenos tiene una influencia comparativamente marginal en las recomendaciones específicas de política económica.

2 Por ejemplo, el acomodo recíproco entre la economía y la democracia ingle­sas sería irreproducible en nuestras latitudes, a menos que la organización económica (política) prevalezca y domine los parámetros y la evolución misma de los fenóme­nos políticos (económicos), dando por resultado un desarrollo social asimétrico, como fue el de nuestra historia colonial.

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V a l g a l a p e n a e x p l o r a r a lgo más ese último p u n t o . Es común t r ope za r c o n e l s u p u e s t o implícito o explícito de q u e l os g o b i e r n o s s i e m p r e d i s p o ­n e n , sea de l a fuerza de sustentación política o d e l c o n s e n t i m i e n t o d e la p o ­blación c u a n d o i n t e n t a n c o n c e n t r a r los es fuerzos nac iona l es e n t o r n o a la m e t a s u p r e m a de la estabilización de p r e c i o s . N o sólo se s u p r i m e l a p l u r a l i ­d a d de ob j e t i v o s soc ia les y , p o r ende , las p o s i b l e s i n c o m p a t i b i l i d a d e s ax i o -lógicas; también se hace abstracción de los c o n f l i c t o s entre l os p o d e r e s eco­nómicos y l o s políticos. L a fuente f u n d a m e n t a l de esas t ens i ones surge s i n g u l a r m e n t e de las d i spar idades ent re la lógica d e l a d e m o c r a c i a q u e pers i ­gue c o m o v a l o r más a l to a la i gua ldad y la lógica d e l m e r c a d o , q u e b u s c a s o b r e t o d o la e f i c i enc ia . E n o t ra escala , se p o s t u l a u n a c a p a c i d a d técnico-admin i s t ra t i va gube rnamenta l suf ic iente y ef icaz que sólo raramente obs tacu­l i z a e l l o g r o de cua l e squ i e r a de las metas económicas que se e s t i pu l en .

Los " P r o g r a m a s H e t e r o d o x o s " , aparte de su propósito l i m i t a d o d e aba­t i r l a inflación c o n m e n o r e s cos tos e n d e s e m p l e o , n o están exen tos de los de fec tos de simplificación exces i va , aplicación fuera de c o n t e x t o y selec­c ión d u d o s a de c r i t e r i os n o r m a t i v o s . Más aún, e n términos de p e r c e p c i o n e s p o p u l a r e s y políticas, s u e l e n ser e va luados de m a n e r a e x t r e m o s a e i r rea l is ta . Pa ra u n o s , t i e n e n las v i r t u d e s de u n a panacea q u e resue lve l o s r iesgos d e l d e s o r d e n y la hiperinflación y q u e además re fuerza m i l ag rosamente l a legi­t i m i d a d de l o s g o b i e r n o s . O t r o s , e n c a m b i o , l os t o m a n c o m o s imp l e s art i f i ­c i o s q u e n a d a r e sue l v en de f o n d o . Y , p o r eso, están p r o n t o s a d e n u n c i a r s u fracaso, t o m a n d o c o m o único c r i t e r i o de evaluación c o n d e n a t o r i a cua l ­q u i e r alteración — u l t e r i o r — de los p r e c i o s . Aquí se e l i m i n a n las re ferencias a o t r o s ob j e t i vos soc ioeconómicos q u e se pe rs i gan simultáneamente, a la interacción d e l c o n j u n t o de i n s t r u m e n t o s de l a acción pública y a las par t i ­cu l a r i dades soc ia les d o n d e q u e d a n necesar iamente inser tos l os m e n c i o n a ­d o s p rog ramas de estabilización.

L o s ensayos q u e in t e g ran este v o l u m e n y las cues t i ones p lanteadas e n párrafos anter iores , a s p i r a n a esc larecer e n algún g rado la índole y a lcances de l os esquemas h e t e r o d o x o s —v i s a vis las categorías a l ternat ivas d e l para­d i g m a d o m i n a n t e — , así c o m o de las c i r cuns tanc ias internas y externas e n q u e se sitúa América La t ina . E n los h e c h o s , la inflación contemporánea p u ­d i e ra d i fer i r de fenómenos análogos q u e se d i e r o n e n e l pasado más o m e n o s próx imo. P e r o l o q u e c o n cer teza h a c a m b i a d o s o n las categorías soc ia les básicas a través de las cua les se p e r c i b e y e x a m i n a d i c h o fenómeno; los m o ­de los med ian t e los cuales se le c o n c i b e y , p o r supues to , las va l o rac i ones que se m a n e j a n para pre f e r i r u n a vía de acción sob re o t ra . Más allá de eso, al sacar a l a l u z los m o d e l o s subyacen tes , se in t en ta subrayar a l gunos ingre­d ientes , todavía e m b r i o n a r i o s , de u n a pos ib l e síntesis q u e apor te s o luc i o ­nes más aptas — s i b i e n p a r c i a l e s — , a l p r o b l e m a genera l de la conciliación o la transformación de las demandas , h o y encon t radas , d e l p r og r e so d e m o ­crático y d e l e f i c i en t i smo económico .

16 ESTUDIOS ECONÓMICOS

II

V a l g a c o m o p u n t o de a r r a n q u e u n a n o t a cronológica. P o r p r i m e r a v e z e n la h i s t o r i a e l l i b e r a l i s m o , c o m o fórmula de organización de las soc i edades , nace h a c i e n d o u n a tajante separación entre e l d o m i n i o de la política y e l d o m i n i o de l a economía (véase H i r s c h m a n [1977]). L a justificación e n h a c e r de l os m e r c a d o s la esfera de acción de l os i n d i v i d u o s se r e l a c i o n a c o n e l deseo de l im i t a r los r iesgos d e l d e s p o t i s m o , las pas i ones de l o s g o b e r n a n ­tes. D e ese m o d o , e l p o d e r económico q u e d a p r i v a t i z a d o y h a d e c o n t r a b a ­l ancear a l p o d e r pol ít ico. L a segmentación de l o público y l o p r i v a d o es q u i ­zás la característica esencia l de l o rdenamien to económico l iberal . Desde A d a m S m i t h hasta la síntesis neoclásica, la c o r r i e n t e c en t r a l de la c i e n c i a económi­c a r e c o n o c e u n p u n t o de pa r t i da n o r m a t i v o y f r e cuen t emen te apologét ico. E l juego i r r es t r i c t o de l os intereses i n d i v i d u a l e s es c o m p a t i b l e y p r o d u c e e l b i enes ta r común, e l eva a l máximo l a e f i c i enc i a de l os factores p r o d u c t i v o s y es e l me j o r antídoto e n c o n t r a los abusos d e l p o d e r polít ico. A l c a n z a r , en ­tonces , e l l i b r e f u n c i o n a m i e n t o de l os m e r c a d o s , t rans fo rmar a l Es tado e n guardián d e l o r d e n y e n espec tador d e la v i d a económica, c o n s t i t u y e e l m o ­d e l o a c o n s t r u i r y preservar . Las des igua ldades d i s t r i bu t i vas p r o v o c a d a s p o r e l d a r w i n i s m o de l os m e r c a d o s q u e d a n just i f i cadas e n dos p l a n o s d i s t in tos , a saber : l a r e c o m p e n s a a l a dedicación, la f ruga l i dad y e l ta lento d e los gana­do r es d e l juego de la c o n c u r r e n c i a , o e l i ng r ed i en t e i n d i s p e n s a b l e para sos­tener v i v o s aho r ro , formación de cap i ta l y desarro l lo , p i lares d o n d e se apoya , e n última ins tanc ia , l a p o s i b i l i d a d m i s m a de me j o ra r l a suerte ma te r i a l de las p o b l a c i o n e s . P o r ende , pa ra los de fensores d e l m e r c a d o , la l i b e r t a d eco­nómica debe re inar s u p r e m a entre todas las l iber tades .

L a axiología e n e l d o m i n i o de la política, s i ngu l a rmen t e d e n t r o de siste­mas democráticos, s igue históricamente o t r os de r ro t e ros . Aquí se c o l o c a n e n e l p r i m e r p l a n o l os va l o res de la l i b e r t a d política y de la jus t i c i a s o c i a l . Se q u i e r e n abr i r e igualar las o p o r t u n i d a d e s y c o n d i c i o n e s de participación e n l os p r o c e sos políticos; n i ve l a r las o p o r t u n i d a d e s de ascenso e n la esca la s o c i a l ; l i m a r las d i spar idades d i s t r ibut i vas y avanzar e n e l e s t ab l e c im i en t o de garantías económicas, de mínimos de b ienestar acces ib les a t odos los c i u ­d a d a n o s . L a lógica de la d e m o c r a c i a valúa e n m u c h o la participación y la i g u a l d a d e n t o d o s los órdenes, l a dialéctica de la p l u r a l i d a d , así c o m o la for­mación de a cue rdos consensúales p a r a de f in i r tanto las o r i en t a c i ones fun ­damenta les q u e haya de seguir l a soc i edad , c o m o d i r i m i r las inev i tab les c o n ­t rovers ias de p u n t o s de v i s ta e intereses (véase Ibarra [1986b]). E n v e z de l os pesos y con t rapesos q u e se asoc ian a la segregación d e l p o d e r económi­c o d e l d o m i n i o d e l Es tado , e l p e n s a m i e n t o democrático p r o p o n e e l escíuti-n i o ab i e r t o de las a c c i o n e s públicas c o m o garantía n o sólo d e l c u m p l i m i e n ­t o d e l a v o l u n t a d m a y o r i t a r i a s i no c o m o antídoto a l os excesos d e l p o d e r pol í t ico o económico .

M e r c a d o y d e m o c r a c i a s o n ins t i tuc i ones dinámicas y d ispares que , p o r

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t i rar y avanza r e n sen t idos d i s t in tos , r e q u i e r e n de a c o m o d o s y r e a c o m o d o s periódicos q u e les p e r m i t a n c o n v i v i r , a r m o n i z a r — n o e n lógica, s i n o m e ­d iante ar reg los pragmáticos— metas tan disímbolas c o m o las de p r e m i a r l a e f i c i enc ia m ien t ras se pe rs i gue la i gua ldad . Pese a t o d o , l a expansión y v i ­g enc i a de las ideas de la d e m o c r a c i a h a s i d o fuerza d e m o l e d o r a de las más var iadas f o rmas de p r i v i l e g i o . A su vez , la lógica de la c o n c u r r e n c i a de m e r ­c a d o n o se h a q u e d a d o atrás e n ensanchar su in f luenc i a . Así, h a n r e su l t ado s u p r i m i d a s m u c h a s f o rmas anter iores o parale las de organización económi­ca ; h a s i d o j e ra rqu i zada la producción e n t o r n o a grandes empresas o c o n ­g l o m e r a d o s ; se h a u n c i d o a l os m e r c a d o s nac i ona l e s e in t e rnac i ona l es a l a d i s c i p l i n a de la c o m p e t e n c i a ; se h a i n i c i a d o la formación de u n a economía de a lcances t ransnac iona les , y se h a e x t e n d i d o e l u s o de l os m o d e l o s y mé­t o d o s de la economía a otras d i s c i p l i nas soc ia les .

C o m o es o b v i o , la expansión d e l d o m i n i o de ambas lógicas m u l t i p l i c a l os p u n t o s de c o n t a c t o , a veces re fuerza p o s i t i v a m e n t e las c o m p l e m e n t a r i e -dades , p e r o también a u m e n t a las zonas d o n d e l os traslapes inev i tab l es s o n o r i g e n de c o n f l i c t o . D e t i e m p o e n t i e m p o , se gestan respuestas a esa c o n t r a ­posición de ob j e t i vos , c u a n d o se t o r n a crítica la p u g n a de las t endenc ias ex -pans ion i s tas de la lógica d e l m e r c a d o y la de la d e m o c r a c i a (véase L i n d b l o m [1977]). E n más de u n s en t i do , la h i s t o r i a rec i ente d e l M u n d o O c c i d e n t a l es e l re lato de los es fuerzos p o r acotar , c o m p e n s a r , co r reg i r , e n u n a pa la­b ra , h u m a n i z a r , los efectos soc ia lmente po la r i zadores , contrastantes, de l efi-c i e n t i s m o de la l i b r e c o m p e t e n c i a .

III

E l p a r a d i g m a k e y n e s i a n o fue u n o de esos grandes a c o m o d o s . A c a m b i o de m a n t e n e r la segregación de l o económico c o n respec to a los p r o c e sos de­mocráticos, se c o n v i e n e e n p o n e r bajo tute la pública e l mane j o g l o b a l de los g randes agregados económicos. E l Es tado t o m a pa rc i a lmen te e l pape l de la " m a n o i n v i s i b l e " pa ra r eso l ve r los c i c l o s r ecurrentes de p r o s p e r i d a d y depresión, e s tab i l i z ando la d e m a n d a y , p o r cons i gu i en t e , las u t i l i dades y las o p o r t u n i d a d e s de expansión de la empresa p r i v a d a . Los trabajadores y c la ­ses med ias se b e n e f i c i a n c o n la eliminación de trabas al " E s t a d o Bene fac­t o r " , c o n la garantía de ocupación e n e l presente y u n a me j o r participación fu tura e n l os f rutos d e l p rog reso mater ia l .

Más de t re in ta años de p r o s p e r i d a d genera l i zada e n la posgue r ra atesti­g u a n l a e f i cac ia de las políticas keynes ianas . E n los países de América La t ina e l l o influyó e n crear e l auge más p r o l o n g a d o de s u v i d a ' i ndepend i en t e , y facilitó t r ans f o rmac i ones de aprec iab l e m a g n i t u d e n mater ia de indus t r i a l i ­zación, urbanización y formación de nuevas clases soc ia les .

S i n e m b a r g o , e n e l p l a n o ideológico se dejó q u e los m e d i o s usurpasen g r adua lmen t e e l p a p e l de los f ines, a l hacer d e l c r e c i m i e n t o económico e l

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ob je to v e r t eb ra l de la acción d e l Es t ado , e n v e z de ser, c o m o antes, la vía para a l canzar metas de o r d e n s up e r i o r . D e aquí se s i g u e n varias c o n s e c u e n ­cias de i m p o r t a n c i a . L a p r i m e r a es q u e la b a n d e r a d e l c r e c i m i e n t o , p o r s u i d o n e i d a d e n faci l i tar la armonización i n m e d i a t a de intereses y e n c o n c e n ­trar las energías de la s o c i e d a d e n u n e n t o r n o l i m i t a d o de p r o b l e m a s , t o m a primacía y e l i m i n a d e l debate público l o que constituía e l m e o l l o l i b e ra l -r e f o rm is ta o r e v o l u c i o n a r i o d e l p e n s a m i e n t o y la acción políticos. Las v e n ­tajas ins t rumenta l e s f u e r o n m u c h a s , s ob re t o d o a l dar a t odos a lgo más, a l r e d u c i r l a p o b r e z a genera l i zada d e l T e r c e r M u n d o , y me jo ra r las c o n d i c i o ­nes y ensanchar l os d e r e c h o s de los g r u p o s m a y o r i t a r i o s de la población.

P e r o también se g e n e r a r o n cos tos q u e todavía habrán de cubr i r se . Así, u n a s e g u n d a c o n s e c u e n c i a consistió e n aceptar l a fa lac ia o p t i m i s t a de q u e t odos l os grandes ob j e t i vos soc ia les s o n cong ruen t e s ent re sí, q u e la satis­facción de u n o refuerza e l c u m p l i m i e n t o de los demás. N i oposición, i n c o m ­pa t ib i l i dades , l im i t a c i ones recíprocas, n i n e c e s i d a d de e leg ir ent re aque l l o s objet ivos. E l c r ec im ien to económico — s e p o s t u l a — p r o d u c e automáticamen­te e n r i q u e c i m i e n t o de las l iber tades , eliminación de la p o b r e z a , pe r f e cc i o ­n a m i e n t o de la i gua ldad y la jus t i c ia , modernización soc i a l y elevación de la c u l t u r a . Esa c r e enc i a d e innegab le c o n t e n i d o utópico, re futada e n los he ­c h o s p o r la evolución histórica de América La t ina y tantos o t ros países, c o n s ­t i tuye , s i n embargo , u n a p i e za lógica necesar ia e n e l r e d u c c i o n i s m o de l os f ines soc ia les p o s t u l a d o p o r la ideología desarro l l i s ta .

E n e fecto, acep tado e l desar ro l l o d e la producción c o m o la me ta d o m i ­nante , desaparecen los desacuerdos políticos fundamenta l es sob re la orga­nización de l a v i d a s o c i a l que antaño solían d i v i d i r a los h o m b r e s . A h o r a las tareas se q u i e r e n o rgan i zar e n t o r n o a cues t i ones m e r a m e n t e técnicas, s ob r e e l me j o r m o d o de p r o c u r a r la expansión de las economías, e n e l su ­p u e s t o de que e l resto de los p r o b l e m a s básicos se resolverán p o r añadidu­ra. L a política queda vacía de c o n t e n i d o p r o p i o . Y la supe r i o r i dad , en e l p l a n o técnico, de los m o d e l o s económicos diseñados e n las nac i ones avanzadas l l e va a a t r ibu i r l es d o n e s de un i v e r sa l i dad .

O t r a c onsecuenc i a d e l a f ianzamiento de l parad igma keynes iano-desarro-l l i s ta rev is te c onsecuenc i a s políticas de a l guna significación. La suerte d e l b i enes ta r s oc i a l deja de ser e l r esu l tado d e l juego b r u m o s o de las fuerzas i m p e r s o n a l e s d e l m e r c a d o , para conve r t i r s e tanto e n r e s p o n s a b i l i d a d inde ­c l i n a b l e de los gob i e rnos c o m o e n la ex i g enc i a p r i m o r d i a l de las p o b l a c i o n e s ante aquéllos. P o r exclusión de otras metas y p o r r e l egamien to a p l anos se­c u n d a r i o s de otras tareas públicas, la l e g i t i m i d a d política de los g ob i e rnos , s o b r e t o d o e n los países atrasados, pasa a ser función d e l ac ier to e n p r o d u ­c i r e m p l e o y desa r ro l l o .

S i n embargo , tal f enómeno e n v e z de e x t i n gu i r l a separación ent re Es­tado y s o c i e d a d c i v i l , h a t e n d i d o a ensanchar la . L a s egunda se c o n v i e r t e en sujeto p a s i v o de l a política económica, raramente e n ac to r c o r r e s p o n s a b i l i -z a d o c o n la m i s m a . A escala de la empresa , l a producción, l a inversión y

POLÍTICA Y ECONOMÍA EN AMÉRICA LATINA 19

c u a l q u i e r o t r a decisión re l evante s igue d e t e r m i n a d a p o r e l c r i t e r i o d e l bene ­f i c i o p r i v a d o más q u e p o r p r e o c u p a c i o n e s sob re e l b ienestar c o l e c t i v o . Y e n e l p l a n o c o n c e p t u a l e i n s t r u m e n t a l de la política económica, s i b i e n h a y aprobación leg is la t iva f o r m a l de p rog ramas y p resupues tos , e l l o só lo e x c ep -c i o n a l m e n t e resulta de p rocesos v i v o s de concertación que i n v o l u c r e n y c o o ­b l i g u e n a c t i v amen t e a los p r inc i pa l e s agentes p r o d u c t i v o s . E l m a n e j o m a -croeconómico se h a p o l i t i z a d o e n c u a n t o d e v i ene e n quehace r p r o p i o de l a esfera pública, p e r o , p o r l o genera l , n o se h a d e m o c r a t i z a d o e n e l s en t i do de ser la resu l tante de arreg los consensúales explícitos q u e t r a n s f o r m e n l os c o n f l i c t o s de metas e intereses e n juegos c o o p e r a t i v o s de r e s p o n s a b i l i d a d c o m p a r t i d a o, a l m e n o s , i d e n t i f i q u e n s o luc i ones aceptadas, i n c l u s o c o m o m a l m e n o r , p o r fuertes y débiles (véase B a r b e r [1984]).

IV

C o n sus ac ie r tos y cos t os , e l arreg lo político-distributivo desar ro l l i s ta c o ­menzó a resquebrajarse p o r u n a combinación c o m p l e j a de causas. La a m ­pliación pers is tente d e l Es tado Bene fac to r creó de r e chos soc ia les , d e m a n ­das ascendentes sob re los r ecursos nac iona l es , que l l egan a c o n t r a p o n e r s e a las ex i genc ias t rad i c i ona l es de a p o y o público a la formación p r i v a d a de cap i ta l . L o s e q u i l i b r i o s f iscales se r o m p i e r o n ante e l d o b l e embate d e las de­m a n d a s de l Es tado Bene f a c t o r y las asociadas al a p o y o de la formación p r i ­v a d a de cap i ta l . E n las últimas cua t r o o c i n c o décadas, e l gasto público as­c i e n d e v e r t i g i nosamen t e hasta representar entre 4 0 y 6 0 % d e l p r o d u c t o e n las n a c i o n e s indus t r i a l i zadas y entre e l 30 y e l 5 0 % e n América La t ina . A u n s i n c o n t a r res is tenc ias de l os c o n t r i b u y e n t e s , h a y elevación de cargas soc ia ­les, inhabilitación de capac idades compe t i t i vas —cuestión grave e n u n a eco­nomía i n t e r n a c i o n a l a b i e r t a — , y u t i l i dades a la baja, estrechadas, además, p o r las ex i genc ias de la reconversión indus t r i a l y de absorción de u n c a m ­b i o tecnológico in t ens i f i c ado .

Esas t ens iones i n s t i t u c i o n a l i z a n la inflación al o r i g ina r pugnas d i s t r i b u ­t ivas que n o se r e s u e l v e n fácilmente d e b i d o a l empate de pode r e s entre e m ­presa , trabajadores y g o b i e r n o s , p r o d u c t o de la expansión de los d e r e c h o s soc ia les y de las políticas de c r e c i m i e n t o y p l e n o e m p l e o . E n e l m i s m o sen­t i d o o p e r a e n e l ámbito i n t e r n a c i o n a l la c o m p e t e n c i a e xace rbada p o r mer ­c a d o s y los c a m b i o s d i s t r i bu t i v o s entre países asoc iados a l d e s o r d e n m o n e ­ta r i o y f i nanc i e r o .

E l r o m p i m i e n t o de l patrón anter ior de desarro l lo y e l ascenso de la ideo-\ l o g i a n e o c o n s e r v a d o r a t u v i e r o n y t i enen r epe r cus i ones e n o r m e m e n t e a m - ¡ p l i f i cadas e n América La t ina : m a r c a n e l f i n de l a s imb i o s i s e xpans i on i s t a c o n ) l a economía m u n d i a l que ar ranca c o n la posgue r ra ; q u i t a n prelación al desa- ¡ r r o l l o d e l T e r c e r M u n d o e n la agenda política de l os países indus t r i a l i z ados ; d i f i c u l t a n la realización de c a m b i o s estructura les e n los aparatos p r o d u c t i -

20 ESTUDIOS ECONÓMICOS

v o s l a t i n o a m e r i c a n o s y , p o r último, p o n e n e n te la de j u i c i o e l p a p e l p r o m o ­to r d e l E s t a d o e n e l c r e c i m i e n t o y la modernización soc ia les .

Las in f l a c i ones altas, antes c i r cunsc r i t a s a l os países d e l C o n o Sur l a t i ­n o a m e r i c a n o , se acentúan y genera l i zan . E n t r e 1977 y 1985 , e l a l za m e d i a anua l de l os p r e c i o s se m u l t i p l i c a p o r siete hasta a lcanzar 2 7 5 % e n ese últi­m o año ( C E P A L [1986] y Assae l [1986]). L o s ingu la r de la n u e v a inflación es q u e se in t ens i f i ca e n u n l apso de aguda contracción económica, se e x t i e n d e a economías caracter izadas p o r u n a no t ab l e e s tab i l i dad an te r i o r y c o i n c i d e c o n u n a e tapa — l a década de los o c h e n t a — de caída de los p r e c i o s i n t e rna ­c i ona l es . Shocks e x t e rnos , t ransferenc ias de a h o r r o s a l e x t e r i o r , d ep r e c i a ­c i o n e s cambiarías, o s c i l a c i ones e n las tasas de interés, m o v i m i e n t o s d i v e r ­gentes e n la r en t ab i l i dad de los artículos c omerc i a l i z ab l e s vis a vis l os n o transables, t i enden a trastocar la estructura de p rec i os re lat ivos y , c o n s e c u e n ­temente , la distribución de l p r o d u c t o , más allá de l o que permitirían e n p r i n ­c i p i o las r ig ideces ins t i tuc i ona l es o la t o l e r anc i a soc ia l .

H a y , además — y esto hay que s u b r a y a r l o — , cuant iosas pérdidas g l oba ­les e n los ingresos nac iona les , sean atr ibuib les a h e c hos ex te rnos — d e t e r i o r o de los términos de i n t e r c a m b i o , alzas e n las tasas in t e rnac i ona l e s de interés, d e sp l a zam i en t o tecnológico, pérdida de los m e r c a d o s t r a d i c i o n a l e s — , o a la m e n o r producción i n d u c i d a p o r p rog ramas macroeconómicos r eces i vos . E n tales c i r cuns tanc ias , e l p r o c e s o de ajuste necesar iamente s u p o n e in f la ­c ión y d e s e m p l e o , t ransferenc ias e n tándem de las cargas de u n g r u p o s o c i a l a o t r o , hasta que la d i s c i p l i n a de la contracción las as igna p e r m a n e n t e m e n t e a los s egmentos de la población más débiles o c o n defensas m e n o s e f i c i en­t emente organ izadas e n la p u g n a d i s t r i bu t i v a .

C o n a lguna excepción, e l p r o d u c t o i n t e rno b r u t o m e d i o de América La ­t ina se h a c o m p r i m i d o c e r c a de 1 0 % entre 1981 y 1985 . Los ingresos reales de l o s trabajadores h a n d e c r e c i d o y h a n q u e d a d o c o m b i n a d o s c o n índices i n s o s p e c h a d a m e n t e altos de desocupación ab ier ta y c o n gastos estatales e n b ienestar soc ia l c o n m a r c a d a declinación. P o r p r i m e r a ve z e n cuarenta años, la g r a n mayoría de los g o b i e r n o s s o n incapaces de satisfacer l a p r o m e s a p o ­lítica de e levar los estándares de v i d a de la población que , todavía, es la c o ­l u m n a ve r t eb ra l de su l e g i t i m i d a d p o p u l a r . E n e fecto , n o s o n p o c o s los paí­ses d o n d e e l quehacer público se debate e n m e d i o de d i l emas y con fus i ones , d o n d e se ve d i l u i d o e l l i de razgo estatal p o r los desca labros económicos q u e la s o c i e d a d c i v i l a t r i buye , c o n razón o s i n e l la , a las políticas gube rnamen ta ­les. E n contras te , se adv i e r t e que los p o c o s países d o n d e la l e g i t i m i d a d gu ­b e r n a m e n t a l h a i d o e n ascenso s o n aquéllos que h a n t e n i d o la sabiduría de abrazar metas de o r d e n d i s t i n t o a las económicas, entre las q u e destaca la democratización d e l p o d e r político.

A pesar de eso, c o b r a n carta de naturalización tesis que p o s t u l a n u n re-d u c c i o n i s m o económico todavía más es t r echo al es ta tu ido p o r la ideología desarrol l ista. E l c r e c im i en to económico sigue s iendo deseable — s e sos t i ene— a u n q u e h a de abr i rse u n compás de espera p o r an teponerse tareas urgentes

POLÍTICA Y ECONOMÍA EN AMÉRICA LATINA 21

r e l ac i onadas c o n e l s aneami en t o de economías afectadas p o r los e x c e sos d e l a intervención estatal, d e l p r o t e c c i o n i s m o y de gastos soc ia les insos t en ib l e s . E l c o m b a t e a la inflación se e l eva al status de me ta p r i m a r i a , e n tanto r e q u i ­s i to p r e v i o a la tarea de ganar n u e v a c a p a c i d a d d e desa r ro l l o .

E x i s t e n , c o n t o d o , esquemas teóricos d o n d e se in t en ta es tab i l i zar s i n p r o v o c a r , o l i m i t a n d o a l mínimo, l os e fectos r eces i vos s e c u n d a r i o s . C o n d i ­c h o s propósitos e l p r o b l e m a se p lantea e n términos de r educ i r e l c r e c i m i e n t o n o m i n a l — q u e n o r e a l — de la d e m a n d a , así c o m o co r r eg i r d i s t o r s i ones e n l os p r e c i o s re la t i vos , s i n cance la r las señales d e l m e r c a d o e n c u a n t o a l o g r a r l a me j o r asignación de l os recursos reales. U n a te rcera condic ión se re f i e re a l a n e c e s i d a d de m o l d e a r l a formación de expec ta t i vas , a f i n d e ev i tar l a aparición de fuerzas deses tab i l i zadoras . E n esenc ia , h a de buscarse q u e e l r i t m o de c a m b i o de los p r e c i o s c lave de la economía —sa la r i os , t i p o de c a m ­b i o , tasa de interés, entre o t r o s — , l o g r e n desacelerarse simultáneamente y d e m a n e r a c o h e r e n t e c o n las metas d e l p r o g r a m a de estabilización. D i c h o d e o t r a m a n e r a , l a condic ión a satisfacer cons i s t e e n i n d u c i r a l o s agentes p r o d u c t i v o s a c o m p o r t a r s e c o m o par t i c ipantes e n u n juego c o o p e r a t i v o , d o n d e n o h a y a / r e e riders, d o n d e p r e va l e z ca la c o n f i a n z a p l e n a e n q u e las au to r i dades mantendrán c o n f i rmeza la política an t i - in f l ac i onar ia y d o n d e t o d o s c o n c u e r d a n e n i n d i z a r los p r e c i o s hac i a ade lante de c o n f o r m i d a d c o n las metas macroeconómicas (véase R a m o s [1986]).

Aquí surge u n a p r i m e r a d i s c r e p a n c i a c o n los en foques monetar i s tas tí­p i c o s , e i n c l u s o c o n l os h e t e r o d o x o s . E n v e z de in tentar l a p l e n a liberalíza-c ión de p r e c i o s — o su c o n g e l a m i e n t o — , e l c a m i n o es la indización desace­l e rada de los p r e c i o s c lave , i n c l u y e n d o los de los factores p r o d u c t i v o s . E s t o último i m p l i c a , además, e l e s t ab l e c im i en to para l e l o de u n a política de i n ­gresos q u e sostenga grosso modo e l p o d e r rea l de c o m p r a de las r e m u n e r a ­c i o n e s , a f i n de ev i tar l a depresión de l a d e m a n d a y la caída de la a c t i v i d a d económica. C o m o es e v iden t e , e l l o g r o de ese d e l i c a d o e q u i l i b r i o es bastan­te más difícil de o b t e n e r c u a n d o la inflación es v ie ja o a r ranca de ajustes económicos causados p o r pérdidas g loba les de ingreso , q u e es i nd i spensa ­b l e d i s t r i b u i r entre l a población. 3

Adviértase e n t o n c e s la c o m p l e j i d a d teórica y práctica de las políticas d i r i g idas a estabi l i zar l os p r e c i o s c o n c r e c i m i e n t o , d e n t r o d e l m a r c o c o n ­v e n c i o n a l de separación de l os p r o c e s o s económicos y l os de carácter polí­t i c o . L a superposición de m e d i d a s ins t rumenta l es — m o n e t a r i a s , f iscales, de corrección de p r e c i o s re la t i vos , de indización, de mane jo de expec ta t i vas , de ing reso a factores, de liberalización externa, de asignación de r e c u r s o s — , s u p o n e a lcanzar u n g rado de perfección y c o h e r e n c i a e n las políticas eco­nómicas que está u s u a l m e n t e fuera d e l a l cance de los g o b i e r n o s .

3 Hay dos supuestos implícitos: que las remuneraciones nominales son inflexi­bles a la baja y que las pugnas distributivas subyacentes no permiten una asignación definitiva de las pérdidas de ingreso entre la población.

22 ESTUDIOS ECONÓMICOS

D e s u parte , l os supues tos de q u e l os g o b i e r n o s s i empre p u e d e n adhe ­r irse a estrategias o r t o d o x a s de estabilización, o l a de que sus e fectos d i fe ­renc ia les s o b r e los d i s t in tos g rupos de l a población n o jus t i f i can al terar las, sue l en dar o r i g e n a impor tan t es desv i ac i ones programáticas impor tan t es . S i n refer irse a s i tuac iones d e res is tenc ia ab i e r ta de la población, baste m e n c i o ­nar a l gunos casos i lus t ra t i vos ha r t o f recuentes . A b a t i r l os déficits públicos e n a l guna m e d i d a i m p l i c a r e d u c i r e r ogac i ones . S i n e m b a r g o i n f l e x i b i l i d a d e s jurídicas y políticas al r eco r t e d e l gasto c o r r i e n t e cas i s i empre c o n d u c e n a deb i l i t a r l a formación pública de cap i t a l c o n r epe r cus i ones desastrosas e n e l d esa r ro l l o y l a e f i c i enc ia a largo p l a z o de las economías. D e m a n e r a análo­ga, l a regulación de la o fer ta m o n e t a r i a se mate r i a l i za e n r e s t r i c c i ones c r e d i ­t ic ias y alzas de las tasas de interés q u e a fec tan m u c h o más a unas empresas que a otras, a la par de i n h i b i r e l p r o c e s o de formación p r i v a d a d e cap i ta l .

D e b i d o a las d is t in tas capac idades de l os g r u p o s para o rgan i za r l a de­fensa de sus intereses vis a vis las políticas de estabilización, h a y d i f e renc ias impor tantes entre los efectos macroeconómicos ant i c ipados y s u concreción microeconómica. Tómese u n caso: las grandes empresas sue l en tener m a y o r i n f l u e n c i a sea pa ra o b t e n e r f i n a n c i a m i e n t o f resco o pa ra aplazar e l s e r v i c i o de l os préstamos contraídos, e n tanto q u e las empresas de tamaño m e d i o — d o n d e se l o c a l i z a n p r i n c i p a l m e n t e l o s i m p u l s o s i n n o v a d o r e s y de r e n o v a ­ción de l os c u a d r o s d i r i g e n t e s — q u e d a n , p o r l o genera l , e n posición des­ventajosa. D e igual manera , la concentración observada de las cargas de l ajuste l a t i n o a m e r i c a n o e n l os ingresos de los segmentos de trabajadores y clases med ias bajas, da o r i g en también a u n a secuela de efectos dinámicos que acen­túan los desajustes entre las estructuras de la o fer ta y l os c a m b i o s más rápi­dos e n l a composic ión de la d e m a n d a .

L a d e b i l i d a d , en tonces , de las c o n c e p c i o n e s o r t o d o x a s n o res ide so la ­m e n t e e n prestar p o c a atención a l i m p e r a t i v o de c o n c i l i a r — e n América L a t i n a — estabilización c o n ajuste y c r e c i m i e n t o , s i n o además e n e x c l u i r l a m u l t i p l i c i d a d de in te r in f luenc ias entre los m u n d o s de l o económico y l o p o ­lítico.

E n l os h e c h o s s i e m p r e están presentes fuerzas cont rapues tas que o r i g i ­n a n pugnas e n la distribución de la r i q u e z a y e l p o d e r que se t r a s m i n a n d e l d o m i n i o económico al d o m i n i o polít ico o v i ceve rsa ; también h a y neces ida ­des camb ian t e s e n e l apun ta l am i en t o de la l e g i t i m i d a d d e l Es tado frente a las d i spa r idades soc ia les creadas p o r la economía de m e r c a d o ; e l p r o p i o de­sar ro l l o c rea ex igencias e n cuanto a la incorporación política de nuevas capas soc ia les , así c o m o desp la zamien tos y sus t i tuc i ones de los g r u p o s y sectores q u e ejercían e l l i de razgo económico . A l p r o p i o t i e m p o , h a y c a m b i o s c o n t i ­n u o s e n las estructuras de p o d e r y e n las al ianzas políticas q u e a fortiori g e n e r a n efectos e n la esfera económica. P o r último, l os n e x o s de in te rde ­p e n d e n c i a p r o d u c t i v a c o n e l ex t e r i o r s o m e t e n de m o d o c rec i en te a las eco­nomías nac i ona l e s a l i m p a c t o de even tos exógenos, entre los cuales cabe destacar l a transmisión f lu ida de la depresión y de las pres iones in f lac ionar ias .

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Quiérase o n o , c o n t i n u a m e n t e se p r o d u c e u n c o m p l e j o p r o c e s o de aco ­m o d o y r e a c o m o d o s o c i a l e n t o r n o a l a selección de las grandes metas n a ­c iona l es , e l r epar to de los ingresos y las demandas d e l e q u i l i b r i o pol ít ico, q u e h a c e n de l a inflación u n s u b p r o d u c t o d e t rans f o rmac i ones y c o n f l i c t o s subyacen tes , más q u e e l r e su l tado de la s i m p l e c a p a c i d a d de errar d e las p o ­líticas económicas gube rnamenta l e s . Fenómeno característico de las soc i e ­dades m o d e r n a s es la intensificación de l r i t m o de c a m b i o , d o n d e las d e m a n ­das p o r r e cu r sos económicos de los g r u p o s soc ia les emergentes , sumadas a las de los g r u p o s es tab l ec idos — q u e l u c h a n p o r man t ene r p o s i c i o n e s a d q u i r i d a s — e x c e d e n c o n creces la c a p a c i d a d g l o b a l de los países d e satisfa­cer las . Y e l l o p lan tea p r o b l e m a s de natura leza d i s t in ta a los q u e se p r e s tan a las s o l u c i o n e s técnicas der i vadas e x c l u s i v a m e n t e de la c i e n c i a económica.

Es p o s i b l e , en t onces , q u e las tesis económicas e n boga , c u a n d o c o n d u ­c e n a c o m b a t i r l a inflación a l p r e c i o d e l e s tancamien to , estén ges tando más d i f i cu l tades de las q u e r e sue l v en . L a inflación contemporánea se c o n s t i t u y e cada v e z c o n m a y o r f r ecuenc ia , e n m e d i o de con t ene r t rans i to r iamente c o n ­flictos frente a los cuales n o hay so luc i ones v iab les o aceptables y c u y a e rup ­c ión ab ie r ta p u e d e causar males mayo r e s . Pocas dudas c a b e n q u e l a marea i n f l a c i ona r i a p r o v o c a d a p o r e l a lza a b r u p t a de l os p r e c i o s d e l petróleo re­presentó u n a opción válida a la confrontación d i r e c t a entre países c o n s u m i ­do r es y p r o d u c t o r e s . Así, e l r esquebra jamiento de las re lac iones económi­cas y f inanc ieras in t e rnac i ona l e s de América La t ina en la década q u e co r r e , a l p r o d u c i r cuant iosas d i s m i n u c i o n e s e n los ingresos nac iona l es , habría i m ­p l i c a d o r e c o m p o s i c i o n e s masivas e n la distribución de l p r o d u c t o , p r o b a b l e ­m e n t e i m p o s i b l e s de i m p o n e r de g o l p e a las clases soc ia les afectadas. La i n ­flación ocultó y extendió e n e l t i empo la absorción de las pérdidas d e l ajuste, imponiéndolas p r i m e r o a u n o s g rupos , luego a otros , hasta c omp l e t a r e l asen­tamien to f inal de l p r o c e s o in f l ac i onar io - red i s t r ibut i vo . 4 Se está l l egando, s i n e m b a r g o , a límites difíciles de rebasar p o r c u a n t o las estrategias de ajuste r e c e s i v o de las economías p r o v o c a n nuevas bajas e n los ingresos nac i ona l e s q u e también h a n de a c o m o d a r s e entre la población, a h o n d a n d o l a esp i ra l d ep r e s i v o - i n f l a c i ona r i a e n b u e n a parte de los países l a t i noamer i canos .

4 A comienzos de los años ochenta habría sido políticamente imposible o muy riesgoso reducir a la vez salarios reales, gastos públicos en bienestar social y empleo, y elevar los precios de los servicios públicos básicos (agua, energía y transporte). En el periodo de 1980-1985, América Latina experimenta bajas en los salarios mínimos reales superiores a 11 %, en tanto que las remuneraciones medias lo hacen en 8 .5%; las erogaciones en educación y salud pierden entre 5 y 10 puntps de ponderación en el gasto público total que, a su vez, declina frente al producto; con excepción del Brasil, la desocupación urbana crece en todos los países y el empleo en el sector mo­derno apenas absorbe 6 0 % de crecimiento de la población económicamente activa de las ciudades. De esos y otros datos, podría inferirse que los trabajadores han per­dido como mínimo alrededor de 2 0 % del poder adquisitivo de sus ingresos reales (véanse CEPAL [1986C], y Tockman [1986]).

24 ESTUDIOS ECONÓMICOS

V

L o d i c h o hasta aquí r espa lda la i n f e r e n c i a de que las doc t r inas c o n v e n c i o n a ­les s o b r e la inflación d a n e x p l i c a c i o n e s parc ia les de u n f enómeno r i c o e n c o m p l e j i d a d e s , d o n d e c o t i d i a n a m e n t e i n f l u y e n fuerzas es tud iadas fuera d e l d o m i n i o de la economía. P o r c ons i gu i en t e , n o es de extrañar q u e esa a rma ­zón teórica c o n a lguna f r e cuenc ia resul te ine f icaz o c o n t r a p r o d u c e n t e c o m o base o r gan i za t i v a de las a c c i ones públicas. H a y lugar , en tonces , a la f o r m u ­lación de u n a n u e v a síntesis que lejos de ser sólo a p r o p i a d a al caso e spec i a l de las in f l a c i ones m o d e r a d a s , a l cance u n m a y o r g rado de g ene ra l i dad .

U n a s e gunda reflexión se r e l a c i ona c o n e l m o n i s m o de las metas soc ia ­les que p a r e c e n perseguir l os p lan teamien tos económicos e n boga . H a y aquí r iesgos de i r r ea l i smo e i m p o p u l a r i d a d , q u e b i e n podrían a l imen ta r graves d e s e q u i l i b r i o s soc ia les y políticos. L a i gua ldad , la l i b e r t ad c i v i l , l a pa r t i c i pa ­ción política, l a l i b e r t ad económica o la just i c ia , s o n va lores c u y a c o n s e c u ­ción p u e d e generar o p o s i c i o n e s o c o m p l e m e n t a r i e d a d e s que n o p u e d e n i n ­ferirse de no rmas o leyes científicas, s i no d e l análisis de la situación específica de q u e se trate (véase B e r l i n [1969]). T a m p o c o h a y p r i n c i p i o s in fa l ib l es q u e s i r v a n pa ra j e ra rqu i zar l os e n e l t i e m p o , d a n d o prelación a u n o s , m i en t ras se ap laza e l c u m p l i m i e n t o de o t r o s . 5

E n b u e n a lógica, esos d i l emas axiológicos n o t i enen solución o ésta n o es e n m o d o a l g u n o s imp l e . N o es a d m i s i b l e c ede r e n e l t e r reno de la l i be r ­tad a f i n de asegurar me jores c o n d i c i o n e s de v i d a a la población, n i dejar de l u c h a r p o r esta última m e t a para l i be ra r de trabas al h o m b r e económico ; c o m o t a m p o c o sopesar la pérdida de autonomía n a c i o n a l c o n t r a las venta ­jas de integrarse más p l e n a m e n t e a la economía i n t e rnac i ona l .

E n l a práctica, s i n embargo , h a de abrazarse a l guna solución, escogerse la m e z c l a y e l g rado e n q u e habrá de intentarse a lcanzar d i v e r sos ob j e t i vos , p o r más q u e e l l o i m p l i q u e transig i r entre e x t r e m o s y hacerse v u l n e r a b l e a la crítica. Es decir , c u a n d o hay conf l i c tos entre fines de igual jerarquía, c u a n d o n o h a y c r i t e r i o s p r o b a d o s y , h a de e legirse, e l r e cu r so históricamente ópti­m o es echar m a n o d e l s i s tema democrático de formulación de dec i s i ones

5 La presencia de conflictos axiológicos ha sido reconocida por autores de las más diversas inclinaciones. Tocquevil le (1835) sostenía que la igualdad, por deseable que sea, significa u n serio riesgo a la libertad. Para O k u n (1975: 1) el criterio doble y opuesto de la democracia capitalista reside en que professing and pursuing an ega­litarian political and social system and simultaneously generating gaping dispari­ties in economic well-being. A lo cual añade que las medidas gubernamentales enca­minadas a reducir la desigualdad económica debilitan los incentivos para producir y deterioran la eficiencia económica. En consecuencia, aunque haya posibil idad de limar esa oposición, hay un trade-off entre igualdad y eficiencia que debiera asumir­se explícitamente. Conforme a Dahl (1985), la libertad económica —entendida como la libertad de poseer empresas corporativas—, erosiona valores de orden superior como el derecho al autogobierno, el derecho a la igualdad política y, desde luego, crea grandes disparidades económicas.

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co l e c t i vas . Se trata e n t o d o caso , de s o l u c i o n e s de c o m p r o m i s o , e x p r e s a d a s de m a n e r a pragmática y p r o v i s i o n a l , s i n e l r i g o r ca ro a l os g u a r d i a n e s de los pa rad i gmas es tab l ec idos , p e r o q u e se v a l i d a n y s o n f u n c i o n a l e s p o r e l r e spa ldo c o n s e n s u a l de la población.

Ese es p r e c i s amen t e e l c a m p o de acción de la política, jurisdicción q u e n o sólo se r e l a c i ona c o n h e c h o s , s i n o f u n d a m e n t a l m e n t e c o n las mane ras de e n t e n d e r l a m e z c l a de va lo res y fuerzas q u e in t eg ran la c o n d u c t a s o c i a l y l os códigos mora l e s de cada época. P o r e l l o y p o r las c o m p l e j i d a d e s de la v i d a soc i a l , las s o l u c i o n e s políticas n o s o n s o l u c i o n e s acabadas, últimas, s i n o fórmulas que re f le jan tanto la constelación de r e lac i ones soc ia l es de p o d e r , c u a n t o e l c o n j u n t o de c reenc ias , ideologías y asp i rac iones , f o r m a d o e n t r ad i c i ones cu l tura l es de larga t rayec to r i a histórica.

E n América La t ina se h a n m u l t i p l i c a d o l os p u n t o s de fricción ent re la lógica de l m e r c a d o y l a lógica de la d e m o c r a c i a . E l r e d u c c i o n i s m o económi­c o in t en ta hace r d e l c o m b a t e a la inflación — u n va l o r n e g a t i v o — , l a m e t a s o c i a l i n d i s p u t a d a , p o r l o m e n o s e n la acción i n m e d i a t a de los g o b i e r n o s , u t i l i z a n d o c o m o m e d i o i n s t r u m e n t a l cas i i nev i t ab l e e l de la recesión econó­m i c a . P o r c o n t r a , l o s ob j e t i vos soc ia les más altos de las p o b l a c i o n e s se ex­p r e s a n p o s i t i v a m e n t e e n la aspiración a l d esa r ro l l o c o m o vía de aba t i r la p o ­bre za , y e n e l r e n a c i m i e n t o de v ie jos anhe los l i be r ta r i os q u e b u s c a n f o rmar soc i edades más justas, p lura l i s tas y democráticas, i m p u l s a d o este d e sa r r o l l o p o r l a r epu l sa genera l i zada a las expe r i enc i as autor i tar ias r ec i en tes .

Pese a las inerc ias de los s istemas políticos es tab lec idos , de las i d e o l o ­gías y d e l desbarajuste económico , m u c h a s n a c i o n e s de l c o n t i n e n t e l a t inoa ­m e r i c a n o d a n , h o y , primacía a la reconstrucción de los sistemas democráti­cos y de las l iber tades c i v i l e s . C o n resu l tados d i s t in tos , todavía difíciles de eva luar , ese es e l n u e v o c a m i n o t o m a d o p o r A r g e n t i n a , B ras i l , U r u g u a y , N i ­caragua, G u a t e m a l a , Perú y E c u a d o r , o e l que b u s c a n re forzar C o s t a R i ca , V e n e z u e l a , República D o m i n i c a n a , C o l o m b i a y México. E n u n o s casos, l a s o l i d e z de los s istemas políticos y , e n o t ros , su f o r t a l e c im i en to democrático contemporáneo, h a n f o r m a d o e l p r i n c i p a l m u r o de contención de l a cr is is económica de los años o chen ta , a l ev i tar la aparición de fracturas soc ia les insa l vab les .

L o an te r i o r n o s i gn i f i ca q u e e l m a n t e n i m i e n t o de l o r d e n s o c i a l tenga c o m o condición sine qua non e l a p o y o c o n s e n s u a l de la población. L a larga v i d a d e los regímenes políticos de Paraguay o C h i l e desmentiría ta l aserto de i n m e d i a t o . Más b i e n l o que se in t en ta p lantear es la atenuación de las fr ic­c i o n e s soc ia les p o r l a vía d e l e n s a n c h a m i e n t o de l os p ro c e sos democráti­cos . S i b i e n las soc i edades usua lmen t e p e r s i guen u n a m u l t i p l i c i d a d de f ines, c u a n d o hay u n o b j e t i v o in tensa y gene ra lmente deseado , l os p rog resos e n esa dirección, s i r v e n , n o tanto pa ra p r o c u r a r l a satisfacción automática de otras f ina l idades , c u a n t o e n hacer to lerab les i n c u m p l i m i e n t o s p o r la d i spo ­sición de las p o b l a c i o n e s de hace r sacr i f i c ios e n c a m p o s p e r c i b i d o s c o m o m e n o s p r i o r i t a r i o s e n la v i d a c o l e c t i v a . P o c a d u d a cabe de que la amp l i a -

26 ESTUDIOS ECONÓMICOS

ción de las l iber tades c i v i l e s e n va r i o s países h a s e r v i d o de c o n t r a p e s o al p o b r e desempeño de las economías. C i e r t amen t e , e l a u t o r i t a r i s m o en l a es­fera política y económica p u e d e sos tener p o r la rgo t i e m p o e l o r d e n s o c i a l , p e r o ap laza s o luc i ones y entraña cos tos , q u e desaparecen o se r e d u c e n c u a n ­d o las dec i s i ones , e n v e z de i m p o n e r s e , n a c e n de l a v o l u n t a d m a y o r i t a r i a . V i s t o de o t r o m o d o , la democratización b i e n podría c o n t r i b u i r a ce r rar l a b r e c h a q u e cada v e z separa más al Es tado de la s o c i e d a d c i v i l , c i r c u n s t a n c i a que m u c h o e x p l i c a l a pérdida de l i d e ra zgo de var i os g o b i e r n o s l a t i noame­r i canos .

VI

Las parado jas e n que se debate la política económica e n América La t ina , d i ­fícilmente podrían salvarse e c h a n d o e l re lo j atrás, i n t e n t a n d o e l regreso a los t i e m p o s e n q u e e l m e r c a d o , j u n t o c o n o t ros m e c a n i s m o s de represión, d i s c i p l i n a b a a la fuerza de trabajo, o b i e n e l Es tado n o tenía m a y o r e s res­p o n s a b i l i d a d e s d i rectas , sea e n busca r e l b ienestar d e l os g r u p o s más n u m e ­rosos de la población o e n e l mane j o g l o b a l de las economías. N o bastaría r e d u c i r l a esfera de acción de l sec tor público, p r i v a t izar empresas estatales y abat ir e l gasto gube rnamen ta l para q u e las f inanzas d e l sec tor público v u e l ­v a n al e q u i l i b r i o y de j en de ser fuente de p res i ones in f l ac ionar ias . La s i tua­ción es m u c h o más c o m p l e j a , s i n que esto i m p l i q u e dejar de r e c o n o c e r ex­cesos y límites q u e p a r e c e n haberse r ebasado .

E l p a p e l de l Es tado n o es e l de u n a en te l equ ia , n i e l de u n Leviatán he-ge l i ano , s i n o e l de u n e l e m e n t o c o n s t i t u t i v o d e l c o n s e n s o s o c i a l v i gente e n los últimos cuaren ta o c i n c u e n t a años de la h i s t o r i a l a t i noamer i cana . E l es­pec t a cu l a r a c r e c en tam i en t o d e l gasto público h a s i d o f u n c i o n a l tanto a l sos­t e n i m i e n t o d e l o r d e n s o c i a l c u a n t o a l c r e c i m i e n t o económico . G a s t o guber ­n a m e n t a l y paz s o c i a l c a m i n a r o n f r e cuen temente de la m a n o . L a ideología d e l c r e c i m i e n t o impulsó también la ejecución de g randes obras de infraes­t r u c t u r a y la organización de p r o d u c c i o n e s p i one ras — c u a n d o n o existían n i cap i ta les n i empresar i os que a s u m i e r a n los r i e s g o s — que p r i v i l e g i a r an de múltiples maneras l a formación de a h o r r o s y de i nve r s i ones p r i vadas . E m ­presar i os , trabajadores y c lases med ias r e su l t a r on bene f i c i a r i os y q u e d a r o n i n v o l u c r a d o s orgánicamente al p r o y e c t o desarro l l i s ta de los Estados la t inoa­m e r i c a n o s .

E l gasto público asumió g radua lmente la función de p r o m o v e r y seña­lar e l r u m b o de l desa r ro l l o de la a c t i v i d a d económica y la de satisfacer de­m a n d a s soc ia les e n ascenso . Así, e l f u n c i o n a m i e n t o n o r m a l de las soc i eda ­des la t inoamer icanas , l o m i s m o e n la esfera económica que e n la v i d a política, pasó a cons t i tu i r u n a var iab le a l tamente depend i en t e de la m a g n i t u d y o r i e n ­tación de las acc i ones estatales. E n v e z d e l empresa r i o clásico, se t u v o u n Es tado , e n c i e r t o s en t i do s c h u m p e t e r i a n o , que además, d ev i ene e n p r o m o -

POLÍTICA Y ECONOMÍA EN AMÉRICA LATINA 27

t o r de formación de las c lases empresar ia les p r i vadas y p r o t e c t o r d e la p o ­blación m a r g i n a d a . 6 Se c o m p r e n d e entonces la p r o f u n d i d a d y e l t i e m p o que requerirá c a m b i a r de ac tores protagónicos e n e l fu tu ro desa r r o l l o l a t inoa ­m e r i c a n o .

L a percepción de q u e l os p r esupues tos públicos resu l tan y a u n a carga d emas i ado pesada t iene m u c h o s ingred i en tes de v e r d a d p o r c u a n t o a la a cu ­mulación histórica de f u n c i o n e s se añade a h o r a u n a cr is is económica que in t ens i f i ca las t ens iones d i s t r i bu t i vas . Desman t e l a r a l " E s t a d o B e n e f a c t o r " c i e r t amente permitiría trasvasar r ecursos q u e en jugasen los déficits públi­cos o respa ldasen a la inversión p r i v ada . P e r o esto, e n vez de reso l ve r la , exa­cerbaría la insatisfacción política al r e t rocederse e n mater ia de i gua ldad y l im i ta rse la participación democrática e n la adopción de dec i s i ones de ca­rácter i n c u e s t i o n a b l e m e n t e c o l e c t i v o . 7

P o r tanto , sanear las f inanzas públicas entraña m u c h o más q u e lograr e l e q u i l i b r i o c o n t a b l e en t re ingresos y e rogac iones . S u p o n e r e c o n s t r u i r l os a cue rdos soc ia les , c o n v e r t i d o s e n de r e chos de la población, para adecuar sus d e m a n d a s a las capac idades reales d e l Es tado , l a economía y la v o l u n t a d de t r ibutar de la s o c i e d a d c i v i l . S i e l gasto público es e x c e s i v o c o n v i e n e de­c i d i r políticamente qué d e r e chos y c o m p r o m i s o s de jan de satisfacerse, qué se r e d u c e y ap laza . Y a l p r o p i o t i e m p o habrá de c o n v e n i r s e l o q u e se c o n ­se r va e i n c l u s o l o q u e d e b a e x p a n d i r s e e n función de c o n j u n t o s n u e v o s de p r i o r i d a d e s nac i ona l e s . N o es i m p o s i b l e , c o m o l o atest iguan expe r i enc i a s rec ientes , i m p o n e r más o m e n o s auto r i t a r i amente las p re l ac i ones . L o q u e n o se ev i ta p o r esas vías es q u e los g r u p o s a fectados de jen de cons ide ra rse les ionados, despojados de derechos adqu i r idos , ahondándose, e n consecuen­c i a , las pugnas in f l ac i onar ias y las f isuras entre gobernantes y g o b e r n a d o s .

A l ensayar s o l u c i o n e s que t o m e n e n c u e n t a las fuerzas económicas y políticas e n c o n f l i c t o , l o s p rog ramas h e t e r o d o x o s de estabilización s o n u n p u n t o de pa r t i da in teresante . E n e fecto , la política de ingresos , implícita e n e l c o n g e l a m i e n t o de p r e c i o s y de pagos a factores, s i m u l a la realización de u n a c u e r d o soc i a l q u e deja t rans i t o r i amente e n suspenso las pugnas d i s t r i ­bu t i vas . Pues t o de m a n e r a d is t in ta , esa inmovil ización de p r e c i o s p e r m i t e t rans fo rmar u n juego de s u m a ce ro e n que cada agente económico hace pre-

6 E l Estado promotor en América Latina no se limita a crear indirectamente con­diciones favorables a la modernización económica. Por el contrario, formó empre­sas, inició la explotación de recursos, otorgó subsidios y creó densas redes de institu­ciones de apoyo y fomento al desarrollo (bancos de fomento, servicios públicos, organismos de seguridad social, empresas productoras de insumos básicos o especia­lizadas en la explotación de recursos naturales, compañías transportistas, entre otras muchas).

7 Funciones y regulaciones estatales en materia económica quedan sujetas a un proceso asimétrico de acumulación en el tiempo. Se crean o implantan con propósi­tos precisos y justificados, pero no suelen desmantelarse con la misma facilidad cuan­do los problemas que les dieron origen quedan resueltos o cambian de prelación. Pronto sirven de refugio a intereses creados que después luchan tenazmente por sostenerlos.

28 ESTUDIOS ECONÓMICOS

va l ece r su interés i n d i v i d u a l a l s u b i r a l máximo sus p r e c i o s , p o r u n juego c o o p e r a t i v o d o n d e h a y p l e n a s e g u r i d a d de que t odos los par t i c ipantes ajus­tarán s u c o m p o r t a m i e n t o de m o d o q u e e leve a l máximo e l b ienes tar c o l e c ­t i v o (véase D o r n b u s c h y S i m o n s e n [1986]).

Ese p r i m e r c o m p o n e n t e de estrategia es t recha rápidamente e l r i t m o de a c r e c e n t a m i e n t o de los p r e c i o s , e n tan to q u e deja in tac to e l n i v e l y l a es­t r u c t u r a de la d e m a n d a e fect iva . C o m p l e m e n t o de l o an te r i o r es e l d e s m a n -t e l am i en to de los s istemas de indización pa ra s u p r i m i r de u n p l u m a z o e l p r i n c i p a l m e c a n i s m o d e retroalimentación de las p r es i ones in f l ac i onar ias inerc ia l es . A s i m i s m o es común i n c o r p o r a r , c o m o tercer ing red i en te , u n a re­f o r m a m o n e t a r i a c o n e l d o b l e propósito de fac i l i tar las t ransacc iones c o n u n tras iego m e n o r de m e d i o s de pago , y de estab lecer las reglas de c o n v e r ­sión ( tabla de desagio) entre la n u e v a y la v ie ja u n i d a d m o n e t a r i a e n t o d o s los c on t r a t o s a fu tu ro d o n d e se p a c t a r o n c o n d i c i o n e s t o m a n d o e n c u e n t a las expec ta t i vas in f l ac ionar ias an t e r i o r e s . 8

P o r l o q u e t o ca a l c o n g e l a m i e n t o de p r e c i o s , también sue le darse u n a innovación. Más q u e o rgan i zar s istemas burocráticos de c o n t r o l , se p r o c u r a m o v i l i z a r a l a población c o n s u m i d o r a , c o n v i r t i e n d o a cada c i u d a d a n o e n v ig i l ante in teresado de la obse r vanc i a de la es tab i l idad de p r e c i o s e n los mer ­cados m ino r i s t a s . L a participación ac t i va de las clases med ias t i ene e l e fec to pol í t ico de desper tar n e x o s de s o l i d a r i d a d n a c i o n a l e n u n a e m p r e s a c o l e c t i ­v a q u e a l lana e l e j e r c i c i o d e l l i de razgo g u b e r n a m e n t a l .

C o m o es e v iden t e , esos c o m p o n e n t e s de política, aparte de dejar t ran­s i t o r i amen te e n suspenso los desacuerdos e n la distribución d e l ing reso , n o r e m e d i a n las causas de los desequi l ibr ios económicos básicos. P o r cons igu i en­te, es común ap l i ca r m e d i d a s de corrección f iscal q u e b u s c a n r e d u c i r l os déficits gubernamenta l es , tanto c o m o e l f i n a n c i a m i e n t o de los b a n c o s c e n ­trales a ese propósito, ent re otras a c c i ones de natura leza análoga.

N o obs tante s u s i m p l i c i d a d c o n c e p t u a l e i n c l u s o i n s t r u m e n t a l , l os p r o ­gramas h e t e r o d o x o s s o n p o r l o genera l e f icaces pa ra abat i r l a inflación c o n m e n o r e s cos tos soc ia les , s i b i e n n o s i e m p r e de m a n e r a estable e n e l m e d i o y largo p lazos . También l o s o n e n c u a n t o a establecer círculos v i r tuosos q u e fac i l i tan e l mane jo g l oba l de las economías. L a m a y o r es tab i l idad de los mer ­cados c a m b i a d o s qu i t a a l ic ientes a fugas de cap i ta l y a m o v i m i e n t o s especu­la t i vos , a la par q u e la interrupción de las dep r ec i a c i ones c o n t i n u a s deja de ser fuente de t ens iones alcistas sob re los cos tos . L a reducción de las tasas n o m i n a l e s de interés e l i m i n a pres iones presupuestar ias (efecto T a n z i [1978] i n v e r t i d o ) y fac i l i ta e l f i nanc i am i en t o de las empresas p r i vadas . A s u vez , la recuperación de las func i ones d e l d i n e r o , c o m o receptáculo de va l o r , e l eva su d e m a n d a , h a c i e n d o p o s i b l e u n a política m o n e t a r i a y c r ed i t i c i a de carác­ter m e n o s l i m i t a t i v o . C o n t o d o , la ventaja p r i n c i p a l res ide e n m a n t e n e r s i n

8 De otra suerte al bajar la inflación tendrían lugar transferencias masivas de in­gresos de los deudores a los acreedores.

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demérito l a d e m a n d a e f ec t i va de la población, e s capando de los altísimos r iesgos c on t r a c c i on i s t a s q u e cas i i n e v i t ab l emen t e acompañan a las políticas c o n v e n c i o n a l e s de estabilización.

A más la rgo p l a z o , e l éxi to de las estrategias h e t e r odoxas d e p e n d e de la p o s i b i l i d a d de satisfacer u n c o n j u n t o de c o n d i c i o n e s i m p o r t a n t e s . E n e l caso l a t i n o a m e r i c a n o , la política económica es diseñada y pues ta e n prácti­c a p o r las au to r idades públicas, s i n q u e m e d i e n fórmulas de concertación c o n los agentes p r o d u c t i v o s . L a s o c i e d a d c i v i l p a r t i c i p a de m o d o pas i v o , r e a c c i o n a n d o frente a las in i c ia t i vas gube rnamenta l e s sea m e d i a n t e l a p r o ­testa o e l a c o m o d o , p e r o s i n integrarse orgánicamente a la mecánica de las dec i s i ones . D e aquí su rgen d o s c onsecuenc i a s . L a p r i m e r a es q u e u n p rog ra ­m a h e t e r o d o x o de estabilización t iene que estar i m p u l s a d o p o r u n g o b i e r n o autónomo, e n e l s en t i do k e y n e s i a n o d e l término, esto es, c o n la l e g i t i m i d a d y c a p a c i d a d de l i de razgo pa ra sumar a trabajadores y empresar i os e n la d is­c i p l i n a de c o n g e l a m i e n t o tanto de p r e c i o s c o m o d e l repar to de la r en t a na­c i o n a l . Esas m i smas c i r cuns tanc i a s o b l i g a n , de o t r a parte, a l o s g o b i e r n o s a ganar la c o n f i a n z a de la población man i f e s t ando u n a v o l u n t a d i n q u e b r a n ­table de sos tener los c o m p r o m i s o s y satisfacer las ob l i g ac i ones d e l p rog ra ­m a de estabilización.

U n a s e g u n d a condic ión a l f u n c i o n a m i e n t o a r m o n i o s o de las estrategias h e t e r o d o x a s , se r e l a c i o n a c o n la reducción ex ante de d i s t o r s i ones extre­mas de los p r e c i o s re la t i vos . Caeteris paribus, m ien t ras mayo r e s sean las desv i a c i ones c o n r espec to a los p r e c i o s no rma l e s o de e q u i l i b r i o , m i en t ras más g rande sea la d i s t anc i a entre los p r e c i o s ade lantados y los q u e h a n que­d a d o rezagados, mayo r es pres iones económicas y políticas enfrentará e l sos­t e n i m i e n t o de los c o n t r o l e s an t in f l a c i onar i os . P o r eso, e n a l gunos casos específicos se h a b u s c a d o a l inear p r e v i a m e n t e m u c h o s de los p r e c i o s c lave de la economía, sob re t o d o los que c o r r e s p o n d e n al sector público ( impues­tos, tarifas, s e r v i c i o s básicos, t i p o de camb io ) , c u y a i n v a r i a b i l i d a d pos t e r i o r es condic ión m e d u l a r a la c on f i an za q u e m e r e z c a e l c o n j u n t o d e l p r o g r a m a .

E n par t i cu la r , es esenc ia l c on ta r c o n márgenes de m a n i o b r a suf ic ientes e n la estabilización d e l t i p o de c a m b i o — s e a p o r subvaluación, acumulación de reservas, acceso al crédito ex te rno o decisión de d i sm inu i r uni latera lmente e l s e r v i c i o de la d e u d a e x t e r n a — , y a que la depreciación in tensa o c o n t i n u a d e l s i gno m o n e t a r i o desencadenaría u n a secue la de efectos que fácilmente pondrían e n jaque a los esfuerzos de estabilización.

Más re l evante q u e l o an te r i o r es e l h e c h o de q u e la suerte de los p rog ra ­mas he t e r odoxos n o es autónoma, s i n o que depende de la b o n d a d de l m a r c o genera l de política socioeconómica d o n d e se i n s c r i b e n . S i p o r e j emp lo , la fuente de las p r e s i ones in f lac ionar ias se v i n c u l a a l a c o m o d o de pérdidas ex­ternas de ingreso , es tab lecer u n compás de espera e n e l ajuste d i s t r i b u t i v o entre sectores y g r u p o s sociales n o resue lve e l m e o l l o de la cuestión. E n otra pe r spec t i v a , c u a n d o las metas de la acción estatal s o n demas iado a m b i c i o ­sas, y a se les m i d a e n términos de tasas de c r e c i m i e n t o o de re fo rmas eco-

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nómicas y políticas, e l ob j e t i v o de l a estabilización también p u e d e q u e d a r e n e n t r e d i c h o . 9 P o r l o demás, está e l r i esgo de q u e los rápidos p r o g r e s o s in i c i a l e s e n e l c o n t r o l de la inflación f a v o r e z c a n p e r c e p c i o n e s exagerada­m e n t e op t im is tas q u e l l e v e n a af lojar l a d i s c i p l i n a o hagan r enace r d e m a n ­das exces ivas de la población e n relación c o n los recursos reales d i s p o n i b l e s .

C o m o es de esperar , l a i n a m o v i l i d a d de ingresos y c o t i z a c i o n e s t i ende a generar desajustes a l es to rbar m o v i m i e n t o s autónomos de d i v e r s o o r i g e n e n las var iab les económicas y políticas — d e s d e c a m b i o s tecnológicos y de la composic ión de la d e m a n d a , hasta r e i v i n d i c a c i o n e s salariales y a l t e rac io ­nes e n l a economía i n t e r n a c i o n a l — q u e se s u m a n a las d i s t o r s i ones in i c ia l es e n la e s t ruc tu ra de p r e c i o s re la t i vos a l a r ranque d e l p r o g r a m a de es tab i l i za­ción. A l c o m i e n z o , esos p u n t o s de fricción dinámica se e x p r e s a n e n des­abas t e c im i en t o o d e s c o n t e n t o l o ca l i z ados , q u e p o c o a p o c o — o ab rup ta ­m e n t e s i las t ens iones s o n seve ras— fue r zan a las auto r idades a i n i c i a r u n a etapa de d e s c o n g e l a m i e n t o de p r e c i o s . 1 0 E n términos óptimos, e l l o debe e fectuarse de m a n e r a metódica y g r adua l a f i n de n o inve r t i r las expec ta t i ­vas in f l ac ionar ias , n i r e v i v i r pugnas d i s t r i bu t i vas , d o n d e los ac tores s i guen reglas n o coope ra t i vas de c o m p o r t a m i e n t o . Aquí se mani f i es ta u n p u n t o de d e b i l i d a d de los p rog ramas h e t e r o d o x o s , y a q u e la insatisfacción e n t o r n o a l c o n t r o l de los p r e c i o s necesar iamente es u n a función c r ec i en t e d e l t i em­p o . E l m i s m o fenómeno t o r n a difícil o i m p o s i b l e man t ene r ina l t e rados los p r e c i o s d i r ec tamente mane jados p o r e l sector público, p e r o su revisión t iene p o r l o común e l e fecto de p o n e r e n e n t r e d i c h o la c on f i an za de la población e n la s e r i edad de l os g o b i e r n o s e n c u a n t o a obse r va r las reglas p a r a e r rad i ­car l a inflación. E n términos más generales , podría a f i rmarse que l os esque­mas h e t e r o d o x o s t o r n a n rígidas las políticas estatales e n u n g rado m a y o r a la l a t i t u d de revisión y c a m b i o que se o b s e r v a e n la aplicación de estrategias c o n v e n c i o n a l e s . E l c o m p r o m i s o básico de congelación de r e m u n e r a c i o n e s n o admi t e m u c h a s excepc i ones , s i n p r o v o c a r descon f i anza y res istencias ge­nera l i zadas de la s o c i e d a d c i v i l .

VII C o n t o d o , e l v e r d a d e r o talón de A q u i l e s de las políticas de ingresos e n ge­n e r a l y de las q u e a d o p t a n las estrategias h e t e r o d o x a s l a t inoamer i canas e n

9 Ese pudiera ser el caso del Brasil, donde el gobierno se ha propuesto simultá­neamente modernizar el sistema político, crecer con ritmos reales próximos a 10% anual, hacer reforma agraria, tributaria, y ampliar considerablemente los servicios y los apoyos a los segmentos más pobres de la población.

1 0 Por razones obvias, las presiones centrífugas sobre la estructura de precios relativos resultan mayores en la medida en que la tasa de expansión de la economía sea más intensa o más profundos los cambios de estructura en la producción, los mer­cados o en la constelación de fuerzas políticas. Acaso aquí pueda encontrarse una ex­plicación parcial a la distinta evolución de los programas de estabilización del Brasil y de Argentina.

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par t i cu la r , se e n c u e n t r a e n la ausenc ia de m e c a n i s m o s i n s t i t u c i o n a l i z a d o s de concertación soc i a l . L o s s is temas económicos están in tegrados p o r p r o ­cesos e n m o v i m i e n t o , intrínsecamente dinámicos. L o s e q u i l i b r i o s y l a esta­b i l i d a d h a n de en tenderse e n términos de c a m b i o y transmutación. P o r eso, la inmovil ización de u n a par te d e l s i s t ema sólo p u e d e c o n s t i t u i r u n expe ­d i en t e t e m p o r a l para a l canzar e n p lazos más o m e n o s p e r e n t o r i o s c i e r t o s ob j e t i vos , c o m o podría ser la eliminación de la fuerza r e p r o d u c t i v a de las p r es i ones in f l ac i onar ias inerc ia l es .

Parece válido in f e r i r , en tonces , que la cancelación de la inflación p o r la vía, n o d e l receso , s i n o d e l a c u e r d o c o o p e r a t i v o de los d i v e r sos agentes económicos , n o p u e d e a lcanzarse e n u n so l o ac to de g o b i e r n o , y sí a través de p r o c e s o s r epe t i t i vos de concertación soc i a l q u e hagan p o s i b l e l a adapta­c ión flexible de las estrategias a las ex i genc ias d e l c a m b i o dinámico de las r e lac i ones económicas y políticas.

L a moderación salar ia l , e n t e n d i d a c o m o la inhibición al e j e r c i c i o d e l p l e n o p o d e r de los s ind ica tos e n e l ámbito indus t r i a l , puede tener c o m o quid pro quo e l c o m p r o m i s o de g o b i e r n o y empresa r i o s de p r o p i c i a r e m p l e o y c r e c i m i e n t o mayo r e s , así c o m o e l de abr i r l e participación e n e l t e r r eno p o ­lítico de la estructuración e instrumentación de las dec i s i ones macroeconó-m i c a s . E n c o n t r a p a r t i d a a la m e n o r be l i g e ranc ia s i n d i c a l y a políticas estata­les de limitación d e l gasto y de la tributación, e l sec tor empresa r i a l podría ob l i garse a l im i t a r las alzas de p r e c i o s a l o q u e jus t i f i quen los m o v i m i e n t o s de l o s cos tos y de l a p r o d u c t i v i d a d , así c o m o a sos tener p r o c e sos d e inve r ­sión que fac i l i t en e m p l e o y c a m b i o es t ruc tura l d e n t r o de en foques m a c r o e -conómicos pragmáticos, c once r t ados y m o d e r a d a m e n t e expans i on i s tas .

L o d i c h o e n e l párrafo an te r i o r i lus t ra cuáles serían las bases de acuer­d o s pa r t i c i pa t i v os q u e habría n e c e s i d a d de rev isar de t i e m p o e n t i e m p o o readaptar e n c o n s o n a n c i a c o n los resu l tados o b t e n i d o s y los c a m b i o s e n los e n t o r n o s n a c i o n a l e i n t e r n a c i o n a l . Se trataría e n esenc ia de e x t e n d e r l a ap l i -c a b i l i d a d d e l s i s t ema democrático a las dec i s i ones fundamenta l es d e l d o m i ­n i o de la economía. E l Es tado dejaría de encarar e l d i l e m a de ser e l r e s p o n ­sable único de a l canzar e l c r e c i m i e n t o s in c on ta r c o n la d i s c r e c i o n a l i d a d de acción que p o s e e n e n e x c l u s i v a los agentes p r i v a d o s e n mater ias ve r t ebra ­les c o m o s o n las d e c i s i ones de p r o d u c i r , i n v e r t i r y de t e rm ina r la d i s t r i b u ­c ión p r i m a r i a d e l i ng r e so . P e r o eso n o s ign i f i ca q u e los agentes p r i v a d o s re­nunciarían a sus d e r e c h o s , cediéndolos a u n Es tado que volvería a un i f i c a r p o d e r polít ico y p o d e r económico , c o m o acontecía antes de la Revolución L i b e r a l , c o n gravísimo r iesgo de d e s p o t i s m o . P o r e l c on t ra r i o , l os empresa ­r i os y sobre t o d o l os trabajadores ganarían v o z y e n espec ia l c a p a c i d a d de acción e n e l d o m i n i o de la política económica y , a l a vez , se c o r r e s p o n s a b i -lizarían e n su diseño y aplicación.

Así se buscaría u n a vía de escape a l d i l e m a q u e nace de diseñar políticas a pa r t i r de m o d e l o s económicos d o n d e se hace abstracción de la d i s t r i b u ­c ión d e l p o d e r pol í t ico y de los p r o c e s o s reales de mediación de los con f l i c -

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tos soc ia l es . P o r eso, l a aplicación de las estrategias neoclásicas r esu l ta ine f i ­caz y c o n f r e cuenc i a c o n t r a p r o d u c e n t e , c u a n d o e x i s t e n g r u p o s de interés ve r t ebrados e n o rgan i zac i ones pode rosas c o n in f l u enc i a mani f i es ta s ob r e los g o b i e r n o s . A s i m i s m o , c u a n d o n o h a y p r o c e s o s de validación c o n s e n s u a l de las políticas keynes ianas — a p o y a d a s e n e l c o n t r o l de los i n g r e s o s — , las ac­c i ones gube rnamenta l e s r esu l tan a la pos t r e insu f i c i en tes e n c o m b i n a r esta­b i l i d a d y e m p l e o , c o m o p a r e c e n demos t r a r las v i c i s i tudes de l os ensayos h e t e r o d o x o s de estabilización e n América Lat ina .

S i e m p r e se da u n a relación entre e l s i s tema de representación de in te re ­ses e n u n a s o c i e d a d y e l p r o c e s o de diseño de la política pública q u e e n g ran m e d i d a de f ine las reglas de la r a c i o n a l i d a d política. C u a n d o n i l a o rgan i za ­ción n i las ac t i v idades de los g r u p o s de interés están reguladas pa ra p a r t i c i ­par e n la confección de las estrategias económicas, los g o b i e r n o s c a r e c e n de m e d i o s para alterar c o n s e n s u a l m e n t e e l c o n t e n i d o o la i n t e n s i d a d de las d e m a n d a s de la s o c i e d a d c i v i l . A l aceptarse esas d emandas c o m o dadas, e l p r o b l e m a de la r a c i o n a l i d a d se r e d u c e a e levar a l máximo — c o n r ecursos más o m e n o s f i j o s— su satisfacción y sortear , de algún m o d o , l o s c on f l i c t o s entre l o s ob j e t i vos así s e l e c c i onados . E n c o n s e c u e n c i a , l a tarea política c en ­tra l cons i s t e e n co r r eg i r las fallas d e l m e r c a d o , a tenuar los con f l i c t o s , s in to ­n i za r d e l i c adamen te los i n s t r u m e n t o s de la acción pública. D i c h a s f u n c i o ­nes r esu l tan c i e r t amente v iab les m ien t ras n o haya u n d e s b o r d e traumático ent re demandas , de u n l ado , y po s i b i l i d ades y r ecursos de o t r o , sea p o r q u e las p r i me ras a u m e n t a n d e s p r o p o r c i o n a d a m e n t e o p o r q u e los s egundos , se angos tan . E n t o d o caso, c u a n d o preva lece la última constelación de c i r cuns ­tancias , e l s is tema de representación y c o n t r o l de intereses h a de c a m b i a r a f i n de abr i r las puer tas a u n a r a c i o n a l i d a d q u e t rasc i enda , a u n q u e sea t ran­s i t o r i amente , la separación entre los d o m i n i o s d e l m e r c a d o y de la política, al adecuar d i r e c tamente la m a g n i t u d y la prelación de las d e m a n d a s . 1 1

C o n los arreg los neoco rpo ra t i v i s t a s los g o b i e r n o s v e n fac i l i tado enor ­m e m e n t e e l mane j o de la economía, a l t rascenderse e l m a r c o r es t r i c t i vo de c o m p o r t a m i e n t o s ind i v i dua l i s t as de s u m a c e r o para ganar los bene f i c i o s de c o n d u c t a s coopera t i vas , d o n d e cada u n o de los g r u p o s socia les y de las per ­sonas q u e los in teg ran t i enen certeza sobre la c o n d u c t a que seguirán e l resto de los g r u p o s y pe rsonas . E l sec tor público quedaría, s i n embargo , l i m i t a d o e n autonomía al c o m p r o m e t e r s e a somete r c u a l q u i e r c a m b i o de i m p o r t a n ­c i a e n la política económica, n o sólo a los p r o c e d i m i e n t o s leg is lat ivos y ad­min i s t ra t i vos convenc i ona l e s , s ino a la concertación ob l igator ia c o n los agen­tes p r i n c i pa l e s de la producción.

E l n u e v o a c o m o d o entre los d o m i n i o s de la política y la economía q u e

1 1 Los controles de producción y precios de la Segunda Guerra Mundial consti­tuyen un caso de alteración consentida en las normas de racionalidad del mercado. Asimismo, la erosión reciente de las políticas del Estado Benefactor en varias nacio­nes industrializadas, constituirían un caso donde se cancelan derechos sociales ad­quiridos ante el debilitamiento de las economías de mercado.

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c o m i e n z a a per f i larse e n var ias nac i ones n o es u n a utopía, p e r o t a m p o c o resultaría fácil de es tab lecer entre los países l a t i noamer i canos . L o s ensayos n eo co rpo ra t i v i s t a s e n países indus t r i a l i z ados y a h a n a c u m u l a d o e x p e r i e n ­cias de var ias décadas c o n resu l tados e n genera l a lentadores e n c u a n t o a e n ­c o n t r a r s o l u c i o n e s más aptas a los d i l emas d e l e s tancamien to , la inflación, e l e m p l e o y la distribución d e l ing reso , y e n c u a n t o a los c o n f l i c t o s en t re e l p o d e r económico y e l p o d e r polít ico.

Var ias d emoc rac i a s de E u r o p a h a n l o g r a d o c o m b i n a r e x i t o samen t e d i ­ve rsos ob j e t i vos que c o n f r e cuenc i a se v e n c o m o antagónicos: más e m p l e o c o n m e n o s inflación re la t iva ; m a y o r e q u i d a d c o n m e n o s c o n f l i c t o s o c i a l ; c r e c i m i e n t o de los m e r c a d o s s i n destrucción d e l Es tado Bene fac to r ; m a y o r absorción d e l c a m b i o tecnológico c o n m e n o r e s cos tos soc ia les ; d e s a r r o l l o s o s t en ido c o n ampliación d e l d o m i n i o de la d e m o c r a c i a . 1 2 E l récord histó­r i c o de las nac i ones d o n d e p r e v a l e c e n arreg los neoco rpo ra t i v i s t a s aventaja a l de los países d o n d e se m a n t i e n e a u l t r anza la separación entre economía y política (véase e l c u a d r o anexo ) , a pesar de que a l gunos de estos últimos c u e n t a n e n su favor tamaños de m e r c a d o y ace rvos de r ecursos m u c h o m a ­yo r es e i n c l u s o e l a t r i bu t o d i s t i n t i v o de e jercer e l l i de razgo económico y pol ít ico e n e l M u n d o O c c i d e n t a l (véanse E s p i n g - A n d e r s e n [1985]; E i d e m [1979]; Scho t t [1984] y C a m e r o n [1982]). C a b e destacar, además, u n a cues­tión de espec ia l r e l e vanc i a a l caso l a t i n o a m e r i c a n o : las economías n e o c o r ­porat iv is tas h a n l o g r ado c o m p e n s a r u n a e x t r ema v u l n e r a b i l i d a d ex te rna , de­r i vada de la p equene z de los mercados o de la falta de recursos naturales, c o n u n a f l e x i b i l i d a d y c a p a c i d a d de adaptación a l c a m b i o que les h a p e r m i t i d o c o n s e r v a r p o s i c i o n e s y avanzar e n c o n d i c i o n e s de exace rbada c o m p e t e n c i a i n t e r n a c i o n a l y c a m b i o tecnológico in t ens i f i cado .

L a concertación de la política económica y sus bene f i c i os n o s o n , s i n e m b a r g o , asequ ib l es e n cua l qu i e r c i r cuns t anc i a , n i t i enen iguales p r o b a b i l i ­dades de af ianzarse e n t odos los sistemas soc ia les . H a y c o n d i c i o n e s que la f a vo r e cen , así c o m o p roce sos e i ns t i tuc i ones que p o c o a p o c o fac i l i t an y p e r m i t e n la organización repe t i t i va de negoc i a c i ones coopera t i vas entre l os p r i n c i p a l e s g r u p o s d e interés, apoyándose e n e l f u n c i o n a m i e n t o de los p o ­deres leg is lat ivos y de los par t idos políticos. L a concertación es, e n esenc ia , u n p r o d u c t o h is tór ico 1 3 p o r c u y o m e d i o se in t en ta crear o r d e n y estable­ce r p r o c e d i m i e n t o s a través de los cuales los con f l i c t o s — q u e e l m e r c a d o

1 2 En términos técnicos, desde la década de los setenta, los países neocorpora­tivistas han invertido el sentido de las relaciones previstas por la teoría neoclásica entre desempleo e inflación; entre éste y la magnitud del gasto público; entre el poder mo-nopólico sindical y el ritmo de acrecentamiento de los salarios o de las presiones sobre los costos, o entre la eficiencia del mercado y los diferenciales salariales.

1 3 No en balde la centralización de los procesos de negociación salarial en los países neocorporativistas de Europa, está respaldada por más de un siglo de evolu­ción de las organizaciones obreras y empresariales, así como de los procedimientos de concertación multiclasista.

34 ESTUDIOS ECONÓMICOS

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es incapaz d e t r a s c e n d e r — p u e d a n desenvo l ve rse y reso lverse s i n q u e med i e la represión autor i ta r ia o la depresión económica.

S i n t o m a r e n c u e n t a las espec i f i c idades nac i ona l es , es a r r i e sgado seña­lar cuáles serían las c o n d i c i o n e s a satisfacer e n América Lat ina para a b r i r cauce a l a democratización de l a política económica. E n s en t i do p o s i t i v o cuen ta m u c h o la inclinación contemporánea a p e r f e c c i o n a r las l iber tades c i v i l e s y l os s i temas políticos, q u e e n m u c h o s países c o n s t i t u y e u n a aspiración l o su ­f i c i en t emen t e in t ensa p a r a an t epone r se a c u a l q u i e r o t r o ob j e t i v o s o c i a l . 1 4

Paradójicamente, l a h o n d u r a de la depresión económica de l o s años o c h e n t a h a c r eado o está c r e a n d o la c o n c i e n c i a de v i v i r se u n a situación anó­mala , de emergenc ia n a c i o n a l y d o n d e también es impera t i v o hacer a u n lado l os c o n f l i c t o s soc ia les i n t e r n o s p o r razones supe r i o r es de preservación co ­l e c t i va . N o h a b i e n d o ganadores seguros e n u n a cr is is que p u d i e r a p r o l o n ­garse var i os lus t ros , l a i n c e r t i d u m b r e genera l i zada e n que se d e b a t e n t odos l os actores económicos b i e n podría i n c l i na r l o s e n favor de fórmulas de c o n -certación c o o p e r a t i v a q u e l a r e d u z c a , a la par de un i f i ca r c o n orientación única a los es fuerzos m a n c o m u n a d o s .

E n i gua l s en t i do , c o m i e n z a a ope ra r l a percepción de u n a e x t r e m a v u l ­n e r a b i l i d a d e x t e r n a , 1 5 a gud i zada p o r l a d e c a d e n c i a de las c o r r i e n t e s t rad i ­c i ona l e s de exportación, e l c a m b i o d e s i gno e n l o s flujos d e l a h o r r o d e l ex­t e r i o r y las reglas de c o n d i c i o n a l i d a d c o n q u e l os cen t ros i n t e n t a n regular a las políticas económicas nac ionales . América La t ina es partícipe de u n o r d e n económico e n transición, e n e l cua l l os cos tos de l a formación de u n a n u e v a división i n t e r n a c i o n a l d e l trabajo se l o c a l i z a n e n las nac i ones q u e n o t i enen e l p o d e r de t rans fer i r los a o t ros (véanse, K n o r r [1975]; H u n t i n g t o n y N y e [1985]; K e o h a n e [1979]).

L a i n t e r d e p e n d e n c i a e integración a escala m u n d i a l de las economías nac i ona l e s h a n de jado de ser la b a n d a t r ansmiso ra de la p r o s p e r i d a d de las tres décadas q u e s i g u i e r o n a la terminación de la Segunda G u e r r a M u n d i a l . H o y más b i e n d i f u n d e n receso, inestabi l idad y , e n los países periféricos, cargas d e s p r o p o r c i o n a d a s de los a c o m o d o s de la producción i n t e r n a c i o n a l . Tales h e c h o s desa f o r tunados seguramente inducirán la formación de frentes so l i ­da r i o s i n t e rnos y ent re nac i ones d e l T e r c e r M u n d o que s u p o n e n , c o m o p r i ­m e r paso , l a cooperación entre los g rupos nac i ona l es de interés.

E x i s t i e n d o var ias c o n d i c i o n e s p r o p i c i a s a l s u r g i m i e n t o de u n a etapa de

1 4 En dirección opuesta podría argüírse que los endebles cimientos de los siste­mas democráticos de varias naciones de la región difícilmente soportarían el peso de la negociación corporativa.

1 5 Situación similar se da en las pequeñas economías neocorporativistas de Euro­pa, en las cuales el impacto fluctuante de la economía internacional ha hecho necesa­rio crear mecanismos internos de protección de los ingresos de la población y, a la vez, comprometer el esfuerzo cooperativo de la sociedad a fin de mantener la com-petitividad externa, como elemento vital de supervivencia de largo plazo (véase Schott [1984]).

36 ESTUDIOS ECONÓMICOS

concertación de las políticas económicas, n o podría pasarse p o r a l to m e n ­c i o n a r u n a serie de r equ i s i t os ins t i tuc i ona l e s más difíciles de e n c o n t r a r o de c o n s t r u i r entre los países l a t i noamer i c anos . E l p r i m e r o de el los se re f iere a la p r e s e n c i a o b l i g a d a de o r g a n i s m o s de mediación política c o n c a p a c i d a d de l i de razgo y representación cen t ra l i z ada y t ransec to r i a l de los p r i n c i p a l e s intereses económicos. N o basta q u e h a y a tradición de conce r t a r en t r e tra­ba jadores y empresa r i o s e n ramas específicas de la a c t i v i d a d económica, n i de q u e f o r m a l m e n t e e x i s t an o r gan i zac i ones gremia les . Se neces i ta , además, que d i c h o s órganos de representación tengan la c a p a c i d a d de c o n v e n i r p o ­líticas q u e t rasc i endan l a visión sec to r i a l y q u e c o m p r o m e t a n a t o d o s sus m i e m b r o s .

U n a s e gunda cuestión se ref iere a l acceso q u e los o r gan i smos de m e d i a ­ción t engan frente a los g ob i e rnos . Aquí n o sólo i m p o r t a que sean oídos, s i n o q u e se es tab lezcan m e c a n i s m o s v i v o s de concertación de políticas y de solución de c o n f l i c t o s c o n f o r m e a reglas c o n o c i d a s y aceptadas p o r c a d a u n o de los p a r t i c i p a n t e s 1 6 (véase S c h m i t t e r y L e h m b r u c h , eds. [1979]).

D e l l ado de los grandes actores económicos se neces i ta u n a a c t i t u d p r o ­c l i v e a l a cooperación pa r t i c i pa t i v a c o n u n a visión q u e vaya más allá d e l i n ­terés i n m e d i a t o . Los g o b i e r n o s habrían de c ede r autonomía e n la c on f i gu ra ­ción de la política económica y somete rse a la o b s e r v a n c i a p u n t u a l de l o s c o m p r o m i s o s contraídos. Los trabajadores, más q u e persegu i r alzas salar ia­les o sector ia les de c o r t o p l a zo , habrían de an t epone r la s o l i d a r i d a d de c lase y p re f e r i r las ventajas de m a y o r c r e c i m i e n t o y e m p l e o e n e l m e d i o y l a rgo términos, así c o m o los bene f i c i o s de participación d i r e c ta e n l os f o ros polí­t i cos d o n d e se c o n f i g u r a n las d i r ec t r i c es económicas. A su vez , l os empresa ­r ios tendrían que someterse a la d i s c i p l i n a de hace r a u n l ado las gananc ias asoc iadas sea al d e sman t e l am i en t o d e l Es tado Bene fac to r , a l e s ca l am i en to de p r e c i o s o a la especulación, a f i n de dar prelación a las que se v i n c u l a n al d e sa r r o l l o de nuevas inve r s i ones y capac idades de e m p l e o o a l acrecenta ­m i e n t o de la p r o d u c t i v i d a d .

VIII

Sea c o m o fuere, e l e m p o b r e c i m i e n t o de las opo r tun idades de desarro l l o fren­te a la aspiración p o p u l a r de c o m b i n a r b ienestar c o n l iber tades c i v i l e s , c o l o ­c a n a América La t ina ante e l a p r e m i o de res t ruc turar los v ie jos pac tos soc ia ­les para in i c i a r u n a etapa histórica d i s t in ta q u e c o n d u z c a a r e c o n s t r u i r las capac idades de p rog r e so , de renovación política y de r e m o z a m i e n t o c u l t u ­ra l . N o es, s i n e m b a r g o , la concertación democrática e l único d e r r o t e r o . N i

1 6 E n algunos países neocorporativistas los gobiernos forman por ley comités económicos, someten a consulta obligatoria las iniciativas de ley en materia econó­mica y establecen los compromisos y los quid pro quo a que se obligan los partici­pantes en los procesos de concertación.

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s i qu i e r a es e l más p r o b a b l e , c o m o l o atest iguan las d i f i cu l tades de i n n o v a r q u e y a en f r en tan los p r o g ramas h e t e r o d o x o s de estabilización. E n e l extre­m o o p u e s t o , también es p o s i b l e la cristalización de a c o m o d o s autor i ta r i os e n l o pol ít ico, acompañados p o r u n a in t ensa polarización socioeconómica, ca rac t e r i zada p o r d i spar idades d i s t r i bu t i vas e n o r m e s y p o r la c o n v i v e n c i a de f o rmas m o d e r n a s y marg ina les de producción o e m p l e o . Qué ob j e t i vos h a y a n de persegui rse , c o n qué pe rs i s t enc ia o c o n qué éxito, s o n cues t i ones arduas de r e s p o n d e r , s i n c o n o c e r los s ende ros p r e c i s os que el i ja c a d a país y e l g rueso de la región l a t i noamer i cana . A pesar de la i n c e r t i d u m b r e d o m i ­nante , hay o p c i o n e s políticas reales entre las cua les es i m p e r a t i v o escoger , s i n q u e va l gan ap la zamien tos . N o d e c i d i r , equ i va l e a susc r i b i r u n statu quo q u e y a n o o f rece solución a l guna de c o n t i n u i d a d .

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