de los Trabajos de Análisis al Informe del Resultado de la ...€¦ · Memoria de los Trabajos de Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2004 7

COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

Memoria

de los Trabajos de Análisis al Informe del Resultado de la

Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004

Cámara de Diputados LIX Legislatura

Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación; LIX Legislatura de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión; Av. Congreso de la Unión, Número 66, Edificio “F” Piso 2; Col. El Parque, Del. Venustiano Carranza; C.P. 15969, México, D.F. Memoria de los Trabajos de Análisis al Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004. México, Julio de 2006.

ANÁLISIS AL INFORME DEL RESULTADO DE LA REVISIÓN DE LA CUENTA PUBLICA 2004 Memoria de los Trabajos de Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2004

COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA

AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

MESA DIRECTIVA

Dip. Salvador Sánchez Vázquez (PRI) Presidente

Dip. Guillermo Zorrilla Fernández (PRI) Secretario

Dip. Rafael Sánchez Pérez (PAN) Secretario

Dip. Alfonso Juventino Nava Díaz (PRI) Secretario

Dip. Salvador Vega Casillas (PAN) Secretario

Dip. Ma. de los Dolores Padierna Luna (PRD) Secretaria

Dip. Guillermo Velasco Rodríguez (PVEM) Secretario

Dip. Joel Padilla Peña (PT) Secretario

Dip. Jesús Emilio Martínez Álvarez (Convergencia) Secretario

INTEGRANTES

Dip. Ángel Heladio Aguirre Rivero (PRI) Dip. Manuel Pérez Cárdenas (PAN) Dip. César Antonio Chávez Castillo (PRD) Dip. Jorge Luis Preciado Rodríguez (PAN)Dip. José Luis Flores Hernández (PRI) Dip. José Rangel Espinosa (PRI) Dip. Blanca Amelia Gámez Gutiérrez (PAN) Dip. Laura Reyes Retana Ramos Dip. Víctor Ernesto González Huerta (PRI) Dip. Gonzalo Rodríguez Anaya (PRI) Dip. Marcela Guerra Castillo (PRI) Dip. Gabriela Ruiz del Rincón (PAN) Dip. Edelmira Gutiérrez Ríos (PAN) Dip. Javier Salinas Narváez (PRD) Dip. Guillermo Huízar Carranza (PRD) Dip. Carlos Hernán Silva Valdés (PRD) Dip. Ángel Pasta Muñuzuri (PAN) Dip. Araceli Velázquez Ramírez (PRI)

Lic. Roberto Michel Padilla Titular de la Unidad de Evaluación y Control

COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN Memoria de los Trabajos de Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2004

DIRECTORIO DE LA H. CÁMARA DE DIPUTADOS

MESA DIRECTIVA

Dip. Alvaro Elías Loredo (PAN)

Presidente

Dip. Heliodoro Díaz Escárraga (PRI) Vicepresidente

Dip. María Marcela González Salas y Petricioli (PRD)

Vicepresidente

Dip. Francisco Agustín Arroyo Vieyra (PRI) Vicepresidente

Dip. Ma. Sara Rocha Medina (PRI)

Secretaria

Dip. Margarita Chávez Murguía (PAN) Secretaria

Dip. Marcos Morales Torres (PRD)

Secretario

JUNTA DE COORDINACIÓN POLÍTICA

Dip. Pablo Gómez Álvarez Presidente

Dip. Emilio Chuayffet Chemor

Coordinador del Grupo Parlamentario del PRI

Dip. José González Morfín Coordinador del Grupo Parlamentario del PAN

Dip. Jorge Antonio Kahwagi Macari

Coordinador del Grupo Parlamentario del PVEM

Dip. Alejandro González Yáñez Coordinador del Grupo Parlamentario del PT

Dip. Jesús Emilio Martínez Álvarez

Coordinador del Grupo Parlamentario de Convergencia


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CONTENIDO GENERAL

Página

Presentación........................................................................................................................................................................ 11 Mensaje del Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación.............................................................................................................................. 13

I. RESULTADOS RELEVANTES DE LA CUENTA PÚBLICA 2004................................................... 15 1.1 Escenario Económico....................................................................................................................... 17 1.2 Finanzas Públicas............................................................................................................................. 21

II. RESULTADOS RELEVANTES DE LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2004.............. 27 2.1 Auditorías Practicadas.................................................................................................................... 29 2.2 Atención a solicitudes y Puntos de Acuerdo de la Comisión de Vigilancia........................... 35 2.3 Observaciones Acciones Promovidas........................................................................................... 36 2.4 Efectos de las Observaciones.......................................................................................................... 40 2.5 Situación de la Solventación de Observaciones-Acciones Promovidas en la

Revisión de la Cuenta Pública 1999-2004, con corte al 31 de diciembre.................................. 41 2.6 Recuperaciones derivadas de la Revisión de la Cuenta Pública .............................................. 42 2.7 Resultados de la Fiscalización Superior........................................................................................ 43

III. PLAN DE TRABAJO PARA EL ANÁLISIS AL INFORME DEL RESULTADO DE LA

REVISIÓN Y FISCALIZACIÓN SUPERIOR DE LA CUENTA PÚBLICA 2004........................... 45

IV. SELECCIÓN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS AL SECTOR HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO................................................................................................................................. 49

INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................... 51 4.1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público..................................................................................... 55

4.1.1. Análisis de las Finanzas del Sector Público Presupuestario............................................ 57 4.1.2. Evaluación de la Operación y Desempeño Financiero de los PIDIREGAS................... 60 4.1.3. Evaluación de los Principales Regímenes de Jubilaciones y Pensiones del Estado Federal Mexicano................................................................................................................... 63 4.1.4. Recursos Fiscales Excedentes............................................................................................... 67 4.1.5. Evaluación de la Integración y Destino de los Recursos del Fondo

de Estabilización de los Ingresos Petroleros ..................................................................... 69 4.1.6. Aprovechamientos por Utilidades por Recompra de Deuda Externa en

Bonos Brady............................................................................................................................ 71

4.2 Financiera Rural.................................................................................................................................. 73 4.2.1 Evaluación al Desempeño Operativo y Financiero de la Financiera Rural................... 74

4.3 Instituto Para la Protección al Ahorro Bancario........................................................................... 77

4.3.1 Informe Integral sobre la Fiscalización del Rescate Bancario de 1995 a 2004............... 79 4.3.2 Evaluación de la Aplicación de las Quitas, Condonaciones, Castigos y

Quebrantos del Programa de Capitalización y Compra de Cartera.............................. 85 4.3.3 Evaluación de la Enajenación de la Tenencia Accionaría de Bursamex, S.A. de C.V.,

Casa de Bolsa, en el Poder del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario.......... 87 4.3.4 Evaluación de la Implementación del Nuevo Programa de BBVA Bancomer, S.A..... 89 4.3.5 Evaluación de la Implementación del Nuevo Programa de Banco Internacional,

S.A.,ahora HSBC México, S.A............................................................................................... 91


6

Página

4.3.6 Evaluación de la Implementación del Nuevo Programa de Banco Mercantil del Norte, S.A............................................................................................................................... 93

4.3.7 Evaluación de la Implementación del Nuevo Programa de Banco Nacional de México S.A. Banamex, .......................................................................................................... 96

4.3.8 Venta de Bienes. Evaluación del Proceso para la Enajenación de Bienes Propiedad de Bancrecer, S.A................................................................................................................... 98

. 4.4 Lotería Nacional Para la Asistencia Pública................................................................................. 102

4.4.1 Egresos Presupuestales del Capítulo 1000 "Servicios Personales”................................ 103

4.5 Nacional Financiera, S.N.C.............................................................................................................. 107 4.5.1 Egresos Presupuestales del Capítulo 1000 “Servicios Personales”................................ 109 4.5.2 Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley

Aduanera................................................................................................................................ 111

4.6 Servicio de Administración Tributaria.......................................................................................... 113 4.6.1 Evaluación del Desempeño en las Funciones de Fiscalización....................................... 115 4.6.2 Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero........................................ 117

4.7 Servicio de Administración y Enajenación de Bienes................................................................. 118

4.7.1 Evaluación y Seguimiento al Proceso de Disolución y Liquidación del Sistema Banrural................................................................................................................................... 120

4.7.2 Seguimiento al Proceso de Desincorporación Mediante Disolución y Liquidación del Banco Nacional de Comercio Interior, S.N.C.............................................................. 122

4.7.3 Seguimiento a las Operaciones del Proceso de Desincorporación, Mediante Disolución y Liquidación de Financiera Nacional Azucarera, S.N.C............................ 124

V. SELECCIÓN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS A ENTES VINCULADOS CON FUNCIONES DE GOBIERNO................................................................................................................. 127 INTRODUCCIÓN...................................................................................................................................... 129 5.1 PODER LEGISLATIVO.................................................................................................................... 131

5.1.1 Cámara de Diputados........................................................................................................... 132 5.1.1.1 Egresos Presupuestales del Capítulo 3000 "Servicios Generales”............... 133

5.2 SECTOR GOBERNACIÓN.............................................................................................................. 136

5.2.1 Secretaría de Gobernación................................................................................................... 137 5.2.1.1 Fondo de Desastres Naturales. Fondo Revolvente del Fonden.................... 140 5.2.1.2 Fonden. Informe de la Revisión de Situación Excepcional........................... 142

5.2.2 Instituto Nacional de Migración ....................................................................................... 144

5.2.2.1 Egresos Presupuestales del Capítulo 4000 "Subsidios y Transferencias"... 145

5.3 SECTOR RELACIONES EXTERIORES........................................................................................ 148 5.3.1 Secretaría de Relaciones Exteriores................................................................................... 149

5.3.1.1 Revisión del Cumplimiento de Tratados Internacionales............................. 151

5.4 SECTOR MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES .................................................. 153 5.4.1 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales................................................... 154

5.4.1.1 Recaudación de Ingresos por Derechos por el Uso o Goce de la Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros....................................... 156


7

Página

5.4.2 Comisión Nacional del Agua.............................................................................................. 158 5.4.2.1 Evaluación del Programa para la Construcción y Rehabilitación de

Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales....................... 160 5.4.2.2 Evaluar el Monto Económico de la Condonación de Adeudos por

Derechos por el Uso Aprovechamiento Explotación de Aguas Nacionales y Descarga de Aguas Residuales y los Pagos Oportunos Realizados a partir de la Adhesión de los Convenios................................... 162

5.5 SECTOR FUNCIÓN PÚBLICA....................................................................................................... 165

5.5.1 Secretaría de la Función Pública........................................................................................ 166 5.5.1.1 Evaluación de las acciones realizadas para el cumplimiento de las

funciones de prevención, control y sanción de conductas indebidas.......... 167

5.6 SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA.................................................................................................. 170 5.6.1 Prevención y Readaptación Social..................................................................................... 170

5.6.1.1 Evaluación de las acciones realizadas para administrar el sistema federal penitenciario, así como para llevara a cabo la readaptación y reintegración social de sentenciados................................................................ 172

VI. SELECCIÓN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS A ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS.............................................................................................................................................. 175 INTRODUCCIÓN...................................................................................................................................... 177 6.1 Baja California. Recursos del FISM Ejercidos por el Municipio de Tijuana.............................. 184 6.2 Distrito Federal. Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES) Asignado

para su Ejecución al Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación (FIMEVIC) en México, Distrito Federal.......................................................................................... 185

6.3 Distrito Federal. Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), Asignado para su Ejecución al Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación (FIMEVIC) en México Distrito Federal.............. 187

6.4 Estado de México. Recursos del FAEB Transferidos al Gobierno del Estado........................... 189 6.5 Guanajuato. Recursos del FAEB Transferidos al Gobierno del Estado...................................... 190 6.6 Guerrero. Recursos del FISM Ejercidos por el Municipio de Acapulco..................................... 191 6.7 Veracruz. Recursos del FAEB Transferidos al Gobierno del Estado........................................... 192

VII. SELECCIÓN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS A ENTES VINCULADOS CON FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL.......................................................................................... 195

INTRODUCCIÓN...................................................................................................................................... 197

7.1 SECTOR EDUCACIÓN PÚBLICA................................................................................................. 201

7.1.1 Secretaría de Educación Pública........................................................................................ 203 7.1.1.1 Egresos Presupuestales del Programa de Becas para Educación

Primaria y Secundaria en el Distrito Federal.................................................. 205 7.1.1.2 Evaluación de la Gestión Financiera y Presupuestaria de los

Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos Constituidos por el Gobierno Federal, Sectorizados en el Ramo Educación Pública.................. 207

7.1.2 Instituto Nacional Para la Educación de los Adultos.................................................. 209

7.1.2.1 Evaluación de los Servicios de Educación Básica para adultos.................... 211


8

Página 7.2 INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR/UNIVERSIDADES............. 213

7.2.1 Universidad Autónoma Metropolitana. Evaluación del Proceso de Compra- venta de un Predio de aproximadamente 12. 5 Hectáreas Ubicado en la Delegación Cuajimalpa...............................................................…..................................... 215

7.2.2 Universidad Autónoma de Sinaloa. Reasignación de Recursos Federales a la Universidad Autónoma de Sinaloa..................................................................................... 216

7.2.3 Universidad Autónoma de Yucatán. Origen y Aplicación de Recursos de la Universidad Autónoma de Yucatán................................................................................... 217

7.2.4 Universidad Autónoma de Zacatecas. Reasignación de Recursos Federales de la Universidad Autónoma de Zacatecas........................................................................... 218

7.2.5 Universidad de Sonora. Origen y Aplicación de Recursos de la Universidad de Sonora...................................................................................................................................... 220

7.2.6 Universidad Juárez de Estado de Durango. Reasignación de Recursos Federales a la Universidad Juárez del Estado de Durango............................................. 221

7.3 SECTOR SALUD................................................................................................................................ 223

7.3.1 Secretaría de Salud............................................................................................................... 225 7.3.1.1 Evaluación de las Acciones Realizadas para el Abasto, Adquisición,

Distribución y Prescripción de Medicamentos en el Sector Salud….......… 227

7.3.2 Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública......................................... 230 7.3.2.1 Egresos Presupuestales de la Partida 4308 "Transferencias para

Gastos de Apoyo a los Sectores Social y Privado”......................................... 231 7.3.3 Hospital General de México............................................................................................... 233

7.3.3.1 Egresos Presupuestales del Capítulo 1000 "Servicios Personales”.............. 235

7.4 SECTOR DESARROLLO SOCIAL................................................................................................. 237 7.4.1 Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares............................................. 239

7.4.1.1 Evaluación del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda "Tu Casa”.............................................................................................................. 240

7.4.2 LICONSA S.A de C.V........................................................................................................... 242

7.4.2.1 Evaluación del Programa de Abasto Social de Leche.................................... 244

7.5 INSTITUTOS DE SEGURIDAD SOCIAL………………..…...................................................... 246 7.5.1 Instituto Mexicano del Seguro Social............................................................................... 247

7.5.1.1 Fondos de las Reservas en el IMSS................................................................... 251 7.5.1.2 Evaluación del Seguro de Riesgos de Trabajo................................................ 252

7.5.2 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado............ 255

7.5.2.1 Fondos de las Reservas en el ISSSTE................................................................ 258 7.5.2.2 Evaluación del Seguro de Riesgos de Trabajo a Cargo del ISSSTE.............. 259

VIII. SELECCIÓN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS A ENTES VINCULADOS CON FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO............................................................................... 261 INTRODUCCIÓN...................................................................................................................................... 263

8.1 SECTOR AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL, PESCA

Y ALIMENTACIÓN........................................................................................................................... 268 8.1.1 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación...... 271


9

Página

8.1.1.1 Evaluación de la Operación de los Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos Constituidos por el Gobierno Federal, los Gobiernos Estatales y el Sector Privado, Sectorizados en el Ramo Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, no Registrados.............................. 273

8.1.2 Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria.............................................. 275

8.1.2.1 Egresos Presupuestales de la Partida 4101 "Subsidios a la Producción".... 277

8.1.3 Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca..................................................................... 279 8.1.3.1 Egresos Presupuestales de la Partida 4101 "Subsidios a la Producción”.... 279

8.1.4 Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero.............................................. 281

8.1.4.1 Evaluación de la Operación del Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero................................................................................................. 282

8.2 SECTOR COMUNICACIONES Y TRANSPORTES................................................................... 286

8.2.1 Secretaría de Comunicaciones y Transportes............................................................... 288 8.2.1.1 Evaluación de las Acciones de Regulación y Supervisión del

Transporte Aéreo................................................................................................ 292 8.2.1.2 Evaluación de las Acciones de Regulación y Supervisión del

Transporte Ferroviario....................................................................................... 293 8.2.1.3 Egresos Presupuestales del Capítulo 1000 "Servicios Personales"............... 295 8.2.1.4 Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto

Carretero Entronque Chetumal-Desviación Mahahual, en el Estado de Quintana Roo ................................................................................................. 296

8.2.1.5 Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas" Proyecto Carretero Escárcega-Chetumal en el Estado de Quintana Roo.................... 298

8.3 SECTOR ECONOMIA....................................................................................................................... 300

8.3.1 Secretaría de Economía...................................................................................................... 302 8.3.1.1 Programa de Comercio Exterior y Promoción de la Inversión..................... 304 8.3.1.2 Evaluación de la Gestión Financiera y Presupuestaria de los

Fideicomisos Mandatos y Contratos Análogos Constituidos por el Gobierno Federal, los Gobiernos Estatales y Sector Privado, Sectorizados en el Ramo Economía.................................................................. 305

8.3.1.3 Evaluación del Proceso para el Otorgamiento de Títulos de Concesión Minera en la Modalidad de Explotación……….......................………......… 307

8.3.2 Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas

de Solidaridad……….............................…………………………………........................ 308 8.3.2.1 Evaluación de las Acciones del Fondo Nacional de Apoyo para las

Empresas en Solidaridad…………………………………………................... 308

8.4 SECTOR TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL………………………………...................................... 311 8.4.1 Secretaría de Trabajo y Previsión Social…………………............................................ 311

8.4.1.1 Evaluación del Programa de Apoyo al Empleo……...................................... 312

8.5 SECTOR ENERGIA……………………………………..………………................................................. 314 8.5.1 Petróleos Mexicanos…………………………………...................................................... 317

8.5.1.1 Operaciones Financieras de PEMEX con Pemex Finance, Ltd…....…...….. 319 8.5.1.2 Operaciones Financieras de Petróleos Mexicanos a través de diversos

Instrumentos Financieros................................................................................... 322 8.5.1.3 Inversión en Acciones de Empresas Propiedad de Pemex y sus

Organismos Subsidiarios……………………………………………….…...... 324


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Página 8.5.1.4 Evaluación del Desempeño de Petróleos Mexicanos y sus

Organismos Subsidiarios…………………………………………….…....….. 327 8.5.1.5 Costo Financiero de los Rendimientos Mínimos Garantizados y las

Aportaciones Patrimoniales del Aprovechamiento para Obras de Infraestructura en Materia de Exploración, Gas, Refinación y Petroquímica….................................................................................................... 331

8.5.1.6 Evaluación del Balance Presupuestario y la Deuda de PEMEX….……...... 332 8.5.1.7 Evaluación Financiera de Petróleos Mexicanos………………….…............. 335

8.5.2 Pemex Exploración y Producción…………………………................………................ 340

8.5.2.1 Proyecto Pidiregas Cantarell, en los estados de Campeche y Tabasco....... 342

8.5.3 Comisión Federal de Electricidad…………………………………………................... 344 8.5.3.1 Evaluación de las Actividades de Generación de Energía Eléctrica…....… 347

8.5.4 Luz y Fuerza del Centro…………………………………………………….…….......... 350

8.5.4.1 Deuda Pública Interna….................................................................................... 352

8.5.5 Comisión Reguladora de Energía……………………………….................................... 356 8.5.5.1 Evaluación del Gasto y del Proceso Utilizado para el Otorgamiento

de Permisos de Gas Natural……………………………….............................. 358 8.5.5.2 Evaluación del Gasto y de los Procedimientos de Otorgamiento

de Permisos de Generación de Energía Eléctrica…………………................ 361 8.5.5.3 Informe de Situación Excepcional. Evaluación del Procedimiento para

el Otorgamiento de Permisos de Generación de Energía Eléctrica.............. 363

8.6 SECTOR TURISMO................................................................................................................................. 366 8.6.1 Consejo de Promoción Turística de México S.A. de C.V……………….................... 367

8.6.1.1 Egresos Presupuestales del Capítulo 3000 “Servicios Generales”............... 369

IX. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ..................................................................................... 371

9.1 SOBRE LA PRESENTACIÓN A LA H. CÁMARA DE DIPUTADOS........................................ 373 9.2 SOBRE LA OBSERVANCIA DE LOS PRECEPTOS JURÍDICOS Y NORMATIVOS................ 374 9.3 SOBRE LA ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL INFORME..................................................... 374 9.4 SOBRE LA ATENCIÓN A LAS RECOMENDACIONES DE LA COMISIÓN DE

VIGILANCIA....................................................................................................................................... 375 9.5 SOBRE EL DESEMPEÑO DE LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA

PÚBLICA 2004..................................................................................................................................... 377 9.6 SOBRE LOS RESULTADOS GENERALES DE LA FISCALIZACIÓN....................................... 379 9.7 SOBRE LOS RESULTADOS PARTICULARES DE LAS AUDITORÍAS..................................... 382 9.8 RECOMENDACIONES PARA FORTALECER LA VISIÓN ESTRATÉGICA DE LA

FISCALIZACIÓN SUPERIOR........................................................................................................... 388 9.9 TEMAS DE INTERÉS Y COMENTARIOS FINALES DE LEGISLADORES.............................. 395


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PRESENTACIÓN La Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, ha preparado la presente Memoria de los Trabajos de Análisis al Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004, la cual expone el producto de diversos esfuerzos que se llevaron a cabo para conocer, por un lado, los detalles de las auditorías practicadas en la revisión de la Cuenta Pública y, por otro, evaluar el trabajo desarrollado por la entidad de fiscalización superior de la Federación. De acuerdo con lo que dispone el artículo 67 fracción VII de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la Comisión de Vigilancia tiene la atribución de evaluar si la Auditoría Superior de la Federación (ASF) cumple con las funciones que conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la propia Ley le corresponden, mandato que a lo largo de los tres años de la LIX Legislatura se ha cumplido plenamente, teniendo presente en todo momento que esas actividades se lleven a cabo con la premisa de elevar aún más la calidad del trabajo del órgano fiscalizador, identificar áreas de oportunidad de mejora, e impulsar acciones para el fortalecimiento de la fiscalización superior. La presente publicación está estructurada en nueve capítulos, a través de los cuales se recuperan los trabajos que se elaboraron en las distintas fases de la estrategia que fue diseñada y aprobada por los integrantes de la Comisión de Vigilancia, e instrumentada con el apoyo de la Unidad de Evaluación y Control (UEC). Dicha estrategia incluyó la realización de un análisis preliminar; dos documentos de análisis sectorial con los resultados de 86 auditorías seleccionadas; dos reuniones de trabajo entre integrantes de la Comisión de Vigilancia, servidores públicos de la ASF y representantes de otras Comisiones de la Cámara; un documento de Conclusiones y Recomendaciones a la ASF, y una reunión para la entrega de ese documento al Auditor Superior de la Federación. El primer capítulo de este documento, expone brevemente los principales resultados que contiene la Cuenta Pública 2004, analizando la evolución de los principales indicadores macroeconómicos y de finanzas públicas. En el segundo capítulo de la memoria, se presentan los datos básicos del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004, comentando el número de auditorías practicadas por ente auditado y tipo de revisión, la atención a solicitudes y puntos de acuerdo de la Comisión de Vigilancia, las observaciones y acciones promovidas, el estado de solventación de observaciones derivadas de revisiones anteriores, y las recuperaciones operadas, entre otros elementos. El capítulo tres reseña brevemente la estrategia de análisis que diseñó y aprobó la Comisión para llevar a cabo el trabajo de análisis al Informe de la ASF. Posteriormente, los capítulos cuarto al octavo, exponen los principales resultados de cada una de las 86 auditorías que fueron seleccionadas para llevar a cabo el análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2004, y que se agruparon de la siguiente manera: en el capítulo cuarto, se presentan las auditorías practicadas al sector Hacienda y Crédito Público; en el quinto las realizadas a dependencias y entidades vinculadas con funciones de Gobierno; en el sexto las practicadas a Entidades Federativas y Municipios; en el séptimo las realizadas e entes vinculados con funciones de Desarrollo Social, y en el octavo a funciones de Desarrollo Económico. A diferencia de análisis anteriores, en esta ocasión cada capítulo expone, a manera de introducción, diversos indicadores sobre la situación de los sectores a revisar, así como una breve reseña de auditorías practicadas y solventación de observaciones derivadas de ejercicios pasados. El capítulo noveno expone las Conclusiones y Recomendaciones derivadas del análisis al Informe, mismas que corresponden al documento que fue entregado en sesión de trabajo de la Comisión de Vigilancia al Auditor Superior de la Federación.


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MENSAJE DEL PRESIDENTE DE LA COMISION DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

La fiscalización y la rendición de cuentas son principios fundamentales de las democracias modernas, toda vez que su observancia permite elevar la credibilidad social sobre las instituciones, fortalecer el marco institucional y jurídico del Estado, favorecer la probidad y eficiencia en el quehacer público, y refrendar la vocación democrática de la ciudadanía. En México, la revisión de la Cuenta Pública es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, que tiene por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto, y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Durante los años recientes, son inobjetables los avances en materia de fiscalización superior, pero a pesar de ello, el Poder Legislativo trabaja para mejorar aún más la actuación del órgano técnico encargado de revisar y fiscalizar la Cuenta Pública; y para fortalecer sus facultades y garantizar con ello el principio de rendición de cuentas. A partir de diversas recomendaciones que la Comisión de Vigilancia ha formulado a la Auditoría Superior de la Federación con motivo del análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2002 a 2004, son perceptibles mejoras en diversos aspectos de carácter operativo que también han tenido su repercusión en la integración de un mejor Informe. De hecho, a lo largo de estos tres años, el trabajo de la Comisión ha permitido expresar en distintos foros algunas conclusiones de carácter general en donde parece existir consenso en que las entidades de fiscalización superior, independientemente de su capacidad profesional, su autonomía técnica y de gestión, deben ser útiles para la sociedad, para el trabajo legislativo, que sean órganos despartidizados, capaces de adaptarse a la complejidad de la nueva gestión pública y a los requerimientos que impone el desarrollo de las naciones. Se requiere de un órgano fiscalizador que goce de pleno respeto y reconocimiento, pero con toda la autoridad para que se acaten sus recomendaciones; un órgano que también aporte elementos para perfeccionar normas y leyes que resuelvan la posible rigidez de entidades públicas auditadas o que faciliten el trabajo de fiscalización. Es indudable la importancia de contar con un marco jurídico preciso y categórico, que respalde las acciones del ente fiscalizador, que brinde certidumbre plena a su labor, y que garantice que todas las dependencias y entidades y todas las áreas en que se deposita un peso de recursos federales, sean fiscalizables. La Comisión de Vigilancia pretende aprovechar áreas de oportunidad para impulsar evaluaciones de resultados y nuevas metodologías y tipos de auditoría para fomentar la mejor utilización de los recursos públicos. Se busca que al tiempo de practicar la auditoría para conocer la forma en que se ejercieron los recursos, se promuevan evaluaciones orientadas a la calidad en el ejercicio del gasto. Es de fundamental importancia consolidar una fiscalización de carácter preventivo, como premisa para el mejor desempeño de las agencias públicas y como herramienta para inspirar una cultura ética, de honestidad y probidad entre los servidores públicos. Igualmente importante es impulsar la modernización de las estructuras orgánico-funcionales, así como la especialización y profesionalización del personal auditor.


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No puede dejar de mencionarse la importancia que tiene la sociedad civil en el ámbito de la fiscalización y la rendición de cuentas, pues en estos ámbitos debe confluir la labor de las organizaciones sociales, los medios de comunicación y las instituciones académicas. Son éstas las que detectan fallas e insuficiencias, denuncian irregularidades y actos de corrupción, analizan experiencias exitosas y proponen mecanismos más eficientes y modernos. El debate sobre la rendición de cuentas y los mecanismos para asegurar una eficiente utilización de los recursos públicos, sigue siendo la constante de un esfuerzo que se promueve desde el Poder Legislativo y que debe mantenerse como un ejercicio permanente. Evaluar las acciones de la entidad fiscalizadora permite contar con un instrumento de coadyuvancia en el ejercicio legal y transparente de sus acciones, pero también busca fomentar un proceso permanente de renovación de la Auditoría Superior de la Federación y, en última instancia, fortalecer la credibilidad de su labor ante la ciudadanía. A pesar de ello, es inobjetable la necesidad de seguir perfeccionando la estructura y contenido del Informe, elevar aún más la calidad del trabajo del órgano fiscalizador, identificar áreas de oportunidad de mejora, e impulsar acciones para el fortalecimiento de la fiscalización superior. Finalmente, es importante reconocer que en el trabajo de análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública de los años 2002, 2003 y 2004, el personal de la Auditoría Superior de la Federación, los integrantes de la Comisión de Vigilancia y de otras Comisiones de la Cámara, así como el personal de la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia, mostraron una gran disposición para hacer de éste un ejercicio parlamentario provechoso y con propuestas que contribuirán al fortalecimiento de la entidad de fiscalización superior de la Federación, y al mismo proceso de fiscalización superior en el país. Con la entrega de esta Memoria, la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados, deja constancia de su interés y compromiso por trabajar en beneficio de una entidad de fiscalización superior de clase mundial y de un sistema de fiscalización superior moderno que promueva el uso eficiente de los recursos públicos.

Diputado Salvador Sánchez Vázquez Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. H. Cámara de Diputados. LIX Legislatura. Palacio Legislativo de San Lázaro, Julio de 2006.

I.

Resultados Relevantes de la Cuenta Pública 2004


17

1.1 ESCENARIO ECONÓMICO Para el ejercicio fiscal de 2004, el Paquete Económico definió como principal reto crear las condiciones necesarias para una recuperación significativa del crecimiento económico y del empleo formal, por lo que se consideró necesario continuar impulsando una agenda de reformas estructurales y consolidar la estabilidad macroeconómica. En esa perspectiva, los Criterios Generales de Política Económica anticiparon que el Producto Interno Bruto (PIB) alcanzaría una tasa anual de crecimiento del orden del 3.1% y que se preservaría el objetivo de abatir la inflación, estableciendo una meta del 3.0% más-menos un punto porcentual. La combinación de algunos factores favorables permitieron que las principales variables macroeconómicas estuvieran dentro de lo programado, destacando sobre todo el mejor desempeño productivo, una relativa mejoría en la generación de puestos formales de trabajo, y el crecimiento del comercio exterior, aunque la estabilidad de los precios se vio afectada por el repunte que se observó en ciertos lapsos del año.

Programado Observado

PIB (Var. % real) -0.2 0.8 1.4 3.1 4.2Inflación (% dic/dic) 4.4 5.7 4.0 3.0 5.2Tipo de Cambio Nominal (pesos por dólar) 9.34 9.66 10.78 11.20 11.28Tasa de Interés (Cetes 28, Nominal Prom.) 11.30 7.08 6.23 6.50 6.82Cuenta Corriente (% del PIB) -2.87 -2.07 -1.34 -2.60 -1.40Precio Promedio Petróleo (dls/barril) 18.57 21.58 24.29 20.00 29.20

ESCENARIO ECONÓMICO 2001 - 20042004

Fuente: Elaborado por la UEC de la Comisión de Vigilancia de la H. Cámara de Diputados, con base en datos de los CGPE 2004 y Cuenta Pública 2001, 2002, 2003, 2004 SHCP; INEGI, SCNM, 2006 y Banxico 2006.

Concepto 2001 2002 2003

Tal como se afirma en el Tomo de Resultados Generales de la Cuenta Pública 2004, si bien no se generaron los consensos necesarios para avanzar en el proceso de reforma estructural, la recuperación de la inversión y el repunte de las exportaciones a que dio lugar el dinamismo de la demanda proveniente del sector manufacturero estadounidense, fueron elementos fundamentales para la expansión productiva por arriba de los pronósticos. Diferentes análisis sobre la evolución de la economía en ese año destacan que el entorno económico registrado, estuvo asociado en buena medida a la aplicación de una política económica que se caracterizó por la disciplina fiscal, la acción monetaria oportuna y el adecuado desarrollo de los mercados financiero y cambiario, en donde se lograron mantener tasas de interés competitivas y un tipo de cambio sin alteraciones significativas, pese a algunos pasajes de volatilidad.

1.1.1 Producción y Empleo De acuerdo con las cifras más recientes sobre la actividad productiva en México (INEGI, febrero 2006), en 2004 la economía mexicana, medida a través del PIB, registró un crecimiento anual de 4.2% en términos reales, una tasa superior en 1.2 puntos porcentuales a la meta de 3.1% fijada en los Criterios Generales de Política Económica.


18

TASAS DE CRECIMIENTO REAL DE LA ECONOMÍA MEXICANA 1983-2004

-7.0-6.0-5.0-4.0-3.0-2.0-1.00.01.02.03.04.05.06.07.08.0

83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

MMH CSG EZPL VFQ

%

En comparación con años anteriores, los resultados del crecimiento de la economía en 2004 fueron los mejores de los primeros cuatro años de la administración del Presidente Vicente Fox, toda vez que en 2001 se registró una caída del 0.3%; en tanto que en 2002 y 2003 el PIB aumentó 0.9% y 1.5%, respectivamente. En los resultados de la actividad económica destacaron dos hechos: por una parte un ritmo ascendente en las tasas trimestrales de crecimiento que le llevaron a completar 11 trimestres consecutivos de expansión y, por otro, el mayor número de ramas industriales y de servicios con resultados positivos; de hecho, el sector manufacturero creció 4.0%, después de tres años consecutivos de caídas, en tanto que el comercio lo hizo en 5.5% en términos reales. Asimismo, el sector agropecuario aumentó 3.5% real. La recuperación de la actividad económica en 2004, permitió generar nuevos puestos de trabajo y con ello reducir en parte los efectos de las pérdidas que se habían registrado en años anteriores. De acuerdo con información del INEGI, al cierre de diciembre de 2004 el número de trabajadores asegurados al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) se incrementó en 260 mil 402 personas respecto del registro de diciembre de 2003, destacando que las plazas permanentes aumentaron en 227 mil 466. No obstante, tal como señala la ASF en sus análisis, a pesar de que la recuperación de la economía impulsó una mejoría del empleo formal, ello no fue suficiente para que el número de trabajadores cotizantes al IMSS recuperara los niveles de 2000, situación que explica en buena medida el que la tasa de desempleo abierto continuara en aumento al promediar en el año 3.75% de la Población Económicamente Activa, frente al 3.25% registrado en 2003.

1.1.2 Inflación, Tasas de Interés y Tipo de cambio Al cierre de 2004, la tasa de inflación –medida a través del Indice Nacional de Precios al Consumidor- se ubicó en 5.2 por ciento, nivel superior en 2.2 puntos porcentuales a la meta definida en los Criterios Generales de Política Económica, lo que se asoció, principalmente, al aumento de las cotizaciones de los energéticos, que incidió sobre los precios y tarifas de los bienes administrados, en particular en el gas de uso doméstico; las presiones inflacionarias sobre los productos pecuarios, y la contracción de la oferta de diversas frutas y verduras.

TRABAJADORES ASEGURADOS AL IMSS 2004(MILES)

12,100

12,200

12,300

12,400

12,500

12,600

12,700

12,800

Dic

-03

Ene-

04

Feb-

04

Mar

-04

Abr

-04

May

-04

Jun-

04

Jul-0

4

Ago

-04

Sep-

04

Oct

-04

Nov

-04

Dic

-04


19

MÉXICO: TASA DE INFLACIÓN 1983-2004(Var. % del INPC)

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

140.0

160.0

180.0

83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

Es relevante comentar que el crecimiento de la inflación por arriba de la meta prevista, así como algunas presiones que se registraron sobre el tipo de cambio, obligaron al Banco de México a restringir la liquidez del mercado interbancario a través del “corto”, el cual se modificó en nueve ocasiones durante el año, y pasó de 29 millones de pesos diarios en febrero de 2004 a 69 millones de pesos diarios en diciembre. El hecho de que ante esta postura, la inflación rebasara las expectativas, dejó una estela de dudas acerca de la efectividad del “corto” como instrumento para controlar las presiones inflacionarias en el corto plazo. Por otro lado, ante la restricción monetaria aplicada por el Banco Central, las tasas de interés internas reaccionaron elevándose particularmente en el último trimestre del año, cuando la tasa de los Cetes a 28 días promedió 8.15%, con lo que en el año se situó en un promedio de 6.82%, casi 6 décimas de punto superior a la registrada durante 2003. En el caso del tipo de cambio, debe comentarse que pese a las presiones observadas en el segundo y tercer trimestres de 2004, en la última parte del año, el peso recuperó terreno frente al dólar asociado a las crecientes entradas de divisas provenientes de los mayores precios del crudo y del envío de remesas, con lo que en el cuarto trimestre registró un promedio de 11.32 pesos por dólar, una depreciación de 1.25 por ciento respecto al nivel del mismo trimestre de 2003. El promedio anual del tipo de cambio en 2004 fue de 11.28 pesos por dólar, lo que representó una depreciación de 4.4 por ciento respecto al promedio anual de 2003.

1.1.3 Sector Externo Durante 2004, el entorno favorable a nivel internacional generó para México mejores resultados de lo previsto. En general, el intercambio de bienes y servicios de México con el exterior estuvo determinado, entre otros factores, por la expansión de la producción nacional y de la demanda externa, el aumento de los precios internacionales del petróleo, así como por el incremento de las transferencias provenientes del exterior, en particular de las remesas familiares. El déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos se ubicó en 7 mil 179.6 millones de dólares, monto equivalente al 1.0% del PIB, nivel que además de permanecer en niveles manejables, fue financiado en su totalidad con recursos de largo plazo. La balanza comercial registró un déficit de 8 mil 811.1 millones de dólares, ello a pesar del dinamismo que registraron las exportaciones (14.1%), las cuales se situaron en 187 mil 998.5 millones de dórales, impulsadas en gran medida por las de origen petrolero que aumentaron de manera importante por la favorable evolución del precio promedio de la mezcla mexicana de crudo de exportación, el cual se ubicó en 29.20 dólares por barril, muy por arriba de los 20 dólares por barril que se habían programado para efectos del Presupuesto.


20

Concepto 2003 2004 Var. %

Cuenta Corriente -8,621.0 -7,179.6 -16.7%Ingresos 195,136.4 224,175.7 14.9%Egresos 203,757.4 231,355.3 13.5%

Balanza Comercial -5,779.4 -8,811.1 52.5%Exportaciones* 164,766.4 187,998.5 14.1%Importaciones* 170,545.8 196,809.6 15.4%

Balanza de Servicios -16,699.7 -15,412.1 -7.7%Balanza de Transferencias 13,858.1 17,043.6 23.0%

Cuenta de Capital 19,323.9 13,706.2 -29.1%Pasivos 12,390.4 19,543.6 57.7%

Por préstamos y depósitos -4,419.4 -4,581.2 3.7%Inversión extranjera total 16,809.8 22,728.3 35.2%

Directa 12,945.9 16,601.8 28.2%De cartera 3,863.9 6,126.4 58.6%

Activos 6,933.5 -5,837.4 -

Errores y omisiones -1,265.2 -2,168.5 -Ajustes por valoración -13.2 -3.2 -Var. de la reserva internacional neta 9,450.9 4,061.4 -57.0%Reservas Internacionales Netas 57,434.9 61,496.3 7.1%

* FOB, Incluye maquiladoras.

PRINCIPALES CONCEPTOS DE LA BALANZA DE PAGOS 2003-2004(millones de dólares)

Fuente: Elaborado por la UEC de la Comisión de Vigilancia de la H. Cámara de Diputados con base en datos del Banco de México.

Por lo que hace a la cuenta de capital, ésta mostró un superávit de 13 mil 706.2 millones de dólares, inferior en 29.1% respecto de lo registrado en 2003, lo que se asoció a la caída en la cuenta de Activos. Debe destacarse que dentro de la cuenta de capital, la Inversión Extranjera reportó ingresos por 22 mil 728.3 millones de dólares, un monto superior en 35.2% respecto al año previo, situación asociada en su mayor parte a la inversión extranjera directa, la cual creció 28.2%. Con todo, los resultados de las cuentas con el exterior, permitieron acumular reservas internacionales netas por 4 mil 061.4 millones de dólares, con lo que al cierre del año 2004, se alcanzó un saldo de 61 mil 496.3 millones de dólares.


21

1.2 FINANZAS PÚBLICAS Para el ejercicio fiscal de 2004, la estrategia de política fiscal tuvo como principales objetivos continuar con la reducción gradual del déficit público para alcanzar el equilibrio presupuestario en los años siguientes, y contribuir a preservar la estabilidad macroeconómica y financiera, indispensable para incentivar y brindar certidumbre a las decisiones de inversión de los agentes privados. Así, en 2004 las finanzas públicas registraron un déficit presupuestario menor a lo esperado, toda vez que se ubicó en 17 mil 817.2 millones de pesos, monto equivalente al 0.23% del PIB.1 Este resultado incluye las aportaciones al Fideicomiso Fondo para la Conclusión de la Relación Laboral, que corresponde a la compensación económica otorgada a 12,387 servidores públicos que optaron por concluir la prestación de sus servicios en la administración pública federal y a 3,873 trabajadores que fueron liquidados y cuyas plazas no fueron canceladas. Al excluir estas erogaciones, equivalentes a 7 mil 373.1 millones de pesos, el déficit presupuestario habría sido del 0.14% como proporción del producto.

2003Ejercido Aprobado Ejercido Diferencia 04ejer/03 Ejercido Aprobado Ejercido

Balance Presupuestario -41,944.5 -24,092.9 -17,817.2 -6,257.7 -60.4% -0.61% -0.31% -0.23%

Ingresos Presupuestarios 1,600,589.8 1,608,012.1 1,771,314.2 163,302.1 3.1% 23.2% 20.8% 23.0%

Gobierno Federal 1,132,985.1 1,167,501.7 1,270,211.1 102,709.4 4.4% 16.4% 15.1% 16.5%Tributarios 768,045.3 714,492.7 769,385.7 54,893.0 -6.7% 11.1% 9.3% 10.0%No Tributarios 364,939.8 453,009.0 500,825.4 47,816.4 27.8% 5.3% 5.9% 6.5%

Organismos y Empresas 467,604.7 440,510.4 501,103.1 60,592.7 -0.2% 6.8% 5.7% 6.5%

Gasto Neto Total 1,670,796.3 1,650,505.0 1,802,610.2 152,105.2 0.5% 24.2% 21.4% 23.4%Diferimento de Pagos 28,262.0 18,400.0 13,478.8 -4,921.2 -55.6% 0.4% 0.2% 0.2%

Gasto Neto Pagado 1,642,534.3 1,632,105.0 1,789,131.4 157,026.4 1.4% 23.8% 21.2% 23.2%Programable Pagado 1,213,591.3 1,165,204.1 1,313,473.6 148,269.5 0.8% 17.6% 15.1% 17.0%Programable Devengado 1,241,853.3 1,183,604.1 1,326,952.4 143,348.3 -0.5% 18.0% 15.3% 17.2%No Programable 428,943.0 466,901.0 475,657.8 8,756.8 3.3% 6.2% 6.1% 6.2%

Costo Financiero 190,753.6 213,908.2 206,829.2 -7,079.0 1.0% 2.8% 2.8% 2.7%Participaciones 225,227.8 242,281.0 239,890.2 -2,390.8 -0.8% 3.3% 3.1% 3.1%Adefas y Otros 12,961.6 10,711.8 28,938.4 18,226.6 107.9% 0.2% 0.1% 0.4%

Balance Primario Presupuestario 148,809.1 189,815.3 189,012.0 -803.3 18.3% 2.2% 2.5% 2.5%*Deflactado con las cifras revisadas del Índice de Precios Implícitos del PIB. INEGI SCNM, PIB Trimestral, Febrero, 2006.**Cifras calculadas con el PIB.INEGI SCNM, PIB Trimestral, Febrero, 2006.Fuente: Elaborado por la UEC de la Comisión de Vigilancia de la H. Cámara de Diputados, con información de: SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2003 y 2004, INEGI SCNM, 2006

BALANCE PRESUPUESTARIO DEL SECTOR PÚBLICO 2003-2004

Var. % real*Porcentaje del PIB**

2004

(millones de pesos corrientes)

Concepto20042003

Por su parte, el balance primario presupuestario, que resulta de excluir del balance presupuestario los recursos destinados al pago de la deuda pública, registró un superávit de 189 mil 012 millones de pesos, cantidad equivalente al 2.5% del PIB, aunque ligeramente inferior a lo que se había programado.

1.2.1 Ingresos Públicos En los resultados de finanzas públicas, la evolución de los ingresos públicos fue determinante. Durante el ejercicio fiscal 2004, los ingresos presupuestarios ascendieron a 1 billón 771 mil 314.2 millones de pesos, cifra superior en 10.2% a la prevista en la Ley de Ingresos y en 3.1% real a la alcanzada el ejercicio precedente. A pesar de este crecimiento, los ingresos presupuestarios como proporción del PIB, representaron el 23.0%, esto es, 2 décimas de punto menos de lo registrado en 2003.

1 Las cifras como proporción del PIB, así como las variaciones en términos reales, pueden diferir de las presentadas en la Cuenta Pública 2004, en razón de que los indicadores de apoyo fueron actualizados con datos al mes de febrero de 2006.


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Es relevante destacar que el comportamiento de los ingresos se atribuye fundamentalmente al desempeño de los recursos provenientes de la actividad petrolera, los que rebasaron en 11.3% real a lo reportado un año antes y representaron el 36% de los ingresos presupuestarios obtenidos en 2004. El aumento del precio y de la plataforma de exportación de petróleo crudo y la depreciación del peso frente al dólar, fueron los factores que explican esa situación.

Var.% realProgramado Ejercido Diferencia 04e/03 2003 2004

Total 1,600,589.8 1,608,012.1 1,771,314.2 163,302.1 3.1% 23.2% 23.0%

Gobierno Federal 1,132,985.1 1,167,501.7 1,270,211.1 102,709.4 4.4% 16.4% 16.5%Tributarios 766,582.3 821,247.3 770,119.6 -51,127.7 -6.4% 11.1% 10.0%

ISR 1/ 337,015.4 361,533.7 345,217.5 -16,316.2 -4.6% 4.9% 4.5%IVA 254,433.4 271,614.9 285,022.7 13,407.8 4.3% 3.7% 3.7%IEPS 117,758.2 137,803.0 85,245.0 -52,558.0 -32.6% 1.7% 1.1%Otros 2/ 57,375.3 50,295.7 54,634.4 4,338.7 -11.3% 0.8% 0.7%

No tributarios 366,402.8 346,254.4 500,091.5 153,837.1 27.1% 5.3% 6.5%Derechos 269,982.7 254,820.7 370,973.2 116,152.5 28.0% 3.9% 4.8%

Hidrocarburos 250,744.3 240,862.2 354,381.8 113,519.6 31.6% 3.6% 4.6%Otros 19,238.4 13,958.5 16,591.4 2,632.9 -19.7% 0.3% 0.2%

Productos 5,153.7 6,415.9 5,406.5 -1,009.4 -2.3% 0.1% 0.1%Aprovechamientos 91,237.8 85,003.0 123,681.9 38,678.9 26.2% 1.3% 1.6%Contribuciones de Mejoras 28.6 14.8 29.9 15.1 -2.6% 0.0% 0.0%

Organismos y Empresas 3/ 467,604.7 440,510.4 501,103.1 60,592.7 -0.2% 6.8% 6.5%PEMEX 175,776.6 152,987.2 190,772.0 37,784.8 1.1% 2.5% 2.5%CFE 140,078.3 141,734.7 154,966.3 13,231.6 3.0% 2.0% 2.0%IMSS 115,819.4 117,299.0 122,684.2 5,385.2 -1.4% 1.7% 1.6%ISSSTE 26,220.1 26,909.1 29,008.7 2,099.6 3.0% 0.4% 0.4%Otros 9,710.3 1,580.4 3,671.9 2,091.5 -64.8% 0.1% 0.0%

Partida Informativa:Ingresos Petroleros 533,420.8 502,988.7 637,360.4 134,371.7 11.3% 7.7% 8.3%Ingresos No Petroleros 1,067,169.0 1,105,023.4 1,133,953.8 28,930.4 -1.0% 15.5% 14.7%

1/ Incluye Impuesto al Activo.2/ Incluye Tenencia, ISAN, Importaciones, Exportaciones, Accesorios, Bienes y Servicios Suntuarios, Sustitutivo del Crédito al Salario y otros no comprendidos.3/ Excluye aportaciones al ISSSTE, derechos de ASA, CAPUFE y LOTENAL.Fuente: Elaborado por la UEC de la Comisión de Vigilancia de la H. Cámara de Diputados, con base en datos de Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, SHCP y INEGI SCNM, PIB Trimestral, Febrero, 2006.

INGRESOS PRESUPUESTARIOS 2003-2004(Millones de pesos)

Concepto 2003 2004 % del PIB

Por su parte, los ingresos no petroleros fueron mayores a la meta en 2.6%, favorecidos por los recursos extraordinarios percibidos por la CFE, IMSS e ISSSTE, y el dinamismo observado en la recaudación del IVA (4.3% real respecto al año anterior) y del Impuesto a la Importación. En 2004, se obtuvieron ingresos excedentes por 163 mil 302.1 millones de pesos, de los cuales el 82.3% provino de la actividad petrolera, lo cual se explica fundamentalmente por el aumento en los Derechos sobre la extracción de hidrocarburos y el Aprovechamiento a los Rendimientos Excedentes de PEMEX.

1.2.2 Gasto Público Durante el ejercicio fiscal 2004, el gasto neto total del sector público se ubicó en 1 billón 802 mil 610.2 millones de pesos, cantidad superior en 9.2% a la aprobada en el Presupuesto y en 0.5% real a la registrada en 2003. Las erogaciones programables ascendieron a 1 billón 326 mil 952.4 millones de pesos un monto superior en 12.1% a lo aprobado, pero inferior en un 0.5% real al del ejercicio fiscal anterior, situaciones que se asocian a la aplicación de los ingresos excedentes obtenidos durante el ejercicio en la constitución del Fondo de Inversión de Obras de Infraestructura de PEMEX, el fortalecimiento de la infraestructura en los


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estados a través del Fideicomiso para la Infraestructura de los Estados (FIES) y las aportaciones al Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP). Asimismo, influyó el costo del programa de Conclusión de Relación Laboral autorizado por la Cámara de Diputados en el Presupuesto, el incremento de los apoyos al sector educativo en los estados por medio de los organismos descentralizados y las aportaciones federales, así como los mayores recursos de inversión asociados al pago de proyectos Pidiregas. Por su parte, durante 2004 se registraron erogaciones no programables por un importe de 475 mil 657.8 millones de pesos, lo que representó un incremento del 3.3% en términos reales en relación con lo ejercido un año antes. Con ello, el gasto no programable se ubicó en 6.2% del PIB, un nivel similar al del año previo. El costo financiero de la deuda pública se incrementó un 1.0% por ciento real, aunque en relación con lo programado se obtuvieron ahorros por 7 mil 079 millones de pesos; asimismo, las Participaciones Federales sumaron 239 mil 890.2 millones de pesos, cantidad inferior en 0.8% real a la observada en el ejercicio 2003.

Var.% real2003 Programado Ejercido Diferencia 04e/03 2003 2004

Total 1,241,853.3 1,183,604.0 1,326,952.4 143,348.4 -0.5% 18.0% 17.2%

Gasto Corriente 1,039,316.0 1,029,751.3 1,073,695.0 43,943.7 -3.8% 15.1% 13.9%Servicios Personales 505,343.7 524,496.1 518,975.3 -5,520.8 -4.4% 7.3% 6.7%Pensiones 142,622.0 147,528.1 148,010.6 482.5 -3.4% 2.1% 1.9%Programa de Separación voluntaria 16,187.7 0.0 7,373.1 7,373.1 -57.6% 0.2% 0.1%Materiales y Suministros 106,394.8 91,784.9 100,593.1 8,808.2 -12.0% 1.5% 1.3%Servicios Generales 69,802.9 60,222.5 75,475.8 15,253.3 0.7% 1.0% 1.0%Subsidios y Transferencias 1/ 133,466.5 136,927.1 152,440.3 15,513.2 6.4% 1.9% 2.0%PIDIREGAS 19,631.2 30,304.0 32,927.5 2,623.5 56.2% 0.3% 0.4%Otros 45,867.2 38,488.6 37,899.3 -589.3 -23.1% 0.7% 0.5%

Gasto de Capital 202,537.3 153,852.7 253,257.4 99,404.7 16.4% 2.9% 3.3%Inversión Física 187,271.0 152,670.0 220,004.4 67,334.4 9.4% 2.7% 2.9%

Obras Públicas 78,517.7 52,882.4 56,189.8 3,307.4 -33.4% 1.1% 0.7%Bienes Muebles e Inmuebles 10,588.2 7,083.2 10,051.4 2,968.2 -11.6% 0.2% 0.1%Subsidios y Transferencias 51,151.9 32,501.4 73,047.0 40,545.6 33.0% 0.7% 0.9%PIDIREGAS 22,193.1 33,272.0 38,150.8 4,878.8 60.1% 0.3% 0.5%Otros 24,820.1 26,931.0 42,565.4 15,634.4 59.7% 0.4% 0.6%

Otros de Capital 15,266.3 1,182.7 33,253.0 32,070.3 102.8% 0.2% 0.4%Subsidios y Transferencias 11,426.6 123.5 896.4 772.9 -92.7% 0.2% 0.0%Otros 3,839.7 1,059.2 32,356.6 31,297.4 684.7% 0.1% 0.4%

1/ Excluye transferencias para Servicios Personales y Pensiones.Fuente: Elaborado por la UEC de la Comisión de Vigilancia de la H. Cámara de Diputados, con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, e INEGI, SCNM, 2006.

GASTO PROGRAMABLE DEL SECTOR PÚBLICO EN CLASIFICACIÓN ECONÓMICA 2003-2004(millones de pesos corrientes)

Concepto 2004 % del PIB

En la evolución del ejercicio del gasto en su clasificación económica, es destacable la reducción del gasto corriente en un 3.8% real en relación con el año 2003, caída que de acuerdo con el Ejecutivo Federal, estuvo asociada a la implementación del Programa de Reducción de Costos y Compactación de Estructuras Administrativas. Es de llamar la atención que dentro de los rubros del gasto corriente, el pago de servicios personales fue incluso inferior a los recursos que se programaron para el año. Por el contrario, el gasto de capital experimentó un crecimiento del 16.4% en términos reales en relación con 2003, lo que se explica en buena medida a la creación del fondo para inversión de obras en la industria petrolera, las mayores aportaciones para infraestructura en los estados, los pagos asociados a Pidiregas, y las obras de construcción, ampliación y remodelación de unidades médicas y áreas del IMSS.


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Por lo que hace a la clasificación funcional del gasto público, durante 2004 se erogaron recursos para funciones de Desarrollo Social por un monto de 773 mil 600.2 millones de pesos, lo que significó un crecimiento del 8.5% respecto a lo programado y del 3.6% real respecto a lo ejercido un año antes. Con ello, las funciones de Desarrollo Social concentraron el 58.3% del gasto programable devengado en 2004.

2003 Var.% real*Ejercido Programado Ejercido Diferencia 04e/03 2003 2004

TOTAL 1,241,853.3 1,183,604.0 1,326,952.4 143,348.4 -0.5% 18.0% 17.2%

RAMOS AUTÓNOMOS 35,079.8 30,936.4 31,180.9 244.5 -17.2% 0.5% 0.4%

PODER EJECUTIVO FEDERAL 1/ 1,206,773.5 1,152,667.6 1,295,771.5 143,103.9 0.0% 17.5% 16.8%FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL 695,595.2 712,902.5 773,600.2 60,697.7 3.6% 10.1% 10.0%

Educación 268,871.0 283,015.1 288,718.7 5,703.6 0.0% 3.9% 3.7%Salud 174,462.1 175,196.9 182,323.4 7,126.5 -2.7% 2.5% 2.4%Seguridad Social 145,527.6 155,376.2 169,128.2 13,752.0 8.2% 2.1% 2.2%Urbanización, Vivienda y Desarrollo Regional 85,299.6 73,689.7 106,926.2 33,236.5 16.7% 1.2% 1.4%Agua Potable y Alcantarillado 4,203.5 4,741.2 6,337.1 1,595.9 40.4% 0.1% 0.1%Asistencia Social 17,231.4 20,883.4 20,166.6 -716.8 9.0% 0.2% 0.3%

FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO 378,912.9 344,856.0 401,321.8 56,465.8 -1.4% 5.5% 5.2%Energía 264,671.6 248,947.8 298,126.7 49,178.9 4.9% 3.8% 3.9%Comunicaciones y Transportes 29,483.6 21,420.1 27,089.0 5,668.9 -14.4% 0.4% 0.4%Desarrollo Agropecuario y Forestal 41,685.8 47,072.4 44,077.8 -2,994.6 -1.5% 0.6% 0.6%Temas Laborales 2,459.9 2,438.9 2,270.8 -168.1 -14.0% 0.0% 0.0%Temas Empresariales 5,560.3 3,906.5 4,776.0 869.5 -20.0% 0.1% 0.1%Servicios Financieros 11,151.5 416.1 1,117.6 701.5 -90.7% 0.2% 0.0%Turismo 2,212.1 1,209.5 2,439.9 1,230.4 2.7% 0.0% 0.0%Ciencia y Tecnología 17,044.8 14,052.7 14,828.7 776.0 -19.0% 0.2% 0.2%Temas Agrarios 2,399.8 1,959.0 3,302.7 1,343.7 28.2% 0.0% 0.0%Desarrollo Sustentable 2,243.5 3,433.0 3,292.6 -140.4 36.7% 0.0% 0.0%

FUNCIONES DE GOBIERNO 132,265.4 94,909.1 120,849.5 25,940.4 -14.9% 1.9% 1.6%Soberanía 30,603.0 29,552.5 31,038.4 1,485.9 -5.6% 0.4% 0.4%Relaciones Exteriores 4,567.4 3,355.7 5,284.8 1,929.1 7.8% 0.1% 0.1%Hacienda 40,681.0 14,439.9 33,825.6 19,385.7 -22.6% 0.6% 0.4%Gobernación 5,139.6 3,052.1 4,111.2 1,059.1 -25.5% 0.1% 0.1%Regulación y Normatividad 8,581.5 10,109.1 9,940.4 -168.7 7.9% 0.1% 0.1%Orden, Seguridad y Justicia 18,776.6 18,688.9 20,039.5 1,350.6 -0.6% 0.3% 0.3%Protección y Conservación del Medio Ambiente 2,190.1 1,701.7 1,511.0 -190.7 -35.8% 0.0% 0.0%Administración Pública 16,547.7 8,924.3 8,790.2 -134.1 -50.5% 0.2% 0.1%Otros Bienes y Servicios Públicos 5,178.5 5,084.9 6,308.4 1,223.5 13.4% 0.1% 0.1%

1/ Para 2004 se establecieron nuevos criterios para integrar la Clasificación Funcional del Gasto.*Deflactado con el Índice de Precios Implícitos del PIB, INEGI SCNM, PIB Trimestral, Febrero, 2006. Fuente: Elaborado por la UEC de la Comisión de Vigilancia, con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, SHCP.

GASTO PROGRAMABLE EN CLASIFICACIÓN FUNCIONAL 2003-2004(Millones de pesos)

Concepto 2004 % del PIB

El crecimiento de las erogaciones en Desarrollo Social se explicó en buena medida por los mayores recursos canalizados para Urbanización, vivienda y desarrollo regional, así como a Seguridad social. Las erogaciones en Funciones de Desarrollo Económico se ubicaron en 401 mil 321.8 millones de pesos, una cantidad que si bien resultó superior a lo programado en 16.4%, en comparación con lo ejercido en 2003 resultó inferior en 1.4% en términos reales, situación asociada a la caída de los recursos en sectores como Comunicaciones y Transportes, Desarrollo Agropecuario y Forestal, Temas Laborales y Empresariales, y Ciencia y Tecnología, entre otros. En 2004, el gasto en funciones de Gobierno ascendió a 120 mil 849.5 millones de pesos, lo que significó una caída del 14.9% en comparación con lo ejercido en 2003, particularmente afectado por los menores presupuestos en Hacienda, Gobernación, protección y conservación del medio ambiente, y administración pública.


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1.2.3 Deuda Pública La política de deuda pública se sustentó en una estrategia para el manejo de los pasivos públicos, por medio de la cual se procuró captar los recursos necesarios para hacer frente a las obligaciones de deuda vigente y al financiamiento del déficit público. Al 31 de diciembre de 2004, la deuda bruta del sector público presupuestario ascendió a 1 billón 906 mil 388.6 millones de pesos, cifra que significó una reducción del 1.8% en términos reales en comparación con lo observado al cierre de 2003. En términos del PIB, la deuda presupuestaria se ubicó en 24.7%, lo que se compara favorablemente con el 26.2% del PIB que significaba en 2003.

Var. % real* 2003 2004

Total 1,808,521.6 1,906,388.6 -1.8% 26.2% 24.7%Gobierno Federal 1,666,766.8 1,775,807.4 -0.8% 24.2% 23.0%Organismos y empresas 141,754.8 130,581.2 -14.2% 2.1% 1.7%

Interna 1,028,158.2 1,112,894.1 0.8% 14.9% 14.4%Gobierno Federal 1,011,889.2 1,099,206.3 1.2% 14.7% 14.2%Organismos y empresas 16,269.0 13,687.8 -21.7% 0.2% 0.2%

Externa 780,363.4 793,557.5 -5.3% 11.3% 10.3%Gobierno Federal 654,877.6 676,664.1 -3.8% 9.5% 8.8%Organismos y empresas 125,485.8 116,893.4 -13.3% 1.8% 1.5%

Costo Financiero 190,753.6 206,829.2 1.0% 2.8% 2.7%Interna 117,010.3 130,220.7 3.6% 1.7% 1.7%Externa 73,743.3 76,608.5 -3.3% 1.1% 1.0%

Gobierno Federal 159,547.1 174,777.4 2.0% 2.3% 2.3%Interno 106,978.7 122,444.3 6.6% 1.6% 1.6%

Intereses Comisiones y Gastos 76,567.6 77,509.0 -5.7% 1.1% 1.0%Apoyo a Ahorradores y Deudores 30,411.1 44,935.3 37.6% 0.4% 0.6%

IPAB 23,786.5 24,665.0 -3.4% 0.3% 0.3%Otros 6,624.6 20,270.3 184.9% 0.1% 0.3%

Externo 52,568.4 52,333.1 -7.3% 0.8% 0.7%Organismos y empresas 31,206.5 32,051.8 -4.4% 0.5% 0.4%

Interno 10,031.6 7,776.4 -27.8% 0.1% 0.1%Externo 21,174.9 24,275.4 6.8% 0.3% 0.3%

*Deflactado con el Índice de Precios Implícitos del PIB, INEGI SCNM, PIB Trimestral, Febrero, 2006. Fuente: Elaborado por la UEC de la Comisión de Vigilancia, con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 2003-2004.

DEUDA PÚBLICA PRESUPUESTARIA 2003-2004(Millones de pesos)

Concepto % del PIB2003 2004

En 2004, la deuda interna creció 0.8% real para ubicarse en 1 billón 112 mil 894.1 millones de pesos, con lo cual continuó siendo la más representativa, al contribuir con el 58.4% del saldo total, en tanto que la deuda externa se redujo 5.3% real frente a lo reportado un año antes para quedar en 793 mil 557.5 millones de pesos. Por otro lado, en 2004 el costo financiero de la deuda presupuestaria sumó 206 mil 829.2 millones de pesos, lo que significó una elevación del 1% en términos reales respecto lo erogado en 2003 y se ubicó en 2.7% del PIB, esto es, una décima de punto por abajo del registro del año fiscal previo. En la estructura del costo financiero destaca el correspondiente al Gobierno Federal, el cual se ubicó en 174 mil 777.4 millones de pesos, que resultó de haber erogado recursos para pagar deuda interna por 122 mil 444.3 millones de pesos y externa por 52 mil 333.1 millones de pesos.


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Es de llamar la atención que a los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca se destinaron 44 mil 935.3 millones de pesos, de los cuales el 54.9% se destinó al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB), el 41.2% cubrió la parte que absorbe el Gobierno Federal de los descuentos otorgados a deudores de los programas de Vivienda, así como de Financiamiento del Sector Agropecuario y Pesquero (Finape), y de Fomento a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fopyme). El resto (3.9%) fue asignado a los estados y municipios. Cabe destacar que los recursos para los programas de apoyo a los deudores registraron un fuerte crecimiento en 2004 debido, básicamente, al vencimiento y pago anticipado de varios fideicomisos de los programas de reestructura en UDI´s.

II.

Resultados Relevantes de la Revisión de la Cuenta Pública 2004


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El 30 de marzo de 2006, en cumplimiento de lo que establecen los artículos 79, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 30 y 74, fracción XV, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, el Auditor Superior de la Federación rindió a la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia, el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004, el cual se integra de 10 tomos y 23 volúmenes, que albergan a cerca de 14 mil páginas. El Informe consta de un Tomo Ejecutivo con la información relevante del Informe; ocho Tomos con 17 volúmenes que contienen los informes detallados de las auditorías; un Tomo con cuatro volúmenes, en los que se exponen los resultados de las revisiones a los Ramos 33 “Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios” y 39 “Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas”, así como una separata que expone el Informe integral sobre la fiscalización del Rescate Bancario de 1995 a 2004.

2.1 AUDITORÍAS PRACTICADAS De acuerdo con el Informe que rindió la ASF, para la revisión de la Cuenta Pública 2004, se practicaron 424 auditorías, de las cuales 49 correspondieron al Informe de Avance de Gestión Financiera y 375 a la Cuenta Pública. En comparación con el Programa de Auditorías que previamente había aprobado la ASF (con una propuesta de 408 auditorías), se adicionaron 21 revisiones y se cancelaron 5, dentro de las cuales se incluyen tres auditorías de seguimiento a las secretarías de la Reforma Agraria; Relaciones Exteriores y Desarrollo Social; una en Nacional Financiera por estar pendiente la resolución de la controversia constitucional 84/2004, y una a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes porque un contrato de obra que era sujeto de la auditoría, estaba en revisión por parte del Órgano Interno de Control de esa dependencia. Del total de 424 auditorías, 44 fueron de Desempeño, lo que representó el 10.4% del total, una proporción notablemente superior al 7.1% que habían constituido en la revisión de la Cuenta Pública 2003. Por su parte, la ASF practicó 312 auditorías de regularidad, equivalentes al 73.6% del total, constituidas fundamentalmente por auditorías Financieras y de cumplimiento (145), de Obra pública e inversión física (88) y a entidades federativas y municipios (78) para revisar el ejercicio de los recursos federales que les fueron canalizados. La ASF también practicó 52 auditorías especiales (12.3% del total); y 13 revisiones de seguimiento (3.1% del total) para verificar la atención a las observaciones-acciones promovidas por el ente fiscalizador en ejercicios fiscales anteriores. De manera adicional, la ASF requirió tres revisiones de situación excepcional: una a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) relacionada con la evaluación del Procedimiento para el Otorgamiento de Permisos de Generación de Energía Eléctrica; una más a la Universidad Autónoma Metropolitana, relacionada con el Proceso de Compraventa de un Predio de Aproximadamente 12.5 Hectáreas Ubicado en la Delegación Cuajimalpa, y una tercera revisión para requerir a la Secretaría de Gobernación la revisión e informe de operaciones realizadas con recursos del Fondo Revolvente del FONDEN, correspondientes a los ejercicios de 2001 al 2005, inclusive.


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Auditorías2003 Programadas Realizadas 2003 2004

Total 338 408 424 100.0% 100.0% 20.7%

Desempeño 24 44 44 7.1% 10.4% 83.3%Regularidad 249 300 312 73.7% 73.6% 20.5%

Financieras y de Cumplimiento 127 142 145 37.6% 34.2% 11.8%Obra Pública e Inversiones Físicas 50 87 88 14.8% 20.8% 74.0%Sistemas 0 1 1 0.0% 0.2% -Recursos Federales a Entidades Federativas 22 6 12 6.5% 2.8% -72.7%Recursos Federales a Municipios 50 64 66 14.8% 15.6% 28.0%

Especiales 56 51 52 16.6% 12.3% -8.9%

Seguimiento 9 13 13 2.7% 3.1% 44.4%

Situación excepcional - - 3 0.0% 0.7% -

Fuente: Elaborado por la UEC con base en el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2003 y Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones para la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004, ASF.

AUDITORÍAS PARA LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2003-2004

Gupo/ Tipo Auditorías 2004 Estructura % Var. % 2004/3003

En términos generales, en la revisión de la Cuenta Pública 2004, al igual que en años anteriores, las auditorías de Regularidad siguen siendo las más representativas (73.6% del total); sin embargo, es de llamarse la atención en tres cambios importantes: el fuerte crecimiento del número total de auditorías, que pasó de 338 en 2003 a 424 en 2004; el incremento del 83.3% en el número de auditorías de Desempeño, las cuales pasaron de 24 a 44 revisiones y, por último, la modificación en la estructura interna de las revisiones de Regularidad, en donde se redujo el peso relativo de las auditorías Financieras y de cumplimiento (de 37.6% del total en 2003 a 34.2% en 2004) y se incrementó la proporción de auditorías a Obra pública e inversiones físicas (de 14.8% en 2003 a 20.8% del total en 2004); asimismo, disminuyó el número de revisiones a recursos transferidos a entidades federativas y se ampliaron las revisiones a municipios.

AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 2001-2004

050

100150

200250

300350

400450

Desempeño 30 24 24 44

Regularidad 286 260 249 312

Especiales 39 52 56 52

Seguimiento 9 13

2001 2002 2003 2004

En términos de la cobertura de la fiscalización, las ASF auditó 125 entes públicos, lo que equivale al 35.2% de los 355 entes susceptibles de auditar. Asimismo, se auditaron 6 instituciones de educación superior y un fideicomiso privado, con lo cual se revisó un total de 132 entes que recibieron recursos federales. Entre los entes públicos fiscalizados, destacan 46 entidades paraestatales coordinadas sectorialmente; 23 órganos desconcentrados; 15 dependencias; 4 entidades no coordinadas sectorialmente; 2 entidades del Poder Judicial; 2 órganos autónomos, y una Cámara (la de Diputados) del Poder Legislativo. Adicionalmente, se revisaron recursos federales transferidos a las 32 entidades federativas del país.


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SUJETOS DE LA AUDITORÍA % COBERTURA

Poder Legislativo 2 1 50.0%Poder Judicial 3 2Dependencias 21 15 71.4%Entidades paraestatales coordinadas sectorialmente 200 46 23.0%Entidades no coordinadas sectorialmente 10 4 40.0%Órganos desconcentrados 82 23 28.0%Órganos autónomos 5 2 40.0%

Subtotal 323 93 28.8%

Estados y Gobierno del Distrito Federal 32 32 100.0%

Total 355 125 35.2%

Universidades públicas 6Fideicomisos privados 1

Total de entidades fiscalizadas 355 132Fuente: ASF, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004; Tomo Ejecutivo, p. 22

ENTIDADES FISCALIZADAS EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2004

UNIVERSO REVISADO

Al igual que ocurrió en ejercicios anteriores, los sectores más auditados fueron el de Energía con 78 revisiones, Hacienda y Crédito Público con 75, y Comunicaciones y Transportes con 54; esto significa que una de cada dos auditorías que practicó la ASF en la revisión de la Cuenta Pública 2004 se llevó a cabo en estos sectores. Si se agregan las 78 revisiones a Entidades federativas y municipios, se estaría hablando de que poco más del 67% de las auditorías se localizó en esos cuatro ámbitos. Al revisar las auditorías según su tipo y ente fiscalizado, se puede observar que respecto de las 44 auditorías de desempeño, éstas se enfocaron a evaluar el funcionamiento de los entes públicos federales a nivel institucional, de programa, proyecto o unidad administrativa, con el objetivo de promover gestiones públicas honestas y productivas, fomentar la rendición de cuentas transparente y oportuna, impulsar la adopción de mejores prácticas y reforzar la actitud responsable de los servidores públicos. Los sectores con mayor número de auditorías de desempeño fueron Hacienda y Crédito Público con siete; y Medio ambiente, Energía e instituciones de educación superior con cinco revisiones. A nivel de ente auditado, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Comisión Nacional del Agua (CNA) y Petróleos Mexicanos (PEMEX), recibieron tres auditoría de desempeño cada uno. Por su parte, en las auditorías de Regularidad, destacan los sectores Energía con 68 revisiones (36 de obra pública e inversiones físicas y 32 financieras y de cumplimiento); Comunicaciones y Transportes con 45 auditorías (28 de obra pública); y Hacienda y Crédito Público con 30 financieras y de cumplimiento. Asimismo, se encuentran 78 auditorías a entidades federativas, de las cuales 73 correspondieron al Ramo General 33 “Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios”, y cinco al 39 “Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas” (PAFEF). En estas auditorías a entidades federativas y municipios se revisaron en 4 estados (México, Guanajuato, Guerrero y Veracruz) los recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB); se aplicó una auditoría al Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) en el estado de Durango; 31 a los recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS); 34 al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (Fortamun-DF); una al Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); una al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP); y dentro del Ramo 39, se realizaron 3 al PAFEF y 2 a los recursos del Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES).


32

N° DESCRIPCIÓN ESTADOS MPIOS

TOTAL 44 145 88 1 12 66 52 13 3 424

PODER LEGISLATIVO 0 1 0 0 0 0 0 0 0 11 Cámara de Diputados 1 1

PODER JUDICIAL 0 4 0 0 0 0 0 1 0 52 Suprema Corte de la Justicia de la Nación 2 1 33 Consejo de la Judicatura Federal 2 2

SECTOR GOBERNANCIÓN 0 4 0 0 0 0 1 0 1 64 Secretaría de Gobernación 3 1 1 55 Instituto Nacional de Migración 1 1

SECTOR RELACIONES EXTERIORES 1 1 0 0 0 0 0 0 0 26 Secretaría de Relaciones Exteriores 1 1 2

SECTOR HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO 7 30 0 0 0 0 32 6 0 757 Secretaría de Hacienda y Crédito Público 3 5 7 158 Bancos Nacionales de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. 3 1 49 Comisión Nacional Bancaria y de Valores 1 110 Financiera Rural 1 111 Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda 2 212 Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios 1 113 Instituto para la Protección al Ahorro Bancario 22 1 2314 Lotería Nacional para la Asistencia Pública 3 315 Nacional Financiera, S.N.C 4 416 Ocean Garden Products, Inc. 1 117 Pronósticos para la Asistencia Pública 2 218 Servicio de Administración Tributaria 1 7 2 1019 Servicio de Administración y Enajenación de Bienes 1 1 3 1 620 Sociedad Hipotecaria Federal S.N.C 1 121 Fideicomiso Cajas de Ahorro 1 1

SECTOR DEFENSA NACIONAL 0 1 7 0 0 0 0 0 0 822 Secretaría de la Defensa Nacional 1 123 Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas 1 6 7

SECTOR, AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL,PESCA Y ALIMENTACIÓN 2 7 1 0 0 0 2 0 0 12

24

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca yAlimentación 4 1 1 6

25 Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria 1 2 326 Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca 1 127 Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero 1 1

28Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas yPecuarias 1 1SECTOR COMUNICACIONESY TRANSPORTES 3 8 37 0 0 0 6 0 0 54

29 Secretaría de Comunicaciones y Transportes 2 3 28 2 3530 Administración Portuaria Integra de Altamira, S.A. De C.V. 1 131 Administración Portuaria Integral de Manzanillo S.A. De C.V 2 232 Administración Portuaria Integral de Progreso S.A. De C.V 1 133 Administración Portuaria Integral de Tampico S.A. De C.V 1 134 Administración Portuaria Integral de Veracruz S.A. De C.V 1 135 Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México S.A. De C.V. 1 136 Aeropuertos y Servicios Auxiliares 1 2 337 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos 1 1 4 638 Comisión Federal de Telecomunicaciones 1 1

39Ferrocarriles Nacionales de México (En Proceso deDesincorporación) 1 1

40 Servicios a la Navegación en el Espacio Áereo Mexicano 1 1SECTOR ECONOMÍA 2 2 0 0 0 0 3 1 0 8

41 Secretaría de Economía 1 2 3 1 7

42

Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para lasEmpresas de Solidaridad 1 1

DESEMPEÑO FINANCIERAS Y DE

CUMPLIMIENTO

RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2004RECURSOS FEDERALES

EJERCIDOS POR:ESPECIAL SEGUIMIENTO TOTAL

SITUACIÓN EXCEPCIONAL

SISTEMASOBRA

PÚBLICA E INV. FÍSICA

ENTE


33


SECTOR EDUCACIÓN PÚBLICA 3 14 2 0 0 0 3 1 0 2343 Secretaría de Educación Pública 1 6 2 944 Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte 1 145 Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos 1 1

46Comité Administrador del Programa Federal de Construcción deEscuelas 2 2

47 Consejo Nacional de Fomento Educativo 1 148 Consejo Nacional para la Cultura y las Artes 2 249 Instituto Nacional de Antropología e Historia 1 1 250 Instituto Nacional para la Educación de los Adultos 1 1 251 Instituto Politécnico Nacional 2 252 Universidad Pedagógica Nacional 1 1

INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR 5 0 0 0 0 0 0 0 1 653 Universidad Autónoma Metropolitana 1 154 Universidad Autónoma de Sinaloa 1 155 Universidad Autónoma de Yucatán 1 156 Universidad Autónoma de Zacatecas 1 157 Universidad de Sonora 1 158 Universidad Juárez del Estado de Durango 1 1

SECTOR SALUD 3 6 0 1 0 0 0 0 0 1059 Secretaría de Salud 1 1 260 Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública 1 1 261 Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH/SIDA 1 162 Comisión Nacional de protección Social en Salud 1 163 Hospital General de México 2 264 Instituto Nacional de Pediatría 1 165 Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia 1 1

SECTOR TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL 1 1 0 0 0 0 0 0 0 266 Secretaría de Trabajo y Previsión Social 1 1

67 Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores 1 1SECTOR MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES 5 4 1 0 0 0 1 2 0 13

68 Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales 1 1 1 2 569 Comisión Nacional del Agua 3 2 1 670 Comisión Nacional Forestal 1 171 Procuraduría Federal de Protección al Ambiente 1 1

SECTOR PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 0 1 0 0 0 0 0 0 0 172 Procuraduría General de la República 1 1

SECTOR ENERGÍA 5 32 36 0 0 0 4 0 1 7873 Petróleos Mexicanos 3 6 1 2 1274 Pemex Exploración y Producción 2 3 575 Pemex Gas y Petroquímica Básica 2 276 Pemex Refinación 7 5 1 1377 Petroquímica Cangrejera, S.A. de C.V. 1 178 Petroquímica Cosoleacaque, S.A . de C.V. 1 179 Petroquímica Morelos, S.A. de C.V. 1 180 Petroquímica Pajaritos S.A. de C.V. 1 181 Instituto Mexicano del Petróleo 1 182 Comisión Federal de Electricidad 1 4 20 2583 Luz y Fuerza del Centro 6 7 1384 Comisión Reguladora de Energía 1 1 1 3

SECTOR DESARROLLO SOCIAL 2 5 0 0 0 0 0 0 0 785 Secretaría de Desarrollo Social 2 286

gOportunidades 2 2

87 Fideicomiso Fondo Nacional de Habiltaciones Populares 1 188 LICONSA, S.A. De C.V. 1 1 2


CUMPLIMIENTO

RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2004RECURSOS FEDERALES

EJERCIDOS POR:ESPECIAL SEGUIMIENTO TOTAL

SITUACIÓN EXCEPCIONAL

SISTEMASOBRA


ENTE


34


SECTOR TURISMO 0 5 0 0 0 0 0 1 0 689 Secretaría de Turismo 2 290 Consejo de Promoción Turística de México, S.A. De C.V. 2 291 Fondo Nacional de Fomento al Turismo 1 1 2

SECTOR FUNCIÓN PÚBLICA 1 0 0 0 0 0 0 0 0 192 Secretaría de la Función Pública 1 1

SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA 2 4 0 0 0 0 0 0 0 693 Policía Federal Preventiva 1 2 394 Prevención y Readaptación Social 1 2 3

ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE 2 12 4 0 0 0 0 1 0 1995 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 1 196 Instituto Mexicano del Seguro Social 1 6 4 1 12

97Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores delEstado 1 4 5

98 Sistema Integral de Tiendas y farmacias del ISSSTE 1 1ÓRGANOS AUTÓNOMOS 0 3 0 0 0 0 0 0 0 3

99 Instituto Federal Electoral 2 2100 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa 1 1

RAMOS GENERALES 33 Y 39 0 0 0 0 12 66 0 0 0 78101 Aguascalientes 2 2102 Baja California 2 2103 Baja California Sur 2 2104 Campeche 2 2105 Chiapas 2 2106 Chihuahua 2 2107 Coahuila 2 2108 Colima 2 2109 Distrito Federal 3 2 5110 Durango 1 2 3111 Estado de México 1 2 3112 Guanajuato 1 2 3113 Guerrero 1 2 3114 Hidalgo 2 2115 Jalisco 1 2 3116 Michoacán 2 2117 Morelos 2 2118 Nayarit 2 2119 Nuevo León 2 2120 Oaxaca 2 2121 Puebla 1 2 3122 Querétaro 2 2123 Quintana Roo 2 2124 San Luis Potosí 2 2125 Sinaloa 2 2126 Sonora 2 2127 Tabasco 2 2128 Tamaulipas 1 2 3129 Tlaxcala 2 2130 Veracruz 1 4 5131 Yucatán 1 2 3132 Zacatecas 2 2


CUMPLIMIENTO

RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2004

Fuente: ASF, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004. Tomo Ejecutivo.

RECURSOS FEDERALES EJERCIDOS POR:

ESPECIAL SEGUIMIENTO TOTALSITUACIÓN

EXCEPCIONAL

SISTEMASOBRA


ENTE


35

Por otro lado, de 52 auditorías Especiales que llevó a cabo la ASF, el sector Hacienda y Crédito Público fue el más auditado al recibir 32 revisiones, de las cuales 22 se practicaron al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB) a efecto de evaluar distintos aspectos relacionados con la emisión de bonos, aplicación de cuotas ordinarias, implementación de nuevos programas en el sector bancario, aplicación de condonaciones, quitas, castigos y quebrantos, así como venta de bienes, entre otros aspectos.

2.2 ATENCIÓN A SOLICITUDES Y PUNTOS DE ACUERDO DE LA COMISIÓN DE VIGILANCIA

De acuerdo con la ASF, la Comisión de Vigilancia le turnó 110 solicitudes y Puntos de Acuerdo con el propósito de que fuesen valorados y, en su caso, incluidos en el Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones (PAVI) para la revisión de la Cuenta Pública 2004. Este número de solicitudes y puntos de acuerdo fue inferior en 17.9% a los 134 que le habían sido turnados para la revisión del ejercicio 2003. De las 110 solicitudes que le fueron turnadas, la ASF consideró en su PAVI 2004 un total de 65 revisiones que correspondieron a 47 solicitudes. Asimismo, dos de esas peticiones de la Comisión de Vigilancia generaron solicitudes de revisión de situación excepcional.


TOTAL 134 110 -17.9%

Incorporados al Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones 59 47 -20.3%Generaron la ampliación del objetivo y/o alcance de las revisiones programadas 7 - -Revisiones de situación excepcional 0 2 -Turnadas a otras instancias de fiscalización 22 26 18.2%Se atenderán en la revisión de la Cuenta Pública del año siguiente 40 18 -55.0%Fuera del ámbito de competencia de la ASF 6 8 33.3%Solicitudes diversas, no referidas a revisiones n/r 9 -n/r no reportado.Fuente: ASF, Informe del resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Püblica, Tomo Ejecutivo, p. 37.

SOLICITUDES Y PUNTOS DE ACUERDO DE LA COMISIÓN DE VIGILANCIA CONSIDERADOS EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2003-2004

La ASF señala que en razón del principio de anualidad a que están sujetas las intervenciones de esa entidad fiscalizadora, 26 solicitudes fueron turnadas a otras instancias de fiscalización; 18 casos se atenderán en la revisión de la Cuenta Pública 2005; otras 8 solicitudes rebasaron su ámbito de competencia y 9 solicitudes no implicaban revisiones, solamente se entregó la información requerida.


36

2.3 OBSERVACIONES – ACCIONES PROMOVIDAS De conformidad con lo que establece la Ley, la ASF lleva a cabo la revisión de la Cuenta Pública y del Informe de Avance de la Gestión Financiera (IAGF), y determina observaciones sobre las irregularidades y deficiencias detectadas, las que dan origen a la emisión de acciones que ese órgano técnico formula, promueve o presenta, o que impone de manera directa. Una vez que las observaciones se hacen del conocimiento de los entes fiscalizados, éstos disponen de 45 días hábiles para presentar la información y documentación comprobatoria correspondiente y solventar lo observado; con estos nuevos datos, la ASF realiza el análisis de procedencia y dictaminación correspondiente. En caso de que los entes no emitan respuesta o ésta sea insuficiente para atender o solventar lo observado, se inician las acciones para promover el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias y/o para determinar directamente las responsabilidades resarcitorias, ante la presunción de un daño económico a la Hacienda Pública Federal, así como también las gestiones para presentar las denuncias de hechos y, de proceder, promueve el fincamiento de otras responsabilidades ante las autoridades competentes. En la revisión del ejercicio de 2004, la ASF emitió 3 mil 424 observaciones, de las que 140 (4.1%) correspondieron a la revisión del IAGF y 3 mil 284 (95.9%) a la Cuenta Pública. Derivado de esas observaciones, la ASF promovió 4 mil 013 acciones, de las cuales 3 mil 064 (76.3%) son recomendaciones de carácter preventivo y 949 son acciones correctivas, entre las que destacan 342 Promociones del Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias; 324 Pliegos de Observaciones, y 221 Solicitudes de Aclaración-Recuperación. También destacan tres denuncias de hechos, dos de las cuales derivan de irregularidades detectadas en la utilización de recursos del Fondo de Desastres Naturales, y una por irregularidades en la comprobación del ejercicio de los recursos que le otorgó la Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública al Comité Nacional Pro-Vida, A.C.

2003 2004 Absoluta (%)

Auditorías practicadas 338 424 86 25.4%

Observaciones 2,638 3,424 786 29.8%

Acciones Promovidas 3,437 4,013 576 16.8%

Acciones Preventivas 2,295 3,064 769 33.5%

Correctivas 1,142 949 -193 -16.9% - Solicitud de intervención del OIC 382 40 -342 -89.5% - Solicitud de aclaración 540 221 -319 -59.1% - Solicitud de intervención de instancia recaudadora 19 19 0 0.0% - Promoción para fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias 31 342 311 1003.2% - Denuncia o querella 1 3 2 200.0% - Pliego de Observaciones 169 324 155 91.7%

Fuente: Elaborado por la UEC de la Comisión de Vigilancia, con base en datos del Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2003-2004.

OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2003-2004

Concepto Variación 2004-2003

Es importante comentar que derivado de los análisis al Informe que rinde la ASF a la Cámara de Diputados, la Comisión de Vigilancia ha venido recomendando que se ejerzan plenamente sus facultades para atender directamente las acciones de carácter correctivo, particularmente aquellas para determinar los daños y perjuicios correspondientes y, en su caso, fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias respectivas, independientemente de cumplir con su obligación de promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades, y presentar las denuncias y querellas derivadas de presuntas conductas ilícitas.


37

ACCIONES QUE LA ASF FINCA

N° DESCRIPCIÓN R OIC SA SIIR PFRAS DQ PO

TOTAL 424 3424 3064 40 221 19 342 3 324 4013

PODER LEGISLATIVO 1 17 18 0 2 0 2 0 1 231 Cámara de Diputados 1 17 18 2 2 1 23

PODER JUDICIAL 5 60 56 0 6 0 2 0 7 712 Suprema Corte de la Justicia de la Nación 3 32 37 2 3 423 Consejo de la Judicatura Federal 2 28 19 6 4 29

SECTOR GOBERNANCIÓN 6 49 38 1 13 3 8 2 8 734 Secretaría de Gobernación 5 39 29 1 13 2 7 2 5 595 Instituto Nacional de Migración 1 10 9 1 1 3 14

SECTOR RELACIONES EXTERIORES 2 23 22 0 6 0 0 0 1 296 Secretaría de Relaciones Exteriores 2 23 22 6 1 29

SECTOR HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO 75 233 236 3 13 2 18 0 12 2847 Secretaría de Hacienda y Crédito Público 15 66 70 2 3 758 Bancos Nacionales de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. 4 8 9 99 Comisión Nacional Bancaria y de Valores 1 5 6 610 Financiera Rural 1 4 4 411 Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda 2 5 5 512 Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios 113 Instituto para la Protección al Ahorro Bancario 23 7 7 1 1 914 Lotería Nacional para la Asistencia Pública 3 32 32 1 4 4 4115 Nacional Financiera, S.N.C 4 16 16 1 4 3 2416 Ocean Garden Products, Inc. 117 Pronósticos para la Asistencia Pública 2 5 5 518 Servicio de Administración Tributaria 10 45 47 1 6 2 3 2 6119 Servicio de Administración y Enajenación de Bienes 6 34 29 4 3 3 3920 Sociedad Hipotecaria Federal S.N.C 1 2 2 221 Fideicomiso Cajas de Ahorro 1 4 4 4

SECTOR DEFENSA NACIONAL 8 13 13 0 3 0 0 0 0 1622 Secretaría de la Defensa Nacional 1 1 1 123 Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas 7 12 12 3 15

SECTOR, AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL,PESCA Y ALIMENTACIÓN 12 102 97 0 1 1 5 0 17 121

24Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca yAlimentación 6 36 33 1 1 4 7 46

25 Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria 3 42 41 7 4826 Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca 1 10 9 1 1027 Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero 1 8 8 1 2 11

28 Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias 1 6 6 6

SECTOR COMUNICACIONESY TRANSPORTES 54 303 287 5 30 1 9 0 17 34929 Secretaría de Comunicaciones y Transportes 35 207 194 1 29 4 13 24130 Administración Portuaria Integra de Altamira, S.A. De C.V. 131 Administración Portuaria Integral de Manzanillo S.A. De C.V 2 4 4 432 Administración Portuaria Integral de Progreso S.A. De C.V 1 8 8 1 3 1233 Administración Portuaria Integral de Tampico S.A. De C.V 1 2 2 234 Administración Portuaria Integral de Veracruz S.A. De C.V 1 7 5 1 2 2 1035 Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México S.A. De C.V. 1 1 1 136 Aeropuertos y Servicios Auxiliares 3 36 36 2 3837 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos 6 23 21 2 1 2438 Comisión Federal de Telecomunicaciones 1 9 9 9

39 Ferrocarriles Nacionales de México (En Proceso de Desincorporación) 1 2 2 2

40 Servicios a la Navegación en el Espacio Áereo Mexicano 1 4 5 1 6SECTOR ECONOMÍA 8 35 38 0 0 0 0 0 0 38

41 Secretaría de Economía 7 13 14 14

42Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para lasEmpresas de Solidaridad 1 22 24 24

RESUMEN DE OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2004

TOTAL DE ACCIONESENTE

REVISIONES OBSERVACIONES

ACCIONES QUE LA ASF FORMULA PROMUEVE O PRESENTA


38



SECTOR EDUCACIÓN PÚBLICA 23 173 165 12 10 2 15 0 17 22143 Secretaría de Educación Pública 9 56 53 11 8 1 1 7444 Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte 1 12 7 3 6 1645 Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos 1 12 16 1 2 1 20

46Comité Administrador del Programa Federal de Construcción deEscuelas 2 15 15 15

47 Consejo Nacional de Fomento Educativo 1 6 7 1 848 Consejo Nacional para la Cultura y las Artes 2 14 14 4 1 1949 Instituto Nacional de Antropología e Historia 2 5 5 1 650 Instituto Nacional para la Educación de los Adultos 2 23 25 2 2751 Instituto Politécnico Nacional 2 27 20 1 4 8 3352 Universidad Pedagógica Nacional 1 3 3 3

INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR 6 153 180 3 17 0 20 0 6 226

53 Universidad Autónoma Metropolitana 154 Universidad Autónoma de Sinaloa 1 29 35 5 2 1 4355 Universidad Autónoma de Yucatán 1 39 43 4 5 5256 Universidad Autónoma de Zacatecas 1 27 33 3 4 1 4157 Universidad de Sonora 1 27 31 3 8 4258 Universidad Juárez del Estado de Durango 1 31 38 1 4 5 48

SECTOR SALUD 10 80 81 2 8 1 4 1 8 10559 Secretaría de Salud 2 26 28 1 3 2 1 3560 Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública 2 8 5 1 1 1 2 1061 Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH/SIDA 1 7 7 1 2 1062 Comisión Nacional de protección Social en Salud 1 3 3 1 463 Hospital General de México 2 13 13 1 3 3 2064 Instituto Nacional de Pediatría 1 20 22 2265 Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia 1 3 3 1 4

SECTOR TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL 2 29 33 0 0 0 0 0 0 3366 Secretaría de Trabajo y Previsión Social 1 24 28 28

67 Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores 1 5 5 5

SECTOR MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES 13 118 121 4 3 0 8 0 1 137

68 Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales 5 30 29 4 2 8 4369 Comisión Nacional del Agua 6 62 63 1 6470 Comisión Nacional Forestal 1 7 8 1 971 Procuraduría Federal de Protección al Ambiente 1 19 21 21

SECTOR PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 1 3 3 0 0 0 0 0 0 3

72 Procuraduría General de la República 1 3 3 3SECTOR ENERGÍA 78 467 463 2 45 2 11 0 33 556

73 Petróleos Mexicanos 12 100 105 9 1 6 12174 Pemex Exploración y Producción 5 51 50 8 1 3 6275 Pemex Gas y Petroquímica Básica 2 2 4 1 576 Pemex Refinación 13 107 98 16 7 13 13477 Petroquímica Cangrejera, S.A. de C.V. 1 3 2 1 378 Petroquímica Cosoleacaque, S.A . de C.V. 179 Petroquímica Morelos, S.A. de C.V. 1 1 1 180 Petroquímica Pajaritos S.A. de C.V. 1 2 1 3 481 Instituto Mexicano del Petróleo 1 2 3 382 Comisión Federal de Electricidad 25 141 142 2 5 10 15983 Luz y Fuerza del Centro 13 41 40 1 3 1 4584 Comisión Reguladora de Energía 3 17 17 2 19

SECTOR DESARROLLO SOCIAL 7 68 68 0 4 1 5 0 5 8385 Secretaría de Desarrollo Social 2 22 21 2 1 4 4 32

86Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo HumanoOportunidades 2 5 6 1 7

87 Fideicomiso Fondo Nacional de Habiltaciones Populares 1 20 19 2 1 2288 LICONSA, S.A. De C.V. 2 21 22 22






39



SECTOR TURISMO 6 21 23 3 2 0 1 0 0 2989 Secretaría de Turismo 2 9 11 1 1 1 1490 Consejo de Promoción Turística de México, S.A. De C.V. 2 10 10 2 1 1391 Fondo Nacional de Fomento al Turismo 2 2 2 2

SECTOR FUNCIÓN PÚBLICA 1 10 16 0 0 0 0 0 0 1692 Secretaría de la Función Pública 1 10 16 16

SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA 6 68 73 1 0 0 6 0 3 8393 Policía Federal Preventiva 3 44 47 1 6 2 5694 Prevención y Readaptación Social 3 24 26 1 27

ENTIDADES NO COORDINADAS SECTORIALMENTE 19 184 166 3 20 0 14 0 13 21695 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 1 3 3 396 Instituto Mexicano del Seguro Social 12 114 92 1 14 14 7 128

97Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores delEstado 5 45 43 1 6 50

98 Sistema Integral de Tiendas y farmacias del ISSSTE 1 22 28 1 6 35ÓRGANOS AUTÓNOMOS 3 12 12 1 0 1 1 0 1 16

99 Instituto Federal Electoral 2 7 7 1 1 1 10100 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa 1 5 5 1 6

RAMOS GENERALES 33 Y 39 78 1203 855 0 38 5 213 0 174 1285101 Aguascalientes 2 24 21 1 2 24102 Baja California 2 39 18 3 1 14 5 41103 Baja California Sur 2 36 28 2 15 4 49104 Campeche 2 8 6 2 8105 Coahuila 2 23 12 11 1 24106 Colima 2 14 9 5 14107 Chiapas 2 16 12 4 2 18108 Chihuahua 2 41 24 8 12 44109 Distrito Federal 5 178 170 4 9 183110 Durango 3 58 42 2 7 11 62111 Estado de México 3 43 28 1 1 7 7 44112 Guanajuato 3 54 36 6 14 56113 Guerrero 3 57 36 1 11 10 58114 Hidalgo 2 25 18 3 3 1 25115 Jalisco 3 65 58 7 1 66116 Michoacán 2 17 13 1 4 18117 Morelos 2 35 20 8 3 5 36118 Nayarit 2 40 28 3 7 6 44119 Nuevo León 2 32 23 1 11 2 37120 Oaxaca 2 45 26 10 15 51121 Puebla 3 43 23 4 8 10 45122 Querétaro 2 9 7 3 10123 Quintana Roo 2 40 20 11 10 41124 San Luis Potosí 2 34 32 1 1 1 35125 Sinaloa 2 27 20 1 2 9 3 35126 Sonora 2 19 16 2 1 19127 Tabasco 2 12 3 9 12128 Tamaulipas 3 13 2 1 6 4 13129 Tlaxcala 2 31 24 2 6 32130 Veracruz 5 60 34 15 13 62131 Yucatán 3 24 15 1 5 5 26132 Zacatecas 2 41 31 3 9 10 53

NOTAS:R Recomendación

OIC Solicitud de intervención del Órgano Interno de Control PFRAS Promoción para el Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias

SA Solicitud de Aclaración-Recuperación DQ Denuncia de hechos

SIIR Solicitud de Intervención de la Instancia Recaudadora PO Pliego de Observaciones







40

Es evidente que la estructura de las acciones promovidas por la ASF en la revisión de la Cuenta Pública 2004 refleja un cambio significativo en su actuación, particularmente notorio en las acciones que finca en forma directa, pues los Pliegos de Observaciones pasaron de 169 en la revisión de la Cuenta Pública 2003 a 324 en la de 2004, esto es, un incremento del 91.7%. Por su parte, en las acciones que la ASF formula, promueve o presenta, también se registraron modificaciones sustanciales, ya que se redujo en un 89.5% el número de Solicitudes de Intervención del Órgano Interno de Control (OIC), y en 59.1% el de Solicitudes de Aclaración, situación que contrastó con la multiplicación de las Promociones para el fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias que pasaron de 31 en la Cuenta Pública 2003 a 342 en la de 2004. Frente a estas modificaciones en el proceder de la ASF, es sumamente relevante hacer una análisis cuidadoso de las acciones promovidas a efecto de verificar su consistencia y calidad. Este esfuerzo se realizará en los análisis sectoriales que se entregarán en fechas posteriores a la Comisión de Vigilancia.

2.4 EFECTOS DE LAS OBSERVACIONES

Cuantificación Monetaria Con base en datos de la ASF, la cuantificación monetaria de las observaciones determinadas con motivo de la revisión de la Cuenta Pública 2004 ascendió a 33 mil 157.2 millones de pesos, cantidad que –según el órgano fiscalizador– no necesariamente implica resarcimientos o daños patrimoniales al erario, o bien, fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias, pues su situación definitiva será establecida una vez que los entes fiscalizados entreguen, en el lapso de 45 días hábiles, las evidencias y documentación soporte respectiva.

Concepto Millones de pesos Estructura %

TOTAL 33,157.20 100.00%

Energía 8,694.06 26.22%Entidades no Coordinadas 8,027.68 24.21%Entidades Federativas, Mpios. y Deleg. del D.F. 6,678.76 20.14%Salud 3,407.41 10.28%Hacienda y Crédito Público 3,385.11 10.21%Agricultura, Ganad. Desarrollo Rural, Pesca y Alim. 1,125.21 3.39%Gobernación 538.39 1.62%Relaciones Exteriores 398.50 1.20%Comunicaciones y Transportes 380.74 1.15%Educación Públca 234.27 0.71%Desarrollo Social 88.53 0.27%Turismo 75.12 0.23%Poder Legislativo 61.21 0.18%Seguridad Pública 28.24 0.09%Medio Ambiente y Recursos Naturales 13.08 0.04%Poder Judicial 12.95 0.04%Trabajo y Previsión Social 6.22 0.02%Órganos Constitucionalmente Autónomos 1.13 0.00%Defensa Nacional 0.55 0.00%Economía 0.03 0.00%

Fuente: ASF, Resumen Ejecutivo del Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2004, p. 51.

CUANTIFICACIÓN MONETARIA DE LAS OBSERVACIONES DERIVADAS DE LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2004 SEGÚN SECTOR


41

La integración sectorial de la cuantificación monetaria indica que en el sector Energía se determinó el mayor monto observado, toda vez que sumó 8 mil 694.1 millones de pesos, el equivalente al 26.2% del importe total de las observaciones. En los siguientes lugares se ubicaron las Entidades no Coordinadas con 8 mil 027.7 millones de pesos (24.2%); las Entidades Federativas, Municipios y Delegaciones del Distrito Federal con 6 mil 678.8 millones de pesos (20.1%); el sector Salud con 3 mil 407.4 millones de pesos (10.3%); Hacienda y Crédito Público con 3 mil 385.1 millones de pesos (10.2%), y el sector Agricultura, ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación con 1 mil 125.2 millones de pesos (3.4%), entre otros. De manera conjunta, estos seis sectores concentraron el 94.5% de la cuantificación monetaria de las observaciones.

Efectos Contables

A diferencia de años anteriores, la ASF no cuantifica el monto de los efectos contables de las observaciones y únicamente señala que de conformidad con lo que establece el artículo 31, fracción c, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, se detectaron operaciones no registradas, registradas erróneamente o bien, operaciones no reveladas con suficiencia en los estados financieros de los entes fiscalizados o en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, tal como lo establecen los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental. En todo caso, la ASF deberá recibir de parte de los entes fiscalizados, la información y documentación justificatoria dentro del plazo de 45 días hábiles establecido, para realizar el análisis de procedencia, con base en el cual efectuará la solventación de las observaciones, o bien promoverá los procedimientos de responsabilidades, sanciones resarcitorias o denuncias de hechos que resulten aplicables.

2.5 SITUACIÓN DE LA SOLVENTACIÓN DE OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 1999-2004, CON CORTE AL 31 DE DICIEMBRE DE 2005.

El Informe que rindió la ASF incluye un resumen del estado que guarda la solventación de observaciones-acciones promovidas durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003. De acuerdo con esos datos, en ese periodo la ASF promovió 19 mil 660 acciones, de las cuales al 31 de diciembre de 2005 se había solventado el 90.7% del total, en tanto que el 9.3% restante se encontraba en proceso de atención. Por año fiscal revisado, llama la atención que sigan pendientes de atención 426 acciones promovidas por la ASF, aunque la mayor parte de las acciones en proceso de atención corresponden a la revisión de la Cuenta Pública 2003. Al incluir las observaciones-acciones promovidas por la ASF en la revisión de la Cuenta Pública 2004, el número total asciende a 22 mil 673 acciones emitidas, de las cuales 4,013 corresponden a este último ejercicio fiscal y en su gran mayoría comenzarán el proceso de atención por parte de los entes auditados, pues a excepción de las correspondientes al IAGF, el resto se les notificaron hasta que el Informe de la ASF se hizo público el pasado 30 de marzo de 2006.


42

IAGF/CUENTA PÚBLICA EMITIDAS 1/ CONCLUIDAS % EN PROCESO %

1999 2/ 3,943 3,933 99.7 10 0.32000 4,632 4,616 99.7 16 0.32001 4,102 4,067 99.1 35 0.92002 3,331 3,013 90.5 318 9.52003 3,237 2,003 61.9 1,234 38.1Suma 19,245 17,632 91.6 1,613 8.4

1999 60 59 98.3 1 1.72000 63 50 79.4 13 20.62001 25 20 80.0 5 20.02002 101 73 72.3 28 27.72003 166 6 3.6 160 96.4Suma 415 208 50.1 207 49.9

SUBTOTAL (a+b) 19,660 17,840 90.7 1,820 9.3

IAGF 186 133 71.5 53 28.5Cuenta Pública 3,503 - - 3,503 100.0

Suma 3,689 133 3.6 3,556 96.4

IAGF 2 0 - 2 100.0Cuenta Pública 322 0 - 322 100.0

Suma 324 0 - 324 100.0SUBTOTAL (c+d) 4,013 0 0.0 3,880 96.7

TOTAL (a+b+c+d) 23,673 17,840 75.4 5,700 24.11/ Incluye movimientos de operación.2/ Incluye 2 Denuncias de Hechos de 1998.Fuente: ASF, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Püblica, Tomo Ejecutivo, p. 255

b) Acciones que la ASF Finca en forma Directa

CUENTA PÚBLICA 2004c) Acciones que la ASF Formula, Promueve o Presenta

d) Acciones que la ASF Finca en Forma Directa

RESUMEN GENERAL DE OBSERVACIONES-ACCIONES 1999-2004(DATOS AL 31 DE DICIEMBRE DE 2005)

CUENTA PÚBLICA 1999-2003a) Acciones que la ASF Formula, Promueve o Presenta

2.6 RECUPERACIONES DERIVADAS DE LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA De acuerdo con la ASF, derivado de la revisión de la Cuenta Pública del periodo 1998 a 2003, se determinó un importe a recuperar por 43 mil 727.3 millones de pesos. Al 31 de diciembre de 2005 se operaron recuperaciones por 20 mil 778.1 millones de pesos, se justificaron 13 mil 738.2 millones de pesos, por lo que quedó un saldo por recuperar o justificar de 9 mil 211.2 millones de pesos. Debe comentarse que las “recuperaciones operadas” se definen como aquellas que se obtienen de terceros o de la entidad fiscalizada en efectivo o en especie, por concepto de reintegro de fondos, cobro de responsabilidades resarcitorias fincadas, deductivas, reparación física o reposición de bienes o servicios y cobro de penas convencionales o fianzas, entre otros, de las que se tiene un sustento documental. Eventualmente, este rubro incluye montos reconocidos por la entidad fiscalizada, cuyo cobro se encuentra en proceso de recuperación, cuando la entidad fiscalizada promovió en la vía judicial alguna acción legal, situación que queda fuera de su ámbito de actuación. La ASF informa que durante 2005 se operaron recuperaciones por 5 mil 754.6 millones de pesos, integrados por 4 mil 222.4 millones derivados de la revisión de la Cuenta Pública de los ejercicios de 1998 a 2003; 275.3 millones que corresponden a recuperaciones operadas durante la ejecución de las auditorías practicadas sobre la Cuenta Pública 2004; y 1 mil 256.9 millones de pesos de las auditorías de Gestión, Identidad de Objeto, Existencia y Legitimidad, así como de Legalidad (GEL).


43

2.7 RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR Como se ha señalado, la revisión de la Cuenta Pública tiene por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar que las operaciones se ajusten a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos de los programas.

Cumplimiento de las metas de los indicadores Por segundo año consecutivo, la ASF incluyó una sección en el Tomo Ejecutivo del Informe, relacionada con el cumplimiento de metas de los indicadores, destacando que en 2004 el Ejecutivo Federal volvió a cambiar la estructura programática y la información relativa a los indicadores. En ese sentido, señala la ASF que “no ha sido posible, en los últimos cuatro años, dar seguimiento a los indicadores y evaluar la eficiencia del gasto público, ya que no se dispone de la relación meta-gasto de los indicadores, lo que se traduce en opacidad en el manejo de los recursos públicos”. Con la información disponible, la ASF expone que en su clasificación funcional, se registraron 1,231 indicadores en las dependencias y entidades, de los cuales 271 no son plenamente identificables, por lo que solamente 960 fueron susceptibles de evaluación, de los cuales 214 corresponden a funciones de Gobierno; 273 a Desarrollo Social, y 473 a Desarrollo Económico. La ASF informa que de los 960 indicadores sujetos a evaluación, 444 (46.3%) superaron la meta propuesta; 316 (32.9%) la alcanzaron, se aproximaron o la rebasaron ligeramente, y 200 (20.8%) no la cumplieron.

Grupo Funcional Total de

indicadoresNo alcanzaron la meta

(menor a 95%)Alcanzaron la meta (entre 95% y 105%)

Superaron la meta (mayor a 105%)

Total 960 200 316 444

01 Gobierno 214 35 72 107Estructura % 100.0% 16.4% 33.6% 50.0%

02 Desarrollo Social 273 41 117 115Estructura % 100.0% 15.0% 42.9% 42.1%

03 Desarrollo Económico 473 124 127 222Estructura % 100.0% 26.2% 26.8% 46.9%

Fuente: Elaborado con base en datos de ASF, Informe del resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Püblica, Tomo Ejecutivo, p. 72.

GRADO DE CUMPLIMIENTO DE LAS METAS DE LOS INDICADORES, 2004

Como se observa, a pesar de que la mayor parte de los indicadores cumplieron o rebasaron las metas programadas, el mayor rezago se dio en los indicadores vinculados con el Desarrollo Económico, en donde 26.2% de ellos no lograron alcanzar la meta prevista.

Observancia de los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental La ASF realizó esta evaluación para verificar la observancia de dichos principios por parte de las entidades fiscalizadas, particularmente sobre las operaciones y aspectos determinados en el alcance de las revisiones aplicadas.


44

Sobre la base de las 424 auditorías practicadas en la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF identificó 398 inobservancias a los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental, de las cuales 113 (28.4%) se relacionaron con el principio de Cumplimiento de disposiciones legales; 110 (27.6%) en el principio de Revelación suficiente; 60 (15.1%) en Base de registro; 31 (7.8%) en Importancia relativa; 30 (7.5%) en Control presupuestario; 26 (6.5%) Consistencia; 23 (5.8%) Periodo contable; y el resto correspondió a Costo histórico; Integración de la información; y Cuantificación en términos monetarios.

Observancia de los Ordenamientos Legales Asimismo, la ASF informa que en la revisión de la Cuenta Pública 2004, de la evaluación de los resultados se concluyó que, en lo general, los entes auditados observaron las disposiciones y ordenamientos jurídicos que regulan su operación. No obstante, se aclara que en las 424 auditorías practicadas, se determinaron 1,939 inobservancias, siendo las más representativas 443 infracciones al Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; 403 inobservancias a la Ley de Coordinación Fiscal; 308 faltas al Presupuesto de Egresos de la Federación; 243 inobservancias a la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas. Otros ordenamientos que fueron inobservados de manera importante fueron el Reglamento de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (182 infracciones); la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (114 inobservancias); La Ley Federales de las Entidades Paraestatales (84); el Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales (39), y la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal con 22 inobservancias, entre otros ordenamientos y disposiciones legales.

III.

Plan de Trabajo para el Análisis al Informe del Resultado de la

Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004


47

Desde 2004, la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación puso en práctica un esquema para analizar, con el apoyo técnico de su Unidad de Evaluación y Control, el Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública que año con año rinde la entidad de fiscalización superior de la Federación a la H. Cámara de Diputados, actividades que se sustentan en la atribución que establece el artículo 67 fracción VII de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, relativa a evaluar si la entidad de fiscalización superior de la Federación cumple con las funciones que conforme a la Constitución y la propia Ley le corresponden. El Plan de Trabajo definido por la Comisión para analizar el Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2004, mantuvo la esencia de los ejecutados en los Informes 2002 y 2003, aunque se realizó una modificación de fondo al centrar el análisis en una muestra de auditorías relevantes. En general, las actividades que se realizaron fueron agrupadas en cinco fases:

⎯ Análisis Preliminar. Se preparó un documento en el que se expusieron los principales datos del Informe, señalando la estrategia de fiscalización, la orientación de las auditorías, los resultados relevantes de algunas de ellas, y una primera opinión sobre el trabajo realizado por la Auditoría Superior de la Federación en la revisión de la Cuenta Pública 2004. Este documento se distribuyó entre los integrantes de la Comisión de Vigilancia el 12 de mayo de 2006.

⎯ Análisis Sectorial. A partir de un universo de 424 auditorías practicadas por la ASF en la revisión

de la Cuenta Pública 2004, la Comisión seleccionó una muestra de 86 auditorías para ser analizadas y comentadas. A partir de ello, se elaboraron dos documentos en donde se agruparon los entes fiscalizados de la siguiente manera:

Documento 1. Análisis a Auditorías al sector Hacienda y Crédito Público, Funciones de Gobierno, y Entidades Federativas. En el documento se exponen los resultados de la revisión a 40 auditorías relevantes, que fueron seleccionadas de un universo de 199 auditorías practicadas por la ASF en esos sectores. Este documento se entregó a los integrantes de la Comisión el 26 de abril de 2006. Documento 2. Análisis a auditorías relacionadas con las Funciones de Desarrollo Social y de Desarrollo Económico, en donde se incluyó la revisión de 46 auditorías relevantes, que fueron seleccionadas de un universo de 225 auditorías practicadas por la ASF a entes vinculados con las respectivas funciones. El documento se distribuyó el 3 de mayo de 2006.

⎯ Reuniones de Trabajo CV-ASF. Con base en los resultados del análisis sectorial, se llevaron a cabo 2 reuniones de trabajo con personal de la ASF y representantes de las comisiones de la Cámara de Diputados relacionadas con los temas, en las que se comentaron los resultados de las revisiones practicadas, se amplió la información y se aclararon dudas de los Legisladores. Los temas abordados en cada reunión fueron los siguientes:

Reunión SectoresAuditorías

involucradasFecha de reunión

1Sector Hacienda y Crédito Público, Funciones de Gobierno y Entidades Federativas 40 3 de mayo

2Funciones de Desarrollo Social y de Desarrollo Económico 46 11 de mayoTotal 86

REUNIONES DE TRABAJO CV-ASF


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⎯ Documento de Conclusiones y Recomendaciones. Una vez realizadas las reuniones, se procedió integrar un documento de Conclusiones y Recomendaciones que derivaron del trabajo de análisis y que se entregó a la Auditoría Superior de la Federación el 24 de mayo de 2006, con el propósito de aportar elementos que permitan mejorar su desempeño.

⎯ Publicación de Memoria. El trabajo de la Comisión concluye con la publicación de la presente

Memoria, la cual además de dejar constancia de las labores, constituye una fuente de consulta y de seguimiento para las recomendaciones formuladas.

En los siguientes cinco capítulos se revisan los resultados de las auditorías que fueron seleccionadas para analizar la gestión en diversos sectores y entes a los que se canalizaron recursos públicos federales, y se exponen algunos comentarios y reflexiones a manera de conclusiones sectoriales.

IV.

Selección de Auditorías Practicadas al

Sector Hacienda y Crédito Público


51

INTRODUCCIÓN Con el propósito de consolidar un país con crecimiento económico, equitativo, competitivo y sostenido, el Gobierno Federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dirige la política económica en materia financiera, fiscal, bancaria, cambiaria, de precios, tarifas, ingreso, gasto y deuda del sector público, así como de estadística, geografía e informática. De acuerdo con el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (PRONAFIDE), en este ámbito se tiene como propósito delinear las acciones necesarias para obtener los recursos financieros que permitan sustentar las estrategias económicas y sociales del PND 2001-2006, y para ello se contemplaron cinco estrategias:

⎯ Instrumentar la reforma estructural y proveer la infraestructura necesaria para potenciar el nivel de inversión nacional y extranjera.

⎯ Lograr el equilibrio presupuestal y el esfuerzo de ahorro público, así como el fortalecimiento del

marco institucional. ⎯ Impulsar el ahorro privado. ⎯ Utilizar el ahorro externo únicamente como complemento del ahorro interno. ⎯ Fortalecer el sistema financiero y transformar la banca de fomento.

Gasto del Ramo Hacienda y Crédito Público Para el ejercicio fiscal de 2004, el presupuesto autorizado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) por la Cámara de Diputados ascendió a 23 mil 620.1 millones de pesos. Al cierre del año, el presupuesto ejercido fue de 26,872.1 millones de pesos, cifra superior en 13.8 por ciento a lo aprobado originalmente. En 2004, el gasto de la SHCP fue el equivalente al 0.35% del PIB, cifra inferior a la registrada en 2003 de 0.55% y muy por debajo del promedio registrado en las últimas dos décadas de 0.67%.

GASTO DE LA SHCP COMO % DEL PIB (1980-2004)

0.00%

0.30%

0.60%

0.90%

1.20%

1.50%

1.80%

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04


52

Resumen de Auditorías y Observaciones-Acciones promovidas al Sector Hacienda y Crédito Público Durante la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF practicó 75 auditorías a 15 entes del Sector Hacienda y Crédito Público. De las revisiones, 32 fueron Especiales, 30 Financieras y de Cumplimiento, 7 de Desempeño y 6 de Seguimiento. El Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB) fue el ente más fiscalizado con 23 auditorías (22 especiales), seguido por la SHCP con 15 revisiones, y el Servicio de Administración Tributaria (SAT) con 10 auditorías.

DESCRIPCIÓN ESTADOS MPIOS

SECTOR HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO 7 30 0 0 0 0 32 6 0 75Secretaría de Hacienda y Crédito Público 3 5 7 15Bancos Nacionales de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. 3 1 4Comisión Nacional Bancaria y de Valores 1 1Financiera Rural 1 1Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a laVivienda 2 2

Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios 1 1Instituto para la Protección al Ahorro Bancario 22 1 23Lotería Nacional para la Asistencia Pública 3 3Nacional Financiera, S.N.C 4 4Ocean Garden Products, Inc. 1 1Pronósticos para la Asistencia Pública 2 2Servicio de Administración Tributaria 1 7 2 10Servicio de Administración y Enajenación de Bienes 1 1 3 1 6Sociedad Hipotecaria Federal S.N.C 1 1Fideicomiso Cajas de Ahorro 1 1

RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2004ENTE


CUMPLIMIENTO

OBRA PÚBLICA E INV. FÍSICA

SISTEMAS


ESPECIAL SEGUIMIENTOSITUACIÓN

EXCEPCIONAL

TOTAL

PARTE I. SECTOR FINANCIERO

Como resultado de la práctica de estas auditorías, la ASF emitió 233 observaciones, que derivaron en 284 acciones promovidas (un promedio de 4 acciones por auditoría). Del total de acciones, 236 (83.1%) son recomendaciones preventivas y 48 acciones correctivas, entre las que destacan 18 promociones para el fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria, y 12 pliegos de observaciones. El ente con mayor número de acciones promovidas fue la SHCP con 75, aunque en su gran mayoría (70) son recomendaciones preventivas. Llama la atención el número de promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias en la Lotería Nacional para la Asistencia Pública (LOTENAL) y Nacional Financiera (Nafinsa) con 4, así como en la SHCP, el SAT y el Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAEB) con tres cada uno. Asimismo, deberán revisarse los pliegos de observaciones que fincó la ASF en la Lotenal, Nafinsa, el SAT y el SAEB, lo que confirma que en estas instituciones se presentaron irregularidades muy importantes.


53


DESCRIPCIÓN R OIC SA SIIR PFRAS DQ PO

SECTOR HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO 75 233 236 3 13 2 18 0 12 284Secretaría de Hacienda y Crédito Público 15 66 70 2 3 75Bancos Nacionales de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. 4 8 9 9Comisión Nacional Bancaria y de Valores 1 5 6 6Financiera Rural 1 4 4 4Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a laVivienda 2 5 5 5

Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios 1Instituto para la Protección al Ahorro Bancario 23 7 7 1 1 9Lotería Nacional para la Asistencia Pública 3 32 32 1 4 4 41Nacional Financiera, S.N.C 4 16 16 1 4 3 24Ocean Garden Products, Inc. 1Pronósticos para la Asistencia Pública 2 5 5 5Servicio de Administración Tributaria 10 45 47 1 6 2 3 2 61Servicio de Administración y Enajenación de Bienes 6 34 29 4 3 3 39Sociedad Hipotecaria Federal S.N.C 1 2 2 2Fideicomiso Cajas de Ahorro 1 4 4 4NOTAS:R RecomendaciónOIC Solicitud de intervención del Órgano Interno de Control PFRAS Promoción para el Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias





ENTE


ACCIONES QUE LA ASF FORMULA PROMUEVE O PRESENTA TOTAL DE ACCIONES

PARTE I. SECTOR FINANCIERO

Resumen de Resultados de las Auditorías Seleccionadas Debe comentarse que del ejercicio de análisis a auditorías seleccionadas del sector Hacienda y Crédito Público, se detectó que la gran mayoría de ellas tiene un Dictamen favorable en términos del cumplimiento de las disposiciones legales y normativas, el acatamiento a lo que establece el Presupuesto y el cumplimiento de los objetivos de los Programas. No obstante, se registró un amplio número de irregularidades que le dan salvedades a las conclusiones de la ASF y de las cuales se comentan algunas relevantes. La ASF señala que el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2004 y por consiguiente la Cuenta Pública Federal, no presentan indicadores estratégicos suficientes, ni se incluyen indicadores de gestión y de servicios, por lo que no fue posible evaluar la eficiencia, eficacia y economía en el uso de los recursos públicos destinados al cumplimiento de los objetivos del PEF. Asimismo, en las revisiones a Pidiregas se detectó la omisión del estado de los proyectos de inversión condicionada y del número de proyectos en operación; la falta de información clara y precisa sobre el seguimiento y evaluación de la rentabilidad de los proyectos en operación, respecto de lo estimado en los análisis costo-beneficio; y el flujo negativo que registraron dos proyectos de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y uno de Petróleos Mexicanos (PEMEX). Por otro lado, la ASF determinó que de 14 entes responsables de la operación de los principales regímenes de jubilaciones y pensiones del Gobierno Federal, BANXICO, SCJN, BANOBRAS, la Sociedad Hipotecaria Federal, BANCOMEXT y NAFIN, tienen un fondo para hacer frente a sus obligaciones de pago; en el caso del ISSSTE, el monto del fondo apenas representó el 0.7% de la nómina pagada en ese año; en los casos de PEMEX y CFE, el fondo alcanzaba para cubrir el 18.2%, y el 41.3% de la nómina, respectivamente; en el


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IMSS, BANJERCITO y BANSEFI, el monto del fondo fue insuficiente para cumplir con dicha obligación laboral, y en el ISSFAM y LyFC no se cuenta con un fondo de pensiones y jubilaciones. Las revisiones de la ASF determinaron que la SHCP no cuenta con mecanismos que le permitan contar oportunamente con cifras definitivas de los conceptos que conforman el cálculo de los ingresos fiscales excedentes, de conformidad con lo dispuesto en el Presupuesto de Egresos de la Federación y se corroboró que el PEF no precisa de manera expresa la autorización y liquidación anticipada de la contratación de coberturas petroleras, lo que deja indefinido el que dichos recursos se ejerzan de conformidad con las reglas señaladas. En las revisiones al IPAB, el Informe sobre la Fiscalización al Rescate Bancario señala que la ASF deja sin efecto 7 auditorías al FOBAPROA-IPAB, y dejará de realizar auditorías especiales distintas de las del año correspondiente para respetar el principio de anualidad y posterioridad y acatar el resultado de la controversia constitucional 91/2003. La ASF también detectó que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera no cumplió los objetivos ni las metas previstas en el contrato, ni en el programa anual del fideicomiso. Asimismo, en la revisión a los Derechos de Trámite Aduanero, la ASF determinó que el SAT no enteró a la TESOFE 836.3 millones de pesos, ya que los canalizó al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954 para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero. Con el propósito de realizar una revisión general de los resultados de la gestión en el sector Hacienda y Crédito Público, en las siguientes páginas se exponen los resultados de la revisión a 23 auditorías relevantes que fueron practicadas en 7 entes del sector.


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4.1 SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

Atribuciones De conformidad con el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de noviembre de 2000, a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP) le corresponde, entre otras atribuciones, proyectar y coordinar la planeación nacional del desarrollo y elaborar, con la participación de los grupos sociales interesados, el Plan Nacional correspondiente, proyectar y calcular los ingresos de la Federación y de las entidades paraestatales, considerando las necesidades del gasto público federal, la utilización razonable del crédito público y la sanidad financiera de la administración pública federal, estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y de la Ley de Ingresos de la Federación. Además, la SHCP está facultada para planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario del país que comprende el banco Central, a la banca nacional de Desarrollo y las demás instituciones encargadas de prestar el servicio de banca y crédito, así como también le corresponde evaluar y autorizar los programas de inversión pública de las dependencias y entidades de la administración pública federal, y ejercer el control presupuestal de los servicios personales; también, en coordinación con la Secretaría de la Función Pública (SFP), aprobar las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y sus modificaciones, y establecer normas y lineamientos en materia de administración de personal.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a la SHCP (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de los ejercicios comprendidos en el periodo 1999-2003, la ASF practicó a la SHCP un total de 64 auditorías, de las cuales 6 fueron de desempeño, 23 financieras y de cumplimiento, 3 de sistemas y 32 especiales.

Tipo de auditoría Total 1999 2000 2001 2002 2003

Total 64 9 14 14 15 12Desempeño 6 2 1 2 1Regularidad:

Financieras y de Cumplimiento 23 4 6 4 4 5Obra Pública e Inversiones FísicasSistemas 3 2 1Recursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios

Especiales 32 1 7 8 10 6Seguimiento

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la ASF, Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 1999-2003.

RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003SECRETARIA DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

Como resultado de la práctica de dichas auditorías, la ASF promovió 513 acciones, de las cuales 426, que representan el 83.0% del total de acciones, correspondieron a recomendaciones de carácter preventivo, en tanto que las acciones de carácter correctivo fueron 87, cifra que representó el 17.0% del total. De estas últimas acciones, 46 (55.2% de las acciones correctivas) fueron canalizadas al Órgano de Control Interno de la SHCP, 39 acciones fueron solicitudes de aclaración, 1 se refirió a la promoción del fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias y 1 a la intervención de la Instancia Recaudadora.


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SUB TOTAL % DE ATENCIÓN ATENDIDAS O PROMOVIDAS

SUSTITUIDAS POR NUEVA

ACCIÓN

BAJAS POR RESOLUCIÓN

JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 513 386 75.2% 365 0 21 127 24.8%

Recomendación 426 336 78.9% 315 0 21 90 21.1%Solicitud de Intervención del OIC 46 30 65.2% 30 0 0 16 34.8%Solicitud de Aclaración 39 18 46.2% 18 0 0 21 53.8%Solicitud de Intervención de la Instancia Recaud. 1 1 100.0% 1 0 0 0 0.0%Promoción del Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias* 1 1 100.0% 1 0 0 0 0.0%

Denuncia de Hechos 0 0 0.0% 0 0 0 0 0.0%

Pliegos de Observaciones 0 0 0.0% 0 0 0 0 0.0%

Fuente: ASF, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004.*Este tipo de observación-acción corresponde a los ejercicios 1997 a 2003.

Que la ASF formula, promueve o presenta:

Que la ASF finca en forma directa:

OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

TIPO DE ACCIÓN

EN PROCESO DE ATENCIÓN

TOTAL EMITIDAS

ATENDIDAS, PROMOVIDAS, SUSTITUIDAS Y BAJAS POR RESOLUCIÓN JUDICIAL

De acuerdo con datos proporcionados por la ASF, al 31 de diciembre de 2005, la SHCP había solventado el 75.2% de las acciones, destacando un rezago importante en las Solicitudes de Aclaración que fueron promovidas ya que 53.8% de ellas aún siguen en proceso de atención. Cabe mencionar que dentro de las acciones solventadas se incluyen 21 que fueron dadas de baja por resolución judicial.

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo 15 auditorías a la SHCP, de las cuales tres son de desempeño, siete especiales y cinco financieras y de cumplimiento. Auditorías de Desempeño:

⎯ Evaluación de las Acciones Realizadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para la Promoción, Regulación y Supervisión de las Instituciones Financieras, así como de las de Coordinación con la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para Evaluar a las Mismas

⎯ Evaluación de la Operación y Desempeño Financiero de los PIDIREGAS ⎯ Evaluación de los Principales Regímenes de Jubilaciones y Pensiones del Estado Federal

Mexicano Auditorías Especiales:

⎯ Acuerdo de Apoyo Financiero y Fomento a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa ⎯ Acuerdo para el Financiamiento del Sector Agropecuario y Pesquero ⎯ Análisis de las Finanzas del Sector Público Presupuestario ⎯ Cumplimiento de la Normativa en materia de Extinción o Terminación de los Fideicomisos,

Mandatos y Contratos Análogos que Involucraron Recursos Públicos Federales ⎯ Evaluación de la Integración y Destino de los Recursos del Fondo de Estabilización de los

Ingresos Petroleros ⎯ Programa de Apoyo Crediticio a los Estado y Municipios ⎯ Programa de Apoyo para Deudores de Créditos de Vivienda


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Auditorías Financieras y de Cumplimiento: ⎯ Aprovechamientos por Utilidades por Recompra de Deuda Externa en Bonos Brady ⎯ Recaudación de Ingresos por Aprovechamientos por utilidades por Recompra de Deuda, Bonos

Brady ⎯ Recaudación de Ingresos por el Cobro de Fianzas y Billetes de Depósito Expedidos a Favor del

Gobierno Federal; por Prescripciones y por Depósitos de Terceros al Cuidado del Gobierno Federal

⎯ Recursos Fiscales Excedentes ⎯ Egresos presupuestales del Capítulo 1000 “Servicios Personales”

De la práctica de las auditorías antes mencionadas, la ASF realizó 66 observaciones, de las que se derivaron 75 acciones promovidas: 70 (93.3%) son recomendaciones de carácter preventivo y 5 (6.7%) de carácter correctivo. En las revisiones practicadas a la SHCP, la entidad fiscalizadora concluye que en términos generales, las áreas revisadas, cumplieron con los objetivos rectores, sus objetivos y metas y con la legislación y normativa, no obstante las irregularidades detectadas en éstas. A continuación se presentan los resultados de las auditorías practicadas a la SHCP, que fueron seleccionadas para su análisis más detallado.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 Con el propósito de conocer algunos resultados de la gestión en la SHCP, se seleccionaron para su análisis 6 de las 15 auditorías que se llevaron a cabo a distintas áreas de la SHCP. Por tipo de auditoría, se eligieron 2 de desempeño, 2 financieras y de cumplimiento y 2 especiales.

4.1.1 SHCP: ANÁLISIS DE LAS FINANZAS DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO.

⎯ Objetivo. Evaluar que los principales resultados que integran el balance de las finanzas del sector público presupuestario y de la deuda pública al cierre del ejercicio de 2004, se ajustaron a lo autorizado, analizar las causas de sus variaciones, y constatar la autorización del presupuesto modificado.

⎯ Características de la Revisión. Se realizó una auditoría Especial, la cual se seleccionó para atender

la instrucción de revisar permanentemente las finanzas del sector público presupuestario, por parte del Auditor Superior de la Federación y de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría de la Superior de la Federación, indicada en el oficio OAEPI/609/2004 de fecha 18 de junio de 2004. Se auditó una muestra de 152,105.1 millones de pesos, que representan el 100.0% de los registros presupuestarios que integran la variación entre el presupuesto original y el ejercido presentado en la Cuenta Pública. La revisión se aplicó a la Unidad de Política y Control Presupuestario, y a la Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública, ambas áreas dependientes de la SHCP.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Durante 2004, las finanzas públicas registraron un déficit

presupuestario de 17 mil 817.2 millones de pesos, cantidad equivalente al 0.23% del PIB e inferior en 6 mil 275.8 millones de pesos a lo programado (24,093.0 millones de pesos). El menor déficit


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estuvo influido principalmente por los mayores ingresos provenientes del incremento del precio y de la plataforma de exportación del petróleo crudo; por un incremento en la recaudación tributaria no petrolera del IVA y del impuesto a la importación; y por los ingresos de los organismos y empresas diferentes a PEMEX, principalmente CFE e IMSS. Cabe señalar que el 25.0% de los ingresos excedentes a que se refiere el artículo 23, fracción I, inciso j, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio 2004 se aplicó para mejorar el Balance Presupuestario y significó 11.6 miles de millones de pesos; adicionalmente influyó el ahorro corriente del sector público que alcanzó el 6.27% respecto del 5.06% estimado y que se explica por la aplicación del Programa Especial de Reducción de Costos y Compactación de Estructuras Administrativas.

Se determinó una diferencia de 8,221.4 millones de pesos entre las cifras de gasto reportadas en los Estados de Egresos y de Clasificación Económica en Cuenta Doble del Sector Público Presupuestario y del Gasto Neto Total del Sector Público Presupuestario, incluidos en el Tomo de Resultados Generales de la Cuenta Pública de 2004, que se explica porque en los dos primeros estados se incluyeron tanto gastos reales como virtuales y en el último sólo los correspondientes a Flujo de Efectivo, por tal motivo se eliminaron los intereses compensados (intereses que cubre el Gobierno Federal por los depósitos de las disponibilidades de las dependencias y entidades en valores gubernamentales). Esto significa que se aplica una metodología distinta en el presupuesto original y en el ejercido, por el manejo diferenciado que se da a las aportaciones al ISSSTE, con lo que se incumple el Principio Básico de Consistencia de Contabilidad Gubernamental. Los estados de Endeudamiento Neto, de Ingresos y de Clasificación Económica en Cuenta Doble del Sector Público Presupuestario, incluidos en el Tomo de Resultados Generales de la Cuenta Pública de 2004, presentan diferencias en las cifras de endeudamiento neto; en este sentido, la ASF recomendó que en lo sucesivo, el Estado de Clasificación Económica en Cuenta Doble del Sector Público Presupuestario, que se presenta en el Tomo de Resultados Generales de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, incluya el endeudamiento neto de las entidades de control presupuestario directo, con la finalidad de que señale el endeudamiento total del Sector Público Presupuestario, en cumplimiento del Principio Básico de Importancia Relativa de Contabilidad Gubernamental, y del artículo 84 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. En 2004, los ingresos ordinarios del sector público presupuestario fueron superiores en 10.2% a lo estimado en la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2004, debido a que el Gobierno Federal y los organismos y empresas de control presupuestario directo obtuvieron mayores recursos a lo previsto. Los ingresos ordinarios del Gobierno Federal superaron a los estimados en la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2004, con excepción de los siguientes conceptos: IEPS Gasolina y Diesel, Productos, Impuesto al Activo, Tenencia y Uso de Vehículos, Accesorios, y el Impuesto Sobre la Renta (ISR), que registraron una menor recaudación. En 2004, el gasto ejercido por el sector público presupuestario superó en 152,105.1 millones de pesos al original, a consecuencia de las adecuaciones presupuestarias (ampliaciones netas) que se autorizaron a las dependencias y entidades, las cuales sumaron 174,764.8 millones de pesos. De estos recursos se obtuvieron economías presupuestarias por 22,659.7 millones de pesos. La ASF reportó que del total del presupuesto modificado del sector público presupuestario, 1,825,269.9 millones de pesos (Presupuesto original más ampliaciones netas), las dependencias y entidades dejaron de ejercer el 1.3% (23,235.7 millones de pesos) y representaron el 1.4% del presupuesto original y el 13.3% de las modificaciones netas.


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Por otra parte, la ASF observó que PEF 2004 y por consiguiente en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, no se presentan indicadores estratégicos suficientes, ni se incluyen indicadores de gestión y de servicios, e inclusive para el ejercicio fiscal que se audita, se dejó de presentar el gasto en los indicadores que forman parte de las actividades institucionales, por lo que no se posibilita a la Auditoría Superior de la Federación a evaluar la eficiencia, eficacia y economía en el uso de los recursos públicos destinados al cumplimiento de los objetivos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2004.

⎯ Acciones promovidas. Se emitieron 3 observaciones que dieron lugar a 3 acciones, mismas que corresponden a recomendaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. Del examen realizado a la SHCP para evaluar los principales resultados del

balance de las finanzas del sector público presupuestario, de la deuda pública y de las variaciones presupuestarias del ejercicio 2004, por un monto de 152,105.1 millones de pesos, la ASF dictaminó que, en términos generales, ésta cumplió razonablemente con las disposiciones normativas aplicables a la ejecución, registro y control de las operaciones presupuestarias del Sector Público examinadas, con salvedad de los tres resultados con observación.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión practicada, la Auditoría Superior de la

Federación determinó un impacto contable por 23,118.8 millones de pesos, lo que no implica una recuperación o daño a la Hacienda Pública Federal.

⎯ Comentarios de la Entidad Fiscalizada. En su oportunidad, la SHCP se pronunció acerca del

contenido de 15 de los 27 resultados obtenidos de la auditoría. En el informe no hay un pronunciamiento expreso de la ASF respecto a la validez de los comentarios de la entidad. La SHCP informó que se realizarán los trabajos necesarios para que, en su caso, a partir de la cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2006, se aplique la misma metodología de eliminación de las aportaciones al ISSSTE, tanto en las cifras básicas como en las de análisis de resultados generales; asimismo, que a partir de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2006, el endeudamiento o desendeudamiento neto total del Sector Público Presupuestario incluirá el efecto del endeudamiento o desendeudamiento neto del Sector Paraestatal.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Tal como lo señala la ASF, esta auditoría

fue recomendada por la Comisión de Vigilancia, pues año con año la entidad de fiscalización debe corroborar evaluar los resultados de las finanzas públicas del país y verificar si efectivamente la información de la Cuenta Pública corresponda a lo ejercido por la administración pública. Se reitera atender las recomendaciones de la ASF, referentes a las discrepancias metodológicas determinadas en la integración de las cifras de gasto y endeudamiento neto del sector público, reportadas en la Cuenta Pública auditada, a efecto de transparentar la rendición de cuentas y que ésta sea absolutamente confiable.

Preocupa la observación de la ASF, en el sentido de la insuficiencia de indicadores estratégicos, y la carencia o ausencia de los de gestión y de servicios, por ser parte de las herramientas fundamentales para evaluar la eficiencia, eficacia y economía en el uso de los recursos públicos destinados al cumplimiento de los objetivos del Presupuesto de Egresos de la Federación. Este es el punto que, al parecer, merece atención prioritaria, para tener la certeza de que las políticas públicas expresadas en el presupuesto tendrán el efecto deseado en la sociedad. Para ello, es de utilidad contar con un sistema de indicadores que reflejen el grado de cumplimiento de las diversas metas que los entes se comprometan a cumplir durante el ejercicio.


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4.1.2 SHCP: EVALUACIÓN DE LA OPERACIÓN Y DESEMPEÑO FINANCIERO DE LOS PIDIREGAS.

⎯ Objetivo. Verificar que con el esquema de inversión y financiamiento de los Proyectos de

Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS) se haya cumplido con el objetivo de crear infraestructura productiva en el sector energético, mediante la construcción y financiamiento de proyectos productivos y con rentabilidad demostrada, que permita garantizar el abasto de bienes y servicios de este sector.

⎯ Características de la Revisión. Se realizó una auditoría de Desempeño y fue seleccionada con

base a la solicitud realizada por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión para efectuar un estudio integral respecto de los PIDIREGAS; y por la importancia que este esquema de inversión tiene para promover la construcción de infraestructura productiva en el sector energético, a fin de garantizar un abasto oportuno y suficiente de los bienes y servicios que produce el Estado de manera exclusiva. En el PEF de 2004, se comprometieron recursos por 1,296,276.7 millones de pesos, de los cuales 78.9% correspondieron a proyectos de PEMEX y 21.1% a CFE. Se revisaron 202 proyectos con un monto de 639 mil 809.1 millones de pesos del total autorizado. Se revisaron las unidades de Inversiones, de Crédito Público, y de Política y Control Presupuestario, así como la D.G. de Programación y Presupuesto “B” de la SHCP; la D.G. de Programación y Presupuesto de la SENER; las direcciones corporativas de Finanzas, de Operaciones, y de Ingeniería y Desarrollo de Proyectos de PEMEX; y las direcciones de Finanzas, y de Proyectos de Inversión Financiada de la CFE.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. En 2004 estuvieron vigentes 202 proyectos, de los cuales

166 correspondieron a la CFE y 36 a PEMEX. Del total de proyectos de la CFE, 139 son de inversión directa y 27 de inversión condicionada; y de los de PEMEX, 35 son de inversión directa y sólo uno es de inversión condicionada.

De los 202 proyectos autorizados y vigentes en el periodo 1997-2004, a diciembre de 2004 estuvieron en operación 102, correspondiendo 71 a la CFE y 31 a PEMEX. De los 102 proyectos en operación, 98 fueron rentables con flujos netos positivos, 3 tuvieron flujo neto negativo y uno flujo neto cero. El conjunto de proyectos registró en 2004 un flujo neto total de 484 mil 036.6 millones de pesos, superior en 44.3% a lo programado. Los proyectos de la CFE se concentraron en el segmento de generación y, en segundo término, en los de transformación y transmisión. Los de PEMEX se orientaron a las actividades de exploración y producción; refinación; y gas y petroquímica básica. La participación de estos proyectos en la generación de energía eléctrica, pasó de representar el 6.3% del total de los 195.5 millones de Megawatts hora ofertados en 2001, al 27.6% respecto de los 205.4 millones de Megawatts hora en 2004. En la producción de hidrocarburos se pasó del 49.6% de los 3.6 millones de barriles diarios producidos en 2001, al 86.9% de los 3.8 millones de barriles diarios en 2004; en la producción de gas natural se pasó del 41.3% de los 4,511 millones de pies cúbicos diarios producidos en 2001, al 97.6% de los 4.573 millones de pies cúbicos diarios en 2004.

Para determinar la sustentabilidad financiera de los proyectos, se realizó un estudio actuarial que arrojó los siguientes resultados: de los 139 proyectos de inversión directa de la CFE, 19 resultaron robustos, 99 medios y 21 frágiles. De los 35 proyectos de PEMEX de inversión directa, 18 fueron


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robustos, 14 medios y 3 frágiles. Se determinó la necesidad de dar seguimiento permanente a la rentabilidad de 9 proyectos: 6 de la CFE y 3 de PEMEX.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron 10 observaciones que corresponden a igual número de

acciones, de las cuales 7 son Recomendaciones y 3 Recomendaciones al Desempeño.

⎯ Dictamen de la ASF. Se considera que, en términos generales, la SHCP, la SENER, la CFE y PEMEX, cumplieron razonablemente con las disposiciones normativas aplicables a las fases de previa a la autorización; autorización; licitación y contratación; construcción; cierre de obra; recepción de las obras; y de operación de los PIDIREGAS; así como con el objetivo de crear infraestructura productiva en el sector energético, mediante la construcción y financiamiento de proyectos productivos con rentabilidad demostrada, lo que se reflejó en los flujos netos generados por los 102 proyectos en operación a 2004 cuyo importe fue de 484 mil 036.6 millones de pesos, superior en 44.3% al programado en ese ejercicio; y en la generación de bienes y servicios en el sector energético. De los resultados con observación destacan la omisión, en la Cuenta Pública de 2004, del estado de los proyectos de inversión condicionada y del número de proyectos en operación; la falta de información clara y precisa sobre el seguimiento y evaluación de la rentabilidad de los proyectos en operación, respecto de lo estimado en los análisis costo-beneficio; y el flujo negativo que registraron dos proyectos de la CFE y uno de PEMEX.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Se determinó que existe un impacto en el control, ya que no se

dispone de información clara y precisa sobre el seguimiento y la evaluación de la rentabilidad de los proyectos en operación a 2004; ni se reportó en la Cuenta Pública información de proyectos de inversión condicionada en operación, como tampoco de las metas de producción de bienes y servicios en el sector energético, situación que podría limitar la toma eficiente de decisiones sobre la buena marcha de los proyectos. Como resultado de la revisión practicada, la ASF promovió 10 acciones orientadas a propiciar el cumplimiento de la normativa y la legislación; impulsar reformas a la legislación; fortalecer los mecanismos de operación en términos de eficacia, eficiencia y economía; alentar la implantación y utilización de sistemas de medición del desempeño; y fomentar el óptimo aprovechamiento y aumentar la calidad de los bienes y servicios.

⎯ Comentarios del Ente Auditado. La SHCP señaló que se requiere que la ASF defina el alcance y a

qué área le compete realizar la evaluación sectorial que señala sobre el desempeño de indicadores de rentabilidad y productividad de los PIDIREGAS, se propone que la SENER y la SHCP sean responsables de efectuarla, aunque se consideró que es importante escuchar a todos los entes públicos que participan en el proceso. Es de suma importancia tener en cuenta el número de PIDIREGAS que han sido autorizados a la fecha, así como los que se irán autorizando en el futuro. Conviene que se evalúen a través del resultado neto de sus ingresos y gasto de cada año.

En relación con la rentabilidad de los PIDIREGAS de inversión directa y condicionada en operación a 2004, la SENER señaló que se deben evaluar, identificar y cuantificar los costos y beneficios de los mismos, así como considerar el flujo de ingresos menos gastos de operación, a lo largo del horizonte de evaluación, a fin de mostrar si el proyecto es susceptible de generar beneficios netos para la sociedad. Respecto de la evaluación financiera de la rentabilidad de los PIDIREGAS en diferentes escenarios, la SHCP señaló que en el PEF de cada ejercicio las entidades actualizan los flujos de los proyectos y los indicadores de rentabilidad conforme a la información más reciente. La SHCP


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sugirió que la ASF proponga a las entidades realizar semestralmente un estudio similar, considerando los datos reales y premisas de cada proyecto, así como la metodología más apropiada, y que los resultados se reporten en los informes que se presentan a la CIGF, y que dicha Comisión, establezca las medidas para inducir una ejecución y administración eficiente de los PIDIREGAS. PEMEX señaló que las variables de sensibilidad consideradas son pertinentes para la mayor parte de los proyectos; sin embargo, para algunos casos sólo aplican bajo ciertas condiciones. Por ello, considera necesario aclarar las premisas utilizadas por la ASF para el cálculo del efecto de las variables, en particular el precio del crudo, en el Valor Presente Neto. El análisis de sensibilidad de CFE se realiza con base en los lineamientos emitidos por la SHCP. Considerar otros supuestos, variables y escenarios ocasionaría una clasificación diferente de los proyectos, tal como propone la ASF. Por lo anterior, una mejor clasificación de los proyectos de inversión, basada en lineamientos oficiales, establecería las siguientes categorías: alta robustez, media robustez, y baja robustez.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. De acuerdo con cifras de la SHCP el

saldo de los PIDIREGAS a diciembre de 2004, ascendió a 403.4 miles de millones de pesos y este rubro está catalogado como deuda del Gobierno Federal, en el concepto de Requerimientos Financieros del Sector Público, recursos que están contabilizados a su vez fuera de presupuesto. Debido a su magnitud, 5% del PIB, y a su carácter de pasivo contingente, dado que no afecta la medición tradicional del balance fiscal, es de importancia crítica realizar un seguimiento específico de cada proyecto y evaluar con el más estricto rigor analítico y metodológico la rentabilidad financiera y el impacto productivo. Siendo estos proyectos tan importantes, tanto la SHCP como la propia coordinadora sectorial, la SENER, no emprendieron acciones para realizar dicha evaluación.

Dado su carácter intersecretarial y con la participación de la SENER y la SHCP de acuerdo a su campo de competencia, la CIGF podría asumir las funciones relativas a la coordinación e integración de una evaluación sectorial periódica de los PIDIREGAS, en términos de su rentabilidad y productividad y del impacto de la producción en la generación de bienes y servicios del sector energético. Sería recomendable que la ASF solicite a la SHCP o a las áreas responsables, información para que se implemente el diseño de un Plan Estratégico Integral para evaluar tales programas y en lo sucesivo un informe periódico del seguimiento de los indicadores de rentabilidad y productividad. La ASF no pudo verificar de manera confiable y precisa, la rentabilidad y el impacto productivo de los proyectos, debido a que como se estableció, la SHCP y la SENER no disponen de información clara y precisa sobre el seguimiento y evaluación de la rentabilidad de los proyectos en operación en 2004. Este hecho es muy importante sobre todo cuando ha quedado claro que la valoración de la sustentabilidad financiera de mediano y largo plazo se realizaría mediante análisis de sensibilidad con diferentes escenarios, además de que estas dependencias requieren realizar estudios relativos a la rentabilidad presente y futura de los proyectos, que deben incluir en el seguimiento de los análisis de la generación de flujos netos positivos.

Debe señalarse que la ASF desarrolló como método alternativo y para alcanzar sus propósitos de auditoría, un estudio actuarial, donde se propuso realizar un análisis de sensibilidad con diferentes escenarios, obteniendo grado de robustez y una calificación de los proyectos. Sin embargo, derivado de su revisión, se concluye que el estudio es simplemente aproximativo y pudiera generar resultados demasiado generales, por el tipo de variables e información que incorpora, respecto a un riguroso análisis de sensibilidad que, entre otros aspectos, debe


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considerar las características económicas y financieras asociadas a cada proyecto y vincular los flujos netos futuros al probable comportamiento de variables específicas asociadas y no de variables agregadas. Así también, establecer una calificación de los proyectos requiere no sólo considerar el VPN de los flujos sino también su grado de volatilidad; la eficiencia del flujo para cubrir sus compromisos financieros; y, para monitorear los proyectos es requisito diseñar e incorporar al modelo indicadores preventivos de riesgo. En tal virtud, sería conveniente que la ASF solicite a la SHCP y a la SENER propuestas metodológicas alternativas para evaluar la rentabilidad y el impacto productivo de los proyectos, y se sometan a la consideración de las Comisiones asociadas de la Cámara de Diputados, para asegurar un análisis técnicamente soportado que permita evaluar la viabilidad financiera y económica de los proyectos. La ASF informó, asimismo, que no se reportó en la Cuenta Pública de 2004 información sobre la capacidad instalada, las metas programadas y alcanzadas en la producción de bienes y servicios de los proyectos de PEMEX y CFE y que no existe una base de datos sobre estos dos aspectos. No obstante, debe subrayarse, la ASF no enfatiza el hecho de que debido a la falta de integración de este tipo de información en la SHCP y la SENER, tampoco es posible que estas entidades o la CIGF evalúen de manera confiable y eficiente el impacto productivo de los PIDIREGAS, en términos de la relación costo-beneficio. Con información de PEMEX y CFE, la ASF sí pudo constatar que hay un importante impacto productivo de los PIDIREGAS, tanto en la generación de energía como en la producción de hidrocarburos.

Otro aspecto que la ASF deberá solicitar a la SHCP, es una explicación-análisis de los factores que condujeron a que 38 de los 102 proyectos en operación, reportaran en el ejercicio 2004 flujos netos menores a los programados, donde en al menos 55 de ellos no se registró una relación entre la capacidad instalada y el flujo neto alcanzado. Cabe aclarar que, no obstante lo anterior, el flujo neto real del total de proyectos, directos y condicionados de PEMEX y CFE, reportado para 2004, fue superior en 44.3%, respecto al programado para el mismo ejercicio. Con relación a los tres proyectos que se indica que no generaron flujos netos positivos, se recomienda a la ASF solicite a la SHCP un informe de cómo la CFE y PEMEX enfrentaron sus compromisos de pago de impuestos, inversión física, gastos de operación y amortización y costo financiero. 4.1.3 SHCP: EVALUACIÓN DE LOS PRINCIPALES REGÍMENES DE JUBILACIONES Y

PENSIONES DEL ESTADO FEDERAL MEXICANO.

⎯ Objetivo. Evaluar en términos de su viabilidad financiera, las acciones realizadas por los principales regímenes de jubilaciones y pensiones para constituir las provisiones y reservas para afrontar el pago de las obligaciones y pensiones, así como para el registro y control de los pasivos contingentes que enfrentan dichos regímenes.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría de Desempeño, la cual fue seleccionada

por la importancia que reviste la seguridad social que compromete la participación del Estado, ya que los sistemas públicos de pensiones presentan problemas financieros que han ocasionado que la deuda por el pago de ese concepto se haya transformado en una de las presiones más fuertes sobre el Presupuesto de Egresos. De acuerdo con los estudios realizados, para el año 2020 se


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tendrán 6.4 millones de jubilados, esto es, más de siete veces el número de jubilados y pensionados determinados en la presente auditoría, de 833,750 personas, lo que significa un desafío para las finanzas públicas.

La evaluación comprendió la revisión de los regímenes de jubilaciones y/o pensiones en 2004 de 14 entes: Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS); Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE); Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas (ISSFAM); Petróleos Mexicanos (PEMEX); Comisión Federal de Electricidad (CFE); Luz y Fuerza del Centro (LyFC); Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN); Banco de México (BANXICO); Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C. (BANCOMEXT); Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.C. (BANSEFI); Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, S.N.C. (BANJERCITO); Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. (BANOBRAS); Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN); y Sociedad Hipotecaria Federal (SHF). Las áreas revisadas fueron las distintas Direcciones de Presupuesto, Finanzas y Prestaciones de cada dependencia.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se determinó que de los 14 entes responsables de la

operación de los principales regímenes de jubilaciones y pensiones del Gobierno Federal, el número de jubilados y pensionados fue de 833 mil 750 personas y el de activos de 2 millones 901 mil 169, lo que representó una proporción de 3.5 trabajadores activos por cada jubilado o pensionado; los trabajadores jubilables se ubicaron en 353 mil 241 personas, que respecto de los jubilados y pensionados significó el 42.4%; la edad promedio en la que los trabajadores se jubilan o pensionan fue de 57 años, y el promedio de años en que se recibe la jubilación o pensión fue de 17 años.

En 2004, el monto del fondo de pensiones constituido por BANXICO, SCJN, BANOBRAS, SHF, BANCOMEXT y NAFIN, para hacer frente al pago de jubilaciones y pensiones, fue suficiente para cubrir dicha obligación; en el caso del ISSSTE, el monto del fondo (247.7 millones de pesos) representó apenas el 0.7% de la nómina pagada en ese año; en los casos de PEMEX y CFE, el fondo alcanzaba para cubrir el 18.2% de la nómina de jubilados, en el primer caso, y el 41.3% en el segundo; y en el IMSS, BANJERCITO y BANSEFI, el monto del fondo fue insuficiente para cumplir con dicha obligación laboral. El ISSFAM y LyFC no cuentan con un fondo de pensiones y jubilaciones. Las valuaciones actuariales realizadas a los regímenes de jubilaciones y pensiones de los entes revisados mostraron que de los 11 entes que registraron información sobre los pasivos netos actuales, 5 de ellos registraron un pasivo neto actual importante: 4,117,903.9 millones de pesos en el ISSSTE, que representan el 61% del PIB; 428 mil 777.0 millones de pesos en el caso del IMSS; 223 mil 049.9 millones de pesos en PEMEX; 140 mil 132.0 millones de pesos en la CFE, y 111 mil 994.0 millones de pesos en LyFC. En otros 4 casos los pasivos no fueron significativos: BANCOMEXT, BANSEFI, NAFIN y SHF. La situación contraria se detectó en BANOBRAS y BANJERCITO, en los que su fondo de pensiones fue suficiente para cubrir el pasivo que se refiere al valor presente de los beneficios de sus planes de remuneraciones al retiro. En el caso concreto de las Instituciones de Seguridad Social más grandes del país, tenemos que dentro del régimen de jubilaciones y pensiones en el IMSS, en la revisión de la valuación actuarial de 2004 se verificó que el monto del fondo para cubrir obligaciones por jubilaciones y pensiones, es de 27 mil 062.0 millones de pesos, los cuales serían insuficientes para costear el monto de las


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Concepto ObservadoTrabajadores Activos 112,285Jubilados y pensionados 72,070Número de trab. activos por jubilado y/o pensionado 1.6Trabajadores jubilables 2,085Porcentaje de trab. jubilables respecto de activos 1.6Edad promedio en la que los trabajadores se jubilan 61Prom. de años que extrabajadores del ISSSTE reciben jubilación 27

Monto de la nómina de trab. activos (Mill. de pesos) 26,243.0Monto erogado en el pago de jub. y pensiones (Mill. de pesos) 12,900.0Monto mensual máximo que se cubre por jubilación (pesos) 189,347.0Monto mensual mínimo que se cubre por jubilación (pesos) 252.8Fuente: Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004.

Principales Variables de PEMEX, 2004

Concepto ObservadoTrabajadores Activos 79,482Jubilados y pensionados 22,918Número de trab. activos por jubilado y/o pensionado 3.5Trabajadores jubilables 104Porcentaje de trab. jubilables respecto de activos 0.1Edad promedio en la que los trabajadores se jubilan 54Prom. de años que extrabajadores del ISSSTE reciben jubilación 10

Monto de la nómina de trab. activos (Mill. de pesos) 12,791.7Monto erogado en el pago de jub. y pensiones (Mill. de pesos) 5,497.0Monto mensual máximo que se cubre por jubilación (pesos) 84,064.4Monto mensual mínimo que se cubre por jubilación (pesos) 7,421.7Fuente: Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004.

Principales Variables de CFE, 2004

Obligaciones por Beneficios Proyectados (OBP) exigibles a futuro por 268 mil 825.0 millones de pesos, bajo el supuesto actuarial de que en 2004 se tuviera que hacer frente al pago del total de las jubilaciones y pensiones del IMSS, es decir, tanto a los jubilados y pensionados actuales, como a los trabajado-res jubilables a 2004.

En el sistema de jubilaciones y pensiones del ISSSTE, la valuación actuarial de 2003, establece que el monto del fondo de pensiones del Instituto es de 247.7 millones de pesos, monto que sería insuficiente para cubrir las Obligaciones por Beneficios Proyectados (OBP) exigibles a futuro por 648 mil 721.0 millones de pesos, bajo el mismo supuesto actuarial de que en 2004 se tuviera que hacer frente al pago del total de las jubilaciones y pensiones del ISSSTE. De acuerdo con este supuesto, el monto del fondo cubriría solamente el 0.03 por ciento de dichas obligaciones.

En el Régimen de Jubilaciones y

Pensiones de PEMEX, ocurre una situación similar a la registrada en el IMSS e ISSSTE, puesto que en la valuación actuarial de 2004, el fondo de pensiones registró un saldo de 2,350.0 millones de pesos, cantidad insuficiente para cubrir el monto de las Obligaciones por Beneficios Proyectados (OBP) exigibles de 122 mil 752.1 millones de pesos. Si se tuviera que hacer frente al pago del total de las jubilaciones y pensiones de PEMEX a ese año, el monto del fondo cubriría solo el 1.9 por ciento de dichas obligaciones.

En el Régimen de Pensiones de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), el saldo del fondo es de 2 mil 270.5 millones de pesos, que de igual forma son insuficientes si se quisiera pagar el monto de las Obligaciones por Beneficios Proyectados (OBP) exigibles a futuro por 64 mil 137.0 millones de pesos, con lo que el fondo representaría el 3.5% de dichas obligaciones.

Concepto Observado

Trabajadores Activos 373,933Jubilados y pensionados 129,666Número de trab. activos por jubilado y/o pensionado 2.9Trabajadores jubilables 5,589Porcentaje de trab. jubilables respecto de activos 1.5Edad promedio en la que los trabajadores se jubilan 53Prom. de años que extrabajadores del IMSS reciben jubilación 29

Monto de la nómina de trab. activos (Mill. de pesos) 80,481.4Monto erogado en el pago de jub. y pensiones (Mill. de pesos) 19,251.7

Monto cubierto con recursos propios del IMSS 13,356.4Recursos del Ramo 19 "Aportaciones a Seg. Social" 4,448.3Aportaciones por los trab. del Instituto 1,447.0

Monto mensual máximo que se cubre por jubilación (pesos) 19,223.2Monto mensual mínimo que se cubre por jubilación (pesos) 2,676.0Fuente: Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004.

Principales Variables del IMSS, 2004

Concepto ObservadoTrabajadores Activos 2,039,719Jubilados y pensionados 510,138Número de trab. activos por jubilado y/o pensionado 3.9Trabajadores jubilables 326,473Porcentaje de trab. jubilables respecto de activos 16.0Edad promedio en la que los trabajadores se jubilan 55Prom. de años que extrabajadores del ISSSTE reciben jubilación 24

Monto de la nómina de trab. activos (Mill. de pesos) 16,341Monto erogado en el pago de jub. y pensiones (Mill. de pesos) 33,016.9

Recursos Federales Ramo 19 "Aport. a la Seg. Social" 22,221.8Cuotas de los trabajadores y aportaciones de dependencias 10,795.1

Monto mensual máximo que se cubre por jubilación (pesos) 13,572.0Monto mensual mínimo que se cubre por jubilación (pesos) 1,357.2Fuente: Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004.

Principales Variables del ISSSTE, 2004


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⎯ Acciones Promovidas. Se determinaron 17 observaciones que generaron 19 acciones promovidas, de las que 10 son recomendaciones al desempeño y 9 son recomendaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales y con el alcance antes señalado, los 14 entes

responsables de la operación de los principales regímenes de jubilaciones y pensiones del Gobierno Federal, cumplieron con las atribuciones conferidas en sus ordenamientos jurídicos y normativos para el otorgamiento de las jubilaciones y pensiones; revelaron y reconocieron sus pasivos laborales por dicho concepto; constituyeron las provisiones y reservas para enfrentar el pago de sus obligaciones laborales en materia de jubilaciones y pensiones; y la transferencia de recursos federales provenientes del Ramo 19 “Aportaciones a Seguridad Social” a 3 instituciones de seguridad social, los que ascendieron a 31,382.1 millones de pesos.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Se determinó un impacto social, ya que en los casos del ISSSTE,

IMSS, PEMEX, CFE y NAFIN, que congregan a la mayor parte de los jubilados y/o pensionados, así como a aquellos trabajadores activos que en 2004 ya habían cumplido los requisitos para acceder a la jubilación y/o pensión, los montos de sus fondos de pensiones resultan insuficientes para afrontar las obligaciones contractuales adquiridas hasta ese año. En el caso de los fondos de la SCJN, BANOBRAS, BANCOMEXT, BANXICO, SHF, BANJERCITO y BANCEFI, los recursos acumulados en sus respectivos fondos garantizarían el pago de dichas obligaciones laborales; mientras que los regímenes del ISSFAM y de LyFC se cubren en su totalidad con recursos fiscales.

⎯ Comentarios de la Entidad Fiscalizada. El ISSSTE informó que la Valuación Actuarial del Instituto se realiza conforme a los requerimientos que se establecen en las bases técnicas del contrato de prestación de servicios respectivo, sin establecer previamente disposiciones específicas que estipulen los resultados requeridos y en consecuencia los métodos actuariales que se deberán emplear. Además, de que iniciados los trabajos para la realización de este estudio el área de Actuaría del Instituto está en contacto con el despacho consultor para que los productos y resultados cumplan con los requerimientos institucionales mismos que siguen las normas y lineamientos comúnmente aceptados en el ámbito internacional.

LyFC señaló que la información determinada por el estudio actuarial se encuentra debidamente reflejada en los estados financieros dictaminados, en los rubros Reserva para Obligaciones Laborales del Estado de Posición Financiera y Costo de Explotación, del Estado de Resultados.

El Banco de México informó que el modelo actuarial utilizado recoge las necesidades institucionales previstas tanto en la Ley del Banco de México, como en sus Condiciones Generales de Trabajo, mismas que determinan que el plan de pensiones en vigor sea de contribución definida. Los planes de pensiones de contribución definida no se contemplan por las prácticas actuariales establecidas en la metodología de la Asociación Mexicana de Actuarios Consultores, A.C. (AMAC).

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. A pesar de que la ASF cumplió con el

objetivo de revisar de manera específica, cada uno de los 14 principales regímenes de jubilaciones y pensiones del Estado Federal Mexicano, se omitió generar una valoración global sobre el pasivo neto actual de dichos regímenes, su monto respecto al Producto Interno Bruto (PIB) y un análisis prospectivo de mediano y largo alcance. De igual forma, no se establece un análisis general sobre el estado de los fondos de pensiones, ni de las reservas operativas actuales, y qué monto representan estos últimos respecto de los pasivos, además de que no se realiza el análisis prospectivo del nivel de reservas suficientes para el


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compromiso de los regímenes de pensiones. Asimismo, la ASF no revisa si existe actualmente en el Gobierno Federal, un Plan a largo plazo relativo al financiamiento de los programas de pensiones y jubilaciones, en donde de acuerdo a un diagnóstico general se describan los distintos proyectos de solución a la problemática, y en donde se sugiriera que de manera anual se reportará el avance en la ejecución de los mismos. En todo caso, lo que demuestra la auditoría es la importancia de las necesidades de recursos para hacer frente a los crecientes requerimientos para el pago de pensiones, situación que en el mediano y largo plazos seguramente representarán una fuerte presión para las finanzas públicas.

4.1.4 SHCP: RECURSOS FISCALES EXCEDENTES.

⎯ Objetivo. Comprobar que la recaudación fiscal excedente se aplicó al Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, al mejoramiento del Balance Económico del Sector Público, y al gasto de inversión en infraestructura en las entidades federativas, de conformidad con el artículo 23, fracción I, inciso j, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2004; constatar el cumplimiento de objetivos y metas asociados a estas operaciones, y verificar que, en el ámbito objeto de esta revisión, la entidad no reincidió en irregularidades observadas en auditorías de cuentas públicas anteriores.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Financiera y de Cumplimiento, la cual se

seleccionó en consideración a los montos destinados al Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, al mejoramiento del balance económico del Sector Público, y al gasto de inversión en infraestructura en las entidades federativas. Asimismo, se consideró la recomendación CV-IR03-020 del Análisis al Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2003, mediante la cual se solicitó una nueva evaluación sobre la determinación de los ingresos fiscales excedentes. El universo revisado correspondió al 100% de los ingresos excedentes reportados por un monto de 46,595.3 millones de pesos, que corresponde a la diferencia entre previsto en la Ley de Ingresos y lo efectivamente captado.

Las áreas revisadas fueron: la Subtesorería de Contabilidad y Control Operativo adscrita a la Tesorería de la Federación; la Unidad de Política y Control Presupuestario, adscrita a la Subsecretaría de Egresos; la Unidad de Planeación Económica de la Hacienda Pública, adscrita a la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público; la Unidad de política de Ingresos adscrita a la Subsecretaría de Ingresos; y la Unidad Coordinación con Entidades Federativas, pertenecientes a la SHCP; la Subadministración de Integración de los Ingresos Federales de la Administración del Centro Contable, las Administraciones Locales del Sur, de Naucalpan y del Distrito Federal y la Administración de Grandes Contribuyentes del Norte; dependientes de la Administración General de Recaudación adscrita al Servicio de Administración Tributaria.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La SHCP no cuenta con mecanismos que le permitan

contar oportunamente con cifras definitivas de los conceptos que conforman el cálculo de los ingresos fiscales excedentes, de conformidad con lo dispuesto en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Se determinó que la SHCP realizó un ajuste por un monto de 308.7 millones de pesos mediante la disminución de los ingresos fiscales excedentes. Se observó que la SHCP autorizó a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes aprovechamientos por 10,172.1 millones de pesos por la entrega de 10 caminos federales al Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas y le indicó que se enteraran como aprovechamientos por desincorporaciones, no obstante que dichos recursos derivan de una contraprestación, por lo que al haberse registrado


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bajo ese criterio, se excluyeron de la base de distribución de excedentes fiscales que establece el artículo 23, fracción I, inciso j del PEF.

También se observó que la SHCP no cuenta con registros de la aplicación de 11,648.8 millones de pesos de ingresos excedentes correspondientes al mejoramiento del balance económico del sector público. Asimismo, en la revisión de los recursos excedentes correspondientes al Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, se determinó que se incumplieron los plazos para el cálculo y deposito de dichos recursos.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron 5 observaciones que generaron 8 acciones, de las cuales 6

corresponden a recomendaciones y 2 a promociones de Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria, mismas que se canalizaron al Órgano Interno de Control.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que, en términos generales, y respecto del concepto

revisado, la SHCP no cumplió con las disposiciones normativas aplicables al procedimiento para la determinación y distribución de los recursos fiscales excedentes.

⎯ Impacto de la Fiscalización. La Unidad de Legislación Tributaria de la SHCP, autorizó a la SCT

aprovechamientos por 10,172.1 millones de pesos por la entrega de 10 caminos federales al FARAC y le indicó que se enteraran como aprovechamientos por desincorporaciones, no obstante que dichos recursos derivan de una contraprestación, por lo que se excluyeron de la base de distribución de excedentes fiscales. Se estableció un impacto contable por 11,648.8 millones de pesos ya que la SHCP no cuenta con registros de su aplicación que permitan controlar y evaluar el manejo de los mismos.

⎯ Comentarios del Ente Auditado. La SHCP señala que el cálculo de los Ingresos Excedentes con

las cifras definitivas de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, arroja un monto de 46 mil 476.8 millones de pesos, monto inferior en 118.6 millones de pesos al determinado en su momento en la información preliminar, que en caso de aplicar las cifras definitivas se tendría que solicitar a las entidades federativas la devolución de 59.3 millones de pesos, retirar 29.7 millones de pesos del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros y modificar el balance público.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. De conformidad con los antecedentes de

selección de la auditoría, la ASF consideró la programación de la presente auditoría en atención a una recomendación formulada por Cámara de Diputados a través de la Comisión de Vigilancia, para que la ASF llevara a cabo una nueva evaluación sobre la determinación de la integración de los ingresos excedentes. Al respecto, se observó que el objetivo de la revisión no consideró evaluar, como lo indica la recomendación, los procedimientos y criterios seguidos por la SHCP para determinar los recursos fiscales excedentes.

Respecto a que la SHCP no cuenta con mecanismos que le permitan contar oportunamente con cifras definitivas de los conceptos que conforman el cálculo de los ingresos fiscales excedentes, la propia entidad fiscalizada explica cuáles son las limitantes para contar con cifras definitivas, lo que debió ser considerado dentro de las conclusiones emitidas por la ASF. Asimismo, se considera pertinente el que la H. Cámara de Diputados solicite a la SHCP, que en la formulación del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, se incorporen disposiciones que delimiten las facultades de la SHCP para interpretar el mismo presupuesto, ello con el fin de evitar el manejo discrecional de los recursos fiscales excedentes, como lo fue el caso de la autorización a la SCT.


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A pesar de que la SHCP argumenta que con las cifras definitivas de la Cuenta Pública el cálculo de ingresos excedentes se modificaría y con ello deberían ajustarse los recursos asignados a entidades federativas, el balance fiscal y al fondo petrolero, lo cierto es que se refleja la falta de transparencia en las cifras de los ingresos y la metodología con que se calculan los recursos para los conceptos que establece el PEF.

4.1.5 SHCP: EVALUACIÓN DE LA INTEGRACIÓN Y DESTINO DE LOS RECURSOS DEL FONDO DE ESTABILIZACIÓN DE LOS INGRESOS PETROLEROS.

⎯ Objetivo. Comprobar que los recursos por 11,648.8 millones de pesos correspondientes al Fondo

de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP) se integraron, aplicaron o invirtieron de conformidad con la legislación y normativa.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Especial, la cual se seleccionó para

atender el punto de acuerdo de la Comisión de Vigilancia, en el que se solicita una auditoría al FEIP, en virtud de que los recursos son de origen público. La muestra auditada fue por 11,648.8 millones de pesos, que representa el 100% del universo seleccionado. El área revisada fue la Dirección General Adjunta de Finanzas Públicas de la Unidad de Planeación Económica de la Hacienda Pública, de la SHCP.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La ASF, comprobó que el FEIP no cuenta con estructura y

que no tiene el carácter de entidad paraestatal por lo que no es obligatorio que cuente con manuales de organización o de procedimientos para realizar sus funciones, ni que elabore el presupuesto anual de sus gastos. Es un fideicomiso constituido por la SHCP, cuyo fiduciario es Nacional Financiera, sus operaciones son reguladas por sus reglas de operación y manejadas por su Comité Técnico. Asimismo, la Tesorería de la Federación realizó depósitos por 11,545.7 millones de pesos a favor del FEIP, adicionando 103.1 millones de pesos del ajuste del cierre de 2004, integrando un total de 11,648.8 millones de pesos.

Se constató que se instruyó al Secretario Técnico del FEIP a realizar los trámites necesarios ante la SHCP, para que procediera a efectuar el pago que correspondía al FEIP por los ingresos excedentes por un monto de 29.7 millones de pesos. Al respecto, se comprobó que el depósito se realizó con 16 días hábiles de retraso, esto originó que no se incluyeran intereses por 1.4 millones de pesos. Asimismo, se comprobó que el ajuste del cierre anual de 2004, por 103.1 millones de pesos, se realizó con 27 días hábiles de retraso, sin que se incluyeran 12.8 millones de pesos. También se corroboró que el PEF en su artículo 25, fracción I, no precisa de manera expresa la autorización y liquidación anticipada de la contratación de coberturas petroleras, lo que deja indefinido el que dichos recursos se ejerzan de conformidad con las reglas señaladas, originando una alta discrecionalidad para la contratación de dichas coberturas. Se comprobó que se compraron y pagaron coberturas petroleras por 7,149.9 millones de pesos, que incluyen comisiones a Banxico y los impuestos respectivos. La ASF, indicó que se aprobó la ejecución de la estrategia de contratación de coberturas por 4,500 millones de pesos para el periodo noviembre de 2004 a octubre de 2005 y coberturas adicionales por 2,900 millones de pesos. En el primer caso, la ASF refiere que estableció un rango de precios de 28 a 32 dólares por barril y en el segundo de 35 a 39 dólares.


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⎯ Acciones Promovidas. La ASF emitió 2 observaciones y de ellas derivaron 3 acciones promovidas: una solicitud de aclaración-recuperación y dos recomendaciones. Específicamente 2 de estas acciones se enfocan a la promoción de la implementación de mejores prácticas gubernamentales y una más a fortalecer los mecanismos de fiscalización en la gestión pública.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, la SHCP cumplió razonablemente con las

disposiciones legales y normativas aplicables al registro y control de los recursos del FEIP, con excepción de la observación hecha sobre la alta discrecionalidad con que actúa el Comité Técnico del FEIP para la contratación de coberturas petroleras y la liquidación anticipada de las mismas. Es importante mencionar que las observaciones emitidas no representan una desviación estadística significativa en número y monto respecto a la muestra auditada.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión practicada se determinó un impacto

económico de 14.2 millones de pesos. Este importe representa el monto de las operaciones observadas, las cuales no necesariamente implican recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal y estarán sujetas a las aclaraciones que se efectúen, en los plazos establecidos para tal fin. Asimismo, se determinó que existe un impacto en el control al realizarse erogaciones para la contratación de coberturas petroleras sin que éstas se encuentren expresamente autorizadas en el PEF correspondiente.

⎯ Comentarios del Ente Auditado. La SHCP establece un orden de prelación de las diferentes

normas jurídicas, destaca que aplican de manera complementaria las reglas de operación del FEIP, ordenadas por disposición expresa de la Cámara de Diputados. La SHCP indica que en términos del inciso (j) del PEF 2004, la aplicación de los excedentes de ingresos se realizará una vez que éstos sean determinados en términos de dicho inciso, por lo que, al constituir el ajuste definitivo de aportaciones al FEIP con ingresos excedentes del ejercicio anterior (2004) este pago se efectúa en 2005 y se clasifica como adeudo de ejercicios anteriores (ADEFAS). Por lo anteriormente expuesto, la concreción de los ajustes referidos se apegó a los plazos y términos que establece la normatividad sobre ADEFAS. La SHCP concluye que no obstante lo anterior, a fin de que exista consistencia entre los plazos establecidos entre la normatividad presupuestaria general y las reglas de operación del FEIP, recomienda realizar adecuaciones a dichas reglas.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. La revisión efectuada por la ASF cumplió

parcialmente el objetivo de comprobar que los recursos por 11,648.8 millones de pesos correspondientes al FEIP se integraron, aplicaron o invirtieron de conformidad con la legislación y normativa. Las razones son:

Las reglas de operación del FEIP no han sido consistentes, debido a que a la SHCP se le han otorgado todas las atribuciones para que modifique sus términos, incluso contraviniendo los objetivos para los que fue creado el Fondo. Dicha situación no es analizada o evaluada en la revisión practicada por la ASF. Lo anterior impide la transparencia en el manejo de los recursos del FEIP, en virtud de que el fideicomitente, la SHCP, designa a funcionarios de la propia Secretaría como miembros con voz y voto en el Comité Técnico del fideicomiso e impide la participación de funcionarios ajenos a la Secretaría. Dado que existe discrecionalidad en la operación del Comité Técnico y se desconocen los términos de la compra de coberturas de riesgos petroleros, la ASF debería realizar una revisión de las negociaciones a las que llega la SHCP con las diversas corredurías y fundamentalmente solicitar justificaciones expresas a la SHCP cuando ésta esté planeando adquirir tales instrumentos financieros.


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Del análisis derivado de la ASF, se concluye que la SHCP determinó en junio de 2004 contratar coberturas a un precio promedio de 31 a 35 dólares por barril. Los resultados de la ASF en este punto son insuficientes, ya que no aclaran si este rango se refiere al precio del WTI o al de la Mezcla Mexicana: En caso de referirse a la Mezcla Mexicana, lo anterior indicaría que el Ejecutivo Federal estaba esperando para 2005 un precio para la Mezcla superior a ese rango, cuando en el Proyecto de PEF para 2005 propuso un precio de 23 dólares por barril. En caso contrario, si se tratase del WTI, ello implicaría errores significativos en la estrategia de definición de precios por parte de la SHCP al establecerlos con tanta anticipación, puesto que el WTI promedió en 2004, 56.6 dólares por barril. De haber realizado una mejor estimación por parte de la SHCP, no se hubiera justificado la compra de coberturas o su costo de adquisición hubiera sido muy inferior al negociado.

En estos términos, sería recomendable que la SHCP reporte en la Cuenta Pública de cada año, las operaciones de compra de coberturas y sus resultados, y solicitar a la Cámara de Diputados autorización para realizar cualquier tipo de transacción que afecte los recursos financieros del FEIP, incluidos la adquisición de coberturas. 4.1.6 SHCP: APROVECHAMIENTOS POR UTILIDADES POR RECOMPRA DE DEUDA

EXTERNA EN BONOS BRADY.

⎯ Objetivo. Verificar el impacto en los ingresos por la recompra de deuda, derivado del pago por Derechos de Recuperación de Valor constituidos por la cancelación de los Bonos Brady, Value Recovery Rights (VRR). Asimismo, comprobar que los pagos realizados correspondan a los compromisos asumidos con los tenedores de los Bonos y que todo ello se haya realizado de conformidad con la normatividad aplicable; constatar el respectivo cumplimiento de objetivos y metas, y verificar que, en el ámbito objeto de esta revisión, la entidad no reincidió en irregularidades observadas en auditorías de Cuentas Públicas anteriores.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Financiera y de Cumplimiento, que se

seleccionó por las auditorías practicadas en las Cuentas públicas de 2001 y 2003, así como en el Informe de Avance de Gestión Financiera 2004 a la SHCP, y porque en el resultado de las mismas se ha detectado que esa dependencia reportó 13,865.3 millones de pesos de aprovechamientos por utilidades por la recompra de Bonos Brady; sin embargo, no presentó información sobre el pago de los Value Recovery Rights o Derechos de Recuperación de Valor (VRR) que realizó en ese año, ni de su impacto en los ingresos recaudados por el concepto referido. El alcance fue del 100.0% de un total de 26,321.8 millones de pesos; la muestra revisada integrada por la recuperación de los colaterales de Bonos Brady durante el ejercicio 2004 por 1,274.5 millones de dólares, equivalentes a 13,865.3 millones de pesos, los colaterales asociados con deuda cancelada que al 31 de diciembre de 2004 ascendieron a 2,676.5 millones de pesos, y el monto del pasivo y los pagos de los VRR constituidos por los compromisos derivados de la reestructuración de la deuda externa en Bonos Brady por 9,780.0 millones de pesos.

Las áreas revisadas fueron: la Dirección General Adjunta de Deuda Pública (DGADP), la Dirección General de Coordinación y Captación de Crédito Externo (DGACCCE), y la Dirección de Contabilidad y Presupuesto (DCP), adscritas a las Unidad de Crédito Público (UCP) de la SHCP; la Dirección de Contabilidad (DC) de la Subtesorería de Contabilidad y Control Operativo (SCCO) de la Tesorería de la Federación (TESOFE), y la Administración del Centro Contable (ACC) de la Administración General de Recaudación (AGR), perteneciente al SAT.


72

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. En el Informe Trimestral sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, del primer trimestre de 2003, la SHCP reportó que el gasto dirigido al costo financiero aumentó debido al mayor pago de VRR, entre otros factores. En la Cuenta Pública de 2003, la SHCP no presentó información específica del origen de los recursos e importe erogado para sufragar la deuda en VRR, ni el ejercicio fiscal en que se determinó dicho compromiso derivado de la cancelación de Bonos Brady en fecha posterior a la establecida para la constitución de este instrumento. Sobre el particular, la SHCP informó que con la cancelación de los Bonos Brady en 2003 se evitaron erogaciones por concepto de VRR para los ejercicios de 2009 al 2019 de aproximadamente 2,500.0 millones de dólares. Sin embargo, en la Cuenta Pública no se informó de la deuda de VRR, cifra que para los ejercicios de 2005 al 2008 se estima pagar por 623.9 millones de dólares.

Por lo expuesto, se consideró conveniente analizar las causas por las que el adeudo de VRR del Gobierno Federal no se registra como tal, precisar la cuantía de los compromisos, el origen de los recursos para cubrir dichos pagos, el total de pagos pendientes de realizar y el tiempo para efectuarlos, así como las condiciones e impactos que se pueden generar ante eventualidades económicas.

⎯ Acciones Promovidas. Como resultado de la revisión practicada, la ASF promovió seis acciones,

cuatro como recomendaciones, una solicitud de aclaración y una promoción del fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias, orientadas principalmente a fortalecer los mecanismos de operación y control; asegurar la confiabilidad de los registros presupuestarios y contables; recuperar recursos económicos para la hacienda pública federal y promover la sanción de servidores públicos infractores.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que, en términos generales y respecto de la muestra antes

señalada, la SHCP no cumplió en las operaciones examinadas con las disposiciones normativas aplicables siguientes: (a) Al no haber realizado la venta de colaterales, no obstante que se canceló la deuda en Bonos Brady en junio de 2003, (b) No se registró la deuda en VRR que a diciembre de 2004 es del orden de 7 mil 027.8 millones de pesos, (c) No se registraron dentro de la deuda externa en forma específica los pagos por VRR realizados en el ejercicio 2004 por 2 mil 752.2 millones de pesos; todos estos conceptos en suma ascienden a 12 mil 456.5 millones de pesos, el 47.3% de la muestra auditada.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Se comprobó un Impacto Contable por 9 mil 780.0 millones de pesos

y un Impacto Económico por 2 mil 676.5 millones de pesos. Este importe representa el monto de las operaciones observadas, las cuales no necesariamente implican recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal y estarán sujetas a las aclaraciones que se efectúen, en los plazos establecidos para tal fin.

⎯ Comentarios, opinión y recomendaciones de la UEC. La ASF considera que la SHCP no cumplió

en las operaciones examinadas con las disposiciones normativas aplicables, ya que no realizó la venta de colaterales, no registró la deuda en Value Recovery Rights (VRR), y no se registraron dentro de la deuda externa en forma específica los pagos por VRR realizados en el ejercicio 2004.

Sin embargo, llama la atención que a pesar de las irregularidades detectadas y de las observaciones realizadas, la ASF emita un dictamen en donde señala que en la información presentada por la entidad no se presentan errores importantes.


73

4.2 FINANCIERA RURAL

Atribuciones La Financiera Rural tiene como objeto coadyuvar a impulsar el desarrollo de las actividades agropecuarias, forestales, pesqueras y las vinculadas al medio rural, con la finalidad de elevar la productividad y mejorar el nivel de vida de su población, a fin de fomentar el desarrollo integral del sector rural, otorgar crédito de manera sustentable y prestar otros servicios financieros a los Productores e Intermediarios financieros rurales, procurando su mejor organización y mejora continua. Asimismo, ejecuta los programas de financiamiento rural que establezca el Presupuesto de Egresos de la Federación; promueve ante instituciones nacionales e internacionales orientadas a la inversión y al financiamiento, proyectos productivos que impulsen el desarrollo rural y operará con los tres niveles de gobierno, los programas que se celebren con tales instituciones. Adicionalmente, apoya actividades de capacitación y asesoría a los productores para la mejor utilización de sus recursos crediticios, así como para aquellos que decidan constituirse como Intermediarios Financieros Rurales.

Situación Financiera de la Banca de Desarrollo A diciembre de 2004, los activos totales de la banca de desarrollo sumaron 602.1 miles de millones de pesos, 12.6% menos en términos reales a los registrados en el mismo mes de 2003. Los bancos que más contribuyeron al deterioro financiero fueron Nafin, Banobras, Bancomext y Banjercito. No obstante, la dinámica de los ingresos financieros y la disminución de los gastos de operación implicaron que los bancos mostraran una utilidad neta positiva (192 millones de pesos), pero significativamente inferior al monto alcanzado en diciembre de 2003 que fue de 336 millones de pesos.

NúmeroIV-2003 IV-2004 Var. % IV-2003 IV-2004 Var. % IV-2003 IV-2004 Var. % IV-2003 IV-2004 Var. % IV-2003 IV-2004 Var. % Empleados

TOTAL 657,132 602,082 -12.9% 55,178 57,779 -0.5% 464,779 451,814 -7.6% 7,779 7,829 -4.3% 336 192 -45.7% 5,677NAFIN 305,240 235,891 -26.5% 7,182 7,255 -4.0% 180,992 164,404 -13.6% 1,967 1,854 -10.4% 151 182 14.6% 914BANOBRAS 156,929 148,815 -9.8% 9,103 10,445 9.1% 144,170 131,704 -13.2% 1,517 1,345 -15.7% 408 805 87.6% 968BANCOMEXT 95,508 85,651 -14.7% 6,495 5,909 -13.5% 75,735 63,617 -20.1% 2,032 1,867 -12.7% -676 -807 13.5% 1,075BANJERCITO 14,105 13,657 -8.0% 2,048 2,306 7.0% 5,211 3,002 -45.2% 672 750 6.1% 129 146 7.6% 1,410BANSEFI 6,837 8,575 19.2% 449 425 -10.0% 1 1 16.2% 637 698 4.2% -148 -46 -70.5% 931SHF 60,167 90,391 42.8% 11,739 12,507 1.3% 55,730 81,425 38.9% 607 605 -5.2% 518 128 -76.5% 379FRURAL 18,346 19,102 -1.0% 18,162 18,932 -0.9% 2,940 7,661 147.7% 347 710 94.5% -46 -216 346.4%Fuente: Elaborado por la Unidad de Evaluación y Control, con base en información de la CNBV.

Cuentas de Balance y Resultados de la Banca de Desarrollo, 2003-2004(Millones de pesos)

Institución Gtos. Admvos. Prom. Utilidad NetaActivo Capital Contable Cartera Total

0.6%1.0%

2.1%

4.8%

9.3%

1.0%

1.9%

1.2%0.8% 0.9%

2.2%

5.5%

8.1%

0.7%

3.7%

1.3%

NAFIN BANOBRAS BANCOMEXT BANJERCITO BANSEFI SHF FRURAL TOTAL

IV-2003IV-2004

F uente: Unidad de Evaluación y Contro l con información de la CNBV

Gastos de Administración y Promoción/Activos Totales


74

Debe comentarse que mientras que los gastos de administración, en el conjunto de instituciones financieras de fomento, cayeron 4.3% real durante 2004, la Financiera Rural los incrementó 94.5%.

Las instituciones con mayores gastos de administración a ingresos por intereses fueron: Bansefi (102%), Banjercito (51.7%) y Financiera Rural (43.2%).

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Durante la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF realizó una auditoría de para evaluar el Desempeño Operativo y Financiero de la Financiera Rural. De la práctica de la auditoría de Desempeño referida, la ASF emitió 4 observaciones de las que se derivaron igual número de recomendaciones. En términos generales, el ente de fiscalización superior determinó que el ente auditado no ha cumplido a cabalidad con los objetivos institucionales para los que fue creada, aunque cumplió con los criterios para la determinación y otorgamiento de tasas de interés activas y la constitución de garantías.

4.2.1 FINANCIERA RURAL: EVALUACIÓN AL DESEMPEÑO OPERATIVO Y FINANCIERO DE LA FINANCIERA RURAL.

⎯ Objetivo. Evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos y metas institucionales de la

Financiera Rural, en virtud de la tendencia al deterioro de su situación financiera, ya que tanto en 2004 como en 2003 su resultado de operación registró un déficit de 48 y 216 millones de pesos, respectivamente.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría de Desempeño a la Institución financiera,

la cual fue seleccionada con base en la situación financiera de la entidad, misma que mostró un deterioro en el ejercicio 2003 y se incrementó aun más en el de 2004, implicando déficit en sus resultados de operación, por lo que se procedió a evaluar el grado en que se cumplieron los objetivos de “coadyuvar a realizar la actividad prioritaria del Estado de impulsar el desarrollo de las actividades agropecuarias, forestales, pesqueras y todas las demás actividades económicas vinculadas al medio rural, con la finalidad de elevar la productividad, así como de mejorar el nivel de vida de su población”. Se revisó la totalidad de la muestra seleccionada que ascendió a 406.7 millones de pesos, de los recursos que la financiera dispuso en 2004 para colocación y recuperación crediticia. Se revisaron las direcciones generales adjuntas Jurídica; de Programas y Operación; de Política de Crédito y Riesgo; y la de Finanzas y Planeación.

Institución IV-2003 I-2004 II-2004 III-2004 IV-2004TOTAL 55,898 11,944 24,654 39,604 57,720NAFIN 25,423 4,842 9,831 15,422 22,174BANOBRAS 13,521 2,849 6,205 10,063 14,747BANCOMEXT 9,851 1,913 4,264 6,935 9,664BANJERCITO 1,215 276 635 1,022 1,451SHF 4,646 1,741 3,017 5,029 8,041FRURAL 1,242 323 702 1,133 1,643Fuente: Unidad de Evaluación y Control con información de la CNBV.

Ingresos por Intereses(Millones de pesos) Institución IV-2003 I-2004 II-2004 III-2004 IV-2004

TOTAL 13.9% 15.1% 15.1% 14.2% 13.6%NAFIN 7.7% 10.3% 9.8% 8.9% 8.4%BANOBRAS 11.2% 10.6% 9.9% 9.4% 9.1%BANCOMEXT 20.6% 22.7% 21.0% 20.0% 19.3%BANJERCITO 55.3% 62.7% 57.8% 53.8% 51.7%BANSEFI 149.5% 127.7% 115.4% 100.4% 102.0%SHF 13.1% 6.5% 9.0% 7.6% 7.5%FRURAL 27.9% 39.9% 40.0% 42.9% 43.2%Fuente: Unidad de Evaluación y Control con información de la CNBV.

Gastos de Operación/Ingresos


75

⎯ Resultados Relevantes de la Fiscalización. Con relación a la Revisión del PEF para 2004 y la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF concluyó que la Financiera Rural no recibió apoyos federales, ya que el patrimonio con que inició en 2003 le permitió llevar a cabo sus operaciones en 2004, su presupuesto fue autorizado por la SHCP; la ASF corroboró que la Financiera cumplió con sus actividades institucionales en 93.5% con relación a lo establecido en la meta original, atendiendo las actividades prioritarias de “otorgamiento de créditos a productores e intermediarios financieros del sector rural”, a “otras actividades” y a programas de “capacitación y asesoría”.

Respecto al Análisis de la situación financiera de la entidad, la ASF concluye que existe una sobreestimación de las reservas preventivas para riesgos crediticios por 71 millones de pesos, lo que contribuyó al deterioro del margen operativo neto por 216 millones de pesos; una alta concentración de sus recursos (61.2%) en valores financieros, indica que no está asociada con su actividad prioritaria, no obstante, el monto de la cartera crediticia esperado para 2006 (15.4 miles de millones) contra el de 2003 (9.3 miles de millones), refiere que la Financiera está en línea con su estrategia de mediano plazo; la pérdida de operación se vio adicionalmente incrementada por el resultado de posición neta y por los mayores gastos de administración y promoción, y los asociados a la capacitación y asesoría a los intermediarios financieros rurales.

En la revisión del Manual de Normas y Políticas de Crédito (MNPC), la ASF constató que se aplicaron los criterios señalados en los documentos rectores de cada uno de los tipos de crédito y programas diseñados por la Financiera Rural, así como los términos de la constitución de garantías crediticias. La ASF comprobó que la Financiera le da seguimiento a la cartera exigible y vigente; sin embargo, las inspecciones que se realizan semestralmente e independientemente del tipo de cliente y del nivel de cobertura de las garantías, no contemplan los 14 programas que constituyen la oferta crediticia vigente.

La revisión realizada a la planeación estratégica para colocar crédito en 2004, instrumentada por la Financiera, le permitió a la ASF concluir que en las etapas del proceso de crédito existe una marcada heterogeneidad en la cantidad y calidad de la información que se le proporciona. Finalmente, con relación a la cartera vencida de la Financiera, la ASF detectó operaciones irregulares por 10.2 millones de pesos en la agencia rural de Minatitlán, Veracruz.

La ASF determinó que en el segundo semestre de 2003, la CNBV realizó una visita de inspección en la revisión de operaciones relativas al establecimiento de políticas y procedimientos en materia de organización, contabilidad, tesorería, crédito, administración integral de riesgos y sistemas, dando lugar a 74 observaciones, donde se destacó la inexistencia de manuales de organización, de políticas y normatividad, entre otros. La ASF reporta que tales observaciones fueron totalmente solventadas y que la CNBV le realiza a la Financiera una auditoría correspondiente al ejercicio fiscal 2004.

⎯ Acciones Promovidas. La ASF determinó 4 observaciones, de las que se derivaron 4

recomendaciones que deberán ser atendidas o solventadas por la Financiera en los plazos y términos establecidos por la ASF.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que, en términos generales, la Financiera Rural cumplió

con los criterios para la determinación y otorgamiento de tasas de interés activas, así como la constitución de garantías de conformidad con la normativa aplicable. Sin embargo, no ha cumplido a cabalidad con los objetivos institucionales para los que fue creada.


76

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión la ASF, promovió 4 acciones orientadas a fortalecer los mecanismos de operación y control; y promover la elaboración, actualización o simplificación de la normativa. Con estas acciones se impulsa el cumplimiento de la Línea Estratégica de Actuación de la ASF para promover la implantación de mejores prácticas gubernamentales.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Se considera que en los resultados de la

revisión practicada por la ASF, no existen elementos suficientes para concluir que la Financiera Rural “no ha cumplido a cabalidad con los objetivos institucionales para los que fue creada”. En todo caso, las acciones que promueve la ASF parecieran no tener congruencia con un dictamen negativo en el cumplimiento de los objetivos institucionales.

Asimismo, los resultados de la auditoría no profundizan en el análisis de los factores centrales que tienen relación directa con la pérdida neta en ascenso reportada por la Financiera en sus balances y estado de resultados por 48 millones de pesos en 2003 y 216 millones de pesos en 2004, y su probable impacto sobre el logro de las metas institucionales de la propia Financiera Rural, lo que refleja que el objetivo de la auditoría no estaría siendo atendido cabalmente por los siguientes argumentos:

En su revisión, la ASF destaca que una sobreestimación de las reservas preventivas para riesgos crediticios por 71 millones de pesos impactó negativamente en la pérdida de 2004, factor que sin duda influyó en el resultado neto. No obstante, no realiza una evaluación exhaustiva de la evolución de los componentes de los ingresos operativos y de los gastos de administración y promoción, donde podría existir una explicación sustantiva.

Por otra parte, en el análisis de las metas institucionales, medidas a través del otorgamiento de crédito a productores e intermediarios financieros del sector rural, por 9.3 miles de millones de pesos se concluye que el cumplimiento fue de 93.5%, indicador que está muy cercano al monto original programado. Aun más, la ASF señala que la Financiera está en línea con su estrategia de mediano plazo ya que para 2006 estima colocar crédito por 15.4 miles de millones de pesos, argumento que parece estar en oposición al dictamen emitido por la ASF.

La ASF señala que la concentración de los activos de la Financiera, preferentemente en inversiones en valores financieros (61.2%), no está asociada con su actividad prioritaria, pero contrario a lo esperado, indica que hay que tener en cuenta que la Financiera fue creada recientemente y que su programa crediticio para 2005 es congruente con su estrategia. En este sentido, es de destacarse que una institución financiera de fomento rural no tiene justificación técnica o económica para destinar un monto tan alto de recursos a inversiones en el mercado de dinero.

Aunque estos elementos son importantes, la auditoría no realiza observaciones. Los demás temas evaluados ocupan un espacio significativo de la revisión, incluidas las acciones promovidas, indicadas por la ASF, y aunque son relevantes dado que evalúan el proceso de planeación estratégica, la política crediticia de 2004 y los manuales de normas y políticas de crédito, tienen un impacto menor en el objetivo central de la revisión practicada por la ASF.


77

4.3 INSTITUTO PARA LA PROTECCIÓN AL AHORRO BANCARIO (IPAB)

Atribuciones El Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB) tiene como misión central la protección limitada del patrimonio de los ahorradores de la banca, y a partir de su creación tomó la administración de la deuda pública y de la administración de los activos de los Programas de Saneamiento Financiero aprobados por el Congreso y contraídos por el FOBAPROA.

Antecedentes de Auditorías Practicadas al IPAB (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó al IPAB un total de 35 auditorías, de las cuales 1 fue Financiera y de cumplimiento, y 33 especiales y 1 de Seguimiento. El año 2003, fue en el que se practicó el mayor número de auditorías con 13 (12 especiales), y 2002 con 9 revisiones.


Total 35 2 4 7 9 13DesempeñoRegularidad:

Financieras y de Cumplimiento 1 1Obra Pública e Inversiones FísicasSistemasRecursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios

Especiales 33 2 3 7 9 12Seguimiento 1 1


RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003INSTITUTO PARA LA PROTECCIÓN AL AHORRO BANCARIO

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 97 acciones, que en su mayoría (66) tuvo carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 16 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, y 13 solicitudes de aclaración.



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 97 78 80.4% 63 0 15 19 19.6%



Pliegos de Observaciones 0 0 0.0% 0 0 0 0 0.0%


*Este tipo de observación-acción corresponde a los ejercicios 1997 a 2003.Fuente: ASF, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004.


OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003INSTITUTO PARA LA PROTECCIÓN AL AHORRO BANCARIO

TIPO DE ACCIÓN TOTAL

EMITIDAS

ATENDIDAS O PROMOVIDAS, SUSTITUIDAS Y BAJAS POR RESOLUCIÓN JUDICIALEN PROCESO DE ATENCIÓN


78

Al 31 de diciembre de 2005, del total de acciones promovidas, el IPAB había solventado el 80.4% de ellas y el resto se encontraba en proceso de solventación. Cabe hacer notar que dos promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias están en proceso de ejecución.

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo 23 auditorías al IPAB, de las cuales 1 correspondió a la administración del PCCC; 4 al Nuevo Programa; 5 al programa de Intervención; 1 al Programa de Saneamiento financiero; 10 a los financiamientos de los programas, de las cuales, 1 se refiere al Ramo 34, 1 a la Emisión de BPA, 1 a la venta de Bursamex, 6 a la venta de carteras y 1 a las cuotas; un seguimiento de observaciones acciones promovidas del IPAB, y un informe integral sobre la fiscalización del rescate bancario:

⎯ Evaluación de la Aplicación de las Quitas, Condonaciones, Castigos y Quebrantos del Programa de Capitalización y Compra de Cartera

⎯ Evaluación de la Implementación del Nuevo Programa de Banco Nacional de México (Banamex) ⎯ Evaluación de la Implementación del Nuevo Programa de BBVA Bancomer, S.A. (Bancomer) ⎯ Evaluación de la Implementación del Nuevo Programa de Banco Internacional, S.A. (BITAL)

ahora HSBC México, S.A. ⎯ Evaluación de la Implementación del Nuevo Programa de Banco Mercantil del Norte, S.A.

(BANORTE) ⎯ Evaluación del Saneamiento Financiero del Grupo Financiero Inverlat, S.A. de C.V. y de Banco

Inverlat, S.A. ⎯ Evaluación de las Operaciones de Intervención, Saneamiento Financiero y Liquidación del Banco

Capital, S.A. ⎯ Evaluación de las Operaciones de Intervención y Liquidación del Banco Anáhuac, S.A. ⎯ Evaluación de las Operaciones de Intervención, Saneamiento Financiero y Enajenación de los

Títulos Representativos del Capital Social de Banca Confía, S.A. ⎯ Seguimiento de las Operaciones en el Proceso de Liquidación del Banco del Sureste, S.A. ⎯ Evaluación del Enajenamiento de la Red de Sucursales y Seguimiento de las Operaciones de

Liquidación del Banco Industrial, S.A. ⎯ Venta de Bienes, Cartera Corporativa de Banca Cremi, S.A., (Cremi); de Banco Capital, S.A.

(Capital); de Banco Interestatal, S.A. (Interestatal); de Banco Promotor del Norte, S.A. (Pronorte); y de Banco de Oriente, S.A. (Oriente)

⎯ Programa de Apoyo a Ahorradores de la Banca ⎯ Emisión de Bonos de Protección al Ahorro BPA ⎯ Venta de Bienes, Evaluación de la Enajenación de los Créditos Hipotecarios de Banco Unión, S.A.

y de Banco Obrero, S.A. ⎯ Evaluación del Ejercicio de las Cuotas en el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario en el

Ejercicio 2004 ⎯ Seguimiento de las acciones Promovidas por Solventar Generadas en las Revisiones al Instituto

para la Protección al Ahorro Bancario ⎯ Fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación sobre Rescate Bancario al 31 de diciembre

de 2004 ⎯ Venta de Bienes, Evaluación de la Enajenación de la Cartera Comercial de Banco Unión, S.A. (en

quiebra) ⎯ Venta de Bienes de la Enajenación de la Tenencia Accionaria de Casa de Bolsa Arka, S.A. de C.V.


79

⎯ Venta de Bienes Evaluación de la Enajenación de Tres Paquetes de Crédito Hipotecarios de la Banca de Liquidación

⎯ Venta de Bienes Evaluación del Proceso para la Enajenación de Bienes Propiedad de Bancrecer, S.A.

⎯ Enajenamiento de la Tenencia Accionaria de Bursamex, S.A. de C.V. Casa de Bolsa, en poder del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario

De la práctica de las auditorías citadas, la ASF emitió solamente 7 observaciones de las que derivaron 9 acciones promovidas, de las cuales, a la fecha de presentación de este informe, 3 fueron atendidas y solventadas por la entidad fiscalizada. De las revisiones efectuadas al IPAB, la ASF determinó recuperaciones operadas por 117.7 millones de pesos que fueron pagados por los bancos directamente a las chequeras de los fideicomisos de la administración de la cartera. En términos generales, el ente de fiscalización superior de la Federación determinó en todas las auditorías realizadas al IPAB que la entidad auditada, las áreas específicas sujetas a revisión y los programas fiscalizados, cumplieron con la normatividad requerida para el ejercicio presupuestal correspondiente, lo que también se refleja en un reducido número de observaciones y acciones promovidas.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de las auditorías que fueron seleccionadas para analizar los resultados de la gestión del IPAB durante 2004. Todas las auditorías seleccionadas son Especiales2.

4.3.1 IPAB: INFORME INTEGRAL SOBRE LA FISCALIZACIÓN DEL RESCATE BANCARIO DE 1995-20043

El Informe tiene como objetivo dar a conocer a la Comisión de Vigilancia detalles acerca del trabajo de fiscalización y control realizado con motivo del rescate bancario en el periodo 1995 a 2004. Este Informe surge como consecuencia de la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) referente a las controversias constitucionales 36/2003 y 91/2003, en donde la Corte determinó que la ASF al fiscalizar al FOBAPROA-IPAB, en los términos señalados por los artículos transitorios y Décimo Séptimo de la Ley de Protección al Ahorro Bancario (LPAB) tendría que ceñirse estrictamente a los principios de anualidad y posterioridad.

La resolución mencionada tuvo consecuencias importantes para la rendición de cuentas. En primer lugar impidió una reducción importante en los costos fiscales del rescate bancario y, en segundo lugar, modificó radicalmente el enfoque de fiscalización de la ASF relacionada con el FOBAPROA-IPAB, y cuyo impacto inmediato se concreta en la revisión de la Cuenta Pública 2004, en virtud de que el órgano de fiscalización

2 La evaluación de la implementación del nuevo programa de Bancomer, HSBC, Banorte y Banamex puede considerarse como 4 auditorías y no una, lo que totalizaría 8 auditorías del IPAB seleccionadas en la revisión. 3 El presente es un informe especial acerca del trabajo de fiscalización superior en el rescate bancario. Por lo tanto, el formato de contenido del resumen que aquí se presenta no coincide con el del resto de las revisiones de las auditorías expuestas. Dada la importancia de su contenido y el cúmulo de información de interés, el resumen del Informe rebasa el tamaño promedio de los resúmenes de las auditorías revisadas.


80

deja sin efecto 7 revisiones correspondientes a los procesos de intervención, saneamiento, capitalizaciones y enajenaciones de ejercicios anteriores al 2004 en acatamiento del criterio de la resolución de la controversia constitucional 91/2003. Con esta resolución de la Corte, se acota significativamente la amplitud y profundidad de la revisión FOBAPROA-IPAB por parte de la ASF y por ende se mantiene la opacidad en el conocimiento de las decisiones fundamentales que los participantes en el rescate bancario tomaron durante el proceso del saneamiento bancario. Por lo tanto, el fallo de la Corte limita severamente la rendición de cuentas en el tema FOBAPROA-IPAB. Al ceñirse en lo sucesivo a los principios de anualidad y posterioridad, la ASF sólo revisará la actuación del IPAB correspondiente a la Cuenta Pública cuya revisión se trate.

Dado este nuevo y difícil entorno, la ASF consideró conveniente realizar una síntesis completa de su actuación y de la entonces Contaduría Mayor de Hacienda y efectuar una compilación de la información obtenida de las diferentes instancias de control como la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la SFP, el IPAB y otras instancias relacionadas con el Poder Legislativo que han fiscalizado el proceso de rescate bancario de 1995 a la fecha. El informe realiza un análisis de la resolución de la Corte, de los antecedentes de la crisis financiera que experimentó México en 1994-1995 y de los costos y beneficios de los distintos programas que integraron el proceso de rescate bancario. La fiscalización de las operaciones relacionadas con el rescate bancario que practicaron la ASF y la Contaduría Mayor de Hacienda (CMH) para las Cuentas Públicas 1995-2004 abarcó 110 revisiones, las cuales dieron lugar a 238 observaciones al proceso de rescate bancario. Como consecuencia de dicha fiscalización, se lograron recuperaciones de 10,856.2 millones de pesos. La ASF modificó su programa de revisiones FOBAPROA-IPAB para la Cuenta Pública 2004 por la resolución de la SCJN, para ceñirse a los principios de anualidad y posterioridad al ejercicio del gasto, en cumplimiento de los preceptos constitucionales y de la resolución de la Corte. La resolución de la Corte impide a la ASF fiscalizar todo el proceso del rescate bancario.

Antecedentes Las crisis bancarias, son resultado de una combinación de factores tanto microeconómicos (falta de regulación bancaria y supervisión apropiada, intervención excesiva del gobierno, créditos relacionados, seguro de cobertura total de los depósitos, y deficiencias en el marco legal y judicial) como macroeconómicos (salidas de capital, deuda pública, déficit público y recesiones económicas). La crisis mexicana obedeció a los siguientes factores: Estatización de la banca; falta de supervisión y regulación adecuada; expansión del crédito en un contexto de menor supervisión; insuficiente ahorro interno; marco institucional deficiente; inadecuada privatización de la banca; crecimiento de la cartera vencida de los bancos; entradas de flujos de capitales especulativos; una política cambiaria y financiera errónea, y la salida de los capitales especulativos.

Programas de Apoyo y Rescate Financiero El rescate bancario implicó un endeudamiento del Gobierno Federal de más de 17 puntos porcentuales del PIB, debido a la aplicación de diversos programas de apoyo diseñados para evitar una crisis sistémica generalizada del sistema de pagos del país, para proteger el ahorro bancario y los deudores, surgieron así los siguientes programas:


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a) Programas de Apoyo a los Deudores. Se diseñaron seis programas para que los acreditados pudieran enfrentar en condiciones más favorables el servicio de su deuda. Con la implementación del programa se logró una participación aproximada de 1,322,690 deudores, se reestructuraron 484 créditos de estados y municipios, y entidades paraestatales y municipales. El costo fiscal del programa al 31 de diciembre de 2004 fue de 168.4 miles de millones de pesos. b) Programas de Apoyo a los Ahorradores. Se diseñaron cinco programas: (i) Programa de Ventanilla de Liquidez en Dólares (ii) Programa de Capitalización Temporal; (iii) Programa de Capitalización y Compra de Cartera; (iv) Programa de Intervenciones Bancarias y (v) Programa de Saneamiento Financiero. El número de cuentas que se beneficiaron ascendió a 14.7 millones de depositantes. El costo fiscal de los Programas de Apoyo al Ahorro al 31 de diciembre de 2004 ascendió a 1,079.8 miles de millones de pesos:

Financiamiento de los programas.

Los programas de deudores y ahorradores de la banca se han financiado con cinco fuentes de recursos:

(a) Presupuestarios. A valor histórico el monto asignado (ejercido y presupuestado) a los programas de Apoyo a Deudores y Ahorradores de la Banca ascendió a 387 mil 161 millones de pesos.

(b) Recuperación de los bienes producto de las capitalizaciones. Los ingresos obtenidos por el IPAB por

recuperaciones de los bienes y activos para el período 1999-2004 ascendieron a 93 mil 598.8 millones de pesos y 270 millones de dólares.

(c) Emisión de bonos IPAB. De 2000-2004 la deuda emitida en la forma de bonos IPAB fue de 533 mil

410 millones de pesos.

(d) Financiamientos de la banca comercial y de desarrollo. Durante el periodo 2000-2004, el Instituto contrató financiamientos de la banca privada para pagar vencimientos de deuda derivada del rescate bancario, por un monto de 248 mil 118.8 millones de pesos y 1,260 millones de dólares.

(e) Cuotas por seguro de depósito. La Ley IPAB facultó al Instituto utilizar para el saneamiento

financiero el 75% de las cuotas ordinarias pagadas por los bancos. De 1999 al 2004 las instituciones bancarias pagaron 31 mil 736.6 millones de pesos, de los cuales el IPAB aplicó al Saneamiento Financiero 23 mil 802.4 millones de pesos.

El Nuevo Programa que Sustituye PCCC

El Nuevo Programa acordado entre los bancos y el IPAB cancela el Programa de Capitalización y Compra de Cartera. El procedimiento de canje estaría sujeto a la realización de auditorías de las carteras crediticias objeto del programa. Las auditorías serían de Gestión, Existencia y Legalidad (GEL). La adhesión al Nuevo Programa era optativo. El IPAB emitió las reglas generales del Nuevo Programa. La ASF observó en la Cuenta Pública 2001 que el IPAB no había procedido a la realización de las auditorías. Para eludir diversas acciones relacionadas con el Programa, los bancos se ampararon contra el IPAB para evitar las auditorías, y la entrega de información solicitada por la ASF. Finalmente, los bancos aceptaron adherirse al Nuevo Programa, desistirse de las acciones judiciales y aceptar las auditorías GEL. En las revisiones practicadas al IPAB, la ASF observó que se habían adquirido créditos que no cumplían con los criterios originalmente establecidos ni especificados en los contratos relacionados con el Programa y recomendó al gobierno reducir el monto de los pagarés FOBAPROA. El Ejecutivo Federal promovió dos


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controversias constitucionales en contra de esas observaciones, a pesar de lo cual fue posible tener recuperaciones por 10,856.2 millones de pesos. Al 31 de marzo del 2004, el costo fiscal neto del PCCC fue estimado por la ASF en 109,247.4 millones, el cual deberá ajustarse como resultado de la cobranza y del efecto económico de las revisiones GEL. Este es el monto aproximado de los instrumentos de pago que emitiría el IPAB con las mismas condiciones de los pagarés FOBAPROA.

El Comité Técnico del Fobaproa. La revisión de la ASF concluyó que había una dualidad jurídica respecto al Fondo y concluyó que se trataba de un fideicomiso público. Sin embargo, el artículo 122 de la Ley de Instituciones de Crédito señalaba que no tendría el carácter de entidad de la Administración Pública Federal. El Comité Técnico no estableció normas, reglas ni políticas de operación y planeación, lo que dio lugar al manejo discrecional del Fondo. Sus decisiones, determinaron la forma en que operó el rescate bancario. El Comité Técnico del FOBAPROA integrado por 9 miembros propietarios (4 pertenecientes a la SHCP, 3 a Banxico, y dos de la CNBV) concluyó que no encontró en la revisión de las actas de sus reuniones fundamentación y motivación de las razones que originaron las decisiones de los miembros del Comité. Posteriormente las autoridades presentaron argumentaciones para sustentar las decisiones del Fondo. La ASF considera que los miembros del Comité Técnico del FOBAPROA actuaron con el carácter de servidores públicos, por lo que es factible que pudiesen estar sujetos al fincamiento de responsabilidades por las deficiencias, irregularidades o ilegalidades que se derivaron del rescate bancario. Consideró que el PCCC desarrollado por el FOBAPROA, se realizó al margen de la ley, además de que la decisión de establecer “nuevos criterios” fue un acto de abuso con el que se pretende otorgar carta de legalidad a operaciones irregulares que redundan en un mayor costo fiscal. Más aún los objetivos buscados con este programa se incumplieron, dado que muchos de los bancos posteriormente fueron intervenidos. Fueron incluidos inicialmente 13 bancos en el PCCC pero sólo terminaron 4. El IPAB, concluye la ASF, debe efectuar de inmediato la evaluación respecto a la legalidad o ilegalidad de las operaciones crediticias relacionadas con el PCCC.

La Fiscalización Superior del Rescate Bancario. La fiscalización del rescate bancario se divide en dos partes: de 1996 al 2000 la tarea fue realizada por la Contaduría Mayor de Hacienda (CMH), y de 2000 a la fecha la tarea correspondió a la Auditoría Superior de la Federación. La CMH efectuó 40 auditorías al FOBAPROA-IPAB, generando 81 observaciones con 102 acciones promovidas. A la fecha de presentación del Informe del Resultado, 97 fueron solventadas y 5 fueron dadas de baja por resolución judicial y dictamen de autoridad distinta de la ASF. Resultados relevantes:

⎯ Se detectó la existencia de una dualidad jurídica del FOBAPROA. ⎯ La CMH recomendó a la SHCP la reglamentación respectiva en materia de avales de deuda

pública con el objetivo de quitar discrecionalidad. ⎯ El FOBAPROA no fue supervisado ni controlado por la CNBV y la SHCP lo que aumentó la

discrecionalidad del Comité Técnico en decisiones fundamentales que implicaron un crecimiento exponencial de la deuda avalada del gobierno federal.

⎯ Faltó un manual que regulara los procedimientos para la intervención administrativa o gerencial de los bancos.


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⎯ Actuación tardía del IPAB para iniciar las auditorías señaladas en el Quinto Transitorio de la Ley IPAB.

⎯ Retrasos de la CNBV para delegar en el IPAB la administración de las entidades bancarias intervenidas, implicando un mayor costo fiscal.

⎯ El IPAB no procuró siempre maximizar los ingresos de los procesos de venta de activos. En la fiscalización realizada por la ASF, se efectuaron 70 auditorías al FOBAPROA-IPAB, generando 157 observaciones con 221 acciones promovidas. A la fecha de presentación del Informe de Resultado, 129 fueron solventadas y 62 fueron dadas de baja por resolución judicial y dictamen de autoridad distinta de la ASF. Representaron impactos económicos por 62,775.8 millones de pesos, de los cuales 28,187.3 millones de pesos fueron solventados, y 18,885 millones de pesos fueron dados de baja por resolución judicial. Se recuperaron recursos por 9,599.4 millones de pesos. Algunos resultados relevantes son los siguientes:

⎯ Se ratifica la discrecionalidad con que actúo el Comité Técnico del FOBPAROA. ⎯ La ASF detectó la inclusión indebida de créditos en el PCCC provenientes de Banamex,

Bancomer, Bital y Banorte. Además, detectó que en la cartera definitiva adquirida por el FOBAPROA se incluyeron intereses moratorios. Asimismo, la ASF no contó con los elementos necesarios para emitir una opinión respecto de la calidad de la administración de la cartera de los fideicomisos del PCCC.

⎯ Del Análisis de los 25 informes (Bank Reports) los despachos contratados por Mackey tuvieron serias limitaciones y no se apegaron a las normas y procedimientos de auditoría emitidos por el Instituto Mexicano de Contadores Públicos. Se confirmó la opinión de que la revisión Mackey no constituyó una auditoría.

⎯ Derivado de la resolución de la Corte que declaró la invalidez de todas las acciones promovidas por la ASF sobre las observaciones de la auditoría 199 relativa al PCCC de Bancomer, Banorte y Vital, se procedió a dar de baja 52 acciones promovidas de la auditoría citada.

⎯ Se consideró que Banamex, Bancomer, Banorte y Bital no debieron participar en el PCCC dado que sus índices de capitalización estaban arriba de lo requerido por las reglas.

⎯ El Comité Técnico del FOBAPROA, aprobó indebidamente operaciones de saneamiento financiero por ejemplo el caso del Grupo Financiera Inverlat o la operación de compra de The Bank of Nova Scotia para adquirir el 55% de las acciones de GFI cuando la legislación mexicana prohibía la venta a entidades extranjeras.

Fiscalización del Rescate por otras Instancias de Control.

CNBV y Opiniones de delito. La CNBV en sus inspecciones determinó 62 opiniones de delito derivado de prácticas bancarias fraudulentas que generaron 62 denuncias. El estado actual de estas denuncias es el siguiente:31 Prescripciones de la acción penal, 8 sobreseimientos por falta de ratificación de la querella, dos dictámenes de la PGR sobre el no ejercicio de la acción penal por falta de elementos para procesar a los indiciados, una abstención de la Procuraduría Fiscal de la Federación, seis denuncias enviadas a reserva por la PGR a falta de elementos para procesar a los indiciados, 10 en trámite una en período de pruebas y sólo tres procesos judiciales terminados. Con motivo de estos resultados, la ASF recomendó a la SFP que procediera a investigar las conductas de los servidores públicos para fincar responsabilidades y, en su caso, presentar denuncias penales. Informe Mackey. Este informe es una revisión al “Programa para la Evaluación Integral de las Operaciones del FOBAPROA en el Saneamiento de las Instituciones Financieras de México 1995-1998” practicada por el auditor canadiense a instancias de la Cámara de Diputados. Resultados relevantes:


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⎯ El Informe no debía ser considerado una auditoría en virtud de que la información a que tuvo acceso el auditor Mackey no tiene el nivel de seguridad de una auditoría financiera.

⎯ La CNBV no tuvo un desempeño adecuado en cuanto a sus funciones de supervisión de los bancos. Los interventores no cumplieron sus tareas en muchos casos.

⎯ Faltó transparencia en la aplicación y evaluación de los programas de rescate. ⎯ Mackey determinó 72,700 millones de pesos de operaciones reportables (operaciones factibles de

ser irregulares). ⎯ Durante el proceso de rescate bancario mejoró el marco regulatorio.

OIC del IPAB. El Órgano Interno de Control del IPAB identificó beneficios indebidos que obtuvieron Banamex, Bancomer y Bital en sus operaciones del PCCC celebradas con el FOBAPROA por un monto de 11,254.2 millones de pesos. A marzo del 2002, ese monto representaba 36,989.9 millones de pesos. La ASF solicitó a la Secretaría de la Función Pública la evidencia documental relativa a la solventación de las observaciones del OIC sin que a la fecha haya obtenido respuesta. La ASF mantiene abierto el expediente. Comisiones del Poder legislativo. LVII Legislatura. Esta Legislatura creó la Comisión Investigadora del IPAB (CIFIPAB). La preocupación de esta Comisión fue la opacidad del rescate, y la insatisfacción con el Informe Mackey, así como la falta de información sobre aspectos cruciales del rescate. LVIII Legislatura. La Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados creó la Subcomisión de Seguimiento al Rescate Bancario. El énfasis principal de esta Subcomisión fue el de exhortar al IPAB para que procediera a la realización de las auditorías establecidas en el Quinto Transitorio. LIX Legislatura. La Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados acordó constituir la Comisión de Investigación sobre el IPAB con el objeto de determinar el universo fiscalizado por la ASF y los alcances del mismo. La Comisión ha estado muy activa en el seguimiento de las observaciones y su solventación. La Cámara de Senadores constituyó la Comisión para Investigar el Funcionamiento del IPAB. Esta Comisión se orientó a dar seguimiento a la solventación de las observaciones y a revisar la totalidad de la fiscalización (Informe Mackey, ASF, OIC entre otros).

Cumplimiento de los Artículos Transitorios de la LPAB La ASF determinó que con la realización de las auditorías GEL se cumplió con el artículo Quinto transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario. Asimismo, la ASF consideró que el IPAB dio cumplimiento a los restantes artículos transitorios, excepto el noveno que se refiere a la enajenación y venta de activos administrados.

Costo Fiscal del Rescate Bancario El costo total de la crisis bancaria determinado por la ASF al 31 de diciembre de 2004, ascendió a 1.3 billones de pesos. De este total, 94.1% fue absorbido por el gobierno y en última instancia por los contribuyentes, mientras que el 5.9% fue absorbido por los bancos. El 12% del costo del rescate bancario se destinó al Programa de Apoyo a los Deudores, mientras que el 81.4% se asignó al Programa de Apoyo a los Ahorradores. Dentro del Programa de Apoyo a los Deudores, el de Vivienda representó el 44.9%. Asimismo, del Programa de Apoyo a los Ahorradores, el de Intervención y Saneamiento significó el 89.7%, mientras que el PCCC representó el 10.3%. La distribución de costos del rescate por banco del Programa de Apoyo a los Ahorradores muestra que 7 bancos (Unión, Bancrecer, Serfín, Inverlat, Banpaís, Cremi y Confía) significaron el 71% del costo total del programa.


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Controversias Constitucionales Controversia 26/1999. La Corte ordenó que el Presidente de la República dictara las órdenes conducentes para que, por si o por conducto de la SHCP o de la CNBV, pusiera a disposición de la Cámara de Diputados, la información sobre los fideicomisos operados por Banco Unión. Controversia 36/2003. La Corte determinó la invalidez de cuatro oficios que tenían carácter conminatorio emitidos por la ASF a entes públicos de regulación financiera, referentes a observaciones determinadas por créditos adquiridos por el FOBAPROA. Controversia 91/2003. La Corte declaró la invalidez de diversos oficios y de los procedimientos y/o observaciones derivadas de la auditoría 199. La SCJN concluyó en esta última resolución que la ASF carece de facultades para revisar las operaciones celebradas por el FOBAPROA, ya que resulta contrario a los principios de anualidad y definitividad que debe observar el ente fiscalizador.

Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC Uno de los resultados fundamentales de la revisión FOBAPROA-IPAB de la Cuenta Pública 2004, es que la ASF deja sin efecto la revisión de 7 auditorías al FOBAPROA-IPAB, y dejará de realizar auditorías especiales distintas de las del año correspondiente para respetar el principio de anualidad y posterioridad y acatar el resultado de la controversia constitucional 91/2003. La determinación de la Corte en esta controversia establece que la ASF carece de facultades para revisar las operaciones celebradas por el FOBAPROA, ya que resulta contrario a los principios de anualidad y definitividad. Con esta acción la ASF dejará de revisar sucesos trascendentales sobre el rescate bancario. Las últimas revisiones al FOBAPROA-IPAB correspondientes a 2004 generaron 7 observaciones y 9 recomendaciones, lo que parece indicar que los procesos de saneamiento practicados por el IPAB tienden a mejorar. Sin embargo, un análisis más detenido de las revisiones revela que hay aspectos en los que la ASF no profundizo ni por tanto se pronunció. Por ejemplo, en la revisión sobre quitas, quebrantos, condonaciones, y descuentos sobre el PCCC, no se generaron observaciones, a pesar de que evaluando con más detalle la auditoría se pueden encontrar inconsistencias que hubieran podido dar lugar a recomendaciones. Asimismo, faltó rigor en el proceso de selección de las muestras a revisar por parte de los auditores externos y de la propia revisión de la ASF sobre las quitas. Bancomer que fue la institución que más quitas, quebrantos, condonaciones y descuentos practicó entre todas las instituciones financieras fue el banco menos revisado. La ASF no se pronunció sobre la calidad de los niveles de confianza del proceso de selección de la muestra a revisar. Pudo haber emitido una observación, sobre la posibilidad de que la muestra estuviera sesgada.

4.3.2 IPAB: EVALUACIÓN DE LA APLICACIÓN DE LAS QUITAS, CONDONACIONES, CASTIGOS Y QUEBRANTOS DEL PROGRAMA DE CAPITALIZACIÓN Y COMPRA DE CARTERA (PCCC).

⎯ Objetivo. Comprobar que la aplicación de las Quitas, Condonaciones, Castigos y Quebrantos en

el Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC) de BANAMEX, BBVA Bancomer, HSBC y BANORTE se ajustó a las políticas internas de cada uno de los bancos, así como a los contratos de los fideicomisos respectivos.


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⎯ Características de la Revisión. Se practicó una Auditoría Especial, que comprendió la revisión de quitas, condonaciones, castigos y quebrantos de la auditoría de gestión que efectuaron los terceros especializados contratados por el IPAB. La muestra auditada significó un valor de 10 mil 814.6 millones de pesos es decir el 63% del universo seleccionado. Esta auditoría se seleccionó por las revisiones practicadas al IPAB, ya que se observó que no se había entregado la información a la ASF sobre el otorgamiento de las quitas, condonaciones, castigos y quebrantos a los créditos del PCCC. Se pactó la entrega de la información a la ASF en los Contratos del Nuevo Programa suscritos entre el IPAB y Banamex, BBVA Bancomer, HSBC y Banorte.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La ASF comprobó que los despachos contratados por el

IPAB para realizar las auditorías sobre la gestión de los fideicomisos del PCCC cumplieron con los Términos de Referencia respecto del rubro de quitas, condonaciones, castigos y quebrantos. BANAMEX. Se constató que Banamex cumplió con las políticas y procedimientos bancarios en el otorgamiento de quitas, condonaciones, castigos y quebrantos. Se comprobó que el despacho Gossler encargado de la revisión auditó 1,827 operaciones por un monto aproximado de 3 mil 106.6 millones de pesos. La ASF constató –para los expedientes que revisó de operaciones de quitas, condonaciones, castigos y quebrantos incluyendo 21 expedientes de créditos mayores a 20 millones de pesos– que BANAMEX cumplió con las disposiciones y facultades establecidas para su otorgamiento, excepto en 95 operaciones de quitas. Sin embargo, el IPAB comprobó que el banco pagó el 22 de agosto de 2005 estas operaciones en las que faltó evidencia documental por un total de 104 millones de pesos. BANCOMER. Se constató que BANCOMER cumplió con las políticas y procedimientos bancarios en el otorgamiento de quitas, condonaciones, castigos y quebrantos. Se comprobó que el despacho BDO encargado de la revisión auditó 8,032 operaciones por un monto aproximado de 7 mil 897.8 millones de pesos. La ASF constató para los expedientes que revisó de operaciones de quitas, condonaciones, castigos y quebrantos (49.4% de la muestra revisada por el Despacho) incluyendo 61 expedientes de créditos mayores a 20 millones de pesos, que BANCOMER cumplió con las disposiciones y facultades establecidas para su otorgamiento, excepto en 139 operaciones de quitas. Sin embargo, el IPAB comprobó que el banco pagó el 23 de agosto de 2005 estas operaciones en las que faltó evidencia documental por un total de 5.6 millones de pesos. HSBC. Se constató que HSBC cumplió con las políticas y procedimientos bancarios en el otorgamiento de quitas, condonaciones, castigos y quebrantos. Se comprobó que el despacho BDO encargado de la revisión auditó 803 operaciones por un monto aproximado de 5 mil 219.1 millones de pesos. La ASF constató para los expedientes que revisó de operaciones de quitas, condonaciones, castigos y quebrantos (81.2% de la muestra revisada por el Despacho) incluyendo 60 expedientes de créditos mayores a 20 millones de pesos, que HSBC cumplió con las disposiciones y facultades establecidas para su otorgamiento. BANORTE. Se constató que HSBC cumplió con las políticas y procedimientos bancarios en el otorgamiento de quitas, condonaciones, castigos y quebrantos. Se comprobó que el despacho De la Paz, Costemalle-DFK,S.C. (Costemalle) encargado de la revisión auditó 415 operaciones por un monto aproximado de 937.3 millones de pesos. La ASF constató para los expedientes que revisó de operaciones de quitas, condonaciones, castigos y quebrantos (87.2% de la muestra revisada por el Despacho) incluyendo 13 expedientes de créditos mayores a 20 millones de pesos, que HSBC cumplió con las disposiciones y facultades establecidas para su otorgamiento, excepto en 3 operaciones de quitas. Sin embargo, el IPAB comprobó que el banco pagó el 22 de agosto de 2005 estas operaciones en las que faltó evidencia documental por un total de 100 mil pesos.


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⎯ Acciones Promovidas. No se generaron observaciones ni se promovieron acciones en esta revisión.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera, que en términos generales, y con los alcances debidos

(calidad de información que es responsabilidad de la entidad fiscalizada, pruebas selectivas de auditoría, es decir revisión del 63% del universo seleccionado), el IPAB y las instituciones financieras BANAMEX, BBVA-BANCOMER, HSBC Y BANORTE cumplieron razonablemente con la Ley de Protección al Ahorro Bancario y con los términos de Referencia de la Revisión a la Gestión correspondiente a las operaciones de disposiciones quitas, condonaciones, castigos y quebrantos de los fideicomisos del PCCC de las instituciones citadas.

⎯ Impacto de la Fiscalización. La ASF determinó un impacto económico derivado de la revisión de 117.7 millones de pesos y una recuperación por el mismo monto.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. La revisión realizada por los despachos y

la ASF a las operaciones de quitas, condonaciones, castigos y quebrantos efectuados por los bancos de la cartera de los fideicomisos del PCCC, no refleja un riguroso proceso de selección como se aprecia en el cuadro siguiente. Llama la atención especialmente que Bancomer, la institución que más operaciones de quitas realizó, fue el menos revisado en términos de participación relativa, tanto por los despachos externos como por la ASF. Al respecto el ente fiscalizador no se pronuncia sobre la posibilidad de un sesgo de selección.

Concepto BANAMEX BANCOMER HSBC BANORTE

Universo a Revisar 7,165.40 25,003.70 11,220.40 972.5

Revisado por el Despacho 3,106.70 7,897.80 5,219.10 937.3Revisado por la ASF 1,853.50 3,903.10 4,240.50 817.5% revisado del despacho respecto al Universo

43.40% 31.50% 46.50% 96.40%

% revisado de la ASF respecto al Universo

25.90% 15.60% 37.80% 84.10%

% revisado de la ASF respecto al despacho

59.70% 49.40% 81.20% 87.20%

Revisión de Quitas, Condonaciones, Castigos y Quebrantos efectuadas por los bancos adscritos al Programa de Capitalización y Compra de Cartera

(Millones de pesos)

La ASF no evalúa a profundidad el alcance de las operaciones de quitas revisadas de créditos de más de 20 millones de pesos. Tampoco efectúa un análisis de los porcentajes de quitas realizadas por grupos de créditos, para ver si dichos porcentajes difieren de un grupo de crédito a otro.

4.3.3 IPAB: EVALUACIÓN DE LA ENAJENACIÓN DE LA TENENCIA ACCIONARIA DE BURSAMEX, S.A. DE C.V. CASA DE BOLSA EN PODER DEL IPAB.

⎯ Objetivo. Comprobar que la enajenación de la tenencia accionaria de Bursamex, S.A. de C.V.,

Casa de Bolsa (Bursamex), en poder del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB), se ajustó a la normativa.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Especial; se revisó la documentación

relacionada con el proceso de enajenación de la tenencia accionaria de Bursamex, por el periodo del 1°. de enero al 5 de julio de 2004, que comprendió desde el inicio del proceso hasta la


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transmisión de las acciones, e incluyó su valuación; el importe de venta; y el procedimiento de contratación del agente financiero como tercero especializado, por un monto de 86.4 millones de pesos, que representó el 100.0% del universo seleccionado.

⎯ Resultados Relevantes de la Auditoría. Mediante el acuerdo núm. IPAB/JG/E/01/30.2, tomado

en la Trigésima Sesión Extraordinaria de la Junta de Gobierno del IPAB celebrada el 7 de noviembre de 2001, se autorizó resarcir las pérdidas por 19 mil 692.0 millones de pesos, originadas por el crédito simple otorgado por el FAMEVAL a Bursamex, por un total de 1,297.8 millones de pesos, lo que se fundamentó en los artículos 28, 80, fracciones XV y XXVI, y séptimo transitorio de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, y 14, fracción XXVIII, del Estatuto Orgánico del IPAB publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de abril de 2001, el cual se derogó con la publicación del nuevo Estatuto en el mismo medio el 14 de junio de 2002. Sin embargo, se observó que la Junta de Gobierno del instituto no debió fundamentar en el artículo 28 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario su acuerdo núm. IPAB/JG/E/01.30.2, toda vez que dicho precepto legal se refiere a los apoyos y programas para el saneamiento financiero de las instituciones, y Bursamex no es una institución de banca múltiple, conforme a lo dispuesto en el artículo 5º, fracción II, de la ley. El IPAB, mediante un procedimiento de invitación a tres, contrató a HSBC (internacional Servicios Financieros, S.A de C.V.) como tercero especializado que prestaría los servicios de análisis, preparación, promoción y asesoría del procedimiento de enajenación de las acciones propiedad del Instituto en el capital social de Bursamex.

Se constató que el 29 de junio de 2004, el IPAB y HSBC celebraron un convenio modificatorio al contrato de prestación de servicios núm. CS/IPAB/065/2003, mediante el cual se amplió el plazo para la conclusión del cumplimiento de la prestación de servicios, al 31 de diciembre de 2004; al respecto, la ASF determinó que se rebasó en 131 días (49.6%) el porcentaje aplicado a las modificaciones por la ampliación de la vigencia del contrato, ya que sólo 53 días eran los permitidos, conforme al artículo 52 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. Se constató que mediante un procedimiento de licitación pública el IPAB enajenó las acciones de Bursamex a un precio por acción de 0.93 centavos, obteniendo un valor total de 86.4 millones de pesos, siendo Actinver de un total de 14 interesados la entidad ganadora.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron dos observaciones, que generaron tres acciones promovidas,

de las cuales dos son recomendaciones, y una se refiere a la Promoción del fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria.

⎯ Efectos Económicos y Sociales. El IPAB incumplió el artículo 52 de la Ley de Adquisiciones,

Arrendamientos y Servicios del Sector Público al haber rebasado en 131 días (49.6%) el porcentaje correspondiente a la ampliación de la vigencia del contrato de prestación de servicios profesionales núm. CS/IPAB/065/2003.

⎯ Dictamen de la ASF. Se considera que, en términos generales y con el alcance antes señalado, el

IPAB cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la ejecución de las operaciones examinadas, excepto por las observaciones señaladas.

⎯ Comentarios del Ente Auditado. Mediante Oficio Núm. IPAB/SA/DGOPRB/77/2005-

IPAB/DGCS/000225/2005 de 28 de marzo de 2005, el IPAB dio respuesta a las observaciones de la ASF, señalando que atendió las recomendaciones correspondientes, particularmente con lo


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relacionado al cumplimiento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y su Reglamento, en la celebración de los convenios modificatorios que realiza el Instituto. Asimismo, se informará al Comité de Adquisiciones del IPAB en la cuarta sesión ordinaria a celebrar el 14 de abril del año en curso, sobre la recomendación en comento de la ASF.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Se considera que se cumplió con el

objetivo de la auditoría; sin embargo, si la ASF determinó que indebidamente servidores públicos del IPAB concedieron una ampliación de la vigencia de un contrato de prestación de servicios, debe proceder al fincamiento de las responsabilidades del caso y no derivar la investigación al Órgano de Control Interno del IPAB, ello en cumplimiento de las atribuciones que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación otorga a la ASF. El quebranto de Bursamex significó un costo fiscal significativo para el Gobierno, quien absorbió pérdidas por 19 mil 692 millones de pesos. La ASF no se pronuncia sobre el retraso entre la fecha de intervención gerencial del grupo Sureste al cual pertenecía Bursamex en su calidad de Casa de Bolsa (31 de marzo de 1995) y la fecha de enajenación de las acciones de Bursamex (5 de julio de 2004), lo que demuestra un proceso ineficiente de actuación de los supervisores.

4.3.4 IPAB: EVALUACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO PROGRAMA DE BBVA BANCOMER.

⎯ Objetivo. Comprobar que la implementación del Nuevo Programa que sustituyó al Programa de

Capitalización y Compra de Cartera (PCCC) de BBVA Bancomer se ajustó a la Ley de Protección al Ahorro Bancario, y a las disposiciones legales y normativas aplicables.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una Auditoría Especial, que comprendió la legalidad

de la firma de los contratos relacionados con el Nuevo Programa de BBVA Bancomer, S.A., como resultado de la cancelación del PCCC. Esta revisión se seleccionó porque con la celebración de los contratos del Nuevo Programa, el IPAB asumió 160 mil 200.4 millones de pesos, de los cuales 75 mil 996.9 millones corresponden a BBVA Bancomer.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Sobre las Reglas Generales: El 16 de junio de 1999, la Junta

de Gobierno del IPAB expidió las “Reglas Generales del Nuevo Programa”. El 2 de septiembre de 1999 el banco solicitó al IPAB su inclusión en el Nuevo Programa. El 18 de julio de 2001 el FOBAPROA y BBVA Bancomer firmaron un convenio que surtiría efectos legales a partir de la firma del contrato del Nuevo Programa dando por terminadas las operaciones del PCCC. Sobre el Contrato del Nuevo Programa: El 8 de julio de 2004 la Junta de Gobierno del IPAB aprobó la implementación del Nuevo Programa. La ASF constató que el 12 de julio de 2004 BBVA Bancomer y el IPAB suscribieron el Nuevo Contrato. Con la firma, el IPAB asumió un pasivo por una cantidad equivalente a 75 mil 996.9 millones de pesos. En el contrato, el banco convino la reducción de este pasivo como consecuencia de los efectos económicos de las revisiones GEL, y al vencimiento de dicha obligación se disminuiría como resultado de la aplicación de las pérdidas compartidas y el esquema de incentivos. Se constató que los nuevos instrumentos de pago emitidos por el IPAB tienen las mismas condiciones que las de los pagarés FOBAPROA (el principal causaría intereses capitalizables trimestralmente a la Tasa de CETES menos 1.35 puntos porcentuales respetándose los mismos plazos de vencimiento). El IPAB, mediante procedimiento de invitación a tres personas, contrató a


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los despachos Hernández Marrón y Cía, S.C., y Paullada del Rey, Guevara y Asociados, S.C. para las revisiones a la Gestión; a la Legalidad; de Identidad de Objeto y Existencia y Legalidad. Se comprobó que los ingresos que se traspasaron de los fideicomisos del PCCC a los nuevos fideicomisos relacionados con el Nuevo Programa del 1 de abril al 31 de julio de 2004 ascendieron a 455.2 millones de pesos. A diciembre de 2004 los recursos ingresados a los nuevos fideicomisos (Números 47653-1, 47654-9,47655-6,47656-4) ascendieron a 1,011.2 millones de pesos. El patrimonio de los fideicomisos en la forma de créditos, bienes muebles e inmuebles ascendió a 6,293.8 millones de pesos. Se corroboró el cumplimiento de los términos del contrato de la administración y gestión de la cobranza de los fideicomisos. El IPAB tendrá una participación destacada en la gestión de créditos de más de 50 millones de pesos y el banco deberá realizar los procedimientos adecuados que permitan una recuperación óptima de la cartera. La ASF verificó que el BBVA-Bancomer entregó al IPAB el Plan Anual de Cobranza correspondiente al ejercicio 2005. Asimismo, constató el cumplimiento de las revisiones sobre las gestiones de cobranza de la cartera de créditos de los fideicomisos para el período abril-diciembre de 2004 en el que no se reportó hallazgo alguno. Respecto al cumplimiento del Contrato de Administración y Ejecución la ASF destacó que el IPAB no redujo en forma unilateral la obligación de pago fideicomitida, como consecuencia de las observaciones-recomendaciones de la ASF. El costo fiscal del Programa de Capitalización y Compra de Cartera BBVA Bancomer determinado por la ASF se aprecia en el cuadro siguiente:

Obligación Nuevo ProgramaCosto bancos a la firma del Nuevo

programa

Costo para el IPAB a la firma del Nuevo

Programa (julio 2004))

Costo actualizado IPAB

(diciembre 2004)

75,996.90 27,952.30 48,044.60 51,068.00Nota. Valor neto considerando la deducción de los recursos existentes en la chequera, de las perdidas compartidas y de los incentivos. Esta cantidad puede variar por el impacto económico de las auditorías GEL.

Costo Fiscal del PCCC Bancomer (Millones de pesos)


⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera, que en términos generales, el IPAB y BBVA-Bancomer

cumplieron razonablemente con las disposiciones normativas de los diversos Contratos derivados del Nuevo Programa.

⎯ Impacto de la Fiscalización. El impacto del PCCC Bancomer asciende al 31 de diciembre de 2004

a 51 mil 068 millones de pesos, sin contar con el efecto económico que se derivará de las auditorías GEL. Sin embargo, como resultado de esta revisión, no se genera impacto económico alguno.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. La evaluación de la implementación del

Nuevo Programa BBVA Bancomer-IPAB no profundiza en determinados aspectos que resultan fundamentales para evaluar el Nuevo Programa. La ASF no se pronuncia sobre los términos de


91

referencia base de las auditorías GEL elaborados por la Junta de Gobierno del IPAB y que fueron cuestionados por algunos vocales en su oportunidad.

No existe un pronunciamiento sobre la calidad de la gestión y cobranza de la cartera, únicamente se consigna que los despachos entregaron reportes de la gestión de la cartera. De la mayor importancia es indicar la conducta y el trato diferencial que se dio respecto a las observaciones-recomendaciones de la ASF.

El costo del PCCC para BANCOMER, a marzo de 2004 fue estimado por la ASF en 27 mil 952.3 millones de pesos representando el 36.8% del costo total del PCCC BANCOMER. Estas pérdidas fueron absorbidas por el banco a lo largo de varios años en forma gradual mediante la creación de las reservas y provisiones correspondientes. La absorción de pérdidas en gran parte se ha realizado mediante las ganancias bancarias obtenidas sobre todo por el margen financiero de los pagarés FOBAPROA, por los ingresos no financieros imputables a las altas comisiones cobradas por el banco, dado su papel dominante como fijador de precios en el sistema bancario, y recientemente, por los márgenes financieros del crédito al consumo. Esto en un contexto en que el crédito empresarial a las actividades productivas ha escaseado en los últimos 10 años. Se considera que los órganos de regulación y supervisión financiera del país debieran normar para evitar que los intermediarios bancarios basen su rentabilidad en actividades que no son las fundamentales para promover el crecimiento y desarrollo económico del país. Encareciendo el costo de capital de los recursos bancarios asignados a actividades no prioritarias, los reguladores mexicanos podrían reorientar las actividades de asignación de los recursos financieros de la banca al crecimiento económico. La ASF no se pronuncia respecto a este relevante punto de política óptima de gestión pública.

4.3.5 IPAB: EVALUACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO PROGRAMA DE BANCO INTERNACIONAL S.A., AHORA HSBC MÉXICO, S.A.


Capitalización y Compra de Cartera (PCCC) de HSBC se ajustó a la Ley de Protección al Ahorro Bancario, y a las disposiciones legales y normativas aplicables.


de la firma de los contratos relacionados con el Nuevo Programa de HSBC, S.A. como resultado de la cancelación del PCCC. Esta revisión se seleccionó porque con la celebración de los contratos del Nuevo Programa, el IPAB asumió 160 mil 200.4 millones de pesos, de los cuales 24 mil 047.0 corresponden a HSBC.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Sobre las reglas Generales: El 16 de junio de 1999, la Junta de

Gobierno del IPAB expidió las “Reglas Generales del Nuevo Programa”. El 18 de septiembre de 1999 el banco solicitó al IPAB su inclusión en el Nuevo Programa. El 8 de julio de 2004 el FOBAPROA y HSBC firmaron un convenio que surtiría efectos legales a partir de la firma del contrato del Nuevo Programa dando por terminadas las operaciones del PCCC.


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Sobre el Contrato del Nuevo Programa: El 8 de julio de 2004 la Junta de Gobierno del IPAB aprobó la implementación del Nuevo Programa. La ASF constató que el 13 de julio de 2004 HSBC y el IPAB suscribieron el Nuevo Contrato. Con la firma del contrato el IPAB asumió un pasivo por una cantidad equivalente a 24 mil 047.0 millones de pesos. En el contrato, el banco convino la reducción de este pasivo como consecuencia de los efectos económicos de las revisiones GEL, y al vencimiento de dicha obligación se disminuiría como resultado de la aplicación de las pérdidas compartidas y el esquema de incentivos. Se constató que los nuevos instrumentos de pago emitidos por el IPAB tuvieren las mismas condiciones que las de los pagarés FOBAPROA (el principal causaría intereses capitalizables trimestralmente a la Tasa de CETES menos 1.35 puntos porcentuales respetándose los mismos plazos de vencimiento). El IPAB mediante procedimiento de invitación a tres personas contrató a los despachos Hernández Marrón y Cía, S.C., y Mijares, Angoitia, Cortés y Fuentes, S.C., para las revisiones GEL en sus aspectos contable y legal, respectivamente. Se comprobó que los ingresos que se traspasaron de los fideicomisos del PCCC a los nuevos fideicomisos relacionados con el Nuevo Programa del 1 de abril al 31 de julio de 2004 ascendieron a 69.2 millones de pesos. A diciembre de 2004 los recursos ingresados a los nuevos fideicomisos (Núm. 187429 Tramo I de HSBC y Núm. 187437 Tramo II de HSBC) ascendieron a 298.2 millones. El patrimonio de los fideicomisos en la forma de créditos, bienes muebles e inmuebles ascendió a 663.8 millones de pesos. Se corroboró el cumplimiento de los términos del contrato de la administración y gestión de la cobranza de los créditos de los fideicomisos firmado el 13 de julio de 2004 a excepción de tres casos en los que el área jurídica los estimó como castigos por no haberse logrado la recuperación a diciembre de 2004. Las acciones implementadas significaron sólo movimientos contables sin afectación a la chequera de los fideicomisos. El IPAB tendrá una participación destacada en la gestión de créditos de más de 50 millones de pesos y el banco deberá realizar los procedimientos adecuados que permitan una recuperación óptima de la cartera de los fideicomisos. La ASF verificó que el HSBC entregó al IPAB el Plan Anual de Cobranza correspondiente al ejercicio 2005. Asimismo, constató el cumplimiento de las revisiones sobre las gestiones de cobranza de la cartera de créditos de los fideicomisos para el período abril-diciembre de 2004 en el que no se reportó hallazgo alguno. Respecto al cumplimiento del Contrato de Administración y Ejecución, la ASF destacó que el IPAB no redujo en forma unilateral la obligación de pago fideicomitida, como consecuencia de las observaciones-recomendaciones de la ASF. El costo fiscal del Programa de Capitalización y Compra de Cartera de HSBC se aprecia en el cuadro siguiente:

Obligación Nuevo ProgramaCosto bancos a la firma del Nuevo

programa

Costo para el IPAB a la firma del

Nuevo Programa (julio 2004))


(diciembre 2004)

24,047.00 6,958.50 17,088.50 18,070

Nota. Valor neto considerando la deducción de los recursos existentes en la chequera, de las perdidas compartidas y de los incentivos. Esta cantidad puede variar por el impacto económico de las auditorías GEL.

Costo Fiscal del PCCC HSBC (Millones de pesos)


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(información responsable de la entidad fiscalizada, pruebas selectivas de auditoría) el IPAB y HSBC cumplieron razonablemente con las disposiciones normativas de los diversos Contratos derivados del Nuevo Programa.

⎯ Impacto de la Fiscalización. El costo fiscal del PCCC Bancomer al 31 de diciembre de 2004 sin

considerar el impacto económico de las auditorías GEL) asciende a 18 mil 070 millones de pesos. Sin embargo, como resultado de esta revisión, no se generó impacto económico alguno.


Nuevo Programa HSBC, no profundiza en determinados aspectos relacionados con el Nuevo Programa. La ASF no se pronuncia sobre los términos de referencia base de las auditorías GEL elaborados por la Junta de Gobierno del IPAB y que fueron cuestionados por algunos vocales en su oportunidad. No se pronuncia tampoco sobre la calidad de la cobranza en la gestión de la cartera únicamente consigna que los despachos entregaron reportes de la gestión de la cartera. De la mayor importancia es indicar la actuación del IPAB y el trato diferencial que dio a las observaciones-recomendaciones de la ASF.

El costo del PCCC para HSBC, al 31 de marzo de 2004 fue estimado por la ASF en 6,958.5 millones de pesos representando el 28.9% del costo total del PCCC HSBC. Estas pérdidas fueron absorbidas por el banco a lo largo de varios años en forma gradual mediante la creación de las reservas y provisiones correspondientes. La absorción de pérdidas en gran parte se ha realizado mediante las ganancias bancarias obtenidas sobre todo por el margen financiero de los pagarés FOBAPROA; por los ingresos no financieros imputables a las altas comisiones cobradas por el banco dado su papel dominante como fijador de precios en el sistema bancario, y recientemente por los márgenes financieros del crédito al consumo. Esto en un contexto en que el crédito empresarial a las actividades productivas ha escaseado en los últimos 10 años. La UEC considera que los órganos de regulación y supervisión financiera del país, debieran normar para evitar que los intermediarios bancarios basen su rentabilidad en actividades que no son las fundamentales para promover el crecimiento y desarrollo económico del país. Encareciendo el costo de capital de los recursos bancarios asignados a actividades no prioritarias, los reguladores podrían reorientar las actividades de asignación de recursos financieros al crecimiento económico. La ASF no se pronuncia respecto a este relevante punto de política óptima de gestión pública.

4.3.6 IPAB: EVALUACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO PROGRAMA DE BANCO MERCANTIL DEL NORTE, S.A. (BANORTE).


Capitalización y Compra de Cartera (PCCC) de BANORTE se ajustó a la Ley de Protección al Ahorro Bancario, y a las disposiciones legales y normativas aplicables.


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⎯ Características de la Revisión. Se practicó una Auditoría Especial, que comprendió la legalidad de la firma de los contratos relacionados con el Nuevo Programa de BANORTE, S.A., como resultado de la cancelación del PCCC. Esta revisión se seleccionó porque con la celebración de los contratos del Nuevo Programa, el IPAB asumió 160 mil 200.4 millones de pesos, de los cuales 9 mil 203.4 corresponden a BANORTE.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Sobre las reglas Generales: El 16 de junio de 1999, la Junta de

Gobierno del IPAB expidió las “Reglas Generales del Nuevo Programa”. El 18 de septiembre de 1999 el banco solicitó al IPAB su inclusión en el Nuevo Programa. El 6 de marzo de 2001 el FOBAPROA y BANORTE firmaron un convenio que surtiría efectos legales a partir de la firma del contrato del Nuevo Programa dando por terminadas las operaciones del PCCC. Sobre el Contrato del Nuevo Programa: El 8 de julio de 2004 la Junta de Gobierno del IPAB aprobó la implementación del Nuevo Programa. La ASF constató que el 12 de julio de 2004 BANORTE y el IPAB suscribieron el Nuevo Contrato. Con la firma del contrato, el IPAB asumió un pasivo por una cantidad equivalente a 9,203 millones de pesos. En el contrato, el banco convino la reducción de este pasivo como consecuencia de los efectos económicos de las revisiones a la Gestión; a la Legalidad; de Identidad de Objeto y Existencia y Legitimidad (GEL), y al vencimiento de dicha obligación se disminuiría como resultado de la aplicación de las pérdidas compartidas y el esquema de incentivos. Se constató que los nuevos instrumentos de pago emitidos por el IPAB tienen las mismas condiciones que las de los pagarés FOBAPROA (el principal causaría intereses capitalizables trimestralmente a la Tasa de CETES menos 1.35 puntos porcentuales respetándose los mismos plazos de vencimiento). El IPAB mediante procedimiento de invitación a tres personas contrato a los despachos De la Paz, Costemalle-DFK, S.C. y Suayfeta Consultores, S.C., para las revisiones GEL en sus aspectos contable y legal respectivamente. Se comprobó que los ingresos que se traspasaron de los fideicomisos del PCCC a los nuevos fideicomisos relacionados con el Nuevo Programa del 1 de abril al 31 de julio de 2004 ascendieron a 41.8 millones de pesos. A diciembre de 2004 los recursos ingresados a los nuevos fideicomisos (Núm. 1989-0 BMN, Fideicomiso Núm. 1990-4BMN y Núm 1991-2-BMN BANORTE) ascendieron a 178.0 millones. A diciembre de 2004 el saldo de las cuentas concentradoras fue de 168.3 millones de pesos. Se corroboró el cumplimiento de los términos del contrato de la administración y gestión de la cobranza de los créditos de los fideicomisos firmado el 13 de julio de 2004 con la excepción de 12 casos en los que el despacho revisor de la gestión no encontró evidencia de haberse realizado las gestiones de cobranza y de diversas irregularidades que impiden la comercialización de los bienes transferidos a los fideicomisos. A pesar de estos hallazgos la ASF no generó observaciones en virtud de que el IPAB notificó que el banco asumió la obligación pagando el valor de referencia de los activos involucrados. El IPAB tendrá una participación destacada en la gestión de créditos de más de 50 millones de pesos y el banco deberá realizar los procedimientos adecuados que permitan una recuperación óptima de la cartera de los fideicomisos.


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La ASF verificó que BANORTE entregó al IPAB el Plan Anual de Cobranza correspondiente al ejercicio 2005. Asimismo, constató el cumplimiento de las revisiones sobre las gestiones de cobranza de la cartera de créditos de los fideicomisos para el período abril-diciembre de 2004 en el que no se reportó hallazgo alguno. Respecto al cumplimiento del Contrato de Administración y Ejecución, la ASF destacó que el IPAB no redujo en forma unilateral la obligación de pago fideicomitida, como consecuencia de las observaciones-recomendaciones de la ASF. El costo fiscal del Programa de Capitalización y Compra de Cartera de BANORTE se aprecia en el cuadro siguiente:

Obligación Nuevo Programa

Costo bancos a la firma del Nuevo

programa

Costo para el IPAB a la firma del

Nuevo Programa (julio 2004))


(diciembre 2004)

9,203.40 2,474.80 6,728.60 7,169.00

Nota. Valor neto considerando la deducción de los recursos existentes en la chequera, de las perdidas compartidas y de los incentivos. Esta cantidad puede variar por el impacto económico de las auditorías GEL.

Costo Fiscal del PCCC-BANORTE (Millones de pesos)



(calidad de información responsabilidad de la entidad fiscalizada, pruebas selectivas de auditoría) el IPAB y BANORTE cumplieron razonablemente con las disposiciones normativas de los diversos Contratos derivados del Nuevo Programa.

⎯ Impacto de la Fiscalización. El costo fiscal del PCCC-BANORTE al 31 de diciembre de 2004 sin

considerar el impacto económico de las auditorías GEL) asciende a 7 mil 169 millones de pesos. Sin embargo, como resultado de esta revisión, no se generó impacto económico alguno.


Nuevo Programa BANORTE, no profundiza en determinados aspectos que resultan fundamentales y que se relacionan con el Nuevo Programa. La ASF no se pronuncia sobre los términos de referencia base de las auditorías GEL elaborados por la Junta de Gobierno del IPAB y que fueron cuestionados por algunos vocales en su oportunidad. No se pronuncia tampoco sobre la calidad de la cobranza en la gestión de la cartera únicamente consigna que los despachos entregaron reportes de la gestión de la cartera. De la mayor importancia es indicar la actuación del IPAB y el trato diferencial que dio a las observaciones-recomendaciones de la ASF.

El costo del PCCC para BANORTE, al 31 de marzo de 2004 fue estimado por la ASF en 2 mil 474.8 millones de pesos representando el 26.8% del costo total del PCCC-BANORTE. Estas pérdidas fueron absorbidas por el banco a lo largo de varios años en forma gradual mediante la creación de las reservas y provisiones correspondientes. La absorción de pérdidas en gran parte se ha realizado mediante las ganancias bancarias obtenidas fundamentalmente por el margen financiero de los pagarés FOBAPROA; por los ingresos no financieros imputables a las altas comisiones cobradas por el banco y recientemente por los márgenes financieros del crédito al consumo. Esto en un contexto en que el crédito empresarial a las actividades productivas ha escaseado en los últimos 10 años. Se considera que los órganos de regulación y supervisión financiera del país,


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debieran normar para evitar que los intermediarios bancarios basen su rentabilidad en actividades que no son las fundamentales para promover el crecimiento y desarrollo económico del país. Como se ha comentado, encareciendo el costo de capital de los recursos bancarios asignados a actividades no prioritarias, los reguladores mexicanos podrían reorientar las actividades de asignación de recursos financieros al crecimiento económico. La ASF no se pronuncia respecto a este relevante punto de política óptima de gestión pública.

4.3.7 IPAB: EVALUACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO PROGRAMA DE BANCO NACIONAL DE MÉXICO, S.A (BANAMEX).


Capitalización y Compra de Cartera (PCCC) de BANAMEX se ajustó a la Ley de Protección al Ahorro Bancario, y a las disposiciones legales y normativas aplicables.


de la firma de los contratos relacionados con el Nuevo Programa de BANAMEX, S.A., como resultado de la cancelación del PCCC. Esta revisión se seleccionó porque con la celebración de los contratos del Nuevo Programa, el IPAB asumió 160 mil 200.4 millones de pesos, de los cuales 50 mil 953.1 corresponden a BANAMEX.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Sobre las Reglas Generales: El 16 de junio de 1999, la Junta

de Gobierno del IPAB expidió las “Reglas Generales del Nuevo Programa”. El 18 de septiembre de 1999 BANAMEX solicitó al IPAB su inclusión en el Nuevo Programa. El 25 de enero de 2001 el FOBAPROA y BANAMEX firmaron un convenio que surtiría efectos legales a partir de la firma del contrato del Nuevo Programa dando por terminadas las operaciones del PCCC. Sobre el Contrato del Nuevo Programa: El 8 de julio de 2004 la Junta de Gobierno del IPAB aprobó la implementación del Nuevo Programa. La ASF constató que el 12 de julio de 2004 BANAMEX y el IPAB suscribieron el Nuevo Contrato. Con la firma del contrato el IPAB asumió un pasivo por una cantidad equivalente a 50 mil 953.1 millones de pesos. En el contrato, el banco convino la reducción de este pasivo como consecuencia de los efectos económicos de las revisiones a la Gestión; a la Legalidad; de Identidad de Objeto y Existencia y Legitimidad (GEL), y al vencimiento de dicha obligación se disminuiría como resultado de la aplicación de las pérdidas compartidas y el esquema de incentivos. Se constató que los nuevos instrumentos de pago emitidos por el IPAB tienen las mismas condiciones que las de los pagarés FOBAPROA (el principal causaría intereses capitalizables trimestralmente a la Tasa de CETES menos 1.35 puntos porcentuales respetándose los mismos plazos de vencimiento). El IPAB, mediante procedimiento de invitación a tres personas, contrató a los despachos Gossler, S.C., y Barrera Siqueiros y Torres Landa, S.C., para las revisiones GEL en sus aspectos contable y legal respectivamente. Se comprobó que los ingresos que se traspasaron de los fideicomisos del PCCC a los nuevos fideicomisos relacionados con el Nuevo Programa del 1 de abril al 31 de julio de 2004 ascendieron a 358.7 millones de pesos, integrados de la siguiente manera: 180.5 millones de pesos


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correspondientes al Fideicomiso Núm. 13225-8 Tramo I y 178.1 millones de pesos correspondiente al Fideicomiso Núm. 13471-4 Tramo II. A diciembre de 2004 el saldo de las cuentas concentradoras de los nuevos fideicomisos creados bajo el Nuevo Programa ascendieron a 5,973.6 millones de pesos (cantidad que incluye los traspasos), de los cuales 5,352.4 millones corresponden al Fideicomiso Núm 15142-2 Tramo I BANAMEX y 621.2 millones corresponden al Fideicomiso Núm. 15143.0 Tramo II BANAMEX . Se corroboró el cumplimiento de los términos del contrato de la administración y gestión de la cobranza de los créditos de los fideicomisos firmado el 12 de julio de 2004. El IPAB tendrá una participación destacada en la gestión de créditos de más de 50 millones de pesos y el banco deberá realizar los procedimientos adecuados que permitan una recuperación óptima de la cartera de los fideicomisos. La ASF verificó que BANAMEX entregó al IPAB el Plan Anual de Cobranza correspondiente al ejercicio 2005. Asimismo, constató el cumplimiento de las revisiones sobre las gestiones de cobranza de la cartera de créditos de los fideicomisos para el período abril-diciembre de 2004 en el que no se reportó hallazgo alguno. Respecto al cumplimiento del Contrato de Administración y Ejecución la ASF destacó que el IPAB no redujo en forma unilateral la obligación de pago fideicomitida, como consecuencia de las observaciones-recomendaciones de la ASF. El costo fiscal del Programa de Capitalización y Compra de Cartera de BANAMEX se aprecia en el cuadro siguiente:

Obligación Nuevo Programa

Costo bancos a la firma del Nuevo

Programa

Costo para el IPAB a la firma del Nuevo

Programa (julio 2004)

Costo actualizado IPAB (diciembre

2004)

50,953.1 13,567.4 37,385.7 40,047.0Nota: Valor neto considerando la deducción de los recursos existentes en la chequera, de las pérdidas compartidas y de los incentivos. Esta cantidad puede variar por el impacto económico de las auditorías GEL.

Costo Fiscal del PCCC-BANAMEX(Millones de pesos)


⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que, en términos generales, y con los alcances debidos

(calidad de información responsabilidad de la entidad fiscalizada, pruebas selectivas de auditoría) el IPAB y BANAMEX cumplieron razonablemente con las disposiciones normativas de los diversos Contratos derivados del Nuevo Programa.

⎯ Impacto de la Fiscalización. El costo fiscal del PCCC-BANAMEX al 31 de diciembre de 2004 sin

considerar el impacto económico de las auditorías GEL) asciende a 40 mil 047 millones de pesos. Sin embargo, como resultado de esta revisión no se generó impacto económico alguno.


Nuevo Programa BANAMEX, no profundiza en determinados aspectos que resultan fundamentales y que se relacionan con el Nuevo Programa. La ASF no se pronuncia sobre los términos de referencia base de las auditorías GEL elaborados por la Junta de Gobierno del IPAB y


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que fueron cuestionados por algunos vocales en su oportunidad. No se pronuncia tampoco sobre la calidad de la gestión de la cartera y de la cobranza únicamente consigna que los despachos entregaron reportes de la gestión de la cartera. De la mayor importancia es indicar la actuación del IPAB y el trato diferencial que a las observaciones-recomendaciones de la ASF.

El costo del PCCC para BANAMEX, a diciembre de 2004 fue estimado por la ASF en 13 mil 567.4 millones de pesos representando el 26.6% del costo total del PCCC BANAMEX. Estas pérdidas fueron absorbidas por el banco a lo largo de varios años en forma gradual mediante la creación de las reservas y provisiones correspondientes. Esta absorción de pérdidas en gran parte se ha realizado mediante ganancias obtenidas fundamentalmente por el margen financiero del pagarés FOBAPROA, por los ingresos no financieros imputables a las altas comisiones cobradas por el banco por su papel dominante como fijador de precios en el sistema bancario, y recientemente por los márgenes financieros del crédito al consumo. Esto en un contexto en que el crédito empresarial a las actividades productivas ha escaseado en los últimos 10 años. La UEC considera que los órganos de regulación y supervisión financiera del país, debieran normar para evitar que los intermediarios bancarios su rentabilidad de actividades que no son las fundamentales para promover el crecimiento y desarrollo económico del país. Encareciendo el costo de capital de los recursos bancarios asignados a actividades no prioritarias los reguladores mexicanos podrían reorientar las actividades de asignación de recursos financieros al crecimiento económico. La ASF no se pronuncia al respecto.

4.3.8 IPAB: VENTA DE BIENES. EVALUACIÓN DEL PROCESO PARA LA ENAJENACIÓN DE BIENES PROPIEDAD DE BANCRECER, S.A.

⎯ Objetivo. Comprobar que el proceso para la enajenación de bienes propiedad de Bancrecer, S.A.,

se ajustó a la legislación y normativa aplicables. ⎯ Características de la Revisión. Se practicó una Auditoría Especial que comprendió la revisión de

los procedimientos aplicados en la enajenación de 3 paquetes de créditos comerciales, industriales y promotores de vivienda; 7 paquetes de créditos comerciales, factoraje, promotores de vivienda, derechos, acciones y valores; un paquete de 275 departamentos ubicados en San Francisco Totimehuacan, Puebla; y un predio rústico denominado “Los Pirules” (antes conocido como “El Chilar y El Calvario “), ubicado en el municipio de Celaya, Guanajuato; con un valor total de enajenación de 348.1 millones de pesos, que corresponde al 100.0% de la muestra auditada y universo seleccionado.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Sobre la enajenación de los 3 paquetes de créditos comerciales,

industriales y promotores de vivienda: La enajenación comprendió 240 créditos con un valor en libros de 3 mil 939.9 millones de pesos. Respecto a la legalidad del proceso de enajenación, la ASF no encontró observaciones y determinó que el proceso de enajenación de los tres paquetes se ajustó a la normatividad aplicable. Sobre la enajenación de los 7 paquetes de créditos comerciales, factoraje, promotores de vivienda, derechos, acciones y valores: La enajenación comprendió 3,133 créditos con un valor en libros de 13 mil 036.1 millones de pesos. Respecto a la legalidad del proceso de enajenación, la ASF no encontró observaciones y determinó que el proceso de enajenación de los siete paquetes se ajustó a la normatividad aplicable.


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Sobre la enajenación de 275 departamentos ubicados en San Francisco Totimehuacan, Puebla: La enajenación comprendió 275 créditos con un valor de referencia (determinado mediante avalúo comercial) de 14.7 millones de pesos. Respecto a la legalidad del proceso de enajenación la ASF no encontró observaciones y determinó que el proceso de enajenación de los 275 departamentos se ajustó a la normatividad aplicable. Sobre la enajenación del Predio Rústico Los Pirules ubicado en el municipio de Celaya, Guanajuato: La enajenación comprendió un predio rústico con un valor en libros de referencia (determinado mediante avalúo comercial) de 2.2 millones de pesos. Respecto a la legalidad del proceso de enajenación, la ASF no encontró observaciones y determinó que el proceso de enajenación de los tres paquetes se ajustó a la normatividad aplicable.


⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que en términos generales, el IPAB cumplió

razonablemente con las disposiciones normativas respecto a los diversos procesos de enajenación de bienes provenientes de Bancrecer.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de esta revisión no se genera impacto económico.

Sin embargo, la enajenación de los bienes objeto de la revisión al IPAB reveló bajos porcentajes de recuperación para el Instituto sobre el valor de esos activos.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. La evaluación del proceso para la

enajenación de bienes propiedad de Bancrecer, S.A. practicada por la ASF se apegó exclusivamente a corroborar el cumplimiento formal de la normatividad durante el proceso de la venta de los bienes objeto de la revisión. La ASF no se pronunció respecto a diversos puntos que merecerían un análisis más a profundidad, como los siguientes:

La Administradora de la Cartera de Bancrecer, la empresa Fénix Administración de Activos, fue autorizada por el IPAB para administrar los activos del banco por 4 años a partir del año 2000. Sin embargo, a partir del 2001 el IPAB le otorgó a Bancrecer un mandato sin representación para que administrara la cartera cuyos derechos pasaban al IPAB, a su vez Bancrecer ratificó a Fénix como administradora de los activos, sin que el IPAB realizara una evaluación de la gestión de dicha empresa. Este punto es fundamental para la forma en que el proceso de enajenación objeto de la revisión se desenvolvió. Así, en el proceso de licitación, Bancrecer (y Fénix de manera indirecta) determinaría con amplia discrecionalidad la elección de los participantes en las licitaciones objeto de la revisión. La ASF no evalúo a fondo las posibles implicaciones de esta discrecionalidad otorgada a Bancrecer y que dejaba en situación marginal al IPAB en este proceso fundamental de la licitación. En opinión de la UEC, el IPAB debió haber eliminado de las bases de licitación esta discrecionalidad absoluta de Bancrecer. La ASF no hizo un análisis más detallado sobre aspectos decisivos del proceso de enajenación. Los cuadros siguientes muestran de manera sintética los resultados de los diferentes paquetes de bienes enajenados de la cartera Bancrecer y cuyos derechos eran del IPAB.


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PAQUETE A PAQUETE B PAQUETE C

Empresa ganadora Basilisk S.A. de C.V. Lend Lease México, S.A. de C.V.

Construcciones Prácticas S.A. de C.V.

Número de créditos del paquete 160 53 27Valor en libros (millones de pesos) 1,567.50 1,189.40 1,183.10Valor de la postura ganadora(millones de pesos) 38.2 27.6 8.1

% de recuperación del IPAB sobre elvalor en libros 2.44% 2.32% 0.68%

Potencial de ganancia de la compra Muy elevada Muy elevada Muy elevadaParticipación de la empresaConstrucciones Prácticas S.A. deC.V.

No presentó postura No presentó postura Ganó licitación

RUBROS CREDITOS LICITADOS

Proceso núm. 1. Resultados de la Enajenación de 3 paquetes de créditos comerciales, industriales y promotores de vivienda

PAQUETE A PAQUETE B PAQUETE C PAQUETE D

Empresa ganadora GMACCM Administradora de Activos S.A. de C.V. Basilik, A. de C.V. GMACCM Administradora

de Activos S.A. de C.V.GMACCM Administradora

de Activos S.A. de C.V.Número de créditos del paquete 1,074 548 642 572Valor en libros (millones de pesos) 2,499.60 1,761.40 2,540.70 1,998.50

Valor de la postura ganadora (millones de pesos) 72.6 41.2 66.5 39.3

% de recuperación del IPAB sobre el valor en libros 2.90% 2.34% 2.62% 1.97%

Potencial de ganancia de la compra Muy elevada Muy elevada Muy elevada Muy elevada

Participación de la empresa Construcciones Prácticas S.A de C.V.

No presentó postura Licitó y perdió No presentó postura No presentó postura

RUBROS

Proceso núm. 2. Resultados de la Enajenación de 7 paquetes de créditos comerciales, factoraje, promotores de vivienda, derechos, acciones y valores

PAQUETES LICITADOS. (PARTE A)

PAQUETE E PAQUETE F PAQUETE G

Empresa ganadora GMACCM Administradora de Activos S.A. de C.V.

GMACCM Administradora de Activos S.A. de C.V.

Construcciones Prácticas S.A de C.V.

Número de créditos del paquete 155 141 1Valor en libros (millones de pesos) 412.3 3,768.70 114.7

Valor de la postura ganadora (millones de pesos) 0.5 21.7 1.56

% de recuperación del IPAB sobre el valor en libros 0.12% 0.72% 1.36%

Potencial de ganancia de la compra Muy elevada Muy elevada Muy elevada

Participación de la Empresa Construcciones Prácticas S.A de C.V

No presentó postura No presentó postura Ganó licitación

RUBROS

Proceso núm. 2. Resultados de la Enajenación de 7 paquetes de créditos comerciales, factoraje, promotores de vivienda, derechos, acciones y valores

PAQUETES LICITADOS. (PARTE B)


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RUBROS PAQUETEEmpresa Ganadora Construcciones Prácticas, S.A. de C.V.

Número de créditos del paquete Se enajenaron bienes inmuebles (275 Dptos.)

Valor en libros Valor de referencia 14.7 millones de pesos (avalúo comercial)

Valor de la postura ganadora 20.9 millones de pesos.% de recuperación del IPAB 42.4% arriba del valor de referencia

Potencial de ganancia de la compra

Depende de la calidad del avalúo y de la estrategia de negocios. La remodelación de bienes inmuebles es uno de los negocios más rentables en la actualidad.

Participación de la empresa Construcciones Prácticas S.A. de C.V.

Ganó la licitación

Proceso núm. 4. Resultados de la Enajenación de 25 departamentos ubicados en San Francisco Totimehuacan, Puebla

RUBROSPAQUETE

"PERIODO RÚSTICO"Empresa ganadora Construcciones Prácticas, S.A. de C.V.Número de créditos del paquete No hay créditos. Se enajena un bien inmueble

Valor en libros Se practicó avalúo cuyo valor de referencia fuede 2.1 millones de pesos

Valor de la postura ganadora 4.3 millones de pesos% de Recuperación del IPAB 97.5 % arriba del valor de referencia

Potencial de ganancia de la compra Depende de la calidad del avalúo y de laestrategia de negocios

Participación de la empresa Construcciones Prácticas S.A. de C.V. Ganó la licitación

Proceso núm. 5. Resultados de la Enajenación de Predio Rústico ubicado en Celaya, Guanajuato


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4.4 LOTERÍA NACIONAL PARA LA ASISTENCIA PÚBLICA (LOTENAL)

Atribuciones La Ley Orgánica de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de enero de 1985, en su artículo segundo le otorga las atribuciones para apoyar económicamente las actividades a cargo del Ejecutivo Federal en el campo de la asistencia pública, destinando a ese fin los recursos que obtenga mediante la celebración de sorteos con premios en efectivo, los cuales una vez deducidos el monto de los premios, reintegros y gastos de administración, así como el importe que se asigne para formar e incrementar las reservas y garantías a que se refiere esta Ley, deberán ser enterados a la Tesorería de la Federación.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a Lotenal (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a la Lotería Nacional para la Asistencia Pública (LOTENAL) 15 auditorías a la Cuenta Pública, de las cuales una fue de desempeño, 12 de regularidad y 2 especiales. El año 2003, fue el más auditado, con cinco revisiones.


Total 15 1 3 4 2 5Desempeño 1 1Regularidad:

Financieras y de Cumplimiento 12 1 2 3 2 4Obra Pública e Inversiones FísicasSistemasRecursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios

Especiales 2 1 1Seguimiento


RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003LOTERÍA NACIONAL PARA LA ASISTENCIA PÚBLICA

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 271 acciones, que en su mayoría (139) tuvo carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 68 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, 25 solicitudes de aclaración, 2 Promociones para el Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias, y 1 Denuncia de hechos. Asimismo, en las acciones que la ASF fincó de manera directa se encuentran 36 Pliegos de observación. De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, LOTENAL había solventado el 80.8% de las acciones promovidas y el resto se encontraba en proceso de solventación. Es importante destacar que 31 de los 36 Pliegos de observaciones promovidos a la Lotenal se encuentran en proceso de solventación.


103



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 271 219 80.8% 219 0 0 52 19.2%

Recomendación 139 139 100.0% 139 0 0 0 0.0%Solicitud de Intervención del OIC 68 49 72.1% 49 0 0 19 27.9%Solicitud de Aclaración 25 23 92.0% 23 0 0 2 8.0%Solicitud de Intervención de la Instancia Recaudado 0 0 0.0% 0 0 0 0 0.0%Promoción del Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias* 2 2 100.0% 2 0 0 0 0.0%

Denuncia de Hechos* 1 1 100.0% 1 0 0 0 0.0%

Pliegos de Observaciones* 36 5 13.9% 5 0 0 31 86.1%*Este tipo de observación-acción corresponde a los ejercicios 1997 a 2003.Fuente: ASF, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004.



OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003LOTERÍA NACIONAL PARA LA ASISTENCIA PÚBLICA


EMITIDAS

ATENDIDAS, PROMOVIDAS, SUSTITUIDAS Y BAJAS POR RESOLUCIÓN JUDICIALEN PROCESO DE ATENCIÓN

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo cuatro auditorías financieras y de cumplimiento a la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, mismas que a continuación se detallan:

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 1000 “Servicios Personales” ⎯ Egresos Presupuestales del capítulo 2000 “Materiales y Suministros” ⎯ Egresos Presupuestales del capítulo 5000 “Bienes Muebles e Inmuebles” ⎯ Egresos Presupuestales del capítulo 3000 “Servicios Generales”

Como resultado de las auditorías realizadas, la ASF determinó 32 observaciones, de las cuales derivaron 41 acciones, 32 de ellas (78.0%) son recomendaciones y 9 (22.0%) acciones correctivas. Del total de acciones, 36 deberán ser atendidas o solventadas por la entidad fiscalizada; 2 por el Órgano Interno de Control respectivo; y 3 por la Secretaría de la Función Pública, en los plazos y términos que establezcan las disposiciones legales aplicables y las notificaciones expedidas por la ASF. Para analizar la gestión de la LOTENAL se seleccionó una auditoría, cuyos resultados fueron los siguientes:

4.4.1 LOTENAL: EGRESOS PRESUPUESTALES CAPÍTULO 1000 “SERVICIOS PERSONALES”

⎯ Objetivo. Comprobar que las erogaciones del Capítulo 1000 "Servicios Personales"

correspondieron a operaciones efectivamente realizadas durante 2004 y se encuentran debidamente justificadas, autorizadas, pagadas y comprobadas; que en su clasificación, registro presupuestal y contable se observó la normativa aplicable; asimismo, verificar el cumplimiento de los programas asignados a la entidad fiscalizada en relación con el ejercicio del presupuesto.


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⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Financiera y de Cumplimiento, a una muestra de 225.8 millones de pesos, que representan el 66.1% del total ejercido en el capítulo 1000 “Servicios Personales”, por 341.4 millones de pesos. La revisión se realizó en las Gerencias de Control Presupuestal y Contabilidad, dependiente de la Dirección de Programación y Presupuesto; y de Servicios Médicos, dependientes de la Dirección de Administración, y de Sorteos, dependiente de la Dirección de Comercialización.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La ASF observó la ausencia de autorización y aprobación

de los manuales de procedimientos de la Gerencia de Administración de Personal y de la Gerencia de Sorteos, así como la falta de regularización de la situación laboral de los trabajadores de lista de raya que solamente laboran dos horas diarias durante los días de sorteo (en promedio cuatro eventos al mes) de las 22:00 a las 24:00 hrs., sin contar con la aprobación del Director General, y formalización de la relación de trabajo mediante un contrato donde se establezca la duración de la jornada, el lugar en donde deben prestar sus servicios, si es por tiempo determinado o indeterminado, los días de descanso, vacaciones y demás que convengan el trabajador y el patrón. Por otra parte, la ASF observó la necesidad de la instrumentación de políticas y procedimientos para regular los casos de incapacidad justificados por sus empleados con certificados médicos emitidos por hospitales privados y que delimiten el tiempo para su pago.

Se determinaron actividades ajenas al objeto de creación de la LOTENAL, actos u omisiones de los servidores públicos, que durante su gestión intervinieron en la prestación de servicios de sorteos a empresas e instituciones privadas, por el cual la entidad fiscalizada pagó a sus empleados $89.7 miles de pesos, sin obtener la aprobación de su Junta Directiva de las bases para realizar distintas clases de sorteo, ni fueron formalizados mediante un convenio o contrato en el que se establezca el lugar, los términos y plazos para cumplir con la obligación para prestar el servicio, el cobro correspondiente y las penas convencionales. La ASF observó, por otra parte, que se realizó la contratación de 26 personas durante el ejercicio de 2004 que no reunieron los requisitos y experiencia laboral mínima para ocupar puestos de mandos medios y superiores. Verificó la existencia de dos servidores públicos (mandos medios) que acreditaron su escolaridad con documentos (cartas de pasante) que se presume son apócrifos, de acuerdo con el oficio núm. DAE/7268/05 de fecha 16 de noviembre de 2005, suscrito por la Dirección Administración Escolar de la Secretaria de Servicios Educativos del Instituto Politécnico Nacional.

Por otra parte, la ASF observó que en el pago de prestaciones por 11.1 millones de pesos, se incluyó el cálculo de la provisión para el pago de prestaciones por 316.4 miles de pesos registrados en 2004 en las partidas 1601 "Impuesto Sobre Nómina” por la provisión del impuesto del 2.0% sobre nóminas y 1507 “Otras Prestaciones” canasta básica, despensa y ayuda para transporte, entre otras, mismas que fueron pagadas y canceladas en el mes de enero de 2005; asimismo, se incluyó el cálculo de las provisiones por 1.4 millones de pesos registrados en la partida 1306 “Gratificación de Fin de Año” y 9.4 millones de pesos en la partida 1506 “Estímulos al Personal”, calculadas en exceso, lo que incrementó los gastos de operación del ejercicio de 2004, y trajo como consecuencia que LOTENAL dejara de enterar a la TESOFE 10.8 millones de pesos, por los remanentes obtenidos. Por último, se determinaron irregularidades en cuanto a la falta de autorización de los libros contables por parte de la SHCP.

⎯ Acciones Promovidas. se emitieron 9 observaciones que generaron trece acciones, de las cuales 9

corresponden a recomendaciones, 3 Promociones de fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria y un pliego de observaciones.


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⎯ Dictamen de la ASF. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales, y respecto de la muestra antes señalada, la Lotería Nacional para la Asistencia Pública no cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la autorización y pago de prestaciones económicas, en virtud de que en los procesos revisados se observó un monto por 10.8 millones de pesos, así como posibles responsabilidades que podrían derivarse del pago de prestaciones económicas por 29.1 millones de pesos; montos que representan en conjunto el 17.6% de la muestra revisada, lo cual implica una desviación significativa, a causa de las observaciones, donde destacan la autorización indebida en el pago de prestaciones por servidores públicos que no contaban con facultades para tal fin, las cuales debieron ser aprobados por la Junta Directiva de la LOTENAL y autorizados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; contratación de personal de mandos medios que no reunió el perfil requerido para desempeñar un puesto o actividad y dos servidores públicos de los que se presume que su documentación escolar es apócrifa.

Por cuanto hace al cumplimiento de metas y objetivos, la ASF considera que en términos generales el pago realizado por la entidad fiscalizada con cargo en el capítulo 1000 "Servicios Personales" permitió a la entidad fiscalizada cumplir con los programas de Producción y Comercialización, lo que incrementó sus ventas en 3.8% en relación con el ejercicio anterior, al realizar 143 sorteos (tres más que en el año 2003) y que dieron como resultado la emisión de 20.6 millones de billetes de lotería.

⎯ Impacto de la Fiscalización. La falta de aplicación de la normativa y de procedimientos

establecidos por la entidad fiscalizada, ocasionó desviaciones en el control interno establecido, la existencia de contratos de trabajo de 9 personas para regular la relación laboral, pago de compensaciones al personal de la LOTENAL por funcionarios que no tenían facultad para ello, y contratación de 26 personas que no reunieron el perfil requerido para desempeñar un puesto o actividad. La ASF determinó un impacto económico de 39.9 millones de pesos, importe que representa el monto de las operaciones observadas, las cuales no necesariamente implican recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal y estarán sujetas a las aclaraciones que se efectúen, en los plazos establecidos para tal fin.

⎯ Comentarios del Ente Fiscalizado. Respecto a las observaciones relacionadas con situaciones

laborales observadas, la entidad manifestó que la Junta Directiva de la LOTENAL no tiene facultades ni atribuciones para fijar las condiciones de trabajo entre los trabajadores de LOTENAL, pues dicha facultad es exclusiva del Director General y en representación de éste los directores, administradores, gerentes y demás personas que ejercen funciones de dirección o administración. Sobre las compensaciones otorgadas al personal el ente señaló que por consistir en una prestación que perciben los trabajadores, se les debe de considerar como una condición de trabajo. la Junta Directiva no tiene la facultad o atribución alguna para determinar qué condiciones de trabajo y cuáles no deben imperar entre la LOTENAL y sus trabajadores. Los conceptos se clasificaron en la partida 1308-Compensación por Servicios Eventuales, pues lo contenido en dicha partida contempla situaciones enunciativas más no limitativas. Por otra parte, se verificó que de acuerdo a los procedimientos de auditoría aplicados por la ASF en la evaluación de los perfiles de servidores públicos involucrados en los procesos de generación de energía eléctrica, éstos se llevaron a cabo a nivel de verificar el cumplimiento de la normativa interna y a través de cuestionarios aplicados por la ASF, sin embargo es necesario señalar que en


106

lo sucesivo la ASF debe incorporar procedimientos de compulsa de la documentación de los expedientes del personal, con el fin de verificar su autenticidad, al margen de que se compruebe que existe una capacitación efectiva y constante.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. De acuerdo con los procedimientos de auditoría aplicados, la ASF cumplió con el objetivo de la revisión así como con el alcance de la misma, verificando el cumplimiento de la legalidad, con la revelación de la información financiera y la evaluación del control interno de la entidad; cabe destacar la implementación de procedimientos y técnicas de compulsa para verificar la autenticidad de la documentación en los casos de contratación del personal, mismos que arrojaron resultados que permitirán que en lo sucesivo se eviten prácticas irregulares en la contratación del personal.

Se recomienda que la ASF considere en lo subsecuente, dentro de los objetivos de auditoría al capitulo 1000 “Servicios Personales”, incluir el análisis de la generación y destino de las economías en este rubro, a partir de las que se generan invariablemente por faltas retardos y otro tipo de incidencias. Asimismo, verificar la correcta aplicación y justificación de las mismas, con el objeto de presentar un análisis más completo del destino y aplicación del gasto en este capítulo. No deja de llamar la atención, sin embargo, que al igual que en revisiones de Cuentas Públicas anteriores, la Lotería Nacional sigue caracterizándose por tener irregularidades muy importantes que le han hecho acreedora de acciones correctivas de manera frecuente.


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4.5 NACIONAL FINANCIERA, S. N. C.

Atribuciones En las reformas a la Ley Orgánica de Nacional Financiera, S. N. C., publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 24 de junio de 2002, se determinan sus atribuciones para operar como Institución de Banca de Desarrollo, a fin de promover el ahorro y la inversión, así como canalizar apoyos financieros y técnicos al fomento industrial y en general, al desarrollo económico nacional y regional del país; encauzar y coordinar la inversión de capitales; promover el desarrollo tecnológico, la capacitación, la asistencia técnica y el incremento de la productividad; ser agente del Gobierno Federal en lo relativo a la negociación, contratación y manejo de créditos del exterior, cuyo objeto sea fomentar el desarrollo económico, que se otorguen por instituciones extranjeras privadas, gubernamentales o intergubernamentales. Asimismo, también tiene como atribuciones relevantes realizar los estudios económicos y financieros que permitan determinar los proyectos de inversión prioritarios, a efecto de promover su realización entre inversionistas potenciales; propiciar el aprovechamiento industrial de los recursos naturales inexplorados o insuficientemente explorados; promover el desarrollo integral del mercado de valores; propiciar acciones conjuntas de financiamiento y asistencia con otras instituciones de crédito, fondos de fomento, fideicomisos, organizaciones auxiliares de crédito y con los sectores social y privado; y ser administradora y fiduciaria de los fideicomisos, mandatos y comisiones constituidos por el Gobierno Federal para el fomento de la industria o del mercado de valores.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a Nafinsa (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a Nacional Financiera, Sociedad Nacional de Crédito (Nafin) 19 auditorías, de las cuales una fue de desempeño, 17 de regularidad y una especial. El año 2003, fue el más auditado, con cinco revisiones.



Financieras y de Cumplimiento 4 1 2 1Obra Pública e Inversiones FísicasSistemasRecursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios

Especiales 5 2 1 2Seguimiento 1 1


RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003NACIONAL FINANCIERA, S. N. C.

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 53 acciones, que en su mayoría (24) tuvo carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 25 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, una solicitud de aclaración y 3 Promociones para el Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias.


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ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 53 46 86.8% 46 0 0 7 13.2%



Pliegos de Observaciones 0 0 0.0% 0 0 0 0 0.0%*Este tipo de observación-acción corresponde a los ejercicios 1997 a 2003.Fuente: ASF, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004.



OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003NACIONAL FINANCIERA, S. N. C.


EMITIDAS


De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, NAFIN, S. N. C. había solventado el 86.8% de las acciones promovidas y el resto se encontraba en proceso de solventación.

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo cuatro auditorías Financieras y de cumplimiento en NAFIN, mismas que a continuación se enlistan:

⎯ Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera ⎯ Fideicomiso del "Programa de Mejoramiento de los Medios de Informática y de Control de las

Autoridades Aduaneras" ⎯ Egresos Presupuestales del capítulo 1000 “Servicios Personales” ⎯ Egresos Presupuestales del capítulo 3000 “Servicios Generales”

Como resultado de las auditorías realizadas y de acuerdo con lo consignado en los informes correspondientes, la ASF determinó 16 observaciones, de las cuales se derivan 24 acciones, 16 de ellas (66.7%) son recomendaciones de naturaleza preventiva y 8 (33.3%) de carácter correctivo. Del total de acciones, 13 deberán ser atendidas o solventadas por la entidad fiscalizada; 2 por el Órgano Interno de Control respectivo; 4 por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; y 5 por el Servicio de Administración Tributaria, en los plazos y términos que establezcan las disposiciones legales aplicables y las notificaciones expedidas por la Auditoría Superior de la Federación.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de las dos auditorías que fueron seleccionada para analizar los resultados de la gestión en Nacional Financiera, S. N. C.


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4.5.1 NAFIN: EGRESOS PRESUPUESTALES CAPÍTULO 1000 “SERVICIOS PERSONALES”

⎯ Objetivo. Comprobar que las erogaciones del capítulo 1000 "Servicios Personales"

correspondieron a operaciones efectivamente realizadas; que se encuentran debidamente justificadas, autorizadas, pagadas y comprobadas documentalmente; y que en su clasificación y registro presupuestal y contable se observó la normativa; asimismo, verificar el cumplimiento de los programas asignados a la entidad fiscalizada en relación con el ejercicio del presupuesto.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Financiera y de Cumplimiento en la que

se revisó una muestra de 596.7 millones de pesos, que representó el 95.2% del presupuesto ejercido en el capítulo 1000 “Servicios Personales”. Además, se revisó un importe de 35.9 millones de pesos derivado de las prestaciones que la entidad fiscalizada otorgó al personal que finiquitó su relación laboral en el ejercicio fiscal de 2004.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La ASF determinó que se realizaron pagos de prestaciones

económicas que la entidad fiscalizada no ha formalizado en las Condiciones Generales de Trabajo, tales como el incremento del factor “Q” (que se refiere a un pago mensual del 1.6% del sueldo mensual tabular por cada año de servicios), ni ha solicitado ante el Consejo Directivo de NAFIN la autorización para otorgar las prestaciones económicas correspondientes a Compensación por Turno Nocturno, Compensación por Zona Fronteriza y Subsidio por Costo de Vida Cara, en incumplimiento de los artículos 21, fracción VI y 35 de la Ley Orgánica de Nacional Financiera, S. N. C., y 42, fracción XVIII, de la Ley de Instituciones de Crédito.

La ASF, determinó un probable daño o perjuicio al patrimonio de la Hacienda Pública Federal por 858.4 miles de pesos, porque la Dirección de Planeación y Recursos Humanos pagó el Reconocimiento Único de Calidad (RUCA) en 2004 a 375 servidores públicos con niveles jerárquicos inferiores al autorizado por el Consejo Directivo (Director General a Subdirector) y por utilizar indebidamente el monto del Premio por Desarrollo como equivalente de la Compensación Garantizada, para el cálculo del pago de la referida prestación, en contravención del acuerdo emitido en la sesión del 2 de marzo de 2004 por el Consejo Directivo de NAFIN, donde se especificó que el otorgamiento del RUCA se debería sujetar a los términos del documento expuesto por la Dirección General, el que establece que serán acreedores a dicho incentivo los empleados y funcionarios hasta nivel de subdirector de las áreas certificadas.

Por otra parte, observó que es necesario que se formalicen en las Condiciones Generales de Trabajo, la autorización del Consejo Directivo de NAFIN de las tarifas de reembolsos y se indique a qué servidores públicos deberían beneficiar las prestaciones económicas de: Subsidio Deportivo, Cambio de Residencia, Subsidio por Cuota Sindical, Subsidio de Energía Eléctrica, Subsidio de Comedor, Subsidio Auto Funcionario y Subsidio Apoyo de Auto.

La ASF determinó un probable daño o perjuicio al patrimonio de Hacienda Pública Federal por 5.6 millones de pesos, porque, de conformidad con las funciones que se le atribuyen a la Dirección de Planeación y Recursos Humanos de la entidad fiscalizada en el Manual de Organización de NAFIN, autorizó el pago de 160.1 miles de pesos, por concepto de la prestación económica "Premio por Desarrollo", a nueve servidores públicos de niveles jerárquicos inferiores a los autorizados por el Consejo Directivo, y 5.4 millones de pesos, por otorgar la prestación "Sustitución Hipotecario Bruto" a 45 servidores públicos con niveles jerárquicos inferiores a los autorizados por la SHCP, en contravención de la autorización realizada por el Consejo Directivo de NAFIN.


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Asimismo, la ASF determinó un probable daño o perjuicio al patrimonio de Hacienda Pública Federal por 14.8 millones de pesos, debido a que la Subdirección de Relaciones Laborales de NAFIN no aplicó descuentos y sanciones administrativas a 305 servidores públicos que debieron registrar su asistencia durante 2004, ni en lo correspondiente a los registros injustificados de entrada y de salida, descuentos por más de tres amonestaciones, y los controles de registros manuales carecen de evidencia de la verificación del jefe inmediato, que debió aplicarse en las nóminas correspondientes al ejercicio 2004.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron 8 observaciones que generaron 8 acciones, de las cuales 5 son

recomendaciones para fortalecer el control interno y 3 son Pliegos de observaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que, en términos generales y respecto de la muestra antes señalada, desde el punto de vista de cumplimiento financiero, Nacional Financiera, S. N. C., cumplió con los ordenamientos jurídicos, los principios de contabilidad y las disposiciones aplicables a la administración, ejecución, control, y registro en materia de recursos humanos, con excepción de que se realizaron pagos por 6.4 millones de pesos, a servidores públicos a los que, conforme a los niveles jerárquicos que ocupan, no les correspondía, de acuerdo con las autorizaciones del Consejo Directivo de NAFIN para 2004, previa opinión de las unidades de Servicio Civil, y de Política y Control Presupuestario de la SHCP y SFP, y no aplicó descuentos y sanciones administrativas por 14.8 millones de pesos a 305 servidores públicos que no registraron su asistencia durante el ejercicio fiscal 2004.

Desde el punto de vista normativo, en términos generales el ente auditado cumplió con los ordenamientos jurídicos y las disposiciones normativas aplicables a los procesos revisados, con excepción de que la Estructura Orgánica no esta autorizada por Dirección de Área y niveles jerárquicos. Ex servidores públicos de la entidad fiscalizada autorizaron prestaciones económicas que al 31 de diciembre de 2004 no se habían formalizado en las Condiciones Generales de Trabajo; las cartas de renuncia con carácter irrevocable no tienen la fecha de su elaboración, ni cuentan con sello de recepción, y los Lineamientos que Regulan el Registro y Control de la Jornada de Trabajo en NAFIN, que regulan el control de asistencia del personal de confianza y sindicalizado hasta nivel de gerente, no están actualizados. En cuanto al cumplimiento de metas y objetivos, la ASF se abstiene de emitir una opinión, toda vez que Nacional Financiera, S. N. C., no contó con indicadores de gestión para la evaluación de los Servicios Personales.

⎯ Impacto de la Fiscalización. La falta de verificación de aspectos normativos para el otorgamiento

de prestaciones económicas, originó que se pagaran 49.8 millones de pesos al personal adscrito durante 2004 sin contar con el fundamento normativo establecido para su pago en las Condiciones Generales de Trabajo; el no tener un control en las plazas autorizadas, provocó que NAFIN desconozca el número de plazas autorizadas por Dirección de Área, y la falta de actualización y difusión del manual normativo para el registro y control de asistencia, provocó que el personal no registrara su asistencia. Se determinaron 21.2 millones de pesos como impacto económico, este importe representa el monto de las operaciones observadas, las cuales no necesariamente implican recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal y estarán sujetas a las aclaraciones que se efectúen, en los plazos establecidos para tal fin.

El importe del Impacto Económico corresponde a pagos realizados a servidores públicos que conforme a niveles jerárquico no les correspondía de acuerdo a las autorizaciones del Consejo Directivo de NAFIN para 2004 por 6.4 millones de pesos, y la falta de sanciones económicas por inasistencias de trabajadores de NAFIN a su jornada laboral, por 14.8 millones de pesos.


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⎯ Comentarios del Ente Fiscalizado. El ente manifestó que no hay incumplimiento a la Ley Orgánica de NAFIN y a la Ley de Instituciones de Crédito, toda vez que la prestación del Subsidio Deportivo fue autorizada el 12 de abril de 1984, fecha anterior a las modificaciones de los artículos 21, fracción VI, y 35 de la Ley Orgánica de NAFIN y 42, fracción XVIII de la Ley de Instituciones de Crédito, de fecha 21 de junio de 2002.

Factor Q. “Esta prestación se encuentra en condiciones generales de trabajo (CGT´s), la modificación al factor fue autorizada por el Director Adjunto de Información Financiera; Director Adjunto Jurídico y Fiduciario; Director Adjunto de Administración y el Contralor Interno, en agosto de 1998, en atención a las consideraciones contenidas en la cedula de autorización que se adjunta. Cabe destacar que como se indica en la Cédula, el cambio de dicho factor se llevaría a cabo en la siguiente revisión de las CGT’s situación que no se ha llevado a la fecha, por lo que la autorización para su pago continua vigente, estando pendiente su incorporación a las CGT’s”.“Cabe destacar que la revisión de las CGT’s se lleva a cabo a solicitud del Sindicato, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 de los transitorios del 11 de febrero de 1988”.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. La ASF cumplió con el objetivo de la

revisión, así como con el alcance de la misma, verificando el cumplimiento de la legalidad, de revelación de la información financiera, y la evaluación del control interno, situación que arrojó resultados que permitirán ajustar la normatividad para el otorgamiento de prestaciones de la entidad; asimismo, cabe destacar la implementación de procedimientos y técnicas de compulsa para verificar la autenticidad de la documentación en los casos de registros de asistencia y de entrada y salida del personal, lo que evitará prácticas irregulares en el registro de asistencia de entrada y salida del personal.

De acuerdo a lo manifestado en el dictamen de la revisión emitido por la ASF, respecto a que Nacional Financiera, S. N .C., no contó con indicadores de gestión para la evaluación de los Servicios Personales, no se localizó en el Informe ningún resultado u observación en ese sentido, por lo que es necesario que al detectarse este tipo de irregularidades se incluyan los resultados invocando la norma que se incumple; es imperativo que se formulen las observaciones correspondientes y se les dé oportuno seguimiento para su implementación por el ente fiscalizado.

Se recomienda que la ASF considere dentro de los objetivos de auditoría al capítulo 1000 “Servicios Personales”, incluir el análisis de la generación y destino de las economías en este rubro, con el objeto de presentar un análisis más completo y transparente del destino y aplicación del gasto en este rubro.

4.5.2 NAFIN: FIDEICOMISO PARA ADMINISTRAR LA CONTRAPRESTACIÓN DEL ARTICULO 16 DE LA LEY ADUANERA

⎯ Objetivo. Verificar que los ingresos destinados al "Fideicomiso para Administrar la

Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera", para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y servicios relacionados, y para llevar a cabo el despacho aduanero, se enteraron a la Tesorería de la Federación, se registraron en la contabilidad y se presentaron en la Cuenta Pública, de conformidad con la normativa aplicable, así como constatar el respectivo cumplimiento de objetivos y metas.


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⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Financiera y de Cumplimiento, la cual se seleccionó debido a que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera que administra Nacional Financiera, S. N. C., no ha sido fiscalizado por la ASF, así como para atender la recomendación núm. CV-IR03-034 formulada por la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. Se determinó revisar 1,411.1 millones de pesos que corresponden al 100% de los ingresos del fideicomiso. La revisión se llevó a cabo en la Administración General de Innovación y Calidad (AGIC), la Administración Central de Contabilidad y Glosa de la Administración General de Aduanas (AGA), la Administración del Centro Contable (ACC) de la Administración General de Recaudación (AGR), pertenecientes al SAT; la Subdirección de Administración Fiduciaria de NAFIN y la Subtesorería de Contabilidad y Control Operativo de la TESOFE.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. El SAT no contrató los servicios de procesamiento

electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero, previstos en el artículo 16 de la Ley Aduanera; sin embargo, en enero de 2005 el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera, pagó 128.7 millones de pesos por los servicios de apoyo y control del despacho aduanero, sin existir contrato entre ese órgano desconcentrado y las empresas prestadoras del servicio, los cuales no fueron provisionados en 2004, ni autorizados por su Comité Técnico.

El Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera no cumplió los objetivos ni las metas previstas en el contrato, ni en el programa anual del fideicomiso, ya que para el ejercicio fiscal de 2004 presupuestó ingresos y gastos por 1,076.4 y 760.2 millones de pesos, respectivamente, y únicamente recibió de la TESOFE 690.4 millones de pesos, además, en 2004 no cubrió los gastos por los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero.

⎯ Acciones Promovidas. Con motivo de que se encuentra en proceso la Controversia Constitucional

número 84/2004 en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se deja constancia que como resultado de los trabajos de auditoría se determinaron 5 observaciones y 6 acciones, las cuales, una vez resuelta la citada Controversia, se notificarán a la entidad fiscalizada en caso de proceder.

⎯ Dictamen de la ASF. No contiene Dictamen.

⎯ Impacto de la Fiscalización. No Contiene, toda vez que se encuentra en proceso la Controversia

Constitucional número 84/2004 en la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. La auditoría tiene una relevancia particular pues además de responder plenamente al interés de los legisladores, representa un signo más de las limitantes que enfrenta la ASF por tener acceso a todas las formas y figuras que se registran en la administración pública federal y que están al margen de la fiscalización superior. La resolución de la Corte en términos de la Controversia Constitucional que fue promovida, sin duda, sentará precedentes importantes respecto de los esfuerzos de transparencia y rendición de cuentas.


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4.6 SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

Atribuciones De conformidad con lo dispuesto en el artículo 7º. Del Capítulo II de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, corresponde al Servicio de Administración Tributaria (SAT), entre otras atribuciones, recaudar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovechamientos federales y sus accesorios de acuerdo a la legislación aplicable; dirigir los servicios aduanales y de inspección; representar el interés de la Federación en controversias fiscales; allegarse la información necesaria para determinar el origen de los ingresos de los contribuyentes y, en su caso, el cumplimiento correcto de sus obligaciones fiscales. Asimismo, corresponde al SAT proponer la política de administración tributaria y aduanera, y ejecutar las acciones para su aplicación; diseñar, administrar y operar la base de datos para el sistema de información fiscal y aduanera, proporcionando a la SHCP los datos estadísticos suficientes que permitan elaborar de manera completa los informes que en materia de recaudación federal y fiscalización debe rendir el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión.

Antecedentes de Auditorías Practicadas al SAT (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de los años comprendidos en el periodo 1999-2003, la ASF practicó al SAT un total de 50 auditorías, de las cuales 3 fueron de desempeño, 44 financieras y de cumplimiento, y 3 de sistemas, como se muestra a continuación:


Total 50 5 10 13 13 9Desempeño 3 1 1 1Regularidad:

Financieras y de Cumplimiento 44 5 8 11 12 8Obra Pública e Inversiones FísicasSistemas 3 2 1Recursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios

EspecialesSeguimiento


RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA

De la práctica de las auditorías antes mencionadas, la ASF promovió 636 acciones de las cuales 399 –que representan el 62.7%– son de carácter preventivo y 237 se refieren a acciones correctivas y representan el 37.3% del total de acciones. Cabe señalar que de las 237 acciones correctivas, 80 fueron derivadas al Órgano Interno de Control, 36 se refieren a solicitudes de aclaración, 116 a solicitudes de intervención de la instancia recaudadora, y 2 corresponden al fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias. Dentro de las acciones que la ASF fincó de manera directa se encuentran 3 pliegos de observaciones.

De conformidad con los datos reportados por la ASF, al 31 de diciembre de 2005, el SAT había solventado el 79.2% de las acciones promovidas y el resto se encontraba en proceso de atención. Cabe señalar que los tres pliegos de observaciones fincados directamente por la ASF, aún se encuentran en proceso de solventación.


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ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 636 504 79.2% 504 0 0 132 20.8%






OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA


EMITIDAS


Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF realizó 10 auditorías al SAT, de las que 9 correspondieron a la revisión de la Cuenta Pública y una al Informe de Avance de la Gestión Financiera. Por tipo de auditorías una fue de desempeño, 7 fueron financieras y de cumplimiento y 2 de seguimiento, mismas que a continuación se enlistan: Auditoría de Desempeño:

⎯ Evaluación del Desempeño en las Funciones de Fiscalización Auditorías Financieras y de Cumplimiento

⎯ Aprovechamientos por Prevalidación de Pedimentos ⎯ Devoluciones del Impuesto al Valor Agregado ⎯ Evaluación del Programa Proceso masivo de Condonación de Créditos Fiscales Derivados de

Contribuciones o Aprovechamientos ⎯ Impuesto Sobre la Renta, Personas Morales, por Pagos Provisionales del Régimen de Ley ⎯ Recaudación de Ingresos por Aprovechamientos Provenientes de Bienes Decomisados por

Autoridades Aduaneras (IAGF) ⎯ Recaudación de Ingresos por Derecho de Trámite Aduanero ⎯ Recaudación de Ingresos por Derecho de Tránsito Internacional de Mercancías de Procedencia

Extranjera Auditoría de Seguimiento:

⎯ Evaluación de las Acciones Realizadas por el Servicio de Administración Tributaria para la Solventación de las Acciones Promovidas en la Cuenta Pública 2002

⎯ Evaluación de la Solventación de Acciones Promovidas De la práctica de las diez auditorías antes citadas, la ASF determinó 45 observaciones, de las cuales derivaron 61 acciones promovidas: 47 recomendaciones de carácter preventivo y 14 acciones correctivas, entre las que destacan tres promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias, y 2 pliegos de observaciones.


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En términos generales la ASF dictaminó que de conformidad con los resultados obtenidos en las 10 auditorías realizadas, las unidades administrativas revisadas, cumplieron con la normatividad y con los objetivos y metas establecidos. No obstante lo anterior, se considera que en la auditoría realizada para evaluar el desempeño en las funciones de fiscalización, el área auditada no cumplió con sus objetivos ya que la propia ASF, en el apartado de impacto de la fiscalización establece que el SAT no dispuso de información ni de indicadores sobre el impacto de las acciones de fiscalización en el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, además de que los actos de fiscalización no lograron incidir en el incremento de la recaudación secundaria ni en el fomento de la primaria. Respecto a las auditorías de seguimiento para evaluar las acciones de solventación de acciones promovidas, éstas no deberían de ser incluidas en el Informe del resultado, ya que únicamente se reducen a la transcripción del resultado y las observaciones formuladas, así como la respuesta del ente, sin que se presente evidencia de las pruebas que se realizaron para comprobar la existencia y aplicación de las medidas correctivas propuestas.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se presentan los aspectos centrales de las dos auditorías practicadas por la ASF que fueron seleccionadas para analizar los resultados de la gestión del Servicio de Administración Tributaria. Las auditorías seleccionadas correspondieron, por su tipo, a una de desempeño y otra financiera y de cumplimiento.

4.6.1 SAT: EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LAS FUNCIONES DE FISCALIZACIÓN.

⎯ Objetivo. Evaluar las acciones de fiscalización a contribuyentes realizadas en 2004 por el Servicio de Administración Tributaria para propiciar el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, incrementar la recaudación secundaria y fomentar la recaudación primaria.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría de Desempeño, la cual se seleccionó en

consideración de la importancia de las acciones de fiscalización que lleva a cabo el SAT, así como para evaluar el cumplimiento de los compromisos que en la materia se establecieron en el plan Estratégico del SAT. La evaluación comprendió el total de los 84,160 actos de fiscalización a contribuyentes que realizaron la Administración General de Auditoría Fiscal (AGAF) y la Administración General de Grandes Contribuyentes (AGGC); los trabajos de auditoría se efectuaron en las administraciones antes mencionadas.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La ASF determinó que el SAT no definió el universo

potencial de contribuyentes sujetos a fiscalizar en 2004, ya que el 47.2% del total del padrón de contribuyentes no fue considerado para fines de fiscalización; se observó que la Administración General de Auditoría Fiscal Federal no programó meta de recaudación secundaria en su Programa Anual de Fiscalización 2004. Con los trabajos de auditoría no fue posible evaluar el impacto de las acciones de fiscalización que efectuó el SAT, ya que las unidades administrativas auditadas no dispusieron de información ni de indicadores para medir el grado en que los actos de fiscalización inciden en el cumplimiento voluntario de los contribuyentes.

Se constató que la AGAF no realizó seguimiento de los actos de fiscalización que resultaron con observaciones, lo que impide evaluar los resultados de los programas en materia de fiscalización.


116

Asimismo, la ASF determinó que la AGGC no contó con un programa de supervisión respecto de los auditores que llevan a cabo los actos de fiscalización. Por otra parte, se constató que en el SAT no operó el Servicio Civil de Carrera no obstante que se previó su establecimiento en la Ley del Servicio de Administración Tributaria.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron 8 observaciones que generaron 8 acciones, todas ellas

recomendaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que, en términos generales y con el alcance antes señalado, en 2004 el SAT cumplió razonablemente con su meta programada de actos de fiscalización a contribuyentes; también, señala que las áreas revisadas dispusieron de lineamientos y procedimientos para la planeación, ejecución y supervisión de los actos de fiscalización que llevaron a cabo en el ejercicio.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la auditoría se constató que el SAT no dispuso de

información ni de indicadores sobre el impacto de las acciones de fiscalización en el cumplimiento voluntario de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, además de que los actos de fiscalización no lograron incidir en el incremento de la recaudación secundaria ni en el fomento de la primaria.

⎯ Comentarios del Ente Auditado. La Administración de Grandes Contribuyentes aclaró, respecto

del universo potencial de contribuyentes a fiscalizar, que “el universo utilizado en el programa Anual de Fiscalización 2004, no se refiere al total del universo fiscalizable, sino únicamente es una referencia para el cálculo de la meta del 1% de presencia fiscal en términos de contribuyentes revisados” más adelante señala que “el universo establecido para fines de presencia fiscal utiliza aquellos contribuyentes que presentan una mayor probabilidad de ser revisados a través de una auditoría, que son los contribuyentes activos localizados”.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. De acuerdo al análisis del informe de

auditoría practicada por la ASF, se observó que la misma no evaluó los procedimientos utilizados por el SAT en sus labores de fiscalización, la revisión efectuada únicamente se limitó a realizar un comparativo de los resultados reportados por el SAT contra las metas alcanzadas por dicha entidad, sin que exista evidencia de los procedimientos utilizados por la ASF para validar y verificar la información reportada como resultados alcanzados. En el alcance de la auditoría se señala que la muestra de auditoría está comprendida por el universo de actos de fiscalización reportados por el SAT que en 2004 fue de 84,160; sin embargo, en el mismo apartado se señala que se revisaron 329 expedientes que sustentan igual número de actos de fiscalización que realizó en 2004 la Administración General de Auditoría Fiscal, sin que exista evidencia de qué pruebas y procedimientos de auditoría se utilizaron para evaluar los 84,160 actos de fiscalización realizados por el SAT en 2004.

Por otra parte, llama la atención que en el dictamen emitido por la ASF se considera que el SAT cumplió razonablemente con su meta programada y que las áreas revisadas dispusieron de lineamientos y procedimientos para la planeación, ejecución y supervisión de actos de fiscalización, pero en el apartado de Impacto de la Fiscalización se indica que se constató que el SAT no dispuso de información ni de indicadores sobre el impacto de las acciones de fiscalización, además de que dichos actos no lograron incidir en el incremento de la recaudación secundaría ni en el fomento de la primaria. Lo anterior debe considerarse a partir del objetivo planteado por la auditoría que establece que la misma tendrá por objeto “Evaluar las acciones de fiscalización a contribuyentes realizadas por el SAT para propiciar el cumplimiento voluntario de las


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obligaciones fiscales de los contribuyentes, incrementar la recaudación secundaria y fomentar la recaudación primaria” situación que de conformidad con lo indicado en el impacto de la fiscalización, no cumple el SAT.

4.6.2 SAT: RECAUDACIÓN DE INGRESOS POR DERECHOS DE TRÁMITE ADUANERO.

⎯ Objetivo. Verificar que los ingresos por el Derecho de Trámite Aduanero por el periodo del 20 de

mayo al 31 de diciembre de 2004 se calcularon, registraron en la contabilidad, enteraron a la Tesorería de la Federación y presentaron en la Cuenta Pública, de conformidad con la normativa aplicable, así como constatar el respectivo cumplimiento de objetivos y metas. Asimismo, verificar que la entidad no haya reincidido en irregularidades observadas en el ámbito del concepto en revisión y que hayan sido reportadas en auditorías de cuentas públicas anteriores.


programó realizarla considerando las auditorías practicadas al Derecho de Trámite Aduanero en las Cuentas Públicas de 1999, 2001, 2002 y 2003, efectuadas al SAT, y porque en las mismas se ha detectado que 7 mil 787.8 millones de pesos, no se enteraron a la Tesorería de la Federación. Asimismo, porque la entidad fiscalizada tenía pendientes de atender numerosas acciones promovidas por la ASF. La auditoría tuvo como muestra 5 mil 396.8 millones de pesos, cantidad que representó el 88.6% del universo auditado. La revisión se llevó a cabo en la Administración del Centro Contable, de la Administración General de Recaudación; la Administración Central de Contabilidad y Glosa y la Administración Central de Informática, ambas de la Administración General de Aduanas, todas pertenecientes al SAT.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se observó que 411.7 millones de pesos registrados en los

Resúmenes de Ingresos Ley no coincidieron con los presentados en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2004. Se determinó que 2,247.4 millones de pesos se registraron como ingresos ajenos cuando debieron registrarse como Ingresos Ley ya que se trata de contribuciones de carácter federal, por tal motivo dicho monto no se presentó en el Estado Analítico de Ingresos de la Cuenta Pública de 2004; el SAT no enteró a la TESOFE 836.3 millones de pesos ya que los canalizó al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954 para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero.

⎯ Acciones Promovidas. La ASF clara que con motivo de que se encuentra en proceso la

Controversia Constitucional número 84/2004 en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se deja constancia que como resultado de los trabajos de auditoría se determinaron 3 observaciones y 4 acciones, las cuales, una vez resuelta la citada Controversia, se notificarán en caso de proceder, a la entidad fiscalizada.

⎯ Dictamen de la ASF. No hubo Dictamen.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Del análisis al informe presentado, se

pudo observar que al igual que en revisiones anteriores, se determinó que el ente auditado no enteró a la TESOFE los ingresos derivados del DTA y los canalizó al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954. Este hecho es por demás importante en razón de que anualmente se siguen acumulando recursos que deben depositarse en la TESOFE sin que ello ocurra. La resolución de la Corte será muy importante para determinar los alcances de las acciones de la ASF, toda vez que hasta ahora ha sido extremadamente difícil fiscalizar los recursos del DTA.


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4.7 SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN Y ENAJENACIÓN DE BIENES (SAEB)

Atribuciones Al Servicio de Administración y Enajenación de Bienes (SAEB) le corresponde administrar y enajenar los bienes, que previa instrucción de autoridad competente, se le encomienden por la naturaleza especial que guardan los mismos; optimizar los bienes para darles un destino, y fungir como visitador, conciliador y síndico en concursos mercantiles y quiebras de conformidad con las disposiciones aplicables. Asimismo, le corresponde liquidar las empresas de participación estatal mayoritaria y organismos descentralizados de la Administración Pública Federal, así como toda clase de sociedades mercantiles, sociedades o asociaciones civiles; representar al Gobierno Federal en todos los actos jurídicos que le sean encomendados; manejar los créditos que el Gobierno Federal destine o haya destinado para otorgar su apoyo financiero a las instituciones de crédito y organizaciones auxiliares del crédito, así como la celebración de todos los actos necesarios para la recuperación de tales créditos, bien sea que las instituciones se rehabiliten o liquiden; extinguir los fideicomisos públicos y privados, y realizar todos los actos, contratos y convenios necesarios para llevar a cabo las atribuciones anteriores.

Antecedentes de Auditorías Practicadas al SAEB (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó al SAEB un total de 6 auditorías, de las cuales 4 fueron especiales y 2 de Seguimiento. Todas las auditorías fueron practicadas en la revisión de la Cuenta Pública 2003.



Financieras y de CumplimientoObra Pública e Inversiones FísicasSistemasRecursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios

Especiales 4 4Seguimiento 2 2


RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003SIERVICIO DE ADMINISTRACIÓN Y ENAJENACIÓN DE BIENES

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 101 acciones, que en su mayoría (55) tuvo carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 31 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, 12 solicitudes de aclaración, y 2 de Promoción del Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias. Las acciones que fincó en forma directa corresponden a 2 Pliegos de Observaciones. De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, el SAEB había solventado el 76.2% de las acciones promovidas y el resto se encontraba en proceso de solventación, destacando el rezago de atención en las solicitudes de aclaración y las propias recomendaciones.


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ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 101 77 76.2% 77 0 0 24 23.8%






OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN Y ENAJENACIÓN DE BIENES


EMITIDAS


Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo 6 auditorías al SAEB. Por tipo de auditoría, la ASF practicó 1 de desempeño, 3 especiales, 1 financiera y de cumplimiento, y 1 auditoría de seguimiento, mismas que a continuación se enlistan: Auditoría de Desempeño:

⎯ Evaluación del Proceso Utilizado para la Administración y Enajenación de Bienes Auditorías Especiales:

⎯ Evaluación y Seguimiento al Proceso de Disolución y Liquidación del Sistema Banrural ⎯ Seguimiento a las Operaciones del Proceso de Desincorporación, Mediante Disolución y

Liquidación de Financiera Nacional Azucarera S.N.C. ⎯ Seguimiento a las Operaciones del Proceso de Desincorporación, Mediante Disolución y

Liquidación del Banco Nacional de Comercio Interior S.N.C. Auditorías Financieras y de cumplimiento:

⎯ Cuentas de Balance-Activo, “Cuentas por Cobrar” Auditorías de Seguimiento:

⎯ Seguimiento a las Acciones Promovidas Generadas en las revisiones al Proceso de Liquidación del Banco Nacional de Comercio Interior, S.N.C”

De la práctica de las seis auditorías citadas, la ASF emitió 34 observaciones de las que derivaron 39 acciones promovidas: 29 (74.4%) fueron de carácter preventivo y 10 (25.6%) de carácter correctivo. De las acciones promovidas, 28 deberán ser atendidas o solventadas por la entidad fiscalizada; 3 por el órgano Interno de Control respectivo; 2 por la Secretaría de la Función Pública; 1 por la SHCP; y 5 por el Banco Nacional de Comercio Interior, S.N.C., en los plazos y términos que establezcan las disposiciones legales aplicables y las notificaciones expedidas por la ASF.


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De las revisiones efectuadas al SAEB, la Auditoría Superior de la Federación determinó un impacto económico por 138.6 millones de pesos, un impacto contable de 124.8 millones de pesos, recuperaciones determinadas por 132.7 millones de pesos, recuperaciones probables por 132.7 millones de pesos, y cero recuperaciones operadas. En términos generales, el ente de fiscalización superior de la Federación determinó en todas las auditorías realizadas al SAEB que la entidad auditada, las áreas específicas sujetas a revisión y los programas fiscalizados, cumplieron con la normatividad requerida para el ejercicio presupuestal correspondiente, no obstante las irregularidades detectadas en éstas.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de 3 auditorías que fueron seleccionadas para analizar los resultados de la gestión del Sistema de Administración y Enajenación de Bienes (SAEB). Las tres auditorías seleccionadas son Especiales.

4.7.1 SAEB: EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO AL PROCESO DE DISOLUCIÓN Y LIQUIDACIÓN DEL SISTEMA BANRURAL.

⎯ Objetivo. Comprobar que las acciones realizadas por el Servicio de Administración y Enajenación

de Bienes (SAEB), en el proceso de liquidación de las sociedades nacionales de crédito que integran el Sistema Banrural, se ajustaron a la legislación y normativa, y evaluar y analizar el comportamiento de la cartera crediticia y la recuperación de la cartera vencida. Comprobar que el saldo al 31 de diciembre de 2003, de los recursos federales transferidos al Sistema Banrural por 4 mil 366.9 millones de pesos para cubrir contingencias y obligaciones laborales se ejercieron de conformidad con la legislación y normativa.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una Auditoría Especial, la cual fue seleccionada con

base en la evaluación financiera, programática y presupuestal que realizó la ASF, al considerar que el saldo al mes de diciembre de 2003 de los recursos transferidos al Sistema Banrural ascendieron a 4 mil 366.9 millones de pesos y que los requerimientos presupuestarios asignados para la disolución y liquidación del Sistema Banrural y para la creación de la Financiera Rural no debieran ser mayores de 48 mil 878 millones de pesos. La revisión abarcó el 100% de los 4 mil 366.9 millones de pesos transferidos al Sistema Banrural. Las áreas revisadas fueron las direcciones generales adjuntas de contabilidad y Sistemas, y de Crédito, así como la Dirección de Tesorería y Presupuesto del Sistema Banrural, en Liquidación.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se comprobó que el plan inicial de liquidación del

Sistema Banrural no sufrió modificaciones a diciembre de 2004. La conclusión del sistema se tiene programada para el primer trimestre de 2006. La cartera vigente de Banrural a diciembre de 2004 fue de 10 mil 880 millones de pesos, 9.6% menor que la de 2003. Sin embargo, la cartera vencida para el mismo período creció 1.4% al pasar de un saldo de 9 mil 334.1 millones de pesos a un saldo de 9 mil 461 millones en 2004.


121


Cartera de crédito total 12,029.3 10,880.0 -9.6%Cartera Vencida 9,334.1 9,461.0 1.4%Recuperación de cartera 2,123.0 202.8 -Cartera vencida/cartera total 77.6% 86.9% -Recuperación de cartera/Cartera de crédito total 17.6% 1.9% -

Resultados de la administración de la cartera de crédito Banrural(Millones de pesos)

Durante 2004, Banrural realizó una recuperación de cartera de 202.8 millones de pesos. La recuperación acumulada de cartera que va del 1 de julio de 2003 (fecha de inicio de la liquidación de Banrural) al 31 de diciembre de 2004 fue de 2,325.8 millones de pesos, cifra que equivale al 21.4% de la cartera total. La ASF detectó que el despacho Hewittt Asociados determinó un déficit por 3 mil 457 millones de pesos en el Fideicomiso del Fondo de Pensiones del Sistema Banrural. Sin embargo, este faltante puede ser cubierto con la disponibilidad de recursos fiscales existentes (según los estados financieros correspondientes) en el “concepto de fondo de pensiones” cuyo monto equivales a 3 mil 566 millones de pesos. El costo acumulado de liquidación de Banrural al 31 de diciembre de 2004 estimado por la ASF es de 34 mil 182 millones de pesos.

⎯ Acciones Promovidas. No se generaron observaciones ni se promovieron acciones en esta

revisión. ⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, el SAEB como liquidador del Sistema Banrural, en

liquidación, cumplió razonablemente con las disposiciones legales y normativas aplicables a la planeación, ejecución, registro y control de las operaciones examinadas respecto de los procesos para la liquidación del Sistema Banrural establecidas en el Plan de trabajo correspondiente.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Derivado de esta revisión no se generó impacto económico. Sin

embargo, cabe señalar que el costo autorizado de liquidación del Sistema Banrural es de 48 mil 878 millones de pesos y con un avance del 62% en el proceso de liquidación, el costo acumulado a diciembre de 2004 de este proceso es de 34 mil 182 millones de pesos.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Aunque la evaluación del proceso de

liquidación del Sistema Banrural por la ASF, se adecuó a los cumplimientos formales del proceso de acuerdo al Plan de Liquidación, sería interesante realizar una evaluación sobre la eficiencia administrativa del proceso en términos de costo-beneficio. Por ejemplo, no se evalúa si el proceso de conclusión y extinción de los encargos fiduciarios cuyo avance es del 52.2% es adecuado o no, aun cuando el avance general del proceso de liquidación es del 62%. Además, convendría una evaluación comparativa de los avances de los procesos de liquidación de los 13 bancos que integran el Sistema Banrural.

La recuperación de cartera crediticia de Banrural, cuya gestión es fundamental para abatir los costos de liquidación de la institución, ha sido irregular. La ASF determinó que de julio de 2003 a diciembre de 2004, cuando se inicia la liquidación del Sistema Banrural, la recuperación de cartera fue de 2,325.8 millones de pesos (que equivale a 21.4% de la cartera total). Sin embargo, la ASF no indica por qué durante 2004 sólo se recuperaron 202.8 millones de pesos. La tendencia de recuperación parece mostrar que a sólo un año y meses de la extinción del sistema, los avances se


122

redujeron sustancialmente en lo que respecta a este rubro. Sería interesante que la ASF pudiera presentar una segmentación de la cartera crediticia (incluyendo la cartera vencida) de Banrural por monto y por región lo cual permitiría apreciar la índole de las dificultades del Banrural en la última fase de su proceso de disolución. Asimismo, la UEC considera importante evaluar el rubro de los pasivos totales de Banrural, particularmente las pensiones de los jubilados y exempleados y la distribución segmentada de los mismos. Es igualmente relevante dar especial seguimiento a la distribución de las cantidades asignadas a la liquidación del banco por 48 mil 878 millones de pesos, para corroborar si se cumplieron las bases de asignación de estos recursos otorgados.

4.7.2 SAEB: SEGUIMIENTO AL PROCESO DE DESINCORPORACIÓN MEDIANTE DISOLUCIÓN Y LIQUIDACIÓN DEL BANCO NACIONAL DE COMERCIO INTERIOR, S.N.C. (BNCI).


de Bienes (SAEB), para concluir la liquidación del Banco Nacional de Comercio Interior, S.N.C., se ajustaron a la legislación y normativa.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una Auditoría Especial, la cual fue seleccionada con

base en la evaluación financiera, programática y presupuestal que realizó la ASF, para dar seguimiento puntual a la disolución y liquidación del Banco Nacional de Comercio Interior para garantizar el cumplimiento de la legislación aplicable y la aplicación correcta del presupuesto y gastos ejercidos por el SAEB por cuenta del banco. Se revisó el 100% de los 317.9 millones de pesos correspondientes a la venta de bienes inmuebles reportados por el SAEB y el BNCI.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se comprobó que BNCI aplicó con efectos retroactivos a

los ejercicios 2002 y 2003 el reconocimiento de las pérdidas potenciales de la tenencia de 504 bienes y derechos adjudicados por un monto de 166.1 millones de pesos a efecto de atender la recomendación correspondiente de los Comisarios Públicos de la institución. Este reconocimiento se fundamentó en la política de valuar los bienes adjudicados con base en las Disposiciones de Carácter General Aplicables a la Calificación de Cartera Crediticia publicadas por la CNBV. El SAEB no remitió mensualmente los informes de avance del proceso de desincorporación del BNCI a la Secretaría de la Función Pública y a la SHCP. La ASF solicitó al Órgano Interno de Control del SAEB que resolviera y, en su caso, finque las responsabilidades administrativas sancionatorias a que haya lugar. Se acordó nueva fecha de liquidación de BNCI para el 31 de diciembre de 2005 misma que fue modificada con consentimiento de las autoridades hasta el primer semestre de 2006, siempre y cuando se realice la sustitución fiduciaria del BNCI con el SAEB. En febrero de 2005 el SAEB fue facultado como fiduciario sustituto de entidades en liquidación por lo que el requerimiento se cumplió. Se observaron variaciones en las partidas de activos, pasivos y capital del banco destacándose la importante reducción del pasivo, como se muestra en el cuadro siguiente:


123

Concepto 2003 2004 Variación Total de activo 327.8 170.8 -157Total pasivo 1,288.10 1,099.40 -188.7Total Capital -960.3 -928.6 31.7

Variaciones en el Estado de Contabilidad del Banco Nacional de Comercio Interior, S.N.C en liquidación

(Millones de pesos)

Sin embargo, la ASF comprobó que los registros contables del BNCI no muestran cifras confiables, no existe control de los registros en virtud de que se identificaron movimientos sin soporte documental, partidas no identificadas de depósitos y de venta de bienes, existencia de movimientos extemporáneos, retrasos en la contabilidad, e incumplimiento de las normas (Ley de Instituciones de Crédito, Reglamento de la CNBV en materia de inspección, vigilancia y contabilidad entre otros). La ASF recomendó a la Secretaría de la Función Pública que instruya a quien corresponda para que se incluya en el Plan Anual de Trabajo del Órgano Interno de Control del BNCI una revisión de la contabilidad del banco, a efecto de asegurarse de la confiabilidad de los registros contables y de la autenticidad de la información financiera del banco de conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. La ASF recomendó también al Banco la implementación de sistemas de control eficientes para garantizar la confiabilidad de los registros contables. La ASF solicitó al BNCI la aclaración de las partidas no identificadas proporcionando la documentación comprobatoria. Asimismo, solicitó al Órgano Interno de Control de la Institución para que en el ámbito de sus atribuciones resuelva y en su caso finque las responsabilidades administrativas sancionatorias por las omisiones de los servidores públicos que durante su gestión no realizaron las acciones para reunir la documentación necesaria que permitiera al BNCI conocer las partidas no identificadas y resolver las inconsistencias de los movimientos contables. Se corroboró que el número de inmuebles reportados en los programas de venta de bienes de BNCI de noviembre de 2004 y de marzo de 2005 (1,143 inmuebles), no coincide con respecto a los registrados en el Informe de Avance en el proceso de liquidación del banco de 2004 (1,120 inmuebles con problemas), por lo que se determinó una diferencia de 23 inmuebles. Se detectó que el padrón General de Bienes Inmuebles del SAEB no se encuentra actualizado. En el reporte de “Inmuebles Adjudicados de BNCI Residuales”, el SAEB al comercializar 8 inmuebles les practicó 4 avalúos tomando como base de referencia para su venta el de menor valor y no el de mayor valor. El SAEB no cumplió con el Programa de Venta de Bienes Irregulares del BNCI en liquidación. La ASF encontró diferencias entre los saldos de las cuentas de ahorro, cheques, e inversión invertidos por BNCI y los saldos computados por BANSEFI (antes Patronato del Ahorro Nacional) por 23.7 miles de pesos correspondientes a 99 cuentas).

⎯ Acciones Promovidas. Se formularon 6 observaciones de las que se promovieron 11 acciones: 7 recomendaciones, un pliego de observaciones, una solicitud de aclaración-recuperación y 2 promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que el SAEB en su carácter de liquidador del BNCI no

cumplió con las disposiciones legales y normativas aplicables a la administración, ejecución, registro y control de las operaciones examinadas, como se precisa en los resultados con observación que se presentan en el apartado correspondiente de este informe.


124

⎯ Impacto de la Fiscalización. La cuantificación monetaria de lo observado es de 38.7 millones de pesos. La recuperación probable estimada por la ASF es el mismo monto de lo observado.

⎯ Comentarios del Ente Fiscalizado. El ente fiscalizado señaló lo siguiente: (a) La diferencia entre el

número de inmuebles registrados en el programa de ventas y el informe a diciembre e 2004, obedece a que 28 fueron regularizados y 5 se incorporaron al padrón, lo que hace una diferencia neta de 23 bienes. (b) El ente fiscalizado entregó a la ASF información nueva respecto al Padrón General de Bienes Inmuebles al 31 de diciembre de 2004. (c) En relación a la observación de que los registros contables no son confiables, el SAEB reconoció que ello se debió a un error involuntario que significó proporcionar información incompleta. La información faltante fue entregada a la ASF. (d) Respecto al Programa de Trabajo del BNCI el ente fiscalizado entregó diversa información a la ASF para solventar las observaciones e informó que durante el 2005 realizó diversas acciones para mejorar sus controles internos y que ya existe el acceso directo del BNCI a la información contable del SAEB. (e) El ente fiscalizado se comprometió a entregar a la ASF a la mayor brevedad posible respuestas a otras observaciones pendientes.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. La evaluación del proceso de liquidación del BNCI por la ASF, se adecuó a los cumplimientos formales del proceso de acuerdo al Plan de Liquidación, aunque hubiese sido interesante contar con una evaluación sobre la eficiencia administrativa del proceso en términos de costo-beneficio y de los avances de los procesos de liquidación (administrativos, operativos, legales) de la institución.

Habría que comentar que no se realizan observaciones respecto a los cambios de fecha para la terminación del proceso de liquidación, situación que tiene mucha importancia sobre todo si se recuerda que el auditor Mackey en su revisión al FOBAPROA, señaló que los incrementos sustanciales en el costo de rescate bancario están relacionados con proceso ineficientes de liquidación de instituciones bancarias, situación aún más relevante considerando el dictamen desfavorable que formula la ASF.

4.7.3 SAEB: SEGUIMIENTO A LAS OPERACIONES DEL PROCESO DE DESINCORPORACIÓN, MEDIANTE DISOLUCIÓN Y LIQUIDACIÓN DE FINACIERA NACIONAL AZUCARERA, S.N.C.


de Bienes (SAEB), para concluir la liquidación de Financiera Nacional Azucarera, S.N.C. (FINA) se ajustaron a la legislación y normativa.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Especial. La auditoría se programó para

dar seguimiento a lo dispuesto en el Decreto por el que se autoriza la desincorporación mediante disolución y liquidación de Financiera Nacional Azucarera, Sociedad Nacional de Crédito. Dicho proceso de liquidación se revisó por la ASF en las cuentas públicas 2001, 2002 y 2003 para darle seguimiento al cumplimiento de las operaciones realizadas por el SAEB. El universo seleccionado para su revisión fue de 11 mil 549.97 millones de pesos, monto que correspondió a los egresos presupuestales del ejercicio 2004. La muestra auditada fue de 10 mil 643.4 millones de pesos que representó el 92.2% del universo. Las áreas revisadas fueron la Dirección Corporativa de Liquidación de Empresas del SAEB; las direcciones ejecutivas de Administración y Finanzas; Jurídica; de Proyectos Residuales y Depuración, y la Coordinación de Cartera de FINA/BNCI.


125

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Según la ASF la disolución y liquidación de FINA no se acordó en su asamblea de accionistas en contravención de lo dispuesto en los artículos 182, fracción II, y 229, fracción III, de la Ley General de Sociedades Mercantiles, que establecen que la disolución anticipada de una sociedad deberá acordarse en sesión extraordinaria.

Se constató que el SAEB entregó extemporáneamente a las instancias correspondientes (SFP, SHCP y CNBV) los informes de avance y estado que guarda el proceso de liquidación. Asimismo, se detectaron diferencias entre los importes registrados en los auxiliares de cartera de FINA al 31 de diciembre de 2004 y la cuantía de las demandas reportadas en el libro de gobierno que lleva el SAEB respecto de los juicios interpuestos en contra de los ingenios deudores de FINA. Con el análisis del Estado de Resultados de Liquidación del 29 de noviembre de 2000 al 31 de diciembre de 2004 y la integración de la balanza de comprobación del ejercicio fiscal 2004, se determinó que el costo acumulado de la liquidación al 31 de diciembre de 2004 es de 6 mil 647.9 millones de pesos. Asimismo, al revisar el Estado de Contabilidad al 31 de diciembre de 2004, se constató que la pérdida acumulada de FINA hasta antes del 29 de noviembre de 2000 fue por 8 mil 461.4 millones de pesos, por lo que el resultado de liquidación acumulado de FINA al 31 de diciembre de 2004 asciende a 15 mil 109.1 millones de pesos. Con la revisión de la plantilla de personal de FINA, se comprobó que el costo mensual a enero de 2004 era de 1.4 millones de pesos, con un total de 44 plazas, y a diciembre de ese mismo año se disminuyó a 27 plazas, con un costo mensual de 1.08 millones de pesos, en cumplimiento de las bases que establecen la forma y términos en que deberá efectuarse la liquidación de FINA. En el dictamen de los estados financieros de FINA correspondientes al ejercicio 2004, elaborado el 25 de abril de 2005 por el despacho KPMG, se opinó que en general los estados financieros presentan razonablemente, en todos los aspectos importantes la situación financiera de FINA al 31 de diciembre de 2004, conforme a los criterios de contabilidad aplicables durante el proceso de liquidación establecidos por la CNBV.

⎯ Acciones Promovidas. Se formularon cuatro observaciones que generaron cuatro acciones, las cuales corresponden a igual número de recomendaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales la ASF considera que el SAEB cumplió

razonablemente con las disposiciones legales y normativas aplicables al proceso de liquidación de FINA.

⎯ Impacto de la Fiscalización. No obstante que la ASF observa que en el proceso de disolución y

liquidación de FINA existió una infracción a la Ley General de Sociedades Mercantiles y de que se detectaron diferencias en registros contables, no establece ningún impacto en social, contable y económico.

⎯ Comentarios del Ente Auditado. La Dirección Jurídica FINA-BNCI, mediante comunicado de

fecha 24 de enero de 2006, informa a la ASF que “La liquidación de Nafinsa no se acordó en asamblea general extraordinaria de accionistas, por tratarse de una variante de las sociedades mercantiles de Estado, cuyo régimen de accionistas cambió por títulos de crédito denominados certificados de aportación patrimonial, en donde el Gobierno Federal de los Estados Unidos Mexicanos detenta el 99.9% del capital social de la sociedad y Nafinsa sólo cuenta con un título, sociedad que se regulaba por las leyes que sustituían a la Ley General de Sociedades Mercantiles”.


126

Más adelante el ente auditado señala que “La falta de oportunidad en la entrega de informes mensuales...se debe principalmente a que se tiene que elaborar gran cantidad de informes con datos y estructuras diferentes...sin embargo, el SAEB está trabajando en una iniciativa que permita la presentación y estandarización de los informes”. Finalmente informa que está llevando a cabo las conciliaciones pertinentes para aclarar las diferencias detectadas.

Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Es sumamente relevante la observación de ASF de que la disolución y liquidación de FINA no se acordó en la asamblea de accionistas, pues ello llevaría a pensar incluso en la invalidez jurídica del proceso; sin embargo, la ASF no se pronuncia sobre los argumentos que hace el ente auditado en el sentido de que se trata de una variante de las sociedades mercantiles de Estado. Asimismo, es de llamr la atención sobre los montos relacionados con el costo de la liquidación y las pérdidas de FINA.

V.

Selección de Auditorías Practicadas a

Entes Vinculados con Funciones de Gobierno


129

INTRODUCCIÓN

Resumen de Auditorías y Observaciones-Acciones promovidas a las entidades vinculados con Funciones de Gobierno

En la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF practicó 46 auditorías a 18 entes integrados en 10 sectores que se vinculan con funciones de Gobierno, esto significa que el 10.8% de las auditorías que practicó la ASF en la revisión de la Cuenta Pública 2004 se localizó en estos entes. De las 46 auditorías practicadas, 9 fueron de Desempeño, 23 Financieras y de Cumplimiento, 8 de Obra Pública e Inversiones Físicas, 2 Especiales y 3 de Seguimiento. El sector Medio Ambiente y Recursos Naturales fue el más auditado con 13 revisiones, seguido por Defensa Nacional con 6, y por Gobernación y Seguridad Pública con 6 revisiones cada uno.


GRAN TOTAL CUENTA PÚBLICA 2004 44 145 88 1 12 66 52 13 3 424

SUBTOTAL GOBIERNO 9 23 8 0 0 0 2 3 1 46PODER LEGISLATIVO 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1PODER JUDICIAL 0 4 0 0 0 0 0 1 0 5SECTOR GOBERNANCIÓN 0 4 0 0 0 0 1 0 1 6SECTOR RELACIONES EXTERIORES 1 1 0 0 0 0 0 0 0 2SECTOR DEFENSA NACIONAL 0 1 7 0 0 0 0 0 0 8SECTOR MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES 5 4 1 0 0 0 1 2 0 13SECTOR PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1SECTOR FUNCIÓN PÚBLICA 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA 2 4 0 0 0 0 0 0 0 6ÓRGANOS AUTÓNOMOS 0 3 0 0 0 0 0 0 0 3Fuente: ASF, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004. Tomo Ejecutivo.

TOTAL

PARTE II. FUNCIONES DE GOBIERNO



CUMPLIMIENTO


SISTEMAS



EXCEPCIONAL

Derivado de estas auditorías, la ASF emitió 373 observaciones, de las que se promovieron 467 acciones, esto es, un promedio de 10 acciones por auditoría, más del doble de las 4 en promedio que se promovieron en el sector Hacienda y Crédito Público, por ejemplo. Del total de acciones promovidas, 372 (79.7%) son recomendaciones y 95 correctivas, entre las que destacan 27 promociones para el fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria, 2 Denuncias de Hechos, y 22 pliegos de observaciones. El sector con mayor número de acciones promovidas fue Medio Ambiente y Recursos Naturales con 137, aunque debe comentarse que la mayoría (121) son recomendaciones de carácter preventivo. No obstante, destacan las importantes irregularidades detectadas en los sectores Gobernación (2 pliegos de observaciones y 8 promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias); Medio Ambiente y Recursos Naturales, así como Seguridad Pública con 6 promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias en cada uno.


130




SUBTOTAL GOBIERNO 46 373 372 7 33 4 27 2 22 467PODER LEGISLATIVO 1 17 18 0 2 0 2 0 1 23PODER JUDICIAL 5 60 56 0 6 0 2 0 7 71SECTOR GOBERNANCIÓN 6 49 38 1 13 3 8 2 8 73SECTOR RELACIONES EXTERIORES 2 23 22 0 6 0 0 0 1 29SECTOR DEFENSA NACIONAL 8 13 13 0 3 0 0 0 0 16SECTOR MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES 13 118 121 4 3 0 8 0 1 137SECTOR PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA 1 3 3 0 0 0 0 0 0 3SECTOR FUNCIÓN PÚBLICA 1 10 16 0 0 0 0 0 0 16SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA 6 68 73 1 0 0 6 0 3 83ÓRGANOS AUTÓNOMOS 3 12 12 1 0 1 1 0 1 16

NOTAS:R RecomendaciónOIC Solicitud de intervención del Órgano Interno de Control PFRAS Promoción para el Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias




PARTE II. FUNCIONES DE GOBIERNO


ENTE



Resumen de Resultados de las Auditorías Seleccionadas Con base en el análisis de las auditorías seleccionadas, se pudo observar que la ASF emitió un Dictamen favorable en la mayoría de ellas, fundado en el cumplimiento de las disposiciones legales y normativas, el acatamiento a lo que establece el Presupuesto y el cumplimiento de los objetivos de los Programas. No obstante, la ASF también identificó diversas irregularidades, algunas de ellas de gran relevancia. En la auditoría a la Cámara de Diputados, la entidad de fiscalización superior de la Federación detectó que recursos no se erogaron en su totalidad para los fines autorizados. Asimismo, en la Secretaría de Gobernación (SEGOB) no se cumplió con las disposiciones normativas aplicables al ejercicio de los recursos del Fondo Revolvente del Fondo de Desastres Naturales (Fonden), además de que esa dependencia no dio respuesta puntual respecto del informe de situación excepcional solicitado. La entidad de fiscalización superior de la Federación constató que los indicadores de gestión y de logro de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) no permiten evaluar en qué medida esa dependencia promovió, propició y aseguró la coordinación de las acciones en el exterior. La ASF señala que la Comisión Nacional del Agua (CNA) no cumplió con el objetivo del programa de apoyar a las instancias estatales y municipales prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural de 27 entidades federativas. En materia de seguridad pública, la ASF considera que Readaptación Social no cuenta con indicadores para evaluar el impacto de las acciones de readaptación social en los sentenciados y, debido a esto, no es posible medir el grado de cumplimiento de los objetivos y metas institucionales. Con el propósito de analizar la gestión de estos sectores, enseguida se exponen los resultados de la revisión a 10 auditorías seleccionadas por su relevancia y que fueron practicadas en 8 entes públicos.


131

5.1 PODER LEGISLATIVO Desde el ángulo de la estrategia gubernamental, el equilibrio y unidad en el ejercicio de los Poderes de la Unión, ha permitido mantener actualizado el Marco Jurídico que norma el desarrollo armónico y sustentable de las actividades económicas, políticas y sociales del país. Durante 2004, el Poder Legislativo enfocó sus esfuerzos a formular, analizar, discutir y -en su caso-, aprobar las iniciativas de ley o decretos que propongan los Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, así como aquellas que se originen en las Legislaturas de los Estados, en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y las que emita el Poder Ejecutivo Federal; aprobar la iniciativa de la Ley de Ingresos, el Proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federación y la Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal, así como cumplimentar las disposiciones y atribuciones que en el ámbito legislativo, señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanan.

Gasto del Poder Legislativo Para el ejercicio fiscal 2004, se autorizó un presupuesto a la H. Cámara de Diputados, de 3 mil 165.9 millones de pesos. A lo largo del año, este presupuesto se amplió en 73.1 millones de pesos con recursos provenientes del Ramo 23 para la creación del Centro de Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (45.0 millones de pesos) y 28.1 millones de pesos obtenidos a través de rendimientos financieros y otros ingresos, de tal forma que el presupuesto ejercido ascendió a 3 mil 239.0 millones de pesos. Por su parte, el presupuesto autorizado para el Senado de la República durante 2004 fue de un mil 659.1 millones de pesos, ejerciéndose un monto de 680.9 millones de pesos, cifra superior en 1.3 por ciento respecto al monto programado.

GASTO DEL PODER LEGISLATIVO COMO % DEL PIB

0.00%

0.02%

0.04%

0.06%

0.08%

0.10%

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

Es relevante señalar que en 2004 el gasto del Poder Legislativo representó el 0.07 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB), cifra ligeramente inferior a la registrada el año previo de 0.08 por ciento, aunque muy superior a los niveles registrados en las décadas de los ochenta y noventa.


132

5.1.1 H. CÁMARA DE DIPUTADOS

Atribuciones La Cámara de Diputados tiene, entre otras, facultades exclusivas para aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como revisar la Cuenta Pública, cuyo objeto es conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara de Diputados se apoya en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a la Cámara de Diputados (1999-2003) En la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a la H. Cámara de Diputados un total de 4 auditorías Financieras y de cumplimiento, de las cuales 2 se llevaron a cabo en 1999, una en 2002 y otra más en 2003.



Financieras y de Cumplimiento 4 2 1 1Obra Pública e Inversiones FísicasSistemasRecursos Federales a Entidades FederativasRecursos Federales a Municipios

EspecialesDenuncias de Hechos

SeguimientoFuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la ASF, Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 1999-2003.

RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003CÁMARA DE DIPUTADOS

Derivado de la práctica de las auditorías a la H. Cámara de Diputados, las ASF promovió 74 acciones, que en su mayoría (51) tuvieron carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 22 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control y 1 solicitud de aclaración. De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, la H. Cámara de Diputados había solventado el 71.6% de las acciones promovidas y el resto (28.4%) se encontraba en proceso de solventación.


133



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 74 53 71.6% 53 0 0 21 28.4%

Recomendación 51 40 78.4% 40 0 0 11 21.6%Solicitud de Intervención del OIC 22 13 59.1% 13 0 0 9 40.9%Solicitud de Aclaración 1 0 0.0% 0 0 0 1 100.0%Solicitud de Intervención de la Instancia Recaud. 0 0 0.0% 0 0 0 0 0.0%Promoción del Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias 0 0 0.0% 0 0 0 0 0.0%


Pliegos de Observaciones* 0 0 0.0% 0 0 0 0 0.0%



OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003CÁMARA DE DIPUTADOS

TIPO DE ACCIÓN


TOTAL EMITIDAS

ATENDIDAS O PROMOVIDAS, SUSTITUIDAS Y BAJAS POR RESOLUCIÓN JUDICIAL


Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo una auditoría financiera y de cumplimiento a la H. Cámara de Diputados, para revisar los Egresos Presupuestales del Capítulo 3000 “Servicios Generales”. En términos generales, la entidad de fiscalización superior de la Federación determinó en la revisión realizada a la H. Cámara de Diputados que se cumplió con la normatividad requerida para el ejercicio presupuestal correspondiente, no obstante algunas observaciones importantes que derivaron en 23 acciones promovidas, de las cuales 18 son recomendaciones, 2 Promociones para el Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria, 2 Solicitudes de Aclaración y 1 Pliego de Observaciones. Los resultados más importantes de la auditoría son los siguientes.

5.1.1.1 H. CÁMARA DE DIPUTADOS: EGRESOS PRESUPUESTALES DEL CAPÍTULO 3000 “SERVICIOS GENERALES”.

⎯ Objetivo. Verificar que el presupuesto asignado a la H. Cámara de Diputados, en el Capítulo 3000

“Servicios Generales”, se ejerció y registró conforme a los montos aprobados y a las disposiciones legales y normativas aplicables.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Financiera y de Cumplimiento, la cual

fue seleccionada con base en la evaluación financiera, programática y presupuestal que realizó la ASF, al comprobar que la H. Cámara de Diputados contó con una asignación original de 1,353.1 millones de pesos en el Capítulo 3000 “Servicios Generales” y que al cierre del ejercicio fiscal se incrementó a 1,366.2 millones de pesos. El Capítulo 3000 “Servicios Generales” ocupó el segundo lugar de los capítulos de gasto al representar el 42.1% del gasto total erogado en la H. Cámara de Diputados (3,239.1 millones de pesos). Se revisó el 67.5% del total erogado. Las áreas revisadas fueron las direcciones generales de Programación y Presupuesto, de Contabilidad, de Finanzas, de Recursos Materiales y Servicios, y la de Servicios Médicos, adscritas a la Secretaría de Servicios


134

Administrativos y Financieros, así como en la Coordinación General de Comunicación Social dependiente de la Mesa Directiva de la H. Cámara de Diputados.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se constató que el Manual de Organización General de la

H. Cámara de Diputados, que data de 1999, no fue autorizado ni está actualizado. Existen áreas que cambiaron su denominación y no están incluidas unidades de reciente creación. Respecto de los manuales de procedimientos, se observó que de los procedimientos aplicables a las distintas direcciones, no todos están debidamente actualizados y registrados ante la Contraloría Interna en la H. Cámara de Diputados, pues unos se encuentran en espera de la regularización de sus estructuras orgánicas, o en proceso de revisión y actualización o bien, pendientes de aprobación.

En el caso del Manual de Procedimientos para la Prestación del Servicio Médico y los Lineamientos Generales para la Administración de los Recursos en la Cámara de Diputados, no se definen criterios para utilizar los servicios dentro o fuera de las instalaciones de la H. Cámara de Diputados, ni lo relativo a prestadores de esos servicios distintos a los registrados en la red. Tampoco se establecen límites de los montos autorizados para los reembolsos de gastos médicos. La ASF también detectó que ampliaciones líquidas por 45.0 millones de pesos, provenientes del Ramo 23 “Provisiones Salariales y Económicas”, asignadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2004 y autorizadas por la H. Cámara de Diputados, para el Centro de Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria (CEDRSSA), no se erogaron en su totalidad para los fines autorizados, ya que únicamente 5.5 millones de pesos se utilizaron en dicho Centro; la diferencia por 39.3 millones de pesos fue erogada por diferentes unidades administrativas de la H. Cámara de Diputados en los conceptos de honorarios por 5.1 millones de pesos; primas de vacaciones y dominical por 5.2 millones de pesos; gratificación de fin de año por 727.8 miles de pesos; prestaciones de retiro por 10.2 millones de pesos, e impuesto del aguinaldo por 17.9 millones de pesos. Por otra parte, se realizaron reembolsos por servicios odontológicos por 97.6 miles de pesos sin que se pudiera identificar en la factura qué tipo de servicio se realizó al paciente. La Dirección General de Servicios Médicos autorizó estos reembolsos sin verificar que los servicios hayan sido acordes con los servicios proporcionados; asimismo, autorizó en el periodo revisado, reembolsos de hasta 60.9 miles de pesos por encima de lo establecido. Lo anterior derivó en la formulación de un pliego de observaciones.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron 17 observaciones que generaron 23 acciones promovidas, de

las cuales 18 son recomendaciones, 2 Promociones para el Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria, 2 Solicitudes de Aclaración y 1 Pliego de Observaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, la H. Cámara de Diputados cumplió con las

disposiciones normativas y legales emitidas por la propia Cámara en uso de sus atribuciones constitucionales, excepto por las observaciones que se comentan.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión se determinó un impacto económico

por 61.2 millones de pesos integrado de la siguiente manera: 39.3 millones de pesos no erogados para los fines autorizados, sino en servicios personales; operaciones por 1.8 millones de pesos que debieron adjudicarse por invitación a cuando menos 5 proveedores y 15.4 millones de pesos por licitación pública; reembolsos por 60.9 miles de pesos por gastos médicos que se pagaron por encima de lo establecido; pagos improcedentes por 6.3 miles de pesos por apoyo del servicio de


135

transporte terrestre; y operaciones por 4.8 millones de pesos por servicios publicitarios de los que no se proporcionaron los testigos correspondientes. La ASF señala que existe la posibilidad de recuperar 4.8 millones de pesos que corresponden a las 3 últimas observaciones mencionadas.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. En términos generales, la ASF determinó

que la H. Cámara de Diputados cumplió con la normatividad requerida para el ejercicio presupuestal correspondiente, no obstante las observaciones formuladas. En particular, destacan como irregularidades la determinación de que el monto asignado para el CEDRSSA por un total de 39.3 millones de pesos, no se erogó para los fines autorizados sino en servicios personales.

Por la naturaleza de las observaciones y acciones promovidas, resulta indispensable aplicar las medidas internas que sean necesarias a efecto de evitar, en lo sucesivo, la recurrencia de este tipo de irregularidades y dar seguimiento a la observancia de las acciones emitidas por la ASF, con lo cual se fortalecerá la transparencia y probidad en el manejo de recursos públicos en beneficio de la eficiencia en el desempeño legislativo, administrativo y presupuestal.


136

5.2 SECTOR GOBERNACIÓN Desde el ángulo de la estrategia gubernamental, la Secretaría de Gobernación (SEGOB) tiene la Misión de conducir la política interior del país con el propósito de lograr la convivencia armónica entre los diversos poderes, la paz social, el desarrollo integral, la protección, la seguridad y el bienestar de todos los mexicanos en un Estado de Derecho y de Seguridad Nacional. Bajo este contexto, la Secretaría de Gobernación cumple con el propósito fundamental de propiciar un entorno favorable para el desarrollo político del país y de sus instituciones.

Indicadores del sector De acuerdo con datos del Quinto Informe de Gobierno, durante el ejercicio de 2004, se asignaron 7.1 millones de Claves Únicas de Registro Pobacional (CURP), llegando a un total acumulado de alrededor de 108.5 millones de claves asignadas. Asimismo, se entregaron 5.4 millones de acuses de recibo de constancias CURP, para llegar a un acumulado de 46.2 millones. En materia de ingresos al territorio nacional, durante 2004 se registró la entrada de 22.7 millones de personas, de los cuales 19.3 correspondieron a extranjeros que ingresaron a territorio nacional con la categoría de no inmigrantes, 33 mil 021 de inmigrantes y 33 mil 763 de inmigrados. Por su parte, el registro de retorno de mexicanos fue de 3.4 millones de personas, con lo que el registro total de entradas aumentó 13.8% con relación al 2003, y 31.5% respecto al 2001. En 2004 los Grupos de Protección a migrantes otorgaron asistencia y orientación en 781 mil 590 ocasiones, rescataron a 3 mil 364 migrantes y localizaron a 183 personas, 43.8% y 0.8% más respectivamente que en 2003 y una disminución de 11.2% respecto al año previo. Por otra parte, en lo que se refiere al Programa de naturalización, se gestionaron un mil 411 cartas de naturalización. En lo referente a la adjudicación de tierras, en el estado de Campeche se entregaron 802 títulos de propiedad de terrenos nacionales, en beneficio de 144 familias; se entregaron 3 mil 347 títulos de propiedad de terrenos adquiridos con fondos del Fideicomiso-Tierras, constituidos por la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR) y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), beneficiando con ello a 894 familias. En 2004 se apoyó a 11 organismos estatales electorales (Aguascalientes, Baja California, Chiapas, Durango, Michoacán, Puebla, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas) en el resguardo y traslado del material electoral desde los talleres en donde se elaboraron hasta la sede de los mismos. Asimismo, se apoyó al Instituto Federal Electoral (IFE) en el ejercicio de la atribución que le otorga el COFIPE de aplicar las Prerrogativas de los Partidos Políticos, a través de la asignación durante 2004 de 6 mil 970 horas en radio y 3 mil 385 horas en televisión, para la difusión en tiempos de Estado, de programas tanto permanentes (de cinco minutos y con transmisión una vez al mes) para cada partido político, como especiales (de 30 minutos).

Gasto del Sector Durantes 2004, el presupuesto autorizado a la Secretaría de Gobernación ascendió a 3 mil 818.0 millones de pesos, ejerciendo un monto de 4 mil 949.4 millones de pesos, cifra mayor en un mil 131.3 millones de pesos a lo aprobado originalmente. Como proporción del PIB, el gasto federal del Ramo Gobernación ascendió a 0.06%, cifra ligeramente por debajo de lo registrado un año antes de 0.07%.


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GASTO DE LA SEGOB COMO % DEL PIB

0.00%

0.03%

0.06%

0.09%

0.12%

0.15%

0.18%

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

En la gráfica anterior se puede observar que el gasto del Ramo Gobernación se ubica en niveles de la década de los ochenta y que después de registrar una tendencia ascendente en los años noventa se redujo sensiblemente en el 2001, como resultado de la creación de la Secretaría de Seguridad Pública y el consecuente traslado a esa dependencia de los recursos que se registraban en la Secretaría de Gobernación.

5.2.1 SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN

Atribuciones A la Secretaría de Gobernación (SEGOB) le corresponde presentar ante el Congreso de la Unión las iniciativas de ley o decreto del Ejecutivo Federal; formular y conducir la política de población; manejar el servicio nacional de identificación personal, administrar las islas de jurisdicción federal; conducir la política interior que competa al Ejecutivo Federal y no se atribuya expresamente a otra dependencia; conducir las relaciones del gobierno federal con el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje; conducir en el ámbito de su competencia, las relaciones políticas del Poder Ejecutivo con los partidos y agrupaciones políticas nacionales, con las organizaciones sociales, con las asociaciones religiosas y demás instituciones sociales. Además, le corresponde fomentar el desarrollo político; contribuir al fortalecimiento de las instituciones democráticas; promover la activa participación ciudadana y favorecer las condiciones que permitan la construcción de acuerdos políticos y consensos sociales para que, en los términos de la Constitución y de las leyes, se mantengan las condiciones de gobernabilidad democrática, así como administrar el Archivo General de la Nación. Asimismo, conducir y poner en ejecución las políticas y programas de protección civil del Ejecutivo, en el marco del Sistema Nacional de Protección Civil, para la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la población en situaciones de desastre, formular, regular y conducir la política de comunicación social del Gobierno Federal y las relaciones con los medios masivos de información, así como la operación de la agencia noticiosa del Ejecutivo, contribuir en lo que corresponda a dar sustento a la unidad nacional; a preservar la cohesión social y a fortalecer las instituciones de gobierno, compilar y sistematizar las leyes, tratados internacionales, reglamentos, decretos, acuerdos y disposiciones federales, estatales y municipales, así como establecer el banco de datos correspondiente.


138

Antecedentes de Auditorías Practicadas a la SEGOB (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a la SEGOB un total de 11 auditorías, de las cuales 1 fue de desempeño, 7 financieras y de cumplimiento, 1 de sistemas, y 2 especiales. El año de 1999, fue el más auditado, con 5 revisiones.



Financieras y de Cumplimiento 7 3 1 1 2Obra Pública e Inversiones FísicasSistemas 1 1Recursos Federales a Entidades FederativasRecursos Federales a Municipios



RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 157 acciones, que en su mayoría (119) tuvieron carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 31 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control; 4 solicitudes de aclaración; y 3 pliegos de observaciones dos de ellos, con promoción para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias. De acuerdo con los datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, la SEGOB había solventado el 98.1% de las acciones promovidas a la Secretaría de Gobernación y el resto se encontraba en proceso de solventación. En el caso de los 3 pliegos de observaciones que fueron atendidos, uno de ellos logró solventarse plenamente y dos implicaron promociones para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias.



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 157 154 98.1% 150 4 0 3 1.9%





OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN

TIPO DE ACCIÓN


TOTAL EMITIDAS





139

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo 5 auditorías a la SEGOB, de las cuales una fue Especial, 3 Financieras y de cumplimiento y 1 Revisión por situación excepcional:

Auditoría Especial: ⎯ Evaluación del Proceso para el Otorgamiento de Permisos para la Celebración de Sorteos. Auditorías Financieras y de Cumplimiento: ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 1000 "Servicios Personales". ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 3000 "Servicios Generales". ⎯ Fondo de Desastres Naturales. Revisión de Situación Excepcional: ⎯ Fondo Nacional de Desastres Naturales (FONDEN).

De la práctica de estas 5 auditorías, la ASF emitió 39 observaciones que derivaron en la promoción de 59 acciones; 29 (49.2%) son recomendaciones de naturaleza preventiva y 30 (50.8%) de carácter correctivo. En términos generales, la ASF determinó en 3 de las 5 auditorías realizadas a la SEGOB, que cumplió con las disposiciones normativas aplicables excepto por las observaciones realizadas al mismo. En la auditoría practicada al FONDEN, la ASF consideró que la SEGOB no cumplió con las disposiciones normativas aplicables al ejercicio de los recursos del Fondo Revolvente por una desviación de recursos al aplicarse y/o entregarse a entidades federativas correspondientes a las reservas estratégicas de 2003 y 2004, no respondieron a las necesidades urgentes o de emergencia, ni a una alta probabilidad de que ocurriera un desastre natural; no se localizaron cuatro empresas a quienes se le adjudicaron pedidos por 74.6 millones de pesos; se pagaron precios superiores por 31.8 millones de pesos; no se aplicaron penas convencionales por 853.5 miles de pesos por la entrega extemporánea de bienes y no se encontró evidencia de que se hayan entregado bienes por 934.5 miles de pesos. Finalmente, en el caso de la revisión por situación excepcional al FONDEN, la ASF determinó que la SEGOB no dio respuesta puntual respecto del informe de situación excepcional, infringiendo con ello el artículo 37 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de dos auditorías que fueron seleccionadas para analizar los resultados de la gestión en el sector SEGOB. De esas auditorías, una es Financiera y de Cumplimiento y la otra es una Revisión de Situación Excepcional.


140

5.2.1.1 SEGOB: FONDO NACIONAL DE DESASTRES NATURALES (FONDEN). FONDO REVOLVENTE DEL FONDEN.

⎯ Objetivo. Verificar que los recursos reportados en la Cuenta Pública del Fonden, a través del

Fondo Revolvente que opera la SEGOB, se ejercieron y registraron conforme a los montos aprobados y de acuerdo con las disposiciones normativas.


fue seleccionada con base en el interés camaral, a través del Punto de Acuerdo del 6 de julio de 2005 mediante el cual se solicitó una auditoría integral al Fonden, dependiente de la Coordinación General de Protección Civil, en el periodo 2001-2004, y por la denuncia presentada a la ASF por presuntas irregularidades en el manejo de los recursos del Fondo Revolvente del Fonden por parte de funcionarios de la Coordinación General de Protección Civil.

De acuerdo con la Cuenta Pública 2004, la Dirección General para el Fondo de Desastres Naturales reportó un presupuesto ejercido en el concepto 2900 “Mercancías Diversas” de 415.3 millones de pesos, de los cuales se seleccionaron para su revisión 376.1 millones de pesos, que representan el 90.5% del total en ese concepto. Asimismo, se realizaron visitas domiciliarias a 21 proveedores, 10 unidades de Protección Civil distribuidas en las entidades federativas y a los almacenes de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA). Las áreas revisadas fueron la Coordinación General de Protección Civil (CGPC); direcciones generales para el Fondo de Desastres Naturales (DGFDN); de Programación y Presupuesto (DGPP) y de Recursos Materiales y Servicios Generales (DGRMSG), todas ellas adscritas a la SEGOB.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se constató que la entidad fiscalizada no cuenta con los

procedimientos generales y específicos para la obtención, ejercicio, comprobación, registro y control de los recursos con cargo al Fondo Revolvente y bienes que se distribuyeron para las entidades federativas. En los manuales de organización específicos validados y registrados por la Dirección General de Recursos Humanos no incluyen funciones específicas relacionadas con el Fondo Revolvente del Fonden. La CGPC, así como su DGFDN no contaron con los mecanismos de control necesarios para que realizaran una planeación y prevención en el manejo del Fondo Revolvente, ya que sus atribuciones en materia de protección civil las llevaron en forma reactiva y no preventiva. No se contó con un control de los bienes entregados y utilizados en las entidades federativas y centros de acopio de la SEDENA. Se encontraron bienes ociosos. En el D.F. no se encontraron en condiciones óptimas los bienes para su almacenamiento, carecieron de los estudios o criterios para determinar los volúmenes necesarios de insumos, así como de los criterios de racionalidad y proporcionalidad. Los cheques no cobrados no fueron cancelados en los periodos establecidos por la norma, ni reintegrados oportunamente a la TESOFE.

Los bienes se repartieron a las entidades federativas que no tenían que responder a necesidades urgentes generadas por una emergencia o para realizar acciones previamente a la inminente o alta probabilidad de que ocurriera un desastre natural y sin que mediaran las declaratorias de emergencia correspondiente entregándose bienes por montos de 20.4 y 53.1 millones de pesos a 14 y 23 entidades federativas correspondientes a las reservas estratégicas de 2003 y 2004, respectivamente. La CGPC realizó pagos superiores al promedio, por lo que no se utilizaron criterios de economía que aseguraran las mejores condiciones para la dependencia. No se localizaron cuatro empresas a quienes se les adjudicaron pedidos por 74.6 millones de pesos. Se pagaron precios superiores por 31.8 millones de pesos; no se aplicaron penas convencionales por 853.5 miles de pesos por la entrega extemporánea de bienes y no se encontró evidencia que se hayan entregado bienes por 934.5 miles de pesos. Se constató que en las Coordinaciones


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Ejecutivas de Protección Civil en los estados de Guanajuato, Nayarit, Sonora y Distrito Federal, no se cuentan con políticas, normas o procedimientos que permitan controlar y registrar en forma adecuada y sistemática las entradas y salidas de los bienes de la Reserva Estratégica.

Asimismo, la Secretaría de la Función Pública (SFP) bajo el argumento que la información se encuentra reservada en términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, se negó a remitir a la ASF el informe ejecutivo de la Auditoría No.05/C.I./0005/2003 realizada por el Órgano Interno de Control en la SEGOB, que comprendió del 1º. de enero de 2002 al 30 de noviembre de 2003, así como, los resultados de la auditoría número 11/2004, practicada a la Coordinación General de Protección Civil correspondiente al ejercicio 2003 para verificar el cumplimiento del Programa Nacional de Protección Civil 2001-2006 y los resultados de las auditorías practicadas a la SEGOB, entre el 2001 y el 2004, sin incluir a DICONSA, por adquisiciones con cargo al Fondo Revolvente del Fonden, por 865.4 millones de pesos, por la Unidad de Auditoría Gubernamental de la SFP, el Órgano Interno de Control en la SEGOB y por auditores externos. Igualmente, se negó a remitir el expediente administrativo de responsabilidades No. 0009/2004 y el expediente de denuncia número DE-0070-2002, instruido en contra de la licenciada María del Carmen Segura Rangel, en su calidad de Coordinadora General de Protección Civil, por el Órgano Interno de Control en la SEGOB.

Caso similar se observó con todos los informes de auditoría emitidos por la Unidad de Auditoría Gubernamental de la SFP, el OIC en la SEGOB, auditores externos y cualquier otra revisión vinculada con el Fonden, y los procedimientos de responsabilidades administrativas y denuncias penales que se hayan instaurado en contra de servidores públicos relacionadas con dicho fondo, bajo el argumento de que la información se encuentra reservada en términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,

⎯ Acciones promovidas. Se promovieron 33 acciones de las cuales 8 son recomendaciones; 3 pliegos

de observaciones; 4 promociones del fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias; 2 Promociones del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal, 13 Solicitudes de Aclaración-Recuperación; 2 Denuncias de Hechos y 1 Solicitud de Intervención del OIC.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF dictaminó que en términos generales la SEGOB no cumplió con las disposiciones normativas aplicables al ejercicio de los recursos del Fondo Revolvente, en virtud de que en los procesos revisados se constató una desviación significativa, a causa de las observaciones que se precisaron.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión se determinó un impacto económico de 64.5 millones de pesos, con probable recuperación por 33.6 millones de pesos, correspondientes a pago por un total de 31.8 millones de pesos superiores a los precios en promedio de medicamentos, penas convencionales no aplicadas por un total de 853.5 miles de pesos por la entrega extemporánea de bienes y notas de remisión no localizadas que evidencian la entrega de bienes por 934.5 miles de pesos.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Dada la importancia de las irregularidades observadas, es de fundamental importancia que la ASF mantenga un ejercicio permanente de fiscalización de los recursos del Fonden, en razón de que ellos están destinados a afrontar asuntos de urgencia nacional y social y resulta altamente cuestionable el que ejerzan de manera irregular. Asimismo, es pertinente que la ASF explique los alcances del marco jurídico aplicable que sustenta las negativas del ente auditado para proporcionar información relacionada


142

con el ejercicio de recursos federales y las acciones que emprendió ante tal negativa. De cualquier manera, será importante conocer las acciones siguientes de la ASF ante la emisión de un dictamen negativo, ello independientemente del seguimiento que debe dar a la solventación de las acciones emitidas.

5.2.1.2 SEGOB: FONDEN. INFORME DE LA REVISIÓN DE SITUACIÓN EXCEPCIONAL.

⎯ Objetivo. Requerir bajo la figura de "Situación Excepcional" a la SEGOB la revisión e informe de

operaciones realizadas con recursos del Fondo Revolvente del Fonden, correspondientes a los ejercicios de 2001 al 2005, inclusive.

⎯ Características de la Revisión. Se seleccionó en atención al Punto de Acuerdo de la Comisión de

Vigilancia de la ASF y una denuncia que presentaron el 8 de noviembre de 2005 senadores de la LIX Legislatura del H. Congresos de la Unión, sobre presuntas irregularidades de servidores públicos de la SEGOB, en la administración de recursos con cargo al Fondo Revolvente del Fonden durante los ejercicios de 2001 al 2005, inclusive.

La ASF solicitó a la SEGOB, con el oficio núm. OASF/1784/2005 del 29 de noviembre de 2005, la revisión sobre las presuntas irregularidades de servidores públicos de la SEGOB, en la administración de los recursos del Fonden durante los ejercicios de 2001 a 2004, y las adquisiciones del ejercicio 2005.

Por oficio No. OM/57/2006, de 10 de marzo de 2006, el Oficial Mayor de la SEGOB anexó un oficio del OIC en la SEGOB, en el que informa sobre las revisiones practicadas a la administración de recursos del Fondo Revolvente del Fonden y de los expedientes disciplinarios generados a raíz de dichas revisiones. Sin embargo, la dependencia no precisa el resultado de su actuación respecto de los aspectos específicos planteados por la ASF, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la LFSF.

El Titular del OIC en la SEGOB, por oficio No.05/C.I./085/2006, de 9 de marzo de 2006, adjuntó un informe sobre las revisiones practicadas a la administración de recursos del Fondo de Desastres Naturales durante los ejercicios 2001 a 2004, así como los expedientes disciplinarios generados a raíz de dichas revisiones y señaló que la información que contiene el informe referido está considerada como información reservada en su totalidad, de conformidad con los artículos 13 fracción V y 14 fracción V de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.

⎯ Dictamen de la ASF. La entidad fiscalizadora constató que no se da respuesta puntual a cada uno

de los requerimientos que hizo mediante el oficio No. OASF/1784/2005, y se omite la contestación a algunos requerimientos.

La ASF considera que se infringió el artículo 37 de la LFSF, ya que en él se establece, que el Informe que rinda la entidad fiscalizada sobre una situación excepcional en ningún caso contendrá información de carácter reservado. La situación señalada está siendo analizada para los fines que procedan.


143

La ASF ha procedido al análisis de la información recibida y, en su momento, analizará aquella información que fue requerida por no estar contemplada en la respuesta original del ente. Con base en ello se instrumentará la promoción de las acciones a que haya lugar.

⎯ Comentarios, opinión y recomendación de la UEC. Es de destacarse que la ASF sólo haya

señalado que la entidad infringió el artículo 37 de la LFSF, toda vez que el artículo 16 fracción X segundo párrafo, faculta a la ASF a tener acceso a la información que las disposiciones legales consideren como de carácter reservado o que deba mantenerse en secreto, cuando esté relacionada con la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales, y tendrá la obligación de mantener la misma reserva o secrecía hasta en tanto no se derive de su revisión el fincamiento de responsabilidades o el señalamiento de las observaciones que correspondan en el Informe del Resultado, cuestión que en este caso no ocurrió en razón de que la información le fue negada.

Los artículos 40, 41 y 42 de la LFSF prevén la imposición de sanciones a los servidores públicos que no presenten el Informe del Resultado de sus actuaciones, aunque ciertamente no contemplan el caso en que se rinda la información en forma parcial o en el caso de que el ente fiscalizado, para no remitir la información solicitada, argumente que la misma tiene carácter reservado, lo que obstaculiza que el Informe de Resultados sea completo, objetivo y riguroso, que fomente la legalidad en el uso de los recursos públicos, propiciando con ello la impunidad (la información puede clasificarse con el carácter de reservado hasta por 12 años).


144

5.2.2 INSTITUTO NACIONAL DE MIGRACIÓN

Atribuciones El Instituto Nacional de Migración (INM) es un órgano técnico desconcentrado que tiene por objeto la planeación, ejecución, control, supervisión y evaluación de los servicios migratorios y ejerce las facultades que, sobre asuntos migratorios, confieren a la SEGOB, la Ley General de Población (LGP) y su Reglamento y las que de manera expresa le estén atribuidas por otras leyes y reglamentos, así como los decretos, acuerdos y demás disposiciones del Ejecutivo Federal. Entre las atribuciones que corresponden al INM destacan: coordinar y orientar la instrumentación de las políticas en materia migratoria; tramitar y resolver sobre la internación, legal estancia y salida del país de los extranjeros, así como la cancelación, cuando el caso lo amerite, de las calidades migratorias otorgadas sobre el otorgamiento y cambio de las calidades y características de no inmigrantes y de inmigrantes, así como la declaratoria de inmigrado; resolver lo relativo a los refrendos, revalidaciones, reposiciones, ampliaciones y prórrogas de la documentación migratoria de los extranjeros, sobre la devolución de los depósitos que los extranjeros efectúen para garantizar las obligaciones que les señala la Ley, solicitudes de matrimonio de extranjeros con mexicanos e intervenir en los demás actos del estado civil en los cuales participen extranjeros; así como tramitar, acordar y ejecutar la expulsión de extranjeros que lo ameriten e imponer las sanciones previstas por Ley.

Antecedentes de Auditorías Practicadas al INM (1999-2003) Durante el periodo 1999-2003, la ASF practicó al Instituto Nacional de Migración un total de 6 auditorías, de las cuales 1 fue de Desempeño, 4 Financieras y de Cumplimiento, y 1 de Seguimiento. Los años 2000 y 2003 fueron los más auditados con dos auditorías respectivamente.



Financieras y de Cumplimiento 4 1 1 1 1Obra Pública e Inversiones FísicasSistemasRecursos Federales a Entidades FederativasRecursos Federales a Municipios

EspecialesSeguimiento 1 1Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la ASF, Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 1999-2003.

RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003INSTITUTO NACIONAL DE MIGRACIÓN

Derivado de la práctica de esas auditorías al INM, la ASF promovió 113 acciones, que en su mayoría (76) tuvieron carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 22 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, 5 solicitudes de aclaración, 3 solicitudes de intervención de la Instancia Recaudadora y 7 pliegos de observaciones. La información de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, señala que el INM había solventado el 92.9% de las acciones promovidas y el resto se encontraban en proceso de solventación.


145

Cabe hacer notar que de los 7 pliegos de observaciones que se promovieron, uno fue solventado en su totalidad, dos se resolvieron con promociones para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias y 4 se encuentran en proceso de solventación.



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 113 105 92.9% 105 0 0 8 7.1%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003INSTITUTO NACIONAL DE MIGRACIÓN

TIPO DE ACCIÓN


TOTAL EMITIDAS




Resumen de Auditorías Practicadas 2004 En la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF practicó una auditoría Financiera y de Cumplimiento (Egresos presupuestales del capítulo 4000 “Subsidios y Transferencias”) al INM, de la cual se emitieron 10 observaciones y 14 acciones, 9 de ellas (64.3%) son recomendaciones de naturaleza preventiva y 5 (35.7%) de carácter correctivo. En general, la ASF determinó que respecto de la muestra auditada, el INM no cumplió con las disposiciones normativas aplicables al reintegro de disponibilidades financieras por 186.3 millones de pesos, al reporte y pago de pasivos por 154.1 millones de pesos, adjudicación, formalización, ejercicio del presupuesto y pago de los servicios de transportación de personas aseguradas por 118.6 millones. Los resultados particulares de la auditoría son los siguientes.

5.2.2.1 INM: EGRESOS PRESUPUESTALES DEL CAPÍTULO 4000 “SUBSIDIOS Y TRANSFERENCIAS”.

⎯ Objetivo. Verificar que el presupuesto asignado al INM, en el Capítulo 4000 "Subsidios y

Transferencias", se ejerció y registró conforme a los montos aprobados y de acuerdo con las disposiciones legales y normativas aplicables.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Financiera y de cumplimiento, la cual

fue seleccionada al considerar que el INM ejerció 775.7 millones de pesos en el Capítulo 4000 “Subsidios y Transferencias”, de los cuales se seleccionaron para su revisión 196.2 millones de pesos. Para tal efecto, se seleccionaron las partidas 3306 “Servicios de Informática”, por 49.3 millones de pesos; 5206 “Bienes Informáticos”, por 33.7 millones de pesos y 7502 “Gastos por Servicios de Traslado de Personas”, por 113.2 millones de pesos. Adicionalmente, se revisaron


146

disponibilidades bancarias por 186.3 millones de pesos y Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores, por 154.1 millones de pesos. Las áreas revisadas fueron las direcciones de Recursos Financieros (DRF), de Recursos Materiales, Servicios Generales y Obras (DRMSGO), y la Coordinación de Control y Verificación Migratoria (CCVM).

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La ASF constató que el procedimiento para el pago de los

servicios de transportación de asegurados a sus lugares de origen carece de tramos de control que definan quién elabora los formatos que sustentan su realización, quién supervisa su correcta requisición y quién autoriza todo el procedimiento. Se observa un incremento del 4,601.0% entre el presupuesto original autorizado del Instituto de 16.5 millones de pesos a 775.7 millones de pesos, por lo que se considera que en el PEF no se plantean adecuadamente los objetivos y metas del Instituto. Las cifras registradas en los auxiliares contables no se corresponden con las registradas en el Estado del Ejercicio del Presupuesto. Las políticas de clasificación no permiten identificar correctamente los cheques en tránsito, cheques expedidos no entregados a los beneficiarios, pasivos, cargos y abonos no correspondidos por el banco y por el INM. No se reintegró a la TESOFE la cantidad de 186.3 millones de pesos por concepto de disponibilidades bancarias al 31 de diciembre de 2004 y 154.1 millones de pesos por recursos correspondientes a la deuda pública flotante al cierre del ejercicio 2004.

No existen constancias de los resultados obtenidos para determinar el carácter de internacional en las licitaciones. No se solicitó el dictamen para la adjudicación directa de contratación de servicios de pasajeros aéreos nacionales e internacionales a la empresa Aerovías Nacionales de Colombia, S.A. Se comprometieron 57.7 millones de pesos de ejercicios subsecuentes sin la autorización de la SHCP, por no elaborar los contratos modificatorios y por no someter los servicios previamente a su contratación ante el Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios. Se realizaron pagos indebidos por 41.6 millones de pesos, por 119 facturas del prestador de servicios Space Tours, que la Coordinación de Administración procedió a gestionar su pago y cuya documentación justificativa que ampara la realización de los servicios de traslado de asegurados se presentó en copias fotostáticas, 1,722 reportes de servicios y 3,334 relaciones de asegurados, y de las que en 31 facturas por 11.7 millones de pesos, se careció del visto bueno tanto del Coordinador de Control y Verificación Migratoria como de los Delegados Regionales. También se detectaron pagos duplicados por 88.6 miles de pesos, por servicios de transportación de asegurados. Se comprobó que el INM no indicó qué contratos o reconocimientos de adeudo amparan el pago de 259 facturas de Space Tours por 16.4 millones de pesos.

⎯ Acciones Promovidas. Se promovieron 14 acciones, de las cuales 9 (64.3%) son recomendaciones

preventivas y 5 (35.7%) acciones de carácter correctivo. De éstas, 11 acciones deberán ser atendidas o solventadas por la entidad fiscalizada; 1 por el Órgano Interno de Control respectivo; 1 por la SEGOB, y 1 por el Servicio de Administración Tributaria.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF dictaminó que, en términos generales, el INM no cumplió con las

disposiciones normativas aplicables al reintegro de disponibilidades financieras por 186.3 millones de pesos, al reporte y pago de pasivos por 154.1 millones de pesos, adjudicación, formalización, ejercicio del presupuesto y al pago de los servicios de transportación de personas aseguradas por 118.6 millones de pesos.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Se determinó un impacto económico de 473.6 millones de pesos, los

cuales no necesariamente implican recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal y estarán sujetos a las aclaraciones que se efectúen, en los plazos establecidos para tal fin. Se


147

determinaron recuperaciones probables por 473.6 millones de pesos (por no haberse enterado a la TESOFE disponibilidades bancarias al 31 de diciembre de 2004 por 186.3 millones de pesos, así como 154.1 millones de pesos correspondientes al pasivo circulante; por servicios de traslado de asegurados que no contaron con el documento justificativo por 118.6 millones de pesos, así como el pago de un contrato cuya adjudicación directa no se sometió al Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios por 14.6 millones de pesos). Asimismo, se determinó que existe un impacto contable por 17.8 millones de pesos.

⎯ Comentarios de la Entidad Fiscalizada. Desde la asignación de su presupuesto en el mes de

agosto de 1999, el INM ha estado sujeto a problemas de liquidez. Sería conveniente asignar al INM un techo presupuestal con recursos presupuestarios mínimos indispensables, por un importe de 400 millones de pesos, para hacer frente a los gastos sustantivos, tales como: la alimentación de los asegurados; el traslado vía área y terrestre a su país de origen de las personas repatriadas por el INM y los gastos inherentes que se derivan de éste (conducciones de indocumentados por parte de agentes migratorios); el adecuado mantenimiento, ampliación, remodelación y construcción en las estaciones migratorias, a fin de proporcionar un trato digno durante su estancia en las instalaciones de este Instituto, y los gastos administrativos por la prestación de estos servicios ( luz, teléfono, servicios de vigilancia, etc, los programas de modernización digitalización de expedientes migratorios, Sistema Integral de Operación Migratoria).

La información presentada en las conciliaciones bancarias del INM, se derivaron de los reportes que emite el actual sistema de bancos del Instituto. Se planteará ante la TESOFE la problemática que enfrenta el Instituto para el pago de los compromisos con los prestadores de servicios, que entre otras razones, se presenta por las ministraciones de recursos recibidos en el INM fuera de los plazos establecidos. Los pagos del servicio de transporte de expulsión de centroamericanos desde México, que normalmente hacía el Gobierno de los Estados Unidos a través del Departamento de Estado, dejaron de realizarse, lo que generó la necesidad de que el Gobierno Mexicano asumiera el compromiso del pago de dicha repatriación. Se remitió el fundamento en que se basa el prestador del servicio de transportación terrestre de indocumentados, para no desagregar el IVA en las facturas que presenta al INM.

Actualmente se está integrando la documentación original que obra en los expedientes del ejercicio del gasto de este Instituto, a fin de comprobar satisfactoriamente con la documentación correspondiente, los gastos efectuados por traslados de indocumentados. Adicionalmente se están reforzando las medidas de control interno establecidas en el INM.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. De acuerdo con el informe de la auditoría

practicada, el INM incumplió con las disposiciones normativas aplicables, determinándose impactos tanto económico como contable y formulándose pliegos de observaciones por un probable daño a la Hacienda Pública Federal. Llama la atención que la ASF no haya procedido a investigar y, en su caso, a fincar responsabilidades en forma directa, ya que en todos los casos solicita al OIC de la SEGOB y a la Función Pública su intervención para que se investigue la irregularidad u omisión respectiva. Ello, a pesar de que la LFSF en forma expresa faculta a la ASF a solicitar y obtener toda la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones y a fincar responsabilidades en forma directa. Cabe mencionar que dado que el INM ha sido relativamente poco auditado y se comprobaron varias irregularidades en la revisión en comento, se recomienda que se dé seguimiento a la solventación de las observaciones y acciones promovidas, y que sea sujeto de una revisión de carácter integral.


148

5.3 SECTOR RELACIONES EXTERIORES

Indicadores del sector Según datos de la SRE, el número de países con los que México tiene relaciones bilaterales y multilaterales durante 2003 y 2004 fue de 182 y para 2005, según el Quinto Informe de Gobierno, se había incrementado a 185. México elevó en seis el número de representaciones en el mundo al pasar de 132 consulados o embajadas en 2003 a 138 en 2004, lo que demuestra el interés del Gobierno por proporcionar el apoyo consular y de representación que los mexicanos residentes en el extranjero demandan. En 2004, México suscribió 29 Tratados Internacionales de los cuales 25 fueron de naturaleza bilateral y 4 multilaterales. Asimismo, se atendieron 104 mil 825 personas en el marco de la protección consular y atención del fenómeno migratorio. La SRE expidió 2.2 millones de pasaportes cifra ligeramente superior a los 2 millones registrados en 2003. En 2004, México recibió a 23.0 millones de migrantes, de los cuales 3.4 millones fueron mexicanos y 19.6 millones fueron extranjeros.

Gasto en Relaciones Exteriores El presupuesto original autorizado a la SRE en el PEF 2004 ascendió a 3 mil 424. 0 millones de pesos, en tanto que el presupuesto ejercido ascendió a 5 mil 350. 3 millones, lo que representa una variación de 1 mil 926.3 millones de pesos, es decir, un incremento del 56.3 por ciento respecto a lo autorizado. Es relevante comentar que en una tendencia de largo plazo, el gasto asignado al Ramo relaciones Exteriores ha evolucionado de manera irregular, pero siempre en una banda de entre el 0.05% del PIB al 0.08 del producto. Para 2004, el presupuesto ejercido por este Ramo se ubico en 0.07% del producto, el mayo nivel en la presente administración.

GASTO DE LA SRE COMO% DEL PIB

0.03%

0.04%

0.05%

0.06%

0.07%

0.08%

0.09%

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04


149

5.3.1 SECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES

Atribuciones A la Secretaría de Relaciones Exteriores le corresponde ampliar y profundizar las relaciones políticas, económicas, culturales y de cooperación con las distintas regiones del mundo, a favor del desarrollo de todos los mexicanos; preservar y fortalecer la soberanía e independencia de México y garantizar los intereses y la seguridad nacional con base en los principios constitucionales de política exterior. Además, le corresponde proteger a los mexicanos en el extranjero a través de la red consular y los servicios que proporciona; asegurar la coordinación de las acciones y programas en el exterior de los tres niveles de gobierno y los distintos poderes que incidan en las relaciones de México con otros países, así como vigorizar la expresión de la identidad cultural y la imagen del país.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a la SRE (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a la SRE un total de 7 auditorías, de las cuales 1 fue de desempeño, 5 financieras y de cumplimiento, y 1 de sistemas. El año 2000 fue el más auditado con 3 revisiones.



Financieras y de Cumplimiento 5 1 2 1 1Obra Pública e Inversiones FísicasSistemas 1 1Recursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios



RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003RELACIONES EXTERIORES

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 78 acciones, que en su mayoría (64) fueron de carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 14 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control. De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, la SRE había solventado el 97.4% de las acciones promovidas hasta 2003 y el resto, es decir el 2.6%, se encontraba en proceso de solventación.


150



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 78 76 97.4% 76 0 0 2 2.6%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003SECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES

TIPO DE ACCIÓN


TOTAL EMITIDAS




Resumen de Auditorías Practicadas 2004 En la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF llevó a cabo dos auditorías a la Secretaría de Relaciones Exteriores, una de desempeño y una financiera y de cumplimiento, mismas que a continuación se detallan: Auditoría de Desempeño:

⎯ Revisión del Cumplimiento de Tratados Internacionales. Auditoría Financiera y de Cumplimiento:

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 1000 "Servicios Personales" En términos generales, el ente de fiscalización superior de la Federación determinó en las auditorías realizadas a la SRE y las secretarías de estado involucradas (en el caso de la auditoría de desempeño) y las áreas específicas sujetas a revisión, que éstas cumplieron con las obligaciones establecidas en 139 tratados internacionales; y en el caso de la auditoría financiera y de cumplimiento, determinó que se cumplió con la normatividad requerida para el ejercicio presupuestal correspondiente, no obstante las irregularidades detectadas en éstas.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de la auditoría que fue seleccionada para analizar los resultados de la gestión en el sector Secretaría de Relaciones Exteriores, la cual es de desempeño.


151

5.3.1.1 SRE: REVISIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE TRATADOS INTERNACIONALES.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño de las autoridades del Gobierno de México en el cumplimiento de las obligaciones establecidas en los tratados internacionales, y los beneficios y su impacto en la inserción del país en el entorno internacional; constatar los recursos del cierre del ejercicio del presupuesto por un monto de 2,534.5 millones de pesos, equivalente al 47.4% de un total de 5,350.4 millones de pesos reportado en la Cuenta Pública 2004; y verificar el registro de los tratados internacionales vigentes en 2004.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una Auditoría de Desempeño, la cual fue seleccionada

por la importancia que tienen los tratados internacionales, al constituirse como instrumentos jurídicos que confirman de manera fehaciente la voluntad de las naciones para cooperar en la solución de los problemas comunes de la humanidad. La auditoría evaluó el desempeño en el registro de los tratados internacionales celebrados por México vigentes en el 2004; el cumplimiento de la normativa aplicable a los 12 tratados celebrados en 2004; y las ventajas que obtuvo el país con la firma de los tratados suscritos en ese año. Con el propósito de evaluar el cumplimiento de los objetivos y compromisos contraídos en los tratados internacionales, así como los beneficios y las ventajas que significaron para el país, la ASF tomó en consideración 1,111 tratados internacionales para los trabajos de auditoría, de los cuales se revisó una muestra de 139 tratados, la cual se constituyó de la siguiente forma: 77 (55.4%) de la SCT; 55 (39.6%) de la SEP y 7 (5.0%) de la SHCP.

Las unidades responsables de generar la información requerida para la auditoría fueron, por parte de la SEP, la Consultoría Jurídica, y las direcciones generales de Protocolo, de Asuntos Culturales, para América del Norte, para América Latina y el Caribe, para África y Medio Oriente, para Asia-Pacífico, para Europa, de Asuntos Consulares, de Organismos y Mecanismos Regionales Americanos, para Temas Globales, para el Sistema de Naciones Unidas, de Derechos Humanos y Democracia, de Organismos Económicos Regionales y Multilaterales, de Relaciones Económicas Bilaterales, de Cooperación Técnica y Científica, y de Asuntos Jurídicos; así como las Secciones Mexicanas de las Comisiones Internacionales de Límites y Aguas. De la SEP, la Dirección General de Relaciones Internacionales. De la SCT, las direcciones generales de Asuntos Jurídicos, de Aeronáutica Civil, de Autotransporte Federal, de Tarifas, de Transporte Ferroviario y Multimodal, de Protección y Medicina Preventiva en el Transporte, y de Política de Telecomunicaciones. De la SHCP, la Coordinación General de Estudios y Tratados Internacionales, y la Unidad de Legislación Tributaria.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se constató que los indicadores de gestión y de logro de la

entidad fiscalizada no permiten evaluar en qué medida esa dependencia promovió, propició y aseguró la coordinación de las acciones en el exterior. También se constató que la SRE carece de lineamientos y manual de procedimientos que normen el registro de los tratados internacionales; que la Consultoría Jurídica de la SRE no siempre emite opinión sobre la procedencia en la celebración de tratados.

Por otra parte, se verificó que la SRE no realizó el registro ante la Secretaría de las Naciones Unidas, de cinco tratados suscritos en el 2004 y que entraron en vigor en el mismo año. Se confirmó que la SHCP reconoció ser la autoridad ejecutora en 8 tratados; la SRE en 188; la SCT en 148; y la SEP en 103.


152

En el análisis de estos instrumentos, son reiterativas las siguientes situaciones: la falta de claridad para identificar a la autoridad ejecutora; la imposibilidad de evaluar la eficacia en la ejecución, seguimiento y evaluación de los compromisos asumidos en los tratados y la imposibilidad de evaluar el impacto sobre el cumplimiento de los principios de libre consentimiento y de buena fe.

⎯ Acciones Promovidas. Se promovieron 11 acciones, todas recomendaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, las secretarías de estado involucradas cumplieron razonablemente con las obligaciones establecidas en 139 tratados internacionales, de los que 7 correspondieron a la SHCP, 77 a la SCT, y 55 a la SEP. Se considera que la SRE cumplió razonablemente con sus atribuciones de coordinar las acciones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en la celebración de tratados.

⎯ Impacto de la Fiscalización. La ausencia de lineamientos, indicadores y mecanismos de

coordinación inherentes al registro, seguimiento y evaluación de los tratados internacionales, así como la carencia de una base de datos sistematizada, confiable y homogénea, por parte de la SRE, no permitió identificar a las autoridades ejecutoras, ni la totalidad de tratados vigentes y suscritos por el Gobierno de México al cierre del ejercicio de 2004, lo que impidió conocer de manera específica los beneficios y obligaciones contraídos por la suscripción de los compromisos internacionales, que una vez iniciada su vigencia, se constituyen en Ley.

⎯ Comentarios del Ente Auditado. La Secretaría de Relaciones Exteriores, mediante oficio núm.

CJA/0360 de fecha 24 de enero de 2006, señaló que: “La información proporcionada fue precisamente la generada por las distintas unidades administrativas de la Cancillería. Sin embargo, es importante precisar la imposibilidad de establecer indicadores que puedan cuantificar los resultados, beneficios y ventajas que obtuvo nuestro país con la suscripción de los referidos 188 tratados, especialmente aquellos que regulan una situación jurídica determinada. Existen tratados que regulan materias tales como la solución pacífica de conflictos Internacionales; arbitraje; otorgamiento de privilegios e inmunidades; derechos y deberes de los Estados; asilo, etc., que por su propia naturaleza resulta muy difícil establecer indicadores de medición.

“En la parte relativa al presupuesto ejercido por la Consultoría Jurídica en el ejercicio de 2004, las cifras señaladas involucran al total de las áreas que integran esta Oficina, por lo que no existe una partida especial asignada al tema del seguimiento, control, registro y evaluación de los tratados. En este sentido, no es posible cuantificar con precisión el monto de los recursos que cada unidad administrativa destina para dar seguimiento, control y evaluación de los tratados”.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Ante la ausencia de criterios de medición

sobre los beneficios de los tratados para México, surge nuevamente la necesidad de reflexionar acerca de la utilidad de un Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño, a efecto de que todos los entes de la administración pública ofrezcan información sobre la calidad de su gestión y los resultados de sus acciones. Por otro lado, a pesar de que la ASF emite un dictamen favorable en la auditoría, es de la mayor relevancia llamar la atención en el hecho de que no se conozca la totalidad de tratados vigentes y suscritos por el Gobierno de México al cierre del ejercicio de 2004.


153

5.4 SECTOR MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES

Indicadores del sector Para 2004, las medidas en materia de medio ambiente y recursos naturales se orientaron a establecer y consolidar las áreas naturales protegidas, las unidades de manejo sustentable de la vida silvestre, los programas para el desarrollo rural sustentable, las acciones de protección y aprovechamiento de los recursos forestales, y una política ambiental para el uso eficiente y racional de los recursos energéticos. En el año referido, aumentaron en cerca de un millón de hectáreas las áreas naturales protegidas, sumando así un total de casi 18 millones de hectáreas (poco más del 9% del territorio nacional), 80% terrestre y 20% marina. En materia de conservación de la vida silvestre, durante 2004 se amplió la extensión territorial protegida, pasando de 21.4 millones de hectáreas en 2003 a 22.7 millones. Los programas para el desarrollo rural sustentable observaron avances significativos: el programa que impulsa la conservación y uso adecuado del suelo agua y vegetación (Programa integral de agricultura sostenible y reconversión productiva en zonas de siniestralidad recurrente), amplió su cobertura de atención a 26 entidades federativas, aplicándose 532.3 millones de pesos y un universo de atención de 238.1 miles de hectáreas; vía el Programa nacional de microcuencas, se supervisaron 457 de éstas con proyectos de desarrollo y se incorporaron 103 más con planes rectores de producción y conservación. Mediante el programa de energía renovable, se instalaron 350 sistemas con proyectos de energía renovable para beneficiar a 2,667 productores que suman 348.7 mil hectáreas y 48 mil cabezas de ganado en propiedad. Respecto del Fondo de riesgo compartido para el fomento de agronegocios, de 2002 a 2004 se apoyaron 359 agronegocios que involucran inversiones por 3,866.2 millones de pesos, de los cuales el Fondo aportó 667.9 millones de pesos; asimismo, se atendieron 212 proyectos de cadenas con cultivos intensivos de capital; por lo que toca al Programa Nacional de Reforestación, se cubrió una superficie de 196 mil hectáreas con una plantación de 202 millones de árboles, con recursos por 150 millones de pesos; para prevención y combate de incendios forestales se aplicaron 229.6 millones de pesos. En materia de ahorro de energía, con la aplicación de diversos programas institucionales, se logró reducir el consumo de energía eléctrica en 17,578 millones de kilowats hora. De igual forma, respecto a programas de mejoramiento de la calidad del aire, hasta diciembre del 2004 se integraron al Sistema nacional de información de calidad del aire las ciudades de Guadalajara, Juárez, Mexicali, Monterrey, Puebla, Rosarito, Salamanca, Tecate, Tijuana, Toluca y Valle de México.

Gasto en Medio Ambiente Para el ejercicio fiscal 2004, se estableció para la SEMARNAT un presupuesto original de 16 mil 008.2 millones de pesos y al final del año el presupuesto ejercido ascendió a 19 mil 103.9 millones de pesos, cifra mayor en 19.3 por ciento respecto al monto original. De los recursos erogados, un mil 804.1 millones de pesos fueron gasto directo y 17 mil 300.0 millones de pesos correspondieron a subsidios y transferencias. El gasto ejercido en Ramo Medio Ambiente y Recursos Naturales durante 2004, representó el 0.25% del PIB, cifra menor a la registrada en 2003 de 0.27%.


154

GASTO DE LA SEMARNAT COMO % DEL PIB

0.00%

0.05%

0.10%

0.15%

0.20%

0.25%

0.30%

0.35%

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

5.4.1 SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES

Atribuciones

La Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) tiene como misión central fomentar el aprovechamiento de los recursos naturales renovables y del medio ambiente, que consolide el desarrollo presente y futuro de los mexicanos; que permita una mejor calidad de vida para todos; que propicie la superación de la pobreza y contribuya a un crecimiento económico; todo ello, basado en procesos productivos y tecnologías que no degraden los recursos ni la calidad del medio ambiente. Además, tiene como objetivo el apoyar, mediante diversos instrumentos, la superficie forestal para su conservación y aprovechamiento sustentable; incrementar el volumen de agua residual tratada, en relación con el volumen de agua residual recolectada; y promover la transvariedad de acciones y/o proyectos significativos entre secretarías y dependencias de la Administración Pública Federal para promover el desarrollo sustentable.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a la Semarnat (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1997 a 2003, la ASF practicó a la SEMARNAT un total de 12 auditorías, de las cuales 2 fueron de desempeño, 6 financieras y de cumplimiento, 1 de sistemas y 3 especiales. El año 2000, fue el más auditado con 4 revisiones.

Tipo de auditoría Total 1999 2000 2001 2002 2003Total 12 3 4 1 2 2

Desempeño 2 1 1Regularidad:

Financierras y de Cumplimiento 6 1 4 1Obra Pública e Inversiones FísicasSistemas 1 1Recursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios



RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003SECRETARIA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 143 acciones, que en su mayoría (119), tuvieron carácter de preventivas (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 20 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, 3 solicitudes de aclaración y 1 Pliego de Observaciones.


155

De acuerdo con los datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, la SEMARNAT había solventado el 85.3% de las acciones promovidas y el resto (14.7%) se encontraba en proceso de solventación.



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 143 122 85.3% 122 0 0 21 14.7%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES


EMITIDAS




Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo cinco auditorías a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, de las cuales dos se realizaron al Informe de Avance de la Gestión Financiera y tres a la Cuenta Pública. Por tipo de auditoría, la ASF practicó una de desempeño, una especial, una financiera y de cumplimiento y dos de seguimiento, mismas que a continuación se enlistan: Auditoría de Desempeño:

⎯ Evaluación a las acciones realizadas para revertir la contaminación de los suelos. Auditoría Especial:

⎯ Evaluación del proceso de otorgamiento de concesiones y permisos para la explotación y uso de zonas federales marítimas, playas y terrenos ganados al mar.

Auditoría Financiera y de Cumplimiento:

⎯ Recaudación de ingresos por derechos por el uso o goce de la zona federal marítimo terrestre y ambientes costeros.

Auditoría de Seguimiento:

⎯ Evaluación de las acciones realizadas para atender las acciones promovidas pendientes de solventar, derivadas de la revisión de la cuenta pública 2002.

⎯ Evaluación del avance en la solventación de acciones promovidas. De la práctica de las auditorías realizadas, la ASF emitió 30 observaciones de las que se derivaron 43 acciones promovidas: 29 de ellas (67.4%) son recomendaciones de naturaleza preventiva y 14 (32.6%) de carácter correctivo. En las acciones correctivas, destacan 8 promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias.


156

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de una auditoría que fue seleccionada para analizar los resultados de la gestión en la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

5.4.1.1 SEMARNAT: RECAUDACIÓN DE INGRESOS POR DERECHOS POR EL USO O GOCE DE LA ZONA FEDERAL MARÍTIMO TERRESTRE Y AMBIENTES COSTEROS.

⎯ Objetivo. Verificar que la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales cumpla con vigilar

que todos los ocupantes de la Zona Federal Marítimo Terrestre estén registrados en el padrón de ocupantes, cuenten con la concesión correspondiente, y cumplan con el pago de los derechos establecidos en el Artículo 232 de la Ley Federal de Derechos, todo de acuerdo con la normativa.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Financiera y de Cumplimiento a los

ingresos recaudados por 343.4 millones de pesos en el primer semestre de 2004. Se revisó la documentación de los pagos realizados por ocupantes de la Zona Federal Marítimo Terrestre en el estado de Quintana Roo, por 56.5 millones de pesos, que representan el 16.5% de los ingresos recaudados en ese periodo. Las áreas revisadas fueron la Dirección General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros (DGZFMTAC) y en la Delegación Federal en Quintana Roo, adscritas a la SEMARNAT; cuatro de los siete municipios costeros del estado y sus tesorerías; la Administración General de Recaudación (AGR), perteneciente al Servicio de Administración Tributaria (SAT), y la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas (UECF), de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se constató que la información que entregó SEMARNAT

resulta inconsistente, esto en cuanto a la atención del rezago de trámites pendientes, la regularización de la situación legal de los ocupantes de la ZOFEMAT, la actualización del censo de ocupantes e inventario y delimitación de la zona, y la conciliación de los ingresos recaudados entre las autoridades federales, estatales y municipales por derechos de uso, goce y aprovechamiento de la ZOFEMAT. Se observó que la Subsecretaría de Ingresos del estado de Quintana Roo omitió incluir en la cuenta comprobada y en los resúmenes de operaciones de caja, la cantidad de 17.3 millones de pesos recaudados por el municipio de Benito Juárez. Asimismo, se comprobó que lo solicitado para 2004, es decir la cantidad que la Dirección General Adjunta de Participaciones y Aportaciones Federales de la UCEF, adscrita a la SCHP, solicitó a la Tesorería de la Federación que instruyera a quine corresponda para que se afectaran las participaciones correspondientes al estado de Quintana Roo, corresponde únicamente al 10% por la cantidad de 17.3 millones de pesos recaudada por el municipio de Benito Juárez y que no enteró durante el primer trimestre de 2004, correspondiente a la Federación y al estado que se deben traspasar al “Fondo para la vigilancia, administración, mantenimiento, preservación y limpieza de la ZOFEMAT”, así como a la prestación de los servicios que requiera la misma”, por lo que lo reportado en el Informe de Avance de la Gestión Financiera no es real. Lo anterior denota que el Departamento y la Subdirección de Análisis y Evaluación Socioeconómica, adscritos a la DGZFMTAC de la SEMARNAT no realizan las funciones previstas en el Manual de Organización de esa Dirección General, emitido por la Dirección General de Desarrollo Humano y Organización de enero de 2004.


157

Se determinó que la DGZFMTAC tiene graves deficiencias de control y seguimiento de las concesiones otorgadas, las modificaciones de las bases de concesión, las ampliaciones, las revocaciones y demás asuntos relacionados con las mismas, ya que no cuenta con reportes. En consecuencia, la información sobre la actualización en el rezago de los trámites pendientes para el otorgamiento de concesiones no refleja la realidad de lo que está recaudando. Finalmente se constató que la Delegación Federal de la SEMARNAT en el estado de Quintana Roo tiene controles deficientes, en los expedientes de los concesionarios ya que no cuentan con los comprobantes de los pagos de los Derechos de Uso o Goce de la ZOFEMAT, el título de concesión o trámite y demás documentación soporte.

⎯ Acciones Promovidas. Se determinaron ocho observaciones que generaron 19 acciones, de las

cuales dos son solicitudes de aclaración, cuatro solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control de la SEMARNAT y 13 recomendaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que en general, la SEMARNAT no cumplió con los

ordenamientos jurídicos y las disposiciones normativas aplicables que permitan alcanzar su objetivo de administrar y ejercer los derechos de la Federación en la Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Se determinó un impacto en el control ya que la SEMARNAT carece

de instrumentos para efectuar el seguimiento y control de la ocupación, manejo y administración de la Zona Federal Marítimo Terrestre, lo que repercute en el cumplimiento de los objetivos y funciones conferidas en materia de ejercer los derechos de la Nación sobre la zona de referencia.

⎯ Comentarios del Ente Auditado. Las recomendaciones efectuadas le han permitido identificar

los “focos rojos” que representan áreas de oportunidad para mejorar los procesos de trabajo tales como: establecer una mayor coordinación con las Delegaciones Federales, Coordinación General de Delegaciones, Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; se ha logrado establecer un Formato Único de Recaudación; se han efectuado programas de trabajo para llevar a cabo la actualización del padrón de ocupantes en los estados de Campeche, Chiapas, Michoacán, Sinaloa, Sonora, Tabasco y Quintana Roo; y se propuso una reestructuración con el fin de dar atención al rezago en los trámites y servicios que se le proporcionan a la ciudadanía.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. La ASF realiza observaciones en las que

se determinaron omisiones por parte de los funcionarios públicos, turnándolas al Órgano Interno de Control en la SEMARNAT, para que en su caso instrumente los procedimientos administrativos para el fincamiento de responsabilidades. Dadas presunciones de irregularidades y la claridad del dictamen emitido por la ASF, este órgano técnico podría ejercer sus facultades directas de sanción toda vez que ella misma realizó las investigaciones y se percató de las omisiones en que incurrió el ente auditado. Si la ASF ha constatado que la información que entregó SEMARNAT resulta inconsistente, que la Subsecretaría de Ingresos del estado de Quintana Roo omitió incluir en la cuenta comprobada y los Resúmenes de Operaciones de Caja, 17.3 millones de pesos recaudados por el municipio de Benito Juárez; que la información sobre la actualización en el rezago de los trámites pendientes para el otorgamiento de concesiones no refleja la realidad de lo que está recaudando y, que la Delegación Federal de la SEMARNAT en el estado de Quintana Roo tiene controles deficientes, en los expedientes de los concesionarios, entonces lo procedente para la entidad fiscalizadora hubiera sido sancionar de manera directa al ente auditado.


158

5.4.2 COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA (CNA)

Atribuciones La Comisión Nacional del Agua (CNA) tiene por objeto ejercer las facultades que le corresponden a la autoridad en materia hídrica y se constituye como el Órgano Superior con carácter técnico, normativo y consultivo de la Federación, en materia de gestión integrada de los recursos hídricos, incluyendo la administración, regulación, control y protección del dominio público hídrico. La CNA tiene a su cargo fungir como la autoridad en materia de la cantidad y de la calidad de las aguas y su gestión en el territorio nacional y ejercer aquellas atribuciones que corresponden en materia hídrica, dentro del ámbito de la competencia federal, así como formular la política hídrica nacional; elaborar los programas sectorial y especiales de carácter interregional e intercuencas en materia de aguas nacionales. Asimismo, puede concesionar y normar las obras de infraestructura hídrica que se realicen con recursos totales o parciales de la Federación o con su aval o garantía, en coordinación con otras dependencias y entidades federales, así como con el gobierno del Distrito Federal, las entidades federativas y los municipios. La CNA está facultada para participar en la concertación de créditos y otros mecanismos financieros, incluso sobre la participación de terceros en el fincamiento de obras y servicios, que apoyen la construcción y el desarrollo de las obras y servicios federales hidráulicos; y fomentar y apoyar gestiones de crédito y otros mecanismos financieros en favor del Distrito Federal, estados y municipios. Además puede ejercer las atribuciones fiscales en materia de administración, determinación, liquidación, cobro, recaudación y fiscalización de las contribuciones y aprovechamientos que se le destinen; e integrar el Sistema Nacional de Información sobre cantidad, calidad, usos y conservación del agua, con la participación de los Organismos de Cuenca, en coordinación con los gobiernos de los estados y del Distrito Federal, y con los Consejeros de Cuenca.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a la CNA (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a la CNA 33 auditorías, de las cuales 1 fue de Desempeño, 15 Financieras y de cumplimiento, y 17 de Obra pública e inversiones físicas.


Desempeño 1 1Regularidad:

Financierras y de Cumplimiento 15 3 2 4 5 1Obra Pública e Inversiones Físicas 17 3 2 4 5 3SistemasRecursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios



RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 529 acciones, que en su mayoría (368) tuvieron carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron


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conformadas por 62 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, 89 solicitudes de aclaración, 2 solicitudes de intervención de la instancia recaudadora, y 8 Pliegos de Observaciones. Cabe señalar que de acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, la CNA había solventado el 94.7% de las acciones promovidas y el resto se encontraba en proceso de solventación. En el caso particular de los 8 Pliegos de Observaciones, 6 quedaron solventados sin acción alguna y 2 se encuentran aún en proceso de atención.



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 529 502 94.9% 500 2 0 27 5.1%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA

TIPO DE ACCIÓN

Fuente: ASF, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004.

TOTAL EMITIDAS


*Este tipo de observación-acción corresponde a los ejercicios 1997 a 2003.



Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo seis auditorías a la CNA, de las cuales una se realizó al Informe de Avance de la Gestión Financiera y cinco a la Cuenta Pública. Por tipo de auditoría, la ASF practicó tres de desempeño, dos financieras y de cumplimiento, y una de obra pública e inversión física: Auditorías de Desempeño:

⎯ Evaluación de los Programas de Ampliación de Distritos y Unidades de Riego ⎯ Programa de Modernización del Manejo del Agua. ⎯ Evaluación del Programa para la Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y

Saneamiento en Zonas Rurales. Auditorías Financieras y de Cumplimiento:

⎯ Evaluar el Monto Económico de la Condonación de Adeudos por Derechos por el Uso, Aprovechamiento o Explotación de Aguas Nacionales y Descarga de Aguas Residuales, y los Pagos Oportunos Realizados a Partir de la Adhesión de los Convenios.

⎯ Egresos Presupuestales de la Partida 4305 "Transferencias para la Adquisición de Bienes Inmuebles".

Auditoría de Obra Pública e Inversión Física:

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 4000 "Subsidios y Transferencias", Proyecto Presa Tepetitlán, en el Estado de México.


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De la práctica de las seis auditorías, la ASF emitió 62 observaciones, de las que derivaron 64 acciones promovidas. De éstas 63 (98.4%) fueron recomendaciones de carácter preventivo y 1 (1.6%) solicitud de aclaración-recuperación.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de dos auditorías que fueron seleccionadas para analizar los resultados de la gestión en la CNA. De esas auditorías, una es Financiera y de cumplimiento y la otra es de Desempeño.

5.4.2.1 CNA: EVALUACIÓN DEL PROGRAMA PARA LA CONSTRUCCIÓN Y REHABILITACIÓN DE SISTEMAS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO EN ZONAS RURALES.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño del programa en términos de su congruencia con las prioridades

nacionales y sectoriales de mediano y corto plazo; la eficacia en la cobertura del programa y en el cumplimiento de los objetivos y metas para apoyar el desarrollo y fortalecimiento de las instancias prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento, en la planeación y la construcción de los sistemas de esos servicios; la eficiencia en el otorgamiento de los subsidios; el impacto del programa; y la economía en el uso de los recursos.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una Auditoría de Desempeño, la cual fue seleccionada

para continuar con las revisiones estratégicas que la ASF realiza al recurso agua. De acuerdo con la Cuenta Pública, en 2004 se ejercieron 262.1 millones de pesos, monto superior en 2.8% respecto del presupuesto original. Ello permitió superar la meta programada en 156.3%, al pasar de 65,930 a 168,966 habitantes beneficiados, así como la construcción de infraestructura para la protección de áreas productivas y centros de población en el Estado de México y rehabilitación de viviendas afectadas por la construcción de la presa de almacenamiento "El Gallo", ubicada en el Río Cutzamala, Guerrero. Se revisó el 100% de los 262.1 millones de pesos de subsidios otorgados a las instancias estatales y municipales prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento. Las áreas revisadas fueron la Gerencia de Agua Potable y Alcantarillado en el Medio Rural, adscrita a la Subdirección General de Infraestructura Hidráulica Urbana, y en las Gerencias Regionales y Estatales de la Comisión Nacional del Agua (CNA), responsables de operar el Programa para la Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales y de otorgar los subsidios a las instancias estatales y municipales prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. De los 31 indicadores con los que contó el PROSSAPYS, 8

no fueron instrumentados y los 23 restantes son indicadores de gestión que no permiten evaluar el cumplimiento de los objetivos específicos del programa. La estructura de los indicadores diseñados para el programa permite evaluar la gestión, ya que proveen datos sobre la operación de éste, pero no posibilitan valorar el cumplimiento de los objetivos específicos del programa establecidos en sus reglas de operación y en el contrato de préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). También imposibilita medir la eficacia en el cumplimiento de los objetivos del programa de acuerdo con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo (PLANADE) 2001-2006, respecto de crear un sistema de seguimiento y control, cuyo elemento central es el Sistema Nacional de Indicadores que mide el avance del PLANADE en cada uno de sus objetivos y estrategias.


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Los recursos fiscales ejercidos mediante el PROSSAPYS, a cargo de la CNA, se otorgan como subsidio y se reportan al BID, lo que demuestra una incongruencia, ya que los subsidios se caracterizan por la inexistencia de su recuperación y en cambio los empréstitos deben generar flujos de efectivo que permitan su pago. Los recursos aplicables son considerados como subsidio en términos del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2004. El programa también responde a los términos de un crédito público externo por un monto de 310 millones de dólares americanos, en donde se conviene la ejecución del PROSSAPYS por intermedio de la CNA, para apoyar el desarrollo del subsector agua potable y saneamiento en localidades rurales del país y con el apoyo financiero del BANOBRAS. No se previó que la ejecución de las acciones y obras generaran ingresos públicos, por lo que se incumplió lo establecido en el artículo 4, fracción V, de la Ley General de Deuda Pública. Los créditos deberían estar destinados a la realización de proyectos de inversión o actividades productivas que estén acordes con las políticas de desarrollo económico y social aprobadas por el Ejecutivo, y que generen ingresos para su pago o que se utilicen para el mejoramiento de la estructura del endeudamiento público. Los compromisos de pago derivados de los contratos de préstamo se han cubierto con cargo a los recursos aprobados anualmente por la Cámara de Diputados para el Ramo 24 - Deuda Pública.

La auditoría reveló que los datos que alimentan al Sistema de Información de Servicios Básicos de Agua (SISBA) y al registro que efectúan las gerencias estatales y regionales de la CNA para los informes al BID son heterogéneos y no tienen vinculación con las acciones del programa, lo que impide su procesamiento y cuantificación. Las metas y unidades de medida que la CNA estableció en el Programa Nacional Hídrico (PRONAHI) 2001-2006 difieren de las reportadas en 2004 para el PROSSAPYS en el Presupuesto de Egresos de la Federación, en la Cuenta Pública, en los cierres del ejercicio que elaboran las gerencias estatales y regionales y en el SISBA. La falta de congruencia y la diversidad de metas y de unidades de medida impide determinar la eficacia con que se cumplen los compromisos sectoriales de mediano plazo, las metas anuales y su vinculación con los objetivos del PROSSAPYS. La CNA no cumplió de manera razonable con el objetivo propuesto para el programa de apoyar a las instancias estatales y municipales prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural de 27 entidades federativas, con un gasto de 262.1 millones de pesos, 2.8% superior al aprobado. La CNA incumplió con diversas disposiciones normativas debido a que la dependencia elaboró reglas de operación con un alto grado de complejidad, las cuales generaron diversas interpretaciones de los ejecutores del programa. No definió con claridad sus objetivos y metas.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron 21 observaciones, las cuales generaron igual número de

recomendaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que la CNA no cumplió de manera razonable con el objetivo propuesto para el programa de apoyar a las instancias estatales y municipales prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural de 27 entidades federativas, con un gasto de 262.1 millones de pesos, 2.8% superior al aprobado. Asimismo, la CNA incumplió con diversas disposiciones normativas debido a que la dependencia elaboró reglas de operación con un alto grado de complejidad que generaron diversas interpretaciones de los ejecutores del programa; no definió con claridad sus objetivos y metas; careció de indicadores estratégicos para evaluar su desempeño y de un sistema que registrara y consolidara, de manera uniforme, la información de las operaciones realizadas.


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⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión se determinó un impacto económico por 5.5 millones de pesos, recuperaciones determinadas por 4.3 millones de pesos, y recuperaciones operadas por 4.3 millones de pesos.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Esta revisión muestra de manera objetiva

la importancia que tienen la auditorías de desempeño, ya que evidencian las deficiencias en la gestión pública. En el caso revisado, la entidad fiscalizadora rindió un dictamen acorde con los resultados de la revisión. Reviste importancia el manejo de los recursos del programa, ya que de acuerdo al PEF son considerados como subsidios, a pesar de que son deuda pública, ya que provienen de créditos externos. El agua es un recurso cuyo manejo y preservación adquiere importancia estratégica y de seguridad nacional. Es necesario que se revise y se actualice el marco reglamentario y normativo, para que se dé cabal cumplimiento a las reformas a la Ley de Aguas Nacionales, publicadas en el DOF 29 de abril de 2004, en las que el Congreso de la Unión decidió orientar la administración de este recurso estratégico hacia soluciones regionales. Es de vital importancia que la ASF dé un seguimiento puntual a la solventación de las observaciones determinadas a efecto de que la entidad auditada, que es estratégica, subsane a la brevedad las anomalías que impiden evaluar cabalmente su desempeño.

5.4.2.2 CNA: EVALUAR EL MONTO ECONÓMICO DE LA CONDONACIÓN DE ADEUDOS POR DERECHOS POR EL USO, APROVECHAMIENTO O EXPLOTACIÓN DE AGUAS NACIONALES Y DESCARGA DE AGUAS RESIDUALES, Y LOS PAGOS OPORTUNOS REALIZADOS A PARTIR DE LA ADHESIÓN DE LOS CONVENIOS.

⎯ Objetivo. Verificar el monto económico de la condonación de adeudos por Derechos por el Uso,

Aprovechamiento o Explotación de Aguas Nacionales y Descarga de Aguas Residuales a nivel nacional; asimismo, que los municipios, entidades federativas, organismos operadores o comisiones estatales de la Gerencia Regional Lerma Santiago Pacífico, a partir de su adhesión a los convenios, realicen sus pagos de forma regular, y en caso de incumplimiento verificar las acciones derivadas del convenio o decreto de condonación para su cobro, así como constatar el respectivo cumplimiento de objetivos y metas del concepto en revisión. Por último, verificar que la entidad no haya reincidido en el ámbito de irregularidades observadas en auditorías de cuentas públicas anteriores.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una Auditoría Financiera y de Cumplimiento, la cual

fue seleccionada por las dos revisiones practicadas a la CNA y porque en los resultados de las mismas se detectaron adeudos a cargo de los municipios, los cuales se han adherido a los Decretos Presidenciales de Condonación de Adeudos del 21 de diciembre de 2001, del 23 de diciembre de 2002 y del 17 de noviembre de 2004, por Derechos por el Uso, Aprovechamiento o Explotación de Aguas Nacionales y Descarga de Aguas Residuales en los que se establece la obligación de realizar pagos de forma regular a partir de la adhesión a los convenios. Según reporte de la misma CNA, la Gerencia Regional de Lerma Santiago Pacífico suscribió 300 convenios, siendo la regional que más adhesiones a los convenios ha registrado. Asimismo, porque la entidad fiscalizada tiene pendientes de atender seis acciones que representan el 40% de las 15 acciones formuladas por la ASF en dichas auditorías.

De los 1,012 convenios de condonación de adeudos por 27,529 millones de pesos, de las 13 Gerencias Regionales que conforman la CNA, adeudos que no son recuperables, se seleccionó


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revisar 299 convenios por 8,218 millones de pesos, el 29.9% de los mismos. Asimismo, se seleccionaron 264 millones de pesos, el 5.5% de los 4,763.5 millones de pesos, por Derechos de Aguas Nacionales y Descargas de Aguas Residuales, que se presentan en la Cuenta Pública. Las áreas revisadas fueron la Unidad de Revisión y Liquidación Fiscal (URLF), Gerencia Regional de Aguas (GRA) y la Subgerencia Regional de la Unidad de Revisión y Liquidación Fiscal (SRURLF) ambas en la Gerencia Regional Lerma Santiago Pacífico (GRLSP).

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La Unidad de Revisión y Liquidación Fiscal (URLF) carece

de un control de los convenios que se suscribieron con motivo de los Decretos Presidenciales de condonación de adeudos por Derechos por el Uso, Aprovechamiento o Explotación de Aguas Nacionales y Descarga de Aguas Residuales de 2001, 2002 y 2004, y no cuenta con registros estadísticos, motivo por el cual durante la revisión no se dispuso de los montos sujetos a condonación a nivel nacional. Existen 65 municipios, organismos operadores y comisiones estatales, circunscritos a la GRLSP, que omitieron el pago oportuno de los derechos, en infracción de los artículos 226 de la Ley Federal de Derechos, y cuarto y quinto de los Decretos Presidenciales de condonación de adeudos, los cuales disponen que el prestador de servicio deberá cubrir oportunamente los Derechos por Uso, Aprovechamiento o Explotación de Aguas Nacionales que se generen a partir del 1 de enero de 2002. En tanto que el Decreto del 23 de diciembre de 2002 señala en el artículo cuarto, fracción II, que en caso de que el prestador de servicio omita dar cumplimiento a sus obligaciones, no tendrá derecho a la condonación y deberá cubrir el total del crédito fiscal que hubiese sido reconocido, así como la actualización y accesorios que se hubiesen generado y se sigan causando hasta la fecha en que los cubra. Los deudores por Derechos de Aguas Residuales que suscribieron los convenios de condonación de adeudos por 5,976 millones de pesos, deben reportar los avances del programa de acciones para el saneamiento de aguas residuales en forma trimestral. Se determinó que de 56 municipios suscritos a los convenios de condonación de adeudos por aguas residuales, 33 incumplieron con sus avances trimestrales. Se determinó que no se establecieron metas y objetivos para el ejercicio 2004 para la emisión y adhesión a los convenios de condonación de adeudos por parte de las gerencias regionales y estatales ni en las áreas centrales de la CNA. Asimismo, se comprobó que no se dispone de información estadística del total de deudores que no han suscrito convenios y que son omisos en los pagos de los Derechos de Aguas Nacionales y Aguas Residuales.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron 8 observaciones, las cuales generaron 10 acciones, que son

recomendaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. Se emite un Dictamen con Salvedad. Según la ASF, se considera que la Comisión Nacional del Agua cumplió, razonablemente con las disposiciones normativas aplicables a las adecuaciones presupuestarías, al ejercicio del gasto, con la salvedad de los resultados con observación que se precisan en el Informe, los cuales no representan una desviación estadísticamente significativa ni el número ni en monto en relación con la muestra auditada. Entre ellos, destaca el siguiente: La Comisión Nacional del Agua no presentó documentación comprobatoria del gasto por 7.2 millones de pesos, lo que representa el 8.9% con respecto a la muestra revisada.


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⎯ Impacto de la Fiscalización. La CNA carece de esquemas de control para administrar los montos sujetos a condonación correspondientes a convenios suscritos durante la vigencia de los Decretos Presidenciales de 2001 y 2002 por 27,529 millones de pesos y los derivados de actos de fiscalización de años anteriores por 73,351 millones de pesos (incluye actualización y recargos). En lo que corresponde al organismo operador de la ciudad de Guadalajara, el importe por 73,351 millones de pesos, de cumplirse los mecanismos establecidos, será condonado a partir del 1 de enero de 2006, al amparo de los Decretos Presidenciales emitidos el 23 de diciembre de 2002. Como resultado de la revisión practicada, la ASF promovió 10 acciones orientadas principalmente a fortalecer los mecanismos de operación y control; propiciar el cabal cumplimiento de la normativa y la legislación; y asegurar la confiabilidad de los registros presupuestarios y contables.

⎯ Comentarios del Ente Auditado. Los deudores por Derechos de Aguas Residuales que suscribieron los convenios de condonación de adeudos por 5,976 millones de pesos, deben reportar los avances del programa de acciones para el saneamiento de aguas residuales en forma trimestral. Se determinó que de 56 municipios suscritos a los convenios de condonación de adeudos por aguas residuales, 33 incumplieron con sus avances trimestrales.

El ente fiscalizado comentó que la Coordinación de Atención a Organismos Fiscalizadores de la CNA informó que las cuatro gerencias ratificaron el incumplimiento de los municipios observados, sin embargo, la Gerencia de Michoacán aclaró que en relación con los dos municipios reportados como no adheridos, uno de ellos solicitó su adhesión y el otro reportó que cumplió con sus avances del ejercicio de 2004. Además, señaló que la Gerencia de Colima programó visita de inspección al municipio de Tecoman para que regularice su situación en virtud de que no se adhirió al citado convenio de condonación de adeudos de 2004.

En otros resultados, el ente señaló que se determinó que no se establecieron metas y objetivos para el ejercicio 2004 para la emisión y adhesión a los convenios de condonación de adeudos por parte de las gerencias regionales y estatales ni en las áreas centrales de la CNA. El ente fiscalizado comentó que la Coordinación de Atención a Organismos Operadores de la CNA informó que desconocía la emisión de un nuevo Decreto, por lo que una vez publicados los decretos se programó su difusión a través de reuniones con los organismos operadores y municipios, invitando a todos para que se regularizaran; o bien si estaban adheridos a los Decretos de 2001 y 2002 y se encontraban regulares.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Es necesario que la entidad fiscalizada establezca controles adecuados para evitar la morosidad de los organismos operadores y la proliferación de convenios de condonación de adeudos. Indudablemente, la CNA debe ejercer sus facultades como autoridad fiscal ante los consumidores morosos.

Asimismo, es conveniente que se determinen metas y objetivos para la emisión y adhesión a los convenios de condonación de adeudos, y que la CNA instrumente los controles internos adecuados para manejar los convenios en forma de registro estadístico. También es necesario que se establezcan controles para conocer los avances del programa trimestral de acciones para el saneamiento de aguas residuales, en cumplimiento de los convenios celebrados al amparo de los decretos presidenciales. Por otro lado, llama la atención que la ASF emita un dictamen con salvedad, en razón de que parte de la información que solicitó no le fue entregada. En todo caso, debieran evaluarse las acciones de carácter sancionatorio tanto a este como al resto de los entes que no entreguen la información solicitada.


165

5.5 SECTOR FUNCIÓN PÚBLICA Un rasgo distintivo de las naciones plenamente democráticas es el fortalecimiento de los instrumentos de la rendición de cuentas. Es por ello que en la perspectiva gubernamental, durante la actual administración se estableció un Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 (PNCTDA), que tiene como premisa fundamental alcanzar, entre otras, las siguientes metas estratégicas:

⎯ Contar con un Registro Único del Servicio Público Profesional y un Sistema de Servicio Profesional de Carrera en las dependencias de la Administración Pública Federal (APF).

⎯ Investigar trámites y servicios de alto impacto ciudadano realizando operativos de usuario simulado en las dependencias y entidades de la Administración Federal.

⎯ Realizar auditorías externas para evaluar el desempeño de los OIC en las dependencias y entidades de la APF, y promover la generación de indicadores que permitan evaluar el efecto de las acciones para disminuir la corrupción e impulsar la transparencia.

⎯ Contribuir a lograr un estricto apego al marco normativo en materia de adquisiciones, obras públicas y patrimonio inmobiliario federal a través de la imposición de sanciones a licitantes, proveedores, contratistas y notarios públicos por infracciones a las leyes respectivas.

Indicadores del sector Durante 2004, los órganos Internos de Control (OIC) practicaron 3 mil 960 auditorías a las áreas críticas y procesos sustantivos expuestos a mayores riesgos o proclives a problemas de corrupción en 296 dependencias y entidades de la APF, cifra inferior a las 4 mil 452 auditorías realizadas en 2003. Del total de las auditorías realizadas, 1,206 se efectuaron a dependencias del Gobierno Federal y 2,754 al sector paraestatal. De las auditorías se obtuvieron recuperaciones por 3 mil 104.7 millones de pesos y un costo derivado de las acciones de auditoría por 3 mil 571.7 millones de pesos. En materia de fincamiento de responsabilidades, durante 2004 se aplicaron 5 mil 778 sanciones administrativas a 4 mil 462 servidores públicos, cifra superior en 554 sanciones y 307 servidores públicos, respectivamente, con relación al año anterior. Por tipo de personal sancionado, la SHCP es la dependencia con un mayor número de empleados sancionados 867 y la Secretaría de Energía con 545. El Sistema Nacional de Quejas, Denuncias y Atención a la Ciudadanía captó en 2004 27,198 acciones de quejas y denuncias, cantidad inferior a las 41,152 de 2003.

Gasto del Ramo Función Pública Para el ejercicio fiscal 2004, en el Presupuesto de Egresos de la Federación, la H. Cámara de Diputados autorizó para la Secretaría de la Función Pública un presupuesto original de 1 mil 417.3 millones de pesos. Al cierre del año, el presupuesto ejercido ascendió a mil 376.9 millones de pesos, cifra menor en 2.9 por ciento respecto al monto original. De los recursos erogados, 1 mil 153.0 millones de pesos fueron de gasto directo y 223.8 millones de pesos correspondieron a subsidios y transferencias, cantidad superior en 107.7 por ciento con relación a lo presupuestado originalmente.


166

Desde una perspectiva histórica se puede observar que como proporción del PIB, el gasto en Función Pública durante 2004 fue equivalente a 0.018 por ciento, cifra casi similar a la registrada en 2003 de 0.019 por ciento y arriba del promedio registrado en las últimas dos décadas de 0.015 por ciento.

GASTO EN FUNCIÓN PÚBLICA COMO % DEL PIB

0.00%

0.00%

0.01%

0.01%

0.02%

0.02%

0.02%

0.03%

83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

5.5.1 SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Atribuciones La Secretaría de la Función Pública (SFP) es la dependencia del Ejecutivo Federal encargada de dar absoluta transparencia a la gestión y al desempeño de las instituciones y los servidores públicos de la Administración Pública Federal (APF). Los objetivos de la SFP se orientan a prevenir y abatir prácticas de corrupción e impunidad, impulsar la mejora de la calidad en la gestión pública, evaluar los controles implementados en la APF, dar transparencia a la gestión pública, lograr la participación de la sociedad, y administrar con pertinencia y calidad el Patrimonio Inmobiliario Federal. Antecedentes de Auditorías Practicadas a la SFP (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a la SFP un total de 17 auditorías, de las cuales 3 fueron de desempeño, 2 financieras y de cumplimiento, 10 especiales y 2 de seguimiento. El año 2003, fue el más auditado, con 13 revisiones, en tanto que en 2000 no se practicó alguna revisión.

Total 1999 2000 2001 2002 2003Total 17 1 0 1 2 13

Desempeño 3 1 1 1Regularidad

Financieras y de Cumplimiento 2 1 1Obra Pública e Inversiones FísicasSistemasRecursos Federales a Entidades Recursos Federales a Municipios

Especiales 10 10Seguimiento 2 2

Fuente:Elaborado por la UEC con base en datos de la ASF, Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Püblica 1999-2003

SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICATipo de auditoría

RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF emitió 192 acciones, que en su mayoría (160) tuvieron carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 21 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control y 11 fueron solicitudes de aclaración.


167

De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, la SFP había solventado el 83.3% de las acciones promovidas y el resto (16.7%) se encontraba en proceso de solventación. Cabe hacer notar que en las acciones que están en proceso de atención, se encuentran algunas acciones en Suspensión por Mandato Judicial o en Espera de Resolución Judicial.



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 192 160 83.3% 145 0 15 32 16.7%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA


EMITIDAS





Resumen de Auditorías Practicadas 2004 En la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo una sola auditoría (de Desempeño) a la Secretaría de la Función Pública, para evaluar las acciones realizadas para el Cumplimiento de las Funciones de Prevención, Control y Sanción de Conductas Indebidas. En términos generales, el ente de fiscalización superior de la Federación determinó en la auditoría realizada a la SFP que la entidad auditada, las áreas específicas sujetas a revisión y los programas fiscalizados, cumplieron razonablemente con la normatividad requerida para el ejercicio presupuestal correspondiente, no obstante las irregularidades detectadas en éstas.

5.5.1.1 SFP: EVALUACIÓN DE LAS ACCIONES REALIZADAS PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS FUNCIONES DE PREVENCIÓN, CONTROL Y SANCIÓN DE CONDUCTAS INDEBIDAS.

⎯ Objetivo. Evaluar las acciones realizadas por la SFP en el cumplimiento de los objetivos de

prevenir, controlar, detectar y sancionar prácticas de corrupción e impunidad y de dar transparencia a la gestión pública y lograr la participación de la sociedad a través de la ejecución de sus funciones de auditar, inspeccionar y analizar la gestión de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF), atender quejas, denuncias e inconformidades ciudadanas y fincar responsabilidades y determinar las sanciones procedentes.


por la importancia de las funciones de prevención, control y sanción de prácticas de corrupción a


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cargo de la SFP, para comprobar el cumplimiento del marco normativo que regula su actuación, y de los objetivos, estrategias y acciones del Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y Desarrollo Administrativo 2001-2006. Se revisaron los 466.2 millones de pesos erogados en 2004 por las siete unidades administrativas de la SFP vinculadas con la operación de los OIC, monto que representó el 40.4% de los recursos ejercidos por las 25 unidades administrativas que conformaron en ese año la dependencia (1,153.1 millones de pesos). La evaluación comprendió el análisis de los resultados de la SFP en las acciones que en materia de prevención, control y sanción de conductas indebidas llevó a cabo a través de las siete unidades administrativas referidas, así como de los 221 OIC que operaron en las dependencias y entidades de la APF en 2004, 102 (46.1%) reportaron recuperaciones de recursos derivadas de las observaciones que determinaron con las auditorías que practicaron en ese año. De esos 102 OIC, se aplicaron pruebas de auditoría en una muestra de 15 órganos (14.7%), a fin de verificar que los recursos recuperados ingresaron a la TESOFE o a las tesorerías de las dependencias y entidades. La muestra fue determinada mediante método estadístico con un grado de confianza de 90.0%.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se constató que la entidad fiscalizada carece de

indicadores que permitan identificar, de manera general, en qué medida la dependencia logró cumplir con los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo (PND). No cumple con los lineamientos generales establecidos para la presentación de los informes y reportes del Sistema de Información Periódica por lo que no puede evaluarse adecuadamente el impacto económico.

Asimismo, se detectó que existen inconsistencias sobre los datos de los créditos fiscales entre los oficios emitidos por la DGRSP en relación a las recuperaciones. No existe un reporte consolidado del estado que guarda la tramitación de créditos fiscales que permita evaluar el comportamiento de las recuperaciones por concepto de pliegos de responsabilidades, multas y sanciones económicas impuestas. Existen incumplimientos en el Programa Anual de Trabajo por parte de los OIC’s que no están justificados. El sistema electrónico de atención ciudadana no cuenta con información de las sanciones aplicadas derivadas de los procesos administrativos, de las sanciones económicas ni de las multas. Careció de lineamientos y manuales administrativos que establece el artículo 19 de la Ley Orgánica de la APF. Existen diferencias en la información presupuestal en algunos OIC consignada en el Sistema de Información Periódica (SIP) con respecto a la Cuenta Pública. Existen deficiencias en los sistemas de capacitación del personal.

⎯ Acciones Promovidas. Se promovieron 16 acciones preventivas, de las cuales 8 son

recomendaciones y otras 8 son recomendaciones al desempeño.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, la SFP, a través de los 221 OIC que operaron en 2004, cumplió razonablemente con las disposiciones normativas aplicables a la prevención, control y sanción de prácticas de corrupción, ya que superó la meta del Programa Anual de Trabajo 2004; atendió el 65.6% (7,609) de las quejas y denuncias recibidas y determinó el fincamiento de 5,778 responsabilidades administrativas y económicas a los servidores públicos que participaron en actos indebidos.

⎯ Impacto de la Fiscalización. El impacto en el control puede derivar en un impacto económico no

cuantificado por no tenerse establecido lineamientos y manuales administrativos que permitan supervisar de manera periódica el estado que guarda la tramitación de los créditos fiscales y con ello generar los elementos necesarios para evaluar el comportamiento de las recuperaciones obtenidas por el SAT por concepto de sanciones económicas impuestas a servidores públicos.


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Asimismo, la falta de vinculación entre los sistemas de control inhiben efectuar el seguimiento de los casos en los que procedió el fincamiento de responsabilidades administrativas y de las sanciones económicas que determinó y recuperó con motivo de las denuncias y quejas que procedieron y de las auditorías practicadas. Cabe señalar que la SFP no cuenta con indicadores que le permitan determinar en qué medida las acciones que realiza contribuyen a cumplir con los objetivos de combatir la corrupción y dar transparencia a la gestión y desempeño de la Administración Pública Federal.

⎯ Comentarios del Ente Fiscalizado. Se considera indispensable tomar en cuenta todos los

indicadores establecidos tanto en el Programa Sectorial, en el Presupuesto de Egresos, así como en el Tablero Estratégico de Control que opera la entidad auditada.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Se considera que este tipo de auditorías

son las que debe realizar el Órgano de Fiscalización Superior, ya que sus resultados ofrecen elementos que permiten dilucidar el desempeño del ente auditado. No obstante, es conveniente hacer algunas puntualizaciones. Parecería que existe alguna incongruencia en cuanto a lo determinado por la ASF y los comentarios realizados por la SFP; por ejemplo, la ASF indica que la SFP no presenta indicadores que muestren las actividades en materia de ejecución de auditorías, atención a quejas, denuncias e inconformidades, fincamiento de responsabilidades e imposición de sanciones, sin embargo, la entidad auditada aclara que no sólo cumple con los indicadores establecidos tanto en el Programa Sectorial, en el Presupuesto de Egresos sino que además considera otros como los del Tablero Estratégico de Control instrumentado internamente.

Es importante señalar que la ASF no enfatizó sobre los incumplimientos a la Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público Federal y su Reglamento en relación con los artículos 46 y 157 respectivamente con relación a lo siguiente: existen incumplimientos derivados de la falta de controles que pudieran dar origen a algún daño patrimonial que no es determinado por la ASF; no existe un seguimiento adecuado del estado que guarda la tramitación de créditos fiscales derivados de la falta de controles lo que pudiera dar origen a algún daño patrimonial no cuantificado; existen incumplimientos normativos que no son sancionados por la ASF, aún y cuando tiene facultades sancionatorias; existen incumplimientos en el Programa Anual de Trabajo (PAT) y no se menciona si esto origina alguna sanción y si se inicia algún procedimiento que pueda derivar en sanción administrativa; existen diferencias presupuestarias que no determinan acciones para evaluar si existe algún desvío o si sólo es un registro contable inadecuado, con su respectiva repercusión en términos de la generación de algún procedimiento administrativo que pudiera derivar en alguna sanción administrativa, entre otros aspectos.

Llama la atención que, a pesar de que la SFP carece de indicadores estratégicos que impiden medir el grado de cumplimiento de la función sustantiva, la ASF haya determinado en lo general su cumplimiento. También llama la atención que la entidad revisora subraye la carencia de indicadores y no coadyuve a generarlos e implementarlos, a fin de superar dicha deficiencia. Por último, a pesar de que el dictamen de la ASF señala que el ente auditado superó metas del Programa Anual de Trabajo 2004, es de destacarse el hecho de haber dejado sin atender una tercera parte de las quejas y denuncias recibidas.


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5.6 SECTOR SEGURIDAD PÚBLICA Con base en datos del Quinto Informe de Gobierno, los delitos denunciados ante el fuero federal en 2004 sumaron 81 mil 539, cifra ligeramente superior a la de 2003, destacando por su importancia los denunciados por delitos en contra de la salud y la portación ilegítima de armas de fuego. Se registraron 1.41 millones de denuncias de posibles hechos delictivos en el fuero común, nivel inferior a los 1.43 millones de 2003. Por su parte, en 2004 la población penitenciaria en los 454 centros de readaptación social registró a 193 mil 889 personas recluidas.

Gasto en Seguridad Pública Para el ejercicio fiscal 2004, se aprobó un presupuesto a la Secretaría de Seguridad Pública de 6 mil 462.6 millones de pesos, ejerciendo un monto de 6 mil 397.6 millones de pesos, 1.0% inferior a lo autorizado. De los recursos erogados, 4 mil 558.4 millones de pesos fueron de gasto directo, y un mil 839.1 millones de pesos correspondieron a subsidios y transferencias. Conforme a la naturaleza del gasto, del presupuesto total ejercido por la Secretaría de Seguridad Pública en 2004, el 95.5 por ciento se canalizó a gasto corriente y el 4.5 por ciento para gasto de capital. Cabe mencionar que hasta el año 2000, el presupuesto asignado para la Secretaría de Seguridad Pública se integraba en el ramo de la Secretaría de Gobernación, y es a partir de 2001 que se le asigna un presupuesto independiente. Como proporción del PIB el gasto destinado a la Secretaría de Seguridad Pública representó en 2004, el 0.08%, cifra ligeramente inferior a la registrada en 2003 de 0.09%.

GASTO DE LA SSP COMO % DEL PIB

0.08%

0.08%

0.09%

0.09%

0.10%

0.10%

0.10%

2001 2002 2003 2004

5.6.1 PREVENCIÓN Y READAPTACIÓN SOCIAL (PRS)

Atribuciones Con la publicación del Reglamento de la Secretaría de Seguridad Pública en el D.O.F., se instituyó la Prevención y Readaptación Social (PRS) como órgano administrativo desconcentrado de la SSP, con objeto de coadyuvar en la organización del Sistema Nacional Penitenciario y establecer estrategias efectivas dentro de las instituciones responsables de la aplicación de los programas de readaptación social, con la finalidad de readaptar socialmente a los individuos que hubieran infringido la ley.


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PRS tiene entre otras atribuciones: ejecutar las sentencias penales dictadas por los Tribunales del Poder Judicial de la Federación en todo el territorio nacional; emitir los criterios para la organización, administración y operación de establecimientos para la detención de personas sujetas a proceso, la ejecución de sentencias y la aplicación de tratamientos de readaptación social; y otorgar a los sentenciados por delitos federales el tratamiento preliberacional, la libertad preparatoria y la remisión parcial de la pena, en los supuestos y con los requisitos fijados en las leyes aplicables. Asimismo, vigilar que el régimen de cumplimiento de ejecución de la pena impuesta a los internos procesados o sentenciados sea conforme a la Ley, a la sentencia y con respeto a los derechos humanos; atender la procuración de justicia en el ámbito de los menores infractores y realizar la prevención general a efecto de evitar la comisión de infracciones; y coordinar y dirigir las obras en Reclusorios Federales, normando especificaciones, supervisando trabajos y capacitando su operación.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a PRS (1999-2003) La ASF sólo ha practicado 2 auditorías financieras y de cumplimiento a este ente, revisiones que se dieron en 2001, sin que se tenga registro del seguimiento de observaciones-acciones.


Total 2 2DesempeñoRegularidad:

Financieras y de Cumplimiento 2 2Obra Pública e Inversiones FísicasSistemasRecursos Federales a EntidadesFederativasRecursos Federales a Municipios



RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003PREVENCIÓN Y READAPTACIÓN SOCIAL

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 En la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF llevó a cabo tres auditorías al órgano desconcentrado de la SSP Prevención y Readaptación Social (PRS), de las cuales dos fueron Financieras y de cumplimiento y una de Desempeño: Auditoría de Desempeño:

⎯ Evaluación de las acciones realizadas para Administrar el Sistema Federal Penitenciario, así como para llevar a cabo la Readaptación y Reintegración Social de Sentenciados.

Auditorías Financieras y de Cumplimiento:

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 1000 “Servicios Personales” ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 2000 “Materiales y Suministros”

Como resultado de las tres auditorías realizadas, la ASF emitió 24 observaciones, de las se derivaron 27 acciones, 26 de ellas (96.3%) son recomendaciones de naturaleza preventiva y 1 (3.7%) de carácter correctivo. De éstas, 23 acciones deberán ser atendidas o solventadas por la entidad fiscalizada; y 4 por la Secretaría de Seguridad Pública.


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Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de la auditoría que fue seleccionada para analizar los resultados de la gestión en el ente auditado.

5.6.1.1 PRS. EVALUACIÓN DE LAS ACCIONES REALIZADAS PARA ADMINISTRAR EL SISTEMA FEDERAL PENITENCIARIO, ASÍ COMO PARA LLEVAR A CABO LA READAPTACIÓN Y REINTEGRACIÓN SOCIAL DE SENTENCIADOS.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño de Prevención y Readaptación Social en términos del

cumplimiento de los objetivos y metas establecidos para readaptar y reintegrar a la sociedad a los sentenciados por delitos del fuero federal; y el impacto de sus acciones en la creación de un entorno social de apoyo a liberados para facilitar su incorporación a la sociedad y a la vida productiva; así como de la adecuada administración del Sistema Federal Penitenciario.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría de Desempeño, la cual se seleccionó para

comprobar si se organiza sobre la base del trabajo, la capacitación y la educación como medios para lograr la readaptación social del delincuente, así como para determinar el cumplimiento de los objetivos establecidos por el Gobierno Federal de reintegrar a la sociedad a los sentenciados por delitos del fuero federal, al crear un entorno social de apoyo a liberados para facilitar su incorporación a la sociedad y a la vida productiva. Las áreas revisada fueron las Coordinaciones Generales de Prevención y Readaptación Social, y de Centros Federales; Unidad de Asuntos Legales y Derechos Humanos; y Dirección General de Administración, unidades responsables de la operación del Sistema Federal Penitenciario.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Con el análisis de las estadísticas de la población

penitenciaria, se constató que en 2004 el Sistema Nacional Penitenciario se integró de 454 centros de readaptación, de los cuales 448 correspondieron a los administrados por los gobiernos estatales y 6 fueron responsabilidad del Gobierno Federal denominados CEFERESOS 1 La Palma, 2 Puente Grande, 3 Matamoros y 4 El Rincón; CEFEREPSI, y la Colonia Penal Federal Islas Marías.

En ese año, la población penitenciaria ascendió a 193,870 internos, lo que significó que el 0.2% de la población nacional se encontró interna en los centros de readaptación estatales y federales. En 7 entidades federativas (Baja California, Sonora, Colima, Baja California Sur, Chihuahua, Tamaulipas y Nayarit) y el Distrito Federal se ubicó el 40.8% de la población interna procesada y sentenciada, esto es el 0.4% de la población registrada en esas entidades federativas; en 11 (Campeche, Chiapas, Coahuila, Durango, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Quintana Roo, Sinaloa y Tabasco) se localizó el 29.3% de los internos, 0.2% de la población existente en esos estados; y en 13 (Aguascalientes, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Estado de México, Puebla, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas), se concentró el 29.9% de los procesados y sentenciados, es decir, el 0.1% de la población ubicada en dichos estados. De los 193,870 internos procesados y sentenciados en el ámbito nacional, el 98.7% (191,320 internos) se ubicó en 448 CERESOS y el 1.3% (2,550 internos) en los CEFERESOS a cargo de PRS. De ese total, 144,271 internos fueron por delitos del fuero común (74.4%) y 49,599 internos por delitos del fuero federal (25.6%).


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En 2004, los 48,132 internos sentenciados por delitos del fuero federal, cuya sanción impuesta corresponde ejecutar y aplicar a PRS, se ubicaron en los centros de readaptación social dependientes de las entidades federativas y el Distrito Federal. Sin embargo, la entidad fiscalizada no suscribió convenios con las entidades federativas, con el propósito de que los internos sentenciados y procesados por delitos del fuero federal compurguen sus sentencias o, en su caso, permanezcan en prisión preventiva en espera de la sentencia judicial en los CERESOS, en términos de lo dispuesto en el artículo 3º, cuarto párrafo, de la Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados.

Con la auditoría se constató que PRS en 2004 no elaboró programas de supervisión, evaluación y verificación de la aplicación de las políticas aprobadas en materia penitenciaria para la organización, administración y funcionamiento de los centros federales. Asimismo, en el periodo 2001-2004, la población penitenciaria recluida en los tres CEFERESOS y el CEFEREPSI, a cargo de PRS, aumentó en promedio anual 8.6%, al pasar de 1,415 internos procesados y sentenciados en 2001 a 1,814 en 2004, crecimiento observado en los cuatro centros federales, aunque no en la misma proporción, en niveles de 0.4% (CEFERESO 1 La Palma) y 44.4% (CEFERESO 3 Matamoros). En relación con el nivel de reincidencia, en el periodo 2001-2004 disminuyó en 8.6 puntos porcentuales, al pasar de 78.7% en 2001 a 70.1% en 2004, como resultado del menor índice registrado en el CEFERESO 1 La Palma, en el que se redujo el número de internos reincidentes a una tasa promedio anual de 20.3%, al pasar de 350 reincidentes en 2001 a 177 en 2004.

En general, la ASF constató la falta de indicadores para evaluar el impacto de las acciones de readaptación social en los sentenciados; la inexistencia de convenios de concertación para organizar y administrar de manera conjunta con las entidades federativas el Sistema Federal Penitenciario; la omisión de registros y controles sobre la participación individual de los internos en las actividades laborales y educativas como medios para lograr su readaptación, así como las deficiencias detectadas en el Sistema Nacional de Información Penitenciaria.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron 16 observaciones, las cuales generaron 17 acciones, que corresponden a 13 recomendaciones al desempeño y 4 recomendaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que, en términos generales y con el alcance antes

señalado, PRS cumplió razonablemente con las disposiciones legales y normativas aplicables y con los objetivos y las metas de readaptación de los internos sentenciados por delitos del fuero federal, al instrumentar actividades laborales y educativas para los internos; brindar asistencia médica y autorizar las visitas familiares a los internos; revisar los expedientes de los internos para otorgar un beneficio de libertad anticipada, meta que se cumplió en 197.8%; supervisar a las 33,308 personas que se encontraron bajo un beneficio de libertad anticipada o un sustitutivo de pena; y atender el 100.0% de los juicios y quejas promovidos por los internos y las tres recomendaciones emitidas por la CNDH respecto de los centros federales.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Impacto Social. De los 49,599 internos por delitos del fuero federal

que corresponden a la jurisdicción del Gobierno Federal por conducto de la entidad fiscalizada, el 97.0% (48,132 internos procesados y sentenciados) está distribuido en los 448 centros de readaptación de las entidades federativas, los que están clasificados como de baja y media peligrosidad. Sobre este índice, PRS registró que el 70.1% de los internos sentenciados y procesados en los CEFERESOS reincidieron, lo que muestra la importancia de mejorar los


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métodos de readaptación en beneficio de la sociedad. Por ello, como efectos estratégicos de las recomendaciones, la ASF propicia el cabal cumplimiento de la normativa y la legislación; fortalecerlos mecanismos de operación en términos de eficacia, eficiencia y economía; promover la elaboración, actualización o simplificación de la normativa; alentar la implantación y utilización de sistemas de medición del desempeño; y fomentar el óptimo aprovechamiento y aumentar la calidad de los bienes y servicios.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. En términos generales, la ASF considera

que PRS cumplió razonablemente con las disposiciones legales y normativas aplicables y con los objetivos y las metas de readaptación de los internos sentenciados por delitos del fuero federal, sin embargo, debe destacarse que la ASF comprobó que al ente le faltan indicadores para evaluar el impacto de las acciones de readaptación social en los sentenciados y que, debido a esto, no es posible medir el grado de cumplimiento de los objetivos y metas, situación por demás delicada en un ente tan importante como PRS cuyo desafío es lograr la readaptación y evitar su reincidencia.

VI.

Selección de Auditorías Practicadas a

Entidades Federativas y Municipios


177

INTRODUCCIÓN El Ramo General 33 “Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios”, fue incluido en el Presupuesto de Egresos de la Federación con el propósito de canalizar recursos a las entidades federativas y municipios para financiar el sistema de educación básica y normal transferido a los estados, que atiende una proporción mayoritaria de los alumnos en este servicio educativo; los sistemas de salud descentralizados de atención a población abierta; obras e infraestructura física y acciones sociales y de seguridad, en la gran mayoría de los municipios y entidades federativas; e infraestructura educativa en todos los niveles escolares. Dichos recursos se integran, distribuyen, administran, ejercen y supervisan, de acuerdo a lo dispuesto en el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, la cual establece en su artículo 25, que las aportaciones federales son recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal y, en su caso, de los municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación se establece, distribuyéndose a través de los siguientes fondos:

⎯ Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB); ⎯ Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA); ⎯ Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS); ⎯ Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones

Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF); ⎯ Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); ⎯ Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) ⎯ Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP).

En el artículo 46 de la Ley en comento, se acota el destino de los fondos, su administración por parte de cada nivel de gobierno, así como el control y supervisión del manejo de los recursos. Además de los recursos del Ramo General 33, el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2004 estableció las erogaciones para el Ramo General 39 “Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas” (PAFEF), recursos que son transferencias a las entidades federativas para apoyar su saneamiento financiero, prioritariamente la amortización de deuda pública, entendida como reducción del principal y otras acciones que evidencien un impacto positivo. De igual forma, se destinan a la realización de infraestructura, que comprende su construcción, reconstrucción, ampliación, mantenimiento y conservación, así como el equipamiento de la misma. Al efecto, se prevén recursos para gastos indirectos, hasta por un 3% del costo de cada programa o proyecto. También, a través del PAFEF se apoyan los sistemas de pensiones de las entidades federativas, así como la modernización de los catastros y los sistemas de recaudación local. Junto a los recursos del PAFEF, el Decreto del PEF 2004 estableció en el artículo 23, fracción I, inciso j, que los ingresos excedentes captados por el Gobierno Federal, en los términos ahí definidos y una vez descontado, en su caso, el incremento en el gasto no programable respecto del presupuestado, se destinarían en un 50% para programas y obras de infraestructura de las entidades federativas, para lo cual se constituyó el Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES).


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De esta manera, los recursos federales que recibieron las entidades federativas y municipios durante el ejercicio fiscal de 2004 y que fueron fiscalizados por la ASF, se constituyeron por los provenientes de los diferentes fondos del Ramo 33; los recursos del PAFEF y los provenientes del FIES.

Presupuesto ejercido Durante el ejercicio fiscal de 2004, los recursos programables transferidos a las entidades federativas y municipios ascendieron a 365 mil 444.0 millones de pesos, de los cuales el 75.5% se asignó por medio de previsiones y aportaciones federales –ramos 25 y 33–, el 13.6% a través del Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, y 10.9% con base en convenios. Comparado con el presupuesto autorizado por la Cámara de Diputados, tal cifra fue superior en 35 mil 6.2 millones de pesos, en razón del mayor monto canalizado al PAFEF, principalmente mediante el FIES, cuyos recursos se regularizaron presupuestariamente en el PAFEF al final del ejercicio. El gasto programable a entidades federativas en 2004, fue superior en 4.2% en términos reales a lo transferido en 2003, situación que se asoció fundamentalmente al crecimiento de los recursos del PAFEF y los que se canalizaron vía Convenios. Cabe comentar que del gasto programable a entidades federativas y municipios, el Ramo 33 es el más significativo, toda vez que ascendió a 258 mil 830.9 millones de pesos, cantidad equivalente al 70.8% del total. Es importante destacar que en comparación con el monto aprobado por la Cámara de Diputados, el Ramo 33 ejerció recursos superiores en 7 mil 629.5 millones de pesos, lo que estuvo asociado a los mayores recursos entregados al FAEB y al FASP. Aún con ello, los recursos ejercidos en el Ramo 33 fueron inferiores en 1.5% en términos reales a los registrados en 2003.

2003 2003Ejercido Original Ejercido Importe % % Real

GASTO FEDERALIZADO 555 940.5 572 718.8 605 334.2 32 615.4 5.7 2.6Gasto Programable 330 712.7 330 437.8 365 444.0 35 006.2 10.6 4.2

Previsiones y Aportaciones Federales 1/ 265 399.5 280 963.7 275 764.7 (5 199.0) (1.9) (2.0)Ramo 33 247 728.0 251 201.4 258 830.9 7 629.5 3.0 (1.5)Ramo 25 17 671.5 29 762.3 16 933.8 (12 828.5) (43.1) (9.7)

Convenio 34 323.6 32 474.1 39 984.8 7 510.7 23.1 9.8SEP (Recursos Federalizados) 26 865.7 26 330.8 31 994.6 5 663.8 21.5 12.3SAGARPA (Alianza para el Campo) 6 555.4 5 831.5 7 059.1 1 227.6 21.1 1.5SEMARNAT (Comisión Nacional del Agua) 902.5 311.8 931.1 619.3 198.6 (2.7)

Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas 2/ 30 989.6 17 000.0 49 694.5 32 694.5 192.3 51.2

Participaciones a Entidades Federativas y Municipios 225 227 .8 242 281.0 239 890.2 (2 390.8) (1.0) 0.4

1/ Incluye aportaciones al ISSSTE y FOVISSSTE.2/ En ejercido 2003 y 2004 incluye recursos entregados a las entidades federativas a través del FIES.Fuente: SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004.

RECURSOS ENTREGADOS A LOS GOBIERNOS DE ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOSTRANSFERENCIA DE RECURSOS A ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS

(Millones de Pesos)

ConceptoPresupuesto Variaciones Respecto a:

2004 Presupuesto Original

Del monto total ejercido en el Ramo 33 por 258 mil 830.9 millones de pesos en 2004, el FAEB concentró el 62.7% del total; le siguió el FASSA con el 13.3%; el Fortamun-DF con el 9.3%; el FAIS con el 9.1%. El resto de los Fondos concentraron el restante 5.6% de los recursos del Ramo.


179

2003Ejercido Original Ejercido

TOTAL 247 728.0 251 201.4 258 830.9FAEB 156 392.5 156 184.1 162 265.2FASSA 32 936.3 34 064.1 34 532.1FORTAMUNDF 22 889.2 24 097.6 24 097.6FAIS 22 332.7 23 511.6 23 511.6FAM 7 287.7 7 655.4 7 655.4FASP 2 733.0 2 500.0 3 500.0FAETA 3 156.6 3 188.6 3 269.0Fuente: SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004.

RECURSOS DESCENTRALIZADOS A TRAVÉS DEL RAMO 33(Millones de Pesos)

Fondo 2004

Por su parte, como se señaló, los recursos canalizados mediante el PAFEF ascendieron a 49 mil 694.5 millones de pesos, cifra superior a la autorizada en 32 mil 694.5 millones de pesos. Dicho monto considera los recursos entregados a entidades federativas por conducto del FIES, por 23 mil 297.7 millones de pesos, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 23, fracción I, inciso j) del PEF, relacionado con la distribución de ingresos excedentes a los estimados en la Ley de Ingresos de la Federación.

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004 se practicaron 78 revisiones, de las cuales la ASF realizó 74 en forma directa, 3 se solicitaron a los Órganos Técnicos de Fiscalización de las Legislaturas Locales (OTFLL), y una más que se llevó a cabo de manera coordinada con el OTFLL de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. De las 78 revisiones, 73 correspondieron al Ramo General 33 y 5 al Ramo General 39. La muestra auditada fue de 43 mil 531.0 millones de pesos. Por entidad federativa, destaca que todos recibieron por lo menos dos auditorías y que en los casos del Distrito Federal y de Veracruz fueron cinco revisiones. Del total de auditorías practicadas al Ramo General 33, al FAEB se le practicaron 4 en 4 entidades federativas; al FASSA 1 en una entidad federativa (Durango); al FISM 32 en 31 entidades federativas y 32 municipios y o delegaciones; al FORTAMUN-DF 34 revisiones en 32 entidades federativas y 34 municipios y o delegaciones; al FAM 1 revisión en una entidad federativa, al FASP 1 revisión en una entidad federativa. De las auditorías al Ramo General 39, al PAFEF se le practicaron 3 en 3 entidades federativas, y al FIES 2 en 2 entidades federativas. La ASF dictaminó las auditorías practicadas, emitiendo su opinión acerca del cumplimiento o incumplimiento por parte de los entes fiscalizados, de las disposiciones contenidas en la Ley de Coordinación Fiscal, y en su caso del Decreto de Presupuesto que le es relativo.


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RAMOS GENERALES 33 Y 39 0 0 0 0 12 66 0 0 0 78Aguascalientes 2 2Baja California 2 2Baja California Sur 2 2Campeche 2 2Chiapas 2 2Chihuahua 2 2Coahuila 2 2Colima 2 2Distrito Federal 3 2 5Durango 1 2 3Estado de México 1 2 3Guanajuato 1 2 3Guerrero 1 2 3Hidalgo 2 2Jalisco 1 2 3Michoacán 2 2Morelos 2 2Nayarit 2 2Nuevo León 2 2Oaxaca 2 2Puebla 1 2 3Querétaro 2 2Quintana Roo 2 2San Luis Potosí 2 2Sinaloa 2 2Sonora 2 2Tabasco 2 2Tamaulipas 1 2 3Tlaxcala 2 2Veracruz 1 4 5Yucatán 1 2 3Zacatecas 2 2Fuente: ASF, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004. Tomo Ejecutivo.

TOTAL

PARTE III. ENTIDADES FEDERATIVAS



CUMPLIMIENTO


SISTEMAS



EXCEPCIONAL

Como resultado de las auditorías practicadas, la ASF emitió 1,203 observaciones, de las que derivaron 1,285 acciones promovidas: 855 recomendaciones de carácter preventivo, y 430 de carácter correctivo, entre las que destacaron 213 promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias y 174 pliegos de observaciones, situación que deja en claro las importantes irregularidades que se detectaron en el ejercicio de los recursos por parte de las entidades federativas y municipios. En el caso particular de las auditorías practicadas al Ramo General 33, se promovieron 1105 acciones, de las cuales 694 (62.8%) son de carácter preventivo (Recomendaciones), y 411 (37.2%) son de carácter correctivo, 35 Solicitudes de Aclaración (3.2%), 5 de Promoción del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal (0.5%), 166 Pliegos de Observaciones (15.0%), y 205 Promoción del Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria (18.5%). Respecto de las auditorías practicadas al Ramo General 39, se promovieron 180 acciones, de las cuales 161 (89.4%) son de carácter preventivo (Recomendaciones), y 19 (10.6%) son de carácter correctivo, 3 Solicitudes de Aclaración (1.8%), 8 Pliegos de Observaciones (4.4%), y 8 Promoción del Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria (4.4%).


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El Impacto detectado en la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2004, relativo al Ramo General 33, fue en lo Contable 985.1 millones de pesos, y en lo Económico 6 mil 592.4 millones de pesos; las Recuperaciones Operadas alcanzaron la suma de 46.0 millones de pesos, y las Probables alcanzaron la cantidad de 5 mil 954.1 millones de pesos. El Impacto Económico, relativo al Ramo General 39, fue en lo Contable 449.4 millones de pesos, y en lo Económico 86.4 millones de pesos. No hubo Recuperaciones operadas, y las Probables alcanzaron la cantidad de 73.2 millones de pesos.




RAMOS GENERALES 33 Y 39 78 1203 855 0 38 5 213 0 174 1285Aguascalientes 2 24 21 1 2 24Baja California 2 39 18 3 1 14 5 41Baja California Sur 2 36 28 2 15 4 49Campeche 2 8 6 2 8Coahuila 2 23 12 11 1 24Colima 2 14 9 5 14Chiapas 2 16 12 4 2 18Chihuahua 2 41 24 8 12 44Distrito Federal 5 178 170 4 9 183Durango 3 58 42 2 7 11 62Estado de México 3 43 28 1 1 7 7 44Guanajuato 3 54 36 6 14 56Guerrero 3 57 36 1 11 10 58Hidalgo 2 25 18 3 3 1 25Jalisco 3 65 58 7 1 66Michoacán 2 17 13 1 4 18Morelos 2 35 20 8 3 5 36Nayarit 2 40 28 3 7 6 44Nuevo León 2 32 23 1 11 2 37Oaxaca 2 45 26 10 15 51Puebla 3 43 23 4 8 10 45Querétaro 2 9 7 3 10Quintana Roo 2 40 20 11 10 41San Luis Potosí 2 34 32 1 1 1 35Sinaloa 2 27 20 1 2 9 3 35Sonora 2 19 16 2 1 19Tabasco 2 12 3 9 12Tamaulipas 3 13 2 1 6 4 13Tlaxcala 2 31 24 2 6 32Veracruz 5 60 34 15 13 62Yucatán 3 24 15 1 5 5 26Zacatecas 2 41 31 3 9 10 53

NOTAS:R RecomendaciónOIC Solicitud de intervención del Órgano IntePFRAS Promoción para el Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias


SIIR Solicitud de Intervención de la InstanciaPO Pliego de Observaciones


PARTE III. ENTIDADES FEDERATIVAS

OBSERVACIONES-ACCIONES PROMOVIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2004

ENTE




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Del contenido del Informe de las auditorías practicadas por la ASF y los OTFLL, se infieren los comentarios siguientes:

⎯ Es notorio que la ASF, en su programa de auditorías, le da prioridad a los recursos del FISM y del FORTAMUNDF sin considerar que el FAEB y el FASSA son de mayor importancia en cuanto a monto asignado se refiere, y en donde se localizaron fuertes irregularidades en los estados revisados.

⎯ Las revisiones practicadas a los fondos de los Ramos Generales 33 y 39 tuvieron como objetivo

verificar que los recursos transferidos se hayan destinado a los fines señalados en la Ley de Coordinación Fiscal y, en su caso, al Decreto de Presupuesto que le es relativo. La conclusión de la entidad de fiscalización superior, se vio reflejada en la emisión de 61 dictámenes con opinión positiva (el ente fiscalizado cumplió en lo general con las disposiciones legales y normativas aplicables), 3 dictámenes con abstención de opinión, (2 corresponden al municipio de Reynosa, Tamaulipas por el ejercicio de los fondos del FISM y del FORTAMUNDF, y 1 al Gobierno del Estado de Yucatán por el ejercicio de los fondos del FIES), y 10 dictámenes con opinión negativa (7 corresponden al fondo FISM ejercido por los municipios de Los cabos, Baja California, Acapulco, Guerrero, Morelia, Michoacán, Tepic, Nayarit, Tuxtepec, Oaxaca, Otón P. Blanco, Quintana Roo y Veracruz, Veracruz; 1 corresponde al fondo FORTAMUNDF ejercido por el municipio de Tijuana, Baja California, 1 al fondo PAFEF ejercido por el Gobierno del Distrito Federal, y 1 al fondo FAEB ejercido por el Gobierno del Estado de México).Los OTFLL del Distrito Federal, y de los estados de Guerrero, y de Jalisco dictaminaron en el sentido de que los entes fiscalizados cumplieron en lo general con las disposiciones legales y normativas aplicables.

⎯ Resalta el impacto económico determinado en la auditoría al FAEB, ejercido por el Estado de

México, que asciende a la cantidad de 4 mil 881.3 millones de pesos, cuyas irregularidades se aprecian en conceptos como recursos destinados a fines no establecidos en la Ley de coordinación Fiscal por 2 mil 790.3 millones de pesos; creación de pasivos a favor de la Dependencia Ejecutora de los cuales se desconoce su destino y aplicación por 1 mil 273.2 millones de pesos; retención del ISR a trabajadores no declarado ni enterada a la SHCP por 805.2 millones de pesos, y 11.7 millones de pesos por varios conceptos de irregularidad.

⎯ Del análisis a las irregularidades relevantes que la ASF presenta en su Informe del Resultado de

la Revisión de la Cuenta Pública 2004, comparadas con las presentadas en el Informe del 2003, se nota que en general son recurrentes en cada uno de los fondos revisados. Así, en el FAEB se detectaron pagos efectuados con fines distintos a los establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal, pagos indebidos a personal que causó baja o por compensaciones discrecionales, pagos indebidos a personal comisionado con goce de sueldo; pagos indebidos a despachos externos diferencias entre lo aportado por TESOFE y el ejercicio registrado, pagos a personal con cargo de elección popular.

⎯ En el FASSA, pagos de incentivos y estímulos sin autorización, rendimientos financieros no

transferidos; obras y acciones que no benefician a zonas o grupos en rezago social. ⎯ En el FISM, obras y acciones que no benefician a zonas o grupos en rezago social, recursos

destinados a fines distintos a los establecidos por la normatividad, obra pagada no ejecutada, falta de documentación comprobatoria del gasto, anticipos no amortizados o indebidamente amortizados.


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⎯ En el FORTAMUNDF, falta de ministración de los recursos en los montos y plazos establecidos, falta de documentación comprobatoria o que incumple requisitos fiscales, obras de mala calidad, adquisiciones para fines distintos a los establecidos en el fondo, pagos de pasivos de gasto corriente sin autorización del cabildo, adquisición de terrenos sin acreditación notarial, adquisición de vehículos sin acreditar la propiedad del municipio, y adjudicación indebida directa de obra.

⎯ En el FASP, adjudicación indebida de contratos, falta de documentación comprobatoria, y pagos

en exceso por concepto de obra.

⎯ En el FAETA, falta de documentación comprobatoria, transferencias indebidas de recursos a otras entidades del gobierno del estado, pagos indebidos en cursos de capacitación, y rendimientos financieros no transferidos.

⎯ En el Ramo General 39 PAFEF las irregularidades relevantes son pagos en exceso, penas

convencionales no aplicadas, pagos soportados con documentación indebida o carentes de documentación, ejercicio de recursos en fecha posterior a la autorizada, intereses generados no reintegrados a la TESOFE; en el FIES pagos indebidos de nómina, pagos en exceso, pagos sin soporte documental, obra pagada no ejecutada, documentación comprobatoria incompleta, y deficiencias técnicas de obra.

⎯ La recurrencia de irregularidades en el ejercicio de los recursos transferidos a estados y

municipios, ha motivado que la Comisión de Vigilancia analice las facultades sancionatorias de la ASF. Al efecto, se ha encontrado que la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la Ley de Coordinación Fiscal, y los Convenios de Coordinación Fiscal señalan el ámbito de actuación de la ASF con limitaciones acentuadas para que ésta ejerza de manera directa sus facultades sancionatorias, por lo que debiera hacerse un esfuerzo para que en dicha normatividad se establezca claramente el alcance de las facultades de fiscalización y sancionatorias de la ASF.

⎯ De las revisiones realizadas a las auditorías practicadas por la ASF, se ha comprobado que las

acciones promovidas por esta entidad de fiscalización superior, en algunos de los casos se solventan con oficios de los OTFLL en los que estos comunican a la ASF que dichas acciones han sido solventadas, sin que se adjunte la evidencia documental indispensable.

⎯ Es evidente la diferencia de criterios que existe entre la ASF y los OTFLL, relativos a informar

acerca de los resultados de las revisiones, pues la primera promueve acciones sancionatorias en las mismas circunstancias en que los OTFLL solamente promueven acciones preventivas (recomendaciones). Esta situación se genera a partir de que la entidad de fiscalización superior acepta los resultados y las acciones que los OTFLL promueven, sin analizar si cada una de las acciones corresponde adecuadamente al resultado.

⎯ Como se observará, no se incluyen como parte de los apartados del informe de cada una de las

auditorías los comentarios del ente fiscalizado, lo cual impide conocer el juicio del ente fiscalizado respecto a la intervención de la entidad de fiscalización superior.


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Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 Con el objeto de llevar a cabo un análisis de las auditorías practicadas por la ASF a las entidades federativas y municipios, la UEC tomó una muestra de 7 auditorías correspondientes al fondo FISM ejercido por los municipios de Tijuana Baja California, Acapulco, Guerrero, al fondo FAEB, ejercido por los Gobiernos del Estado de México, del Estado de Guanajuato, y del Estado de Veracruz, y los recursos del FIES Y PAFEF ejercido por el Gobierno del D F, cuyos aspectos centrales se detallan a continuación.

6.1 BAJA CALIFORNIA. RECURSOS DEL FONDO DE APORTACIONES PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL EJERCIDOS POR EL MUNICIPIO DE TIJUANA.

⎯ Objetivo. Verificar que los recursos federales asignados al municipio de Tijuana del estado de

Baja California, correspondientes al Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), se registraron, administraron, ejercieron y destinaron de conformidad con lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal y demás normatividad aplicable y comprobar la existencia de mecanismos que fortalezcan la transparencia en su aplicación.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría del Tipo Financiera y de Cumplimiento.

La revisión se seleccionó por la importancia del monto de los recursos federales del Ramo General 33, asignados al municipio de Tijuana del estado de Baja California. De 152.1 millones de pesos transferidos durante el ejercicio 2004 al estado de Baja California a través del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, se revisó la aplicación de los recursos asignados al municipio de Tijuana, los cuales ascendieron a 62 millones de pesos, monto que representó el 40.8 % del total de los recursos ministrados al estado, de estos se ejercieron 62 millones de pesos. Para la revisión se determinó una muestra de 41.3 millones de pesos que representaron el 66.5% del total asignado. Las áreas Revisadas fueron las secretarías de Administración y Finanzas y de Desarrollo Social Municipal de Tijuana, Baja California.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se comprobó una falta de conciliación de las cifras

reportadas en la información financiera, la recepción, manejo y ejercicio de los recursos sin contar con una cuenta específica para ello; dificultades para proporcionar la documentación, o su entrega parcial, que repercuten en el desempeño de la entidad fiscalizada y en el desarrollo de la propia auditoría; diferencias contables entre las cifras reportadas en la Cuenta Pública Municipal y el Cierre de Ejercicio 2004 por 367 mil pesos; diferencias entre lo reportado en el Cierre del Programa de Obra Social 2004 y la documentación comprobatoria de cinco obras por 5 mil pesos.

Se constató la aplicación de recursos en obras y acciones que no están contempladas en los rubros definidos por la Ley de Coordinación Fiscal por 2.1 millones de pesos; el fraccionamiento indebido de adquisiciones por 4.6 millones de pesos; el fraccionamiento de obras y servicios relacionados con la obra para adjudicarse directamente por 6.7 millones de pesos; la falta de documentación justificativa y comprobatoria de expedientes de obra por 1.6 millones de pesos. También resultó la aplicación de 2.1 millones de pesos en acciones que no se encuentran contempladas por la Ley de Coordinación Fiscal, y una elevada proporción de los recursos del Fondo se orientó a acciones de pavimentación, sin que el municipio justificara fehacientemente su necesidad, sobre todo en la perspectiva de la situación que observan servicios básicos prioritarios, como agua, drenaje y electrificación.


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⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron 32 observaciones que generaron 33 acciones promovidas, de las cuales 13 corresponden a Recomendaciones, 2 a Solicitudes de Aclaración-Recuperación, 1 a Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal, 4 a Pliegos de Observaciones y 13 a Promociones del Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, las Secretarías de Administración y Finanzas y de

Desarrollo Social Municipal de Tijuana, Baja California, en lo concerniente al ejercicio de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social Municipal, cumplieron con las disposiciones normativas aplicables a la transferencia y aplicación de recursos a obras y acciones determinadas en la Ley de Coordinación Fiscal, excepto por las observaciones que se precisan en el apartado de Resultados Relevantes.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Se determinó un impacto en el Control por la falta de conciliación de

las cifras reportadas en la información financiera, la recepción, manejo y ejercicio de los recursos en cuenta que no es específica para ello; la dificultad para proporcionar la documentación, o su entrega parcial, que repercuten en el desempeño de la entidad fiscalizada y en el desarrollo de la propia auditoría. Adicionalmente, se determinó un impacto Contable por un monto de 372 mil pesos resultante de diferencias contables entre las cifras reportadas en la Cuenta Pública Municipal y el Cierre de Ejercicio 2004, y diferencias entre lo reportado en el Cierre del Programa de Obra Social 2004 y la documentación comprobatoria de cinco obras. Asimismo se determinó un Impacto Económico (cuantificación monetaria de lo observado) por 17.8 millones de pesos, consistente en la aplicación de recursos en obras y acciones que no están contempladas en los rubros definidos por la Ley de Coordinación Fiscal, fraccionamiento indebido de adquisiciones; fraccionamiento de obras y servicios relacionados con la obra para adjudicarse directamente, falta de documentación justificativa y comprobatoria de expedientes de obra. El Impacto Social determinado consistió en que se aplicaron 2.1 millones de pesos en acciones que no se encuentran contempladas por la Ley de Coordinación Fiscal, y en que una elevada proporción del FISM se orientó a acciones de pavimentación, sin que el municipio aportara la justificación correspondiente.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Al igual que en años anteriores, el tipo de

observaciones son en el sentido de destinar los recursos federales transferidos a obras y acciones diferentes a lo establecido en la Norma Jurídica, la falta de comprobación documental oportuna, y la carencia de elementos de rendición de cuentas transparente, entre otros. Por otra parte, el criterio de la ASF para opinar si el ente fiscalizado cumple o no con las disposiciones de Ley, no es claro y consistente, como puede notarse de la comparación de este caso en que existen pliegos de Observaciones y Promociones del Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias por un porcentaje aproximado del 43% de la muestra auditada y se considera que la entidad fiscalizada sí cumple en lo general con disposiciones de Ley.

6.2 D.F. RAMO GENERAL 39. FIDEICOMISO PARA LA INFRAESTRUCTURA EN LOS ESTADOS (FIES), ASIGNADO PARA SU EJECUCIÓN AL FIDEICOMISO PARA EL MEJORAMIENTO DE LAS VÍAS DE COMUNICACIÓN (FIMEVIC).

⎯ Objetivo. Verificar la distribución, registro, administración, ejercicio y destino de los recursos

federales transferidos al Gobierno del Distrito Federal, de conformidad con lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2004, en las Reglas de Operación y en los Lineamientos para la Solicitud y Pago de Recursos con cargo al Fideicomiso para la


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Infraestructura en los Estados, y demás normatividad aplicable; asimismo, comprobar que las obras se planearon, programaron, presupuestaron, licitaron, contrataron y ejecutaron, de conformidad con la normatividad vigente en la materia; que los pagos se ajustaron a los volúmenes de obra ejecutados y al tipo y calidad de los materiales especificados; que se aplicaron correctamente tanto los precios unitarios contratados como los extraordinarios autorizados; y que su funcionamiento y puesta en operación se sujetó a lo establecido en el proyecto.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una Auditoría de Obra Pública e Inversión Física al

Ramo 39 “Programa de Apoyos para el Fortalecimientos de las Entidades Federativas”. Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados. Obra Pública e Inversión Pública, cuyo criterio de selección fue por el Interés Camaral, para atender el punto de acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, presentada en el comunicado número CVASF/LIX/540/2005 del 16 de agosto de 2005, donde se solicita una auditoría integral a los recursos federales involucrados en la obra pública del Distrito Federal por el Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación del Distrito Federal (FIMEVIC). El universo seleccionado alcanzó la cantidad de 80.5 millones de pesos, de los cuales la muestra auditada fue de 49.1 millones de pesos. Se revisaron 11 de 15 contratos de la totalidad de la contratación de Inversiones Físicas realizadas por Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación del Distrito Federal en el ejercicio de 2004 correspondientes al corredor vial Insurgentes en México, D. F. El área revisada fue la Dirección de Construcción del FIMEVIC Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación del Distrito Federal. (FIMEVIC).

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Esta auditoría se llevó a cabo de manera coordinada entre

la ASF y la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. La primera determinó 16 resultados y 39 observaciones que generaron 39 recomendaciones, de las cuales 22 se motivaron por su impacto negativo en el medio ambiente al violar la Ley Ambiental del Distrito Federal, 5 por incumplimientos al Estatuto del Gobierno del Distrito Federal y de las reglas de operación del FIMEVIC, y 12 por incumplimiento a diversas disposiciones de la Ley de Obras Públicas del Distrito Federal y al Reglamento de Construcciones del Distrito Federal. La Contaduría Mayor de Hacienda de la ALDF determinó 3 resultados y 29 observaciones que generaron 29 recomendaciones, motivadas por errores en el Informe de Cuenta Pública 2004 del ejercicio presupuestal de 2004 del FIMEVIC, incumplimiento por parte de los contratistas, a los requisitos de las bases de licitación, entrega extemporánea de anticipos a contratistas de obra generando el diferimiento del periodo de ejecución; falta de acreditación de la designación de la residencia de obra de la entidad; falta de comprobación de haber obtenido las mejores condiciones en cuanto a calidad, financiamiento, oportunidad y precio de varios contratos de obra pública; falta de requisitos legales en los modelos de contrato celebrados; y falta de exhibición de las estimaciones de obra ejecutada que compruebe la amortización de anticipos otorgados. En los expedientes de diversos contratos se constató la falta de documentación que haga del conocimiento del contratista la identidad de la persona con el cargo de supervisor; en las bitácoras de obra se detectaron inconsistencias como la falta de registro de las personas con firma autorizada como representantes de la entidad, falta de firma de quien suscribió el contrato por parte de la entidad, falta de folios en la totalidad de las hojas; el FIMEVIC comprometió en el catálogo de conceptos del contrato precios unitarios para la ejecución de conceptos de obra que contienen actividades comunes y en caso de que se pagaran todos los conceptos se duplicaría el pago de algunas actividades; el FIMEVIC no requirió al contratista de obra para que presentara las estimaciones en las fechas de corte convenidas en el contrato (cada 30 días a partir del inicio de


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los trabajos), y las aceptó en períodos quincenales, situación que afecta el factor de financiamiento en perjuicio de la entidad.

⎯ Acciones promovidas. Se emitieron 68 observaciones que generaron 68 acciones, que

corresponden en su totalidad a Recomendaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, el gobierno del Distrito Federal cumplió razonablemente con las disposiciones normativas aplicables a la planeación, programación, presupuestación, licitación, contratación, ejecución y pago de las operaciones examinadas, con salvedad de los resultados con observación que se precisan en el apartado correspondiente.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión practicada, la Auditoría Superior de la

Federación promovió 68 acciones orientadas principalmente a promover la elaboración, actualización o simplificación de la normativa; y propiciar el cabal cumplimiento de la normativa y la legislación, de las cuales 22 son para promover la implantación de mejores prácticas gubernamentales y 46 para arraigar la cultura de la rendición de cuentas.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. La ASF no reporta en su Informe los

efectos contables, económicos y sociales determinados por ella misma o por la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa de Representantes del Distrito Federal; sin embargo, en las 68 observaciones se encuentran algunas irregularidades que son incumplimientos por parte de los contratistas y otras que son irregularidades de servidores públicos del FIMEVIC y que, en ambos casos o en alguno de ellos, pudieron generar responsabilidades sin que se hiciera notar. Se recomienda que antes del vencimiento del plazo legal para solventar las observaciones, se determinen las probables responsabilidades y a cargo de quién serían.

6.3 DISTRITO FEDERAL. RAMO GENERAL 39. PROGRAMA DE APOYOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS (PAFEF),ASIGNADO PARA SU EJECUCIÓN AL FIDEICOMISO PARA EL MEJORAMIENTO DE LAS VÍAS DE COMUNICACIÓN (FIMEVIC).

⎯ Objetivo. Verificar la distribución, registro, administración, ejercicio y destino de los recursos

federales transferidos al Gobierno del Distrito Federal, de conformidad con lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2004, en los Lineamientos para la aplicación y ejercicio de los recursos del Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, y demás normatividad aplicable; asimismo, comprobar que las obras se planearon, programaron, presupuestaron, licitaron, contrataron y ejecutaron, de conformidad con la normatividad vigente en la materia; que los pagos se ajustaron a los volúmenes de obra ejecutados y al tipo y calidad de los materiales especificados; que se aplicaron correctamente tanto los precios unitarios contratados como los extraordinarios autorizados; y que su funcionamiento y puesta en operación se sujetó a lo establecido en el proyecto.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una Auditoría de Obra Pública e Inversión Física

tomando en consideración el Criterio de Selección de Interés Camaral. Se seleccionó el Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, asignado al Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación, constituido por el Gobierno del Distrito Federal, para la ejecución de la obra San Antonio 2a. Etapa, en México, Distrito Federal, para atender el punto de acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, presentada en


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el comunicado número CVASF/LIX/540/2005 del 16 de agosto de 2005, donde se solicita se realice una auditoría integral a los recursos federales involucrados en la obra pública del Distrito Federal, con un alcance de un Universo Seleccionado de 151.4 millones de pesos, y una muestra auditada de 83.3 millones de pesos. Las áreas revisadas fueron el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de Entidades Federativas (PAFEF) y la Dirección de Construcción del FIMEVIC.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. En un Pliego de Observaciones se presume un probable

daño o perjuicio al patrimonio de la Hacienda Pública Federal por un monto de 26.7 millones de pesos más IVA que corresponden a un saldo de anticipo pendiente de amortizar por 7.5 millones de pesos, más intereses por 955 mil pesos, gastos financieros del anticipo no utilizado para los fines originales por 1.4 millones de pesos, intereses por pago en exceso de 32 mil pesos, pago de dos conceptos extraordinarios no incluidos en el convenio especial por 3.2 millones de pesos, retenciones no aplicadas por 3.6 millones de pesos, sanción por incumplimiento del programa por 9.5 millones de pesos y pago indebido por trabajos deficientes en el sistema pluvial por 400 mil pesos.

En un segundo pliego de observaciones se presume un daño patrimonial por 795 mil pesos más IVA, que corresponden a un saldo pendiente de amortizar, intereses generados y pago de trabajos no realizados a la fecha del término del contrato; y en el tercer pliego de observaciones se presume un daño patrimonial por 1.8 millones de pesos que corresponden a un pago anticipado que generó intereses y al pago de dos conceptos fuera de la naturaleza del contrato. Adicionalmente se detectaron múltiples violaciones a la Ley Ambiental del Distrito Federal, y a la Ley y Reglamento de Obras Pública del Distrito Federal.

⎯ Acciones promovidas. Se emitieron 91 observaciones que generaron 96 acciones promovidas, de

las cuales 91corresponden a Recomendaciones, dos a Solicitudes de Aclaración-Recuperación y tres a Pliegos de Observaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, el Gobierno del Distrito Federal no cumplió las

disposiciones normativas aplicables al pago de la obra pública, en virtud de que en los procesos revisados se registra un importe económico por 43.7 millones de pesos que representa el 52.5% de la muestra auditada y constituye una irregularidad significativa, resultado de las observaciones en las que destacan los pagos efectuados en exceso, por mala calidad en la ejecución de la obra y por penas convencionales.

⎯ Impacto de la Fiscalización. El Impacto Económico, que representa el monto de las operaciones

observadas por 43.7 millones de pesos, no necesariamente implica recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal y estará sujeto a las aclaraciones que se efectúen en los plazos establecidos para tal fin, incluidas en el total del impacto económico.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Las dos auditorías practicadas al

FIMEVIC, una por los recursos transferidos vía FIES y otra por los recursos transferidos vía PAFEF, se practicaron en cumplimiento de sendos puntos de acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. De los resultados obtenidos se concluye que la obra no fue planeada y ejecutada en apego a la normatividad legal existente, provocando múltiples violaciones económico-presupuestal y ambiental. Se recomienda que antes del vencimiento del plazo legal para solventar las observaciones, se determinen las probables responsabilidades y a cargo de quién serían.


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6.4 ESTADO DE MÉXICO. RECURSOS DEL FONDO PARA LA EDUCACIÓN BÁSICA Y NORMAL TRANSFERIDOS AL GOBIERNO DEL ESTADO.

⎯ Objetivo. Verificar que los recursos federales transferidos al Estado de México, a través del Fondo

de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), se distribuyeron, registraron, administraron, ejercieron y destinaron de conformidad con lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal y demás normatividad aplicable, comprobando la existencia de mecanismos que fortalezcan la transparencia en su aplicación.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría financiera y de cumplimiento al Fondo

de Aportaciones para la Educación Básica y Normal. La revisión se seleccionó por la importancia del monto de los recursos federales del Ramo General 33, asignados al estado de México, a través del FAEB, comprendió los recursos transferidos por la Federación durante 2004 al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal del Estado de México, por un importe de 15 mil 120.4 millones de pesos. El examen consideró el uso de técnicas asistidas por computadora y revisión documental por 13 mil 973.8 millones de pesos, que representan el 92.4% del total aportado. Las áreas revisadas fueron el Organismo Público descentralizado Servicios Educativos Integrados al Estado de México (SEIEM) y la Secretaría de Finanzas, Planeación y Administración del Gobierno del Estado de México (SEFIPLAA).

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se constató recursos no transferidos de la SEFIPLAA al

SEIEM, destinándose a fines no establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal por 2 mil 790.3 millones de pesos; pasivo de la SEFIPLAA a favor del SEIEM, al no atender los requerimientos del organismo en tiempo y forma, desconociéndose su destino y aplicación, por 1 mil 273.2 millones de pesos; pagos a personal posteriores a su fecha de baja del organismo, por 14 millones de pesos; pagos a personal durante el periodo en que presentaron licencia sin goce de sueldo por 370 mil pesos; pagos superiores a lo establecido en los tabuladores autorizados por 30 mil pesos. Asimismo, pago de accesorios por cuotas y contribuciones presentadas con extemporaneidad correspondientes al ISSSTE e ISR, por 9.1 millones de pesos; retenciones por concepto de ISR no declarados y enterados a SHCP por 805.2 millones de pesos y pagos a personal que sus firmas difieren entre 2 quincenas por 1.7 millones de pesos.


corresponden a Recomendaciones, 1 a Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal, 5 a Pliegos de Observaciones y 2 a Promociones del Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, la Secretaría de Finanzas, Planeación y

Administración y los Servicios Educativos Integrados al Estado de México (SEIEM), no cumplieron con las disposiciones normativas aplicables a la transferencia de recursos, en virtud de que en los procesos revisados se observó un monto de 4,881.3 millones de pesos, que representa el 34.9% de la muestra auditada, cuyas irregularidades se precisan en el apartado de resultados relevantes correspondiente.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Se determinó un Impacto Económico (cuantificación monetaria de lo

observado) con importe de 4 mil 881.3 millones de pesos, que representa el monto de las operaciones observadas, las cuales no necesariamente implican recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal y estarán sujetas a las aclaraciones que se efectúen, en los plazos establecidos para tal fin; de este importe se determinaron Recuperaciones Probables por 4 mil 872.2 millones de pesos. También se determinó que existe debilidad en el control interno de las


190

actividades operativas cotidianas, una inadecuada supervisión de las actividades para el pago de remuneraciones, en el pago de aportaciones patronales, así como falta de transparencia en el manejo de los recursos del fondo, por la diversidad de operaciones financieras efectuadas por la Secretaría de Finanzas, Planeación y Administración del estado.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Es de notarse que las observaciones son

del mismo tipo que las de años anteriores, lo que indica que el problema no es la falta de normas jurídicas sancionatorias, sino de aplicación estricta de las mismas. Se recomienda que la solventación de las observaciones se apegue estrictamente a la norma jurídica e interna de la entidad de fiscalización superior. De igual forma es importante dar seguimiento a una auditoría con dictamen negativo y particularmente a las acciones promovidas en virtud de la trascendencia de las irregularidades.

6.5 GUANAJUATO. RECURSOS DEL FONDO DE APORTACIONES PARA LA EDUCACIÓN BÁSICA Y NORMAL TRANSFERIDOS AL GOBIERNO DEL ESTADO.

⎯ Objetivo. Verificar que los recursos federales transferidos al estado de Guanajuato, a través del

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), se distribuyeron, registraron, administraron, ejercieron y destinaron de conformidad con lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal y demás normatividad aplicable, comprobando la existencia de mecanismos que fortalezcan la transparencia en su aplicación.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Financiera y de cumplimiento al Fondo

de Aportaciones para la Educación Básica y Normal. La revisión se seleccionó por la importancia del monto de los recursos federales del Ramo General 33, asignados al estado de Guanajuato a través del FAEB. La revisión comprendió los recursos transferidos por la Federación durante el 2004 del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal al estado de Guanajuato, por un importe de 6 mil 411. millones de pesos. El examen consideró el uso de técnicas asistidas por computadora y revisión documental por 6 mil 017.3 millones de pesos, que representa el 93.9% del total aportado. Las áreas revisadas fueron las Secretarías de Educación (SEP) y la de Finanzas y Administración del Gobierno del estado de Guanajuato (SFA).

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. No se identificó la generación de productos financieros

por 7.7 millones de pesos; recursos ejercidos de más en relación con lo aportado por la federación para los rubros de Gastos de Inversión y FOVISSSTE por 22.8 millones de pesos; recursos ejercidos del FAEB inferiores al importe aportado por la Federación por 326.5 millones de pesos; recursos ejercidos en la nómina estatal subsidiada superior a lo autorizado por la SEP, por 13.4 millones de pesos; pago a personal comisionado a otras dependencias estatales por 991 mil pesos; pago a personal posterior a su fecha de baja por 380 mil pesos; pago a personal durante el periodo de su licencia sin goce de sueldo por 214 mil pesos; pago de honorarios por 2.9 millones de pesos; pago a personal que ostentaba dos plazas y no se proporcionó la compatibilidad de empleo por 468 mil pesos; pago de estímulos y bonos a personal de mando por conceptos no autorizados por la SEP, por 15.9 millones de pesos; pago a personal adscrito a centros de trabajo no autorizados por 939 mil pesos; pago a personal adscrito a centros de trabajo posterior a su fecha de clausura por 2.9 millones de pesos; registro de pagos por concepto de seguridad social estatal con cargo en el FAEB por 113.5 millones de pesos; firmas diferentes de beneficiarios en las nóminas de dos quincenas diferentes por 2.2 millones de pesos, y pago a 101 trabajadores que no fueron localizados en las visitas a los centros de trabajo por 2.1 millones de pesos.


191

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron 23 observaciones que generaron 24 acciones, de las cuales 9 corresponden a Recomendaciones, 11 a Pliegos de Observaciones y 4 a Promociones del Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, las Secretarías de Educación, y de Finanzas y

Administración del Gobierno del estado de Guanajuato, cumplieron con las disposiciones normativas aplicables a la transferencia de recursos, plazas autorizadas, comisiones al sindicato con goce de sueldo, personal que causó baja, honorarios, compensaciones, centros de trabajo y terceros institucionales, excepto por las observaciones que se precisan en el apartado correspondiente a Resultados Relevantes.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión se determinó un impacto Contable por

15.6 millones de pesos, correspondiente a registro de pagos por concepto de seguros inferiores a la documentación El Impacto Económico (cuantificación monetaria de lo observado) determinado por 513.3 millones de pesos, representa el monto de las operaciones observadas, las cuales no necesariamente implican recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal y estarán sujetas a las aclaraciones que se efectúen, en los plazos establecidos para tal fin; dentro de este monto se encuentran Recuperaciones Probables por 486 millones de pesos

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Al igual que en otras auditorías a los

Ramos Generales 33 y 39 las observaciones son del mismo tipo que las de años anteriores, lo que indica que en lo general los diferentes niveles de gobierno se enfrentan al mismo problema. Se recomienda que la solventación de las observaciones se apegue estrictamente a la norma jurídica e interna de la entidad de fiscalización superior. Por lo demás, llama la atención que frente a la dimensión de las irregularidades, el dictamen sea favorable.

6.6 GUERRERO. RECURSOS DEL FONDO PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL EJERCIDOS POR EL MUNICIPIO DE ACAPULCO DE JUÁREZ.

⎯ Objetivo. Verificar que los recursos asignados al municipio de Acapulco de Juárez del estado de

Guerrero, correspondiente al Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), se registraron, administraron, ejercieron y destinaron de conformidad a las disposiciones legales y normativas aplicables.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Financiera y de Cumplimiento por

Interés Camaral, para atender el Punto de Acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, donde solicita se investiguen las irregularidades en los apoyos económicos entregados por el Gobernador del Estado a comités para la realización de diversos proyectos de obra, en la comunidad de la Zanja del Municipio de Acapulco Guerrero. Las áreas revisadas fueron las secretarías de Finanzas, de Obras Públicas y de Desarrollo Rural, así como las direcciones de Planeación y de Adquisiciones del gobierno del municipio de Acapulco de Juárez del estado de Guerrero.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se constató que la entidad fiscalizada ejecutó 26 obras que

no benefician a zonas marginadas por 48.4 millones de pesos, obras ejecutadas sin haber llevado a cabo el proceso de adjudicación correspondiente por 4.3 millones de pesos y falta de evidencia documental por 7.2 millones de pesos.


192

⎯ Acciones Promovidas. En resumen se emitieron 32 observaciones que generaron 33 acciones, de las cuales 19 corresponden a Recomendaciones, 1 a Solicitud de Aclaración-Recuperación, 7 a Pliegos de Observaciones y 6 a Promociones del Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, el municipio de Acapulco de Juárez del estado de

Guerrero no cumplió con las disposiciones normativas aplicables a los registros contables y presupuestales, orientación de los recursos, difusión de las obras y acciones sociales y desarrollo institucional, en virtud de que en los procesos revisados las observaciones alcanzaron un monto de 60.8 millones de pesos, que representa el 70.7 % de la muestra auditada.

⎯ Impacto de la Fiscalización Como resultado de la revisión se determinó un impacto económico

de lo observado por 79.4 millones de pesos de los cuales se espera una recuperación probable de 61.2 millones de pesos. También se determinó un impacto en el control al no haberse elaborado el cierre del ejercicio definitivo con cifras al 31 de diciembre de 2004, ni la integración de la cuenta pública municipal. Así mismo se determinó un impacto social al detectarse la realización de obras que no están consideradas por la Ley de Coordinación.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. El tipo de observaciones son similares a

las emitidas en auditorías de años anteriores, y a otras entidades federativas tratándose de irregularidades en el destino de los recursos federales transferidos a obras y acciones diferentes a lo establecido en la norma jurídica, la falta de comprobación documental oportuna, la carencia de elementos de rendición de cuentas transparente. Por otra parte, el criterio de la ASF para opinar si el ente fiscalizado cumple ó no con las disposiciones de Ley, no es claro y consistente, como puede notarse de la comparación de este caso con el del Municipio de Tijuana, Baja California.

6.7 VERACRUZ. RECURSOS DEL FONDO DE APORTACIONES PARA LA EDUCACIÓN BÁSICA Y NORMAL TRANSFERIDOS AL GOBIERNO DEL ESTADO.

⎯ Objetivo. Verificar que los recursos federales transferidos al estado de Veracruz, a través del

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), se distribuyeron, registraron, administraron, ejercieron y destinaron de conformidad a las disposiciones legales y normativas aplicables.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Financiera y de Cumplimiento

seleccionada para atender el Punto de Acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación donde solicita se practiquen auditorías a los fondos federales asignados al estado de Veracruz, durante los ejercicios fiscales de la administración del Gobernador Miguel Alemán Velasco. Las áreas revisadas fueron la Secretaría de Educación y Cultura del Estado de Veracruz (SEC) y la Secretaría de Finanzas y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz (SEFIPLAN).

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se detectó que la entidad fiscalizada ejerció recursos en

exceso para el pago de nómina estatal subsidiada por 106.8 millones de pesos; pago de servicios profesionales para actividades no consideradas en la Ley de Coordinación Fiscal por 27.6 millones de pesos; pago de compensaciones a personal de mandos medios sin respetar los rangos y sin mediar lineamientos o evaluaciones al desempeño por 15.6 millones de pesos y por igual concepto a personal administrativo por 17.9 millones de pesos; pago de gratificaciones


193

extraordinarias y estímulos, a personal que ostentaba plaza estatal por 13.5 millones de pesos; pago de remuneraciones a personal que no contó con plaza presupuestal o contrato de honorarios por 14.7 millones de pesos.

⎯ Acciones Promovidas En resumen se emitieron 31 observaciones que generaron 32 acciones, de

las cuales 14 corresponden a Recomendaciones, 11 a Pliegos de Observaciones y 7 a Promociones del Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, las Secretarías de Educación y Cultura y de Finanzas

y Planeación del Gobierno del Estado de Veracruz cumplieron con las disposiciones normativas aplicables, excepto por las observaciones que se comentan en el apartado de Resultados Relevantes.

⎯ Impacto de la Fiscalización Como resultado de la revisión se determinó un impacto contable por

haberse registrado recursos por la contratación de despachos no considerados en la Ley de Coordinación Fiscal, así como salarios que se registraron con cargo a la partida de gratificaciones y estímulos. El importe económico de las operaciones observadas fue de 242.9 millones de pesos, de las cuales se estiman como de probable recuperación 195.6 millones de pesos.

⎯ Comentarios del Ente Fiscalizado. En su informe del resultado de la revisión y fiscalización

superior, la ASF no reporta comentarios del ente fiscalizado.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Las observaciones son similares a las emitidas en otras entidades federativas, y constituyen irregularidades en el destino de los recursos federales transferidos al FAEB. Se recomienda a la ASF aplicar estrictamente las normas jurídicas al momento de evaluar la documentación comprobatoria que solvente las observaciones.

VII.

Selección de Auditorías Practicadas a Entes Vinculados con

Funciones de Desarrollo Social


197

INTRODUCCIÓN Para la integración de la Cuenta Pública 2004, la SHCP modificó los criterios para la Clasificación Funcional del Gasto, a efecto de mejorar la estructura con la que se distribuyeron los recursos, de acuerdo a las actividades que realiza el Sector Público, en cumplimiento de sus responsabilidades y atribuciones. Particularmente, la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004 agrupa en las Funciones de Desarrollo Social las erogaciones realizadas por el sector público en los sectores de Educación; Salud; Seguridad Social; Urbanización, Vivienda y Desarrollo Regional; Agua Potable y Alcantarillado, y Asistencia Social.

Gasto Ejercido en 2004 De acuerdo con la información de la Cuenta Pública 2004, el gasto ejercido en Funciones de Desarrollo Social ascendió a 773 mil 600.2 millones de pesos, cantidad superior a lo programado en 8.5%, y a lo ejercido en 2003 en 4.8% real. De dicho monto, 82.8% se orientó a los servicios de Educación, Salud y Seguridad Social, que en conjunto registraron un incremento anual de 2.5% en términos reales, en tanto que el restante 17.2% se distribuyó de la siguiente forma: Urbanización, Vivienda y Desarrollo Regional con 13.8%; Asistencia Social, 2.6%, y Agua Potable y Alcantarillado, 0.8%.


TOTAL 695,595.2 712,902.5 773,600.2 60,697.7 8.5 4.8Educación 268,871.0 283,015.1 288,718.7 5,703.6 2.0 1.2

Salud 174,462.1 175,196.9 182,323.4 7,126.5 4.1 -1.5

Seguridad Social 145,527.6 155,376.2 169,128.2 13,752.0 8.9 9.6

Urbanización, Vivienda y Desarrollo Regional 85,299.6 73,689.7 106,926.2 33,236.5 45.1 18.2

Agua Potable y Alcantarillado 4,203.5 4,741.2 6,337.1 1,595.9 33.7 42.1Asistencia Social 17,231.4 20,883.4 20,166.6 -716.8 -3.4 10.3

Fuente: Original, PEF 2004; ejercido 2003 y 2004, Ramos y Dependencias de la Administración Pública Centralizada y Entidades de Control Presupuestario Directo.

GASTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL 2003-2004(Millones de Pesos)



Cabe comentar que de los casi 61 mil millones de pesos ejercidos por encima de lo presupuestado en las funciones de Desarrollo Social, el subsector de Urbanización, Vivienda y Desarrollo Regional absorbió el 54.8% del total. Asimismo, el subsector Seguridad Social fue el segundo en importancia en ejercer un presupuesto superior a lo autorizado (13 mil 752 millones de pesos). El mayor presupuesto asignado a estas funciones permitió que la cobertura del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades se ampliara al incorporarse 760 mil nuevas familias, con lo que el padrón activo alcanzó su meta objetivo de 5.0 millones. Los apoyos alimentarios otorgados en efectivo a las familias rebasaron a los del año previo en 7.3% real; en tanto que el número de niños y jóvenes menores de 18 años que recibieron becas educativas se elevó en 11.4% en el mismo período. Se reorientó el Programa de Abasto Social de Leche, a fin de enfocarlo sustantivamente al desarrollo de capacidades y al soporte nutricional. De esta manera, se adicionaron tres nuevos grupos a la población objetivo: mujeres adolescentes de 12 a 15 años, mujeres en período de lactancia y mujeres de 45 a 59 años. Como resultado de dichos cambios, la población beneficiada se elevó en 6.0% con respecto a 2003.


198

En el primer año de operación del Programa de Apoyo Alimentario, que fue diseñado para atender a las familias en condiciones de pobreza no amparadas por otros programas de esta índole, DICONSA distribuyó paquetes alimenticios a 247.5 miles de familias, y 41,939 apoyos en efectivo a 6,271 familias. Así, cada una de ellas recibió 150.0 pesos mensuales para la adquisición de productos básicos. Las cirugías practicadas a través del Programa de Atención Especializada a la Comunidad, que opera en localidades marginadas, fueron mayores en 40.3% a las del ejercicio precedente. Se creó el Sistema Nacional de Protección Social en Salud, con el que se pretende ampliar los servicios, infraestructura y equipamiento médico ofrecidos mediante el Seguro Popular de Salud. Al respecto, las familias amparadas con tal seguro rebasaron en 150.9% las atendidas un año antes al ubicarse en 1.6 millones, de las cuales 94.2% corresponden al Régimen no Contributivo.

Resumen de auditorías y observaciones-acciones promovidas Durante la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF practicó 64 auditorías a 30 entes vinculados con Funciones de Desarrollo Social, de los cuales 10 son del sector Educación Pública; 6 Universidades Públicas; 7 del sector Salud; 4 de Desarrollo Social; y 3 de los Institutos de Seguridad Social. De las auditorías practicadas, 15 fueron de Desempeño; 36 Financieras y de Cumplimiento; 6 de Obra pública e inversiones físicas; 1 de Sistemas; 3 Especiales; 2 de Seguimiento, y una revisión de situación excepecional (Universidad Autónoma Metropolitana). A nivel de ente auditado, el Instituto Mexicano del Seguro Social fue el más revisado (12 auditorías), seguido por la Secretaría de Educación Pública (SEP) con 9 revisiones.



SUBTOTAL DESARROLLO SOCIAL 15 36 6 1 0 0 3 2 1 64

SECTOR EDUCACIÓN PÚBLICA 3 14 2 0 0 0 3 1 0 23


SECTOR SALUD 3 6 0 1 0 0 0 0 0 10

SECTOR DESARROLLO SOCIAL 2 5 0 0 0 0 0 0 0 7

INSTITUTOS DE SEGURIDAD SOCIAL 2 11 4 0 0 0 0 1 0 18

PARTE IV. FUNCIONES DE DESARROLLO SOCIAL


TOTAL



CUMPLIMIENTO


SISTEMAS



EXCEPCIONAL

Como resultado de la práctica de estas auditorías, la ASF emitió 655 observaciones, que derivaron en 848 acciones promovidas, lo que arroja un promedio de 13 acciones por auditoría, convirtiendo a estos entes como los más observados dentro de la revisión de la Cuenta Pública 2004. Del total de acciones, 657 (77.5%) son recomendaciones preventivas y 191 acciones correctivas, entre las que destacan 58 promociones para el fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria, 49 pliegos de observaciones, y 1 denuncia de hechos derivada de la revisión a la Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública.


199




SUBTOTAL DESARROLLO SOCIAL 64 655 657 20 59 4 58 1 49 848

SECTOR EDUCACIÓN PÚBLICA 23 173 165 12 10 2 15 0 17 221


SECTOR SALUD 10 80 81 2 8 1 4 1 8 105









ENTE



El sector con mayor número observaciones fue el de las Universidades Públicas, en donde se registró un promedio de 38 acciones por auditoría, muy por arriba de cualquier sector y del promedio de la revisión de la Cuenta Pública (9 acciones por auditoría). Los sectores Educación Pública y los Institutos de Seguridad Social registraron un número de acciones también elevado (221 y 213, respectivamente), aunque el promedio de acciones por auditoría es menor (10 y 12, respectivamente).

Resumen de Resultados de las Auditorías Seleccionadas En términos generales, de la revisión a los resultados de las auditorías en el sector Educación, destacan los hallazgos de la ASF sobre una selección discrecional de los beneficiarios del Programa de Becas para la Educación Primaria y Secundaria en el D.F. por parte del Comité Ejecutivo Nacional del SNTE; así como la escasa incidencia del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) en la atención del rezago educativo en la materia (3.8% del total). En las Instituciones Públicas de Educación Superior, se detectaron algunos casos de incumplimiento de metas y objetivos de diversos programas, carencia de sistemas de medición del desempeño, incumplimiento en programas de becas, falta de apego a las normatividades de ejercicio presupuestal, mecanismos ineficientes de operación y control, escasa planeación y desvío de recursos. Asimismo, en el sector Salud, se constataron diversas deficiencias en el abasto, adquisición, distribución y prescripción de medicamentos; irregularidades en el ejercicio de recursos en la Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública que llevaron incluso a promover una Denuncia de hechos; así como un probable daño al patrimonio de la Hacienda Pública Federal por parte del Hospital General de México, a causa de mantener una plantilla de personal superior a la autorizada. Por lo que toca al sector Desarrollo Social, la ASF constató que el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares otorgó subsidios sin ajustarse a las reglas de operación del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”; y careció de indicadores estratégicos para evaluar los resultados del Programa. También se determinó que los estados financieros de Liconsa reportaron pérdidas acumuladas cercanas a los 2 mil millones de pesos, que representaban en 2004 el 50.3% del capital social de la entidad.


200

En el caso de los Institutos de Seguridad Social, en el IMSS se detectó que éste no cuenta con los recursos y controles apropiados para registrar en el Estado de Situación Financiera, la situación a la que está obligado por concepto de Régimen de Jubilaciones y Pensiones y prima de antigüedad. También se constató que el Instituto incumplió el alcance del Seguro de Riesgos de Trabajo debido a que no obtuvo los estándares que estableció en su Programa Institucional. En el ISSSTE se comprobó que los fondos constituidos de las reservas financieras y actuariales para el pago de las pensiones y jubilaciones a sus derechohabientes, no son viables para garantizar los pagos de sus obligaciones. También la ASF determinó que de los 2.3 millones de trabajadores asegurados por el ISSSTE sólo 2.1 millones están cubiertos por el Seguro de Riesgos del Trabajo, lo que significa que alrededor de 259 mil trabajadores no recibieron los beneficios del seguro. En las siguientes páginas se exponen los resultados de la revisión a 18 auditorías relevantes que fueron practicadas en 16 entes vinculados con Funciones de Desarrollo Social, a efecto de conocer mayores detalles de la gestión en estos sectores.


201

7.1 SECTOR EDUCACIÓN PÚBLICA Desde el ángulo de la estrategia gubernamental, la educación es la primera y más alta prioridad para el desarrollo del país, por lo cual el Ejecutivo Federal definió metas para que antes del término de esta administración, se lograra, entre otros aspectos, la cobertura total en la educación pre-escolar y básica y alcanzar coberturas en la media superior y en la superior más cercanas a las de los países con los que tenemos más contacto.

Indicadores del sector De acuerdo con datos del Quinto Informe de Gobierno, entre los ciclos 2000-2001 y 2003-2004 el promedio de años de escolaridad cursados por la población mayor de 15 años aumentó de 7.6 a 8.0 años, y el índice de analfabetismo disminuyó de 9.2 a 8.2 por ciento de la población mayor de 15 años de edad. Durante el ciclo escolar 2003-2004, asistieron a los diferentes planteles del Sistema Educativo Nacional 31.8 millones de niños y jóvenes, una cifra ligeramente superior a los 31.3 millones respecto al ciclo anterior. Como se sabe, la educación es obligatoria desde el ciclo escolar 2004-2005 para los niños de cinco años. A partir del ciclo 2005-2006 lo será para los de cuatro, y en el 2008-2009 para los de tres años. Asimismo, en el ciclo escolar 2004-2005 se instaló el programa Enciclomedia, para beneficio de 700 mil alumnos, teniéndose previsto que al finalizar el año 2006, prácticamente todos los salones de quinto y sexto de primarias públicas cuenten con él. En el ámbito de recursos humanos con posgrado, en ese año México contaba con 31 mil 230 investigadores que colaboran e universidades públicas y privadas, centros de investigación u en el sector privado, y el Sistema Nacional de Investigadores (SIN) se integraba por 11 mil científicos y tecnólogos de reconocido prestigio nacional e internacional. En el ciclo 2003-2004 se otorgaron 5.3 millones de becas, de las cuales 4.6 correspondieron al Programa Oportunidades; 122.6 mil al Programa Nacional de Becas y Financiamiento para Estudios de Nivel Superior (PRONABES), y el resto a otro tipo de beca. Por medio de organismos como el Instituto Nacional de Educación para Adultos (INEA), se atendió a 1.3 millones de adultos.

Gasto en educación Se estima que en 2004, el gasto nacional en educación (entre inversión pública y privada) ascendió a 532 mil 513.2 millones de pesos, monto equivalente al 6.9 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB). En el caso particular del sector público, durante el ejercicio fiscal de 2004 el gasto del gobierno en funciones de Educación ascendió a 288 mil 718.7 millones de pesos, cantidad superior en 1.2 por ciento en términos reales respecto del presupuesto ejercido un año antes y equivalente al 37.3 por ciento del gasto programable total del Ejecutivo Federal, hecho que lo sitúa como el sector más importante dentro de las funciones de desarrollo social.


202

Como proporción del PIB, el gasto federal en funciones de educación en 2004 representó el 3.7 por ciento, cifra ligeramente inferior al 3.9 por ciento que había registrado en 2003, aunque el caso específico de la SEP (que en 2004 ejerció 126 mil 203.1 millones de pesos), apenas se ubicó en 1.6% del PIB.

GASTO DE LA SEP COMO % DEL PIB

0.00%

0.50%

1.00%

1.50%

2.00%

2.50%

3.00%

3.50%

4.00%

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

En ese ejercicio fiscal, el gasto de la SEP fue equivalente al 43.7 por ciento del gasto total en funciones de educación y al 1.6 por ciento como proporción del PIB, nivel este último que se mantiene en los mismos niveles desde 1997.

Resumen de Auditorías y Observaciones-Acciones promovidas al Sector Educación Pública Durante la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF practicó 23 auditorías a 10 entes del Sector Educación Pública, siendo la SEP el ente más auditado con 9 revisiones. Del total de auditorías al sector, 3 fueron de Desempeño; 14 Financieras y de Cumplimiento; 2 de Obra pública e inversiones físicas; 3 Especiales y 1 de Seguimiento.



SUBTOTAL DESARROLLO SOCIAL 15 36 6 1 0 0 3 2 1 64SECTOR EDUCACIÓN PÚBLICA 3 14 2 0 0 0 3 1 0 23Secretaría de Educación Pública 1 6 2 9Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte 1 1Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos 1 1Comité Administrador del Programa Federal de Construcción deEscuelas 2 2

Consejo Nacional de Fomento Educativo 1 1Consejo Nacional para la Cultura y las Artes 2 2Instituto Nacional de Antropología e Historia 1 1 2Instituto Nacional para la Educación de los Adultos 1 1 2Instituto Politécnico Nacional 2 2Universidad Pedagógica Nacional 1 1



TOTAL



CUMPLIMIENTO


SISTEMAS



EXCEPCIONAL

Como resultado de la práctica de estas auditorías, la ASF emitió 173 observaciones, que derivaron en 221 acciones promovidas, de las cuales 165 (74.7%) son recomendaciones preventivas y 56 acciones correctivas, entre las que destacan 15 promociones para el fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria, y 17 pliegos de observaciones.


203




SUBTOTAL DESARROLLO SOCIAL 64 655 657 20 59 4 58 1 49 848SECTOR EDUCACIÓN PÚBLICA 23 173 165 12 10 2 15 0 17 221Secretaría de Educación Pública 9 56 53 11 8 1 1 74Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte 1 12 7 3 6 16Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos 1 12 16 1 2 1 20Comité Administrador del Programa Federal de Construcción deEscuelas 2 15 15 15

Consejo Nacional de Fomento Educativo 1 6 7 1 8Consejo Nacional para la Cultura y las Artes 2 14 14 4 1 19Instituto Nacional de Antropología e Historia 2 5 5 1 6Instituto Nacional para la Educación de los Adultos 2 23 25 2 27Instituto Politécnico Nacional 2 27 20 1 4 8 33Universidad Pedagógica Nacional 1 3 3 3NOTAS:R RecomendaciónOIC Solicitud de intervención del Órgano Interno de Control PFRAS Promoción para el Fincamiento de Responsabilidades Administrativas SancionatoriasSA Solicitud de Aclaración-Recuperación DQ Denuncia de hechosSIIR Solicitud de Intervención de la Instancia Recaudadora PO Pliego de ObservacionesFuente: ASF, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004. Tomo Ejecutivo.



ENTE



Por su número, llaman la atención los pliegos de observaciones promovidos al Instituto Politécnico Nacional (8) y a la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (6).

7.1.1 SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA

Atribuciones A la Secretaría de Educación Pública (SEP) le corresponde organizar, vigilar y desarrollar en las escuelas oficiales, la enseñanza preescolar, primaria, secundaria y normal; la enseñanza técnica, industrial, comercial y de artes y oficios, incluida la educación que se imparta a los adultos; la enseñanza agrícola, la enseñanza artística, la superior y profesional, la enseñanza deportiva y militar, y la cultura física en general. Además, le corresponde crear y mantener, en su caso, escuelas de todas clases que funcionen en la República, dependientes de la Federación; vigilar que se observen y cumplan las disposiciones relacionadas con la educación preescolar, primaria, secundaria, técnica y normal, establecidas en la Constitución y prescribir las normas a que debe ajustarse la incorporación de las escuelas particulares al sistema educativo nacional. Asimismo, la SEP organiza, administra y enriquece sistemáticamente las bibliotecas generales o especializadas que sostenga la propia Secretaría o que formen parte de sus dependencias; promover la creación de institutos de investigación científica y técnica, y el establecimiento de laboratorios, observatorios, planetarios y demás centros que requiera el desarrollo de la educación primaria, secundaria, normal, técnica y superior; orientar, en coordinación con as dependencias competentes del Gobierno Federal y con las entidades públicas y privadas el desarrollo de la investigación científica y tecnológica; y, otorgar becas para que los estudiantes puedan realizar investigaciones o completar ciclos de estudios en el extranjero; entre otras.


204

Antecedentes de Auditorías Practicadas a la SEP (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a la SEP un total de 21 auditorías, de las cuales 5 fueron de Desempeño, 15 Financieras y de cumplimiento, y una Especial. El año 2003, fue el más auditado, con seis revisiones.


Desempeño 5 2 1 2Regularidad:

Financieras y de Cumplimiento 15 4 3 1 3 4Obra Pública e Inversiones FísicasSistemasRecursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios

Especiales 1 1Seguimiento


RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 316 acciones, que en su mayoría (235) tuvo carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 57 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, 18 solicitudes de aclaración, una promoción para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias y 5 pliegos de observaciones. De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, la SEP había solventado el 82% de las acciones promovidas y el resto se encontraba en proceso de solventación, destacando particularmente el rezago en la atención de Solicitudes de aclaración. Cabe hacer notar que los cinco Pliegos de Observaciones fueron atendidos, tres quedando solventados y dos con la promoción para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias.

SUB TOTAL% DE

ATENCIÓN ATENDIDAS O PROMOVIDAS


ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 316 259 82.0% 259 0 0 57 18.0%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA


EMITIDAS

ATENDIDAS O PROMOVIDAS, SUSTITUIDAS Y BAJAS POR RESOLUCIÓN JUDICIAL EN PROCESO DE ATENCIÓN




Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo nueve auditorías a la SEP, de las cuales, dos se realizaron al Informe de Avance de la


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Gestión Financiera y siete a la Cuenta Pública. Por tipo de auditoría, la ASF practicó una de Desempeño, dos Especiales y seis Financieras y de cumplimiento, mismas que a continuación se enlistan: Auditoría de Desempeño:

⎯ Evaluación del Proceso de Otorgamiento de Becas para Educación Universitaria. Auditorías Especiales:

⎯ Egresos Presupuestales del Programa de Becas para Educación Primaria y Secundaria en el Distrito Federal.

⎯ Evaluación de la Gestión Financiera y Presupuestaria de los Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos Constituidos por el Gobierno Federal, Sectorizados en el Ramo Educación Pública.


⎯ Evaluación de los Servicios Educativos del Nivel Medio Superior en la Modalidad Tecnológica Industrial.

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 1000 "Servicios Personales". ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 5000 "Bienes Muebles e Inmuebles". ⎯ Seguimiento de los Recursos Provisionados en el Concepto de "Pasivo Circulante". ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 1000 "Servicios Personales". ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 2000 "Materiales y Suministros".

De la práctica de las nueve auditorías citadas, la ASF emitió 56 observaciones de las que derivaron 74 acciones promovidas: 53 (71.6%) fueron de carácter preventivo y 21 (28.4%) de carácter correctivo. De éstas últimas, 11 fueron Solicitudes de intervención del OIC, 8 solicitudes de aclaración-recuperación, 1 solicitud de Intervención de la instancia recaudadora y 1 promoción para el fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria. De las revisiones efectuadas a la SEP, la ASF determinó un impacto económico por 13.6 millones de pesos, un impacto contable de 1 mil 401.7 millones de pesos, recuperaciones determinadas por 12 millones 046 mil pesos, recuperaciones probables por 11 millones 540 mil pesos, y recuperaciones operadas por 2 millones 31 mil pesos.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de dos auditorías que fueron seleccionadas para analizar los resultados de la gestión en la SEP. De esas auditorías, una es Financiera y de Cumplimiento y una Especial.

7.1.1.1 SEP: EGRESOS PRESUPUESTALES DEL PROGRAMA DE BECAS PARA EDUCACIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA EN EL DISTRITO FEDERAL.

⎯ Objetivo. Verificar que el presupuesto ejercido por la Dirección General de Planeación,

Programación y Presupuesto del Distrito Federal, en el Programa de Becas para la Educación Primaria y Secundaria, con cargo al Ramo 25 "Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológicas y de Adultos", se ejerció y registró conforme a las disposiciones legales y normativas aplicables.


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⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Financiera y de Cumplimiento, la cual fue seleccionada con base en la evaluación financiera, programática y presupuestal que realizó la ASF, al considerar que en el mes de junio de 2004 se otorgan las becas a los beneficiarios del Programa y que de enero a junio de 2004, la Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto del Distrito Federal, devengó recursos por 105.6 millones de pesos aplicados en el Programa de Becas para la Educación Primaria y Secundaria en el D.F., que representan el 77.0% de los 137.1 millones de pesos asignados para este Programa. Se revisó el 100% de los 105.6 millones de pesos devengados. Las áreas revisadas fueron la Dirección General de Planeación, Programación y Presupuesto en el Distrito Federal (DGPPPDF), dependiente de la Subsecretaría de Servicios Educativos para el Distrito Federal de la SEP, así como diferentes planteles educativos adscritos al Subsistema de Educación Básica.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se otorgaron becas a 6,768 hijos de trabajadores que

prestan sus servicios en la Secretaría de Educación Pública, los cuales fueron seleccionados discrecionalmente por el Comité Ejecutivo Nacional del SNTE, en detrimento de la transparencia en la ampliación de la cobertura de la población abierta que tiene mayor necesidad de recibir este beneficio.

También se constató que la entidad fiscalizada carece de manuales de procedimientos actualizados que le permitan dar seguimiento y control del Programa de Becas para Educación Primaria y Secundaria en el Distrito Federal, que garanticen el cumplimiento de diversas disposiciones legales, y que contribuyan a que los recursos se ejerzan con eficiencia, eficacia y honradez.

⎯ Acciones Promovidas. Se promovieron 11 acciones, de las cuales cinco son recomendaciones, tres

solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control en la Secretaría de Educación Pública y tres solicitudes de aclaración.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, la Dirección General de Planeación, Programación y

Presupuesto en el Distrito Federal en lo concerniente al ejercicio del Programa de Becas para Educación Primaria y Secundaria en el Distrito Federal, cumplió con las disposiciones normativas aplicables, excepto por las operaciones que se comentaron.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Se determinó un impacto económico por 1.5 millones de pesos, del

ciclo escolar del ejercicio anterior, que ya fueron reintegrados extemporáneamente a la Tesorería de la Federación, al cancelarse recursos del Programa de Becas para Educación Primaria y Secundaria en el Distrito Federal. Asimismo, se determinó que existe un impacto social considerando que la entidad fiscalizada dejó de aplicar recursos autorizados del Programa de Becas, incumpliendo el objetivo del alcance del Programa.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. De acuerdo con el Informe de la

Revisión, dentro del impacto económico, la ASF no consideró los 2.8 millones de pesos, por concepto de recursos cuyo ejercicio no se pudo comprobar fehacientemente, ni los 10.4 millones de pesos, que corresponden a las becas asignadas discrecionalmente por el SNTE a hijos de trabajadores de la SEP, fuera de normatividad. Al respecto, la ASF solicita la intervención del OIC de la dependencia auditada, para que sea éste, en el ámbito de sus atribuciones, quien realice las investigaciones y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo para el fincamiento de posibles responsabilidades administrativas sancionatorias. De igual manera, respecto del segundo monto, la ASF delega a la SEP la tarea de evaluar “si el otorgamiento de becas a hijos de trabajadores de la dependencia, debe manejarse dentro del programa de becas”; si bien es cierto


207

que ello puede ser válido, es un hecho que se requiere revisar a fondo los mecanismos para la asignación de becas y eliminar los criterios discrecionales con que se asignan.

7.1.1.2 SEP: EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN FINANCIERA Y PRESUPUESTARIA DE LOS FIDEICOMISOS, MANDATOS Y CONTRATOS ANÁLOGOS CONSTITUIDOS POR EL GOBIERNO FEDERAL, SECTORIZADOS EN EL RAMO EDUCACIÓN PÚBLICA.

⎯ Objetivo. Verificar el monto de recursos con que cuentan los fideicomisos públicos sectorizados

en el ramo Educación Pública, así como los que el Gobierno Federal les ha destinado desde su constitución; evaluar los resultados de su operación; y constatar que cumplieron tanto la normatividad para la renovación de la clave de registro presupuestario ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como los objetivos para los que fueron creados.

⎯ Características de la Revisión. Se realizó una auditoría Especial, que se seleccionó a partir de que

en la revisión de los actos jurídicos de la Cuenta Pública 2003, se encontraron indicios de que algunos fideicomisos sectorizados en el ramo Educación Pública incumplían la normativa aplicable en materia de inscripción, renovación, actualización, baja o extinción de la clave de registro presupuestario. Se auditó una muestra de 9,990.9 millones de pesos, que representan el 91.6% de los 10,905.1 millones de pesos por concepto de disponibilidades de los fideicomisos, contratos y mandatos análogos coordinados por la SEP. La cifra de la muestra auditada es el monto que por ese concepto suman el Fondo de Retiro de los Trabajadores de la SEP; los Fideicomisos del Programa Nacional de Becas y Financiamiento; el Fondo Nacional para la Cultura y las Artes, y el Fondo Nacional para Escuelas de Calidad. La revisión comprendió las siguientes áreas: Dirección General de Planeación y Programación, adscrita a la Unidad de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas; la Dirección General de Investigación Educativa, responsable del Fondo Nacional de Escuelas de Calidad; la Dirección General de Personal y la Dirección General de Administración Presupuestal y Recursos Financieros, encargadas de la administración del Fondo de Retiro de los Trabajadores de la Secretaría de Educación Pública; el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, responsable del Mandato del Fondo Nacional para la Cultura y las Artes; y la Dirección General de Educación Superior, encargada de los fideicomisos referentes al Programa Nacional de Becas y Financiamiento.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. De los 37 fideicomisos para los que en 2004 se solicitó a la

SHCP la renovación de su clave de registro presupuestario, a 5 de ellos les fue renovada fuera del plazo que estipula la normatividad de la materia (31 de marzo), en tanto que a otro mas (Santo Domingo de Guzmán, Chiapas), le fue negada la renovación; de los 28 fideicomisos estatales PRONABES, 5 no informaron trimestralmente el saldo de la subcuenta específica que manejan, con objeto de distinguir los recursos federales de otras aportaciones y remitir sus estados financieros al cierre del año 2003 el último día hábil de marzo de 2003.

En el caso del Fideicomiso Museo de Arte Popular Mexicano y del Fondo de Apoyo al Programa Intersectorial de Educación Saludable, su inscripción en el Sistema de Registro de Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos de la Administración Pública de la SHCP, se gestionó extemporáneamente (debe ser dentro de los 20 días naturales después de su formalización); en el Fideicomiso PRONABES Querétaro se determinó que no se estableció una subcuenta específica


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para identificar los recursos públicos federales y diferenciarlos del resto de las aportaciones para efectos de inscripción en el sistema arriba mencionado. Asimismo, en el caso de los Fideicomisos PRONABES Campeche y PRONABES Oaxaca, no se remitieron en los términos requeridos por la Dirección General Jurídica de Egresos, los contratos originales firmados por todas las partes, señalando el monto de recursos públicos federales aportados.

Por otra parte, se constató que el gasto administrativo en que incurren los fideicomisos sectorizados en la SEP representó más de la mitad de los ingresos totales “lo cual limita su rentabilidad”; también se determinó que la información financiera de los Fideicomisos PRONABES que fue proporcionada, es insuficiente parcial e inconsistente, lo cual limita conocer la situación real de estos instrumentos, además de que existe retraso por parte de las oficinas en los estados, en el envío de los estados financieros de los fideicomisos antes citados. Finalmente, se verificó que el Fondo Nacional para la Cultura y las Artes (FONCA), no dispone de mecanismos para garantizar que quienes reciban los estímulos que se otorgan a los creadores artísticos no desempeñen simultáneamente ningún cargo directivo en instituciones, empresas públicas; así también que las 2 terceras partes de los estímulos otorgados con recursos de dicho fondo se concentran en el Distrito Federal, en detrimento del apoyo que debe darse a otras entidades federativas.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron 8 observaciones que dieron lugar a 11 acciones, de las cuales

4 son recomendaciones preventivas y 7 solicitudes de intervención del OIC.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF concluyó que, en términos generales, la Secretaría de Educación Pública cumplió razonablemente con las disposiciones normativas aplicables a la inscripción, renovación, actualización, baja o extinción de la clave de registro presupuestario de los fideicomisos, mandatos y contratos análogos de las operaciones examinadas, con salvedad de los resultados con observación que se precisan en el informe.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión practicada, la ASF promovió 11

acciones orientadas principalmente a fortalecer los mecanismos de operación y control; y solicitar la determinación de responsabilidades administrativas sancionatorias.

⎯ Comentarios de la Entidad Fiscalizada. La entidad fiscalizada expresó comentarios sobre 7 de los

resultados reportados por la ASF. De ellos, 4 terminaron sin observación alguna y en los 3 restantes sí aparecen en dicho informe con observaciones y recomendaciones, de los que destacan: “La información financiera trimestral correspondiente a 28 estados y 2 instituciones públicas federales (y no solamente de 13 como se anota) de educación superior fue entregada a la DGPP”. “Los fideicomisos del PRONABES de Campeche, Oaxaca y Querétaro no han sido efectivamente registrados por la SHCP por razones que desconocemos”. “Existe falta de uniformidad en la elaboración de estados financieros”. Se propone que se elimine la falta de confiabilidad “pues creemos que la información con que contamos es altamente confiable, hace falta ordenarla y que se nos den criterios claros y específicos del tipo de información que se requiere”.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. La auditoría cumplió satisfactoriamente

con el objetivo planteado, y el dictamen emitido rescata la atención a las disposiciones normativas aplicables, pero también las irregularidades detectadas en la constitución, operación y administración de los fideicomisos sectorizados en la Secretaría de Educación Pública. Este es un hecho relevante pues se sigue poniendo en evidencia las recurrentes fallas que presenta la administración de los fondos y fideicomisos en la Administración Pública Federal.


209

7.1.2 INSTITUTO NACIONAL PARA LA EDUCACIÓN DE LOS ADULTOS.

Atribuciones Al Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) le corresponde promover y proporcionar servicios de alfabetización, así como de educación primaria y secundaria para adultos, en cumplimiento de la Ley Nacional de Educación para Adultos y disposiciones reglamentarias, de acuerdo con los objetivos, contenidos y programas de estudio que establezca la SEP, conforme a su competencia. Además, le corresponde promover y realizar investigación relativa a la educación para adultos y elaborar y distribuir materiales didácticos aprovechables en la educación para adultos. También le compete participar en la formación del personal que se requiera para la prestación de los servicios de educación para adultos, así como coadyuvar en la educación comunitaria para adultos, conforme a las disposiciones legales y administrativas correspondientes;

Antecedentes de Auditorías Practicadas al INEA (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó al INEA un total de 2 auditorías financieras y de cumplimiento, una se practicó en 1999 y la otra en 2002, siendo ambas del tipo Financieras y de cumplimiento.


DesempeñoRegularidad:

Financieras y de Cumplimiento 2 1 1Obra Pública e Inversiones FísicasSistemasRecursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios



RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003INSTITUTO NACIONAL PARA LA EDUCACIÓN DE LOS ADULTOS

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 13 acciones, que en su mayoría tuvo carácter preventivo al registrarse 9 recomendaciones, en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 4 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control. De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, el INEA había solventado el 100.0% de las acciones promovidas.


210



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 13 13 100.0% 13 0 0 0 0.0%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003INSTITUTO NACIONAL PARA LA EDUCACIÓN DE LOS ADULTOS


EMITIDAS





Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo dos auditorías al Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, de las cuales, una se realizo al Informe de Avance de Gestión Financiera y la otra a la Cuenta Pública. Por tipo de auditoría, la ASF practicó una de Desempeño y una Financiera y de Cumplimiento: Auditoría de Desempeño:

⎯ Evaluación de los Servicios de Educación Básica para Adultos. Auditoría Financiera y de Cumplimiento:

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 2000 “Materiales y Suministros”. De la práctica de las dos auditorías citadas, la ASF emitió 23 observaciones de las que derivaron 25 acciones promovidas de carácter preventivo y 2 solicitudes de aclaración-recuperación. En términos generales, el ente de fiscalización superior de la Federación determinó en todas las auditorías realizadas a la entidad auditada, las áreas específicas sujetas a revisión y los programas fiscalizados, cumplieron con la normatividad requerida para el ejercicio presupuestal correspondiente, no obstante las irregularidades detectadas en éstas. En el caso de la auditoría de Desempeño, es importante señalar que el INEA no ha cumplido en la consecución del propósito sectorial y nacional de avanzar en la atención del rezago educativo, ya que atendió al 3.8% de las personas que se encontraban en esta situación, entre otros factores, por falta de indicadores estratégicos que impiden medir el grado de cumplimiento de los Servicios Educativos revisados y la falta de precisión en la determinación de su población objetivo.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de la auditoría de Desempeño que fue seleccionada para analizar los resultados de la gestión en el INEA.


211

7.1.2.1 INEA: EVALUACIÓN DE LOS SERVICIOS DE EDUCACIÓN BÁSICA PARA ADULTOS.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño del INEA en los servicios de educación básica para adultos, en

términos de la congruencia de los objetivos y estrategias establecidos para 2004 con los definidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación, en los documentos normativos de mediano plazo y con el marco legal aplicable; la eficacia en la cobertura; la eficacia en el cumplimiento de sus objetivos; la eficiencia en su cooperación; la calidad del servicio; la competencia de los actores; la percepción de los beneficiarios y la economía con que se aplicaron los recursos financieros asignados para el efecto.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una Auditoría de Desempeño, la cual forma parte de

las revisiones periódicas que la ASF ha efectuado a los servicios de educación básica que otorga el Gobierno Federal. En la auditoría se revisaron los 2,897.5 millones de pesos erogados en proporcionar servicios de alfabetización y de educación básica a 1.3 millones de adultos, que corresponden al 100% del presupuesto ejercido reportado en la Cuenta Pública de 2004. Las áreas revisadas fueron: las Direcciones de Planeación, Administración, Evaluación y Difusión; de Acreditación y Sistemas; Académica; de Proyectos Estratégicos; de Delegaciones; y de Asuntos Internacionales.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se constató que el INEA incumplió lo establecido en el

Manual de Programación y Presupuesto Ejercicio Fiscal 2004, ya que no precisó la población mayor de 15 años que se atendió y que no había concluido la educación básica, ni permitió evaluar los puntos de encuentro creados y en operación, así como el grado de abatimiento del rezago educativo. En los indicadores en materia de impacto, desempeño académico, eficiencia, equidad, cobertura, mujeres atendidas, adultos atendidos en el proyecto Cero Rezago, así como los de adultos atendidos en las 250 microregiones prioritarias, e índice de retención, no se alinearon con los objetivos específicos del INEA, lo que denota que el Instituto incumplió lo establecido en el PEF 2004 y en los criterios establecidos por la SHCP, la SFP y la COFEMER para la elaboración de las reglas de operación de ese año. De lo anterior se concluye que en el periodo 2000-2004 la población en rezago educativo aumentó y que esta tendencia seguirá en los años 2004 a 2006. Esta situación no corresponde con lo señalado en el Decreto de Creación del INEA y en el PRONAE 2001-2006 referente a que la solución al problema del rezago educativo era impostergable, ya que los resultados muestran avances limitados en la atención del rezago educativo.

⎯ Acciones Promovidas. Como resultado de la revisión se hicieron 20 observaciones de las cuales

se derivan 23 acciones, todas ellas recomendaciones al desempeño. De ese total, 22 deberán ser solventadas por la entidad fiscalizada y 1 por la SEP.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión se determinó un Impacto en el

Control dado que el INEA no verificó que las acciones de las delegaciones e institutos estatales se realizaran de conformidad con los lineamientos establecidos en las reglas de operación, por deficiencias en los sistemas de seguimiento y control de los servicios de educación básica para adultos en las entidades federativas. También, se constató un Impacto Social, ya que el INEA otorgó servicios de educación básica al 3.8% de los 34,952.3 miles de personas que se encontraban en rezago educativo, lo que implicó que 33,632.4 miles de personas en esta situación permanecieran sin atención. El Instituto estimó que, de prevalecer las condiciones observadas en 2004, se terminaría con el rezago educativo de la población en 185 años.


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⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales y con el alcance antes señalado, el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos no cumplió con el propósito sectorial y nacional de avanzar en la atención del rezago educativo, ya que atendió al 3.8% de las personas que se encontraban en esta situación. Después de 23 años de operación, el Instituto no ha logrado revertir la tendencia creciente de la población en rezago educativo.

⎯ Comentarios del Ente Fiscalizado. La entidad fiscalizada manifestó que tiene muy claro a

quiénes debe atender, cuenta con un modelo educativo reconocido nacional e internacionalmente por sus contenidos flexibles, pertinentes y de interés para las personas jóvenes y adultas en rezago educativo. Lo que ha faltado son los recursos económicos para ampliar los servicios, para esto se ha trabajado en un proyecto para ser financiado parcialmente con recursos del Banco Mundial. Este proyecto ya fue aprobado por el directorio del Banco; sin embargo, en el presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados para 2006 no se incluyeron los recursos adicionales requeridos.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Esta auditoría es especialmente relevante

debido a que el ente auditado tiene una misión social estratégica, de ahí que el dictamen de la ASF sea por demás preocupante al señalar que el INEA otorgó servicios de educación básica solamente al 3.8% de su población objetivo (en rezago educativo). En un proyecto nacional en el que la educación es la base del desarrollo, es cuestionable que este tipo de Instituciones no cumplan con sus objetivos y que incluso señale que en las condiciones de 2004 se terminaría con el rezago educativo de la población en 185 años. Habría que conocer a detalle las argumentaciones y planteamientos técnicos del INEA sobre esta auditoría.


213

7.2 INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR /UNIVERSIDADES Una de las políticas públicas más importantes para la presente administración se refiere a la educación superior. Durante el ejercicio 2004, la Secretaría de Educación Pública (SEP) ejerció 123 mil 203.1 millones de pesos, de los cuales 22 mil 900. 8 millones de pesos, es decir el 18.1 % del presupuesto aprobado a la SEP, se destinó a Instituciones de Educación Superior de todo el país, a través de reasignaciones federales.

En el marco del Programa de Educación Nacional 2001-2006, el Ejecutivo Federal pretende consolidar las grandes orientaciones trazadas en el Plan Nacional de Desarrollo en materia de educación. El instrumento de política pública que define el Gobierno Federal a través de la SEP, es el Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI), estrategia que tiene como propósito realizar, consolidar y dar viabilidad de largo plazo a los objetivos institucionales del gobierno federal. En tal virtud, el PIFI, vinculado con otros programas de evaluación al interior de las Instituciones Públicas de Educación Superior, se constituye como el principal indicador de política pública en materia de educación superior.

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 En la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF aplicó a las Instituciones Públicas de Educación Superior 6 auditorías, de las cuales 1 fue Revisión de Situación Excepcional, y 5 auditorías de Desempeño: Revisión de Situación Excepcional:

⎯ Evaluación del Proceso de Compraventa de un Predio de Aproximadamente 12.5 Hectáreas Ubicado en la Delegación Cuajimalpa (UAM).

Auditoría de Desempeño:

⎯ Reasignación de Recursos Federales a la Universidad Autónoma de Sinaloa. ⎯ Origen y Aplicación de Recursos de la Universidad Autónoma de Yucatán. ⎯ Reasignación de Recursos Federales a la Universidad Autónoma de Zacatecas. ⎯ Origen y Aplicación de Recursos de la Universidad de Sonora. ⎯ Reasignación de Recursos Federales a la Universidad Juárez del Estado de Durango.

Las auditorías se abocaron a evaluar áreas estratégicas de las universidades, tales como: Secretaría General Académica; Tesorería; Planeación y Desarrollo; Contabilidad General; Control de Bienes e Inventarios; Adquisiciones; Construcción y Mantenimiento, así como la Coordinación General del Programa Integral del Fortalecimiento Institucional PIFI. De las 6 revisiones practicadas por la ASF a Universidades Públicas, se generaron 153 observaciones que derivaron en 226 Acciones de las cuales 180 son Recomendaciones; 3 Solicitudes de Intervención del Órgano Interno de Control; 17 Solicitudes de Aclaración-Recuperación; 20 Promociones para el Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria y 6 Pliegos de Observaciones.


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SUBTOTAL DESARROLLO SOCIAL 64 655 657 20 59 4 58 1 49 848INSTITUCIONES PÚBLICAS DE EDUCACIÓN SUPERIOR 6 153 180 3 17 0 20 0 6 226Universidad Autónoma Metropolitana 1Universidad Autónoma de Sinaloa 1 29 35 5 2 1 43Universidad Autónoma de Yucatán 1 39 43 4 5 52Universidad Autónoma de Zacatecas 1 27 33 3 4 1 41Universidad de Sonora 1 27 31 3 8 42Universidad Juárez del Estado de Durango 1 31 38 1 4 5 48NOTAS:R RecomendaciónOIC Solicitud de intervención del Órgano Interno de Control PFRAS Promoción para el Fincamiento de Responsabilidades Administrativas SancionatoriasSA Solicitud de Aclaración-Recuperación DQ Denuncia de hechosSIIR Solicitud de Intervención de la Instancia Recaudadora PO Pliego de ObservacionesFuente: ASF, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004. Tomo Ejecutivo.



ENTE



Como se puede observar, todas las universidades registraron un fuerte número de irregularidades, destacando particularmente la Universidad Juárez del Estado de Durango a la que se le promovieron 5 Pliegos de Observaciones. Del análisis a estas auditorías se puede comentar que la marcada orientación a evaluar la aplicación del gasto en sus aspectos jurídico-normativo, a pesar de tratarse de auditorías de desempeño. Sería de utilidad ampliar las revisiones a aspectos más cualitativos, de manera que los resultados se vincularan a la contribución de estas instituciones con la estrategia del desarrollo nacional.

Si bien es cierto que se evalúa el gasto asignado a los programas de investigación, no se hace referencia al tipo de programa, la disciplina en la que se encuentra, si están enfocadas a áreas de conocimiento, tecnológico, científico, humanístico o cultural.

A pesar de que varias de las evaluaciones se realizan mediante la utilización de indicadores estratégicos de la ASF, deberían utilizarse también indicadores de desempeño que fueran diseñados ex profeso para este sector con la participación de las distintas instituciones involucradas en su funcionamiento y desarrollo. Esto permitiría profundizar la evaluación del avance global de las Instituciones de Educación Superior en cuanto a cumplimiento de metas y objetivos en consistencia con el Programa de Educación Nacional 2001-2006.

Asimismo, sería pertinente que el Órgano Superior de Fiscalización, seleccionara las universidades a revisar al amparo de su presencia a nivel nacional, en los ámbitos de investigación, matricula de estudiantes, capacitación docente, número investigadores, así como cantidad de egresados. La fiscalización superior a este sector resulta de gran relevancia, por la incidencia e impacto de la educación superior, sobre la productividad y la competitividad nacional. Según estimaciones de la OCDE, los países con mayor nivel de educación superior cuentan con mayores índices de productividad y competitividad nacional, tal es el caso de Japón, Corea del Sur, Canadá y los Estados Unidos.

Mantener una estrategia de fiscalización superior, sobre sectores y áreas estratégicas en el desarrollo del país como es este caso, aportaría elementos importantes para evaluar los resultados y los impactos de las políticas públicas, al tiempo que arrojaría información fundamental para la toma de decisiones


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estratégicas, por lo que resulta conveniente mantener una línea de seguimiento y supervisión en la aplicación de los recursos federales que se asignan a instituciones públicas de educación superior. Por lo demás, debe decirse que al igual que en año anteriores, las revisiones a las Universidades Públicas siguen dejando constancia de un número importante de irregularidades de carácter administrativo, financiero, de control y de eficiencia, y que en esta ocasión se puede constatar con la falta, incluso, de disposición para entregar toda la información solicitada; falta de indicadores para evaluar el cumplimiento de logros y el grado de contribución a los objetivos de programas, grados insatisfactorios en la planeación y rendición de cuentas de su PIFI, así como incumplimiento de disposiciones legales y normativas en la reasignación de los recursos federales en el ejercicio fiscal 2004, entre otras situaciones.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de las seis auditorías aplicadas a las universidades y que fueron reportadas en el Informe.

7.2.1 UNIVERSIDAD AUTONOMA METROPOLITANA (UAM): EVALUACIÓN DEL PROCESO DE COMPRA-VENTA DE UN PREDIO DE APROX. 12.5 HECTÁREAS UBICADO EN LA DELEGACIÓN CUAJIMALPA.

⎯ Objetivo. Evaluar el procedimiento llevado a cabo para la compra-venta de un predio de

aproximadamente 12.5 hectáreas que se encuentra ubicado en la zona decretada como de preservación ecológica en la delegación de Cuajimalpa.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó un Informe de la Revisión de Situación Excepcional

consistente en la evaluación del proceso de compra-venta de un predio de aproximadamente 12.5 hectáreas, ubicado en la delegación Cuajimalpa. Esta auditoría se realizó por la denuncia que presentó la Asociación Civil Pro-Contadero, A.C. el 22 de agosto del 2005 por presuntos daños al patrimonio de la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM). La muestra auditada fue de 187 millones de pesos que representa el importe de la operación de compraventa del predio declarado como de preservación ecológica en la Delegación Cuajimalpa, estableciéndose como área revisada, la Universidad Autónoma Metropolitana.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Como resultado de la revisión de situación excepcional se

concluye que la UAM se dictamina de manera favorable; sin embargo, por la importancia que tiene la educación superior en el desarrollo del país y por el impacto que representa la inversión realizada por la UAM para el incremento de sus instalaciones en beneficio de la población estudiantil, y a efecto de promover la cultura de la rendición de cuentas y dar transparencia al uso de recursos públicos, la revisión de la operación de compraventa se incluirá en el Programa de Auditorías, Visitas, e Inspecciones de la Cuenta Pública 2005, a fin de comprobar el resultado de la revisión practicada por la institución.

⎯ Comentarios del Ente Auditado. El rector general de la UAM Dr. Luis Mier y Terán Casanueva

afirma categórico a la ASF que esta institución no ha celebrado ningún convenio con la SEP, mediante el cual se le transfiera 41 millones de pesos para adquirir un predio de aproximadamente 12.5 hectáreas para establecer la Unidad Cuajimalpa de dicha institución educativa, ni para ningún otro fin.


216

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Dado que el tipo de revisión se realizó a través de un Informe de la Revisión de Situación Excepcional, rendido por la UAM a la ASF, la institución educativa, a través del Informe da cuenta del proceso normativo y mercantil de adquisición del predio, señalando que al respecto no se incurrió en omisión o violación a la norma. Sin embargo, el órgano superior de fiscalización, manifestó que en virtud de la relevancia de los programas sobre educación superior la revisión de la operación de compraventa, se incluirá en el Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones de la Cuenta Pública de 2005.

7.2.2 UNIVERSIDAD AUTONOMA DE SINALOA (UAS): REASIGNACIÓN DE RECURSOS FEDERALES.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño de la UAS en el cumplimiento del objetivo de orientar el

desarrollo de la educación superior a través de las proyectos obligados al amparo del Programa Integral de Fortalecimiento Integral (PIFI) para impulsar el fortalecimiento y consolidación de programas educativos; la eficacia con que la UAS operó los programas para el cumplimiento de los objetivos y metas de los proyectos integrados al PIFI; y la eficiencia en la aplicación de los recursos federales reasignados para la ejecución de los proyectos PIFI. Asimismo, comprobar que los recursos públicos federales reasignados a la UAS en 2004 por 1 mil 592.9 millones de pesos se controlaron y registraron de conformidad con la legislación y normativa.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría de Desempeño, la cual se centró en el

cumplimiento del PIFI en lo relativo a orientar el desarrollo de la educación superior a través de sus proyectos a fin de impulsar el fortalecimiento y consolidación de los programas educativos; cumplimiento de las metas y objetivos al amparo del PIFI, así como la eficacia en la aplicación de los recursos asignados al programa. Del universo seleccionado por 1 mil 587.7 millones de pesos, se seleccionó una muestra auditada por 134.9 millones de pesos. Las áreas revisadas fueron: la Contraloría General, la Tesorería General, la Dirección General de Recursos Humanos, la Coordinación General de Planeación y Desarrollo, la Coordinación General de PROMESA-UAS, la Coordinación General PIFI, la Dirección de Control de Bienes e Inventarios, la Dirección de Contabilidad General y la Dirección de Construcción y Mantenimiento de la UAS.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. En cuanto a la aplicación de la reasignación de los

recursos federales en el ejercicio fiscal 2004, se considera que la UAS no cumplió en su totalidad con las disposiciones legales y normativas en materia presupuestal, contable y de adquisiciones de las operaciones examinadas, por lo que la ASF, entre sus recomendaciones le estableció cumplir con la normatividad del programa, ajustarse a los lineamientos programáticos para el ejercicio del gasto y el cumplimiento de las metas y objetivos de los programas.

⎯ Acciones Promovidas. Se determinaron 29 observaciones que derivaron en 43 acciones, de las

cuales, 22 son Recomendaciones, 13 son Recomendaciones de Desempaño, 2 son Promociones del Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria, 5 son Solicitudes de Aclaración-Recuperación, y 1 pliego de observaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF, considera que la UAS cumplió razonablemente con el objetivo de

orientar su actuación a través de los proyectos formulados al amparo del PIFI; sin embargo, el análisis comparativo respecto de lo programado y alcanzado en el ejercicio fiscal de 2004 estuvo limitado debido a que la Universidad no proporcionó información correspondiente a la programación de las metas-compromiso de los indicadores que permitieron evaluar los logros y el


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grado de contribución a los objetivos del programa, a fin de orientar el desarrollo de la educación superior. Se determinó que la UAS no tiene un grado satisfactorio en la planeación y rendición de cuentas de su PIFI.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión se determinó un Impacto Contable

por 11 millones de pesos y un Impacto Económico por 118.3 millones de pesos. Asimismo, el órgano superior de fiscalización precisó que los importes de las operaciones observadas no necesariamente implican recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal y estarán sujetas a las aclaraciones que se efectúen, en los plazos establecidos para tal fin. Finalmente estimó una probable recuperación económica por 114.3 millones de pesos.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Por tratarse de una auditoría que evalúa

un Programa de Fortalecimiento institucional, dentro de la revisión la ASF, ésta no debería solo circunscribirse a lo normativo, sino ampliarse a aspectos más cualitativos, como es el impacto del Programa en el fomento de la investigación científica y tecnológica. Asimismo, para el caso de aquellos entes a los cuales se les han hecho observaciones importantes, como es el caso de esta institución de educación superior, la ASF debería dar un seguimiento permanente sobre los ejercicios fiscales futuros, a fin de ir evaluando el grado de avance y madurez institucional de la universidad. Llama la atención, finalmente, que la UAS que la ASF emita un dictamen favorable en lo general pero que existen observaciones sumamente relevantes como el hecho de que no se proporcionó información sobre metas-compromiso o de que la Universidad no tiene un grado satisfactorio en la planeación y rendición de cuentas de su PIFI.

7.2.3 UNIVERSIDAD AUTONOMA DE YUCATÁN (UADY): ORIGEN Y APLICACIÓN DE RECURSOS.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño de la UADY en el cumplimiento del objetivo de orientar el

desarrollo de la educación superior a través de los proyectos formulados al amparo del PIFI, para impulsar el fortalecimiento y consolidación de programas educativos; la eficacia con que la UADY operó los programas para el cumplimiento de los objetivos y metas de los proyectos integrados al PIFI; y la eficacia en la aplicación de los recursos federales reasignados para la ejecución de los proyectos del PIFI.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría de Desempeño la cual se centró en el

cumplimiento del PIFI en lo relativo a orientar el desarrollo de la educación superior a través de sus proyectos a fin de impulsar el fortalecimiento y consolidación de programas educativos; la eficacia con que la UADY operó los programas para el cumplimiento de los objetivos y metas de los proyectos al amparo del PIFI, y la eficiencia en la aplicación de los recursos federales reasignados para la ejecución de los citados proyectos.

Del universo total de recursos federales y estatales asignados en 2004 por 979.0 millones de pesos, se evaluó una muestra de 129.3 millones de pesos, integrados por 7.1 millones de pesos del Programa para el Mejoramiento del Profesorado (PROMEP);13.1 millones de pesos del PIFI; 19.5 millones de pesos del Fondo de aportaciones Múltiples (FAM); y 89.7 millones de gasto corriente; los procesos administrativos y sistemas de control en materia de servicios personales, así como los procedimientos de adquisiciones. Las áreas revisadas fueron: las Coordinaciones de Recursos Humanos y de Administración, el Departamento de Contabilidad y el Área de adquisiciones; la Dirección General de Desarrollo Académico y la Secretaría de la Rectoría de la UADY.


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⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La ASF promovió 52 acciones orientadas principalmente a fortalecer los mecanismos de operación y control; promover la elaboración, actualización, dar cumplimiento a la normativa y a la legislación, así como asegurar la confiabilidad en los registros contables y presupuestarios y alentar la implantación en los sistemas de medición del desempeño.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron 39 observaciones que generaron la promoción de 52 acciones

promovidas, de las cuales 34 corresponden a Recomendaciones, 9 a Recomendaciones de Desempeño, 4 a Solicitudes de Aclaración-Recuperación y 5 a Promociones del Finamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que la UADY cumplió razonablemente con el objetivo de

orientar su actuación a través de los proyectos formulados al amparo del PIFI, ya que sus indicadores cuantitativos muestran en su mayoría el cumplimiento de las metas compromiso. En cuanto a la aplicación de la reasignación de los recursos federales en el ejercicio fiscal de 2004, se considera que cumplió con las disposiciones legales y normativas en materia presupuestal, contable, de adquisiciones y obra pública de las operaciones examinadas, con la salvedad de las observaciones realizadas por el órgano de fiscalización superior.

⎯ Impacto de la fiscalización. Como resultado de la revisión se determinó un impacto contable de 1.3 millones de pesos y un impacto económico por 4.3 millones de pesos, importe que representa el monto de las operaciones observadas, las cuales no necesariamente implican recuperaciones o daños ala Hacienda Pública Federal, mismas que estarán sujetas a las aclaraciones que se efectúen, en los plazos establecidos para tal fin.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. En virtud de los montos asignados a esta

universidad, los ámbitos de revisión se ampliaron a otros rubros; sin embargo, no se observan revisiones que aporten mayores elementos para observar los avances en las áreas de calidad de docencia, así como al fomento en investigación científica y tecnológica, aspectos ambos de gran relevancia para evaluar los avances en la educación superior y su contribución a al desarrollo del país, más aún cuando se trata de una auditoría de desempeño.

7.2.4 UNIVERSIDAD AUTONOMA DE ZACATECAS (UAZ): REASIGNACIÓN DE RECURSOS FEDERALES.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño de la UAZ en el cumplimiento del objetivo de orientar el

desarrollo de la educación superior a través de los proyectos formulados al amparo del PIFI, para impulsar el fortalecimiento y consolidación de programas educativos; la eficacia con que la UAZ operó los programas para el cumplimiento de los objetivos y metas de los proyectos integrados al PIFI; y la eficacia en la aplicación de los recursos federales reasignados para la ejecución de los proyectos del PIFI.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una Auditoría de Desempeño, la cual se centró en el

cumplimiento del PIFI en lo relativo a orientar el desarrollo de la educación superior a través de sus proyectos, a fin de impulsar el fortalecimiento y consolidación de programas educativos; la eficacia con la que la UAZ operó los programas para el cumplimiento de los objetivos y metas de los proyectos al amparo del OIFI; y la eficacia en la aplicación de los recursos federales reasignados para la ejecución de los citados proyectos. Se tomó como universo el presupuesto aprobado para el ejercicio fiscal 2004 por 979.7 millones de pesos, evaluándose el ejercicio del gasto a través de un muestra de 81.4 millones de pesos, conformada por 7.7 millones de pesos del


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PIFI; 9.9 millones de pesos del Programa para el Mejoramiento del Profesorado (PROMEP); 11.7 millones de pesos del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM); gasto corriente por 19.4 millones de pesos y pagos de adeudos al ISSSTE por 32.6 millones de pesos, así como los procedimientos administrativos y de control en materia de servicios personales y los correspondientes a las adquisiciones. Las áreas que revisó el órgano superior de fiscalización fueron: la Unidad de Construcciones, la Coordinación FOMES; la Coordinación de PERSONL; la Coordinación de Finanzas, y la Coordinación de Infraestructura de la UAZ.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. El análisis comparativo respecto de lo programado y alcanzado en el ejercicio fiscal de 2004 estuvo limitado debido a que la UAZ no proporcionó información correspondiente a la programación de las metas compromiso de los indicadores que permitieran evaluar los logros y el grado de contribución a los objetivos del programa a fin de orientar el desarrollo de la educación superior. En cuanto a la aplicación de la reasignación de los recursos federales en el ejercicio fiscal 2004, se considera que la UAZ no cumplió con las disposiciones legales y normativas en materia presupuestal, contable, de adquisiciones y obra pública de las operaciones examinadas. Como resultado de la revisión, la ASF buscó fortalecer los mecanismos de operación y control, así como a fomentar el apego a la normatividad y la legislación, fortalecer los sistemas de registro contable y presupuestario, implantar los sistemas de medición del desempeño, así como promover el cumplimiento de las responsabilidades administrativas sancionatorias y promover la sanción de servidores públicos infractores.

⎯ Acciones promovidas. De la revisión practicada, el órgano superior de fiscalización emitió 27

observaciones que generaron 41 acciones, de las cuales 20 corresponden a Recomendaciones, 13 a Recomendaciones al Desempeño, 4 a Solicitudes de Aclaración-Recuperación, 1 a Promoción del Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria y 3 a Solicitudes de Intervención del Órgano Interno de Control.

⎯ Dictamen de la ASF. Con base en la auditoría practicada a esta institución de educación superior,

la ASF consideró que la UAZ cumplió razonablemente con el objetivo de orientar su actuación a través de los proyectos formulados al amparo del PIFI; sin embargo señala, que el análisis comparativo respecto de lo programado y alcanzado en el ejercicio fiscal de 2004 estuvo limitado debido a que la UAZ no proporcionó información correspondiente a la programación de las metas compromiso de los indicadores que permitieran evaluar los logros y el grado de contribución a los objetivos de programa a fin de orientar el desarrollo de la educación superior. Asimismo, en cuanto a la planeación y rendición de cuentas de su PIFI, se determinó que la UAZ no tiene un grado satisfactorio. En cuanto a la aplicación de la reasignación de los recursos federales en el ejercicio fiscal 2004, se considera que la UAZ no cumplió con las disposiciones legales y normativas en materia presupuestal, contable, de adquisiciones y obra pública de las operaciones examinadas, como se desprende de las observaciones que presentó la ASF.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión se determinó un impacto contable por

66.9 millones de pesos y un Impacto Económico por 4.2 millones de pesos, montos que no necesariamente implican resarcimientos o recuperaciones y que están sujetos a las aclaraciones que se efectúen, en los plazos establecidos para tal fin. Finalmente, el órgano superior de fiscalización señaló un monto por posible recuperación por 3.7 millones de pesos.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Dentro del Programa de Auditorías,

Visitas e Inspecciones que instrumentó la ASF a las Instituciones de Educación Pública Superior de las siete universidades, la Universidad de Zacatecas, fue la que mereció un mayor número de acciones. Nuevamente se presenta el caso de falta de transparencia y de información suficiente


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para cumplir con la auditoría en los términos programados. Será muy importante que la ASF promueva acciones para evitar que estas situaciones se vuelvan recurrentes y promover que las Universidades Públicas sean el mejor ejemplo de una aplicación correcta de los recursos y de una clara rendición de cuentas.

7.2.5 UNIVERSIDAD DE SONORA (UNISON): ORIGEN Y APLICACIÓN DE RECURSOS.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño de la UNISON en el cumplimiento de orientar el desarrollo de la educación superior a través de los proyectos formulados al amparo del Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI), para impulsar el fortalecimiento y consolidación de programas educativos; la eficacia con que la UNISON operó los programas para el cumplimiento de los objetivos y metas de los proyectos integrados al PIFI; y la eficiencia en la aplicación de los recursos federales reasignados par la ejecución de los proyectos del PIFI.

⎯ Características de la Revisión. Se aplicó una auditoría de Desempeño, la cual se centró en el

cumplimiento del PIFI en lo relativo a orientar el desarrollo de la educación superior a través de sus proyectos a fin de impulsar el fortalecimiento y consolidación de programas educativos; la eficacia con que la UNISON operó los programas para el cumplimiento de los objetivos y metas de los proyectos al amparo del PIFI; y la eficiencia en la aplicación de los recursos federales reasignados para la ejecución de los citados proyectos.

Se tomó como universo la aprobación y canalización de los recursos federales reasignados y las transferencias de recursos públicos estatales a la UNISON en el ejercicio fiscal de 2004 por 829.9 millones de pesos. Se evaluó el ejercicio del gasto de una muestra de 27.3 millones de pesos, integrada por 2.6 millones de pesos del Programa para el Mejoramiento del Profesorado (PROMEP); 12.9 millones de pesos del PIFI; 4.8 millones de pesos del Fondo de Aportaciones Múltiple (FAM); 5.8 millones de pesos de gasto corriente; y 1.1 millones de pesos de los procesos administrativos y de control en materia de servicios personales; así como los procedimientos de adquisiciones. Las áreas revisadas fueron: la Tesorería General, la Secretaría General Académica (Administración de Proyectos PIFI), la Dirección de Desarrollo Académico (Becas PROMEP), la Dirección de Recursos Humanos, la Dirección de Servicios Generales y la Dirección de Obras y Proyectos de la UNISON.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Sus indicadores cuantitativos muestran, en su mayoría, el cumplimiento de las metas compromiso y por consiguiente los objetivos generales y específicos del PIFI. En cuanto a la aplicación de los recursos federales reasignados en el ejercicio fiscal de 2004, se considera que en las operaciones examinadas cumplió con las disposiciones legales y normativas. La ASF promovió acciones orientadas principalmente a fortalecer los mecanismos de operación y control; promover la elaboración, actualización o simplificación de la normativa; propiciar el cabal cumplimiento de la normativa y la legislación; alentar la implantación y utilización de sistemas de medición del desempeño; recuperar recursos económicos para la hacienda pública federal; y promover la sanción de servidores públicos infractores.

⎯ Acciones Promovida. Se emitieron 27 observaciones que generaron 42 acciones, de las cuales 21

corresponden a Recomendaciones, 10 a Recomendaciones al Desempeño, 3 a Solicitudes de Aclaración-Recuperación, y 8 a Promociones del Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.


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⎯ Dictamen de la ASF. La ASF, considera que la UNISON cumplió razonablemente con el objetivo de orientar su actuación a través de los proyectos formulados al amparo del PIFI, ya que sus indicadores cuantitativos muestran, en su mayoría, el cumplimiento de las metas compromiso y por consiguiente los objetivos generales y específicos del PIFI. En cuanto a la aplicación de los recursos federales reasignados en el ejercicio fiscal de 2004, se considera que en las operaciones examinadas cumplió con las disposiciones legales y normativas en materia presupuestal, contable, de adquisiciones y obra pública en con la salvedad de los resultados con observación.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de fiscalización, la ASF registró un Impacto Contable por 1.3 millones de pesos, y un impacto económico por 10.3 millones de pesos; puntualizó que el importe representa el monto de las operaciones observadas, y no necesariamente implican recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal al estar sujetas a las aclaraciones que se efectúen, en los plazos establecidos para tal fin.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. La ASF emite un dictamen favorable en la gestión de la UNISON, sin embargo éste se emite sobre la base de una muestra que estadísticamente puede ser cuestionable, lo que tiene mayor importancia en virtud de que si el balance se hace a partir de aspectos cuantitativos, es decir a partir de estimaciones presupuestales, resulta relevante ampliar los resultados a aspectos cualitativos, es decir sobre el análisis de impacto en la calidad de la educación, sobre la realización y contenido de proyectos de investigación, que aunque en la auditoría se mencionan sus montos, no se habla sobre su contenido, ni resultados.

7.2.6 UNIVERSIDAD JUÁREZ DEL ESTADO DE DURANGO (UJED): REASIGNACIÓN DE RECURSOS FEDERALES.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño de la UJED en el cumplimiento del objetivo de orientar el

desarrollo de la educación superior a través de los proyectos formulados al amparo del PIFI, para impulsar el fortalecimiento y consolidación de programas educativos; la eficacia con que la UJED operó los programas para el cumplimiento de los objetivos y metas de los proyectos integrados al PIFI; y la eficiencia en la aplicación de recursos federales reasignados para la ejecución de los proyectos del PIFI.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría de Desempeño, la cual se centró en el

cumplimiento del PIFI en lo relativo a orientar el desarrollo de la educación superior a través de sus proyectos, a fin de impulsar el fortalecimiento y consolidación de programas educativos; la eficacia con que la UJED operó los programas para el cumplimiento de los objetivos y metas de los proyectos al amparo del PIFI; y la eficiencia en la aplicación de los recursos federales reasignados para la ejecución de los citados proyectos. Se tomó como universo la aprobación y canalización de los recursos federales reasignados a la UJED en el ejercicio fiscal de 2004 por 362.3 millones de pesos. Se evaluó el ejercicio del gasto de una muestra por 20.5 millones de pesos, integrada por 4.0 millones de pesos del Programa para el Mejoramiento del Profesorado (PROMEP); 9.1 millones de pesos del PIFI; 7.4 millones de pesos del Fondo de Aportaciones Múltiple (FAM); y los procesos administrativos y de control en materia de servicios personales, así como los procedimientos de adquisiciones. Además por el interés Camaral por la promoción de la cultura de la rendición de cuentas en las Instituciones Públicas de Educación Superior.


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⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. El análisis comparativo respecto de lo programado y alcanzado en el ejercicio fiscal de 2004 estuvo limitado debido a que la UJED no proporcionó información correspondiente a la programación de las metas compromiso de los indicadores que permitieran evaluar los logros y el grado de contribución a los objetivos del programa.

La UJED no tiene un grado satisfactorio en la planeación y rendición de cuentas de su PIFI; a la fecha de la revisión, la SEP no la había liberado de los compromisos establecidos en los Convenios de Colaboración y Apoyo suscritos en el periodo 2001-2003; además, algunos recursos federales autorizados para el cumplimiento de los objetivos del programa los destinó a fines distintos. La ASF promovió acciones orientadas principalmente a fortalecer los mecanismos de operación y control; promover la elaboración, actualización o simplificación de la normativa; propiciar el cabal cumplimiento de la normativa y la legislación; fortalecer los mecanismos de operación en términos de eficacia, eficiencia y economía; alentar la implantación y utilización de sistemas de medición del desempeño; recuperar recursos económicos para la hacienda pública federal; y promover la sanción de servidores públicos infractores.

⎯ Acciones Promovida. La ASF realizó 31 observaciones que generaron 48 acciones promovidas, de

las cuales 22 corresponden a Recomendaciones, 16 Recomendaciones al Desempeño, 1 Solicitud de aclaración-Recuperación, 4 Promociones del Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias, y 5 Pliegos de Observaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que la Universidad Juárez del Estado de Durango

cumplió razonablemente con el objetivo de orientar su actuación a través de los proyectos formulados al amparo del PIFI; sin embargo, el análisis comparativo respecto de lo programado y alcanzado en el ejercicio fiscal de 2004 estuvo limitado debido a que la UJED no proporcionó información correspondiente a la programación de las metas compromiso de los indicadores que permitieran evaluar los logros y el grado de contribución a los objetivos del programa, a fin de orientar el desarrollo de la educación superior. Se determinó que la UJED no tiene un grado satisfactorio en la planeación y rendición de cuentas de su PIFI; a la fecha de la revisión la SEP no la había liberado de los compromisos establecidos en los Convenios de Colaboración y Apoyo suscritos en el periodo 2001-2003; además, algunos recursos federales autorizados para el cumplimiento de los objetivos del programa los destinó a fines distintos. En cuanto a la aplicación de la reasignación de recursos federales en el ejercicio fiscal de 2004, se considera que la UJED no cumplió con las disposiciones legales y normativas en materia presupuestal, contable, de adquisiciones y obra pública de las operaciones examinadas, como se desprende de las observaciones formuladas.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión se determinó un impacto contable por

406 mil setecientos pesos y un Impacto Económico por 11.1 millones de pesos, montos que no necesariamente implican recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal y estarán sujetos a las aclaraciones que se efectúen, en los plazos establecidos para tal fin.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Sobre las observaciones realizadas por la

ASF, es importante destacar que la Universidad Juárez de Durango señaló el retraso en la asignación de recursos federales como una de las causas por las cuales la institución incumplió las metas y los objetivos trazados en sus programas, sin embargo, el órgano superior de fiscalización reconoció que además del retraso en la asignación de recursos económicos, la institución carece de los instrumentos de planeación y control contables presupuestales, por lo cual, la argumentación del ente auditado es insuficiente. Ello independientemente de otras irregularidades que dan cuenta de irregularidades importantes en esta Universidad.


223

7.3 SECTOR SALUD Desde la perspectiva gubernamental la salud es uno de los pilares fundamentales de la política social, por lo cual se definieron metas para que antes del término de la actual administración, se lograra entre otros aspectos, la conformación de un sistema de salud universal, equitativo, solidario, plural, eficiente, de alta calidad, anticipatorio, descentralizado, participativo y vinculado al desarrollo; se priorizara la atención a las necesidades de los grupos más vulnerables; y se contribuyera a un sistema de salud más equitativo con la capacidad de pago.

Indicadores del sector De acuerdo con el quinto Informe de Gobierno, la esperanza de vida en México en 2004 fue de 75.2 años, mientras que la tasa de mortalidad general fue de 4.5 defunciones por cada mil habitantes, mientras que la materna es de 62.6 por cada 100 mil nacimientos y la infantil de 19.7 por cada mil nacimientos estimados por el CONAPO. En 2004, el Seguro Popular alcanzó una cobertura cercana a los 1.6 millones de familias afiliadas, lo que representó un incremento respecto a 2003, de 949 mil 634 familias y la superación de la meta de un millón de familias programadas al inicio del año. Cabe señalar que el número de entidades federativas atendidas a través del Seguro Popular es de 29 y el promedio de la aportación en pesos que hacen las familias afiliadas al seguro es de 45 pesos, cantidad menor en 105 pesos que el promedio registrado en 2003. El 93.7% de las familias afiliadas al Seguro Popular pertenecen al régimen no contributivo (deciles de ingreso I y II) y el 73.3% son encabezadas por mujeres. Durante el año en análisis, los médicos del sector público de la población no asegurada atendida por la Secretaría de Salud y el IMSS-Oportunidades alcanzó los 62 mil 833 médicos, mientras que los de la población asegurada atendida por el IMSS e ISSSTE registró los 76 mil 716 médicos. Por su parte, la consulta externa para la población no asegurada aumentó en 6.2 millones de consultas, respecto a un año previo, mientras que para la población asegurada disminuyó en 2 millones de consultas externas. También para la población no asegurada el número de intervenciones quirúrgicas se incrementó en 51 mil en comparación con 2003. En el programa de planificación familiar se incorporaron al sector salud, 768 mil nuevas usuarias de métodos anticonceptivos modernos, lo que representó una reducción de 2.7 por ciento en relación con 2003. El porcentaje de recetas surtidas en forma completa, en hospitales de primer nivel es de 86% y en segundo nivel es de 74.3%, en tanto que los tiempos de espera en los primeros es de 26.3 minutos y en los de segundos de 18.1 minutos.

Gasto en Salud Para el ejercicio fiscal 2004, en el Presupuesto de Egresos de la Federación, la H. Cámara de Diputados aprobó para el Ramo 12 Salud un presupuesto original de 20 mil 973.0 millones de pesos, modificándose con ampliaciones de 14 mil 690.3 millones de pesos y reducciones por 11 mil 967.8 millones de pesos para quedar en un presupuesto modificado de 23 mil 695.5 millones de pesos, que representa un incremento de 13.0 por ciento con relación al presupuesto original autorizado.


224

Al final del año, el presupuesto ejercido ascendió a 23 mil 694.0 millones de pesos, cifra mayor en 13.0 por ciento con respecto al monto original. De los recursos ejercidos, 3 mil 831.8 millones de pesos correspondieron a gasto directo (monto menor en 41.7% en relación con la asignación original); y 19 mil 862.1 millones de pesos de subsidios y transferencias (superior en 38.0% con relación al presupuesto original). Como proporción del PIB, el gasto en la Secretaría de Salud durante 2004 fue equivalente a 0.31%, cifra casi similar a la registrada en 2003 de 0.32 por ciento y por debajo del promedio registrado en las últimas dos décadas de 0.38 por ciento.

GASTO DE LA SECRETARÍA DE SALUD COMO % DEL PIB

0.00%

0.10%

0.20%

0.30%

0.40%

0.50%

0.60%

0.70%

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

Resumen de Auditorías y Observaciones-Acciones promovidas al Sector Educación Pública Como parte de la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF practicó 10 auditorías a 7 entes del Sector Salud. Del total de auditorías al sector, 3 fueron de Desempeño; 6 Financieras y de Cumplimiento; y 1 de Sistemas:



SUBTOTAL DESARROLLO SOCIAL 15 36 6 1 0 0 3 2 1 64SECTOR SALUD 3 6 0 1 0 0 0 0 0 10

Secretaría de Salud 1 1 2

Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública 1 1 2

Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH/SIDA 1 1

Comisión Nacional de protección Social en Salud 1 1

Hospital General de México 2 2

Instituto Nacional de Pediatría 1 1

Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia 1 1



TOTAL



CUMPLIMIENTO


SISTEMAS



EXCEPCIONAL

Derivado de la práctica de estas auditorías, la ASF emitió 80 observaciones, de las que se promovieron 105 acciones, de las cuales 81 son recomendaciones preventivas; 2 solicitudes de intervención del OIC; 8 Solicitudes de aclaración; 1 Solicitud de intervención de la instancia recaudadora; 4 Promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias; 8 Pliegos de observaciones y 1 Denuncia de hechos.


225




SUBTOTAL DESARROLLO SOCIAL 64 655 657 20 59 4 58 1 49 848SECTOR SALUD 10 80 81 2 8 1 4 1 8 105Secretaría de Salud 2 26 28 1 3 2 1 35

Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública 2 8 5 1 1 1 2 10

Centro Nacional para la Prevención y Control del VIH/SIDA 1 7 7 1 2 10

Comisión Nacional de protección Social en Salud 1 3 3 1 4

Hospital General de México 2 13 13 1 3 3 20

Instituto Nacional de Pediatría 1 20 22 22

Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia 1 3 3 1 4

NOTAS:R RecomendaciónOIC Solicitud de intervención del Órgano Interno de Control PFRAS Promoción para el Fincamiento de Responsabilidades Administrativas SancionatoriasSA Solicitud de Aclaración-Recuperación DQ Denuncia de hechosSIIR Solicitud de Intervención de la Instancia Recaudadora PO Pliego de ObservacionesFuente: ASF, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004. Tomo Ejecutivo.



ENTE



Por la gravedad de las acciones promovidas por la ASF, llaman la atención las auditorías practicadas a la Secretaría de Salud, a la Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública y al Hospital General de México.

7.3.1 SECRETARÍA DE SALUD

Atribuciones A la Secretaría de Salud (SS) le corresponde establecer y conducir la política nacional en materia de asistencia social, servicios médicos y salubridad general, con excepción de lo relativo al saneamiento del ambiente; y coordinar los programas de servicios a la salud de la Administración Pública Federal, así como los agrupamientos por funciones y programas afines que, en su caso, se determinen. También es de su competencia crear y administrar establecimientos de salubridad, de asistencia pública y de terapia social en cualquier lugar del territorio nacional y organizar la asistencia pública en el Distrito Federal. Además, le corresponde planear, normar, coordinar y evaluar el Sistema Nacional de Salud y proveer a la adecuada participación de las dependencias y entidades públicas que presten servicios de salud, a fin de asegurar el cumplimiento del derecho a la protección de la salud. Asimismo, propiciará y coordinará la participación de los sectores social y privado en dicho Sistema Nacional de Salud y determinará las políticas y acciones de inducción y concertación correspondientes. También es atribución de la SS dictar las normas técnicas a que quedará sujeta la prestación de servicios de salud en las materias de Salubridad General, incluyendo las de Asistencia Social, por parte de los Sectores Público, Social y Privado, y verificar su cumplimiento; así como organizar y administrar servicios sanitarios generales en toda la República.


226

Antecedentes de Auditorías Practicadas a la SS (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a la SS un total de 11 auditorías, de las cuales 4 fueron de Desempeño, 6 Financieras y de cumplimiento, y 1 de Sistemas. El año 2000, fue el que registra el mayor número de revisiones con cuatro.






RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003SECRETARÍA DE SALUD

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 204 acciones, que en su mayoría (162) tuvo carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 42 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control. De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, la SS había solventado el 95.6% de las acciones promovidas, quedando pendientes de solventar 3 recomendaciones y 6 solicitudes de intervención del OIC.

SUB TOTAL% DE



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 204 195 95.6% 195 0 0 9 4.4%






OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003SECRETARÍA DE SALUD


EMITIDAS


Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo 2 auditorías a la SS, de las cuales una es de Desempeño y una Financiera y de cumplimiento:


227

Auditoría de Desempeño: ⎯ Evaluación de las Acciones Realizadas para el Abasto, Adquisición, Distribución y

Prescripción de Medicamentos en el Sector Salud. Auditorías Financieras y de Cumplimiento:

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 1000 “Servicios Personales”.

De la práctica de las dos auditorías citadas, la ASF emitió 26 observaciones de las que derivaron 35 acciones promovidas: 28 (80.0%) fueron de carácter preventivo y 7 (20.0%) de carácter correctivo. De éstas últimas, 1 solicitud de intervención del OIC, 3 solicitudes de aclaración-recuperación, 2 promociones para el fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria y 1 pliego de observaciones. En términos generales, el ente de fiscalización superior de la Federación determinó en todas las auditorías realizadas a la SS que la entidad auditada, las áreas específicas sujetas a revisión y los programas fiscalizados, cumplieron con la normatividad requerida para el ejercicio presupuestal correspondiente, no obstante las irregularidades detectadas en éstas, aunque destacan las conclusiones de la auditoría de Desempeño, en donde se detectó que la SS no lleva un control adecuado en la cadena de abasto de medicamentos, no existe una racionalidad en la prescripción de medicamentos y no hay planeación en su adquisición.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de la auditoría de Desempeño que fue seleccionada para analizar los resultados de la gestión en la Secretaría de Salud.

7.3.1.1 SS: EVALUACIÓN DE LAS ACCIONES REALIZADAS PARA EL ABASTO, ADQUISICIÓN, DISTRIBUCIÓN Y PRESCRIPCIÓN DE MEDICAMENTOS EN EL SECTOR SALUD.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño en términos de la congruencia de su objetivo con el Mandato

Constitucional, con los documentos normativos de mediano plazo, con el marco legal y las disposiciones normativas aplicables; la eficacia en el cumplimiento de su objetivo; la eficiencia con que se ejecutaron los procesos; la competencia de los actores; la percepción de los beneficiarios; y la economía con que se aplicaron los recursos financieros.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría de Desempeño, que incluyó la revisión

de los documentos justificativos del ejercicio de los 20,434.7 millones de pesos, reportados en la Cuenta Pública de 2004 por la SS, el IMSS y el ISSSTE para el cumplimiento del objetivo de garantizar la existencia permanente, suficiente y oportuna de los medicamentos que proporcionan para los tres niveles de atención, así como su prescripción racional y disponibilidad a la población que los requiera para mejorar y restaurar su salud, en la partida presupuestal 2504 "Medicinas y productos farmacéuticos". Las áreas revisadas fueron: en la SS, las direcciones generales de Programación, Organización y Presupuesto, y de Recursos Materiales y Servicios Generales; en el IMSS, las direcciones de Planeación y Finanzas, de Prestaciones Médicas, y de Administración y Calidad. En el ISSSTE, las subdirecciones generales de Finanzas y Médica, así como la Coordinación General de Administración. También se solicitó información a la Comisión Interinstitucional del Cuadro Básico de Insumos del Sector Salud, a cargo del Consejo de Salubridad General.


228

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Con la información proporcionada por el IMSS, se comprobó que en 2004 el Instituto no contó con un sistema de información consolidado que permitiera identificar sus necesidades de medicamentos y verificar si las claves y las cantidades planeadas fueron adquiridas en su totalidad para evitar desabasto, ya que si bien cada delegación se encargó de elaborar y determinar la planeación de los medicamentos, éstas no les reportan a las oficinas centrales para su seguimiento y control.

Con la revisión y procesamiento de las bases de datos de las adquisiciones proporcionada por el IMSS, se constató que ejerció 15,642.5 millones de pesos a través de 2,176 licitaciones públicas, de las cuales 1,205 fueron contratadas y 971 correspondieron a adjudicaciones directas, después de dos procedimientos de licitación pública declarados desiertos; sobre el particular, el 20 de febrero de 2006 solicitó a la ASF mayor tiempo para recabar la evidencia necesaria para constatar que dichos procesos se realizaron conforme a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, toda vez que la adquisición de los medicamentos es un proceso desconcentrado que se efectúa para cada una de las 37 delegaciones administrativas del Instituto.

Con la revisión de los documentos normativos de mediano plazo y operativos de corto plazo de las instituciones del Sector Salud, se comprobó que la SS, el IMSS y el ISSSTE no construyeron los indicadores de gestión para evaluar la eficiencia con que operaron los procesos que conforman la cadena de abasto de medicamentos. Con la auditoría se constató que en el Cuadro Básico y Catálogo de Medicamentos del Sector Salud, se aprobaron 1,175 claves que incluyeron 56 innovadores o de patente original a nivel mundial, y en el Catálogo de Genéricos Intercambiables se autorizaron 3,133 claves; y que en el proceso de adquisición las instituciones públicas del Sector Salud se ajustó a lo dispuesto en el acuerdo presidencial de junio de 2002, en relación con la compra preferente de genéricos intercambiables. Por lo que se refiere a las adquisiciones de medicamentos en el Sector Salud, con el análisis de la información proporcionada la SS, el IMSS y el ISSSTE, se determinó que en 2004 el gasto en medicamentos (20,434.7 millones de pesos) se ejerció a través de 2,204 procedimientos, los cuales en términos generales se ajustaron a lo dispuesto en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. Por lo que se refiere a la distribución de los medicamentos, con la revisión y procesamiento de las bases de datos correspondientes a los contratos del Sistema de Abasto Institucional (SAI), proporcionados por el IMSS, se constató que en 2004 realizó operaciones con 215 proveedores, de los cuales 171 (79.5%) incumplieron con las fechas de entrega de medicamentos estipuladas. Por lo que se refiere a la distribución de medicamentos en el ISSSTE, con la revisión de los Reportes Anuales de Proveedores Incumplidos de 2004, se constató que el instituto realizó operaciones con 76 proveedores, de los cuales 56 (73.7%) incumplieron con las fechas de entrega de medicamentos estipulados en los contratos respectivos. Durante 2004 se cumplió la meta de que el 25% de unidades médicas del primer nivel de atención de las instituciones públicas (8,204 unidades médicas que operan en el país para población no asegurada) contaran con un abasto permanente de al menos 80.0% de los productos incluidos en la lista de medicamentos esenciales.


229

⎯ Acciones Promovidas. Como resultado de la revisión se hicieron 20 observaciones de las cuales se derivan 28 acciones: 9 recomendaciones, 16 recomendaciones al desempeño y 3 solicitudes de aclaración-recuperación.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión se determinó un impacto en el control de la Secretaría de Salud, el IMSS y el ISSSTE en virtud de que no pueden dar seguimiento adecuado a la operación de la cadena de abasto, ya que carecen de sistemas de control interno, los cuales se requieren para obtener información sistematizada y consolidada que permita fiscalizar la adquisición, distribución, administración de inventarios, prescripción de medicamentos y el surtimiento de las recetas médicas. También se produjo un impacto económico en el monto de las operaciones observadas, debido a que la entidad fiscalizada no exhibió la documentación justificatoria relativa a la procedencia de las 971 adjudicaciones directas realizadas por el IMSS para la compra de medicinas y productos farmacéuticos por un importe de 3,332.0 millones de pesos; así como sobre la aplicación de penas convencionales conforme a lo dispuesto en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, por la cantidad de 44.3 millones de pesos (16.8 millones de pesos del IMSS y 27.5 millones en el ISSSTE).

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales y con el alcance referido, la SS, el IMSS y el ISSSTE

cumplieron razonablemente con el propósito de garantizar la existencia permanente, suficiente y oportuna de los medicamentos que proporcionan para los tres niveles de atención, así como su prescripción racional y disponibilidad a la población que los requiere para mejorar y restaurar salud, conforme a lo establecido en el la Ley General de Salud, el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Nacional de Salud 2001-2006. Por lo que se refiere al cumplimiento de las disposiciones normativas aplicables, se determinó que la SS, el IMSS y el ISSSTE no se ajustaron cabalmente a lo dispuesto en la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y su reglamento, ya que no contaron con información sistematizada y consolidada en una base de datos que permitiera fiscalizar la eficacia del proceso de planeación de necesidades de medicamentos; los niveles de inventario en las farmacias de las unidades médicas; la racionalidad de la prescripción de medicinas y productos farmacéuticos; y el surtimiento completo y de forma inmediata de las recetas emitidas por el personal médico.

⎯ Comentarios del Ente Fiscalizado. La entidad fiscalizada manifestó que durante la presente

administración, el ISSSTE ha realizado esfuerzos para mejorar la cadena de abasto de medicamentos. Para el control de estos procesos, el Instituto ha venido generando fuentes de información e indicadores que le han permitido tomar decisiones y llevar el abasto de medicamentos a un alto nivel de desarrollo.


Revisión, el impacto social es muy significativo, ya que la ASF consideró que la SS, el IMSS y el ISSSTE no llevan un control adecuado en la cadena de abasto de medicamentos, por lo que se recomienda dar puntual seguimiento a la atención de las acciones promovidas. Además, llama la atención que estas tres instancias de salud no tengan un estricto control de la cadena de abasto de medicamentos, pues entonces estaría generando una imagen de que las metas se cumplen sin saber verdaderamente que así es, ello hablaría en todo caso de subestimación de metas. Por otro lado, llama también la atención el exceso y los tiempos de rotación de inventarios de medicamentos en el sector salud, toda vez que ello va en contra de la eficiencia del ejercicio del gasto.


230

7.3.2 ADMINISTRACIÓN DEL PATRIMONIO DE LA BENEFICENCIA PÚBLICA

Atribuciones A la Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública (APBP) le corresponde administrar el patrimonio de la Beneficencia Pública, así como los subsidios, aportaciones, subvenciones, bienes y demás recursos que el Gobierno Federal, los gobiernos de las entidades federativas y las entidades paraestatales otorguen o destinen a ésta. Es atribución de la APBP establecer los mecanismos y políticas para la aplicación y distribución de los recursos pertenecientes a la Beneficencia Pública y promover y asignar los recursos presupuestales disponibles para apoyos y subsidios específicos a instituciones del sector social, público y privado en el campo de la salud o que tengan por objeto la investigación científica, la enseñanza o cualquier acción de las que integran la asistencia social.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a la APBP (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó 2 auditorías Financieras y de cumplimiento a la APBP, mismas que se practicaron en 1999 y 2003.


DesempeñoRegularidad:




RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003ADMINISTRACIÓN DEL PATRIMONIO DE LA BENEFICENCIA PÚBLICA

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 1 acción de naturaleza preventiva, misma que al 31 de diciembre de 2005, se había solventado.

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo dos auditorías a la APBP, una de las cuales es de Desempeño y una de Sistemas: Auditoría Financiera y de Cumplimiento:

⎯ Egresos Presupuestales de la Partida 4308 “Transferencias para Gastos de Apoyo a los Sectores Social y Privado”.


231

Auditoría de Sistemas: ⎯ Análisis de los Procedimientos Establecidos para la Administración y Control del Patrimonio

de la Beneficencia Pública. De la práctica de las dos auditorías citadas, la ASF emitió 8 observaciones de las que derivaron 10 acciones promovidas: 5 (50.0%) fueron de carácter preventivo y 5 (50.0%) de carácter correctivo. De éstas últimas, 1 fue Solicitud de intervención de la Instancia Recaudadora, 1 Promoción para el fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria, 1 Denuncia de hechos y 2 Pliegos de observaciones. De las revisiones efectuadas a la APBP, la ASF determinó un impacto económico por 5.5 millones de pesos, recuperaciones determinadas por la misma cantidad y, en consecuencia, recuperaciones probables de la misma magnitud. En términos generales, la ASF determinó en las auditorías realizadas a la APBP que la entidad auditada, las áreas específicas sujetas a revisión y los programas fiscalizados, no cumplieron con la normatividad requerida para el ejercicio presupuestal correspondiente.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 Se seleccionó la auditoría Financiera y de cumplimiento para analizar los resultados de la gestión de la APBP.

7.3.2.1 APBP. EGRESOS PRESUPUESTALES DE LA PARTIDA 4308 “TRANSFERENCIAS PARA GASTOS DE APOYO A LOS SECTORES SOCIAL Y PRIVADO”.

⎯ Objetivo. Verificar que el presupuesto asignado en la partida 4308 "Transferencias para Gastos de

Apoyo a los Sectores Social y Privado" a la Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública, se hubiesen ejercido y registrado conforme a las disposiciones legales y normativas aplicables.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Financiera y de Cumplimiento, en la que

se verificó el otorgamiento y ejercicio de los Apoyos Económicos que se concedieron en el ejercicio 2004 a 47 Asociaciones Civiles a través de Proyectos de Coinversión por 16.4 millones de pesos y las Aportaciones a 3 Organizaciones Civiles para las Ayudas Funcionales a Personas Físicas de Escasos Recursos por 2.3 millones de pesos. El Universo a revisar fue de 37.1 millones de pesos y se seleccionó una muestra auditada de 18.7 millones de pesos que representó el 50.4% del presupuesto ejercido por la APBP en la partida 4308 “Transferencias para Gastos de Apoyo a los Sectores Social y Privado”. Las áreas revisadas fueron: las Direcciones de Administración y Finanzas y de Vinculación Social y Acciones de Filantropía dependientes de la APBP.

⎯ Resultados Relevantes de la Auditoría. Con el análisis de la documentación que obra en los

expedientes de las 47 organizaciones civiles a las que se les otorgaron apoyos económicos a través de Proyectos de Coinversión por 16.4 millones de pesos, se constató que se cumplió con los requisitos para el otorgamiento de este tipo de apoyos establecidos en las Políticas y/o Normas de Operación, del Procedimiento para la Autorización de Proyectos de Coinversión a Organizaciones de Salud sin Fines de Lucro, salvo en los casos de tres organizaciones civiles para los que no se


232

cumplió con algunos requisitos administrativos, lo que contravino las Políticas o Normas de Operación antes citadas.

Con el análisis de la comprobación presentada (copias simples) a la APBP por las 44 asociaciones civiles a las que se concedieron los apoyos económicos por 7.0 millones de pesos para las que no se celebró convenio de colaboración, se determinaron irregularidades por 1.9 millones de pesos, toda vez que 21 de ellas presentaron gastos en conceptos para los que no se autorizaron los apoyos económicos; comprobantes de gastos efectuados con anterioridad a la fecha en que la APBP les comunicó la autorización de la ayuda económica, o bien, faltan documentos que comprueben la aplicación de los referidos recursos. Respecto del apoyo económico por 4.5 millones de pesos, otorgado al Comité Nacional Pro-Vida, A.C., se determinaron irregularidades por 3.3 millones de pesos.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron cinco observaciones, que generaron seis acciones, que

corresponden dos a Recomendaciones, una Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal, dos Pliegos de Observaciones y una Denuncia de Hechos.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión practicada a la Administración del

Patrimonio de la Beneficencia Pública, se determinó un impacto económico por 5.5 millones de pesos por las irregularidades presentadas en la comprobación de los apoyos económicos otorgados a las Organizaciones Civiles.

⎯ Dictamen de la ASF. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos

generales, y respecto de la muestra señalada, la Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública no cumplió, en las operaciones examinadas, con las disposiciones normativas aplicables al seguimiento de los proyectos de coinversión que son apoyados por la misma, en virtud de que en los procesos revisados, se registra un impacto económico por 5.5 millones de pesos, lo cual implica una desviación significativa de la muestra auditada, a causa de las observaciones donde destacan las irregularidades en la comprobación presentada a la APBP por las organizaciones civiles, tales como gastos efectuados en conceptos no autorizados, gastos no comprobados y gastos efectuados antes de la vigencia de los convenios.

⎯ Comentarios, Opinión y recomendaciones de la UEC La muestra auditada da cuenta de fuertes

irregularidades en la comprobación de apoyos económicos otorgados a las Organizaciones Civiles, por lo que se recomienda seguir puntualmente el desarrollo del seguimiento de las acciones correctivas que la ASF está obligada a llevar a cabo. También es importante, solicitar una mejora en los criterios utilizados por la Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública para la asignación de recursos a las Organizaciones Civiles beneficiadas, además de un seguimiento de los gastos efectuados, evitándose los gastos no comprobados. Es indispensable que en casos como este, en donde las irregularidades llevan a la presentación de una denuncia de hechos, la ASF mantenga informada a la Comisión de Vigilancia, ello independientemente de las acciones de seguimiento que debe llevar a cabo, hasta la resolución del caso.


233

7.3.3 HOSPITAL GENERAL DE MÉXICO (HGM)

Atribuciones Al Hospital General de México (HGM) le corresponde proporcionar servicios de salud, particularmente en el campo de la alta especialidad de la medicina y en aquellas complementarias y de apoyo que determine su estatuto orgánico y prestar servicios de hospitalización en los servicios de especialidades con que cuenta, con criterios de gratuidad fundada en las condiciones socioeconómicas de los usuarios, sin que las cuotas de recuperación desvirtúen la función social del HGM. Además, le corresponde diseñar y ejecutar programas y cursos de capacitación, enseñanza y especialización de personal profesional, técnico y auxiliar en su ámbito de responsabilidad e impulsar la realización de estudios e investigaciones clínicas y experimentales en las especialidades con que cuente el HGM con apego a la Ley General de Salud y demás disposiciones aplicables. También es atribución del HGM difundir información técnica y científica sobre los avances que en materia de salud registre, así como publicar los resultados de las investigaciones y trabajos que realice.

Antecedentes de Auditorías Practicadas al HGM (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó al HGM un total de 6 auditorías, de las cuales 1 fue de Desempeño y 5 Financieras y de cumplimiento, siendo el año 2002 el que registró mayor número de revisiones con 3.


Desempeño 1 1Regularidad:

Financieras y de Cumplimiento 5 2 2 1Obra Pública e Inversiones FísicasSistemasRecursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios



RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003HOSPITAL GENERAL DE MÉXICO

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 57 acciones, que en su mayoría (41) tuvo carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 12 Solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, 1 Solicitud de aclaración, y 3 Pliegos de observaciones. De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, el HGM había solventado el 98.2% de las acciones promovidas, quedando pendiente únicamente un Pliego de observaciones.


234



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 57 56 98.2% 56 0 0 1 1.8%






OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003HOSPITAL GENERAL DE MÉXICO


EMITIDAS


Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo 2 auditorías al HGM, de las cuales, una se realizó al Informe de Avance de la Gestión Financiera y una a la Cuenta Pública. Por tipo de auditoría, la ASF practicó dos Financieras y de Cumplimiento:

⎯ Cuentas de Balance-Activo-Fijo, “Inmuebles, Maquinaria, Mobiliario y Equipo”. ⎯ Egresos Presupuestales del Capitulo 1000 “Servicios Personales”

De la práctica de las dos auditorías citadas, la ASF emitió 13 observaciones de las que derivaron 20 acciones promovidas: 13 (65.0%) fueron de carácter preventivo y 7 (35.0%) de carácter correctivo. De éstas últimas, 1 corresponde a Solicitud de intervención del Órgano Interno de Control, 3 solicitudes de Aclaración-Recuperación y 3 Pliegos de observaciones. De las revisiones efectuadas al HGM, la Auditoría Superior de la Federación determinó un impacto económico por 14.6 millones de pesos. En términos generales, el ente de fiscalización superior de la Federación determinó en todas las auditorías realizadas al HGM que la entidad auditada, las áreas específicas sujetas a revisión y los programas fiscalizados, cumplieron con la normatividad requerida para el ejercicio presupuestal correspondiente.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de la auditoría Financiera y de Cumplimiento, seleccionada para analizar los resultados de la gestión en el HGM.


235

7.3.3.1 HOSPITAL GENERAL DE MÉXICO. EGRESOS PRESUPUESTALES DEL CAPÍTULO 1000 “SERVICIOS PERSONALES”

⎯ Objetivo. Verificar que el presupuesto ejercido con cargo al capítulo 1000, “Servicios Personales”

en el período enero-junio de 2004, correspondió a previsiones de gasto por servicios recibidos que se justificaron; que el cálculo de las percepciones, así como el entero de las contribuciones cumplieron con las disposiciones vigentes, y que los registros presupuestal y contable fueron correctos.


fue seleccionada en virtud de que el Hospital General de México reportó en el Informe de Avance del Cumplimiento de las Metas Presupuestarias de las Entidades de Control Indirecto dos actividades institucionales (176-177) que superaron en el período la meta anual establecida y además, en la Cuenta Pública Federal de 2002, la ASF detectó irregularidades en el capítulo mencionado. El Universo identificado fue de 494.1 millones de pesos y se seleccionó una muestra auditada de 283.7 millones de pesos, que representó el 57.4% del total ejercido en el período de enero a junio de 2004 en el capítulo 1000 “Servicios Personales”. Las Áreas Revisadas fueron las direcciones de Recursos Humanos y de Recursos Financieros, adscritas a la Dirección General Adjunta de Administración y Finanzas del HGM.

⎯ Resultados Relevantes de la Auditoría. Se constató que el Hospital General de México operó con

una plantilla de 6,191 empleados; sin embargo, la plantilla autorizada sólo considera 6,168 plazas.

En ocho casos de plazas de mandos medios y superiores el nivel salarial no correspondió al autorizado. Con la revisión practicada, se presume un probable daño y/o perjuicio al patrimonio de la Hacienda Pública Federal, por un monto de 910.9 miles de pesos, por el pago efectuado a ocho servidores públicos de mandos medios y superiores en el periodo de septiembre a diciembre de 2003, ya que el nivel salarial no correspondió al autorizado y actualizado; en 23 casos de prestadores de servicios por 1.3 millones de pesos pagados en el periodo enero-junio, la entidad fiscalizada no contaba con los informes de actividades realizadas por aquellos; se otorgaron, tanto a personal de base como de confianza, vales por 709.3 millones de pesos, que no se habían utilizado en ese ejercicio fiscal, cuya recepción se constató mediante las nóminas firmadas por los beneficiarios; sin embargo, la entidad fiscalizada no presentó la justificación de la procedencia de la entrega de vales adicionales. Asimismo, se determinó que los vales fueron entregados a los beneficiarios de manera periódica, y por importes que oscilan entre 500.0 y 4 mil pesos al mes, sin precisar los criterios empleados para su otorgamiento.

⎯ Acciones Promovidas. Se determinaron 7 observaciones que dieron lugar a 11 acciones, que

corresponden a 5 recomendaciones para corregir las deficiencias administrativas, 3 solicitudes de aclaración, 1 solicitud de intervención al Órgano Interno de Control y 2 pliegos de observaciones.

⎯ Impacto de la Fiscalización. La ASF impulsa en el Hospital General de México la implementación

de mecanismos que fomenten la transparencia en el uso de los recursos, mediante el refuerzo de la supervisión y el control relacionados con el ajuste de los niveles salariales autorizados; el cálculo y pago de percepciones, de conformidad con los calendarios financieros y el pago de contribuciones, el cumplimiento de la plantilla autorizada, la normativa aplicable en las renuncias de personal, formalización de contratos de prestación de servicios e integración de expedientes; además, que se definan de manera puntual los criterios bajo los cuales se otorgarán los incentivos económicos.


236

⎯ Dictamen de la ASF. Se considera que en términos generales el Hospital General de México cumplió con los ordenamientos jurídicos y las disposiciones normativas aplicables y principios básicos de contabilidad gubernamental, con excepción de las observaciones comentadas.

⎯ Comentarios del Ente Fiscalizado. La entidad fiscalizada manifestó que las 23 plazas excedentes

se originaron en el ejercicio fiscal del 2003, cuando el Hospital presentó a la Secretaría de Salud (coordinadora sectorial) una propuesta para regularizar la plantilla con el oficio DRH/0297 del 12 de mayo de ese año, que a la fecha de la revisión (30 de junio de 2004) no había sido atendida.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. De la detección de diversas

irregularidades de carácter administrativo surgen obligaciones vinculantes respecto de los funcionarios involucrados en manejos financieros irregulares, por lo que se recomienda seguir puntualmente las acciones promovidas por la ASF. Es conveniente no solamente formular la petición de aclaración de los criterios con los que los vales de despensa fueron entregados, sino solicitar una mejora en las prácticas de gobierno interno de la dependencia para que la asignación de vales se realice con criterios objetivos y no se preste a manejos discrecionales. En diversos ejercicios fiscales, las auditorías han demostrado irregularidades de carácter administrativo en los hospitales públicos, situación que debe ser tomada en consideración para evitar prácticas recurrentes. Asimismo, será importante evaluar el desempeño de estas Instituciones que tienen un objetivo social muy definido.


237

7.4 SECTOR DESARROLLO SOCIAL La estrategia de desarrollo social busca, entre otros aspectos, mejorar la calidad de vida de los mexicanos, acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades, impulsar el desarrollo de las capacidades personales y de iniciativa individual y colectiva, asegurar el pleno ejercicio de su libertad personal en un entorno de convivencia humana y de respeto a la naturaleza, que multiplique las oportunidades de progreso material, favorezca el desenvolvimiento intelectual y propicie el enriquecimiento cultural de cada uno de los ciudadanos del país. Para llegar al objetivo de alcanzar mejores niveles de bienestar y educación mediante estrategias para la erradicación de las causas de la pobreza, el Gobierno Federal a través de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), articula diversos programas de combate a la pobreza como la estrategia Contigo, misma que está integrada por cuatro vertientes de acción: Desarrollo de Capacidades, Generación de Oportunidades, Formación del Patrimonio y Dotación de Protección Social. En la primera vertiente tiene especial importancia el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, así como las acciones contra la pobreza alimentaria; en la segunda, destaca la estrategia de microrregiones, los programas para el desarrollo de capacidades productivas en el medio rural, los apoyos para el autoempleo y los programas de vinculación laboral; y en la tercera vertiente se encuentran los apoyos para la producción de vivienda, el fomento para el ahorro y crédito popular, así como la capacitación, asistencia técnica en el trabajo y apoyo al consumo de los trabajadores.

Indicadores del sector Durante 2004, el Programa Oportunidades alcanzó anticipadamente la meta sexenal, al lograr una cobertura de 5 millones de familias que viven en condiciones de pobreza extrema; también fueron distribuidos 841.2 millones de desayunos escolares, atendiendo en promedio al día a 4.5 millones de niños con algún grado de desnutrición o en riesgo; con relación al abasto de leche, el número de beneficiarios se incrementó en más de 309 mil, para llegar a un total de 5.5 millones, 10% superior a la meta programada. En materia de microrregiones, en el Programa Habitat se amplió la cobertura a 173 ciudades y zonas metropolitanas, correspondientes a 218 municipios y 12 delegaciones políticas del D.F.; el programa se instrumentó en 818 zonas urbano-marginadas beneficiándose alrededor de 700 mil hogares en situación de pobreza. En materia de apoyos para el autoempleo, el monto de los apoyos para microcréditos fue de 678 millones de pesos, equivalente a 612,945 microcréditos otorgados. Con relación a los apoyos para personas desempleadas, a través del Programa de apoyo para el empleo en 2004 se atendieron a 300,550 personas, lográndose colocar a 199,293 personas en un puesto de trabajo. Con relación a la capacitación, se atendieron a 300 mil trabajadores de 33,746 empresas, liberándose recursos por 112,246 millones de pesos.

Gasto en Desarrollo Social Para el ejercicio fiscal 2004, se autorizó a la SEDESOL un presupuesto original de 21 mil 098.5 millones de pesos, ejerciéndose al cierre del año 21 mil 119.7 millones de pesos, cifra mayor en 0.1% respecto al presupuesto original. De los recursos erogados, 1 mil 931.1 millones de pesos fueron gasto directo (monto


238

mayor en 11.4%, respecto de la asignación original) y 19 mil 188.6 millones de pesos correspondieron a subsidios y transferencias (inferior en 0.9% con relación a lo presupuestado originalmente). Como proporción del PIB, el Gasto destinado a la Secretaría de Desarrollo Social durante los últimos veinte años ha sido en promedio de 0.26%, y para 2004 fue de 0.27% del producto año, cifra ligeramente superior a la registrada en 2003 de 0.26%.

GASTO DE SEDESOL COMO % DEL PIB

0.00%

0.20%

0.40%

0.60%

0.80%

1.00%

1.20%

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

Resumen de Auditorías y Observaciones-Acciones promovidas al Sector Desarrollo Social Como parte de la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF practicó 7 auditorías a 4 entes del Sector Desarrollo Social (Sedesol; Coordinación Nacional del Programa Oportunidades; Fonhapo, y Liconsa). Del total de auditorías al sector, 2 fueron de Desempeño; y 5 Financieras y de Cumplimiento.




Secretaría de Desarrollo Social 2 2

Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo HumanoOportunidades 2 2

Fideicomiso Fondo Nacional de Habiltaciones Populares 1 1

LICONSA, S.A. De C.V. 1 1 2Fuente: ASF, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004. Tomo Ejecutivo.

TOTAL



CUMPLIMIENTO


SISTEMAS



EXCEPCIONAL

Como resultado de estas auditorías, se emitieron 68 observaciones, las que dieron origen a 83 acciones promovidas, de las cuales 68 son recomendaciones preventivas; 4 Solicitudes de aclaración; 1 Solicitud de intervención de la instancia recaudadora; 5 Promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias; y 5 Pliegos de observaciones, cuatro de ellos en la Sedesol.


239





Secretaría de Desarrollo Social 2 22 21 2 1 4 4 32

Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo HumanoOportunidades 2 5 6 1 7

Fideicomiso Fondo Nacional de Habiltaciones Populares 1 20 19 2 1 22

LICONSA, S.A. De C.V. 2 21 22 22



ENTE



En las páginas siguientes se presentan los resultados de dos auditorías seleccionadas para evaluar la gestión en Fonhapo y Liconsa.

7.4.1 FIDEICOMISO FONDO NACIONAL DE HABITACIONES POPULARES

Atribuciones Al Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO) le corresponde financiar los programas de vivienda de los organismos del sector público federal, estatal y municipal; sociedades cooperativas y todas aquellas organizaciones legalmente constituidas que tengan como finalidad la construcción de vivienda popular. También le compete financiar la adquisición y construcción de vivienda o conjuntos habitacionales populares, para que sean dados en arrendamiento. Además, le corresponde, fomentar, apoyar y desarrollar mecanismos que permitan el abastecimiento de insumos para la vivienda y otorgar créditos hipotecarios para la adquisición de viviendas populares, también, brindar financiamiento a programas de parques de materiales que se integran como apoyo a la vivienda popular. Asimismo, el FONHAPO tiene como atribución solicitar, recibir y adquirir suelo de cualquier régimen de tenencia y comercializar tierras con el fin de obtener recursos para la vivienda popular y construir sus reservas territoriales para el cumplimiento de los programas y desarrollar a través de la constitución de fideicomisos en que se afecten recursos del patrimonio del propio fideicomiso, programas específicos de vivienda popular que con carácter temporal le sean encomendados por las autoridades correspondientes y que por su naturaleza requieran de un manejo independiente, tanto administrativo como financiero.

Antecedentes de Auditorías Practicadas al FONHAPO (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó al FONHAPO 2 auditorías, de las cuales 1 fue Especial y la segunda fue Financiera y de cumplimiento, mismas que se aplicaron en 2002 y 2003, respectivamente.


240

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 2 recomendaciones, de las cuales al 31 de diciembre de 2005, el Fondo había solventado solamente una, quedando pendiente otra.

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo una auditoría de Desempeño al FONHAPO para evaluar el Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de la auditoría de Desempeño que fue seleccionada para analizar los resultados de la gestión en el FONHAPO.

7.4.1.1 FONHAPO: EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE AHORRO Y SUBSIDIO PARA LA VIVIENDA “TU CASA”.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño del programa en términos de su congruencia con los

ordenamientos legales en la materia y las prioridades nacionales y sectoriales de mediano y corto plazos; la eficacia en la cobertura del programa y en el cumplimiento de sus objetivos y metas; la eficiencia en el otorgamiento del subsidio; la percepción del beneficiario; y la economía en el uso de los recursos.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría de Desempeño, para lo cual se revisaron

1,668.4 millones de pesos, que representan el 100% del presupuesto ejercido reportado en la Cuenta Pública de 2004, que el FONHAPO otorgó como subsidio a la población que vive en pobreza patrimonial para que logre adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda. La revisión consideró la documentación justificativa y los registros consignados en el sistema integral de información del FONHAPO y los cierres del ejercicio programático-presupuestal de 32 entidades federativas, a efecto de verificar el cumplimiento de las condiciones y montos establecidos en las reglas de operación del programa. Las áreas revisadas fueron: la Dirección de Promoción y Operación del Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares, área responsable de operar el Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”; de otorgar los subsidios a las familias como complemento de las aportaciones de los gobiernos estatales o municipales, del ahorro del beneficiario, y cuando fue el caso, del crédito otorgado por los ONAVIS, SOFOLES, OREVIS, OSSTEMS y por las entidades de ahorro y crédito popular; y del ejercicio del presupuesto aprobado.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La ASF, con base en la información proporcionada por la

Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI) los datos contenidos en el Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006 y el promedio anual de créditos que otorgó la Secretaría de Desarrollo Social durante 2001-2002 a través del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva “VivAh” 2001-2002 y el FONHAPO mediante el programa “Tu Casa” 2003-2004, determinó que se obtuvo una eficacia del 21.5% respecto de la meta de 110 mil viviendas que se le estableció al FONHAPO en el Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, a efecto de contribuir a lograr la meta sectorial de 750.0 miles de viviendas nuevas en promedio anual que propuso el gobierno federal a partir del año 2006.


241

Se constató que el ente fiscalizado cuenta con una estructura en la que los indicadores diseñados para el programa permiten evaluar la cobertura y la gestión, ya que proveen datos sobre la operación del mismo, pero no posibilitan valorar el cumplimiento de los objetivos específicos del programa establecidos en sus reglas de operación. También se carece de mecanismos para el control y seguimiento del sistema de contabilidad para actualizar y dar seguimiento a los subsidios cancelados por las instancias ejecutoras del programa “Tu Casa”, no permite identificar la meta real alcanzada, dificulta el control y evaluación de la operación del programa e incumple lo establecido en la Ley de Presupuesto y Gasto Público Federal. El FONHAPO no dispuso de la información que permitiera cuantificar a cada grupo de los beneficiarios que integran la población objetivo del programa “Tu Casa”; y evaluar el objetivo específico relativo a propiciar la formación, consolidación, ampliación o mejoramiento del patrimonio familiar en cuanto a vivienda y, con ello, mejorar las condiciones de vida. Aun y cuando el FONHAPO cumplió con el objetivo de otorgar a los beneficiarios un subsidio que fuera detonador de la participación de los gobiernos estatal y municipal, de los beneficiarios y de los sectores privado y social, la participación de las entidades federativas y de los municipios no igualó el monto del apoyo federal y el fideicomiso desconoce si se aportó como subsidio o crédito.

⎯ Acciones Promovidas. En resumen se emitieron 20 observaciones que generaron 22 acciones, de

las cuales 19 corresponden a Recomendaciones, 2 a Solicitudes de Aclaración-Recuperación y 1 a una Promoción de Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.


con un importe de 13.1 millones de pesos. El importe de las recuperaciones determinadas corresponde a 764.4 miles de pesos que el FONHAPO reintegró a la TESOFE con la intervención de la ASF de subsidios no devengados y 194.1 miles de pesos de productos financieros que generaron los reintegros extemporáneos debido a que no se presentó la información y documentación comprobatoria.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que, con el alcance referido, el FONHAPO cumplió

razonablemente con el objetivo propuesto para el programa de apoyar económicamente a la población que vive en pobreza patrimonial para adquirir, edificar, ampliar o mejorar su vivienda en 32 entidades federativas, con un gasto de 1,668.4 millones de pesos, mayor en 4.0% que el aprobado. Sin embargo, el fondo incumplió diversas acciones contempladas en las disposiciones normativas aplicables, entre las que sobresalen el otorgamiento de subsidios sin ajustarse en todos sus términos a las reglas de operación del programa, especialmente en lo referente a la asignación de los recursos conforme a la fórmula establecida para la distribución inicial, la integración del padrón de beneficiarios y el resguardo de las actas de entrega-recepción; la falta de un control confiable en el registro de las cancelaciones de los subsidios; la asignación tardía de los recursos a las instancias ejecutoras del programa; y la carencia de indicadores estratégicos para evaluar los resultados del programa “Tu Casa”.


Revisión, la ASF señala que el FONHAPO no cuenta con indicadores que permitan una valoración del cumplimiento de los objetivos específicos del programa establecidos en sus reglas de operación. Resalta que la entidad auditada observó una eficacia de sólo 21.5% respecto a su meta establecida en el Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006. También subraya que el Fondo carece de mecanismos para el control y seguimiento del sistema de contabilidad, lo cual no permite identificar la meta real alcanzada. A pesar de ello, el dictamen emitido por la ASF es favorable. Indudablemente, las auditorías de este tipo son muy relevantes pues ofrecen elementos


242

para conocer la pertinencia de programas con un objetivo social tan importante como es el caso de facilitar el acceso a la vivienda. Sería recomendable que la ASF realice un estricto seguimiento en la atención de las acciones promovidas, y verifique que este programa reencauce sus logros a efecto de cumplir con los objetivos para los cuales fue creado.

7.4.2 LICONSA, S.A. DE C.V.

Atribuciones A LlCONSA le corresponde coadyuvar al fomento económico y social del país, participando en el tratamiento industrial de leche fresca o en polvo, así como de otros productos lácteos, a través de plantas propias, rentadas o contratadas con el sector privado. También le compete la distribución y venta de leche fluida pasteurizada o en polvo a los sectores urbanos y rurales en pobreza extrema, en establecimientos propios, rentados, o de particulares a través de cualquier canal de distribución que se precise en las Reglas de Operación del Programa de Abasto Social de Leche, previamente autorizado por el órgano de gobierno de la empresa. Además, le corresponde controlar, administrar, invertir, asignar y registrar los bienes, derechos y demás recursos que se destinen para llevar a cabo la operación del Programa de Subsidio al Consumo de la Tortilla que se otorga a familias urbanas en pobreza extrema, conforme a las Reglas de Operación correspondientes.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a Liconsa (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a LICONSA un total de 7 auditorías, de las cuales 2 fueron de desempeño y 5 financieras y de cumplimiento. Los años 1999 y 2000, fueron los más auditados, con tres revisiones cada uno.






RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003LICONSA, S.A. DE C.V.

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 47 acciones, que en su mayoría (40) tuvo carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 6 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control y 1 solicitud de aclaración. Los datos de la ASF al 31 de diciembre de 2005, indican que LICONSA, S.A. de C.V. había solventado el 100% de las acciones promovidas.


243

SUB TOTAL% DE



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 47 47 100.0% 47 0 0 0 0.0%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003LICONSA, S.A. DE C.V.


EMITIDAS

TENDIDAS O PROMOVIDAS, SUSTITUIDAS Y BAJAS POR RESOLUCIÓN JUDICIAEN PROCESO DE ATENCIÓN




Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo dos auditorías a LICONSA, S.A. de C.V., de las cuales, una se realizó al Informe de Avance de la Gestión Financiera y la segunda a la Cuenta Pública. Por tipo de auditoría, la ASF practicó una de Desempeño y una Financiera y de Cumplimiento: Auditoría de Desempeño:

⎯ Evaluación del Programa de Abasto Social de Leche.

Auditoría Financiera y de Cumplimiento: ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 2000 "Materiales y Suministros".

De la práctica de las dos auditorías citadas, la ASF emitió 21 observaciones de las que derivaron 22 acciones promovidas. mismas que fueron recomendaciones de carácter preventivo. En términos generales, el ente de fiscalización superior de la Federación determinó en las auditorías realizadas a la LICONSA que la entidad auditada, las áreas específicas sujetas a revisión y los programas fiscalizados, cumplieron con la normatividad requerida para el ejercicio presupuestal correspondiente, no obstante las irregularidades detectadas en éstas.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de la auditoría de Desempeño que fue seleccionada para analizar los resultados de la gestión de Liconsa.


244

7.4.2.1 LICONSA: EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE ABASTO SOCIAL DE LECHE.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño del programa en términos de la congruencia de sus objetivos y estrategias con las disposiciones establecidas en el marco legal aplicable y en los documentos normativos de mediano y corto plazos; la eficacia en la cobertura de atención del programa; la eficacia en el cumplimiento de sus objetivos; la eficiencia en su operación; la calidad del bien o servicio; la competencia de los actores; la percepción del ciudadano-beneficiario; la economía en la adquisición de leche como principal materia prima; y la eficiencia con que se aplicaron los recursos financieros asignados al programa.

⎯ Características de la Revisión. La auditoría comprendió la revisión de los 4,247.6 millones de

pesos ejercidos en la ejecución de las acciones del Programa de Abasto Social de Leche (PASL), que representan el 100.0% del presupuesto reportado en la Cuenta Pública 2004. Las áreas revisadas fueron la Dirección de Abasto Social, Producción, Materiales y Finanzas, y la Dirección de Planeación Estratégica de LICONSA.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. De los 5.5 millones de beneficiarios que LICONSA reportó

en la Cuenta Pública 2004 como atendidos con el PASL, la entidad no contó con el registro del retiro de la dotación de leche realizado por los 3.8 millones de beneficiarios restantes ni acreditó que éstos retiraron los 839.8 millones de litros de leche detectados como diferencia. De las 2.1 millones de familias a las que LICONSA aplicó el Registro de Información, el 91.3% fue aceptado y el 8.7% restante no reunió las condiciones para ser incorporado en el padrón del programa. Cabe señalar que de las 1.9 millones de familias que fueron aceptadas, 79.1% comprendió familias que ya estaban inscritas en el padrón de beneficiarios del PASL, mientras que 20.9% correspondió a familias solicitantes; sin embargo, de las 179.2 miles de familias que fueron rechazadas, 80.4% estaba recibiendo el beneficio del programa y 19.6% comprendió familias solicitantes que no reunieron los requisitos de elegibilidad.

⎯ Acciones Promovidas. La ASF determinó 18 observaciones, de las cuales se derivan 19 acciones,

mismas que son de naturaleza preventiva, 16 deberán ser atendidas por la entidad fiscalizada, 2 por la Sedesol y 1 por la SFP.

⎯ Impacto de la Fiscalización. La ASF determinó un impacto en el control, ya que LICONSA no

contó con el registro del retiro de la dotación de leche que realizaron 3 millones 781.5 miles de beneficiarios, que representaron el 69.0% de los 5 millones 479.5 miles de beneficiarios reportados en la Cuenta Pública 2004.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales y con el alcance señalado, LICONSA cumplió

razonablemente con el objetivo general del Programa de contribuir al desarrollo de capacidades y a la disminución o prevención del déficit nutricional, otorgando un beneficio al ingreso de las familias en condiciones de pobreza, mediante el suministro de leche de alta calidad y fortificada a precio subsidiado con respecto al mercado. Sin embargo, la entidad incumplió acciones a las que se encontraba obligada dentro de las que destacan: la falta de un indicador que mida la contribución del programa para reducir o prevenir el déficit nutricional; no dispuso en todos los puntos de venta del registro que permita acreditar el retiro de leche por parte de los beneficiarios del programa; y de los 3 millones de familias del padrón del programa, 671 mil (22.4%) no tenían registrado el puntaje para determinar si cumplían o no los requisitos de elegibilidad. Los estados financieros dictaminados en 2004 reportaron pérdidas acumuladas actualizadas del orden de 1 mil 911.7 millones de pesos, que representaban el 50.3% del capital social de la entidad.


245

⎯ Comentarios del Ente Fiscalizado. LICONSA señaló que "En las lecherías líquidas o fluidas que no cuentan con equipo MORC, el registro y el control se lleva a cabo mediante la perforación de la tarjeta que realiza el Comité de Beneficiarios en la que señala el día, horario y mes del retiro de la dotación, además, se ubican las guías de distribución que se encuentran concentradas, tanto en el centro de trabajo como en las lecherías; lo anterior permite comprobar el número de litros asignados a esa lechería con base en un padrón o censo de la lechería, que presentan ajustes cada mes, debido a los movimientos de altas y bajas del padrón de beneficiarios. Los equipos de control de leche (MORC) no operan en todas las lecherías, éstos únicamente funcionan para registrar la asistencia de la familia... Sin embargo, no existe un documento que sustente los 839.8 millones de litros de leche en los que no se ubica equipo MORC o libro de retiro, lo que existe son las guías de distribución por lechería y las tarjetas de cartón perforadas de las familias...” Añadió, que “se encuentra en estudio un proceso de cambio tecnológico que incluye la utilización de equipos lectores en los puntos de venta, en función de las disponibilidades financieras...”

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Resulta relevante la detección de

irregularidades como la falta de indicadores que midan la contribución del programa para reducir o prevenir el déficit nutricional y de registros que permitan acreditar el retiro de leche por parte de los beneficiarios del programa. Esto repercute directamente en la operación del Programa de Abasto Social de Leche, ya que no permite reorientar la cobertura geográfica del Programa, priorizando aquellas micro regiones en las que por sus condiciones de rezago y marginación, se requiera el abasto de leche. Es conveniente solicitar una mejor planeación estratégica Sectorial, en aquellos programas con características alimentarias a efecto de que se logre una mejor coordinación y mayor cobertura geográfica del Programa.


246

7.5 INSTITUTOS DE SEGURIDAD SOCIAL

Resumen de Auditorías y Observaciones-Acciones promovidas a los Institutos de Seguridad Social Como parte de la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF practicó 18 auditorías a los Institutos de Seguridad Social, de las cuales 12 correspondieron al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS); 5 al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), y 1 al Sistema Integral de Tiendas y Farmacias del ISSSTE. Del total de auditorías al sector, 2 fueron de Desempeño; 11 Financieras y de Cumplimiento; 4 de Obra pública e inversiones físicas, y 1 de Seguimiento.




Instituto Mexicano del Seguro Social 1 6 4 1 12

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de losTrabajadores del Estado 1 4 5

Sistema Integral de Tiendas y farmacias del ISSSTE 1 1


TOTAL



CUMPLIMIENTO


SISTEMAS



EXCEPCIONAL

Como resultado de estas auditorías, se emitieron 181 observaciones, de las que se promovieron 213 acciones: 163 recomendaciones preventivas; 3 Solicitudes de intervención del OIC; 20 Solicitudes de aclaración; 14 Promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias; y 13 Pliegos de observaciones, seis de ellos derivados de la auditoría al Sistema de Tiendas y Farmacias del ISSSTE.





Instituto Mexicano del Seguro Social 12 114 92 1 14 14 7 128

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de losTrabajadores del Estado 5 45 43 1 6 50

Sistema Integral de Tiendas y farmacias del ISSSTE 1 22 28 1 6 35



ENTE




247

7.5.1 INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL La seguridad social se asume como instrumento de combate a la pobreza, puesto que ayuda a mejorar las condiciones de vida de la población, es por ello que desde la visión del Gobierno Federal se establecieron a comienzos de la administración prioridades para mejorar el desempeño del Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS), entre las que destacan cubrir el 85.5% de la demanda de consultas de primera vez en especialidades de segundo nivel de atención; aplicar el esquema completo de vacunación en el 95% de los niños; y conservar los porcentajes del 98.0% en la oportunidad del otorgamiento de las prestaciones económicas, entre otras.

Atribuciones La Misión del Instituto Mexicano del Seguro Social es otorgar a los trabajadores mexicanos y a sus familias la protección suficiente y oportuna ante contingencias tales como la enfermedad, la invalidez, la vejez o la muerte. La protección se extiende no sólo a la salud, sino también a los medios de subsistencia, cuando la enfermedad impide que el trabajador continúe ejerciendo su actividad productiva, ya sea de forma temporal o permanente. Al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), le corresponde administrar los seguros de riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad, invalidez y vida, guarderías y prestaciones sociales, salud para la familia y adicionales, que integran al Seguro Social y prestar los servicios de beneficio colectivo que señala la Ley del Seguro Social. Además, le corresponde establecer clínicas, hospitales, guarderías infantiles, farmacias, centros de convalecencia y vacacionales, velatorios, así como centros de capacitación, deportivos, de seguridad social para el bienestar familiar y demás establecimientos para el cumplimiento de los fines que le son propios, sin sujetarse a las condiciones salvo las sanitarias, que fijen las leyes y los reglamentos respectivos para empresas privadas, con actividades similares.

Indicadores del sector De acuerdo con el quinto Informe de Gobierno, la población derechohabiente del IMSS es de 42 millones 993 mil personas, de las cuales el 37.8% corresponde a asegurados permanentes y eventuales, el 52.5% a familiares de asegurados, el 5.1% a pensionados, el 2.13% a jubilados y el resto a otros. En su planta médica el IMSS cuenta con 55 mil 376 médicos, es decir 1 médico por cada 776.3 derechohabientes; y 82 mil 694 enfermeras, casi 520 derechohabientes por cada enfermera. En su operación en 2004, el Instituto ejecutó alrededor de 103 millones de consultas externas, 66 millones de consultas generales y 17 millones de consultas de especialidad. En cuanto a la cobertura del Instituto, ésta aún se encuentra lejos de los estratos más necesitados de la población, puesto que entre los trabajadores de 10 salarios mínimos o más la cobertura es de 50%, mientras que en los de dos o menos salarios mínimos es de 26%; y si bien el IMSS protege a 59.9 y 57.5%, respectivamente de los trabajadores de Coahuila y Nuevo León, sólo atiende al 12.2 y 9.8% de los de Oaxaca y Chiapas. Conforme al Informe presentado por el IMSS al Ejecutivo y al Congreso de la Unión de 2005, la prospectiva hacia el año 2020 encuentra que bajo las tendencias actuales sólo tres padecimientos: Insuficiencia Renal (IR), Diabetes mellitus tipo II (DM) e Hipertensión Arterial (HA), absorberán el 19% de


248

los recursos del Seguro de Enfermedades y Maternidad (SEM), por lo que se estima que el impacto que la prevención podría tener, encontrando que si ésta fuese exitosa, estos mismos padecimientos sólo absorberían el 14% del gasto total del SEM en el 2020. Al respecto al cierre de 2004, el Instituto había incorporado a 28 millones de derechohabientes a protocolos de atención preventiva mediante la entrega informada de Cartillas de Salud, Guías para el Cuidado de la Salud e inicio de acciones preventivas. En el Servicio de Guarderías, a diciembre de 2004 la capacidad instalada ascendió a 190 mil 485 niños atendidos, lo que benefició a 64 mil 568 mujeres trabajadoras, con lo cual, las mujeres usuarias del servicio alcanzaron más de 160 mil. Además, resalta que para un 36.7% de las trabajadoras beneficiadas, el valor del servicio de guardería que obtienen a través del IMSS es superior al salario con el que cotizan a éste; sobresale también que el 42.3% de las mujeres beneficiarias, tiene ingresos de dos salarios mínimos o menos. A pesar de este esfuerzo, se estima que al cierre del año sólo se atendió el 21% de la demanda potencial máxima de guardería. En cuanto al régimen pensionario del Instituto, que beneficia a aproximadamente 360 mil trabajadores en activo y 131 mil extrabajadores del IMSS, el Informe menciona que éste es financiado mayoritariamente con los recursos de los trabajadores y empresas afiliadas al IMSS, no con recursos de los empleados del IMSS, ya que de los 21 mil 178 millones de pesos, que se canalizaron al RJP en el 2004, sólo el 6.8% fueron recursos aportados por los propios trabajadores del IMSS. Esta situación se debe en gran medida a que un trabajador del IMSS se jubila, en promedio a los 53 años y recibe una jubilación que es 29% superior a su último sueldo; en contraste, los trabajadores afiliados al IMSS se jubilan a los 65 años, con una pensión que es en promedio, 50% inferior a su último sueldo. Esto hace que un jubilado extrabajador del IMSS reciba una pensión 8.3 veces superior a la de un trabajador afiliado al Instituto, a pesar de que ambos tuvieron los mismos ingresos y el primero trabajó en promedio 12 años menos, ello sin dejar de señalar que aproximadamente 27.5% de los trabajadores del IMSS se jubilan con menos de 50 años de edad.

Gasto del Instituto Mexicano del Seguro Social Para 2004, el presupuesto original autorizado al Instituto Mexicano del Seguro Social fue de 197 mil 786 millones de pesos, observándose un presupuesto ejercido de 213 mil 656 millones de pesos, cifra que representa un incremento de 8.0 por ciento con relación al monto original. De los recursos erogados, 126 mil 548 millones de pesos -que representan el 59.2% del gasto total ejercido-, fueron con recursos propios; y 87 mil 108 millones de pesos correspondieron a subsidios y transferencias, cantidad superior en 9.0% con relación a lo presupuestado originalmente. Como proporción del PIB, el gasto destinado al IMSS fue de 2.77 por ciento, cifra inferior a la registrada en 2003 de 2.82 por ciento.

GASTO DEL IMSS COMO % DEL PIB

2.40%

2.50%

2.60%

2.70%

2.80%

2.90%

1999 2000 2001 2002 2003 2004


249

Antecedentes de Auditorías Practicadas al IMSS (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó al IMSS un total de 61 auditorías, de las cuales 4 fueron de Desempeño, 30 Financieras y de cumplimiento, y 27 de Obra pública e inversiones físicas. El año más auditado fue el 2001 con 22 auditorías.



Financieras y de Cumplimiento 30 5 4 7 7 7Obra Pública e Inversiones Físicas 27 1 2 14 7 3SistemasRecursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios



RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió un mil 358 acciones, que en su mayoría (868) tuvo carácter de preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 155 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, 320 solicitudes de aclaración, y 1 promoción del fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias. En las acciones que la ASF fincó en forma directa, se promovieron 14 pliegos de observaciones. De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, el IMSS había solventado el 95.6% de las acciones promovidas y el resto se encontraba en proceso de solventación. Cabe mencionar, que de los 14 pliegos de observaciones el 50% ya fueron atendidos, 4 quedando solventados y 3 sustituidos por una nueva acción.

SUB TOTAL% DE



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 1358 1298 95.6% 1277 21 0 60 4.4%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL


EMITIDAS

ATENDIDAS, PROMOVIDAS, SUSTITUIDAS Y BAJAS POR RESOLUCIÓN JUDICIAEN PROCESO DE ATENCIÓN





250

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo 12 auditorías al IMSS, de las cuales, dos se realizaron al Informe de Avance de la Gestión Financiera y 10 a la Cuenta Pública. Por tipo de auditoría, la ASF practicó una de Desempeño, seis Financieras y de cumplimiento, cuatro de Obra pública e inversiones físicas y 1 de Seguimiento: Auditoría de Desempeño:

⎯ Evaluación del Seguro de Riesgos de Trabajo. Auditorías Financieras y de Cumplimiento:

⎯ Fondos de las Reservas en el Instituto Mexicano del Seguro Social. ⎯ Cuentas de Balance-Activo, "Inversiones Financieras". ⎯ Cuentas de Balance-Activo, "Cuotas Obrero Patronales". ⎯ Cuentas de Resultados, "Servicios Generales Prensa y Difusión". ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 1000 "Servicios Personales". ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 2000 "Materiales y Suministros" (Adquisición y Abasto de

Medicamentos y Materiales de Curación). Auditorías de Obra Pública e Inversión Física:

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto "HTO S/N Naucalpan de Juárez", en el Estado de México.

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto K021 "Hospital General de Zona, en Manzanillo", en el Estado de Colima.

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto "UMF 231 Metepec", en el Estado de México.

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Revisión Normativa de la Contratación de Inversiones Físicas Realizadas por el Instituto Mexicano del Seguro Social en el Ejercicio de 2004.

Auditorías de Seguimiento:

⎯ Auditoría de Seguimiento a la Modernización del Sistema de Registro y Control Presupuestal del IMSS.

De la práctica de las doce auditorías citadas, la ASF emitió 114 observaciones, de las que derivaron 128 acciones promovidas: 92 (71.9%) fueron de carácter preventivo, y 36 (28.1%) de carácter correctivo, destacando en estas últimas 14 promociones para el fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria, y 7 Pliegos de Observaciones.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de dos auditorías que fueron seleccionadas para analizar los resultados de la gestión en el IMSS. De esas auditorías, una es de Desempeño y la otra es Financiera y de Cumplimiento.


251

7.5.1.1 IMSS: FONDOS DE LAS RESERVAS EN EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL.

⎯ Objetivo. Verificar el impacto en los ingresos propios del Instituto Mexicano del Seguro Social

por los movimientos en los fondos de las reservas, determinar la viabilidad financiera de dichas reservas para cubrir las obligaciones relacionadas con las mismas; comprobar que la disposición, administración, control y registro de las reservas financieras y actuariales se haya efectuado de conformidad con lo previsto en la normatividad aplicable; y verificar que la entidad no reincidió en irregularidades observadas en auditorías de Cuentas Públicas anteriores.

⎯ Características de la Revisión. Se práctico una auditoría Financiera y de Cumplimiento, la cual fue seleccionada con base en la evaluación financiera, programática y presupuestal que realizó la ASF, al considerar que en el cuarto Informe trimestral de 2004 sobre la Composición y Situación Financiera de las Inversiones del IMSS, el importe de las Reservas Operativas (RO), Financieras y Actuariales (RFA), de Operación para Contingencias y Financiamiento (ROCF) y General Financiera y Actuarial (RGFA) ascendía, en conjunto a 34 mil 971 millones de pesos, cantidad superior en 10 mil 946 millones de pesos a lo alcanzado al cierre de 2003.

Se revisó un monto de 55 mil 628.9 millones de pesos, que representan el 91.7% del saldo reportado en los estados financieros dictaminados como fondos de las reservas y el Fondo para el Cumplimiento de Obligaciones Laborales de Carácter Legal y Contractual (FCOLCLC). Las áreas revisadas fueron la División de Presupuesto de la Coordinación de Presupuesto e Información Programática (CPIP), adscrita a la Dirección de Planeación y Finanzas (DPF); el Área de Información y Análisis Financiero (AIAF) de la División de Contabilidad y Fiscal (DCF); la Coordinación de Control de Operaciones (CCO) de la Dirección de Inversiones Financieras (DIF); la Coordinación de Administración de Riesgos Institucionales (CARI) de la DPF; la División de Determinación y Control de la Cartera de la Coordinación de Cobro Coactivo de la Unidad de Fiscalización y Cobranza; la Coordinación de Afiliación al Régimen Ordinario (CARO) de la Unidad de Incorporación al Seguro Social (UISS), perteneciente a la Dirección de Incorporación y Recaudación del Seguro Social (DIRAS); y la División de Marco Financiero de la Coordinación de Tesorería de la DPF.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se determinó una diferencia de 42 mil 888.5 millones de pesos, entre los ingresos propios del Instituto reportados en la Cuenta Pública por 206 mil 259.4 millones de pesos y lo enterado en los estados financieros dictaminados por 163 mil 370.9 millones de pesos. Adicionalmente se comprobó que los recursos excedentes de 2003, por 4 mil 512 millones de pesos fueron registrados a destiempo de lo programado y autorizado por el Consejo Técnico del IMSS.

Del análisis de la Valuación Actuarial de las Obligaciones Laborales por el Régimen de Jubilaciones y Pensiones y prima de antigüedad de los Trabajadores del IMSS bajo la metodología del Boletín D-3, se detectó que el IMSS no cuenta con los recursos y controles apropiados que le permitan registrar en el Estado de Situación Financiera, las obligaciones laborales de acuerdo a la valuación actuarial del Despacho Alexander Forbes Consultores Actuariales por un monto de 62 mil 717.0 millones de pesos, lo que permitiría reflejar de manera real, la situación a la que el Instituto estaría obligado por concepto de RJP y prima de antigüedad.

⎯ Acciones Promovidas. Se determinaron 8 observaciones que generaron 8 acciones promovidas, de

las cuales 7 son recomendaciones y 1 solicitud de aclaración.


252

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, el Instituto Mexicano del Seguro Social no cumplió con las disposiciones normativas aplicables a sus ingresos propios por los movimientos en los fondos de sus reservas, debido a las observaciones que se mencionaron.

⎯ Impacto de la Fiscalización. La revisión determinó un impacto contable de 47 mil 481.4 millones

de pesos, derivados de la falta de mecanismos de operación y control interno que mejoren la gestión del Instituto.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. De la revisión a los fondos de reservas del

IMSS, la ASF no establece un balance general sobre los rendimientos de inversión por tipo de reserva obtenidos durante 2004 y no se pronuncia en el sentido de que si tales rendimientos cumplieron con los estándares del Instituto. No se expone una estructura clara de la diversificación en el portafolio de inversiones de las reservas, el cual es uno de los criterios de política de inversión fijada por el H. Consejo Técnico del Instituto. Hubiese sido conveniente analizar los distintos indicadores de gestión que de acuerdo con el Informe al Ejecutivo sobre la situación financiera del IMSS de 2005, se incorporaron al análisis sistemático de riesgos de inversión. La ASF no emite comentario acerca de si la entidad auditada reincidió o no en irregularidades observadas en auditorías de Cuentas Públicas anteriores.

7.5.1.2 IMSS: EVALUACIÓN DEL SEGURO DE RIESGOS DE TRABAJO.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño del IMSS en el cumplimiento de los objetivos del Seguro de Riesgos de Trabajo relativos a otorgar al trabajador asegurado y a sus beneficiarios legales, las prestaciones en especie y en dinero que establece la Ley del Seguro Social; la eficacia en la cobertura de atención de la población objetivo; la eficiencia con que se proporcionaron las prestaciones del seguro; la competencia de los actores; el impacto de las prestaciones del Seguro de Riesgos de Trabajo entre los asegurados; la percepción de los beneficiarios; y la economía con que se aplicaron los recursos financieros asignados a dicho seguro.


para atender el Punto de Acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la ASF, presentado en el comunicado CVASF/LIX648/04 con fecha 06 de septiembre de 2004, donde se solicita la inclusión de auditorías legales, administrativas y físicas al IMSS. La evaluación del Seguro comprendió la revisión del gasto erogado destinado a su operación y administración durante 2004, que ascendió a 10 mil 752 millones de pesos. También, se analizó el apartado denominado "Ejercicio Programático Económico Financiero del Gasto Programable Devengado de Entidades Paraestatales de Control Presupuestario Directo" de la Cuenta Pública de 2004, en el cual el IMSS reportó que en el Proyecto R013 "Tramitar y pagar indemnizaciones globales, subsidios, ayudas para gastos de funeral y pensiones temporales" se ejercieron 6 mil 765.4 millones de pesos, que representaron el 100% de los recursos financieros que el Instituto ejerció en ese proyecto, mismo que forma parte del Seguro de Riesgos de Trabajo. Las áreas revisadas fueron las direcciones de Prestaciones Económicas y Sociales; de Incorporación y Recaudación del Seguro Social; de Prestaciones Médicas; de Planeación y Finanzas; Jurídica; y la Coordinación General de Atención y Orientación al Derechohabiente del Instituto.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. De la revisión se desprende que durante 2004, el IMSS

afilió al Seguro de Riesgos de Trabajo a 12.3 millones de personas, cantidad superior en 3.1%


253

respecto del año anterior, con lo cual se cumplió la meta establecida en su programa institucional de aumentar la cobertura del seguro en 2.0%. Por su parte, los trabajadores asegurados al régimen obligatorio del Instituto sumaron los 12.6 millones de trabajadores, de los cuales el 2.9%, alrededor de 360 mil trabajadores sufrieron un riesgo de trabajo, cifra inferior a 4.4% de lo registrado en 2001 (413.7 miles de asegurados).

La ASF constató que la entidad fiscalizada no cuenta con un Sistema de Profesionalización y Desarrollo de los Trabajadores de Confianza, y que carece de información sistematizada y desagregada que permita evaluar el impacto de las prestaciones del Seguro de Riesgos de Trabajo en la población derechohabiente, en los siguientes rubros: número de asegurados que recibieron por riesgo de trabajo la asistencia médica, quirúrgica, farmacéutica y el pago de las prestaciones en dinero; número de incapacidades permanentes parciales; información estadística sobre el pago de subsidios, indemnizaciones globales, ayudas para gastos de funeral y pensiones pagadas por riesgos de trabajo.

De igual forma, se comprobó que el IMSS no cumplió diversos estándares establecidos en el Manual Metodológico de Indicadores de Desempeño vigente en 2004, entre los que se encuentran la tasa de 1.8 incapacidades por cada mil trabajadores, superior a 0.8 puntos porcentuales del parámetro establecido por el Instituto; y la tasa de letalidad de 3.8 por cada mil trabajadores accidentados, por arriba del 3.6 del parámetro del Instituto.

El órgano de fiscalización superior indicó que al cierre del ejercicio fiscal de 2004, el IMSS registró un excedente por 7 mil 635.4 millones de pesos en el Seguro de Riesgos de Trabajo (derivado de la diferencia registrada entre los ingresos totales por 18 mil 387.7 millones de pesos y los gastos totales por 10 mil 752.3 millones de pesos), que fue destinado a capitalizar el patrimonio de la institución, sin que se logrará especificar el monto que se capitalizó a la reservas operativa, financiera y actuarial del seguro, así como las aportaciones correspondientes a las reservas para contingencias y financiamiento, y general financiera y actuarial. También se registró una diferencia en el gasto de las prestaciones sociales del seguro de riesgos de trabajo por un monto de 151 millones de pesos, entre lo registrado por la Dirección de Prestaciones Económicas (DPE) del IMSS y lo obtenido con la aplicación estricta de la Guía para la Contabilidad y Administración Financiera por Ramo de Aseguramiento de la Coordinación de Contabilidad y Trámite de Erogaciones del propio instituto, lo que de acuerdo con la ASF refleja cierta falta de confiabilidad en la información reportada por el Instituto.

⎯ Acciones Promovidas. Se promovieron 16 observaciones que generaron 16 acciones promovidas, de las cuales 6 corresponden a recomendaciones, 3 recomendaciones al desempeño, 5 solicitudes de aclaración-recuperación y 2 promociones del fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales y con el alcance referido, el IMSS cumplió

razonablemente con el propósito de contribuir al desarrollo integral de las familias mexicanas en el otorgamiento de prestaciones y servicios de seguridad social. Respecto a las disposiciones legales y normativas, el IMSS no se ajustó a diversos ordenamientos como la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, su reglamento y la Ley del Seguro Social, esto debido a los resultados que se comentaron. La ASF también determinó un impacto social, en el cual establece que el Instituto incumplió el alcance del seguro debido a que no obtuvo los estándares que estableció en su Programa Institucional 2001-2006.


254

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión se determinó un impacto económico por 7 mil 635.4 millones de pesos, que corresponden al excedente neto de ingresos sobre gastos del Seguro de Riesgos de Trabajo. Asimismo, se determinó que existe un impacto social ya que el Instituto no obtuvo los estándares establecidos en su Programa Institucional 2001-2006, y un impacto en el control interno, puesto que no existe una información sistematizada y consolidada en bases de datos que permita fiscalizar adecuadamente el funcionamiento del Instituto.

⎯ Comentarios del Ente Fiscalizado. El Instituto aclaró que la distribución de gastos por ramo de

aseguramiento del Instituto, se sujetó a las reglas de carácter general establecidas en la guía para la contabilidad financiera por ramo de aseguramiento. Sin embargo, ésta contiene factores constantes de prorrateo para la distribución de gastos médicos, la cual fue de su conocimiento en la revisión efectuada en el ejercicio fiscal 2002, sus cifras fueron reconsideradas a través de una nueva corrida con factores actuales, lo cual fue reportada al Órgano Superior, es decir, al H. Consejo Técnico, autorizando su registro rectificatorio, a fin de atender y solventar los errores marcados por el Órgano Fiscalizador.

⎯ Comentarios, opinión y recomendaciones de la UEC. La auditoría es sumamente relevante pues

aborda un tema estratégico para la sociedad mexicana, sobre todo por las irregularidades que se presentan. Hubiese sido interesante incluir en el análisis la situación que a futuro confrontará este seguro en materia de cumplimiento de pago de sumas aseguradas, indemnizaciones, subsidios y ayudas, así como los elementos de riesgos para el pago de sumas aseguradas que de acuerdo con el Informe al Ejecutivo sobre la situación financiera del IMSS de 2005, afectarían seriamente la viabilidad financiera de dicho seguro en el corto y largo plazos, como lo son el incremento en la siniestralidad; la transición demográfica, el incremento en la siniestralidad que influye directamente en el monto constitutivo por el incremento en la esperanza de vida y, la rentabilidad en el monto de la cuenta individual. Como parte de la evaluación sobre la eficiencia en el desempeño del seguro de riesgos de trabajo, la ASF no identifica si existen contingencias de carácter litigioso que como demandado el IMSS deba enfrentar por incumplimiento de las obligaciones establecidas en este seguro.


255

7.5.2 INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO

En materia de seguridad social, el Ejecutivo ha trazado el objetivo de mejorar los niveles de bienestar integral de los trabajadores al servicio del Estado, como una de las más altas prioridades del Estado, por lo cual se establecieron metas para que antes del término de esta administración, se lograra, entre otros aspectos, mejorar la cobertura y calidad de los servicios de salud, garantizar el pago oportuno y de calidad de los seguros pensionarios y otras prestaciones económicas, incrementar la oferta de créditos para mejora y adquisición de vivienda.

Atribuciones El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) es una entidad descentralizada del Gobierno Federal, cuya misión es contribuir al mejoramiento de los niveles de bienestar integral de los trabajadores al servicio del Estado, pensionados, jubilados y sus familiares derechohabientes, a través del otorgamiento de servicios médicos, prestaciones económicas sociales y culturales, vivienda, tiendas, farmacias y servicios turísticos. El ISSSTE otorga a sus trabajadores y derechohabientes 21 prestaciones, seguros y servicios que se dividen principalmente en dos:

⎯ Prestaciones económicas: Se otorgan, por ley, exclusivamente al personal en activo y a los pensionistas, tomando como referencia el nivel del salario del trabajador.

⎯ Prestaciones en especie: Benefician tanto al trabajador como a sus familiares derechohabientes, sin distingo de nivel salarial o antigüedad.

Indicadores del sector De acuerdo con el quinto Informe de Gobierno, la población derechohabiente del ISSSTE al cierre de 2004, ascendió a 10 millones 463 mil personas, de los cuales el 22.7% corresponde a asegurados permanentes y eventuales, el 68.1% a familiares de asegurados, el 2.3% a pensionados, el 2.5% a jubilados y el resto a otros. En su planta médica, el ISSSTE cuenta con 16 mil 587 médicos, es decir 1 médico por cada 630.7 derechohabientes; y 19 mil 769 enfermeras, casi 529 derechohabientes por cada enfermera. En su operación, el Instituto en 2004 ejecutó poco más de 23 millones de consultas externas, 14 millones de consultas generales, 6 millones de consultas de especialidad y 253 mil intervenciones quirúrgicas. En ese año, se pagaron puntualmente 510 mil 138 pensiones por un monto de 32 mil 405.1 millones de pesos. Asimismo, el número de trabajadores en activo por pensionado en el 2003 era de 4.3 mientras que en el 2004 se redujo a 4 trabajadores en activo por trabajador pensionado. El número de pensionados respecto a cada mil trabajadores en activo era para el año 2003 de 231, mientras que en 2004 esta cifra aumentó a 247 pensionados respecto a cada 1000 trabajadores en activo.

Gasto en el ISSSTE Al cierre del 2004, el Instituto reportó un presupuesto ejercido por 61 mil 032. 3 millones de pesos, superior en 5 mil 829 millones de pesos respecto al presupuesto original. Del presupuesto total, las


256

transferencias del Gobierno Federal sumaron 22 mil 221.7 millones de pesos, equivalentes al 36.4% del gasto total, en tanto que los recursos propios ascendieron a 38 mil 810.5 millones de pesos, 63.6% del total. La proporción de las transferencias presentó una disminución de 9.8 puntos porcentuales respecto al ejercicio anterior cuando representaron el 44.6% del gasto total. Del presupuesto total, el 98.6% correspondió a gasto corriente, mientras que el 1.4% se aplicó en gasto de capital. Como proporción del PIB, el gasto destinado al ISSSTE fue de 0.79%, cifra inferior a la registrada en 2003 de 0.84%.

GASTO DEL ISSSTE COMO % DEL PIB

0.70%

0.73%

0.76%

0.79%

0.82%

0.85%

2000 2001 2002 2003 2004

Antecedentes de Auditorías Practicadas al ISSSTE (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó al ISSSTE un total 20 auditorías, de las cuales 1 fue de Desempeño, 16 Financieras y de cumplimiento, 2 de Obra pública e inversiones físicas y 1 de Seguimiento. Los años con mayor número de revisiones fueron 1999, 2000 y 2003, con 5 revisiones cada uno.



Financieras y de Cumplimiento 16 5 4 3 1 3Obra Pública e Inversiones Físicas 2 1 1SistemasRecursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios

EspecialesSeguimiento 1 1


RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 454 acciones, que en su mayoría (316) tuvo carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 48 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, 72 solicitudes de aclaración, 5 denuncias de hechos y 13 pliegos de observaciones. De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, el ISSSTE había solventado el 97.8% de las acciones promovidas y el resto se encontraba en proceso de solventación. Cabe hacer notar que de los trece Pliegos de Observaciones, doce fueron atendidos y uno se encuentra en proceso de atención.


257

SUB TOTAL% DE



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 454 444 97.8% 444 0 0 10 2.2%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO


EMITIDAS

ATENDIDAS, PROMOVIDAS, SUSTITUIDAS Y BAJAS POR RESOLUCIÓN JUDICIAEN PROCESO DE ATENCIÓN




Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, la ASF llevó a cabo 5 auditorías al ISSSTE, de las cuales una fue de Desempeño y cuatro Financieras y de cumplimiento: Auditoría de Desempeño:

⎯ Evaluación del Seguro de Riesgos de Trabajo, a Cargo del ISSSTE. Auditorías Financieras y de cumplimiento:

⎯ Fondos de las Reservas en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

⎯ Cuentas de Balance-Activo, "Cuentas por Cobrar, Préstamos a Derechohabientes". ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 1000 "Servicios Personales". ⎯ Egresos Presupuestales del Concepto 7700 "Pago de Pensiones y Jubilaciones".

De la práctica de las cinco auditorías citadas, la ASF emitió 45 observaciones de las cuales se derivaron 50 acciones, 43 de ellas (86.0%) son recomendaciones de naturaleza preventiva y 7 (14.0%) de carácter correctivo. De éstas últimas, 1 fue solicitud de intervención del OIC y 6 solicitudes de aclaración. En términos generales, el ente de fiscalización superior de la Federación determinó en la mayoría de las cinco auditorías practicadas al ISSSTE que la entidad auditada, las áreas específicas sujetas a revisión y los programas fiscalizados, cumplieron con la normatividad requerida para el ejerció presupuestal correspondiente al año 2004; sin embargo, las irregularidades detectadas en éstas son relevantes y meritorias de análisis.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de dos auditorías que fueron seleccionadas para analizar los resultados de la gestión en el ISSSTE. De esas auditorías, una es Desempeño y la otra Financiera y de cumplimiento.


258

7.5.2.1 ISSSTE: FONDOS DE LAS RESERVAS EN EL ISSSTE.

⎯ Objetivo. Verificar el impacto en los ingresos propios del Instituto por los movimientos en los Fondos de las reservas, determinar su viabilidad financiera y comprobar que la disposición, administración, control y registro de las reservas financieras y actuariales se haya efectuado de conformidad con lo previsto en la normatividad; constatar el cumplimiento de objetivos y metas vinculados a estas operaciones, y verificar que la entidad fiscalizada no reincidió en irregularidades observadas en auditorías de Cuentas Públicas anteriores.


fue seleccionada debido a su importancia institucional, ya que el Instituto reportó en su Estado de Situación Financiera que al cierre del 2003, las reservas actuariales y financieras eran de 4 mil 776.3 millones de pesos, cifra que se incrementó en 4 mil 897.6 millones de pesos al cierre de 2004, monto superior en 121.2 millones de pesos a lo registrado en 2003.

Se revisó una muestra de 92 mil 283.5 millones de pesos, en diversos conceptos como reservas actuariales por prestaciones diferidas, reservas financieras, ministraciones efectuadas por la SHCP para el pago de pensiones, 48 operaciones por intereses generados en inversiones en valores con bancos y casas de bolsa de disponibilidades financieras y otros conceptos. Las áreas revisadas fueron la Jefatura de Servicios de Recaudación de Ingresos de la Tesorería General, la Subdirección de Planeación Financiera y Evaluación Institucional, y la Jefatura de Servicios de Operación de Pagos y Presupuesto, de la Subdirección General de Prestaciones Económicas, Sociales y Culturales del ISSSTE.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. De la auditoría se desprende que el ISSSTE no contó en 2004 con objetivos y metas vinculadas con las operaciones de los fondos de las reservas actuariales y financieras, debido a que las reservas actuariales son inversiones a largo plazo depositadas en bancos que informan en forma mensual sus rendimientos y/o minusvalías; y las reservas financieras no están fondeadas, por lo que su monto es virtual, y se constituyen al aplicar el 5% al importe de cada seguro y/o prestación programado para el ejercicio siguiente.

La ASF determinó que al cierre de 2004, las reservas del ISSSTE sumaron 1 mil 497.9 millones de pesos, de los cuales 247.7 millones de pesos son de reservas actuariales y 1 mil 250.2 de reservas financieras. La ASF comprobó una diferencia de 1 mil 021.6 millones de pesos por concepto de ingresos por cuotas y aportaciones reportadas a la tesorería del ISSSTE, entre el monto consignado en los Estados Financieros de 2004 y lo reportado por la Jefatura de Servicios de Contabilidad de Nómina y Obligaciones Fiscales; y una diferencia de 32.9 millones de pesos de las cuotas y aportaciones de 17 de las 31 dependencias y entidades que cotizan en todo el país, producto de un error de cálculo.

También se determinó que los fondos constituidos de las reservas financieras y actuariales para el pago de las pensiones y jubilaciones a sus derechohabientes, no son viables para garantizar los pagos de sus obligaciones, por lo que la SHCP aportó durante 2004 un monto de 22 mil 221.7 millones de pesos, que representó el 69.1% del total del gasto erogado en la nómina de pensiones y jubilaciones; asimismo, se registró indebidamente en el “Patrimonio” 62 mil 240.3 millones de pesos, que deben registrarse en el pasivo; conceptos que en suma ascienden a 84 mil 462.0 millones de pesos, que representan el 91.5% de la muestra auditada.


259

⎯ Acciones Promovidas. Se determinaron 9 observaciones que generaron nueve acciones promovidas: una solicitud de aclaración y ocho recomendaciones al desempeño.

⎯ Dictamen de la ASF. Se considera que en términos generales y respecto de la muestra antes

señalada, el ISSSTE no cumplió con las disposiciones normativas aplicables a los ingresos propios del Instituto, respecto de la creación de las reservas actuariales y financieras, debido a las observaciones antes señaladas.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la fiscalización se determinó un impacto contable

por 85 mil 486.2 millones de pesos y un impacto económico por 32.9 millones de pesos que representa el monto de cuotas y aportaciones enteradas de menos, por las dependencias y entidades del gobierno federal.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. De la revisión efectuada a los fondos de

reserva del ISSSTE, no se desprende si el Instituto cuenta con criterios de inversión de las reservas actuariales, para las distintas operaciones realizadas en valores con bancos y casas de bolsa durante 2004, mediante los cuales se busque la mayor tasa de rendimiento y la reducción de riesgos de mercado. Tampoco se establece si los rendimientos de inversión obtenidos durante ese año cumplieron con los estándares del Instituto. Por lo demás, será muy importante dar seguimiento a las acciones que promueve la ASF, sobre todo por tratarse de una auditoría con dictamen desfavorable.

7.5.2.2 ISSSTE: EVALUACIÓN DEL SEGURO DE RIESGOS DE TRABAJO A CARGO DEL ISSSTE.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño del Instituto en términos de la congruencia de su objetivo con el

marco legal y la planeación de mediano y corto plazo; la eficacia en el otorgamiento de las prestaciones en especie y en dinero, la cobertura de atención, y las acciones de carácter preventivo para abatir la incidencia de riesgos del trabajo; la eficiencia en la operación del seguro; el impacto de las acciones de prevención; la percepción de los beneficiarios; y la economía con que se aplicaron los recursos financieros.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría de Desempeño, que fue seleccionada de

acuerdo a su importancia institucional, ya que de acuerdo con la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, en 2004 se ejerció un gasto de 616.8 millones de pesos con cargo al Seguro de Riesgos de Trabajo, que atendió a 18 mil 063 asegurados en sus diferentes modalidades (por incapacidad parcial permanente, total permanente y causa de muerte), cifra que representó el 97.1% de la meta original de atención de 18 mil 600 asegurados. Se revisó el 100% de los 616.8 millones de pesos devengados del Seguro. Las áreas revisadas fueron la Subdirección General de Prestaciones Económicas, Sociales y Culturales del ISSSTE, responsable de la operación del Seguro de Riesgos del Trabajo.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. De la revisión se desprende que durante 2004, la

población derechohabiente del Instituto fue de 10.4 millones de personas, la cual representó una cobertura de 9.9% de la población total del país de 105.3 millones de personas; los 2.3 millones de trabajadores derechohabientes del instituto representaron el 5.5% de la Población Económicamente Activa del país de 43.3 millones de personas. Con base en lo anterior, se precisó que de los 2.3 millones de trabajadores asegurados por el ISSSTE sólo 2.1 millones están cubiertos


260

por el Seguro de Riesgos del Trabajo, lo que significa que alrededor de 259 mil trabajadores no recibieron los beneficios del seguro.

La ASF reveló que el Instituto carece de la información estadística desagregada sobre el número de trabajadores que solicitaron las prestaciones del seguro de riesgos del trabajo y del tipo de riesgo de trabajo; número de trabajadores que sufrieron accidentes y enfermedades de trabajo; número de solicitudes de reconocimientos, tratamientos, exámenes médicos y solicitudes de revisión de las incapacidades que, para efecto de aumentar o disminuir la cuantía de la pensión, soliciten los trabajadores o el propio Instituto; y número de acciones de carácter preventivo realizadas para abatir la incidencia de riesgos del trabajo.

De igual forma, la ASF detectó que el Instituto carece del personal para realizar las visitas e inspecciones en el 59.3% de los 23 mil 774 centros de trabajo para verificar que las Comisiones Mixtas de Seguridad e Higiene en el Trabajo encargadas de incidir en la reducción de los accidentes y enfermedades laborales, operen debidamente y cuenten con los expedientes integrados. Asimismo, no se realizan los estudios e investigaciones sobre los accidentes y enfermedades que ocurren en las dependencias y entidades; y no se dispone del programa anual de constitución de reservas para el Seguro de Riesgos del Trabajo, así como del programa de inversión y manejo de reservas financieras y actuariales para este seguro, mismos que de acuerdo con la Ley del ISSSTE, deberán de garantizar la cobertura en el seguro de accidentes y enfermedades de trabajo y atender los servicios de prevención. En cuanto a la percepción de los beneficiarios sobre las prestaciones otorgadas en el Seguro de Riesgos del Trabajo, se constató que el ISSSTE no ha generado encuestas enfocadas a medir la eficiencia con que se otorgan las prestaciones y el nivel de satisfacción de los derechohabientes.

⎯ Acciones Promovidas. Se determinaron 16 observaciones, que derivaron en 16 acciones que corresponden a recomendaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los

Trabajadores del Estado, cumplió razonablemente en la ejecución del Seguro de Riesgos del Trabajo a su cargo, así como con su mandato de otorgar las prestaciones en especie y en dinero a 18 mil 063 trabajadores que las requirieron y de realizar acciones de carácter preventivo para abatir la incidencia de riesgos de trabajo, excepto por las operaciones que se comentaron.

⎯ Impacto de la Fiscalización. La revisión generó un impacto social, debido a que el Instituto no

realizó los estudios, investigaciones y estadísticas para instrumentar acciones preventivas que permitan abatir la incidencia de accidentes y enfermedades de trabajo. Asimismo, se generó un impacto en el control, al no existir un sistema de información consolidada que permita verificar la eficacia con que se atendieron las prestaciones económicas.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. De acuerdo con la revisión al seguro de

riesgos de trabajo, la ASF no incluyó en su análisis la situación que a futuro confrontará este seguro y si existen posibles elementos de riesgos que afecten su viabilidad financiera. Como parte de la evaluación sobre la eficiencia en el desempeño del seguro, convendría verificar si la actualización de los procedimientos en materia de trabajo, agilizaron y transparentaron la autorización de dictámenes de pensiones, tal y como lo establece el Instituto en su Informe Anual de Actividades 2004.

VIII.

Selección de Auditorías practicadas a entes vinculados con

Funciones de Desarrollo Económico


263

INTRODUCCIÓN Para llevar a cabo el análisis de las auditorías a entes vinculados con funciones de Desarrollo Económico, la UEC los integró de acuerdo a la Clasificación Funcional del Gasto Público de la SHCP, por lo que esta sección incluye las siguientes actividades: Energía; Comunicaciones y Transportes; Desarrollo Agropecuario y Forestal; Temas Laborales; Temas Empresariales; Servicios Financieros; Turismo; Ciencia y Tecnología; Temas Agrarios, y Desarrollo Sustentable.

Gasto ejercido en 2004 Durante el ejercicio fiscal de 2004, el gasto ejercido en funciones de Desarrollo Económico ascendió a 401 mil 321.8 millones de pesos, cantidad superior en 16.4 por ciento a lo programado, aunque inferior en 0.2% real a lo ejercido en 2003. Por su importancia relativa en el total, destacan: Energía con 74.3%; Desarrollo Agropecuario y Forestal, 11.0%, y Comunicaciones y Transportes con 6.7%. El restante 8.0% se destinó a las funciones de Ciencia y Tecnología; Temas Empresariales, Agrarios y Laborales; Desarrollo Sustentable; Turismo, y Servicios Financieros.


TOTAL 378,912.9 344,856.0 401,321.8 56,465.8 16.4 -0.2Energía 264,671.6 248,947.8 298,126.7 49,178.9 19.8 6.2

Comunicaciones y Transportes 29,483.6 21,420.1 27,089.0 5,668.9 26.5 -13.4

Desarrollo Agropecuario y Forestal 41,685.8 47,072.4 44,077.8 -2,994.6 -6.4 -0.3

Temas Laborales 2,459.9 2,438.9 2,270.8 -168.1 -6.9 -13.0

Temas Empresariales 5,560.3 3,906.5 4,776.0 869.5 22.3 -19.0

Servicios Financieros 11,151.5 416.1 1,117.6 701.5 168.6 -90.6

Turismo 2,212.1 1,209.5 2,439.9 1,230.4 101.7 4.0

Ciencia y Tecnología 17,044.8 14,052.7 14,828.7 776.0 5.5 -18.0

Temas Agrarios 2,399.8 1,959.0 3,302.7 1,343.7 68.6 29.7Desarrollo Sustentable 2,243.5 3,433.0 3,292.6 -140.4 -4.1 38.4

Fuente: Original, PEF 2004; ejercido 2003 y 2004, Ramos y Dependencias de la Administración Pública Centralizada y Entidades de Control Presupuestario Directo.

GASTO EN FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO 2003-2004(Millones de Pesos)



En 2004, el gasto en la función Energía crecieron 6.2% en términos reales, y registraron ampliaciones presupuestarias equivalentes a 19.8 por ciento, lo que permitió aumentar en 0.4% la extracción de petróleo crudo y en 1.7% la de gas natural; se elevó la producción de petrolíferos y petroquímicos en 1.7 y 4.3 por ciento, respectivamente. Asimismo, se elevó en 1.5% la plataforma de exportación de petróleo crudo, y en 4.5% la capacidad instalada de generación de energía eléctrica, tasa de incremento que también registró la energía eléctrica generada, incluyendo productores externos. En el caso de la función de Desarrollo Agropecuario y Forestal, los egresos mantuvieron prácticamente el mismo nivel real de 2003 y resultaron inferiores a lo previsto en 6.4%, básicamente en razón de que una parte de los recursos que la Cámara de Diputados adicionó al Programa Especial Concurrente fue ejercida por dependencias que si bien participan en el cumplimiento de los compromisos del Acuerdo Nacional para el Campo, no desempeñan funciones propiamente agropecuarias. No obstante, es de destacar que los apoyos asignados a la Alianza para el Campo, a Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ACERCA) y a la Comisión Nacional del Agua (CNA) para el desarrollo de la infraestructura hidroagrícola, se ampliaron en 21.1, 12.9 y 52.8 por ciento, en cada caso, con relación a lo autorizado.


264

En la función de Comunicaciones y Transportes se destinaron recursos superiores a lo aprobado originalmente en 26.5%, destacando los apoyos al FINFRA para realizar obras de construcción en carreteras y a CAPUFE con objeto de cubrir la terminación anticipada de las autopistas concesionadas Esperanza-Cd. Mendoza y La Rumorosa-Tecate. Comparado con 2003 el gasto en esta función fue inferior en 13.4%, debido principalmente a que en 2004 CAPUFE fue excluido del grupo de las entidades de control presupuestario directo; también influyó el hecho de que en 2003 se constituyó el FONCAR, lo cual elevó considerablemente la base de comparación.

Resumen de auditorías y observaciones-acciones promovidas Para la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF practicó 161 auditorías a los sectores vinculados con funciones de Desarrollo Económico, siendo el de Energía el que recibió el mayor número de revisiones con 78; seguido por Comunicaciones y Transportes con 54. Entre estos dos sectores concentraron el 31.1% de las auditorías practicadas en la revisión de la Cuenta Pública 2004.



SUBTOTAL DESARROLLO ECONÓMICO 13 56 74 0 0 0 15 2 1 161

SECTOR, AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLORURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN 2 7 1 0 0 0 2 0 0 12

SECTOR COMUNICACIONESY TRANSPORTES 3 8 37 0 0 0 6 0 0 54

SECTOR ECONOMÍA 2 2 0 0 0 0 3 1 0 8

SECTOR TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL 1 1 0 0 0 0 0 0 0 2

SECTOR ENERGÍA 5 32 36 0 0 0 4 0 1 78

SECTOR TURISMO 0 5 0 0 0 0 0 1 0 6

CIENCIA Y TECNOLOGÍA 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1


PARTE V. FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO

TOTAL



CUMPLIMIENTO


SISTEMAS



EXCEPCIONAL

A nivel de entes, el más auditado fue PEMEX y sus organismos subsidiarios con 37; la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) con 35; la Comisión Federal de Electricidad con 25, y Luz y Fuerza del Centro (LFC) con 13. Como resultado de las auditorías, la ASF emitió 960 observaciones a los sectores vinculados con funciones de Desarrollo Económico, de las que se promovieron 1 mil 129 acciones, lo que significa un promedio de 7 acciones por auditoría, nivel inferior a las 10 en promedio que se registraron en los sectores de Funciones de Gobierno, aunque superior a la 4 que en promedio que se promovieron en el sector Hacienda y Crédito Público. Del total de acciones promovidas, 960 (85.0%) son preventivas (recomendaciones) y 169 correctivas, entre las que destacan 26 promociones para el fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria, y 67 pliegos de observaciones.


265




SUBTOTAL DESARROLLO ECONÓMICO 161 960 944 10 78 4 26 0 67 1129


SECTOR COMUNICACIONESY TRANSPORTES 54 303 287 5 30 1 9 0 17 349

SECTOR ECONOMÍA 8 35 38 0 0 0 0 0 0 38

SECTOR TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL 2 29 33 0 0 0 0 0 0 33

SECTOR ENERGÍA 78 467 463 2 45 2 11 0 33 556

SECTOR TURISMO 6 21 23 3 2 0 1 0 0 29

CIENCIA Y TECNOLOGÍA 1 3 3 0 0 0 0 0 0 3





PARTE V. FUNCIONES DE DESARROLLO ECONÓMICO


ENTE



A nivel de sectores llaman la atención los sectores Trabajo y Previsión Social y Agricultura que sin ser los más auditados (2 y 12 revisiones, respectivamente), registran el mayor número de acciones promovidas en promedio por auditoría con 17 y 10, respectivamente. En términos absolutos, los que más acciones promovidas recibieron son Energía (556), Comunicaciones y Transportes (349) y Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (121). Con el propósito de analizar algunos detalles de la gestión de estos sectores, en las siguientes páginas de este documento, se exponen los resultados de la revisión a 28 auditorías que se seleccionaron por su relevancia y que fueron practicadas en 14 entes públicos.

Resumen de Resultados de las Auditorías Seleccionadas A partir del análisis que se realizó a las auditorías seleccionadas que fueron practicadas a entes vinculados con funciones de Desarrollo Económico, debe comentarse que se seleccionaron cuatro auditorías al Sector Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, para disponer de referentes sobre la gestión en ese sector, sobre todo considerando que entre 2000 y 2004, se ha acentuado una estrategia de apoyos y subsidios al campo que llevaron a que el presupuesto de la SAGARPA casi se duplicara, aunque debe reconocerse que a pesar de ello el sector continúa mostrando un lento crecimiento. Como resultado de sus revisiones, la entidad fiscalizadora consideró que la SAGARPA incumplió disposiciones del PEF al no subsanar en tiempo un subejercicio por 346.8 millones de pesos en el Programa Alianza para el Campo; asimismo, en ASERCA se identificaron pagos indebidos, falta de devoluciones de recursos no ejercidos e inexistencia de documentación comprobatoria; además de que en CONAPESCA también se detectaron proyectos productivos sin documentación comprobatoria. En el caso del Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero (FEESA), la entidad de fiscalización superior de la Federación comprobó que en el proceso de devolución de cuatro ingenios azucareros expropiados, no se recuperaron los recursos otorgados por el Gobierno Federal como apoyos fiscales; y que el FICO no cumplió con las disposiciones establecidas para la importación de azúcar de Costa Rica.


266

En el sector Comunicaciones y Transportes, la Auditoría Superior de la Federación determinó que la SCT no cuenta con indicadores estratégicos para medir su desempeño en la regulación y supervisión de los servicios de Transportes Aéreo y Ferroviario, y tampoco dispuso de un estudio integral para determinar la demanda potencial del movimiento de pasajeros y carga de esos servicios; además de que no estableció parámetros para medir los niveles de seguridad y calidad en su operación. Fueron representativas las auditorías de obra pública, a través de las cuales se determinaron recurrentes irregularidades en la legislación y normativa aplicable, situación que también se presentó en otros sectores que ejecutaron obra pública como las Administraciones Portuarias Integrales, la Comisión Federal de Electricidad, y las subsidiarias de PEMEX. Por otro lado, en el sector Energía destacaron las evaluaciones financiera y presupuestaria a PEMEX, de cuyos resultados se puede derivar que el sector petrolero ofrece un negocio altamente rentable, pero que el régimen fiscal al que está sujeta la paraestatal es el factor determinante que explica el continuo deterioro de su situación financiera. Algunos datos revelan que en el periodo 2000-2004, la carga fiscal de PEMEX fue el equivalente al 64.4% de sus ingresos totales; que pagó contribuciones al Gobierno Federal por 1 billón 852 mil 378.8 millones de pesos, y que de haber sido sujeta a una carga fiscal de un Impuesto sobre la Renta del 32%, más una sobretasa del 14.3%, además del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, habría generado utilidades por 815 mil millones de pesos, lo que le garantizaría incursionar en proyectos de exploración, refinación, y petroquímica, entre otros. Lo cierto es que los resultados de ese régimen fiscal y su efecto negativo en la inversión productiva, impiden aprovechar plenamente el potencial que el petróleo ofrece para el desarrollo nacional. En otras auditorías de carácter financiero a PEMEX, el órgano fiscalizador determinó, entre otros aspectos, que la paraestatal no reveló una deuda por 292.3 miles de millones de pesos del pasivo reportado por el fideicomiso PEMEX Master Trust y por 47.3 miles de millones de pesos del fideicomiso F-163; asimismo, no se reportaron como entidades paraestatales 21 empresas financieras de la que es accionaria del 100% de su capital social. También se observó que los recursos presupuestarios después de impuestos se han canalizado principalmente a servicios personales y generales, amortización de Pidiregas y pago de intereses, comisiones y gastos de la deuda; y que sus recursos financieros para impulsar su inversión productiva son limitados, como se ha señalado, por el régimen fiscal al que se encuentra sujeto, pero también por el incremento de su pasivo laboral en el corto plazo. En las revisiones a las entidades del sector eléctrico, se determinó que la Comisión Federal de Electricidad no ha cumplido con la meta de incrementar la generación de energía eléctrica mediante fuentes renovables de energía, y que no dispone de indicadores que permitan evaluar su competitividad como empresa de clase mundial. Por lo que hace a la Compañía de Luz y Fuerza del Centro, además de las conclusiones obtenidas en revisiones de ejercicios anteriores como la determinación de su quiebra técnica y las fuertes presiones de sus pasivos laborales, ahora se señala que no cumplió con las metas e indicadores de productividad establecidos en el Convenio para el Saneamiento Financiero, celebrado en 1994, con lo que su deuda interna de largo plazo asciende a 22 mil 989 millones de pesos. Por el impacto de sus conclusiones, es de llamar la atención el Informe de Situación Excepcional de la Comisión Reguladora de Energía, en donde se señala que hacia 2011, se tendrán instalados 63,214 MW de


267

los cuales más de la mitad estarán en manos de empresas extranjeras operando bajo la figura de productor independiente. Asimismo, que en los permisos de autoabastecimiento, casi ninguna empresa aparece como consumidor de la energía generada y que su finalidad no es el autoconsumo, sino el negocio eléctrico, por lo que esos permisos desvirtúan la naturaleza jurídica del autoabastecimiento. En el mismo informe la ASF comprueba la existencia de un comercio ilegal de electricidad a través de la figura de establecimientos asociados a la cogeneración; y que las tarifas de porteo y respaldo están muy por debajo de su precio real. Por otro lado, en el sector Economía se llevó a cabo una auditoría especialmente relevante, pues se dirigió a evaluar un programa estratégico para el desarrollo del país, el de Comercio Exterior y Promoción de la Inversión, con resultados desafortunadamente no favorables al no poder evaluar la eficiencia, eficacia y economía en la ejecución de los recursos aplicados, situación por demás delicada en razón de que justamente el éxito de este tipo de programas permitirán incrementar la competitividad del país y alcanzar las tasas de crecimiento altas y sostenidas que se requieren. En otras revisiones, la Auditoría Superior de la Federación determinó que FONAES no tiene identificada a la población rural y grupos de áreas urbanas del sector social que corresponden a la población objetivo del Programa que coordina. En materia laboral, la ASF determinó que la Secretaría del Trabajo no cuantificó la población objetivo del Programa de Apoyo al Empleo, y no dispuso de metas de cobertura por grupo específico, parámetros para evaluar el nivel de colocación de los beneficiarios apoyados, ni indicadores para determinar la permanencia en los empleos de las personas apoyadas por el Programa. El dictamen es, sin embargo, en términos generales favorable. Este es un caso que vale la pena resaltar pues la Secretaría del Trabajo es de los pocos entes que llegaron a la revisión de la Cuenta Pública 2004 habiendo solventado el 100% de las acciones promovidas por la ASF hasta la Cuenta Pública 2003, lo que daría una imagen de buena gestión; sin embargo, las observaciones determinadas pro la ASF dan cuenta de fallas importantes en la operación de un programa. En el sector turismo la entidad de fiscalización superior de la Federación detectó irregularidades del Consejo de Promoción Turística de México al no comprobar la recepción de los servicios por concepto de publicidad de un contrato del que se realizó un pago anticipado por 58.7 millones de pesos. Debe comentarse que a pesar de que la ASF pudo evaluar la gestión financiera y presupuestaria de Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos en las secretarías de Educación; Agricultura y Economía, se siguieron detectando irregularidades en ellos por lo que a pesar de los avances obtenidos con las recientes reformas a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, esta es una tarea en la que deberá seguirse abonando, sobre todo considerando la cuantía de los recursos que manejan. En general, aunque en el balance de la mayoría de las auditorías, la entidad de fiscalización superior de la Federación presentó un dictamen favorable, existen acciones promovidas que requieren de la mayor atención para fomentar prácticas sanas de actuación y gestiones de calidad, particularmente en casos como la Denuncia de hechos en el sector salud y las numerosas Promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias y Pliegos de observaciones en los sectores Energía, Comunicaciones y Transportes, Educación Pública y los Institutos de Seguridad Social. Así, los resultados de las auditorías que se analizan en este grupo de sectores, dejan clara la necesidad de insistir en revisar de manera permanente agencias reguladoras, de supervisión y de fomento de la actividad productiva, así como evaluar el cumplimiento de objetivos y metas de programas gubernamentales que tienen un amplio impacto económico y social.


268

8.1 SECTOR AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN

El Gobierno Federal ha definido una política agropecuaria que tiene los objetivos de propiciar la integración del productor primario con la cadena productiva que culmina en el consumidor; que los productores oferten alimentos y agro-productos de calidad; que se dé una diversificación productiva para multiplicar las fuentes de ingreso y empleo en el medio rural; y que se impulse la productividad, rentabilidad y sustentabilidad del sector, con base en el aprovechamiento de la ciencia y la tecnología. Para tal efecto, se plantean como estrategias: impulsar la reconversión productiva en materia agrícola, pecuaria y pesquera; promover la integración de cadenas agroalimentarias y de pesca; atender a grupos y regiones prioritarios; y atender a factores críticos que inciden en la producción agrícola, pecuaria y pesquera.

Indicadores del sector Durante el año 2004 se registró una producción de granos y oleaginosas de 33,994.2 miles de toneladas, superior en 1.7% a la alcanzada en 2003. Con relación a la producción agrícola per cápita de granos y oleaginosas, hortícola y frutícola, ésta se incrementó en 11.1, 4.4 y 5.3%, respectivamente con relación a lo observado en el 2000. Los resultados en la producción agrícola permitieron que en 2004 la mayoría de granos básicos y oleaginosas observaran una disminución de las importaciones como proporción de su producción. Respecto de la producción pecuaria se observó un incremento moderado en carnes, leche, huevo y miel de abeja, así como una disminución también moderada de las importaciones de estos bienes. Por lo que toca a la producción pesquera nacional, se observó una disminución de 3.2% respecto a 2003; no obstante, el uso industrial de esta producción se vio incrementada en 5.1% mientras que el consumo humano directo cayó en 5.2%.

Gasto en Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Para el ejercicio fiscal 2004, se estableció para la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) un presupuesto original de 36 mil 373.3 millones de pesos, aunque se autorizaron recursos adicionales por 5 mil 867.3 millones de pesos dentro del Programa Especial Concurrente (PEC). Al cierre de dicho ejercicio fiscal el presupuesto ejercido ascendió a 41 mil 455.8 millones de pesos, cifra mayor en 14.0% respecto al monto original. De los recursos erogados, 4 mil 055.2 millones de pesos fueron de gasto directo, y 37 mil 400.6 millones de pesos correspondieron a subsidios y transferencias, cantidad superior en 16.9% con relación a lo presupuestado originalmente. Para el cumplimiento de las funciones encomendadas, en 2004 la SAGARPA erogó el 3.5% de su presupuesto total ejercido en el Programa de Acuacultura y Pesca; el 89.2% en el Programa Sectorial de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 2001-2006; el 4.4% en el Programa Nacional de Educación 2001-2006, y el 2.9% en el Programa Especial de Ciencia y Tecnología. En específico, en el Programa de Acuacultura y Pesca se ejercieron un mil 438.3 millones de pesos, 76.2% más que lo asignado originalmente, a través de los cuales se cubrieron las necesidades de operación de las


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actividades que llevan a cabo el Instituto Nacional de la Pesca y de la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca, así como las acciones de acuacultura y pesca a cargo de las delegaciones estatales. Para el Programa Sectorial de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 2001-2006, los recursos ejercidos se ubicaron en 36 mil 968.9 millones de pesos, 12.9% más que el original.4 Con la operación tradicional del PROCAMPO, en 2004 se entregaron apoyos por 13,115.8 millones de pesos a cerca de 2.7 millones de productores poseedores de 3.9 millones de predios que involucran una superficie cultivable de 13.1 millones de hectáreas. En el marco del Programa Nacional de Educación 2001-2006 se ejercieron un mil 806.2 millones de pesos, monto superior en 6.8% respecto al presupuesto original. Estos recursos se transfirieron a la Universidad Autónoma Chapingo (UACH), al Colegio de Postgraduados (CP), a la Universidad Autónoma Agraria “Antonio Narro” (UAAAN) y al Colegio Superior Agropecuario del Estado de Guerrero (CSAEGRO) que imparten educación a nivel medio superior, nivel superior y nivel de posgrado. Mediante el Programa Especial de Ciencia y Tecnología se ejercieron un mil 242.4 millones de pesos, cantidad superior en 9.9% respecto a su presupuesto original. Los esfuerzos de investigación científica y tecnológica que realiza el sector se ubican en este programa y sus brazos ejecutores son, además de las cuatro instituciones educativas, el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP) y el Instituto Nacional de la Pesca (INP) a través de siete actividades institucionales. Es de destacarse que el presupuesto de la SAGARPA destinado al desarrollo productivo y social del sector agropecuario y pesquero se ha incrementado anualmente en términos reales en lo que va de la presente administración, pasando de 24,713.7 millones de pesos en el 2000 a 41,455.8 millones de pesos en 2004 El gasto ejercido por la SAGARPA en 2004 representó el 0.54% ciento del Producto Interno Bruto del mismo año, cifra inferior a la de un año previo de 0.58% y a la registrada en promedio durante los últimos veinte años de 0.84 por ciento. A pesar de ello, es ligeramente superior a la registrada en 1999-2000.

GASTO DE LA SAGARPA COMO % DEL PIB

0.00%

0.50%

1.00%

1.50%

2.00%

2.50%

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo 12 auditorías al sector Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación,

4 Este programa absorbe el 89.2 por ciento de los recursos ejercidos sectorialmente y en él quedan incluidos los principales programas como el PROCAMPO, Apoyos a la Comercialización, Alianza para el Campo, entre otros.


270

de las cuales, dos se realizaron al Informe de Avance de la Gestión Financiera y diez a la Cuenta Pública. Por tipo de auditoría, la ASF practicó 2 de Desempeño, 2 Especiales, 7 Financieras y de cumplimiento y 1 de Obra pública e inversión física, mismas que a continuación se enlistan:




Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,Pesca y Alimentación 4 1 1 6

Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria 1 2 3

Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca 1 1

Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero 1 1

Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas yPecuarias 1 1


TOTAL



CUMPLIMIENTO


SISTEMAS



EXCEPCIONAL

Resumen de Observaciones-Acciones Promovidas 2004 Como resultado de la práctica de las doce auditorías al sector, la ASF emitió 102 observaciones de las que derivaron 121 acciones promovidas: 97 (80.2%) fueron de carácter preventivo y 24 (10.8%) de carácter correctivo. De éstas últimas, destacan 17 pliegos de observaciones por presunción de un posible daño al patrimonio de la Hacienda Pública Federal, y 5 promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias.





Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,Pesca y Alimentación 6 36 33 1 1 4 7 46

Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria 3 42 41 7 48

Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca 1 10 9 1 10

Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero 1 8 8 1 2 11

Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas yPecuarias 1 6 6 6






ENTE



Como se observa en el cuadro anterior, la SAGARPA es el ente con mayor número y gravedad de acciones promovidas, aunque no menos importantes son las que se promovieron a Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA)


271

8.1.1 SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN

Atribuciones

La SAGARPA tiene la responsabilidad de desarrollar el sector agroalimentario en términos económicos y financieros, integrando el productor primario a la cadena productiva que culmina en el consumidor; desarrollar el capital humano de sector, considerando la naturaleza de sus comunidades; fomentar los programas y elaborar normas oficiales de sanidad animal y vegetal, así como atender, coordinar, supervisar y evaluar las campañas de sanidad. Asimismo, le corresponde organizar y fomentar las investigaciones agrícolas, ganaderas, avícolas, apícolas y silvícolas, estableciendo institutos experimentales, laboratorios, estaciones de cría, semilleros y viveros, vinculándose a las instituciones de educación superior de las localidades que correspondan; aprovechar la ciencia y la tecnología en apoyo a la productividad, rentabilidad del sector y de los servicios ambientales que genera y propiciar siempre el uso racional de los recursos naturales y la protección al medio ambiente. Además, la SAGARPA impulsa la diversificación productiva para multiplicar las fuentes de ingreso y empleo en el medio rural, incluyendo actividades económicas diferentes a las agropecuarias; dirige los esfuerzos gubernamentales para que los productores oferten alimentos sanos y agro-productos de calidad para toda la sociedad y desarrolla el capital físico de infraestructura requerido para ser competitivo en la economía global.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a la Sagarpa (1999-2003) En la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a la SAGARPA un total de 21 auditorías, de las cuales 4 fueron de desempeño, 12 de regularidad (9 financieras y de cumplimiento), y 5 especiales. El año más auditado fue el 2003 con 6 revisiones.



Financieras y de Cumplimiento 9 1 2 4 2Obra Pública e Inversiones Físicas 2Sistemas 3 1Recursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios

Especiales 5 2 2 1Seguimiento


RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 233 acciones, que en su mayoría (168) tuvieron carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 36 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, 17 solicitudes de aclaración y 12 pliegos de observaciones. De acuerdo con los datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, la SAGARPA había solventado el 75.1% de las acciones promovidas y el resto se encontraba en proceso de solventación. Cabe hacer notar que las


272

acciones que mayor rezago registran en el proceso de solventación son los Pliegos de Observaciones (50%); solicitudes de intervención del OIC (55.6%) y las solicitudes de aclaración (70.6%).

SUB TOTAL% DE



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 233 175 75.1% 173 2 0 58 24.9%

Recomendación 168 148 88.1% 148 0 0 20 11.9%Solicitud de Intervención del OIC 36 16 44.4% 16 0 0 20 55.6%Solicitud de Aclaración 17 5 29.4% 3 2 0 12 70.6%Solicitud de Intervención de la Instancia Recaudado 0 0 0.0% 0 0 0 0 0.0%Promoción del Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias 0 0 0.0% 0 0 0 0 0.0%





OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN


EMITIDAS

ATENDIDAS, PROMOVIDAS, SUSTITUIDAS Y BAJAS POR RESOLUCIÓN JUDICIAL EN PROCESO DE ATENCIÓN

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Durante la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF practicó 6 auditorías a la SAGARPA, de las cuales 4 son Financieras y de Cumplimiento; 1 de Obra pública e inversiones físicas y 1 Especial. Auditorías Especiales:

⎯ Evaluación de la Operación de los Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos Constituidos por el Gobierno Federal, los Gobiernos Estatales y el Sector Privado, Sectorizados en el Ramo Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, no Registrados


⎯ Egresos Presupuestales de la Partida 4101 "Subsidios a la Producción" (Fondo de Estabilización y Fortalecimiento a la Cafeticultura)

⎯ Egresos Presupuestales de la Partida 4101 "Subsidios a la Producción" (Programa de Atención a Grupos y Regiones Prioritarias)

⎯ Egresos Presupuestales de la Partida 4101 "Subsidios a la Producción" (Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas con Sequía Recurrente)

⎯ Egresos Presupuestales del concepto 5200 "Maquinaria y Equipo Agropecurario, Industrial, de Comunicaciones y de Uso Informático"

Auditoría de Obra Pública e Inversión Física:

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000, "Obras Públicas", Proyecto "Dragado de Canales de Acceso en la Bahía de Navachiste", en el Estado de Sinaloa

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004

A continuación se detallan los aspectos centrales de la auditoría Especial que fue seleccionada para analizar los resultados de la gestión en este sector.


273

8.1.1.1 SAGARPA: EVALUACIÓN DE LA OPERACIÓN DE LOS FIDEICOMISOS, MANDATOS Y CONTRATOS ANÁLOGOS CONSTITUÍDOS POR EL GOBIERNO FEDERAL, LOS GOBIERNOS ESTATALES Y EL SECTOR PRIVADO, SECTORIZADOS EN EL RAMO AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIÓN, NO REGISTRADOS.

⎯ Objetivo. Verificar que el destino de los recursos públicos otorgados por la SAGARPA a los

fideicomisos, mandatos y contratos análogos no inscritos en el Sistema de Registro de Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos de la Administración Pública Federal, haya cumplido la normativa aplicable al Programa Alianza para el Campo.

⎯ Características de la Revisión. Se realizó una auditoría especial, que se seleccionó a partir de que

en la revisión de los actos jurídicos de la Cuenta Pública 2003, se encontró que al 31 de diciembre de ese año, en el Ramo 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, operaban 32 fideicomisos orientados a promover actividades agropecuarias en los estados, sin estar inscritos en el Sistema de Registro de Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos de la Administración Pública Federal (a partir de 2005, el nombre del Sistema cambió a Sistema de Fideicomisos, Mandatos y Análogos), que lleva la SHCP. Dado que ello impide efectuar el seguimiento al que alude el párrafo segundo, del artículo 22 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2004, y que a dichos fideicomisos se les transfirieron recursos federales por 12,875.3 millones de pesos durante el periodo 2002-2004, se consideró procedente su fiscalización. Se auditó una muestra de 834.4 millones de pesos, que representan el 17.3% de los 4,826.1 millones, que es el total de las aportaciones que con carácter de subsidios recibieron los Fondos de Fomento Agropecuario Estatal (FOFAE). Los fondos de la muestra auditada corresponden a los fideicomisos de Chiapas, Michoacán y Veracruz, que en conjunto representaron el 17.5% de la cifra total

La revisión se aplicó a la Dirección General de Eficiencia Financiera y Rendición de Cuentas (DGEFRC) de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA).

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La SAGARPA incumplió lo dispuesto en el artículo 19,

párrafo quinto, del PEF 2004, al no subsanar, en un plazo máximo de 90 días naturales, el subejercicio por 346.8 millones de pesos que registró durante el primer trimestre de ese año, en el presupuesto del Programa Alianza para el Campo.

Se constataron actos u omisiones de los servidores públicos que intervinieron en las gestiones ante la Dirección General de Programación y Presupuesto "B", de la SHCP, tendientes a dar tratamiento de Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores al subejercicio por 346.8 millones de pesos, registrado en el Presupuesto de Alianza para el Campo, lo cual contravino lo dispuesto por el artículo 52, párrafo cuarto, del PEF 2004, y el artículo 44, fracción I, del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal. No fue posible realizar el análisis de la situación financiera de los FOFAE de Chiapas, Michoacán y Veracruz, porque la DGEFRC manifestó no contar con los estados financieros emitidos por el fiduciario, ya que no se los emitieron los delegados estatales, en incumplimiento del artículo 5, fracción IV, inciso m, de las Reglas de Operación de la Alianza para el Campo, en lo que se refiere a la obligación de las delegaciones estatales de informar a la Oficialía Mayor a través de la DGEFRC sobre el asunto en comento.


274

La SAGARPA no elaboró los informes trimestrales que debería entregar al Consejo Nacional para el Desarrollo Rural Sustentable, cuya finalidad es la de llevar el control y seguimiento de las políticas sectoriales, estrategias e instrumentos, lo cual incumple lo señalado en el artículo 61, último párrafo, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2004.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron 4 observaciones que dieron lugar a la promoción de igual

número de acciones, en las que solicita al Órgano Interno de Control en la SAGARPA que resuelva y, en su caso, finque las responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieran derivarse de los actos u omisiones de los servidores públicos que durante su gestión incumplieron la normatividad aplicable a la materia auditada.

⎯ Dictamen de la ASF. La SAGARPA no cumplió con las disposiciones normativas aplicables en lo

relativo a subsanar el subejercicio por 346.8 millones de pesos en que incurrió durante el ejercicio, por solicitar que se diera tratamiento de ADEFAS a recursos no devengados, por no elaborar y remitir trimestralmente al Consejo Nacional para el Desarrollo Nacional Sustentable los informes sobre control y seguimientos de las políticas sectoriales, estrategias e instrumentos del Programa Alianza para el Campo, como se precisa en los resultados con observación que se presentan en el informe que se evalúa.

⎯ Impacto de la fiscalización. Como resultado de la revisión practicada, la Auditoría Superior de la

Federación determinó un impacto por 346.8 millones de pesos, que corresponden al monto de recursos subejercidos en 2004.

⎯ Comentarios de la entidad fiscalizada. La SAGARPA proporcionó diversa documentación y

argumentos para tratar de aclarar los aspectos observados durante la auditoría. En el caso de los recursos subejercidos, del análisis que al respecto efectuó la ASF, concluyó que: “La SAGARPA emitió diversos comunicados con los cuales se demostró la inexistencia de subejercicios en el presupuesto de Alianza para el Campo de 2004. Que aceptó e instrumentó una de las opciones propuestas por la SHCP para regularizar el supuesto subejercicio, y que la SHCP realizó directamente la adecuación presupuestaria para el traspaso de recursos al Ramo 23 e informó que los compromisos pendientes se cubrieran con el presupuesto autorizado de 2005”.

Entregó también copia de los oficios en los que se solicita a los servidores públicos responsables de ello, la información financiera de los fideicomisos requerida por el personal auditor, incluyendo Estado de Situación Financiera, Estado de Resultados y Analítico de Saldos del FOFAE, al cierre de 2004. Con relación al cumplimento de metas y a la entrega de los informes trimestrales al Consejo Nacional para el Desarrollo Nacional Sustentable, se indica que no se cuenta con los informes trimestrales, y también que el Consejo está permanentemente informado de las acciones realizadas y de los avances de los programas establecidos en la SAGARPA.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. La auditoría practicada cumplió el

objetivo definido y permitió que a través de la muestra seleccionada se determinaran situaciones que deben corregirse para que la gestión de los fideicomisos “no inscritos” en el registro que al efecto lleva la SHCP, cumpla cabalmente con la normatividad aplicable.


275

8.1.2 APOYOS Y SERVICIOS A LA COMERCIALIZACIÓN AGROPECUARIA

Atribuciones Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA), tiene entre sus atribuciones principales elaborar, promover y desarrollar sistemas y programas para fortalecer la comercialización nacional e internacional de productos agroalimentarios; instrumentar, y ejecutar, supervisar y evaluar los sistemas y programas de apoyos agroalimentarios. Asimismo, le corresponde integrar el padrón de predios y productores, objeto de los apoyos directos al campo y a la comercialización agropecuaria y de desarrollo de mercados regionales, los que le sean encomendados o delegados y dictaminar, en el Programa de Apoyos Directos al campo, las solicitudes de reinscripción de predios y productores y verificar la superficie registrada.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a ASERCA (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de los ejercicios 1999-2003, la ASF practicó a ASERCA un total de 9 auditorías, de las cuales 3 fueron de Desempeño; 5 Financieras y de cumplimiento y 1 de Obra pública e inversiones físicas.


Total 9 3 2 1 1 2Desempeño 3 2 1Regularidad:

Financieras y de Cumplimiento 5 2 1 1 1Obra Pública e Inversiones Físicas 1 1SistemasRecursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios



RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003APOYOS Y SERVICIOS A LA COMERCIALIZACIÓN AGROPECUARIA

Derivado de la práctica de dichas auditorías, las ASF promovió 80 acciones, de las cuales 61, que representan el 76.3% del total de las acciones, correspondieron a recomendaciones de carácter preventivo, en tanto que las acciones de carácter correctivo fueron 19, cifra que representó el 23.7% del total. De estas últimas acciones, 11 fueron solicitudes de intervención del OIC, 5 solicitudes de aclaración y 3 pliegos de observaciones que la ASF fincó de manera directa. De acuerdo con los datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, ASERCA había solventado el 85.0% de las acciones promovidas y el resto se encontraba en proceso de solventación. Cabe hacer notar que los 3 Pliegos de Observaciones se solventaron en tiempo y forma.


276

SUB TOTAL% DE



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 80 68 85.0% 67 1 0 12 15.0%






OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003APOYOS Y SERVICIOS A LA COMERCIALIZACIÓN AGROPECUARIA


EMITIDAS


Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo 3 auditorías a Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria, de las que 2 fueron Financieras y de Cumplimiento y 1 de Desempeño: Auditoría de Desempeño:

⎯ Evaluación de los Programas de Apoyos Directos a la Comercialización. Auditorías Financieras y de Cumplimiento:

⎯ Egresos Presupuestales de la Partida 4101 "Subsidios a la Producción". ⎯ Egresos Presupuestales de la Partida 4101 "Subsidios a la Producción".

De la practica de estas 3 auditorías, la ASF emitió 42 observaciones de la que derivaron 48 acciones, 41 de ellas (85.4%) son recomendaciones de naturaleza preventiva y 7 (14.6%) son acciones de carácter correctivo (pliegos de observaciones). En términos generales, el ente de fiscalización superior de la Federación determinó en todas las auditorías realizadas a la entidad auditada, las áreas especificas sujetas a revisión y los programas fiscalizados, que cumplieron con la normatividad requerida para el ejerció presupuestal correspondiente, no obstante las irregularidades detectadas.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 Para el análisis de los resultados de la gestión en ASERCA, se seleccionó una auditoría Financiera y de cumplimiento, cuya información relevante se presenta a continuación.


277

8.1.2.1 ASERCA: EGRESOS PRESUPUESTALES DE LA PARTIDA 4101 “SUBSIDIOS A LA PRODUCCIÓN” (OTROS ESQUEMAS DE COMERCIALIZACIÓN).

⎯ Objetivo. Verificar que el presupuesto asignado a Apoyos y Servicios a la Comercialización

Agropecuaria (ASERCA) en la partida 4101 "Subsidios a la Producción" programa S113 "Otros Esquemas de Comercialización" se ejerció y registró conforme a los montos aprobados y las disposiciones legales y normativas aplicables. También verificar el cumplimiento de objetivos y metas de ese programa.


fue seleccionada para atender el Punto de Acuerdo de la Comisión de Vigilancia para verificar los subsidios otorgados por ASERCA a través del programa “Otros Esquemas de Comercialización”. Se revisó un importe de 624.2 millones de pesos de un total de 640.2 millones de pesos, mismo que fueron ejercidos en el Estado de Zacatecas a través de la celebración de tres Convenios de Concertación con la Asociación de Usuarios de Pozos de Riego del Noreste del Estado de Zacatecas, S. de R.L. (AUPRINEZA) para apoyar a los productores de frijol de dicho estado. Las áreas revisadas fueron la Coordinación General de Comercialización (CGC), la Dirección Regional de ASERCA en Zacatecas (DRAZ) ambas adscritas a ASERCA, así como el Distrito de Desarrollo Rural de Río Grande (DDR) y el Centro de Apoyo al Desarrollo Rural (CADER) de Miguel Auza, dependientes de la SAGARPA.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se encontró que para el ejercicio del presupuesto

asignado a ASERCA se efectuaron pagos indebidos por un importe de 40.8 millones de pesos, no se efectuaron devoluciones de recursos no ejercidos a la Tesorería de la Federación (TESOFE) por 25.8 millones de pesos ni por recuperación de garantías líquidas por 80.7 millones de pesos. Adicionalmente, no se encontró documentación comprobatoria por 0.5 millones de pesos y hubo gastos no justificados por 0.2 millones de pesos.

⎯ Acciones Promovidas. Se promovieron 15 acciones, de las cuales 10 son recomendaciones y 5

pliegos de observaciones con objeto de determinar la responsabilidad administrativa y el posible daño al patrimonio de la Hacienda Pública Federal por un monto total de 148 millones de pesos.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, ASERCA no cumplió con las disposiciones

normativas aplicables al ejercicio presupuestario, al otorgamiento de los apoyos del programa Otros Esquemas de Comercialización y a la comprobación de los recursos, en virtud de que en el proceso de fiscalización, se determinó un monto de 148 millones de pesos que implica una desviación significativa por las observaciones obtenidas en esta auditoría.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión, se determinó un impacto económico

por 171.2 millones de pesos. Dicho importe, representa el monto de las operaciones observadas, las cuales no necesariamente implican recuperaciones o daño a la Hacienda Pública Federal y estará sujeto a aclaraciones por parte de la entidad fiscalizada, y se integra de recuperaciones probables por 148 millones de pesos y recuperaciones operadas por 23.2 millones de pesos.

⎯ Comentarios de la Entidad Fiscalizada. En relación con los pagos indebidos por un importe de

40.8 millones de pesos, ASERCA comentó que existieron 201 productores que no obstante de que no tienen número de PROCAMPO (Requisito para comprobar que los productores estuviesen dentro del padrón autorizado, con objeto de poder recibirles el frijol), Almacenadota Mercader, S.A. (ALMER) consideró a dichos productores, ya que existe un padrón alterno entregado por la


278

Delegación Regional de ASERCA Zacatecas para efectos del pago de la cosecha del frijol. Adicionalmente, argumentó que los 515 productores restantes, tienen constancia expedida por la Delegación Estatal de ASERCA, a través del cual se autorizó la recepción del frijol; sin embargo, la entidad fiscalizada está recabando la documentación correspondiente. En lo concerniente a los recursos no integrados, ASERCA informó que “…los recursos susceptibles de reintegrarse son aquellos recursos no ejercidos en las acciones objeto del Convenio de Concertación”.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Los resultados de la auditoría revelan

irregularidades muy importantes en la entrega de recursos a productores agrícolas, sobre todo por estar manejando, al parecer, dos padrones diferentes de beneficiarios. Ha sido frecuente observar que programas de apoyos enfrenten este tipo de situaciones, lo que resulta cuestionable debido a que revelaría que no existe un padrón definido de beneficiarios y, en consecuencia, ello puede generar graves problemas de planeación financiera para apoyar la actividad productiva de las regiones, Será muy importante que la ASF pueda aclarar perfectamente las irregularidades detectadas y atienda la gravedad de las faltas en el ente auditado.


279

8.1.3 COMISIÓN NACIONAL DE ACUACULTURA Y PESCA (CONAPESCA)

Atribuciones La Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca (CONAPESCA) se crea como un órgano administrativo desconcentrado de la SAGARPA, que tiene, entre otras funciones, proponer y coordinar la política nacional en materia de aprovechamiento racional y sustentable de los recursos pesqueros y acuícolas; así como fomentar y promocionar estas actividades y el desarrollo integral de quienes participan en ellas. Además, a la Comisión le corresponde establecer y, en su caso, proponer las bases para la coordinación de acciones de las unidades administrativas y demás autoridades de la Federación, los estados y los municipios, que desempeñen funciones relacionadas con las actividades acuícolas y pesqueras; y coadyuvar, en lo que corresponda, en la instrumentación del Sistema Nacional de Información del Sector Agroalimentario y Pesquero, así como mantener actualizado el Registro Nacional de la Pesca, entre otras.

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Durante la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF practicó 1 auditoría Financiera y de cumplimiento a la CONAPESCA.

8.1.3.1 CONAPESCA: EGRESOS PRESUPUESTALES DE LA PARTIDA 4101 “SUBSIDIOS A LA PRODUCCIÓN”.

⎯ Objetivo. Verificar que el presupuesto asignado a la Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca

(CONAPESCA) en la partida 4101 "Subsidios a la Producción", en el programa S104 Subsector Pesca, Alianza para el Campo, se ejerció y registró conforme a los montos aprobados y de acuerdo a las disposiciones legales y normativas aplicables, así como verificar el cumplimiento de objetivos y metas de ese programa.


fue seleccionada para atender el Punto de Acuerdo de la Comisión de Vigilancia para verificar los subsidios otorgados por CONAPESCA. Se revisaron 338 proyectos por 701.7 millones de pesos, un estudio por 1.2 millones de pesos, una evaluación del programa por 14.1 millones de pesos y un reintegro a la Tesorería de la Federación (TESOFE) por 2.3 millones de pesos, recursos que fueron revisados al 100%. Las áreas revisadas fueron la Dirección General de Organización y Fomento (DGOF), la Dirección de Fomento e Incentivos a la Producción (DFIP) y la Unidad de Administración (UA), adscritas a la CONAPESCA; la Subdelegación de Pesca de la Delegación Estatal de la SAGARPA en el estado de Sinaloa (DESIN), y la Dirección General de Eficiencia Financiera y Rendición de Cuentas (DGEFRC) de la SAGARPA.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se constató que la entidad fiscalizada carece de Manuales

de Organización y Procedimientos que regulen sus funciones y actividades, incumpliendo con lo establecido en el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y otras disposiciones legales. Adicionalmente, la ASF identificó 17 proyectos productivos por 23.1 millones de pesos, de los cuales no se encontró documentación comprobatoria incumpliendo con lo establecido en el artículo 44, fracción III, del Reglamento de la Ley de Presupuesto,


280

Contabilidad y Gasto Público Federal (RLPCGPF) y otras disposiciones legales y contractuales. Por este motivo, la entidad de fiscalización superior presume un probable daño o perjuicio al patrimonio de la Hacienda Pública Federal por un monto de 23.1 millones de pesos.

⎯ Acciones Promovidas. Se promovieron 10 acciones, de las cuales 9 son recomendaciones y un pliego de observaciones que la ASF por el posible daño al patrimonio de la Hacienda Pública Federal por no presentar la entidad fiscalizada documentación comprobatoria, por un monto de 23.1 millones de pesos.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, la CONAPESCA cumplió con las disposiciones

normativas aplicables a la presupuestación, al ejercicio de gasto, así como a la evaluación de las solicitudes y de los proyectos excepto por las observaciones referentes a la falta de Manuales de Organización y Procedimientos y por la no presentación de documentación comprobatoria de los apoyos otorgados a 17 proyectos productivos.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión, se determinó un impacto económico por 23.1 millones de pesos, derivado de falta de documentación comprobatoria de los apoyos otorgados a 17 proyectos productivos. Adicionalmente, se obtuvo un impacto en el Control, al no contar la CONAPESCA con Manuales de Organización y Procedimientos.

⎯ Comentarios de la Entidad Fiscalizada. En lo referente a los Manuales de Organización y Procedimiento, la CONAPESCA señala que éstos se encuentran en proceso de elaboración por cada una de las Direcciones Generales adscritas a este órgano administrativo desconcentrado.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Las observaciones son por demás relevantes pues revelan que la CONAPESCA aplica recursos sin contar con documentación comprobatoria o, de tenerla, registra problemas importantes de seguimiento y control. Aunque el dictamen de la ASF es favorable en el sentido de que el ente auditado cumplió con las disposiciones normativas aplicables, resulta parcial pues la revisión no presenta información sobre el nivel de cumplimiento de los objetivos y metas del Programa en revisión, tal como lo establece el objetivo de la auditoría.


281

8.1.4 FONDO DE EMPRESAS EXPROPIADAS DEL SECTOR AZUCARERO

Atribuciones El 12 de octubre de 2001 se suscribió el Contrato de Fideicomiso del Fondo de Empresas Expropiadas al Sector Azucarero (FEESA), el cual tiene como primordial objetivo la administración de los bienes expropiados, a través de instrumentos financieros, fiduciarios y, en general, jurídicos que resulten necesarios, procurando su aprovechamiento óptimo y su funcionamiento en condiciones de eficiencia y eficacia, buscando la conservación de los empleos que generan, todo en beneficio de la colectividad.

Antecedentes de Auditorías Practicadas al FEESA (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de los ejercicios 1999-2003, la ASF practicó a FEESA 2 auditorías Especiales, una en 2002 y otra en 2003. Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 24 acciones, que en su mayoría (21) tuvieron carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 1 Solicitud de aclaración, 1 Promoción del fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias y 1 Pliego de observaciones.

SUB TOTAL% DE



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 24 18 75.0% 18 0 0 6 25.0%






OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003FONDO DE EMPRESAS EXPROPIADAS AL SECTOR AZUCARERO


EMITIDAS


De acuerdo con los datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, FEESA había solventado el 75.0% de las acciones promovidas, quedando pendiente de atender 5 recomendaciones, y 1 solicitud de aclaración.

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Como parte de la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF practicó 1 auditoría Especial a FEESA, misma que fue seleccionada para su análisis.


282

8.1.4.1 FEESA: EVALUACIÓN DE LA OPERACIÓN DEL FONDO DE EMPRESAS EXPROPIADAS DEL SECTOR AZUCARERO.

⎯ Objetivo. Comprobar que la gestión del FEESA y las acciones para operar y administrar 23 de los

27 ingenios azucareros expropiados, (cuatro fueron devueltos a sus propietarios originales por mandato judicial), se ajustaron a los fines para los que fue creado y a la normativa; y que los ingresos obtenidos por los ingenios por la comercialización de azúcar y subproductos, se ejercieron, registraron y controlaron de conformidad con las disposiciones legales y normativas. Asimismo, comprobar que la gestión de Promotora Azucarera, S.A. de C.V. (PROASA), y del Fideicomiso Comercializador (FICO) para la administración y afectación de los activos y de las unidades industriales expropiadas, y para la comercialización del azúcar y subproductos en 2004 se ajustaron a las disposiciones normativas. Comprobar también, que las acciones realizadas por el FEESA para la devolución, por mandato judicial, de cuatro ingenios azucareros al Grupo Azucarero México (GAM), se ajustaron a las disposiciones legales y normativas y se procuraron las mejores condiciones para el Estado. Comprobar que las acciones relacionadas con un cupo otorgado por la Secretaría de Economía al Fideicomiso Comercializador para importar azúcar proveniente de la República de Costa Rica, se ajustaron a las disposiciones normativas y se realizaron con eficiencia, eficacia y economía.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Especial, la cual fue seleccionada por

dos motivos: (a) En atención a una demanda ciudadana mediante escrito de 28 de febrero de 2005 dirigido a la ASF, la cual expone diversos hechos presuntamente originados por la mala planeación económica referente a la importación y comercialización del azúcar proveniente de la República de Costa Rica y en repercusión negativa a Promotora Azucarera, S.A. de C.V. (PROASA), al Fideicomiso Comercializador (FICO) y al Gobierno Federal. (b) Por la importancia social y económica de las actividades de la industria azucarera y del acto de expropiación de los ingenios azucareros para darle continuidad a la fiscalización de dicho acto derivado de la Cuenta Pública de los ejercicios fiscales de 2001, 2002 y 2003. Se revisó un importe de 13,867.66 millones de pesos de un total de 14,045.67 millones de pesos (98.7%); dicha muestra se integró por recursos enviados por FEESA para cubrir gastos de operación, erogaciones por adquisiciones y recursos erogados por importación de azúcar. El área revisada fue la Dirección de Administración y Sistemas de FEESA.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. En los estados financieros dictaminados al 31 de

diciembre de 2003 y 2004 emitidos por la firma de contadores públicos del despacho Galaz, Yamazaki, Ruiz Urquiza, S.C., en relación con la situación financiera de los 23 ingenios expropiados, la ASF encontró que dicho despacho se abstuvo de expresar una opinión en virtud de que no le fue posible cerciorarse de la existencia física de las acciones que soportan la inversión en acciones de las compañías asociadas registradas al 31 de diciembre de 2003 y 2004. Asimismo, como resultado de la aplicación de un cuestionario de evaluación del control interno, se constató que, así como en el ejercicio fiscal de 2003, en el 2004 el objeto social de PROASA no se había cumplido ya que Nacional Financiera, S.N.C. en su carácter de fiduciaria del FEESA, no había formalizado a favor de NAFIN banco, la entrega y afectación de los activos, las acciones y 23 de las 27 unidades industriales expropiadas por Decreto y en relación con el Contrato de Fideicomiso FEESA del 12 de octubre de 2001 en infracción a las cláusulas cuarta inciso b y sexta de dicho contrato. Además, debido a que PROASA no había recibido los derechos que corresponden para cumplir con su objeto social de administrar u operar los activos, las acciones y


283

las unidades industriales objeto del decreto de expropiación, y por lo tanto no había transmitido ni afectado los bienes y derechos al patrimonio del FICO, éste último no pudo cumplir, en el ejercicio fiscal de 2004, con el objetivo para el cual fue creado. Entre las consideraciones del Acuerdo por el que se dio a conocer el cupo para importar azúcar originaria de la República de Costa Rica en 2004, publicado en el DOF el 12 de noviembre de 2004, se expuso que el Tratado de Libre Comercio entre México y Costa Rica, suscrito el 5 de abril de 1994, fue aprobado por el Senado de la República el 8 de junio de 1994, y publicado en el DOF el 10 de enero de 1995; que el anexo 3 del artículo 4-04 del Tratado de Libre Comercio entre México y Costa Rica establece que en caso de que México requiera azúcar en un año en particular, se le otorgará una cuota preferencial para el azúcar originaria de Costa Rica.

Se encontró que Nafinsa (Fiduciaria de Fico) celebró un contrato de compraventa de azúcar de importación con fecha anterior (12 de octubre de 2004) a la publicación en el DOF del 12 de noviembre de 2004 del acuerdo donde se da a conocer el cupo de importación de azúcar originaria de la República de Costa Rica en 2004 y de la expedición del certificado de cupo de importación el 17 de noviembre de 2004, incumpliendo con los artículos 20 y 23 de la Ley de Comercio Exterior y 15 fracción II, 26 y 32 del reglamento de esta ley. Adicionalmente, se determinaron pérdidas derivadas de operaciones efectuadas por FICO por 54.0 millones de pesos, los cuales consisten en primera instancia por un déficit de 41.2 millones causado por la diferencia entre el costo pagado por la importación de azúcar proveniente de Costa Rica y los ingresos obtenidos por la venta de azúcar a los ingenios y, en segunda instancia, por la diferencia entre el valor de compra de 6,922 toneladas de azúcar y el valor de venta de ésta, la cual asciende a 12.8 millones de pesos.

Se encontró que en el proceso de devolución de los cuatro ingenios azucareros expropiados, no se instrumentaron medidas para la recuperación de los recursos otorgados a dichos ingenios por el Gobierno Federal en 2001 y 2002 como apoyos fiscales para su operación y que de acuerdo a los Estados Financieros Dictaminados se registraron como pasivos a favor por un monto de 500.7 millones de pesos.

⎯ Acciones Promovidas. Se promovieron 11 acciones, de las cuales 8 son recomendaciones, 2

pliegos de observaciones con objeto de determinar la responsabilidad administrativa y el posible daño al patrimonio de la Hacienda Pública Federal por un monto total de 554.7 millones de pesos y una solicitud de intervención de la Secretaría de la Función Pública mediante una promoción del fincamiento de responsabilidad administrativa sancionatoria.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, FEESA cumplió con las disposiciones legales y

normativas aplicables a la administración de los ingenios expropiados, al registro y control de los ingresos obtenidos por la comercialización del azúcar producida y a la devolución, por mandato judicial, de cuatro ingenios expropiados, con la salvedad de los resultados encontrados los cuales estadísticamente no representan un importe significativo en número y monto en relación con la muestra auditada; sin embargo el FICO no cumplió con las disposiciones establecidas para la importación de azúcar de la República de Costa Rica.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión, se determinó un impacto económico

por 554.7 millones de pesos. Dicho importe, representa el monto de las operaciones observadas, las cuales no necesariamente implican recuperaciones o daño a la Hacienda Pública Federal y estará sujeto a aclaraciones por parte de la entidad fiscalizada.


284

⎯ Comentarios de la Entidad Fiscalizada. La importación de azúcar, sin contar con certificado de cupo, está sujeta a un pago de arancel equivalente a casi el 400% ad-valorem y no requiere de permiso previo de importación por parte de la Secretaría de Economía, lo cual se sustenta en: (a) La ‘Tarifa de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y Exportación’, publicada en

el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 18 de enero del 2002, establece que el azúcar tenía el siguiente régimen comercial, el cual sigue vigente a la fecha:

Fracción arancelaria Descripción Unidad Arancel

1701.99.02 Azúcar cuyo contenido en peso de sacarosa, en estado seco, tenga una polarización igual o superior a 99.7 pero inferior a 99.9 grados. Kg. .366 dlls por

Kg.

SAGARPA-FEESA

(b) La publicación en el DOF del 26 de marzo de 2002 del ‘Acuerdo por el que se Establece la Clasificación y Codificación de Mercancías cuya Importación y Exportación está Sujeta al Requisito de Permiso Previo por parte de la Secretaría de Economía’, la fracción arancelaria que clasifica el tipo de azúcar en comento no estaba sujeta al requisito de permiso previo de importación, situación que a la fecha continúa vigente.

Por lo tanto, FICO no requería de un permiso previo de importación expedido por parte de la Secretaría de Economía para la importación del azúcar.

Para determinar el precio al que se debía vender el azúcar importada, tanto de Costa Rica como de Guatemala a los ingenios, se consideraron dos lineamientos:

(a) El propósito fue trasladar el posible beneficio de comercialización interna del azúcar

importada a los ingenios, de acuerdo con el contrato constitutivo de FICO, que en la cláusula cuarta.- fines, establece que la finalidad del fideicomiso es fungir como un mecanismo de carácter comercial, financiero y administrativo que facilite el eficaz funcionamiento de las unidades industriales.

(b) Evitar que, de acuerdo con la programación fiscal del FICO, éste tuviera una utilidad

fiscal que implicara un pago de impuestos por encima de las posibilidades reales del fideicomiso. El propósito de la operación en conjunto (Costa Rica y Guatemala) era entonces establecer un precio para los ingenios (4,144.0 pesos por TM) que dejara sólo el margen de utilidad al FICO del 1% como en el resto de las operaciones que el FICO realiza con los ingenios expropiados.

Como consecuencia de las consideraciones, el beneficio de las operaciones que genera el fideicomiso se trasladan a los ingenios, como es el caso que nos ocupa, ya que el déficit de 12.8 millones de pesos, corresponde al beneficio que obtienen los ingenios por la comercialización del azúcar de importación, puesto que el FICO únicamente repercutió el 1% de margen de utilidad en la venta final a sus clientes. Adicionalmente, el precio cumplió cabalmente con los requisitos fiscales, lo cual se constata con el estudio de precios de transferencia del fideicomiso para el ejercicio 2004.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Con relación al Decreto de fecha 3 de

septiembre de 2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación mediante el cual se expropian por causa de utilidad pública a favor de la Nación las acciones, los cupones o los títulos


285

representativos del capital o parte societaria de 27 ingenios azucareros, resulta confuso que no se hayan instruido las acciones necesarias para la búsqueda y localización de los títulos valor o en su caso la reposición de los mismos, ya que no es suficiente contar con el control de las unidades industriales y la administración de dichas sociedades, sobre todo si se considera que uno de los objetivos de la auditoría practicada fue revisar que la gestión de FEESA y las acciones para operar y administrar 23 de los 27 ingenios azucareros expropiados se ajustaron para los fines para los que fue creado y a la normativa.

El Gobierno Federal no cuenta con los títulos que acreditan la legitima propiedad de los mismos, ya que en términos de lo establecido en el artículo 131 de la Ley de Sociedades Mercantiles al reverso de dichos títulos debe asentarse los efectos del decreto expropiatorio citado ( esto es la transmisión de la propiedad a favor de la nación, como cita el decreto). En la cláusula Cuarta inciso b y sexta del contrato de creación del FEESA, de fecha 12 de octubre de 2001, se establece que serán fines del contrato de fideicomiso “instrumentar la entrega y afectación de las acciones al Banco, así como todos los activos y Unidades Industriales en términos de lo señalado en la cláusula sexta...” Por lo tanto, se debió emitir una observación al ente auditado, con la finalidad de que el FEESA realice las acciones necesarias para la localización y, en su caso, reposición de dichos títulos y, en su caso, iniciar el procedimiento de responsabilidad en vista de la deficiencia en el servicio encomendado y en el cuidado de los documentos bienes de la nación, como establece el artículo 8 fracciones I y V de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. En lo referente a la aplicación del principio de anualidad que regula la actuación de la ASF, debe comentarse que los actos de incumplimiento del objeto por el que fue constituido PROASA han sido de carácter continuo, de manera tal que dicho incumplimiento se ha venido reiterando desde la fecha de la formalización de los contratos, incluyendo el año de 2004. Lo mismo sucede de FICO, quien también incumplió su objeto durante el ejercicio del año en fiscalización, por lo que se pudo emitir una observación y, en su caso, iniciar el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades. Con relación a la cuota preferencial para el azúcar importada de Costa Rica, no se acredita fehacientemente que se haya investigado si los precios de importación de dicho producto de la cuota oficial de importación fue a precios mayores o menores a los que hubiera adquirido mediante el cupo de importación. De conformidad con lo establecido en el artículo 45 de la Ley de Fiscalización, dada la irregularidad cometida, se debió investigar para determinar la procedencia de fincar pliegos de responsabilidades resarcitorias. Por otra parte, no se identificó la fecha en que se devolvieron los cuatro ingenios citados, y menos aun se determina el impacto económico por la devolución de los mismos por las aportaciones dadas por el Gobierno Federal y los términos del manejo de los fondos que tuvieran dichos Ingenios frente al pago de sus pasivos, al ser tomados por el Gobierno Federal al momento de la expropiación y al ser devueltos. La ASF no identifica los responsables de los decretos expropiatorios que por irregularidades se ha tenido que dar marcha atrás, con la afectación al erario público correspondiente, la cual tampoco es determinada.


286

8.2 SECTOR COMUNICACIONES Y TRANSPORTES El desarrollo de la infraestructura del sector comunicaciones y transportes se ha orientado a fortalecer la integración nacional, impulsar el comercio, articular cadenas productivas y corredores industriales; a fin de favorecer el desarrollo económico. Para ello, se han destinado importantes recursos públicos y privados a la construcción, ampliación, rehabilitación y mantenimiento de la infraestructura carretera, ferroviaria, aeroportuaria y portuaria, así como para el desarrollo de las comunicaciones.

Indicadores del sector Se acuerdo con la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, en 2004 la inversión pública y privada canalizada a la construcción y modernización de la infraestructura para el transporte y las comunicaciones ascendió a 86,576.9 millones de pesos, 74.8% superior en términos reales a los 47,312.8 millones de pesos ejercidos en 2003. Del monto total, el 66.9% provino del sector privado y el 33.1% de recursos públicos. En particular, la inversión pública en 2004 ascendió a 28,652.2 millones de pesos y representó un crecimiento anual real de 70.8%; con ello, en los primeros cuatro años de la actual administración, la inversión pública sumó 69,266.8 millones de pesos. El Producto Interno Bruto (PIB) del sector transporte, almacenaje y comunicaciones en 2004, creció a un ritmo de 9.7% anual en términos reales, 5.3 puntos porcentuales más respecto al comportamiento observado en la economía en su conjunto; en tanto que su participación respecto al PIB total fue de 11.8%, superior en 1.5 puntos porcentuales a la observada en 2000. En 2004, la Red Nacional de Carreteras de México estaba conformada por 352 mil 072 kilómetros, extensión superior a los 349 mil 037 kilómetros existentes en 2003. Asimismo, la red de autopistas abarca 4 mil 962 kilómetros . Respecto del Auto-transporte Público Federal, el parque vehicular en servicio para pasajeros ascendió a 70 mil 325 unidades, cifra superior a las 68 mil 046 unidades del año previo, a través de los cuales se transportaron a 2 mil 860 millones de personas. Durante 2004 se invirtieron 2,690.6 millones de pesos en proyectos de infraestructura ferroviaria, 4.7 por ciento mayor en términos reales respecto a 2003. El sistema ferroviario mexicano movilizó un máximo histórico de carga: 88.1 millones de toneladas, 3.4% más respecto a 2003, y se trasladaron 253 mil pasajeros, 6.3% menos que en 2003; de éstos, 147 mil correspondieron a turistas y 106 mil fueron pasajeros de comunidades aisladas. Para la construcción, ampliación y modernización de la infraestructura aeroportuaria, en 2004 el Gobierno Federal y los concesionarios aeroportuarios invirtieron conjuntamente 2,342.9 millones de pesos, 114.9% más en términos reales que lo erogado en 2003. La transportación aérea de pasajeros y de carga registró un crecimiento anual de 11.6 y 13.7%, respectivamente y hasta el mes de julio, se habían movilizado 24.9 millones de personas y 275 mil toneladas, cifras superiores en 6.9 y 5.8% respecto a las del mismo periodo del año anterior. Por otro lado, en el subsector comunicaciones se generó durante 2004 una inversión privada de 40,773.4 millones de pesos, esto es, un incremento de 39.7% con relación a 2003. Este comportamiento estuvo


287

determinado por la demanda de servicios de telefonía celular, satelitales y redes de datos. Durante 2004, el número de usuarios atendidos con servicios de internet rebasó los 14 millones, cifra mayor en 14.9% respecto a 2003.

Gasto en Comunicaciones y Transportes Durante el ejercicio fiscal 2004, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes ejerció un presupuesto de 28 mil 290.2 millones de pesos, cifra mayor en 24.4% respecto al monto original autorizado de 22 mil 746. 4 millones de pesos. De los recursos erogados, 25 mil 326. 5 millones de pesos corresponden a gasto directo (monto mayor en 28.8% respecto a la asignación original), y 2 mil 963. 7 millones de pesos se identifican como subsidios y transferencias. Por clasificación económica del gasto, del total del presupuesto ejercido por la SCT en 2004, el 45.3% se canalizó a gasto corriente y el 54.7% a gasto de capital. Como Proporción del PIB, el gasto ejercido por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes es de 0.37%, cifra inferior a la registrada un año previo de 0.41% y al promedio de las últimas dos décadas de 0.70%. Es un hecho que en una tendencia de largo plazo, el gasto ejercido en el Ramo de Comunicaciones y Transportes ha experimentado un comportamiento sumamente irregular.

GASTO DE LA SCT COMO % DEL PIB

0.00%

0.20%

0.40%

0.60%

0.80%

1.00%

1.20%

1.40%

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04


288

8.2.1 SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES

Atribuciones De conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) tiene, entre otras facultades, la de formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo del transporte y las comunicaciones de acuerdo a las necesidades del país; regular, inspeccionar y vigilar los servicios públicos de correos y telégrafos y sus servicios diversos; conducir la administración de los servicios federales de comunicaciones eléctricas y electrónicas y su enlace con los servicios similares públicos concesionados con los servicios privados de teléfonos, telégrafos e inalámbricos y con los estatales y extranjeros; así como del servicio público de procesamiento remoto de datos. También tiene la facultad de otorgar concesiones y permisos; regular y vigilar la administración de los aeropuertos nacionales, conceder permisos para la construcción de aeropuertos particulares y vigilar su operación; administrar la operación de los servicios el control de tránsito, así como de información y seguridad de la navegación aérea; construir las vías férreas, patios y terminales de carácter federal para el establecimiento y explotación de ferrocarriles, y la vigilancia técnica de su funcionamiento y operación; y regular y vigilar la administración del sistema ferroviario. Finalmente, la SCT, tiene como misión dotar al país con comunicaciones y transportes que hagan posible la integración de todos los mexicanos entre sí y con el resto del mundo, aprovechando los avances tecnológicos y generando valor agregado para las diversas actividades económicas y sociales del país.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a la SCT (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a la SCT 87 auditorías, de las cuales 4 fueron de Desempeño, 19 Financieras y de cumplimiento, 42 de Obra pública e inversiones físicas, 1 de Sistemas y 21 Especiales. La SCT es una entidad a la que año con año se le practica un amplio número de auditorías, gran parte de las cuales se orientan a verificar la aplicación de los recursos en materia de obra pública. Así, por ejemplo, en 2000 recibió 20 auditorías con un mínimo de 15 revisiones en 2001.



Financieras y de Cumplimiento 19 3 8 4 3 1Obra Pública e Inversiones Físicas 42 5 4 7 12 14Sistemas 1 1Recursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios

Especiales 21 7 6 1 5 2Seguimiento


RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 1 mil 303 acciones que en su mayoría (947) tuvieron carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron


289

conformadas por 69 solicitudes de intervención al Órgano Interno de Control, 276 solicitudes de aclaración, y 11 pliegos de observaciones. Al 31 de diciembre de 2005, la SCT había solventado el 96.4% de las acciones promovidas y el resto se encontraba en proceso de solventación. Cabe hacer notar que los 11 Pliegos de Observaciones fueron atendidos, nueve han quedando solventados y dos en proceso de atención.

SUB TOTAL% DE



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 1303 1256 96.4% 1212 44 0 47 3.6%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003SECRETARÍA DE COMUNICACIONES Y TRANSPORTES


EMITIDAS





Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo 35 auditorías a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, de las cuales, 3 se realizaron al Informe de Avance de la Gestión Financiera y 32 a la Cuenta Pública. Por tipo de auditoría, la ASF practicó 2 auditorías de Desempeño, 2 auditorías Especiales, 3 auditorías Financieras y de cumplimiento, y 28 auditorías de obra pública e inversión física: Auditorías de Desempeño

⎯ Evaluación de las Acciones de Regulación y Supervisión del Transporte Aéreo ⎯ Evaluación de las Acciones de Regulación y Supervisión del Transporte Ferroviario

Auditorías Especiales

⎯ Evaluación del Proceso de Otorgamiento de Permisos para Transporte de Carga ⎯ Evaluación del Proceso de Otorgamiento de Permisos para Transporte Turístico

Auditorías Financieras y Cumplimiento

⎯ Recaudación de Ingresos por Derechos, Productos y Aprovechamientos ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 1000 "Servicios Personales" ⎯ Egresos Presupuestales de los Capítulos 3000 "Servicios Generales" y 7000 "Inversión Financiera,

Provisiones Económicas, Ayudas, Otras Erogaciones, y Pensiones, Jubilaciones y Otras", de la Unidad de Autopistas de Cuota


290

Auditorías de Obra Pública e Inversión Física ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero "Ampliación a 4

carriles, Actopan, Ixmiquilpan y Portezuelos límite con los Estados de Hidalgo y Querétaro", en el Estado de Hidalgo

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Celaya-Salamanca, en el Estado de Guanajuato

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Cd. del Carmen-Campeche, en el Estado de Campeche

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Construcción de las Estructuras del Periférico de Mérida, en el Estado de Yucatán

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Cuajimalpa-Lerma, en el Estado de México

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Entronque Chetumal-Desviación Mahahual, en el Estado de Quintana Roo

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Escárcega-Chetumal, en el Estado de Quintana Roo

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Libramiento Noroeste de Monterrey, en el Estado de Nuevo León

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Libramiento Poniente de Saltillo, en el Estado de Coahuila

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Mérida-Kantunil, en el Estado de Yucatán

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Ocozocoautla-Arriaga, en el Estado de Chiapas

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Playa Azul-Manzanillo, en el Estado de Colima

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Puebla-Xalapa, en el Estado de Veracruz

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Sonoita-Mexicali, en el Estado de Baja California

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Texcoco-Calpulalpan, en el Estado de México

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Trabajos Faltantes de la Carretera Morelia-Lázaro Cárdenas en el Estado de Michoacán

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Villahermosa- Escarcega, en el Estado de Tabasco

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Villahermosa-Tuxtla Gutiérrez, en el Estado de Tabasco

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Xpujil-Límite de Estados Campeche-Quintana Roo, en el Estado de Campeche

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero Zaragoza-Acuña, en el Estado de Coahuila

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero K210 Límite Estados Nayarit/Sinaloa-Villa Unión (Rosario-Villa Unión), en el Estado de Sinaloa

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero K249 Cardel-Tihuatlán (Cardel-Gutiérrez Zamora), en el Estado de Veracruz

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero K286 Apizaco-Límite Estados Tlaxcala/Puebla, en el Estado de Tlaxcala


291

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Carretero K405 El Chihué-Entronque Cd. Mante, en el Estado de Tamaulipas

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Puente San Cristóbal, en el Estado de Chiapas

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto Reconstrucción y/o Conservación de Tramos Carreteros, en los Estados de Guanajuato, Nuevo León y Coahuila

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto R007 "Mantenimiento Integral de la Red Federal de Carreteras", en los Estados de Querétaro y San Luis Potosí

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Revisión Normativa de la Contratación de Inversiones Físicas Realizadas por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, por Conducto de sus Centros SCT, en el Ejercicio de 2004

De la práctica de las 35 auditorías, la ASF emitió 207 observaciones de las que se promovieron 241 acciones: 194 (80.5%) fueron de carácter preventivo y 47 (19.5%) de carácter correctivo. De éstas últimas, 1 fue una Solicitud de Intervención del Órgano Interno de Control, 29 Solicitudes de Aclaración-Recuperación, 4 Promociones del Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria y 13 Pliegos de Observaciones. En términos generales, el ente de fiscalización superior de la Federación determinó que en la mayoría de las auditorías realizadas a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), las entidades de administración directa auditadas, así como a las áreas específicas sujetas a revisión, y los programas fiscalizados, en su mayoría cumplieron con la normatividad requerida para el ejercicio presupuestal del año 2004, sin embargo, las irregularidades detectadas son relevantes para ser tomadas en cuenta debido a que podrían significar en algunos casos recuperaciones para la Hacienda Pública Federal. En el caso de las auditorías de desempeño llama la atención que a pesar de que la SCT carece de indicadores estratégicos que impiden medir el grado de cumplimiento de las Acciones de Regulación y Supervisión de los Transportes Aéreo y Ferroviario a través de los servicios que prestan. Para el caso del aerotransporte, de acuerdo con el propio Informe, se observa que las muestras consideradas para la fiscalización superior no cumplieron con el criterio de 80/20 requerido para que sean representativas del universo fiscalizable. Con relación a las revisiones de regularidad, es de destacarse el sesgo de la revisión sobre aspectos fundamentalmente normativos, que poco repercuten sobre mejoras cualitativas en la organización, procesos y desempeño interno. Llama también la atención el alto número de revisiones de regularidad con relación a las de desempeño. Por otra parte, cabe hacer notar que la mayoría de las auditorías practicadas tuvieron como objetivo la comprobación del grado de cumplimiento de los mandatos legales y el apego a los principios de contabilidad generalmente aceptados. En revisiones considerada fundamentales se observaron conclusiones que no guardaban clara relación con la evaluación del grado de eficiencia de la función sustantiva de la entidad auditada.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se presentan los resultados de cinco auditorías que fueron seleccionadas para analizar la gestión de la SCT en 2004. De ellas, 2 son de Desempeño; 1 Financiera y de cumplimiento, y 2 de Obra pública e inversiones físicas.


292

8.2.1.1 SCT: EVALUACIÓN DE LAS ACCIONES DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN DEL TRANSPORTE AÉREO.

⎯ Objetivo. Evaluar la eficacia en el cumplimiento de los objetivos de satisfacer la demanda de los

servicios de transporte aéreo, ampliar y conservar la infraestructura, garantizar la seguridad y mejorar la calidad y competitividad de los servicios en beneficio de los usuarios; analizar la eficiencia de la gestión de la DGAC respecto de las acciones de regular, coordinar, supervisar y controlar la operación de la infraestructura y los servicios de transporte aéreo; la economía con que se aplicaron los recursos; la satisfacción del ciudadano usuario; así como evaluar la productividad laboral del personal verificador y la competencia de los operadores.


con base en el propósito de revisar el cumplimiento de las acciones de regulación y supervisión del transporte aéreo y porque el transporte aéreo representa el segundo medio de comunicación más importante del país después del carretero, ya que en el 2004 transportó 66.4 millones de pasajeros el 2.3% del total movilizado por todos los modos de transporte. Con esta evaluación se continúa con el ciclo de revisión al Sistema Aeroportuario Mexicano, que inició con la operación de los aeropuertos a cargo de ASA y el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México. En la Cuenta Pública de 2004 se reportó que la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC) erogó 941.1 millones de pesos, monto superior a 238.1% del presupuesto asignado, tomando una muestra auditada del 100% de los recursos ejercidos por la DGAC. Las áreas revisadas fueron: Las Direcciones Generales Adjuntas de Seguridad Aérea, de Transporte y Control Aeronáutico, y Técnica; así como las Direcciones de Verificación Aeroportuaria, de Aeropuertos, de Aviación, de Control, de Desarrollo Estratégico, de Administración y de Análisis de Accidentes e Incidentes de Aviación.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La DGAC no dispuso de un estudio integral para

determinar la demanda potencial del movimiento de pasajeros y carga en los grupos de aeropuertos concesionados, que le permitiera conocer la prospectiva de estos servicios en el mediano y largo plazo a fin de impulsar su desarrollo. En relación con las acciones de supervisión, se observó que la DGAC no cuenta con un sistema de seguimiento y control para determinar el grado de atención de las 2,634 irregularidades determinadas en 2004 con motivo de las verificaciones técnico-administrativas realizadas a la infraestructura aeroportuaria y empresas de transporte aéreo, a fin solventar esas irregularidades e imponer sanciones, en su caso, a los concesionarios.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron 20 observaciones que dieron lugar a la promoción de 24

acciones, las cuales corresponden a recomendaciones al desempeño.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que, en términos generales, el sistema aeroportuario concesionado regulado y supervisado por la DGAC cumplió razonablemente con los objetivos de atender la demanda de movilización de pasajeros y carga, garantizar la seguridad y mejorar la calidad y competitividad en la prestación de los servicios, así como con las disposiciones legales y normativas aplicables, con la salvedad de los resultados con observación.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Respecto del impacto en el control interno, las acciones promovidas

permitirán fortalecer las acciones de regulación y supervisión que realiza la DGAC a la operación de los aeropuertos concesionados y los servicios de transporte aéreo a fin de que verifique eficazmente el cumplimiento de la normativa aplicable para mejorar la prestación de estos


293

servicios. Se determinó un impacto social mediante las recomendaciones formuladas, ya que se espera que mejore la calidad de la infraestructura aeroportuaria y los servicios de transporte aéreo en beneficio de los usuarios, así como fortalecer la eficiencia operativa de la DGAC y las prácticas gubernamentales en la operación de este medio de transporte.

⎯ Comentarios de la Entidad Fiscalizada. Con relación al estado físico de las pistas, la DGAC

indicó que en el 2004 se efectúo la revisión del Programa Maestro de Desarrollo del grupo aeroportuario del Pacífico, teniendo como resultado la programación de una reparación completa de las pistas, misma que se realizó a partir de 2005. En lo que se refiere al cumplimiento del perfil, la entidad fiscalizada indicó que a partir de la entrada en vigor de Ley del Servicio Civil de Carrera, ninguna persona ingresa a los puestos si no es mediante su participación en un concurso por convocatoria pública y abierta.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. De acuerdo con el estudio y análisis al

informe presentado por la ASF, se considera que ésta realizó adecuadamente la revisión de desempeño a las Acciones de Regulación y Supervisión del Transporte Aéreo. Sin embargo, sus conclusiones y recomendaciones emitidas parecen haber contribuido marginalmente a una mejora importante del sector aéreo. De hecho, se considera que no se contó con información e indicadores suficientes para coadyuvar a la comprobación del objetivo de la auditoría, por ejemplo, estimar la demanda potencial del movimiento de carga en los aeropuertos de los grupos concesionados para determinar la prospectiva de desarrollo de este servicio en el mediano y largo plazos, así como evaluar la competitividad de operación de la flota aérea en materia financiera. Finalmente, es conveniente señalar que respecto del análisis que realizó la ASF para determinar que el índice de antigüedad promedio de las aeronaves mexicanas, la muestra auditada no parece ser representativa de la situación nacional, por lo que se recomienda ampliar en subsecuentes revisiones el tamaño de la muestra.

8.2.1.2 SCT: EVALUACIÓN DE LAS ACCIONES DE REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN DEL TRANSPORTE FERROVIARIO.

⎯ Objetivo. Evaluar la eficacia en el cumplimiento de los objetivos de satisfacer la demanda de los

servicios del transporte ferroviario, ampliar y conservar la red férrea, garantizar la seguridad y mejorar la calidad y competitividad de los servicios en beneficio de los usuarios; analizar la eficiencia de la gestión de la Dirección General de Tarifas, Transporte Ferroviario y Multimodal (DGTTFM) respecto de las acciones de promover, regular y supervisar la operación del sistema ferroviario mexicano; la economía con que se aplicaron los recursos; la satisfacción del ciudadano usuario; así como evaluar la productividad laboral del personal supervisor y la competencia de los operadores.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría de Desempeño, seleccionada para revisar

las acciones de regulación y supervisión del transporte ferroviario nacional porque constituye una actividad prioritaria del Estado Mexicano y es fundamental para apoyar el desarrollo del comercio exterior, así como para comunicar entre sí a las poblaciones más importantes, y a éstas con los principales puertos y fronteras. Este servicio representa el tercer medio de transporte de carga más importante en el país, después del autotransporte federal y del marítimo, ya que en el año 2004 movilizó 88.1 millones de toneladas, el 11.3% del total manejado por todos los modos de


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transporte; y constituye el único servicio público de traslado de personas en las zonas aisladas del país. Con esta evaluación se continúo con el ciclo de revisión al sistema nacional de transporte. En la Cuenta Pública de 2004 se reportó que la DGTTFM erogó 242.8 millones de pesos, monto superior a 53.0% de lo presupuestado y seleccionado en su totalidad para efectos de la auditoría. Las áreas revisadas fueron: las direcciones Adjunta de Regulación Económica, Regulación Técnico-Operativa de Transporte Ferroviario, Tarifas, y de Administración.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La DGTTFM no dispuso de un estudio integral para

determinar la demanda potencial del movimiento de carga y pasajeros en el sistema ferroviario, que le permitiera conocer la prospectiva de estos servicios en el mediano y largo plazos, a fin de impulsar su desarrollo, y careció de los programas de obras de construcción para evaluar en qué medida se está ampliando la infraestructura ferroviaria.

La entidad fiscalizada no estableció parámetros para medir los niveles de seguridad y calidad en la operación de estos servicios; y en relación con las acciones de supervisión, se observó que la DGTTFM y los Centros SCT no cuentan con un sistema de seguimiento y control para determinar el grado de atención de las 4 mil 746 irregularidades formuladas en 2004 con motivo de las verificaciones técnicas realizadas al SFM, a fin de imponer las sanciones correspondientes a los operadores de este servicio.

⎯ Acciones Promovidas. Se formularon 28 observaciones que dieron lugar a la promoción de 32

acciones, las cuales corresponden a recomendaciones al desempeño. Estas 32 acciones buscan principalmente a fortalecer los mecanismos de operación en términos de eficacia, eficiencia y economía; promover la elaboración, actualización o simplificación de la normativa; y alentar la implantación y utilización de sistemas de medición del desempeño.


señalado, la operación del SFM cumplió razonablemente con los objetivos de atender la demanda del movimiento de carga, y mejorar la competitividad y eficiencia en la prestación de los servicios, así como con las disposiciones legales y normativas aplicables, con la salvedad de los resultados con observación.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión se determinó que las acciones

promovidas permitirán mejorar la eficiencia operativa del servicio ferroviario a través del fortalecimiento de las acciones de supervisión que efectúa la entidad fiscalizada, a fin de que se verifique el cumplimiento de todas las obligaciones contenidas en los títulos de concesión. Asimismo, se determinó un impacto social considerando que con las recomendaciones formuladas, se espera lograr que se mejore la seguridad y calidad de los servicios ferroviarios en beneficio de los usuarios del ferrocarril, así como fortalecer las prácticas gubernamentales de la DGTTFM en la supervisión de este medio de transporte.

⎯ Comentarios de la Entidad Fiscalizada. Cabe señalar que respecto de la Infraestructura por

concesionar, la entidad fiscalizada señaló que “el concepto de infraestructura por concesionar se refiere a vías remanentes en desuso, que no son factibles de concesionar porque no son atractivas para los inversionistas, toda vez que su operación no arrojaría una rentabilidad para los interesados”. Con relación al índice de cumplimiento de las inversiones comprometidas en los Planes de Negocios, la entidad fiscalizada mencionó que “los concesionarios y asignatarios del Sistema Ferroviario Mexicano cumplieron en el año 2004, con los compromisos contraídos en el Plan de Negocios correspondientes”.


295

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Se considera que la ASF realizó la revisión de desempeño a las Acciones de Regulación y Supervisión del Transporte Ferroviario en consistencia con la metodología propuesta en sus procedimientos de auditoría aplicados. También se considera correcta la recomendación de la ASF de promover ante la SCT la creación e inclusión en su Sistema de Evaluación del Desempeño, los indicadores estratégicos para evaluar las acciones que se realizan en el Servicio Ferroviario Mexicano. Esta propuesta promueve sin duda mejores prácticas de evaluación de una entidad pública. Por otra parte, es de destacarse que la ASF haya dictaminado que la operación del SFM cumplió razonablemente con los objetivos en comento y con las disposiciones legales y normativas, no obstante que la revisión mostró importantes carencias del SFM y que arrojó 28 observaciones que dieron lugar a la promoción de 32 acciones.

Respecto del índice de verificaciones técnicas realizadas por empleado, la DGTTFM indicó que el deber jurídico de la Dirección de Regulación Técnico Operativa de Transporte Ferroviario, radica en dirigir la instrumentación, promoción e impulso de los programas nacionales de competencia laboral, y comentó que esa área no es la entidad competente para medir la productividad laboral del personal que realiza funciones de verificación a la infraestructura y prestación de los servicios, en términos de Ley, por lo que será importante verificar si, en efecto, con base en la normatividad interna de la entidad, la Dirección aludida no tiene la obligación de evaluar dicho índice y de no ser así proceda en lo conducente.

Se reitera que es necesario que la entidad fiscalizada cuente con parámetros para medir la calidad y seguridad en la operación de los servicios ferroviarios en México, pues el DGTTFM y los Centros SCT carecen de un sistema de control para determinar el grado de atención de las 4 mil 746 irregularidades formuladas en 2004 por verificaciones técnicas. Se recomienda que sea la ASF quien, en caso de no encontrar satisfactoriamente atendidas dichas irregularidades, proceda a ejercer de manera directa sus facultades sancionatorias.

8.2.1.3 SCT: EGRESOS PRESUPUESTALES DEL CAPÍTULO 1000 "SERVICIOS PERSONALES".

⎯ Objetivo. Verificar que el presupuesto asignado a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes

en el capítulo 1000 "Servicios Personales" se haya ejercido y registrado conforme a los montos aprobados y a las disposiciones legales y normativas aplicables.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una Auditoría Financiera y de Cumplimiento, la cual

fue seleccionada con base en la evaluación financiera, programática y presupuestal que realizó la ASF al ejercicio 2004 en donde se establece que la SCT ejerció en el capítulo 1000 "Servicios Personales" 3 mil 803. 8 millones de pesos. Se seleccionó una muestra auditada por 2 mil 205. 2 millones de pesos. Las áreas revisadas fueron las Direcciones Generales de Recursos Humanos (DGRH), y de Programación, Organización y Presupuesto (DGPOP), adscritas a la Oficialía Mayor (OM) de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT).

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se constató que la entidad fiscalizada carece de

actualizaciones de sus manuales de organización, específicos, así como de procedimientos de algunas áreas, además de que no cuentan con la autorización del Titular de la Secretaría. Asimismo, se observó la carencia de lineamientos específicos para la glosa de documentos que


296

respalden el gasto en servicios personales y la falta de documentación justificativa y comprobatoria por un monto de 162.3 millones de pesos, en donde se verificaron las siguientes irregularidades: ausencia de firmas de beneficiarios, falta de concentración de los saldos de las cuentas bancarias a la TESOFE y el pago de recargos e intereses por la presentación extemporánea de las obligaciones fiscales.

⎯ Acciones Promovidas. Se promovieron 16 observaciones que generaron igual número de acciones

promovidas, de las cuales 7 corresponden a recomendaciones y 9 a Pliegos de observaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, la SCT no cumplió con las disposiciones normativas aplicables al ejercicio presupuestario, la justificación y comprobación de gasto, en virtud de que en los procesos revisados se determinaron irregularidades diversas.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la Revisión se determinó un impacto económico

por 253. 3 millones de pesos. Este importe representa el monto de las operaciones observadas, las cuales no necesariamente implican recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal y estarán sujetas a las aclaraciones que se efectúen, en los plazos establecidos para tal fin. También se determinaron debilidades de control interno relativas a la carencia de control para la glosa de documentos que respalden el gasto de servicios personales.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. De acuerdo con el Informe de la ASF, se

observaron irregularidades que contravienen el principio de certeza y seguridad jurídica, así como otras que impiden mejoras en materia de regulación. Es de señalarse que las observaciones de esta revisión promovieron acciones para fortalecer los mecanismos de control interno de las entidades públicas. Los resultados de la auditoría en materia de inexistencia de manuales de organización y procedimientos revelan irregularidades que no son ajenas a otras dependencias y entidades, pero que son importantes pues ellos constituyen su marco de actuación. No debe perderse de vista que esta auditoría arroja resultados un tanto atípicos por el número y gravedad de las acciones correctivas que se promueven (9 pliegos de observaciones), lo que refleja las fuertes irregularidades en la gestión del ente auditado que motivaron incluso a emitir un dictamen desfavorable.

8.2.1.4 SCT: EGRESOS PRESUPUESTALES DEL CAPÍTULO 6000 "OBRAS PÚBLICAS", PROYECTO CARRETERO ENTRONQUE CHETUMAL-DESVIACIÓN MAHAHUAL, EN EL ESTADO DE QUINTANA ROO.

⎯ Objetivo. Comprobar en el contrato adjudicado a la empresa Fabricación y Colocación de

Pavimentos, S.A. de C.V. (FACOPSA) si se presupuestó, licitó y contrató de conformidad con la normatividad vigente; que los volúmenes de obra pagados correspondieron a los realmente ejecutados; que se cumplió el procedimiento de rescisión del contrato conforme a lo establecido en la Ley; y que se aplicaron las sanciones estipuladas en el contrato respectivo; asimismo, en el segundo contrato del mismo proyecto, comprobar que la obra se planeó, programó, presupuestó, licitó, contrató y ejecutó de conformidad con la normatividad vigente; que los pagos se ajustaron a los volúmenes de obra ejecutados y al tipo y calidad de los materiales especificados; que se aplicaron correctamente tanto los precios unitarios del contrato como los extraordinarios autorizados; y que su funcionamiento y puesta en operación se realizó de acuerdo con lo establecido en el proyecto.


297

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría de Obra Pública e Inversión Física, la cual fue seleccionada con base en el Punto de Acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación CVASF/L1X/089/05, donde solicita que se investigue e informe si existe algún hecho o acto que pudiera ser constitutivo de responsabilidad y/o negligencia de conformidad con la normatividad vigente correspondiente a la asignación, avance y rescisión de la obra de ampliación. Además, del mismo proyecto carretero Entronque Chetumal-Desviación Mahahual se seleccionó un contrato de obra pública adicional, por la importancia de su participación en el gasto ejercido por el Centro SCT Quintana Roo. Para llevar acabo los trabajos de auditoría, se revisaron los contratos de obra pública núms. 3-W-CEA- 530-W-0-3 y 3-W-CE-A-529-W-0-3; el primero de ellos porque fue adjudicado por el Centro SCT Quintana Roo a la empresa FACOPSA y, el segundo por ser el de mayor monto erogado en el proyecto carretero K250 "Entronque Chetumal-Desviación Mahahual" durante el ejercicio de 2004. Se seleccionó una muestra de 107.0 millones de pesos de un universo de 125.5 millones de pesos, lo que representa un espectro auditado del 85.3%. Las áreas revisadas fueron la Dirección General de Carreteras Federales, ahora Dirección General de Carreteras y Centro SCT Quintana Roo.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Destacan como irregularidades sobresalientes la omisión de solicitar oportunamente a la TESOFE la realización de gestiones para hacer efectiva la garantía de cumplimiento del contrato. También se detectaron deficiencias en el cálculo tanto de las penalizaciones por incumplimiento del programa de obra como del sobrecosto de los trabajos no ejecutados. Asimismo, se comprobó que el OIC en la SCT lleva a cabo el procedimiento administrativo correspondiente por las presuntas responsabilidades de los servidores públicos por la injustificada resolución de no rescindir el contrato adjudicado a FACOPSA de manera oportuna.

⎯ Acciones Promovidas. En resumen se emitieron 9 observaciones que generaron 14 acciones, de las

cuales 8 corresponden a Recomendaciones y 6 a Solicitudes de Aclaración-Recuperación.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que en términos generales y respecto de la muestra antes señalada, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, por conducto de su Centro SCT Quintana Roo, no cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la rescisión y aplicación de penalizaciones en el contrato adjudicado a la empresa FACOPSA, en virtud de que en los procesos revisados se observó un monto de 17.7 millones de pesos, que representa el 14.3% de la muestra auditada adicionada con el monto de las penalizaciones revisadas (124.2 millones de pesos) y constituye una irregularidad significativa.


por 17.7 millones de pesos por la omisión en la efectividad de la parte proporcional de la garantía de cumplimiento por trabajos no ejecutados, deficiencias en el cálculo de penalizaciones y del sobrecosto de los trabajos pendientes de ejecutar, y porque, se duplicó tanto en la utilidad como en la integración de los precios unitarios, el cargo del 5 al millar por los servicios de inspección, supervisión y control que realiza la Secretaría de la Función Pública. Derivado de lo anterior la ASF implementó acciones que buscan promover la implantación de mejores prácticas gubernamentales y arraigar la cultura de la rendición de cuentas

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Se considera que en términos generales la

ASF realizó adecuadamente la revisión del contrato adjudicado a la empresa FACOPSA; incluso amplió su muestra auditada, dada la importancia del asunto. Sin embargo, es de llamar la


298

atención que el análisis del proceso de adjudicación, presupuestación y contratación del convenio de obra pública, únicamente haya sido ejecutada con base en aspectos legales. Sería conveniente que en futuras revisiones se revisen también aspectos como la viabilidad y capacidad real de ejecución de una empresa contratista, con el objetivo de evaluar y contrastar a través de opiniones especializadas la idoneidad de un determinado contrato de obra pública. De los resultados de la auditoría destaca la recomendación de alto impacto que la ASF realiza a la SCT para que en la determinación de los porcentajes de los anticipos, se tome en consideración las características, complejidad y magnitud de los trabajos, con el objetivo de permitir la debida ejecución y continuidad de las obras, ya que estos porcentajes se deben establecer oportunamente desde la convocatoria y en las bases de licitación, así como en el contrato respectivo. Todo lo anterior seguramente redundará en un aumento en la calidad de la fiscalización y la consecuente disminución de la opacidad en estos contratos.

8.2.1.5 SCT: EGRESOS PRESUPUESTALES DEL CAPÍTULO 6000 "OBRAS PÚBLICAS", PROYECTO CARRETERO ESCÁRCEGA-CHETUMAL, EN EL ESTADO DE QUINTANA ROO.

⎯ Objetivo. Comprobar que la obra se presupuestó, licitó y contrató de conformidad con la

normatividad vigente, que los volúmenes de obra pagados correspondieron a los realmente ejecutados; que se cumplió el procedimiento de rescisión del contrato conforme a lo establecido en la Ley; y que se aplicaron las sanciones estipuladas en el contrato respectivo.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una Auditoría de Obra Pública, la cual fue seleccionada

con base en el Punto de Acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, presentado con el oficio núm. CVASF/L1X/089/05 donde solicita se investigue e informe si existe algún hecho o acto que pudiera ser constitutivo de responsabilidad y/o negligencia de conformidad con la normatividad vigente correspondiente a la asignación, avance y rescisión de la obra de ampliación de la empresa FACOPSA, y revisar los fondos federales invertidos en el contrato. Para la ejecución de los trabajos de auditoría, se seleccionó el contrato núm. 3-W-CE-A-528-W-0-3 del proyecto carretero K357"Escárcega-Chetumal", adjudicado por el Centro SCT Quintana Roo a la contratista FACOPSA. El universo seleccionado fue de 36.6 millones de pesos y contó con una muestra auditada de 26.9 millones de pesos, lo que representó un espectro inspeccionado del 73.5% de los recursos fiscalizados. Las áreas revisadas fueron: la Dirección General de Carreteras Federales, ahora Dirección General de Carreteras, y Centro SCT Quintana Roo.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se detectó la omisión de solicitar oportunamente a la

TESOFE realizar las gestiones para hacer efectiva la garantía de cumplimiento, y se identificaron deficiencias en el cálculo tanto de las penalizaciones por incumplimiento del programa de obra como del sobrecosto de los trabajos no ejecutados. Asimismo, se comprobó que el OIC en la SCT lleva a cabo el procedimiento administrativo correspondiente por las presuntas responsabilidades de los servidores públicos por la injustificada resolución de no rescindir el contrato oportunamente.

⎯ Acciones Promovidas. En resumen se emitieron 10 observaciones que generaron 14 acciones, de

las cuales 9 corresponden a Recomendaciones y 5 a Solicitudes de Aclaración-Recuperación.


299

⎯ Dictamen de la ASF. La Auditoría Superior de la Federación determina que, en términos generales y respecto de la muestra señalada, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, por conducto del Centro SCT Quintana Roo, no cumplió las disposiciones normativas aplicables a la rescisión del contrato y aplicación de penalizaciones, en virtud de que en los procesos revisados se observó un monto de 26.1 millones de pesos que representa el 49.3% de la muestra auditada adicionada con el monto de las penalizaciones revisadas (53.1 millones de pesos) y constituye una irregularidad significativa.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión se determinó un impactó económico

por 26.1 millones de pesos, monto que representa las operaciones observadas, las cuales no necesariamente implican recuperaciones o daños a la Hacienda Pública y están sujetas a las aclaraciones que se efectúen. Se determinaron debilidades en mecanismos de operación y control de la entidad así como deficiencias en el cumplimiento de la normatividad y recuperación de recursos económicos de la hacienda pública por lo que las acciones correctivas están encaminadas a promover la implantación de mejores prácticas gubernamentales y arraigar la cultura de la rendición de cuentas.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Con base en la metodología propuesta

para realizar la revisión, se considera que la ASF realizó adecuadamente la revisión del contrato adjudicado a la empresa FACOPSA, en la que incluso amplió la muestra auditada. Sin embargo, es de llamar la atención que el análisis del proceso de adjudicación, presupuestación y contratación del convenio de obra pública, únicamente haya sido ejecutada con base en aspectos legales. Sería recomendable que la ASF considere en subsiguientes revisiones, aspectos como la viabilidad y capacidad real de ejecución de una empresa contratista, con el objetivo de evaluar y contrastar a través de opiniones especializadas la idoneidad de un determinado contrato de obra pública. Conviene señalar que las revisiones por concepto de Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 “Obras Públicas“ son muy similares entre sí en los procedimientos, observaciones, acciones promovidas e incluso en la presentación, lo que les hace perder especificidad respecto de los objetivos buscados en ellas. Respecto de la solicitud de la ASF a la SCT para proporcionar la documentación que comprueba que la PGR emprendió acciones legales en contra de la empresa FACOPSA, en el sentido de recuperar el sobrecosto de los trabajos pendiente por ejecutar por un monto de 13.5 millones de pesos, se sugiere dar seguimiento a esta acción debido a que puede significar un posible daño al erario público.


300

8.3 SECTOR ECONOMÍA Desde el principio de esta administración se definieron metas estratégicas que lograran buscar, entre otros aspectos, apoyar la constitución de fondos a las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES) con proyectos viables; brindar asistencia a exportadores mexicanos involucrados en investigaciones sobre prácticas desleales de comercio internacional; elaborar, implantar y evaluar los programas para la competitividad de los sectores estratégicos; e incrementar la participación de las exportaciones mexicanas en el mercado de los Estados Unidos de América, así como impulsar las exportaciones no petroleras.

Indicadores del sector De acuerdo con datos del Quinto Informe de Gobierno, en 2004 la actividad exportadora reportó 188 mil millones de dólares, 14.1% más que en 2003, y consolidó una tendencia ascendente al superar el retroceso registrado en 2001, con base en el incremento de 12.2% de las ventas de manufacturas. Las exportaciones no petroleras registraron 164.3 mil millones de dólares, 12.4% superior a las del año anterior. En 2004 el intercambio comercial de México con los países con los cuales tiene algún tratado comercial representó 87.1% del comercio exterior del país. El 95.7% de las exportaciones y el 78.9% de las importaciones mexicanas tuvieron como destino y origen estos países. En este mismo año, se canalizaron 4 mil 832 millones de pesos para apoyar a las micro, pequeñas y mediana empresas a través del otorgamiento de apoyos de carácter temporal, este monto significó un incremento de 21.8% con relación al presupuesto original. De los recursos ejercidos, el 91.9% se canalizó a la Subfunción Micro, pequeñas y medianas empresas, el 3.6% a Competitividad, y el 4.5% a Otros. De igual forma, 2 mil 655 micro, pequeñas y medianas empresas registraron actividades exportadoras, de las cuales por tipo de actividad el 46% se concentró en textil, vestido y calzado, el 22% en artesanías y regalos, 18% en alimentos y bebidas, 10% en muebles y el resto en otros productos. En el programa de capacitación y modernización del comercio detallista, se capacitaron a 163 mil 430 personas, de las cuales el 95.4% fue asesoría genérica, 3.7% en formación básica emprendedora y el resto en formación de instrucciones.

Gasto en el sector Economía Para el ejercicio fiscal 2004, el Presupuesto de Egresos de la Federación estableció para la Secretaría de Economía (SE) un presupuesto original de 5 mil 379 millones de pesos. Al cierre de dicho ejercicio fiscal, el presupuesto ejercido ascendió a 6 mil 216 millones de pesos, cifra mayor en 15.5% respecto al monto original. De los recursos erogados, 2 mil 107 millones de pesos fueron de gasto directo, monto menor en 3.3% respecto a la asignación original; y 4 mil 109 millones de pesos correspondieron a subsidios y transferencias, cantidad superior en 28.4% con relación a lo presupuestado originalmente. Como proporción del PIB, el gasto en la Secretaría de Economía para 2004 fue equivalente a 0.08%, cifra inferior a la registrada en 2003 de 0.10%.


301

GASTO DE LA SRIA DE ECONOMÍA, % DEL PIB (1980-2004)

0.00%

0.30%

0.60%

0.90%

1.20%

1.50%

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

Resumen de Auditorías y Observaciones-Acciones promovidas al Sector Economía Durante la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF practicó 8 auditorías a 2 entes del Sector Economía (Secretaría de Economía con 7 y la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad). Del total de auditorías al sector, 2 fueron de Desempeño; 2 Financieras y de Cumplimiento; 3 Especiales, y 1 de Seguimiento. Derivado de la práctica de estas auditorías, la ASF promovió 38 acciones, todas ellas recomendaciones, destacando que 24 correspondieron a la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad. En las siguientes páginas se presentan los resultados de cuatro auditorías relevantes que fueron practicadas por la ASF, de las cuales tres corresponden a la Secretaría de Economía.


302

8.3.1 SECRETARÍA DE ECONOMÍA

Atribuciones De conformidad con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a la Secretaría de Economía (SE) le corresponde, entre otras atribuciones, formular y conducir las políticas generales de industria, comercio exterior, interior, abasto y precios del país, con excepción de los precios de bienes y servicios de la APF; regular, promover y vigilar la comercialización, distribución y consumo de los bienes y servicios; establecer la política de industrialización, distribución y consumo de los productos agrícolas, ganaderos, forestales, minerales y pesqueros, en coordinación con las dependencias competentes. Además, también le corresponde fomentar, en coordinación con la SRE, el comercio exterior del país; estudiar, proyectar y determinar los aranceles y fijar los precios oficiales, atendiendo la opinión de la SHCP; estudiar y determinar las restricciones para los artículos de importación y exportación, y participar en la fijación de los criterios generales para el establecimiento de los estímulos al comercio exterior y establecer la política de precios, y vigilar su estricto cumplimiento, particularmente en lo que se refiere a artículos de consumo y uso popular, y establecer las tarifas para la prestación de los servicios de interés público que considere necesarios. La SE también debe fomentar el desarrollo del pequeño comercio rural y urbano, así como fomentar, regular y promover el desarrollo de la industria de transformación e intervenir en el suministro de energía eléctrica a usuarios y en la distribución de gas.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a la SE (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de los ejercicios comprendidos en el periodo 1999-2003, la ASF practicó a la SE un total de 4 auditorías, de las cuales 1 fue de Desempeño, 1 Financiera y de cumplimiento y 2 Especiales. El año con mayor número de revisiones fue el 2002 con 3 auditorías practicadas.






RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003SECRETARÍA DE ECONOMÍA

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 59 acciones, que en su mayoría (47) fueron recomendaciones de carácter preventivo, en tanto que las acciones de tipo correctivo fueron 12, de las cuales 8 correspondieron a solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, 3 Solicitudes de aclaración, y un Pliego de observaciones. De acuerdo con datos proporcionados por la ASF, al 31 de diciembre de 2005, la SE había solventado el 81.4% de las acciones promovidas y el resto se encontraba en proceso de solventación, entre las que se encontraba el Pliego de observaciones.


303

SUB TOTAL% DE



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 59 48 81.4% 48 0 0 11 18.6%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003SECRETARÍA DE ECONOMÍA


EMITIDAS





Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo 7 auditorías a la Secretaría de Economía, tres de las cuales correspondieron al Informe de Avance de la Gestión Financiera (IAGF) y el resto a la Cuenta Pública. Por tipo de auditoría, la ASF practicó dos de Desempeño, tres Especiales, dos Financieras y de cumplimiento y una de Seguimiento: Auditoría de Desempeño:

⎯ Programa de Comercio Exterior y Promoción de la Inversión. Auditorías Especiales:

⎯ Evaluación de la Gestión Financiera y Presupuestaria de los Fideicomisos mandatos y Contratos Análogos Constituidos por el Gobierno Federal, los Gobiernos Estatales y Sector Privado, Sectorizados en el Ramo Economía.

⎯ Evaluación del Proceso para el Otorgamiento de Títulos de Concesión Minera en la Modalidad de Exploración (IAGF).

⎯ Evaluación del Proceso para el Otorgamiento de Títulos de Concesión Minera en la Modalidad de Explotación (IAGF).


⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 1000 “Servicios Personales”. ⎯ Egresos Presupuestales del Concepto 5200 “Maquinaria y Equipo Agropecuario, Industrial, de

Comunicaciones y de Uso Informático” (IAGF). Auditoría de Seguimiento:

⎯ Evaluación de las Acciones Realizadas por la Secretaría de Economía para el Seguimiento de la Acción promovida 03-10100-7-177-07-017 de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2003.

De la práctica de las auditorías antes mencionadas, la ASF emitió 13 observaciones de las que derivaron 14 acciones promovidas, todas ellas de carácter preventivo. 3 de las recomendaciones fueron originadas en las auditorías que se practicaron al IAGF y las 11 restantes a las auditorías a la Cuenta Pública 2004.


304

En las siete revisiones practicadas a la Secretaría de Economía, la ASF concluye que las áreas revisadas, en términos generales, cumplieron con los objetivos rectores, sus objetivos y metas, y la legislación y normatividad, no obstante las irregularidades detectadas en éstas.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de tres auditorías que fueron seleccionadas para analizar los resultados de la gestión en la Secretaría de Economía. De ellas, una es de Desempeño, una Financiera y de Cumplimiento y una Especial.

8.3.1.1 SE. PROGRAMA DE COMERCIO EXTERIOR Y PROMOCIÓN DE LA INVERSIÓN.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño de la Secretaría de Economía en el cumplimiento del objetivo de

promover el desarrollo y la competitividad de los sectores industrial y comercial; la eficacia con que se lograron las metas de apoyar programas de competitividad de estos sectores y las de negociación para administrar compromisos de comercio internacional; la eficiencia con que se aplicaron los recursos humanos y financieros y su impacto en el crecimiento con calidad, y la extensión de la competitividad a todo el país, orientados al desarrollo económico regional, equilibrado con equidad y transparencia.

⎯ Características de la Revisión. La auditoría practicada fue de Desempeño, misma que se

seleccionó por la importancia relativa de la acción institucional, así como por su participación en el gasto ejercido en el Programa de Comercio Exterior y Promoción de la Inversión (PCEPI) mismo que ascendió a 501.4 millones de pesos, monto que representó el 8.1% del presupuesto total ejercido por la SE. El universo revisado fue el total del presupuesto ejercido por el PCEPI, del cual se seleccionó una muestra que representó el 52.8%. La revisión se llevó a cabo en la Oficialía Mayor, en la Subsecretaría de Negociaciones Comerciales Internacionales y el la Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto, todas dependientes de la Secretaría de Economía.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La ASF señala en el informe de auditoría, que no fue

posible medir el cumplimiento de las metas presupuestarias de la SE, reportadas en la Cuenta Pública de 2004, por lo que no pudo evaluar la eficacia, la eficiencia, ni la economía en la actuación del Programa de Comercio Exterior y Promoción de la Inversión, ni el cumplimiento de su misión y sus objetivos estratégicos, al no presentarse la mayoría de los indicadores y de las metas del programa en unidades cuantitativas de sus actividades institucionales y prioritarias. Asimismo, se observó que la SE no cuenta con indicadores de resultados que reflejen la introducción y orientación a las empresas y sectores industriales, a las regulaciones técnicas y normas internacionales para fortalecer su presencia en los mercados.

Con respecto a la actividad prioritaria “Regular la Inversión Extranjera en México”, la ASF indica que no fue posible contar con información sobre los flujos del exterior canalizados a las pequeñas y medianas empresas y su efecto en la conservación de empleos o en la creación de nuevos. Al integrar los gastos totales ejercidos por la Subsecretaría de Negociaciones Comerciales Internacionales, para la Actividad Institucional 007, vinculados con las actividades prioritarias con metas e indicadores específicos, por un monto de 149. 5 millones de pesos, se observó que


305

estos corresponden primordialmente a gastos administrativos, por lo que no se pudo detectar la parte del gasto destinado directamente a impulsar las exportaciones mexicanas en el mercado de los Estados Unidos.

⎯ Acciones Promovidas. Se formuló una observación orientada a alentar la implantación y

utilización de sistemas de medición del desempeño.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales y respecto de la muestra señalada, la ASF considera que la Secretaría de Economía no cumplió con los objetivos rectores definidos en el programa de Comercio Exterior y promoción de la Inversión, ya que no estableció, conforme a la normatividad vigente, el vínculo del marco programático-presupuestario a las acciones prioritarias de cada actividad institucional, y ambas hacia objetivos del mismo, por lo que no fue posible evaluar la eficiencia, la eficacia y la economía en la ejecución de los recursos aplicados.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Se determinó una observación con un impacto de control, debido a

que los recursos presupuestales destinados al PCEPI no se vincularon a sus metas e indicadores de resultados, que permitieran evaluar la eficiencia, la eficacia y la economía.

⎯ Comentarios del Ente Auditado. Derivado de la reunión de confronta el ente auditado señaló

que la SE tiene como principal fuente de orientación para medir los avances en la instrumentación del PCEPI, el Sistema Integral de Información para la Evaluación, en el cual se definen los indicadores que se encuentran alineados a los del sistema de gestión presupuestal competentes al ejercicio del mismo para la evaluación y proporcionarán información imparcial con el fin de elaborar análisis objetivos de las tareas de expansión y diversificación de los mercados externos, la profundización de los beneficios del TLC´s y la incorporación de más actores a la actividad exportadora.

⎯ Comentarios, opinión y recomendaciones de la UEC. Los resultados de la auditoría son muy

relevantes pues se pone en evidencia la ausencia de indicadores, lo que impidió a la ASF evaluar la eficacia, la eficiencia, y la economía en la actuación del Programa de Comercio Exterior y Promoción de la Inversión. El hecho mismo de no contar con estos indicadores lleva a afirmar que el objetivo de la auditoría no pudo ser alcanzado, a pesar de que en el dictamen la ASF señala que el ente auditado no cumplió con los objetivos rectores definidos en el programa de Comercio Exterior y Promoción de la Inversión. Frente a los resultados obtenidos, deberá darse seguimiento puntual a las acciones promovidas a efecto de garantizar el buen funcionamiento de los programas que ejecuta la SE.

8.3.1.2 SE. EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN FINANCIERA Y PRESUPUESTARIA DE LOS FIDEICOMISOS, MANDATOS Y CONTRATOS ANÁLOGOS CONSTITUIDOS POR EL GOBIERNO FEDERAL, LOS GOBIERNOS ESTATALES Y SECTOR PRIVADO, SECTORIZADOS EN EL RAMO ECONOMÍA.

⎯ Objetivo. Verificar el monto de los recursos con que cuentan los fideicomisos públicos

sectorizados en el ramo Economía, así como los que el Gobierno Federal les ha destinado desde su constitución; evaluar los resultados de su operación, y constatar que cumplieron tanto con la normatividad para la renovación de la clave de registro presupuestario ante la SHCP, tanto como los objetivos para los que fueron creados.


306

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Especial, la cual se seleccionó atendiendo los antecedentes de auditorías anteriores, mismas que mostraron indicios de que algunos fideicomisos incumplieron la normatividad aplicable relativa a la renovación y actualización de la clave de registro presupuestario, por lo que se determinó profundizar en su revisión. Las áreas revisadas fueron la Subsecretaría para la Pequeña y Mediana Empresa; la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad (FONAES); la Coordinación General del Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario; las Direcciones Generales de Programación, Organización y Presupuesto, y de Promoción Empresarial; y la entidad paraestatal el Fideicomiso de Fomento Minero (FIFOMI); el alcance de la auditoría comprendió el total de recursos destinados a los fideicomisos (1,495.6 millones de pesos).

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se determinó que 87 de los 119 fideicomisos a los que

FONAES aportó recursos fueron constituidos antes de 1997, con lo cual no están obligados a registrarse; asimismo, se observó que 4 fideicomisos que coordina FIFOMI, continúan en operación, no obstante que la SHCP les negó registro. Se observó que el FIFOMI registra un alto porcentaje de cartera vencida la cual se estima asciende a 452,450.3 miles de pesos. Además, la ASF observó que la distribución de recursos del Fideicomiso del Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR), favorece más a las entidades federativas con un grado de marginación medio que a las que muestran un alto grado de marginalidad.

⎯ Acciones Promovidas. De la revisión se derivaron cinco observaciones y se promovieron seis

acciones con el carácter de recomendaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que en términos generales la SE cumplió con la normatividad relativa al registro, renovación y actualización de la clave presupuestaria de los fideicomisos públicos federales que coordina, con salvedad de los fideicomisos estatales y privados a los que no es aplicable dicha normatividad.

⎯ Impacto de la Fiscalización. la distribución de recursos que realiza el FOMMUR ha favorecido a

estados con un nivel de marginación media, por lo que la población femenil de las zonas rurales de muy alta marginación de Oaxaca, Guerrero e Hidalgo, que son su principal objetivo, actualmente reciben un apoyo comparativamente menor.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. No obstante que como parte del objetivo

de la auditoría se estableció el “constatar que (los fideicomisos públicos) cumplieron tanto la normatividad..., como los objetivos para los que fueron creados”, en la revisión practicada se dio mayor cobertura a la revisión de los aspectos formales tales como la verificación del registro, más que a constatar el grado de cumplimiento de los objetivos de los fideicomisos, así como la evaluación de los resultados de su operación. Si bien la parte normativa es fundamental para verificar el correcto uso de los recursos canalizados a los Fideicomisos, lo es también evaluar con detalle el logro de sus objetivos.


307

8.3.1.3 SE. EVALUACIÓN DEL PROCESO PARA EL OTORGAMIENTO DE TÍTULOS DE CONCESIÓN MINERA EN LA MODALIDAD DE EXPLOTACIÓN.

⎯ Objetivo. Comprobar que los títulos de concesión minera en la modalidad de explotación se

otorgaron de conformidad con la legislación y normativa, y que los concesionarios cumplieron con los compromisos adquiridos en los títulos correspondientes.

⎯ Características de la Revisión. Esta auditoría de carácter Especial corresponde al Informe de

Avance de la Gestión Financiera (IAGF) y se consideró conveniente realizarla en atención a la importancia que tiene la producción minera y el desarrollo y modernización del sector para propiciar la generación de mayores inversiones privadas en la exploración minera. La revisión se llevó a cabo en la Dirección General de Minas (DGM) de la Secretaría de Economía; el alcance comprendió el 10.1% de los 296 títulos otorgados durante el periodo enero-junio de 2004 y se revisó desde el trámite e inicio de la gestión administrativa hasta el otorgamiento e inscripción en el registro público de Minería; asimismo, se revisó el cumplimiento de los pagos de derechos por concepto de estudio y trámite de la solicitud.

⎯ Resultados Relevantes de la Auditoría. En el periodo enero-junio de 2004, la Dirección General

de Programación y Presupuesto de la Secretaría de Economía no reportó la expedición de los 296 títulos de concesión minera en la modalidad de explotación, no obstante que la Dirección General de Minas sí le informó sobre ellos, según los reportes correspondientes.

⎯ Acciones Promovidas. Se formuló una observación que derivó en una acción promovida de

carácter preventivo.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que en términos generales, la Secretaría de Economía cumplió con las disposiciones normativas aplicables al otorgamiento, supervisión y control de títulos de concesión minera en la modalidad de explotación de las operaciones examinadas, excepto en el hecho de que la Dirección General de Programación y Presupuesto no informó a la SHCP de los procesos concluidos en la materia auditada.

⎯ Comentarios del Ente Auditado. La Secretaría de Economía considera que el Informe de Avance

de la Gestión Financiera 2004 se presentó de acuerdo a los lineamientos y formatos que determinó la SHCP. Asimismo, señala que sí cuenta con la información mensual sobre el número de títulos mineros expedidos en la modalidad de exploración y explotación, datos que se encuentran registrados en su Sistema de Evaluación Gasto Meta, además, sugiere que la ASF defina con precisión a la SHCP, las características de la información que deberá presentarse en cada uno de los apartados del IAGF. Por lo expuesto considera que las recomendaciones formuladas no deben aplicar para la SE.


308

8.3.2 COORDINACIÓN GENERAL DEL PROGRAMA NACIONAL DE APOYO PARA LAS EMPRESAS DE SOLIDARIDAD

Atribuciones La Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad (CGPNAES), tiene por objeto elaborar y desarrollar el Programa denominado Fondo Nacional de Apoyos para Empresas de Solidaridad (FONAES), así como coordinar la operación y ejecución de las acciones orientadas a la realización y cumplimiento del mismo; aplicar los recursos asignados al citado fondo; proponer los mecanismos de coordinación de acciones que corresponda ejecutar a otras dependencias y entidades y a los gobiernos de los estados y municipios; establecer los procedimientos necesarios para el registro, seguimiento, recuperación y revolvencia de las operaciones que se realicen con los recursos asignados al FONAES y otros programas a su cargo; y evaluar los resultados de las acciones para la realización del FONAES. Asimismo, entre las atribuciones de la citada Coordinación se encuentra la de formular los criterios generales, políticas, lineamientos, normas, manuales y procedimientos institucionales, así como proponer el anteproyecto de las reglas de operación del programas de su competencia.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a la CGPNAES (1999 – 2003). Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF sólo practicó una auditoría Financiera y de Cumplimiento (2003) a la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad, de la que se promovieron 24 acciones, integradas por 22 recomendaciones, 1 solicitud de intervención del OIC y 1 solicitud de aclaración. Según información de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, el ente auditado solventó el 100% de las acciones promovidas.

Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública 2004, la ASF realizó una auditoría de Desempeño a la Coordinación General del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad, de la cual se emitieron 22 observaciones y 24 recomendaciones de carácter preventivo, orientadas principalmente a fomentar la implantación y utilización de sistemas de medición del desempeño.

8.3.2.1 FONAES: EVALUACIÓN DE LAS ACCIONES DEL FONDO NACIONAL DE APOYO PARA LAS EMPRESAS EN SOLIDARIDAD.

⎯ Objetivo. Evaluar la eficacia en el cumplimiento de los objetivos y metas del Fondo Nacional de

Apoyos para Empresas de Solidaridad (FONAES), en cuanto a impulsar el trabajo productivo y empresarial de la población rural, campesina, indígena y grupos de áreas urbanas del sector social, para fomentar la formación de capital productivo; promover el facultamiento de los empresarios sociales e impulsar el asociacionismo productivo, gremial y social, así como la


309

formación de grupos o empresas de mujeres y discapacitados; revisar la eficiencia de los esquemas mediante los cuales opera el FONAES; verificar la economía con que se aplicaron los recursos presupuestales; la calidad de los servicios; la percepción de los beneficiarios del programa; y el comportamiento de los operadores.

⎯ Características de la revisión. Se realizó una auditoría de Desempeño, la cual se seleccionó tomando en consideración el impacto del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad en la población más desfavorecida social y económicamente del país, en especial la ubicada en el campo mexicano, a través de la instrumentación de políticas encaminadas a disminuir la pobreza por nuevas vías, sustentadas en el desarrollo y fortalecimiento de actividades productivas; porque en 2004 ejerció un presupuesto de 1,153.7 millones de pesos, el cual fue auditado al 100%, mismo que representó el 80.2% de lo ejercido por la Coordinación General del FONAES. La revisión comprendió las direcciones generales siguientes: de Operación Regional; de Fondos y Microempresas; de Empresas Sociales Sector Primario; de Comercialización; del Programa de Desarrollo Productivo de la Mujer; de Planeación y Asistencia Técnica y, de Administración y Finanzas.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se constató que mediante el sistema de indicadores con que cuenta la Coordinación del FONAES no puede evaluarse la cobertura de atención de la población objetivo, la eficiencia y calidad del servicio y la evaluación del desempeño de los operadores del programa; que la entidad auditada no tiene identificada a la población rural, campesina e indígena y grupos de áreas urbanas del sector social que corresponden a la población objetivo del programa; que tampoco tiene identificada dicha población por cada grupo específico al que se dirigen los apoyos; que no distribuyeron los recursos procurando la equidad entre regiones y entidades federativas. También se verificó que en 2004 no se establecieron metas para cada rama de actividad económica hacia las que el FONAES canalizó recursos públicos tanto en la vertiente de capital de trabajo solidario como en la de formación de capital social de las empresas; lo mismo se observó en las vertientes de apoyo para la capitalización al comercio, la industria y servicios y, en la de apoyo para las comercializadoras sociales. En cuanto al objetivo de promover el asociacionismo productivo, gremial y social, la ASF determinó que el ente fiscalizado no estableció parámetros para evaluar el cumplimiento del mismo, situación que se repitió en lo relativo a los proyectos productivos integrados por mujeres; en proyectos productivos integrados por personas con discapacidad en el que, además, no se cuenta con un programa dirigido a tal segmento de la población.

En el rubro de captación de ahorro, la Coordinación del FONAES proporcionó información que permitió determinar el impacto que en ello tuvieron los apoyos otorgados por el FONAES, el cual fue de 159.0%, al pasar de 221.5 millones de pesos en 2000 a 573.6 millones en 2004, en tanto que el número de cuentas de los socios se incrementó en 93.2% en el mismo lapso y el ahorro promedio en 34.1%.

Se constató también que la entidad carece de un sistema de registro y control de los apoyos recuperables por cada ejercicio y entidad federativa; asimismo, y aun cuando los resultados reportan un cumplimiento de metas mayor a lo programado en al menos 4 indicadores, se observaron deficiencia en la programación de tales metas, debido a que para ello no se consideró la información de años anteriores. También se detectaron diferencias entre la Cuenta Pública de 2004 y los registros internos de la Coordinación del FONAES.


310

Finalmente, cabe señalar que la ASF documentó inconsistencias en la definición de objetivos y metas en las líneas de acción del programa, relativas al asociacionismo productivo, gremial y social, y de apoyo a personas con discapacidad, con lo que incumplió lo establecido en el artículo 55, fracción I, del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron 22 observaciones que dieron lugar a 24 recomendaciones

preventivas.

⎯ Dictamen de la ASF. La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales la Coordinación del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas en Solidaridad cumplió razonablemente con las disposiciones normativas aplicables, respecto a otorgar apoyos para impulsar el trabajo productivo y empresarial de la población rural, campesina, indígena y grupos de áreas urbanas del sector social, para fomentar la formación de capital productivo; promover el facultamiento de los empresarios sociales e impulsar el asociacionismo productivo, gremial y social, así como la formación de grupos o empresas de mujeres y discapacitados.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Se tiene un impacto en el control interno, ya que a través de las recomendaciones emitidas podrá establecer los mecanismos para evaluar el efecto del programa y mejorar su eficiencia operativa y la calidad de los servicios en beneficio de la población objetivo. Ello permitirá focalizar la población objetivo y fortalecer el proceso de programación y registro de las actividades realizadas.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. La auditoría generó 32 resultados, de los

cuales 10 no tuvieron observaciones. Esta apreciación cuantitativa indica que en 2 de cada 3 resultados contenidos en el Informe de auditoría correspondiente, se determinaron situaciones irregulares u omisiones de información de la que debería disponer el ente auditado, de acuerdo con la normatividad vigente, y que al momento de la revisión no fue presentada. Lo anterior llama la atención toda vez que la ASF dictaminó “que, en términos generales la Coordinación del Programa Nacional de Apoyo para las Empresas en Solidaridad cumplió razonablemente con las disposiciones normativas aplicables”. Por otra parte, no obstante la importancia de las irregularidades observadas por la ASF, todas las acciones promovidas fueron de carácter preventivo.


311

8.4 SECTOR TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL Como parte de la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF practicó 2 auditorías al Sector Trabajo y Previsión Social, de las cuales una de Desempeño se practicó a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) y una Financiera y de Cumplimiento al Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores. Derivado de estas auditorías, se derivaron 29 observaciones, las cuales dieron margen a la promoción de 33 acciones, todas ellas recomendaciones. De ese total, 28 correspondieron a la STPS y el resto al Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores.

8.4.1 SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL (STPS)

Atribuciones A la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) le corresponde vigilar la observancia y aplicación de las disposiciones relativas contenidas en el Artículo 123 y demás de la Constitución Federal, en la Ley Federal del Trabajo y en sus reglamentos y procurar el equilibrio entre los factores de la producción, de conformidad con las disposiciones legales relativas. Además le corresponde coordinar la formulación y promulgación de los contratos-ley de trabajo y promover el incremento de la productividad del trabajo. También, el promover el desarrollo de la capacitación y el adiestramiento en y para el trabajo, así como realizar investigaciones, prestar servicios de asesoría e impartir cursos de capacitación que para incrementar la productividad en el trabajo requieran los sectores productivos del país, en coordinación con la Secretaría de Educación Pública. Asimismo, a la STPS le compete participar coordinar la integración y establecimiento de las Juntas Federales de Conciliación, de la Federal de Conciliación y Arbitraje y de las comisiones que se formen para regular las relaciones obrero patronales que sean de jurisdicción federal, así como vigilar su funcionamiento y llevar el registro de las asociaciones obreras, patronales y profesionales de jurisdicción federal que se ajusten a las leyes. También, dirigir y coordinar la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a la STPS (1999-2003) En la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a la STPS un total de 10 auditorías, de las cuales 3 fueron auditorías de Desempeño, 6 Financieras y de cumplimiento y una de Sistemas.






RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL


312

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 143 acciones, que en su mayoría tuvo carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 35 solicitudes de intervención del OIC, y 1 solicitud de Aclaración, así como 8 Pliegos de observaciones. Al 31 de diciembre de 2005, la STPS había solventado el 100.0% de las acciones promovidas.

SUB TOTAL% DE



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 143 143 100.0% 143 0 0 0 0.0%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL


EMITIDAS





Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo una auditoría de Desempeño a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, para evaluar el Programa de Apoyo al Empleo.

8.4.1.1 STPS: EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO.

⎯ Objetivo. Evaluar la eficacia en el cumplimiento del objetivo y las metas del PAE, a cargo de la Coordinación General de Empleo (CGE), relativo a incrementar la empleabilidad de la población desempleada y subempleada, a través de orientación, información y asistencia y, en su caso, apoyos tanto económicos como en especie y capacitación; revisar la eficiencia de los esquemas mediante los cuales opera el PAE; verificar la economía con que se aplicaron los recursos presupuestarios, el comportamiento de los operadores; la calidad de los bienes y servicios proporcionados y la percepción de los beneficiarios del programa.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una Auditoría de Desempeño para evaluar que se

cumplió con los objetivos y metas relativos a incrementar la empleabilidad de la población desempleada y subempleada del país. Asimismo, por la importancia de su participación en el gasto ejercido de 945.9 millones de pesos, lo que representó el 30.5% del monto total ejercido por la STPS. Las áreas revisadas fueron: las Direcciones de Apoyos Financieros a Desempleados y de Vinculación de Empleo.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se observó que la CGE no cuenta con un Sistema de

Evaluación Interno para evaluar los resultados y la gestión operativa del PAE; tampoco cuenta con indicadores estratégicos para evaluar los aspectos relativos a la cobertura, eficiencia


313

operativa, la economía, la competencia de los operadores y la satisfacción del ciudadano–usuario del programa, por lo que no se cumplió con lo dispuesto en el PND 2001-2006 y en el Manual de Programación y Presupuesto para el ejercicio fiscal 2004. También se observó que en las Reglas de Operación del PAE no se tiene cuantificada la población objetivo que la dependencia pretende atender con este programa y con cada una de sus estrategias, lo que limita el direccionamiento de los recursos. Se constató que la STPS carece de indicadores para determinar el número de proyectos consolidados a nivel nacional y por cada una de las entidades federativas lo que limitó la evaluación del cumplimiento del objetivo de consolidar proyectos productivos rentables. La STPS no lleva un registro sistematizado de los empleos generados y consolidados a través de esta estrategia, por entidad federativa lo cual limita la posibilidad de determinar con precisión la cantidad total de empleos que se crearon con los Proyectos de Inversión Productiva; tampoco cuenta con indicadores ni información necesaria para evaluar la permanencia de los beneficiarios de los Proyectos en los empleos generados.

⎯ Acciones Promovidas. Como resultado de la revisión se emitieron 24 observaciones que

propiciaron 28 recomendaciones. ⎯ Efectos Económicos y Sociales. Como resultado de la revisión se determino un Impacto Social en

virtud de que en 2004 el PAE apoyó a 300,550 personas; sin embargo, la falta de focalización de la población objetivo limitó evaluar en qué medida se atendieron las necesidades de los 7.8 millones de desempleados y subempleados del país. Con las recomendaciones formuladas se espera que la CGE fortalezca el direccionamiento de los apoyos con objeto de mejorar la atención de la población subempleada y desempleada del país. También con las acciones promovidas se espera fortalecer los procesos de planeación y programación del PAE, lo que permitirá evaluar con mayor exactitud el desempeño de la entidad.


señalado, la STPS cumplió razonablemente con las disposiciones normativas aplicables. Sin embargo, la STPS no cuantificó la población objetivo para cada una de las estrategias del PAE y no dispuso de metas de cobertura por grupo específico, lo que limitó la focalización de los apoyos. Además, la dependencia no estableció parámetros para evaluar el nivel de colocación de los beneficiarios apoyados y no definió indicadores para determinar la permanencia en los empleos de las personas apoyadas por el programa.

⎯ Comentarios del Ente Auditado. Sobre el seguimiento de la permanencia en el empleo de los

beneficiarios del PAE, la dependencia comentó que no es viable su instrumentación, en virtud de que “no está contemplado en sus Reglas de Operación y por tanto no está instrumentado, no es prioritario para alcanzar los objetivos y metas del PAE, no es consistente con las acciones que se contemplan en el programa y que ejecutan los SNE, y presenta dificultades operativas su implementación e implica la asignación de un presupuesto adicional para su instrumentación.”

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. De acuerdo con el Informe, el impacto

social es muy significativo, ya que la ASF consideró que el PAE no tiene focalizada a su población objetivo, lo que implica una evaluación limitada y no permite ver en qué medida se están atendiendo las necesidades de 7.8 millones de desempleados y subempleados. Para el país es de vital importancia la productividad y la generación de empleo y por ende es necesario conocer la efectividad, a través de objetivos y metas, de los programas que se están aplicando para abatir el desempleo. Por ello se recomienda que la ASF dé seguimiento puntual a la STPS para que ésta realice las mejoras en los indicadores estratégicos y evaluaciones internas, que permitan tener una visión integral de la calidad de servicio que presta, así como la cantidad de beneficiarios.


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8.5 SECTOR ENERGÍA En el ámbito energético, la empresa pública tiene una especial importancia, ya que además de sus aportaciones a la sociedad en términos económicos y de servicios, en esta rama están ubicadas tres de las empresas más grandes del país: Petróleos Mexicanos y organismos subsidiarios (Pemex), Comisión Federal de Electricidad (CFE) y Luz y Fuerza del Centro (LFC). Hay que agregar, además, que Pemex ha sido considerada como una de las 10 mayores empresas del mundo por sus activos e ingresos.

Indicadores del sector De acuerdo con cifras del Quinto Informe de Gobierno, la producción promedio de petróleo durante 2004 fue de 3 millones 382 mil barriles diarios, cantidad superior a los 3 millones 370 mil barriles diarios registrados en 2003. Por su parte, las reservas probadas de petróleo crudo disminuyeron en un 9.3 por ciento respecto a 2003, para situarse en 12 mil 900 millones de barriles, mientras que la capacidad de refinación se mantuvo en 1.5 millones de barriles diarios y la producción de gas natural se ubicó en 4 mil 600 millones de pies cúbicos diarios. En 2004 el mercado petrolero internacional enfrentó circunstancias que ocasionaron una alta volatilidad en los precios del petróleo, ubicándose en niveles que no se tenían desde la década de los ochenta. En octubre de 2004 se alcanzó el precio más alto, 53.24 dólares por barril para el West Texas Intermediate (WTI) y 38.93 dólares por barril para el promedio de la mezcla mexicana. Sin embargo, entre octubre y diciembre su precio disminuyó para ubicarse al cierre del año en 43.20 dólares por barril el WTI y en 28.56 dólares la mezcla mexicana, por lo cual el promedio de la mezcla mexicana de petróleo crudo en el año se colocó en 31.02 dólares por barril. Por su parte, el Consumo de energía eléctrica a nivel nacional en Gigawatts-hora durante 2003 fue de 160 mil 385.4 y durante 2004 disminuyó a 147 mil 724.9 Gigawatts por hora. Las localidades del país con servicio de energía eléctrica ascendieron durante 2004 a 127 mil 129, mientras que en 2003 eran 125 mil 934. La Comercialización de energía eléctrica en el país ascendió en el 2003 a 136 mil 079 millones de pesos, de los cuales el 79.3% correspondió a la CFE y el restante 20.7% a Luz y Fuerza del Centro. Para el año 2004, el valor de las ventas internas ascendió a 159 mil 129 millones de pesos de los cuales el 78.3% lo representó la participación de CFE y el restante 21.7% Luz y Fuerza del Centro. El total de usuarios de energía eléctrica registrados en los contratos de servicio para el año 2003 era de 26 mil 953 usuarios, de los que el 79.1% correspondía a la CFE y el restante 20.8% a usuarios de Luz y Fuerza del Centro. Para el año 2004 el número se elevó a 28 mil 004 usuarios de este universo el 79.6% perteneció a CFE y el restante 20.3% a Luz y Fuerza del Centro.

Gasto en el sector Energía Para el ejercicio fiscal 2004, en el Presupuesto de Egresos de la Federación, la H. Cámara de Diputados estableció para la Secretaría de Energía un presupuesto original de 20 mil 587.2 millones de pesos. Al cierre de dicho ejercicio fiscal, el presupuesto ejercido ascendió a 60 mil 033.2 millones de pesos, cifra mayor en 191.6% respecto al monto original. De los recursos erogados, 432.4 millones de pesos fueron de gasto directo, y 59 mil 600.7 millones de pesos correspondieron a subsidios y transferencias.


315

Como proporción del PIB, el gasto erogado por la SENER representó el 0.78 por ciento, cantidad superior al 0.32 por ciento registrado en 2003, pero inferior al promedio durante las últimas dos décadas de 0.83 por ciento.

GASTO DE LA SENER COMO % DEL PIB

0.00%

0.50%

1.00%

1.50%

2.00%

2.50%

3.00%

80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04

Resumen de Auditorías y Observaciones-Acciones promovidas al Sector Energía Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo 78 auditorías a 12 entes públicos del sector Energía. De ese total, 5 fueron de Desempeño; 32 Financieras y de Cumplimiento; 36 de Obra pública e inversiones físicas; 4 Especiales y una revisión de Situación excepcional en la Comisión Reguladora de Energía. Al hacer una agrupación por subsectores se puede observar que PEMEX y sus organismos subsidiarios recibieron 37 auditorías, en tanto que en las entidades del sector eléctrico (CFE, LFC) se practicaron 38 revisiones.



SECTOR ENERGÍA 5 32 36 0 0 0 4 0 1 78

Petróleos Mexicanos 3 6 1 2 12

Pemex Exploración y Producción 2 3 5

Pemex Gas y Petroquímica Básica 2 2

Pemex Refinación 7 5 1 13

Petroquímica Cangrejera, S.A. de C.V. 1 1

Petroquímica Cosoleacaque, S.A . de C.V. 1 1

Petroquímica Morelos, S.A. de C.V. 1 1

Petroquímica Pajaritos S.A. de C.V. 1 1

Instituto Mexicano del Petróleo 1 1

Comisión Federal de Electricidad 1 4 20 25

Luz y Fuerza del Centro 6 7 13

Comisión Reguladora de Energía 1 1 1 3Fuente: ASF, Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004. Tomo Ejecutivo.

TOTAL



CUMPLIMIENTO


SISTEMAS



EXCEPCIONAL

Como resultado de la práctica de las 78 auditorías al sector, la ASF emitió 467 observaciones de las que derivaron 556 acciones promovidas: 463 (83.3%) fueron de carácter preventivo y 93 (16.7%) de carácter


316

correctivo. De éstas últimas, destacan 33 pliegos de observaciones por presunción de un posible daño al patrimonio de la Hacienda Pública Federal, y 11 promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias.




SECTOR ENERGÍA 78 467 463 2 45 2 11 0 33 556

Petróleos Mexicanos 12 100 105 9 1 6 121

Pemex Exploración y Producción 5 51 50 8 1 3 62

Pemex Gas y Petroquímica Básica 2 2 4 1 5

Pemex Refinación 13 107 98 16 7 13 134

Petroquímica Cangrejera, S.A. de C.V. 1 3 2 1 3

Petroquímica Cosoleacaque, S.A . de C.V. 1

Petroquímica Morelos, S.A. de C.V. 1 1 1 1

Petroquímica Pajaritos S.A. de C.V. 1 2 1 3 4

Instituto Mexicano del Petróleo 1 2 3 3

Comisión Federal de Electricidad 25 141 142 2 5 10 159

Luz y Fuerza del Centro 13 41 40 1 3 1 45

Comisión Reguladora de Energía 3 17 17 2 19



ENTE




317

8.5.1 PETRÓLEOS MEXICANOS (PEMEX)

Atribuciones Petróleos Mexicanos, tiene por objeto ejercer la conducción central y la dirección estratégica de todas las actividades que abarca la industria petrolera estatal en los términos de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el ramo del Petróleo. Como empresa pública, Pemex tiene la finalidad de aprovechar racional y eficientemente los hidrocarburos con que cuenta México, para impulsar el desarrollo sustentable del país, a partir de lo cual busca ser una empresa de excelencia, operada por personal altamente calificado, con criterios de rentabilidad y competitividad, con productos y servicios energéticos y petroquímicos de calidad, con tecnología de vanguardia y seguridad en sus instalaciones. Petróleos Mexicanos y sus organismos descentralizados, de acuerdo con sus respectivos objetos, están facultados para celebrar con personas físicas o morales toda clase de actos, convenios y contratos y suscribir títulos de crédito; manteniendo en exclusiva la propiedad y el control del Estado Mexicano sobre los hidrocarburos, con sujeción a las disposiciones legales aplicables.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a PEMEX (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a PEMEX un total de 11 auditorías, de las cuales 10 fueron Financieras y de cumplimiento, y una especial. El año 2003, fue el más auditado, con cuatro revisiones.



Financieras y de Cumplimiento 10 2 2 2 4Obra Pública e Inversiones FísicasSistemasRecursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios



RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003PETRÓLEOS MEXICANOS

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 87 acciones, que en su mayoría (57) tuvo carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 22 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, 6 solicitudes de aclaración, una denuncia de hechos y un pliegos de observaciones. De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, PEMEX había solventado el 85.1% de las acciones promovidas y el resto se encontraba en proceso de solventación. Cabe hacer notar que el pliego de observaciones fue atendido en tiempo y forma.


318

SUB TOTAL% DE



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 87 74 85.1% 74 0 0 13 14.9%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003PETRÓLEOS MEXICANOS


EMITIDAS





Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo doce auditorías a Petróleos Mexicanos, de las cuales, una se realizó al Informe de Avance de la Gestión Financiera y once a la Cuenta Pública. Por tipo de auditoría, la ASF practicó tres de Desempeño, dos Especiales, seis Financieras y de cumplimiento y 1 de Obra pública e inversión física, mismas que a continuación se enlistan: Auditoría de Desempeño:

⎯ Análisis de los Resultados de la Planeación Estratégica de Petróleos Mexicanos. ⎯ Evaluación de la Eficiencia y Eficacia con que los Órganos de Gobierno de Petróleos

Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios Cumplieron con las Atribuciones que tienen encomendadas.

⎯ Evaluación del Desempeño de Petróleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios. Auditorías Especiales:

⎯ Evaluación Financiera de Petróleos Mexicanos. ⎯ Evaluación del Balance Presupuestario y la Deuda de Petróleos Mexicanos.

Auditorías Financieras y de cumplimiento:

⎯ Amortización de la Deuda y Flujos Netos de la Inversión Directa PIDIREGAS de la Refinería de Cadereyta.

⎯ Costo Financiero de los Rendimientos Mínimos Garantizados y las Aportaciones Patrimoniales del Aprovechamiento para Obras de Infraestructura en Materia de Exploración, Gas, Refinación y Petroquímica.

⎯ Inversión en Acciones de Empresas propiedad de Pemex y sus Organismos Subsidiarios. ⎯ Operaciones Financieras de Petróleos Mexicanos con Pemex Finance, Ltd. ⎯ Operaciones Financieras de Petróleos Mexicanos a través de Diversos Instrumentos

Financieros. ⎯ Egresos Presupuestales por Concepto de "Viáticos, Gastos de Viaje y Representación" del

Capítulo 3000 "Servicios Generales".


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Auditorías de Obra Pública e Inversión Física: ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 5000 "Bienes Muebles e Inmuebles", Proyecto Clave

Número 0318T4I0002 "Programa Normal de Adquisición de Bienes de la Dirección Corporativa de PEMEX", en el Distrito Federal.

De la práctica de las doce auditorías citadas, la ASF emitió 100 observaciones de las que derivaron 121 acciones promovidas: 105 (86.8%) fueron de carácter preventivo y 16 (13.2%) de carácter correctivo. De éstas últimas, 9 fueron solicitudes de aclaración-recuperación, 1 Promoción para el Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria y 6 Pliegos de observaciones.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de siete auditorías seleccionadas para analizar los resultados de la gestión de PEMEX.

8.5.1.1 PEMEX: OPERACIONES FINANCIERAS DE PEMEX CON PEMEX FINANCE LTD.

⎯ Objetivo. Comprobar la razonabilidad de las operaciones financieras de PEMEX Finance Ltd., y

su relación con la paraestatal, constatar el cumplimiento de metas y objetivos vinculados a esta operación, y verificar que en los ámbitos objeto de esta revisión, la entidad no haya reincidido en irregularidades observadas en auditorías de cuentas públicas anteriores.


seleccionó con base en la revisión de información de los estados financieros consolidados de PEMEX, dictaminados con organismos subsidiarios y compañías subsidiarais de 2004, relativa a ventas y derechos de cuentas por cobrar presentes y futuras de exportaciones de petróleo, a través de la empresa PEMEX Finance Ltd., registrada en las Islas Caimán como entidad de beneficencia pública. Se revisó una muestra por 178,179.4 millones de pesos, que representa 82.9% del universo seleccionado, integrada por 166,232 millones de pesos de ventas de derechos de cobro futuros, por 8,051.5 millones de pesos de de deuda subordinada aportada por PEMEX a PEMEX Finance Ltd., por 2,538.4 millones de pesos de utilidades no distribuidas, de esta última empresa, y por 1,357.5 millones de pesos del registro de operaciones de la “Cuenta Master Trust Neto” de PEMEX. Se revisó la Dirección Corporativa de PEMEX y las gerencias de contabilidad de PEMEX Exploración (PEP) y P.M.I. Comercio Internacional, S.A. de C.V. (PMI).

⎯ Resultados Relevantes de la Fiscalización. La ASF comprobó que PEMEX Finance Ltd. no cuenta

con empleados y es administrada por el banco BNP Private Bank & trust Cayman Limited, la cual es un vehículo financiero, creado como parte de un programa establecido para financiar gastos de capital de PEMEX. Su propósito específico es emitir deuda y comprar cuentas por cobrar conforme al contrato establecido para tal fin del 1° de diciembre de 1998. El capital social de este instrumento financiero es de 1000 acciones, con un valor de un dólar estadounidense cada una. Se verificó asimismo, que este vehículo, compró cuentas por cobrar provenientes de ventas de petróleo crudo de PEP y PMI, ya efectuados o por efectuarse. Los recursos obtenidos por PEP fueron utilizados para financiar proyectos PIDIREGAS, a través del fondo Master Trust.


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La ASF detectó que PEMEX Finance Ltd. cubrió un costo total de 487.6 millones de dólares, integrados por 332.1 millones de interese, seguros y otros gastos, derivados de emisiones de bonos pendientes de amortizar y por un sobrecosto de 155.5 millones de dólares por la compra de cartera de cuentas por cobrar y el manejo de bonos emitidos por PEMEX Finance Ltd. Este costo representó 13.4% con respecto al saldo de los bonos en circulación, sumamente alto, concluye la ASF, para financiamientos captados en los mercados internacionales de capitales. Por tal motivo, se recomienda a PEMEX instruya a quien corresponda para que explique a la ASF la razonabilidad del costo del fondo en el ejercicio fiscal 2004. Así también, la ASF señala que proveniente de los montos de las ventas de cuentas por cobrar de 2004, encontró una diferencia 4,009.4 millones de pesos entre la información revelada en los “Estados Financieros Consolidados Dictaminados de PEMEX, Organismos Subsidiarios y Compañías Subsidiarias” y los “Estados Financieros Consolidados Dictaminados de PEMEX y Organismos Subsidiarios”, diferencia que es resultado de que la entidad no reconoció los efectos de la inflación por ese monto, por lo que se recomienda al organismo instruya a quien corresponda para que se establezcan mecanismos de control y se utilice la Norma de Información Financiera correspondiente y se notifique a la SHCP que se omitió utilizar dicha norma la que indica que debe aplicarse el boletín B-10.

La ASF, detectó discrepancias por 80.7 millones de pesos entre el rubro de “Ventas de Cuentas por Cobrar Futuras” de PEP, y la nota 17 “Compromisos y Contingencias”, de los estados financieros de la subsidiaria, ambas relativas a la venta de cuentas por cobrar de exportaciones de crudo, donde la nota fue elaborada con información de PMI; la diferencia, según confirmó la ASF, fue producto de la infracción a la norma cometida por PMI al utilizar el tipo de cambio del mismo día en lugar del relativo al del día anterior en los registros usados para consignar en moneda nacional, operaciones pactadas en moneda extranjera, conforme al tipo de cambio publicado por el Banco de México. Por ello, se recomienda a PEMEX instruya a quien corresponda para que PEP se coordine con PMI para que en lo sucesivo, ambas filiales utilicen en sus registros contables de venta de cartera futura el tipo de cambio diario emitido por Banco de México.

Por otra parte, indica la ASF, no se revelaron como deuda 36,635.7 millones de pesos, del remanente de la emisión de bonos que PEMEX hizo a través de PEMEX Finance, Ltd., en los Estados Financieros Consolidados Dictaminados del organismo, por lo que se recomienda a PEMEX que en lo sucesivo se presente dicha información en la Cuenta Pública. Debido a que se detectó que no hay una conciliación mensual, como lo indica la norma, en el saldo de la cuenta de pasivo “Venta de Cuentas por Cobrar Futuras”, así como las afectaciones de las cuentas de resultados por el valor de descuento pagado y por la provisión de los descuentos devengados por el saldo insoluto del pasivo, entre PEP y PMI, se recomienda a PEP se coordine con PMI para se realice la conciliación referida. La ASF, informó que un monto por 1,357.5 millones de pesos del rubro “Cuenta Master Trust Neto” se incluyó como parte de la deuda interna en el formato “Endeudamiento Neto”, de la información financiera de la Cuenta Pública 2004, por instrucciones de la SHCP, infringiendo la ley reglamentaria correspondiente, la ASF recomienda a la SHCP para que en lo sucesivo el saldo referido se incluya en el endeudamiento neto externo. Por otra parte, la ASF detectó que la razón de garantía alcanzada entre la deuda subordinada por 714.8 millones de dólares, como colateral, y el saldo de los bonos pendientes por amortizar hasta 2004, por 3,643.4 millones de dólares, es de 1 a 5 cuando la razón obligatoria debe ser de 1 a 7. Esto implica, que hay una aportación en exceso como deuda subordinada por 194.3 millones de dólares; por ello, se solicita a PEMEX aporte documentación comprobatoria que indique el retiro


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de PEMEX Finance Ltd. de ese exceso de garantía y de las acciones para concertar y negociar recompra de bonos, que no se pudieron identificar en esta revisión. La ASF, destaca que con el fin de mantener la razón de garantía de 1 a 7, PEMEX compensó el retiro de una parte de la deuda subordinada, con las utilidades acumuladas de PEMEX Finance, Ltd., por 225.3 millones de dólares, reveladas como utilidades no distribuidas en sus Estados Financieros; se solicita a PEMEX aclare y proporcione información que compruebe las acciones realizadas para recuperar esos 225.3 millones de dólares.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron seis observaciones que generaron ocho acciones, de las cuales

dos son solicitudes de aclaración y seis son recomendaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. PEMEX no cumplió con los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental, ya que no reportó en la Cuenta Pública el saldo de la deuda de los bonos por 36.6 miles de millones de pesos que se vienen liquidando parcialmente con la venta de cuentas por cobrar, aunque sí se presentó como pasivo para efectos de los mercados de valores de México y los Estados Unidos y porque no reconoció 4 mil millones de pesos de los efectos de la inflación sobre las ventas de cuentas por cobrar, en las notas a los estados financieros consolidados, así como en las correspondientes a los de PEMEX Exploración y Producción de 2004. Así también, mantuvo en exceso 2,188 millones de pesos, de las aportaciones de PEMEX Finance, Ltd., como deuda subordinada 714.8 millones de dólares, para apoyar las emisiones de bonos entre 1998 y 2001; no recuperó utilidades acumuladas de PEMEX Finance, Ltd. por 2,538.4, en 2004, aunque se informó que se regularizaron en 2005.

⎯ Impacto de la Fiscalización. El impacto de tipo contable fue por un monto de 42,083.3 millones

de pesos y el impacto de tipo económico fue por un monto de 4,726.8 millones de pesos. Estos montos no necesariamente implican recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal y están sujetos a aclaraciones.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. El propósito de comprobar la

razonabilidad de las operaciones financieras de PEMEX Finance, Ltd., se cumple en términos generales. No obstante, la ASF destina buena parte del análisis de los resultados a describir los hallazgos encontrados sin dar a conocer su naturaleza o una explicación técnica de los factores que contribuyeron a su surgimiento, cabe destacar los siguientes: (a) Hace falta un análisis sustantivo de la estructura de gastos, intereses, seguros y sobrecostos para definir las razones por las cuales PEMEX Finance, Ltd., operó con costos elevados (13.4% del saldo de los bonos en circulación) en el manejo de emisiones de bonos y en emisiones pendientes de amortizar y en la compra de cuentas por cobrar, y en todo caso verificar la probable existencia de recuperaciones. (b) En el caso del “no reconocimiento de la inflación”, en montos de cuentas por cobrar, reportados en los estados financieros consolidados, no es claro si esto se debió a una simple omisión o es una práctica recurrente que amerita algún tipo sanciones al organismo. (c) En información no revelada como deuda por 36,635.7 millones de pesos, en los estados financieros consolidados de la entidad, tampoco la ASF profundiza en el análisis de las causas que propiciaron el incumplimiento de la normatividad. Concluye únicamente que esa falta es debido a que no hay una conciliación mensual entre PEP y PMI en el saldo de Venta de Cuentas por Cobrar Futuras. Sin embargo, es del pleno conocimiento de estas subsidiarias que tienen que cumplir con los preceptos que dicta la norma, por lo que se desconocen las razones reales. (d) No se exponen los motivos por los cuales la SHCP instruye al organismo para que 1,357 millones de pesos del rubro “Cuenta Master Trust Neto”, sean considerados como deuda interna, cuando en realidad dicho saldo forma parte y debería estar registrado en el concepto de endeudamiento neto externo.


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8.5.1.2 PEMEX: OPERACIONES FINANCIERAS DE PETRÓLEOS MEXICANOS A TRAVÉS DE DIVERSOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS.

⎯ Objetivo. Comprobar la razonabilidad de las operaciones financieras del fideicomiso PEMEX

Master Trust; el fideicomiso F-163 para financiar proyectos PIDIREGAS con emisiones de deuda en el mercado nacional y el fideicomiso RepCon Lux, S.A., por la emisión de bonos en el extranjero garantizados con acciones propiedad de PEMEX de la empresa Repsol YPF, S.A., así como la relación de estos fideicomisos con la paraestatal. Verificar que dichas operaciones se hayan registrado contablemente y presentado en los estados financieros consolidados y en la Cuenta Pública, de conformidad con la normativa, constatar el cumplimientos de objetivos y metas vinculados a las operaciones referidas. Comprobar que en los ámbitos objeto de esta revisión, la entidad no haya reincidido en irregularidades observadas en auditorías de cuentas públicas anteriores.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Financiera y de Cumplimiento que fue

seleccionada con base en el análisis de las operaciones financieras y presupuestales del fideicomiso Pemex Master Trust y el fideicomiso F-163, ambos dedicados a obtener y administrar recursos para financiar proyectos PIDIREGAS, así como la emisión de bonos RepCon Lux, S.A. La muestra auditada ascendió a 382.8 miles de millones de pesos y significó 90.7% del universo seleccionado; la muestra se integró por 319.8 miles de millones de pesos de deuda de Master Trust, 47.3 miles de millones de pesos del fideicomiso F-163 y 15.5 miles de millones de pesos de bonos emitidos por RepCon Lux, S.A., con garantía de PEMEX. La auditoría se realizó en la Dirección Corporativa de Finanzas de PEMEX y en las Direcciones Generales de Pemex-Exploración y Producción (PEP), Pemex Refinación (PREF) y en Pemex Gas y Petroquímica Básica (PGPB).

⎯ Resultados Relevantes de la Fiscalización. Al presentar en la Cuenta Pública de 2004 los pasivos

directos y contingentes contraídos de los proyectos PIDIREGAS, PEMEX cumplió con lo dispuesto en el Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; en los Estados Financieros Consolidados de PEMEX, Organismos Subsidiarios y Compañías Subsidiarias de 2004, se constató que RepCon Lux S.A. se consolidó como una compañía subsidiaria de PEMEX. Así también, la ASF verificó el cumplimiento de metas de inversión PIDIREGAS de PEMEX, al realizar comparaciones con el presupuesto ejercido contra el originalmente autorizado y el modificado; se comprobó lo relativo a la constitución, objeto y operación del fideicomiso Master Trust.

La Auditoría reportó que PEMEX no reveló como deuda en la Cuenta Pública y en sus Estados Financieros Consolidados, con organismos subsidiarios, 292.3 miles de millones de pesos del pasivo a largo plazo de Master Trust, señalados en los estados financieros del fideicomiso, por tal motivo la ASF recomendó a PEMEX instruya a quien corresponda a fin de que, en lo sucesivo, se presente como deuda en la Cuenta Pública y en sus estados financieros consolidados; la ASF corroboró que el intercambio de deuda documentada no etiquetada de años anteriores de PEMEX a deuda garantizada de Master Trust para destinarlo a proyectos PIDIREGAS, fue realizado en cumplimiento de las autorizaciones de la SHCP. Por otra parte, se comprobó que los financiamientos para los proyectos PIDIREGAS captados a través del fideicomiso F-163, se apegaron a la normatividad aplicable.

La ASF, constató que PEMEX no reveló como deuda en la Cuenta Pública y en sus estados financieros consolidados con organismos subsidiarios, 47.3 miles de millones de pesos por los derechos de cobro a cargo de PEMEX, reportados en los estados financieros del fideicomiso F-163,


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asociados a los proyectos PIDIREGAS, por lo que la ASF recomienda a Pemex instruya a que en lo sucesivo cumpla con la normativa correspondiente. De los financiamientos captados por el fideicomiso durante 2004, el fiduciario contrató cuatro créditos bancarios, mismos que se constató que fueron recibidos y registrados por PEMEX adecuadamente; la ASF corroboró que debido a que los fideicomisos Master Trust y F-163 se manejan de manera similar, como captadores de recursos de PEMEX, en el tratamiento fiscal el organismo funge como retenedor. Así también, la ASF comprobó la monetización de 18.6 millones de acciones de la empresa Repsol, S.A. y del Grupo PMI. Por otra parte, reveló que en las notas de los estados financieros consolidados de PEMEX y organismos subsidiarios se indica que cuenta con un swap de activos sobre 58,679,799 acciones de Repsol con vencimiento en enero de 2015, en lugar de enero de 2011 y un swap por 58,679,800 acciones de Repsol, la ASF recomienda que PEMEX instruya a quien corresponda para que, en lo sucesivo, se vigile que la información financiera contenida en las Notas a los Estados Financieros Consolidados de cada ejercicio fiscal y refleje fielmente las operaciones reportadas. Existe el riesgo de que PEMEX, dado que posee los derechos a voto de las acciones de Repsol, tenga que reponer la pérdida que se pudiera generar por la diferencia entre el precio real de la acción y el precio base, en caso de que disminuya por debajo del precio base de 20.2 dólares, al vencimiento de la emisión de los bonos en enero de 2011, por el número de acciones que todavía continúen vigentes en el swap de activos.

⎯ Acciones Promovidas. La ASF determinó 4 observaciones, mismas que generaron cuatro

acciones, y que son recomendaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. La Auditoría Superior de la Federación, considera que, en términos generales, PEMEX no cumplió con las disposiciones normativas aplicables a las operaciones de los fideicomisos Master Trust y F-163, al no revelar en sus estados financieros consolidados y en la Cuenta Pública, una deuda por 292.3 miles de millones de pesos del pasivo reportado por el Master Trust y por 47.3 miles de millones de pesos del F-163. El uso de los fideicomisos para financiar proyectos considerados como PIDIREGAS, continúa mostrando inconsistencias.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Derivado de la revisión la ASF, estableció un impacto contable por

339.6 miles de millones de pesos, que corresponde a la suma de los dos pasivos no reportados. Adicionalmente, promovió cuatro acciones orientadas a proporcionar el cabal cumplimiento de la normativa y la legislación; y asegurar la confiabilidad de los registros presupuestarios y contables. Asimismo, con estas acciones se impulsa el cumplimiento de la Línea Estratégica de Actuación de la Visión Estratégica de la ASF la cual está orientada a arraigar la cultura de la rendición de cuentas.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. En general se considera que la ASF

cumplió con el objetivo originalmente planteado de comprobar la razonabilidad de las operaciones financieras del fideicomiso Master Trust y del fideicomiso F-163 para financiar proyectos PIDIREGAS con emisiones de deuda en el mercado nacional y a través de RepCon Lux, la emisión de bonos en el extranjero y la relación de estos fideicomisos con la paraestatal. No obstante, hay que señalar: Los pasivos contingentes derivados de los proyectos PIDIREGAS, se contabilizan fuera de presupuesto de egresos y aparecen registrados como parte de los Requerimientos Financieros del Sector Público, lo que impide realizar una cuantificación objetiva del balance fiscal del sector público.


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En la falta a la normativa por parte de PEMEX, de no revelar como deuda 292.3 miles de millones de pesos de pasivos de largo plazo de Master Trust, en la Cuenta Pública y en sus estados financieros, no debería ser considerada por la ASF como una omisión menor, ya que ésta tiene implicaciones sobre una subestimación de la deuda externa del organismo que se sumaría, incluso, a otras operaciones de deuda externa que han sido indebidamente registradas como deuda interna. La irregularidad amerita, además de evitar una reincidencia, la aplicación de una acción sancionatoria, en caso de así proceder.

Ante la eventual probabilidad de una caída drástica de los precios de la Mezcla Mexicana de exportación, derivada de la volatilidad de los precios en el mercado petrolero internacional, PEMEX efectivamente se enfrenta con un riesgo de mercado implícito como lo señala la ASF en la operación del swap de activos, donde se garantizan financiamientos de PEMEX con 58.7 millones de acciones de Repsol YPF, S.A., cuyos derechos a voto fueron asignados a este organismo por RepCon Lux S.A., y éste a su vez otorgó beneficios a los tenedores de los bonos en el valor de las acciones. El riesgo implícito para PEMEX se encuentra en la posibilidad de que el precio de la acción, 26.06 dólares al cierre de 2004, cuyo precio de garantía es de 23.4107 dólares, sea inferior a 20.2134 dólares, que fue el precio base de cotización, al vencimiento de los bonos en enero de 2011. En tal caso, PEMEX tendría que hacer uso de sus reservas preventivas, cuyo monto es de alrededor de 100 millones de dólares; si el precio fuera inferior a 18.5 dólares sus reservas serían insuficientes.

Dado que los bonos son intercambiables por las acciones y existe la posibilidad de realizar una liquidación anticipada de la operación, no es suficiente la recomendación realizada por la ASF a PEMEX sobre la liquidación de los bonos. Se sugiere que el organismo redefina sus reservas preventivas y realice una valoración de los riesgos ante la disyuntiva de liquidar anticipadamente los bonos o mantenerlos hasta el vencimiento, en función de escenarios alternativos sobre el comportamiento de los precios de la Mezcla Mexicana durante el periodo y su impacto sobre el precio de la acción.

8.5.1.3 PEMEX: INVERSIÓN EN ACCIONES DE EMPRESAS PROPIEDAD DE PEMEX Y SUS ORGANISMOS SUBSIDIARIOS.

⎯ Objetivo. Verificar el proceso de autorización de PEMEX y sus organismos subsidiarios para

realizar inversiones en empresas que han creado con sus recursos; examinar su participación accionaria, evaluar las políticas establecidas para ese fin, constatar su autorización por la SHCP y la coordinadora sectorial, evaluar la definición del régimen bajo el cual están constituidas y las políticas de distribución de los rendimientos o beneficios que generan, conforme a la normativa aplicable, así como el cumplimiento de metas y objetivos asociados con el concepto a revisar.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Financiera y de Cumplimiento con el

propósito de atender el Punto de Acuerdo de la Comisión de Vigilancia de la ASF, donde se solicita se considere una revisión a las empresas en donde PEMEX cuenta con una participación igual o superior al 50%. De 52 empresas en las que PEMEX y sus organismos subsidiarios tiene participación se revisaron 23 empresas con un valor de 7,248.8 millones de pesos, 77.5% respecto del total que corresponde al rubro de “Participación Accionaria en Compañías” por 9,355.6 millones de pesos. Se revisaron las Subdirecciones de Programación y Presupuesto; de Planeación Económica; de Administración de Riesgos, de Financiamientos y Tesorería, y de Sistemas de Información Financiera, adscritas a la Dirección Corporativa de Finanzas de PEMEX y las Subdirecciones de Administración y Finanzas de Pemex-Gas y Petroquímica Básica.


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⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. De las 52 empresas en las que PEMEX y sus organismos subsidiarios y/o empresas filiales tienen participación, se constató que no se cuenta con un esquema integral de control de gestión en el corporativo que le permita administrar las inversiones accionarias.

Se constató que PEMEX Corporativo no proporcionó los acuerdos ni la documentación justificativa ni comprobatoria que acredite las acciones realizadas por su titular para obtener las autorizaciones de las inversiones en el capital de 9 empresas, la ASF constató que PEMEX realizó indirectamente inversiones por medio de sus filiales. También se pudo constatar que PEMEX-Exploración y Producción, PEMEX-Gas y Petroquímica Básica, no proporcionaron el acuerdo de autorización de la constitución de Compañía Mexicana de Exploraciones, S.A., Gasoductos de Chihuahua, S. de R.L. de C.V; Pan American Sulphur Company Limited, Pasco Terminals, Inc y Pasco International Limited, respectivamente. Se identificó que en la Tesorería del Corporativo de PEMEX, Kot Insurance Company hizo una inversión por 10,000 dólares y no está reportada como parte de la información de las 52 empresas en las que PEMEX y sus organismos subsidiarios tiene participación. De las 52 empresas en las que PEMEX y sus organismos subsidiarios participan en su capital social, la entidad fiscalizada no acreditó tener las autorizaciones de la SHCP de la disposición de los recursos para la creación de 34 de éstas. La entidad fiscalizada informó que sólo Grupo P.M.I pagó dividendos o rendimientos de las inversiones en acciones realizadas por PEMEX y sus organismos subsidiarios en 2004, se observó que la entidad fiscalizada carece de políticas y lineamientos relacionados con el cobro de dividendos. Se constató que PEMEX y sus organismos subsidiarios en 21 empresas tienen inversión accionaria del 100%, y no las viene reportando como entidades paraestatales y su información económica y financiera tampoco se ha incorporado en la Cuenta Pública. Las 21 empresas en las que tiene inversión accionaria superior al 50%, por 6,533.6 millones de pesos, no han sido consideradas como entidades paraestatales, lo que no propicia una adecuada rendición de cuentas por parte de PEMEX de su información económica y financiera.

⎯ Acciones Promovidas. Como resultado de la auditoría realizada se emitieron 8 observaciones que

generaron 10 acciones, de las cuales 7 corresponden a recomendaciones, 1 solicitud de aclaración y 2 son solicitudes de aclaración-recuperación. Las acciones promovidas están orientadas principalmente a fortalecer los mecanismos de operación y control; promover la elaboración, actualización o simplificación de la normativa; propiciar el cabal cumplimiento de la normativa y la legislación; y recuperar recursos económicos para la Hacienda Pública Federal.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que en términos generales, PEMEX no cumplió en las

operaciones examinadas con las disposiciones normativas aplicables, ya que tiene inversión accionaria del 100 % en el capital social de 21 empresas en forma directa e indirecta y no las viene reportando como entidades paraestatales y su información económica y financiera tampoco se incorpora en la Cuenta Pública. En 12 tiene autorizaciones de diferentes ejercicios para considerarlas como entidades no paraestatales, sin que haya actualizado o ratificado dicha autorización. En las 9 restantes, no cuenta con ninguna autorización para reportarlas como entidades no paraestatales. Tampoco cuenta con un esquema integral de control de gestión en el corporativo que le permita administrar adecuadamente las inversiones accionarias.


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⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión practicada se determinó un impacto económico de 44.6 millones de pesos. Este importe representa el monto de las operaciones observadas, las cuales no necesariamente implican repercusiones o daños a la Hacienda Pública Federal. Asimismo, se determinó que existe un impacto contable de 6,533.6 millones de pesos.

⎯ Comentarios del Ente Auditado. PEMEX está elaborando un acuerdo suscrito por la entidad y

los organismos subsidiarios y de él se derivará otro acuerdo para crear un grupo de trabajo que revisará en forma trimestral a las empresas con participación accionaria. Se establecen fechas compromiso en cinco de ocho acciones, manejo de la información y digitalización en el sistema.

PEMEX no está de acuerdo con la opinión del auditor de que se infringieron las leyes en la materia sobre la situación legal de las empresas, debido a que 10 empresas filiales de la paraestatal carecen de figura de comisario, porque no materializan los supuestos legales para ser consideradas entidades paraestatales y están constituidas bajo el marco jurídico de países extranjeros. Adicionalmente, no se presentó información en la Cuenta Pública, debido a que en su momento la SHCP o la SPP determinaron que no son entidades paraestatales.

PEMEX no está de acuerdo en que la ASF pretenda aplicar el principio de retroactividad de la ley al obligar a las empresas en las que PEMEX y/o sus organismos subsidiarios participen en el capital social y que se constituyeron con anterioridad a la entrada en vigor de las leyes en la materia, a que soliciten con posterioridad autorización del Consejo de Administración del organismo. En lo relativo a la distribución de utilidades de las empresas, PEMEX señaló que no procede establecer una política o lineamiento para la toma de decisiones sobre el destino de este tipo de recursos, ya que éstos deben enterarse invariablemente a la Tesorería de la Federación.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. En general, la auditoría cumplió con el

objetivo previsto. Adicionalmente, se consideran las siguientes observaciones:

Con relación a las 9 empresas donde PEMEX no entregó información relativa a las autorizaciones de las inversiones por parte de su Consejo de Administración, es muy probable que el organismo en definitiva no proporcione esta información comprobatoria. Es importante, en consecuencia, que la ASF aclare qué tipo de acciones promoverá para que PEMEX reconozca normativamente la participación en el capital social de esas empresas y en cuyo caso reportarlas como entidades paraestatales.

Con el objeto de integrar y realizar tareas de seguimiento a la información de las empresas donde PEMEX tiene participación accionaria y que de manera ordenada el organismo pueda realizar evaluaciones de desempeño de las mismas, así como presentar oportunamente la información económica y financiera correspondiente en la Cuenta Pública, se requiere que la ASF haga un requerimiento más preciso a PEMEX acerca de la creación de su sistema integral de control de gestión. Es importante que se defina un plan de acción donde se especifiquen metas y alcances y el propio desarrollo metodológico del esquema y los productos que de él se derivarán, y que se precisen tiempos de operación del sistema.

En las 21 empresas donde PEMEX tiene participación accionaria del 100% en el capital social en forma directa e indirecta, no las ha reportado como entidades paraestatales, argumentando que no desarrollan actividades prioritarias, y su información económica y financiera tampoco se


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incorpora en la Cuenta Pública. Es conveniente que se defina la situación legal de estas empresas y se presente a la ASF información comprobatoria donde se acredite y fundamenten las resoluciones que se hayan tomado con relación a considerar o no a estas empresas como entidades paraestatales en razón de la participación mayoritaria del organismo en su capital social.

En virtud de que PEMEX carece de políticas y lineamientos relacionados con el cobro y destino de dividendos generados por las empresas creadas por el organismo, adicionalmente a la recomendación de la ASF de que se elaboren dichas políticas, este órgano fiscalizador debería ampliar su requerimiento a PEMEX en el que se le solicite realizar una evaluación-diagnóstico del monto de dividendos que ha dejado de percibir por la ausencia de tales políticas recaudatorias y la formulación de las acciones de recuperación conducentes.

8.5.1.4 PEMEX: EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE PETRÓLEOS MEXICANOS Y SUS ORGANISMOS SUBSIDIARIOS.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño de Petróleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios en

términos de la congruencia de los objetivos establecidos en los documentos normativos de mediano y corto plazos; la eficacia, eficiencia y economía con que se cumplieron las metas en materia de producción, distribución, comercialización y satisfacción de la demanda de hidrocarburos y sus derivados, así como de ejecución de las inversiones físicas y de los trabajos de conservación y mantenimiento a la infraestructura productiva; la calidad de los hidrocarburos y sus derivados comercializados por los organismos subsidiarios; la percepción de los ciudadanos usuarios sobre los hidrocarburos y sus derivados en cuanto al volumen, precio y oportunidad con que les fueron suministrados; y la eficacia en el cumplimiento de los objetivos de modernización de Pemex para ser una empresa de clase mundial que garantice el abasto de energéticos en condiciones competitivas de calidad y precio, con altos índices de seguridad y con autonomía de gestión para una operación eficiente.


para evaluar que se cumplieron los objetivos y las metas en materia de producción, distribución, comercialización y satisfacción de la demanda de hidrocarburos y sus derivados; que se entregaron con calidad, volumen, precio y oportunidad los hidrocarburos y sus derivados comercializados; y que se cumplieron los objetivos de modernización de los Organismos Subsidiarios; asimismo, se consideró la importancia de su presupuesto ejercido por 106,955.7 millones de pesos, lo que representó un gasto mayor en 35.1% al asignando originalmente. La muestra auditada abarca el 73.7% de los recursos que conforman el universo seleccionado, que fue de 145,071.1 millones de pesos reportados en la Cuenta Pública 2004. Las áreas revisadas fueron: en Pemex Exploración y Producción: las subdirecciones de Planeación y Evaluación; de Operaciones y Comercialización; de Administración y Finanzas; de Recursos Humanos y de Competitividad e Innovación; así como la Unidad de Perforación y Mantenimiento de Pozos. En Pemex Refinación: las subdirecciones de Administración y Finanzas; de Planeación, Coordinación y Evaluación; de Almacenamiento y Distribución; Comercial; y de Producción. En Pemex Gas y Petroquímica Básica: las subdirecciones de Planeación; de Administración y Finanzas; de Gas Natural; de Gas Licuado y Petroquímicos Básicos; de Ductos; y de Producción. En Pemex Petroquímica: las subdirecciones Comercial; de Planeación; de Operaciones; y de Administración y Finanzas; las Gerencias de Control de Gestión, Normatividad y Desempeño; de Mantenimiento; y de Estudios y Proyectos; así como los Complejos Petroquímicos Cosoleacaque y La Cangrejera.


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⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La auditoría de Desempeño arrojó un total de 96 resultados con 34 observaciones, de los cuales destacan los siguientes:

PEMEX cumplió el objetivo de satisfacer la demanda nacional de energéticos, para lo cual se requirieron importaciones que representaron el 15.5% de la demanda de gas natural, el 12.8% en petrolíferos y el 24.9% en gas licuado. Se verificó que se cumplieron las metas de producción de hidrocarburos en 97%, de petrolíferos en 107.2%, de gas natural en 106.6%, de gas licuado en 108.6% y de petroquímicos no básicos en 110.0%. Las reservas de petróleo crudo se redujeron en 3.1%, pasando de 34,389 millones de barriles en 2003 a 33,312 millones en 2004, debido a que el índice de reposición de reservas fue inferior en 43.2 puntos porcentuales al estándar de empresas de clase mundial, que es de 105.0%; el índice de envío de gas a la atmósfera en el proceso de extracción de hidrocarburos fue de 3.3%, superior en 2.3 puntos porcentuales al estándar de empresas de clase mundial..

No se ha logrado revertir la tendencia decreciente de las reservas de hidrocarburos, debido a que durante el periodo 2000-2004 se observó un déficit promedio anual de 64.4% en la restitución de los volúmenes extraídos. En comparación con 2003, se registraron incrementos de 16.0% en el costo de extracción de petróleo crudo y gas natural; de 40.1% en el costo de producción de la gasolina magna; de 29.7% en el costo de producción de gasolina premium; de 63.3% en el costo de producción del diesel; y de 18.5% en el costo de producción del gas natural.

El índice de envío de gas a la atmósfera en el proceso de extracción de hidrocarburos fue de 3.3%, superior en 2.3% al estándar de empresas de clase mundial. Este índice fue superior en 79.7% al programado; la calidad del petróleo crudo entregado a PEMEX Refinación no cumplió con el parámetro de contenido máximo de sal. En materia de eficiencia, en el proceso de refinación se observó que los índices de intensidad energética, de utilización de la capacidad de destilación equivalente y de personal equivalente del Sistema Nacional de Refinación, muestran brechas importantes en comparación con los estándares de las refinerías de la Costa Norteamericana del Golfo de México. Esto porque los mismos fueron superiores en 34.0%, en 5.4% y 383% respectivamente, respecto del desempeño de las refinerías de la costa norteamericana del Golfo de México. Los costos unitarios de producción del gas natural y el gas licuado de PEMEX Gas y Petroquímica Básica fueron superiores a 64.4% y 58.2% de los costos promedio del periodo 2000-2003. Respecto de 2003, se registraron incrementos de 16% en el costo de extracción de petróleo crudo y gas natural; de 40.1% en el costo de producción de la gasolina magna, de 29.7% en la gasolina premium, de 63.3% en diesel y de 18.5% en gas natural.

Se cumplió con los parámetros de calidad establecidos en las gasolinas magna y premium, diesel, gas licuado y productos petroquímicos no básicos como el amoniaco, bióxido de carbono, etileno y polietileno de baja densidad.


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El petróleo crudo entregado por PEMEX Exploración y Producción a PEMEX Refinación no cumplió con la especificación de contenido máximo de sal, por lo que pagó penalizaciones por un monto de 1,005.0 millones de pesos. PEMEX Petroquímica disminuyó en 11.7 puntos porcentuales la utilización de su capacidad instalada de producción en 2004 respecto del resultado del año 2000. En el proceso de gas natural y de petroquímicos no básicos, los organismos responsables no dispusieron de indicadores que permitieran evaluar su desempeño respecto de empresas de clase mundial.

⎯ Acciones Promovidas. Como resultado de la revisión se hicieron 34 observaciones con 36

acciones promovidas, las cuales todas son recomendaciones de desempeño para promover el cabal cumplimiento de las metas programadas, fortalecer los sistemas de control interno y mejorar el desempeño del ente auditado.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales, PEMEX y sus Organismos Subsidiarios cumplieron

razonablemente con las disposiciones legales y normativas aplicables al cumplimiento de los objetivos y metas de producción, distribución y comercialización de hidrocarburos y sus derivados, con la salvedad de los resultados con observación.

⎯ Impacto de la Fiscalización. La auditoría arrojó 2 tipos de impacto, uno de control y otro de

carácter estratégico. Respecto del primero, se precisa que no se han alcanzado estándares de desempeño similares a los de empresas de clase mundial, sobre todo en cuanto a reposición de reservas, emisión de gas a la atmósfera en el proceso de extracción de hidrocarburos, uso eficiente de energía en el proceso de refinación, y utilización de la capacidad instalada en los procesos de refinación y de producción de petroquímicos no básicos. No obstante, con los resultados de la auditoría se contribuirá a que PEMEX mejore sus prácticas operativas en materia de incorporación de reservas, aprovechamiento del gas y eficiencia operativa en los procesos de refinación, así como a que se establezca un sistema de indicadores que permita comparar sus resultados de eficiencia en la producción, distribución y comercialización de hidrocarburos y sus derivados con los de empresas de clase mundial.

Con relación a sus efectos estratégicos, se estableció que la revisión practicada propiciará que se fortalezcan los mecanismos de operación en términos de eficacia, eficiencia y economía; se aliente la implantación y utilización de sistemas de medición del desempeño; y se fomente el óptimo aprovechamiento y aumentar la calidad de los bienes y servicios. Asimismo se espera que vía las acciones propuestas por la ASF, se promueva la implantación de mejores prácticas gubernamentales, se contribuya al establecimiento de sistemas de evaluación del desempeño y se identifiquen las oportunidades de mejora.

⎯ Comentarios del Ente Auditado. En relación al índice de reposición de reservas de petróleo

crudo en el periodo 2000-2004, la entidad fiscalizada aclaró que las compañías petroleras internacionales tienen tasas de reoposición mayores a Pemex debido entre otros factores a que operan prácticamente en todas las cuencas geológicas del mundo, a diferencia de Pemex que está circunscrito en el territorio nacional. Respecto de los incumplimientos de metas, la entidad manifestó que en varios de los casos las metas programadas no llegan a ser necesariamente las esperadas, ya que dependen directamente del cumplimiento de lo solicitado por los clientes.


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Respecto al comportamiento del gasto, la entidad aclaró que el renglón de gasto de “Servicios de Transporte” se incrementó en mayor medida, por la entrada en operación comercial del gasoducto de Tamaulipas, a partir de noviembre de 2003; el gasoducto de Kinder Morgan Gas Natural de México (Monterrey), en marzo de 2003, y los Gasoductos del Río, en agosto de 2003. El renglón de gasto de honorarios y gastos varios, aumentó por la contratación de servicios profesionales para el desarrollo de herramientas para la medición continua de la satisfacción de los clientes de gas natural y por la contratación de servicios del Sistema de Administración de Ejecución Disciplinada y Habilidades Gerenciales y de Liderazgo SAED.

Por lo que toca al estado de resultados de línea de negocios, la entidad menciona que al mismo tiempo que los gastos de operación se incrementaron para el periodo 2004, se aumentó en mayor proporción las utilidades generadas. La reducción del gasto no es necesariamente una práctica que tiende a mejorar los resultados económicos del organismo, ya que en base al esquema de presupuestos flexibles, una mayor escala de operaciones está correlacionado con una mayor necesidad de recursos, y cuya aplicación de manera eficiente, deberá generar siempre beneficios adicionales. En la comparación 2003-2004 se observa que los ingresos por ventas aumentaron en 30%, la producción de gas natural se incrementó un 4% y la de gas licuado en 6%. Los gastos de operación aumentaron 7% a pesos corrientes, sin embargo, las utilidades aumentaron 38% para el mismo periodo. Los resultados mostrados, afirma la entidad, demuestran el cumplimiento de ésta en la productividad y eficiencia del gasto requerido por el PND 2000-2006, el cumplimiento al abasto energético, eficiencia y productividad requerido por el PROSENER 2001-2006, y a la captura de mejoras operativas y optimización en los costos por el PEF 2004. Por último el ente auditado comenta que como resultado de las observaciones y recomendaciones de la ASF se trabaja en la mejora continua e identificando los indicadores que permitan evidenciar la alineación de los objetivos y estrategias definidas en el Plan de Negocios y tener más claro el seguimiento de las acciones de modernización que se realizan en el Organismo. Pemex Petroquímica implantará un sistema de indicadores que permita evidenciar de manera clara y objetiva la alineación de los objetivos estratégicos del Organismo con el Plan Nacional de Desarrollo, Programa Sectorial de Energía y la Ley Orgánica de Petróleos y Organismos Subsidiarios.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. La auditoría de Desempeño aplicada a

PEMEX arroja resultados de interés general. Entre otros, destaca la satisfacción de la demanda interna a costa de volúmenes crecientes de importación; la disminución de las reservas sin que haya una reposición que contrarreste dicha baja; el incremento continuo de los costos de producción y la dificultad en alcanzar niveles de eficiencia similares a empresas equivalentes de clase mundial.

Puede ser pertinente complementar el análisis con un estudio prospectivo que considere como alternativa básica el comportamiento tendencial de la empresa. Vale la pena evaluar la posibilidad de que la Cámara de Diputados envíe al Ejecutivo, en calidad de estudios técnicos, aquellas auditorías de desempeño (como la presente) de las que se puedan derivar recomendaciones, alertas o lineamientos de política económica o sectorial.


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8.5.1.5 PEMEX. COSTO FINANCIERO DE LOS RENDIMIENTOS MÍNIMOS GARANTIZADOS Y LAS APORTACIONES PATRIMONIALES DEL APROVECHAMIENTO PARA OBRAS DE INFRAESTRUCTURA EN MATERIA DE EXPLORACIÓN, GAS, REFINACIÓN Y PETROQUÍMICA.

⎯ Objetivo. Verificar que en el valor del Certificado de Aportación "A", se reconocieron las

amortizaciones de capital efectuadas por PEMEX con cargo al costo financiero, derivadas de las operaciones de pago de los Rendimientos Mínimos Garantizados. Asimismo, comprobar que el costo financiero reconocido al cierre de 2004 por el manejo del Aprovechamiento para Obras de Infraestructura en materia de exploración, gas refinación y petroquímica fue reintegrado por la SHCP a PEMEX, se realizó de acuerdo con las disposiciones legales aplicables, constatar el cumplimiento de los objetivos y metas vinculados a este rubro. Por último, verificar que en los ámbitos objeto de esta revisión, la entidad no haya reincidido en irregularidades observadas en auditorías de cuentas públicas anteriores.


fue seleccionada en virtud de que se estimó pertinente verificar si el costo financiero por los Rendimientos Mínimos Garantizados (RMG) y el Aprovechamiento de Obras de Infraestructura (AOI) se calcularon, ejercieron, registraron contablemente y reportaron en la Cuenta Pública de 2004, de conformidad con la normatividad aplicable. Para esto, es importante señalar que en 2004 PEMEX pagó a la SHCP 10,387.8 millones de pesos de RMG por el servicio de la deuda cedida al Gobierno Federal en 1990; el monto total a valor nominal de la deuda reestructurada capitalizada por el Gobierno Federal ascendió a 7,577.6 millones de dólares, equivalentes a 22,334.2 millones de pesos, registrados por PEMEX en cuentas patrimoniales como Certificado de Aportación "A"; y respecto al Aprovechamiento de Obras de Infraestructura AOI, el Gobierno Federal, a través de la SHCP realizó transferencias a PEMEX por 33 mil millones de pesos de aportaciones al patrimonio de sus organismos subsidiarios. De acuerdo con la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2004, los recursos del AOI serían destinados a obras de infraestructura en materia de exploración, refinación, gas y petroquímica que realicen PEMEX y sus organismos subsidiarios.

Se determinó revisar el 88.0% de los 49,993.9 millones de pesos del universo seleccionado, monto conformado por 10,388.0 millones de pesos del rubro de RMG y por 39,605.6 millones de pesos del AOI, ambos importes presentados en la Cuenta Pública de 2004. La muestra auditada se integró por 10,388.0 millones de pesos del costo financiero de las amortizaciones de capital e intereses, de los RMG que afectan la partida presupuestal del costo financiero de deuda externa pagados por PEMEX y por 33,595.0 millones de pesos de pagos efectuados por PEMEX del AOI, que no fueron devueltos por la SHCP al organismo. Las áreas revisadas fueron las subdirecciones de Programación y Presupuestación, de Financiamientos y Tesorería y de Sistemas de Información Financiera de PEMEX Corporativo y la Administración del Centro Contable (ACC) de la Administración General de Recaudación (AGR) del Servicio de Administración Tributaria (SAT).

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La auditoría aplicada arrojó 11 resultados que motivaron

2 observaciones. Entre otras, se constató que PEMEX generó una pérdida cambiaria de 362.5 millones de pesos; y no recuperó en tiempo 595.0 millones de pesos, de la SHCP del Aprovechamiento para Obras de Infraestructura en materia de exploración, gas, refinación y petroquímica. Ambas situaciones ascendieron a 957.5 millones de pesos. Es de destacarse que el organismo informó que en 2005, se regularizaron estas situaciones.


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⎯ Acciones Promovidas. Se emitieron dos observaciones que generaron dos acciones, las cuales fueron dos Solicitudes de Aclaración-Recuperación sobre los montos antes citados.

⎯ Dictamen de la ASF. PEMEX cumplió con las amortizaciones relativas a los Rendimientos

Mínimos Garantizados y las reportó en la Cuenta Pública, por 10,387.8 millones de pesos, de conformidad con las tablas de amortización de la deuda capitalizada en 1990. Además, cumplió al actualizar en su contabilidad el valor de 10,222.5 millones de pesos del Certificado de Aportación "A", para llevarlo a 86,908.9 millones de pesos, al reconocer los efectos de la inflación, de acuerdo con el Boletín B-10 y conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor. Asimismo, Petróleos Mexicanos cumplió con las obligaciones fiscales del Aprovechamiento para Obras de Infraestructura en materia de exploración, gas, refinación y petroquímica, al enterarle a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público 33,595.0 millones de pesos en 2004. Se detectaron excepciones por un monto global de 957.5 millones de pesos, que representan 2.8% del total de la muestra auditada.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Como resultado de la revisión, se determinó un impacto Económico

(cuantificación monetaria de lo observado) por 957.5 millones de pesos, el cual representa el monto de las operaciones observadas, las cuales no necesariamente implican recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal y están sujetas a las aclaraciones que se efectúen, en los plazos establecidos para tal fin. Desde el punto de vista estratégico, la ASF promovió 2 acciones orientadas principalmente a recuperar recursos económicos para la Hacienda Pública Federal y arraigar la cultura de la rendición de cuentas.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. En la revisión no se encontraron

elementos que permitieran asegurar que la ASF cumplió con el objetivo de verificar que la entidad no haya reincidido en irregularidades observadas en auditorías de cuentas públicas anteriores. Se recomienda, por otra parte, que la ASF establezca procedimiento de responsabilidad por la no recuperación en tiempo de 595.0 millones de pesos de la SHCP del Aprovechamiento para Obras de Infraestructura en materia de exploración, gas, refinación y petroquímica.

8.5.1.6 PEMEX: EVALUACIÓN DEL BALANCE PRESUPUESTARIO Y LA DEUDA DE PETRÓLEOS MEXICANOS.

⎯ Objetivo. Evaluar por qué el balance presupuestario de Petróleos Mexicanos (PEMEX) y sus

principales componentes no se ajustaron a lo autorizado, y analizar las causas de las variaciones de los ingresos y gastos presupuestarios y de la deuda en el ejercicio 2004.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Especial, la cual fue seleccionada debido

a que los ingresos captados en 2004 fueron superiores en 46.3% (70,784.8 millones de pesos) respecto de los estimados, mientras que los gastos netos aumentaron 28.1% (38,534.1 millones de pesos) respecto de lo autorizado, por lo que el balance presupuestario fue dos veces mayor que el previsto (32,250.7 millones de pesos). En la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, PEMEX reportó un superávit de 48,240.0 millones de pesos en 2004, cifra superior en 19,448.8 millones de pesos en relación con el obtenido en 2003, para la evaluación realizada se tomaron en cuenta el balance presupuestario, los ingresos ordinarios, el gasto neto y la deuda pública. El área revisada fue la Subdirección de Programación y Presupuestación, dependiente de la Dirección Corporativa de Finanzas de PEMEX.


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⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La revisión arrojó 5 resultados sin observaciones. Entre éstos destacan los siguientes:

El balance presupuestario de PEMEX, en el periodo 2000-2004, fue superavitario en cuatro de los cinco años y registró una tasa media de crecimiento anual de 80.6% en términos reales, debido a los favorables precios del petróleo en el mercado internacional. Para el ejercicio 2004, el balance presupuestario de PEMEX reportó un superávit mayor del estimado en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2004 en 32,250.6 millones de pesos, superior al previsto en 201.7%, con lo que se ubicó en 0.6% del Producto Interno Bruto (PIB), participación superior a la prevista en 0.4 puntos porcentuales. Así, el superávit de PEMEX en ese año fue de 48,240.0 millones de pesos, superior en 19,448.8 millones de pesos respecto al observado en 2003. De 2000 a 2004 los ingresos por venta de bienes (brutos) registraron una tasa promedio anual del 5.0% en términos reales, como resultado principalmente del crecimiento medio anual que presentaron los impuestos facturados (21.0%) y las ventas externas (7.9%).

De 1995 a 2004, la carga fiscal acumulada de PEMEX fue de 3,274,788.2 millones de pesos, 57.3% del total de las ventas brutas. Ese monto expresado en dólares (290,163.7 millones de dólares), representó 9.0 veces el valor de los activos fijos del organismo en 2004 y 4.1 veces el saldo de la deuda externa del país. En el periodo 2000 a 2004, la carga fiscal de PEMEX registró una tasa media de crecimiento anual de 4.7% en términos reales, debido a los mayores ingresos obtenidos por la entidad, principalmente por sus ventas externas. El monto pagado por PEMEX por concepto de su carga fiscal, representó dos veces la inversión del Sector Público Presupuestario y tres veces la del Gobierno Federal, y alrededor de la tercera parte de los ingresos del Gobierno Federal. De lo anterior, se concluye que PEMEX ejerce una función básica como instrumento recaudatorio del Gobierno Federal, con base en la extracción de un recurso no renovable, el petróleo, cuyas reservas probadas se estiman para 11 años al mismo ritmo de extracción de 2004 (3,382.9 miles de barriles diarios). En 2004, los ingresos totales de PEMEX fueron superiores en 51.2% a lo estimado. Durante el periodo 2000-2004 el gasto neto de PEMEX registró una tasa de crecimiento promedio anual de 6.4% en términos reales, la del gasto programable fue de 7.5% y la del no programable de 1.2% promedio anual.

En el gasto programable, durante el periodo de 2000 a 2004, destaca el crecimiento del gasto de capital, que registró una tasa promedio anual en términos reales de 16.3%, ya que el gasto corriente se incrementó sólo 1.2%. En el gasto corriente, las mayores tasas de crecimiento promedio anual, en términos reales, las registraron la nómina de pensiones (8.2%) y los servicios personales (5.6%). Se presentaron decrementos en los capítulos de materiales y suministros (3.5%) y en servicios generales (0.9%). También la tasa media de crecimiento promedio anual, en términos reales, del gasto no programable en el periodo fue de 1.2%, y se originó por el incremento de los intereses, comisiones y gastos de la deuda externa (2.8%), asociados a los proyectos PIDIREGAS que entraron en


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operación durante el periodo; los vinculados con la tasa de interés interna se redujeron (2.3%), por la caída en las tasas mencionadas. En 2004 el gasto neto de PEMEX ascendió a 175,532.0 millones de pesos, monto que superó en 28.1% al autorizado en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2004. En el periodo 2000-2004 el saldo de la deuda disminuyó en 3,575.0 millones de pesos (3.3%) como resultado de un desendeudamiento por 51,964.9 millones de pesos, el interno por las mayores amortizaciones por concepto de créditos directos contratados con BANCOMER y con las Agencias de Crédito a la Exportación (ECA); y el externo por las mayores amortizaciones a las Líneas de Crédito de Comercio Exterior, a los créditos directos, a las aceptaciones bancarias y papel comercial, y por la liquidación al vencimiento de una emisión de bonos en el mercado europeo.

El saldo de la deuda de PEMEX alcanzó 103,990.2 millones de pesos en 2004, monto menor respecto del año anterior. La disminución del saldo de la deuda por 11,796.6 millones de pesos se originó fundamentalmente por el desendeudamiento externo, que se explica por la amortización de aceptaciones bancarias y papel comercial, y por la liquidación de una emisión de bonos en el mercado europeo. De 1995 a 2004, la carga fiscal acumulada de Petróleos Mexicanos (en pesos del 2004) fue de 3,274,788.2 millones, cifra que significó el 57.3% respecto del total de las ventas brutas (sin las deducciones por concepto de carga fiscal, ingresos indirectos y otros gastos). Ese monto expresado, en dólares a valor constante de 2004, equivale a 290,163.7 millones, y representó 9.0 veces el valor de los activos fijos con que contaba la empresa en 2004 (32,196.8 millones de dólares). Si se compara con el saldo de la deuda externa del país en 2004, estos recursos ascienden a 4.1 veces dicho saldo (70,313.4 millones de dólares).

⎯ Acciones Promovidas. No hubo acciones promovidas.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que, en términos generales y con el alcance señalado,

PEMEX cumplió con las disposiciones normativas aplicables en la elaboración y presentación de los estados presupuestarios examinados. Considera que en el ejercicio 2004 el superávit presupuestario resultó superior al previsto fundamentalmente por los altos precios del petróleo en el mercado internacional y por los recursos otorgados por el Gobierno Federal para constituir el Fondo para Inversión de Obras en Materia de Exploración, Gas, Refinación y Petroquímica; sin embargo, en el ejercicio mencionado y durante el periodo 2000-2004, la elevada carga fiscal provocó que el superávit fuera menor.

Los recursos presupuestarios de PEMEX después de la carga fiscal, se han canalizado principalmente al gasto de operación, en particular a servicios personales y servicios generales; en el de capital a la amortización de los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo que entraron en operación en el periodo; y en el no programable al pago de los intereses, comisiones y gastos de la deuda, en detrimento del crecimiento de la obra pública y de los bienes muebles e inmuebles. Esto también explica los insuficientes recursos que se han destinado a mantenimiento, ampliación y modernización de la estructura productiva del organismo.


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⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. El superávit en el balance presupuestario es explicado por el aumento de los ingresos por ventas de exportación, debido al mayor precio del petróleo, la depreciación del peso frente al dólar y las transferencias recibidas por el Gobierno Federal. Al respecto, es importante considerar que la proyección del precio de la mezcla mexicana presentó fuertes desviaciones, al estimarlo en el PEF de 2004, en 20 dólares por barril, cuando el observado al cierre del año fue de 31 dólares por barril, lo que implicó excedentes en ingresos petroleros por exportación de alrededor de 85 miles de millones de pesos, es decir, una desviación de 55.1% respecto de lo programado. Lo anterior, genera no sólo incertidumbre respecto del uso y destino de los recursos excedentes, sino que al propio tiempo se convierte en un fundamento poco confiable para justificar la adquisición de coberturas petroleras y para negociar pagos de primas de riesgo menos onerosas.

La carga fiscal de PEMEX es excesiva al representar 60.1% de sus ventas brutas, comparada con el porcentaje promedio que para otras empresas representa dicha carga (alrededor de 32% de sus ventas brutas). Surge nuevamente la necesidad de revisar el régimen fiscal de PEMEX para que éste presente viabilidad financiera en sus ingresos totales.

Con relación a la distribución de la carga fiscal entre los organismos subsidiarios de PEMEX, presenta una marcada desproporcionalidad ya que sólo PEMEX Exploración y Producción (PEP), que contribuye con 48% de las ventas brutas de la paraestatal, solventa el 86% de esta carga en calidad de renta petrolera.

Respecto a la deuda, su vulnerabilidad es elevada, porque la mayor parte es deuda titulada, no obstante, ésta sólo representa el 13% de las ventas brutas. Al considerar la deuda contingente, la deuda total se eleva a 914.2 miles de millones de pesos, lo que representa 107% de las ventas brutas. Cabe destacar, que dentro de los pasivos contingentes deberá asignarse un tratamiento especial para disminuir y/o especificar fuentes de repago del saldo de la deuda generado por los proyectos PIDIREGAS que ascendió a 244.6 miles de millones de pesos y evaluar con base en metodologías de comprobada eficiencia tecnológica el impacto de esos proyectos en la rentabilidad y productividad de PEMEX.

8.5.1.7 PEMEX. EVALUACIÓN FINANCIERA DE PETRÓLEOS MEXICANOS.

⎯ Objetivo. Analizar los Estados de Situación Financiera, de Resultados, y el de Origen y Aplicación de Recursos de Petróleos Mexicanos (PEMEX) en el ejercicio 2004, para evaluar la viabilidad, rentabilidad, y la fuente y el destino de recursos.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Especial, la cual fue seleccionada porque

en 2004 el patrimonio de PEMEX que reportó en su Estado de Situación Financiera consolidado, registró un incremento en términos reales de 14.2% respecto del año anterior (32,394.4 millones de pesos); además, el resultado neto de la entidad en el año aumentó respecto a 2003 en 54,828.1 millones de pesos. Se revisó la variación del patrimonio de Petróleos Mexicanos en 2004 respecto del ejercicio anterior (32,394.4 millones de pesos), de acuerdo a cifras reportadas en los Estados de Situación Financiera del Organismo. Las áreas revisadas fueron la Gerencia de Control Presupuestal, la Gerencia de Contabilidad y la Gerencia Fiscal.


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⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La revisión practicada por la ASF arrojó 11 resultados sin observación alguna. De éstos, destacan los siguientes:

En 2004 PEMEX fue solvente, ya que por cada peso de pasivo contó con 1.70 pesos de activo. Sin embargo, al considerar el periodo 2000-2004, se aprecia una tendencia al deterioro. En efecto, en ese lapso, el Pasivo tuvo una variación relativa mayor que la del Activo, superándola en 2.2 puntos porcentuales. Por lo anterior, la tendencia del patrimonio respecto del año 2000, en relación con el Activo, fue de descenso y la del Pasivo de ascenso. Consecuentemente se puede afirmar que el organismo es viable financieramente debido a que los activos alcanzaron a cubrir sus pasivos; sin embargo, de continuar la tendencia en la que el Pasivo muestra un mayor dinamismo que el Activo, el organismo presentará un fuerte deterioro en sus finanzas en el corto y mediano plazo.

En el periodo referido, el Pasivo creció en términos reales en 6.2%, debido al comportamiento del Pasivo a Largo Plazo, que registró una tasa media de crecimiento anual de 9.3%. Un factor que influyó preponderantemente en el comportamiento de este pasivo fue la reserva para jubilaciones e indemnizaciones, la cual creció en términos reales 13.7% promedio anual, debido al aumento del costo del Pasivo Laboral y por la actualización de las obligaciones laborales. Es importante destacar que dicho incremento está 7.5 puntos porcentuales por encima del que presenta el Pasivo Total durante el periodo, y fue superior en 4.0 puntos porcentuales a lo registrado en los ingresos presupuestarios totales netos (deducido el monto de la carga fiscal, los ingresos indirectos y otros gastos de venta) y 12.5 puntos porcentuales al Gasto Corriente. Esta situación limita el crecimiento de la inversión física. Desde otra perspectiva, la Reserva para Jubilaciones e Indemnizaciones presenta la mayor participación dentro del Pasivo Total y creció 11.7 puntos porcentuales en el periodo. De continuar con este ritmo, la entidad no contará con los recursos suficientes en el mediano y largo plazos para cubrir estas obligaciones, considerando que las ventas totales de la entidad se incrementaron en 7.8%.

Con relación al Estado de Resultados, en el periodo 2000-2002 se generaron pérdidas netas y en los ejercicios 2003 y 2004 se obtuvieron utilidades. PEMEX es una empresa altamente rentable antes de la carga fiscal, ya que la utilidad de operación en el periodo 2000-2004 le hubiera permitido quintuplicar su Activo Fijo al cierre del ejercicio 2004. La elevada carga fiscal de PEMEX, así como la falta de autonomía presupuestaria y la ausencia de reformas estructurales en lo fiscal y energético, han obligado a la entidad a financiar su inversión productiva mediante mecanismos alternos tales como los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS). Con ello, se le ha trasladado el costo de la ineficiente política recaudatoria y de combate a la evasión que ha instrumentado la SHCP. El indicador de Apalancamiento refleja que en los ejercicios 2000 y 2004, por cada peso de Patrimonio, PEMEX tenía deudas por 1.2 y 1.5 pesos, respectivamente, lo que significa que su Patrimonio estaba comprometido totalmente con sus acreedores en 20.0% y 50.0%, respectivamente, para esos años. Con relación al nivel de endeudamiento de la entidad, en el año 2004 registró un incremento de 4.8 puntos porcentuales con respecto al ejercicio 2000, debido principalmente al aumento del Pasivo a largo plazo, ya que el crecimiento del Activo total fue menor. Los Organismos Subsidiarios que presentaron mayor Apalancamiento y Nivel de Endeudamiento fueron PEMEX Refinación y PEMEX Petroquímica. El Margen Neto, el Margen Bruto, el Margen de Operación y el Margen antes de impuestos y derechos en el ejercicio 2004, muestran una tendencia positiva, ya que crecieron con respecto al año 2000, principalmente por el aumento en el total de las ventas por el alza en los precios


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internacionales del petróleo crudo, así como al menor crecimiento del costo de ventas y de los gastos de operación (administración y venta); sin embargo, es importante destacar que el Margen Neto se ve favorecido también porque los Derechos sobre Extracción de Petróleo y Otros Impuestos, y el entero del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, presentaron en conjunto un menor crecimiento que el de la Utilidad antes de Impuestos y los derechos.

El único organismo que presentó indicadores de rentabilidad favorables fue PEMEX Exploración y Producción, al tener en 2000 y 2004 los más altos márgenes de utilidad de operación, lo que le permitió compensar las pérdidas de las otras entidades subsidiarias e impactar en los resultados de los indicadores de PEMEX Consolidado. Se concluye que la mejoría que presentaron los indicadores de liquidez, de rotación de activos y cobro de cartera, y de rentabilidad en 2004, en relación con 2000, se debió fundamentalmente al incremento en el precio internacional del petróleo crudo, que es una causa exógena a la entidad. Además, los indicadores de apalancamiento presentaron condiciones desfavorables, ya que desde 2000 el patrimonio de PEMEX estaba comprometido totalmente con sus acreedores y el nivel de endeudamiento se incrementó de 2000 a 2004. De presentarse una drástica caída en los precios internacionales del petróleo combinada con un alza en las tasas de interés, PEMEX tendría graves problemas para seguir operando y cubrir la carga fiscal para financiar los gastos del Gobierno Federal. PEMEX aplica sus recursos principalmente a la carga fiscal y al gasto corriente, lo que limita el gasto de inversión en infraestructura a fin de favorecer una mayor extracción, refinación y procesamiento del petróleo y de gas. En ambos estados financieros, los indicadores de liquidez y solvencia inmediata muestran al cierre del ejercicio 2004 una mayor capacidad del organismo para cubrir sus obligaciones a corto plazo; sin embargo, en los estados financieros elaborados con Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados (PCGA) la razón de apalancamiento muestra que PEMEX tiene comprometido su patrimonio 27.4 veces en relación con su pasivo, lo que contrasta con una relación de 1.5 veces con los Principios Básicos de Contabilidad General (PBCG). Por lo que respecta al nivel de endeudamiento, los pasivos totales representan el 96.5% del valor total de los activos bajo los PCGA, en tanto que con los de PBCG, esta razón tiene un valor de 59.4%. Los estados financieros de PEMEX elaborados con PCGA demuestran que el organismo presenta graves problemas financieros, debido a su alto nivel de endeudamiento, derivado fundamentalmente de los Documentos por Pagar a Largo Plazo (deuda titulada y contingente diferente a PIDIREGAS) y de la Reserva para Jubilaciones e Indemnizaciones.

Las bajas utilidades que registró PEMEX en el periodo 2000-2004 (33,038.9 millones de pesos), obedecen a la elevada carga fiscal que soporta la empresa, la que representó en promedio el 64.4% del total de sus ingresos en el periodo. El organismo pagó impuestos por un total de 1’852,378.8 millones de pesos, lo que ha venido a compensar la ineficiencia recaudatoria de la SHCP. De haber pagado impuestos como cualquier otra empresa del país (32.0% para el ejercicio 2004), mas el pago del impuesto especial sobre producción y servicios, su utilidad de 2000 a 2004 hubiera sido de 815,049.0 millones de pesos, por lo que la situación de PEMEX hubiera sido totalmente distinta, ya que tendría altas utilidades y un elevado nivel de capitalización En un análisis prospectivo se tiene que el Activo Total para el 2009 registrará un valor de 1’405,308.7 millones de pesos y el Pasivo alcanzará 2’672,206.0 millones de pesos, como resultado del crecimiento de la Deuda (titulada y contingente) y la Reserva para Jubilaciones e Indemnizaciones. Asimismo, desde el ejercicio fiscal 2005, el total de pasivos superaría al de los activos y por lo tanto el valor del Patrimonio mostraría cifras negativas, es decir, a partir de ese año, el organismo estaría en quiebra técnica.


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⎯ Acciones Promovidas. No hubo acciones.

⎯ Dictamen de la ASF. En opinión de la ASF se considera que, en términos generales y con el alcance antes señalado, Petróleos Mexicanos cumplió con las disposiciones normativas aplicables en la elaboración y presentación de los estados financieros examinados. La Auditoría Superior de la Federación considera que la favorable situación financiera de Petróleos Mexicanos en 2004, se debió fundamentalmente al incremento de los precios internacionales del petróleo, lo que provocó que las utilidades de la empresa, antes y después de la carga fiscal, se incrementaron de manera significativa; no obstante lo anterior, la situación financiera de la entidad es delicada. De asumir responsabilidades fiscales similares a las aplicadas para la mayoría de las empresas petroleras a nivel mundial, que incluyen una renta petrolera, la situación financiera de Petróleos Mexicanos sería marcadamente favorable. La elevada carga fiscal y el incremento del pasivo laboral en el corto plazo impiden generar los recursos financieros suficientes para impulsar la inversión productiva que precisa la industria petrolera para garantizar el abasto de los derivados del petróleo y, a mediano y largo plazos, ponen en riesgo el futuro de esta empresa estratégica, prioritaria y fundamental para el crecimiento y desarrollo de México.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. A partir de un análisis de los estados

financieros consolidados de PEMEX de 2004, basado tanto en los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental (PBCG) que se reportan en la Cuenta Pública (en el que se basa la revisión del Informe que realiza la ASF), como en los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados (PCGA), donde se reconocen las obligaciones totales del organismo, se consideran los siguientes puntos críticos:

Se observa un deterioro progresivo de las cuentas de balance de la paraestatal, promovido en lo fundamental por la excesiva carga fiscal que en 2000-2004 aumentó 7.5% promedio anual real y representó 101.9% de la utilidad antes de impuestos, reflejándose en pérdidas netas en los primeros tres años y menores utilidades netas en 2003-2004 (PBCG). Estas últimas como resultado del dinamismo de los precios internacionales del petróleo. No obstante lo anterior, al incluir el total de las obligaciones financieras de PEMEX, (PCGA), que considera entre otros los pasivos contingentes como PIDIREGAS y reservas laborales, el deterioro es mayor, afectando seriamente el patrimonio y el resultado neto de la entidad, haciéndolo negativo para 2003 y 2004, 42.8 miles de millones de pesos y 25.5 miles de millones de pesos, respectivamente.

Al considerar el pasivo contingente, el activo sólo aumenta en 1.5 veces mientras que el pasivo lo hace en 2.4 veces y en consecuencia, el patrimonio disminuye drásticamente al representar tan sólo 12.8 % del reportado en los PBCG. Esto significaría, que al efecto de la carga fiscal hay que adicionar el impacto neto de los compromisos de deuda de los PIDIREGAS y del pasivo laboral. La deuda documentada de PEMEX ascendió en 2004 a 104 miles de millones de pesos reportada en los PBCG y a 491.6 miles de millones de pesos en los PCGA. Al revisar los datos de las ventas y de los resultados netos de la paraestatal, en ambos métodos contables, no se observa claramente el impacto esperado en la rentabilidad y productividad de los proyectos de inversión PIDIREGAS, que constituyen uno de los principales pasivos contingentes de la entidad: incluyendo los compromisos totales de PEMEX, las ventas solo aumentan 1.07 veces, con relación a los CBCG y las utilidades se convierten en pérdidas.


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En tales circunstancias, surge nuevamente la necesidad de revisar el régimen fiscal de PEMEX, a través de la cual se elimine o reduzca el impacto oneroso que está generando la SHCP en las finanzas del organismo, al generarle elevados incrementos de costos financieros y considerables obligaciones de pasivos contingentes. Habrá que considerar que la situación financiera del organismo no es más grave en la actualidad debido al beneficio propiciado por el incremento inusitado de los precios de la mezcla mexicana. El escenario podría cambiar y provocar una severa crisis energética y financiera. Es conveniente también que la SHCP conforme un equipo de trabajo dedicado a evaluar la rentabilidad y productividad de los proyectos PIDIREGAS, tanto en cada uno de los más de cien proyectos en operación, como en el impacto en las ventas y en los resultados netos de operación de la paraestatal. Es urgente la necesidad de diseñar y aplicar metodologías tecnológicamente confiables para realizar análisis de sensibilidad que permitan óptimos resultados en la evaluación. Es importante que la ASF además de recomendar que los vehículos financieros de PEMEX, como el Master Trust, el fideicomiso F-163, Repcon Lux, S.A. y PEMEX Finance Ltd., reporten los resultados de sus operaciones en la Cuenta Pública, evalúe el impacto que están provocando en la situación financiera de la entidad, aumentando los pasivos mediante la contratación de deuda contingente de alto costo. Con relación a la proyección al 2009 del Estado de Situación Financiera de PEMEX, en la revisión elaborada por la ASF no se aclara si las variables económicas (PIB, tasas de interés e inflación) son las únicas que está incluyendo en sus pronósticos y de se este el caso, no estaría considerando variables críticas como los precios del petróleo. De cualquier manera, habrá que revisar los supuestos considerados ya que al menos para 2005, sus estimaciones fueron muy diferentes a las observadas.


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8.5.2 PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN

Atribuciones La misión de Pemex Exploración y Producción (PEP) es maximizar el valor económico a largo plazo de las reservas de crudo y gas natural del país, garantizando la seguridad de sus instalaciones y su personal, en armonía con la comunidad y el medio ambiente. Sus actividades principales son la exploración y explotación del petróleo y el gas natural; su transporte, almacenamiento en terminales y su comercialización de primera mano; éstas se realizan cotidianamente en cuatro regiones geográficas que abarcan la totalidad del territorio mexicano: Norte, Sur, Marina Noreste y Marina Suroeste.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a PEP (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a PEMEX Exploración y Producción un total de 40 auditorías, de las cuales 2 fueron de Desempeño, 19 Financieras y de cumplimiento, 18 de Obra pública e inversiones físicas y una Especial. El año 2003, fue el más auditado, con 11 revisiones.






RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 522 acciones, que en su mayoría (361) tuvo carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 53 Solicitudes de intervención del OIC, 95 Solicitudes de aclaración y 13 Pliegos de observaciones. De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, PEMEX Exploración y Producción había solventado el 85.8% de las acciones promovidas y el resto se encontraba en proceso de solventación. Cabe hacer notar que el total de pliegos de observaciones fue atendido en tiempo y forma.


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SUB TOTAL% DE



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 522 448 85.8% 446 2 0 74 14.2%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN


EMITIDAS





Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo 5 auditorías a PEP, de las cuales 2 fueron Financieras y de cumplimiento y 3 de Obra pública e inversiones físicas: Auditorías Financieras y de cumplimiento:

⎯ Cuentas de Balance-Activo "Activos Fijos Improductivos". ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 3000 "Servicios Generales".

Auditorías de Obra Pública e Inversión Física:

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Revisión Normativa de la Contratación de Inversiones Físicas Federales Realizadas por Pemex Exploración y Producción en el Ejercicio de 2004.

⎯ Proyecto de Inspección, Mantenimiento y Logística Marina Noreste, en el Estado de Campeche.

⎯ Proyecto Pidiregas Cantarell, en los Estados de Campeche y Tabasco. De la práctica de las cinco auditorías citadas, la ASF emitió 51 observaciones de las que derivaron 62 acciones promovidas: 50 (80.6%) fueron de carácter preventivo y 12 (19.4%) de carácter correctivo. De éstas últimas, 8 fueron solicitudes de aclaración-recuperación, 1 Solicitud de intervención de la Instancia recaudadora y 3 Pliegos de observaciones.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de auditoría seleccionada para analizar los resultados de la gestión de PEMEX Exploración y Producción.


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8.5.2.1 PEP: PROYECTO PIDIREGAS CANTARELL, EN LOS ESTADOS DE CAMPECHE Y TABASCO.

⎯ Objetivo. Verificar que las obras se licitaron, contrataron y ejecutaron de conformidad con la

legislación aplicable, que los pagos se ajustaron a los volúmenes de obra ejecutados y al tipo y calidad de los materiales especificados y que se aplicaron correctamente los precios unitarios de los contratos y extraordinarios autorizados; asimismo, que la entrega de las obras se efectuaron conforme a lo previsto en los contratos.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría de Obra Pública e Inversión Física, la

cual fue seleccionada para evaluar en 13 contratos que se cumplió con los objetivos y metas de dicho proyecto, así como por la importancia de su participación en el gasto ejercido de 14,441.5 millones de pesos, lo que representó un incremento de 14.3% del presupuesto total asignado de 12,637.8 millones de pesos. Se revisó el 51.3% de la totalidad del universo seleccionado (14,441.5 millones de pesos) y los conceptos que comprendieron la ejecución de los trabajos por ser representativa del monto ejercido y por ser susceptible de verificar. Las áreas revisadas fueron: Pemex Exploración y Producción, Gerencia de Proyecto Región Marina Noreste, Subgerencia de Ingeniería y Desarrollo de Obras Estratégicas (SIDOE), Subgerencia de Construcción de Obras “A”, Subgerencia de Planeación, Control y Sistemas, y Subgerencia de Costos, en los estados de Campeche, Tabasco y en México, D.F.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La auditoría arrojó 23 resultados que motivaron 29

observaciones. Entre estos resultados destacan los siguientes: Se constataron cálculos incorrectos de ajuste de costos por 431.0 miles de pesos, así como pagos injustificados a la empresa Kvaener, US, Inc. por inobservancia de las normas de contratación por 301.7 millones de pesos. Se determinó un pago indebido de un precio unitario extraordinario por 8.5 millones de pesos. Se advirtió la formalización de un convenio adicional sin la firma del titular. Se observaron pagos en exceso por errores aritméticos en la estimación, una incorrecta aplicación de factores de ajuste de costos y un pago incorrecto de otro precio unitario extraordinario por 611.5 miles de pesos.

⎯ Acciones Promovidas. Como resultado de la revisión se emitieron 29 observaciones, que

generaron 37 acciones: 29 Recomendaciones, 7 Solicitudes de Aclaraciones-Recuperaciones y un Pliego de Observaciones.

⎯ Dictamen de la ASF. En términos generales y respecto de la muestra señalada, Pemex

Exploración y Producción cumplió las disposiciones normativas aplicables a la planeación, programación, presupuestación, licitación, contratación y ejecución, excepto por las observaciones emitidas, de las que destacan las siguientes: incorrecta autorización y aplicación de un precio unitario extraordinario, pago improcedente de un precio unitario extraordinario cuyos trabajos ya estaban considerados en el catálogo de conceptos de concurso y un pago injustificado por falta de adecuados controles. El importe de las irregularidades determinadas por 305.8 millones de pesos representa el 4.2% de la muestra revisada.


de 311.4 millones de pesos, el cual no necesariamente implica que se recupere o que implique daños a la Hacienda Pública Federal. Como resultado de la misma revisión, las acciones promovidas prevén generar efectos estratégicos, en particular en el fortalecimiento de los mecanismos de operación y control, el cumplimiento de la normativa y la legislación y recuperación de recursos económicos para la Hacienda Pública Federal; asimismo, la entidad de


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control superior busca impulsar la eficiencia y eficacia de la acción pública, promover la implantación de mejores prácticas gubernamentales y arraigar la cultura de la rendición de cuentas.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. El dictamen de la ASF (“Pemex

Exploración y Producción cumplió las disposiciones normativas aplicables a la planeación, programación, presupuestación, licitación, contratación y ejecución”) revela cierta inconsistencia con las observaciones reportadas en el Informe, en razón de la relevancia de las irregularidades que motivaron un impacto económico de 311.4 millones de pesos y de la promoción de 8 acciones correctivas (7 Solicitudes de Aclaraciones-Recuperaciones y un Pliego de Observaciones), además de las 29 recomendaciones.


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8.5.3 COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD (CFE)

Atribuciones La Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, le otorga a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) atribuciones para prestar el servicio público de energía eléctrica; proponer a la Secretaría de Energía, los programas de energía; importar y exportar, en forma exclusiva, energía eléctrica; formular y proponer al Ejecutivo Federal los programas de operación, inversión y financiamiento que a corto, mediano o largo plazos requiera la prestación del servicio público de energía eléctrica; promover la investigación científica y tecnológica nacional en materia de electricidad y el desarrollo y la fabricación nacional de equipos y materiales utilizables en el servicio público de energía eléctrica. Igualmente, puede celebrar convenios o contratos con los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios o con entidades públicas y privadas o personas físicas para la realización de actos relacionados con la prestación del servicio público de energía eléctrica. El servicio público de energía eléctrica comprende la generación, conducción, transformación, distribución y mantenimiento del sistema eléctrico nacional; y la realización de todas las obras, instalaciones y trabajos que requieren la planeación, ejecución, operación y mantenimiento del sistema eléctrico nacional.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a la CFE (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a la CFE un total de 49 auditorías, de las cuales 2 fueron de Desempeño, 21 Financieras y de cumplimiento, 25 de Obra pública y una Especial. El año 2002, fue el más auditado, con trece revisiones.






RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 876 acciones, que en su mayoría (645) tuvo carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 37 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, 169 solicitudes de aclaración, una promoción para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias y 24 pliegos de observaciones fincados directamente por la ASF. De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, la CFE había solventado el 96.7% de las acciones promovidas y el resto se encontraba en proceso de solventación, incluidos 6 de los 24 Pliegos de observaciones.


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SUB TOTAL% DE



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 876 847 96.7% 826 20 1 29 3.3%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD


EMITIDAS





Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo veinticinco auditorías a la Comisión Federal de Electricidad, de las cuales, tres se realizaron al Informe de Avance de la Gestión Financiera y veintidós a la Cuenta Pública. Por tipo de auditoría, la ASF practicó una de Desempeño, cuatro Financieras y de Cumplimiento, y veinte de Obra Pública e inversiones físicas, mismas que a continuación se enuncian: Auditoría de Desempeño:

⎯ Evaluación de las Actividades de Generación de Energía Eléctrica. Auditorías Financieras y de cumplimiento:

⎯ Viabilidad Financiera de la Inversión Directa PIDIREGAS “Central Geotérmica 3 Vírgenes”. ⎯ Cuentas de Balance – Activo, “Materiales para Operación”. ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 2000 “Materiales y Suministros”. ⎯ Erogaciones por la adquisición de energía a productores independientes.

Auditorías de Obra Pública e Inversión Pública: ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 2000 “Materiales y Suministros”.

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 5000 “Bienes Muebles e Inmuebles”. ⎯ Proyecto Clave Número 0318TOQ0137 “Equipo de Laboratorio-Subdirección Técnica”. ⎯ Adquisición de Equipo de Laboratorio, en el Estado de Guanajuato. ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 5000 “Bienes Muebles e Inmuebles”. ⎯ Proyecto K557 “Dar Mantenimiento a Centrales Generadoras”, en México, D.F. y en los

Estados de Sonora, Nuevo León, Jalisco y México. ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 5000 “Bienes Muebles e Inmuebles”. ⎯ Proyecto K558 “Modernizar y Rehabilitar las Centrales Generadoras”, en los Estados de

Sonora y Jalisco. ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 5000 “Bienes Muebles e Inmuebles”. ⎯ Proyecto K565 “Modernizar y Equipar las Subestaciones y Líneas de Transmisión”, en México,

D.F. y en los Estados de Coahuila y Nuevo León ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 5000 "Bienes Muebles e Inmuebles".


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⎯ Proyecto K569 "Construir y Ampliar las Líneas de Subtransmisión, Redes, Subestaciones, Líneas de Distribución y Centros de Distribución", en el Estado de Baja California.

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 5000 "Bienes Muebles e Inmuebles". ⎯ Proyecto K570 "Operar y Mantener los Procesos de Distribución y Comercial" en los Estados

de Baja California y Sonora. ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 5000 "Bienes Muebles e Inmuebles". ⎯ Revisión Normativa de la Contratación de Inversiones Físicas Realizadas por la CFE en el

Ejercicio de 2004. ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas". ⎯ Proyecto 4K005 "Construcción y Ampliación de Líneas de Subtransmisión. ⎯ Redes, Subestaciones, Líneas de Distribución. ⎯ Centros de Distribución, Agencias Comerciales, Medidores y Acometidas", en Oaxaca. ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas". ⎯ Proyecto 4K010 "Proyectos de Transformación y Transmisión de Energía Eléctrica", en los

Estados de Baja California y Oaxaca. ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas". ⎯ Revisión Normativa de la Contratación de Inversiones Físicas Federales Realizadas por

Comisión Federal de Electricidad en el Ejercicio de 2004. ⎯ CCI Guerrero Negro II, en el Estado de Baja California Sur 277. ⎯ LT 615 Subtransmisión Peninsular, en los Estados de Quintana Roo y Yucatán. ⎯ SE 413 Noroeste-Occidental, en los Estados de Querétaro, Guanajuato y Sinaloa. ⎯ SE 607 Sistema Bajío-Oriental, en los Estados de Aguascalientes, Chiapas, Guanajuato, Jalisco,

México, Puebla y Querétaro. ⎯ TG Tuxpan, en el Estado de Veracruz 332. ⎯ 26 CH Ing. Manuel Moreno Torres (2da. etapa), en el Estado de Chiapas ⎯ 31 LT Manuel Moreno Torres Red Asociada (2da. etapa), en los Estados de Chiapas, Veracruz,

Oaxaca, Puebla y Tlaxcala. ⎯ 43 LT Red Asociada de la Central Río Bravo III (1a Fase), en los Estados de Nuevo León y

Tamaulipas. ⎯ 67 LT Red de Transmisión Asociada a la Laguna II, en los Estados de Coahuila y Durango. ⎯ 69 LT 707 Enlace Norte-Sur, en los Estados de Aguascalientes, Coahuila, San Luis Potosí y

Zacatecas. De la práctica de las veinticinco auditorías citadas, la ASF emitió 141 observaciones, de las que derivaron 159 acciones promovidas: de ellas 142 (89.3%) son recomendaciones de naturaleza preventiva y 17 (10.7%) de carácter correctivo. De éstas, 157 acciones deberán ser atendidas o solventadas por la entidad fiscalizada; y 2 por el Órgano Interno de Control respectivo, en los plazos y términos que establezcan las disposiciones legales aplicables y las notificaciones expedidas por la Auditoría Superior de la Federación. En términos generales, el ente de fiscalización superior de la Federación determinó en todas las auditorías realizadas a la CFE que en la entidad auditada, las áreas específicas sujetas a revisión y los programas fiscalizados, cumplieron con la normatividad requerida para el ejercicio presupuestal correspondiente, no obstante las irregularidades detectadas en éstas.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de la auditoría que fue seleccionada para analizar los resultados de la gestión en la Comisión Federal de Electricidad.


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8.5.3.1 CFE: EVALUACIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE GENERACIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA.

⎯ Objetivo. Verificar que las actividades de generación de energía eléctrica, a cargo de la Comisión

Federal de Electricidad, se ejecutaron conforme a lo establecido en la política pública; evaluar a la entidad en términos de la eficacia con que cumplió los objetivos de asegurar el suministro de energía eléctrica y de buscar incrementar los estándares de calidad y precio a niveles internacionales, así como de alcanzar niveles de competitividad de empresas de clase mundial mediante el incremento de la eficiencia operativa de sus plantas generadoras y sistemas eléctricos, con la implantación de mejoras tecnológicas y el mantenimiento adecuado a los sistemas de generación; constatar que las actividades de generación de energía eléctrica se administraron en condiciones de eficiencia y economía y determinar el comportamiento de los actores de acuerdo con el marco jurídico aplicable y el desempeño de los servidores públicos responsables de ejecutar las actividades de generación de energía eléctrica.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría de Desempeño, la cual se seleccionó para

evaluar que se cumplió con los objetivos y metas de asegurar el suministro de energía eléctrica con estándares de calidad y precios internacionales y por la importancia de su gasto ejercido que fue de 102,036.6 millones de pesos, monto superior en 7.4% al presupuesto original. La muestra auditada abarcó el 100.0% de los recursos que conforman el universo seleccionado. Se revisó la consistencia de las cifras reportadas en el PEF y la Cuenta Pública, respecto de los registros internos de la entidad fiscalizada. La auditoría comprendió el análisis de los resultados de las actividades de generación de energía eléctrica en 2004 y su comparación con los resultados del periodo 2000-2003. La prospectiva se realizó hacia el año 2013, de conformidad con la planeación establecida en el Programa de Obras e Inversiones del Sector Eléctrico (POISE), 2004-2013.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La ASF determinó que la CFE no ha cumplido con la meta

de incrementar en 27.8% la generación de energía eléctrica mediante fuentes renovables de energía durante el periodo 2001-2004, ya que en 2004 el incremento alcanzado fue de 14.7%, resultado inferior en 13.1 puntos porcentuales a lo programado por la CFE, por lo que de seguir esta tendencia la entidad no alcanzará la meta de 41.7% establecida por la entidad para 2006.

Por otra parte, la ASF observó que la CFE carece de un sistema de indicadores que mida la eficiencia operativa de sus plantas generadoras y sistemas eléctricos en comparación con empresas de clase mundial, en el que se incluyan los resultados de los índices de Disponibilidad Propia, Confiabilidad en el Arranque, Eficiencia Térmica y Régimen Térmico, con el fin de evaluar el grado de cumplimiento del objetivo de buscar la competitividad como empresa de clase mundial, operando sobre la base de indicadores internacionales de tecnología, en cumplimiento del artículo 48 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales.

Asimismo, como parte de la evaluación de la productividad laboral y de la eficiencia de los recursos humanos en materia de generación de energía eléctrica, la ASF indica que la CFE establezca un sistema de indicadores que compare la productividad laboral de la entidad fiscalizada con respecto de las empresas de clase mundial, con el fin de evaluar el grado de cumplimiento del objetivo referente a consolidarse como empresa pública de clase mundial, operando sobre la base de indicadores internacionales de productividad, en cumplimiento del artículo 48 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales.

⎯ Acciones Promovidas. En resumen se emitieron 8 observaciones que generaron igual número de

acciones promovidas, las cuales son recomendaciones al desempeño.


348

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que la CFE cumplió razonablemente con las disposiciones legales y normativas aplicables al cumplimiento de los objetivos y metas de la generación de energía eléctrica. Existen algunas salvedades, entre las que destacan que la CFE no cuenta con indicadores que permitan evaluar su competitividad como empresa de clase mundial, con base en su eficiencia operativa, sus mejoras tecnológicas y su productividad; y en el PEF 2004 no se establecieron objetivos y metas alineados con el propósito de mejorar el costo del servicio.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Los resultados de la auditoría contribuirán a que la entidad

fiscalizada establezca un sistema de indicadores que permita comparar sus resultados de generación de energía eléctrica con los de empresas de clase mundial, con base en su eficiencia operativa, sus mejoras tecnológicas y sus niveles de productividad.

Como resultado de la revisión practicada, la Auditoría Superior de la Federación promovió 8 acciones orientadas principalmente a fortalecer los mecanismos de operación en términos de eficacia, eficiencia y economía; alentar la implantación y utilización de sistemas de medición del desempeño; y fomentar el óptimo aprovechamiento y aumentar la calidad de los bienes y servicios.

⎯ Comentarios del Ente Fiscalizado. Respecto a la competitividad a nivel mundial, la CFE

puntualizó que “Como la auditoría se centra en actividades de generación, la comparación debería realizarse entre costos de generación o precios de transferencia de generación a transmisión y no entre tarifas, donde se incluye la transmisión, distribución y comercialización de la electricidad... En cualquier caso, la comparación sería difícil, ya que muchas de las empresas de clase mundial participan en mercados competitivos y las ventas se definen mediante contratos bilaterales libremente establecidos entre las partes o en un mercado spot mayorista”. “La modernización de nuestro parque de generación se encuentra contemplada en el Programa de Obras e Inversiones del Sector Eléctrico (POISE), en el cual se contemplan unidades nuevas con tecnología actual así como también modernización de unidades termoeléctricas convencionales bajo la modalidad de repotenciación, que mejora el desempeño y la eficiencia de las unidades”.

“Las diferencias entre las cifras reportadas en la Cuenta Pública de 2004 y los registros internos de CFE, se deben a los ajustes “Tipo de Mantenimiento”, los cuales se realizaron con posterioridad a la entrega de la información para la Cuenta Pública del 2004, por lo que no fue posible ajustar la misma”.

En lo referente a los resultados que se refieren a la productividad laboral CFE comentó: “Debido al interés de CFE en realizar un escrupuloso estudio de Benchmarking fue necesario dividir las 24 centrales con 95 unidades seleccionadas en tres estudios los cuales fueron programados en 2003, 2004 y 2005. Estos resultados nos llevaron a acciones para que nuestra empresa opere sobre la base de indicadores internacionales de productividad: cierre de capacidad obsoleta y antieconómica; transferencia de trabajadores de la Subdirección de Generación hacia otros procesos, definición de política de contratos menores durante la realización de los mantenimientos; optimización de recursos humanos al iniciar la negociación para integrar en un complejo las 2 centrales generadoras de Manzanillo; y elaboración de estudio de optimización de estructuras de recursos humanos para las áreas de generación”. “Del análisis de la información que CFE entregó a la ASF, se puede concluir que aún cuando no se tiene un indicador ex profeso para costos en el PEF, los costos de generación fueron mejores en términos reales, resultado del cumplimiento de los demás indicadores establecidos en el mismo


349

documento, aunado a que las medidas que se tomaron traen como consecuencia la mejoría en los costos, como ejemplo está el cierre de centrales que por sus características resultaban antieconómico seguir operándolas, o disminuir el tiempo de interrupción por usuario, o la modernización de los servicios al cliente, etc.”

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. Es necesario señalar al alcance de los

objetivos planteados por la ASF, respecto de evaluar a la entidad en términos de la eficacia con que cumplió los objetivos de buscar incrementar los estándares de calidad y precio a niveles internacionales, que su evaluación a niveles internacionales carece de parámetros que permitan realizar una comparación que indique una referencia de “calidad y precio” en el contexto de la competitividad en el ramo, ya que muchas de las empresas de clase mundial participan en mercados competitivos en donde las ventas de energía se definen mediante contratos bilaterales libremente establecidos entre las partes o en un mercado spot mayorista, tal como lo menciona el ente auditado. Por otra parte, no podemos perder de vista que la prioridad de la CFE es satisfacer el mercado de consumo interno, por lo que para realizar una comparación a partir de la calidad y el precio, ésta tendría que realizarse entre empresas que tuvieran iguales objetivos o a partir de los costos de generación de la energía; por lo anterior, es necesario que la ASF evalué en el contexto de sus objetivos de revisión, la viabilidad de la procedencia y posible cumplimiento de sus recomendaciones, en el sentido de que la CFE elabore indicadores que permitan evaluar su competitividad como empresa de clase mundial, con el objeto de garantizar la utilidad, coadyuvancia y mejora de sus intervenciones en los entes fiscalizados. Por otra parte, se verificó que de acuerdo a los procedimientos de auditoría aplicados por la ASF, respecto de la evaluación de los perfiles de servidores públicos involucrados en los procesos de generación de energía eléctrica, éstos se llevaron a cabo a nivel de verificar el cumplimiento de la normativa interna de CFE y a través de cuestionarios aplicados por la ASF. Sin embargo, es necesario señalar que en lo sucesivo la ASF debe incorporar procedimientos de compulsa de la documentación de los expedientes del personal, con el fin de verificar su autenticidad, al margen de que se compruebe que existe una capacitación efectiva y constante.


350

8.5.4 LUZ Y FUERZA DEL CENTRO

Atribuciones El artículo segundo del Decreto que crea a Luz y Fuerza del Centro, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de febrero de 1994, le otorga atribuciones para prestar el servicio público de energía eléctrica; utilizar las centrales generadoras, las líneas de transmisión y las subestaciones de potencia que actualmente operan en el centro de la República Mexicana, aplicándose los criterios técnicos establecidos por la CFE, sin perjuicio de que la CFE, en cumplimiento de las funciones que le encomienda la Ley, tendrá a su cargo la prestación del servicio público de energía eléctrica en todo el territorio nacional inclusive dentro de “la zona” operada por Luz y Fuerza del Centro.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a LFC (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a Luz y Fuerza del Centro 28 auditorías a la Cuenta Pública, de las cuales una fue de Desempeño, 26 de Regularidad y una Especial. El año 2002, fue el más auditado, con 14 revisiones.



Financieras y de Cumplimiento 11 3 2 3 3Obra Pública e Inversiones Físicas 15 1 1 10 3SistemasRecursos Federales a EntidadesRecursos Federales a Municipios



RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003LUZ Y FUERZA DEL CENTRO

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 416 acciones, que en su mayoría (333) tuvo carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 41 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, 30 solicitudes de aclaración, una solicitud de intervención de la Instancia Recaudadora, y 11 Pliegos de observación fincados directamente por la ASF. De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, la LFC había solventado el 95.0% de las acciones promovidas, quedando pendientes 15 recomendaciones; 4 solicitudes de Intervención del OIC y 2 Solicitudes de aclaración.


351

SUB TOTAL% DE



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 416 395 95.0% 385 10 0 21 5.0%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003LUZ Y FUERZA DEL CENTRO


EMITIDAS





Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo 13 auditorías a Luz y Fuerza del Centro, de las cuales, una correspondió al Informe de Avance de Gestión Financiera y 12 a la Cuenta Pública. Por tipo de auditoría, la ASF practicó seis auditorías Financieras y de cumplimiento y siete de Obra Pública e Inversión Física: Auditorías Financieras y de Cumplimiento:

⎯ Deuda Pública Interna. ⎯ Cuentas de Balance -Activo, "Bancos". ⎯ Cuentas de Balance-Activo, "Consumidores Público". ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 2000 "Materiales y Suministros". ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 3000 "Servicios Generales". ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 5000 "Bienes Muebles e Inmuebles".

Auditorías de Obra Pública e Inversión Fisica:

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 5000 "Bienes Muebles e Inmuebles" Proyecto K204 "Desarrollar y Construir Sistemas de Potencia e Instalaciones Eléctricas que dan Alimentadores a la Red de 23 KV", en México, D.F.

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 5000 "Bienes Muebles e Inmuebles", Proyecto K206 "Desarrollar y Construir Sistemas de Distribución", en México, D.F.

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 5000 "Bienes Muebles e Inmuebles" Proyecto R209 "Adquirir y Proporcionar Servicios y Elementos de Construcción, Fabricación, Planeación, Informáticos y de Comunicación" en México, D.F.

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 5000 "Bienes Muebles e Inmuebles", Revisión Normativa de la Adquisición de Bienes Muebles Realizada por Luz y Fuerza del Centro (LFC)

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto K204 "Desarrollar y Construir Sistemas de Potencia e Instalaciones Eléctricas que dan Alimentadores a la Red de 23 KV" en México, D.F.


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⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Proyecto K206 "Desarrollar y Construir Sistemas de Distribución" en México, D.F.

⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 6000 "Obras Públicas", Revisión Normativa de los Acuerdos por Administración Directa Realizados por Luz y Fuerza del Centro (LFC).

De la práctica de las trece auditorías citadas, la ASF emitió 41 observaciones que generaron 45 acciones; 40 de ellas (88.9%) son recomendaciones de naturaleza preventiva y 5 (11.1%) de carácter correctivo. De éstas, 42 acciones deberán ser atendidas o solventadas por la entidad fiscalizada; 2 por el Órgano Interno de Control respectivo; y 1 por la Secretaría de la Función Pública, en los plazos y términos que establezcan las disposiciones legales aplicables y las notificaciones expedidas por la Auditoría Superior de la Federación. En términos generales, el ente de fiscalización superior de la Federación determinó en todas las auditorías realizadas en Luz y Fuerza del Centro que en la entidad auditada, las áreas específicas sujetas a revisión y los programas fiscalizados, cumplieron con la normatividad requerida para el ejercicio presupuestal correspondiente, no obstante las irregularidades detectadas en éstas.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de la auditoría que fue seleccionada para analizar los resultados de la gestión en Luz y Fuerza del Centro (LFC).

8.5.4.1 LFC: DEUDA PÚBLICA INTERNA.

⎯ Objetivo. Revisar la deuda interna de Luz y Fuerza del Centro, su registro en la contabilidad, su presentación en los Estados Financieros y su reporte en la Cuenta Pública de 2004, de conformidad con la normativa; asimismo, constatar el cumplimiento de objetivos y metas vinculados a este concepto, y verificar que, en el ámbito objeto de esta revisión, la entidad no reincidió en irregularidades observadas en auditorías de cuentas públicas anteriores.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Financiera y de Cumplimiento, a través

de la cual se revisó el registro del total de la Deuda Pública Interna a largo plazo de Luz y Fuerza del Centro por 22,988.8 millones de pesos, que representa el 100% del monto presentado en la Cuenta Pública y en los Estados Financieros Dictaminados al 31 de diciembre de 2004. La revisión se realizó en las subdirecciones de Finanzas y de Planeación Estratégica, adscritas a Luz y Fuerza del Centro, así como la Secretaría Técnica de la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento (CIGF).

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La ASF revisó la copia del Convenio para el Saneamiento

Financiero del Organismo Descentralizado Federal, denominado Luz y Fuerza del Centro (LFC), celebrado el 11 de mayo de 1994, en el cual se determinó que de conformidad con la declaración lll del citado convenio, con fecha 25 de febrero de 1993 se firmó un Convenio de Asunción de Pasivos de la Compañía de Luz y Fuerza del Centro, S.A., y Compañías Asociadas (en Liquidación), sujeto a la condición suspensiva del cumplimiento de compromisos de productividad, mismo que fue ratificado y modificado en algunas de sus cláusulas el 1 de febrero


353

de 1994, dicha asunción ascendió a 21,476.0 millones de pesos, la amortización del adeudo se iniciaría a partir del 1 de enero de 1995, y se aplicaría, para el efecto, el importe neto del aprovechamiento a que se refiere el artículo 46 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, aprovechamiento que no se pagó y, por consiguiente, no se amortizó dicha deuda.

La ASF determinó en su revisión que LFC reconoció que el Gobierno Federal se subrogó en los derechos que con el carácter de acreedor correspondieron a la CFE, en cuanto al pasivo contraído por la Cía. de Luz y Fuerza del Centro, S.A., y Compañías Asociadas (en Liquidación) en favor de CFE por 21,476.0 millones de pesos y por su parte, el Gobierno Federal convino en que relevaría a LFC de la obligación de pagarle esta cantidad al concluir el plazo de cinco años pactado para el Saneamiento Financiero, sujeto al cumplimiento cabal y oportuno, principalmente de lo siguiente:

LFC debería establecer metas de desempeño, de déficit o, en su caso, superávit financiero mensual y trimestral, a nivel devengado, situación que se constató en el Convenio para el Saneamiento Financiero, ya que incluye los indicadores y metas de productividad que se comprometió a llevar a cabo.

El Gobierno Federal a través de la SHCP debería realizar el saneamiento financiero, mediante la asunción de pasivos de entidades paraestatales estratégicas o prioritarias, cuyas funciones estuvieran asociadas a la prestación de servicios públicos, de acuerdo con los fines para los que fueron creadas, situación que se cumplió al celebrar el Convenio para el Saneamiento Financiero citado. La CIGF debería evaluar periódicamente el cumplimiento de los convenios, respecto de las metas establecidas en dichos instrumentos y, en caso de observar hechos que contravinieran las estipulaciones concertadas, la CIGF propondría a la Secretaría de Energía Minas e Industria Paraestatal (SEMIP) y a LFC las medidas conducentes para corregir las desviaciones detectadas, de conformidad a la cláusula primera del citado convenio. Al respecto, la Secretaría Técnica de la CIGF sustentó que en noviembre de 1994 y en agosto de 1995 tomó nota del documento evaluatorio que le presentó la SEMIP e informó que entre estos dos acuerdos no hubo otra evaluación, y no proporcionó evidencia de que en 2004 sí se hubiera efectuado, en contravención de la cláusula citada y del artículo 8, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

El Ejecutivo Federal, por conducto de la SHCP, debería informar anualmente a la Cámara de Diputados sobre la ejecución de los convenios de saneamiento financiero, con base en las evaluaciones de la CIGF, así como de las medidas adoptadas para su debido cumplimiento. Para constatar lo anterior, se solicitó evidencia a la SHCP y al respecto, la Secretaría Técnica de la CIGF no sustentó el envío a la Cámara de Diputados de la evaluación del cumplimiento del convenio en comento.

LFC debería elaborar el Programa Institucional, el cual debía constituir la asunción de compromisos en términos de metas y resultados que debería alcanzar LFC, en consecuencia debería contener la fijación de objetivos y metas, los resultados económicos y financieros esperados, así como las bases para evaluar las acciones que llevaría a cabo; la definición de estrategias y prioridades; la previsión y organización de recursos para alcanzarlas; la expresión de programas para la coordinación de sus tareas, así como las previsiones respecto a las posibles modificaciones a sus estructuras. A fin de constatar lo anterior, se solicitó copia del programa citado, mismo que expresó LFC no haber localizado en su archivo general.


354

LFC entregaría informes semestrales a la SEMIP y a la CIGF, referentes al avance en el cumplimiento de las obligaciones del inciso anterior, mismos que no fueron entregados a dichas instancias, en contravención de la cláusula duodécima del Convenio de Saneamiento Financiero; además, LFC informó únicamente por mes a su Órgano Interno de Control de los avances correspondientes.

En caso de incumplimiento de LFC de metas parciales o cualquiera de las obligaciones señaladas, la CIGF emitiría las amonestaciones a que hubiera lugar, de conformidad con la cláusula décimo tercera del Convenio de Saneamiento Financiero. Al efecto, se solicitó evidencia, y la Secretaría Técnica de la CIGF informó que de la revisión a los acuerdos se desprende que la CIGF no ha emitido amonestación alguna. Sin embargo, sustentó que mediante dos oficios girados en 1995, el entonces Secretario Técnico de la CIGF solicitó al Coordinador Sectorial de Energía e Industria, de la Subsecretaría de Egresos de la SHCP, que le enviara la evaluación anual del Convenio de Saneamiento Financiero suscrito por el Gobierno Federal con la CFE, validada por el respectivo grupo de trabajo intersecretarial, incluyendo los estados financieros dictaminados, en virtud de que la CIGF debía evaluar el cumplimiento de las metas operativas y financieras incluidas en el mismo.

Asimismo, mediante tres oficios girados en 1995 y 1996, solicitó y reiteró al Subsecretario de Operación Energética de la Secretaría de Energía, respecto a la revisión de los indicadores del convenio, con el fin de reducir su número y determinar cuáles eran los más relevantes para medir la productividad de la entidad, y que le informara la fecha en que podría incluirse dicha revisión en la agenda de la CIGF.

Por lo anterior la ASF solicita a la SFP que en el ámbito de sus facultades, resuelva y, en su caso, finque las responsabilidades administrativas sancionatorias que pudieren derivarse de los actos u omisiones de los servidores públicos que intervinieron en el asunto durante su gestión. Estos actos u omisiones consistieron en que la Comisión Intersecretarial de Gasto Financiamiento no vigiló el cumplimiento de los indicadores y metas de productividad establecidos en el Convenio para el Saneamiento Financiero del Organismo Descentralizado Federal, denominado Luz y Fuerza del Centro, celebrado el 11 de mayo de 1994, ni emitió las amonestaciones a que había lugar, ni propuso a la Secretaría de Energía y a Luz y Fuerza del Centro medidas para corregir las desviaciones detectadas, en contravención de las cláusulas primera, duodécima y décimo tercera del convenio citado y del artículo 8, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.


corresponden a Recomendaciones y 3 a Promociones del Fincamiento de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que, en términos generales, y respecto del concepto

señalado, LFC no cumplió en el ejercicio 2004 con las metas e indicadores de productividad establecidos en el Convenio para el Saneamiento Financiero, que celebró el 11 de mayo de 1994 con el Gobierno Federal, para que la relevara de pagarle 21,476.0 millones de pesos, no obstante que se pactó el cumplimiento para un plazo de cinco años. En el ejercicio 2000 el adeudo se incrementó en 1,512.7 millones de pesos provenientes de deuda interna a corto plazo del ejercicio 1994, para quedar en 22,988.8 millones de pesos de deuda interna a largo plazo.


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⎯ Impacto de la Fiscalización. De la revisión efectuada a LFC, la Auditoría Superior de la Federación determinó un impacto contable de 1,512.7 millones de pesos; la cifra anterior obedece a que Luz y Fuerza del Centro mantuvo registrados 1,512.7 millones de pesos de pasivo a largo plazo sin sustentar la formalización correspondiente.

⎯ Comentarios del Ente Fiscalizado. “Para realizar la auditoría, se solicitó documentación e

información con una antigüedad superior a los cinco años y que ya no se encontraba bajo custodia en los archivos activos de la entidad. Además, dado que la naturaleza de la documentación era del manejo de los altos niveles directivos de la entidad, los cuales reportaban a sus homólogos en las distintas Secretarías de Estado, se dificultó la recopilación de la evidencia documental que requerían los auditores.”

“En la notificación de los resultados preliminares y finales, éstos no fueron claros y concisos ya que únicamente se describieron las acciones que llevaron a cabo, pero no se indica con detalle o claridad la irregularidad determinada, lo que originó confusión para entregar la documentación que solventara dicho resultado.”

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC.- De acuerdo con los procedimientos de

auditoría aplicados, se considera que la ASF cumplió con el objetivo de la revisión, así como con el alcance de la misma, verificando el cumplimiento de la legalidad, de revelación de la información financiera, así como de la no reincidencia respecto de irregularidades observadas en cuentas públicas anteriores .

Sin embargo, en el marco de la evaluación financiera de la deuda, ésta se limitó a verificar su registro e integración contable sin considerar proyecciones que permitan advertir escenarios favorables o desfavorables y aunque estas condiciones ciertamente no estaban consideradas dentro de los procedimientos de la revisión, sí fueron tomadas en cuenta en los criterios de selección pero no se presentaron en el informe, por lo que se sugiere que en lo sucesivo se considere como efecto de valor agregado incluir un panorama de la evolución financiera de la deuda y sus repercusiones con el objeto de favorecer la toma de decisiones en la entidad.


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8.5.5 COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA (CRE)

Atribuciones La Comisión Reguladora de Energía (CRE), conforme a la Ley de Energía, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de octubre de 1995, promueve el desarrollo eficiente del suministro y venta de energía eléctrica a los usuarios del servicio público; la generación, exportación e importación de energía eléctrica, que realicen los particulares; y la adquisición de energía eléctrica que se destine al servicio público. Asimismo, los servicios de conducción, transformación y entrega de energía eléctrica, entre las entidades que tengan a su cargo la prestación del servicio público de energía eléctrica y entre éstas y los titulares de permisos para la generación y exportación de energía eléctrica; las ventas de primera mano de gas licuado de petróleo; el transporte y el almacenamiento de gas natural que no sean indispensables y necesarios para interconectar su explotación y elaboración; la distribución de gas natural, y el transporte y la distribución de gas licuado de petróleo por medio de ductos. La Comisión contribuye a salvaguardar la prestación de los servicios públicos, fomentar una sana competencia, proteger los intereses de los usuarios, propiciar una adecuada cobertura y atender a la confiabilidad, estabilidad y seguridad en el suministro y la prestación de los servicios. La Comisión tiene atribuciones para participar en la determinación de las tarifas para el suministro y venta de energía eléctrica; aprobar los criterios y las bases para determinar el monto de las aportaciones de los gobiernos de las entidades federativas, ayuntamientos y beneficiarios del servicio público de energía eléctrica; verificar que en la prestación del servicio público de energía eléctrica, se adquiera aquella que resulte de menor costo para las entidades que tengan a su cargo la prestación del servicio público y ofrezca, además, óptima estabilidad, calidad y seguridad para el sistema eléctrico nacional; aprobar las metodologías para el cálculo de las contraprestaciones de energía eléctrica que se destine al servicio público y los servicios de conducción, transformación y entrega de energía eléctrica. Asimismo puede opinar, a solicitud de la Secretaría de Energía, sobre la formulación y seguimiento del programa sectorial en materia de energía; sobre las necesidades de crecimiento o sustitución de capacidad de generación del sistema eléctrico nacional; sobre la conveniencia de que la Comisión Federal de Electricidad ejecute los proyectos o que los particulares sean convocados para suministrar la energía eléctrica y, en su caso, sobre los términos y condiciones de las convocatorias y bases de licitación correspondientes; y aprobar los términos y condiciones a que deberán sujetarse las ventas de primera mano de gas natural y de gas licuado de petróleo y expedir las metodologías para la determinación de sus precios, salvo que existan condiciones de competencia efectiva a juicio de la Comisión Federal de Competencia.

Antecedentes de Auditorías Practicadas a la CRE (1999-2003) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2003, la ASF practicó a la Comisión Reguladora de Energía 9 auditorías, de las cuales una fue de Desempeño, y 8 Especiales. Los años más revisados fueron el 2001 y 2002, con 3 auditorías cada uno.


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Especiales 8 1 2 2 3Seguimiento


RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 78 acciones, que en su mayoría (52) tuvo carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 23 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control, 2 solicitudes de aclaración y un Pliego de Observaciones. De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, la CRE había solventado el 98.7% de las acciones promovidas, quedando pendiente de solventar únicamente el Pliego de observaciones.

SUB TOTAL% DE



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 78 77 98.7% 40 0 37 1 1.3%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003COMISIÓN REGULADORA DE ENERGÍA


EMITIDAS





Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo 3 auditorías a la Comisión Reguladora de Energía. Por tipo de auditoría, la ASF practicó una de Desempeño, una Especial, y una Revisión de Situación Excepcional: Auditoría de Desempeño:

⎯ Evaluación del gasto y del proceso utilizado para el otorgamiento de permisos de Gas Natural.

Auditoría Especial:

⎯ Evaluación del gasto y de los procedimientos de otorgamiento de permisos de generación de energía eléctrica.


358

Informe de la Revisión de la Situación Excepcional: ⎯ Evaluación del procedimiento para el otorgamiento de permisos de generación de energía

eléctrica. De la práctica de las auditorías citadas, y el Informe de la revisión de la situación excepcional, la ASF promovió 19 acciones, 17 de ellas (89.5%) son recomendaciones de naturaleza preventiva y 2 (10.5%) solicitudes de aclaración. Dichas acciones deberán ser atendidas o solventadas por la entidad fiscalizada, en los plazos y términos que establezcan las disposiciones legales aplicables y las notificaciones expedidas por la ASF. De las revisiones efectuadas a la CRE, la ASF determinó un impacto económico por 2 millones 372 mil pesos, importe que representa el monto de las operaciones observadas, las cuales no necesariamente implican recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal y estarán sujetas a las aclaraciones que se efectúen, en los plazos establecidos para tal fin. En términos generales, el ente de fiscalización superior de la Federación determinó en todas las auditorías realizadas a la CRE que en la entidad auditada, las áreas específicas sujetas a revisión y los programas fiscalizados, cumplieron con la normatividad requerida para el ejercicio presupuestal correspondiente, no obstante las irregularidades detectadas en éstas.

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de las tres revisiones que se practicaron a la Comisión Reguladora de Energía.

8.5.5.1 CRE: EVALUACIÓN DEL GASTO Y DEL PROCESO UTILIZADO PARA EL OTORGAMIENTO DE PERMISOS DE GAS NATURAL.

⎯ Objetivo. Evaluar el desempeño de la Comisión Reguladora de Energía (CRE) en la regulación de

la participación de los sectores público y privado en materia de gas, en términos del otorgamiento de permisos para el transporte, distribución, almacenamiento y comercialización de gas natural, y su contribución al desarrollo de la industria del gas; la eficacia con que la CRE cumplió con el objetivo de supervisar a los permisionarios de gas natural para controlar y dar seguimiento a las obligaciones contraídas y asegurar la correcta operación de las instalaciones y cobertura de los servicios; y la eficiencia en la aplicación de los recursos presupuestales autorizados para regular la participación de los sectores público y privado en materia de gas.

Asimismo, comprobar que los recursos presupuestales autorizados a la CRE para la regulación de la participación de los sectores público y privado en materia de gas se ejercieron y registraron de conformidad con las disposiciones normativas; y que el otorgamiento de permisos para el transporte, distribución, almacenamiento y comercialización de gas natural y la supervisión del cumplimiento de las obligaciones de los permisionarios se ajustaron a la normativa, a los objetivos contenidos en los programas y al presupuesto autorizado y ejercido.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría de Desempeño, la cual comprendió la

revisión de la asignación, ejercicio, registro y control del presupuesto autorizado a la CRE en el ejercicio fiscal de 2004, por 67.3 millones de pesos, para la actividad “Regular la Participación del


359

Sector Público y Privado en Materia de Gas”, de los cuales se seleccionó una muestra por 12.8 millones de pesos (19.0%). Para la comprobación de los recursos ejercidos en el capítulo 1000 por 47.4 millones de pesos se seleccionó una muestra de 7.4 millones de pesos que representan el 15.5% del total; asimismo, se revisaron los procedimientos para la contratación de servicios de asesoría por 5.2 millones de pesos, así como las erogaciones por concepto de viáticos y pasajes por 246.0 miles de pesos, que representan el 29.6% de los 18.4 millones de pesos ejercidos en el Capítulo 3000.

Para efectos de la auditoría, se determinó revisar los expedientes de los 15 permisos otorgados por la CRE en 2004; las actas de las 42 visitas de verificación realizadas por la entidad fiscalizada en ese ejercicio, y el cumplimiento de obligaciones de los 150 permisos vigentes en 2004 en sus diferentes modalidades. La revisión se llevó a cabo en las direcciones generales de Administración y de Gas Natural de la CRE.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La ASF determinó que la CRE debe establecer en el corto

plazo los indicadores que le permitan evaluar su desempeño. En el concepto de la evaluación del desarrollo de la industria de gas, la ASF determinó que la CRE no cuenta con un programa que contemple metas y objetivos orientados a definir, para un periodo, los kilómetros de conducción de gas natural; la capacidad de entrega de gas, y la inversión a alcanzarse como meta con los compromisos establecidos en los permisos; que le permitan a la CRE cumplir con el objetivo de contribuir al desarrollo de la industria de gas.

Por otra parte, en el ámbito de la actividad 014 “Regular la participación del sector público y privado en materia de gas, a través de visitas de verificación”, no se obtuvo evidencia documental de las acciones propuestas para la unificación de las metas y universo de supervisión que se incluyen en el Plan de Calidad y la fecha en que se realizará el Programa Anual de Visitas de Verificación, así como del acuerdo que emita el Pleno de la Comisión sobre la determinación de criterios para la selección de las visitas de verificación con el fin de evaluar su desempeño.

La ASF determinó que no se proporcionó evidencia documental sobre la actualización del Procedimiento para el proceso de Visitas de Verificación a Permisionarios de Transporte y Distribución de Gas Natural, del Sistema de Gestión de Calidad de la Comisión, así como de la difusión entre el personal de la Dirección General de Gas Natural, con objeto de evitar los errores durante el levantamiento de los documentos en la realización de las visitas de verificación.

En el concepto de la evaluación del cumplimiento de las obligaciones de permisionarios, se determinó la necesidad de que se establezcan sistemas de control y supervisión con políticas y lineamientos, que le permitan a la CRE asegurarse de que los permisionarios de gas natural cumplan con la obligación de presentar anualmente los dictámenes de una unidad de verificación debidamente acreditada, sobre los programas de mantenimiento de su sistema y su cumplimiento.

La ASF determinó que se aclare y proporcione la documentación comprobatoria por cuando menos 1.9 millones de pesos, por concepto de sanciones que debió aplicar a los permisionarios que no presentaron en 2004 los dictámenes de verificación del cumplimiento de los programas de mantenimiento del sistema de permisionarios de transporte de usos propios. Asimismo, se aclare y proporcione la documentación comprobatoria con la que se notificaron a la entidad recaudadora las resoluciones por un monto de 471.9 miles de pesos, por concepto de la imposición de multas a los permisionarios de gas en cumplimiento de las puntos resolutivos de las mismas resoluciones, o en su caso proporcione la documentación de su estado actual.


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⎯ Acciones Promovidas. En resumen, se formularon 16 observaciones que generaron la promoción de 18 acciones, de las cuales 10 son Recomendaciones al Desempeño, 6 Recomendaciones y 2 son Solicitudes de aclaración-recuperación a la Comisión Reguladora de Energía.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que la CRE cumplió razonablemente con su atribución de

regular la participación de los sectores público y privado en materia de gas natural. Sin embargo, al no contar con programas y metas de compromisos en materia de conducción de gas, capacidad de entrega, e inversión, así como de indicadores para evaluar su eficacia en el examen de solicitudes, emisión de resoluciones y otorgamiento de permisos dificulta valorar en que medida contribuye al desarrollo de la industria del gas.

En cuanto a la aplicación de los recursos presupuestales autorizados a la CRE en el ejercicio fiscal 2004, y a los procesos mediante los cuales se otorgaron los permisos de gas natural y se realizaron las visitas de verificación a los permisionarios, se considera que en términos generales y con el alcance antes señalado, la CRE cumplió razonablemente con las disposiciones legales y normativas aplicables al ejercicio, control y registro de los recursos; así como a los procedimientos utilizados para el otorgamiento de permisos y las visitas de verificación del cumplimiento de obligaciones de los permisionarios, con la salvedad de los resultados con observación que se precisan en el apartado correspondiente de este Informe.

⎯ Impacto de la Fiscalización. De la revisión efectuada a la CRE, la Auditoría Superior de la

Federación determinó un impacto económico por 2.4 millones de pesos, este importe representa el monto de las operaciones observadas, las cuales no necesariamente implican recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal y estarán sujetas a las aclaraciones que se efectúen, en los plazos establecidos para tal fin.

⎯ Comentarios del Ente auditado. Respecto a los resultados referentes a permisos de distribución

se indica que la Comisión, atendiendo al comentario de la ASF, prevé publicar en el DOF las fechas de conclusión de los períodos de exclusividad en las distintas zonas geográficas del país. Asimismo, esta información estará disponible en la página de internet de la Comisión, con el objeto de que los interesados en participar en la prestación del servicio de distribución puedan analizar las condiciones del mercado y, en su caso, solicitar un permiso de distribución.

Respecto a la actualización del Procedimiento para el proceso de Visitas de Verificación a Permisionarios de Transporte y Distribución de Gas Natural, del Sistema de Gestión de Calidad de la comisión, la CRE, con el objeto de mejorar los procesos internos, revisará y evaluará la modificación o actualización necesaria del procedimiento del Sistema de Gestión de Calidad de la Comisión, de manera tal que se establezca la conveniencia de mantener dentro de los planes de trabajo el requisito de presentar el objeto de la visita y la información a solicitar, toda vez que esta información ya se integra en las resoluciones aprobadas por el Pleno de la Comisión que ordenan las visitas, cumpliendo debidamente con lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

En relación al concepto de la evaluación del desarrollo de la industria de gas, se considera que un programa en donde se establezcan las metas en materia de kilómetros de conducción, capacidad de entrega y cobertura de usuarios, no refleja de ninguna manera el grado de eficiencia en el cumplimiento de objetivos de la Comisión, ya que en todo caso, el deber de la Comisión es recibir, tramitar, analizar, y resolver sobre toda solicitud que se presente, sin importar el número de solicitudes que se reciban. Como se ha señalado, determinar una meta de longitud de kilómetros,


361

capacidad de conducción y cobertura de clientes por parte de los solicitantes de permisos, no representa ningún compromiso para la Comisión, ya que si se recibe un número mayor o menor a la meta este órgano es ajeno a esta situación, por lo que no representa un indicador vinculante ni eficaz para los trabajos de la Comisión.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. El informe de auditoría no describe qué

procedimientos fueron aplicados para la revisión, situación que no permite evaluar metodológicamente los resultados obtenidos.

Es necesario señalar que la ASF, de forma recurrente, señala la imposibilidad de evaluar el desempeño de programas y metas por carecer éstos de indicadores, sin embargo, en ningún caso se recurre a la evaluación de medios alternos como lo es la programación-presupuestación del gasto, la evaluación de la estructura programática y la evaluación de los anteproyectos de presupuesto; situación que en todo caso, de detectarse su ausencia en la entidad revisada, debe observarse al nivel de cumplimiento del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

En las observaciones determinadas referentes a la ausencia de documentación comprobatoria por concepto de sanciones y multas, se considera que se debieron generar observaciones relativas al cumplimiento de la normatividad interna que obliga a la custodia y salvaguarda de la documentación, y de no existir ésta, recomendar su elaboración y autorización por parte de la entidad, y observar el cumplimiento de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos respecto a la salvaguarda y custodia de la información.

Por último, es de llamar la atención sobre el pronunciamiento efectuado en el dictamen, en el sentido de que la CRE cumplió razonablemente con su atribución de regular la participación de los sectores público y privado en materia de gas natural, toda vez que la auditoría arroja como resultado que la CRE no cuenta con elementos (indicadores) que le permitan valorar en qué medida la CRE contribuye al desarrollo de la industria del gas.

8.5.5.2 CRE: EVALUACIÓN DEL GASTO Y DE LOS PROCEDIMIENTOS DE OTORGAMIENTO DE PERMISOS DE GENERACIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA.

⎯ Objetivo. Comprobar que los recursos presupuestales autorizados a la CRE por 144.8 millones de

pesos, de los cuales 67.0 millones de pesos fueron para regular la participación del sector público y privado en materia de electricidad, se ejercieron y registraron de conformidad con las disposiciones normativas; y que el otorgamiento de permisos de generación de energía eléctrica y la supervisión del cumplimiento de las obligaciones de los permisionarios se ajustaron a la normativa, a los objetivos contenidos en los programas y al presupuesto autorizado y ejercido.

⎯ Características de la Revisión. Se practicó una auditoría Especial, cuya revisión comprendió la

asignación, ejercicio, registro y control del presupuesto autorizado a la CRE en el ejercicio fiscal de 2004 por 144.8 millones de pesos, de los cuales se seleccionó un monto de 83.8 millones de pesos para revisar una muestra de 17.4 millones de pesos, que representa el 20.8% del universo seleccionado. Para la comprobación de los recursos ejercidos en el capítulo 1000 por 41.6 millones de pesos, se seleccionó una muestra de 4.7 millones de pesos que representan el 11.3% del total; asimismo, se revisaron los procedimientos para la adquisición de bienes y servicios por 12.7


362

millones de pesos que representan el 30.2% de los 42.2 millones de pesos ejercidos en los capítulos 2000, 3000 y 5000; y los procesos mediante los cuales se otorgaron los permisos de generación de energía eléctrica y de las visitas de verificación del cumplimiento de las obligaciones establecidas en los permisos, por parte de los permisionarios; así como el seguimiento de las medidas adoptadas con motivo de las irregularidades determinadas en las visitas de verificación. Para efectos de la auditoría, se determinó revisar al 100% los expedientes de los 24 permisos otorgados por la CRE en 2004, así como las actas de las 35 visitas de verificación realizadas por la Comisión. La revisión se llevó a cabo en la Dirección General de Administración y en la Dirección General de Electricidad.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. La ASF determinó la necesidad de que se establezcan

sistemas de control que contengan políticas y lineamientos con objeto de asegurar que las resoluciones sobre las solicitudes de otorgamiento de permiso para la generación de energía eléctrica, se emitan dentro de los 30 días hábiles siguientes a la recepción de la opinión de la Comisión Federal de Electricidad o de Luz y Fuerza del Centro, en cumplimiento del artículo 87 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. Por otra parte, la revisión cumplió con el ALCA, la existencia de normatividad interna vigente en cuanto al manual de organización de la entidad, el correcto y oportuno registro del presupuesto autorizado, así como su clasificación por objeto del gasto.

La ASF verificó también la comprobación del correcto registro conforme a los tabuladores de sueldos para el capitulo 1000 “servicios personales”, la existencia del programa anual de adquisiciones de la entidad, así como la autorización del gasto destinado al programa de inversiones para el ejercicio 2004. Asimismo, que el ejercicio del gasto en los capítulos 2000”materiales y suministros”, 3000 “servicios generales” y 5000 “bienes muebles e inmuebles”, se ajustaron a la normativa aplicable.

⎯ Acciones Promovidas. Se emitió una observación que generó una recomendación.

⎯ Dictamen de la ASF. La ASF considera que, en términos generales, la CRE cumplió

razonablemente con las disposiciones legales y normativas aplicables al ejercicio, registro y control de los recursos presupuestarios autorizados, y al otorgamiento de los permisos de generación e importación de energía eléctrica y supervisión del cumplimiento de obligaciones de los permisionarios, de las operaciones examinadas, con la salvedad del resultado con observación mencionada.

⎯ Impacto de la Fiscalización. De la revisión efectuada a la CRE, la ASF determinó una acción

orientada principalmente a propiciar el cabal cumplimiento de la normativa y la legislación, sin determinarse impacto económico alguno.

⎯ Comentarios, Opinión y Recomendaciones de la UEC. El informe de auditoría no describe qué

procedimientos fueron aplicados para la revisión, situación que no permite evaluar metodológicamente los resultados obtenidos. Por otra parte es necesario recomendar la realización de compulsas con el objeto de verificar con terceros la autenticidad de la documentación comprobatoria del gasto, aún cuando no se detecten desviaciones o irregularidades en su ejecución. De igual manera, en la revisión del otorgamiento de permisos de generación de energía eléctrica y la supervisión del cumplimiento de las obligaciones que deben observar los permisionarios, se recomienda que la ASF realice pruebas de compulsa con los permisionarios para verificar su cumplimiento.


363

8.5.5.3 CRE: INFORME DE SITUACIÓN EXCEPCIONAL. EVALUACIÓN DEL PROCEDIMIENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE PERMISOS DE GENERACIÓN DE ENERGÍA ELÉCTRICA.

El Informe responde a un requerimiento de Revisión de Situación Excepcional formulado mediante el oficio núm. OASF/1565/05 del 12 de octubre de 2005, incluye cinco apartados, cuatro referidos a los permisos de producción independiente, autoabastecimiento, cogeneración y de exportación y uno a las tarifas de porteo y respaldo. Desde que entró en funciones en 1994, la CRE ha otorgado 240 permisos de generación bajo las modalidades de autoabastecimiento, cogeneración, producción independiente, importación y exportación, de los cuales 225 siguen vigentes. No se han otorgado permisos de pequeña producción. La capacidad instalada comprendida en la totalidad de los permisos vigentes asciende a 19,973 MW, lo cual representa el 54% del parque de generación de la CFE.

⎯ Síntesis del Informe. Permisos de producción independiente. Hasta marzo de 2003 la CRE ha otorgado 17 permisos de producción independiente que suman 7,092 MW y representa el 19% del parque de generación de la CFE. Hasta diciembre de 2002 habían entrado en operación 8 centrales que totalizaban 3,495 MW. EI resto se encontraba en construcción. De acuerdo con el Programa de Obras e Inversiones del Sector Eléctrico, POISE 2002-2011, el sector privado cubrirá el 69% de los requerimientos totales de inversión en el sector eléctrico nacional, incluyendo generación, transmisión y distribución. De continuar la tendencia en el año 2011 el sistema eléctrico nacional tendrá instalados 63,214 MW, de los cuales más de la mitad estarán en manos de empresas extranjeras operando bajo la figura de productor independiente. Ese programa de obras e inversiones viola los objetivos de la ley vigente. Por lo anterior, la ASF indica que expandir el servicio público con base en productores independientes propicia la extinción del parque de centrales. Permisos de autoabastecimiento. Bajo la figura de "autoabastecimiento" se han otorgado 162 permisos, de los cuales 158 siguen vigentes implicando una capacidad de 6,311 MW, equivalente a 17% del parque de generación que posee la CFE. Los titulares de los permisos son empresas especializadas en la generación de electricidad. Algunas detentan más de un permiso de autoabastecimiento, y algunas disponen de más de una central. Casi ninguna aparece como consumidor de la electricidad generada; asimismo, su finalidad no es el autoconsumo sino el negocio eléctrico. La recuperación de la inversión no se efectúa con el ahorro en la factura eléctrica sino con el pago que de los supuestos socios por la electricidad suministrada. En más de la mitad de los permisos, la capacidad de la central aprobada en el permiso excede por mucho la demanda máxima de los socios iniciales, en un caso en más de 60 veces. Esos permisos desvirtúan la naturaleza jurídica del autoabastecimiento. Algunos socios (clientes) participan en varias de las sociedades de autoabastecimiento, es decir, tiene varios proveedores de electricidad, lo cual conforma un mercado eléctrico que no está previsto ni en la Ley ni en la Constitución. En este sentido, la SCJN rechazó, por ilegales y anticonstitucionales, los proyectos de autoabastecimiento cuyo destino fundamental sea comprometer la capacidad de generación para la prestación del servicio


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público. AI asignar esos permisos, la CRE trastocó de manera discrecional, la naturaleza jurídica del permiso de autoabastecimiento y del concepto de excedente previsto en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, con clara violación del principio de subordinación a la ley. Después del fallo de la SCJN la CRE debió anular dichos permisos pero no lo hizo. Ambos siguen vigentes. Permisos de cogeneración. Los permisos otorgados bajo la modalidad son 39. Suman una capacidad total de 2,247 MW. Del total se mantienen vigentes 35 con una capacidad total de 2,158 MW, equivalente a 16% del parque de generación de la CFE. La Ley prevé permisos de cogeneración para generar energía eléctrica producida conjuntamente con vapor u otro tipo de energía térmica secundaria, o ambos. Se otorgan estos permisos siempre y cuando la electricidad generada se destine a la satisfacción de las necesidades de establecimientos asociados a la cogeneración, se incrementen las eficiencias energéticas y económicas de todo el proceso, y que la primera sea mayor que la obtenida en plantas de generación convencionales. EI permisionario puede no ser el operador de los procesos que den lugar a la cogeneración. En la práctica estas condiciones no se están cumpliendo. Para comprobar la observancia del marco jurídico vigente se analizaron los últimos 20 permisos de cogeneración otorgados por la CRE, los cuales fueron asignados entre 1996 y marzo de 2003. Esa revisión permitió comprobar la existencia de un comercio ilegal de electricidad a través de la figura de “establecimientos asociadas a la cogeneración". En suma, la CRE ha otorgado permisos que van más allá de las disposiciones legales en la materia, toda vez que desvirtúan la naturaleza jurídica de la figura de cogeneración. Bajo esta figura se han montado negocios de venta de electricidad. Se simula cogeneración pero en realidad es servicio público. Permisos de exportación. La Ley prevé permisos de exportación de energía eléctrica derivada de cogeneración, producción independiente y pequeña producción. Para la expedición de dichos permisos la CRE debe considerar los criterios y lineamientos de la política energética nacional y oír la opinión de la Comisión Federal de Electricidad. La CRE ha otorgado seis permisos de exportación de electricidad en la frontera norte y uno en la frontera sur, que representan una capacidad nominal de 2,430 MW. Las ventas a los Estados Unidos alcanzan 19.5 TWh. De las seis centrales que se construirán en Baja California, cinco utilizarán gas natural importado como combustible. La zona norte de nuestro país es objeto de atención por parte de las empresas transnacionales del ramo. La considera como sitio con ventajas para edificar grandes complejos energéticos, desde plantas eléctricas hasta terminales de gas natural liquido, y desde ahí satisfacer las necesidades de los consumidores de San Diego y Los Ángeles. Esa visión de las grandes firmas energéticas es contraria al interés nacional. EI artículo 27 constitucional establece que en una franja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas. Factores de riesgo:

⎯ Seguridad nacional. La propiedad, construcción y operación de dichas centrales estará en manos estadounidenses no de mexicanos. Dichas centrales producirán un bien fundamental e imprescindible para una Nación que no es México.


365

⎯ Económico. EI permisionario extranjero asegurará los más altos beneficios sin la menor obligación de satisfacer las exigencias del desarrollo económico y social de México, ni las del propio sector eléctrico mexicano.

⎯ Ambiental. La electricidad se exporta, la contaminación se queda. Las empresas eléctricas que

proporcionan electricidad en el sur de California construyen las centrales en territorio mexicano para eludir las leyes ambientales estadounidenses.

⎯ Seguridad industrial. Alimentar a centrales eléctricas dedicadas a la exportación masiva demanda

grandes volúmenes de gas. EI manejo de ese combustible representa un riesgo importante para la población mexicana cercana a la infraestructura de regasificación y transporte, pero no para el consumidor estadounidense el cual recibe energía limpia en la puerta de su casa.

En este contexto, la ASF indica que la exportación de electricidad podría tener algunos beneficios para México, siempre y cuando se tomaran las medidas adecuadas para evitar los efectos perversos. Hasta ahora las autoridades no han actuado en esa dirección y con ese objetivo. Tarifas de porteo y respaldo. La ASF indica que las tarifas de porteo y respaldo que la CFE aplica por instrucciones de la CRE están muy por debajo de su precio real, lo cual representa un subsidio implícito que no está contemplado en el PEF. Ello sin contar con que la política de apertura del sector eléctrico mediante permisos al sector privado se contradice, porque supuestamente el Gobierno Federal no tiene recursos para invertir en plantas para el servicio público, pero si para construir plantas para respaldar proyectos de autoabastecimiento y cogeneración del sector privado. Por otra parte, respecto al rezago de inversiones y de gasto corriente en el proceso de distribución de energía eléctrica, la ASF señala que durante los últimos diez años la demanda de energía eléctrica ha crecido a un ritmo promedio anual de 5 por ciento. Durante este mismo periodo, la inversión necesaria para satisfacer plenamente este crecimiento, ha tenido una tendencia contraria acumulando un rezago del 56%, y generando un déficit crónico entre la inversión requerida y la autorizada.


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8.6 SECTOR TURISMO Durante 2004, se ha avanzado en consolidar los ejes rectores que guían la política turística de México: hacer del turismo una prioridad nacional, tener turistas totalmente satisfechos, mantener destinos sustentables y contar con empresas competitivas.

Indicadores del sector Para 2004, al Ramo 21 “Turismo” le fueron asignados 1 230.2 millones de pesos. Estos recursos fueron distribuidos como sigue: 666.7 millones para la Secretaría de Turismo (SECTUR), 187 millones para el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR), 294.1 millones para el Consejo de Promoción Turística de México (CPTM) y 82.4 millones para FONATUR-BMO. De acuerdo con resultados observados de la Cuenta Satélite del Turismo de México, en 2003 el Producto Interno Bruto (PIB) turístico representó el 8 por ciento del PIB nacional, cifra igual a la registrada en 2002. La participación del transporte en el PIB turístico fue de 33.5 por ciento, la de bares y restaurantes de 23.9 por ciento y la de servicios de hospedaje de 14.9 por ciento. La industria turística, hasta el mes de junio de 2004 generó 29 mil nuevos empleos respecto a los registrados al cierre de 2003, y contó con 1.8 millones de ocupaciones remuneradas. Este comportamiento se explica, principalmente, por el aumento en la inversión turística privada. En captación de turistas, México sólo es superado por Francia, España, Estados Unidos, Italia, China, Reino Unido y Austria. Cabe destacar que después de los EUA, México es el país más visitado del continente americano, por arriba de Canadá y de cualquier país de América Latina y el Caribe. En materia de captación de divisas, el país ha venido escalando posiciones a nivel mundial, superando a importantes competidores como Suiza y Australia, que llegaron a tener mejores posiciones en el ranking internacional. En el periodo enero-junio de 2004, la afluencia de turistas internacionales a México se ubicó en 10.2 millones de personas (4.4 millones visitaron la zona fronteriza y 5.8 millones correspondieron a turistas de internación), cifra superior en 11.1 por ciento a la registrada en el mismo lapso del año anterior. Este comportamiento estuvo determinado por los aumentos de 11.5 por ciento en el número de turistas fronterizos y de 10.7 por ciento en el número de turistas al interior del país. El saldo de la balanza turística registró un superávit de 2 306.8 millones de dólares, cantidad superior en 21.3 por ciento a lo observado durante enero-junio del año previo, como resultado de las políticas de promoción y de mejoramiento de la calidad de los servicios que han colocado a nuestro país como un importante destino receptor de turistas y divisas.

Resumen de Auditorías y Observaciones-Acciones Promovidas al Sector Turismo Como parte de la revisión de la Cuenta Pública 2004, la ASF practicó 6 auditorías al sector Turismo, de las cuales 2 fueron a la Secretaría de Turismo, 2 al Consejo de Promoción Turística de México y 2 más al Fondo Nacional de Fomento al Turismo. De las auditorías, 5 fueron Financieras y de cumplimiento, y 1 de Seguimiento.


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Derivado de las auditorías practicadas, la ASF determinó 21 observaciones, de las cuales se promovieron 29 acciones: 23 recomendaciones; 3 solicitudes de intervención del OIC y 2 solicitudes de aclaración.




SECTOR TURISMO 6 21 23 3 2 0 1 0 0 29

Secretaría de Turismo 2 9 11 1 1 1 14

Consejo de Promoción Turística de México, S.A. De C.V. 2 10 10 2 1 13

Fondo Nacional de Fomento al Turismo 2 2 2 2



ENTE



8.6.1 CONSEJO DE PROMOCIÓN TURÍSTICA DE MÉXICO, S.A. DE C.V.

Atribuciones El Consejo de Promoción Turística de México (CPTM) tiene por objeto planear, diseñar y coordinar, en auxilio de la Secretaria de Turismo, las políticas y estrategias de promoción turística a nivel nacional e internacional, con el fin de cumplir con las políticas y programas previstos en la Ley de Planeación, en el Plan Nacional de Desarrollo y en los programas sectoriales que en materia de turismo devienen del mismo. Asimismo, tiene la atribución de coadyuvar en el diseño de los planes, programas, estrategias y prioridades en la materia de promoción turística; operar campañas de promoción turística a nivel nacional e internacional; realizar trabajos y estudios relativos al cumplimiento de sus objetivos; proporcionar, por cualquier medio, información turística especializada a los turistas nacionales y extranjeros que pretendan visitar los destinos y atractivos del país.

Antecedentes de Auditorías Practicadas al CPTM (1999-2004) Durante la revisión de la Cuenta Pública de 1999 a 2004, la ASF practicó al Consejo de Promoción Turística de México un total de 3 auditorías, de las cuales 2 fueron de Desempeño, y 1 Financiera y de cumplimiento. A partir de 2001 se le viene practicando una revisión por año.


368






RESUMEN DE AUDITORÍAS PRACTICADAS POR LA A.S.F. 1999-2003CONSEJO DE PROMOCIÓN TURÍSTICA DE MÉXICO

Derivado de la práctica de esas auditorías, la ASF promovió 37 acciones, que en su mayoría (30) tienen carácter preventivo (recomendaciones), en tanto que las acciones correctivas estuvieron conformadas por 5 solicitudes de intervención del Órgano Interno de Control y 2 Pliegos de observaciones. De acuerdo con datos de la ASF, al 31 de diciembre de 2005, el Consejo de Promoción Turística de México, había solventado el 97.3% de las acciones promovidas. Cabe hacer mención, que los dos Pliegos de observaciones fueron atendidos en tiempo y forma.

SUB TOTAL% DE



ACCIÓN


JUDICIAL SUB TOTAL

% EN PROCESO DE

ATENCIÓN

TOTAL 37 36 97.3% 36 0 0 1 2.7%




OBSERVACIONES Y ACCIONES EMITIDAS POR LA A.S.F. EN LA REVISIÓN DE EJERCICIOS FISCALES ANTERIORES 1999-2003CONSEJO DE PROMOCIÓN TURÍSTICA DE MÉXICO


EMITIDAS





Resumen de Auditorías Practicadas 2004 Con motivo de la revisión y fiscalización superior de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, la ASF llevó a cabo dos auditorías al Consejo de Promoción Turística de México, las cuales fueron financieras y de cumplimiento y se realizaron al Informe de avance de la Gestión financiera, mismas que a continuación se detallan: Auditorías Financieras y de Cumplimiento:

⎯ Ingresos del Consejo de Promoción Turística de México, S.A. de C.V. ⎯ Egresos Presupuestales del Capítulo 3000 "Servicios Generales"


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De la práctica de las dos auditorías citadas, la ASF emitió 10 observaciones, de donde derivaron 13 acciones, 10 de ellas (76.9%) son recomendaciones de naturaleza preventiva y 3 (23.1%) de carácter correctivo (2 Solicitudes de intervención del OIC y una Solicitud de aclaración).

Resultados de Auditorías Seleccionadas 2004 A continuación se detallan los aspectos centrales de la auditoría que fue seleccionada para analizar los resultados de la gestión en el Consejo de Promoción Turística de México, S.A. de C.V. Esta auditoría fue Financiera y de Cumplimiento y se aplicó al informe de Avance de Gestión Financiera.

8.6.1.1 CONSEJO DE PROMOCIÓN TURÍSTICA DE MÉXICO: EGRESOS PRESUPUESTALES DEL CAPÍTULO 3000 “SERVICIOS GENERALES”.

⎯ Objetivo. Comprobar que las erogaciones por servicios generales se incluyeron en el Programa

Anual de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios, y se autorizaron, justificaron, pagaron y comprobaron; que los servicios se recibieron en la entidad fiscalizada; que en los procesos de adjudicación se observó la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; que el presupuesto se modificó de acuerdo con el Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, y que el registro presupuestario y contable se ajustó a la normativa aplicable.

⎯ Características de la Revisión. Esta auditoría fue Financiera y de cumplimiento, y se seleccionó

porque con la evaluación financiera, programática y presupuestal el Ejercicio Funcional Programático Económico del Gasto Programable del Informe de Avance de Gestión Financiera del periodo enero-junio de 2004, se constató que en el capítulo 3000 "Servicios Generales", se ejercieron 234.8 millones de pesos, lo que excedió en 59.7% el presupuesto original (146.9 millones de pesos), y significó un ejercicio del 67.8%, respecto del presupuesto modificado autorizado al 30 de junio de 2004 (346.2 millones de pesos).

El alcance fue del 27.0% de un total de 234.8 millones de pesos; se revisó una muestra de 63.3 millones de pesos, integrada por las partidas 3702 “Gastos en Publicidad de Entidades que Generan un Ingreso para el Estado” por 61.9 millones de pesos, 3805 “Exposiciones” por 665.0 miles de pesos, 3807 “Gastos de las Oficinas del Servicio Exterior Mexicano” por 753.9 miles de pesos y 3819 “Viáticos en el Extranjero para Servidores Públicos en el Desempeño de Comisiones y Funciones Oficiales” por 52.9 miles de pesos, que representan el 27.0% del total ejercido que se reportó de enero a junio de 2004 (234.8 millones de pesos). Las áreas revisadas fueron: las direcciones de Recursos Financieros y de Recursos Materiales, dependientes de la Subdirección General de Administración; de Promoción Nacional, adscrita a la Subdirección General de Operación Promocional, y de Medios y Producción, dependiente de la Subdirección General de Mercadotecnia.

⎯ Resultados Relevantes de la Revisión. Se constató que está pendiente de comprobar con

evidencia documental la recepción de los servicios por concepto de publicidad de un contrato del que se realizó un pago anticipado por 58.7 millones de pesos, que a la fecha de la revisión no había sido amortizado.


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⎯ Acciones Promovidas. Como producto de los trabajos de revisión se determinaron seis observaciones que generaron nueve acciones promovidas, de las cuales seis corresponden a Recomendaciones, dos a Solicitudes de Intervención del Órgano Interno de Control, y una Solicitud de Aclaración.

⎯ Dictamen General de la ASF. En opinión de la entidad de fiscalización superior de la Federación,

y respecto del alcance antes señalado y la información y documentación proporcionada por la entidad fiscalizada, se considera que en términos generales el CPTM, cumplió con los ordenamientos jurídicos y las disposiciones normativas aplicables, y Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental, con excepción de que se encuentra pendiente de comprobar con evidencia documental la recepción de los servicios por concepto de publicidad de un contrato del que se pagó un anticipo por 58.7 millones de pesos, que a la fecha de la revisión no había sido amortizado.

⎯ Impacto de la Fiscalización. Se determinó un impacto económico por 58.7 millones de pesos, el

cual no necesariamente implica recuperaciones o daños a la Hacienda Pública Federal; así como un impacto contable por 2.8 millones de pesos. La oficina del CPTM en Miami, Florida, emitió cheques a favor de prestadores de servicios hasta 28 días antes de obtener las facturas respectivas, por servicios de banquetes que requieren del pago de anticipos, que no estaban considerados en el procedimiento Transferencias de Recursos y Comprobación de Gastos de las Oficinas en el Exterior. Asimismo, faltan mecanismos de supervisión de la comprobación y registro de los gastos.

⎯ Comentarios del Ente Auditado. Se instruyó a la Dirección General de Recursos Materiales para

que se refuercen los mecanismos establecidos referentes a las bases de licitación pública y de invitación a cuando menos tres personas; a la Dirección de Recursos Financieros para que se refuercen los mecanismos de control interno en la supervisión de la comprobación de los gastos de la oficina de Miami, Florida; se obtenga la actualización y autorización del apartado 4.4 párrafo 6, del procedimiento Transferencias de Recursos y comprobación de Gastos de las oficinas en el exterior para difusión y observancia; se refuercen los mecanismos de supervisión que garanticen que las erogaciones se registren con sujeción a los capítulos y conceptos del Clasificador por Objeto del Gasto que expida la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHCP); y que se revise correctamente la documentación comprobatoria de pasajes y viáticos en cumplimiento de las Políticas para la Solicitud y Comprobación de Viáticos y Pasajes, y que se garantice que el registro de las erogaciones se realice conforme al Catálogo de Cuentas autorizado por la SHCP y que el estado de Resultados se realice de conformidad con el Principio Básico de Contabilidad Gubernamental de “Consistencia” y del artículo 84 del Reglamento de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y que respecto del pago anticipado del 7 de junio de 2004, éste quedó amortizado el 26 de abril de 2005. Cabe señalar que al 30 de junio de 2005, de acuerdo con los comentarios del ente auditado, todas las acciones promovidas se encontraban solventadas.

IX.

Conclusiones y Recomendaciones


373

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A lo largo de los tres años de la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados, el trabajo de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, estuvo orientado a dar cumplimiento pleno a las atribuciones que le confiere la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, con el ánimo de aportar elementos en beneficio de la consolidación de un renovado modelo de fiscalización superior en México. El análisis al Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública es, sin duda, uno de los instrumentos más importantes para cumplir con la responsabilidad de evaluar el desempeño de la entidad de fiscalización superior de la Federación, y de identificar áreas para mejorar el marco jurídico aplicable. Las tareas de revisión y control tienen una utilidad relevante pues permiten, por un lado, establecer mecanismos para evitar desviaciones, excesos y para mantener la equidad y la neutralidad de la administración, y, por otro, conocer e incidir de manera positiva en los resultados globales de las acciones gubernamentales, expresados en objetivos y metas programáticas, así como en impactos de la acción de gobierno. La premisa es que la fiscalización debe constituirse como una herramienta que permita mejorar el ejercicio del gasto, que aumente la calidad del mismo, y que amplíe el impacto favorable sobre la sociedad en su conjunto. Por ello, evaluar las acciones de la entidad fiscalizadora no sólo permite contar con un instrumento de coadyuvancia en el ejercicio legal y transparente de sus acciones, sino también fomenta un proceso permanente de renovación y modernización de la Auditoría y, en última instancia, fortalece la credibilidad de su labor ante la ciudadanía. El trabajo de análisis que por tercer año consecutivo llevó a cabo la Comisión de Vigilancia, ha tenido efectos favorables en distintos ángulos, en razón de que se logró involucrar a los legisladores en la revisión de los resultados de las auditorías, se amplió su conocimiento sobre las dependencias y entidades fiscalizadas, y aportó a la Cámara referentes valiosos sobre la actuación del órgano técnico encargado de revisar la Cuenta Pública para derivar de ahí acciones de mejora. Con base en los resultados de los trabajos desarrollados, la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación emite las siguientes conclusiones y recomendaciones derivadas del análisis al Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004:

9.1 SOBRE LA PRESENTACIÓN A LA H. CÁMARA DE DIPUTADOS.

⎯ El Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004 fue rendido en tiempo (30 de marzo de 2006), de conformidad con lo que establece la fracción II del artículo 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 30 de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, que señalan como fecha límite para su entrega el 31 de marzo del año posterior a aquel en que se presenta la Cuenta Pública.


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9.2 SOBRE LA OBSERVANCIA DE LOS PRECEPTOS JURÍDICOS Y NORMATIVOS.

⎯ La ASF presentó un Informe que, en términos generales, atiende de mejor manera que en años anteriores, lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y otros ordenamientos jurídicos aplicables, toda vez que las auditorías practicadas ofrecen elementos para conocer parte de los resultados de la gestión financiera, analizar el nivel de ajuste a los criterios señalados en el Presupuesto, y conocer el cumplimiento de los objetivos contenidos en algunos programas que fueron auditados.

Aun con ello, se considera que existen áreas y temas en donde la ASF puede seguir mejorando para cumplir cabalmente con su misión, particularmente en lo relacionado con un mayor equilibrio en el tipo de auditorías practicadas para atender la disposición constitucional de verificar el cumplimiento de los programas; en la aplicación de criterios homogéneos para la emisión de dictámenes, y en el ejercicio pleno de sus facultades de sanción, entre otros aspectos.

⎯ Debe señalarse, sin embargo, que del análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta

Pública 2004, se confirmó la necesidad de mantener una estrategia permanente de estudio y perfeccionamiento del marco legal de la fiscalización superior, con el propósito de dar mayor certeza y fortaleza al órgano revisor en la aplicación de sanciones; acceso a información; así como en la fiscalización de fondos, fideicomisos y figuras análogas; recursos transferidos a entidades federativas y municipios; procesos de extinción de entidades; Proyectos de Impacto Diferido en el Registro del Gasto (Pidiregas); y en la definición de campos de actuación y mecanismos de coordinación con otros órganos fiscalizadores, tales como la Secretaría de la Función Pública (órganos internos de control de las entidades auditadas, OIC’s) y los Órganos Técnicos de Fiscalización de las Legislaturas locales, entre otros.

9.3 SOBRE LA ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL INFORME.

⎯ El Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004 consta de 10 tomos, 23 volúmenes y cerca de 14 mil páginas, una extensión muy superior a la del Informe de la Cuenta Pública 2003. Si bien el incremento en la extensión del Informe obedece un buena medida al mayor número de auditorías practicadas, lo cierto es que algunos informes de auditoría siguen teniendo una proporción muy amplia. Es de reconocerse, sin embargo, que la presentación de los informes de auditoría ha mejorado significativamente, particularmente en la estructura, organización de la información y tratamiento de los resultados, por lo que es conveniente seguir en esta línea de trabajo para lograr tener verdaderos informes ejecutivos de las auditorías, sin que ello signifique sacrificar información relevante. Recomendación CV-IR04-001. Que la Auditoría Superior de la Federación, profundice el esfuerzo de síntesis en la elaboración y presentación de los Informes de auditoría, procurando incluir sólo aquella información relevante, eliminar textos repetitivos, información en detalle no necesaria y aspectos de carácter técnico que guardan poca relación con los objetivos trazados para las revisiones.

⎯ En el Informe de la Revisión de la Cuenta Pública 2004, la Auditoría Superior de la Federación incorporó algunas modificaciones importantes en la presentación de los resultados de las auditorías al incluir información de tres tipos: a) información general del sector o ente auditado, en donde se expone el marco de atribuciones, cuadros estadísticos de la situación presupuestaria y financiera, cuadros de funciones de los entes auditados que incluye metas, indicadores de


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resultados, universo de cobertura, grado de avance o cumplimiento de metas, así como tipo de revisiones practicadas; b) información sobre el seguimiento de observaciones-acciones promovidas, tanto de la cuenta pública del ejercicio en revisión como de anteriores; y c) informe detallado de las auditorías aplicadas a la entidad, que contiene los criterios de selección, objetivo, alcance de la revisión, áreas revisadas, antecedentes, procedimientos de auditoría aplicados, resultados de la auditoría, dictamen, observaciones y acciones promovidas, impacto de la fiscalización, y comentarios de la entidad fiscalizada. Estos cambios denotan un ejercicio serio para presentar un mejor Informe, a pesar de lo cual algunos apartados pueden seguir perfeccionándose en beneficio del Informe en su conjunto, tal es el caso de los cuadros estadísticos sobre la situación financiera y presupuestaria del ente auditado.

9.4 SOBRE LA ATENCIÓN A LAS RECOMENDACIONES DE LA COMISIÓN DE VIGILANCIA.

⎯ Como resultado del trabajo de análisis al Informe de la Revisión de la Cuenta Pública 2002 y 2003,

la Comisión de Vigilancia formuló 82 recomendaciones a la Auditoría Superior de la Federación, mismas que han sido consideradas por ese órgano técnico en sus Programas de Mejora 2005-2006 y 2005-2007, los cuales establecen diversos compromisos para atenderse en ese periodo.

Particularmente, el Informe de la Revisión de la Cuenta Pública 2004, contiene elementos que atienden algunas de esas recomendaciones, aunque otras son consideradas de manera parcial.

⎯ En el caso de la organización y presentación de los informes de las auditorías, la ASF ha mejorado sustancialmente los informes al incluir información como el nombre de la revisión; criterios de selección de la auditoría; objetivo; alcances; áreas revisadas; procedimientos de auditoría aplicados; resultados-observaciones; acciones promovidas; dictamen; impactos de la fiscalización; efectos estratégicos y, en su caso, comentarios de la entidad fiscalizada. Además de estos datos, se incluye información general del sector o ente auditado sobre sus atribuciones, situación presupuestaria y financiera, funciones y subfunciones, e indicadores sobre el estado de las observaciones-acciones promovidas en revisiones anteriores, elementos que sin duda, ofrecen una visión más amplia de los entes auditados.

⎯ Ha sido una petición constante de la Comisión que se promueva un mayor equilibrio en la distribución relativa de las auditorías practicadas, a efecto de dar pleno cumplimiento a lo que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de verificar el cumplimiento de los objetivos de los programas. No obstante, en la revisión de la Cuenta Pública 2004 se mantuvo una estructura por tipo de auditoría que privilegia las revisiones de regularidad (7 de cada 10 auditorías son de ese tipo), aunque es de destacar el esfuerzo de la ASF por ampliar las revisiones de Desempeño, las que pasaron de representar el 7.1% del total de auditorías en la Cuenta Pública 2003, a 10.4% en la de 2004. Es de fundamental importancia insistir en la práctica de revisiones que permitan evaluar la eficiencia en el ejercicio de los recursos públicos, el desempeño de las entidades en la realización de sus programas, el cumplimiento de metas, y el impacto económico y social de su actuación. Recomendación CV-IR04-002. Que la Auditoría Superior de la Federación continúe ampliando la participación relativa de las auditorías orientadas a evaluar el desempeño de entes y programas estratégicos, a efecto de dar cabal cumplimiento a la disposición contenida en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


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⎯ Es notable el cambio en la atención de las observaciones-acciones promovidas por parte de la ASF, pues se aprecia una mayor participación en aquellas que le corresponde fincar directamente como es el caso de los Pliegos de Observaciones, los cuales se incrementaron 91.7% respecto de los promovidos en la revisión de la Cuenta Pública 2003. Asimismo, se multiplicaron las Promociones para el fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias y, en contraparte, se redujo en un 89.5% el número de Solicitudes de Intervención del OIC y en 59.1% el de Solicitudes de Aclaración. Ante un cambio de esta naturaleza, será de gran importancia verificar la evolución del proceso de solventación de las acciones promovidas o, en su defecto, el inicio de los procedimientos sancionatorios que establece la Ley. La eficiencia en la determinación de observaciones, debe ser una premisa de la Auditoría Superior de la Federación para contribuir a mejorar la gestión pública.

⎯ La ASF realiza una modificación importante en el manejo de la información sobre los efectos económicos y contables de la revisión, ya que en esta ocasión únicamente realiza la cuantificación monetaria de las observaciones (33 mil 157 millones de pesos) pero aclara que ella no necesariamente implica resarcimientos, recuperaciones o responsabilidades, pues su situación definitiva será establecida una vez transcurrido el plazo de 45 días hábiles que la Ley establece para que los entes auditados ofrezcan evidencias y documentación que permita su solventación.

⎯ Junto a ello, el Informe presenta una sección dedicada a reportar los montos de recuperaciones

derivadas de la revisión de la Cuenta Pública, separando montos determinados, recuperados, justificados y los saldos por recuperar o justificar. Aunque esta información es sumamente útil para conocer el impacto de la acción fiscalizadora, la forma en que se presenta no deja claras las diferencias entre recuperaciones y resarcimientos a la Hacienda Pública como resultado de una acción promovida por la ASF. Recomendación CV-IR04-003. Que la Auditoría Superior de la Federación remita a la Comisión de Vigilancia, por conducto de la Unidad de Evaluación y Control, un informe semestral, impreso y en medios magnéticos en el formato que definan las áreas de informática respectivas, dentro de los primeros 15 días naturales después de concluido el semestre, sobre el estado que guarda la solventación de cada una de las observaciones y acciones promovidas con motivo de la revisión de la Cuenta Pública, identificando las acciones llevadas a cabo desde su presentación a los entes auditados. En dicho informe deberá incluirse también el resumen de la solventación de observaciones de la revisión de Cuentas Públicas anteriores, así como el detalle de las recuperaciones derivadas de la acción fiscalizadora, especificando los conceptos, partidas, montos y, en su caso, medio a través del cual se reintegraron los recursos a la Tesorería de la Federación. Incluir una nota técnica en la que se expongan las recuperaciones totales, enunciado de manera detallada los montos correspondientes a resarcimientos a la Hacienda Pública que fueron derivados de una acción de la ASF.

⎯ En las 78 revisiones practicadas a las entidades federativas se registró un cambio fundamental,

pues en 75 de esos casos fueron auditorías practicadas directamente por la ASF, lo que no ocurría hasta la revisión de la Cuenta Pública 2003 cuando la ASF sólo practicó 18 de esas revisiones. Este hecho es muy relevante pues se redujeron sensiblemente las diferencias metodológicas y de aplicación de criterios técnicos en revisiones similares pero desarrolladas por distintos órganos fiscalizadores.


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⎯ Sobre la petición de realizar un esfuerzo de mayor síntesis en la elaboración y presentación de los informes de las auditorías, la Auditoría Superior de la Federación informó que de los mismos se suprimieron textos reiterativos, así como transcripción de textos de sustento legal. También se evitaron los textos repetidos y se incluyeron citas relevantes de los entes auditados. Sin embargo, diversas auditorías siguen siendo demasiado extensas y presentan información que si bien es importante, no resulta de la mayor relevancia para los objetivos de la revisión. Si bien la Auditoría Superior de la Federación enriqueció el contenido de los cuadros de información financiera y presupuestaria, es importante incluir un breve análisis de los mismos.

⎯ Es importante señalar que en el marco de sus atribuciones, la entidad de fiscalización superior de

la Federación buscó atender en las revisiones practicadas, las solicitudes y puntos de acuerdo que le turnó la Comisión de Vigilancia. Para la revisión de la Cuenta Pública 2004, de las 424 revisiones practicadas en total, se incluyeron 65 revisiones para atender 47 solicitudes y puntos de acuerdo de la Comisión de Vigilancia. Asimismo, se tramitaron 2 requerimientos de revisión de situación excepcional que acreditaron los supuestos previstos en la Ley de Fiscalización Superior.

Del resto de las solicitudes y atendiendo a sus características, 26 solicitudes se turnaron a otras instancias de fiscalización y control, para que en el ámbito de su competencia procedan e informen a la Auditoría Superior de la Federación de los resultados de sus actuaciones; otras 18 se registraron para considerarlas en la planeación y revisión de la Cuenta Pública 2005, en atención al principio de anualidad; y otros 8 casos, no fueron objeto de fiscalización por dictaminarse como no procedentes, conforme a la legislación que regula la actuación de la Auditoría Superior de la Federación.

⎯ En general, puede afirmarse que las recomendaciones que ha formulado la Comisión de Vigilancia han permitido mejorar diversos aspectos del desempeño de la entidad de fiscalización superior de la Federación, de los productos que genera, así como del propio marco de la fiscalización superior.

9.5 SOBRE EL DESEMPEÑO DE LA ASF EN LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2004.

⎯ Con base en el análisis al Informe de la Revisión de la Cuenta Pública 2004, se ha podido constatar que esa entidad ha venido mejorando su desempeño e incluso los productos que genera tienen una mayor calidad. No obstante, del propio análisis se concluye que siguen existiendo diversos campos en donde puede mejorar la actuación de la entidad de fiscalización superior de la Federación.

⎯ Del análisis al Informe, se pudo constatar que al igual que ocurrió en años anteriores, algunos

entes auditados negaron a la ASF la información solicitada o la proporcionaron de manera parcial. Este hecho ha puesto de manifiesto la necesidad de revisar la legislación aplicable para evitar que al amparo de leyes de carácter general, se reserve información que es susceptible de fiscalizarse, o que existan resquicios para dar una negativa ante la falta de sanciones expresamente señaladas.

Bajo el argumento de que la información que solicitó la entidad de fiscalización superior de la Federación es considerada reservada en términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental, se registraron casos en los que el ente fiscalizado se negó a proporcionar información o la entregó parcialmente, lo que resulta cuestionable, pues la propia Ley de Transparencia establece como uno de sus principios básicos la rendición de cuentas. En


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esos términos, el principio de información reservada, puede llegar a ser utilizada por malos servidores públicos como una salida a actos de impunidad y corrupción, lo que justamente busca combatir una legislación específica como la LFSF.

El artículo 16 fracción X, párrafo segundo, de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación (LFSF) establece que: “La Auditoría Superior de la Federación sólo tendrá acceso a la información que las disposiciones legales consideren como de carácter reservado o que deba mantenerse en secreto, cuando esté relacionada con la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos federales, y tendrá la obligación de mantener la misma reserva o secrecía hasta en tanto no se derive de su revisión el fincamiento de responsabilidades o el señalamiento de las observaciones que correspondan en el Informe del Resultado”.

Igualmente, la fracción XVI del citado ordenamiento señala que la ASF tendrá la atribución de: “Fincar las responsabilidades e imponer las sanciones correspondientes a los responsables, por el incumplimiento a sus requerimientos de información en el caso de las revisiones que haya ordenado tratándose de las situaciones excepcionales que determina esta Ley;”.

A pesar de que la LFSF no establece explícitamente sanciones en caso de que un ente no proporcione la información solicitada, salvo en las revisiones de situación excepcional, la ASF debió ejercer sus facultades para allegarse la información necesaria para evaluar la gestión del ente. No contar con dicha información llegó incluso a impedir que la ASF se pronunciara sobre situaciones específicas o a emitir un dictamen parcial. Ante prácticas de este tipo, la ASF podría coordinarse con la Cámara de Diputados, a través de la Comisión de Vigilancia, para definir estrategias que garanticen el acceso pleno a la información solicitada. Recomendación CV-IR04-004. Que la Auditoría Superior de la Federación ejerza plenamente la facultad que tiene para solicitar toda la información necesaria para el cumplimiento de sus atribuciones, incluso la de carácter reservado, y promueva, en su caso, la aplicación de sanciones a los responsables. La ASF deberá mantener informada a la Comisión de Vigilancia sobre las acciones que ha emprendido en contra de aquellos entes que no proporcionaron la información requerida.

⎯ La inclusión del Dictamen de la auditoría, ha sido un avance fundamental para valorar la gestión

de los entes auditados. A pesar de que en busca de calificar de mejor manera la actuación del auditado, la ASF ha ido perfeccionando dicho dictamen, del análisis que se realizó se pudo constatar la aplicación de criterios no uniformes, toda vez que hay dictámenes favorables con alguna salvedad respecto del cumplimiento del marco legal aplicable o de los objetivos trazados a pesar de una cantidad importante de observaciones y acciones promovidas y, por el contrario, hay dictámenes negativos cuando las observaciones y acciones son prácticamente similares o incluso de menor relevancia.

Recomendación CV-IR04-005. Que la Auditoría Superior de la Federación realice las acciones necesarias para que los dictámenes de las auditorías guarden mayor consistencia con los objetivos y resultados planteados en ellas, y que tengan como base la utilización de criterios metodológicos y técnicos homogéneos, a efecto de cumplir a cabalidad con las disposiciones jurídicas aplicables; de igual forma, especificar de manera clara los términos en los que un dictamen será favorable con alguna salvedad o incluso negativo. La ASF deberá informar a la Comisión de Vigilancia sobre los lineamientos emitidos y aplicados en la formulación del dictamen.


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Recomendación CV-IR04-006. Que la Auditoría Superior de la Federación envíe a la brevedad a la Comisión de Vigilancia una nota técnica en la que se analicen los alcances e implicaciones que tiene, para un ente auditado, la emisión de un dictamen negativo, especificando las diferencias y actividades particulares que se consideran en el seguimiento de las acciones promovidas respecto de un dictamen con salvedades.

⎯ Derivado del análisis al Informe, se constató que diversos entes auditados año con año reinciden en irregularidades de la misma naturaleza y que generalmente se vinculan con el incumplimiento de ordenamientos jurídicos y disposiciones normativas aplicables, así como con la falta de aplicación de los principios de contabilidad gubernamental, sin que exista evidencia contundente de que dichas prácticas se han erradicado debido a las acciones que promueve la ASF.

El que la ASF promueva un amplio número de acciones preventivas y correctivas frente a irregularidades recurrentes, no garantiza que se mejore la gestión del ente auditado, más aún considerando lo que ha señalado la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el sentido de que conforme a la Ley vigente, sólo los procedimientos resarcitorios o sancionatorios son vinculatorios, lo que establece consecuencias en el caso de que no se acate la conducta ordenada.

Recomendación CV-IR04-007. Que la Auditoría Superior de la Federación instrumente una estrategia para desincentivar las prácticas reincidentes y, en su caso, ejerza plenamente sus atribuciones en forma directa para fincar responsabilidades e imponer las sanciones correspondientes por el incumplimiento a sus requerimientos. La ASF debe mantener informada a la Comisión de Vigilancia sobre las acciones emprendidas en esta materia.

⎯ En el Informe que rindió la ASF a la Cámara de Diputados se pudieron identificar diversas

auditorías de excelente calidad como algunas practicadas en el sector energético; sin embargo, también se presentaron auditorías en las que a pesar de que el título resultaba atractivo para conocer el desempeño de algunas entidades, su objetivo era demasiado ambiguo o limitaba los alcances mismos de la revisión al orientarlos a revisar aspectos adjetivos del ente fiscalizado.

Es un hecho que se requiere avanzar en una fiscalización de alto impacto que identifique las áreas sustantivas o los programas relevantes que deben revisarse en beneficio de generar efectos favorables en la actuación de los entes auditados.

Recomendación CV-IR04-008. Que la Auditoría Superior de la Federación establezca estándares de presentación y redacción de los objetivos tales que permitan identificar claramente lo que se persigue alcanzar en cada auditoría. En diversas revisiones, los objetivos continúan siendo confusos, lo que en ocasiones propicia que los procedimientos de las auditorías, los resultados y/o los dictámenes no guarden correspondencia entre sí.

9.6 SOBRE LOS RESULTADOS GENERALES DE LA FISCALIZACIÓN.

⎯ En la revisión de la Cuenta Pública 2004, la Auditoría Superior de la Federación practicó 424 auditorías distribuidas en 132 entes. A diferencia de la revisión de la Cuenta Pública de 2003, en la de 2004 la orientación de la fiscalización superior observa un cambio en su tendencia, pues aunque se sigue centrando en revisiones de Regularidad (73.5% del total son de este tipo, contra una proporción de 73.7% en 2003 y de 77.4% en 2002), en número, las auditorías de desempeño aumentaron significativamente al pasar de 24 en 2002 y 2003 a 44 en 2004, esto es, un incremento del 83%.


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Se reconoce la importancia de las revisiones de regularidad, sobre todo los ejercicios que recientemente ha realizado la ASF en donde las mismas incluyen una análisis de cumplimiento de objetivos y metas, sin embargo, éstas deben ir acompañadas de un creciente número de auditorías que evalúen de manera integral la gestión del ente auditado. Este es un hecho relevante, pues más allá de practicar un mayor número de auditorías, lo que se requiere es una fiscalización de mejor calidad.

Recomendación CV-IR04-009. Que la Auditoría Superior de la Federación, en pleno respeto a su autonomía técnica y de gestión, considere en la integración de su Programa de Auditorías, Visitas e Inspecciones, la importancia y calidad de las revisiones por encima del número absoluto de revisiones o de entidades a auditar. En todo caso, es conveniente que las auditorías de regularidad incluyan un análisis de objetivos y metas del ente auditado.

⎯ La estrategia de fiscalización abarcó áreas fundamentales de la administración pública, tales como fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análogos; revisiones horizontales de políticas públicas; jubilaciones y pensiones; operación e impacto financiero de los Pidiregas; abasto y distribución de medicamentos; evaluación de los principales procesos y desempeño de PEMEX; procesos de liquidación de entidades; operaciones en el sector bancario, entre otros.

⎯ Dentro de las auditorías de Regularidad, los resultados del análisis demostraron, como en años

anteriores, que las revisiones a Obra Pública e Inversiones Físicas, así como las Financieras y de cumplimiento, arrojaron un amplio número de observaciones que en su mayoría se asociaron a irregularidades en la planeación, ejecución, administración y control de las obras, irregularidades en la aplicación de la normatividad y legislación correspondiente, falta de aplicación de principios básicos de contabilidad gubernamental, y que a pesar de promover acciones de carácter correctivo, siguen siendo recurrentes, afectando con ello la calidad del gasto público.

⎯ Los resultados de las auditorías de Desempeño y Especiales, mostraron a partir de amplios

estudios la actuación y grado de cumplimiento de los objetivos institucionales de diversas dependencias, entidades y Programas que tienen asignada una función estratégica para el desarrollo del país. Entre las auditorías destacadas por sus resultados se encuentran las practicadas al Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (22 especiales); SHCP (3 de desempeño y 7 especiales); PEMEX (3 de desempeño y 2 especiales); la Comisión Nacional del Agua (3 de desempeño); SCT (2 de desempeño y 2 especiales); SAEB (1 de desempeño y 3 especiales); SE (1 de desempeño y 3 especiales); SEP (1 de desempeño y 2 especiales); y SEMARNAT (1 de desempeño y 2 especiales), entre otros.

Recomendación CV-IR04-010. Que la Auditoría Superior de la Federación amplíe su estrategia de evaluar el desempeño de dependencias, entidades y programas que tienen asignadas funciones de promoción, fomento, regulación, supervisión y que sin gozar de amplias partidas presupuestales, tienen un papel estratégico para el desarrollo del país, como la Comisión Federal de Competencia, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, la Comisión Federal de Telecomunicaciones, entre otras.

⎯ La ASF requirió tres revisiones de situación excepcional, de las cuales se derivaron conclusiones tendientes a mejorar el marco jurídico de la fiscalización en materia de obligatoriedad de proporcionar información; carácter vinculatorio de las acciones promovidas; aplicación directa de sanciones; seguimiento de acciones en otras instancias, entre otros aspectos.


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⎯ En las 78 revisiones practicadas a las entidades federativas se registró un cambio importante en el agente fiscalizador, pues en 75 de esos casos fueron auditorías practicadas directamente por la ASF, situación que garantiza mantener criterios y metodologías de revisión similares, lo que no ocurría hasta la revisión de la Cuenta Pública 2003 cuando la ASF sólo practicaba una cuarta parte de las revisiones a entidades federativas y municipios.

⎯ Del análisis al Informe, se pudo constatar, como se ha señalado, un cambio significativo en el tipo

de acciones promovidas, destacando el crecimiento de las recomendaciones, así como de las acciones que la ASF promueve o finca directamente, entre las que destacan 342 Promociones del Fincamiento de Responsabilidades Administrativas Sancionatorias; 324 Pliegos de Observaciones, y tres denuncias de hechos, dos de las cuales derivan de irregularidades detectadas en la utilización de recursos del Fondo de Desastres Naturales, y una por irregularidades en la comprobación del ejercicio de los recursos que le otorgó la Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública al Comité Nacional Pro-Vida, A.C. La experiencia que se tiene en el proceso de solventación de observaciones-acciones promovidas, refleja que por lo regular las acciones correctivas tienen una importante complejidad para su solventación, a grado tal que aún permanecen en proceso de atención acciones promovidas desde hace varios años. Por ello será importante conocer las acciones que emprenderá la ASF para garantizar su atención plena. Recomendación CV-IR04-011. Que la Auditoría Superior de la Federación informe a la Comisión de Vigilancia sobre las acciones que emprenderá para garantizar el seguimiento y atención de las acciones promovidas, particularmente de aquellas que tienen carácter correctivo, y evitar que su resolución se prolongue por amplios periodos de tiempo.

⎯ Del análisis se pudo constatar nuevamente que las observaciones y acciones promovidas parecen

tener dos ángulos de atención. Por un lado, aquellas irregularidades vinculadas con problemas estructurales de la administración pública que se ubican en ámbitos fuera de norma, o en concesiones especiales, que no se reconocen oficialmente pero que siempre se cumplen: por ejemplo las prestaciones no reconocidas, problemas que no se resuelven sancionando a servidores públicos que las otorgan, sino que requieren de un tratamiento de largo plazo con visión de Estado; junto a ellas, además, hay otras “irregularidades” propias de cada ente auditado que son por igual estructurales y de complejo tratamiento; si ambos fenómenos están identificados, se pueden encapsular en un paquete y colegiadamente la ASF, los OIC de la Secretaría de la Función Pública, la SHCP y los propios entes podrían diseñar soluciones de largo plazo, entonces los seguimientos tendrían características asociadas a dichas soluciones en lugar de seguir insistiendo en solventar observaciones que año con año seguirán presentándose.

Por otro lado, se encuentra un campo de trabajo integrado por las observaciones derivadas de auditorías de operación y rutina, en cuyo caso las acciones promovidas debieran tener una pronta solución a través de acciones coordinadas entre el ente auditado y en órgano fiscalizador, de tal forma que se promueva un auténtico mejoramiento de los procesos y procedimientos aplicados, en beneficio de una gestión de calidad. Lo cierto es que independientemente de que los entes auditados tienen 45 días hábiles para solventar las observaciones-acciones promovidas, debe combatirse una práctica que se ha vuelto frecuente, en la que se ofrecen argumentos parciales o respuestas insuficientes, prolongando por meses e incluso años la atención de una acción que buscaba mejorar el desempeño de un ente en


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una situación específica. El resultado es que hoy, a pesar de tener solventado más del 90% de las acciones promovidas por la revisión de la cuenta pública, seguimos teniendo como pendientes acciones con mucha antigüedad y con pocas probabilidades reales de solventarse.

9.7 SOBRE LOS RESULTADOS PARTICULARES DE LAS AUDITORÍAS.

⎯ Para llevar a cabo el análisis al Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2004, la Comisión de Vigilancia determinó seleccionar una muestra de auditorías relevantes, quedando como resultado un total de 86 auditorías de un universo de 424. Para su revisión, las auditorías seleccionadas se agruparon considerando la naturaleza de las funciones de los entes auditados, de tal forma que se definieron dos bloques de análisis: en el primero se incluyeron las auditorías al Sector Hacienda y Crédito Público; entes vinculados con funciones de Gobierno; y Entidades Federativas y Municipios; en el segundo, se revisaron las auditorías a entes vinculados con funciones de Desarrollo Social, y de Desarrollo Económico.

⎯ En el primer bloque de análisis la Comisión examinó 40 auditorías de un universo de 199

revisiones, de las cuales 75 correspondieron al Sector Hacienda y Crédito Público, 46 a Funciones de Gobierno y 78 a Entidades Federativas. Derivado de esas auditorías, la ASF promovió 2,036 acciones, que en un 88.9% tuvieron naturaleza preventiva, y en 11.1% correctiva; en estas últimas llamaron la atención 258 promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias, y 208 Pliegos de Observaciones.

Los resultados del ejercicio de revisión a las auditorías seleccionadas revelan que la gran mayoría de ellas tuvo un Dictamen favorable (con salvedad) en términos del cumplimiento de las disposiciones legales y normativas, el acatamiento a lo que establece el Presupuesto y el cumplimiento de los objetivos de los Programas. No obstante, también se registró un amplio número de irregularidades que por su importancia deben comentarse. En el sector Hacienda y Crédito Público, la ASF señaló que el PEF 2004 y por consiguiente la Cuenta Pública Federal, no presentan indicadores estratégicos suficientes, ni se incluyen indicadores de gestión y de servicios, por lo que no fue posible evaluar la eficiencia, eficacia y economía en el uso de los recursos públicos destinados al cumplimiento de los objetivos del PEF.

Asimismo, en las revisiones a los Pidiregas se detectó la omisión del estado de los proyectos de inversión condicionada y del número de proyectos en operación; la falta de información clara y precisa sobre el seguimiento y evaluación de la rentabilidad de los proyectos en operación, respecto de lo estimado en los análisis costo-beneficio; y el flujo negativo que registraron dos proyectos de la CFE y uno de PEMEX.

Por otro lado, la ASF determinó que de 14 entes responsables de la operación de los principales regímenes de jubilaciones y pensiones del Gobierno Federal, BANXICO, SCJN, BANOBRAS, la Sociedad Hipotecaria Federal, BANCOMEXT y NAFIN, tienen un fondo para hacer frente a sus obligaciones de pago; en el caso del ISSSTE, el monto del fondo apenas representó el 0.7% de la nómina pagada en ese año; en los casos de PEMEX y CFE, el fondo alcanzaba para cubrir el 18.2%, y el 41.3% de la nómina, respectivamente; en el IMSS, BANJERCITO y BANSEFI, el monto del fondo fue insuficiente para cumplir con dicha obligación laboral, y en el ISSFAM y LyFC no se cuenta con un fondo de pensiones y jubilaciones.


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Las revisiones de la ASF determinaron que la SHCP no cuenta con mecanismos que le permitan contar oportunamente con cifras definitivas de los conceptos que conforman el cálculo de los ingresos fiscales excedentes, de conformidad con lo dispuesto en el Presupuesto de Egresos de la Federación y se corroboró que el PEF no precisa de manera expresa la autorización y liquidación anticipada de la contratación de coberturas petroleras, lo que deja indefinido el que dichos recursos se ejerzan de conformidad con las reglas señaladas. En las revisiones al IPAB, el Informe sobre la Fiscalización al Rescate Bancario señala que la ASF deja sin efecto 7 auditorías al FOBAPROA-IPAB, y dejará de realizar auditorías especiales distintas de las del año correspondiente para respetar el principio de anualidad y posterioridad y acatar el resultado de la controversia constitucional 91/2003. La ASF también detectó que el Fideicomiso para Administrar la Contraprestación del Artículo 16 de la Ley Aduanera no cumplió los objetivos ni las metas previstas en el contrato, ni en el programa anual del fideicomiso. Asimismo, en la revisión a los Derechos de Trámite Aduanero, la ASF determinó que el SAT no enteró a la TESOFE 836.3 millones de pesos, ya que los canalizó al Fideicomiso Aduanas 1 núm. 954 para el pago de los servicios de procesamiento electrónico de datos y de apoyo y control del despacho aduanero.

En las auditorías a Funciones de Gobierno, la ASF detectó en la Cámara de Diputados que recursos no se erogaron en su totalidad para los fines autorizados. En la SEGOB no se cumplió con las disposiciones normativas aplicables al ejercicio de los recursos del Fondo Revolvente del Fonden, además de que esa dependencia no dio respuesta puntual respecto del informe de situación excepcional solicitado. Por otro lado, la entidad de fiscalización superior de la Federación constató que los indicadores de gestión y de logro de la Secretaría de Relaciones Exteriores no permiten evaluar en qué medida esa dependencia promovió, propició y aseguró la coordinación de las acciones en el exterior. La ASF señala que la CNA no cumplió con el objetivo del programa de apoyar a las instancias estatales y municipales prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural de 27 entidades federativas. En materia de seguridad pública, la ASF considera que Readaptación Social no cuenta con indicadores para evaluar el impacto de las acciones de readaptación social en los sentenciados y, debido a esto, no es posible medir el grado de cumplimiento de los objetivos y metas institucionales. En lo que hace a las revisiones a entidades federativas, las irregularidades relevantes detectadas por la ASF en los Ramos Generales 33 y 39 son recurrentes en cada uno de los fondos revisados, destacando en el FAEB pagos efectuados con fines distintos a los establecidos en la Ley; en el FASP, adjudicación indebida de contratos y falta de documentación comprobatoria; en el FASSA, pagos de incentivos y estímulos sin autorización; en el FISM, obras y acciones que no benefician a zonas o grupos en rezago social; obra pagada no ejecutada; y falta de documentación comprobatoria del gasto; en el FORTAMUNDF, falta de ministración de los recursos en los montos y plazos establecidos; adquisiciones para fines distintos a los establecidos en el fondo; y adjudicación indebida directa de obra, entre otros aspectos.

En el Ramo General 39 PAFEF destacan irregularidades tales como pagos en exceso; penas convencionales no aplicadas; y pagos soportados con documentación indebida, y en el FIES,


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pagos indebidos de nómina; pagos en exceso; pagos sin soporte documental; y documentación comprobatoria incompleta, entre otras observaciones.

⎯ En el segundo bloque de análisis, la Comisión examinó 46 auditorías relevantes que fueron seleccionadas de un universo de 225 revisiones que practicó la Auditoría Superior de la Federación en entes asociados con funciones de Desarrollo Social y de Desarrollo Económico, en donde destacaron como los sectores más fiscalizados, Energía; Comunicaciones y Transportes; Educación Pública y los Institutos de Seguridad Social, que de manera conjunta concentraron 173 auditorías.

De las 46 auditorías seleccionadas para efectos de análisis, 18 fueron practicadas en 16 entes vinculados con funciones de Desarrollo Social, y 28 correspondieron a 14 entes de las funciones de Desarrollo Económico. La revisión a las auditorías seleccionadas permitió conocer que, al igual que el primer bloque, en la mayoría de ellas los entes auditados cumplieron con las disposiciones legales y normativas aplicables al ejercicio de los recursos públicos y con las metas de los programas ejecutados. A pesar de ello, llamó la atención el importante número de acciones promovidas por la entidad de fiscalización superior de la Federación, y la gravedad de faltas en algunos sectores como Educación, Salud, Institutos de Seguridad Social, Comunicaciones y Transportes, y Energía, entre otros.

En el caso de las auditorías a entes de las funciones de Desarrollo Social, particularmente en el sector Educación, destacan los hallazgos de la Auditoría Superior de la Federación sobre una selección discrecional de los beneficiarios del Programa de Becas para la Educación Primaria y Secundaria en el Distrito Federal por parte del Comité Ejecutivo Nacional del SNTE; así como la escasa incidencia del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) en la atención del rezago educativo en ese estrato de la población. Asimismo, aunque los dictámenes favorecen la gestión de las Instituciones Públicas de Educación Superior, se detectaron casos de incumplimiento de metas y objetivos de diversos programas, carencia de sistemas de medición del desempeño, incumplimiento en programas de becas, y falta de apego a las normas para el ejercicio presupuestal, entre otros aspectos. En el sector Salud, por su parte, se constataron al igual que en ejercicios anteriores, deficiencias en el abasto, adquisición, distribución y prescripción de medicamentos; e irregularidades en el ejercicio de recursos en la Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública que llevaron incluso a promover una Denuncia de hechos. La Auditoría Superior de la Federación determinó que el FONHAPO otorgó subsidios sin ajustarse a las reglas de operación del Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda “Tu Casa”; y careció de indicadores estratégicos para evaluar los resultados de ese Programa. También se determinó que si bien se cumplieron los objetivos del programa de abasto social de leche, Liconsa no tiene indicadores que midan la contribución del programa para reducir o prevenir el déficit nutricional; y no dispuso de algunos registros para acreditar el retiro de leche y para determinar si se cumplían o no con los requisitos de elegibilidad.

En el caso de los Institutos de Seguridad Social, se revisaron auditorías relacionadas con los sistemas de jubilaciones y pensiones, lo que tiene una relevancia inobjetable, pues baste recordar, por ejemplo, las diferencias en montos que reciben los pensionados. De acuerdo con el Informe


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que el IMSS presentó al Congreso de la Unión en 2005, durante el año 2004 un trabajador de ese Instituto se jubilaba en promedio a los 53 años y recibía una jubilación 29% superior a su último sueldo; en contraste, los trabajadores afiliados al IMSS se jubilan a los 65 años con una pensión promedio 50% inferior a su último sueldo; esto hace que un jubilado extrabajador del IMSS reciba una pensión 8.3 veces superior a la de un trabajador afiliado. De la revisión que se realizó a los resultados de las auditorías, la entidad de fiscalización superior de la Federación detectó que el IMSS no cuenta con los recursos y controles apropiados para registrar en el Estado de Situación Financiera, la situación a la que está obligado por concepto de Régimen de Jubilaciones y Pensiones y prima de antigüedad, y que incumplió el alcance del Seguro de Riesgos de Trabajo debido a que no obtuvo los estándares que estableció en su Programa Institucional. En el ISSSTE se comprobó que los fondos constituidos de las reservas financieras y actuariales para el pago de las pensiones y jubilaciones a sus derechohabientes, no son viables para garantizar los pagos de sus obligaciones, y se determinó que más de 250 mil trabajadores no están cubiertos por el Seguro de Riesgos del Trabajo.

Por lo que hace a las auditorías practicadas a entes vinculados con funciones de Desarrollo Económico, se seleccionaron cuatro auditorías al Sector Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, para disponer de referentes sobre la gestión en ese sector, sobre todo considerando que entre 2000 y 2004, se ha acentuado una estrategia de apoyos y subsidios al campo que llevaron a que el presupuesto de la SAGARPA casi se duplicara, aunque debe reconocerse que a pesar de ello el sector continúa mostrando un lento crecimiento. Como resultado de sus revisiones, la entidad fiscalizadora consideró que la SAGARPA incumplió disposiciones del PEF al no subsanar en tiempo un subejercicio por 346.8 millones de pesos en el Programa Alianza para el Campo; asimismo, en ASERCA se identificaron pagos indebidos, falta de devoluciones de recursos no ejercidos e inexistencia de documentación comprobatoria; además de que en CONAPESCA también se detectaron proyectos productivos sin documentación comprobatoria. En el caso del Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero (FEESA), la entidad de fiscalización superior de la Federación comprobó que en el proceso de devolución de cuatro ingenios azucareros expropiados, no se recuperaron los recursos otorgados por el Gobierno Federal como apoyos fiscales; y que el FICO no cumplió con las disposiciones establecidas para la importación de azúcar de Costa Rica. En el sector Comunicaciones y Transportes, la Auditoría Superior de la Federación determinó que la SCT no cuenta con indicadores estratégicos para medir su desempeño en la regulación y supervisión de los servicios de Transportes Aéreo y Ferroviario, y tampoco dispuso de un estudio integral para determinar la demanda potencial del movimiento de pasajeros y carga de esos servicios; además de que no estableció parámetros para medir los niveles de seguridad y calidad en su operación.

Fueron representativas las auditorías de obra pública, a través de las cuales se determinaron recurrentes irregularidades en la legislación y normativa aplicable, situación que también se presentó en otros sectores que ejecutaron obra pública como las Administraciones Portuarias Integrales, la Comisión Federal de Electricidad, y las subsidiarias de PEMEX.


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Por otro lado, en el sector Energía destacaron las evaluaciones financiera y presupuestaria a PEMEX, de cuyos resultados se puede derivar que el sector petrolero ofrece un negocio altamente rentable, pero que el régimen fiscal al que está sujeta la paraestatal es el factor determinante que explica el continuo deterioro de su situación financiera.

Algunos datos revelan que en el periodo 2000-2004, la carga fiscal de PEMEX fue el equivalente al 64.4% de sus ingresos totales; que pagó contribuciones al Gobierno Federal por 1 billón 852 mil 378.8 millones de pesos, y que de haber sido sujeta a una carga fiscal de un Impuesto sobre la Renta del 32%, más una sobretasa del 14.3%, además del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, habría generado utilidades que le garantizaría incursionar en proyectos de exploración, refinación, y petroquímica, entre otros. Lo cierto es que los resultados de ese régimen fiscal y su efecto negativo en la inversión productiva, impiden aprovechar plenamente el potencial que el petróleo ofrece para el desarrollo nacional. En otras auditorías de carácter financiero a PEMEX, el órgano fiscalizador determinó, entre otros aspectos, que la paraestatal no reveló una deuda por 292.3 miles de millones de pesos del pasivo reportado por el fideicomiso PEMEX Master Trust y por 47.3 miles de millones de pesos del fideicomiso F-163; asimismo, no se reportaron como entidades paraestatales 21 empresas financieras de la que es accionaria del 100% de su capital social. También se observó que los recursos presupuestarios después de impuestos se han canalizado principalmente a servicios personales y generales, amortización de Pidiregas y pago de intereses, comisiones y gastos de la deuda; y que sus recursos financieros para impulsar su inversión productiva son limitados, como se ha señalado, por el régimen fiscal al que se encuentra sujeto, pero también por el incremento de su pasivo laboral en el corto plazo.

En las revisiones a las entidades del sector eléctrico, se determinó que la Comisión Federal de Electricidad no ha cumplido con la meta de incrementar la generación de energía eléctrica mediante fuentes renovables de energía, y que no dispone de indicadores que permitan evaluar su competitividad como empresa de clase mundial.

Por lo que hace a la Compañía de Luz y Fuerza del Centro, además de las conclusiones obtenidas en revisiones de ejercicios anteriores como la determinación de su quiebra técnica y las fuertes presiones de sus pasivos laborales, ahora se señala que no cumplió con las metas e indicadores de productividad establecidos en el Convenio para el Saneamiento Financiero, celebrado en 1994, con lo que su deuda interna de largo plazo asciende a 22 mil 989 millones de pesos.

Por el impacto de sus conclusiones, es de llamar la atención el Informe de Situación Excepcional de la Comisión Reguladora de Energía, en donde se señala que hacia 2011, se tendrán instalados 63,214 MW de los cuales más de la mitad estarán en manos de empresas extranjeras operando bajo la figura de productor independiente. De igual forma, que en los permisos de autoabastecimiento, casi ninguna empresa aparece como consumidor de la energía generada y que su finalidad no es el autoconsumo, sino el negocio eléctrico, por lo que esos permisos desvirtúan la naturaleza jurídica del autoabastecimiento. En el mismo informe la ASF comprueba la existencia de un comercio ilegal de electricidad a través de la figura de establecimientos asociados a la cogeneración; y que las tarifas de porteo y respaldo están muy por debajo de su precio real.


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Por otro lado, en el sector Economía se llevó a cabo una auditoría especialmente relevante, pues se dirigió a evaluar un programa estratégico para el desarrollo del país, el de Comercio Exterior y Promoción de la Inversión, con resultados desafortunadamente no favorables al no poder evaluar la eficiencia, eficacia y economía en la ejecución de los recursos aplicados, situación por demás delicada en razón de que justamente el éxito de este tipo de programas permitirán incrementar la competitividad del país y alcanzar las tasas de crecimiento altas y sostenidas que se requieren. En otras revisiones, la Auditoría Superior de la Federación determinó que FONAES no tiene identificada a la población rural y grupos de áreas urbanas del sector social que corresponden a la población objetivo del Programa que coordina.

En materia laboral, la ASF determinó que la Secretaría del Trabajo no cuantificó la población objetivo del Programa de Apoyo al Empleo, y no dispuso de metas de cobertura por grupo específico, parámetros para evaluar el nivel de colocación de los beneficiarios apoyados, ni indicadores para determinar la permanencia en los empleos de las personas apoyadas por el Programa. Por último, en el sector turismo la entidad de fiscalización superior de la Federación detectó irregularidades del Consejo de Promoción Turística de México al no comprobar la recepción de los servicios por concepto de publicidad de un contrato del que se realizó un pago anticipado por 58.7 millones de pesos.

Los resultados de las auditorías que se analizan en este grupo de sectores, dejan clara la necesidad de insistir en revisar de manera permanente agencias reguladoras, de supervisión y de fomento de la actividad productiva, así como evaluar el cumplimiento de objetivos y metas de programas gubernamentales que tienen un amplio impacto económico y social. De igual forma, aunque la ASF pudo evaluar la gestión financiera y presupuestaria de Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos en las secretarías de Educación; Agricultura y Economía, se siguieron detectando irregularidades en ellos por lo que a pesar de los avances obtenidos con las recientes reformas a la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, esta es una tarea en la que deberá seguirse abonando, sobre todo considerando la cuantía de los recursos que manejan. En general, aunque en el balance de la mayoría de las auditorías, la entidad de fiscalización superior de la Federación presentó un dictamen favorable, existen acciones promovidas que requieren de la mayor atención para fomentar prácticas sanas de actuación y gestiones de calidad, particularmente en casos como la Denuncia de hechos en el sector salud y las numerosas Promociones para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias y Pliegos de observaciones en los sectores Energía, Comunicaciones y Transportes, Educación Pública y los Institutos de Seguridad Social.


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9.8 RECOMENDACIONES PARA FORTALECER LA VISIÓN ESTRATÉGICA DE LA FISCALIZACIÓN SUPERIOR.

⎯ A pesar de los notables avances y mejoras que registra en el proceso de fiscalización superior del

país, los resultados de los análisis realizados revelan que existen áreas de oportunidad para seguir perfeccionándolo.

⎯ Planeación Estratégica de la Fiscalización Superior. Como otras entidades de fiscalización

superior en el mundo, sería conveniente que la ASF considere una estrategia de rendición de cuentas al apoyo de los grandes objetivos nacionales y a la transformación gradual del gobierno, buscando que éste último inscriba su actuación dentro de las metas y objetivos de los planes nacional de desarrollo, sectoriales y regionales.

Se trata de diseñar una planeación estratégica de largo plazo, donde se incluya la visión de la Cámara de Diputados como el responsable de la revisión de la Cuenta Pública y se definan Metas Globales y Objetivos Estratégicos que podrían ser revisados y, en su caso, actualizados en cada legislatura. En este esquema se deberán presentar Informes Anuales para evaluar el cumplimiento de las Metas de planeación y el propio desempeño de la entidad de fiscalización superior de la Federación.

Recomendación CV-IR04-012. Que la ASF evalúe la pertinencia de instrumentar un proceso de planeación estratégica de largo plazo, estableciendo Metas Globales y Objetivos Estratégicos y que esté vinculado a los grandes temas nacionales, plasmados en el PND, planes sectoriales y regionales.

⎯ Evaluación de Grandes Temas Nacionales. La fiscalización superior debe considerar la revisión de temas estratégicos y prioritarios de carácter nacional formulados por el gobierno federal a través de sus diversos instrumentos de política económica como la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos y que pueden ser evaluados mediante la revisión de la Cuenta Pública Federal.

Entre los temas de carácter nacional, destacan: el combate a la pobreza extrema; mejorar los niveles educativos, principalmente de la población de escasos recursos; promover el bienestar económico de los mexicanos, generando empleos bien remunerados y poniendo a su alcance los satisfactores mínimos para su desarrollo; generar crecimiento económico con creación de empleos; diseñar programas encaminados a fortalecer las seguridad de la población en todos los niveles; garantizar una adecuada impartición de justicia; tener acceso a servicios básicos como electricidad y agua; construir un sistema de regulación financiera que permita poner al sistema financiero a la economía productiva, y, encauzar una estabilidad fiscal de largo plazo, entre otros.

La revisión de los Grandes Temas Nacionales se realizaría en correspondencia con el diseño de las Metas Globales y Objetivos Estratégicos por parte de la ASF y estarían considerados dentro de la planeación estratégica de largo plazo. La actualización del Plan implicaría la valoración de los logros para estos temas, la modificación de sus prioridades y de su propia composición.

Recomendación CV-IR04-013. Que la ASF establezca dentro de su planeación estratégica de largo plazo, una relación y descripción de los Grandes Temas Nacionales a revisar de manera continua, en términos de las prioridades nacionales señaladas en el PND y sus instrumentos de política económica, la visión de la Cámara de Diputados en materia de fiscalización, y que centre su


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enfoque en la revisión-evaluación de los programas del gobierno federal que están dirigidos a alcanzar las metas y objetivos de los temas nacionales.

⎯ Evaluación de la Política Macroeconómica. Uno de los objetivos de la fiscalización de los

recursos públicos, es coadyuvar a la calidad de la gestión pública, medida ésta última como la capacidad del Estado para contribuir genuinamente a la promoción del crecimiento y desarrollo económico de un país, capacidad sustentada en una aplicación óptima y oportuna de los recursos públicos. Bajo esta óptica, es de la mayor importancia evaluar de manera objetiva los indicadores fundamentales que miden los resultados de la política económica, toda vez que ellos constituyen las bases para la definición de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación.

La efectividad de la política económica aplicada por un gobierno al crecimiento económico, a la estabilidad, y al desarrollo social, debe ser objeto de una evaluación especial. La fiscalización de los recursos públicos tiene que ver con la evaluación de la eficacia, eficiencia y economía del cumplimiento de los objetivos de los programas, así como del grado de cumplimiento a la normatividad aplicable. Una fiscalización de calidad no puede dejar de examinar los impactos que tienen dichos programas en el crecimiento y desarrollo económico, relacionados con la mejora en la calidad de la gestión pública como un todo. Bajo este escenario, es importante que la ASF realice una evaluación general de la contribución de la fiscalización y la rendición de cuentas a la mejora objetiva de la gestión pública, una tarea que debe ser parte del programa futuro de las revisiones de la ASF.

Recomendación CV-IR04-014. Que la ASF, en su Informe del Resultado de la Cuenta Pública, presente un estudio sobre los impactos de la fiscalización en la calidad del gasto público, considerando los indicadores apropiados.

⎯ El uso estadístico de los agregados económicos debe tener un sólido respaldo metodológico, dada la complejidad de la innovación económica, y del progreso material y social característicos de la globalidad actual. Por esta razón, las metodologías de cálculo de los indicadores económicos tienen que reflejar adecuadamente la realidad que se quiere representar. Si estos indicadores no reflejan la realidad adecuadamente no puede evaluarse eficazmente las políticas públicas. Para el caso de México, la discusión de las políticas económicas ha marginado del debate el análisis de la calidad de los indicadores así como sus alcances y limitaciones. Dada esta circunstancia, es recomendable la construcción de indicadores más precisos para medir la estabilidad económica. Algunos autores sugieren que la medición de una crisis económica requiere de una metodología de cálculo más completa, que permita evaluar cuándo (y en qué medida) una política económica está desviándose respecto al potencial productivo que puede alcanzar.

Recomendación CV-IR04-015. Que la ASF efectúe una auditoría de desempeño al INEGI, para evaluar la calidad y consistencia metodológica comparativa de los indicadores macroeconómicos más relevantes, con el objetivo de determinar si dichos indicadores están reflejando adecuadamente el desempeño de la macroeconomía del país. Se recomienda que en esta revisión se efectúe un comparativo internacional.

⎯ Fiscalización y Calidad del Gasto Público. El gasto público bien aplicado a la inversión de capital, contribuye a la promoción del crecimiento y desarrollo económico, dinamizando


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mercados y mejorando la competitividad de la economía general, por la mejora de la calidad de la infraestructura del país. En la estructura del gasto público de México, el gasto de capital es pequeño respecto al gasto corriente, por lo que es de la mayor importancia que dicho gasto sea ejercido adecuadamente.

Recomendación CV-IR04-016. Que la ASF construya un sistema de indicadores estratégicos relativos al gasto público de capital, que midan la eficacia y eficiencia de su aplicación y que sean seguidos muy estrechamente por la ASF. Este sistema de indicadores debe tener como característica la sencillez de su implementación, y facilitar el control y la fiscalización sin complejidades burocráticas. La ASF deberá remitir un Informe a la Comisión de Vigilancia sobre la evolución de dichos indicadores.

Recomendación CV-IR04-017. Que la ASF incluya en el próximo Informe del Resultado de la Cuenta Pública 2005, una evaluación sobre la calidad de la aplicación del gasto de capital e inversión del sector público. Recomendación CV-IR04-018. Que la ASF considere la posibilidad de que en su Programa de Auditorías para la revisión de la Cuenta Pública 2005, se incluya una revisión sobre la calidad del gasto público ejercido en los programas para apoyar al campo mexicano, determinando el impacto en la producción y en los niveles de vida de la población rural.

⎯ Revisión de Áreas de Alto Riesgo. El gobierno federal enfrenta y atiende permanentemente áreas de alto riesgo que es necesario discriminar de acuerdo a su importancia económica y social y a la oportunidad con la cual deben ser atendidos a fin de prevenir y evitar la aparición de crecientes costos financieros, que pudieran generar problemas de insolvencia.

Se considera conveniente que con base en los resultados de sus evaluaciones, la ASF identifique áreas de Alto Riesgo, y establezca el tratamiento específico para cada una. Todas ellas están relacionadas con el manejo de recursos públicos y su evaluación es indispensable para proponer medidas de solución a problemas generados sobre todo de carácter financiero.

La identificación de las Áreas de Alto Riesgo, implica medir la magnitud de su impacto probable en la economía y las finanzas públicas, así como determinar las necesidades de recursos financieros para atender su tratamiento. En algunos de los casos, como las Áreas de los pasivos contingentes, es indispensable desarrollar una política institucional de reservas preventivas, que podría involucrar grandes montos de recursos y que se requiere hacerlo explícito en la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos.

Las siguientes son sólo algunas de las Áreas de Alto Riesgo del Gobierno Federal que sería indispensable revisar de manera continua:

Sistemas de pensiones y jubilaciones. Los estudios actuariales en prácticamente todas las instancias presupuestales, han subestimado los montos de fondos reservados para financiar los programas presentes y futuros de personal de la Administración Pública que entra en etapa de jubilación. Debido a que las reservas preventivas son insuficientes, es necesario diseñar e implementar un plan de acción inmediata y con estudios actuariales bien diseñados metodológicamente, se reestimen las reservas y se reporten dentro del presupuesto. Las pensiones son uno de los grandes retos futuros.


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Estabilidad macroeconómica y balance fiscal en equilibrio. La estabilidad de los grandes agregados macroeconómicos está sustentada en un virtual “equilibrio” de las finanzas públicas, debido a que éste a su vez es soportado por el concepto tradicional de déficit fiscal que deja de lado el elevado monto generado por los pasivos contingentes, entre ellos, los recursos destinados al rescate bancario, el Programa de Apoyo a Deudores de la banca, el pasivo laboral que en buena medida corresponde con el pasivo de las pensiones y jubilaciones, la deuda generada por los proyectos PIDIREGAS de PEMEX y CFE, el Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC) y los apoyos financieros a la banca de desarrollo y fondos de fomento. Bajo este contexto, se hace necesario realizar una revisión al equilibrio del balance fiscal, bajo el concepto ampliado, y analizar sus repercusiones sobre el modelo de estabilidad macroeconómica. Proyectos de Infraestructura productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS). Por su magnitud en la deuda generada, 460.8 miles de millones de pesos a diciembre de 2005, su baja o nula inversión financiada con recursos propios y elevada participación de proyectos externos de diversa índole económica y financiera, ajenos a PEMEX y CFE, estos proyectos le implican al gobierno federal un elevado riesgo, debido a la probabilidad de incumplimiento no dimensionada para los 102 proyectos que se encuentran en operación. No existe, por parte del gobierno federal, una evaluación confiable y bien estructurada metodológicamente que permita determinar la rentabilidad y productividad de los proyectos. Esta tarea, bajo la coordinación de la SHCP y la SENER, deberá realizarse en el corto plazo y ser monitoreada continuamente de tal manera que se realice una evaluación de todos los proyectos y se eliminen los que no presenten viabilidad financiera. Los proyectos, al menos, deberán garantizar el repago de la deuda que están generando y comprobar su contribución a elevar la productividad de las dependencias involucradas.

Viabilidad Financiera y Carga Fiscal de PEMEX. Se recomienda a la ASF, revisar y monitorear continuamente de manera integral al menos las siguientes áreas involucradas en la evolución financiera de PEMEX:

• La política recaudatoria de la SHCP. La ASF concluye en la revisión practicada a la situación

financiera de PEMEX, que el pago de impuestos del organismo ha compensado la ineficiencia recaudatoria de la SHCP, debido a que un estudio realizado por la UNAM indicó que la evasión y elusión fiscal representan de 3 a 5 puntos del PIB, lo que para 2004 implicó 610.8 miles de millones de pesos, en tanto que la carga fiscal de PEMEX alcanzó 473 miles de millones de pesos. Otras instituciones indican también, que la evasión es producto de imprecisiones en las leyes, la falta de una fiscalización eficiente y de la cultura del no pago.

• La carga fiscal de PEMEX. Según el informe de la ASF, la carga fiscal del organismo por 1.85

billones de pesos en 2000-2004, representó 64.4% de los ingresos totales reportados en el periodo, 1.4 billones de pesos en derechos sobre extracción de petróleo y otros derechos y 473 miles de millones del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). De haber pagado impuestos como cualquier otra empresa del país, éstos hubieran fluctuado entre 1.1 billones de pesos y 1.3 billones de pesos en el mismo periodo.

• Patrimonio y utilidad neta. Producto de la carga fiscal, PEMEX reportó utilidades en 2000-2004

de 33 miles de millones de pesos y un patrimonio progresivamente en descenso. Sin la carga fiscal onerosa, el organismo tendría altas utilidades y un elevado nivel de capitalización. En un escenario medio como el resto de las empresas, en ese periodo, PEMEX hubiera reportado utilidades en un rango de 548.1 miles de millones de pesos a 815 miles de millones de pesos.


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• Pasivos contingentes. Se recomienda a la ASF, en especial, otorgarle seguimiento a la evolución y monto del pasivo laboral y el generado con los proyectos PIDIREGAS, toda vez que ambos representan más de 60% de la deuda total del organismo.

• Vehículos financieros de PEMEX. Además de la definición de la figura jurídica como entidades paraestatales de PEMEX, los vehículos financieros que le proveen recursos al organismo para financiar sus proyectos PIDIREGAS, como el Master Trust, el fideicomiso F-163 y RepCon Lux, S.A., deben transparentar sus operaciones de contratación y emisión de títulos de deuda, no sólo en términos de montos sino también del costo financiero que implica para la entidad, y fundamentalmente señalar de manera explícita las fuentes de repago de esos compromisos de deuda.

Ingresos Petroleros. Año con año el Congreso Mexicano es el centro de un importante debate para definir el precio sobre el cual se estimarán los ingresos por la venta de petróleo. El asunto tiene una importancia nodal en razón de que en la actualidad poco más de la tercera parte de los ingresos presupuestarios del sector público provienen de esa fuente. Aunque con la entrada en vigor de la nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se reduce la discrecionalidad con que se definía el precio de referencia para efectos del presupuesto, lo cierto es que la metodología establecida en la Ley, además de tener algunas ambigüedades, no puede evitar la volatilidad que ese producto registra en los mercados internacionales con los riesgos que ello genera para las finanzas públicas del país. A diferencia de otras naciones en donde los excedentes petroleros son la principal fuente para crear fondos de contingencia, en México es común la confrontación por esos recursos y se deja en segundo término la creación de reservas para enfrentar presiones futuras como el pago de jubilaciones y pensiones, situación que se acentúa por la poca transparencia con que operan fondos como el de estabilización de los ingresos petroleros.

Recomendación CV-IR04-019. Que la ASF establezca dentro de su planeación estratégica de largo plazo, una relación y descripción de las Áreas de Alto Riesgo del Gobierno Federal, y que evalúe y cuantifique su costo financiero, en términos del desarrollo de sus programas por parte del Ejecutivo Federal; las necesidades de financiamiento para su operación actual y de largo plazo; el impacto dentro del Presupuesto de Egresos; la consideración de estudios actuariales que es necesario desarrollar para la generación de reservas preventivas; y la posibilidad de realizar cambios en la instrumentación financiera de entidades y programas para asegurar su viabilidad.

Recomendación CV-IR04-020. Que la ASF, una vez definidas esas Áreas de Alto Riesgo, diseñe mecanismos de revisión-evaluación permanentes que permitan observar cómo se están atendiendo y resolviendo los riesgos generados por esas Áreas, las prioridades estratégicas establecidas para su seguimiento y los recursos financiero-presupuestales asignados para su solución.

Recomendación CV-IR04-021. Que la ASF de seguimiento continuo de los avances que en materia de evaluación de la rentabilidad y productividad de los proyectos PIDIREGAS realizan en coordinación la SHCP y la SENER y que verifique que dicha evaluación se esté efectuando con las técnicas de análisis de sensibilidad financiera más rigurosas metodológicamente y con las propias bases de datos que para este propósito generen ambas dependencias.


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Recomendación CV-IR04-022. Que la ASF, en el caso concreto de la Viabilidad Financiera de PEMEX, considere en su evaluación de manera integral los diversos factores de riesgo que tienen relación con el deterioro financiero de la paraestatal y establezca las interrelaciones entre ellos y valore el impacto global dentro de las finanzas y resultados del organismo.

Recomendación CV-IR04-023. Que la ASF realice una revisión al equilibrio del balance fiscal, bajo el concepto ampliado, y analice sus repercusiones sobre el modelo de estabilidad macroeconómica.

Recomendación CV-IR04-024. Que la ASF evalúe de manera permanente los riesgos que genera la volatilidad de los precios del petróleo y que realice una revisión integral a las operaciones inherentes al fondo de estabilización de los ingresos petroleros, desde la determinación de ingresos excedentes, la transparencia de sus reglas de operación, y la eficiencia en la adquisición de coberturas, entre otros aspectos.

⎯ Efectos de las Controversias Constitucionales en la Fiscalización del Rescate Bancario. Los

resultados de las controversias constitucionales 36/2003 y 91/2003 tienen consecuencias relevantes para la fiscalización del FOBAPROA-IPAB. En la primera controversia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) declaró la invalidez de cuatro oficios referentes a observaciones determinadas por créditos adquiridos por el FOBAPROA; en la segunda, la Corte declaró la invalidez de diversos oficios y de los procedimientos y/o observaciones derivadas de la auditoría 199. La SCJN concluyó en esta última resolución que la ASF carece de facultades para revisar las operaciones celebradas por el FOBAPROA, ya que resulta contrario a los principios de anualidad y definitividad que debe observar el ente fiscalizador.

Derivado de estas resoluciones de la Corte, que declaró la invalidez de todas las acciones promovidas por la ASF sobre las observaciones relativas al PCCC de Bancomer, Banorte y Bital, el ente fiscalizador procedió a dar de baja 52 acciones promovidas. Asimismo, la ASF informó al IPAB que se dejaba sin efecto 7 auditorías que se estaban realizando en el 2004, destacándose las auditorías a Banco Capital, Banca Confía, Banco Anáhuac, Banco del Sureste, Banco Industrial, Grupo financiero Inverlat y Banco Inverlat. Asimismo, se dejaron sin efecto las auditorías de venta de cartera de los bancos intervenidos.

Las resoluciones de la Corte constituyen un freno a la actuación de la ASF. Sin embargo, el tamaño de los recursos fiscales implicados en el rescate, demanda de la sociedad una verdadera rendición de cuentas y conocer qué sucedió y cómo pueden evitarse los acontecimientos que dieron lugar a la crisis bancaria iniciada en 1994 y a los costosos procesos de rescate al sistema bancario.

Recomendación CV-IR04-025. Que la ASF evalúe de manera permanente la evolución de los costos de los programas de rescate bancario, así como del Nuevo programa que sustituyó al PCCC y que presente a la Comisión de Vigilancia un informe sobre las acciones que en adelante se llevarán a cabo particularmente en términos del fincamiento de responsabilidades a servidores públicos, como el mismo ente de fiscalización lo sugiere en el Informe Integral sobre la Fiscalización del Rescate Bancario de 1995 a 2004.

⎯ Liquidación de Entidades Financieras. Éstos han sido procesos en extremo costos para las

finanzas públicas del país. De acuerdo a la experiencia internacional y a las sugerencias de los especialistas en procesos de liquidación de entidades bancarias, lo más recomendable es proceder a una liquidación eficiente y expedita. Mantener hospitales bancarios fue una de las causas que multiplicó los costos del rescate bancario de México.


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La evaluación del proceso de liquidación del Sistema Banrural del BNCI y de FINA por la ASF, se ciñó estrictamente a los cumplimientos formales del proceso de acuerdo al Plan de Liquidación. No hay una Evaluación sobre la eficiencia administrativa del proceso en términos de costo-beneficio. Por ejemplo, en el caso de Banrural no se evalúa si el proceso de conclusión y extinción de los encargos fiduciarios, cuyo avance es del 52.2%, es adecuado o no, aun cuando el avance general del proceso de liquidación es del 62%. No hay sin embargo una evaluación comparativa de los avances de los procesos de liquidación de los 13 bancos que integran el Sistema Banrural. De la misma manera, respecto a BNCI no hay una evaluación sobre la eficiencia administrativa del proceso en términos de costo-beneficio. Tampoco hay una evaluación comparativa de los avances de los procesos de liquidación (administrativos, operativos, legales) de la institución.

Recomendación CV-IR04-026. Que la ASF realice una evaluación sobre la eficiencia y economía de las liquidaciones bancarias, analizando el marco legal aplicable, los costos para las finanzas públicas del país, así como aspectos administrativos y operativos.

⎯ Situación Financiera de la Banca de Desarrollo. Así como la Financiera Rural reportó gastos de

operación superiores a 40% de sus ingresos, durante su gestión de 2004, instituciones como Bansefi (102%), Banjercito (51.7%) y Bancomext (19.3%), rebasaron abruptamente el promedio de 13.4%. Entre otros, los elevados gastos de administración y promoción de Bancomext en 2003 y 2004, se reflejaron en una acumulación de pérdidas por 1,487 millones de pesos en esos dos periodos y que reportara entre un año y otro un descenso en su patrimonio de 13.5% en términos reales.

Por su parte, Bansefi sumó pérdidas en ambos años por 194 millones de pesos, también con una disminución en su patrimonio de 10% en términos reales. Banjercito, por el contrario, aunque disminuyó sus activos en 8% en términos reales, su patrimonio y sus utilidades netas se incrementaron.

Aunque al cuarto trimestre de 2005, la situación financiera de estos tres bancos mostró mejoría en sus indicadores, los elevados montos de gastos de administración y promoción continuaron siendo determinantes en el descenso del patrimonio y en la acumulación de pérdidas netas, Bancomext reportó una pérdida neta de 1,557.2 millones de pesos y su patrimonio volvió a disminuir (5.9% en términos reales); Bansefi reportó una utilidad mínima (7.2 millones de pesos) y su patrimonio cayó nuevamente (9.3% en términos reales). Por su parte, producto del Informe de la Auditoría de Desempeño practicada por la ASF a la Financiera Rural, en la Cuenta Pública de 2004, se detectó entre otros que la Financiera destinó 61.2 % de sus activos a la inversión en valores, descuidando su función primordial de intermediar recursos crediticios al sector agropecuario y rural. Recomendación CV-IR04-027. Que la ASF considere la posibilidad de que en su programa de revisiones se incluya una auditoría financiera que permita evaluar la situación financiera de Bancomext, en particular los factores que provocaron una acumulación de pérdidas por un monto de 2,040 millones de pesos entre 2003 y 2005. Recomendación CV-IR04-028. Que la ASF considere la propuesta de que en su programa de revisiones se incluya una auditoría financiera que permita evaluar la situación financiera de Bansefi, en particular sobre los factores que están provocando la disminución real de su patrimonio y el elevado monto de los gastos de administración y promoción, que le generaron pérdida neta en 2003 y 2004 y una muy baja utilidad en 2005.


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Recomendación CV-IR04-029. Que la ASF valore el desempeño financiero de la Financiera Rural, en particular el relacionado con los objetivos institucionales de impulsar el desarrollo de las actividades agropecuarias, forestales, pesqueras y demás actividades vinculadas con el medio rural, así como elevar el nivel de vida de su población, a través de promover su función primordial de intermediación de recursos financieros mediante la colocación-recuperación de créditos.

9.9 TEMAS DE INTERÉS Y COMENTARIOS FINALES DE LEGISLADORES De manera complementaria a los documentos de análisis sectorial, la Comisión de Vigilancia organizó tres reuniones de trabajo en las que participaron legisladores de la propia Comisión y de otras comisiones de la Cámara, así como representantes de la Auditoría Superior de la Federación. Es relevante comentar que las dos primeras reuniones se llevaron a cabo los días 3 y 11 de mayo de 2006 y tuvieron como objetivo analizar, comentar, aclarar resultados y ampliar la información sobre las auditorías practicadas por la ASF y, en específico, de aquellas que fueron seleccionadas por la Comisión de Vigilancia para su análisis. La tercera reunión se realizó el 24 de mayo de 2006 y tuvo como finalidad entregar al Auditor Superior de la Federación un documento con las conclusiones y recomendaciones que formuló la Comisión, a partir del trabajo de análisis al Informe. Durante las reuniones de trabajo, los legisladores expresaron interés y preocupación en diversos temas y sugirieron seguir profundizando en cada uno de ellos debido a la importancia que tienen tanto para el desarrollo del país, como para evaluar la gestión de la administración pública. Algunos de los temas relevantes fueron los siguientes. Los regímenes de jubilaciones y pensiones de la Administración Pública Federal, en donde se detectaron riesgos de solvencia financiera para afrontar los compromisos contraídos con alrededor de 6.4 millones de jubilados que se prevé habrá en el año 2020. Ante esa situación, los legisladores pidieron una evaluación integral que permitiera identificar, los seguros que son deficitarios y que ponen en riesgo al IMSS, como es el caso del seguro de enfermedades y maternidad y el de gasto médico a pensionados. Asimismo, se recomendó que la mayoría de los sistemas de pensiones se deberían evaluar mediante dos pilares, el de atención a la salud y el de pensiones para poder saber con precisión que está pasando en cada institución. Igualmente, se externó preocupación por el monto de las pensiones que se otorgan en instituciones como el Banco de México; BANCOMEXT, BANSEFI, BANOBRAS; NAFIN, y PEMEX, las cuales rebasan por mucho el promedio de las pensiones pagadas en el país. Sobre estos aspectos, la ASF comentó que desde hace 3 años se vienen auditando diferentes seguros, independientemente de las revisiones que se hacen al régimen de jubilaciones y pensiones; que durante el 2003 se revisó el seguro de enfermedades y maternidad, tanto al IMSS como al ISSSTE y los gastos de estos seguros gravitan también en los de pensiones, motivo por el cual no se separan. No obstante, se reconoció la gravedad que tienen las pensiones tanto en el IMSS como en el ISSSTE. En otros temas, los legisladores expresaron su interés en evaluar con mayor profundidad la evolución de los Pidiregas, debido al aumento considerable en este sexenio, sobre todo en el caso de la Comisión Federal de Electricidad. Se hizo notar la ausencia de un estudio puntual sobre los Pidiregas, para determinar cuál es el impacto de estos instrumentos en las finanzas públicas de México, ya que destaca la existencia de proyectos con flujo negativo, uno en la Comisión Federal de Electricidad, y otro en PEMEX, cuando se supone que en teoría estos proyectos deben garantizar su éxito.


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En las reuniones de trabajo se reconoció que, efectivamente, la cantidad de recursos que se ha ido a esos proyectos, es cada vez mayor y que la inversión privada está sustituyendo a la inversión pública; de hecho, actualmente se está produciendo gas, petrolíferos y electricidad, cada vez más con estos proyectos de inversión condicionada. Los legisladores cuestionaron las reglas de operación del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, tanto en lo relativo a transparencia como en la ausencia de definiciones en el Presupuesto de Egresos de la Federación, para autorizar o liquidar anticipadamente la contratación de coberturas petroleras, lo que desvirtúa el objetivo de dicho fondo. Quedó de manifiesto la discrecionalidad en el manejo de estos recursos y, por lo tanto, se recomendó a la SHCP que debe considerar la posibilidad de incorporar en el próximo Proyecto de PEF, la autorización expresa para la contratación y liquidación anticipada de coberturas petroleras. En el mismo sector, se comentó que la Financiera Rural repite los problemas del extinto Banrural, en un proceso costoso de liquidación, y que ahora se revelaron irregularidades de sobreestimación de reservas; así como una alta concentración de recursos principalmente invertidos en valores, cuando esa no es la finalidad de la Banca de Desarrollo. Un tema por demás debatido fue nuevamente el relacionado con el rescate bancario, en donde se cuestionó sobre la disponibilidad de información de las quitas, condonaciones, incentivos etc. del PCCC. Se señaló el caso de Banamex que, según la revisión de la Cuenta Pública anterior, no debió haber entrado al Programa porque tenía un índice de capitalización más alto que el mínimo requerido para inyectar recursos públicos; también porque no cumplía con las bases de capitalización. De igual forma, se destacó que el Comité Técnico del FOBAPROA actuó sin reglas y sin políticas generales que le permitieran dar transparencia a sus decisiones y de cómo la ASF no contó con evidencia suficiente, competente y relevante, que pudiera concluir sobre si fueron correctas las cifras del costo fiscal que implica el nuevo programa, entre muchas otras cosas. Se cuestionó también el hecho de que de las 62 denuncias penales que interpuso la Comisión Nacional Bancaria y de Valores por los quebrantos contra los bancos en ese rescate, 31 prescribieron por faltas imputables a la Procuraduría Fiscal, 8 fueron sobreseídas por falta de ratificación de querella y una abstención, ambos por la Procuraduría Fiscal, cuya responsabilidad radica ahí; 2 dictámenes de la PGR sobre el no ejercicio de la acción penal y 2 a reserva, debido a la falta de elementos para procesar a los indiciados; 10 están en trámite, 1 en periodo de pruebas y 3 en procesos terminados. También se hicieron comentarios sobre los efectos de las resoluciones de la Corte particularmente en el hecho de dejar sin efecto algunas auditorías que se tenían previstas. Los legisladores también expresaron su interés para vigilar los nuevos instrumentos que acaba de firmar el IPAB con los bancos, sobre todo porque parecen ser idénticos a los del FOBAPROA en términos de tasa de interés, plazos de vencimiento, entre otros asuntos. Por ello se solicitó que la ASF vigile el canje de los pagarés. Los legisladores de la Comisión hicieron hincapié, al igual que en años anteriores, en la importancia de vigilar el ejercicio del presupuesto, la determinación de la deuda neta, y en consecuencia de la deuda total, pues la ASF había encontrado que la propia SHCP tiene diferencias metodológicas para determinar los niveles de ingreso, gasto y deuda. Asimismo, algunos legisladores cuestionaron el manejo que se da a términos como economías, ahorros y subejercicios del presupuesto, señalando las prácticas recurrentes e irregulares que llegan a realizar algunas dependencias.


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En las reuniones de trabajo se comentó nuevamente el resultado de las auditorías a los derechos de trámite aduanero, en donde se comentó que en el SAT se vuelven a cometer las mismas irregularidades, debido a que no enteró a la Tesorería de la Federación, recursos que se han ido acumulando en los últimos años. Así, en los temas de carácter financiero, los legisladores concluyeron que es necesario profundizar en el estudio de los impactos financieros de las pensiones, jubilaciones, analizando todos los seguros vigentes; que el estudio del régimen de pensiones también debe incluir una visión de conjunto con el modelo de atención en la salud; que en materia de Pidiregas hace falta profundizar en revisiones de inversión condicionada, así como del impacto mismo de Pidiregas en las finanzas públicas totales; que es necesario vigilar que las nuevas instituciones financieras no incurran en las prácticas que llevaron al quebranto de las anteriores, como el caso de Banrural, el problema de la concentración de créditos, y que es necesario eliminar la discrecionalidad de la SHCP en la aplicación de los recursos del Fondo para la Estabilización de los Ingresos Petroleros y la falta de justificación técnica de los pagos por concepto de coberturas. Por otro lado, en las reuniones de análisis se hicieron notar las irregularidades detectadas en la aplicación de los recursos asignados al FONDEN, particularmente porque la Secretaría de Gobernación no había dado respuesta puntual y oportuna a la Secretaría de la Función Pública con base en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información sobre el tema, por considerar que dichos datos estaban reservados, ello independientemente de las irregularidades detectadas por desviaciones y falta de control en la entrega de bienes a estados que no habían sido afectados por desastre alguno. Sobre el mismo asunto, la ASF comentó que en las revisiones de situación excepcional, la Ley no previene la situación de cuando se entrega la información de manera incompleta, solamente tiene el supuesto normativo de que no entregue la información. Un tema que también llamó la atención estuvo relacionado con los Tratados Internacionales que ya fueron aprobados por el Senado de la República y que no han sido registrados ante las Naciones Unidas, sobre lo cual se pudo constatar que la SRE carece de lineamiento para llevar todo el registro desde que se firma hasta que se registra en las Naciones Unidas. Igualmente preocupó el hecho de que algunos de estos instrumentos carecieron de la identificación de las dependencias y entidades responsables de la ejecución, concluyendo que falta una unidad que registre los tratados internacionales, con una información homogénea y que además lleve a cabo el seguimiento del cumplimiento de estos tratados. En materia de desarrollo social, la Comisión expresó su interés en temas como la educación para los adultos, en donde el programa relativo no ha cumplido con el objeto para el cual fue creado. Asimismo, destacaron las auditorías a universidades públicas, en donde se promovió un número importante de acciones, en razón de las irregularidades detectadas. Particular interés fue el expresado por los resultados en las auditorías a los institutos de seguridad social, algunas de las cuales buscaron verificar cómo se están otorgando las prestaciones a cada uno de los derechohabientes, teniendo presente que, en términos generales, estas instituciones atienden a 48 millones aproximadamente el IMSS y casi 11 millones el ISSSTE, con servicios médicos y prestaciones de seguridad social que tienen un impacto importante. Se comentaron las dificultades en la evaluación financiera de los institutos, ya que ha habido reiteradamente, tanto en el IMSS como en el ISSSTE, un déficit en el manejo tanto de los seguros de enfermedades, como de guarderías, de riesgos de trabajo. Se discutieron también los problemas que registran los informes que se han presentado a la Cámara de Diputados, y que a veces, no han coincidido con lo que las evaluaciones de la ASF señalan.


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Los integrantes de la Comisión reiteraron su preocupación por los resultados y conclusiones de la auditoría practicada al Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero que fue creado para administrar 23 de los 27 ingenios azucareros expropiados por el Gobierno. Crear FEESA, PROASA y FICO tuvo un elevado costo al erario, pues según algunos legisladores se gastaron muchos millones de pesos en administrar estos ingenios para que después de su saneamiento, las irregularidades jurídicas permitan su devolución en circunstancias financieras completamente diferentes. Se debatió sobre la falta de formalización en favor del Gobierno Federal de los activos de los ingenios expropiados en el 2001, lo que violentó el propio contrato de creación de PROASA, la cual no había podido cumplir con el objeto para el cual fue creada. Se comentaron con preocupación los montos de pérdidas derivadas de operaciones efectuadas por FICO, como resultado de una diferencia en los costos de importación de azúcar de Costa Rica y los ingresos obtenidos por la venta de azúcar de esos ingenios. Los diputados señalaron que la Suprema Corte ordenó devolver los ingenios y que se han devuelto 4, sin embargo, señaló la ASF, que el Gobierno Federal no ha instrumentado medidas para recuperar los recursos invertidos en esos ingenios. Evidentemente se concluyó que el tema de la industria azucarera, requiere de la mayor atención pues no es un problema contextual, sino estructural. En otros temas, los integrantes de la Comisión de Vigilancia expresaron su interés por los resultados de las auditorías al sector energético, principalmente a PEMEX en donde incluso se llegó a reconocer el trabajo desarrollado por la ASF. No obstante, se continuó cuestionando el que un país como México continúe importando para consumo nacional gas natural, petrolíferos, y gas licuado. Sobre la situación de PEMEX, los encargados de realizar las auditorías señalaron tres riesgos: el primero, considerar que el precio del petróleo es volátil, por lo que deberán analizarse con objetividad los resultados de finanzas públicas; el hecho de que el gobierno mexicano esté recibiendo una buena cantidad de recursos por esa vía, es una situación totalmente circunstancial, lo que sugiere tomar las provisiones al respecto. El segundo, se dice que la economía no está petrolizada, y efectivamente, el que está petrolizado es el presupuesto. El tercero, es que se ha estado produciendo, pero no se ha invertido en petróleo. Según la información, México tiene reservas probadas, más bien probables, para 20 años y las reservas que estamos explotando, solamente duran diez años. Si no se hace algo, en diez años, la empresa no tendrá qué sacar, qué producir, y por supuesto el fisco tendrá 34por ciento menos de ingresos. Los legisladores también expresaron su preocupación porque a pesar de que el balance presupuestario de PEMEX entre 2000 y 2004 fue superavitario, el gasto programable se canalizó a gastos de operación, a servicios personales, a servicios generales, a la amortización de PIDIREGAS, en tanto que el gasto no programable se destinó al pago de intereses, al pago de comisiones y a los gastos de deuda, lo que significa que los ingresos superiores que tuvo PEMEX se ocuparon en estos rubros, en detrimento del crecimiento de la obra pública, de la creación de bienes de capital, del mantenimiento y la ampliación, la modernización de la estructura productiva endógena de PEMEX. Se hizo referencia de manera específica a la enorme carga fiscal que enfrenta PEMEX, la cual entre 1995 y 2004, fue equivalente a nueve veces el valor de sus activos fijos. En efecto, se reconoció que dicha carga puede representar alrededor del 33.4 por ciento de la recaudación general del gobierno federal y eso resta recursos a la paraestatal para realizar las inversiones en la infraestructura que requieren. Otro tema del interés de los legisladores fue el relacionado con las operaciones de PEMEX Finance Ltd, registrada en las Islas Caimán y administrada por el BNP Private Bank & Trust Cayman Limited. Se llamó la atención en el hecho de que algunas de estas empresas de PEMEX no están reportando información, algunas no están consideradas como empresas paraestatales, porque simplemente son instrumentos


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financieros, pero hay otras que sí son entidades paraestatales y que tienen una autorización por parte de la Secretaría de Hacienda para considerarse como paraestatales. Por otro lado, fueron del mayor interés los resultados de las auditorías practicadas en el sector eléctrico, sobre todo las de la Comisión Reguladora de Energía, en donde se debatió sobre las afirmaciones de la ASF en el sentido de que los llamados permisos de auto abasto, se han tratado como asuntos de negocios, desvirtuando la labor y el objetivo de la CRE. Se comentó que las auditorías a la CRE se han concentrado en revisar la aplicación de la Ley de Energía Eléctrica, la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, pero no a revisar lo que establece el artículo 28 Constitucional, que señala que, de manera exclusiva, al Estado Federal Mexicano le corresponde la generación de la electricidad. Se han centrado exclusivamente en la aplicación de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y ahí se han detectado en ocasiones problemas de forma o de fondo en cuanto a esta aplicación, que ya han sido relatados en otros informes del resultado. Respecto a los permisos, los legisladores insistieron en que se diera mayor información, pues hay 158 permisos vigentes para autoabastecimiento, es decir, para el consumo de quien lo produce. Se indicó que la conclusión que hace la auditoría es muy preocupante porque dice que ninguna aparece como consumidora de la electricidad que genera; su finalidad no es el autoconsumo sino el negocio eléctrico, en un mercado eléctrico que no está previsto en la ley ni en la Constitución. En cogeneración, para que se cubran los requisitos legales de cogeneración, se debe destinar al consumo de los establecimientos cogeneradores y que la eficacia o eficiencia energética de estos cogeneradores, sea mejor a la que pueda brindar la Comisión Federal de Electricidad. La conclusión de la auditoría es de que no se están cumpliendo estos requisitos; hay un comercio ilegal de electricidad a través de esta figura sui géneris que le llaman “establecimientos asociados” a la cogeneración, que estos permisos van más allá de lo admitido por la ley, que son verdaderos negocios de venta de electricidad y que a venta de electricidad está reservada a Estado, de acuerdo al 27 constitucional y que estos permisos de cogeneración y su funcionamiento son una mera simulación. También se hizo mención de los permisos de exportación. Hay seis permisos de exportación que emitió la Comisión Reguladora de Energía en la frontera norte, para construirse en Baja California. En cinco de ellos se utilizará gas natural importado. Aquí el problema es el sitio de ubicación que dice tiene ventajas para construir grandes complejos energéticos extranjeros, tanto en plantas como en terminales de gas natural y líquido. Sin embargo, estos consorcios energéticos extranjeros, no pueden establecerse en esa zona, porque de acuerdo al 27 constitucional, no se pueden construir plantas extranjeras a cien kilómetros a lo lago de la frontera y a 500 kilómetros de las playas. De igual forma, nuevamente se puso de manifiesto la preocupación por los resultados en Luz y Fuerza del Centro, en donde se han ido acumulando los pasivos de la compañía, además de que los programas previstos para mejorar su situación y las metas programadas no se cumplieron.

_____________ A manera de reflexiones finales y de un balance del trabajo de la Comisión, legisladores de cado uno de los grupos parlamentarios expresaron que en esta LIX Legislatura, la Comisión de Vigilancia ha cumplido su papel de ser respetuosa de la autonomía otorgada a la ASF, y esa posición ha tenido dos objetivos fundamentales: generar la confianza de la ciudadanía en este órgano de fiscalización; y segundo, inducir el manejo eficaz, productivo y honesto de los recursos públicos, así como promover la transparencia y


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rendición de cuentas en beneficio de la población a la que tiene, el privilegio de servir, a través de mejoras al marco jurídico, la metodología para el trabajo técnico y el Servicio Civil de Carrera. Se destacó que el informe 2004 presenta un importante avance en materia de fiscalización, en relación a las Cuentas anteriores entregadas a la Comisión de Vigilancia; una mayor profundidad en los estudios realizados; una mejor orientación de las revisiones. Ya no se dedicaron a ramos secundarios, lo cual era una solicitud de la Comisión. También se verificaron metas previstas en el PEF; se incorporaron los indicadores de desempeño y se incluyeron varios informes especiales, resaltando la importancia de los mismos. Algunos legisladores no compartieron la opinión de la ASF de que las revisiones del rescate bancario habían terminado, porque se necesita que el órgano de fiscalización superior de la Federación aclare si los servidores públicos pertenecientes al extinto Comité Técnico del Fobaproa tienen alguna responsabilidad en el quebranto y en el rescate bancario, porque en su informe hacen señalamientos muy tajantes hacia el Banco de México, hacia la Tesorería, hacia la Secretaría de Hacienda y a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y que si bien es cierto que la Suprema Corte de Justicia invalidó los oficios donde la ASF pedía la devolución de los créditos irregulares del Programa de Capitalización y Compra de Cartera, se señaló que la Suprema Corte invalidó la orden directa al Ejecutivo, pero no invalidó la observación, y no se conoce el seguimiento que se le ha dado por parte de la ASF. Otro tema se refirió al nuevo formato de análisis al Informe de la revisión de la Cuenta Pública, que en un principio de consideró como una confrontación, ahora todos lo aceptan y consideran positivo, y comparando el primero y el último que recibió esta Legislatura, hay un cambio en su objetividad; hay un cambio en las formas, pero sobre todo en el fondo. En estos tres años, los integrantes de cada fracción que participa en la Comisión, han aportado elementos que, sin duda, están repercutiendo de manera positiva en cómo funciona el día de hoy la Auditoría Superior de la Federación. Hay avances en la evaluación del desempeño y se ha logrado mantener una fiscalización orientada generalmente hacia los temas centrales de la agenda nacional. Se siguió insistiendo en los insuficientes avances que registra la evaluación del desempeño gubernamental, la última instancia de la calidad del gasto, señalando que otro elemento que complica medir la calidad del gasto es la recurrencia de observaciones e irregularidades y existen acciones promovidas que no se han podido solventar durante años. La Auditoría Superior de la Federación deberá instrumentar acciones para evitar que esto se convierta en práctica común. Se señaló que el Informe que rindió la ASF, ha continuado mejorando, respecto de ediciones pasadas al presentar información mejor organizada y más valiosa. Particularmente, datos generales del sector o ente auditado, situación presupuestaria y financiera, funciones y subfunciones e indicadores sobre el estado de las observaciones, acciones promovidas en revisiones anteriores. No obstante, el resultado de análisis que realizó la Comisión de Vigilancia permitió constatar la necesidad de seguir perfeccionando la estructura y contenido del informe, elevar aún más la calidad del trabajo del órgano fiscalizador, identificar áreas de oportunidad de mejoras e impulsar acciones para el fortalecimiento de la fiscalización superior. También se mencionó que una asignatura pendiente es la solventación de las recomendaciones y buscar la forma de evitar que en las revisiones futuras no se repitan los mismos casos con los mismos entes auditados, pues la recurrencia de los problemas nos indica que no se han resuelto sus causas. Los legisladores reconocieron que a ellos les corresponde crear un régimen, crear reglas, crear leyes que permitan ser más severos en los casos en los cuales se demuestra deshonestidad, el manejo y la pulcritud


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de esos recursos; pero también la facilidad y el alcance y las profundidad, como algunos ministros de la Corte lo hicieron, para disponer de las facultades de fiscalizar hasta donde sea necesario para que se resuelvan los problemas que atañen al país. Para concluir, la Comisión de Vigilancia a través de sus integrantes, expresó que a lo largo de los tres años de la LIX Legislatura de la Cámara de Diputados, su trabajo, estuvo orientado a dar cumplimiento pleno a las atribuciones que le confiere la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, con el ánimo de aportar elementos en beneficio de la consolidación de un renovado modelo de fiscalización superior en México. El análisis al Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública es, sin duda, uno de los instrumentos más importantes para cumplir con la responsabilidad de evaluar el desempeño de la entidad de fiscalización superior de la Federación, y de identificar áreas para mejorar el marco jurídico aplicable. Las tareas de revisión y control tienen una utilidad relevante pues permiten, por un lado, establecer mecanismos para evitar desviaciones, excesos y para mantener la equidad y la neutralidad de la administración, y, por otro, conocer e incidir de manera positiva en los resultados globales de las acciones gubernamentales, expresados en objetivos y metas programáticas, así como en impactos de la acción de gobierno. La premisa es que la fiscalización debe constituirse como una herramienta que permita mejorar el ejercicio del gasto, que aumente la calidad del mismo, y que amplíe el impacto favorable sobre la sociedad en su conjunto. Por ello, evaluar las acciones de la entidad fiscalizadora no sólo permite contar con un instrumento de coadyuvancia en el ejercicio legal y transparente de sus acciones, sino también fomenta un proceso permanente de renovación y modernización de la Auditoría y, en última instancia, fortalece la credibilidad de su labor ante la ciudadanía. El trabajo de análisis que por tercer año consecutivo llevó a cabo la Comisión de Vigilancia, ha tenido efectos favorables en distintos ángulos, en razón de que se logró involucrar a los legisladores en la revisión de los resultados de las auditorías, se amplió su conocimiento sobre las dependencias y entidades fiscalizadas, y aportó a la Cámara referentes valiosos sobre la actuación del órgano técnico encargado de revisar la Cuenta Pública para derivar de ahí acciones de mejora.

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de los Trabajos de Análisis al Informe del Resultado de la ...€¦ · Memoria de los Trabajos de Análisis al Informe del Resultado de la Revisión de la Cuenta Pública 2004 7