Artículo en prensa. Próxima aparición en la revista El País.

DESARROLLO Y APLICACIONES DE LA CONVENCIÓN EUROPEA DEL

PAISAJE

Florencio Zoido Naranjo. Geógrafo. Catedrático de la Universidad de Sevilla. 1. Introducción

La Convención Europea del Paisaje (en adelante CEP) entró en vigor el 1 de marzo de

2004. Diez años después del inicio de los trabajos preparatorios, tras un complejo proceso de

elaboración y negociación, 29 Estados la han firmado y 16 la han ratificado, por lo que se

convierte en norma de obligado cumplimiento para ellos y, en ausencia de legislación propia,

en referencia indirecta para todos los demás países, principalmente para los integrantes del

Consejo de Europa.

Durante la década en que se han desarrollado las tareas preparatorias se han producido

numerosas iniciativas de debate, difusión y aplicación de los principios, criterios y propuestas

que contiene la CEP. Se puede afirmar que este nuevo convenio internacional empezó a

influir en numerosas políticas de diferentes niveles territoriales antes de que estuviera vigente.

Aún no es el momento de hacer balance, pero sí de recoger información sobre las

diversas iniciativas y actuaciones que se están produciendo y de intentar sacar algunas ideas

claras para su aplicación y desarrollo en España (Estado firmante pero aún no contratante)

tanto en conjunto, como en las Comunidades Autónomas y municipios interesados por esta

cuestión.

2. Situación del acuerdo internacional y últimos trabajos del Consejo de Europa

Cuando se escribe este texto la CEP ha sido suscrita y ratificada por los países que se

señalan en la tabla nº 1.

Tabla nº 1 CEP. Situación de firmas, ratificaciones y vigencia (noviembre, 2004)

ESTADOS FIRMA RATIFICACIÓN ENTRADA EN VIGOR

Alemania

Albania

Andorra

Armenia 14.05.2003 23.03.2004 01.07.2004

Austria

Azerbaiyán 22.10.2003

Bélgica 20.10.2000 28.10.2004 01.02.2005

Bosnia-Herzegovina

Bulgaria 20.10.2000 24.11.2004 01.03.2005

Croacia 20.10.2000 15.01.2003 01.03.2004

Chipre 21.11.2001

Dinamarca 20.10.2000 20.03.2003 01.03.2004

Eslovaquia

Eslovenia 07.03.2001 25.09.2003 01.03.2004

España 20.10.2000

Estonia

Finlandia 20.10.2000

Francia 20.10.2000

Georgia

Grecia 13.12.2000

Holanda

Hungría

Irlanda 22.03.2002 22.03.2004 01.03.2004

Islandia

Italia 20.10.2000

Letonia

Liechtenstein

Lituania 20.10.2000 13.11.2002 01.03.2004

Luxemburgo 20.10.2000

Macedonia 15.01.2003 18.11.2003 01.03.2004

Malta 20.10.2000

Moldavia 20.10.2000 14.03.2002 01.03.2004

Mónaco

Noruega 20.10.2000 23.10.2001 01.03.2004

Polonia 21.12.2001 27.09.2004 01.01.2005

Portugal 20.10.2000

Reino Unido

República Checa 28.11.2002 03.06.2004 01.10.2004

Rumanía 20.10.2000 07.11.2002 01.03.2004

Rusia

San Marino 20.10.2000 26.11.2003 01.03.2004

Serbia y Montenegro

Suecia 22.02.2001

Suiza 20.10.2000

Turquía 20.10.2000 13.10.2003 01.03.2004

Ucrania 17.06.2004

Fuente: Consejo de Europa. Dirección General IV

Una sucinta reseña de los trabajos, realizados previamente a su entrada en vigor podría

establecerse con los siguientes hechos clave:

- Junio de 1992, Sevilla, aprobación por Andalucía, Languedoc-Rosellón y Toscana,

de la Carta del Paisaje Mediterráneo (Carta de Sevilla).

- Abril de 1993, Taormina, adopción por la Conferencia de Regiones Mediterráneas de

la Carta del Paisaje Mediterráneo.

- Marzo de 1994, Resolución 256 de la Conferencia (actual Congreso) de Poderes

Locales y Regionales (CPLRE) del Consejo de Europa para elaborar una

Convención marco sobre la protección y gestión del paisaje.

- Septiembre de 1994, París, formación del Grupo de Trabajo encargado de elaborar la

versión no jurídica de CEP, con integración en el mismo de expertos a título

individual, electos de la CPLRE y miembros del Comité del Patrimonio Cultural del

Consejo de Europa (CC-PAT), el Comité para la Diversidad Biológica y Paisajística

(CO-DBP), el Comité del Patrimonio Mundial de la UNESCO, la Unión

Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), el Comité de las

Regiones y la Comisión Europea.

- Noviembre de 1995 y marzo de 1997, Estrasburgo, audiencia a organismos

científicos públicos y privados, organizaciones no gubernamentales, entidades

internacionales, estatales y regionales concernidas.

- Abril de 1998, Florencia, Conferencia de consulta a los Estados miembros.

- Mayo de 1998, adopción por el Congreso de Poderes Locales y Regionales de

Europa de la versión no jurídica de CEP.

- Julio de 1999, creación del Comité de expertos gubernamentales y elaboración de un

nuevo proyecto de Convención (versión jurídica).

- Julio de 2000, aprobación del proyecto de CEP por el Comité de Ministros del

Consejo de Europa.

- Octubre de 2000, Florencia, puesta a la firma de la CEP. Suscrita inicialmente por 18

Estados europeos.

Con posterioridad al último acto de la secuencia anterior el Consejo de Europa

(Dirección General IV: Educación, Cultura y Patrimonio. División de Ordenación del

Territorio y del Paisaje) ha realizado las actividades y trabajos que se entienden como

principales y se relacionan seguidamente.

- Conferencias intergubernamentales:

= Primera Conferencia de Estados Signatarios y Contratantes de la CEP,

Estrasburgo, noviembre de 2001.

= Segunda Conferencia de Estados Signatarios y Contratantes de la CEP,

Estrasburgo, noviembre de 2002.

= Conferencia de la CEP con ocasión de su entrada en vigor, Estrasburgo, junio de

2004.

-Celebración de reuniones de trabajo y organización de talleres con expertos y

funcionarios gubernamentales o regionales, durante 2001, 2002 y 2003. De ellas han

emanado los siguientes informes:

= Políticas del paisaje. Contribución al bienestar de los ciudadanos europeos y al

desarrollo sostenible. Aproximación social, económica, cultural y ecológica, por

Michel PRIEUR;

= Identificación y cualificación del paisaje y de objetivos de cualidad paisajística,

a partir de recursos culturales y naturales, por Ives LUGINBUHL;

= Sensibilización, formación y educación, por Bas PEDROLI y Jan Dick VAN

MANSVELT;

= Instrumentos innovadores para la protección, gestión y ordenación del paisaje,

por Bertrand DE MONTMOLLIN;

= La integración del paisaje en las políticas y programas internacionales y en los

paisajes transfronterizos, por Michel PRIEUR;

= Paisaje y bienestar individual y social, por Yves LUGINBUHL;

= Paisaje y ordenación del territorio, por Florencio ZOIDO NARANJO

Los documentos anteriores pueden encontrarse en francés y en inglés en

http://www.coe.int/T/F/Coop%E9ration_culturelle/Environnement/Paysage/. En esta misma

dirección electrónica se pueden encontrar también el orden del día, las actas y los informes

finales o conclusiones de todas las reuniones auspiciadas por el Consejo de Europa en

relación con el tema que nos ocupa.

Además, por iniciativa del Consejo de Europa se han desarrollado diferentes trabajos y

celebrado varios seminarios y reuniones para difundir y debatir la CEP. Entre ellos destacan:

- La elaboración de los Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible

del Continente Europeo, documento preparado por el Comité de Altos Funcionarios de

la CEMAT (Conferencia Europea de Ministros responsables de la Ordenación del

Territorio), presentado en Hannover en septiembre de 2000. Este documento dedica

una atención significativa al paisaje, aunque partiendo de un concepto del mismo más

restringido que el de la CEP.

- Seminario internacional sobre "Patrimonio paisajístico, ordenación del territorio y

desarrollo sostenible", celebrado con apoyo de la CEMAT en Lisboa, en noviembre de

2001.

- Reunión de la CEMAT en Ljubliana (Eslovenia), en septiembre de 2003, en cuya

declaración final se incluyen importantes referencias relativas a la CEP.

- Seminario internacional sobre "Ordenación del Territorio y Paisaje", celebrado en

Yereván (Armenia) en octubre de 2003.

- Seminario "Spatial Planning and Landscapes", realizado en Moscú, en abril de 2004.

Como documentos de trabajo de gran interés producidos y actualizados en diferentes

momentos es preciso mencionar los siguientes:

- Información recibida concerniente a la ficha sintética de presentación de las políticas de

paisaje realizadas por los Estados miembros del Consejo de Europa, Estrasburgo, mayo

de 2002.

- Repertorio de textos fundamentales del Consejo de Europa en materia de paisaje,

Estrasburgo, mayo de 2003.

- Estudio de derecho comparado sobre la participación pública en materia de paisaje en el

contexto de la entrada en vigor de la CEP, Estrasburgo, junio de 2004, por Michel

PRIEUR.

La cuestión principal que se está abordando actualmente en esta instancia

internacional es la implementación y seguimiento de la Convención una vez que ha entrado en

vigor. Esta cuestión ha preocupado desde los inicios de su elaboración, ya que nunca se ha

querido aceptar la creación de un órgano propio y, finalmente se ha encargado a tres comités

ya existentes (CC-PAT, CO-BDP y Comité de Altos Funcionarios -CHF- de la CEMAT) que

se coordinen; esta tarea no resulta fácil al estar formados dichos comités por responsables de

distintos ministerios en los diferentes Estados. El carácter transversal del paisaje,

principalmente entre las administraciones del Patrimonio Cultural, Medio Ambiente y

Ordenación del Territorio, ubica actualmente esta competencia en distintos organismos en los

diferentes países.

3. Algunas actuaciones y trabajos de interés en diferentes partes de Europa

En el momento actual son bastantes los Estados que están desarrollando y aplicando

los principios, criterios y propuestas de la CEP. Si se consulta la ya citada dirección

electrónica del Consejo de Europa se encontrarán numerosas aportaciones de países de muy

distinta entidad y situación geográfica o política.

Noruega el primer Estado que ratificó la CEP, ha impulsado que en el Consejo

Nórdico (compuesto además por Dinamarca, Finlandia, Feroe, Groenlandia, Islandia y

Suecia) se estén aplicando políticas del paisaje inspiradas en ella. Por su parte el Estado

noruego ha incluido el paisaje en la revisión de la Ley de Planificación y Edificación; su

consideración será obligatoria para los planes municipales y proyectos de obras públicas;

además se ha iniciado -por colaboración entre el Instituto Catastral Noruego (Norwegian

Institut of Land Inventory) y la Dirección del Patrimonio Cultural- la realización de un atlas

de paisajes regionales, y se ha creado un sistema de indicadores de calidad paisajística, al

tiempo que se estudian las diversas actitudes de la población ante el paisaje y se programan

proyectos de actuación estratégicos y ejemplarizantes.

Experiencias de interés se desarrollan también en Rumania, Croacia y Eslovenia,

países en los que se están produciendo grandes transformaciones paisajísticas como

consecuencia del cambio del sistema político y económico. Los dos primeros son signatarios

de primera hora y en todos ellos la CEP está en vigor.

En Rumania, tras ser aprobada la Ley de Ratificación de la Convención (Ley 451 de

julio de 2002), el Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Vivienda ha iniciado, con el

apoyo de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de Bucarest el desarrollo y aplicación de la

misma.

En Croacia se ha reforzado el reconocimiento jurídico del paisaje en la legislación

sobre protección de la naturaleza y ordenación del territorio. Abordándose también la

realización de un inventario de los paisajes croatas que se ha encargado al Instituto de

Arquitectura del Paisaje y a la Facultad de Agronomía; asimismo se ha iniciado la realización

de unas Bases del Paisaje para su integración en la Estrategia Territorial de la República de

Croacia.

Eslovenia tiene tradición y experiencia en la protección de paisajes con valores

patrimoniales y naturales, así como en la planificación del paisaje mediante su inserción en el

planeamiento territorial y urbanístico. Ha desarrollado una importante labor para la

identificación y caracterización de sus paisajes a escala regional (1998) y una especial

dedicación educativa y formativa en esta materia; la experiencia eslovena puede considerarse

por todo ello una de las más interesantes entre los países de reciente democratización tras la

desaparición en Europa del sistema comunista.

En el conjunto de los países occidentales con mayor experiencia en políticas de paisaje

algunos son inspiradores directos e inmediatos de la CEP y de sus desarrollos (como Suiza y

Francia, por ejemplo, claramente vinculados mediante responsables y expertos a los trabajos

preparatorios de la Convención. Tanto en ellos como en otros muchos (Bélgica, Holanda,

Italia) la firma o ratificación de la Convención está dando lugar a cambios de ritmo y

actuaciones de gran interés y efectividad.

En Bélgica (último país ratificador por el momento) destaca la labor de Wallonia a

nivel regional. Esta comunidad francófona ha inventariado y caracterizado sus paisajes (76

territorios paisajísticos agrupados en 13 conjuntos cartografiados a escala 1: 50.000)

siguiendo los criterios de la CEP y ha atribuido a la Conferencia Permanente de Desarrollo

Territorial, creada en 1998 e integrada por ministerios y universidades, el despliegue e

implantación de la misma, mediante la elaboración de los estudios y reglamentos necesarios.

De Francia merecen destacarse, además de la actual tramitación del proyecto de Ley

de Aprobación de la CEP (22/12/2003), la creación del Consejo Nacional del Paisaje

(8/12/2000), reunido por primera vez en mayo de 2001 y dedicado a efectuar el balance de los

efectos de la Ley del Paisaje de 1993. En dicha primera sesión fueron presentados dos

interesantes trabajos (La demanda social del paisaje, de Ives LUGINBUHL y Hacia un

paisaje más global. Más allá de lo rural y lo urbano, por Bernard LASSUS). De la

experiencia francesa es preciso destacar también la viveza del asociacionismo de interés

paisajístico (Paysages de France, Societé pour la Protection des Paysages et de l'Esthétique de

la France...) y la elaboración de Cartas y Planes de Paisaje, auténticos instrumentos de

mediación intermunicipal en áreas de dominante rural, especialmente en la utilización de los

suelos rústicos y en el acondicionamiento paisajístico de los pequeños asentamientos y

núcleos de población.

La experiencia de los Paisajes Bajos es realmente un caso aparte y ejemplar pues

contiene un alto valor para la reflexión y toma de decisiones. Partiendo del hecho

incontrovertible de que prácticamente todo el paisaje holandés es de origen humano, se basa

en el principio de "conservar desarrollando" o, si se prefiere, de dar calidad a los paisajes del

desarrollo; pero esta actitud implica, a un nivel muy importante, la presencia y manejo de los

elementos naturales del paisaje. La planificación del paisaje tiene en Holanda carácter

potestativo pero complementa eficazmente a la legislación urbanística, territorial, sobre

desarrollo rural, turismo, infraestructura y conservación de la naturaleza. Recientemente se ha

creado la figura del Consejero Nacional del Paisaje cuya autoridad es únicamente moral, pero

tiene gran influencia real. Los proyectos y actuaciones paisajísticas alcanzan un desarrollo

espectacular (ver la publicación The Invented Land, de Peter van BOLHUIS, Uitgeverij

Blawdruk, 2004). Paradójicamente, Holanda ha sido un país reticente a la formulación y

vigencia de la CEP; aunque actualmente prepara su firma y ratificación, tras un minucioso

estudio de las consecuencias a nivel nacional de su entrada en vigor.

Suiza e Italia han liderado la CEP y sus políticas y propósitos son quizás los más

ambiciosos en la actualidad. Sobre una sólida base legal (mención constitucional del paisaje;

Ley Federal sobre la protección de la naturaleza y el paisaje, de 1966; estrecha vinculación

entre paisaje y ordenación del territorio...) la Confederación Helvética presenta una política

del paisaje dinámica y creativa. De 1984 data la publicación Paysages et éléments

indispensables a la Vie-Suggestions pour l'aménagement du territoir dans les communes, en

1997 aparece la Concepción Suiza de Paisaje, una especie de libro blanco sobre la materia

claramente conectado con los trabajos iniciales de la CEP; en 2002 se editó la publicación

titulada Boîte à outils CEP. Guide méthodologique pour les conceptions d'evolution du

paysage, procedente y potenciadora de una inestimable experiencia de participación pública

en la formación de los paisajes locales; finalmente, por ahora, en 2004 ha sido dada a conocer

la Estrategia General denominada Paysage 2020. Todo ello es labor de la Oficina Federal del

medio ambiente, los bosques y el paisaje, sin duda uno de los organismos públicos europeos

con mayor interés para otros países que pretendan desarrollar sus propias políticas en la

materia, ya que los instrumentos federales mencionados han extendido su influencia a la

mayoría de los cantones y municipios.

También en Italia el paisaje tiene reconocimiento constitucional y legal específico.

Con base en la conocida Ley Galasso -1985- se han desarrollado numerosos planes

paisajísticos de ámbito regional y provincial en los últimos 20 años, aunque dichos planes

están más cercanos a un entendimiento del paisaje como medio físico que a la definición más

abierta de la CEP. En octubre de 1999 se celebró en Roma la Primera Conferencia Nacional

del Paisaje que representó un importante impulso político a esta cuestión y cuyas actas

contienen aportaciones de enorme interés conceptual, metodológico y práctico. En 2001 se

preparó un "Acta de acuerdo" entre el Ministerio de Bienes y Actividades Culturales, las

Regiones y las Provincias autónomas con el fin de desarrollar y coordinar las políticas del

paisaje. Tras las elecciones legislativas que llevaron al poder a Forza Italia y sus aliados este

dinamismo queda netamente ralentizado, pero actualmente en toda Italia, a nivel regional y

local, existe una gran actividad en relación con el paisaje. La idea principal que nutre este

nuevo dinamismo fue una semilla sembrada en la mencionada Conferencia Nacional: en

Italia, país que ostenta casi el 50 por 100 del patrimonio cultural oficialmente reconocido, el

concepto de paisaje -tal como lo entiende la Convención- puede representar una gran

oportunidad para recuperar el sentido patrimonial profundo de la totalidad del territorio.

4. ¿Qué hacer en España respecto al paisaje?

El Estado español fue uno de los primeros signatarios de la CEP en la sesión solemne

celebrada el 20 de octubre de 2000 en el Palacio de la Señoría de Florencia, pero el desarrollo

de este compromiso inicial ha sido muy escaso. La Convención no ha sido ratificada; aunque

España ha asistido a las Conferencias Internacionales y los trabajos preparatorios

mencionados en el apartado segundo de este texto, apenas ha contribuido con desarrollos

gubernamentales propios a los mismos; la cuestión de la atribución de competencias sobre el

paisaje -oscura desde el punto de vista constitucional y legal- sigue sin aclararse. Sin duda la

contribución más significativa ha sido la realización del Atlas de los Paisajes de España

(2003) realizado mediante convenio entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Universidad

Autónoma de Madrid y que representa un paso significativo para la identificación y

caracterización paisajística de toda España.

Frente a esta baja intensidad de actuación política se coloca la realidad de una

trepidante transformación paisajística, a causa de la convergencia de procesos

socioeconómicos tan importantes como el aumento del nivel de vida y el consumo, una

frenética actividad urbanizadora y edificadora, el crecimiento de las actividades turísticas y

vinculadas al ocio, los radicales cambios técnicos en multitud de tareas agrarias...

La preocupación y actividad creciente de algunas Comunidades Autónomas en materia

de paisaje destaca en sentido contrario al anteriormente señalado para la administración

central del Estado. Con seguridad tendrán trascendencia hechos como la adhesión a la CEP

del Parlament de Catalunya (en diciembre de 2000), la aprobación de la Ley 4/2000 de

Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje por la Comunidad Valenciana, la

celebración de la Conferencia sobre políticas del paisaje de Responsables de Ordenación del

Territorio y Medio Ambiente celebrada en diciembre de 2002 en Las Palmas de Gran Canaria

y del Encuentro de Barcelona "Catalunya 2004 Paisaje" en junio de 2004, la creación del

Laboratorio de Paisajes de Canarias y del Observatorio del Paisaje de Cataluña. En esta

misma publicación se dan a conocer con mayor detalle algunas de estas y otras actuaciones de

interés que se están produciendo en los últimos tiempos.

También podrían relacionarse interesantes ejemplos o iniciativas locales (insulares,

comarcales y municipales) de consideración del paisaje en instrumentos de ordenación

territorial, protección de la naturaleza, urbanísticos, sectoriales... pero no hay lugar para ello

en este breve artículo.

Pese a todos estos hechos resulta incuestionable una primera observación: este

conjunto de actividades carece de coherencia, intensidad y continuidad si se las considera

desde la óptica del Estado en su totalidad. Las cuestiones principales que pueden plantearse a

partir de esta afirmación son las siguientes:

- La consideración y tratamiento de los paisajes en España ¿evolucionará en el futuro

según la preocupación de las distintas Comunidades Autónomas, islas, provincias o

municipios?

- Esa posible situación ¿será respuesta suficiente para el control y orientación

conveniente de los procesos de cambio actualmente existentes en los paisajes

españoles?

Con menor trascendencia real, pero con gran valor político y simbólico, se pueden

plantear otras dos cuestiones:

¿Se abandona conscientemente el papel pionero que tuvo España en la iniciación del

reciente proceso europeo de valoración del paisaje, mediante la elaboración de la Carta del

Paisaje Mediterráneo, Carta de Sevilla - 1992?

¿Cómo se resolverán los conflictos que ya afectan y previsiblemente se agravarán en

el futuro a los paisajes transfronterizos y limítrofes?