El Desarrollo Rural en elChaco.Anlisis de situacin y desafos.

Agosto de 2010

COMIT EJECUTIVOCramazzi, Jos Luis (Presidente)Orban, Enrique (Vicepresidente 1)Pilar, Jorge V. (Vicepresidente 2)Lobera, Francisco J. (Secretario General)Kohn, Noe A. (Secretario de Actas)Covic, Carlos (Vocal)Rearte, Arnaldo R. (Vocal)De los Santos, Carlos M. (Revisor de Cuentas)

UNIDAD TCNICA EJECUTORACoordinador Unidad TcnicaLic. Marcelo E. Nievas

Responsables Informe TcnicoNatalia BalukMartn Gonzlez Dadone

ColaboradoresQuenardelle, Alejandro Soria Ojeda, Alcira Fernandez, Juan Martn Agustini, Alan

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Sede AdministrativaBelgrano N 425 2do. Piso Oficina B

Pcia. Roque Senz Pea, ChacoTe: 03732-428237

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ndice de Contenidos

1. Fundamentos para una estrategia de desarrollo rural..............................................42. Un marco conceptual para el desarrollo rural...........................................................53. Elementos de anlisis.................................................................................................7

Demografa rural ....................................................................................................................... 8i. Urbanizacin............................................................................................................................... 8ii. Migraciones .............................................................................................................................. 10iii. Menos empleo rural, menos poblacin rural ........................................................................... 12iv. Composicin y Evolucin esperada de la poblacin rural ........................................................ 14

Base Productiva....................................................................................................................... 16i. El rol de los Pequeos productores en la economa rural ........................................................ 17ii. Clasificacin de los Pequeos productores .............................................................................. 18iii. Orientacin agropecuaria ......................................................................................................... 19iv. Transformacin Productiva ...................................................................................................... 20v. Escenario a intervenir ............................................................................................................... 23

4. El Desarrollo Rural en la prctica .............................................................................23Las polticas de Desarrollo Rural en el Chaco.......................................................................... 23Caractersticas, Estrategias, Dficits y Desafos ...................................................................... 26

i. En el plano Productivo.............................................................................................................. 26ii. En el plano comercial................................................................................................................ 28iii. En el plano Organizativo - Institucional .................................................................................... 30iv. En el plano Social ...................................................................................................................... 33

Principales Problemas Identificados ....................................................................................... 35i. Referidos al diseo y la implementacin de polticas pblicas ................................................ 36ii. Referidos a temas productivos ................................................................................................. 37iii. Referidos a las migraciones rurales y condiciones de vida ....................................................... 38iv. Problemas referidos al financiamiento..................................................................................... 38v. Problemas referidos al fortalecimiento institucional ............................................................... 39

5. Conclusiones ............................................................................................................39Referencias Bibliogrficas ...............................................................................................42Anexo...............................................................................................................................47

Anexo 1: Zonificacin segn predominancia urbana o rural................................................... 47Anexo 2: Clasificacin de productores .................................................................................... 50Anexo 3: Informacin estadstica complementaria ................................................................ 52

ndice de Cuadros

Cuadro N 1: Principales Variables Demogrficas Chaco........................................................... 9Cuadro N 2: Variacin de la Poblacin Econmicamente Activa -Chaco (1980-2001).............. 12Cuadro N 3: Nmero de EAPs y superficie ocupada 2002......................................................... 17Cuadro N 4: Variacin intercensal de las EAPs, en porcentaje.................................................. 21

ndice de Grficos

Grfico N 1: Tasas de Variacin: poblacin rural y total Chaco (1991-2001) ......................... 11Grfico N 2: Pirmide poblacional Dptos. San Fernando y Gral. Gemes (2001)................... 15Grfico N 3: Participacin Valor Bruto de la Produccin........................................................... 19Grfico N 4: Esquema de Zonificacin - Chaco .......................................................................... 48Grfico N 5: Zonificacin - Chaco............................................................................................... 49

41. Fundamentos para una estrategia de desarrollo rural

Una marcada heterogeneidad econmica y social hacia el interior provincial resumidaen el concepto comnmente esgrimido de disparidades denota la necesidad de quelas polticas orientadas al desarrollo rural deban contar al menos con dos rasgosfundamentales: integridad y estabilidad. Integridad porque los problemasestructurales se resuelven a partir de polticas con el mismo carcter; lo que requiereinexorablemente de un grado de articulacin de las medidas implementadas y aimplementar no percibido hasta la actualidad. Estabilidad porque a problemas de largaduracin no se los resuelve con medidas transitorias o temporales, sino que tenemosque ser capaces de definir los ejes de accin que a largo plazo puedan revertir esasituacin de desigualdad.Reducir la divergencia creciente entre las distintas regiones o zonas de la provincia;alcanzar niveles de cohesin social y econmica a partir de igualar las oportunidadesde todos los habitantes del Chaco; y favorecer as las posibilidades de explotar losfactores para el desarrollo de nuestras regiones, deberan ser los objetivos de unanueva agenda para la poltica rural provincial.Reconocemos que fortalecer esta nueva agenda de polticas debera ser uno de los ejescentrales en el diseo de polticas pblicas provinciales que requiere como punto departida un cuadro de situacin preciso para disear una estrategia clara y concreta. ElCONES pretende aportar en ambos sentidos con este primer documento.La diversidad de reas rurales en nuestra provincia es producto de procesos detransformacin histricos que involucran aspectos productivos, pero no solamente deeste tipo. El acceso a la educacin en todos sus niveles, a infraestructura bsica(energa, agua, caminos), a un sistema de salud eficiente, entre otros aspectosadicionales que marcaron las diferencias de oportunidades y, en definitiva, el xito delos territorios.Factores demogrficos y socio-econmicos pueden explicar esta situacin que formaparte de la visin compartida de las distintas fuerzas polticas provinciales respecto delas necesidades que el Chaco tiene que cubrir.Las recurrentes referencias al Impenetrable, a la situacin de abandono de pequeosproductores, a la baja competitividad que tienen nuestros productos en el mercadointerno y externo, tiene como teln de fondo el espacio rural. La emigracin hacia lasciudades conformando cordones de marginalidad y abandono es otro elemento deeste fenmeno.En las ltimas dos dcadas presenciamos un creciente proceso de urbanizacin en lasprovincias argentinas en general y en el Chaco en particular, proceso que respondeprincipalmente a dos factores: el crecimiento demogrfico y de la actividad econmica.

5La posibilidad de acceso a mayores oportunidades laborales unida a las deficientescondiciones de vida en el medio rural explica el crecimiento experimentado por loscentros poblacionales ms urbanizados de nuestra provincia, y por las principalescapitales de las provincias ms desarrolladas de Argentina. Este perodo se caracterizpor una dinmica degenerativa que implicaba un sector productivo dbil y endescenso; menores oportunidades para la poblacin que deba migrar para sobrevivir(particularmente poblacin joven y pequeos productores); declinacin de lapoblacin rural hasta niveles que no justificaban dotarla de bienes y servicios pblicosnecesarios, que atentaba contra la mejoras para atraer recursos que reviertan dichadinmica.Pero tambin hay que reconocer que en el Chaco la trayectoria histrica de las reasrurales ha estado siempre asociada a la suerte de los centros urbanos ms cercanos,en mayor o menor medida. An cuando esta dependencia pueda generar resultadospositivos en las reas rurales (mayor actividad econmica, ms empleo y valoragregado), una creciente independencia le permitir mejorar sus capacidades dedesarrollo sustentado en sus propios recursos. Ampliar el mercado de trabajo ydiversificar la actividad econmica deben ser los dos ejes centrales para definir laspolticas necesarias para el desarrollo productivo. Aunque es ms apremiante yfundamental definir lneas de accin precisas en materia de salud y educacin, las dosprincipales deficiencias estructurales que retrasan cualquier avance de las polticasproductivas.

2. Un marco conceptual para el desarrollo ruralLa evolucin del pensamiento sobre el desarrollo rural evidencia dos vertientes: unaenfocada en lo conceptual y otra orientada a la prctica por parte de agencias ygobiernos. Entre ellas los temas dominantes1 giraron en torno a la dualidad rural-urbana, al rol de los pequeos productores, a los procesos de participacin y a lo ruralcomo medio de vida sustentable.Entre las dcadas del setenta y ochenta se consolid la idea del pequeo productorcomo actor central en el proceso de desarrollo rural. La caracterstica esencial de estegrupo era su racionalidad para emplear eficientemente los recursos disponibles. Peroan cuando podan considerarse eficientes, los pequeos productores evidenciabanclaros retrasos en la capacidad para generar ingresos por encima de umbrales depobreza. La causa se fundaba en la dificultad para acceder y aprovechar-oportunidades tcnicas y econmicas, por lo que el rol de las polticas pblicas erafacilitarles las condiciones de partida para acceder a dichas oportunidades, enparticular a travs de lo que se denomin el modelo de insumos de alta rentabilidadque enfatizaba los aspectos educativos y tecnolgicos como ejes de las polticas.1 Esta variedad de temas fueron centrales desde la dcada del cincuenta hasta la fecha.

6A partir de la dcada del ochenta la perspectiva del desarrollo rural cambi de objetivohacia la generacin de medios de vida sustentables, y la lucha contra la pobreza ruralse convirti en su eje prioritario. El enfoque pas de centrarse en los pequeosproductores exclusivamente para incorporar una visin ms amplia. La nocin demedios de vida hace referencia a las capacidades, los activos y las actividadesnecesarias para desarrollar una manera de vivir; y es sustentable cuando ayuda aenfrentar y sobrellevar tensiones y cambios, manteniendo y mejorando las condicionesde vida, sin socavar los recursos naturales.2 Esta perspectiva prioriza aquellos factoresque hacen a las formas de vida de los individuos en el espacio rural: prioridades,estrategias, instituciones, activos, oportunidades, acceso a recursos y contextoexterno.En la actualidad, predomina un abordaje territorial que no pretende sustituir loscriterios anteriores sino que busca complementarlos al considerar la idiosincrasia decada espacio territorial3 como un factor decisivo en las posibilidades de desarrollo delmismo. El desarrollo de las capacidades locales, la preservacin del medio ambiente, lavalorizacin de la capacidad de colaboracin y el rol de las organizaciones de base delterritorio son sus principales elementos.El enfoque territorial del desarrollo rural, a partir del cual pretendemos abordar laproblemtica rural en el Chaco, considera la agricultura pero tambin otras actividadesproductivas; entiende la competitividad rural desde una perspectiva territorial (nosolamente sectorial); pregona la participacin vinculada a elementos de cooperacin yresponsabilidad compartida; propone la articulacin de polticas entre niveles ysuperar medidas compensatorias; entiende la pobreza rural como una situacin quedepende de un complejo conjunto de factores; prioriza la preservacin de los recursosnaturales; y realza la importancia de la gestin de la innovacin y el conocimientocomo dinamizadores del desarrollo.Entendiendo al desarrollo rural como un proceso simultneo de transformacinproductiva e institucional, cuyo fin es elevar el bienestar de las familias y comunidades,y promover la inclusin y la cohesin social4, los principales objetivos a los que sedeben apuntar para alcanzarlo pueden concebirse como: ingresos equitativos yestables para los productores primarios; mejora de las condiciones de vida, trabajo eigualdad de oportunidades; modernizacin de las explotaciones agrcolas;incorporacin de las exigencias medioambientales; y, el desarrollo de actividadescomplementarias generadoras de empleo.

2 Basado en la definicin de Scoones (1998,5), extrado de Seplveda, Rodrguez y Echeverri (2003, 11).3 El territorio no es visto solamente como un mbito espacial, sino tambin como una construccinsocio-histrica dotada de una base de recursos naturales, con determinados conocimientos y formas deproduccin y organizacin del tejido social.4 Extrado de El desarrollo rural en la Argentina. Un enfoque territorial, A. Schetjman y O. Barsky.,2008.

7No es casualidad, entonces, que la agenda actual de temas que giran en torno a laproblemtica rural sean el acceso a la tierra, el aprovechamiento sustentable de losrecursos naturales, los modelos de produccin agrcola y su impacto en las condicionesde vida, el acceso a infraestructura; entre otros.Los instrumentos para hacer frente a este nuevo escenario de polticas de desarrollorural tambin requieren de herramientas alternativas, superar el mero esquema desubsidios para apuntar a desarrollar los factores competitivos de las reas rurales queincluyen no solamente las actividades primarias sino tambin nuevos servicios y elaprovechamiento de activos locales como la cultura e identidad.Un cambio de orientacin de las polticas tambin forma parte de la nueva agenda deldesarrollo rural. El productor perdi su lugar casi exclusivo como unidad deintervencin de los programas y polticas principalmente nacionales, siendo ahorafundamental la intervencin de un nuevo conjunto de actores, como otros niveles degobiernos (especialmente el municipal) y organizaciones de la sociedad civil.En este marco, la tarea central de los formuladores de las polticas rurales ser la deinvolucrar a los actores protagonistas capaces en participar en las decisiones paramejorar su nivel de vida, aumentar su capacidad productiva y adquirir la prcticaorganizativa y de gestin que les haga posible retener el excedente econmico quegeneran.A modo de resumen, valen mencionar algunas lecciones que pueden servir de basepara las nuevas polticas: es primordial promover las reas rurales como espaciosespecficos de intervencin; pensar en el largo plazo para definir estrategiasconsecuentes; y combinar los factores sectoriales y territoriales en las polticas aimplementar.

3. Elementos de anlisisTanto en la literatura como en la experiencia de muchos pases se presentan comoexitosos a aquellos espacios rurales que lograron ganar en competitividad y cerrar labrecha en las condiciones de vida y oportunidades respecto de las reas urbanas. Sibien la evaluacin que pueda hacerse sobre el estado y la evolucin de las reasrurales depender de los objetivos planteados previamente, tomaremos comoelementos de anlisis aquellos que reflejan factores productivos y de condiciones devida.El punto de partida es reconocer que las reas rurales de la provincia distan de haberevidenciado un proceso de crecimiento de su competitividad respecto de otras reasrurales del pas, y de mantener condiciones de vida lo suficientemente aceptables. Porlo contrario, las reas rurales han mostrado cierto retroceso en su capacidad para

8cerrar la brecha que las distancia de los centros urbanos, y de los territorios que hanpodido generar los medios necesarios para crecer y volverse competitivos.Las variaciones en los flujos de recursos humanos y econmicos que se han producidoen consecuencia, pueden estar asociadas a diversos factores, entre los cuales podemosmencionar la capacidad de generar y mantener sistemas productivos que propendan ala diversificacin con el objetivo puesto en la calidad, un territorio integrado a redes deproduccin y de comercializacin ms amplias que generen nuevas oportunidades denegocios, todo ello en un marco que brinde condiciones de acceso a salud, educacin yseguridad mnimas necesarias para la poblacin.El anlisis de la economa de cualquier territorio puede hacerse a partir de reconocerque est conformada por: recursos naturales con que cuenta (que constituye el capitalnatural); las actividades productivas y la estructura econmica que se desarrollan apartir de esa base de recursos naturales (que requieren capital econmico, fsico yfinanciero); las dinmicas demogrficas y las relaciones sociales que acompaan laconformacin de la estructura econmica; y los procesos institucionales a queconducen esas relaciones sociales (que estn sustentados en capital humano y capitalsocial).Es a partir de estos factores que abordaremos la dinmica y situacin actual de losespacios rurales del Chaco. Primero introduciendo a las transformaciones en el planodemogrfico, para luego identificar las potencialidades de la base productiva y susactores para pensar en el desarrollo rural chaqueo.

Demografa rurali. Urbanizacin

Bajo la concepcin del enfoque territorial, las diferentes reas (sean rurales o urbanas)deben ser vistas como realidades concretas distintas. Es decir, un grado mayor deurbanizacin no debe interpretarse como una situacin mejor o ideal a alcanzar.Tampoco es correcto o deseable pensar estrategias que apunten a convertir unasreas en otras. El objetivo, en cambio, debera dirigirse a ajustar las polticas a lasnecesidades estableciendo metas precisas para mejorar las condiciones de vida de loshabitantes de cada territorio.Un punto de partida para el anlisis de las particularidades observables dentro de laprovincia puede ser el estudio de la distribucin de la poblacin sobre el territorio,indicador que refleja desigualdades subyacentes referidas a otros tipos de variables(productivas, socio-econmicas, culturales, etc.).

9El proceso de urbanizacin en la provincia del Chaco evidencia un crecimientoconstante en la poblacin urbana desde 19145: el grado de urbanizacin (es decir, elporcentaje de la poblacin total que habita en localidades definidas como urbanas)alcanz casi un 80% de la poblacin total en 2001.Resulta interesante destacar que la tasa de urbanizacin (que relaciona el promedioanual de incremento urbano en un perodo, con la poblacin media total en el mismolapso) muestra que el proceso de urbanizacin en el Chaco alcanz su punto mximoen la dcada del setenta, fenmeno que haba comenzado dos dcadas antes ennuestro pas. Pero resulta igualmente interesante que an cuando en el Chaco dichoproceso se dio bruscamente, el ritmo de crecimiento desde entonces fue menor aquque en el pas.La amplitud del fenmeno de crecimiento de la poblacin urbana dista de serhomogneo y parece ser una caracterstica de las provincias menos desarrolladas6: enFormosa, Misiones, Chaco, Santiago del Estero, La Rioja, San Luis y La Pampa lapoblacin urbana creci por encima del 50% en el perodo 1970-2001, mientras que enprovincias como Buenos Aires, Crdoba, o Santa Fe el grado de urbanizacin tuvo unavariacin menos significativa en ese mismo perodo.

Cuadro N 1: Principales Variables Demogrficas Chaco

AoPoblacin

Poblacinurbana

(%)

Tasa deurbanizacin

Chaco

Tasa deurbanizacin ArgentinaTotal Urbana Rural

1.914 46.274 10.671 35.603 23,061.947 430.555 129.629 300.926 30,11 15,12 14,571.960 543.331 205.463 337.868 37,82 11,98 19,381.970 566.613 266.488 300.125 47,03 11 18,661.980 701.392 426.844 274.548 60,86 25,29 18,481.991 839.677 600.660 239.017 71,53 20,51 16,912.001 984.446 784.695 199.751 79,71 20,18 10,3

Fuente: CONES.

Segn ltimos datos censales disponibles7, el 10,5% de la poblacin en la Argentina esrural; sin embargo, las cifras para el Chaco duplican esa medida: significa que poco msdel 20% de los chaqueos no vive en ciudades y ocupa el 53% del territoriohabitable.8La relevancia de este proceso debe ser vista desde la perspectiva demogrfica ytambin por las implicancias socio-econmicas que trae aparejadas, debido a que

5 Ver cuadro 1 en Anexo.6 Ver cuadro 2 en Anexo.7 Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2001, INDEC.8 Se refiere a la diferencia entre la superficie total provincial -incluyendo como rea de influencia delos municipios al rea rural, a los efectos censales- y la superficie ocupada por montes, esto es: 99.633km2 - 45.067km2= 54.566 km2.

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provoca cambios en la demanda de servicios pblicos bsicos (salud, educacin,transporte, etc.) cuya ausencia o insuficiencia puede ser fuente de malestar yrecurrentes conflictos sociales.

ii. MigracionesEs indispensable vislumbrar los factores principales de atraccin y expulsin depoblacin en los diferentes espacios territoriales, para poder abordarlos mediante ladirecta asignacin de los escasos recursos disponibles evitando as el desvo haciaobjetivos que pueden resultar menos apremiantes.El estudio de estas variables tradicionalmente fue realizado desde el lado de laoferta, esto es, analizando cuestiones como la disponibilidad de infraestructurapblica y el fomento de estructuras productivas. Sin embargo, existen nuevasvertientes de estudio desde el lado de la demanda, que buscan incluir otrasconsideraciones como los deseos de los actores involucrados, considerando no slo susituacin real u objetiva sino tambin su percepcin sobre ella. Esta percepcin hacambiado con los aos; vivir en una zona ms urbanizada se ha convertido en signo decierto estatus social, en desmedro de habitar en el medio rural. El cambio en lasvaloraciones tiene un mayor peso relativo en las conductas de los grupos de poblacinms joven, que si bien puede no ser determinante al momento de tomar la decisin depermanecer o abandonar, influyen notablemente.La revisin de la literatura acerca de los cambios demogrficos sostiene que lasconductas dependen, fundamentalmente, de tres aspectos9: la calidad de vida dellugar donde residir; la compatibilidad entre los mbitos laboral y familiar; y laestabilidad econmica para planificar sin incertidumbres.Adems, es importante resaltar que el proceso, en cualquier nivel territorial que seproduzca, puede observarse con dos variantes: migracin de primera generacin(extraterritorial, es decir, entre distintas provincias dentro de un pas o entre distintosdepartamentos dentro de una provincia, segn sea el nivel de anlisis); y, migracin desegunda generacin (intraterritorial, o sea, entre distintos departamentos si launidad de anlisis es la provincia o entre distintas localidades si dicha unidad es eldepartamento).La informacin disponible10 revela claramente que en nuestra provincia losdepartamentos ms urbanizados, es decir aquellos que cuentan con menor proporcinde poblacin rural, son quienes atraen mayormente a los migrantes considerandocualquiera de ambos movimientos; entre ellos podemos citar a Comandante

9 Tomado de Polticas ante la despoblacin en el medio rural: un enfoque desde la demanda. LuisAntonio Sez Prez, Vicente Pinilla Navarro, Mara Isabel Ayuda Bosque. Universidad de Zaragoza, 2001.Pginas: 211-232.10 Ver cuadro 3 detallado en el anexo.

11

Fernndez (Senz Pea), Chacabuco (especialmente Charata), San Fernando (aqu sonsignificantes tanto Resistencia como Fontana y Barranqueras, en ese orden) y Mayor J.L. Fontana (principalmente Villa ngela). Este problema se agudiza an ms dado quela misma zona presenta el mayor crecimiento natural.11 Adicionalmente, sobresalen lasmigraciones de segunda generacin en departamentos como Gral. Gemes cuyacabecera, J. J. Castelli, es receptora de la poblacin de los pueblos aledaos y zonasrurales y Gral. San Martn donde cumplen rol similar las ciudades de Gral. San Martn yPampa del Indio.En contraposicin, los departamentos con predominancia de poblacin rural son losque evidencian una mayor tasa de prdida demogrfica, como sucede con 2 de Abril,Maip, OHiggins y Santa Mara de Oro. El caso destacado est dado por elcomportamiento totalmente opuesto del departamento Gemes, que adems depresentar una tasa positiva, es la mayor en toda la provincia.Es as que se destacan dos situaciones: por un lado, los departamentos que sonexpulsores netos de poblacin (es decir que el saldo entre la variacin de poblacinrural y urbana es negativo); y por otro, los que atraen nueva poblacin. No haydistincin en cuanto a los sectores: todos los departamentos han experimentado uncrecimiento en la poblacin urbana, en detrimento de la rural.12

Grfico N 1: Tasas de Variacin: poblacin rural y total Chaco (1991-2001)

-60,00%

-40,00%

-20,00%

0,00%

20,00%

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Tasa de variacin de la poblacin rural Tasa de variacin de la poblacin total

Fuente: CONES en base a datos de Censos Nacionales.

11 Crecimiento natural o vegetativo refiere a la diferencia entre nacimientos y defunciones para unperodo determinado.12 Las excepciones pueden atribuirse a localidades son poblaciones menores a los 2000 habitantes, quepor lo tanto, se consideran rurales.

12

Los movimientos poblacionales desde el interior hacia Resistencia y las ciudadesaledaas se evidencian claramente: el departamento Mayor J. L. Fontana present lamayor prdida de poblacin rural en valores absolutos, mientras que lo contrariosucedi en el departamento San Fernando (que incluye a la capital chaquea).13

iii. Menos empleo rural, menos poblacin ruralAl observar la evolucin del mercado laboral durante los veinte aos transcurridosentre de 1980 y 2001 es posible visualizar que el crecimiento de la tasa de actividad enla zona urbana triplica al de la rural.14 Tal comportamiento de la oferta de trabajo enlas ciudades se explica en gran medida por la incorporacin de mano de obraproveniente de reas rurales. Este incremento de la PEA en los aglomerados urbanosconlleva adems el aumento en el nmero de personas desocupadas, debido a que latasa de creacin de empleo no acompaa al ritmo de crecimiento de la oferta laboral.

Cuadro N 2: Variacin de la Poblacin Econmicamente Activa -Chaco (1980-2001)

Tasas de Variacin 1980-2001Urbana Rural Total

PEA 1,51 -0,16 0,89Poblacin de 10 aos y ms 0,89 -0,23 0,48Fuente: Cones, en base a datos de CNPyV.

Las oportunidades de empleo rural existentes no alcanzan a toda la poblacin porigual: las nuevas tecnologas que se van incorporando en las actividades agropecuariasimplican la necesidad de una cantidad cada vez menor de mano de obra y de mejorcalidad -dado que requieren el aprendizaje de determinadas habilidades para suutilizacin- y en particular la insercin de la oferta laboral femenina es ms difcil ymenos acorde al gnero (el 58% de las mujeres estaban desempleadas en 2001 enlas zonas rurales mientras que slo el 24% de los varones se encontraba en la mismasituacin). La participacin de las mujeres dentro de la PEA en las reas rurales, a pesarde haber exhibido un notable crecimiento en el perodo intercensal, era en 2001prcticamente la mitad en comparacin con las reas urbanas.15As, ante la intencin de aportar al ingreso familiar, pero sin hallar posibilidades en sumbito habitual, la poblacin femenina se ve expulsada de las zonas rurales cuyarepercusin sobre las caractersticas demogrficas es directa.En la actualidad es posible advertir un incipiente grado de masculinizacin de las zonasrurales, situacin que puede tener como correlato de mediano plazo la disminucin de

13 Ver cuadro 4 detallado en el Anexo.14 Ver cuadro 5 detallado en el Anexo.15 Ver cuadros 6 y 7 en el Anexo.

13

la tasa de fecundidad y la consecuente cada, en principio, de la poblacin infantil16 endicha zona. Es as que el ndice de masculinidad17 para nuestra provincia alcanza a 99hombres cada 100 mujeres mientras que en Argentina dicho ndice seala una relacinde 96 varones por cada 100 mujeres.A su vez, dicho ndice puede verse afectado por la composicin etrea de la poblacin.La evidencia emprica en general expone que nacen ms varones que mujeres, peroque tambin la mortalidad de la poblacin masculina es mayor que la femenina; y amedida que aumenta la longevidad, ms evidente se hacen estas diferencias.18 Enconsecuencia, debera esperarse que la proporcin de hombres en la poblacin vayadescendiendo acorde aumente la edad de los estratos analizados. Sin embargo, en laszonas ms rurales est sucediendo un acontecimiento inverso: la proporcin demujeres en la poblacin de mayor edad es menor que la de hombres. Otra vez, talcontradiccin podra explicarse por la migracin de las mujeres, especialmente las demenor edad.Otro grupo vulnerable dentro del plano laboral son los jvenes. La mayora de los queviven en el campo, desde temprana edad inician la bsqueda de trabajo con el fin deaportar a los ingresos familiares. Sin embargo, se encuentran con bajas posibilidadesde lograrlo como lo indican las altas tasa de desocupacin en el rango de 10 a 24 aosen 2001. Consecuencia inmediata de esta realidad es el desarraigo de este grupo demenor edad y tiene como desencadenante un incremento de jvenes desempleadosen reas urbanas, los cuales generalmente terminan conformando asentamientosmarginales carenciados en grave situacin de pobreza.Por otro lado, las personas que logran permanecer en el campo tienen la necesidad deseguir trabajando para subsistir ante la falta de otro tipo de recursos (slo el 7% de lapoblacin rural recibe aportes jubilatorios) y es la razn por la cual gran parte de lapoblacin de 55 aos y ms debe permanecer activa en las reas rurales, muy porencima que en las reas urbanas.La falta de trabajo en el campo y los escasos ingresos que pueden obtenerse de lasactividades que all se desarrollan, tornan a la migracin como el camino paraencontrar mejores oportunidades. Sin embargo, la realidad demuestra que en lageneralidad de los casos solo se logra un progreso aparente, dado que estecontingente de personas no siempre puede acceder a determinados bienes o serviciosque satisfagan las necesidades y como consecuencia terminan posicionndose en unasituacin inferior al nivel de vida estndar de la ciudad. No obstante, una vez

16 En principio slo afecta a la poblacin infantil, pero debe tenerse en cuenta ya que puede ser unacausa de disminucin de la poblacin rural en general.17 ndice de masculinidad: N de varones/N de mujeres -por cada cien mujeres, para un perodo detiempo determinado.18 Proyecto UNFPA, Cuadernos de capacitacin. Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales.Buenos Aires, 2003.

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producida la emigracin, lo ms probable es que los individuos no retornen a su lugarde origen, es decir que es casi imposible el regreso hacia zonas menos urbanizadas.Esto hace ms apremiante an la necesidad de contencin de la poblacin todavaradicada en zonas rurales.El problema del xodo no debe ser considerado como uno de naturaleza meramenterural ya que las condiciones de vida urbana se ven afectadas negativamente ante estosflujos no previstos. Las ciudades no estn preparadas para esta reubicacinpoblacional, los servicios pblicos se ven sobrecargados y no hay por lo general unaplanificacin que incluya estos movimientos.

iv. Composicin y Evolucin esperada de la poblacin ruralDel anlisis de la composicin poblacional podemos afirmar que nuestra provincia esrelativamente joven19, presentando una tasa de natalidad superior y mortalidadinferior a la media nacional.Su composicin etaria muestra que la poblacin adulta (mayor de veinte aos) tienemayor peso en las reas ms urbanas. En forma grfica podemos apreciar de mejormanera las peculiaridades de la composicin de la poblacin si tomamos por ejemplolos datos del departamento San Fernando y comparamos con el departamento Gral.Gemes (que son los de mayor concentracin de poblacin urbana y rural,respectivamente); se aprecia que proporcionalmente la pirmide del segundo tiene subase mucho ms amplia que la del primero (cuya composicin se acerca ms a la ideal,considerando que una distribucin as se corresponde con una pirmide similar a untringulo con sus lados iguales); esta caracterstica se repite aproximadamente entodos los departamentos dependiendo de la participacin de poblacin urbana o ruralen su estructura.

19 Se considera que una poblacin est envejecida cuando las personas de 65 aos o ms superan el 7%del total.

15

Grfico N 2: Pirmide poblacional Dptos. San Fernando y Gral. Gemes (2001)

0-4 aos

95 y ms aos0-4 aos

95 y ms aos

25000 20000 15000 10000 5000 0 5000 10000 15000 20000 25000

Varn Mujer

Fuente: Cones en base a datos de CNPyV 2001.

Dpto. Gral. Gemes

Dpto. San Fernando

Dos caractersticas adicionales emergen del anlisis grfico si lo extendemos al restode la provincia: primero, los departamentos ms rurales exhiben una mayorproporcin de poblacin menor a veinte aos; segundo, y contrariamente, los msurbanizados se encuentran prximos a alcanzar el umbral de envejecimientopoblacional, con una forma piramidal ms equiltera. Para comprender esta situacinresulta necesario revisar antes sus posibles causas, entre ellas las tasas de fecundidad,natalidad y mortalidad por un lado20, y los procesos migratorios por otro.La mayor cantidad de poblacin infantil en las zonas rurales es acorde a la mayor tasade natalidad bruta, proporcionalmente superior a las reas urbanas. Esto explica laforma piramidal con una base ms amplia, donde las mujeres tienen en promedio casiel doble de hijos que en las zonas urbanas. Un dato complementario es que las tasasde fecundidad especficas (para mujeres entre 15 y 49 aos) de dichas reas superan ala media provincial, mientras que las de las zonas ms urbanas estn notablemente pordebajo de ese promedio. En general se ha producido una disminucin en la tasa defecundidad en el perodo intercensal 2001-1991.Las mejores condiciones de vida imperantes en las ciudades, especialmente en loreferido a sistemas de salud, permiten mayor longevidad de la poblacin urbana. Sinembargo, y contrariamente a lo que se podra concluir del sentido comn de acuerdo alas condiciones vigentes, al ser inferior la poblacin anciana que permanece en elcampo, la tasa bruta de mortalidad de las zonas rurales es marcadamente inferior.

20Tasa de fecundidad: nacimientos/poblacin de mujeres en edad frtil (15 a 49 aos); Tasa denatalidad: nacimientos/poblacin media; Tasa de mortalidad: defunciones/poblacin media en todoslos casos, por cada mil habitantes, para un perodo de tiempo determinado.

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Pero este fenmeno interno no es ajeno al mapa nacional. De acuerdo a datosobtenidos de otros estudios, el Chaco, a pesar de poseer una tasa de natalidadsuperior y una tasa de mortalidad inferior a la media nacional, presenta el ms bajondice de retencin21 (con 0,7 habitantes respecto del saldo migratorio), es decir, quelos egresos fueron mayores que los ingresos de poblacin. Si consideramos que estarelacin expresa una medida de eficacia migratoria -el ideal correspondera a que seprodujeran solo ingresos y que los egresos fuesen nulos, por cuanto el saldo indicaraque un territorio posee la capacidad no slo de atraer poblacin sino de retenerla-este posicionamiento relativo es una seal de las deficiencias en la distribucin, tantocuantitativa como cualitativa, de bienes y servicios pblicos y de oportunidadeslaborales; y a la vez, es un claro indicador para que las polticas pblicas se reformulenapuntando al arraigo de la poblacin en su lugar de origen.

Base Productiva

El impulso de la base productiva de las reas rurales importa porque es generadoradirecta de actividad, de empleo y de inversiones en el plano econmico; importaadems por su capacidad de generar alimentos; y promover con su crecimiento lademanda de insumos y servicios, que impulsan la produccin industrial y la actividadcomercial al mejorar los ingresos locales. Potenciar la transformacin en las reasrurales implica favorecer los encadenamientos que impulsan el crecimiento de laeconoma en su conjunto.Las reas rurales pueden ser competitivas y generarse sus propios recursos sin lanecesidad de depender de compensaciones constantes por sus desventajas. Pero nopodemos dejar de reconocer que deben partir de un punto que les garanticecondiciones mnimas en lo referente a infraestructura, salud y educacin paraasegurar entornos de vida dignos, y las herramientas de trabajo necesarias junto con elapoyo de los servicios para poder desempear eficientemente las actividadesproductivas.En trminos de generacin de empleo, a diferencia de los pases ms desarrolladosdonde las diferencias de creacin de empleo son mnimas o van en descenso segn seaun rea rural o urbana, en nuestra provincia la tendencia indica un crecimiento de latasa de actividad en la zona urbana que ms que triplica al de la zona rural durante losveinte aos transcurridos entre 1980 y 2001.Para indagar sobre los factores causales de tales situaciones y divisar las perspectivasde crecimiento en el mediano o largo plazo de las actividades desarrolladas en lasreas rurales se torna imprescindible conocer previamente el perfil productivo de la

21ndice de retencin (IR)= Inmigracin / Emigracin. La Migracin en la Provincia del Chubut segn elCenso 2001. Informe producido por equipo interdisciplinario del SEP Sistema Estadstico Provincial.

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provincia. Con este fin describiremos al actor principal representativo del rea rural, elpequeo productor22 -entendiendo de esa manera a aquel que dirige una explotacinagropecuaria (EAP) en la que trabaja directamente y no posee trabajadores nofamiliares remunerados permanentes-, al tipo de actividades agropecuarias quedesarrolla, sus caractersticas y evolucin mostrada en las ltimas dos dcadas.

i. El rol de los Pequeos productores en la economa ruralEn el Chaco existen 12.983 explotaciones agropecuarias (EAPs) de pequeosproductores, que representan el 77% del total de explotaciones dentro de la provincia;dicha proporcin a escala regional (Chaco Hmedo) 23 y nacional no alcanza el 70%.Estas cifras revelan la importancia que tienen las pequeas unidades productivas en lacomposicin del sector agropecuario a nivel provincial.24

Cuadro N 3: Nmero de EAPs y superficie ocupada 2002

rea

EAPs totales Participacin de PPCantidad Superficie (Ha.) Cantidad(%)

Superficie(%)

Argentina 333.500 174.800.000 66 13Chaco

Hmedo 33.300 17.400.000 69 17Chaco 16.800 5.900.000 77 28

Fuente: CONES, elaborado en base a Los Pequeos productores de laRepblica Argentina, PROINDER.

Existe desigual distribucin de la tierra entre pequeos y grandes productores, la cualqueda reflejada en la baja participacin de la superficie ocupada frente a la proporcindel nmero de explotaciones; es decir, el 77% de las EAPs pertenecen a pequeosproductores del Chaco y trabajan slo el 28% del total de la superficie ocupada por lasexplotaciones.La importancia de las EAPs de los pequeos productores tambin se puede observaren trminos de empleo, dado que en las mismas residen 14.242 productores o socios

22 Para ampliar sobre esta definicin, remitirse al Anexo.23 En algunas instancias del anlisis se recurrir al uso del criterio de regionalizacin del territorionacional realizado por PROINDER. Dentro de las once regiones agroeconmicas all propuestas, la deChaco Hmedo queda comprendida geogrficamente entre los ros Pilcomayo al norte y Paraguay yParan al este y abarca buena parte de Formosa, Chaco (excepto los departamentos de AlmiranteBrown y Gral. Gemes, que se hallan en la Chaco Seco), el norte de Santa Fe y parte de Santiago delEstero.24 Los datos provisorios del Censo Nacional Agropecuario de 2008 sealan que el nmero de las EAPs dehasta 200 Ha. representan el 66%. Pese a no ser directamente comparable este nmero con el de lafigura de pequeo productor adoptado en este documento debido a criterios de identificacindiferentes (Ver Anexo), es posible divisar la importancia relativa de este segmento de productores en elmedio rural.

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de explotaciones, quienes representan el 79% del total dentro de la provincia. A su vez,en estas explotaciones el capital humano est conformado exclusivamente portrabajadores familiares sin remuneracin, rasgo caracterstico de las mismas,representando el 93% de la totalidad de trabajadores dentro de esta categoraocupacional. En cuanto a la estabilidad del trabajo observamos que las mismasalbergan el 84% del trabajo permanente y un 55% del trabajo transitorio del sectoragropecuario.Con respecto al valor producido, las explotaciones de los pequeos productores en2002 generaban un tercio del valor bruto de produccin agropecuaria (VBPA) de laprovincia. A pesar de este volumen tan significativo, el aporte es inferior encomparacin al producido solamente por las oleaginosas (soja y girasol), deaproximadamente 40%, en la totalidad de explotaciones dentro de la provincia, lo quepermite en cierta forma dimensionar econmicamente a las EAPs de pequeosproductores.Entre los ingresos de las pequeas unidades de produccin, el CNA 2002 revela que unvolumen considerable de los mismos proviene de actividades extra prediales: el 15%del total de pequeos productores trabajaban fuera de las EAPs y ms de la mitad deestos lo hacen fuera del sector agropecuario. Entre las actividades ms desarrolladasen forma extra predial se encuentran el servicio de maquinistas (cosechadoras,mosquitos, etc.), tractoristas, peones, carpidores, personal para colocacin dealambrados, desmonte, entre otros.

ii. Clasificacin de los Pequeos productoresSiguiendo la clasificacin por tipologa de las EAPs de los pequeos productoresadoptada por el PROINDER, el 51% de estas explotaciones representan al estratoinferior de productores familiares (alrededor de 6.681), el 30% a los pequeosproductores intermedios y el restante 18% a productores ms capitalizados. En estaclasificacin se repite el escenario de distribucin desigual de la tierra expuestoanteriormente, es decir, los pequeos productores ms capitalizados poseen mayorcantidad de hectreas en comparacin con aquellos de menores recursos.Por otro lado, se observa que solo el 12% de las explotaciones de los pequeosproductores se encuentra asentado en la zona que abarca a los departamentos SanFernando, Chacabuco, Mayor J. L. Fontana y Comandante Fernndez. Esta ubicacin delas EAPs tiene correlacin con la distribucin en la utilizacin productiva del suelo. Enlos departamentos con mayora de poblacin rural (Maip, OHiggins, Gral. Gemesentre otros), donde es menor la densidad de la poblacin, se desarrolla ms del 75%de la implementacin de cultivos y ganadera.En lnea con el anlisis de la utilizacin del suelo, se advierte que cerca de un 20% de lasuperficie ocupada por EAPs de pequeos productores est implantada con cultivos

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(292.448 y 32.998 Ha. en 1ra y 2da ocupacin), mientras aquella utilizada para laactividad ganadera abarca tres cuartas partes (1.238.392 Ha.), al igual que la superficiepastoreada o ramoneada. La distribucin de la tierra entre las actividadesmencionadas, sin embargo, no coincide con la proporcin del valor agregado aportadopor cada una de ellas. Conocer el valor de la produccin generado por las mismas exigeindagar sobre el grado de diversidad productiva.iii. Orientacin agropecuaria

Como sugiere la teora, la diversidad productiva es una estrategia fundamental quepermite a las unidades productivas mantener y asegurar un nivel de rentabilidadrazonable. A pesar de ello, no todas las explotaciones de pequeos productores estnen condiciones de llevarla a la prctica, siendo mayores las dificultades para aquelloscon menor capital y mayor retraso tecnolgico.De esa manera, se observa que las unidades de pequeos productores de Tipo 1 y 2 -aligual que las explotaciones totales- demuestran un perfil productivo ms variado encomparacin a las de Tipo 3.25 Las actividades que predominan dentro del primergrupo, en trminos de generacin de valor agregado, son los cultivos de oleaginosas,de algodn y ganadera bovina, mientras las correspondientes al segundo se centranprincipalmente en hortaliza a campo (40%), siguiendo en importancia el cultivo dealgodn (20%) y en menor medida la ganadera mayor.

Grfico N 3: Participacin Valor Bruto de la Produccin

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

Cereales Oleaginosas Algodn Hortalizas acampo

Bovinos

EAP Totales PPT1 PPT2 PPT3

Fuente: CONES, en base a datos trabajados por IICA (Arg.) sobre el CNA 2002, INDEC.

25 Tipo 1: Estrato superior de PP familiar capitalizado; Tipo 2: Estrato intermedio de PP familiar (llamadoscampesinos o pequeos productores transicionales; Tipo 3: Estrato inferior de PP familiar. Para mayordetalle sobre las caractersticas de cada estrato, remitirse al anexo.

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Es relevante detenerse a analizar estas tres ltimas actividades para lograr unadescripcin detallada de los productores de Tipo 3, los cuales representan la mayoraen nmero y a su vez el grupo que exhibe evidentes rasgos de vulnerabilidad. Laespecializacin de los mismos en la horticultura se da en principio ante la imposibilidadde desarrollar cultivos extensivos generadores de mayores ingresos debido a lacarencia de recursos con que cuentan (tierra, capital, mano de obra, etc.), aunque estaactividad es de gran importancia dado que no solo significa una fuente de ingreso paralos pequeos productores sino tambin porque provee de alimento para el grupofamiliar.La ganadera constituye otra fuente de ingresos para los pequeos productores de estetipo, predominando en la mayora la posesin de ganado menor, como ser porcino,caprino o aviar. La tenencia y la produccin de derivados (carne y leche), adems deproveer de ingresos a los productores, son indispensables para asegurar una buenadieta alimenticia al igual que la horticultura. Por su parte, aquellos que tienen recursossuficientes para poseer ganadera mayor (bovina) confieren a la misma no solo laextraccin de sus derivados sino tambin la funcin de caja de ahorro26, con la cualpueden cubrirse en presencia de malas campaas agrcolas debido a diversas razones(climticas, plagas, condiciones desfavorables del mercado, etc.).Por su parte, el cultivo del algodn estuvo histricamente vinculado a la ocupacinrural a partir de la inclusin de un colectivo considerable de pequeos productores,razn por la que es considerado un cultivo social. La importancia de dicha actividadse debe a que presenta un conjunto de atributos favorables para los pequeosproductores, entre los que sobresale mayores niveles de ingreso por hectrea relativoa otros cultivos, an cultivndolo en pequeas extensiones; actividad con fuerteencadenamiento hacia atrs y hacia delante, generando un denso tejido productivo,laboral y de ingresos; cultivo que se adapta a condiciones climticas rigurosaspreservando la aptitud ecolgica de la tierra; alto grado de conocimiento y difusin delas prcticas algodoneras, entre otros.No obstante el fuerte significado econmico y social que tiene este cultivo para lospequeos productores, el monocultivo del algodn en las dos ltimas dcadas fuedesplazado como prctica agrcola a causa de una serie de factores cruciales que sepresentaron en forma simultnea e interrelacionada, tales como la transformacinproductiva del sector agrcola, la concentracin de la tierra, la innovacin tecnolgica,etc. Esto deriv en consecuencias perjudiciales en mltiples aspectos (espaciales,econmicos y sociales) para las explotaciones de tipo familiar.iv. Transformacin Productiva

Al presentar las EAPs de los pequeos productores se ha demostrado la existencia deuna desigualdad en la distribucin de las tierras segn datos censales. Analizar la

26 Se refiere a un ingreso seguro proveniente de la venta del ganado.

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dinmica exhibida por estas unidades en los ltimos veinte aos permite alcanzar unmayor entendimiento de los sucesos determinantes de su situacin actual.

Cuadro N 4: Variacin intercensal de las EAPs, en porcentaje

rea

Variacin del Total de EAPs(%)

Variacin deEAPs de PP

(%)Cantidad Superficie Cantidad

Argentina -20,4 -2,5 -11Chaco

Hmedo -22 2,9 -18Chaco -25,9 11 -13

Fuente: CONES, elaborado en base a Los Pequeos productoresde la Repblica Argentina, PROINDER.

Si bien se advierte que en el perodo intercensal de 1988 a 2002 la cantidad dehectreas ocupadas por las explotaciones a nivel nacional apenas se redujo, o inclusocreci en algunas regiones, el nmero de las mismas ha disminuido notablemente.Esto pondra en evidencia una tendencia a la concentracin de la tierra en todo el pas.Dicho proceso de concentracin puede ser explicado por otros dos procesosdesencadenantes. El primero de ellos viene signado por la expansin de la fronteraproductiva en determinadas zonas, principalmente sudoeste de la provincia, la cual fueposible gracias al avance de la agricultura sobre tierras no aptas para la misma27 y aldoble cultivo por la introduccin de nuevas tecnologas en maquinaria (sembradoras ycosechadoras), insumos (agroqumicos y semillas transgnicas) y prcticas productivas(siembra directa). A principios de la dcada de los 90 la produccin algodonera seexpandi en volumen, mediante la difusin de sistemas mecanizados de cosecha y laintroduccin de nuevas variedades de mayor rendimiento y calidad que lograbanacortar el ciclo del cultivo y reducir el perodo de recoleccin. Es preciso sealar queestos cambios no ocurrieron ni se difundieron de manera uniforme, ya que los cambiostecnolgicos fueron adoptados solo en los estratos de medianos y grandesproductores.Luego de que el algodn haya producido la mejor cosecha del siglo en la campaa1996/97 alentada por la incorporacin de innovaciones tecnolgicas, preciosinternacionales muy favorables y el creciente dficit del mercado algodonero brasilero(principal importador), en 1998 dicho cultivo inici un descenso que lo llevara aocupar un 10% de la superficie alcanzada dos aos atrs. La racha productiva delcultivo social se vio truncada por la combinacin de un descenso de los preciosinternacionales y por las inundaciones ocurridas en la campaa 1997/98. La cada de

27 El desmonte desempe un rol importante.

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los rendimientos, de 1.500 Kg. a 700 Kg. por hectrea, producida por los fenmenosmeteorolgicos negativos impactaron en mayor medida en los pequeos y medianosproductores quienes se encontraron agobiados por el endeudamiento derivado de lospagos pautados a cosecha futura.28El endeudamiento generalizado y la grave crisis del algodn determinaron una rpidaexpansin de la soja sobre grandes extensiones siendo el desplazamiento del primercultivo una consecuencia inevitable.29 Los menores costos de implantacin y la difusinde la siembra directa fueron los factores impulsores de dicha expansin.El segundo proceso es atribuible a la compra y arrendamiento de tierraspertenecientes a unidades productivas familiares ms pequeas por parte deproductores capitalizados y de mayor tamao, agudizando de esta manera la desigualdistribucin de las mismas.30La concurrencia de estos eventos ha causado en los ltimos veinte aos un fuerteimpacto social traducido en un descenso considerable de la poblacin rural, y msnotable an, en un descenso en la cantidad de trabajadores familiares que desarrollanactividades en las explotaciones agropecuarias: la participacin de los trabajadoresfamiliares sin remuneracin disminuy en ms del 90% en el perodo intercensal de1988 a 2002.Otra cada notoria se visualiza tambin en la cantidad de trabajadores permanentes enel sector, mientras que la contratacin de mano de obra transitoria creci enparticipacin. Una de las explicaciones posibles de estas variaciones se encuentra en laincorporacin de la cosecha mecnica en el cultivo de algodn, proceso que desplazamano de obra (cosecheros) por un lado, y demanda trabajadores temporarios conmayor nivel de especializacin, por otro.31Por ltimo, en el perodo analizado tambin es posible advertir una realidad definidacomo fenmeno de permanencia de los pequeos productores, que si bien puedeinterpretarse en cierta medida como contradictoria con lo expuesto, est justificadapor algunos factores causales. La evolucin cuantitativa intercensal muestra que lacada de estas unidades representa la mitad en comparacin con las variacionessufridas por la totalidad de EAPs, que teniendo mnimas posibilidades de expandirsemantienen vnculos con la tierra ms por su incapacidad de emigrar que por unaperspectiva de crecimiento. Esta situacin se ve agravada an ms por otros dos

28 Estas contingencias climticas ven potenciado su efecto por la especificidad de la produccin quedetermina un cronograma de ingresos muy concentrado y un alto grado de riesgo en las cosechasanuales.29 La superficie con oleaginosas aument en ms de 250.000 hectreas mientras el rea algodonera seredujo ms de 100.000 hectreas en el perodo intercensal de 1988 a 2002.30 El Desarrollo Rural en la Argentina. Un enfoque territorial, Alejandro Schejtman y Osvaldo Barsky.31 Este suceso perjudica con mayor profundidad al grupo familiar de los pequeos productores oferentesde mano de obra.

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factores que se conjugan: el endeudamiento creciente y la irregularidad en la tenenciade las tierras.v. Escenario a intervenir

El estado actual de descapitalizacin y retraso tecnolgico en que se encuentra lamayora de los pequeos productores les impide producir en la cantidad y calidad queson exigidas por el mercado. Ante esta situacin resulta importante la necesidad definanciamiento que permita a estos productores obtener los recursos, maquinarias,herramientas y capital de trabajo indispensables para poder continuar con susactividades y producir en mejores condiciones.El problema principal se presenta cuando los productores buscan acceder alfinanciamiento con el fin de revertir su situacin. Dicho acceso se torna dificultosodebido al endeudamiento arrastrado de (malas) campaas previas y a que la mayorade ellos no cuentan con los ttulos de propiedad de las tierras que trabajan32, dosrequisitos fundamentales para calificar como sujeto de crdito. De ese modo, lasalternativas de financiamiento se presentan escasas y las condiciones solicitadas a lasque se deben ajustar los mismos son a su vez muy desfavorables.Dichas alternativas recaen, por un lado, en los subsidios o crditos no reembolsablesque son recibidos a travs de programas pblicos (provinciales o nacionales) y privados(mediante ONGs nacionales e internacionales), y por otro lado, en la ayuda financierabrindada por algunos proveedores (especialmente de agroqumicos) y cooperativas.En sntesis, la irregularidad en la tenencia de la tierra, la baja capitalizacin y retrasotecnolgico, un considerable nivel de endeudamiento y la alta vulnerabilidad yaexpuesta que caracteriza a los pequeos productores tornan dificultoso el acceso alcrdito. La falta de financiamiento exacerba dichos problemas impidiendo a losproductores revertir su situacin lo que termina retroalimentando un crculo vicioso.

4. El Desarrollo Rural en la prcticaLas polticas de Desarrollo Rural en el ChacoLa visin de polticas para el sector agrcola como sinnimo de polticas rurales ha sidodesplazada en la actualidad por una ms amplia, que intenta abordar la problemticarural desde todos sus aspectos. De este modo, las polticas de desarrollo rural o dedesarrollo territorial implican intervenir en otras dimensiones adems de laproductiva: en la estructura de la tenencia de la tierra, en las formas de gestin de lasactividades rurales, en el acceso y uso de tecnologas, en las condiciones comerciales,en el impacto ambiental de la produccin, entre otras.

32 El 16% de las EAPs figuran con el rgimen de ocupacin (con permiso y de hecho) y sucesionesindivisa.

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En el plano normativo, la definicin de una estrategia de intervencin es el punto departida para la eleccin de las medidas concretas a desarrollar para revertir laproblemtica de los espacios rurales. Dicha estrategia contempla la delimitacin deuna visin compartida, la identificacin y priorizacin de los problemas, la definicinde objetivos especficos y acciones tendientes a revertirlos o minimizarlos.El diseo y la ejecucin de polticas rurales, como otras polticas, enfrenta el riesgo detemporalidad: cuando las bases sobre las cuales se formulan no estn losuficientemente consensuadas y coordinadas, las medidas tienen una duracininsuficiente con impacto directo en los resultados generados. A continuacin sedescribe el alcance de las polticas provinciales orientadas al desarrollo rural poniendonfasis en dos aspectos fundamentales: objetivos propuestos y acciones emprendidas.Dentro del territorio de la provincia del Chaco existe un conjunto muy diverso deprogramas de apoyo a la actividad econmica primaria que son creados para atenderal segmento de minifundistas y pequeos productores, a trabajadores rurales y acomunidades aborgenes con miras de alcanzar un mejoramiento de sus condicionessocio-econmicas, una distribucin ms equitativa de la riqueza y el mejoramiento dela calidad de vida de toda la comunidad rural.Los objetivos que persiguen estos Programas poseen alcances, dimensiones y enfoquesmuy variados. En este apartado pretendemos indagar sobre las relaciones existentesentre la definicin de los objetivos, la identificacin y seleccin de la poblacinobjetivo y la visin de cambio que poseen los formuladores y ejecutores de losprogramas. Por tal motivo, a continuacin se mencionarn cuales son los lineamientosque persiguen las polticas que apuntan al Desarrollo Rural en la provincia del Chaco.Algunos programas se proponen como meta inicial y primordial incorporar al sistemaproductivo a aquellos productores que viven en el campo pero no cuentan con losrecursos y las capacidades para desempear alguna actividad productiva. El primerpaso en esa tarea es la de asegurar un mnimo de produccin que garantice una cuotaalimentaria para su grupo familiar, es decir, lograr un nivel de mnima subsistencia apartir del trabajo y una mayor explotacin de los escasos recursos de que disponen.Este tipo de programas van dirigidos a pequeos productores con altos niveles denecesidades bsicas insatisfechas (NBI) e indicadores de condiciones de vida muyvulnerables.Por este motivo un objetivo adicional que plantean estos programas, complementarioal aspecto productivo, radica en cubrir las necesidades del medio rural en el quehabitan los beneficiarios (titularizacin y regulacin de las tierras, provisin de aguapara fines domsticos, de energa elctrica, mejoramiento de viviendas y deequipamientos para el hogar, etc.). Al respecto, la opinin de los referentes33 se

33 Se denomina de esta manera a quienes formulan, ejecutan y/o efectan el seguimiento de losprogramas, independientemente de su profesin y cargo que ocupan pero que tienen conocimiento

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resume en que es prioritario apuntar a la mejora cualitativa antes que cuantitativa,ya que un volumen considerable de productores todava no tiene cubiertos ciertosaspectos que componen principalmente la dimensin social -educacin, salud,incorporacin de las mujeres en la produccin, promocin de los jvenes, cultura,entre otros.En contrapartida se ubican aquellos programas ms focalizados, donde la identificacinde la poblacin objetivo es de carcter selectivo, acorde no slo al capital disponiblesino tambin a las capacidades personales: tanto aptitud como actitud del productory grupo familiar son variables relevantes para encarar estos procesos con mayorprobabilidad de xito, ya que alcanzar las metas establecidas implica desarrollardeterminado grado de gestin y manejo de los recursos. El espectro de objetivospropuestos es amplio y puede abarcar desde elevar el volumen de produccin -y porende los ingresos de los beneficiaros- y darle continuidad, hasta garantizar lacolocacin de su produccin en el mercado, lo que implica trabajar sobre aspectos decomercializacin. Esta ltima aspiracin puede implicar la incorporacin de nuevosproductos que deben crear su propio espacio en mercados donde todava no lo tienen(como por ejemplo fomentar al consumo chaqueo de carne de Cabra) tanto como labsqueda del abastecimiento completo del mercado local -con los productos quecuentan con ventajas comparativas dentro de la provincia. Asimismo, los instrumentosfinancieros son en general ms amplios y de mayor poder de apalancamiento, dadoque pueden ser explotados de acuerdo a un cierto posicionamiento inicial (econmicoy productivo).Sea que estn ubicados dentro del primer o del segundo grupo, una serie deprogramas plantea como un objetivo intermedio la reconversin de las actividadesproductivas (ya sea reemplazo de cultivo, aplicacin de nuevas tecnologas y/oreordenamiento y distribucin de la tierra) con miras a lograr una mejor utilizacin delos espacios rurales y un mayor aprovechamiento de los recursos naturales. A su vez,los programas que fomentan la diversidad productiva parten del convencimiento deque esta prctica genera certeza y continuidad en la obtencin del ingreso, como astambin asegura la conservacin del ecosistema y medio ambiente, pensando no soloen la asistencia de las necesidades de la poblacin a corto plazo sino en igualescondiciones de vida para generaciones futuras.Los impulsores de esta clase de polticas afirman que el Desarrollo Rural slo sealcanzar en la medida en que se adopten enfoques ms integrales, y por eso hoy dala mayora de los programas no centralizan sus objetivos en atender exclusivamente aactividades productivas pertenecientes a un sector, sino que los formulan teniendo enmente la complementariedad con otros sectores (ejemplo de ello es la tecnologaproductiva silvo-pastoril que incluye al sector forestal junto al agropecuario).

fehaciente sobre la situacin especfica (social, econmica, productiva, de capacidades, etc.) delterritorio en cuestin.

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La mayora de los Programas incorporan dentro de sus objetivos un componente defortalecimiento institucional de los beneficiarios, entendindolo como la dotacin deinstrumentos de diversas ndoles (financieros, contables y legales) necesarios paraimpulsar y/o apoyar la conformacin de organizaciones de los productores, las cualessirven de va para lograr la administracin y autogestin de los recursos. La finalidadltima es que estas agrupaciones se vayan consolidando en el tiempo ganandorepresentacin de las comunidades y adquiriendo poder poltico indispensable parainfluir en las polticas dirigidas al sector. Las tareas vinculadas al fortalecimientomencionado habitualmente se ejecutan en la etapa inicial de intervencin, lo quepermite se emprenda un proceso de trabajo en forma conjunta desde el primermomento. Adems, a travs de estas acciones se busca transmitir a los productoresbeneficiarios el concepto de que la funcin del Estado es la de acompaar a los mismosa cambio de compromiso y trabajo como contrapartida, evitando de esa forma caer enel asistencialismo perpetuo. Se entiende que el Estado gradualmente debe irdisminuyendo la asistencia a estos grupos hasta el punto de poder prescindir de ellas yplanificar nuevos destinos para los recursos liberados.Finalmente, a pesar de que los diseadores de los programas y de las polticas percibenlas mltiples necesidades de la gente del campo, los mismos son conscientes a la horade formular los objetivos de las limitaciones de tiempo y recursos con que cuentan. Espor ello que gran parte de los objetivos perseguidos se delimitan a atender apoblaciones acotadas bajo ciertos criterios con la finalidad de lograr paliar lasnecesidades ms urgentes y conseguir avanzar en los aspectos de orden superior,dejando de esta manera huellas para los programas y polticas futuras.

Caractersticas, Estrategias, Dficits y Desafosi. En el plano Productivo

El fomento a la reconversin y diversificacin de los sistemas productivos dentro dela provincia del Chaco constituye una de las principales contribuciones de las polticasdirigidas a asistir a los pequeos productores.En cuanto a la diversificacin productiva, las medidas llevadas a cabo tienden a laadecuacin de las actividades y modelos productivos a la escala, recursos y tecnologade los pequeos productores con miras a mejorar y asegurar la produccin dealimentos para el consumo familiar, as como tambin la obtencin de ingresosmonetarios no estacionales. En este sentido, las actividades que ms se hanpromovido y fortalecido en los ltimos aos son las de fruti-horticultura, ganaderacaprina, apicultura y produccin de granja, las cuales son aptas para ser desempeadaspor este segmento de productores, dadas las capacidades, herramientas y superficiede que disponen. La horticultura es fuertemente impulsada desde la Direccin deAgricultura del gobierno provincial, ya que segn manifiestan los tcnicos posee

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buenos indicadores de rentabilidad en espacios reducidos aunque se encuentrafuertemente restringida por el requerimiento de condiciones de fertilidad de los suelosy de abundancia de agua -este ltimo recurso de los ms escasos y de difcildisponibilidad en cantidad y calidad. Por otra parte, la promocin de la apicultura yproduccin de granja corresponde al PRO-HUERTA, programa perteneciente al INTA.El Programa Ganadero del Noroeste Chaqueo (PROGANO) es el encargado de llevaradelante las actividades dirigidas a fortalecer a los pequeos productores caprinosfocalizados en la zona del Impenetrable -rea de intervencin del programa- en elmarco del cual se estableci un convenio con la Cooperativa Trento Chaquea para lacomercializacin del producto final. Sin embrago no se han logrado alcanzar losobjetivos planteados debido, principalmente, a falta de coordinacin y articulacin a lolargo de la cadena productiva, ms precisamente por una conexin prcticamente nulaentre produccin y comercializacin.34 Este hecho deriva en una escasa oferta decabezas para faenar y consecuentemente en una elevada capacidad ociosa por lasubutilizacin de las infraestructuras instaladas (frigorfico y centros de desarrolloproductivos, respectivamente, creados exclusivamente por el programa), lo quefinalmente trae como resultado prdidas en los ingresos y el nivel de vida de losproductores caprinos.Respecto de la reconversin productiva, se busca fomentar las actividades conmayores potencialidades de crecer, perdurar y generar ingresos sostenibles en eltiempo. Un ejemplo es el trabajo que se viene realizando desde la Gerencia deDesarrollo Rural del Instituto de Colonizacin de la provincia del Chaco.35 Dichadependencia se ha propuesto alcanzar como meta prioritaria la reconversinproductiva del 10% del total de los pequeos productores de la provincia del Chaco(alrededor de 1.300) hasta 2011. Para cumplirlo se plantean previamente concretar unconjunto de metas intermedias, cada una con su respectivo plazo de finalizacin. Estasconsisten, en primer lugar, en identificar a aquellos productores que cuentan concapital, dinamismo, capacidad emprendedora y potencialidad de elevar suproductividad36, con el objetivo de transformarlos en proveedores de alimentos a laprovincia. Luego, en una segunda etapa, se pretende proceder a la ejecucin deinversiones prediales, edificacin e infraestructura bsica (agua, vivienda,electrificacin, caminos rurales), creacin de canales de comercializacin,conformacin de consorcios agrarios, aseguracin del acceso a los servicios pblicos yde la tenencia de la tierra; aspectos que sern analizados con ms detalle a lo largo deesta seccin. El objetivo final perseguido es el fortalecimiento de un segmento34 Las funciones estn taxativamente delimitadas: el PROGANO atiende la produccin mientras que laCooperativa Trento Chaquea se encarga de la comercializacin.35 Gerencia existente previamente a la reforma realizada a finales de 2009, la cual actualmente recibe elnombre de Subsecretara de Desarrollo Rural y depende del Ministerio de Produccin y Ambiente de laprovincia.36 La Gerencia de Desarrollo Rural refiere a los mismos como productores de Tipo 2, adoptando al igualque este documento el criterio de PROINDER.

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importante de productores, consolidando sus potencialidades productivas einstitucionales, sin dejar de atender con la asistencia y servicios bsicos al resto de lospequeos productores.Un aspecto fundamental inherente a ambas propuestas es la conservacin del medioambiente.37 La mayora de las polticas contemplan entre sus objetivos una mejorutilizacin de los espacios rurales y un mayor aprovechamiento de los recursosnaturales aspirando a preservar el ecosistema y alcanzar complementariedad entre lasdiversas actividades productivas (como la tecnologa productiva silvo-pastoril). Noobstante, una de las mayores deficiencias que aparecen dada la suma importancia delrecurso- es el manejo deficitario del recurso hdrico en toda de la provincia, a pesar deque se han llevado a cabo inversiones prediales como la realizacin de perforaciones ypozos, construccin de reservas, aguadas y dems infraestructura necesaria para eldesarrollo de las actividades productivas.ii. En el plano comercial

En lo referente a la comercializacin, la exigua creacin de nuevos mercados y laimposibilidad de acceso a los ya existentes representan un problema central para lospequeos productores. Por otra parte, el escaso poder de negociacin que poseen -dada su atomizacin y los inconvenientes para abastecer en cantidad y continuidad a lademanda- los lleva a obtener precios menores y perder posicionamiento en elmercado (que es la mayora de las veces acaparado por oferta de otras provincias).Las dificultades para insertarse en los canales formales de comercializacin se deben aque la mayora de los productores operan al margen de las disposiciones impositivas yprevisionales -dados los volmenes comercializados y la estacionalidad de las ventas-,transformndose tambin en un grave problema de ndole social, porque imposibilitael acceso a una obra social o al sistema jubilatorio. Con el objeto de solucionar estaproblemtica mediante la adecuacin de los requisitos a las condiciones de losminifundistas y pequeos productores, la Subsecretara de Desarrollo Rural yAgricultura Familiar de la Nacin (SSDRyAF) ha creado e impulsado la figura deMonotributo Social para todo el pas. Es una medida subsidiada por el Estado, por loque no trae costos para el productor, y brinda adicionalmente una serie de beneficiossociales (como Aporte jubilatorio y obra social para la familia del productor -hijosmenores de 18 aos).Con respecto a las acciones implementadas en respuesta a las restantes situacionesconflictivas, un caso interesante a destacar son las acciones llevadas a cabo dentro delmarco del programa para el Desarrollo de Proveedores locales y Canasta Oferta deProductos Bsicos -proveniente de la Direccin de Agricultura del gobierno provincial-

37 El Instituto de Desarrollo Social y Promocin Humana (INDES), es una de las organizaciones nogubernamentales que se ha dedicado por ms de una dcada a trabajos productivos dentro de laprovincia con la premisa de conservacin del hbitat natural.

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que consiste en la firma de convenios y acuerdos entre supermercados, almacenes yvendedores minoristas con productores fruti-hortcolas locales, persiguiendo comofinalidad la aseguracin de canales de venta para su produccin. Estas entidadescomerciales se comprometieron a facilitar la sustitucin completa de produccinhortcola procedente de otras provincias por todos aquellos productos factibles de serabastecidos desde la provincia del Chaco. Esta clase de acuerdos y convenios planteanbeneficiosos mutuos en cuanto a precio y calidad, a fin de que la produccin provincialpueda satisfacer la propia demanda interna de productos hortcolas y a la vez asegurarun mercado donde colocar la produccin; aunque an no se tiene una evaluacinacerca de su funcionamiento y resultados.Adicionalmente, ya en trminos de menor escala, algunos programas como el Pro-Huerta tienen por objetivo dirigir sus actividades al fortalecimiento y la creacin dealternativas de venta en los centros urbanos a travs de ferias francas, como unaopcin que apunta a solucionar la imposibilidad de ubicarse en el mercado mayorista.Por tanto, este esquema de venta brinda un espacio y una demanda conocida quepermite a los productores colocar sus productos (ya sean hortalizas, frutas y verduras,como tambin productos elaborados y artesanas, entre otros), buscando revertir elconcepto de que solo se vende los excedentes de lo producido luego del autoconsumocon la idea de producir por encima del mismo con claras pretensiones de generaringresos. Ms all de sus bondades, la principal limitante que afecta a esta modalidades su fuerte dependencia del apoyo continuo de las instituciones que la respaldan -tanto en el financiamiento como en la organizacin- ya que generalmente no poseenrecursos suficientes ni una administracin adecuada de los mismos para autogestionarsus costos y darle continuidad. Este es el motivo principal por el cual este canal decomercializacin tiende a desaparecer en el tiempo si no se implementan marcoslegales adecuados que permitan consolidarlo.Finalmente, a las cuestiones anteriores se suma el estado de endeudamiento en queest inmerso un conjunto importante de pequeos productores, impidiendo laobtencin de crditos para el desarrollo de su actividad productiva. En cuanto a laspolticas pblicas dirigidas a solucionar esta situacin, desde el Ministerio deEconoma, Produccin y Empleo de la provincia se han establecido mecanismos decondonacin y reformulacin de deudas. Adems se insiste cada vez ms sobre lasmedidas de prevencin para aminorar riesgos financieros ante las inclemenciasclimticas, cuyas consecuentes prdidas de produccin significan serios perjuicioseconmicos en las comunidades rurales. Bajo este panorama algunos programas hanincluido dentro de su planificacin una serie de mecanismos de cobertura, como elseguro agrcola multirriesgo, destinado a indemnizar las prdidas monetariasocasionadas por la ocurrencia de determinados eventos (por ejemplo, excesos hdricoso tormentas de agua, sequa, viento o granizo). Sin embargo, es importante tener encuenta que la posibilidad de acceder a este tipo de herramienta financiera queda

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anulada sin la participacin activa del Estado, ya que las ofertas de las compaasaseguradoras no estn abiertas para pequeos productores, e incluso existe unmonopolio an cuando el Gobierno aparece como garante de la operatoria.iii. En el plano Organizativo - Institucional

Los programas de desarrollo rural ms recientes han instrumentado accionestendientes al fortalecimiento institucional de las organizaciones de pequeosproductores y los conceptos de planificacin estratgica y desarrollo participativocomienzan a ser conocidos y empleados por sus integrantes, adquiriendo de a poco elconvencimiento sobre la necesidad de un trabajo organizado y de intercambio para elplanteamiento de sus demandas y problemas, as como para la comunicacin de suspropuestas. Desde este punto de vista, la mayora de los proyectos se abocan aconsolidar las habilidades y conocimientos que ya poseen los participantes,especialmente en lo relacionado a metodologas de trabajo grupal y planificacin deactividades.En vas de alcanzar tales pretensiones, en la actualidad se nota un cambio hacia elabordaje territorial, contemplando la idiosincrasia de cada espacio territorial como unfactor decisivo en las posibilidades de desarrollo del mismo- cuyos principaleselementos se describen como el desarrollo de las capacidades locales, la preservacindel medio ambiente, la valorizacin de la capacidad de colaboracin y el rol de lasorganizaciones de base del territorio. Son varios los programas que han focalizado conmayor intensidad las actividades sobre el territorio, designando promotores locales yreferentes de las organizaciones con capacidad de liderazgo para que contribuyan conla convocatoria, comunicacin y organizacin de los productores, bajo elconvencimiento de que la efectividad del diseo y la implementacin de las polticasdependen en gran medida del conocimiento que se posea sobre el territorio y de laforma en que asignan los recursos y la asistencia acorde a un esquema de divisin ofragmentacin del espacio en el que se proyecta intervenir. Adicionalmente, apuntan aagilizar la transmisin de informacin a los productores para que los mismos participenen la instancia de toma de decisiones.38Pero ante esta modificacin en la concepcin, los formuladores de los programasdentro de la provincia reconocen como una debilidad la escasa experiencia de campode muchos tcnicos, motivo por el cual actualmente se vuelcan los esfuerzos yrecursos en generar equipos tcnicos interdisciplinarios, con la intencin de abarcardistintas dimensiones (econmicas, sociales, culturales y medioambientales) ycomprender de mejor manera la situacin completa de la poblacin rural para actuaren consecuencia. A la insuficiente formacin de capital humano para la optimizacin

38 La Subsecretara de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar de la Nacin, a travs de sus tcnicos, llevaadelante capacitaciones y asesoramiento tcnico, como as tambin provee de informacin a grupos deproductores (sobre cuestiones climticas, de precios, jurdicas u organizativas, etc.) bajo elconvencimiento de que sin ella los mismos carecen de aptitud para la correcta toma de decisiones.

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de actividades, se suma la fragmentacin de las estructuras de algunos programas enreas especficas separadas, las cuales se enfocan exclusivamente sobre temticaspuntuales concernientes a: Comercializacin, Regularizacin de la Tierra, Gnero(jvenes y mujeres rurales), Proceso Productivo, Infraestructura Rural, Capacitacin yDesarrollo Tecnolgico, Poltica social y Servicios Agrarios, entre otras.El panorama imperante en los ltimos aos con respecto a la poltica dedicada alsector agropecuario aparece como un conjunto de programas y proyectos operandoen forma aislada sin poltica integradora a nivel nacional, la falta de coordinacin yarticulacin entre ellos y la ausencia de una estrategia que fortalecera el accionarinstitucional con el sector pobre del agro. Esta situacin ha impulsado la necesidad decrear una unidad ejecutora nica que centralice a todos los programas para garantizarla ausencia de superposicin y competencia entre programas y complementariedadentre ellos. De este modo para cumplir con dicha finalidad a principios de 2008 se crela Subsecretara de Desarrollo Rural y Agricultura Familiar (SSDRyAF), bajo la rbita dela Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos (SAGPyA) del Ministerio deEconoma y Produccin de la Nacin. Los programas nacionales pasaron a estar bajo susupervisin, y as centraliza la gestin y ejecucin de las actividades de los mismos,entre ellos: Programa Social Agropecuario (PSA), Proyecto de Desarrollo de Pequeosproductores Agropecuarias (PROINDER), Programa Federal de Reconversin Productivade la Pequea y Mediana Empresa (CAMBIO RURAL), PRO-HUERTA y Unidad deMinifundio, sumado al Programa de Desarrollo Rural del NEA (PRODERNEA) financiadocon fondos internacionales. Si bien todava es prematuro observar la resolucin deproblemas atribuidos directamente al surgimiento de esta institucin, dados lostiempos que implica redisear y reajustar funciones, normativas y actividadesestablecidas, esta iniciativa es un avance de suma importancia en la bsqueda desoluciones a la problemtica rural.La ausencia de instancias permanentes de anlisis y discusin de los problemas queataen a la pequea produccin -con participacin de todos los actores involucrados-,el persistente reclamo de productores con respecto al destiempo en la asistenciabrindada por el Estado y, finalmente, las dificultades para suplirlas con proveedoreslocales han llevado a los formuladores y ejecutores de los distintos programas areplantearse sobre posibles soluciones que permitan atacar de fondo estos problemas.Como alternativa dirigida a revertir tales inconvenientes, la Gerencia de DesarrolloRural perteneciente al Instituto de Colonizacin, ha diseado los denominadosConsorcios de Servicios Agrarios (CSA), que consisten en estructuras jurdicasconstituidas territorialmente por zonas con similar organizacin a la de los ConsorciosCamineros, pero que abarca un abanico mayor de actividades. Entre los serviciosprincipales que prestan se encuentran los trabajos de laboreo (siembra y cosecha), laadministracin de los fondos y la comercializacin de la produccin.

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De esta manera, jugaran un rol hacia atrs y hacia delante en las cadenas productivasmediante la prestacin de servicios de labranza, banco de insumos, pre-financiamientoa travs de microcrditos y en la comercializacin. El objetivo es explotar los recursospropios de cada localidad y dar participacin a todos los actores del territorio, comoas tambin fomentar tanto las actividades agropecuarias como no agropecuarias(ladrillera y carpintera, la construccin de viviendas e infraestructuras bsicas, etc.)generando empleo y por consiguiente mayores ingresos para los habitantes rurales,que no dependan exclusivamente de la estacionalidad de los actividades agropecuariasni tampoco generen una dependencia constante del Gobierno, en el sentido de poderutilizar los fondos de acuerdo a lo que consideren pertinente para satisfacer lasnecesidades evitando la burocracia y agilizando las acciones.Esta iniciativa ha logrado la conformacin de ms de veinte consorcios en la provinciaque ya se encuentran en funcionamiento en distintos puntos del interior, conresultados exitosos segn la percepcin de sus participantes. Los mismos todavafuncionan sin legislacin, aunque ya existen proyectos de ley que incluyen las fuentesde recursos y su asignacin, de tal modo de garantizar el financiamiento necesariopara el mantenimiento de las maquinarias y la prestacin de los servicios, con loscuales alcanzar el desenvolvimiento de las actividades descriptas. 39Simultneamente, con respecto al ordenamiento territorial de la provincia del Chacose encuentran en proceso de planificacin las Unidades de Desarrollo Territorial(UDT), enmarcadas dentro de la Estrategia de Desarrollo Territorial impulsada por laSecretara de Planificacin y Evaluacin de Resultados de la Provincia (SPER). Lasmismas consisten en la divisin del espacio geogrfico provincial con la finalidad degenerar, recomponer e integrar las tramas productivas locales e incrementar laeficiencia en la utilizacin y asignacin territorial de los recursos presupuestariosprovinciales. El objetivo que persigue este nuevo esquema no es el de sustituir sino decomplementar al esquema de micro-regiones actual, es decir, en superar lasdificultades que se presentan en la toma de decisiones y coordinacin debido a ladimensin que restringe la agilidad y rapidez en las medidas adoptadas.El rol de las UDT es adems operativo, dado que es indispensable en la evaluacin yseguimiento de una serie de programas ministeriales, en la bsqueda de lasatisfaccin de los objetivos expuestos. Est prevista la creacin de quince unidades,dentro de las cuales se deben coordinar polticas de todas las jurisdiccionesmunicipales que la componen en conjunto con las de orden nacional, provincial y conONGs que intervienen en el territorio. Asimismo, esta nueva estructura debe unificaracciones con los Consorcios de Servicios Agrarios con objeto de optimizar la utilizacinde los recursos buscando de esa manera cubrir las necesidades de la poblacin rural.

39 En la sesin de Cmara de Diputados del 19/05/2010 se decidi la aprobacin en general de lanormativa que crea en la provincia del Chaco el rgimen de Consorcios Productivos de Servicios Rurales,Ley N 6547.

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No obstante, la meta propuesta por Secretara de Planificacin y Evaluacin deResultados consista en la elaboracin del presupuesto 2010 en funcin de lasunidades, dicho fin se encuentra lejos de concretarse dado el bajo grado de avance dela constitucin territorial de las unidades correspondientes a cada una las localidades.El acceso a la informacin representa un recurso de suma importancia en laformulacin e implementacin de las polticas en general, y particularmente a aquellasdestinadas al desarrollo rural. Ante un escenario caracterizado por una deficientedisponibilidad y manejo de informacin relativo a la poblacin rural y sus mltiplesdimensiones, la Subsecretaria de Planificacin provincial ha diseado el Sistema deInformacin y Gestin para la Gobernabilidad (SIGOB). Este sistema permite proyectarlos presupuestos necesarios por programa mediante informes y registros, y elseguimiento por resultado a partir del cumplimiento de metas propuestas por lasdistintas dependencias.El fundamento perseguido en la implementacin de este sistema de informacin yseguimiento es la obtencin de la mayor cantidad de informacin descriptiva e integralde los pequeos productores de las distintas localidades de la provincia con objeto deidentificar las situaciones problemticas principales a atender y adecuar las polticas ymedidas para alcanzar dicho fin.Existen por otro lado algunas propuestas de creacin de indicadores productivos,econmicos y sociales en vas de diseo para su posterior implementacin como elIndicador de Sustentabilidad Predial (ISP) elaborado en la Gerencia de Regularizacinde la Tierra del Instituto de Colonizacin. Dicho indicador contempla una serie devariables como el ingreso neto mensual del productor, la cantidad de hectreas queposee, la aptitud agrcola del suelo que trabaja, las caractersticas de la actividadproductiva que realiza, las herramientas y los recursos tecnolgicos de que dispone, laubicacin de parcela, distancia y medios de comunicacin, como as tambin lasituacin dominial, calidad habitacional y provisin de servicios, entre otros.La elaboracin y puesta en marcha de dicho indicador es a los fines del tratamientotcnico de las parcelas de aquellos productores que no tienen la propiedad, a fin dealcanzar la adjudicacin y escrituracin de la misma, pero adems apunta a larealizacin de un monitoreo de la evolucin de la calidad de vida del productor.iv. En el plano Social

Los problemas vinculados con la irregularidad en la tenencia de la tierra constituyenuno de los principales limitantes que afectan directamente a los pequeosproductores. Por un lado, esta situacin restringe las posibilidades de desarrollo desistemas productivos sustentables para la contencin de las familias; y por otro, afectala disponibilidad y el mejoramiento de las viviendas rurales (por ejemplo, la falta detitularidad acta como un impedimento formal para el acceso a crditos destinados amejorar la calidad habitacional).

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Las polticas dirigidas a la regularizacin de la tierra son cruciales si se buscacontribucin al arraigo y la inclusin social de los pobladores y trabajadores rurales dela provincia que actualmente habitan terrenos fiscales pero no en situacin deregularidad, lo que significa no solo un espacio donde producir sino adems lapos