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OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

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El dilema de la seguridad socialen el Cono Sur

Ernesto Ramón Murro Oberlín

OFICINA REGIONAL PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Oficina de Actividades para los Trabajadores (ACTRAV)Proyecto “Los sindicatos y el trabajo decente en la era de la globalización en América Latina”

Proyecto financiado por el Ministerio de Trabajoy Asuntos Sociales de España

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Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2004Primera edición 2004

Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedadintelectual, en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertosextractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, con la condición de que se mencionela fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción deben formularse las correspondientes solici-tudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH �1211Ginebra 22, Suiza, solicitudes que serán bien acogidas.

ISBN: 92-2-315594-0ISSN: 1020-3974

MURRO OBERLÍN, Ernesto RamónEl dilema de la seguridad social en el Cono Sur.Lima, OIT/Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, 2004. 210 p.(Serie: Documentos de Trabajo, 180)

Acuerdo internacional, aspecto demográfico, cobertura, convenio, convenio de seguridad social, integracióneconómica, integración social, MERCOSUR, migración, pensiones, prestaciones, protección social, reformade la seguridad social, salud, seguridad social, sindicato internacional, tendencia, Argentina, Brasil, Chile,Paraguay, Uruguay.

ISBN: 92-2-315594-0Datos de catalogación de la OIT

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en queaparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la OficinaInternacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de susautoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbeexclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sanciones.Las referencias a firmas, procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la Oficina Inter-nacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencione firmas, procesos o productos comerciales no implicadesaprobación alguna.Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en Las Flores 295, San Isidro, Lima 27 � Perú, o pidiéndolas al ApartadoPostal 14 - 124, Lima, Perú.Vea nuestro sitio en la red: www.oit.org.pe.

Impreso en Perú

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ADVERTENCIA

El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es unade las preocupaciones de nuestra Organización. Sin embargo, no hay acuerdo entre loslingüistas sobre la manera de hacerlo en nuestro idioma.

En tal sentido y con el fin de evitar a veces la sobrecarga gráfica que supondría utilizar enespañol o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear en ocasionesel masculino genérico clásico, en el entendido de que todas las menciones en tal génerorepresentan siempre a hombres y a mujeres.

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Serie del Proyecto�Los Sindicatos y el trabajo decente en la era de la globalización en América Latina�,

financiado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de España

Documento de Trabajo Nº 178El desafío de la solidaridad. Las condiciones de vida y de trabajo de los migrantes peruanos en Chile.J. MujicaISBN versión impresa: 92-2-315600-9ISBN versión PDF: 92-2-315601-7ISBN versión HTML: 92-2-315602-5(www.oit.org.pe/proyectoactrav)

Documento de Trabajo Nº 179La situación de los trabajadores de la economía informal en el Cono Sur y el Área Andina.R. Calle, A. OrsattiISBN versión impresa: 92-2-315597-5ISBN versión PDF: 92-2-315598-3ISBN versión HTML: 92-2-315599-1(www.oit.org.pe/proyectoactrav)

Documento de Trabajo Nº 180El dilema de la seguridad social en el Cono Sur.E. MurroISBN versión impresa: 92-2-315594-0ISBN versión PDF: 92-2-315595-9ISBN versión HTML: 92-2-315596-7(www.oit.org.pe/proyectoactrav)

Documento de Trabajo Nº 181Buenas Prácticas para el reconocimiento del derecho de los trabajadores a la libre circulación en elMERCOSUR.A. J. RoblesISBN versión impresa: 92-2-315590-8ISBN versión PDF: 92-2-315592-4ISBN versión HTML: 92-2-315593-2(www.oit.org.pe/proyectoactrav)

Versión en CD ROM (incluye los 4 documentos)ISBN: 92-2-315591-6

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PRESENTACIÓN

Se considera a la Seguridad Social un Derecho Humano fundamental definido como desegunda generación, que para su efectividad necesita de políticas activas y de una responsabili-dad sustancial del Estado (�Toda persona como miembro de la sociedad tiene derecho a laseguridad social�, Art. 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, ONU,1948) y está recogido dentro de los Convenios Internacionales de la OIT número 102 y 128. Enfunción de ello, el Estado debe ser el responsable último del disfrute de este derecho.

Este Documento de Trabajo repasa la situación que viven los países del Cono Sur, extrayen-do conclusiones que podrían ser extrapolables al resto de América Latina donde, durante ladécada del noventa, arraigaron como en ninguna otra parte del mundo (junto con los países delEste de Europa) las nuevas teorías privatizadoras de los sistemas de Seguridad Social. Lasreformas en los sistemas de Seguro no han sido del mismo nivel de radicalidad en todos lospaíses, -incluso en algunos no se han dado- pero, se puede percibir una consecuencia en general:la cobertura ha disminuido de forma alarmante. En el título de este trabajo se introduce el término�dilema� para rescatar la situación que se vive hoy en día en la región, donde tanto las personasmás reformadoras como las más inmovilistas coinciden en que hay que revisar a fondo y conurgencia la situación y buscar propuestas que garanticen el disfrute de este derecho.

En el documento que se presenta se ha buscado proporcionar al movimiento sindicalinstrumentos y guías para hacer un diagnóstico de la situación en el Cono Sur, partiendo delanálisis de los casos concretos en relación con políticas de protección social, pero sin olvidar lafuerte influencia que el contexto económico, social y demográfico tiene en su desarrollo. Paraalcanzar este objetivo la investigación ofrece información diagnóstica de los casos por países ysobre ella construye propuestas que podrían ser debatidas por el movimiento sindical y lasociedad en general; también, analiza la realidad de las centrales, evaluando el nivel deelaboración de propuestas que tienen y las estructuras orgánicas o técnicas que cada cual hadesarrollado para afianzar un trabajo continuado en el área de la Seguridad Social; tampocoolvida mostrar el esfuerzo realizado hasta ahora por el movimiento sindical que ha ido elaboran-do propuestas con el apoyo de organizaciones solidarias internacionales y de las propiasestructuras de la OIT, como ACTRAV o CINTERFOR.

El documento tiene, por último, un indudable valor práctico que ha sido contrastado: se habasado en el trabajo de los diferentes equipos sindicales y en las propuestas de reuniones decoordinación sindical plurinacional (que constituyen el esfuerzo previo de la Coordinadora deCentrales Sindicales del Cono Sur) y se ha revalidado en un Seminario Subregional del Proyectode ACTRAV que se realizó en septiembre de 2003 en la ciudad de São Paulo (Brasil)1 y quecontó con el apoyo técnico del Servicio de políticas y desarrollo de la Seguridad Social de lasede de la OIT en Ginebra.

1 Véase Anexo: �Resolución y Acuerdos Nacionales del Seminario �Protección Social para Todos�,proyecto ACTRAV-OIT, con el apoyo del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de España.

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Con esta contribución hacemos nuestra la Resolución tercera sobre seguridad social de la89ª Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT, de junio de 2001, ofreciendo propuestaspara contribuir, también, a apoyar la campaña de seguridad social y cobertura para todoslanzada por la propia OIT en el ámbito mundial, en la que se pide �máxima prioridad a laspolíticas e iniciativas que aporten seguridad social a aquellas personas que no estáncubiertas por los sistemas vigentes�. Una iniciativa necesaria, ya que la Seguridad Social esun Derecho Humano que hoy en día sólo disfruta una de cada cinco personas en el mundo.

Jim Baker Agustín MuñozDirector de ACTRAV Director de la Oficina Regional de OIT

para las Américas

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ÍNDICE

I. ACRÓNIMOS Y SIGLAS 11

II. INTRODUCCIÓN 13

III. MARCO CONCEPTUAL 161. Conceptos principales de seguridad social 162. Cobertura 193. Principios de la seguridad social 244. Globalización, mundialización y neoliberalismo 255. Importancia de la Resolución sobre seguridad social de la 89ª Conferencia Internacional

del Trabajo de la OIT y de la campaña mundial de la 91ª Conferencia Internacional delTrabajo de la OIT, de junio de 2003 28

IV. ASPECTOS LABORALES, ECONÓMICOS, SOCIALES Y DEMOGRÁFICOS 321. Trabajo decente 322. Aspectos laborales: informalidad, precariedad, subempleo, relaciones laborales 33

a) Informalidad y papel del Estado 34b) Reformas laborales y seguridad social en el Cono Sur 35

3. Aspectos económicos y sociales 374. Aspectos demográficos 465. La dimensión de género en la seguridad social 54

V. INTEGRACION Y NORMAS INTERNACIONALES 581. El Tratado de Asunción 582. El proceso de integración y la dimensión social 59

a) Estado actual del MERCOSUR 59b) La perspectiva del ALCA 59

3. La seguridad social y la integración 61a) Seguridad social, migración y libre circulación de trabajadores 62b) Herramientas y ámbitos de la integración en seguridad social 63

VI. GRANDES TENDENCIAS MUNDIALES Y REGIONALES EN REFORMASDE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA SALUD 691. Grandes tendencias mundiales y regionales 69

a) Los modelos socio-económicos y las reformas de ajuste estructural 692. Tendencias en pensiones 70

a) Reformas estructurales 71b) Reformas no estructurales o paramétricas 74

3. Tendencias en salud 77a) Reformas estructurales en salud 77b) Reformas no estructurales en salud 77c) La situación en Brasil, Uruguay y Paraguay 78

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VII. ORGANIZACIÓN, ADMINISTRACIÓN Y PARTICIPACIÓN EN LOSSISTEMAS EN EL CONO SUR 791. Administración 792. Participación 80

VIII. SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL CONO SUR 851. Sistema de pasividades � IVS o prestaciones de largo plazo, en cada uno de los 5 países 85

a) Concepto 85b) Resumen de los sistemas de pasividades en el Cono Sur 86c) Reformas estructurales en el sistema de jubilaciones y pensiones en el Cono Sur 89d) Análisis de los regímenes solidarios, no contributivos y asistenciales en Argentina,

Chile y Uruguay 107e) Reforma no estructural en el Cono Sur: Brasil 110f) País sin reforma en el Cono Sur: Paraguay 114

2. Prestaciones de actividad o de corto plazo y salud en el Cono Sur 116a) Concepto 116b) La situación general en salud � Región y Cono Sur 117c) Desempleo 121d) Prestaciones familiares 124e) Accidentes de trabajo 127

IX. EL MOVIMIENTO SINDICAL Y LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL CONO SUR 1311. La situación del movimiento sindical latinoamericano y la seguridad social 1312. La CCSCS y la seguridad social 135

a) La Coordinadora del Cono Sur y el MERCOSUR hoy 135b) El movimiento sindical en el Cono Sur y la seguridad social 137c) El movimiento sindical de cada país y la seguridad social 138

X. CONCLUSIONES 156

XI. PROPUESTAS Y PERSPECTIVAS 1621. Propuestas y escenarios en salud 1622. Propuestas y escenarios en pensiones 1643. Las perspectivas 170

XII. ANEXOS 1741. �Resolución General� y �Acuerdos Nacionales� del Seminario Subregional

�Protección Social para todos� (São Paulo, 3 de setiembre de 2003) 1742. Conclusiones relativas a la Seguridad Social de la 89ª Conferencia Internacional del

Trabajo de la OIT (Ginebra, junio de 2001) 1803. �Seguridad Social para todos�, nueva campaña de la OIT 1854. Resolución de la CCSCS de agosto de 2002 1875. Glosario de Seguridad Social 190

a) Definición y principios de la Seguridad Social 190b) Demografía 191

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c) Sistemas o regímenes de Seguridad Social 192d) Cobertura 193e) Financiamiento de la Seguridad Social 194f) Subsistema IVS: invalidez, vejez y sobrevivencia 195g) Regímenes de aporte individual obligatorio administrados por sociedades anónimas 196h) Empleo y desempleo 197i) Salarios 198

6. Glosario de Salud 199

XIII. BIBLIOGRAFÍA Y SITIOS WEB 205

CUADROS

Cuadro 1 � Cobertura según asalariados que cotizan a la seguridad social en el CONO SUR 23Cuadro 2 � Definiciones de personas con problemas de empleo 34Cuadro 3 � Evolución del Producto Bruto Interno total 37Cuadro 4 � Tasas de desempleo urbano 38Cuadro 5 � Tasas de desempleo urbano según sexo. Año 2000 38Cuadro 6 � Población urbana ocupada en sectores de baja productividad 39Cuadro 7 � Contradicciones 40Cuadro 8 � Población en situación de pobreza e indigencia 41Cuadro 9 � Otra forma de medir: el Indice de Desarrollo Humano 42Cuadro 10 � Deuda externa total. Millones de dólares 42Cuadro 11 � Intereses pagados y devengados. Millones de dólares 43Cuadro 12 � América Latina: Gasto Público Social total como porcentaje del PBI �

Bienio 1996-1997 44Cuadro 13 � Estructura tributaria de los países de la región 45Cuadro 14 � Población Total - En miles de habitantes 47Cuadro 15 � Población en miles de habitantes-Por género 47Cuadro 16 � Estructura de la Población - Por grupos de edades 48Cuadro 17 � Estructura de la Población Masculina-Por grupos de edades 48Cuadro 18 � Estructura de la Población Femenina-Por grupos de edades 49Cuadro 19 � Tasas de crecimiento anual de la población total- Por mil 49Cuadro 20 � Tasas de crecimiento anual de la población-Por género 50Cuadro 21 � Esperanza de Vida al Nacer-Estimadas según quinquenio 50Cuadro 22 � Esperanza de vida al Nacer-Según género 51Cuadro 23 � Relación de Dependencia por países 51Cuadro 24 � Convenios de la OIT ratificados 64Cuadro 25 � Convenios Bilaterales de seguridad social 67Cuadro 26 � Condiciones de calificación por género 87Cuadro 27 � Determinación del monto de la jubilación común 88Cuadro 28 � Determinación del monto de la jubilación por incapacidad total 88Cuadro 29 � Tipo de régimen de seguridad social, 2003 89

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Cuadro 30 � Composición de afiliados por edades 91Cuadro 31 � Composición de afiliados según sexo 91Cuadro 32 � Afiliados y Cotizantes 92Cuadro 33 � Tasas de reemplazo y porcentaje de la pensión de la mujer 94Cuadro 34 � Sensibilidad de la rentabilidad 96Cuadro 35 � Composición de las comisiones 98Cuadro 36 � Ganancia de las Administradoras: AFP, AFAP, AFJP 99Cuadro 37 � Fondos de Ahorro Previsionales 100Cuadro 38 � Inversiones 101Cuadro 39 � Inversiones del Fondo en Moneda Extranjera 101Cuadro 40 � Tasas nacionales de ahorro y financiación de los sistemas de pensiones 102Cuadro 42 � Concentración de Administradoras 103Cuadro 43 � Comparativo de indicadores: países del MERCOSUR y Chile 118Cuadro 44 � Tipo de Programas - OIT 130

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I. ACRÓNIMOS Y SIGLAS

AFAP, AFJP, AFP, AFORES: Administradoras de Ahorro Previsional

AIOS Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de AFPS

AISS Asociación Internacional de la Seguridad Social

BPS Banco de Previsión Social

CELADE Centro Latinoamericano de Demografía

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe, de las N. Unidas

CIIU Código Internacional Industrial Unificado

CIT Conferencia Internacional del Trabajo (OIT)

ERT Equipo de Representación de los Trabajadores en el BPS

FES, FESUR Fundación Friedrich Ebert para el Cono Sur

ICD Instituto Cuesta Duarte del PIT-CNT

IFI Institución Financiera Internacional

IVS Invalidez, Vejez y Sobrevivencia

IMS Índice Medio de Salarios

INE Instituto Nacional de Estadísticas

OIT Organización Internacional del Trabajo

ONU Organización de las Naciones Unidas

PBI Producto Bruto Interno

PEA Población Económicamente Activa

PET Población en Edad de Trabajar

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II. INTRODUCCIÓN

En esta investigación acerca de �El dilema de laseguridad social en el Cono Sur�, se avanzóprogresivamente hasta llegar a la redacción deeste documento final sobre la base de documentosy libros de las Organizaciones Sindicales y susInstitutos (a quienes les fuera explícitamente solici-tado), de los comentarios y sugerencias recibidosen diversos eventos nacionales e internacionalesdonde participaron tanto el consultor específica-mente como otros integrantes del Equipo de Re-presentación de los Trabajadores en el BPS delque el autor forma parte2 . En particular, se consi-dera los aportes realizados por las distintas cen-trales, los documentos de las mismas y los aportesde sus representantes en el Seminario �Protecciónsocial para todos� realizado en São Pablo (1-3/9/2003). Esta investigación se apoya, asimismo, enanteriores investigaciones sobre similar temática ysubregión, realizadas por el citado Equipo paraOIT en 1998 y para la Fundación Ebert (FESUR)en 2002. Se quiere agradecer también los aportesrealizados por el Área de Seguridad Social de laOIT-Ginebra, especialmente por la cesión del usodel Tesauro de términos de Seguridad Social.

En el documento se incluye informaciones, engeneral, hasta junio de 2003, con algunos hechoso citas a octubre de 2003; la información estadís-tica está consolidada casi siempre hasta diciembrede 2002, junto a otra de diversas fuentes sobre laúltima década.

En el desarrollo del documento, además de losanálisis en general, regionales y subregionales, setrata de abarcar la realidad país por país, por cadarégimen y tipo de prestación, a nivel de cadaorganización.

En seguridad social, la investigación ha trata-do de incluir todas las prestaciones y ha destaca-do, principalmente, pasividades (prestaciones delargo plazo, jubilaciones y pensiones), conside-

rándose en particular los casos de Chile, Argen-tina y Uruguay con reformas estructurales, lareforma no estructural o paramétrica en Brasil yla situación en Paraguay. En este marco, se eva-lúa el impacto para la población en general ypara los trabajadores en particular, así como elimpacto de la crisis en el último bienio, especial-mente en Argentina y Uruguay, y sus efectos enla seguridad social. También se destaca y desa-rrolla la importancia de la formación en la admi-nistración de la seguridad social.

Se ha intentado lograr un documento que seade investigación y, a la vez, informativo y formati-vo. Recopila información y trata de resumirla,pese a que es generalmente extensa, y desarrollaconceptos, como una forma de ofrecer un instru-mento útil para el análisis, la reflexión y la acción,con diagnósticos y propuestas en diversos esce-narios. Se cree importante arriesgar, por lo menosa veces, en el análisis de las situaciones candentes,coyunturales, polémicas; y se trata de ofrecer unaperspectiva general.

Se intenta, a su vez, ofrecer diversas herra-mientas como bibliografía, sitios web, referencias,documentos, aporta Glosarios en seguridad socialy salud, y un Tesaurus comparativo de términos enespañol, inglés y francés realizado por el Departa-mento de Seguridad Social de la OIT de Ginebra,al que el Proyecto de ACTRAV ha contribuidoañadiéndole una traducción al portugués que re-sultará de gran utilidad para la población brasileña

2 El ERT de Uruguay tiene y ha tenido convenios decooperación y contratos de consultoría con OIT, OPS,ONU, CEPAL, Universidad de la República, Institucionesnacionales e internacionales de seguridad social, de in-vestigación y formación; Fundaciones como Ebert, Fin-teramericana, Comdepaz; asesoramiento a organismosparlamentarios y de gobierno (Venezuela, México, Repú-blica Dominicana, Ecuador, Paraguay, Brasil, etc.).

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y otras de habla portuguesa, la misma que sepuede encontrar en la dirección WEB.

Se abunda en notas al pie de página, citas deautores y textos, cuadros y gráficos. Se consideraimportante este método, a los efectos de ofrecerinformación calificada que a su vez, permita profun-dizar cuando se lo considere necesario. En elíndice, se ha tratado de facilitar una rápida búsque-da de los temas, ingresando a los mismos directa-mente cuando se utiliza la versión informática.

En la Introducción, se explica los antecedentesy objetivos del trabajo y del Proyecto de AC-TRAV. También se adelanta la concepción generalcon la que se realiza este trabajo, y los instrumen-tos y herramientas disponibles y a desarrollar parala consecución de los objetivos.

En el Capítulo 2, se desarrolla los principalesconceptos en seguridad social, protección social,políticas sociales y salud, en el marco de la globa-lización y el neoliberalismo, analizando al mismotiempo la importancia de la Resolución sobre se-guridad social de la 89ª Conferencia Internacionaldel Trabajo (OIT, 2001) y sus proyecciones, comola reciente 91ª Conferencia Internacional del Tra-bajo con la Campaña Mundial en materia de segu-ridad social y cobertura para todos.

En el Capítulo 3, se aborda la interrelaciónentre la seguridad social y el entorno económi-co, social y demográfico, las reformas laboralesy el empleo, y la dimensión de género. En estecapítulo se desarrolla importantes temas, como laexclusión y la pobreza, las tendencias económicasy sociales, los diversos problemas de empleo, lasreformas laborales impuestas en la región, el fenó-meno demográfico y el envejecimiento. Se aportanumerosos cuadros estadísticos, al igual que entodo el documento, tanto en general, como analiza-dos y desagregados por país, por sexo, etc.

En el Capítulo 4, se ingresa en el terreno delas normas internacionales y el proceso de

integración, analizando los 16 principales con-venios de la OIT y también los multilaterales ybilaterales, específicos de la seguridad social y, enalgunos casos, los generales y los relativos agénero. Incluye, por otra parte, un análisis delproceso de integración del MERCOSUR y laperspectiva del ALCA.

En el Capítulo 5, se ingresa más específica-mente en la temática de la seguridad social y lasalud, analizando a nivel mundial, regional latino-americano y subregional del Cono Sur las gran-des tendencias de las reformas, principalmenteen jubilaciones y pensiones y en salud. Allí seanaliza las reformas estructurales o paradigmáti-cas y las no estructurales o paramétricas, a partirde una serie de indicadores.

En el Capítulo 6, se analiza la estructura delos sistemas, su administración y la participa-ción en los mismos, en general y de las organiza-ciones de los trabajadores en particular.

En el Capítulo 7, se analiza, en particular, lasituación de la seguridad social en el ConoSur, país por país y por tipo de prestación: seanaliza por separado las prestaciones de pasivi-dad o de largo plazo y las de actividad o de cortoplazo, con detalle de cada una de ellas. Por otraparte, se analiza por separado los regímenes decapitalización individual, de los públicos de pres-tación definida, así como los contributivos y losno contributivos.

El Capítulo 8 ingresa en el análisis del movi-miento sindical latinoamericano y subregional,así como de cada país, en relación a la seguri-dad social. Se parte de 1998 en general, desarro-llando las actividades, declaraciones y accionesque se ha emprendido, así como los problemas ylos desafíos, las experiencias y las perspectivas.

El Capítulo 9 trae las Conclusiones, referidasen especial a la carencia de cobertura, y a lasituación de las diferentes prestaciones contributi-

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vas y no contributivas en salud y pensiones, en losregímenes públicos y en particular en los de capi-talización individual, al tiempo de sintetizar losaportes de Stiglitz y Nicholas Barr y del movi-miento sindical latinoamericano.

En el Capítulo 10, se desarrolla Escenarios,Propuestas y Perspectivas. Allí se analiza lasrealidades y algún futuro posible, en los distin-tos países, en pensiones y salud en particular,con detalle de propuestas consideradas impor-tantes para el análisis, en interrelación con elentorno económico, político (incluyendo los re-

cientes cambios de gobierno en países de lasubregión) y social.

En los Anexos se adjunta algunos documentosde interés, un breve Glosario de términos de segu-ridad social y otro Glosario de términos de salud.Por falta de espacio para publicar en este mismodocumento, recordamos que en la versión elec-trónica se podrá encontrar también un Tesauro eninglés, español y francés, elaborado por la OIT-Ginebra para la 89ª Conferencia Internacional delTrabajo (2001), al que el Proyecto ha contribuidocon una traducción al portugués.

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Este capítulo se desarrolla a los efectos detratar de uniformizar algunos conceptos que seutilizará a lo largo del documento y de los debates.

1. Conceptos principales deseguridad social

PROTECCION SOCIAL

Se le define como «un conjunto de políticas yprogramas gubernamentales y privados con losque las sociedades dan respuesta a diversascontingencias, a fin de compensar la falta o re-ducción sustancial de ingresos provenientes deltrabajo, brindar asistencia a las familias con hi-jos y ofrecer atención médica y vivienda a lapoblación».

Se destaca que «es un derecho fundamental delas personas a tener acceso a programas efectivosy eficaces que alivien padecimientos derivados deriesgos sociales tales como enfermedades, vejez,desempleo y la exclusión social, así como a pro-gramas que protejan los ingresos de la poblaciónproporcionando a ésta seguridad alimentaria, for-mación profesional, educación suplementaria y vi-viendas a precios razonables»(Secretario Generalde la ONU3 ).

También puede definirse, más simplemente,como el marco de amparo generalizado para to-dos los habitantes, sean cuales fueren sus antece-dentes en materia de cotizaciones o de empleo.Simboliza el requisito de un criterio integrado paraencarar las necesidades sociales.

Este concepto de protección social es espe-cialmente usado en los países desarrollados. Porejemplo, la Unión Europea, en los informes anua-les de la Comisión Europea, habla del modeloeuropeo de protección social.

III. MARCO CONCEPTUAL

SEGURIDAD SOCIAL

La Oficina Internacional del Trabajo4 define laSeguridad Social como �la protección que la so-ciedad proporciona a sus miembros, mediante unaserie de medidas públicas, contra las privacioneseconómicas y sociales que de otra manera deriva-rían de la desaparición o de una fuerte reducciónde sus ingresos como consecuencia de enferme-dad, maternidad, accidente del trabajo o enferme-dad profesional, desempleo, invalidez, vejez ymuerte; y también la protección en forma de asis-tencia médica y de ayuda a las familias con hijos�.

Se destaca como un hito del desarrollo de laseguridad social el �Informe Beveridge�, (1942),en el cual se inspiran teóricamente los sistemaspúblicos en todo el mundo. En dicho informe seproponía determinadas políticas para sacar a GranBretaña del empobrecimiento de su poblacióncomo consecuencia de las secuelas producidaspor la segunda guerra mundial. A partir de allí, laSeguridad Social adquiere una dimensión másamplia que el concepto de Bismarck de SeguroSocial, de fines del siglo XIX (1883�1889). Losprogramas de Asignaciones Familiares, de SaludPública, de Asistencia Social, de empleo y otros,de carácter no contributivo y financiados a travésdel fisco, pasan a integrar, junto al Seguro Social,el universo de políticas de Seguridad Social.

En 1919, en el Preámbulo de la Constituciónde la OIT, y en 1944, en la Declaración de Fila-delfia, se puede establecer internacionalmente elnacimiento de la seguridad social: �extender lasmedidas de seguridad social para garantizar ingre-sos básicos a quienes los necesiten y prestar asis-tencia médica completa�.

3 Informe a la 39a. Sesión de la Comisión de DesarrolloSocial, Nueva York, ONU, febrero de 2001.4 OIT. Introducción a la Seguridad Social. Ginebra, l984.

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Posteriormente, en la Declaración Universal deDerechos Humanos (1948), se afirma que �Todapersona, como miembro de la sociedad, tienederecho a la seguridad social...�, (artículo 22),haciéndose expresa referencia a la asistencia mé-dica, servicios sociales necesarios, seguridad encaso de enfermedad, discapacidad, viudez, vejezy desempleo, y a los cuidados y asistencia espe-ciales a la maternidad y a la infancia (artículo 25).

Más tarde, hace más de medio siglo (1952), enla 35a. Conferencia Internacional del Trabajo, elConvenio 102 (norma mínima) define las 9 presta-ciones fundamentales de seguridad social, en conso-nancia con el artículo 25 de la Declaración antedicha.

POLÍTICAS SOCIALES

Este concepto está vinculado al de protecciónsocial, y al modelo de sociedad existente o queri-do, y supone un conjunto de propuestas que sepercibe como inherentes al modelo. El modeloabstracto se concreta tangiblemente en políticassociales. Éstas pueden ser diferenciadas segúndiversos factores, como por ejemplo el ámbitosubjetivo al que están dirigidas (niños, jóvenes,ancianos, mujeres, etc.).

Las políticas sociales se ocupan o se integrancon políticas de salud, de seguridad social, deempleo, de educación, de justicia, de vivienda, deocio, de cultura de deportes, etc. En su manejodebe estar presente el necesario equilibrio entrecompetitividad, empleo y bienestar.

Las políticas sociales son llevadas adelante prin-cipalmente por el Estado, a través del presupuestopúblico, pero también por otro conjunto de insti-tuciones públicas, privadas, sociales, organizacio-nes no gubernamentales, etc.

El Estado las lleva adelante mediante lo quese puede denominar Intervenciones Públicas, queson, por ejemplo, las medidas que se puedetomar más allá de la Seguridad Social institucio-

nalizada, a fin de asegurar que la población dis-frute de un nivel de vida razonable: subsidiospara la alimentación, el combustible o la vivien-da; servicios de bienestar social; disposicionesen materia de ingresos mínimos.

Desde una visión progresista de las políticassociales como políticas integradoras y solidarias,ellas no deberían cumplir un papel meramenteasistencialista, sino uno mucho más amplio deintegración y cohesión social. Las políticas so-ciales no sólo estarían justificadas por un impera-tivo ético, sino que también serían imprescindi-bles para el desarrollo económico y social de lasnaciones. La potencialidad que tienen en la dis-tribución de ingresos coadyuvaría a un creci-miento armónico de la economía, siendo vitalespara fortalecer la demanda efectiva y evitar lascrisis económicas �que significan pérdida de ri-queza- derivadas de la no realización de la pro-ducción por falta de demanda5 .

Ejemplo: recientemente el Cdor. Enrique Igle-sias, Presidente del BID, señaló que una de lasrazones de la ventajosa situación uruguaya en eldesarrollo humano, en comparación con otros paí-ses de América Latina, es que �este país vienegenerando, desde hace más de cien años, redesde protección social, comenzando por la tan cues-tionada (aunque ha sido un gran factor de apoyo)seguridad social. En esta materia Uruguay ha sidopionero a través de los años�.

ESTADO DE BIENESTAR

El Estado de Bienestar se define como aquellaforma de organización del poder político en lacomunidad que comporta una responsabilidad delos poderes públicos en orden a asegurar una

5 Las teorías de demanda efectiva fueron desarrolladaspor el economista Keynes, al interpretar la crisis del �29 yla depresión subsiguiente. En el plano económico, estateoría sirvió de fuente de inspiración para el fuerte desa-rrollo que tuvieron las políticas sociales, en particular lasde seguridad social, en los países desarrollados.

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protección social y un bienestar básicos para susciudadanos. En este modelo se articulan diferentesproveedores de bienestar (Estado, mercado y fa-milia). Y, de acuerdo a las formas de su articula-ción, puede definirse la concepción residual�donde el bienestar social constituye una funciónmarginal, sintetizada en la lucha contra la pobre-za�, frente a la concepción institucional �donde elEstado es el principal agente de provisión de bien-estar, con la colaboración del mercado y la fami-lia�. En definitiva, en esta segunda concepción esel Estado quien debe asumir la garantía del bienes-tar. El objetivo es la igualdad, y no simplemente lalucha contra la pobreza.

Para el neoliberalismo6 se entiende que cual-quier acción del Estado genera distorsiones enla economía, las cuales impiden el libre desen-volvimiento de las fuerzas del mercado, lo quederiva en un alejamiento de la eficiente asigna-ción de recursos. En esta visión extrema, elEstado debería limitarse a sus funciones básicasde proveer justicia y seguridad (interna y exter-na) a los ciudadanos.

Desde una visión progresista, se parte de laconcepción de que el libre desarrollo del mercadogenera, por la propia lógica inherente a la acumu-lación del capital, una creciente concentración ycentralización de la riqueza. La hipótesis de merca-dos de competencia perfecta, en la que se sustentanlas conclusiones de las visiones anteriores, no secorresponde con la realidad, siendo una de susconsecuencias, en el plano social, la exclusión deuna proporción importante de la población de losbeneficios que el avance tecnológico podría poten-cialmente generar para el conjunto de la sociedad.

GASTO PÚBLICO SOCIAL

Según lo define la Comisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe (CEPAL)7 , el gastopúblico social es, sin duda, el instrumento másimportante por medio del cual el Estado influyesobre la distribución del ingreso, particularmente

en su distribución secundaria; a la vez que, a largoplazo, la mayor inversión en capital humano per-mite incidir en algunos de los factores estructuralesque influyen en su distribución primaria. El impac-to distributivo del gasto social dependerá de sumagnitud, su distribución y su financiamiento, asícomo de su estabilidad y de la eficiencia en el usode los recursos correspondientes.

Desde otro punto de vista, y también desde unaperspectiva económica, el gasto social, particular-mente el gasto asociado a salud y educación, esesencial para la conformación del capital humano.

Sin embargo, es necesario precisar que unadefinición más afinada del gasto público socialdebería distinguir entre el gasto realizado por trans-ferencias estatales a través del presupuesto nacio-nal, y lo que supone un sistema contributivo basa-do en un seguro.

Por otra parte, a la hora de evaluar las políticassociales, no sólo importa qué tan amplio es elgasto que tiene una contrapartida de recursosfinancieros asignados al mismo, sino que tambiénes imprescindible considerar los efectos en el bien-estar social producidos por el mismo.

RIESGO O CONTINGENCIA ENSEGURIDAD SOCIAL

Es todo hecho de la naturaleza humana o socialsusceptible de crear una necesidad económica,por provocar ya sea una disminución de ingresos(accidente, enfermedad, muerte, incapacidad, ve-jez, pérdida de empleo) o un exceso de gastos(matrimonio, nacimiento, etc.), y de ser consi-guientemente compensado.

Se genera a partir del acontecimiento del ries-go o contingencia. Se trata de necesidades socia-

6 Véase su definición en este documento.7 Equidad, desarrollo y ciudadanía. Santiago de Chile,CEPAL, 4/2000.

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les que se puede y se quiere prevenir, ya que sesupone que hay voluntad de disponer los recursosy medios convenientes para atenderlas, y cuyaexistencia futura se puede anticipar.

Ante ello, es necesaria una protección de lasociedad a sus miembros, a partir de que la segu-ridad social es un derecho humano fundamental ytambién una fundamental responsabilidad del Es-tado. En general, los riesgos no se puede resolver-los individualmente.

NECESIDADES SOCIALES

Son aquellas carencias, materiales o inmateria-les, cuya cobertura resulta indispensable para laconservación de la vida de las personas y el bien-estar general. Son fundamentales la toma de con-ciencia de esa carencia y el deseo de obtener elbien del que se carece, asumiendo la sociedad suprevención y solución.

SALUD

La salud es un estado completo de bienestarfísico, mental y social, y no solamente la ausenciade afecciones, enfermedades o incapacidades. Lapromoción de la salud consiste en proporcionar alos pueblos los medios necesarios para mejorar susalud y ejercer un mayor control sobre la misma8 .

Es íntima la relación entre, por un lado, laSeguridad Social y, por el otro, la Salud. El Con-venio 102 de la OIT (1952) estipula que la asis-tencia médica prestada tendrá por objeto conser-var, restablecer o mejorar la salud de la personaprotegida, así como su aptitud para el trabajo ypara hacer frente a sus necesidades personales.

2. Cobertura

En la reciente 91ª Conferencia Internacionaldel Trabajo de la OIT, se lanza la �Campañamundial en materia de seguridad social y co-

bertura para todos�. En el estudio �Extendien-do la seguridad social: políticas para los paísesen desarrollo� se ratifica indicadores presenta-dos en la 89ª Conferencia Internacional de la OIT:sólo un 20 % de la población mundial tiene unaadecuada cobertura y más de la mitad no tieneningún tipo de cobertura en seguridad social. To-dos necesitan tener acceso a la seguridad social,cualquiera que sea la sociedad en la que vivan: losniños, las familias, los trabajadores y las trabaja-doras, los empleadores y las empresas, los pen-sionistas, la sociedad.

La Campaña intensificará los esfuerzos en 40países para aumentar la cobertura, y se concen-trará en 5 actividades claves, con una primeraetapa hacia el 2006, refozándose recíprocamenteel desarrollo del conocimiento, la cooperacióntécnica, el apoyo activo, la movilización de recur-sos, así como la supervisión y la evaluación.9

La AISS10 también ha tomado el tema de lacobertura como prioritario en la �Iniciativa de laAISS�. En particular, en la reciente Conferenciade Vancouver11 sobre la misma, los expertosparticipantes concluyeron que existen dos inte-rrogantes esenciales que conforman los cimien-tos del debate: �¿En qué medida la seguridad

8 Carta de Ottawa sobre Promoción de la Salud, 1986.9 La importancia de la Campaña se desarrolla en varioscapítulos de este estudio. Por otra parte, el numeral 9 dela Resolución de las centrales del Cono Sur reunidas enSão Paulo (9/2003), la reafirma expresamente (VéaseAnexo). Se le desarrolla específicamente en el capítulo 3de esta investigación en relación a la 89ª ConferenciaInternacional del Trabajo.10 Asociación Internacional de la Seguridad Social. Véasesobre ella más adelante y una ampliación en www.issa.intLa �Iniciativa de la AISS� fue lanzada en Roma en 1999 ycomprende estudios, debates y publicaciones sobre 4temas: evaluación de la falta de cobertura, derecho a laprotección social, nivel adecuado y garantía de derechosde los regímenes privados. Está prevista hasta el 2004,fecha de la Conferencia a realizarse en Pekín.11 Canadá, 10-12/09/2002. Cfr. Informe General de Cathe-rine Drummond.

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social responde a las expectativas de los indivi-duos? ¿Cómo pueden reforzarse los derechosde las personas a prestaciones adecuadas?�) yque se centran en 4 temas, el primero de loscuales es la �evaluación de la falta de cobertura:¿cuáles son los grupos excluidos y cuáles son losfactores que generan su exclusión?�. En la mismaConferencia, Michel Cichón (OIT Ginebra), des-tacó: �La atención de salud fue el debate de losaños �80; el debate sobre las pensiones fue do-minante en los años �90, la cobertura es el deba-te de esta década�. Y el Secretario General,Dalmer Hoskins, concluía recalcando �la necesi-dad de reforzar la seguridad social mediante labúsqueda de universalidad y de inclusión�.

La AISS desarrolla una investigación sobre lacobertura en 15 países en distintas fases de desa-rrollo: entre ellos, de la subregión, está Uruguay; y,de América Latina, Costa Rica y México12 .

Resulta ilustrativo sintetizar lo que expresa MesaLago en el sentido de que el bajo nivel de cobertu-ra en América Latina depende de tres factores:- altas tasas de contribución;- salarios reales que no han crecido;- beneficios reducidos que no incentivan a la

afiliación.

En la concepción de esta investigación, se con-sidera que, en general, el factor fundamental es laausencia histórica de una Política de Estado enSeguridad y Protección Social, en particular haciala extensión de la cobertura.

La cobertura es el referente poblacio-nal al que va dirigido un sistema deSeguridad Social.

Existen diferentes clases de cobertura:

- Cobertura universal: cuando comprende a todala población de un determinado país, con inde-pendencia de su vinculación con el mercado detrabajo, y de su situación socio- económica.

- Cobertura profesional: cuando está limitada aalgún determinado contingente de la poblaciónde un determinado país como a determinadaspersonas incorporadas al mercado de trabajosea en relación de dependencia o en forma au-tónoma o por cuenta propia.

- Cobertura selectiva: cuando está referida a loscasos en los que la misma se limita a un determi-nado estrato de la población, generalmente aquelque se encuentra en fuerte estado de necesidadpor carencia de recursos.

La cobertura puede ser medida por distintosindicadores o tasas, como la tasa de protección,que es el cociente entre beneficiarios efectivos ybeneficiarios potenciales; la tasa de utilización delbeneficio (cociente entre el número de beneficia-rios y el número de asegurados); la tasa de afilia-ción (cociente entre asegurados efectivos y asegu-rados potenciales) y, más específicamente, la tasade cobertura de jubilaciones y pensiones (cocien-te entre el número de trabajadores acogidos a unplan, voluntario u obligatorio, y el número estima-do o real de miembros de la fuerza laboral).

Arenas de Mesa13 clasifica a la cobertura en:ocupacional (cotizantes como proporción de losocupados) y efectiva (cotizantes como propor-ción de la fuerza de trabajo).

Como se observa en el siguiente gráfico, en 4países la cobertura es superior al 60%, mientrasque en Paraguay es de sólo el 21%.

12 AISS y Centro de Investigación en Política Social, de laUniversidad de Loughborough (Reino Unido), a cargode Simon Roberts. Los 15 países son: Alemania, Austra-lia, Costa Rica, EE.UU., Finlandia, Hungría, India, Malí,Marruecos, México, Reino Unido, República Checa, Tan-zania, Tailandia y Uruguay.13 �Cobertura previsional en Chile: Lecciones y desa-fíos del sistema de pensiones administrado por el sectorprivado�. Santiago de Chile, CEPAL, 12/2000.

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Los 5 países aparecen en posición interme-dia. Comparativamente países con baja cober-tura tienen mayores proporciones en relación

con el nivel de pobreza, lo que aumenta lainequidad de los regímenes (mayores ingresospara pocos).

Los mismos 4 países se ubican entre los demenor cantidad de personas en edad jubilatoria

que no perciben ingresos; Paraguay se encuentraen el medio de la tabla, aproximadamente.

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Uruguay, Argentina y Chile muestran las mayo-res incidencias; Brasil y Paraguay, las peores.

A nivel de América Latina, para todos losasalariados puede constatarse que la cobertura de

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la seguridad social desciende del 66,6% en 1990al 61,6% en 1998. En el �90, las mujeres mues-tran una cobertura del 65,1% y los hombres del68,4%. El descenso de la cobertura total en esteperíodo se explica por el descenso de la coberturaen el sector informal �en particular en los hom-bres� y por el incremento del peso del últimosector en el total de los asalariados.

Los datos para el 2001 (de �Panorama Labo-ral, 2002�) muestran que la cobertura total seubica en el 65,3%, con un 66,7% para hombres yun 63,6% para mujeres, con descensos para am-bos géneros con respecto a 1990.

En promedio, la cobertura del sector formalentre 1990 y 2001 para América Latina, se man-tiene entre el 80,6% y el 80,3%, también porgénero; la del sector informal total cae del 29,2%al 27,7%, especialmente en los hombres (del

32,5% al 26,7%), mientras en las mujeres subedel 27% al 28,9%.

La cobertura en el Cono Sur, medida de estamanera (que es sólo una de las formas de medir-la), indica, para los 4 países con datos (excluidoParaguay), que ha caído en Argentina, Brasil yChile en el sector informal y en el formal, exceptopara mujeres del sector informal en Brasil. EnUruguay según el �Panorama Laboral� de la OIT(2002), la cobertura entre 1990 y 2001 habríaaumentado tanto en el sector formal como en elinformal, para hombres y para mujeres, pero esascifras son cuestionadas duramente por contenererrores técnicos que pueden proceder de las fuen-tes oficiales utilizadas como base para la elabora-ción de dicho informe: Véase el informe de laAsesoría Económica y Actuarial (AEA) del BPS,y la opinión del Equipo de Representación de losTrabajadores (ERT) en el mismo organismo14 .

Cuadro 1Cobertura según asalariados que cotizan a la seguridad social en el CONO SUR

1990 2001

Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total

Argentina 70.0 61.9 61.9 59.4 52.8 56.5Brasil 76.9 69.5 74.0 71.2 65.1 68.4Chile 83.1 74.8 79.9 62.815 63.8 61.0Uruguay16 68.9 70.7

Fuente: OIT, sobre la base de las Encuestas de Hogares.Nota: Los datos de Argentina y Brasil corresponden al área urbana; y, los de Chile y Uruguay, a todo el país.

14 Según la AEA del BPS los asalariados que coti zan a laseguridad social para 1990 y 2001 son respectivamente:68,9% y 70,7%, con cifras superiores en 1995 y 1999 (72,9%y 73,6% respectivamente). El ERT se ha dirigido por notaa la OIT de Lima, destacando el error que aparece en�Panorama Laboral�, también en anteriores ediciones.15 Año 2000.16 Véase Nota al pie de página Nº 14: hay un error en estosdatos para Uruguay.17 Fernando de la Mora, Lambaré, Luque y San Lorenzo.

En relación con Paraguay, la información dis-ponible es escasa. No aparece en el �PanoramaLaboral� de la OIT. Según el Informe de la OIT alCongreso Nacional, de agosto de 1999, sobre labase de datos de la OISS de 1998, sobre unaPEA de aproximadamente 2 millones de perso-nas, el 34,3% son asalariados; el 62,4%, cuenta-propistas; y, el 3,3%, desempleados (aunque otrascifras dicen que el desempleo abierto urbano enAsunción y otras pocas áreas17, entre 1990 y1997, osciló alrededor del 6,5 %).

Resumiendo, sobre unos 686.000 asalariados,en 1998 aparecen aportando 323.720: aproxima-

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damente el 47,2% de ellos. No se pudo accedera datos por género. De los aportantes, 160.000 lohacen al IPS; 145.000, la inmensa mayoría, a laCaja Fiscal; y sólo 18.720 a las otras 6 Cajas.

3. Principios de la seguridad social

Los PRINCIPIOS son los cimientos que lasostienen y conforman, sin los cuales perdería suidentidad y razón de ser. En ellos se basan odebieran basarse, en general, los sistemas de se-guridad social. Buscan cumplir diversas funciones:inspiran y determinan las normas, y permiten darsoluciones coherentes tanto a los casos previstoscomo a los dudosos.

Los principales, más reconocidos en el mundo,son los siguientes:

SOLIDARIDAD: cada cual debe aportar alsistema de seguridad social según su capacidadcontributiva y recibir prestaciones de acuerdo asus necesidades; lo cual constituye una herramien-ta esencial a efectos de cumplir con el objetivoesencial de la seguridad social: la redistribución dela riqueza con justicia social. Esta solidaridad im-plica la del sano con el enfermo, y la del joven conel anciano (intergeneracional u horizontal), perotambién la de los que más tienen con los quemenos tienen, es decir, entre las personas de dife-rentes ingresos (intrageneracional o vertical).

UNIVERSALIDAD: en sus dos vertientes (laobjetiva y la subjetiva). La objetiva significa que laseguridad social debe cubrir todas las contingen-cias (riesgos) a las que está expuesto el hombreque vive en sociedad. La subjetiva, que todas laspersonas deben estar amparadas por la seguridadsocial. Este principio deriva de su naturaleza deDerecho Humano Fundamental.

IGUALDAD: todas las personas deben seramparadas igualitariamente ante una misma con-tingencia. Analizando las desigualdades sociales y

económicas, el tratamiento debe ser adecuado aefectos de que la prestación cubra en forma dignael riesgo en cuestión, independientemente de lareferida desigualdad.

SUFICIENCIA: la prestación debe cubrir enforma plena la contingencia de que se trate.

PARTICIPACIÓN: la sociedad debe involu-crarse en la administración y dirección de la segu-ridad social a través de sus organizaciones repre-sentativas. La CIT 102 de la OIT (1952) habla dela participación de los representantes de los traba-jadores y posiblemente de los empleadores.18

OBLIGATORIEDAD: la seguridad social esnecesaria, sin perjuicio de que pueda aceptarse lacobertura optativa y voluntaria, de acuerdo a cier-tas condiciones y como adecuado complementode los regímenes obligatorios indispensables.

Según Gruat19 , entre 1944 y 1988 la OIT hadefinido 5 principios fundamentales: Solidaridad,Universalidad, Igualdad de Trato, Participación oAdministración Democrática y Responsabilidaddel Estado. Estos 5 principios, asimismo, han sidoratificados en el Código Europeo de SeguridadSocial, aprobado por el Consejo de Europa en1964 y revisado en 1990.

La Resolución de la 89ª Conferencia Interna-cional del Trabajo de la OIT (2001) establecióque �todos los sistemas deberían ajustarse a cier-tos principios básicos�:- prestaciones seguras y no discriminatorias;- administración sana y tansparente, con costos

administrativos tan bajos como sea factible;- con fuerte participación de los interlocutores

sociales;- con confianza pública (...), para lo cual es esen-

cial una buena gestión (ítem 4).

18 Véase 7.2. (participación en el Cono Sur).19 Gruat, Jean Víctor. Pertinencia, principios de la Segu-ridad Social y reforma de las Pensiones. OIT, 1998.

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4. Globalización, mundializacióny neoliberalismo

�La seguridad social administrada correcta-mente aumenta la productividad al proporcionarasistencia médica, seguridad de ingresos y servi-cios sociales. En conjunción con una economíacreciente y unas políticas de mercado laboral acti-vas es un instrumento para el desarrollo económi-co sostenible. Facilita los cambios estructurales ytecnológicos que requieren una fuerza laboraladaptable y móvil. Cabe señalar que la seguridadsocial, aunque represente un costo para las em-presas, es también una inversión en las personas oun apoyo a las mismas. Ante la mundialización ylas políticas de ajuste estructural, la seguridadsocial es más necesaria que nunca (...). La seguri-dad social es muy importante para el bienestar delos trabajadores, de sus familias y de la sociedad.Es un derecho humano fundamental y un instru-mento esencial para crear cohesión social, y deese modo contribuye a garantizar la paz social y laintegración social. Forma parte indispensable dela política social de los gobiernos y es una herra-mienta importante para evitar y aliviar la pobreza.A través de la solidaridad nacional y la distribu-ción justa de la carga, puede contribuir a la digni-dad humana, a la equidad y a la justicia social.También es importante para la integración política,la participación de los ciudadanos y el desarrollode la democracia�20 .

La �Declaración de la OIT relativa a los princi-pios y derechos fundamentales en el trabajo y suseguimiento�, de junio de 1998, es la base princi-pal para el enfoque de este capítulo, junto con la�Resolución sobre Seguridad Social� de la 89ªConferencia Internacional del Trabajo de la OIT(junio de 2001) y la �Declaración de la CumbreMundial sobre Desarrollo Social de Copenha-gue�, de 1995. En ésta, los jefes de Estado delmundo afirmaron por primera vez la existencia deciertos derechos básicos de los trabajadores, quela Declaración de la OIT define como fundamen-tales, como la libertad y el derecho de asociación

y de negociación colectiva, la prohibición del tra-bajo forzoso e infantil y la eliminación de la discri-minación en el empleo.

La Declaración de la OIT de 1988 especifica4 categorías de principios y derechos, y define 8convenios internacionales21 como fundamenta-les; y es un compromiso político renovado ysolemne por parte de la Organización y sus esta-dos miembros, de respetarlos, promoverlos yhacerlos realidad.

Allí se afirma que la mundialización (integra-ción económica que se caracteriza por el régi-men abierto del comercio internacional, de lasinversiones y de los movimientos de capital) re-quiere un fundamento social universal que sus-tente la transparencia, la equidad y el desarrollo.Se afirma también que sin duda la economíaglobal ha beneficiado a muchos, pero al mismotiempo ha dejado a muchos sin que puedan co-sechar plenamente las promesas de mayoresoportunidades y de niveles de vida más altos.

�La mundialización es más que la extensión anivel mundial de las nuevas tecnologías, de laproducción industrial y de las comunicaciones.Prácticamente todas las economías están vincula-das unas a otras, pero ello no significa que todaslas economías se estén encaminando hacia unacondición de integración igualitaria, definitiva yuniversal. De hecho la mundialización puede acen-

20 Seguridad Social � Un nuevo consenso (sobre laResolución de Seguridad Social de la 89ª ConferenciaInternacional del Trabajo). Ginebra, OIT, 2001. El subra-yado es nuestro.21 Convenios sobre la libertad sindical y la proteccióndel derecho de sindicación Nº 87 de 1948, y sobre dere-cho de sindicación y de negociación colectiva Nº 98 de1949; sobre trabajo forzoso Nº 29 de 1930, y sobre suabolición Nº 105 de 1957; sobre edad mínima Nº 138 de1973, y sobre las peores formas de trabajo infantil Nº 182de 1999; sobre la igualdad de remuneración Nº 100 de1951, y sobre la discriminación en el empleo y la ocupa-ción Nº 111 de 1958.

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tuar el desequilibrio de la evolución, por ejemplo,aumentando la dependencia de un país en desa-rrollo del capital procedente de ciertos paísesindustrializados. La mundialización no conduce ala homogeneidad. Son en efecto, las diferenciasentre lugares, naciones y regiones lo que atrae alcapital o a la producción a un sitio u otro (...) Lamundialización está asociada a empresas multina-cionales desarraigadas que dan prioridad a lasganancias (valor del accionista), a expensas de loscostes sociales y de la lealtad nacional�22 .

Según la Conferencia de las Naciones Unidassobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), porboca del principal autor de su informe: «Las fusio-nes y adquisiciones transfronterizas, incluso la com-pra por inversionistas extranjeros de empresaspúblicas privatizadas, llevan el volumen de la in-versión extranjera a nuevos récords».

Es un ciclo histórico que puede calificarse comouna segunda revolución capitalista, caracterizadapor esta dinámica globalizadora y por la revolu-ción de la información, inaugurada temporalmentecon la caída del muro de Berlín (noviembre 1989)y la invención de la World Wide Web (www) esemismo año, por la liberalización de los movimien-tos de capitales en Europa desde enero de 1990,y por la desaparición de la Unión Soviética (di-ciembre de 1991). Continuado en febrero de 1993,al iniciarse la cumbre de Davos, el Foro Económi-co Mundial hizo decir a su organizador, KlausSchwab, que: «En Davos el pensamiento global esel dominante. No es, por ejemplo, el caso de laONU, donde se expresan las diferentes mentali-dades nacionales. Aquí se piensa en términos glo-bales». Posteriormente, en abril de 1994, el acuer-do de la Ronda Uruguay fue firmado en Marrake-ch, dando origen a la Organización Mundial deComercio (OMC)23 .

Stiglitz señala a 3 instituciones principalesque gobiernan la globalización: el Fondo Mo-netario Internacional (FMI), el Banco Mundial(BM) y la Organización Mundial del Comercio

(OMC); y a determinados gobiernos que la diri-gen: el grupo de los 7 (G-7) o de los 8 (G-8)24 .El FMI y el BM fueron creados en 1944 por laConferencia Monetaria y Financiera de las Nacio-nes Unidas de Bretton Woods: el FMI, para im-pedir una nueva depresión global; el BM, para lareconstrucción y el desarrollo (ése era su nombreoriginal) con el lema: �Nuestro sueño es un mun-do sin pobreza�.

Los efectos de las crisis de Rusia, México,Asia, Brasil y, recientemente, de Argentina y Uru-guay, son un claro ejemplo de la mundialización.Uruguay accede en 1997 a la calificación de �in-vestment grade�: entre las principales razones deello está la reforma de la seguridad social que seha realizado. A principios de 2002, dicha califica-ción es retirada, principalmente por el déficit fiscalcausado, sustancialmente, por esa misma reforma.Otro ejemplo, reciente en la región, fue la bruscacaída de los fondos previsionales en Chile, por lasinversiones en compañías eléctricas españolas.

Hablando de la economía política de la protec-ción social, el Secretario General de la ONU25

afirma categóricamente: «Los que critican la pro-tección social aduciendo motivos económicos sos-tienen que tiene efectos negativos en el rendimien-to económico general, sea porque es demasiadocara, sea porque obstaculiza los cambios estruc-turales. Sin embargo, se ha constatado que esteenfoque es miope y superficial. Como lo demues-tra la experiencia de los países que han tenidoéxito en las esferas económica, política y social, eldesarrollo económico y la protección social se

22 Hoskings, D.; McGillivray, W. La seguridad social enel próximo siglo: influencia demográfica y mundializa-ción. AISS, 1999.23 Separata del semanario uruguayo �Brecha�, febrero2001: artículo de Pascal Riché.24 El G-7 incluye a EE.UU, Japón, Alemania, Canadá,Italia, Francia, Reino Unido; el G-8, a Rusia también.25 Informe del Secretario General de la ONU a la 39ª.Sesión de la Comisión de Desarrollo Social de la ONU,New York, 2/2001.

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refuerzan mutuamente y , en esencia, son elemen-tos del mismo paradigma».

Ese mismo Informe del Secretario General dela ONU señala que, dentro de los objetivos de laprotección social a corto plazo, está la «mitigaciónde los trastornos económicos y sociales provoca-dos por la liberalización económica». Y, más ade-lante, destaca: «En muchos países en proceso detransición (y en algunos países en desarrollo deingresos medianos) (�) la adopción precipitadade un modelo neoliberal de las funciones y res-ponsabilidades del Estado en muchas ocasionesha privado a grandes grupos humanos de estruc-turas institucionales eficaces que ofrezcan protec-ción social y programas sociales más amplios.Independientemente de las razones económicasde tales transformaciones, es absolutamente nece-sario garantizar que durante el proceso de transi-ción no desaparezca la protección social, ni si-quiera temporalmente».

En sus orígenes, puede hablarse de los con-ceptos de liberalismo político y de liberalismoeconómico.

El liberalismo político no sólo hace de la tole-rancia intelectual (...) una cuestión de principios,sino que puede tener y de hecho ha tenido y tiene,en muchos momentos y países, un componentesocial al servicio del cual admite, dentro de ciertoslímites, la intervención del Estado.

El liberalismo económico, a partir de los postu-lados de la economía clásica, hace de la libertadindividual, �en todos los planos, pero especial-mente en el económico�, una especie de dogma.Por consiguiente, se opone (...) a las políticasque, con el propósito de mejorar la situación delas personas y grupos económicamente menosfavorecidos y lograr el bienestar general, se apli-can a corregir los efectos socialmente indeseablesdel funcionamiento del mercado. Tales políticastuvieron especial predicamento, en el siglo XIX,en Gran Bretaña con la Escuela de Manchester.

La conquista de la libertad sindical y el trabajo-so surgimiento y desarrollo de la legislación labo-ral y social fueron posibles gracias al desmorona-miento progresivo del liberalismo económico. Sinembargo, en tanto que concepción del mundo yde la vida (...), el liberalismo, ya en trance dedesaparecer, siempre resurge renovando su fa-chada. Entra a matizar su posición en la segundamitad del siglo XIX, y con Stuart Mill llega aadmitir que puede ser aceptable la intervencióndel Estado.

Al resumir los rasgos que caracterizan estenuevo brote del viejo tronco, llamado ahora neoli-beralismo, se verá que su principal singularidadactual es que su objetivo es combatir el dirigismo ylograr la desintegración del sistema que ha dadoen llamarse del �Estado del bienestar�.

Su origen puede ubicarse en 1938, en un colo-quio celebrado en París que reúne a distinguidoseconomistas, a partir de la obra de W. Lipmann.Entre ellos, se destaca Frederich Von Hayek, consu obra �Camino de Servidumbre� (1946). Loesencial de Hayek coincide con Adam Smith(1776), al afirmar que, en un mercado libre, losempresarios, al perseguir individualmente su pro-pio provecho, adoptarán las decisiones económi-camente más convenientes para los consumidores�con lo que retoma la idea de la mano invisible�,pero además niega explícitamente la idoneidad decualquier autoridad que pretenda sustituirlos y de-nuncia el peligro que para la libertad y la dignidadhumanas entrañan el dirigismo y la planificación dela economía.

Estos economistas reclaman que el Estado selimite a fijar reglas coherentes y estables que ase-guren las condiciones apropiadas para la libreacción de los agentes privados; reclaman la desre-gulación de la economía, así como la restitución alsector privado de las empresas estatizadas, y sonhostiles tanto a las interferencias de la legislacióncomo a las acciones colectivas: por ello solicitan ladesregulación de las relaciones individuales, la ne-

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gociación individual de las condiciones de trabajo,la regulación para obstaculizar la concertación y lanegociación colectiva y, desde luego, dificultar oimpedir las huelgas. Se identifican con el movi-miento neoconservador26 .

5. Importancia de la Resolución sobreseguridad social de la 89ª ConferenciaInternacional del Trabajo de la OIT27

y de la campaña mundial de la 91ªConferencia Internacional del Trabajo

de la OIT, de junio de 2003

La Resolución de la 89ª Conferencia Interna-cional del Trabajo de la OIT (2001) �es unimportante avance para definir una visión de la OITen relación con la seguridad social que se ajuste alas necesidades de nuestra época�28 .

Fue uno de los principales puntos del orden deldía de la citada conferencia, ygeneró importanteinterés entre los delegados a la misma, así comoentre los expertos y observadores.

Tuvo cuestiones muy discutidas, pero se pudoalcanzar un rápido consenso en torno a muchostemas fundamentales, que se resumen en 12coincidencias:

1.- La seguridad social es un derecho humanofundamental; reviste gran importancia para el bien-estar de los trabajadores, de sus familias y de lacomunidad en su conjunto; es un instrumento decohesión social, paz social e integración social;promueve la participación de los ciudadanos y lademocracia; correctamente administrada, favore-ce la productividad al proporcionar asistencia mé-dica, seguridad de ingresos y servicios sociales; y,ante la globalización y las políticas de ajuste estruc-tural, es más necesaria que nunca (ítems 2 y 3).

2.- Extensión de la cobertura: debe conceder-se más prioridad a la misma con una estrategianacional integrada de seguridad social, para que

se pase de la economía informal a la formal, me-diante distintos mecanismos (como seguros obli-gatorios o voluntarios, microseguros, asistenciasocial, etc.) y campos de acción: campaña parafomentar la ampliación; priorizacion por los go-biernos; asistencia técnica e investigación; y co-operación internacional, priorizando con la AISS,e invitando al FMI y al Banco Mundial a apoyar lapromoción de la justicia social, la solidaridad so-cial y la extensión de la cobertura con amplioalcance (ítems 5, 6 , 17, 18, 19, 21). Aquí sedestaca la importancia de la �Campaña global enmateria de seguridad social y cobertura para to-dos�, lanzada en la 91ª. Conferencia Internacionaldel Trabajo, el 18 de junio de 2003.

3.- No hay un modelo único ejemplar, y le in-cumbe a cada sociedad determinar la combinaciónde regímenes que le conviene, de acuerdo a princi-pios básicos que deben tener todos los sistemas:- prestaciones seguras y no discriminatorias;- rigor y transparencia de los regímenes;- mínimos costos de administración;- con importante participación de los interlocuto-

res sociales;- con confianza de la población; y,- con buena administración (ítem 4).

4.- El Estado prioritariamente tiene la funciónde favorecer, mejorar y ampliar la seguridad so-cial, y de establecer un marco normativo eficazcon mecanismos de aplicación y control (ítem 4,13, 17).

26 Resumido de: Barbagelata, Héctor Hugo. Los modelossocio-económicos y las reformas de ajuste estructural.En: �Seminario Internacional sobre Humanización del tra-bajo�, São Paulo, 4/1992.27 Se toma como base para la elaboración de este resu-men el libro de la OIT Seguridad Social: Un nuevoconsenso, y la exposición del Ponente de la Comisión deSeguridad Social de la 89ª Conferencia Internacional delTrabajo de la OIT, Sr. Michel Laroque, del gobierno deFrancia, realizada el 20/6/2001 en la Plenaria.28 Del � Prólogo� de Juan Somavía, 8/2001, en el librocitado.

29

5.- El diálogo social es importante para asegu-rar la eficacia en la institución o ampliación de laseguridad social, en su evaluación, y en el desa-rrollo de opciones para hacer frente a cualquierdesequilibrio financiero, así como en la participa-ción de los interlocutores sociales en la formula-cion de la estrategia nacional, en la gestión de lossistemas nacionales y de los regímenes comple-mentarios. Se considera necesario que estos inter-locutores sociales sean asesorados y formados(ítems 4, 13, 14, 17, 19).

6.- En los sistemas de pensiones con presta-ciones definidas basadas en el reparto, el riesgo escolectivo, mientras que en los regímenes de cuen-tas de capitalización individuales el riesgo es indi-vidual. Si bien existe esta última alternativa, nodebe sin embargo debilitar los sistemas de solida-ridad (ítem 13).

7.- Los regímenes de pensiones obligatoriosdeben garantizar prestaciones suficientes y solida-ridad nacional. Los regímenes complementarios,por su parte, pueden ser un aporte valioso, peroen la mayoría de los casos no deben sustituir losregímenes legales y, si se los apoya fiscalmente,esto debe hacerse para los trabajadores de ingre-sos bajos o medios (ítem 11).

8.- El envejecimiento, en muchas sociedades,está repercutiendo significativamente tanto en lossistemas de pensiones financiados por capitaliza-ción individual como en los de reparto, y tambiénen el costo de la asistencia médica; las solucionesestán en las medidas para aumentar el empleo(particularmente en las mujeres, los trabajadoresmayores, los jóvenes y las personas con discapa-cidad) y en el crecimiento sostenible que genereempleo productivo (ítem 11).

9.- Hay que promover el acceso al empleodecente, con prestaciones de desempleo suficien-tes que no creen dependencia u obstáculos alempleo, y coordinando con políticas activas deempleo, en particular con educación y formación

permanente; considerando, cuando no sea posiblela indemnización por desempleo, el fomento delempleo mediante obras públicas y otros (ítem 7).

10.- Hay que promover la igualdad entre hom-bres y mujeres como cimiento y eje de la seguridadsocial y para el óptimo desarrollo de la sociedad;reconociendo el enorme beneficio del cuidado noremunerado que proporcionan las mujeres, �enespecial a niños, a padres y a personas con disca-pacidad� y procurando que ello luego no les genereperjuicio a causa del sistema, implementando me-didas de seguridad social por derecho propio ycontra la discriminación salarial (ítems 8, 9, 10).

11.- La pandemia de VIH-SIDA tiene conse-cuencias catastróficas en diversos sectores de lasociedad (en particular entre los trabajadores y lastrabajadoras) e influye en el financiamiento de laseguridad social y la salud (ítem 12).

12.- La OIT debe encarar sus actividades enseguridad social basándose en la Declaración deFiladelfia, en el concepto de Trabajo Decente ysus normas internacionales respectivas; priorizan-do en sus actividades, investigaciones y coopera-ción técnica la extensión de la cobertura en primerlugar; completando el programa de trabajo que serecomienda por la Conferencia e informando alConsejo de Administración para que éste supervi-se y decida como seguir, al tiempo de continuardesarrollando la cooperación internacional comose señala en el punto 2 (ítems 17, 18, 19, 20, 21).

Las principales discrepancias y discusionesse dieron en torno a 4 temas:

1.- Relación entre seguridad social y desarro-llo: los empleadores insisten en el carácter previode una economía susceptible de financiar la segu-ridad social, y en el coste de la misma; los trabaja-dores destacan el papel positivo de la seguridadsocial en la economía y el hecho de que la globali-zación hace que sea más necesaria que nunca; losgobiernos se inclinan por una u otra posición.

30

2.- Financiamiento de la seguridad social: eneste tema se observaron importantes y sensiblesenfrentamientos de posiciones entre los dos inter-locutores sociales, y también diferencias entre losrepresentantes de los gobiernos, oponiéndose losdefensores de los regímenes solidarios de distri-bución, por un lado, y los defensores de los regí-menes de capitalización individual, por el otro.

3.- Importancia del Convenio 102: los emplea-dores señalaron que estaban a favor de una revi-sión del mismo en el marco de un enfoque integra-do, pues estaba pensado sobre la base del hom-bre como sostén de la familia, y de la mujerrelegada en el hogar; los trabajadores considera-ron que se debe promover la ratificación y aplica-ción de los convenios existentes que el Consejode Administración de OIT consideró principales ysuficientemente flexibles para adaptarse a diversassituaciones; la Comisión no adoptó recomenda-ción alguna para la actividad normativa, pero tras-ladó el debate al Consejo de Administración.

4.- Efectos del seguro de desempleo, en elempleo: los empleadores insistieron en que el segu-ro de desempleo puede generar adictos que nisiquiera han cotizado previamente, y que ha sidofomentado por el alto nivel de las prestaciones enalgunos países; señalaron además que no debía serla única respuesta al desempleo; los trabajadoresdefendieron esta prestación del seguro de desem-pleo, proponiendo distintas medidas, y afirmaronque las instituciones financieras internacionales de-berían dejar de oponerse a ellas; los gobiernosaportaron distintas experiencias y opiniones.

En setiembre de 2002, en el Centro de Forma-ción de la OIT-Turín, como inauguración del im-portante �Curso tripartito de expertos en relacio-nes laborales sobre Protección Social�, se realizóuna mesa redonda acerca de la Resolución de estaConferencia Internacional del Trabajo.

Como resultado de la 89ª Conferencia Inter-nacional del Trabajo, en la reciente 91ª Conferen-

cia anual de OIT, el 18 de junio 2003, se lanzó la�Campaña mundial en materia de seguridadsocial y cobertura para todos�. En el estudio�Extendiendo la seguridad social: políticas paralos países en desarrollo� se ratifica los indicado-res presentados en la 89ª Conferencia Internacio-nal del Trabajo: sólo un 20% de la poblaciónmundial tiene una adecuada cobertura, y más de lamitad no tiene ningún tipo de cobertura en seguri-dad social. Todos necesitan tener acceso a laseguridad social, cualquiera que sea la sociedaden la que viven: los niños, las familias, los trabaja-dores y las trabajadoras, los empleadores y lasempresas, los pensionistas, la sociedad.

En el citado estudio se destaca, para la región,el aumento de la cobertura de salud en Costa Rica,combinando seguridad social y acceso gratuito aservicios de salud pública, y el aumento de lacobertura de seguridad social en Brasil, donde sesacó de la pobreza a millones de familias medianteel aumento de pensiones sociales financiadas conimpuestos (también se destaca el aumento de lacobertura en salud en Corea, y en pensiones y saluden Túnez). Se parte del concepto aprobado en elnuevo consenso de la 89ª Conferencia Internacio-nal del Trabajo: �Los sistemas de seguridad socialdiseñados con acierto mejoran el rendimiento eco-nómico y de esta manera contribuyen a la ventajacomparativa de los países en los mercados mundia-les (...). Contribuyen a la creación de una actitudpositiva hacia los cambios estructurales y tecnoló-gicos y hacia los retos que plantea la globalizacióny sus beneficios potenciales�.

La Campaña intensificará los esfuerzos en 40países para aumentar allí la cobertura; y, con unaprimera etapa hacia el 2006, se concentrará en 5actividades claves:- la ampliación de la seguridad social a través del

diálogo;- el refuerzo de iniciativas comunitarias, como el

uso de mecanismos de micro-aseguración, parasatisfacer la necesidad de una seguridad social;

- los proyectos para superar la exclusión social;

31

- el aumento de la cobertura en salud;- el establecimiento de programas piloto para au-

mentar la seguridad social, a través de un FondoSocial Mundial que vincule a países desarrolla-dos y a países en desarrollo en el lanzamiento deiniciativas de protección social.

Se reforzarán recíprocamente el desarrollo delconocimiento, la cooperación técnica, el apoyoactivo, la movilización de recursos, así como lasupervisión y la evaluación.

Se destaca que se puede alcanzar plenamentelas metas de la campaña global sólo en asociacióncon las instituciones nacionales y los responsablesde las políticas, y con las organizaciones de em-pleadores y de trabajadores, así como con losactores centrales de los distintos grupos de lasociedad civil, y en colaboración con otras organi-zaciones internacionales (ONU, AISS, institucio-nes financieras internacionales - IFIs-) y naciona-les (instituciones de seguridad social, universida-des), donantes y organismos de desarrollo.

32

El concepto de Trabajo Decente es fundamen-tal para comenzar a desarrollar este capítulo eninterrelación con la Seguridad Social, porque cons-tituye un marco para la definición de políticas, unmétodo de organización de actividades y una pla-taforma para la asociación con otras instituciones,como lo destaca el Director General de la OIT,Juan Somavía.

1. Trabajo decente

El concepto de �Trabajo decente� nace en laMemoria titulada precisamente Trabajo Decen-te, del nuevo Director General de la OIT, JuanSomavía, a la 87ª Conferencia Internacional delTrabajo (1999), y es planteado como un con-cepto dinámico cuyo contenido evoluciona conel progreso social y económico de un país dadoy del mundo en genera29 .

Su primera definición (según la citada Memo-ria, 1999) es la de un trabajo productivo en condi-ciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad,en el cual los derechos son protegidos y quecuenta con remuneración adecuada y protecciónsocial. Esta definición-descripción se relacionacon los 4 objetivos estratégicos de la OIT fijadosen el Programa 2000-2001: la promoción de losderechos laborales, la promoción del empleo, laprotección social contra las situaciones de vulne-rabilidad y el fomento del diálogo social.

En español, en la sexta acepción del adjetivo�decente�, se tiene el siguiente significado: �debuena calidad o en cantidad suficiente�. En inglés,�decent�, en una de sus principales acepciones,significa �satisfactory; of an aceptable standard�.

En otros documentos de la OIT30 , aparecendiferencias con esta primera definición: por ejem-plo se sustituye la idea de trabajo productivo porla de empleo con calidad; no aparece la referencia

IV. ASPECTOS LABORALES, ECONÓMICOS, SOCIALES Y DEMOGRÁFICOS

a ingresos adecuados (que puede entenderse in-cluida en la de calidad de empleo); no aparece lareferencia al tripartismo y al diálogo social (quetambién podrían considerarse incluidos en el res-peto a los derechos de los trabajadores), peroaparecen incluidos otros componentes como laformación profesional.

En otro informe de la OIT posterior31 a loscitados, se destaca �el cometido crucial de lalibertad sindical y de la negociación colectiva paraalcanzar el objetivo de un trabajo decente�.

Finalmente, en su Memoria a la 89ª. Conferen-cia Internacional del Trabajo (2001), como se dijoal inicio, Juan Somavía reafirma que el trabajodecente es un concepto integrativo en cuya reali-zación es necesario combinar aspectos relativos alos derechos, el empleo, la protección y el diálogoen un todo integrado; constituye una meta, unmarco para la definición y actuación de políticas,un método de organización de actividades y pro-gramas, y una plataforma para la asociación conotras entidades.

�Si esta reunión de la Conferencia tuviese quelimitarse a un solo mensaje, éste sería que ahoratodos juntos podemos conseguir que el Programade Trabajo Decente pase de ser una aspiración aconvertirse en una acción, de la concepción teóri-ca a la aplicación práctica, de ser una visión aconvertirse en una política�.

29 Fuente: Formación para el Trabajo Decente. Monte-video, OIT/Cinterfor, 9/2001.30 OIT. Trabajo decente y protección para todos. priori-dad de las Américas. Memoria del Director Regional a la14ª Conferencia de los Estados de América miembros dela OIT, Lima, 199931 OIT. Su voz en el trabajo. Informe global con arregloal seguimiento de la Declaración de OIT relativa a losprincipios y derechos fundamentales en el trabajo. Gi-nebra, 2000.

33

En síntesis, en una acepción amplia, el TrabajoDecente comprende:- trabajo productivo y seguro, con calidad, con

estabilidad, con formación profesional;- con respeto a los derechos laborales;- con ingresos adecuados;- con protección social;- con diálogo social, libertad sindical, negocia-

ción colectiva y participación.

A partir de esta concepción, se analizará segui-damente los aspectos laborales vinculados con laSeguridad Social, y en particular los problemasdel empleo, la informalidad y las relaciones labo-rales, recordando lo manifestado por Juan Soma-vía en la reciente 91ª Conferencia Internacionaldel Trabajo: �La vía principal para salir de lapobreza es el trabajo�.

2. Aspectos laborales: informalidad,precariedad, subempleo, relaciones

laborales

Dada la importancia creciente de la informali-dad, la precariedad, el subempleo y el desempleoen América Latina y el Cono Sur, con sus efectosen la seguridad social, se considera importanteabordar conceptualmente esta temática, antes deproceder al estudio de la realidad y sus estadísti-cas para obtener conclusiones.

Uno de los rasgos básicos y distintivos delfuncionamiento de los mercados laborales latinoa-mericanos ha sido la convivencia de sectoresformales e informales, que representan a segmen-tos diferenciados con características y papelesespecíficos. Desde los años �60, los trabajos dela CEPAL y de la OIT para América Latina hanenfatizado este aspecto y su vinculación con losproblemas de heterogeneidad estructural de laseconomías latinoamericanas.

Desde estas perspectivas analíticas, la infor-malidad, que abarca una proporción importante

de la fuerza de trabajo (51% en el año 2001 en laregión, según �Panorama Laboral� de la OIT)presenta niveles significativamente menores deproductividad; y por esta razón los ingresos per-cibidos en este sector son generalmente menoresa los registrados en las actividades formales. Lostrabajadores informales no se encuentran prote-gidos por la normativa laboral. En especial, lacarencia de cobertura de la seguridad social esuno de los rasgos distintivos centrales de la infor-malidad. La calidad de los puestos de trabajoinformales es menor a la de los puestos del seg-mento formal del mercado de trabajo.

De esta manera, los riesgos y necesidades so-ciales aumentaron considerablemente en la regióny en la subregión. Por ello, como resolvió la 89ªConferencia Internacional del Trabajo: �Ante lamundialización y las políticas de ajuste estructural,la seguridad social es más necesaria que nunca�.

En general los trabajadores del sector informalpresentan características diferenciales en cuanto a:- su pertenencia a los deciles inferiores de la dis-

tribución del ingreso;- tener una fuerte representación en los sectores

de pobreza;- presentar niveles educativos menores del

promedio;- sufrir dificultades de organizarse a través de

sindicatos; y,- estar mayormente expuestos a las transforma-

ciones que se vienen dando en el contexto de laglobalización mundial.

Luego del retroceso económico de la décadadel �80, que comenzó con la crisis de la deudaexterna, se implementó en la región una serie deimportantes reformas de ajuste estructural co-munes a la mayoría de los países:- políticas de estabilización macroeconómica;- privatizaciones del sector público;- apertura unilateral del comercio;- procesos de integración en diferentes subregio-

nes, con descuido por lo social;

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Cuadro 2Definiciones de personas con problemas de empleo

Desempleo

Precariedad

Informalidad

Subempleo

� Personas en edad laboral carentes de inserción en el mercado de trabajo

� Empleados privados sin cobertura de la seguridad social� Empleados privados con un empleo inestable� Trabajadores no remunerados

� Trabajadores por cuenta propia, con o sin local, que no son profesionales nidesempeñan tareas gerenciales y directivas

� Asalariados privados que trabajan en microempresas (con menos de cincoocupados)

� Patrones de microempresas (con menos de cinco ocupados)

� Empleados públicos, privados o cooperativistas trabajan menos de 40 horasy declaran que desean trabajar más

� Trabajadores independientes o no remunerados que buscan otro empleopara sustituir el actual porque quieren obtener mayores ingresos o porquecuentan con tiempo disponible

- desregulaciones en general y, en particular, en elmercado de trabajo.

En el plano social, al final de la década del �90puede observarse un mantenimiento o agrava-miento de las inequidades sociales, el mismo quese expresa en los altos niveles de pobreza, lafuerte concentración del ingreso, el crecimientodel desempleo abierto y del sector informal y unaampliación de los sectores que presentan vulnera-bilidad social.

El desarrollo histórico de la seguridad social enlos distintos países ha sido muy desigual, existien-do algunas naciones pioneras que tienen un desa-rrollo relativo importante en términos de la región,y muchas otras donde la seguridad social aún hoytiene un desenvolvimiento muy limitado. La ten-dencia principal observable en los ́ 90 ha sido laprivatización total o parcial de los regímenes deseguridad social en muchos países, sobre la basede la participación, como gestor, del sector finan-ciero, y la exclusión de las organizaciones repre-sentativas de la sociedad.

a) Informalidad y papel del Estado

El Estado debería tener en cuenta la heteroge-neidad y la especificidad de cada una de las activi-dades informales, reconociendo derechos y esta-bleciendo las prestaciones correspondientes. Paraello se requiere conocer en profundidad las activi-dades y las características de los trabajadores deestos sectores y dialogar con los actores socialesinvolucrados.

Pero no se puede dejar de colocar el problemade la falta de protección social en un contexto másamplio, dado que la ausencia de protección socialse vincula con una serie de problemas económi-cos, sociales, culturales y políticos más amplios.La situación macroeconómica y del mercado detrabajo, así como las políticas que se aplican enestos ámbitos son decisivas. Aun admitiendo queun aumento de la demanda de trabajo no acabecon las actividades informales - por las razonesantes expuestas - el margen de acción puede serimportante si se adopta medidas para el estableci-miento de un salario mínimo y de prestaciones

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familiares dignas, y así como de un impuesto parala renta que sea progresivo y un impuesto sobre elpatrimonio como lo sugiere R. Beattie, funciona-rio del Departamento de Seguridad Social de laOIT-Ginebra y jefe del equipo encargado de laelaboración del estudio �Informe sobre el traba-jo en el mundo, 2000�.

También, Beattie propone analizar distintasopciones:1. Ampliar la cobertura obligatoria de los regíme-

nes contributivos;2. Promover la cobertura voluntaria de los regíme-

nes contributivos, por ejemplo mediante sub-venciones públicas;

3. Establecer prestaciones o servicios universalesfinanciados por los presupuestos del Estado;

4. Establecer prestaciones o servicios sujetos a unacomprobación de los recursos, vía asistenciasocial; o ampliarlos, si ya existen, con cargo alpresupuesto del Estado.

La idea que propone Beattie es conceptualizarla protección social como una combinación dediferentes medidas (welfare mix) y analizar susposibles efectos, teniendo en cuenta los siguientescriterios: su viabilidad económica, su capacidadde atender a los más necesitados, y su capacidadde promover la equidad de género.

En el caso de los países de América Latina,sería necesario revisar estas opciones para pensaren un mix que configure un sistema adecuado yque tienda a la integración social y a la preserva-ción de los derechos de los ciudadanos.

b) Reformas laborales y seguridad socialen el Cono Sur

�El alcance de las reformas laborales en Amé-rica Latina ha sido uno de los temas centrales deldebate doctrinal y político en los últimos años.Índices de flexibilidad, su alcance, su magnitud ysu importancia, así como su repercusión en elempleo, han sido objeto de discusión, de estudios

y de desarrollo para determinar la importancia dela ley en el desarrollo económico y social de lospaíses de la región�32 .

En la mayoría de los países de la región ytambién en la subregión Cono Sur, se ha flexibili-zado y desregulado las relaciones laborales: enpocos de ellos se ha actuado en el sentido de laprotección social y las garantías; y, en algunosotros, todo ha consistido en rediseñar o matizarnormas anteriores.

Vega Ruiz, en el citado estudio, señala 5 gru-pos de países en la región:- Argentina y Perú, como los países donde las

reformas han sido más profundas en el sentidomás marcadamente flexibilizador;

- Brasil, Colombia y Panamá, con reformas pro-fundas, aunque menos extensas, pero que hanafectado las instituciones centrales de las rela-ciones laborales en una línea flexibilizadora;

- Chile, Ecuador, Guatemala y Nicaragua, conreformas flexibilizadoras menores;

- Paraguay y El Salvador, con reformas labora-les que no presentan rasgos flexibilizadoresnotorios;

- Uruguay33, Bolivia, Honduras y México, concambios legales que indican la tendencia, perono de una reforma laboral en sentido estricto.

En la región, la mayor parte de las modificacio-nes legales se encuadran en el marco de las rela-

32 Vega Ruiz, María Luz. La reforma laboral en AméricaLatina. Un análisis comparado. Lima, OIT, Oficina Re-gional para América Latina y el Caribe, 2001.33 La Editora del estudio citado reconoce que es impor-tante la supresión del funcionamiento de los Consejos deSalarios en Uruguay. Según se cree por parte de losautores de este trabajo (ERT), la Editora no destaca losuficiente el profundo deterioro de las relaciones labora-les en Uruguay: desde inicios de los noventa hasta finesde la década, se ha reducido a la cuarta parte el número delos trabajadores protegidos por negociación colectiva, yello sin duda es consecuencia de un cambio laboral des-regulador muy grave y preocupante.

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ciones individuales de trabajo (nuevas formas decontratación, régimen de despido). En cierta can-tidad de países afectados, la modificación de lasnormas contractuales ha sido menos extendida,quizás por suficiente flexibilidad originaria. En laregión predominan las negociaciones colectivaspor empresa, con excepción de 3 países del ConoSur: Argentina, Brasil y Uruguay. Por ello, endicho estudio se señala que es más difícil de eva-luar la descentralización de las negociaciones, aun-que resulta claro que se fortalece las negociacio-nes por empresa en detrimento de otros niveles.Existe concordantemente una tendencia a que elconvenio colectivo sea fuente reguladora origina-ria y habilitadora de la reforma laboral. Los meca-nismos de solución de conflictos, considerando elescaso desarrollo de la negociación colectiva, ha-cen muy reducida una reglamentación progresiva;la práctica muestra una escasa difusión y, en algu-nos casos, ineficacia.

Por lo general, las reformas han sido hechospor instrumentos sobre cuestiones especficas deltrabajo, pero en algunos casos y países, comoArgentina, ha habido cambios importantes en tex-tos sobre materia económica o sobre las PYMES,que modificaron derechos de relevantes gruposde trabajadores. En Uruguay, por ejemplo, el pro-ceso de unipersonalización de las relaciones labo-rales de dependencia se introduce en la reformade la seguridad social (ley 16.713).

En general, dichas reformas han sido hechaspara desregular ciertos aspectos de las relacionesde trabajo, permitiendo un juego más libre de laoferta y la demanda de trabajo; se ha propuesto lapromoción del empleo, pero, no obstante la flexi-bilización del contrato de trabajo y la rebaja desus costos, no ha seguido un crecimiento del em-pleo asalariado (por el contrario, en general hanaumentado en la región y subregión el informalis-mo, la precariedad laboral, el subempleo y eldesempleo); se ha iniciado, en algunos casos, di-ciendo que el objetivo era el fortalecimiento de laposición de los trabajadores y sus organizaciones,

pero la individualización de las relaciones de tra-bajo y el repliegue del Estado han significadonecesariamente una mayor desprotección de lostrabajadores. �No pareciera que las normas labo-rales puedan ser incluidas entre las variables querealmente frenan el empleo en América Latina, opor lo menos, no al mismo nivel que elementostales como la insuficiente inversión, la deuda ex-terna, los desajustes de la moneda, los problemaspolíticos, la violencia, la pobreza y la desigualdado bien las limitaciones para la generación de tec-nología y de empresas modernas, así como lasdeficiencias de formación profesional�34 .

En síntesis, Vega-Ruiz concluye que, en 11 delos 17 países estudiados (incluyendo los 5 delCono Sur), se ha �dado una reforma laboral más omenos profunda con orientaciones flexibilizado-ras�; y, considerando que en esos 1l países seconcentra el 70% del empleo asalariado de laregión, parecería poner por lo menos en cuestión�las frecuentes afirmaciones de que la reformalaboral en América Latina no ha sido ni extensa, niprofunda y que, por tanto, se requiere introducirnuevas y más intensas modificaciones�.

En sentido similar concluyen otros dos impor-tantes trabajos anteriores35 : se destaca una ciertacorriente de retirada o abstencionismo estatal enlas relaciones colectivas de trabajo, con excep-ciones. En las relaciones individuales, se registrauna innovación flexibilizadora, primero en Brasilen los sesenta, luego más abundante en Chile y enlos �90, en Argentina. En las Conclusiones deRELASUR (1995), se señala que se puede de-tectar dos tendencias en la corriente flexibilizado-ra: la neoliberal y la neoinstitucional.

34 Op. cit.35 El derecho laboral del Mercosur, Instituto de Derechodel Trabajo y de la Seguridad Social, de la Facultad deDerecho de la Universidad de la República de Uruguay,RELASUR-FCU-OIT, 1994.Las relaciones laborales en el Cono Sur. Estudio com-parado. Informe Relasur, OIT, 1995.

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La neoliberal, que estima que la mejor protec-ción de los trabajadores proviene del desarrolloeconómico y que las regulaciones laborales a tra-vés de la intervención estatal y sindical no hacenmás que distorsionar este proceso y provocarineficiencias. Por lo tanto, privilegia el libre contra-to individual y la mayor flexibilización posible delas normas generales laborales.

La neoinstitucional, que considera que una rednormativa en materia laboral, un marco regulato-rio, lejos de ser una traba, constituye un encuadra-miento favorable al desarrollo sostenido, dondeun piso salarial y de condiciones de empleo, alconvertirse en un costo fijo, tiende a ajustar al alzaa las empresas para mantenerse competitivas, pormedio de mayor productividad, racionalizacióndel proceso productivo, introducción de nuevatecnología, e innovación en la producción y co-mercialización. Destaca que las relaciones labora-les no pueden estar basadas esencialmente en elcontrato individual.

Luego de esta descripción de las dos tenden-cias, se concluye que �las generalizaciones sobre el

efecto negativo de las regulaciones han sido critica-das por tratarse de deducciones económicas basa-das en axiomas abstractos y de poco contenidoempírico. No existen muchos estudios concretosque abonen tales generalizaciones y los que se hanrealizado las ponen en duda o concluyen en el es-caso papel desempeñado por la legislación laboralo algunos de sus aspectos en los reajustes de laeconomía o las tendencias de la productividad�.

En resumen: La OIT, en su �Panorama Labo-ral, 2002� concluye que en América Latina y elCaribe ha aumentado el déficit de trabajo decen-te, cayendo en 9 países, manteniéndose en 4 ysólo mejorando en dos. El índice de desarrollo deltrabajo decente, llevado por la OIT y compuestopor 5 indicadores36 , destaca que en este año en elConosur, sólo mejoraron Chile y Brasil, empeo-rando Argentina, Uruguay y Paraguay.

3. Aspectos económicos y sociales

A continuación se presenta algunas estadísticasde los países bajo estudio:

Cuadro 3Evolución del Producto Bruto Interno total

Países 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Argentina 10.6 9.6 5.9 5.8 -2.9 5.5 8.0 3.8 -3.4 -0.8 -4.4 -11Brasil 1.0 -0.3 4.5 6.2 4.2 2.5 3.1 0.1 1.0 4.0 1.5 1.5Chile 7.3 10.8 6.9 5.0 9.0 6.9 6.8 3.3 -0.7 4.4 2.8 1.8Paraguay 2.5 1.7 4.0 3.0 4.5 1.1 2.4 -0.6 -0.1 -0.6 2.4 -3.0Uruguay 3.7 8.3 3.5 7.0 -2.3 5.0 5.4 4.4 -3.4 -1.9 -3.4 -10.5

Fuente: CEPAL. Anuario estadístico de América Latina y el Caribe, 2002.

36 Los 5 indicadores son: desempleo abierto urbano,proporción de empleo informal, salario real de la indus-tria, salario mínimo real y productividad. Para más deta-lles: www.oit.org.pe

El crecimiento económico de los últimos doceaños en los países del bloque ha sido magro, conexcepción de Chile. En dicho período, las tasas decrecimiento anual por país fueron las siguientes:Argentina = 2%; Brasil = 2,4%; Chile = 5,3%;Paraguay = 1,4%; Uruguay = 1,2% (con Argenti-na y Uruguay, negativo en los últimos 4 años).

Dicho resultado no tuvo una tendencia lineal:hubo un crecimiento relativamente importante en

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el primer quinquenio de la década del �90, con el4,7% anual para el promedio simple de los países;siguió un enlentecimiento en el segundo quinque-nio, con el 2,2% anual; y, finalmente, un creci-miento negativo para los dos primeros años de ladécada del 2000, con un -2,3% anual.

A comienzos del 2002, la CEPAL37 alertaba:�Las perspectivas de crecimiento económico enAmérica Latina y el Caribe en 2002 son decep-cionantes. (...) En consecuencia, en el 2002, laregión completará media década perdida�. Cul-minado el año, en su primer informe 200338 ,concluye: �Se estima que la actividad económicaregional cayó 0,5 % durante 2002. Las econo-mías más afectadas son las de Argentina, Uru-guay y Venezuela, mientras que el resto mostróun estancamiento del PBI. Por segundo año con-secutivo, el crecimiento del PBI/hab (...) fue ne-gativo (-1,9%). La región acumula ya media dé-cada de bajo crecimiento en una coyuntura eco-

nómica internacional adversa�. �Se destaca queen este año la región transfirió recursos financie-ros netos al exterior en una magnitud no registra-da desde fines de los �80 (...); la inflación subió al12 %, el doble que en 2001, tras 8 años dedeclinación. Como consecuencia empeoraron lascondiciones de vida de un gran número de lati-noamericanos, y se estima que la pobreza au-mentó en 7 millones de personas. (...) La des-ocupación se elevó desde un 8,4 % a un 9,1 % ylas remuneraciones reales cayeron un 1,5 %.Para el 2003 se anuncia una incipiente recupera-ción; crecería 2,1 % el PBI�.

Cuadro 4Tasas de desempleo urbano

Países 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Argentina 6,5 7,0 9,6 11,5 17,5 17,2 14,9 12,9 14,3 15,1 17,4 21,0Brasil 4,8 5,8 5,4 5,1 4,6 5,4 5,7 7,6 7,6 7,1 6,3 7,3Chile 8,2 6,7 6,5 7,8 7,4 6,4 6,1 6,4 9,8 9,2 9,5 9,0Paraguay 5,1 5,3 5,1 4,4 5,3 8,2 7,1 6,6 9,4 10,7 10.8 s.d.Uruguay 8,9 9,0 8,3 9,2 10,3 11,9 11,5 10,1 11,3 13,6 15,4 17,0

Fuente: CEPAL. Anuario estadístico de América Latina y el Caribe, 2002.

Cuadro 5Tasas de desempleo urbano según sexo. Año 2000

País Hombres Mujeres

Argentina 13,6 16,4Brasil 9,4 14,1Chile 9,4 11,2Paraguay 9.1 9.2Uruguay 10.7 17,0

Fuente: CEPAL. Anuario estadístico de América Latina y el Caribe, 2002.

37 CEPAL. Situación y perspectivas: Estudio económicode América Latina y el Caribe, 2001-2002. Santiago deChile, 2002.38 Balance preliminar de las economías de AméricaLatina y el Caribe, 2002. En: �Notas de la CEPAL�,N° 26, enero de 2003.

39

La tasa de desempleo muestra en general unatendencia creciente en cada uno de los países. EnChile desciende luego de un nivel inicial alto, peroes alta en los últimos tres años de la serie. EnArgentina y Uruguay, supera los dos dígitos apartir de mediados de la década y se ubica envalores extremadamente altos en el año 2001,además de crecer en el 2002. En Paraguay yBrasil, en los últimos años de la serie es significati-vamente más alta que en los primeros.

Los datos por género muestran que en todoslos países, con excepción de Paraguay, la tasa dedesempleo femenina es sensiblemente mayor que

la masculina. Por otra parte, si se analiza la pro-tección por seguro de desempleo, la proporciónde mujeres es inferior a la de los hombres. Porejemplo, en Uruguay, cuando la desocupaciónalcanzó casi el 20% de la PEA (19,8%), sobre untotal de aproximadamente 300.000 personas des-ocupadas, 185.000 eran mujeres, pero el segurode desempleo atendía sólo a 45.000 beneficiarios,y de ellos, sólo 15.000 eran mujeres. A junio de2003, las cifras de la desocupación se mantienenaltas (18,3%), mientras el número de protegidospor el seguro de desempleo ha descendido abrup-tamente a unos 23.000, aumentando la despro-tección, en particular para las mujeres.

Cuadro 6Población urbana ocupada en sectores de baja productividad

Según sexo. Año 2000

Países TOTAL Microempresas a/ Empleo Trabajadoresdoméstico independientes

Total Empleadores Asalariados no calificados b/

Argentina 43.5 18.7 3.3 15.4 5.9 18.9 Hombres 42.5 21.7 4.1 17.6 0.2 20.6 Mujeres 45.2 14.4 2.2 12.2 14.3 16.5

Brasil 47.3 12.3 2.2 10.1 8.5 26.5 Hombres 43.7 14.5 2.9 11.6 0.8 28.4 Mujeres 53.1 9.3 1.3 8.0 20.3 23.5

Chile 32.5 11.4 2.4 9.0 6.2 14.9 Hombres 27.9 12.0 2.9 9.1 0.1 15.8 Mujeres 39.8 10.5 1.6 8.9 16.0 13.3

Paraguay 59.1 20.8 5.0 15.8 9.2 29.1 Hombres 43.8 22.5 6.1 16.4 0.8 20.5 Mujeres 64.3 15.9 2.9 13.0 20.1 28.3

Uruguay 42.6 14.2 2.4 11.8 9.1 19.3 Hombres 38.3 15.1 3.1 12.0 1.3 21.9 Mujeres 48.2 12.8 1.4 11.4 19.5 15.9

Fuente: CEPAL. Panorama Social de América Latina, 2001-2002.a/ Establecimientos que ocupan hasta cinco personas.b/ Se refiera a trabajadores por cuenta propia y familiares no remunerados sin calificación profesional o técnica.

40

Se constata que la población ocupada en sec-tores que presentan una baja productividad re-presenta un porcentaje importante del total de laPEA, con un nivel máximo en Paraguay (casi el60%), y un nivel mínimo en Chile (al 32,5%). Asu vez, el porcentaje de mujeres que se ubican endichos sectores es mayor que el de los hombres,lo cual se explica fundamentalmente por la mayorrepresentación femenina en el sector de serviciodoméstico.

En términos generales, se ha constatado quelos ocupados en el sector informal presentan fuer-tes dificultades de inserción en la seguridad social.Si a ello le sumamos que en los países de la regiónla cobertura de los seguros de desempleo es esca-sa y que el desempleo abierto es creciente, setiene un factor explicativo para comprender lacreciente desprotección que tienen los trabajado-res en materia de seguridad social.

La realidad laboral no debe verse solamenteen sí, sino en su interrelación con la seguridad

social. En un régimen de asistencia social univer-sal, la existencia o no de un contrato de trabajoes menos trascendente, desde esta perspectiva.El contrato, el registro y la contribución son im-prescindibles para un régimen de capitalizaciónindividual, pero además determinan la existenciao no de la prestación de seguridad social y sucuantía.

Pero la realidad actual en el Cono Sur puederesumirse así: trabajadoras familiares sin retribu-ción; servicio doméstico desprotegido; trabajado-ras por cuenta propia en desventaja; jefas dehogar que tienen que responder por ellas solas;marcadas diferencias de ingresos por pautas cul-turales, segregación ocupacional, menor oportuni-dad de formación y de ocupar puestos jerárqui-cos, diferente valoración�

El siguiente cuadro resume las principales con-tradicciones entre la creciente informalidad yprecariedad laboral y las exigencias de los re-gímenes de capitalización individual:

Cuadro 7Contradicciones

Informalismo-precariedad

Sin contrato

Desregulación

Discontinuidad: temporarios, zafrales, tercerizados,a la orden, rurales, domésticos, autónomos, cuen-tapropistas

Bajos Salarios

Excluidos

Pobreza � Marginación (mayor en mujeres)

Vulnerabilidad - Baja Educación

Necesidad de solidaridad

Necesidad de progresividad

Capitalización individual S.A.

Contrato, cotización y registro

Formalidad

Dependencia

Permanencia y densidad

Altos salarios

Excluyentes

Para élites

Perjuicio a la mujer

Alta educación

Individualista

Contribución regresiva

Elaboración: ERT, para curso de OIT - Turín, 1999.

41

Por lo que respecta a la pobreza: �Tal comoestán las cosas, no se alcanzará el Objetivo delMilenio de reducir a la mitad antes del 2015 lapobreza extrema�39 , alerta recientemente JuanSomavía en el máximo evento mundial tripartitodel 2003 en Ginebra. Señalando datos concretos:hay unas 3.000 millones de personas que vivencon menos de 2 dólares diarios, de las cuales1.000 millones deben luchar por su supervivenciacon menos de un dólar diario. El desempleo al-canza a 180 millones de personas en todo elmundo; es el nivel más alto de la historia y continúacreciendo. Pero, además, hay cerca de 1.000millones de personas subempleadas, que tienentrabajo pero no pueden utilizar al máximo su crea-tividad o su potencial de producción. La brechade ingresos entre los más ricos y los más pobrescontinúa creciendo: de 30 a 1 en 1960 a 74 a 1 en1999. En América Latina, en la década del �90,los pobres aumentaron de 121 a 132 millones, yun 25 % de la población cuenta con menos de 2dólares diarios para sobrevivir. Y concluye: �Lospobres no son causantes de la pobreza: la pobrezaes el resultado de fallos estructurales y de sistemaseconómicos y sociales ineficaces. Es el fruto deuna respuesta política inadecuada, de políticasmuy poco imaginativas y de un apoyo internacio-nal insuficiente. El hecho de que siga aceptándose

denota una pérdida de valores humanos funda-mentales y de voluntad internacional�.

Y el Director General de la OIT, recientementereelecto por unanimidad para un nuevo mandato,propone una solución: �La vía principal parasalir de la pobreza es el trabajo�, señalandoque: �Los pobres tienen una enorme reserva decoraje, ingenio, perseverancia y solidaridad�, loque les permite vivir con menos de 2 dólares pordía. Y ese potencial debería ser aprovechado:�Los trabajadores pobres son los verdaderos em-prendedores�. Además, �los pobres comprendenla necesidad de negociar y saben que el diálogo esel modo de resolver los problemas pacíficamen-te�. Y, ante ello, un aspecto clave es el de promo-ver el empoderamiento de los pobres, asegurandoque cuenten con la protección social y tengan elderecho a expresarse y organizarse, �pues nece-sitan participación y representación�, y que serespete sus derechos. Simultáneamente, en la con-ferencia Internacional del Trabajo citada, se lanzala campaña de cobertura de la seguridad socialpara todos y en particular para los excluidos.

Cuadro 8Población en situación de pobreza e indigencia

Pobreza a/ Indigenciab/

1990 1994 1999 1990 1994 1999

Argentina 21,2 13,2 19,7 5,2 2,6 4,8

Brasil 41,2 40,3 32,9 16,7 15,0 9,3

Chile 38,4 26,9 20,1 12,4 7,1 5,3

Paraguay 42,2 49,9 49,0 12,7 18,8 17,4

Uruguay 17,8 9,7 9,4 3,4 1,9 1,8

Fuente: CEPAL. Panorama social, 2001.a/ Porcentaje de personas cuyo ingreso es inferior al doble del costo de una canasta básica de alimentos. Incluye a las personas en situación de

indigencia.b/ Porcentaje de personas cuyo ingreso es inferior al costo de una canasta básica de alimentos.

39 Informe del Director General de la OIT: �Superar lapobreza mediante el trabajo� (véase: www.ilo.org)

42

Se comprueba que Brasil y Paraguay son lospaíses con mayores niveles de pobreza; pero,mientras que en el primer país la pobreza dismi-nuye en casi 10 puntos porcentuales, en Para-guay se incrementa hasta alcanzar el 50% de lapoblación. En Chile, partiendo de niveles altosen 1990, la pobreza ha disminuido a casi a lamitad. En Argentina y Uruguay la pobreza dis-minuye hasta 1994; pero, mientras que en el

Con referencia a aspectos macroeconómi-cos, se presenta algunos cuadros que denotan lafragilidad de las economías del Con Sur en cuantoa su dependencia del financiamiento externo.

La deuda externa crece en todos los países,y también crecen las erogaciones que hay querealizar por sus intereses, con excepción de Chi-le en el último caso. En ambos casos, estosindicadores superan en 2 ó 3 veces el crecimien-

40 Elaborado por el Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD), edición 2003, con datos del2001. Para Argentina y Uruguay seguramente se regis-trará un descenso cuando se tenga los datos del 2002.

Cuadro 9Otra forma de medir: el Indice de Desarrollo Humano (IDH)40

País IDH

Argentina 34Uruguay 40Chile 43Brasil 65Paraguay 84

Fuente: PNUD.

to anual del PBI. Esta evolución plantea grandesdesafíos para el futuro inmediato y mediato delos países, y ya ha impactado fuertemente enArgentina y Uruguay.

primer país vuelve a crecer en 1999 a casi susniveles del �90, en el segundo se mantiene enlos valores del �94. Cabe señalar que las actualescrisis que sufren los países del Río de la Plata hanocasionado que los niveles de pobreza se hayanincrementado fuertemente a más del 25% en Uru-guay y a más del 50% en Argentina, si medimosestos indicadores por las líneas de pobreza oficia-les de dicho países.

Cuadro 10Deuda externa total. Millones de dólares

1990 1995 2001

Argentina 62.233 98.547 142.300Brasil 123.439 159.256 226.820Chile 18.576 22.026 37.060Paraguay 1.670 1.439 2.450Uruguay 4.472 4.426 5.800

Fuente: CEPAL. Anuario estadístico de América Latina y el Caribe, 2001. Marzo de 2002.

43

La CEPAL ya ha señalado que empeora la si-tuación de la inversión y el ahorro, y que en el 2002no muestra señales de recuperación la ya mediocresituación que caracterizó al 2001. En la mayoría delos países hay una pronunciada caída de la inver-sión en los primeros meses del 2002 (Argentina, -46%; Uruguay, �34%; Brasil, �8% y Chile, �2%).Se recuerda que uno de los objetivos de las refor-mas estructurales en el sistema de pensiones era ladinamización del ahorro nacional y el mercado decapitales. Sin embargo, como lo demuestra laCEPAL en estudio de Uthoff41 �las economías estánoperando con niveles de ahorro e inversión en tor-no al 20 % del PIB, los que resultan muy bajos paralas necesidades de la región�. Y destaca que �conesos niveles no es posible crecer a los ritmos nece-sarios para mantener plenamente ocupados a to-dos los económicamente activos. Aún más, se apre-cia que cuando las economías son capaces de atraerfinanciamiento del exterior en forma de ahorro ex-terno (aumento de financiamiento con capitales ex-ternos), éste no complementa el ahorro nacional,sino que disminuye el ahorro que hacen los nacio-nales. De esta manera ambas fuentes de financia-miento tienden a sustituirse entre sí�, como ya loseñalaban Titelman y Uthoff en 1997. Además, �elcrecimiento económico ha estado dependiendoprincipalmente del financiamiento externo, cuyasfuentes han sido altamente volátiles�.

Un análisis del Gasto Público Social (GPS),que incluye la seguridad social y la salud, ilustraacerca de las disparidades de inversión y las ca-rencias de la misma en América Latina.

Si bien las cifras han variado recientemente,estos datos para el bienio �96-�97 son elocuentes:

Uruguay encabeza el GPS con un total del22,5% respecto del PBI, y también lo encabeza enseguridad social, apareciendo segundo en saludcon respecto a Argentina, que aparece tercero enel total y en seguridad social. el segundo en el totales Brasil con 19,8%, también segundo en seguri-dad social. Chile aparece cuarto en el total y enseguridad social. Paraguay es el único de la subre-gión que se ubica por debajo del bajo promedio deAmérica Latina en el total, en la mitad del promedioen seguridad social, y en un tercio del promedio ensalud. Es interesante también el análisis comparadode la inversión en asistencia social: se destaca porun lado Brasil, con una inversión que duplica concreces el promedio regional, y, por el otro, Para-guay, con escasa cobertura contributiva y mínimacobertura asistencial: 0,2% del PBI.

Es importante abrir la discusión a nivel inter-nacional sobre este tema, porque en muchosámbitos, incluso cercanos, la preocupación porel gasto para la ampliación de la cobertura apa-rece como una traba insalvable. La OIT ha des-tacado, en diversos documentos y en particularen la Conferencia Internacional del Trabajo del2001, la importancia de la inversión en protec-ción social. Suecia es un buen ejemplo de ello:

Cuadro 11Intereses pagados y devengados. Millones de dólares

1990 1995 2000

Argentina 5.617,0 6.918,5 11.840,1Brasil 10.868,0 11.530,0 17.111,0Chile 1.827,3 1.402,9 1.893,0Paraguay 98,9 100,9 124,8Uruguay 579,6 577,6 731,9

Fuente: CEPAL. Anuario estadístico de América Latina y el Caribe, 2001. Marzo de 2002.

41 Uthoff, Andras. Mercados de trabajo y sistemas depensiones. En: �Revista de la CEPAL�, N° 78, diciembrede 2002. www.cepal.cl; www.cepal.org

44

con un gobierno que consume más del 50% delPBI, con alta presión tributaria y altos salarios,muestra un sostenido crecimiento anual del 3,6%que está por encima del promedio de Europa yEE.UU. y tiene un excelente sistema de protec-ción social, además de que, en la última década,ha visto disminuir el desempleo.

El impacto de los programas sociales en elbienestar social se puede evaluar �entre otrosindicadores- a través de la incidencia que tienenen la distribución del ingreso y en los nivelesde pobreza42 . Uruguay es el país donde el pro-grama de IVS contributivo tiene una mayor inci-dencia positiva en la distribución del ingreso, se-guido de otros 3 del Conosur (en orden decre-ciente: Argentina, Chile y Brasil, ubicándose Pa-raguay en el 8° lugar) mientras que en RepúblicaDominicana la incidencia del efecto es casi nulo.Similarmente, analizando el impacto de los pro-gramas de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS)en los niveles de pobreza, también encabeza lalista Uruguay, seguido por Argentina y Chile, ubi-

cándose Brasil en 4° lugar después de Costa Ricay Paraguay en el 8°. En 7 países la reducción esde sólo un punto porcentual, mientras que en 3 noexiste ninguna incidencia, con un promedio simplede 3 puntos porcentuales.

En este sentido, se aprecia la relativa mejorposición de 4 países del Cono Sur comparativa-mente con el resto de América Latina.

Otro aspecto esencial, al considerar los aspec-tos económico-financieros de la seguridad social,es el de analizar la estructura tributaria43 .

Cuadro 12América Latina: Gasto Público Social total como porcentaje del PBI � Bienio 1996-1997

País TOTAL Educación Salud S. Social Vivienda yAsist. Social

Argentina 17.8 3.8 4.1 8.0 1.9Bolivia 12.0 5.9 1.4 2.7 2.0Brasil 19.8 3.4 2.9 10.1 3.4Chile 14.2 3.3 2.5 6.7 1.7Colombia 15.3 4.4 3.7 5.4 1.8Costa Rica 20.8 5.8 7.3 5.5 2.2El Salvador 7.6 2.6 2.8 2.0 0.2Guatemala 4.2 1.7 0.9 0.7 0.9Honduras 7.2 s/d s/d s/d s/dMéxico a/ 8.5 3.7 3.6 1.2Nicaragua 10.6 4.3 4.4 1.9Panamá 22.0 5.5 6.8 6.6 3.1Paraguay 7.9 3.9 1.2 2.6 0.2Perú 5.8 s/d s/d s/d s/dR. Dominicana 6.1 2.3 1.4 0.7 1.7Uruguay 22.5 3.0 3.7 15.3 0.5Venezuela 8.3 3.1 1.1 2.9 1.2Promedio simple 12.4 3.8 3.2 5.2 1.6

42 Para ampliación, véase Base de Datos de AméricaLatina, del ERT: www.redsegsoc.org.uy43 Los cuadros y las correspondientes conclusiones son deldocumento �Estructura tributaria. Su impacto en la dis-tribución del ingreso de los hogares uruguayos�, de Ga-briel Lagomarsino y Carlos Grau-Pérez (Ed. FCU) promovi-do por el Equipo de Representación de los Trabajadores enel BPS y los Institutos Alvaro Carbone y Solidaridad yDesarrollo, Uruguay, 2002. Incluye un comparativo interna-cional de 70 países del mundo, con la base de datos del FMI.

45

Como se observa, en los 5 países de la subre-gión, es muy alta (61 % promedio) la participa-ción de los impuestos al consumo (IVA y otros) ymuy baja la participación de los impuestos sobrela renta (que incluye rentas empresariales y per-sonales). Incluso, en muchos casos (como Uru-guay), el impuesto sobre las rentas de las perso-nas físicas grava especialmente sólo salarios ypasividades. Esta realidad latinoamericana y su-bregional es absolutamente diferente a la de lospaíses desarrollados, como se puede observar

Cuadro 13Estructura tributaria de los países de la región

Argentina Uruguay Brasil Chile Paraguay Promediosimple

Bienes y Servicios 63,8 62,2 61,1 60,2 56,5 60,8Rentas 21,3 19,9 33,9 24,0 16,3 23,1Propiedad 2,8 7,9 0,0 0,0 6,1 3,4Comercio Exterior 11,8 5,8 4,9 10,3 19,7 10,5Otros 0,2 4,2 0,0 5,4 1,4 2,3

Fuente: Véase nota 43.

en el citado estudio y otros, y como se apreciaclaramente en el gráfico N° 6.

En el mundo desarrollado, la mayoría de laestructura tributaria está constituida por los im-puestos a la renta. Compárese la situación alrespecto en los EE.UU y en el conjunto de lospaíses desarrollados, por un lado, y en AméricaLatina y Uruguay en particular, por el otro, te-niendo en cuenta el gráfico anterior para los 5países del Cono Sur.

46

Esta estructura tributaria regresiva tiene fuerteinfluencia en el financiamiento de la seguridad so-cial. Los programas no contributivos y asistencialesse financian con impuestos regresivos, donde apor-tan más los que menos tienen, y entonces, paradó-jicamente, los excluidos están aportando al finan-ciamiento de la seguridad social que no tienen. Véaselas prestaciones no contributivas y asistenciales y lorespectivo a ellas en Brasil y Paraguay.

4. Aspectos demográficos

A efectos de evaluar la pertinencia de las polí-ticas sociales, y en particular, de las de seguridadsocial, es necesario identificar en qué etapa de latransición demográfica44 se encuentra cada país,lo que es heterogéneo en la región y en la subre-gión. La transición puede clasificarse como inci-piente, moderada, plena o avanzada. En el ConoSur, Paraguay está en la moderada (alta natalidady mortalidad moderada, con rejuvenecimiento dela estructura de edades y elevada relación de

dependencia); Brasil, en la plena (reciente des-censo de la fecundidad, población relativamentejoven con disminución de la relación de depen-dencia); y Argentina, Uruguay y Chile, en la avan-zada (crecimiento bajo con natalidad y mortalidadbajas, y con una estructura de edades similar a lade los países desarrollados).

Si bien a ritmos decrecientes, la población deAmérica Latina tendrá un importante crecimientoen los próximos 50 años (58 %, aunque inferior alde los últimos 30 años: 84%), lo cual permiteidentificar un primer desafío en cuanto a la necesi-dad de creación de empleos que absorban la

44 Proceso de larga duración que transcurre entre dossituaciones extremas: una inicial de bajo crecimientocon altas tasas de mortalidad y fecundidad; y otro finalde bajo crecimiento, con niveles bajos en ambas tasas.Entre ambas situaciones hay dos momentos: el primero,en el que la tasa de crecimiento de la población aumentacomo consecuencia del descenso de mortalidad; y elsegundo, en el que el crecimiento disminuye por undescenso de la fecundidad.

47

mayor oferta de trabajo. Así, será necesaria lacreación de más de 121 millones de puestos detrabajo en un plazo de 25 años, para absorber lanueva oferta de mano de obra y abatir el desem-pleo actual. Desde el punto de vista del bienestarsocial, importará no sólo la creación de la canti-dad de empleos suficientes, sino también la cali-dad de los mismos. En particular será importanteque los trabajadores estén cubiertos de los dife-rentes riesgos por la seguridad social.

La evolución de la relación de la dependen-cia45 nos índica que la región no tendrá una pre-sión demográfica negativa en los próximos 50años. Sin embargo las políticas sociales, en parti-

cular las de seguridad social, deberían atender ensu diseño la circunstancia del envejecimiento de lapoblación de la región (va creciendo el peso de laspersonas de mayor edad y disminuyendo el de lasmenores). En el Cono Sur, particularmente enUruguay, Argentina y Chile, esto es muy impor-tante. Lo es menos, pero sigue siendo importante,en Brasil; y, al menos a mediano plazo, no esimportante en Paraguay.

A continuación, se proporciona algunos cuadrosestadísticos referidos a los 5 países del Cono Sur.

Cuadro 14Población total - En miles de habitantes

Países 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Argentina 23,962 28,094 32,527 37,032 41,474 45,347 48,896 51,994 54,522Brasil 96,021 121,672 148,030 170,693 192,240 211,882 228,274 241,035 250,091Chile 9,496 11,147 13,100 15,211 17,010 18,774 20,240 21,368 22,215Paraguay 2,350 3,114 4,219 5,496 6,980 8,570 10,104 11,392 12,565Uruguay 2,808 2,914 3,106 3,337 3,566 3,793 4,016 4,208 4,362

Fuente: CELADE. Boletín demográfico. N° 62, julio de 1998.

Cuadro 15Población en miles de habitantes - Por género

1970 1990 2000 2020

Argentina 23,962 32,528 37,031 45,347 Hombres 12,019 15,969 18,163 22,271 Mujeres 11,943 16,559 18,868 23,076Brasil 96,021 148,029 170,693 211,882 Hombres 47,933 73,526 84,347 103,888 Mujeres 48,088 74,503 86,346 107,994Chile 9,496 13,100 15,211 18,774 Hombres 4,686 6,472 7,531 9,294 Mujeres 4,810 6,628 7,680 9,480Paraguay 2,350 4,219 5,497 8,570 Hombres 1,164 2,126 2,772 4,323 Mujeres 1,186 2,093 2,725 4,247Uruguay 2,808 3,105 3,337 3,793 Hombres 1,396 1,507 1,619 1,854 Mujeres 1,412 1,598 1,718 1,939

Fuente: Boletín demográfico de la CEPAL. Año XXXV, N° 70, julio de 2002.

45 Relación entre la población de 0 a 14 años, más los mayoresde 65, y la población en edad de trabajar (15 a 64 años).

48

Cuadro 16Estructura de la población - Por grupos de edades

1990 2000 2020

Grupo de edades 0-14 15-64 65 y + 0-14 15-64 65 y + 0-14 15-64 65 y +

Argentina 30.6 60.4 8.9 27.7 62.6 9.7 22.3 66.2 11.5

Brasil 34.7 61.0 4.3 28.8 66.0 5.2 23.2 68.1 8.8

Chile 30.1 63.8 6.1 28.5 64.3 7.2 22.9 66.1 11.0

Paraguay 42.0 54.3 3.7 39.6 57.0 3.5 32.4 62.3 5.3

Uruguay 26.0 62.5 11.5 24.8 62.3 12.9 21.8 64.4 13.9

Fuente: CEPAL. Anuario estadístico, 2000. Desarrollo Social y Bienestar.

Cuadro 17Estructura de la población masculina - Por grupos de edades

1970 1990 2000 2020

Argentina 0-14 29.7 31.6 28.7 24.1 15-59 60.1 56.9 59.7 62.2 60 y más 10.2 11.4 11.6 13.6

Brasil 0-14 42.8 35.4 29.6 24.1 15-59 51.9 58.4 63.3 64.2 60 y más 5.4 6.2 7.1 11.7

Chile 0-14 40.1 30.9 29.2 23.5 15-59 52.9 61.3 61.9 62.0 60 y más 6.9 7.8 8.9 14.5

Paraguay 0-14 45.8 42.4 39.9 32.7 15-59 47.2 53.0 55.4 59.5 60 y más 7.0 4.6 4.7 7.7

Uruguay 0-14 28.6 27.4 26.1 22.8 15-59 59.5 58.1 59.1 61.2 60 y más 11.9 14.5 14.8 16.0

Fuente: Boletín demográfico de la CEPAL. Año XXXV, N° 70, julio de 2002.

49

Cuadro 18Estructura de la población femenina - Por grupos de edades

1970 1990 2000 2020

Argentina 0-14 29.0 29.6 26.8 22.5 15-59 59.7 56.0 58.2 59.7 60 y más 11.3 14.4 15.0 17.8

Brasil 0-14 42.0 34.0 28.0 22.3 15-59 51.9 58.8 63.4 63.1 60 y más 6.1 7.2 8.6 14.6

Chile 0-14 38.4 29.2 27.7 22.2 15-59 53.1 60.6 60.8 60.3 60 y más 8.5 10.2 11.5 17.5

Paraguay 0-14 43.5 41.6 39.2 32.0 15-59 47.6 52.2 54.8 59.2 60 y más 8.9 6.3 6.0 8.7

Uruguay 0-14 27.2 24.8 23.6 20.8 15-59 58.9 57.0 57.0 57.9 60 y más 13.9 18.2 19.4 21.3

Fuente: Boletín demográfico de la CEPAL. Año XXXV, N° 70, julio de 2002.

Cuadro 19Tasas de crecimiento anual de la población total - Por mil

País 1970-1975 1980-1985 1990-1995 2000-2005 2010-2015 2020-2025 2030-2035 2040-2045

Argentina 16.7 15.2 13.3 11.9 9.5 7.8 6.5 5.1

Brasil 23.8 21.2 15.1 12.4 10.4 8.0 5.9 4.1

Chile 17.0 15.5 16.3 11.8 10.3 8.1 5.9 4.2

Paraguay 24.7 29.5 27.0 24.6 21.5 17.5 13.1 10.2

Uruguay 1.5 6.4 7.1 7.0 6.4 5.9 5.0 3.8

Fuente: CELADE. Boletín demográfico. N° 62, julio de 1998.

50

Cuadro 20Tasas de crecimiento anual de la población - Por género

1970-90 1990-00 2000-20

Argentina

Hombres 14.2 12.9 10.2

Mujeres 16.3 13.1 10.1

Brasil

Hombres 21.4 13.7 10.4

Mujeres 21.9 14.8 11.2

Chile

Hombres 16.1 15.2 10.5

Mujeres 16.0 14.7 10.5

Paraguay

Hombres 30.1 26.5 22.2

Mujeres 28.4 26.4 22.2

Uruguay

Hombres 3.8 7.1 6.8

Mujeres 6.2 7.2 6.0

Fuente: Boletín demográfico de la CEPAL. Año XXXV, N° 70, julio de 2002.

Cuadro 21Esperanza de vida al nacer - Estimada, según quinquenio

País 1970-1975 1980-1985 1990-1995 2000-2005 2010-2015 2020-2025 2030-2035 2040-2045

Argentina 67.4 70.2 72.1 74.1 75.9 77.5 78.8 79.9

Brasil 59.8 63.4 66.4 69.3 71.9 74.2 76.1 77.7

Chile 63.6 70.7 74.4 76.0 77.3 78.5 79.5 80.3

Paraguay 65.9 67.1 68.5 70.8 72.9 74.8 76.4 77.8

Uruguay 68.8 71.0 73.0 75.2 77.0 78.6 79.8 80.9

Fuente: CELADE. Boletín demográfico. N° 62, julio de 1998.

51

Cuadro 23Relación de dependencia - Por países

País 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Argentina 57.0 63.0 65.5 59.8 55.8 53.4 52.9 55.0 60.1Brasil 85.3 73.1 64.1 51.4 46.3 47.0 50.7 55.1 61.4Chile 79.6 64.1 56.7 55.3 50.5 51.2 56.3 59.1 60.3Paraguay 101.3 87.6 84.1 75.5 65.4 60.4 55.8 50.5 50.2Uruguay 58.2 59.8 60.2 60.5 57.9 55.4 56.9 59.5 62.5

Fuente: CELADE. Boletín demográfico. N° 62, julio de 1998.

Cuadro 22Esperanza de vida al nacer - Según género

País Argentina Brasil Chile Paraguay UruguayQuinquenio

Total 70.2 63.4 70.7 67.1 71.01980-1985 Hombre 66.8 60.2 67.4 64.9 67.6

Mujer 73.7 66.7 74.2 69.3 74.5

Total 71.0 64.9 72.7 67.6 72.11985-1990 Hombre 67.6 61.4 69.6 65.4 68.6

Mujer 74.6 68.6 75.9 69.9 75.8

Total 72.1 66.4 74.4 68.5 73.01990-1995 Hombre 68.6 62.7 71.5 66.3 69.2

Mujer 75.7 70.4 77.4 70.8 76.9

Total 73.1 67.9 75.2 69.7 74.11995-2000 Hombre 69.7 64.1 72.3 67.5 70.5

Mujer 76.8 71.9 78.3 72.0 78.0

Total 74.1 69.3 76.0 70.8 75.22000-2005 Hombre 70.6 65.5 73.0 68.6 71.6

Mujer 77.7 73.3 79.0 73.1 78.9

Total 75.1 70.7 76.7 71.9 76.12005-2010 Hombre 71.6 66.9 73.7 69.7 72.7

Mujer 78.7 74.7 79.8 74.2 79.8

Fuente: Boletín demográfico de la CEPAL. Año XXXV, N° 70, julio de 2002.

52

Los 230 millones de habitantes de los 5 paísesde la subregión crecen en forma muy diferente,con extremos entre el mínimo de Uruguay y unmáximo de Paraguay, con tasas parejas interme-dias en los otros 3 países.

Por otra parte, los grupos etáreos menores de15 años (0 � 15) oscilan entre el 25 % en Uruguayy el 40 % en Paraguay, con tasas promedios del28 % en los 3 restantes países. Y el grupo deedades teóricamente activo, entre los 15 y los 64años, oscila entre el 57 % en Paraguay y el 66 %en Brasil: como se ve, es más parejo en la subre-gión. Vuelven a marcarse las diferencias en losmayores de 65 años, donde vuelve a destacarUruguay con un máximo del 13% contra sólo el3,5% de Paraguay.

Ello conforma tasas de dependencia total entrela población supuestamente activa y la pasiva (me-nores de 15 años y mayores de 65 años). En estoParaguay aparece con la tasa menor.

Se estima que, en los próximos 30 años, lapoblación mayor de 65 años, en América Latina,será de más de 55 millones de personas, lo queequivale, por ejemplo, a toda la población deArgentina, Uruguay, Costa Rica y Cuba juntas.Pero existen diferencias notorias por países. EnAmérica Latina en general, pero también en lasubregión, puede observarse como la relación dedependencia ha venido disminuyendo en el tiempoy aún lo continuará haciendo hasta el año 2020; apartir de este punto, el indicador muestra unatendencia al crecimiento, situándose, en el año2050, exactamente en el mismo nivel actual: 58,7.En el futuro, sin embargo, cambiará el peso quetendrán las distintas franjas etáreas respecto delpeso que tienen en la actualidad.

Observando la distribución por edades ysexos, se ve que la distribución de hombres ymujeres por esas franjas etáreas es similar, va-riando sólo en 2 puntos más promedio por paísen las mujeres mayores de 65 años. Este porcen-

taje de población femenina mayor de 65 oscilaentre el 4% en Paraguay, el 5% en Brasil y el14% en Uruguay, con valores del 8% en Chile yel 11% en Argentina.

No es lo mismo en Uruguay (donde la mujervive como promedio 8 años más que el hombre)que en Nicaragua (donde ella sólo vive 2,5 añosmás). Por otra parte, debe considerarse la cali-dad de vida de los mayores de 60 años, y enparticular de la mujer, ante las nuevas realidadeseconómicas, sociales, familiares, laborales, sexua-les, educativas, y su afectación por los nuevossistemas de capitalización individual.

El informe del UNICEF llamado �Los niñosde las Américas� nos dice que �a las puertas delsiglo XXI, en América Latina y el Caribe, prácti-camente la mayoría de los niños son pobres y lamayoría de los pobres son niños�. En Uruguay losniños, para no ir más lejos, son el grupo etáreo demayor concentración de pobreza.

La OIT, en su Conclusión 11 sobre seguridadsocial de la 89ª Conferencia Internacional del Tra-bajo, afirma que las soluciones al problema delenvejecimiento �deben buscarse sobre todo através de las medidas destinadas a aumentar lastasas de empleo, en particular de las mujeres, lostrabajadores de edad avanzada, los jóvenes y losdiscapacitados. Asimismo deben encontrarse me-dios para obtener mayores niveles de crecimientoeconómico sostenible que den lugar a un aumentodel empleo productivo�.

Concordantemente, en la reciente 2ª Asam-blea Mundial sobre el Envejecimiento46 , la OITpropone:- una transición gradual y flexible de la vida activa

a la jubilación;

46 Madrid, abril de 2002. El documento de la OIT se titula:�Una sociedad inclusiva para una población que enve-jece: el desafío del empleo y la protección social�.

53

- el desarrollo de medidas necesarias para impe-dir la discriminación, especialmente en los tra-bajadores y trabajadoras mayores;

- políticas de formación y reeducación profesio-nal (educación permanente) especialmente paratrabajadores y trabajadoras mayores;

- el aprovechamiento de las nuevas tecnologíasespecialmente para las personas mayores y condiscapacidad;

- la adopción de medidas para que estas perso-nas puedan permanecer más tiempo y más atrac-tivamente en el trabajo;

- afrontar el desafío de la seguridad social de darrespuesta eficaz al cambio de las estructurasfamiliares y estilos de vida, garantizando igual-dad de trato para hombres y mujeres, por ejem-plo en la edad de retiro y en la pensión de sobre-vivencia;

- mecanismos de transferencias sociales con fi-nanciamiento justo;

- un equilibrio entre los costos de asistencia mé-dica y los positivos efectos de que los trabaja-dores mayores gocen de buena salud;

- el análisis de los efectos de la migración con elenvejecimiento;

- garantizar un envejecimiento decente;- reducir la invalidez a largo plazo;- mitigar los efectos del VIH/SIDA.

Los cálculos modelizados de la OIT para unpaís europeo medio con rápido envejecimiento dela población, con una edad de jubilación real a los60 años y una tasa de dependencia de 62 por cada100 asalariados para 1995, muestran que, si seaumenta la edad de jubilación a 67 años para el2030 y se aumenta la tasa de participación de lasmujeres en la PEA, la relación de dependencia parael 2030 se ubicaría en el 68%; si no se aumenta laedad jubilatoria ni la tasa de participación femenina,la relación de dependencia sería del 80%. Estodemuestra que el empleo es clave para la financia-ción futura de la protección social.47

Por otra parte, datos recientes con respecto alempleo en los países desarrollados de Europa,

EE.UU. y Japón, para el año 2001, revelan que,mientras en Europa el empleo creció 1,2 % (equi-valente a 2 millones de puestos de trabajo) pese ala desaceleración de la economía, en EE.UU. yJapón se produjo un descenso del empleo. Peoraún en EE.UU. en el 2002, llegando a una cifrarécord. El informe señala que ha habido mejorasestructurales en los mercados laborales europeosdesde mediados de los noventa, vinculadas con lapreocupación por una mejor calidad de los em-pleos. Por otra parte, Suecia, contradiciendo elcredo imperante de �menos gobierno en la econo-mía e impuestos bajos�, con altos salarios y conalta presión tributaria (superior al 50 % del PBI),muestra un sostenido crecimiento anual del 3,6 %promedio, con desempleo decreciente (del 8,2 al6,1 % entre 1993 y 2002), con una protecciónsocial integral, con superávit financiero.48

Otra es la concepción del Banco Mundial y delBanco Interamericano de Desarrollo (BID).

El Banco Mundial, en el libro �Envejeci-miento sin crisis�49 , analiza específicamente eltema y propone como principal solución los regí-menes de capitalización individual obligatoria ad-ministrada por el sector privado. En dicho libro, elBM analiza (como ya vimos en la Unidad 1 yreiteramos ahora) lo que describe como los 6mitos más comunes �que abundan cuando seexamina la seguridad económica en la vejez�:- Los ancianos son pobres, de modo que hay que

orientar hacia ellos los programas del gobiernoque tienen por objeto aliviar la pobreza;

- Los programas públicos de seguridad social sonprogresivos y redistribuyen el ingreso, encau-zándolo hacia los ancianos pobres;

47 OIT. Documento presentado a la 2ª Asamblea Mundialsobre el Envejecimiento, Madrid, abril de 2002.48 CLAT. �Noticias especiales latinoamericanas�, Nº 82,junio de 2003.49 Envejecimiento sin crisis. Políticas para la protec-ción de los ancianos y la promoción del crecimiento.Informe del Banco Mundial, octubre de 1994. Resumendisponible en www.redsegsoc.org.uy

54

- Los programas de seguridad social aseguran alos jubilados contra diversos riesgos al definirlos beneficios por anticipado;

- Sólo los gobiernos pueden asegurar a los jubi-lados contra riesgos colectivos como el de lainflación y de hecho lo hacen;

- Los individuos son miopes, pero los gobiernostienen una visión a largo plazo;

- Se necesita que el gobierno intervenga para pro-teger los intereses de las generaciones que toda-vía no han nacido.

El BM cuestiona todos estos mitos y propone sumodelo: �Ha llegado el momento de que esospaíses (los que �ya tienen una población de edadmediana que envejece rápidamente, y programaspúblicos de gran envergadura con cobertura muyamplia, cuyos costos y coeficientes de dependen-cia se elevarán enormemente durante los próximos30 años (...) entre los que se cuentan los de laOCDE, de Europa Oriental y varios de AméricaLatina�) en vez de emplear un pilar público cada vezmás costoso, con tasas impositivas altas que frenanel crecimiento y se traducen en una baja rentabili-dad para los trabajadores, adopten un sistemaobligatorio de pilares múltiples. Una de las primerasmedidas consiste en reformar el pilar público me-diante el aumento de la edad de jubilación, laeliminación de las recompensas para quienes sejubilan anticipadamente y las sanciones para quie-nes se jubilan tardíamente, la reducción de losbeneficios y el establecimiento de una estructuramás uniforme para los beneficios, una tasa imposi-tiva más baja y una base tributaria más amplia. Elpróximo paso es comenzar a concretar el segundopilar, determinando la estructura regulatoria y elnivel adecuado de aportes�. �Ello se podría lograr�señala el BM� de 3 maneras: reduciendo gradual-mente el pilar público y reasignando aportes alsegundo pilar obligatorio; manteniendo relativa-mente constante el beneficio del pilar público, peroelevando la tasa de aportes para asignarlos al 2ºPilar, o iniciando de inmediato un sistema nuevo,calculando la deuda implícita y encontrando laforma de financiarlo en forma política y económica-

mente aceptable�. Destaca que en varios paíseslatinoamericanos ya se han introducido cambiosradicales como la alternativa tercera.50

El BID51 se pronuncia de modo similar: �Lasreformas pensionales de América Latina constitu-yen un avance muy importante para estabilizar losingresos durante la vejez en un contexto de rápidatransformación demográfica. Las futuras genera-ciones de los países que han introducido reformasmás completas no pasarán por la triste disyuntivade tasar prohibitivamente a sus jóvenes o financiarmiserablemente a sus mayores�.

5. La dimensión de género en laseguridad social

�Todos los seres humanos nacen libres e igua-les en dignidad y derechos y, dotados como estánde razón y conciencia, deben comportarse frater-nalmente los unos con los otros�. Art. 1ª de laDeclaración Universal de Derechos Humanos delas Naciones Unidas, 10/12/1948.

�Los derechos humanos de las mujeres y de lasniñas son parte inalienable, integral e indivisible delos derechos humanos universales� (Segunda Con-ferencia Mundial de Derechos Humanos, Viena,junio de 1993).

Sin embargo, �mientras que las mujeres y lasmuchachas constituyen la mitad de la población delmundo y un tercio de la fuerza de trabajo oficial-mente reconocida y llevan a cabo casi los 2/3 de lashoras de trabajo, reciben sólo la décima parte delos ingresos mundiales y poseen menos de una cen-tésima parte de las propiedades del mundo� 52 .

50 Envejecimiento sin crisis, op. cit.51 Lora, Eduardo; Pagés, Carmen. Hacia un envejeci-miento responsable: las reformas de los sistemas pen-sionales en América Latina. New Cork, BID, 10/2000.52 Director General de la OIT (Juan Somavía): discursodel 8 de marzo de 1999.

55

Pero, además, «las mujeres y las niñas son másvulnerables a la pobreza que los hombres. Las 2/3partes de las mujeres trabajadoras en el mundo endesarrollo se desempeñan en la economía infor-mal, la mayoría en los trabajos peor pagados�como lo destaca el Director General de OIT en lareciente 91ª. Conferencia Internacional del Traba-jo (Ginebra, 6/2003).

No obstante, �la ausencia de la dimensiónde género en seguridad social es notable ennuestra región. En el proceso de reformas a lossistemas de pensiones, el análisis de género haestado ausente y, por tanto, no ha sido un temadiscutido con la profundidad necesaria� 53 Estovale también cuando se relaciona la dimensión degénero con el envejecimiento: �Aunque en el últi-mo decenio se ha visto crecer el interés en la mujerde edad avanzada en el Canadá y EE.UU, sumundo en América Latina y el Caribe se ha man-tenido casi totalmente inexplorado�54 .

�¿Qué significa incorporar las cuestiones degénero en nuestras actividades técnicas? Sig-nifica que la OIT tome en cuenta los proble-mas relativos a la igualdad entre hombres ymujeres cuando concibe sus actividades deinvestigación, de asesoramiento y de aplica-ción operativa. Significa que las facetas degénero que hay en toda actividad sean estu-diadas sistemáticamente� 55 .

SexoConcepto utilizado para hacer referencia a las

características biológicamente determinadas, rela-tivamente invariables, del hombre y la mujer.

GeneroConcepto utilizado para las características so-

cialmente construidas que constituyen la definiciónde lo masculino y lo femenino a nivel cultural. Ubicalas particularidades de las mujeres en lo referido aroles, hábitos, socialización, salud. Puede entender-se también como la red de rasgos de personalidad,actitudes, sentimientos, valores, conductas y activi-

dades que, a través de un proceso de construcciónsocial, diferencia a los hombres de las mujeres. Setrata de una construcción social histórica, nutridacon elementos mutables en espacio y tiempo y sus-ceptible de ser modificada mediante intervenciones.Interviene en el mercado de trabajo, la educación,los medios de comunicación, la religión, el sistemapolítico, la recreación, la familia, las relaciones inter-personales, la salud, la personalidad�

Se verá algunos antecedentes al respecto.

El tema fue considerado en la Plataforma deAcción de la 4ª Conferencia Mundial de Beijing(China, 9/1995), proponiendo:- Crear sistemas de seguridad social donde no

existan, o revisarlos donde ya existan, de modode situar la Seguridad Social en igualdad de con-diciones en todas las etapas de la vida;

- Formular una estrategia nacional coordinada paraampliar el mejoramiento de los servicios de sa-lud, educación y sociales, a fin de que quienesvivan en pobreza tengan pleno acceso a ellos;

- Proporcionar apoyo a guarderías que permitancontinuar su trabajo educativo;

- Luchar contra las desigualdades en salud;- Adoptar normas que garanticen condiciones de

trabajo no discriminatorias;- Establecer mecanismos ministeriales para su-

pervisar la aplicación de reformas en salud;- Invertir en la salud de la mujer;- Cumplir leyes y promover códigos de conducta

que aseguren la aplicación de las Normas Inter-nacionales del Trabajo (NIT) de la OIT, consi-

53 Arenas de Mesa, Alberto. Equidad en las reformasestructurales a los sistemas de pensiones. CEPAL, 10/2002. El autor es PhD en Economía de Pittsburgh, Subdi-rector de la Dirección de Presupuestos, del Ministerio deHacienda de Chile.54 Sennott-Miller, Lee. La mujer de edad avanzada en lasAméricas. Problemas y posibilidades. La autora es in-vestigadora de la Universidad de Arizona y consultorade la OPS.55 Director General de OIT (Juan Somavía): discurso del8/3/1999.

56

derando el acceso a formación, ascensos, saludy seguridad social;

- Asegurar políticas de protección laboral y deseguridad social en empleos temporarios yparciales;

- Examinar políticas y programas de seguridadsocial para promover la igualdad;

La importancia de lo anterior nos introduce enel tema de la dimensión de género y su interrela-ción con los principios de la seguridad social.

Más cercanamente en el tiempo y el espacio, enla VIII Conferencia Regional sobre la Mujer enAmérica Latina y el Caribe56 y en las NacionesUnidas, los Estados se comprometieron a �pro-mover medidas que aseguren una mejor calidad devida de la mujer en todas las etapas de su vida,especialmente en su tercera edad; desarrollar es-trategias tendientes a sistemas equitativos de segu-ridad social y a promover el reconocimiento de lacontribución social y económica del trabajo no re-munerado de las mujeres, predominantemente en elhogar, e instar a los gobiernos a incluir a las mujeresque lo realizan en los sistemas de seguridad social�.

Nuevamente la Resolución de la 89ª Confe-rencia de OIT es ilustrativa al respecto, concreta-mente en tres de sus numerales:

�8.- La seguridad social debería fomentar ybasarse en los principios de la igualdad de género.No obstante, esto significa no sólo trato igualitariopara hombres y mujeres en situaciones iguales osimilares, sino también medidas para garantizar laigualdad de hecho para las mujeres. La sociedadobtiene un enorme beneficio del cuidado no remu-nerado que proporcionan las mujeres, en especiala los niños, los padres y los familiares impedidos.Las mujeres no deberían verse más tarde perjudi-cadas por el sistema por haber hecho esta contri-bución durante la edad en que podían trabajar.

9.- Dado el enorme aumento de la participa-ción de las mujeres en la fuerza laboral y el cam-

biante papel de hombres y mujeres, los sistemasde seguridad social originalmente basados en elmodelo del varón como sostén de la familia co-rresponden cada vez menos a las necesidades demuchas sociedades. La seguridad social y los ser-vicios sociales deberían concebirse sobre la basede la igualdad entre hombres y mujeres. Las medi-das que facilitan el acceso de las mujeres al em-pleo apoyarán la tendencia encaminada a conce-der a las mujeres prestaciones de seguridad socialpor propio derecho y no por ser personas a car-go. La naturaleza de las prestaciones de sobrevi-vientes debe mantenerse bajo examen y, en casode reforma, deben adaptarse disposiciones detransición apropiadas para proteger a las mujerescuyo modo y expectativas de vida se hayan basa-do en los modelos del pasado.

10.- En la mayoría de las sociedades, las con-tinuas desigualdades entre las remuneraciones dehombres y mujeres suelen afectar a los derechosde las mujeres a la seguridad social. Ello pone demanifiesto la necesidad de proseguir los esfuerzospor luchar contra la discriminación salarial y deconsiderar la posibilidad de introducir un salariomínimo, cuando todavía no exista. Cualquiera delos progenitores que se ocupe del cuidado de loshijos debería disfrutar de las prestaciones de laseguridad social previstas a tal fin. Además, cadasociedad debería considerar la posibilidad de in-troducir una discriminación positiva a favor de lasmujeres allí donde haya que hacer frente a ladiscriminación propia del sistema.�

La literatura y la realidad mundial y, en particu-lar, la latinoamericana y subregional57 , sobre este

56 Lima, febrero de 2000; y Período extraordinario desesiones de la Asamblea General de la ONU: La mujer enel año 2000: igualdad entre los géneros, desarrollo y pazpara el siglo XXI. New York, junio de 2000. Cita de FlaviaMarco en Impacto de género de la reforma de pensionesen América Latina, Seminario de la CEPAL, 3/2003.57 Recientemente en Uruguay se ha culminado una inves-tigación del ERT para FESUR sobre Mujer y seguridadsocial (agosto de 2003).

57

tema han mostrado que las mujeres tienen mayo-res restricciones para incorporarse en actividadesformales, sobre todo las mujeres que pertenecen alos estratos de bajos ingresos.

También en los trabajos informales existenocupaciones tradicionalmente consideradascomo femeninas o como masculinas (Aguirre,1988)58 . Las trabajadoras informales aparecenconcentradas en un número reducido de ocupa-ciones en las que se requiere escaso o nulocapital y que pueden realizarse en su domicilio oen su cercanía, vinculadas generalmente a losroles tradicionales tales como manualidades, te-jido, costura, preparación y venta de comida.Entre los hombres, en cambio, existe un espec-tro más amplio de modalidades de inserciónlaboral informal.

Por otra parte, muchas mujeres, sobre todolas que tienen hijos, buscan empleos con hora-rios flexibles o que ellas puedan realizar en elhogar, teniendo en cuenta la persistencia de ladivisión sexual del trabajo a nivel familiar y laescasa presencia de servicios públicos para elcuidado de los niños. Algunos estudios han mos-trado que la mayoría de las mujeres involucra-das en estos negocios no reciben remuneraciónpor su trabajo, el cual es considerado como unaobligación familiar.

Una consideración especial merece el trabajode cuidado de niños, enfermos, personas con dis-capacidad y ancianos, realizado a familiares o aotras personas, por dinero o como intercambio defavores. Es un trabajo que no es conceptualizadocomo tal en las estadísticas oficiales, pero que esdestacado en los países europeos por una cre-ciente literatura y legislación; mientras entre losafricanos se llega a decir que, por estas activida-des, las mujeres pueden ser consideradas comoagentes prestadores de seguridad social.

Como primera conclusión, respecto de lasmujeres, es menor pero creciente participación la-boral, el mayor desempleo con menor protección,la mayor informalidad, el menor salario aunque conreducción de la brecha y un menor nivel de cotiza-ción, la alta variación de la participación y del des-empleo según el nivel educativo son algunas de lasconclusiones de los estudios presentados reciente-mente en la CEPAL. Y junto a ello, la importanciadel estudio y la investigación de la dimensión degénero en los procesos de reforma de la seguridadsocial, en particular en pensiones y en salud, serefuerza, ya que, al no considerar explícitamentedicha dimensión, así como el impacto de la transi-ción demográfica, la calidad de vida saludable y elenvejecimiento, e incluso el costo fiscal de las refor-mas -concentrado significativamente en las mujereses factible que se pueda errar en los cálculos.

58 Las trabajadoras informales. Montevideo, CIEDUR,1988 (Serie Mujer y Trabajo).

58

Los antecedentes modernos de la integra-ción en la región se ubican en los años �60 y �70con la ALALC (Asociación Latinoamericana deLibre Comercio), el Pacto Andino, el MercadoComún Centroamericano y la CARICOM (Co-munidad del Caribe), bajo el influjo del modelosustitutivo de importaciones; en los �80 surgen laALADI, y el PICE entre Argentina y Brasil, du-rante un período considerado de transición; en los�90, con la �Iniciativa de las Américas�, se suscri-be el Tratado de Libre Comercio (TLC), se po-tencia la integración centroamericana, la Comuni-dad Andina y la CARICOM y surgen el G-3(Colombia-México-Venezuela) y, especialmentepara esta subregión, el MERCOSUR.

La Iniciativa para las Américas de 1990 surgecomo propuesta para estimular el flujo comercial através de acuerdos �marco� para abrir los merca-dos, incrementar la inversión extranjera y reducirel endeudamiento externo en el marco de la libera-lización de las economías. Posteriormente, en laCumbre de las Américas en Miami (1994), serefuerza este proceso, y George Bush padre anun-cia el ALCA.

Últimamente, y en particular en la reunión deJefes de Estado y de Gobierno de Quebec (Cana-dá, 2001) y en la Conferencia Internacional sobreFinanciación para el Desarrollo (Monterrey, Méxi-co, 2002), se dice, sin embargo, que el librecomercio no es el único objetivo del proceso deintegración, sino que también lo son el fomento dela justicia social, el desarrollo del potencial huma-no, la dimensión social en la estructura de la �go-bernanza� de la economía global y el reforzamien-to de la OIT.

Y más recientemente, en junio de 2003, elGrupo Mercado Común del MERCOSUR, reuni-do en Asunción, integrado por los representantesde los gobiernos (incluyendo los nuevos gobiernos

V. INTEGRACION Y NORMAS INTERNACIONALES

de Lula y Kirchner), resolvió aprobar la recomen-dación de la Comisión Socio-Laboral que priorizael tema del empleo en las instancias institucionalesde la subregión y, a la vez, aprobar la realización deuna Conferencia sobre el empleo, a realizarse enocasión del 13er. aniversario del Tratado de Asun-ción, el 26/3/2004. Igualmente, en la misma Comi-sión Sociolaboral tripartita, se resolvió que en el2004 se analizara la protección social a partir dedos Memorias: una sobre la seguridad social, y otrasobre la protección de los desempleados.

Seguidamente se verá más en detalle este pro-ceso y sus instituciones, así como la problemáticalaboral y social, la migración y otros aspectosrelacionados.

1. El Tratado de Asunción

El Tratado de Asunción59 establece que elMercado Común del Sur - MERCOSUR, impli-ca, entre otras cosas, �la libre circulación de bie-nes, servicios y factores productivos entre lospaíses� (art. 1º). Ello refleja los objetivos de unproceso de integración que aspira a ser un merca-do común, es decir: apertura de las fronteras parael traslado de capitales, bienes, servicios y perso-nas. Referido a la libre circulación de trabajado-res, razones éticas y sociales imponen un tratoespecífico de dichos aspectos, estando en juego,por lo tanto, las condiciones de trabajo y de vidade los trabajadores y de sus familias, incluida laseguridad social, en los países de la región.

Para un correcto análisis de la libre circulaciónde trabajadores y por ende, de la seguridad so-cial, resulta insoslayable ubicar previamente el temaen el marco actual de los procesos de integración,prioritaria y obviamente, el del Mercosur.

59 26 de marzo de 1991.

59

2. El proceso de integración y ladimensión social

a) Estado actual del MERCOSUR

El proceso de integración atraviesa indudable-mente un período por demás crítico, por lo menoshasta el 2002, pero aparece como en proceso derevitalización política en el 2003. Aparecía seria-mente cuestionado, fundamentalmente a conse-cuencia de las políticas y actitudes de los gobier-nos signatarios del Tratado de Asunción. Cabepreguntarse: ¿Era o es un fracaso definitivo o sólose trata de una coyuntura desfavorable? ¿Se habíao se ha frustrado el proceso de integración y elMercosur en sí mismo, o se trata del fracaso delmodelo con el que se llevó adelante, y/o de laspolíticas nacionales implementadas por los paísesdel bloque, hasta ahora?

Al respecto, se destaca la ausencia de coordi-nación de las políticas macroeconómicas; las polí-ticas cambiarias de sobrevaluación; y, los com-promisos que vienen siendo asumidos en funciónde acuerdos externos de naturaleza exclusivamen-te comercial, principalmente el ALCA. La no exis-tencia de políticas de integración macroeconómi-ca revela un bajo nivel de institucionalidad, connotoria ausencia de organismos supranacionales:aspectos claves, al momento de analizar y adop-tar los correctivos y soluciones necesarias, para elrelanzamiento del proceso integracionista.

Es en este marco, �donde se ha priorizado locomercial y lo financiero, aspectos en los que seha acentuado la ausencia de políticas sociales�,donde debe ubicarse a la seguridad social, la queha respondido, en términos generales, a dichaconcepción economicista.

El déficit democrático del MERCOSUR esapreciable claramente en dos aspectos:- el notorio predominio de los Poderes Ejecutivos

sobre el resto de los poderes del Estado, funda-mentalmente respecto de los parlamentos, los

que sólo tienen competencias consultivas a tra-vés de la Comisión Parlamentaria Conjunta.

- la dependencia del Grupo Mercado Común(donde predominan los poderes ejecutivos) res-pecto de los organismos que tratan la temáticasocial, lo cual repercute negativamente para laspolíticas sociales en general y sobre la seguridadsocial en especial.

La hipótesis de este trabajo, respondiendo alas preguntas antedichas, es que, más que el fraca-so del proceso y del Mercosur en sí, se está o seestaba ante la frustración de la forma y del modelocon el que fue abordado y desarrollado, combina-da con el fracaso de las políticas nacionales desa-rrolladas en los distintos países. En el año 2003,los nuevos gobiernos en Argentina y Brasil permi-ten alentar una esperanza diferente. Pero resultadifícil analizar la situación en medio del proceso,por lo cual se avanza simplemente en anteceden-tes y reflexiones a debatir.

El Mercosur debe ser un fenómeno multidi-mensional: económico, social y cultural, y comotal debe ser abordado, habiéndose priorizado hastael presente, lo comercial� financiero, que ha traídocomo consecuencia, entre otras, la actual etapacrítica del Mercosur. Por otra parte, resulta im-portante destacar que �integración� no es �fusión�ni �federación�, ni significa la desaparición de laindividualidad nacional.

b) La perspectiva del ALCA

A lo anterior cabe agregar el desafío que plan-tea el Area de Libre Comercio para las Américas(ALCA), tema cuya discusión está y seguirá es-tando cada vez más presente en los próximosaños en la agenda de la región. Enunciado comoproyecto por George Bush padre durante su man-dato, en diciembre de 1994, en la Cumbre de lasAméricas realizada en Miami, Bill Clinton comoPresidente de EE.UU. propone su creación. Suvigencia está prevista para el 2005, según ratificóBush hijo en la cumbre de Quebec (2001).

60

El debate acerca de la vinculación entre nor-mas laborales y normas comerciales no es nuevo.La nueva realidad política lo ha relanzado y pro-fundizado. Un elemento no menor a ser conside-rado surge del hecho de la desaparición de una delas importantes dificultades que entorpecían el pro-ceso, esto es: la falta de autorización al presidentede EE.UU. para negociar el acuerdo. Una iniciati-va del representante comercial de la administra-ción Bush desembocó finalmente en que el Con-greso le diera lo que se conoce como la �Potestadpara Promover el Comercio� TPA (Fast Track),lo cual acelera la consideración del tema.

El ALCA está planteado como �zona de librecomercio�, y no de integración, para 800 millonesde personas en 34 países de toda América. Sinperjuicio de que se pueda expresar que es sólouna etapa hacia un proceso más amplio, por elmomento ello no se aprecia. De acuerdo a laexperiencia regional de los últimos años, puedesuponerse que esta �zona de libre comercio� ven-drá asociada a desregulación, reducción de cos-tos laborales y derechos sociales, y crecimientode la deuda externa60 .

Por otra parte, no debe escapar al análisis deltema el hecho de que se trata de un procesoasimétrico, considerando las notables desigualda-des entre el desarrollo de algunos países y elsubdesarrollo de otros.

Debe considerarse expresamente la influenciaque ejerce EE.UU. y el enorme poder de lasempresas trasnacionales, al evaluar las contradic-ciones que se generarán entre el ALCA tal cual seplantea, y otros procesos de integración regional,o subregiónal, como el Mercosur.

El ALCA, liderado incuestionablemente porEE.UU., estará dominado por el TLCAN. Estebloque aportará más del 85% del PBI del ALCAy casi un 90% del comercio, correspondiéndoleal Mercosur apenas un 10% del PBI hemisféricoy aproximadamente el 6% de los flujos comer-

ciales totales, distribuyéndose el porcentaje res-tante entre el Caribe, los países andinos y lospaíses centroamericanos.

También debe destacarse como un factor quecontribuye a la generación de incertidumbre, con-tradicciones y cuestionamientos deriva de la formapoco democrática y carente de transparencia conque se está negociando este proceso (al igual queel proceso de discusión del Mercosur), tornandomás dificultoso y preocupante el futuro. Stiglitz61

señala: �La sociedad civil debe exigir que se ledigan cuáles son todas las alternativas para poderelegir lo que le convenga a la mayoría. No sepuede dejar todo a los expertos, porque ellos venel mundo desde su perspectiva y esto no siemprecoincide con lo mejor para la mayoría�.

Un tratado tan fundamental para el destino deestas sociedades se negocia en medio del desco-nocimiento, en negociaciones que no son accesi-bles para la sociedad y tampoco para los parla-mentarios. Lo cual es preocupante ya que, en lospaíses en general, los tratados internacionales sóloentran en vigor después de su ratificación parla-mentaria. Hasta el momento sólo se ha conocidouna versión del texto en borrador, con correccio-nes hechas por los negociadores, sin indicar dequé gobierno procede cada una de ellas, connotorias contradicciones en el texto.

Por otra parte, están funcionando los Gruposde Negociación sobre los más diversos temas:servicios, inversiones, compras del sector público,acceso a mercados, agricultura, derechos de pro-piedad intelectual, subsidios, legislación antidum-ping y derechos compensatorios, política de com-petencia y solución de diferencias. Como se ve, unamplísimo espectro que incluye temas fundamen-tales de protección social, como se propone en el

60 Véase Aspectos Económico�Sociales.61 Joseph Stiglitz, ex vicepresidente del Banco Mundial yjefe de sus economistas, asesor de Clinton durante supresidencia, Premio Nobel de Economía 2001.

61

borrador del Acuerdo sobre Servicios, incluyen-do �sin distinciones a todos los sectores�, lo cualpermite facilitar el acceso a las empresas transna-cionales, por ejemplo, en el área de la salud,hospitalaria, del cuidado de ancianos, de la asis-tencia social, de los seguros, etc. Las experienciasdel GATS (Acuerdo General sobre el Comerciode Servicios) y de la OMC (Organización Mun-dial del Comercio), donde se mercantiliza los ser-vicios con fines lucrativos como una de las preten-siones de los países desarrollados para sus em-presas, son aleccionadoras.

En función de ello, es necesario el levantamien-to del secreto de las negociaciones, el respeto alos parlamentos y a su rol como futuros definido-res del acuerdo y controladores de los ejecutivosde sus países, abriendo también el debate públicocon las organizaciones sociales y considerandosus opiniones antes de resolver.

No obstante, recientemente merece destacarse:- la Declaración de los presidentes sudamerica-

nos reunidos en Guayaquil 62 , donde se enfatizala importancia de las negociaciones entre CANy MERCOSUR, reiterando que �es impres-cindible concluirlas en el presente año, forta-leciendo de este modo su capacidad negocia-dora en otros procesos de negociación, par-ticularmente el ALCA�;

- la Resolución de la Asamblea del ParlamentoLatinoamericano (Parlatino) del 8 de noviembrede 2002, donde se crea una �Comisión de segui-miento de las negociaciones y la comunicacióninformatizada�, coordinada respecto de los 22congresos nacionales, porque �los parlamen-tos de la región están al margen de las nego-ciaciones que conducen los gobiernos y luegoreciben tratados que deben aprobar, sin unconocimiento previo de sus cuestiones�63;

- Las actividades de la �Campaña Continentalcontra el ALCA�, �campaña promovida por laAlianza Social Continental (ASC) y diversascentrales subregionales (como la CCSCS) ynacionales y por varias ONGs�, como las rea-

lizadas a nivel regional en Ecuador, Cuba,México y en el Foro de Porto Alegre y la crea-ción de comités nacionales en varios países,promoviendo movilizaciones, difusión del temay consultas a la sociedad.

Por otra parte, un reciente estudio de la CE-PAL64 destaca que, �ante el turbulento entornoregional e internacional y las limitaciones delas respuestas puramente nacionales, varias delas agrupaciones subregionales de integraciónhan tomado importantes medidas�, entre lascuales destaca la propuesta de lograr mayor coor-dinación en la Comunidad Andina, el proyecto deunión monetaria del CARICOM, etc.

Más allá de lo que efectivamente pueda concre-tarse, particularmente en lo social y específicamen-te en protección social, debe diseñarse una estra-tegia. A este respecto, la Resolución del encuentrosindical del Cono Sur en São Paulo, en su numeral7, señala: �Es fundamental la integración de los paísesde la región en un sentido integral que contemple unconcepto de integración total (económico, social,cultural, ambiental, político, etc.). Por lo tanto deacuerdo a esta concepción, rechazamos enfática-mente el ALCA, ratificando la plena vigencia delMercosur u otro ámbito regional, rechazando elmodelo economicista utilizado hasta ahora�.

3. La seguridad social y la integración

Es en el marco antedicho que se consideradebe analizarse la seguridad social y el libre des-plazamiento de un país a otro de personas engeneral, y de trabajadores en particular. El despla-

62 II Reunión de Presidentes de América del Sur, Guaya-quil, 2/8/2002: �Consenso de Guayaquil sobre Integra-ción, Seguridad e Infraestructura para el Desarrollo�.63 Presidente del Parlatino, electo en la 19ª AsambleaOrdinaria, 11/02, diputado brasileño Ney Lopes.64 Situación y perspectivas. Estudio económico de Amé-rica Latina y el Caribe. Santiago de Chile, CEPAL, 2002.

62

zamiento genera una situación de inseguridad, res-pecto de la cual debe existir una preocupaciónespecial a efectos de conseguir la más adecuadaprotección. Tal inseguridad se agrava al no existiren todos los países la misma concepción ni lasmismas soluciones en lo que tiene que ver con losperíodos de residencia, las cotizaciones, los pe-ríodos de trabajo, las exigencias probatorias, elnivel de prestaciones, etc.

Este intrincado y heterogéneo panorama esnecesario abordarlo con mentalidad abierta y rea-lista, fundamentalmente por dos motivos:- por una elemental razón de eficiencia, dado que

la acumulación y repetición de derechos origi-naría un verdadero derroche de fondos de laseguridad social, lo cual ocasionaría pérdida dederechos sociales, cuestionando su esencia;

- porque no se estaría favoreciendo sino obstacu-lizando el libre desplazamiento de las personasen general y de los trabajadores en particular.

Las formas de abordar la seguridad social enlos procesos de integración pueden ser tres, dosde las cuales subordinan lo social a lo económi-co-financiero:- El enfoque que ignora la seguridad social: el

Tratado de Asunción es un buen ejemplo deello, pues apenas existe una referencia (dospalabras) respecto de la justicia social, siendológico así que el tema no apareciera en la agen-da de discusión;

- El enfoque que enfatiza que los costos labora-les y las cargas sociales son un obstáculo parael proceso de integración: al respecto, sucedióque, en los primeros tiempos del Mercosur,cuando en el entonces Sub-Grupo Nº 11 deRelaciones de Trabajo, Empleo y SeguridadSocial se trató el tema, una serie de datos ilus-trativos, principalmente a través de un estudiofinanciado por el Banco Interamericano deDesarrollo (BID), demostró que no eran di-chos costos los principales obstáculos.

- El enfoque que define como objetivo funda-mental de los procesos de integración la pro-

tección social, la misma que tiende a atenuarlos impactos sociales negativos que tales pro-cesos puedan originar. En este mismo enfoque,la seguridad social forma parte del desarrollo,entendiendo a éste como económico y socialunívocamente.

a) Seguridad social, migración y librecirculación de trabajadores

En un ámbito regional, donde coexisten lógicasnacionales y regionales junto a intereses sectoria-les, a la vez nacionales y regionales, muchas vecesenfrentados, e influyendo simultáneamente aspec-tos tan contradictorios como la preservación delas soberanías nacionales y la necesidad de reafir-mación de la internacionalidad y supranacionali-dad, la Coordinadora de Centrales Sindicales delConosur (CCSCS) ha sostenido que lo que hafracasado es el modelo y no la integración en símisma, pronunciándose por el apoyo a la integra-ción en marcha, por el fortalecimiento políticoregional del Mercosur, por el rechazo a la formaen que la misma se procesa y en pro de losobjetivos sociales. Consecuentemente con ello, haparticipado activamente desde el principio en elMercosur, tratando de atenuar el acentuado défi-cit democrático y la debilidad de la dimensiónsocial. Ello respondía a la estrategia adoptada porlas centrales sindicales frente al hecho de que lostemas sociales, la seguridad social incluida, se losanalizaba en ámbitos diversos.

La libre circulación de los trabajadores se debeanalizar a partir del enfoque que supone conside-rarlos como personas y no como recursos ofactores productivos. Existe el derecho funda-mental de poder circular libremente y el derecho ano emigrar por razones de necesidad. Muchasveces se concibe la libre circulación como un actonecesario para conseguir empleo en otro país oregión. El enfoque de este trabajo parte del hechoesencial de que cada quien elige el lugar de resi-dencia que le plazca, en un acto de libertad y node necesidad. Por ello, la seguridad social debe

63

ser concebida, a estos efectos, como un instru-mento que amortigüe las consecuencias negativasque el proceso de integración puede originar, yque contribuya a la redistribución de la riquezacon justicia social. Así se estaría cumpliendo conel doble objetivo de la libre circulación: el trasladosin restricciones y como consecuencia de un actode libertad y no de necesidad.

En este sentido y ante la perspectiva delALCA, preocupa por ejemplo que �los paísesdesarrollados invocan sus leyes de migracionescomo argumento para no aceptar que una em-presa originaria de un país periférico que realizaservicios de construcción pueda ofrecerlos den-tro de su territorio con su propio personal, mien-tras pretenden una apertura total a la actividadde sus profesionales, asesores y ejecutivos enaquellos países�65 .

b) Herramientas y ámbitos de la integraciónen seguridad social

En el ya célebre libro �La Seguridad Socialen las perspectivas del año 2000�66 se reco-mendaba continuar la acción internacional paraampliar la red de acuerdos bilaterales o multilate-rales y para mejorar la coordinación de los di-versos sistemas nacionales, compatibilizándolos,ya sea alineando las disposiciones nacionales conlas internacionales sobre seguridad social o sus-cribiendo instrumentos regionales encaminados atal fin.

Se considera imprescindible considerar el con-traste que existe en la región y subregión entre elconjunto de declaraciones, acuerdos, convenios ypactos, y la aplicación de los mismos. De ahí queresulta ineludible la exigencia de cumplimiento delas obligaciones contraídas por los Estados.

b.1) Ámbito Internacional: OIT

La OIT es uno de los ámbitos fundamentalesde actuación.

Se plantea la ratificación de los Conveniosprincipales de seguridad social aprobados porla OIT, que es tripartita, e incluidos en la listaprioritaria establecida por su Consejo de Admi-nistración, también tripartito:

102, sobre seguridad social (norma mínima), 1952;118, sobre igualdad de trato (seguridad social),1962;121, sobre prestaciones en caso de accidentesde trabajo y enfermedades profesionales, 1964;128, sobre prestaciones de invalidez, vejez ysobrevivientes, 1967;130, sobre asistencia médica y prestaciones mo-netarias de enfermedad, 1969;157, sobre conservación de derechos en mate-ria de seguridad social, 1982;168, sobre fomento del empleo y proteccióncontra el desempleo, 1988; y183, sobre protección de la maternidad, 2000.

Y no hay que dejar de lado los Conveniosfundamentales de la OIT, señalados como tales enla �Declaración relativa a los principios y derechosfundamentales en el trabajo y su seguimiento�67 :

87, sobre la libertad sindical y la protección delderecho de sindicación, 1948;98, sobre el derecho de sindicación y de nego-ciación colectiva, 1949;29 y 105, sobre el trabajo forzoso, 1930, ysobre la abolición del trabajo forzoso, 1957;138 y 182, sobre edad mínima, 1973), y sobrelas peores formas de trabajo infantil,1999;100, sobre la igualdad de remuneración, 1951;111, sobre la discriminación (empleo y ocupa-ción),1958.

En el siguiente cuadro, se observa cómo hansido ratificados en los 5 países del Cono Sur losantedichos Convenios principales de seguridadsocial y los Convenios fundamentales de la OIT :

65 Revista del Sur, nov.-dic. de 2002.66 OIT, 2000.67 Adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajoen su 86ª Reunión, Ginebra, junio de 1998.

64

Los únicos convenios principales ratificadospor los 5 países son los Nº 29, 100, 111 y 182(éste es el convenio que recientemente ha recibidola más rápida ratificación en general por los miem-bros de la OIT en el mundo). El 102, normamínima de seguridad social, no está ratificado porninguno, a 51 años de su vigencia; el 121, el 128 yel 130, que se refieren a las principales prestacio-nes de seguridad social, ha sido ratificado sólo porUruguay; el 118, sólo por Brasil y Uruguay; y el168, sólo por Brasil.

En América Latina, el Convenio 102 está ratifi-cado sólo por 7 países, ninguno de la subregión:Bolivia, Costa Rica, Ecuador, México, Perú yVenezuela; el 128 ha sido ratificado sólo por trespaíses de América Latina: Ecuador, Venezuela yUruguay (único del Cono Sur).

Uruguay es el país con más convenios ratificados,también en general (101); Chile es el que tiene menosratificaciones de estos 16 Convenios principales(en general tiene 59); y Paraguay es el que menosConvenios ha ratificado en general (35). Argenti-na tiene 70 Convenios ratificados; y Brasil, 86.

No se puede dejar de mencionar la existenciade otros ámbitos internacionales, además de laOIT, en los que se adopta o ratifica, según loscasos, Tratados, Pactos o Declaraciones que in-cluyen a la seguridad social.

Por ejemplo, para la clasificación del Indice deDesarrollo Humano, se considera:- la Convención internacional sobre la elimina-

ción de todas las formas de discriminación ra-cial (1965);

- el Pacto internacional de derechos civiles y po-líticos; y el Pacto internacional de derechos eco-nómicos, sociales y culturales (ambos de 1966);

- la Convención sobre la eliminación de todas lasformas de discriminación contra la mujer (1979);

- la Convención contra la tortura o penas crueles,inhumanas o degradantes (1984); y

- la Convención sobre los derechos de los ni-ños (1989).

Todos estos Pactos y estas Convenciones in-ternacionales están ratificados por los 5 países delCono Sur (con excepción de Paraguay que hafirmado pero no ratificado la Convención sobre laeliminación de todas las formas de discriminaciónracial, de 1965).

b.2) Convenios internacionales de la OITrelativos a género

Sobre la igualdad de oportunidades y de trato:Nº 100 sobre la igualdad de remuneración,1951; ratificado por los 5 países.

Cuadro 24Convenios de la OIT ratificados

País Miembro TCR* Principales convenios ratificados

OIT desde

Argentina 1919 70 29 87 98 100 105 111 138 182

Brasil � 86 29 98 100 105 111 118 138 168 182

Chile � 59 29 100 111 182

Paraguay � 3568 29 87 98 100 105 111 182

Uruguay � 101 29 87 98 100 105 111 118 121 128 130 138 182

* Total de convenios ratificados.

68 Miembro de la OIT entre 1919 y 1937, y desde 1956.

65

Nº 111 sobre la discriminación (empleo y ocu-pación), 1958; también ratificado por los 5países (estos dos convenios están incluidosentre los 16 principales de la OIT: véase cua-dro 20, arriba).Nº 156 sobre los trabajadores con responsabi-lidades familiares, 1981; ratificado por Argen-tina, Chile y Uruguay69 .

Sobre el trabajo de las mujeres:Nº 103 (1952) revisado por el Nº 183 (2000)sobre la protección de la maternidad; ratificadoel Nº 103 por Brasil, Chile y Uruguay; ningunoha ratificado el reciente Convenio Nº 183.Nº 89 (1948) sobre el trabajo nocturno (muje-res); ratificado por Brasil y Paraguay.Nº 45 (1935) sobre el trabajo subterráneo (mu-jeres); ratificado por Argentina y Brasil.

b.3) Convenio multilateral e iberoamericanode seguridad social

En 1996, nacido el Sub-Grupo de Trabajo Nº10, se concretó el proyecto de Acuerdo Multila-teral de Seguridad Social, hoy ratificado por losgobiernos de Brasil, Uruguay y Argentina, y enestudio en Paraguay.

A continuación, se destaca los aspectos sus-tanciales del mismo:

Prestaciones comprendidas (ámbito material):de vejez, edad avanzada, invalidez y muerte (art.9, inc.1); y, de salud (art. 6, inc. 1 y 2), siempreque se cumplan dos condiciones: que se trate detraslado temporal del trabajador al territorio deotro Estado y que la entidad gestora del Estado deorigen autorice el otorgamiento de la prestación.

Principios sustanciales: recogiendo los prin-cipales principios en la materia, se destaca que elelemento básico fundamental para el reconoci-miento de los derechos de seguridad social a lostrabajadores es que presten o hayan prestadoservicios en cualquiera de los Estados firmantes

del Acuerdo (art. 2, inc.1), debiendo residir ade-más en uno de ellos(art. 2, inc. 2):- Ley del lugar: aplicación a la situación de la ley

del lugar donde se desarrolló la actividad.- Igualdad de trato: entre nacionales y extranjeros

(con la limitación de haber cotizado 12 meses).En el Título II, art. 2, se define que, respecto delos trabajadores que presten servicios en cual-quiera de los Estados firmantes así como de susfamiliares y asimilados, se les reconocerá losmismos derechos y obligaciones que a los na-cionales de dichos Estados (art. 1, inc.1).

- Conservación de los derechos adquiridos: aque-llos derechos que ya han ingresado como dere-chos de los beneficiarios.

- Totalización de períodos; derechos en vías deadquisición: totalización de los períodos de se-guro o de cotización, lo que repercute en losderechos que están en vías de adquisición. Des-de el punto de vista técnico, este principio dasolución a los problemas que se suscitan cuandoun trabajador se desplaza de un país a otro ytiene derecho a prestaciones aún no configura-das definitivamente, pero que están en vías deserlo. A tales efectos, en el proyecto se recogeel principio de seguro o de cotización (las dosposibilidades): si se cumple con una de las dosposibilidades, en cualquiera de los Estados fir-mantes se considerará para la concesión de lasprestaciones de vejez, edad avanzada, invalidezy muerte (Art. 7, inc.1), con la limitación de que,si se tiene una cotización menor a 12 meses en

69 La aprobación de estos convenios marcó un giro en lasactitudes tradicionales de la OIT relativas a la función dela mujer y supuso el reconocimiento de que las responsa-bilidades familiares incumben no sólo a las trabajadorassino también a la familia y a la sociedad. En 1975, en la 60ªConferencia Internacional del Trabajo, surgió un nuevoconcepto: �La protección de las trabajadoras se ha basa-do en el principio de que debe proteger a las mujeres delos riesgos inherentes a su empleo y profesión en lasmismas condiciones que los hombres y de acuerdo conlas mismas normas que se aplican a éstos� (Bertranou, F.;Arenas de Mesa, A. Ed. Protección social, pensiones ygénero. OIT, 2003).

66

alguno de los Estados, éste podrá no reconocertal período de cotización, sin perjuicio de queese mismo período sea computado por los de-más Estados (art. 7, inc. 2).

- Prorrateo de prestaciones: es sumamente cues-tionable que se trata de este aspecto como deun principio. Pero, más allá de la discusión, locierto es que el proyecto recoge el principio deque, en aquellos casos en que el beneficio se fuegenerando en distintos países, la distribución delos costos de la prestación a concederse debedividirse a prorrata del tiempo trabajado en cadaEstado signatario del convenio (art. 7, inc. 1);

- Sistemas de Ahorro Individual: como conse-cuencia de la introducción en Argentina y Uru-guay de los regímenes denominados de capita-lización o ahorro individual, el convenio deter-mina que el Acuerdo es aplicable a los trabaja-dores afiliados a dichos sistemas, a efectos de laobtención de las prestaciones de vejez, edadavanzada, invalidez y muerte (art. 9, inc.1). A lavez, se establece mecanismos de transferenciade los fondos, determinándose que la oportu-nidad para ello será cuando el interesado acre-dite el derecho (art.9, inc. 2). Por último, seestablece que las administradoras de fondos depensión y las aseguradoras, están obligadas adar cumplimiento al Acuerdo.

Comisión Multilateral Permanente: se creaesta Comisión con las funciones de verificar laaplicación o cumplimiento del convenio; interpre-tar y resolver divergencias, sin perjuicio de laaplicación de los mecanismos reguladores exis-tentes en el Mercosur; asesorar a las autoridadescompetentes; proyectar modificaciones, amplia-ciones y normas complementarias; y otras.

Suscripción del convenio por otros Estados:pudiendo un convenio ser �cerrado�, o sea noestar sujeto a ser suscrito por otros Estados, o�abierto� a la posibilidad de que otros países losuscriban, se establece una solución intermedia:otros países lo pueden suscribir, pero a condiciónde que ingresen al Mercosur.

Ratificaciones: en la reunión celebrada enGramado, Brasil, en agosto de 1996, ratificadaen Brasilia en los meses subsiguientes, se decidióque era necesaria la unanimidad de ratificacionespor parte de los Estados miembros del Mercosurpara que el convenio entrara en vigencia. Conse-cuentemente, el mismo entra a regir desde elprimer día del mes subsiguiente a la fecha deldepósito del último instrumento de ratificación(art. 17, inc.1).

Si bien el convenio no innova demasiado ycontiene carencias respecto de otros conveniosexistentes en la región, tanto bilaterales, comomultilaterales, o internacionales como los que sur-gen de la propia OIT, se considera sumamenteimportante contar con un instrumento específica-mente regional, donde se ha reafirmado la vigenciadel Mercosur, pese a que resulte cuestionable queluego de la firma por los cuatro países signatariosdel Tratado de Asunción, el mismo no sea ratifica-do o no sea sometido a la consideración de losórganos competentes en los ámbitos nacionalesrespectivos (se ha señalado la no aprobación aúnpor Paraguay).

El Convenio Iberoamericano de SeguridadSocial constituye un hito dentro de los conveniosinternacionales en la región, firmado el 26 de ene-ro de 1978 en Quito por 15 países70 . En general,tiene los mismos contenidos y principios del Multi-lateral del Cono Sur ya enumerados. Paralela-mente, se firmó el Convenio de Cooperación Ibe-roamericana (referido a intercambios de informa-ción y experiencias, colaboración financiera y ase-soramiento mutuo). Ambos Convenios están vi-gentes, y han sido ratificados por la casi totalidadde los países. Este Convenio Iberoamericano deSeguridad Social permite, por simple acuerdo ad-ministrativo ratificado por decreto del Poder Eje-cutivo, la concreción de un acuerdo bilateral, sien-

70 Argentina, Bolivia, Costa Rica, Chile, República Domi-nicana, Ecuador, España, El Salvador, Guatemala, Hondu-ras, Panamá, Perú, Nicaragua, Venezuela y Uruguay.

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do en general más rápido de ratificar que losconvenios que requieren aprobación legislativa (loque generalmente significa aprobación por las dosCámaras, promulgación, publicación, etc.).

b.4) Convenios bilaterales

Es uno de los ámbitos prioritarios, el de lasrelaciones bilaterales, en el que se torna impres-cindible exigir la aceptación y el cumplimiento delos convenios bilaterales o multilaterales existen-tes, hecho que en el Mercosur no se da, existien-do diferencias en tal sentido en los diversos paí-ses, no sólo en la forma de encarar el tema, sinotambién en el grado de cumplimiento de lasobligaciones contraídas.

Un estudioso del tema en Uruguay, J. Dieste,señala que �en lo que refiere a Uruguay, por ejem-plo, no es casual que desde 1974 hasta hoy sehaya suscrito todos los tratados bilaterales deseguridad social que están en vigor en nuestropaís�. Y concluye en que �esta concentración deconvenios en el tiempo no es una peculiaridaduruguaya, sino un fenómeno general�. Reciente-mente, en junio de 2003, Uruguay firmó con Perú

un convenio bilateral, completando así con la tota-lidad de países sudamericanos este mecanismo.

En todos los casos, dichos convenios implicanacumulación de años de servicios en ambos paí-ses, pago de pasividades sin quitas ni retenciones,gestiones y solicitudes de jubilación y trasladostemporarios de trabajadores para ambos paísesfirmantes (en este último ítem, con excepción delbilateral con Chile).

Uruguay tiene convenios bilaterales con los otros4 países de la subregión: con Argentina y Para-guay, vigentes desde 1976 (leyes 14.374 y14.474); con Brasil, desde 1980 (ley 14.895);con Chile, desde 1982, renovado desde el 1° deagosto de 1997, de acuerdo a los nuevos sistemasreformados de ambos países.Argentina tiene convenios bilaterales con Uru-guay, Brasil y Chile.Brasil los tiene con Uruguay, Argentina, Chile yParaguay.Chile con Uruguay, Argentina y Brasil.Paraguay solamente con Uruguay y Brasil.

En el siguiente cuadro se aprecia lo antedicho:

b.5) Ámbito subregional

La Seguridad Social, en lo que refiere al MER-COSUR, ha sido tratada en el Sub-Grupo deTrabajo Nº 10, Empleo y Seguridad Social (SGTNº 10), Sub-Comisión Nº 1, la que cobró impulso

Cuadro 25Convenios Bilaterales de seguridad social

Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay

Argentina X X XBrasil X X X XChile X X XParaguay X XUruguay X X X X

nuevamente a partir de la reunión de Montevideode noviembre de 2001.

Estuvo incluida la seguridad social en el Pro-yecto de Carta Social presentada a los entoncesPresidentes de los cuatro países en diciembre del

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�93; así como en el proyectado Protocolo Socio-Laboral que se analizó en el SGT 10 entre losaños 1996 y �98. En 1996 se aprobó el ConvenioMultilateral de Seguridad Social, como se ha di-cho, aún pendiente de ratificación por Paraguay.Finalmente, la seguridad social figura en el art. 19de la Declaración Presidencial Socio-Laboraldel Mercosur (DSL), adoptada en diciembre de1998 en Río de Janeiro. La Declaración no sólose refiere al concepto global de la seguridad so-cial, sino que menciona también el fomento delempleo y la protección de los desempleados, enlos artículos 14 y 15, respectivamente.

Importa resaltar una interesante propuesta queel 24 de marzo de 1993 presentó la OIT al SGT10, en la ciudad de São Paulo, y que en su partemedular plantea la �creación, como organismoad-hoc del Tratado de Integración, de una Comi-sión Mixta de Enlace, integrada por especialistas,administradores y legisladores, así como de lascentrales sindicales y asociaciones empresariales

de los cuatro países, que estudien y proponganuna compatibilización de los períodos de califica-ción y beneficios básicos que se reconocen yotorgan en cada país miembro�. Indudablemente,una alternativa a tener en cuenta para el futuro,máxime considerando el déficit democrático alque se ha hecho referencia reiteradamente en elpresente trabajo.

Como se ha señalado, en junio de 2003 elGrupo Mercado Común del MERCOSUR reuni-do en Asunción resolvió aprobar la Recomenda-ción de la Comisión Socio-Laboral que prioriza eltema del empleo en las instancias institucionales dela subregión, y a la vez resolvió aprobar la realiza-ción de una Conferencia sobre el Empleo, a reali-zarse en ocasión del 13er. Aniversario de la insti-tución en el 2004. Igualmente, en la misma Comi-sión Sociolaboral tripartita se resolvió que en el2004 se analizará la protección social a partir dedos Memorias: una sobre la seguridad social, yotra sobre la protección de los desempleados.

69

1. Grandes tendencias mundialesy regionales71

Los países de la región han desarrollado en losaños �80 y profundizado en los años �90 modelossimilares en cuanto a su estructura de desarrollo ya las políticas económicas aplicadas, más allá dediferencias de instrumentación y aceleramiento.

Estos modelos son conocidos como los mo-delos del �Consenso de Washington� princi-palmente impulsados por el Banco Mundial, yaque allí se sistematizaron las principales reco-mendaciones de política económica para los paí-ses dependientes. Dichas �recomendaciones� lue-go fueron impulsadas bajo la denominación de�políticas de ajuste estructural�, como contra-partida de los apoyos financieros dados a estospaíses por los organismos internacionales en los�80 y los �90.

Recuérdese que ya se analizó el tema en laIntroducción, al hablar de Globalización y Neo-liberalismo.

La primera formulación del llamado «Con-senso de Washington» se debe a John William-son («Lo que Washington quiere decir cuandose refiere a reformas de las políticas económi-cas») y data de 1990. El escrito concreta dieztemas de política económica en los cuales, segúnel autor, «Washington» está de acuerdo. Puededefinirse «Washington» como el complejo políti-co-económico-intelectual integrado por los or-ganismos internacionales (FMI, BM), el Congre-so de los EUA, la Reserva Federal, los altoscargos de la Administración y los grupos deexpertos.

Los temas sobre los cuales existiría acuerdo son:- disciplina presupuestaria;

VI. GRANDES TENDENCIAS MUNDIALES Y REGIONALES EN REFORMASDE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA SALUD

- cambios en las prioridades del gasto público (deáreas menos productivas a sanidad, educacióne infraestructuras);

- reforma fiscal encaminada a buscar bases impo-nibles amplias y tipos marginales moderados;

- liberalización financiera, especialmente de lostipos de interés;

- búsqueda y mantenimiento de tipos de cambiocompetitivos;

- liberalización comercial;- apertura a la entrada de inversiones extranjeras

directas;- privatizaciones;- desregulaciones;- garantía de los derechos de propiedad.

a) Los modelos socio-económicos y lasreformas de ajuste estructural

De lo anterior surge que el proceso de desarro-llo de la acumulación capitalista dependiente, en lafase actual de la economía mundial, se caracterizapor la conjunción de tres reformas estructurales:- la reforma del sector externo, sustentada en la

apertura tanto comercial como financiera.- la reforma laboral, sustentada en la desre-

gulación; y- la reforma del sector público, sustentada en las

privatizaciones y en la reformulación del Estadode bienestar en un Estado ordenador del proce-so de acumulación (dentro de lo cual se incluyelas reformas estructurales o �paradigmáticas�en la seguridad social y la salud).

Las principales características del Estado or-denador del proceso de acumulación son las deser: liberal, aperturista, concentrador, excluyente.

71 Esta introducción al tema se realiza sobre la base de untexto del economista Daniel Olesker, uruguayo, docentegrado V de la Universidad de la República, y Director delInstituto Cuesta Duarte del PIT-CNT.

70

La definición de liberal72 hace referencia a loscontenidos de la política económica que lleva ade-lante. Esta propuesta de política liberal se materia-liza con mayor fuerza en las siguientes áreas:

- las relaciones con el exterior;- el mercado de trabajo;- el sistema financiero;- los mercados de bienes y servicios.

Su carácter concentrador se evidencia en undoble sentido: por un lado, se expresa en la reduc-ción de la participación de sueldos y salarios en elingreso nacional, en un contexto de precarizacióndel empleo; por otro lado, se expresa en un au-mento de la participación de los grandes capitalis-tas en la apropiación del excedente económico,incluyendo un aumento de la participación de lainversión extranjera tanto en el sector privadocomo en el sector público privatizado.

Su carácter excluyente también es definitorio.Se puede definir diferentes tipos de exclusión-inclusión, pareja dialécticamente articulada en lacual ambas se autoalimentan y donde la exclusiónes funcional a la inclusión.

La exclusión puede ser:

Económica, la que a su vez tiene tres nivelesde materialización:- exclusión del sistema mismo, es decir un proce-

so de marginalización de segmentos de pobla-ción que quedan fuera del proceso de produc-ción, distribución y consumo en el seno de lasociedad capitalista. Es el segmento que se lla-ma �de exclusión total� o �de marginados� osimplemente �de exclusión absoluta�.

- exclusión del mercado de trabajo que implica ladificultad permanente de insertarse laboralmente,con alta inestabilidad laboral, zafralidad y entra-das y salidas al mercado de trabajo. Los trabaja-dores afectados por este tipo de exclusión siguenperteneciendo aunque de manera irregular, al sis-tema formal, y se les llama �de exclusión parcial orelativa� o también �de exclusión laboral�.

- exclusión del acceso a los medios de produc-ción de sectores que lo tenían y que el procesode centralización de capitales deja fuera. Se lallama �exclusión productiva�, y su devenir en elmodelo hacia formas de autoempleo, de empleoasalariado o de exclusión ya sea relativa o abso-luta dependerá de diversas circunstancias.

Social, que implica el quedar fuera de los cir-cuitos formales en los cuales se integra la socie-dad. A su vez, esta exclusión también puede ad-quirir diversas formas:- de las políticas sociales propiamente dichas, es

decir del acceso a la educación, la seguridadsocial, a la salud y a la vivienda, pudiendo ade-más pueden adquirir grados de exclusión relati-va o absoluta.

- de los ámbitos de socialización tradicionales delas familias, como el esparcimiento, los cines, elfútbol, las plazas.

- de los ámbitos de consumo tradicionales, comolos supermercados y los comercios instaladosde ropa, etc.

- de la propia legalidad, en su expresión más fuer-te, en la que se desenvuelve la sociedad.

Política, que significa quedar excluido de latoma de decisiones en el plano barrial, departa-mental o nacional. En este caso la exclusión operapor estar fuera de los circuitos de decisión o depresión sobre las decisiones.

2. Tendencias en pensiones

La realidad muestra que en América Latina laseguridad social no se ha universalizado. Si bienla situación es heterogénea, se puede afirmarque la cobertura en términos generales es baja,de sólo aproximadamente un tercio de la pobla-ción y en la última década, se mantiene en esenivel o aun desciende. Ésta es la tendencia tam-

72 Véase �Neoliberalismo�, en el capítulo 3.4.: Globali-zación, Mundialización, Neoliberalismo.

71

bién en los 5 países del Cono Sur, con o sinregímenes de capitalización individual y privati-zación, con la excepción de Brasil, donde lacobertura ha mejorado.

Según recientes estudios de la OIT73 y laResolución de la 89ª Conferencia Internacionaldel Trabajo, ratificada en la reciente 91ª Confe-rencia Internacional del Trabajo con el lanza-miento de la �Campaña global en materia deseguridad social y cobertura para todos�, uno delos problemas fundamentales con que se enfrentala seguridad social en la actualidad es que más dela mitad de la población mundial está excluida decualquier tipo de protección obligatoria de laseguridad social y sólo una quinta parte tiene unaprotección adecuada. No está cubierta ni por unrégimen de seguro social contributivo ni por unaasistencia social financiada a través de la fiscali-dad. En África subsahariana y en el Sur de Asia,la cobertura de la seguridad social obligatoria secifra entre el 5 y el 10 por ciento de la poblaciónactiva, porcentaje que está disminuyendo. Porejemplo, en la India, no más del 10 por ciento delos trabajadores se encontraban, a mediados dela década de 1990, en el sector estructurado, encomparación con más del 13 por ciento de me-diados del decenio de 1980. En América Latina,la cobertura se sitúa aproximadamente entre el10 y el 80 por ciento y está en franco estanca-miento. En el Sudeste y en el Este de Asia, lacobertura puede variar entre el 10 y el 100 porciento y, en general, está aumentando. En lamayoría de los países europeos en período detransición, la cobertura oscila entre el 50 y el 80por ciento, mientras que en la mayor parte de lospaíses desarrollados ha llegado prácticamente al100 por ciento.

Se puede esquematizar gruesamente, en el mun-do, dos grandes tendencias:- las reformas estructurales o �paradigmáti-

cas�, con cambios sustanciales de los sistemas,con capitalización individual y privatización totalo parcial de los regímenes; y

- las reformas no estructurales o paramétri-cas, con modificaciones dentro de los sistemaspúblicos nacionales, que se mantienen comofundamentales.

a) Reformas estructurales

Son reformas estructurales las que se generanfundamentalmente a partir del modelo impulsadopor el Banco Mundial, iniciado en Chile en 1981,y especialmente aprobadas en 11 países de Amé-rica Latina74 (en 4 de ellos, de reciente implanta-ción) y algunos de la Europa Central y del Este75

(claramente vigente en Hungría, Polonia y Kazajs-tán, y recientemente implantado en Croacia). Tie-nen en común, en general, la modificación funda-mental de la estructura de un sistema de seguridadsocial nacional, con la introducción de la capitali-zación individual obligatoria administrada por elsector privado, diferenciándose solamente con res-pecto a la medida en que se sustituye el régimende reparto por la capitalización en cuentas indivi-duales, y a la definición de beneficios (Véase:modelos sustitutivo, paralelo y mixto).

73 �Seguridad social: un nuevo consenso�, libro sobre la89ª Conferencia Internacional del Trabajo, junio de 2001;�Seguridad social para la mayoría excluida. Estudiosde casos de países en desarrollo�, Ginebra, 2000.74 Incluyendo a Costa Rica, podría hablarse también de 12países, pero las especiales características de la reformaen este país ameritan un mayor estudio. El caso de CostaRica se le ha calificado también como reforma estructural,incluso en anteriores trabajos del ERT. A esta altura de lapresente investigación aparecen dudas al respecto, puestiene ciertas características especiales: algunas garan-tías, aportes a la cuenta individual que no provienendirectamente del trabajador, comisión sobre rentabilidad,participación de los trabajadores y otros sectores en laadministración superior, etc. Incluso podría considerár-sele una reforma no estructural, con un régimen comple-mentario particular. Las empresas privadas encargadasde la administración de los fondos y de la afiliación de lostrabajadores también se denominan distinto: son la OPPC(Operadoras de Planes de Pensiones Complementarios).Los otros tres países de implementación durante 2003 sonNicaragua, El Salvador (sustitutivo) y Ecuador (mixto).75 Véase Anexo.

72

Estas reformas estructurales fueron impulsadascomo parte de las políticas de ajuste estructural,argumentándose 6 razones:- la insostenibilidad de los sistemas solidarios de

reparto o capitalización colectiva;- las injusticias de los mismos: por ejemplo, a tra-

vés de topes y privilegios;- la pérdida de competitividad que generaba en

los países, por los altos costos laborales;- la evasión y el desestímulo a la contribución, vía

morosidad, no declaración y subdeclaración;- la imposibilidad de canalizar recursos a otras

políticas sociales y productivas;- la necesidad de desarrollar ahorro nacional y

mercado de capitales.

A partir de dicho diagnóstico, se decía y sedice que las nuevas reformas estructurales víacapitalización individual (CPI), generalmente ad-ministradas por sociedades anónimas, produci-rían determinados efectos y cumplirían los si-guientes objetivos:- disminuirían el peso de la seguridad social en las

finanzas del Estado;- estimularían a efectuar aportes, disminuyen-

do la evasión;- brindarían más alternativas y libertades al tra-

bajador;- reforzarían la solidaridad y mejorarían las pres-

taciones;- crearían ahorro nacional;- generarían un mercado de capitales o lo desa-

rrollarían donde ya existiera;- ofrecerían mejores expectativas a las nuevas ge-

neraciones;- desarrollarían el empleo, la competitividad y la

productividad.

El Banco Mundial establece determinados cri-terios para decidir los respaldos financieros a lareforma, formulando las siguientes preguntas quedeben tener todas una respuesta positiva:

¿ Cumple la reforma los objetivos de las políti-cas sociales y de distribución?¿ Mejora los incentivos económicos?

¿ Mejora el equilibrio a largo plazo del finan-ciamiento?¿ Tiene lugar como parte integrante de una sos-tenida política macroeconómica y fiscal?¿ La capacidad administrativa del país es sufi-ciente para manejar el nuevo sistema?¿ La regulación y la supervisión se puede dise-ñarlas de manera tal que los riesgos de un siste-ma de pensiones capitalizado puedan mante-nerse dentro de límites aceptables?

Asimismo, el Banco Mundial propone un mo-delo de 3 pilares:

El primer pilar, público, tiene el objetivolimitado de aliviar la pobreza en la ancianidady coasegurar numerosos riesgos. Debería ser unpilar pequeño, a fin de dar cabida a los otrospilares y financiarse con ingresos corrientes, paraevitar los problemas de los fondos de previsiónadministrados por el sector público. Podría te-ner tres modalidades: formar parte de un pro-grama de beneficios supeditados a las necesida-des de los pobres de toda edad, con beneficiosque tienen en cuenta las necesidades según laedad; otorgar la garantía de una pensión mínimapor medio de un pilar de ahorro obligatorio;proveer un beneficio uniforme, universal o vin-culado al empleo.

El segundo pilar, obligatorio, de capitali-zación individual y administración privadapodría adoptar dos modalidades: planes de aho-rro personales, y planes ocupacionales. Con elfinanciamiento total se fomentaría la formaciónde capital y el desarrollo de mercados financie-ros; y, al estimular el crecimiento económico porese medio, se facilitaría el financiamiento delpilar público (esto es lo principal y característicodel modelo).

El tercer pilar, voluntario, de capitalizaciónindividual y administración privada, podríaadoptar cualquiera de las mismas dos modalida-des anteriores.

73

En cuanto al proceso de la reforma, el BM locomenta así: «¿Cómo deben los países iniciareste proceso? ¿Y cómo pueden efectuar la tran-sición los países que ya tienen grandes pilarespúblicos? Las metas finales son las mismaspara todos, pero el camino a seguir y el tiempoque se necesite dependerán de las circunstanciasde cada país».

En similar sentido se pronuncia la II AsambleaAnual de la Federación Internacional de Admi-nistradoras de Fondos de Pensión (FIAP)76 :Habla de �la conveniencia de extender los siste-mas de pensiones basados en la capitalizaciónindividual a los países donde no opera en la actua-lidad, en consideración a los notables resultadoslogrados por dichos sistemas y como respuestareal a los cambios demográficos � incremento dela expectativa de vida y disminución de la tasa denatalidad, que está afectando negativamente a lossistemas de reparto en el mundo�.

En este sentido, también es oportuno recordarla Resolución de la OIT en la 89ª Conferenciatripartita sobre seguridad social, en su conclu-sión cuarta: �No existe un modelo único idóneode seguridad social (...) Cada sociedad debeelegir cuál es la mejor forma de garantizar laseguridad de ingresos y el acceso a la asistenciamédica (...) La función prioritaria del Estado esfacilitar, promover y extender la cobertura de laseguridad social�. Por otra parte, en la misma seafirma que el envejecimiento de la población afectatanto a los sistemas de pensiones basados en lacapitalización individual como a los basados en elreparto. Mientras el Banco Mundial propicia lacapitalización individual como solución al proble-ma del envejecimiento, la OIT propone que lasolución debe buscarse preferentemente en lasmedidas destinadas a aumentar las tasas de empleoen general y, en particular, en mujeres, trabajadoresmayores, jóvenes y personas con discapacidad.

Más allá de algunas peculiaridades, los siste-mas de CPI tienen en común que el aporte de los

trabajadores es administrado por empresas priva-das con fines de lucro (principalmente empresasasociadas a los bancos). La administración impli-ca que el aporte de los trabajadores, previa de-ducción de una comisión, se invierte en el merca-do de valores. Una vez generada la causal jubila-toria, el trabajador debe contratar a una asegura-dora y puede retirar el capital acumulado o con-tratar una renta vitalicia sobre la base de la expec-tativa de vida, según se disponga en cada país.Por otra parte, en estos regímenes se ha reducidonotoriamente la responsabilidad del Estado y seha abolido la participación de los trabajadores enincidir en los destinos de la previsión social.

Se denomina a estos sistemas como �de coti-zación definida�, cuya contracara es la presta-ción indefinida. En efecto, en un sistema públicode solidaridad la prestación se define sobre labase de los salarios y de determinados paráme-tros (tasas de reemplazo, cálculo del básico jubi-latorio, etc.), y por eso se denomina esta modali-dad como de prestación definida, ya que, dadoslos parámetros, la prestación es función de lossalarios. En un sistema de CPI, dados los salariosla prestación no queda definida, ya que dependeráde la valorización de los aportes de los trabajado-res en el mercado de valores.

En mayo de 2003, se realizó en Washington, porprimera vez, un debate entre el Banco Mundial ylos sindicatos acerca de su modelo de privatiza-ción de pensiones. Si bien el BM mantiene sustan-cialmente sus opiniones, hay algunos importantesrepresentantes del mismo (incluido su Director deProtección Social, Holzmann) que, en dicho eventoreservado, reconocen algunas fallas en algunospaíses. El BM se defiende diciendo que su modeloes reclamado por los gobiernos y que ellos tienenflexibilidad; por ejemplo, indican que han apoyadoreformas no estructurales en Brasil y que handesaconsejado la privatización en Rusia. Paralela-

76 Declaración de Cartagena de Indias (Colombia), de 16de marzo de 1998.

74

mente, llama la atención que se ratifique, en docu-mentos repartidos en el propio evento 77 , susconocidas ideas del �Envejecimiento sin crisis�de 1994, al tiempo que se observa una carencia deamplitud democrática en sus concepciones: susdocumentos generalmente sólo citan fuentes pro-pias, excluyen las voces de la OIT y otras, e ignoranlas críticas que reconocidos ex-directivos suyospredican como Joseph Stiglitz (ex vicepresidentedel BM y jefe de sus economistas hasta 1999);presentan su modelo como paradigmático y lasreformas no estructurales como paramétricas (y enesa dicotomía se desliza un desprecio); dicen que elrégimen chileno todavía no está maduro para sacarconclusiones (y ya van 20 años), pero juzganinmediatamente procesos de reformas paramétri-cas progresivas en países como Brasil y Esloveniao auguran catástrofes en los sistemas públicoseuropeos de los países desarrollados, promovien-do su privatización, en contra de las opiniones degobiernos, especialistas y actores sociales.

A continuación se destaca algunas conclusio-nes y recomendaciones del reciente documentodel BM repartido en este evento de Washington,el �Pension Reform Primer�:

- �Las reservas de pensiones de administraciónpública se suelen utilizar para financiar políticasque no son de pensiones (...); entre éstas seincluyen inversiones con objetivos sociales yeconómicos como la vivienda (y), con frecuen-cia, los gobiernos consideran las reservas depensiones como una forma cómoda y baratade financiar los déficits; un resultado es que laadministración pública produce una mala ren-tabilidad en relación con lo que potencialmentese podría obtener (...); como resultado, losmiembros del sistema han de pagar mayorescotizaciones o recibir menores prestaciones;los datos sugieren que, en general, se deberíaevitar la administración pública de las reservasde pensiones�78 .

- �La imposición de límites a las comisiones poseeel riesgo de que se fijen los límites en el nivel

equivocado, constituyendo un freno para el in-greso y la competencia�79 .

- �La liberalización del mercado de los fondos depensiones debería ofrecer una mejor rentabili-dad, una mayor competitividad entre fondos ypermitir a los trabajadores elegir una cartera quese adapte a sus circunstancias individuales�80 .

- �Los planes de pensiones de prestaciones de-finidas potencian el retiro anticipado de variasmaneras diferentes; los planes de ahorro parael retiro basados en una contribución definidason neutrales en cuanto a la elección de la edadde retiro� 81 .

Por otra parte, se destaca que al BM le cues-ta reconocer un problema fundamental a resol-ver, como el que fue considerado y aprobadounánimemente en la tripartita 89ª ConferenciaInternacional del Trabajo del 2001 en Ginebra: lacobertura. La carencia e incluso la caída de co-bertura en los regímenes privatizados no sonaceptadas por la mayoría de sus expertos (aun-que hay estudios de algunos de ellos como Rof-man que sí las reconocen).

b) Reformas no estructurales o paramétricas

Las reformas no estructurales son las que engeneral son impulsadas sobre la base de los prin-cipios de la OIT y de la AISS 82 y se desarrollanen los países industrializados, como por ejemploen la OCDE, reformando los sistemas generales

77 Folletos del �Pension Reform Primer� del BM. Para mayorinformación sobre Seguridad Social, véase: Red sobre Desa-rrollo Humano, Banco Mundial en www.worlbank.org/pen-sions Documentación recibida en Washington, DC el 21-22 de mayo de 2003 en ocasión del Coloquio BM/Sindica-tos, organizado por el BM y CIOSL-CMT.78 La administración pública, folleto que forma parte del�Pension Reform Primer�.79 Los costes administrativos, íd. anterior.80 Los límites de la cartera, íd. anterior.81 El retiro, íd. anterior.82 Sin perjuicio de ello, la AISS ha aceptado la afiliaciónde �República AFAP� de Uruguay.

75

de seguridad social. Podrían ejemplificarse en eldenominado Modelo de Protección Social Euro-peo. En general son reformas progresivamenteimplantadas a mediano o largo plazo (en Alema-nia, en proceso hasta el 2030), consensuadas conlos sectores sociales (ejemplos: Alemania, y Pactode Toledo en España, 1996-2001), y que puedenintroducir una mayor correlación entre contribu-ciones y prestaciones (ejemplos: cuentas indivi-duales hipotéticas, en Suecia; factor previdencia-rio, en Brasil). En América Latina, Brasil es unejemplo de reforma no estructural, adoptada pordecisión gubernamental.

Solorio83 define estas reformas no estructura-les con 7 características principales:

- Modificaciones con reducciones de las pres-taciones generales o específicas, como formade compartir los costos crecientes de la relaciónde dependencia. Mayormente apuntan a jubila-dos de altos ingresos;

- Modificaciones en la fórmula para el cálculode las prestaciones: en general se aumenta losaños;

- Aumento de la edad de jubilación, en combi-nación con jubilación parcial, anticipada;

- Ajustes por costo de vida u otras variables;- Aumentos en las tasas de cotización progresi-

vamente y en general;- Igualdad de trato entre hombres y mujeres;- Incremento de los regímenes complementa-

rios en los sistemas de seguridad social, no sus-titutivos de los sistemas públicos nacionales.

A los efectos de ilustrar más en este tema,extraemos algunos pasajes del documento de laComisión de las Comunidades Europeas84 :

«En los Estados miembros de la Unión Euro-pea, la mayor parte de los gastos en asistenciasocial, atención sanitaria y pensiones son asumi-dos por sistemas de protección social que cuentancon financiación pública. Desde la creación de laUnión, estos sistemas han desempeñado un papel

fundamental para garantizar la redistribución de larenta y la cohesión social, así como para mantenerla estabilidad política y el progreso económico».

En la actualidad, los sistemas públicos de seguri-dad social representan un 28% del PBI en la UniónEuropea (UE) en un rango del 16% al 35% segúnlos distintos países. Un jubilado promedio de laUnión Europea percibe el 88% de su prestación delsistema público y un 12 % del complementario.

En esa región se plantea la modernización de lossistemas para adaptarlos a los siguientes cambios:

- La naturaleza cambiante del trabajo: es precisoestablecer un nuevo modelo de interacción en-tre las medidas destinadas a mejorar la flexibi-lidad y las que aspiran a garantizar la seguridad.

- La evolución de la participación de hombres ymujeres en la vida profesional: el principio deigualdad de oportunidades plantea nuevos pro-blemas y exigencias en materia de protecciónsocial.

- El envejecimiento de la población europea: elrápido crecimiento de la población dependientecrea nuevas necesidades y fuerza el ritmo de lareforma de los sistemas de pensiones.

- La necesidad de introducir reformas en la coor-dinación de los regímenes nacionales de seguri-dad social para las personas que se desplazanen el interior de la UE.

El enfoque del cual se parte para atender losdesafíos que presenta la nueva realidad económi-ca y social está basado en la siguiente premisa:

«Se valora el modelo social europeo y se abogapor su consolidación. Este modelo se basa tanto en

83 Solorio, Carmen. Los regímenes de pensiones, su evo-lución y características de reforma. Países selecciona-dos de la OCDE. 1998. Especialista Principal del Depto.Seg. Soc. de la OIT.84 La protección social en Europa�, 1998. http://redsegsoc.org.uy «Documentos de la red». 1999.

76

valores comunes como en el reconocimiento deque la política social y los resultados económicosno son incompatibles sino que se refuerzan mutua-mente. La existencia de sistemas altamente desa-rrollados de protección social constituye un com-ponente esencial de este modelo social».

En el gráfico siguiente, se puede observar lasituación mundial a 1999, según datos de la SSA,la Administración de la Seguridad Social de losEE.UU. que bianualmente publica un informe alrespecto. Jean V. Gruat (OIT) desde 1995 vieneactualizando este esquema que confirma lo que se

viene señalando: encuestados 174 países del mun-do, que tienen entre todos 241 regímenes de jubi-laciones y pensiones (hay muchos países que tie-nen más de un régimen, como todos los del ConoSur, por ejemplo), se observa que los regímenespúblicos son la inmensa mayoría (224). De éstos,los de jubilaciones y pensiones son 204; contribu-tivos, 160; vinculados a los salarios o ganancias,137. En ese año de 1999, solamente aparecían 10regímenes privados de ahorro individual (8 enAmérica Latina y 2 en Europa central y oriental).Hoy son 16, como se ha señalado: 11 en AméricaLatina y 5 en Europa del Este.

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3. Tendencias en salud

De acuerdo a Mesa Lago85 , en América Lati-na la atención de salud se provee por tres secto-res: el público, el seguro social y el privado.

A partir de su estudio sobre 10 países al año2000, destaca que 4 no han reformado su sistema,2 han reformado manteniendo su sistema total opredominantemente estatal, y otros 4 han implan-tado o tienen en procesos reformas que terminancon el monopolio o cuasi-monopolio público-se-guro social y otorgan diversos grados de eleccióna la población, para que se pueda seleccionarproveedores, promoviendo la expansión del sec-tor privado. Estos 4 países, a su vez, coincidente-mente han privatizado las pensiones (Chile, Ar-gentina, Perú y Colombia) y otras prestaciones deseguridad social (accidentes de trabajo y desem-pleo recientemente en Chile).

Según OIT-STEP86 el principal problema es laexclusión social en salud, que puede analizarse através de cuatro factores:- falta de cobertura o acceso a un conjunto básico

de servicios;- fallas en la oferta o la demanda de servicios, que

impiden su utilización efectiva cuando se necesita;- contribución al financiamiento excesiva para las

familias,- servicios ofrecidos sin la calidad y el respeto

debidos a las personas.

a) Reformas estructurales en salud

Mesa Lago las clasifica en:

- programas selectivos duales (Chile y Perú),donde los asegurados pueden elegir entre dosproveedores de servicios: el sistema público/seguro social, y planes de prepago total o prin-cipalmente privados; y

- programas selectivos múltiples (Argentina yColombia), donde los asegurados tienen másopciones de elección, y donde puede haber

desdoblamiento entre administradoras y pro-veedoras de salud.

A modo de breve comentario, vale decir que,al igual que con las pensiones, Chile fue pionero enreforma estructural con privatización de la salud,pero el sector público/seguro social no se cerró,sino que se reformó, al tiempo de crearse el régi-men privado de ISAPRES. También aquí se pro-duce una selección adversa, se concentra el mer-cado, se elimina la aportación patronal, no segarantiza la atención, y se multiplica los planes87 .Argentina es incluida, a veces, en este tipo dereformas estructurales.

b) Reformas no estructurales en salud

Mesa Lago las define como reformas con mo-nopolio o predominio del sector público. Analizados países: Cuba y Costa Rica. Ninguno del ConoSur. Costa Rica se destaca por su cobertura univer-sal en salud, y ha iniciado recientemente un peculiarmodelo mixto de reforma en pensiones que merecemayor estudio88 . Argentina, también, es un ejem-plo con características especiales, dado que, cuan-do incorpora la competencia de las Empresas deMedicina Prepaga (EMP) al régimen de ObrasSociales, puede ser considerada también, como seha dicho, un país con una reforma estructural. LasObras Sociales, históricas entidades prestadoras

85 Desarrollo social, reforma del Estado y de la seguri-dad social, al umbral del siglo XXI. CEPAL, enero de2000, Serie Políticas Sociales, N° 36.86 Estudio empírico sobre la exclusión en salud en Ar-gentina, Brasil y Chile, julio 2002. ETM de Santiago deChile y Servicio de Políticas y Desarrollo de la SeguridadSocial de OIT-Ginebra.87 Para más detalles, véase Anexo: Los análisis naciona-les: Chile.88 Al lanzarse la �Campaña mundial por la seguridadsocial y cobertura para todos� (18 de junio de 2003) enGinebra, se destacó especialmente a Costa Rica, por ha-ber logrado una completa cobertura en salud para susciudadanos mediante una combinación de seguridad so-cial y acceso gratuito a servicios de salud pública.

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de servicios de salud administradas por los sindica-tos, inicialmente fueron limitadas a los miembros decada gremio y luego abiertas por ley de 1993, paraposteriormente, por la vigente desde 1997, entraren competencia con las EMP. Mayoritariamente lapoblación permanece en las Obras Sociales. Lasupervisión es de la nueva Superintendencia deServicios de Salud89 .

Brevemente, se observa que Cuba comenzósu reforma a principios de los �60, creando unsistema de salud nacional, universal, gratuito, to-talmente administrado y financiado por el Estadoy que prohibe la medicina privada. Costa Ricacomenzó un proceso de integración del sistemaen los �70, traspasando los hospitales públicos alseguro social. A partir de los �80, el segurosocial desarrolla programas de colaboración con

el sector privado, que abarca un quinto de lapoblación, pero la financiación y administraciónsigue a cargo del seguro social. Los indicadoresde salud de estos países se ubican entre losmejores de la región.

c) La situación en Brasil, Uruguayy Paraguay90

Brasil tiene un sistema nacional de salud inte-grado, fuertemente público, de los más interesan-tes del Con Sur, con alta cobertura. En Uruguayhay un sistema especial, público, con seguro socialy uno privado, no lucrativo principalmente, y seasiste a una fuerte crisis del sistema, al tiempo quese abre un debate para su reforma en general, noestructural. En Paraguay lo principal es la consoli-dación de un sistema.

89 Para más detalles, véase Anexo: �Los análisis nacio-nales: Argentina�.90 Para más detalles, véase Anexo: �Los análisis nacio-nales� para cada uno de los tres países.

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1. Administración

Se trata del conjunto de acciones que realizanlas unidades responsables o ejecutoras que mane-jan recursos, a efectos de cumplir su misión degobernar a la seguridad social: gobierno que seconcreta en la producción de bienes o prestacio-nes de servicios para atender a los usuarios. Todaadministración tiene como propósito proporcio-nar un servicio eficaz y eficiente a sus usuarios,beneficiarios, personas amparadas y clientes, quie-nes deben tener derechos claramente definidos yposibilidades de recurrir las decisiones adminis-trativas que les perjudiquen.

Es el Estado, a través del gobierno, quien tienela responsabilidad primaria y esencial de garanti-zar el bienestar general social y económico de lapoblación, teniéndose presente que se trata delmanejo de recursos y prestación de servicios conel objetivo de darle contenido a un derecho huma-no fundamental.

No existen formas predefinidas referidas a mo-delos de administración, dependiendo en formaimportante de las historias nacionales, los factoresculturales y políticos, la importancia que se leasigne al tema, etc. Pero, generalmente, puedehablarse de administración centralizada, descen-tralizada o autónoma:

- centralizada, cuando el gobierno nacional uotros organismos reúnen o concentran para si, laspotestades públicas en los temas de que se trate;

- descentralizada, cuando dichas potestades es-tán distribuidas entre múltiples órganos;

- autónoma: cuando se da el máximo grado dedescentralización; cuando, además de los po-deres totales, se adquiere la personalidad jurídi-ca, la autarquía, la descentralización institucio-nal, según la diversidad terminológica existente.

VII. ORGANIZACIÓN, ADMINISTRACIÓN Y PARTICIPACIÓNEN LOS SISTEMAS EN EL CONO SUR

Entre estas situaciones, existen múltiples for-mas intermedias, más o menos centralizadas odescentralizadas, a las que muchas veces se pasainsensible y gradualmente, respondiendo a diver-sos factores.

Cuadro sintético de las principales institu-ciones de administración de los regímenes IVSen los países del Cono Sur91

Argentina.-Administración Nacional de Seguridad Social(ANSES): supervisión y administración del sis-tema público.Superintendencia de los Fondos de Pensión:supervisa y administra el programa privado.Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pen-siones (AFJPs): administra los fondos privados.

Brasil.-Ministerio de Previsión y Asistencia Social: su-pervisión general.Instituto Nacional de Seguridad Social: admi-nistra los beneficios.

Chile.-Superintendencia de Fondos de Pensiones: su-pervisión general del sistema.Administradoras de Fondos de Pensiones(AFPs): administran las cuentas individualesInstituto de Normalización Previsional.

Paraguay.-Instituto de Seguridad Social: administra el pro-grama principal.Caja Fiscal: para funcionarios públicos.

91 La administración y supervisión de las prestaciones deactividad o de corto plazo como son, por ejemplo, elsubsidio por desempleo, las prestaciones familiares, etc.,ya se señalaron al considerar las mismas.

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Uruguay.-Banco de Previsión Social: supervisa y adminis-tra el programa.Banco Central del Uruguay: supervisa el sistemaprivado.Administradoras de Fondos de Ahorro Previ-sional (AFAPs).

2. Participación92

Respecto de la participación, ésta se estableceen los históricos convenios y pactos internaciona-les, incluido el convenio 102 de la OIT.

Cuando la administración no esté confiada auna institución reglamentada por las autoridadespublicas, los representantes de las personas pro-tegidas deberán participar en la administración oestar asociados a ella con carácter consultivo,elegidos directamente por las respectivas organi-zaciones, o designados por el gobierno, previaconsulta con las mismas. Todo ello a efectos deun manejo eficiente de la materia propia de laseguridad social, esencialmente en lo que tieneque ver con la políticas de administración, elcontenido de la legislación, el ámbito de cobertu-ra, la naturaleza de las prestaciones, la cuantía delos fondos y su asignación en el marco de losplanes económicos nacionales.

La participación de los trabajadores, empresa-rios, jubilados y pensionistas, considerados inter-locutores o actores sociales, según los diferentesconceptos existentes al respecto, es una vieja as-piración de la sociedad en general, y de los gruposen particular. Con ello se democratiza no sólo lagestión administrativa, sino la sociedad en general,siendo en tal sentido un instrumento fundamentalpara el logro de tal objetivo.

«Recomendamos que las instituciones de segu-ridad social expandan las bases para la participa-ción en sus mecanismos consultivos y en su admi-nistración, de conformidad con las condiciones

que prevalecen en cada país», decía el célebreopúsculo «La Seguridad Social en la perspecti-va del año 2000», publicado por la OIT hace yados décadas.

A continuación, se resume las principales for-mas de participación en los países del Cono Sur:

Argentina

A partir del año 1991 se producen cambiosimportantes en cuanto a la participación de losactores sociales en la seguridad social de la Repú-blica Argentina. Es en ese año que se producenmodificaciones que afectan la participación, hastaentonces tripartita, fundamentalmente en variosámbitos: Instituto Nacional de Previsión Social,Cajas de Asignaciones Familiares, Instituto deObras Sociales.

Los cambios a los que se hace mención hanoriginado que los trabajadores participen casiexclusivamente en la gestión de las Obras Socia-les sindicales en la salud, y en el PAMI, relativo alos pensionados.

Teóricamente, al producirse la reforma a tra-vés de la ley 24.241, debió haber existido elConsejo Nacional de Previsión Social, integradopor el Ministro de Trabajo que lo presidiría, elSecretario de Seguridad Social como vicepresi-dente, y tres representantes por cada uno de lossectores de los trabajadores, empleadores y be-neficiarios, siendo designados todos por el Mi-nistro de Trabajo y Seguridad Social. En la prác-tica no ha funcionado.

En agosto de 1997, en aplicación del compro-miso asumido por el gobierno y la ConfederaciónGeneral del Trabajo (CGT) tres meses antes, secrea el Comité de Seguimiento del Plan de Trans-formación de la Administración Nacional de la

92 Hay participación también en la administración y su-pervisión de las prestaciones de actividad.

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Seguridad Social, presidido por el Ministro deTrabajo y Seguridad Social, el Secretario de Se-guridad Social, el director de ANSES, tres repre-sentantes de la CGT y tres representantes de losEmpleadores (Unión Industrial Argentina; Cáma-ra de Comercio Argentina; Sociedad Rural Ar-gentina). Pero, en la práctica, no hubo continuidaden la participación por parte de los trabajadores alseguimiento del plan de transformación del AN-SES, por lo cual no se ha cumplido con lo estipu-lado en los arts. 169 y 170 de la ley 24.241.

Existen grandes dificultades para concretaruna participación orgánica institucional. Sí se halogrado cierto descongestionamiento de la ges-tión y cierta descentralización operativa, de loque constituyen un ejemplo las Unidades Localesde Atención Transitoria (ULAT) del ANSES,con sede en algunos locales sindicales. Es nece-sario consolidar institucionalmente la participa-ción de los actores sociales.

A partir del gobierno de transición de Duhalde,con A. Conte-Grand en la Secretaría de Seguri-dad Social, se inicia un profundo proceso de diá-logo por la reforma de la seguridad social creandouna Comisión Especial para la Reforma del Régi-men Previsional93 que culmina con la publicacióndel �Libro Blanco de la Previsión Social� (mayode 2003), precedido por la Mesa del DiálogoArgentino. Se busca la mayor participación y con-senso posible para la búsqueda de un diseño desistema de seguridad social que permita la exten-sión de la cobertura, la eliminación del clientelismopolítico, mayor eficiencia y transparencia en laadministración con un sistema financiero equilibra-do, sustentable y autónomo, y con garantía deprestaciones adecuadas y responsabilidades com-partidas, en un sistema multipolar que comprome-ta al gobierno más rigurosamente mediante nor-mas, y con un cambio cultural que implique apo-yar, adherir y confiar en el sistema.

Es importante destacar que, si bien la CGTmayoritaria considera altamente positivo el proce-

so de reforma encarado, incluso por su formatransparente y participativa y por su concordanciacon los principios de la OIT, igualmente observaque �en relación con la participación de los intere-sados, los trabajos bajo análisis no son todo locontundente que la CGT aspira que sean�.

Respecto de las administradoras privadas deahorro individual previsional, denominadas AFJPs,no existe participación de los interesados en laadministración de las mismas, excepto en aquellasque fueron promovidas por dirigentes sindicales yque están hoy prácticamente desaparecidas.

Por otra parte, hay antecedentes de partici-pación institucional de la CGT en el ConsejoNacional de Empleo, la Productividad y el Sala-rio Mínimo Vital y Móvil, constituido por 33miembros (16 sindicales), y en el Consejo de laProducción que funciona en la órbita del Minis-terio de Economía. En el Acuerdo Marco dejulio del 94, se acordó la participación en losConsejos del Sistema Nacional de Previsión, dela Formación Profesional y en el Asesor delFondo Nacional de Empleo.

Chile

La participación es inexistente en lo relativo aSeguridad Social, específicamente. La CUT hareclamado desde su �Propuesta para la transi-ción a la democracia�, la participación para laformulación y control de políticas públicas. Laparticipación en Chile se da en otras instituciones,a través de institutos como el Consejo Consultivode Capacitación y Formación Profesional, el Co-mité público-privado para las Relaciones Econó-micas Internacionales, la Comisión Laboral, la Tri-

93 Decreto 1934 del 30/09/2002 del Poder Ejecutivo, con14 expertos de muy diversos sectores de la sociedad: lascentrales sindicales CGT y CTA, la Unión de AFJPs,universitarios, etc. Además participaron, como consulto-res, expertos del nivel de Giovanni Tamburi, AlejandroBonilla, Andras Uthoff y Adolfo Jimenez.

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partita para ratificación de convenios internacio-nales de trabajo y seguridad social de la OIT, y elComité del Fondo de Solidaridad e Inversión So-cial (FOSIS).

La experiencia de creación de una AFP de lostrabajadores también fue un fracaso.

Recientemente, con la creación del subsidiopor desempleo (seguro de cesantía) mixto (partesolidaria y parte de capitalización individual admi-nistrada por las AFP, se crea una instancia departicipación que la CUT valora positivamente.Existe un comité con participación bipartita querepresenta a los usuarios (Comité de usuarios) yque no tiene facultades administrativas. El controlrecae en la Superintendencia de Administradorasde Fondos de Pensiones.

Uruguay

La participación social de los interesados en laseguridad social tiene una larga trayectoria en elpaís, desde fines del siglo XIX. El máximo órganode la seguridad social uruguaya es el Banco dePrevisión Social (BPS), ente que tiene la caracte-rística esencial de ser el único órgano autónomocreado directamente por la propia Constituciónde la República. Se trata entonces de la máximadescentralización, que goza de autonomía en sugestión teniendo plena personería jurídica. Su co-metido esencial es el de «coordinar los serviciosestatales de previsión social y organizar la seguri-dad social». Un claro organismo de dirección ad-ministrativa, ejecutiva, no sólo consultivo de laseguridad social.

Su directorio está integrado cuatripartitamente,con cuatro representantes designados por el PoderEjecutivo y venia del Senado (de hecho por repre-sentantes de los partidos que integran la coaliciónde gobierno), uno designado por los afiliados acti-vos (trabajadores), uno electo por los jubilados ypensionistas, y uno designado por las empresascontribuyentes. En el caso de trabajadores y em-

presarios, por decreto del Poder Ejecutivo se harespetado la propuesta de las organizaciones; en elcaso de los empresarios, en la última designación(2001) se presentaron inicialmente dos ternas y elgobierno optó por el representante de las grandescámaras empresariales, que generalmente repre-sentan al sector ante la OIT.

El Banco de Previsión Social atiende al 90% delas prestaciones de vejez, invalidez y muerte, cu-briendo además las prestaciones de actividad, estoes: subsidio por desempleo, prestaciones familiaresy las de enfermedad vinculadas a quien sea traba-jador y familiares directos, según los casos.

Por otra parte, existen tres Cajas que jurídica-mente son servicios no estatales de previsión so-cial y que, a diferencia del BPS que es estatal,ejercen respecto de sus afiliados y contribuyenteslas atribuciones previstas en el régimen general depasividades, sustituyéndose al Banco de PrevisiónSocial. Las mencionada instituciones son: la Cajade Jubilaciones y Pensiones Bancarias, la Caja deJubilaciones y Pensiones Notariales, y la Caja deJubilaciones y Pensiones de Profesionales Univer-sitarios. Éstas, en sus respectivos ámbitos, cu-bren: la actividad bancaria, la primera; la notarial,la segunda; y a los restantes profesionales univer-sitarios, excepto escribanos obviamente, la últimade las mencionadas. En las tres instituciones exis-te representación mayoritaria de los interlocutoressociales, además de la representación de losdelegados del Poder Ejecutivo.

En cuanto a los Servicios de Retiros Policialesy Militares, que cubren jubilaciones y pensiones yciertas prestaciones de actividad, éstos se admi-nistran vertical y centralizadamente, de acuerdo ala dependencia que institucionalmente tienen delos respectivos ministerios en cuestión: del Inte-rior, y de Defensa, respectivamente.

Por último, en cuanto a órganos en los quetengan participación los actores sociales, se men-ciona a los denominados Seguros Convencionales

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de Enfermedad, y los Fondos Complementariosde Jubilaciones y Pensiones, administrados direc-tamente por los interesados, trabajadores y em-presas, creados mediante convenio colectivo, yque gozan de personería jurídica reconocida porlas autoridades competentes. Los seguros con-vencionales sustituyen, en su ámbito, lo que funda-mentalmente corresponde a las prestaciones deenfermedad, que atiende el Banco de PrevisiónSocial. Cabe acotar que su importancia en laactualidad es relativa.

En cuanto a las administradoras privadas deahorro previsional individual, denominadasAFAPS, cabe acotar que no existe participaciónde los interesados en ninguna instancia de lasmismas. Lo mismo sucede respecto de las Asegu-radoras que forman parte del sistema privado.

En Uruguay existe, además, participación eje-cutiva en la tripartita Junta Nacional de Empleo(órgano encargado de la capacitación de trabaja-dores), en las asesoras comisiones de Mercosur(COMISEC), de Salud en el Trabajo (CONA-SAT) y de Normas Laborales, de Igualdad deOportunidades (género) en la órbita del MTSS,de Erradicación del trabajo infantil, etc. Una ex-periencia reguladora de las relaciones laborales ysalariales y fortalecedora de las organizacionessindicales generada a partir de 1943 (los triparti-tos Consejos de Salarios y Condiciones de Tra-bajo) está inutilizada en un país donde la negocia-ción colectiva ha sido sustancialmente reducidapor decisión gubernamental a partir de 1996.

Brasil94

La participación de los sectores sociales estáestablecida a nivel de la Constitución de la Repú-blica del año 1998, en su art.194, refrendadaposteriormente a través de varias leyes. La referi-da disposición constitucional establece varias ca-racterísticas de la administración en la previsiónsocial de Brasil: establece el carácter democráti-co, descentralizado, de gestión cuatripartita, con

participación de gobiernos, empleadores, trabaja-dores y jubilados (�aposentados�).

Fundamentalmente a partir de 1991 diversasleyes han ido concretando la norma constitucional.Se destaca, entre otras, la que crea el ConsejoNacional de la Previdencia Social, órgano delibe-rativo participativo: gubernamental, y de la socie-dad civil, tanto a nivel federal, estadual y munici-pal, con representantes de empleadores, trabaja-dores y �aposentados�. Consta de 15 miem-bros. Se ha concretado sólo a nivel federal95 .Igualmente, a nivel estadual y municipal fueronestablecidos los Consejos Estaduales y los Con-sejos Municipales de la Previdencia Social, consimilar composición. Se estableció que en todoslos consejos debe haber rotación de la presiden-cia en todos los órganos, disposición que no siem-pre ha sido respetada.

En 1977 se estableció en Brasil la seguridadsocial complementaria. Respecto de la gestión yparticipación de los interesados en estos tipos defondos, se parte de la norma básica, la Constitu-ción, la que en el encabezamiento del art. 194establece que la seguridad social comprende elconjunto de acciones del poder público y de lasociedad, con el fin de asegurar los derechosrelativos a la salud, la previsión social y la asistenciasocial. Por tanto debía entenderse que la previsiónsocial complementaria, organizada por la sociedadcivil, debería seguir los mismos principios de laseguridad social pública, respetando el principioconstitucional del cuatripartismo en la gestión.

Por otra parte, la Enmienda Constitucional Nº20, de 15 de diciembre de 1998, estableció, para

94 Sobre la base del trabajo de Remigio Todeschini, CUT,Gestión de la Previdencia Publica y Fondos de Pen-sión, 2001.95 Con representante de la CUT, titular desde 1992, ysuplentes de otras centrales sindicales; de COBAP porlos jubilados y pensionistas y de las ConfederacionesNacionales del Comercio, de la Agricultura y la Industriapor el sector empresarial brasileño.

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la previsión complementaria, los requisitos para ladesignación de los miembros de los directorios delas entidades de previsión privada, reglamentandola inserción de los participantes en los colegiados einstancias de decisión en que sus intereses seanobjeto de discusión y deliberación. En función delo expuesto, se ha sancionado leyes diversas quetienden al cumplimiento y control �por parte de losresponsables de los controles� de las disposicionesconstitucionales referentes a la participación de losinteresados en la previsión social complementaria.

Hoy se discute, en Brasil, pasar a una partici-pación en la administración y gestión de la seguri-dad social que vaya más allá de la participaciónconsultiva y/o deliberativa actual.

Además de lo señalado en seguridad social, esimportante la participación institucional en la Justi-cia del Trabajo tripartita, constitucionalmente crea-da desde 1934, en conflictos tanto colectivos como

individuales; y en el Sub-Grupo 11 de Relacionesde Trabajo, Empleo y Previsión Social del Mer-cosur, constituido en 1992, tripartito y propio delos 4 países.

Paraguay

La principal participación es en la direccióndel IPS. El Consejo de Administración del IPStiene representantes de los empresarios, de lostrabajadores y de los jubilados y pensionistas.En las Cajas sectoriales hay participación mayo-ritaria de los interesados. En otros campos, separticipa en el consultivo Consejo Nacional deSalarios Mínimos y en las Asesorías económica yjurídica del Ministerio de Trabajo. Por su parte,en concordancia con el art. 97 de la Constituciónparaguaya, la OIT impulsó la Declaración de SanBernardino, para crear mecanismos de concilia-ción, mediación y arbitraje tripartitos para lasrelaciones laborales.

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Para este capítulo, se analizará por las pres-taciones de pasividad o de largo plazo o deinvalidez, vejez y sobrevivencia o muerte (IVSo IVM), por un lado, y las prestaciones deactividad o de corto plazo, incluida salud, por elotro. Al final del capítulo puede observarse uncuadro general de la OIT acerca de la evolu-ción de estas prestaciones en el mundo. Laevolución de las prestaciones en América Lati-na y en la subregión está claramente diferencia-da: por un lado están Argentina, Brasil, Chile yUruguay y, por el otro, Paraguay, como ya seha visto.

Los cuatro primeros países aparecen entrelos calificados como pioneros en la región, jun-to a Cuba. Fueron los que introdujeron losprimeros sistemas, especialmente de jubilacio-nes y pensiones, y los que tienen una mayordiversidad de regímenes y de prestaciones, com-prendiéndolas a casi todas, con mayor o menoruniversalidad. Cubren a la mayoría de las po-blaciones, cuentan con cotizaciones más altas,con un grueso de ellas dedicadas a pasividades,con una relación activo/pasivo más bien baja,con costos administrativos más bajos que losdel resto de la región, con un porcentaje deinversión en protección social en relación al PBIentre los mayores de la región, y con problemasfinancieros importantes.

Paraguay, por su parte, se ubica entre lospaíses intermedios (junto a Ecuador, Venezuela,Panamá, Costa Rica, México, Perú, Colombia,Guatemala y R. Dominicana) con la creación desus sistemas hacia la década del �40, menorcobertura, poblaciones más jóvenes, menor de-sarrollo de los sistemas y de sus programas einstituciones, etc.

Según un reciente estudio de la CISS96 , de38 países de América y 81 instituciones en-

VIII. SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL CONO SUR

cuestados, 56 cuentan con prestaciones de pa-sividad (IVS o IVM) y 55 con seguro de enfer-medad y maternidad. Por otro lado, sólo 13tienen reportado cobertura de riesgos de des-empleo, 21 de asignaciones familiares, y 44 deriesgos del trabajo.

1. Sistema de pasividades � IVS oprestaciones de largo plazo, en cada

uno de los 5 países

a) Concepto

Las prestaciones de pasividad o de largoplazo, o de invalidez vejez y sobrevivencia omuerte (reconocidas por las siglas IVS o IVM,respectivamente), son las más conocidas y exten-didas, y en general representan una mayor cober-tura y un mayor presupuesto.

Las prestaciones de pasividad son las queatienden los riesgos citados de invalidez, vejezy sobrevivencia, fundamentalmente mediante ju-bilaciones y pensiones, contributivas (accesomediante cumplimiento de ciertas condiciones,entre ellas la cotización) o no contributivas (ac-ceso sin exigencia de contribución previa). Engeneral, a nivel mundial y técnico, se les deno-mina pensiones.

En el mundo, hay regímenes de pensionesuniformes, y otros relacionados con el trabajo,con o sin prueba de recursos, exclusivos o con

96 Conferencia Interamericana de Seguridad Social. Infor-me sobre la seguridad social en América 2002. Proble-mas de financiación y opciones de solución. México,2002, ciss@adetel.net; www.ciss.org.mxSe solicitó respuesta sobre 7 ítems: IVS o IVM, enferme-dad y maternidad, riesgos del trabajo, desempleo, asig-naciones familiares, asistencia social y universalidad.

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distintos grados de complementariedad. En1999, según la encuesta bianual de la Adminis-tración de la Seguridad Social de EE.UU., de174 países encuestados, 167 tienen programasde pensiones o IVS.

La mayoría se financian por el sistema de re-parto. En algunos países de América Latina y deEuropa del Este y Central, mediante reformasestructurales, se ha impuesto los regímenes decapitalización individual.

Los tipos de prestaciones, en general, incluyen:las prestaciones de vejez tipo jubilación o pensiónpor vejez; las pensiones de sobrevivencia; lasprestaciones por discapacidad.

b) Resumen de los sistemas de pasividadesen el Cono Sur

Se presenta como síntesis introductoria de cadapaís, previa al análisis que por separado se haráde los sistemas con reforma estructural (Argenti-na, Chile y Uruguay), con reforma no estructural(Brasil), y sin reforma (Paraguay), además delanálisis de los regímenes de capitalización indivi-dual y/o contributivos, y de los asistenciales o nocontributivos, en cada uno de los 5 países.

b.1. Tipo de Regimen

- Argentina (1993; setiembre de 1994; ley parla-mentaria): Reforma estructural. Mixto.

- Brasil: Seguro Social.- Chile (1980; mayo de 1981; dictadura): Refor-

ma estructural, Sustitutivo- Paraguay: Seguro Social.- Uruguay (1995; abril de 1996; ley parlamenta-

ria): Reforma estructural. Mixto.

b.2. Campo de aplicación

- Argentina.- Empleados y trabajadores inde-pendientes. Los militares y policías tienen un ré-gimen especial.

- Brasil.- Personas empleadas en industria, co-mercio, agricultura; religiosos e independientes.Los militares y empleados públicos tienen unrégimen especial.

- Chile.- Cobertura obligatoria para trabajadoresdependientes, y opcional para trabajadores in-dependientes. Los militares tienen un régimenespecial.

- Paraguay.- Empleados. Régimen especial paraferrovarios, bancarios y empleados públicos.Exclusión de rurales.

- Uruguay.- Todos los empleados dependientes,patrones y trabajadores independientes. Régi-men especial paraestatal para profesionales uni-versitarios, notarios o escribanos y bancarios(en procesos de reforma); régimen especial es-tatal para policías y militares.

b.3. Financiamiento

- Argentina.- Persona asegurada: 11% del sala-rio, 27% si es trabajador independiente. Em-pleador: 16% de la nómina; Estado: A través derentas generales y determinados impuestos. Tran-sitoriamente se rebajó al 5 % el aporte del tra-bajador para las AFJP, se recompone a partirde 7/2003.

- Brasil.- Persona Asegurada: 8%, 9% u 11% delsalario según 3 niveles, 20% si es trabajadorindependiente. Empleador: 20% sobre la nómi-na. Estado: Se hace cargo del costo de las pres-taciones de los empleados públicos.

- Chile.- Persona asegurada: 10% para la jubila-ción, y cerca del 3% para riesgos de incapaci-dad, sobrevivencia y costos administrativos, se-gún a qué AFP esté afiliado. Empleador: Nocontribuye. Estado: subsidia la garantía de lapensión mínima.

- Paraguay.- Persona asegurada: 9% del salario,5% del monto de la prestación si es pensionado.Empleador: 12% de la nómina. Estado: 1,5% dela nómina.

- Uruguay.- Persona asegurada: 15% del salario.Empleador: 12,5% de la nómina. Estado: A tra-vés de impuesto asignados; y financia déficit.

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b.5. Condiciones de calificación:Incapacidad y Vejez

- Argentina.- Jubilación por incapacidad: reduc-ción de la capacidad laboral en un 66% y estarasegurado en el momento de la incapacidad.Pensión de supervivencia: Deceso del asegura-do activo o del pensionista.

- Brasil.- Jubilación por incapacidad: permanenteincapacidad para trabajar con un mínimo de 12meses de contribución. Pensión de superviven-cia: deceso del pensionista; o haber realizadoaportes durante los últimos 12 meses antes deldeceso, si el asegurado era activo.

- Chile.- Jubilación por incapacidad: disminuciónde 2/3 de la capacidad para trabajar. Parcial, sila disminución se encuentra entre el 50% y el66%. Pensión de supervivencia: deceso del ase-gurado activo o pensionado.

Cuadro 26Condiciones de calificación por género

Hombres Mujeres

País Edad Contribuciones Edad Contribuciones

Argentina 65 30 años 60 30 años

Brasil (1) 65 35 años 60 30 años

Chile (2) 65 20 años 60 20 años

Paraguay (3) 60 25 años 60 25 años

Uruguay 60 35 años 60 35 años

Fuente: Elaborado a partir de la base de datos de la Asociación Internacional de Seguridad Social (Diciembre de 2000).

(1) En el sector rural las edades son 60 y 55 años y los años de contribución 30 y 25 para hombres y mujeres,respectivamente. En el sector público las edades son 48 y 53 años y se está gestando su reforma.(2) Se permite el retiro antes de las edades establecidas si el beneficio alcanza al menos al 110% del mínimo de pensión.(3) Con 30 años de contribución el retiro puede ser desde los 55 años.

b.4. Condiciones de calificación: Jubilación común

- Paraguay.- Jubilación por incapacidad: dismi-nución del 66,67% de la capacidad laboral ydesde 150 semanas de contribución hasta 400semanas, según la edad. Pensión de superviven-cia: deceso del pensionista o 750 semanas decontribución del trabajador activo.

- Uruguay.- Jubilación por incapacidad: estarinhabilitado para todo trabajo y tener 2 añosde cobertura, de los cuales 6 meses deben serinmediatamente anteriores a la incapacidad; o10 años de cobertura, siempre que la incapa-cidad se genere dentro de los 2 años siguien-tes al cese de actividad; en caso de que laincapacidad sea por causa de trabajo, no seexige otro requisito. Pensión de superviven-cia: deceso del pensionado, o del trabajadoractivo cuando su fallecimiento ocurra en tiem-po de actividad cubierta o dentro de un añodel fin de la misma o del agotamiento de algúnsubsidio de seguridad social.

88

b.6. Determinación del monto de la jubilación común

b.7. Determinación de la jubilación por incapacidad

Cuadro 28Determinación del monto de la jubilación por incapacidad total

País

ArgentinaBrasilChile

Paraguay

Uruguay

1) Base del cálculo de la prestación

Promedio salarial de los últimos 5 años de contribuciones.Promedio salarial de los últimos 3 años de contribuciones.Para la prestación temporal, sobre la base del salario.Para la prestación permanente, sobre la base al montoacumulado en la cuenta individual.Promedio salarial de los últimos 3 años de contribuciones.

Sistema público. El promedio salarial mayor entre: elpromedio salarial de los 20 mejores años de contribucio-nes, y el promedio salarial de los últimos 10 años, más 5%.Sistema privado: el promedio salarial de los últimos 10años de contribuciones.

2 ) Cálculo de la prestación

70% de 1).100% de 1).Temporal: 50-70% de 1) por un plazo de 3 años.Permanente: igual que en la jubilación común.

Entre 22,5% y 100% de 1), dependiendo de lagravedad de la incapacidad (70%-100%) y delos años de contribuciones (3-20).Sistema público: 65% de 1).Sistema privado: 45% de 1).

Fuente: Elaborado a partir de la base de datos de la Asociación Internacional de Seguridad Social (Diciembre de 2000).

Cuadro 27Determinación del monto de la jubilación común

2 ) Cálculo de la prestación

Sobre la base de 1) y la expectativa o esperanza de vida delasegurado se puede optar por una renta vitalicia o un retiroprogramado. Se adiciona 2,5 módulos previsionales a cargo delsistema solidario. 1 módulo previsional = U$S 80.(M X a X Tc / Es) X [1+ (Id + Tc X a)/100]; donde:M = media de los 80% mayores salariosa = alicuota de contribución (31%);Tc= tiempo de contribuciónEs= exp. de vida; Id = edad al momento de la jubilación.Sobre la base de 1) y la expectativa de vida del asegurado, sepuede retirar el monto acumulado al momento de la jubilación uoptar por una renta vitalicia o un retiro programado o una combi-nación de las dos últimas modalidades.100% de 1) u 80% de 1) más un 4% por cada año de edad quesupere los 55 y hasta los 59.Sistema Público: el 50% de 1) más un 0,5 % por cada año de trabajoque supere los 35, con un tope del 2,5% y más el 3% por cada añode edad que supere los 60 años con un tope del 30%. Sistemaprivado: Sobre la base de 1) y la expectativa de vida del aseguradose contrata una renta vitalicia.

1) Base del cálculo de la prestación

El monto acumulado en la cuentaindividual.

En función de las cotizaciones reali-zadas, la expectativa de vida y laedad del asegurado.

El monto acumulado en la cuentaindividual.

El promedio salarial de los últimos 3años de contribuciones.Sistema público: el promedio sala-rial mayor de los 20 mejores años decontribuciones, y el promedio sala-rial de los últimos 10 años, más 5%.Sistema privado: El monto acumula-do en la cuenta individual.

País

Argentina97

Brasil

Chile

Paraguay

Uruguay

Fuente: Elaborado a partir de la base de datos de la Asociación Internacional de Seguridad Social (Diciembre de 2000).

97 Se recuerda que el sistema argentino es mixto. El Estado participa de la Prestación Básica Universal (PBU) para quieneshayan alcanzado la edad de retiro y aportado gran parte de su vida activa, y de la Prestación Compensatoria (PC), quereconoce los aportes anteriores a la reforma (7/94) a quienes cumplen los requisitos para la PBU. Según la 24.241, laprestación pura (o casi) por capitalización individual sería sólo para los nacidos con posterioridad a 1964.

89

c) Reformas estructurales en el sistema dejubilaciones y pensiones en el Cono Sur

c.1. Análisis del desempeño de los regímenesde capitalización individual administradospor sociedades anónimas en América La-tina en general

América Latina es el más claro ejemplo deintroducción de reformas estructurales, donde latendencia principal observable en los �90 ha sidola privatización total o parcial de los sub-sistemasde Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS) y lareforma con privatización en el sector salud. En unestudio realizado por Carmelo Mesa-Lago98 seanaliza las transformaciones ocurridas en 10 paí-ses de América Latina, y se encuentra que en 8 deellos se produjeron reformas de tipo estructural enel sistema IVS (al año 2003 ya son 11 países) y,en 4 de ellos, en el sector salud.

El desempeño de los regímenes de cuenta indi-vidual establecidos en 11 países, administradospor sociedades anónimas llamadas AFP, AFAP,AFJP o AFORES puede ser analizado a través devarios indicadores (se verán 11 ítems) y, como yase dijo, en el contexto económico social y enrelación a los principios como derecho humanofundamental, y a los convenios de la OIT.

En el cuadro siguiente se indica qué paísesrealizaron reformas de tipo estructural en pensio-nes (prestaciones de largo plazo, pasividades, IVS,IVM) y de qué tipo, en América Latina:

Cuadro 29Tipo de régimen de seguridad social. 2003

Países ¿Realizó Tipo de Año de la Fecha de Nº de leyreforma? reforma reforma vigencia

Argentina Sí Mixto 1993 9/1994 24.241Bolivia Sí Sustitutivo 1996 5/1997 1.732Brasil No No estructural 1988 -95Chile Sí Sustitutivo 1980 5/1981 Decr.3500Colombia Sí Paralelo 1993 4/1994Costa Rica ¿? Mixto 2001 7.983Ecuador Sí Mixto 2003El Salvador Sí Sustitutivo 1996 1998 Decr. 927Honduras NoGuatemala NoMéxico Sí Sustitutivo 1995 7 � 9 /97 SARNicaragua Sí Sustitutivo 2001 2003 340Panamá No No estructuralParaguay NoPerú Sí Paralelo 1997 6/1993 Decr. 25897Rep. Dominicana Sí Sustitutivo 2001 2003 87-01Uruguay Sí Mixto 1995 4/96.1/97 16.713Venezuela No No estructural 2002

Fuente: Elaborado por ERT sobre la base de la información de la Asociación Internacional de Seguridad Social (AISS) y de AIOS.Nota: en negrita los 5 países del Cono Sur.

98 Desarrollo social, reforma del Estado y de la seguridadsocial, al umbral del siglo XXI. Santiago de Chile. Nro. 36,enero de 2000. http://www.eclac.org/analisis/fes10.htm

90

Diez de los 18 países considerados habíanrealizado reformas estructurales al año 2001,siendo 6 de tipo sustitutivo, 2 de tipo paralelo y 3de tipo mixto (4 si se incluye a Costa Rica comoestructural). En el Cono Sur, tenemos a 3 paísescon reforma estructural, 2 de tipo mixto y 1 detipo sustitutivo; 1 con reforma paramétrica y 1sin reforma.

En estas reformas estructurales, la administra-ción corre por parte de entidades privadas, socie-dades anónimas, llamadas AFP, AFJP, AFAP oAFORES.

Se ha clasificado (Mesa-Lago, documento yacitado) las reformas de tipo estructural en tresgrupos: sustitutivo, mixto y paralelo.

Sustitutivo: Se cierra el sistema público y se lereemplaza con un sistema de capitalización plena eindividual (CPI) en los siguientes países: Chile,Bolivia, México, El Salvador, República Domini-cana, Nicaragua. En este de tipo régimen se esta-blece una cotización fija (prima de equilibrio delargo plazo), que alimenta una cuenta individual delasegurado, cuyos recursos son invertidos �una vezdeducidas las comisiones de administración y deseguro de fallecimiento e incapacidad�capitalizán-dose sus rendimientos. El monto de la prestación esvariable, por cuanto, cumplidos los requisitos, elasegurado recibirá una pensión que dependerá delmonto acumulado en su cuenta individual, su rendi-miento a lo largo del tiempo y la esperanza de vidadel afiliado. En este modelo, los riesgos vinculadosa la rentabilidad recaen en los asegurados, mientrasque el Estado asume el riesgo de que los asegura-dos que hayan cumplido con los requisitos de laprestación no alcancen a completar el capital nece-sario para asegurar una pensión mínima.

Paralelo: No se elimina el sistema público dereparto, pero se termina con su monopolio y se leconvierte en la alterativa a un nuevo sistema deCPI, con el cual compite. Vigente en 2 países:Perú y Colombia.

Mixto: El sistema público es reformado ypasa a ser un componente del esquema, que secombina con la nueva modalidad de CPI en 3países: Argentina, Uruguay y recientementeEcuador. Puede considerarse un 4º país: Cos-ta Rica. El sistema público reconoce una pen-sión básica de prestación definida; y, el deCPI, una pensión complementaria (prestaciónno definida).

c.2. Indicadores del desempeño de los nuevos regímenes privados de seguridad social

Se presenta 13 indicadores de desempeño quedeberán ser evaluados a la luz del contexto eco-nómico y social que presenta la región. Los datosque se presenta en esta sección se obtuvieron dela Asociación Internacional de Organismos de Su-pervisión de Fondos de Pensiones (AIOS) y de laFederación Internacional de Administradoras deFondos de Pensiones (FIAP):1.- Afiliados2.- Relación Afiliados/Cotizantes3.- Densidad de cotización4.- Prestación indefinida5.- Rentabilidad6.- Comisiones7.- Lucro8.- Dimensión de Fondos9.- Inversiones10.- Ahorro Nacional11.- Costos Transición12.- Concentración13.- Información.

En el resumen subsiguiente se presenta la ma-yoría de los datos a diciembre de 2002 y concuadros de datos por país.

1.- Afiliados

Se presenta un primer indicador de la impor-tancia que han alcanzado en los distintos países losregímenes de CPI, medido en la cantidad de afilia-

91

99 Si bien la denominación de las administradoras defondos de pensión difiere según los distintos países(AFP, AFJP, AFAP, AFORES), como se ha dicho, en esteinforme se adoptará esta expresión para referirse a ellaspor comodidad de exposición.100 Que los afiliados superen a la PEA estaría indicandoun problema en la depuración del padrón de afiliados y/oque algunos afiliados no pertenecen a la PEA.

dos que manejan las Administradoras de Fondosde Pensiones (AFP).99

A diciembre de 2001, según información de laAIOS, excluida Colombia, los afiliados aumentande 37 a 47,5 millones con respecto a diciembre de2000, y superan los 56 millones a diciembre de2002, cayendo a un 53,5 % de la PEA respecto al62,7 % de diciembre de 2000.

Puede observarse una alta cobertura teóricatotal de la PEA en el caso de Chile100 , �que es elsistema más antiguo� no real, y diferentes alcan-ces en los distintos países. La cantidad de afiliadoses un argumento habitualmente utilizado por lasadministradoras para destacar su importancia.Existen diversas combinaciones de regímenes obli-gatorios y voluntarios. En general, todos irreversi-bles: una vez afiliado, el trabajador no puede dejar

de serlo (excepción: Colombia). Algunos se pre-sentan como voluntarios para determinados sec-tores de trabajadores, pero la publicidad y laactividad de los promotores, sumadas a la carenteinformación de los trabajadores, los transformande hecho en no voluntarios.

Por otra parte, las carencias de informaciónson notorias. A continuación se presenta algunosdatos consolidados de afiliación por edad y porsexo. Lamentablemente no se pudo cruzar estainformación por carencia de otros datos.

Cuadro 30Composición de afiliados por edades

País < 30 30 - 44 45 - 59 > 60 Total

Argentina 29.4 41.5 24.1 5.1 100.0Bolivia 29.8 43.5 22.9 3.7 100.0Chile 31.1 46.8 19.9 2.2 100.0El Salvador 45.7 42.2 12.0 0.1 100.0México 42.9 39.2 13.8 4.1 100.0Perú 38.5 44.7 15.3 1.5 100.0Uruguay 33.5 52.7 13.5 0.2 100.0Total 40.0 40.5 15.6 3.9 100.0

Fuente: AIOS - 12/02.

Cuadro 31Composición de afiliados según sexo

País Hombres Mujeres Total

Argentina 67.6 32.4 100.0Bolivia 66.4 33.6 100.0Chile 57.1 42.9 100.0El Salvador 58.0 42.0 100.0México 63.3 36.7 100.0Perú 65.3 34.7 100.0Uruguay 58.4 41.6 100.0Total 63.3 36.7 100.0

Fuente: AIOS - 12/02.

92

El 80 % de los afiliados son menores de 45 años,y el 63 % de los afiliados son hombres, con unrango que va del 43 % de participación femeninaen Chile al 32 % en Argentina.

2.- Relación Afiliados/Cotizantes

Un indicador más relevante es el de la propor-ción de cotizantes respecto de los afiliados. Enefecto, dada la modalidad de estos sistemas, tantola obtención del derecho pensionario como elmonto de la prestación futura dependerán estre-chamente de los aportes realizados.

Para el conjunto de los países, a diciembre de2000 poco más del 50% de los afiliados se en-

cuentra realizando aportes. A diciembre de 2001,se observa un nuevo descenso de cotizantes enrelación a los afiliados: el promedio cae al 44,1 %y, en diciembre de 2002, cae nuevamente: 41,8%.

Puede argumentarse, parcialmente, una no de-puración de los padrones de afiliados, por ejem-plo por fallecimientos; pero si se observa el re-sultado para 7 países encuestados por la AIOS,la cantidad de afiliados aumenta anualmente en-tre 4 y 5 veces más que la cantidad de cotizantesen el mismo período (10 a 2 millones entre di-ciembre de 2000 y 2001, y 4 a 1 millón entrediciembre 2001 y 2002). Por otra parte, losfallecimientos representan un promedio anual desólo el 0,12 % de los afiliados, poco más del 1por mil (fuente: AIOS, 12/2002).

A diciembre de 2001, según la AIOS, loscotizantes son sólo el 24,6 % de la PEA. Adiciembre de 2002, son el 25,7 % de la PEA.

Las estadísticas están demostrando que la re-lación cotizantes - afiliados viene decreciendo en

Cuadro 32Afiliados y Cotizantes

País PEA Afiliados Aportantes Afiliados/ Aportantes/PEA % Afiliados %

Argentina 16,437,453 9,106,349 3,026,570 55.4 33.2

Bolivia 3,294,195 760,959 357,207 23.1 46.9

Chile 6,000,439 6,708,491 3,424,207 111.8 51.0

Colombia* 16,979,000 4,336,000 2,112,000 25.5 48.7

Costa Rica 6,000,439 1,174,768 n.d. 19.6 n.d.

El Salvador 2,705,243 992,824 472,097 36.7 47.6

México 40,919,613 29,421,202 12,283,128 71.9 41.7

Perú 11,006,551 2,993,782 1,181,014 27.2 39.4

Uruguay 1,489,527 616,664 278,163 41.4 45.1

TOTAL 104,832,460 56,111,039 23,134,386 53.5 41.8

Fuente: Colombia FIAP al 31/12/01; para los otros 8 países: AIOS al 31/12/2002.

la mayoría de los países. Peor aún en el caso demujeres, trabajadores informales y pobres, y cuen-tapropistas. Un reciente estudio, aún no publica-do, indica que en Chile el 60 % de las mujeres y el40 % de los hombres afiliados a las AFPs noalcanzarán la pensión mínima.

93

3.- Densidad de cotización

Las interrupciones o �lagunas� en el pago decotizaciones son frecuentes: por dificultades finan-cieras de las empresas, por evasión de los em-pleadores, por no retención, por retención y noversión de aportes, por desempleo no protegido(o con sensible disminución durante el subsidio),por maternidad, por enfermedad de larga dura-ción, por trabajo no remunerado, etc.

Se denomina coeficiente de densidad de coti-zación al cociente entre el tiempo cotizado y eltiempo que se ha permanecido en actividad. Eltiempo no trabajado es la diferencia entre el tiem-po en actividad y el tiempo cotizado. Este tiempopuede darse en cualquier momento de la vidalaboral del trabajador o de la trabajadora.

Habitualmente la publicidad de las AFPs eincluso de los gobiernos, supone al trabajadorideal: con 100 % de cotización a lo largo de suvida laboral, como afiliado, lo que se llama densi-dad 1. La realidad es otra.

Un reciente estudio101 muestra que, para untrabajador que contribuye durante 40 años a unatasa de aporte del 10% suponiendo un crecimien-to del salario real del 2 % anual y una rentabilidaddel 4% anual, el porcentaje de jubilación conrespecto al salario final será del 50% si su densi-dad de cotización es 100% (o 1), del 43% si es de80% (o 0,8) en los últimos 8 años de actividad, ydel 32% si es de 80% en los primeros 8 años deactividad (cuando joven). Los jóvenes padecenmás la informalidad, siendo por tanto especial-mente perjudicados.

Un estudio anterior de la OIT102 señala quelos actuarios de la organización han estudiadopara el caso de Chile que cuando la densidadde cotización baja del 100% al 60 % (porcen-taje bastante normal en nuestra región), con unarentabilidad del 3 % real durante 45 años deaportes, la tasa de sustitución o de reemplazo

baja del 44% al 30 % y la cantidad de personasque no llegan a la jubilación o pensión mínima seeleva del 50% al 65 %.

Un estudio de la Asesoría Económica y Ac-tuarial del BPS de Uruguay también analiza lasensibilidad del monto de la prestación futuraante distintas densidades de cotizaciones. Así,un trabajador que ingresara a trabajar a los 20años y se jubilara a los 64 años, suponiendo unarentabilidad del 3%, si la densidad de cotiza-ción fuera del 80% vería disminuir su jubilaciónen un 14%. Si la densidad de cotizaciones fueradel 75% no se podría jubilar sino hasta los 67años. Si su densidad de cotizaciones fuera del70% no se podría jubilar sino hasta los 70 añoscon la jubilación por edad avanzada, no con lacomún que exige 35 años de registro y cotiza-ción, porque no alcanzaría ese número de años.

Es claro que la densidad perjudica especial-mente a los trabajadores de bajos ingresos y demayor informalidad y, en particular, a las muje-res y los jóvenes. Estudios de Arenas de Mesa103 y otros en Chile muestran que el porcentajede afiliados que no cotiza crece hacia los quinti-les más bajos de la población y aumenta hacialos quintiles más altos: la cobertura ocupacionaldel quintil de mayores ingresos es entre el 40 y50 % superior a la del quintil de más bajosingresos. Diferencias de sólo 10 % en la densi-dad de cotización implican hasta 9 puntos me-nos en tasas de reemplazo. En el caso de lasmujeres, las diferencias en tasas de reemplazo

101 Pérez Montás, H. Reglamentación, supervisión y con-trol, y protección de los derechos individuales en losregímenes de pensiones. Curitiba AISS, mayo de 2000.102 Gruat, Jean Víctor. El debate capitalización/reparto.Algunos retos. Ginebra, 1996. Publicado siendo Directordel Servicio de Planificación, Desarrollo y Normas delDepartamento de Seguridad Social de OIT.103 Equidad en las reformas estructurales a los sistemasde pensiones. Montevideo, 2002; y otros trabajos yacitados del mismo autor.

94

oscilan entre 15 y 30 puntos respecto de loshombres en el régimen de capitalización individualobligatorio administrado por las AFPs, y el 60 %de ellas (frente al 40 % de los hombres) no alcan-

zarán el ahorro suficiente para una jubilación opensión mínima.

Véase la tabla adjunta de Arenas:

4.- Prestación indefinida

Una característica central de los regímenes deCPI es que la prestación es indefinida en el sentidode indeterminada. Esto es, en los regímenes públi-cos solidarios, bajo el régimen financiero ya seade reparto o de capitalización colectiva, se fija unaregla104 , dada la cual el monto de la prestaciónqueda establecido en función de los salarios. Sinembargo, en los sistemas de CPI la prestación esincierta por varios factores. Dependerá:- de la expectativa de vida al momento del retiro;- de la densidad de las cotizaciones;- del saldo acumulado en la cuenta individual;- de la rentabilidad que hayan obtenido los fondos

en el mercado de capitales105 ;- de la comisiones que cobren las AFP y que sean

fijadas libremente por ellas; y- del papel del Estado.

Pero, a esos factores principales, interrelacio-nadamente, se agregan otras realidades no menosimportantes: la expectativa de vida es especial-mente perjudicial para las mujeres, por lo cual, enigualdad de condiciones durante la vida activa, elresultado de la pensión por capitalización indivi-

Cuadro 33Tasas de reemplazo y porcentaje de la pensión de la mujer

en relación a hombre de 65 años sin carga

Edad Retiro Mujer Tasa de Reemplazo Porcentaje de pensión respectohombre sin carga a los 65 años

60 0.43 6061 0.46 6562 0.49 6963 0.53 7564 0.57 8165 0.62 87

dual es menor, dado que la expectativa de vidafemenina es mayor, lo que se agrava por el tipo detablas de mortalidad utilizadas; la expectativa devida puede variar dentro de cada uno de lospaíses, habiéndose detectado en Centroaméricadiferencias de hasta 16 años, por ejemplo; lavolatilidad de los mercados de capitales y tasas deinterés, sus riesgos e incertidumbres son soporta-dos individualmente por cada afiliado; las densi-dades de cotización, como se ha dicho, perjudi-can a los crecientes trabajadores informales, pre-carios, subempleados, jóvenes, mujeres; el rol delEstado, por ejemplo, puede garantizar o no pen-siones mínimas como en Chile, en determinadascondiciones; pueden existir o no garantías en lasegunda etapa de pago de prestaciones, cuandoactúan las aseguradoras, en general privadas (enUruguay en esta etapa las garantías son casi inexis-tentes), etc.

104 Sobre la base del promedio salarial de determinadoperíodo y a una tasa de reemplazo que se aplica sobredicho promedio, la cual se fija en función de los créditoslaborales y la edad del retiro.105 No se asegura una rentabilidad mínima en ninguno delos países.

95

Otro reciente estudio de la AEA del BP106

muestra algunas conclusiones para determinadoscasos típicos:- Para los regímenes puros de capitalización indi-

vidual (CPI) la tasa de reemplazo cae aproxi-madamente 5 puntos cada 5 puntos de caída dela densidad de cotización (Ejemplo: con 95% dedensidad de cotización, se obtiene menos 5%en tasa de reemplazo; con 90%, - 10%; con 85% da �15% ;y con 80% da - 19%);

- También para esos regímenes CPI la tasa dereemplazo (TR) es altamente sensible a la ren-tabilidad: el 1% de rentabilidad da 15 % de tasade reemplazo; el 3%, 24% de TR; con 5%,39%; y, con 7%, 66%. Sin embargo, estudioscitados en este trabajo, de la propia Oficina dePlaneamiento y Presupuesto (OPP) de la Presi-dencia de la República del Uruguay, y de la Su-perintendencia de Seguros y Reaseguros, des-tacan que la rentabilidad máxima que podríaofrecer una aseguradora, �estaría en el entornodel 3 o 4,5%�.

- Si se toma para un régimen mixto como el uru-guayo un conjunto de 3 variables como son ladensidad de cotización, la edad de retiro y latasa de interés o rentabilidad, la tasa de reem-plazo cae 3 puntos (4%) por cada 5 puntos decaída de la densidad de cotización; cada añode postergación de la edad de retiro aumentaaproximadamente 4 a 5 puntos (6%) la tasa dereemplazo; cada punto de aumento de la ren-tabilidad determina unos 8 puntos (10%) deaumento de la tasa de reemplazo.

La expectativa de vida, además de la impor-tancia de cómo se debiera elaborar en cadapaís y considerando la dimensión de género,enfrenta ahora un nuevo desafío: el proyectogenoma humano.

�Cuando concluya el proyecto genoma huma-no, un test nos revelará la enfermedad concretaque tiene una persona, las posibilidades de cura yla probabilidad de que pueda o no enfermarse (...)El formidable descubrimiento humano genera una

serie de debates técnicos y éticos porque esaherramienta tecnológica puede ser utilizada porlos empleadores, las compañías de seguros y lasorganizaciones de medicina prepaga. Esto queparece aún de ciencia ficción (ya) fue aplicado poraseguradores ingleses sin que los eventuales ase-gurados lo supieran (y) a pesar de tener un pactocon su gobierno de que no iban a realizar testgenéticos (...) Los intereses del asegurado de norevelar su condición genética deben prevalecersobre los eventuales planteos de las aseguradorasde exigir un examen genético como condiciónprevia para contratar un seguro�107 .

¿Aparecerá una clase discriminada, exclui-da, que no tendrá trabajo, ni seguro de salud niseguro de vida en la vejez? ¿Cómo utilizarán elgenoma humano las aseguradoras de los fondosde jubilaciones y pensiones? ¿Existirán en lospaíses de la región los controles que no existie-ron en Inglaterra?

Se puede resumir en 3 riesgos y 3 incerti-dumbres lo que enfrentan los regímenes depensiones108 :

Incertidumbres, cuando la probabilidad de resul-tados potenciales no es conocida o estimada:- conmociones macroeconómicas;- sacudidas demográficas;- inestabilidad política .

106 Brovia, María Luisa. Régimen previsional mixto uru-guayo. Estimación de sus niveles jubilatorios. En: VIIConferencia de Actuarios y Financistas a nivel internacio-nal: �Evolución y perspectivas de los sistemas de pensio-nes y salud�, Montevideo, 10-12 de agosto de 2003.107 Exposición del Vicepresidente de la Asociación In-ternacional de Derecho de Seguros (AIDA), Dr. Eduar-do Mangialardi, 2-4/42003, en las III Jornadas Naciona-les de Derecho de Seguros, BCU, Montevideo, 2-4 deagosto de 2003.108 Barr, Nicholas. Reforma de las pensiones: mitos, verda-des y opciones polìticas�. En: �Revista Internacional deSeguridad Social�, AISS, Vol. 55, N° 2, junio de 2002.

96

Riesgos, cuando la probabilidad de resultadospotenciales puede ser conocida o estimada:- riesgo de gestión por incompetencia o fraude;- riesgo de inversión;- riesgo de mercado de las rentas vitalicias.

Y Barr concluye que en las cuentas individua-les capitalizadas es la persona la que enfrentatodas las incertidumbres y todos los riesgos, mien-tras que en los regímenes de seguro social, deseguridad social solidaria, el riesgo y las incerti-dumbres son compartidos por los pensionados,por los trabajadores aportantes, por las empresascontribuyentes o los contribuyentes futuros.

En sentido similar, McGillivray109 define 4 ries-gos del sistema de cotizaciones definidas:- riesgo de que durante el período de acumula-

ción el monto no sea suficiente para generar pen-sión adecuada, dependiendo de la continuidaddel empleo y de las cotizaciones así como de larentabilidad;

- riesgo del pensionista al momento de obtenciónde la renta, atento a su contratación y seguridaddel reajuste de las mismas;

- riesgo de la existencia de una buena reglamen-tación que garantice los fondos depositados;

- riesgo gubernamental: que el Estado sea res-ponsable de la pensión mínima.

En este mismo sentido, también la Conclusión13 de la 89ª Conferencia Internacional del Traba-jo es categórica: �En los sistemas de pensionescon prestaciones definidas basadas en el reparto,el riesgo se asume colectivamente. En los sistemasde cuentas de ahorro individuales, en cambio, sonlas propias personas las que asumen el riesgo�.

5.- Rentabilidad

Se puede obtener una idea de la incertidumbreque estos factores generan a través del análisis dedistintos indicadores. Comparando la rentabilidaden la serie histórica con la rentabilidad del último

año, se constata que la segunda es menor que laprimera en general, lo cual estaría confirmando loque afirman los analistas en cuanto que las altasrentabilidades obtenidas al comienzo de los regí-menes son insostenibles en el largo plazo. En Perú,Chile, Argentina y Uruguay, se han dado años deimportantes rentabilidades negativas.

A diciembre de 2001, la tendencia se mante-nía, según un estudio de 7 países por la AIOS: lahistórica se ubica en 10,4; y, la de los últimos 12meses, en 5,9 % real. A diciembre de 2002 seproducen cambios importantes, principalmenteexplicados por Argentina y Uruguay por la fuertedevaluación. Sólo en estos 2 países y en Perú larentabilidad es mayor en los últimos 12 meses queen la serie histórica.

Ejemplo de la sensibilidad de la rentabilidad:�Se considera, para diferentes hipótesis de inte-rés, las posibles tasas de reemplazo que se po-drían obtener en ese régimen para trabajadoresque ingresan a la actividad a los 22 años de edad yse retiran a los 64 (edades promedio de ingreso yretiro en el régimen general actual):

Cuadro 34Sensibilidad de la rentabilidad

Tasa de interés Tasa de reemplazoo rentabilidad

1% 17,33%3% 26,76%5% 43,07%

La tasa de interés (o rentabilidad) a computares la tasa real en términos de salarios y no deprecios, ya que se está midiendo la relación de lajubilación con los salarios de actividad�.

109 Seminario de Alto Nivel sobre Técnicas Actuariales yGestión Financiera (3 � 5 mayo de 2000, Curitiba, Brasil).AISS � MPAS.

97

Nota: El análisis toma Densidad de Cotización1, vale decir que en todos los años de vida laboralactiva (de los 22 a los 64 años, es decir 42 añosde actividad) el trabajador produjo cotización efec-tiva el 100% del período.110

En general, la rentabilidad real a largo plazo enel mundo oscila en el entorno del crecimiento de laeconomía, del PBI. Esta es una conclusión de lacasi unanimidad de los economistas. Es lo que hasucedido en los últimos 50 años en Suiza, ReinoUnido, EE.UU. y Japón. Por ejemplo, es lo queha sucedido en los últimos 33 años en el Fondo dePensiones de los funcionarios de Naciones Uni-das, con una cartera muy diversificada (3,3 %).Los mismos actuarios de la OIT, en el estudio deGruat ya citado, indican que con 45 años decotización, a los 65 años, con 100 % de densidadde cotización, la tasa de reemplazo o sustituciónse ubicaría entre el 44 y el 62 %, muy lejos de lospronósticos de las AFPs en sus publicidades enAmérica Latina y Europa central y del Este.

6.- Comisiones

Por otra parte, la rentabilidad que obtienen losfondos no es la rentabilidad de los aportes realiza-dos por los trabajadores a las AFP. En efecto, alos aportes realizados hay que deducirles las co-misiones cobradas.

El porcentaje de comisión total sobre aportesbrutos expresa cuántos pesos se pagan por cada$100.- que se aportan a una Administradora; así,para el promedio simple del conjunto de los paí-ses, debe pagarse $27.- por cada $100.- que seaporta. Por otra parte, el porcentaje de la comi-sión sobre los aportes netos expresa cuantos pe-sos se paga por cada $100 que van a la cuentaindividual: para el promedio de la economía sepaga $39.-.

Estas comisiones habitualmente son presenta-das, en la publicidad de las Administradoras y

también en informes técnicos, como porcentajedel salario y no del aporte. Ejemplo: una comisióndel 3 % sobre el salario, cuando el aporte previ-sional es del 10 % de dicho salario, equivale enrealidad a un 30 % de comisión sobre el aporte.

Algunos países en sus legislaciones establecencomisiones sobre la rentabilidad obtenida por lasadministradoras, pero en general, salvo excepcio-nes (Costa Rica), no se han implementado. Elcriterio de aplicar comisiones al momento de reci-bir el aporte puede atribuirse a una presunción deeficiencia del sistema privado.

Estas comisiones en general se componen de4 factores:- comisión de administración para la AFP;- prima por seguro de fallecimiento e invalidez;- custodia de valores;- prima de la aseguradora que paga la prestación

de jubilación o pensión.

Las aseguradoras son empresas diferentes delas administradoras en la operativa de CPI, aun-que en la mayoría de los casos puedan correspon-der a los mismos dueños.

Cabe resaltar que, dentro de la comisión deadministración, existe en varios países111 un com-ponente de comisión fija, es decir que una partede la comisión varía proporcionalmente al salariodel trabajador y otra parte es un monto fijo que nodepende del salario. El resultado de esta modali-dad es que los trabajadores de relativos menoressalarios obtienen un rendimiento menor que elobtenido por los trabajadores de relativos mayo-res salarios. De esta manera el sistema deviene enque la solidaridad se invierte, es decir, la direcciónva desde los trabajadores de menores ingresos

110 Del informe del Cr. Luis Camacho, de la AsesoríaEconómica y Actuarial del BPS, presentado a la AISS-CISS, Montevideo, 3-7 de noviembre de 1997.111 En Argentina y Chile, y se viene extendiendo enUruguay.

98

hacia los de mayores ingresos, contraviniendo unode los principios básicos de la seguridad social.

En general, las AFPs tratan de separar estascomisiones en su publicidad y en el estado decuenta que entregan al trabajador, además de

inducir a que la prima por fallecimiento e invalidezno debe ser considerada una comisión. En el com-parativo que en este caso sí puede hacerse con lossistemas públicos solidarios, el trabajador no aportaespecíficamente para este seguro, por lo cual sídebe considerarse una comisión.

A diciembre de 2001, para 7 países, excluidaColombia, según la AIOS, el promedio de lacomisión total bruta es de 26,8% y de la neta esde 39,1%, aumentando en 4 de esos países (Ar-gentina, Chile, México y Uruguay). A diciembrede 2002, para 9 países, crece al 27,4% y 40,5,2%,respectivamente.

La AIOS informa que durante el 2002 losingresos por comisiones totalizaron 1.792 millo-

Cuadro 35Composición de las comisiones

Porcentaje sobre el salario Comisión totalsobre el aporte

País Comisión Seguro de inv. Comisión de Aporte Aporte Brutos NetosTotal y fallecimiento Administración capitalizable total

Argentina 2.25 0.69 1.56 2.75 5.00 45.0% 81.8%

Bolivia* 2.21 1.71 0.50 10.00 12.21 18.1% 22.1%

Chile 2.43 0.67 1.76 10.00 12.43 19.5% 24.3%

Colombia 3.49 1.92 1.57 10.01 13.50 25.9% 34.9%

Costa Rica No aplicable

El Salvador 2.98 1.40 1.58 11.02 14.00 21.3% 27.0%

México** 4.24 2.50 1.74 6.27 10.51 40.3% 67.6%

Perú 3.51 1.24 2.27 8.00 11.51 30.5% 43.9%

Uruguay*** 2.73 0.81 1.92 12.27 15.00 18.2% 22.2%

Promedio 2.98 1.37 1.61 8.79 11.77 27.4% 40.5%

*Adicionalmente se cobra una comisión por administración del portafolio de inversiones, cuyo margen mayor es el 0.02285% de acuerdo a límitesestablecidos en la Ley de pensiones.**Comisión equivalente sobre flujo. La aportación del 2,5% del salario correspondiente al seguro es directamente canalizada al IMSS, y suadministración es independiente del sistema de pensiones.***Adicionalmente se cobra una comisión por custodia, cuyo promedio en diciembre de 2002 fue el 0,00293% del saldo de las cuentas individuales.Fuente: AIOS � diciembre de 2002; excepto Colombia que es junio de 2002. Fuente: FIAP.

nes de dólares para los 8 países que estudia,destacándose México con 1.052 millones.

En un estudio de la Comisión de las Comuni-dades Europeas112 se relaciona las comisiones conla rentabilidad, advirtiendo: �Imaginemos que el

112 Los sistemas complementarios de pensiones en elMercado Único � Libro Verde, Bruselas, 10 de junio de1997, COM (97) 283 final.

99

objetivo es una pensión complementaria del 35%del salario, para 40 años de vida laboral. Si la tasade rendimiento real de los activos es el 6 %, elcoste será 5% del salario suponiendo invariableslas demás condiciones; un 4% de rendimientoconllevará un costo del 10% del salario; un 2% derendimiento, un coste del 19%.�

Estas altas comisiones no resisten análisis, inclu-so respecto de los altos costos de administración delos sistemas públicos latinoamericanos: en los paísesdesarrollados los costos de administración son del1 % o inferiores; en Uruguay rondan el 4 � 5 %,mientras en otros países latinoamericanos puedenllegar al 10 %. Con una administración pública efi-ciente, dichos costos se los puede bajar aún más.

7.- Lucro

Según la AIOS, también para los mismos 8países a diciembre de 2002, durante ese año lasAFPs obtuvieron ganancias anuales del 30% delo percibido por comisiones y del 23% en rela-ción al patrimonio neto. En Uruguay, Bolivia,Perú y Chile ganaron más del 40%. En Uruguay,concretamente, el 93% en relación a ingresospor comisión y el 92% en relación al patrimonioneto. Sencillamente: una barbaridad, y más aúnen medio de la crisis más importante de su histo-ria. En Argentina por la crisis y la inflación, tuvie-ron pérdidas; y también en Costa Rica, por in-versiones iniciales. Obsérvese que los prome-dios, a partir de 1999, oscilan en el 25%.

En Uruguay y Argentina el lucro está expresa-mente definido. La ley uruguaya 16.060 define lasociedad comercial así: �Habrá sociedad comer-cial cuando dos o más personas físicas o jurídicasse obliguen a realizar aportes para aplicarlos alejercicio de una actividad comercial organizadacon el fin de participar en las ganancias y soportarlas pérdidas que ella produzca�. Y, en Argentina,la ley 19.550 establece que quienes constituyenuna sociedad persiguen una finalidad económica,un �fin de lucro� como se dice comúnmente. Porlucro no debe entenderse solamente una ventaja�pecuniaria� o �ganancia en dinero�, exclusiva-

mente, sino en sentido más amplio, comprensivode cualquier ventaja económica para el socio (...)presupone la existencia de dos o más personasfísicas y una �organización�.

8.- Dimensión de los Fondos

Los fondos habían alcanzado la suma de 91.000millones de dólares a diciembre de 2002, lo querepresenta casi el 10 % del PBI del conjunto de lospaíses. La dimensión de los fondos, según los paí-ses, depende de qué tan antiguo es el régimen y de

Cuadro 36Ganancia de las Administradoras: AFP, AFAP, AFJP

Ganancia sobre comisiones Ganancia sobre patrimonio

1998 1999 2000 2001 2002 1998 1999 2000 2001 2002

Argentina 5,9 24,5 15,8 2,4 -34,3 6,0 25,2 14,7 2,6 -18,6

Chile 19,2 37,8 70,7 42,2 40,4 17,8 24,3 40,6 27,4 23,1

Uruguay -40,0 -7,8 1,0 37,1 92,9 -61,0 -12,3 1,3 30,8 92,0

Promedio América Latina 5,7 25,7 27,8 23,6 29,9 5,0 21,3 24,0 22,5 23,3

100

113 Si bien formalmente los fondos pertenecen en susrespectivas cuotapartes a los trabajadores afiliados a lasAFP, en la práctica los que toman las decisiones deinversión son los dueños de las AFP, que principalmenteson propiedad de los bancos transnacionales. Por otraparte, la tendencia de los mercados de las AFP ha sido laconcentración con preeminencia de las AFP, cuyo capitalaccionario pertenecen a dichos bancos. No se ha previs-to en la legislación de estos regímenes la participación delos afiliados en la dirección y por lo tanto los trabajado-res no tienen incidencia en la toma de decisiones.114 En varios países donde la legislación actual prohibela inversión en valores externos se está discutiendo laposibilidad de levantar dicha restricción: hay proyectosde ley en estudio por parte del parlamento en México,Uruguay, etc.

qué amplitud ha alcanzado. Así, en Chile, el fondoprevisional es de casi el 60% del PBI, lo que, desdeotro ángulo, sugiere un gran poder dentro de laeconomía por parte de quienes en última instanciatoman las decisiones de inversión113 .

9.- Inversiones

A diciembre de 2000, ya puede apreciarse unaelevada proporción de la inversión en títulos públi-cos (53%) y, por otro lado, una baja proporciónque habría llegado a las empresas vía inversiónproductiva (14%), sumando las inversiones enacciones e instituciones financieras. A su vez sibien aún las inversiones en el exterior son unafracción menor dentro del total, se trata de unafracción que viene creciendo114 , lo cuál significaque parte de los ahorros nacionales se van alexterior, cuando la región necesita recursos parafinanciar su desarrollo productivo y social.

A diciembre de 2002, aumentan las inversio-nes en deuda gubernamental (títulos públicos),llegando a casi el 56%.

La inversión en moneda extranjera es impor-tante, destacándose en Uruguay y en Bolivia. En-tre diciembre de 2001 y diciembre de 2002, seproduje un descenso del promedio, del 27,6 al14,7% según la AIOS, explicado fundamental-mente por un brusco descenso en Argentina y unleve descenso en Uruguay. En los demás países talinversión aumentó.

Cuadro 37Fondos de Ahorro Previsionales

País Millones de dólares En relación al PBI

Argentina 11.650 11.3

Bolivia 1.144 15.5

Chile 35.515 55.8

Colombia 4.961 5.9

Costa Rica 138 0.9

El Salvador 1.061 7.4

México 31.456 5.3

Perú 4.484 8.1

Uruguay 893 9.3

TOTAL 91.302 9.6

Fuente: AIOS - diciembre/2002 en general; Colombia, diciembre de 2001.

101

Cuadro 38Inversiones

País Deuda de Instituciones Instituciones Acciones Fondos de Emisores OtrosGobierno financieras no financieras Inversión Extranjeros

Argentina 76.7 2.6 1.1 6.5 1.8 8.9 2.4Bolivia 69.1 14.7 13.4 0.0 0.0 1.3 1.5Chile 30.0 34.2 7.2 9.9 2.5 16.2 0.1Colombia 48.7 24.8 13.6 5.1 0.0 0.0 7.8Costa Rica 90.1 5.3 4.6 0.0 0.0 0.0 0.0El Salvador 84.7 14.4 0.5 0.5 0.0 0.0 0.0México 83.1 2.1 14.8 0.0 0.0 0.0 0.0Perú 13.0 33.2 13.1 31.2 0.8 7.2 1.6Uruguay 55.5 39.6 4.3 0.0 0.0 0.0 0.5

TOTAL 55,9 18,0 9,6 6,4 1,2 7,8 0,9

Fuente: AIOS, en general para diciembre de 2002; Colombia: junio de 2002.

La alta proporción en títulos públicos se expli-ca, entre otras razones, por el incremento deldéficit público causado por la privatización de losregímenes previsionales, lo cual implicó una dismi-nución de los ingresos públicos, al derivarse todoo parte de los aportes previsionales a las AFPs.Este proceso se reflejó en el incremento de ladeuda pública, con significativo efecto �principal-mente donde el peso del régimen CPI fue mayor-en la finanzas del Estado115 .

Estudios de OIT, nacionales y de diversos in-vestigadores (Stiglitz, Universidad de Cambridge,McGillivray, Barr, y las propias consideraciones

Cuadro 39Inversiones del Fondo en Moneda Extranjera

País Porcentaje

Argentina 13.2Bolivia 98.5Chile 20.2Costa Rica 0.0El Salvador 0.0México 0.3Perú 46.5Uruguay 74.7TOTAL 14.7

de la 89ª Conferencia Internacional del Trabajode la OIT confirman que no existe una correspon-dencia definida entre ahorro y fondos previsiona-les de capitalización individual.

115 Un expresidente del Banco Central de Argentina, Ja-vier González Fraga, estimó que si Argentina no hubieserealizado la reforma previsional, habría obtenido superá-vit fiscal en el año 2000, lo cuál demuestra los riesgos dela privatización de la previsión social. Una de las exigen-cias principales del Fondo Monetario Internacional, paraauxiliar financieramente a la Argentina, es que se elimineel componente público de su régimen mixto denominadoprestación básica universal.

102

10.- Ahorro nacional

En Chile, Alberto Arenas de Mesa ha seña-lado que entre 1981 y 1998, si bien el fondoprevisional administrado por las AFP ascendióa 33 mil millones de dólares, el Estado chilenodebió gastar 44 mil millones para financiar loscostos de transición, las prestaciones asisten-ciales, las pensiones mínimas, y las pasividadesmilitares no reformadas.

En Uruguay, estudios realizados por la Uni-versidad de la República a solicitud del gobier-no en convenio con el BID señalan que, para elescenario principal, no se percibe una mejoraen el ahorro nacional en los próximos 50 años,luego de la reforma.

11.- Costos de transición

Otro aspecto sustancial, no debidamente es-tudiado previamente en el caso de las reformasestructurales de América Latina, son los costosde transición. Es ilustrativo el caso de Brasil,como ya se ha señalado. El mismo estudio117

Cuadro 40Tasas nacionales de ahorro y financiación de los sistemas de pensiones 116

País Ahorro nacional Fondos de pensióncomo porcentaje del PBI como porcentaje del PBI

Alemania 23 4Australia 18 39Canadá 15 35Dinamarca 19 60EEUU 15 66Francia 21 3Irlanda 20 37Japón 34 8Países Bajos 25 76Reino Unido 14 73Suiza 30 70

Nota: la tasa de ahorro es la total (sector público y sector privado).

destaca lo que se puede estimar que sucederíaen otros países:

Cuadro 41Costos de transición estimados hacia

capitalización individual en porcentaje del PBI

País Porcentaje del PBI

Italia 343%Francia 256%Japón 233%Brasil 202%Inglaterra 174%EE.UU. 167%

116 OIT. Informe sobre el trabajo en el mundo 2000 � Laseguridad de los ingresos y la protección social en unmundo en plena transformación.117 Fuente: Carvalho Pinheiro,Vinicius (Secretario Seguri-dad Social de Brasil) y Solange Paiva Vieira. A novametodología de cálculo de aposentadorias da previ-dência brasileira de capitalização.

103

En Uruguay, está comprobado por los propiosestudios del gobierno que el déficit fiscal se manten-drá, luego de la reforma, en los próximos 50 años;en Argentina el expresidente del Banco Central,impulsor del sistema estimó que, si no se hubieserealizado la reforma, el país hubiese obtenido unsuperávit fiscal en el 2000, y el propio Ministro deEconomía Lavagna ha alertado recientemente lagravedad del problema118 ; en Chile se sabe quepor lo menos el déficit causado va a durar 40 añosmás. Entre 1981 y 1998 se acumularon 33.000millones de dólares en las AFP, pero en el mismoperíodo el Estado debió invertir 44.000 millonespara la transición119 . Recientemente el Ministro deHacienda, Nicolás Eyzaguirre, señaló que: �El Es-tado debería estar haciéndose un ahorro fiscal paragarantizar en el futuro fondos genuinos para los queaportan al sistema de reparto, y en vez de esto seendeuda y las AFP se llenan de títulos públicos:entonces, esto de la privatización del sistema pre-visional resulta que no es más que una gran masca-rada (farsa) social�. También advirtió que el régi-men no alcanzó la universalidad prevista. �Unaparte importante de la población no va a podertener una pensión digna�.

12.- Concentración

Otro interesante indicador de los regímenes decapitalización individual, dada la promocionadaelegibilidad que ofrecerían éstos, es el grado deconcentración creciente que puede medirse encantidad de afiliados y de fondos administrados.

El número de AFPs viene cayendo sistemáti-camente en cada país y la concentración en las 2 o3 mayores, creciendo. En Bolivia se definió unrégimen monopólico especial de 2 AFP que con-centran el 100 %.

Cuadro 42Concentración de Administradoras

País Número de administradoras Porcentaje de las dos mayores

Argentina 12 43.1

Bolivia 2 100.0

Chile 7 54.7

Colombia 6 49.3

Costa Rica 9 60.1

El Salvador 3 99.4

México 12 45.2

Perú 4 59.2

Uruguay 4 74.5

Promedio 6.6 65.1

118 El Ministro de Economía Lavagna caracterizó al régi-men de las AFJP como �el corazón mismo de la crisis� delsector público de la última década y como �el productode una reforma apresurada, sin tomar en cuenta las con-secuencias ruinosas para el Estado, pero que le permitióhacer buenos negocios a unos pocos� (mayo de 2003).119 Alberto Arenas de Mesa, jefe de estudios de la Direc-ción de Presupuestos del Ministerio de Hacienda deChile, 2000.

104

En particular, el ejemplo de dos institucionesfinancieras de origen español, es ilustrativo alrespecto:

- El Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA)120

es uno de los mayores bancos de depósitos ycaptaciones en América Latina, el tercero enactivos y el primer grupo latinoamericano enadministración de fondos de pensión, con 31%del mercado regional. La participación del mer-cado de fondos de pensión del BBVA alcanzóel 100% en Bolivia y Ecuador; el 43% en Co-lombia; el 33% en Chile; el 29% en Argentina;el 24% en Perú; y el 10% en México. A fines del2001, se sitúa en primer lugar en España y estápresente en 37 países.

- El Banco Santander Central Hispano (BSCH),a comienzos del 2000, consolidó su posiciónentre los mayores grupos financieros en Amé-rica Latina. Maneja 7 administradoras de fon-dos de pensión y 9 compañías de seguros, entreotras instituciones, en 12 países. Entre éstosdestacan Argentina, Chile, Puerto Rico, Méxi-co, Colombia, Venezuela, Brasil y Uruguay.Tiene el dominio del 12% de los activos ban-carios latinoamericanos.

�Hoy puedo decirles que esperamos un benefi-cio neto atribuído por encima de los 2.500 millo-nes de euros, de modo que Santander cerrará elaño 2003 con un resultado sensiblemente superioral del pasado año, completando así el mejor ejer-cicio de la historia de la entidad�. En el 2002, laganancia fue de 2.247,2 millones de euros, ha-biendo caído,por la depreciación de las divisaslatinoamericanas y el recorte de tipos de interés,respecto al 2001 cuando la ganancia fue de2.486,3121 . Así se expresó Emilio Botín, presi-dente de Santander, al tiempo de destacar que enArgentina puede volver a dar beneficios post cri-sis, que Brasil se ha convertido en el punto dereferencia en la región, y que en México y Chile elBSCH tiene fuerte presencia. En estos últimostres países, pese a la crisis, Santander ha ganado

4.000 millones en el último trienio. En Uruguaycontinúa el proceso de concentración en lasAFAPs, habiendo adquirido la totalidad del capi-tal accionario de las dos privadas extranjeras. Noobstante estas expresiones triunfalistas de Botín,tres días después, él y otros tres directivos delBSCH fueron imputados de 38 delitos fiscales yotros tantos de falsedad, por parte de la Audien-cia Nacional de España.

A fines de 1999, ambos bancos españolescontrolan en torno al 45 % del negocio de laspensiones privadas en América Latina, con 16millones de afiliados. El Santander, con 17 institu-ciones de 11 países (en Argentina. Bolivia, Co-lombia, Chile, México, Uruguay, Brasil, Venezue-la, Paraguay y Puerto Rico), obtuvo en Latino-américa la tercera parte de sus ganancias mundia-les, unos 550 millones de dólares.

Similar situación se da en el sector aseguradoren general, que incluye al sector de las asegurado-ras con las que se contratan las rentas vitalicias y losseguros pensionarios. Es un sector en expansión enAmérica Latina, participando aproximadamente enun 2 % del PBI regional. Dicha expansión se veri-fica especialmente por la del sector de segurospersonales de previsión social, vida y salud, rela-cionados con los fondos de pensiones.

En los 5 países del Cono Sur existen unas 450empresas aseguradoras en general (230 en Argen-tina, 43 en Paraguay, 33 en Chile, 17 en Uruguay y136 en Brasil) que mueven cerca de 25 mil millonesde dólares anuales. En Uruguay, pese a la desmo-nopolización de 1996, el estatal Banco de Segurosdel Estado capta el 80 % del negocio, manteniendoel monopolio de accidentes de trabajo.

120 Fuente: Macedo Cintra, Marcos Antonio; MoreiraMarcelino de Castro, Elza. Internacionalización del sec-tor financiero y dolarización de los países latinoameri-canos. �Nueva Sociedad�, Nº 172.121 De �Expansión� (23/6/2003) y �El País�, Madrid (25/06/2003).

105

Entidades como Bank Boston, Citibank, San-tander, MetLife, Cigna, New York Life, AGF,AIG, Aetna, ITT Hartford, Royal Insurance, SunInsurance empiezan a ser conocidos en la región.En Brasil, como ejemplo de la concentración se-ñalada, las 10 mayores concentran el 72 % delnegocio.

En América Latina, coincidentemente con elproceso de privatización de la seguridad social, enla década de los �90 es cuando se desarrolla laexpansión del sistema financiero con los bancosextranjeros y la concentración del sistema, con laexcepción de Brasil donde, por ejemplo, el BancoMundial considera que es improbable que conso-liden posiciones dominantes122 .

En Argentina, entre 1994 y 1997, la concen-tración financiera y la extranjerización de la mis-ma, en general, llevó a la reducción de 64 entida-des (de 205 a 141); el 60 % de las más importan-tes son extranjeras. En Chile, entre 1990 y 1997,las entidades financieras caen de 40 a 32, y tam-bién la mayoría son extranjeras123 (54 % en 1999).En Uruguay se está en una coyuntura especial eneste momento. La banca extranjera existe conunas 13 instituciones, con más de 500 millones dedólares de patrimonio cada una y aproximada-mente el 40% del crédito del sistema bancario(principalmente ABN Amro, Boston, Citibank,BBVA, Santander). La banca estatal está fuerte-mente considerada por la población.

En junio de 1998, en Chile124 , los participan-tes en una reunión de dirigentes sindicales delConosur y secretariados profesionales convoca-dos por la Fundación Ebert y la OIT, emitieronuna elocuente declaración con respecto a la con-centración de poder de las Administradoras, locual fue luego ratificado en setiembre en México yrecientemente en Montevideo por la CCSCS125 ,así como destacado por importantes especialistasen la subregión: �Advierten con enorme preocu-pación, en función de la gran concentración derecursos existentes administrados por organiza-

ciones con sentido de lucro ajenas a la SeguridadSocial, y (considerando) la influencia que de elloderiva en el resto de la sociedad, fundamental yprioritariamente en el político, que constituye fuerade toda duda una situación que puede atentarcontra la estabilidad democrática en función de suenorme capacidad de presión�.

13.- Información

El Banco Mundial, al impulsar este tipo de refor-mas estructurales de CPI, establece que deben cum-plirse tres condiciones o requisitos básicos:- acceso a la información;- transparencia; y- marco de regulación y supervisión.

Por lo menos en los dos primeros requisitos,existen serias carencias en América Latina, y enalgunos casos también en regulación y supervisión.

Barr126 , como otros, analiza la �informaciónimperfecta al consumidor� de las AFPs. Señalaque, entre las ventajas de la soberanía del consu-midor se supone que el interesado está bien infor-mado. Y concluye: �De ninguna manera sucedesiempre así�. Y ello es primeramente a causa de lacomplejidad de las pensiones privadas, basadasen una serie de instituciones e instrumentos, y acausa del riesgo y la incertidumbre. Cita a Stiglitz y

122 Fuente: �Gazeta Mercantil Latinoamericana�, 24-30 desetiembre de 2000 y 14-20 de mayo de 2001.123 Fuente: Dossier de la Revista de AEBU, Nº 17: Notasde la Sociedad de Empleados de Bancos de Argentina, yde Mónica Guerrero para Chile.124 Encuentro �Políticas de seguridad social al interior delMercosur� (8-10 junio 1998, Santiago de Chile), organiza-do por FES, SPIs y OIT.125 Encuentro Formativo de Seguridad Social 27 (30/8/2002, Montevideo), organizado por la Coordinadora deCentrales Sindicales del Cono Sur, el PIT-CNT y el ERT,financiado por ORIT � CIOSL.126 Barr, Nicholas. Reforma de las pensiones: mitos, ver-dades, opciones polìticas. AISS, 6/2002.

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Orszag, que a su vez destacan una declaracióndel Presidente de la Comisión de Valores yCambio de Divisas de los EE.UU., posiblemen-te el país más dotado de conocimiento públicoen mercados financieros, destacando que másdel 50 % de los estadounidenses no conocen ladiferencia entre un bono y una acción. Por otraparte, destaca que las personas peor informa-das son desproporcionadamente las menos pu-dientes, lo cual equivale a decir que la pobrezade información marcha a la par de la pobrezafinanciera. Y aunque la educación puede redu-cir cierta dosis de ignorancia, ni siquiera laspersonas con sagacidad financiera pueden serconsideradas bien informadas.

En Chile, desde el 1º de agosto hasta el 29de octubre de 2003, los 6 millones de afiliadosa las AFPs han tenido plazo para elegir lasinversiones de sus fondos previsionales hasta encincoportafolios o rubros de inversión (los lla-mados �multifondos�). Los mismos varían en laproporción de sus recursos invertidos en títulosfinancieros de renta variable (4 de los 5) o fija(uno de ellos). Es imposible que la asimetría dela información permita una decisión seria de losmillones de afiliados.

En Uruguay, importantes legisladores naciona-les, votantes de la ley que creó en 1995 el sistemamixto de CPI, advirtieron posteriormente, cuandose presentaron a solicitar su jubilación, conse-cuencias sustanciales del mismo, solicitando sudesafiliación a las AFAPs.

Aún hoy, hay medios de prensa en este paísque tienen saldos a favor de espacios pagos depublicidad desde 1996. En Perú, el gobierno deFujimori canjeó aportes de las empresas públicasa las AFPs por publicidad en los medios. En laotra región del mundo donde se han implantadoestos regímenes (Polonia), se supo recientemen-te127 que se invirtió más de 100 millones de dóla-res en publicidad, pero todavía no está definidocómo se pagarán las prestaciones128 .

14.- Resumen

El análisis más detallado se ha desarrolladocon anterioridad, incluyendo en los cuadros y con-clusiones generales de América Latina los trespaíses del Cono Sur con reforma estructural. Porlo tanto, en el presente capítulo simplemente seresalta algunos ítems específicos.

Para los tres países del Conosur (Argentina,Chile y Uruguay) con reforma estructural, el resu-men de los datos a diciembre de 2002 indica losiguiente:

Hay más de 16 millones de afiliados con menosde 3 millones de cotizantes (rango de 33,2% enArgentina al 51% en Chile) representando entre el18 y el 57% de la PEA entre los dos paísesrioplatenses y el país transandino. Los menores de45 años son el 71% en Argentina, el 78% en Chiley el 86% en Uruguay; y las mujeres representanentre el 32 % en Argentina y alrededor del 42%en los otros dos países.

Las AFPs administran casi 48 millones dedólares, que representan el 6 � 7% del PBI enlos dos rioplatenses y el 55% en Chile, con fuerteconcentración en Uruguay (75% en las dos ma-yores AFAPs; menor en Argentina, con 43%;intermedio en Chile, con 55%). La inversión endeuda gubernamental es alta en Uruguay (56% )y Argentina (77%) y menor en Chile (·0%), des-tacándose la inversión creciente en el exteriorpor Chile (16%) y la inversión en moneda ex-

127 Ponencia en un encuentro de sindicatos y el BancoMundial en Wáshington, DC (21-22 de mayo de 2003).128 Sitios web de interés para información de las Superin-tendencias de las Administradoras de ahorro previsional(AFPs) de la región: www.safjp.gov.ar;www.spvs.gov.bo; www.safp.cl; www.supen.fi.cr;www.spensiones.gob.sv; www.consar.gob.mx;www.sbs.gob.pe; www.bcu.gub.uy; para Argentina, Bo-livia, Chile, Costa Rica, El Salvador, México, Perú y Uru-guay, respectivamente.

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tranjera (U$S) en Uruguay (75%); en Argentinafue alta hasta el 2001.

Las comisiones significan un costo importantepara el afiliado, oscilando entre el 2,25% del sala-rio en Argentina, 2,43% en Chile y 2,73% enUruguay. Respecto de los aportes, que es cómodebe medirse realmente las comisiones, Argentinacoyunturalmente tiene las comisiones más altaspor la rebaja de aportes (que se restablece en juliode 2003): 45 % bruta y 82% neta. En Chile yUruguay las comisiones son similares: 19,5% y24,3% (para Chile) y 18,2% y 22,2% (para Uru-guay), aunque en este país toda la tarea la hace elinstituto previsional (BPS) sin cobrarle a las AFAPspor ello, y en Chile son las propias AFPs. Lautilidad anual en relación a las comisiones ha sidonegativa para Argentina (-34,3%), pero muy altapara Chile (40,3 %) y sobretodo para Uruguay(92,9 %, además 92 % sobre el patrimonio). Loque en Argentina se explica por la crisis, en Uru-guay es inexplicable, con la misma crisis...

d) Análisis de los regímenes solidarios, nocontributivos y asistenciales enArgentina, Chile y Uruguay

La seguridad social, como se ha señalado,tiene como objetivo liberar a los individuos decualquier comunidad organizada de las preocupa-ciones ante las vicisitudes de la vida, y de lasconsecuencias dañosas derivadas de hechos, aveces inseparables de la vida humana y respectode los cuales no hay posibilidad de evitarlos; aveces inciertos, imprevisibles, sea en su existenciao respecto del momento de producirse. A ello hayque agregarle el ordenamiento jurídico-adminis-trativo que se organiza para dar cumplimiento atales fines. Y existen herramientas diversas para ellogro de los objetivos enumerados.

Desarrollaremos resumidamente los instrumen-tos asistenciales que los sistemas públicos imple-mentan para el cumplimiento de dichas finalidades.

Argentina

El sistema previsional argentino se basa en mul-tiplicidad de instituciones, públicas y privadas. Laforma de financiación y de cumplimiento de requisi-tos y las maneras de concederlas, entre otros con-ceptos, permiten diferenciar dos tipos de prestacio-nes: contributivas y no contributivas. Las primeras,que se otorgan ante el cumplimiento de requisitosque se establecen, fundamentalmente aportaciones.Las no contributivas, asistenciales, que se concedenpor parte del Estado, sujetas o no a recursos, sincontribución directa, cumpliendo determinadas con-diciones (edad, discapacidad, pobreza).

Entre las prestaciones no contributivas puededestacarse:- las pensiones graciables, que se conceden en

determinadas condiciones requeridas, talescomo: personas que hayan prestado servicios decarácter extraordinario o eminente, con mínimode 60 años o incapacitadas para el trabajo; porservicios militares o civiles en guerra con mínimode 60 años, y que carezcan de medios suficien-tes de vida; combatientes invalidados en guerras,y sus deudos; personas que estén imposibilitadaspor ser víctimas de atentados o atropellos porrazones políticas, gremiales, etc.

- otros tipos de pensiones no contributivas quederivan de situaciones de personas que hayanobtenido premios en ciencias o letras, deudos delegisladores, artistas en artes plásticas y arqui-tectura, madres con 7 o más hijos, de cualquieredad o estado civil; por méritos deportivos: cam-peones olímpicos, etc. En general estas presta-ciones se otorgan por el Congreso de la Nación.

- pensiones por vejez a personas mayores de 70años, que se otorgan por 10 años, prorrogablesy según la situación del beneficiario; en otroscasos, específicamente normados, se concedena personas mayores de 80 años.

- pensiones por invalidez, a personas sin recursos129 .

129 Con 76% de incapacidad laboral para personas meno-res de 69 años.

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Los órganos que otorgan los beneficios pue-den ser, según los casos y de acuerdo a cadanorma existente: el Congreso de la Nación, losMinisterios de Educación de la Nación, de Traba-jo, de Desarrollo Social, etc.

Finalmente, cabe expresar que en Argentina,en los últimos años, creció en forma importante eltotal de beneficiarios de este tipo de prestacionesno contributivas y asistenciales, ascendiendo de158.000 en 1991 a 350.660 hacia fines del año2001. Esta cifra en términos porcentuales significael 0.9% de la población total, y el 10.1% del totalde beneficiarios de jubilaciones y pensiones. A lavez, del total de beneficiarios de pensiones nocontributivas y asistenciales, el 11.4% correspon-den a la causal vejez130 . Como dato interesante seregistra el hecho de que, en el período 1991-1999, los beneficios de vejez e invalidez aumenta-ron un 43%, mientras que los otorgados por elCongreso lo fueron en un 144%131 .

Chile

En la década del �20 del siglo XX, comienza adesarrollarse el sistema previsional chileno, ba-sado en el modelo de Bismarck, hasta llegaraproximadamente a mediados de los �70 a unacobertura estimada en un 76 % de la poblaciónactiva. No obstante ello, comienzan a gestarsecríticas al sistema imperante, hasta que a co-mienzo de los 80 se produce la profunda reformadel sistema, implementada durante la dictadura,instalándose el actual sistema, que comienza aregir en mayo de 1981, con la entrada en vigen-cia del decreto ley 3500.

La parte no contributiva asistencial, que sesintetiza en este punto, se refiere esencialmente ados aspectos:

- A la garantía de pensiones mínimas por elEstado, para quienes, habiendo cotizado un míni-mo de 20 años al régimen de capitalización indivi-dual administrado por las AFPs, no alcancen con

su capital acumulado a conseguir la pensión míni-ma legalmente establecida. El Estado garantiza elpago de la diferencia si no se llega a dicho mínimo.

En Chile, como consecuencia indudablementede una baja protección, la evasión, la informalidady la precariedad laboral, por lo menos la mitad delos afiliados no podrá acceder a las pensionesmínimas. En tal sentido, transcribimos de un im-portante trabajo132 lo siguiente: «De acuerdo a lasmás recientes proyecciones realizadas, entre un40% y un 50% de los afiliados al sistema de AFPpodrían terminar cubiertos por el Estado a travésdel programa de pensiones mínimas».

Los últimos estudios de Alberto Arenas preci-san la información precedente: el 60% de mujeresy el 40% de hombres, de acuerdo a su nivel decotización, no llegarán en los próximos años a estarcubiertos por la pensión mínima. Dependiendo deproyecciones basadas en la situación actual, Are-nas y Hernández agregan: «Los compromisos fis-cales serán cada vez más importantes. En estecontexto, una relevante función para el Estado seráperfeccionar y consolidar el sistema de pensiones,encontrando el financiamiento necesario que per-mita asegurar, por una parte, un nivel de pensionesque garantice un ingreso básico de subsistencia....».

- A la pensión de asistencia social que paga elEstado para los desposeídos de la tercera edadque no poseen previsión, por carecer de medios,

130 Las cifras han sido extraídas del trabajo presentado enel 2002 por Bertranou, Solorio y van Ginneken de la OIT,y corresponden a los años 2000-2001. Exposición deFabio Bertranou en un encuentro formativo de CCSCS,Montevideo (29 de agosto de 2002).131 Datos extraídos de Bertranou - Grushka - Schulthess(2000). Desde el 1º de enero de 1996, por Decreto 292/95,la tramitación, liquidación y control de las prestacionesno contributivas (PNC) pasan a la Secretaría de Desarro-llo Social.132 Arenas, Alberto; Hernández, Héctor. Análisis, evolu-ción y propuestas de ampliación de la cobertura delsistema civil de pensiones en Chile.

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y que no generan ingresos que alcancen comomínimo al 50% del valor de la pensión mínima. Lamisma también alcanza a las personas con disca-pacidad, mayores de 18 años, que posean esascaracterísticas socio- económicas.

La población beneficiaria de pensiones no con-tributivas y asistenciales133 es de 358.813 perso-nas, siendo el 46.1%, esto es 165. 373 las quecorresponden a la vejez. Asciende al 22.6% deltotal de beneficiarios de jubilaciones y pensiones,y al 1.8% de la población total.

Otro dato interesante para el estudio socio-conómico de la cuestión surge del estudio ya men-cionado de Arenas y Hernandez Sanchez, quienesexpresan textualmente: «En el quintil de menoresingresos más de la mitad de la cobertura estárepresentada por pensiones asistenciales, mien-tras que en el quintil de ingresos mayor sólo repre-senta poco más del 2% de la cobertura total».

Uruguay

Respecto de las denominadas prestaciones nocontributivas en el sistema previsional uruguayo,se hará mención a lo establecido en la últimareforma al sistema previsional, del año 1995 (ley16.713): la pensión a la vejez y de invalidez. No seconsidera los beneficios de subsidio por desem-pleo y asignaciones familiares, por tratarse en esteaspecto principalmente de las prestaciones IVS yporque es discutible el carácter no contributivo dedichas prestaciones de actividad.

En cuanto a la pensión a la vejez e invalidez,distinguimos las siguientes situaciones claramentediferenciables:- la de aquellos habitantes del país que carecen de

recursos para subvenir a sus necesidades vitalesy que hayan alcanzado los 70 años de edad.Cuando se tiene ingresos de cualquier naturale-za u origen, de monto inferior al de la prestaciónque se concede, se recibe la diferencia entreambos importes.

- la de los habitantes que, sin haber alcanzado los70 años, tengan incapacidad en forma absolutay permanente para todo trabajo remunerado,para lo cual se requiere un grado de incapaci-dad, según la normativa vigente (Baremo), del66 % o más. El impedimento de invalidez sedefine como enfermedad, disminución física osíquica, anormalidad anatómica, pérdida anató-mica, funcional o psíquica. Puede ser perma-nente, cuando permanece estable e irreversibledespués de haberse agotado los medios curati-vos y la rehabilitación de que se disponga enforma habitual en el país, y cuando (con o sintratamiento) no presentará una variación mayoral 3% durante el siguiente año. La invalidez, a losfines de esta norma, se refiere a una decisióntécnico-administrativa respecto de cuándo unimpedimento asociado a otros factores llama-dos complementarios produce una pérdida en lacapacidad de la persona que le impide realizarun trabajo compatible con sus capacidades re-manentes en forma total o parcial. Desde se-tiembre de 2000 es compatible la pensión deinvalidez con la realización de un trabajo remu-nerado, siempre que no se supere determinadosmontos establecidos. Esta pensión por invalidezpuede ser común o severa. La primera es la másextendida, siendo el organismo previsional (elBPS) quien determina los topes de ingresos delos familiares obligados. El superar esos topesobsta al goce de la referida pensión.

- la de los extranjeros o ciudadanos legales quecuenten al menos con 15 años de residenciacontinuada en el país, quienes también recibiránla prestación si llenan los restantes requisitos,obviamente.

El total de beneficiarios a fines del año 2001134

ascendía a 64.450, representando un 9% del totalde beneficiarios de jubilaciones y pensiones y el2% del porcentaje total de la población. Estas

133 Solorio, C.; Bertranou, F.; Van Ginneken, W. Op. cit.134 Bertranou, F.; Solorio, C; Van Ginneken, W. Op. cit. yBPS, Asesoría Económica y Actuarial, 2002.

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cifras se han mantenido relativamente estables des-de 1996 en adelante, con pequeñas variantes.

En forma general puede afirmarse, de acuer-do con lo expresado por Bertranou, que �laspensiones no contributivas constituyen elemen-tos importantes para el objetivo de reducir laexclusión y la pobreza, tanto durante la vejezcomo en casos de invalidez e incapacidad depersonas sin otro tipos de protección social»No obstante, un crecimiento de este tipo deprestaciones puede ir asociado, como general-mente sucede en países subdesarrollados, conel decaimiento de las prestaciones contributi-vas, cada vez más seriamente afectadas por lainformalidad, el desempleo, la rigurosidad de lanormativa y la administración, etc.

e) Reforma no estructural en elCono Sur: Brasil

Brasil está clasificado entre el grupo de lospioneros y a su vez, entre los países con mejo-res indicadores de seguridad social dentro delpobre panorama de América Latina. Por otraparte, el gobierno ha decidido no realizar unareforma estructural del tipo de las implantadasen otros 10 países de la región, entre otrasrazones, por el costo financiero de la transición:202 % del PBI.

�La opción de reforma adoptada en Brasilenfatiza dos puntos fundamentales: primeramenteque un pasaje para el sistema de capitalizaciónacarrearía costos para el país que son incompati-bles con la situación fiscal vigente. Segundo, queera de fundamental importancia estrechar la rela-ción entre contribución y beneficio, reduciendo asíel elevado volumen de subsidios presentes en elsistema�135 . Los costos de transición a un sistemade capitalización individual como los implantadosen otros países de América Latina, fueron estima-dos oficialmente entre el 200 y el 250 % del PBI.Estos estudios serios previos a las reformas fueroninexistentes o carentes en los países de la región.

Brasil es otro país destacado en el lanzamientode la �Campaña mundial por la seguridad social ycobertura para todos�, porque �sacó a millonesde familias de la pobreza mediante el aumento depensiones sociales financiadas con impuestos�136 .

La Constitución brasileña de 1988 constitu-ye un hito en este sistema de reforma no estruc-tural. Se complementa con la Enmienda Consti-tucional 20 de 1995 y otras leyes complementa-rias. En la Constitución del �88, se reafirma elconcepto de seguridad social integrando el segu-ro social, la asistencia social y la salud. El sistemaes considerado �una de las principales condicio-nantes de estabilidad social y del dinamismo eco-nómico del país�137 .

El sistema de previsión social en Brasil estácompuesto por tres regímenes:- Régimen General de Previsión Social (RGPS)

para trabajadores privados y rurale;- Régimen Jurídico Unico (RJU) para funciona-

rios públicos federales o nacionales, específica-mente;

- Régimen de previsión complementaria.

El Ministerio de Previsión y Asistencia Social(MPAS) se compone de tres Secretarías: de Pre-visión Social, de Asistencia Social y de PrevisiónComplementaria Asimismo vinculadas al MPAS,existen diversas instituciones de gestión, entre lasque destacan el INSS (Instituto Nacional del Se-guro Social) que administra el régimen general, yla DATAPREV, compañía informática pública.

Se define un presupuesto unificado de financia-miento tripartito proveniente de las contribuciones

135 Pinheiro Carvalho, Vinicius (Secretario de Previsión yAsistencia Social de Brasil); Paiva Vieira, Solange. Lanueva metodología de cálculo de jubilaciones en laprevisión brasileña de capitalización..136 Juan Somavía, Director General de OIT, al lanzar laCampaña (18 de junio de 2003).137 Vinicius Carvalho Pinheiro, Secretario de PrevisiónSocial de Brasil.

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sobre salarios e ingresos, ganancias de las empre-sas y loterías, y transferencias de rentas generales.

El régimen general es el más extendido, obli-gatorio, financiado por reparto y administradopor el INSS, creado en 1990. Se aporta entreel 8 y 11% por el trabajador y promedialmenteel 22 % por el empleador para el seguro social,más otras aportaciones. Se extiende prestacio-nes (por ejemplo al sector rural) y se garantizala actualización de las prestaciones. El sectorrural avanza en inclusión, particularmente el deeconomía familiar.

Las prestaciones de largo plazo del RGPSaumentan sensiblemente entre 1988 y 1999, pa-sando de 11.6 a 17.8 millones de beneficiarios.De este total, en 1999, 5.4 millones son beneficia-rios de jubilaciones por vejez, de las cuales el 71% fueron directamente al sector rural, al cual ade-más el monto se le duplicó, de medio a 1 SMN.

La Enmienda Constitucional del �95 facilita laaprobación, en el Congreso brasileño, de un as-pecto medular del sistema: el Factor Previdencia-rio. El mismo es similar a las cuentas hipotéticas deSuecia y se incorpora progresivamente en 5 años.Se basa en relacionar la jubilación con el númerode años de cotización, la edad a la fecha dejubilación y a la expectativa de vida general, conuna bonificación de 5 años para las mujeres en elprimer factor.

El régimen de los funcionarios públicos nacio-nales se mantiene con especificidades propias(por ejemplo, estabilidad laboral, no cotización -excepto para prestaciones de sobrevivencia-, ju-bilación igual a último salario y actualizada porlos salarios de activos) y se incorpora a loscontratados, que hasta entonces estaban en elrégimen general de los privados. Además exis-ten regímenes estaduales y municipales. Por laEnmienda de 1995 se establece edades mínimasde 60 y 55 años, para hombres y mujeresrespectivamente, para la jubilación por años de

servicios para los nuevos empleados públicos, yun aumento progresivo para los actuales (53 y48, respectivamente). Por las reformas recien-tes, se permite al gobierno crear fondos comple-mentarios para los funcionarios públicos. La si-tuación de los funcionarios públicos federales,estaduales y municipales en relación a su régimenpropio de jubilaciones y pensiones es objeto defuerte debate en la actualidad. La OIT, en re-ciente investigación, lo considera un régimen pri-vilegiado138 . Véase más adelante un análisis másdetallado de esta coyuntura.

El régimen complementario privado es un sis-tema de capitalización optativo que ampara aunos 6 millones de brasileños (en 165 millonesde habitantes) a través de unos 360 fondos depensión cerrados o abiertos, administrando unos60 mil millones de dólares (aprox. 11 % del PBI)donde aportan 1,7 millones de trabajadores. Lamayoría de los fondos son de prestación definida(particularmente en los más antiguos), aunquecrecen los de contribución definida y mixtos.Algunos tienen un régimen de gestión bipartito,como el del Banco de Brasil, el más importante.Los fondos cerrados son mayoritarios, pero cre-cen los abiertos, con estímulo gubernamental. Enla actualidad, administran el 1% del PBI. Hayvarias propuestas de modificación de este régi-men relativas a la ampliación de institucionesadministradoras (incluyendo asociaciones y sin-dicatos), trato fiscal, transferibilidad de fondos,flexibilidad de planes, inversiones, etc. Los fon-dos abiertos nacieron inspirados en los planes401 K de EE.UU. y son los más parecidos a lasAFPs. Los cerrados son supervisados por laSecretaría de Previsión Complementaria, mien-tras la Superintendencia de Seguros Privados lohace con los abiertos.

138 Wouter van Ginneken, en el lanzamiento de la �Cam-paña mundial por la seguridad social y cobertura paratodos�, durante la 91ª Conferencia Internacional del Tra-bajo (Ginebra, 18 de junio de 2003).

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En Brasil el sistema con reforma no estructu-ral ha contribuido a atenuar la pobreza y a mejo-rar la situación de las personas mayores, concobertura creciente, pese a lo cual ésta siguesiendo baja. Recientes estudios de la OIT des-tacan este esfuerzo de Brasil, principalmente através de esquemas no contributivos o quasicontributivos.139 Y particularmente ha sido des-tacado como ejemplo en la reciente 91ª Confe-rencia Internacional del Trabajo: 14 millones depersonas salieron de la pobreza mediante el au-mento de pensiones sociales financiadas con im-puestos (los otros países destacados en el in-forme del Director General de la OIT fueronCosta Rica, por su cobertura universal en saludmediante el sistema de seguridad social, Corea yTunez (por aumentos de cobertura en salud ypensiones respectivamente).

Según distintas fuentes, entre el 62 y 67% delos mayores de 60 años, y el 84% de los mayoresde 70, reciben alguna prestación previsional. Con-cordantemente, los hogares con ancianos presen-tan un ingreso 14,5% superior a los sin ancianos.La pobreza en general se ubica en el 37% y paralos ancianos en el 23%, estimándose que subiría al72% sin seguridad social.

La cobertura alcanza sólo al 41%. Hay 38millones de brasileños no cubiertos por la previ-sión social, el 59 % de la población ocupadaprivada. En la década del �90, la recaudaciónoscila entre el 4,5 y el 5 % del PBI, pero losegresos se duplican, pasando del 2,6 al 5,9 %.

La situación debe revisarse periódicamente,considerando el envejecimiento poblacional cre-ciente, �aunque sólo entre el 5,2 y 5,8% de lapoblación (según fuentes) es mayor de 65 años�,el deterioro de la relación de dependencia y loscambios en el mercado de trabajo, con aumentode la precariedad laboral y la informalidad. En ladécada del 90, los ocupados declarados decaendel 54 al 44% y los ocupados no declaradosaumentan del 21 al 26%.

En noviembre de 1999, dentro del proceso dereformas, se instituye una serie de medidas ten-dientes a la inclusión de cuentapropistas y secto-res similares, como la ampliación de la licencia porenfermedad, la modificación de la escala contribu-tiva, la reducción de aportes para los autónomoscontratados por empresas, la retención de aportesen facturas por tercerizaciones, una mayor simpli-cidad de procedimientos, etc.

b.1. Un análisis del actual debate en Brasilsobre la reforma de las jubilaciones y pen-siones de funcionarios públicos

El citado estudio de Van Ginneken de la OIT,destaca que �una igualdad de condiciones entre elsector público y privado es importante para eldesarrollo económico de los países�, consideran-do que en Brasil los parlamentarios, las fuerzasarmadas, los funcionarios públicos y los miembrosdel poder judicial constituyen un sector privilegia-do en seguridad social, �a quienes se destina unaparte significativa de los subsidios fiscales compa-rativamente muy superior en relación al conjuntode los trabajadores privados-, e históricamentehan tenido un trato especial por parte de las auto-ridades, históricamente, por clientelismo políticoen la selección de beneficiarios.

De acuerdo a lo anunciado previamente, lareforma sería:140

- un proceso negociado;- de reforma no estructural, o sea paramétrica; y- respetando los derechos adquiridos y las ex-

pectativas de derecho.

139 Bertranou Fabio, Editor. Cobertura previsional enArgentina, Brasil y Chile, OIT, 2001.140 Sobre la base de una exposición de Luis Fernando Silva,dirigente nacional de la CUT y miembro del gobierno apartir de 2003, realizada el 6/12/2002 en� Encuentro Sindi-cal sobre seguridad socia� del PIT-CNT � FundaciónInteramericana, Montevideo; y Conclusiones del Semina-rio Nacional de la CUT en São Paulo, 4 � 4 de junio de 2002(véase documento completo de la CUT en Anexos).

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Entre las medidas se destaca:- Medidas inmediatas para el aumento de la re-

caudación: aumentar la eficacia de la fiscaliza-ción; contratar a más fiscales (inspectores); cru-zar información de los diversos catastros de todoel país; modificar las leyes para agilizar la co-branza de deudas.

- Medidas a mediano plazo: estímulo a la perma-nencia del trabajador en actividad; incentivo aformalización de la economía mediante la re-ducción de las contribuciones a pequeñas ymedianas empresas y una mayor acción delEstado en el combate a la informalidad; rediscu-sión y mejora de ley orgánica de asistencia so-cial; gestión cuatripartita en todos los ámbitosde la seguridad social, y participación de lostrabajadores en la administración de los fondosde pensión complementarios.

- Medidas de largo plazo: equiparación de losregímenes de previsión social de los sectores defuncionarios públicos y de trabajadores priva-dos, con techo de 20 SMN; incentivo a unaprevisión complementaria por encima de los 20SMN; establecimiento de una edad mínima parajubilación en 60 y 55 años para hombre y mujerrespectivamente; revisión del cálculo de la jubi-lación para los servidores públicos.

La Propuesta del gobierno de Lula, acordadacon 27 gobernadores y enviada al Congreso, sus-tancialmente plantea:- Aumento de 7 años para la edad mínima de retiro

de los funcionarios públicos a los 55 años paralas mujeres y a los 60 años para los hombres (hoyen los 48 y 53, respectivamente), con reduccióndel 5 % por cada año anticipado de retiro;

- Descuento del 11 % (gravamen) a los jubiladoscon pasividades superiores a 370 U$S o R$1.058.- reales (hoy sin descuentos; la jubilaciónmedia en Brasil, para los 19 millones de pasivosdel régimen general � trabajadores privados- esde U$S 130.- o sea R$ 375.-);

- Tope de 830 U$S o R$ 2.400.-, para las jubi-laciones del régimen público, por encima delcual se implanta un régimen complementario;

- Mantenimiento del régimen especial para las fuer-zas armadas, y de otro para los ministros delSupremo Tribunal Federal. En el Congreso, se haanunciado algunas enmiendas, por parte de miem-bros del propio PT, como producto de la nego-ciación establecida principalmente con la CUT141 ,principal central brasileña fundada por Lula, yluego de que algunos parlamentarios apoyaranlos reclamos de las agremiaciones públicas.

- Normas de transición para garantizar los dere-chos de los funcionarios públicos, mediante fór-mulas de proporcionalidad para el cálculo de lajubilación, considerando años trabajados antesy después de esta reforma (ejemplo: con 20años trabajados y 15 más luego de esta reforma,la prestación se calculará 20/35 por las actualesnormas y 15/35 por las normas a aprobarse);

- Descuento del 11% solamente para jubilados conpasividades superiores a R$ 2.400.- (U$S 830.-);

- Reducción del 2% por cada año anticipado deretiro con respecto a la edad mínima, al mismotiempo que los años que falten para la edadmínima se generarán con 6 meses de actividadefectiva por año.

Por su parte, también en el plano político, el exPresidente Fernando H. Cardoso, al tiempo quereivindica la acción de su gobierno al impulsarreformas paramétricas, critica fundamentalmentela propuesta del gobierno actual, por la falta detransición y de complementación con otras medi-das de reforma del estado y la administración142 .

La CUT, en su último Congreso de junio de 2003143 ,aprobó una Resolución donde propone una negocia-ción con el gobierno sobre la base de estos puntos:

141 Para una ampliación, véase la Resolución de su re-ciente Congreso de junio en www.cut.org.br, documento�Por uma refoma que amplie direitos� y, en esta investi-gación, en el capítulo 10: Movimiento Sindical y Seguri-dad Social, Brasil.142 Agencia �O Globo�, distribuido por The New YorkTimes Syndicate, junio de 2003.143 Véase también 9.3: El movimiento sindical de cadapaís y la seguridad social/ Brasil/ CUT.

114

- sin contribución de los pasivos;- con cálculo de la prestación de acuerdo al último

salario y con reajustes de pasividades de acuer-do a los ajustes de los salarios de los activos;

- con régimen complementario por encima de losU$S 1.660.- o R$ 4.800.- y

- con el mismo techo o tope para los beneficios depasividad; por encima del cual, régimen com-plementario.

Paralelamente, se declara una huelga, convoca-da por la Confederación Nacional de los Trabaja-dores del Servicio Público Federal (CNESF), y secrea un Movimiento en Defensa de la PrevisiónSocial y del Servicio Público. La CUT se solidariza,pero no apoya la huelga iniciada el 8 de julio.

Las otras centrales han tenido un papel menosprotagónico en este tema. La CGT en generalestablece una posición similar a la aprobada en elCongreso de la CUT y Fuerza Sindical (FS)apoya la equiparación jubilatoria entre funciona-rios públicos y trabajadores privados, tendiendo aun régimen único universal.

El debate continúa al momento de culminaresta investigación. Sin dudas, en Brasil es necesa-ria la reforma del régimen especial de funcionariospúblicos, que cuentan con un sistema absoluta-mente privilegiado respecto de la inmensa mayoríade los trabajadores y las trabajadoras y las perso-nas incluidos en el régimen general. También, sindudas, se debe considerar reglas de transición ybuscar consensos, superando el corporativismo ycon miras al largo plazo y a la extensión de lacobertura, con prestaciones suficientes para los40 millones de excluidos.

f) País sin reforma en el Cono Sur:Paraguay144

La protección IVS en Paraguay ronda el 10% de cobertura de los potenciales beneficiarios yes menor al 50% de los asalariados, concentrán-dose en áreas urbanas (principalmente Asunción,

donde está el 64% de los afiliados al Instituto dePrevisión Social, IPS), en los empleados públi-cos y en grandes empresas privadas, con altoporcentaje de informalidad. En el año 2000, laprincipal institución (el IPS) alcanza al 8% de losocupados. Los trabajadores del sector no es-tructurado urbano, los trabajadores rurales y losindependientes o cuentapropistas no están inte-grados al sistema. En salud, sólo el 2% del quintilmás pobre tiene seguro médico, contra el 43%del quintil más rico.

Se recuerda la muy especial situación de Pa-raguay con respecto a los otros países de laregión con algunos datos: se trata de uno de lospaíses con mayor población rural (46%), concrecimiento del PIB inferior al crecimiento po-blacional, con un desempleo oculto equivalenteal abierto y con alto subempleo, con bajos ingre-sos y productividad, y por tanto con alta infor-malidad y altos índices de trabajo infantil y po-breza; con alta tasa de fecundidad y con pobla-ción mayoritariamente joven.

El gobierno es el principal responsable de lapolítica en seguridad social, principalmente a tra-vés de los ministerios de Justicia y Trabajo, y deSalud y Bienestar. El sistema IVS está administra-tivamente organizado en ocho entes 145 y variosregímenes, aunque dos de ellos, el Instituto dePrevisión Social (IPS), de administración cuatri-partita, y la Caja Fiscal (Dirección de Jubilacionesy Pensiones del Ministerio de Hacienda), alcanzan

144 El presente capítulo se basa en: Paraguay: recopila-ción y análisis sobre la situación de los regímenes dejubilaciones y pensiones. Informe de OIT � ETM, Santia-go de Chile, para el Congreso Nacional, agosto de 1999;y Evaluación actuarial del régimen de jubilaciones ypensiones administrado por el IPS. Proyecciones 2000� 2050. OIT, Santiago de Chile, 2003.145 Además de los 2 principales: Caja de Jubilaciones yPensiones del Personal Municipal; de Empleados y Obre-ros Ferroviarios; de Empleados Bancarios; del Personalde Itaipú; para miembros del Poder Legislativo; y para losdel sector eléctrico (ANDE).

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al 94 % de los beneficiarios totales. Los trabaja-dores asalariados están obligatoriamente incluídosen el IPS; y los trabajadores independientes, vo-luntariamente. Los beneficiarios de pasividad, noalcanzan a los 400.000, sumando las prestacionesde pasividad contributivas y no contributivas, enuna población que supera lo 5 millones de habi-tantes y pese a que el envejecimiento no represen-ta un fenómeno de importancia como en los otrospaíses del Cono Sur.

Las prestaciones IVS del IPS son financiadasen forma tripartita, por capitalización colectivaparcial, y su nivel de prestaciones está por debajodel salario mínimo legal, sin perjuicio de que lajubilación común se obtiene con 60 años de edady 25 de servicios, con el 100 % del promediosalarial de los últimos 36 meses, sin topes. Ade-más de jubilaciones y pensiones, el IPS compren-de servicios relativos a enfermedad, maternidad yaccidentes de trabajo.

Existe una escasa información, falta de trans-parencia y de coordinación (no hay reconoci-miento o traspaso de servicios entre los diferen-tes entes) y una amplia heterogeneidad de regí-menes, recursos y prestaciones. En los últimosaños (1992, �93, �95, �96 y �98), se han produ-cido una serie de leyes de reformas, pero parti-culares y de escaso impacto, no acompañadasde una política general de seguridad y protecciónsocial en el país. La inestabilidad institucional y lafragmentación política y social, incluso sindical,de los últimos años, también juegan su importan-te papel en este proceso.

Se debe sentar las bases para impulsar a lasociedad a un estadio superior de protección so-cial. Se requiere una fuerte, coherente y visibledecisión política para ordenar, investigar y moder-nizar los regímenes de IVS y de salud, responsa-bilidad que debe recaer en el Estado, no obser-vándose avances en este sentido, pese a innume-rables recomendaciones y declaraciones al res-pecto. Por otra parte, son necesarios el consenso,

la progresividad y la sistematización del proceso,enfatizando la participación, difusión esclarecimien-to de actividades y propuestas a toda la pobla-ción, mediante sus dirigentes y representantes.

En el citado informe de la OIT, se consideranecesario:- Establecer un régimen único para los trabajado-

res públicos, y privados formales, con flexibili-zación de acceso al sector informal con capaci-dad contributiva;

- Orientar este régimen único a la extensión decobertura, en particular a rurales, en coordina-ción con salud;

- Establecer regímenes especiales donde amerite;- Asignar responsabilidades a diferentes entes ad-

ministradores y crear una superintendencia delsistema con suficiente poder y autonomía, inde-pendiente del poder político de turno, y diseñarun mecanismo de coordinación entre los dife-rentes regímenes;

- Realizar proyecciones económico-actuarialesimprescindibles en toda reforma.

Las profundas inequidades existentes entre mon-tos aportados y beneficios percibidos, y entre losderechos de los distintos sectores de la sociedad,la elevada evasión con carencia de controles (lasmultas no incentivan la legalidad), la carencia depolíticas para aprovechar la oportunidad de unabuena estructura etárea y de una buena relaciónde dependencia son elementos que también debe-rían tenerse en cuenta.

Se propone, en el citado documento de la OIT,una serie de medidas como:- Jerarquizar los regímenes vigentes, consideran-

do sus aspectos positivos y negativos, sin per-juicio de la reforma de fondo necesaria;

- Tecnificar la gestión, eliminando los factores po-líticos del �amiguismo�;

- Crear una estructura que asegurare una admi-nistración idónea de inversiones por ente;

- Aprovechar el equilibrio económico financierodel IPS (con una relación activo/pasivo de 7,8;

116

con reservas que representan 9 veces los egre-sos) en el ingreso a la madurez del sistema, es-tableciendo, por ejemplo, un sistema financierode primas escalonadas (capitalización parcial);

- Transformar la Caja Fiscal en un programa deseguridad social, separando en ella las funcionesdel Estado;

- Atender las particularidades de las otras Cajas, etc.

Desde el mundo sindical, se ha hecho esfuer-zos, pero tampoco se ha tenido una estrategiacoordinada y permanente ni propuestas suficien-temente elaboradas. Los sindicatos considerannecesaria una reforma, pero desconfían de lasinnovaciones temiendo la pérdida de actuales de-rechos de los trabajadores sindicalizados.

Por otra parte, existen propuestas que impul-san la capitalización individual al estilo del BancoMundial, como por ejemplo el Memorandum 348del Ministerio de Hacienda, de 26 de agosto de1998, y el proyecto de ley del diputado JuanErnesto Villamayor, de 1995. También existe otrapropuesta de reforma paramétrica, del senadorMario Paz Castaing, quien presidió el Senado,convocando a un consenso nacional mediante unametodología de trabajo en una Comisión con ase-sores internacionales146 .

El BID, a través de su Programa Sectorial deInversiones, ha estimado en 150% del PBI para-guayo el costo de transición del actual régimen auno de capitalización individual..

2. Prestaciones de actividad o de cortoplazo y salud en el Cono Sur

Las prestaciones de actividad o corto plazo selas tratará en general siguiendo el mismo esquemautilizado para las prestaciones de pasividad o largoplazo, con la excepción de salud, por sus especifi-cidades. En salud, se analizará la situación más engeneral para la subregión Cono Sur y, en el Anexo,se trata la situación de cada uno de los cinco países.

a) Concepto

Las prestaciones de actividad o de corto plazoson las que cubren las contingencias que general-mente se originan durante la vida laboral, aunquetambién tienen su causa en otras situaciones de lavida activa de las personas; son pagaderas por unperíodo limitado que habitualmente no supera elaño del beneficiario (exceptuando asignacionesfamiliares, por ejemplo). Generalmente se financiapor el régimen de reparto, siendo excepcionalesen el mundo los regímenes de capitalización indivi-dual o mercantiles. En América Latina y en elCono Sur, sin embargo, estas formas han apareci-do recientemente en los riesgos de trabajo, salud ydesempleo, particularmente en Chile y Argentina.

Sobre la base de la norma mínima, Convenio102 de la OIT (1952), las prestaciones de activi-dad o corto plazo, en sentido estricto, compren-den: salud o enfermedad, y accidentes comunes yde trabajo; invalidez, también incluida en las pres-taciones de pasividad; maternidad; orfandad odesamparo de menores; prestaciones o cargasfamiliares, matrimonio, número de hijos, familiaresa cargo, etc.; desempleo.

En el mundo, estas prestaciones están menosextendidas que las de largo plazo. De los mismos174 países encuestados por la Administración deSeguridad Social de EE.UU., mientras 167 paí-ses en 1999 tienen programas IVS, son 164 losque tienen de accidentes de trabajo, pero sólo112 de enfermedad y maternidad, 88 de presta-ciones familiares y 69 de desempleo.

En los países y legislaciones de avanzada enseguridad social, existe una tendencia a la amplia-ción del listado de contingencias a cubrir, avan-zando del concepto de seguridad social al de

146 Entre otros, con la participación del hoy Secretario deSeguridad Social de Argentina, Alfredo Conte-Grand. Enuna de las actividades participó el responsable de estainvestigación.

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protección social y políticas sociales: por ejemplo,vivienda, perjuicios que se originan con factoresclimáticos, protección de créditos laborales encaso de insolvencia patronal, alimentación, ampa-ro en situaciones de disgregación familiar, etc.

A los efectos de esta investigación se opta porla concepción restringida, ateniéndose a lo quesurge de la norma mínima (Convenio 102 de laOIT). Existe, por otra parte, una diversidad insti-tucional y de esquemas en la región.

b) La situación general en salud � Regióny Cono Sur147

Los países del Mercosur y Chile tampoco cons-tituyen un conjunto homogéneo sino que presentandiferencias en cuanto a estructura demográfica, perfilde salud, renta por habitante, dinero que gastan ensalud y en las estructuras institucionales que danforma a sus sistemas de salud. Sin embargo, entodos ellos el origen de esos sistemas de protecciónen salud es similar, y todos ellos comparten tambiénel hecho de haberse visto enfrentados a la necesi-dad de introducir reformas en dichos sistemas,debido a la existencia de problemas ineludibles porpresión social o política, interna o externa.

Cuando los modelos de ajuste estructural148

en la región desarrollaron sus estrategias, inicial-mente la expansión de la cobertura de salud au-mentó en algunos países, al mismo tiempo queaumentaron sus grados y tipos de inequidad. En elescenario actual de crisis de estos modelos �yteniendo como elementos condicionantes los pro-cesos de ajuste económico frente a estas crisis, losmismos que han generado costos importantes entérminos de un deterioro de las condiciones detrabajo, un fuerte aumento del trabajo informal yun incremento de la pobreza urbana�, los proble-mas latentes en muchos de los países durante los�90 florecieron con toda intensidad.

Al mismo tiempo comenzaron a adquirir fuerzaproyectos de reforma tendientes a introducir ma-

yores niveles de �mercado� en los sistemas desalud nacionales. De hecho, en la actualidad to-dos estos países continúan implementando pro-yectos orientados a resolver uno o más de losproblemas mencionados. Es así como Brasil in-tenta fortalecer un sistema público único y decobertura universal de salud, donde el asegura-miento y la provisión no se encuentran diferencia-dos; Argentina, Uruguay y Chile buscan fortalecerla capacidad regulatoria del sector público e intro-ducir modificaciones tendientes a mejorar la co-bertura y a disminuir las diferencias de calidad,acceso y oportunidad de atención, en escenariosdonde las instituciones privadas son actores esta-bles y poderosos del sistema y donde existe unadiferenciación entre los roles de aseguramiento yprovisión de servicios de salud; y Paraguay, por suparte, se encuentra en un proceso de consolida-ción institucional tendiente a lograr un sistema úni-co de salud, donde sin embargo no es posiblepredecir la dirección que tomará el proceso, debi-do principalmente a los serios problemas de co-bertura que ofrece el sistema y al bajo gasto porpersona en salud, lo cual representa un obstáculopara el Estado en términos de la posibilidad definanciamiento del sistema.

En el capítulo de cada país se profundizará estasobservaciones y se incluirá el desarrollo del segu-ro social de salud.

147 La temática de salud en la subregión así como elAnexo sobre cada país han sido redactados fundamen-talmente sobre la base del documento del economistauruguayo Daniel Olesker titulado Estudio comparado delos sistemas de salud de Mercosur y Chile, preparadoespecialmente para esta investigación (abril de 2003).Olesker es Profesor Grado V de la Facultad de Ciencias.Económicas y de Administración de la Universidad de laRepública, Director del Instituto Cuesta � Duarte del PIT-CNT de Uruguay. En la bibliografía considerada por Oles-ker se destaca el importante trabajo de Cecilia Acuña:Evolución y reforma de los sistemas de protección de lasalud en los países del Mercosur y Chile, FundaciónFriedrich Ebert, 2001, Serie PROSUR.148 Olesker los denomina modelos LACE: liberal, apertu-rista, concentrador y excluyente.

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b.1. Los principales indicadores estadísticos en salud

Cuadro 43Comparativo de indicadores: países del MERCOSUR y Chile149

Indicadores Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay

Económicos, sociales, demográficosPoblación total, 1996 (en miles) 36.000 157.000 14.000. 5.100 3.163

PIB per cápita (US$)Tasa de fecundidad 2,6 2,5 2,4 4,2 2,4Esperanza de vida al nacer 73,5 68,0 75,0 70,0 74,0Mortalidad infantil (por 1.000) 22,0 42,0 10,0 39,0 17,5Mortalidad materna (por 100.000) 44,0 114,2 30,0 130,7 21,0Alfabetización (%) 96,5 85,0 90,0 85,0 97,0Acceso a agua potable (% poblac.) 81,0 85,5 91,0 39,0 82,0Alcantarillad (% poblac.) 61,0 60,0 81,0 14,8 92,0

Gasto en saludGasto (% PIB) 9,7 4,6 5,0 5,1 13,4Gasto en salud per cápita (US$) 388 180 240 � 564

Recursos y ServiciosMédicos (por 1.000 hab.) 2,7 1,5 0,5 0,7 3,7Enfermeras (por 1.000 hab.) 2,4 3,2 0,2 0,1 1,7Cobertura de la red de salud (%) 92,0 75,0 95,0 100,0 96,0

Como se puede observar, desde el punto devista demográfico los países en estudio presentanestructuras muy distintas entre sí. Argentina, Chiley Uruguay se encuentran en una fase de envejeci-miento de la población, con bajas tasas de fecun-didad, una importante disminución de la mortalidadmaterna e infantil y un fuerte aumento de la expec-tativa de vida para ambos sexos. Brasil tiene tasasde fecundidad que han experimentado una marca-da disminución en los últimos años, pero aún mues-tra altas tasas de mortalidad materno-infantil y unaumento de la expectativa de vida para ambossexos menor que la de los países mencionadosanteriormente. Paraguay aún mantiene altas tasasde fecundidad y una tasa de mortalidad maternaaún alta, pero muestra progresos importantes en lareducción de la tasa de mortalidad infantil y en elmejoramiento de la expectativa de vida de supoblación para ambos sexos.

Desde el punto de vista epidemiológico, Ar-gentina, Chile y Uruguay comparten un escenariode transición donde las enfermedades crónicas notransmisibles �aquellas propias de las poblacionesde países industrializados- conforman las princi-pales causas de muerte, aun cuando las condicio-nes derivadas de la pobreza tienen todavía unpeso significativo en el estado de salud de lapoblación, particularmente la más pobre. En Pa-raguay y Brasil, en cambio, las enfermedades trans-misibles todavía son causas importantes de muerteen la población, particularmente en el caso deParaguay. Brasil presenta una realidad particular,ya que en el Sudeste del país el perfil de mortali-dad es similar al de Argentina, Chile y Uruguay,

149 Para una ampliación: �Panorama Laboral, 2001� de laOIT, Lima: www.oit.org.pe

119

mientras que en el región Noreste, Norte y Cen-tro-oeste, se asemeja más al de Paraguay.

Otra característica importante, común a todosestos paísess está dada por las grandes variacio-nes regionales al interior de sus territorios encuanto a la provisión y disponibilidad de servicios,lo cual se refleja en un desmedro de la situación desalud de los grupos de población que viven enlugares alejados de los grandes centros urbanos.Ello, sin embargo, queda oculto detrás de losindicadores generales de cada país y da origen aserias inequidades al interior de ellos.

En cuanto a sus sistemas sociales de protecciónde la salud, los países del Mercosur y Chile tienenun origen relativamente similar en organismos ato-mizados, compuestos por instituciones que ofre-cían asistencia médica dentro de esquemas de pro-tección insertos en la idea de la seguridad social,sobre la base de la solidaridad intragrupal. Algunasde estas entidades se organizaron a partir de aso-ciaciones profesionales o de grupos de inmigranteseuropeos, como ocurrió en Uruguay. Otras se or-ganizaron por ramas de actividad económica, comoen Argentina, Chile y Brasil. En Uruguay, estasagrupaciones dieron origen a las Instituciones deAsistencia Médica Colectiva (IAMC). En Argen-tina se originaron las Obras Sociales (OS), en Brasillas Cajas de Asistencia y Previsión Social (CAPS)y en Chile el Servicio Médico Nacional de Em-pleados (SERMENA), que luego se transforma-ría en el Fondo Nacional de Salud (FONASA).En Paraguay también se creó un sistema de segu-ridad social, pero éste desde sus orígenes tuvomuy baja cobertura, alcanzando en promedio sóloal 12% de la población. En síntesis, se encuentrarealidades con diversos grados de heterogenei-dad y al mismo tiempo con diferencias fuertes enmateria socioeconómica.

b.2. Las necesidades en salud

Estas realidades determinan demandas distin-tas al sistema de salud por parte de la población, y

también diferentes prioridades sanitarias. En tér-minos económicos, ello se traduce en distintoscostos a abordar para satisfacer las necesidadesde salud de la población, y en estructuras de gastoque dependen de estas variables y también de lascondiciones de infraestructura disponibles. En ge-neral, a medida que la población envejece, y queaumenta la expectativa de vida y disminuye lamortalidad, la importancia de las enfermedadescrónicas no transmisibles se vuelve mayor y au-menta el costo en salud; pero, al mismo tiempo,los factores de prevención ligados a la vida coti-diana (cigarrillo, alcohol, etc.) aumentan de peso,jerarquizando los niveles de prevención en salud.Un estudio realizado por la OIT en Japón señalaque, mientras entre los 10 y 29 años de edad elíndice de costo típico en salud oscila entre el 0,3 yal 0,6, para los mayores de 60 oscila entre el 2,3 yel 4,7 (mayores de 70 años).

Por otra parte, una población con altas tasasde fecundidad y de mortalidad materno-infantil ycon un peso importante de enfermedades transmi-sibles como causa de muerte requiere aumentar laatención profesional del embarazo y el parto, me-jorar la provisión de servicios de salud dirigida alos niños y reforzar las campañas sanitarias desti-nadas a prevenir enfermedades infecto-contagio-sas (por ejemplo, a través de vacunas), todo locual muchas veces demanda fuertes inversiones eninfraestructura hospitalaria, así como en medica-mentos e insumos. Para los sistemas de protec-ción de salud y específicamente desde el punto devista del aseguramiento, estas distintas situacionesdemográficas y epidemiológicas se traducen engrupos poblacionales sometidos a diferentes ries-gos. Dichos riesgos implican opciones diferentesen cuanto a las enfermedades o condiciones desalud a priorizar en términos de cobertura (paque-tes de salud) y también distintos costos que debenser enfrentados por el sistema, para atender demanera adecuada las demandas de atención queellas determinan. Ello, a su vez, puede generardiversos arreglos destinados a cubrir dichos cos-tos, tales como el cobro de impuestos generales,

120

impuestos específicos, cotizaciones e incluso gas-tos directos desde el bolsillo del usuario.

b.3. Principales conclusiones de salud

En los países de la región, en los últimos 30años, a través de los gobiernos dictatoriales odemocráticos se ha implementado modelo libera-les y aperturistas, concentradores y excluyentes,más allá del crecimiento económico variable. Entales modelos, la salud ha sido un factor de resis-tencia a la mercantilización de las relaciones socia-les propias de estos modelos, salvo en Chile. Conexcepción de Paraguay, se ha mantenido en partesistemas públicos y/o sociales bastante fuertes yde cobertura amplia.

La crisis de estos modelos ha incrementado losniveles de exclusión característicos de los mismosy ha generado un espacio para pretender profun-dizar las reformas mercantiles del sistema de saludy dar mayor espacio a la medicina privada150 ,procurando importantes ganancias para estas em-presas. Las llamadas reformas del Estado (ahorade segunda generación) intentan profundizar losprocesos de privatización del sector salud, ya seapor la vía directa del ingreso de las medicinasprivadas en la prestación directa del servicio, yasea �dentro� del sector público o social. Al mismotiempo, en consonancia con el resto de la socie-dad, se introduce normas de flexibilización laboralpara los trabajadores del sector.

Esto se da en un contexto en el cual los mode-los sociales vigentes se encuentran debilitados porel propio desarrollo del sector, hallándose que susprincipales debilidades, relativamente comunesa todos los países, son las siguientes:- El alto nivel de inequidades que el sistema fue

generando, destacándose entre ellas como lasmás relevantes las que operan entre clases so-ciales según sus niveles de ingreso, entre el sec-tor público y el privado (tanto con fines de lucrocomo sin ellos), entre regiones geográficas porpaís y dentro de cada país.

- La ausencia de marcos regulatorios claros ytransparentes que operen para todo el siste-ma, dejando espacios de especulación y de-sarrollo del lucro para el sector capitalista enexpansión.

- La segmentación del sistema, que opera tantoen la lógica geográfica, como sobre todo en lalógica de clases sociales, tendiendo (aunque aúnresistido fuertemente) a un sistema estilo esta-dounidense de relación entre el nivel y la calidadde la asistencia, por un lado, y los ingresos de loshogares, por el otro.

- Las sobreprestaciones derivadas de un usoirracional de los recursos, por basarse en ellucro y no en la demanda de necesidades rea-les. Esto lleva a una descoordinación y a larepetición de servicios cuyo costo pagan losusuarios del sistema.

- Los modelos de atención que privilegian lo cu-rativo a lo preventivo, lo que deteriora la saludde la población y aumenta el gasto, siendo estoligado sobre todo a los sectores empresarialesdel sistema de salud.

- La ausencia casi general de mecanismos de in-tegración de trabajadores informales y desocu-pados al sistema sanitario.

- El fuerte peso de sectores empresariales liga-dos al uso de tecnologías complejas y caras,y su fuerte articulación con los que tomandecisiones tanto en el sector público como enel privado.

- El peso creciente de corporaciones vendedo-ras al sector, en especial el relevante peso deloligopólico y transnacionalizado sector de losmedicamentos.

- La insatisfacción creciente de los usuarios delsistema.

150 Además de lo sucedido en Chile y en Argentina, enUruguay los intentos persisten, como por ejemplo apartir de la reciente presentación en el Parlamento deun proyecto de ley para facilitar la participación desociedades anónimas en competencia con el sistemamutual y cooperativo.

121

c) Desempleo151

CONCEPTO

Las prestaciones de desempleo son para quie-nes se han quedado involuntariamente sin trabajoy, como consecuencia de ello, han perdido susingresos.

Las políticas existentes respecto de la previ-sión y cobertura de este riesgo o contingencia, -también denominado subsidio por desempleo oseguro de paro, según los países o instituciones deque se trate-, se dividen, de acuerdo al enfoquetradicional, en activas y pasivas.

Políticas activas son aquellas que compren-den medidas destinadas a prevenir o minimizar ladesocupación y que están relacionadas más biencon la política económica general de un país, ten-diendo al logro del pleno empleo.

Se parte de la idea de que los instrumentos in-cluidos en lo que se denomina políticas activas sonutilizados en general para enfrentar lo que se cono-ce como la desocupación friccional, estacional,tecnológica, etc., pero que su eficacia es muy rela-tiva ante la conocida desocupación estructural, queresulta ser una constante en los países de la región.

Los instrumentos utilizados por estas políticastienen como objetivo el de conectar la oferta y lademanda de empleo; capacitar y entrenar, a efec-tos de no sólo permitir la superación individual,sino también y fundamentalmente facilitar la mayormovilidad en el mercado de trabajo, tornandoposible la reinserción en otro sector de los traba-jadores desocupados: se trata de las agencias decolocación; las bolsas de trabajo desempleo, y losservicios de empleo.

Las políticas pasivas tienden a atender lasituación del desocupado, principalmente a tra-vés de subsidios monetarios a los desempleados,así como a través de los fondos de retiros antici-

pados en armonía con jubilaciones-pensiones, ylos fondos individuales de compensación pordesempleo, etc.

Un sistema bien definido de políticas al respec-to debería estar concebido sobre la base de unaintegración armónica de las políticas activas y delas pasivas. Por ejemplo, la persona desempleadagoza del derecho al subsidio por desempleo, perotambién se integra a un curso de capacitación quecoadyuve a su integración al mercado laboral.

En los países desarrollados, más particular-mente en la Unión Europa, el énfasis va girandohacia las políticas activas de empleo, sin perjuiciodel mantenimiento de las políticas pasivas, refor-madas. En la década del �90, en el Tratado deAmsterdam se consolidó lo que se conoce comola �estrategia europea de empleo�. Dicha estrate-gia se materializa en cuatro políticas integradas:empleabilidad, espíritu de empresa, adaptabilidade igualdad de oportunidades.

Los países desarrollados invierten en políticastanto activas como pasivas en una proporciónmucho mayor que los países de la región. Según laOIT (2001), en Chile, Argentina y Brasil sedestinaba a ello el 0,17%, 0,18%, 0,47% delPBI, respectivamente. Mientras que en USA, Ita-lia, España, OCDE, la Unión Europea y Alemaniadichos porcentajes subían a 0.52, 1.95, 2.85, 2.8,3.35 y 4%, respectivamente.

COBERTURA

El seguro de desempleo no existe en todos lospaíses del continente. Argentina, Brasil Uruguay yChile, principalmente, así como Venezuela y Ecua-dor, tienen formas de seguro o asistencia social,diversos según los casos. Se aprecia en general,con los matices nacionales del caso, la baja co-nexión con otros programas tales como el de ca-

151 Para una ampliación: Panorama Laboral, 2001 de laOIT, Lima: www.oit.org.pe

122

pacitación y entrenamiento y los servicios nacio-nales de empleo.

En Argentina, por ejemplo, la cobertura es ape-nas el 7.4% de los desempleados en su mejor año(1994), siendo en Uruguay la cobertura del 14 al16% aproximadamente, según los períodos consi-derados, con fuerte caída en el 2003: 8% (peor aúnen mujeres: más desempleadas, menos protegidas).

TIPOS DE PROGRAMAS

En general se les denomina �Seguro Social�,caso de Argentina, Brasil y Uruguay. En Argenti-na, además recientemente se ha establecido unsubsidio de tipo asistencial por 6 meses para jefasy jefes de hogar desocupados/as, administradofuera de la órbita de los organismos de seguridadsocial y del Ministerio de Trabajo.

Chile, en cambio, es un sistema diferente, denaturaleza mixta, con capitalización individual y dereciente data. En él coexisten dichas cuentas indi-viduales por cesantías, patrimonio exclusivo deltrabajador, y un Fondo Solidario que es comple-mentario al anterior.

CAMPO DE APLICACIÓN

En general, existiendo diversidad y excepcio-nes según los países, puede afirmarse que losdiversos sistemas comprenden a quienes están enrelación de dependencia en la actividad privada, yexcluyen de la prestación a aquellos que han con-figurado el abandono voluntario y/o el despidopor causa de mala conducta o razones disciplina-rias. Generalmente el sector doméstico y el ruralestán excluidos o con menos derechos.

FINANCIACIÓN

Existen sistemas de reparto, contributivos y nocontributivos. Entre los primeros, de naturalezabipartita ya que aportan los asegurados y los em-pleadores, figura Argentina. Chile también tiene un

sistema de naturaleza contributiva, tripartito, en elque el aporte del trabajador va íntegramente parasu cuenta individual por cesantía, que es de su pa-trimonio; en cambio, el del empleador, parte finan-cia la cuenta individual por cesantía y parte al Fon-do Solidario. La contribución fiscal va al FondoSolidario. Ésta es una innovación en el sistema: Chilenuevamente inicia un proceso de capitalización in-dividual en una prestación de seguridad social.

El sistema de Uruguay no tiene contribución es-pecífica al seguro de desempleo. Se financia con elfondo de seguridad social al cual aporta el gobiernolo que corresponda en general, crecientemente através de Rentas Generales, mediante un sistematributario regresivo... Situación similar a la de Bra-sil, en general, donde el gobierno asume el costototal a través de impuestos específicos.

PRESTACIONES

En general las prestaciones varían en cuanto alperíodo de cobertura, desde 6 meses en generalen el caso de Uruguay, período extensible a 18meses (mediante el mecanismo de prórrogas de-cretadas específicamente por el Poder Ejecutivopara determinadas empresas), hasta 24 meses enel caso de Brasil, estando Argentina en un períodointermedio de hasta 12 meses.

En Chile varían según la causa que origine lasuspensión o término de la relación laboral. Pue-den influir en los períodos analizados la naturalezacontributiva o no del sistema, así como la naturale-za del tiempo de cotizaciones, cuando existen, etc.Puede afirmarse que la tendencia es a que hay laobligación de asistir a cursos de capacitación y deno rechazar puestos de trabajo ofrecidos.

MONTO DE LAS PRESTACIONES

El monto en casi todos los casos se calcula en unporcentaje de los ingresos en los meses anteriores a ladesocupación, oscilando entre el 50% en el caso deUruguay y Brasil, aunque calculado sobre períodos

123

distintos (6 y 3 meses respectivamente), y el 60% enel caso de Argentina. En Chile ya se ha expresado queel porcentaje varía de acuerdo a la causa de cesantíay a lo acumulado en la cuenta personal.

El Convenio 102 de la OIT establece que deberepresentar por lo menos un 45 % de los ingresosanteriores, considerando las prestaciones familia-res para un hombre casado con 2 hijos, y quedebe pagarse por lo menos por 13 semanas en unaño o 26 semanas en régimen de asistencia social.

ADMINISTRACIÓN

Argentina, Brasil y Uruguay tienen organismos decontrol y de gestión directa. En los tres países

quien controla son los ministerios competentes entrabajo y seguridad social o empleo, según loscasos, existiendo otros organismos que gestionedirectamente: Banco de Previsión Social en Uru-guay, Fondo de Asistencia de Trabajadores enBrasil, y Administración Nacional de la SeguridadSocial en Argentina.

Chile tiene un sistema particular, que se basa enentidades privadas (las mismas AFPs), que pue-den ser nacionales o internacionales, existiendoun comité con participación bipartita que repre-senta a los usuarios y que en general no tienefacultades decisorias ni administrativas. El con-trol recae en la Superintendencia de Administra-doras de Fondos de Pensiones.

Resumen de Desempleo

Campo de aplicación

Argentina Asalariados

Brasil Asalariados

Chile Trabajadores regidos por el Código de trabajo

Paraguay No existe Seguro por desempleo

Uruguay Asalariados

Condiciones de calificación

Argentina 12 meses de cotizaciones anteriores

Brasil 6 a 24 meses, según los casos

Chile 12 meses cotizaciones continuas o discontinuas

Paraguay No existe Seguro de desempleo

Uruguay 6 meses (mensuales) � 150 jornales (jornaleros) � 6 SMN (destajistas)en 12 meses anteriores.

Montos de las prestaciones

Montos mínimos Montos máximos

Argentina 1 SMN 4 SMN

Brasil 1 SMN 3 SMNChile Depende del monto de los recursos Depende del monto de los recursos

acumulados en las cuentas individuales acumulados en las cuentas individuales,más la prestación complementaria

Paraguay No existe Seguro de Desempleo

Uruguay 50% SMN 8 SMN

124

Duración

Argentina 4 a 12 meses

Brasil 4 meses

Chile Se paga hasta en 5 giros decrecientes, desde el 50% al 30%

Paraguay No existe Seguro por Desempleo

Uruguay 6 meses; prorrogable a 18 meses

Administración

Argentina Control general: M.T.S.SAdministración: Administración Nacional de la Seguridad Social

Brasil Control general: Ministerio de Trabajo y EmpleoAdministración: Fondo de Asistencia de Trabajadores

Chile Control general: Superintendencia de Administradoras de Fondos de PensionesAdministración: Entidades privadas � Comisión de usuarios sin facultades de administración

Paraguay No existe Seguro por Desempleo

Uruguay Control general: M.T.S.S.Administración: Banco de Previsión Social

d) Prestaciones familiares

CONCEPTO

Las prestaciones o asignaciones familiares sonlas destinadas a garantizar el bienestar de los niñosa cargo de los padres, según el Convenio 102 dela OIT, generalmente pagas en forma contempo-ránea al salario. En general están vinculadas conotras prestaciones de seguridad y protección so-cial como la educación, las comidas subsidiadas,los servicios de salud familiares, las viviendas, lasconcesiones y subvenciones familiares, las presta-ciones por matrimonio y maternidad, los progra-mas de turismo social. No obstante, cabe expre-sar que sigue siendo la asignación familiar la pres-tación más generalizada.

COBERTURA

Esta prestación, con sus diversidades, está ex-tendida a los 5 países de la subregión. En 38países de América relevados por el CISS, estasprestaciones aparecen en 21 instituciones, acom-pañando el promedio mundial relevado por laAdministración de EE.UU.: 88, en 174 países.

TIPOS DE PROGRAMAS

Se puede distinguir dos tipos: los relacionadoscon el empleo (partidas complementarias al sala-rio, en proporción a la familia del trabajador) y losuniversales (en general, a familias de bajos ingre-sos). Pueden sumarse, como en Uruguay.

125

CAMPO DE APLICACIÓN

El campo de aplicación, en general se refiere atrabajadores tanto públicos como privados, conalgunas excepciones: jubilados o pensionados. Enalgún caso (Uruguay) también comprende a pe-queños propietarios: vendedores de diario y pe-queños productores rurales.

FINANCIACIÓN

Existen ejemplos de sistemas tanto contri-butivos como no contributivos. Argentina tieneun sistema contributivo bipartito en la activi-dad privada, donde el asegurado no paga, y sílo hacen los empleadores y el Estado; y unsistema para trabajadores públicos, beneficia-rios del sistema de jubilaciones y pensiones ydel régimen de pensiones no contributivas.Igualmente el caso de Chile, donde no existencontribuciones del sector privado, siendo elEstado quien se hace cargo del costo íntegrode las prestaciones.

En Uruguay el sistema es no contributivo,haciéndose cargo el Estado a través del fondogeneral de seguridad social. Este último sí sefinancia tripartitamente, aunque, como se hadicho, crecientemente por un sistema tributarioregresivo. En Paraguay, donde el sistema tieneun alcance limitado, los empleadores se hacencargo de la financiación.

PRESTACIONES

En general, las prestaciones de este sistemase limitan a la asignación familiar, que es la másextendida, para hijos menores desde su naci-miento, �e incluso antes, en caso de asignacio-nes prenatales�, hasta los 14 años en Brasil, los17 años en Paraguay, y los 24 años en Chile,con edades intermedias en Argentina y Uru-guay, lo que depende de los estudios que seestén realizando, no existiendo en general limitede edad en caso de invalidez.

Existen otras prestaciones tales como: por ma-trimonio, por nacimiento yprenatales, fundamen-talmente en Argentina y Uruguay. También existenprestaciones en especie, tales como atención mé-dica y dental, medicamentos, hospitalización, pro-visión de leche, etc.

MONTOS

Los montos generalmente son mensuales,variables según los casos y el sistema de que setrate, también de la región de que se trate, comoen el caso de Argentina. El Convenio 102 de laOIT establece al menos 1,5 % del salario de untrabajador no calificado, multiplicado por el nú-mero total de hijos si se trata de un programauniversal, que debiera duplicarse en caso de quesea limitado.

En casos de invalidez también es variable encuanto al monto y al tiempo en el cual se sirve laprestación, que en algunos casos puede llegar aser de por vida.

ADMINISTRACIÓN

Comúnmente el control general de los sistemasestá en manos de los respectivos ministerios y/osecretarías competentes: llámense Trabajo y Pre-visión Social y Superintendencia de SeguridadSocial en Chile, o Ministerio de Trabajo y Seguri-dad Social en Uruguay, o Instituto de PrevisiónSocial (IPS) en Paraguay.

Por otra parte existen los organismos espe-cíficos que se encargan de la gestión y decisio-nes en la materia, como son el Banco de Previ-sión Social en Uruguay, la Administración Na-cional de la Seguridad Social (ANSES) en Ar-gentina, o las Cajas de Compensación de Asig-nación Familiar o el Instituto de NormalizaciónPrevisional en Chile. En Paraguay la prestaciónde Asignación Familiar se pone a cargo de losempleadores.

126

Resumen de Prestaciones Familiares

Campo de Aplicación

Argentina Asalariados privadosTrabajadores públicosJubilados �Pensionistas

Brasil Asalariados, con excepción de domésticos

Chile Asalariados � Pensionistas

Paraguay Privados, no con carácter general

Uruguay Trabajadores públicosTrabajadores privadosPensionistasVendedores de diariosPequeños productores rurales

Financiación

Argentina A.- Sistema contributivo (Actividad privada)Asegurado: No cotizaEmpleador: 7.5%

B.- Sistema No contributivoGobierno asume costos (Sector Público y Pensionistas)

Brasil Incluido en cotizaciones para el sistema de pensiones.

Chile Asegurado: No cotizaEmpleador: No cotizaEstado: Costo Íntegro. Fondo Único de Prestaciones

Familiares, y Subsidio por Cesantía.

Paraguay Empleadores se hacen cargo. Alcance limitado.

Uruguay Asegurado: No cotizaEmpleador: No cotizaEstado: Se hace cargo. Fondo de Seguridad Social

Calificación

Argentina Asignación Familiar: Menores de 18 años. Sin limites si es InválidoSubsidio por Matrimonioo Nacimiento: 6 meses de empleoSubsidio Prenatal: 3 meses de empleoAsignación por Cónyuge: Jubilado o Pensionado

Brasil Asignación Familiar: Menores de 14 años o inválido.Trabajador en actividad o pensionistaSe paga a ambos padres

Chile Asignación Familiar: Menores de 18 años. Hasta 24 años si estudiaInválido: Sin límiteSe paga a esposo/a de inválido, madre viuda, nietos, hijastro, etc.

Paraguay Asignación Familiar: Menores de 17 años � Sin límite de edadPara discapacitados � Crianza y educación a expensas de beneficiario

Uruguay Asignación Familiar: Menores de 14 años. Hasta 18 años si estudiaInválido: sin límite.

Subsidio por Maternidad: Asalariados en actividad o en desempleo

127

e) Accidentes de trabajo

CONCEPTO

Comprende las prestaciones de asistencia mé-dica y hospitalaria, y las prestaciones por incapa-cidad temporal, con cuantía global en casos deincapacidad permanente y, habitualmente, tam-bién en casos de fallecimiento por accidentes detrabajo y enfermedades profesionales. Es una delas prestaciones más antiguas y extendidas.

Prestaciones

Argentina Prestaciones en dineroAsignación FamiliarCuadruplicada si es inválidoSubsidio prenatalSubsidio por nacimientoSubsidio por casamiento

Brasil Monto mensual por hijo

Chile Monto mensual por hijoInválido cobra doble

Paraguay 5% de Sal. Mínimo, con tope del 200% del mínimo legal. Pago mensualMaternidad: Atención médico- quirúrgica y dental � Medicamentos

Hospitalización � Subsidio 50% en 4 últimos mesesDurante 3 semanas antes del parto y 6 despuésProvisión de leche si no amamanta durante 8 meses.

Uruguay Asignación Familiar: 8 a 16% SMN según ingresos con topeSubsidio por Maternidad: Prestaciones 6 semanas antes del parto y 6 semanas después del parto

Asistencia médica

Administración

Argentina Control general: M.T.S.S y Secretaría de Seguridad SocialAdministración: A.N.S.E.S (Administración Nacional de la Seguridad Social)

Brasil Control general: Ministerio de Seg. Social y Asist. Social

Chile Control general: Ministerio de Trabajo y Previsión SocialSuperintendencia de Seguridad Social

Pago prestaciones: Cajas de Compensaciones � Instituto deNormalización Previsional, Organizaciones públicas y privadas

Paraguay El Código de Trabajo exige a los empleadores que otorguen algunasPrestaciones de Maternidad y Asignaciones Familiares

Uruguay Control: IPSControl y administración: Banco de Previsión Social

TIPO DE PROGRAMAS

En general los programas aparecen definidoscomo seguros sociales, lo que no siempre es así.Para el caso de Uruguay se trata de un seguro denaturaleza mercantil, administrado por una entidadestatal. El caso de Argentina, por otra parte, sedefine como formando parte del Sistema de Segu-ridad Social de carácter público, pero de gestiónprivada. En el caso de Paraguay funciona dentrodel Instituto de Previsión Social (IPS).

128

CAMPO DE APLICACIÓN

Casi sin diferencias comprende a asalariadostanto privados como públicos, con algunas espe-cificidades nacionales, como en el caso de Chileque además incluye a estudiantes y a trabajadoresindependientes. Estos últimos pueden afiliarse vo-luntariamente en Paraguay. En Brasil comprendeel régimen general a asalariados privados, exis-tiendo regímenes especiales para militares y em-pleados públicos.

FINANCIACIÓN

Existen similitudes en términos generales encasi todos los países. En Argentina, Brasil, Chile yUruguay sólo contribuyen los empleadores, queasumen el costo según actividades y riesgos encuestión. En Paraguay, en principio, se trata de unsistema tripartito.

PRESTACIONES

Las prestaciones son, en general, de dos tipos:en dinero; y, en especie, es decir médicas. Losmontos, en el primer caso, dependen del tipo deincapacidad: total o parcial, temporal o definitiva.Todos los países se refieren a las incapacidadestemporales y a las permanentes.

MONTOS

Todos los países tienen sistemas que propor-cionan prestaciones médicas diversas. De igualforma, todos los países diferencian las incapacida-des parciales o temporales de las permanentes.Las mismas son atendidas de diversas formas yporcentajes, según el tipo de incapacidades, par-ciales o permanentes, y según las diversas realida-des nacionales.

Respecto de los porcentajes de los montos,son muy variables en función del país y del tipode incapacidad, parcial o permanente. Ejem-

plos: oscilan entre un 10% y un 100%, y concifras intermedias del 40%, 66% y 75% . ElConvenio 121 de la OIT establece el 60% delos ingresos previos al accidente, en caso deincapacidad temporal.

Los básicos para el cálculo respectivo sondiferentes, y también en períodos de carencia: enUruguay se paga a partir del 4º día, y en Brasil apartir del 15º día.

En todos los países se paga pensiones de so-brevivencia a esposa, concubina o huérfanos, condiversidad de porcentajes que oscilan entre el40%, 50% y el 100% en caso de viudas y concu-binas, y entre el 20% y el 100%, tratándose dehuérfanos. Paraguay paga un porcentaje que osci-la entre el 60% y 75%, dependiendo del tipo deincapacidad.

ADMINISTRACIÓN

Hay diversidad institucional en los diferentespaíses. En Chile y Brasil el control lo ejercen losministerios competentes en Trabajo y PrevisiónSocial; en Argentina lo hace la Superintendenciade Aseguradoras de Riesgos del Trabajo; en Uru-guay es el Banco de Seguros del Estado, enteautónomo, quien además tiene a su cargo la admi-nistración; y en Paraguay lo hace el Instituto dePrevisión Social.

En cuanto a la gestión y administración direc-ta, en Chile lo hace el Instituto de NormalizaciónPrevisional, las mutualidades de empleadores sinfines de lucro, empresas con administración de-legada, etc. En Brasil es el Instituto Nacional deSeguridad Social y también, en lo que tiene quever con las prestaciones médicas, el SistemaUnificado de Salud. Las Aseguradoras de Ries-gos del Trabajo son quienes se encargan en laArgentina. Respecto de Paraguay, es el Institutode Previsión Social (IPS) quien administra, re-cauda y paga.

129

Resumen de Accidentes de Trabajo

Campo de aplicación

Argentina Asalariados públicos y privadosDomésticos � Autónomo � Otras actividades civiles

Brasil AsalariadosEmpleados públicos y militares

Chile Empleados públicos y privadosTrabajadores independientesEstudiantes

Paraguay AsalariadosDomésticos � Maestros � Catedráticos

Uruguay Asalariados públicos y privados

Financiación

Argentina Asegurado: No cotizaEmpleador: Asume costo total con seguroGobierno: No cotiza

Brasil Asegurado: No cotizaEmpleador: Asume costo total, entre 1% y 3%Gobierno: No cotiza

Chile Asegurado: No cotizaEmpleador: 0.95%, más adicionales que varíanGobierno: Sólo cotiza como empleador

Paraguay Asegurado: CotizaEmpleador: CotizaEstado: CotizaRentas y extraordinarios

Uruguay Asegurado No cotizaEmpleador Asume costo total (5% aproximadamente)Gobierno No cotiza

Administración

Argentina Control general: Superintendencia de Aseguradoras de Riesgos del Trabajo (ART)Previsión de Riesgosy Gestión: ART

Brasil Control General: Ministerio de Seguridad Social y Asistencia Social (MPAS)Prestaciones en dinero: Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS)Prestaciones médicas Sist. Unificado de Salud � Ministerio de Salud

Chile Control general: Ministerio de Trabajo y Previsión SocialCotiz. y prest. en dinero: Instituto de Normalización Previsional

Mutualidad de administración delegadaPrestaciones médicas: Mutualidades de empleadores. Empresas delegadas

y Servicio Nacional de Salud

Paraguay Instituto de Previsión Social (Administra, recauda y paga)

Uruguay Banco de Seguros del Estado, organismo público autónomo

130

Condiciones de precalificación

Argentina No exige período mínimo

Brasil No exige período mínimoIncapacidad permanente � Pérdida totalIncapacidad parcial � Pérdida para su profesión

Chile No exige período mínimo

Paraguay No exige período mínimo

Uruguay No exige período mínimo

Prestaciones

Argentina Incapacidad temporal: 100% ingreso promedial 12 mesesIncap. permanente parcial: Provisional o definitiva, según los casos, en 70% ingreso básicoIncap. Permanente total: Provisional o definitiva, según los casos, en 70% ingreso básicoPrestaciones Médicas:

Brasil Incapacidad temporal: 91% promedio, indexados 36 meses Anteriores, 13 pagos mensualesIncapacidad permanente: 100% de los ingresos, con suplemento del 25% por asistencia permanenteIncapacidad parcial: 50% del valor de la prestación, 13 pagos mensualesPrestaciones médicas: Tratamiento médico, odontológico, hospitalización, medicam.,

rehabilitación y transporte

Chile Incapacidad temporal: Igual a Prestación de Enfermedad hasta 12 meses, extensible a 24,reajustable

Incapacidad permanente: 70% salario básico, con suplemento del 30%.Incapacidad parcial: 35% o subsidio de sumas fijas, según el porcentaje de incapacidadPrestaciones médicas: Médicas, odontológicas, farmacéuticas, hospitalización, prótesis,

rehabilitación y readaptación por el tiempo necesarioPensión de sobreviviente: A viuda y huérfano

Paraguay Incapacidad temporal: 75% promedio ingresos últimos 4 mesesPeríodo de espera 3 días

Incapac. permanente total: 60% promedio ingresos últimos 3 años, con suplementosIncap. perm. parcial: 60% de la pérdida de salario, con suplementosPrestaciones médicas: Asist. general y especializada, hospitalización, medicamentos, prótesis, etc.

Uruguay Incapacidad temporal 2/3 de ingresosIncapacidad permanente Variable 10% - 100%Prestaciones médicas Hospitalización, prótesis, medicamentos, etc.

Cuadro 44Tipo de Programas - OIT

Tipo de Programa 1940 1949 1958 1969 1979 1989 1999

Por lo menos un programa 57 58 80 123 134 145 172

Vejez, invalidez y muerte 33 44 58 97 123 135 167

Enfermedad y maternidad 24 36 59 68 75 84 112

Accidentes de trabajo 57 57 77 120 134 136 164

Desempleo 21 22 26 34 38 40 69

Prestaciones familiares 7 27 38 62 67 63 88

131

1. La situación del movimiento sindicallatinoamericano y la seguridad social

La situación del tema seguridad social en lossindicatos no puede desprenderse, para su análi-sis, de la situación general existente en la región,con los ajustes estructurales y sus consecuenciasque se ha venido observando.

El sindicalismo en general está en un procesode decaimiento, que puede observarse, por ejem-plo, en la caída de la tasa de sindicalización o de lacantidad de trabajadores en huelga. Comparando1990 � 1995 con 1996 � 2000, OIT concluyeque la densidad sindical o tasa de sindicalizacióncomo porcentaje de la fuerza de trabajo cae enpromedio del 21 al 19 % en la región. En los 5países del Cono Sur, la tendencia es similar: conun fuerte decaimiento en Chile (20,8 a 13,1 %) yen Uruguay (16,2 a 12,4 %); ubicada por encimadel promedio con leve ascenso en Argentina (24,4a 25,4 %); con baja sindicalización, en el entornodel 9,25% en Paraguay; y con leve descenso enBrasil, aunque también ubicado por encima delpromedio regional (24,9 a 23,6 %).

Respecto de la seguridad social, la historiapuede comenzarse muy atrás, pero se trata deubicarla en la última década, mayor objeto deanálisis de esta investigación.

En la Declaración de los delegados de losTrabajadores a la 13ª Conferencia de los Esta-dos de América miembros de la OIT, reunidos el7 de octubre de 1992 en Venezuela, y suscrito porlas delegaciones de 19 países de América, las cen-trales regionales ORIT-CIOSL, CLAT, CPUS-TAL, Secretaría América de FSM y el ConsejoConsultivo Laboral Andino, luego de reafirmar �laseguridad social como un derecho incuestionablede todos los individuos� y el papel de la OIT comoinstitución y por sus principios, reafirmando tam-

IX. EL MOVIMIENTO SINDICAL Y LA SEGURIDAD SOCIAL EN EL CONO SUR

bién la denuncia respecto de la �política de priva-tización a ultranza que sobre los fondos de pensio-nes pretenden algunos países de América�, plan-teaba la �creación de una comisión de seguridadsocial de las centrales de América, de funciona-miento periódico� (que no ha llegado a concretarseaún, 10 años después) y la �incorporación de uncapítulo sobre seguridad social a los proyectos deelaboración de las cartas sociales� o en los acuer-dos bilaterales (incorporado en la Carta Social delMercosur). Proponía, además, la convocatoria auna �jornada continental de movilización que con-voque a los trabajadores, jubilados y otros sectoressociales en defensa de la seguridad social integral�(convocatoria que tampoco se ha concretado).

No obstante, a partir de 1998, puede desta-carse un proceso de creciente sensibilización, or-ganización y coordinación sindical latinoamericanaen seguridad social.

En setiembre de 1998, en México, la MesaRedonda Latinoamericana sobre Reforma dePensiones, convocada por la OIT, reunió unarepresentativa delegación del movimiento sindi-cal latinoamericano152 para considerar la Seguri-dad Social. Este evento marca un hito en estaúltima etapa de la historia para los trabajadores.Fue preparado previamente con documentos su-bregionales y con reuniones, y abordó una im-portante discusión que llevó a que se aprobara

152 Mesa Redonda Latinoamericana sobre Reforma dePensiones, OIT, México, 21-25 de setiembre de 1998, y,concordantemente, otros eventos. Para la citada MesaRedonda se producen tres informes subregionales (An-dino, Caribeño, Cono Sur) y reuniones en Lima (prepara-toria en octubre de 1997); en junio de 1998, en Santiago,convocada por FES, SPIs y OIT; en Montevideo, en juliodel mismo año, para el Cono Sur; Curso de FormaciónSindical en Seguridad Social, OIT � Turín, 1999 y 2002;Seminario de Evaluación y Seguimiento sobre SeguridadSocial, OIT, Viña del Mar (Chile), diciembre de 2001, etc.

132

resoluciones vigentes hasta hoy. Previa y poste-riormente, otros eventos, en ese mismo año ysubsiguientes, en general ratificaron dichos linea-mientos. Del documento final de la Mesa Redon-da Latinoamericana, se destaca lo siguiente:

Primero se abordó una evaluación de las re-formas implantadas con régimen privado deahorro individual en el continente, concluyéndo-se en su fracaso, por las siguientes razones:- La cobertura de protección no aumentó ni si-

quiera entre los asalariados;- Los costos de administración son excesiva-

mente altos;- Las tasas de rentabilidad prometidas no se cum-

plen y caen;- Las modalidades de seguros no son garantía de

Seguridad Social;- Los costos de la transición han sido superiores

a los previstos;- Los recursos del salario de los trabajadores están

siendo manejados por el sector financiero yasegurador, nacional y transnacional, para con-trolar el poder político;

- Los regímenes individualistas no se compade-cen con los principios de la OIT;

- Los dueños del dinero no tienen participación enlas administradoras de los fondos.

A partir de esas afirmaciones, se definió obje-tivos y estrategias para el sindicalismo latino-americano:- Consolidar procesos de unidad, de alianzas y

coordinaciones entre sí y con otros a nivel na-cional e internacional;

- Priorizar el tema Seguridad Social en los sin-dicatos;

- Fomentar la capacitación, crear equipos de in-vestigación y formular diagnósticos y propues-tas alternativas;

- Promover campañas de educación y sensibili-zación al interior de los sindicatos, en la socie-dad e internacionalmente;

- Elaborar indicadores de Seguridad Social en laregión;

- Elaborar un programa de acción regional;- Promover la ratificación de los convenios de

Seguridad Social en la región.

Y, en función de ello, se formulló algunaspropuestas:

�La realidad nos exige la puesta en marcha deun sistema de seguridad social de cobertura uni-versal, que cubra a todos los habitantes, con unagestión eficiente, con recursos humanos capacita-dos y actores sociales auténticamente representa-tivos�. Y se sintetizó las características que debentener estos sistemas:

Cobertura universal; solidaridad; financiacióntripartita y progresiva; administración cuatripartita(incluyendo a beneficiarios, jubilados y pensionis-tas); prestaciones progresivamente acordes a lasnecesidades vitales; control y gestión socialmenteparticipativas.

Para avanzar hacia ello se destacó que secontaba con las siguientes herramientas:- La infraestructura del movimiento sindical, de

las centrales nacionales, subregionales y regio-nales; la experiencia de movimientos de otroscontinentes.

- Los recursos existentes en instituciones afines yen las representaciones institucionales del movi-miento sindical.

- Los aportes de organizaciones como OIT,ORIT�CIOSL (claramente mayoritaria en cen-trales nacionales afiliadas y en peso en el con-cierto internacional y en la OIT en particular) yCLAT; Fundaciones como la Friedrich Ebert,Interamericana para la promoción y el desarro-llo de los fondos de pensiones laborales153 , etc.,e instituciones de Seguridad Social.

153 Con la Fundación Ebert el movimiento sindical lati-noamericano mantiene profundos lazos de cooperaciónen formación, investigación y cooperación técnica en elCono Sur, especialmente en Chile y Uruguay, en lorelativo a seguridad social. Con la Fundación Interame-

133

- Los documentos ya elaborados: tres estudiossubregionales elaborados para OIT (setiembrede 1998), la Base de Datos y Glosario sobre laSeguridad Social también elaborados para OIT(diciembre de 2000) por los Equipos de Uru-guay y Colombia, el estudio sobre Informalidady Seguridad Social en América Latina (para laOIT, 1999), diversos estudios nacionales de laOIT y de centrales sindicales.

- La Red Alternativa de Información sobre Segu-ridad Social (www.redsegsoc.org.uy).

- La experiencia de lucha, de elaboración y degestión de distintas organizaciones sindicalesen la región.

La historia continúa y se desarrollan otros he-chos importantes, de los cuales se resume algunos.

En noviembre de 1998, el XI Congreso deCLAT-CMT, luego de considerar la seguridadsocial como un sistema con prestaciones �quedeben ser garantizadas obligatoriamente por elEstado�, y que �todos los actores sociales, tra-bajadores, empresarios y Estado deben asumirsu responsabilidad�, concluye que las reformasiniciadas con el modelo chileno nos alejan del�mejoramiento de los sistemas de seguridad so-cial en nuestra región, que ya son menos univer-sales, no aseguran ingresos suficientes, disminu-yen la participación de los sectores sociales, nocumplen con los objetivos de brindar seguridad,no redistribuyen el ingreso y son menos solida-rias�. Reafirma los principios tradicionales y �rei-vindica un sistema de seguridad o protecciónsocial único, de carácter público, con adminis-tración tripartita igualitaria, cuyas fuentes de tri-butación deben ser proporcionales (...) y admi-nistración cuatripartita igualitaria (...) que llegue atodos los sectores de la población de maneraintegral y sin distinción o discriminación alguna�.Define con amplitud las prestaciones o serviciosde la protección social y las acciones concretas,entre las cuales se propone crear un Tribunal deJusticia Latinoamericano que asuma el control dela aplicación de los derechos y obligaciones en la

materia; comprometer a las organizaciones afilia-das a priorizar el tema y a designar dirigentes quese especialicen en el mismo, creando equiposespeciales y que coordinen con otras organiza-ciones; y a la vez redimensionar la ComisiónLatinoamericana de Seguridad Social y MedioAmbiente de Trabajo.

Una postura similar es ratificada en el recienteColoquio�Taller sobre Seguridad Social realiza-do en San Antonio de los Altos, en Venezuela,convocado por la Universidad de los Trabajado-res de América Latina (UTAL � CLAT) en mayode 2003.

En abril de 2001, en el XV Congreso deORIT-CIOSL154 , se aprueba una importante Re-solución (la 4ª) sobre �Seguridad social universaly segura�, donde se reafirma a ésta como dere-cho humano fundamental que �debe cubrir a to-dos los habitantes de todos los países� y que porlo tanto es inaceptable que esté sujeta al librejuego de la oferta y la demanda y que sea admi-nistrada por sociedades anónimas. Se destacaque debe ser �segura y resguardada de la espe-culación mercantilista y que la sustitución haciaun sistema de cuentas particulares presenta unriesgo no aceptable para l@s trabajador@s ysus familias�. Ante ello, la estrategia que se pro-pone es jerarquizarla como derecho humano fun-damental, consolidar procesos de unidad de ac-ción sindical y alianzas sociales, y sensibilizar ymovilizar a la opinión pública, elaborando unprograma de acción regional y articulando unacampaña internacional junto a la Alianza socialcontinental.

ricana se ha dado un salto en la región a partir de la firma(el 6 de diciembre de 2001) de un convenio con el PIT-CNT de Uruguay, primero de la Fundación con unacentral nacional, para la formación de militantes gremia-les en Uruguay. La Fundación Interamericana tiene ex-periencia con sindicatos en Argentina y Chile desde sufundación en 1996, y se aprecia una evolución positivaen su accionar y orientación.154 En el 50º Aniversario de la ORIT.

134

Recientemente, la Agrupación Global Unio-ns (CIOSL � FSI � TUAC)155 , luego de declararque �la situación económica actual exige un plande estímulo mundial destinado a proporcionar em-pleo decente y mejorar los niveles de vida de losque tienen los ingresos más bajos� destaca que�es mayor el número de personas que han perdidosu empleo a causa de la privatización (en general)que de personas que han encontrado uno por lamisma razón (...) y que la privatización ha empeo-rado la distribución del bienestar y los ingresos� .Respecto a la privatización de las pensiones enparticular, afirma que �han sido frecuentemente ycontinúan siendo blanco de los esfuerzos de priva-tización apoyados por las IFI�. Señala �los peli-gros de descartar esquemas de pensiones globa-les, públicos y solidarios a favor de esquemasprivatizados, donde las instituciones financierasprivadas extraen elevados gastos administrativosy que sólo pueden pagar beneficios decentes porretiro si los juegos de la bolsa dan suficientesganancias�156 . Destaca que �en Nicaragua y Cro-acia, las IFI han recomendado a los gobiernoscongelar los salarios en todo el sector públicopara compensar parte de los costos de transferirel sistema de pensiones al sector privado�.

Otro importante momento de incidencia delmovimiento sindical latinoamericano en Seguri-dad Social se produce recientemente en la Co-misión de Seguridad Social de la 89ª Confe-rencia Internacional del Trabajo de la OIT 157

(junio de 2001).

En esta importante Conferencia, donde se al-canza un nuevo consenso en seguridad social, seconsidera sustancial la participación coordinada yorgánica del movimiento sindical latinoamericano,con el apoyo de los representantes de otras cen-trales, principalmente europeas, para la definiciónde la Resolución de la Conferencia en los términosen que culmina.

Previamente, sobre todo a nivel de ORIT-CIOSL, se intentó coordinar y preparar el tema. En

particular, el ERT de Uruguay contribuyó a laelaboración de un documento para los delegadosregionales de dicha organización. Durante la Con-ferencia, actuó el Grupo de Trabajadores perotambién se coordinó y realió importantes reunionesdel grupo latinoamericano, definiendo posturas,resolviendo sus voceros proceder con la firmezanecesaria para el desarrollo de los principios sus-tanciales y con la flexibilidad que permitiera alcan-zar el acuerdo logrado. Considerando que no sedesconoce que otros documentos, convenios yrecomendaciones de la OIT tienen mayor enverga-dura conceptual y riqueza, en la actual coyunturamundial y regional, se considera esta definición unavance que brinda instrumentos sustanciales alproceso y en particular al movimiento sindical.

La consideración de la seguridad social comoderecho humano fundamental y como instrumentode la cohesión social y la democracia, y la defini-ción de que ante la mundialización y las políticasde ajuste estructural es más necesaria que nuncason claros planteos del mundo sindical recogidosen la Resolución. La prioridad en las actividades,investigaciones y cooperación técnica con respec-to a la cobertura es un objetivo sustancial de lostrabajadores, como lo debe ser de la seguridadsocial. El definir que no existe un modelo únicocomo lo preconiza el Banco Mundial y que lasolución al problema del envejecimiento que tie-nen algunas sociedades no es la privatización, sinofundamentalmente el aumento del empleo en can-

155 12-13 abril de 2003, Washington, ante las reunionesanuales con el FMI y el Banco Mundial: Un plan deestímulo mundial: papel de las IFI en la prevención de lacrisis mundial y la promoción del desarrollo social. Acla-ración: FSI son las Federaciones Sindicales Internacio-nales por rama de actividad, profesionales; la TUAC es lacomisión sindical consultiva ante la OCDE. Véase:www.global-unions.org156 Incluso ni así es posible esto para la mayoría de lostrabajadores, especialmente para los crecientemente in-formales y de bajos ingresos, mujeres y jóvenes.157 Véase Anexo: Resolución de Seguridad Social de la 89ª.Conferencia Internacional de OIT, Junio de 2001, Ginebra.

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tidad y calidad, es otro aspecto claramente desta-cable, así como la igualdad de hombres y mujeres.

Otro importante y reciente evento internacionales la reunión que se realizó el 21 y 22 de mayo de2003 en Washington, entre el Banco Mundial ylos sindicatos, organizada por el propio Bancoen su sede y por las centrales sindicales CIOSL yCMT, con participación de representantes sindi-cales y asesores de países de América Latina y deEuropa central y del Este, así como de otrasinternacionales como TUAC (centrales ante paí-ses desarrollados �OCDE) y de las federacionesinternacionales por rama de actividad (FSI). Laparticipación de esas dos regiones del mundo(América Latina y Europa central y oriental) sedebe a que son los únicos lugares del mundodonde se ha implantado regímenes privatizadosde jubilaciones y pensiones, siguiendo con mati-ces el modelo del Banco Mundial. Allí participa-ron representantes sindicales y asesores de Co-lombia, Chile, Uruguay y Brasil (América Latina)y de Hungría, Polonia, Croacia y Eslovenia (Eu-ropa central y oriental). Fue un importante even-to de discusión y coordinación. La similitud derealidades en ambas subregiones, �la imposicióndel modelo y los mecanismos diseñados paraello, la responsabilidad de las IFIs y los gobier-nos, la participación crucial de los grupos finan-cieros internacionales, los efectos perjudiciales parala mayoría de la población�, son evidentes.

A nivel internacional, puede destacarse que engeneral, el movimiento sindical a través de suscentrales no ha apoyado estos modelos de pri-vatización; sin perjuicio de lo antedicho, Solida-ridad en Polonia y la CTV en Venezuela acorda-ron este modelo y, en Centroamérica, tambiénalgunas centrales lo apoyaron o aceptaron. EnPolonia está vigente la ley, y en Venezuela la leyCaldera de 1997 ha sido derogada en el nuevoParlamento por otra sin capitalización individualobligatoria, en diciembre de 2002. En el ConoSur, las centrales no lo apoyaron; algunos sindica-tos importantes de centrales sindicales crearon sus

AFPs o AFJPs en Chile y Argentina, las que engeneral fracasaron en el proceso.

2. La CCSCS y la seguridad social

En el Cono Sur existen dos coordinaciones delmovimiento sindical: la Coordinadora de Centra-les Sindicales del Cono Sur (CCSCS) y el Con-sejo de Trabajadores del Cono Sur (CTCS). Lamás importante, por su representatividad, es laCCSCS, integrada por 8 centrales nacionales delos 5 países.

a) La Coordinadora del Cono Sur y elMERCOSUR hoy

El 18 de junio de 2003, la CCSCS remitió alos Presidentes de los países del MERCOSURreunidos en Asunción, una carta en la que seresume actualizadamente la posición de estaCoordinadora sobre los principales problemas ypropuestas en relación con el proceso de integra-ción, los aspectos sociales y laborales, los econó-micos y productivos y los institucionales.

En ella se destaca que, �a 12 años de iniciadoel proceso de integración, el MERCOSUR siguesiendo para el movimiento sindical organizado unproyecto político, cargado de potencialidad yposibilidades que, de reorientar sus objetivosestratégicos, permitiría �sin lugar a dudas- alcan-zar mayores niveles de empleo, incrementar lacalidad de vida de nuestros pueblos, optimizar lacapacidad de inserción de la región en los orga-nismos multilaterales y fortalecer las democra-cias. No obstante esto, el siglo XXI se inicia conuna de las crisis más graves que ha enfrentado elMERCOSUR, la cual entra ya en su cuarto añoconsecutivo�. Recuérdese lo destacado en esteinforme en 5.2.1: �Estado actual del MERCO-SUR�, coincidentemente.

Esta crisis se atribuye a diversos factores exó-genos y principalmente endógenos: �la falta de

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coordinación de políticas macroeconómicas, laausencia de políticas de integración y comple-mentación productiva regional, el no tratamientode asimetrías entre regiones y subregiones demenor desarrollo relativo y la falta de instanciasorgánicas de carácter nacional�. Se destaca, porotra parte, que la crisis es producto de decisio-nes y opciones de los gobiernos que fueron adop-tando �pautas y recetas económicas sugeridas eimpuestas por los organismos financieros inter-nacionales�. También se señala que el 90 % delas negociaciones se concentraron en el procesode liberalización comercial y que no ha existidoentre los socios la misma visión sobre las carac-terísticas de la integración y sobre la inserción dela región en el mundo, concluyendo que estascausas generaron una �disminución sustancial delos flujos comerciales intrazona� (uno de los po-cos éxitos iniciales) y una �pérdida de legitima-ción a nivel social�.

Sin embargo, la CCSCS observa algunas se-ñales positivas, como las decisiones del ConsejoMercado Común del segundo semestre del 2002y los contenidos políticos de acuerdos presiden-ciales de inicios del 2003 (concretamente las actasde entendimiento Lula/Duhalde y Lula/Batlle), en-tre otras medidas.

Por otra parte, se destaca el papel de la socie-dad civil organizada por su capacidad de pro-puesta y coordinación, principalmente en losSubgrupos de trabajo del Grupo Mercado Co-mún, de los organismos sociolaborales y del ForoConsultivo Económico y Social; y se propone, engeneral, que �es preciso la firme decisión de cam-biar el modelo económico aperturista y desregula-dor, que ha generado mayor pobreza, concentra-ción de la riqueza y ha sido el factor decisivo parael aumento de la exclusión social�, como ya habíasido declarado por la CCSCS en ocasión de laanterior cumbre de Brasilia.

Entre las propuestas, se plantea el fortaleci-miento de los instrumentos de promoción de

derechos laborales, dotando a la Comisión So-ciolaboral (y también al Observatorio del Mer-cado de Trabajo) de mayores niveles de resolu-ción e infraestructura de manera que se �asegureel cumplimiento de la Declaración Sociolaboral(DSL) y los convenios de OIT que ya han ratifi-cado los cuatro países�; la elaboración de unaCarta Social, dado que la DSL no garantiza laigualdad de derechos y condiciones de los traba-jadores y las trabajadoras; �la definición de unsistema de jubilación integrado; la creación de unsistema de certificación ocupacional�; (...) �laelaboración de un estatuto laboral específico paralos trabajadores de regiones de frontera que seincorpore a la DSL�; el desarrollo de accionesintegradas de fiscalización y la creación de laBolsa Escuela como medidas contra el trabajoinfantil; y la institucionalización de la práctica deinspecciones conjuntas de trabajo que se vienedesarrollando.

Respecto de la seguridad social, concreta-mente, en esta carta a los Presidentes se plantealo siguiente: �Ante la caída de los aportes yconsecuente desfinanciamiento de los sistemasde seguridad social y salud en los distintos paísesdel MERCOSUR, reivindicamos su fortalecimien-to a partir de la universalidad de las prestaciones,la integralidad de las mismas, el financiamientosustentable con justicia social y la desapariciónde los modelos mercantilistas en boga en el ConoSur que en definitiva tienen como único fin ellucro�. Más adelante se plantea que �los Fondosde Pensión prioricen inversiones y líneas de fi-nanciación y crédito en sectores productivos quetengan un impacto rápido en materia de empleo�,señalando que esta propuesta se suma a �otrosinstrumentos que están siendo analizados comoser en el BID y la Corporación Andina de Fo-mento� y otros que comienzan a ponerse enpráctica como el BNDE.

También se propone �la creación de un FondoRegional de Apoyo a los Desempleados�, a partirde que el desempleo se define como uno de los

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principales problemas de la región, y de una Co-misión de Políticas Sociales y Medio Ambientepara la formulación e implementación de políticascomunitarias de desarrollo social.

b) El movimiento sindical en el Cono Sury la seguridad social

El Encuentro Formativo de la Coordinado-ra de Centrales Sindicales del Cono Sur(CCSCS), realizado a fines de agosto de 2002 enMontevideo158 , resume la situación en la subre-gión. Hay instancias anteriores, particularmentedesde 1997. Y ha habido una nueva instancia el1º-2 y 3 de setiembre en São Paulo, con másamplitud de participantes (once centrales sindica-les de los cinco países)159 . En las cumbres sindi-cales y en reuniones de la Secretaría Técnica de laCCSCS se ha presentado las conclusiones y elproyecto de creación de un Equipo subregionalespecializado técnico-sindical en seguridad social.

Un aspecto destacable del evento financiadopor la ORIT y organizado por el PIT-CNT y elERT, es el carácter formativo y de análisis concompromisos de las ocho centrales nacionales delos cinco países presentes. Se asume la necesidadde progresar seriamente en la información y for-mación, se busca coordinar posturas reconocien-do las diferencias y se asume compromisos deplazos para acciones conjuntas. Para el 30 denoviembre del mismo 2002, se solicita a las distin-tas centrales que presenten documentos naciona-les de �diagnóstico y propuestas de cambios posi-bles con sustento técnico� y un informe de losprincipales incumplimientos de los convenios in-ternacionales de la OIT (a propuesta de la CUTde Chile) para ser presentados en la ConferenciaInternacional del Trabajo de 2003. Por otra parte,se encarga de su resumen al ERT, y se reafirma lanecesidad de �conformar un Equipo permanentetécnico y sindical del Cono Sur�, al tiempo que sedefine las características básicas de las reformas aimpulsar: �una seguridad social fundamentalmentepública que no significa volver atrás�. Estas reso-

luciones, en general, no se han cumplido en lostiempos previstos. Los informes nacionales nue-vos, actualizados, fueron realizados por la CGTde Argentina y por el PIT-CNT de Uruguay160 .

La Resolución del encuentro de setiembre de2002 en São Paulo, ratifica en su numeral 2 laResolución de agosto de 2002 de Montevideo:�Se destaca que la resolución de Montevideo del30/08/2002 en sus contenidos esenciales conser-va su total vigencia, constatándose la profundiza-ción del deterioro social en general, sin perjuiciode destacar el reconocimiento que OIT ha hecho,a la mejora de cobertura en Brasil y a la recientereafirmación del carácter fundamentalmente públi-co del sistema nacional. Se insiste en la continui-dad y permanencia de los representantes ante losdiversos eventos que realizan las Centrales�.

Y en particular, en el mismo numeral así comoen otros, se destaca la importancia de crear elEquipo permanente técnico sindical del ConoSur en seguridad social, dándose plazo hasta el30 de setiembre para la designación de sus inte-grantes, dos por central, para luego realizar unareunión inmediata161 .

158 Véase Anexo: Resolución General del EncuentroFormativo de Seguridad Social de la CCSCS. Montevi-deo, 27�30 de agosto de 2002.159 Esta investigación fue presentada y objeto de discu-sión en dicho evento, como también fue repartido prece-dentemente el Informe de Avance de la misma.160 CGT, a través del libro El debate actual en la seguri-dad social, Seminario organizado por el Instituto ArturoJauretche de la CGT-RA con apoyo de OIT- ACTRAV-Oficina de Buenos Aires, 5-6 de noviembre de 2002; yPIT-CNT, a través del informe anual del ERT sobre Eva-luación del sistema de seguridad social uruguayo a 7años de vigencia y propuestas alternativas, de junio de2003. El 31 de octubre de 2002 se envió nota a todas lascentrales de la CCSCS y otras, y se realizó una comunica-ción telefónica general.161 El 16 de octubre en Santiago, con auspicio de laFundación Ebert, se realiza un seminario donde tambiénse avanza en ese sentido y se reúnen informalmentevarios de los participantes en el Seminario de São Paulo yrepresentantes de las centrales.

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En ocasión del Seminario de setiembre en SãoPaulo, y con posterioridad a él, se ha recibidonuevos documentos de centrales nacionales quehan sido considerados y citados en este estudio: dela CUT de Chile la presentación realizada en �powerpoint� por su representante en el evento; sendosdocumentos, de acuerdo a la guía previa para elSeminario, de la CAT Chile, la CNT Paraguay, elPIT-CNT de Uruguay (complementado el 1º deoctubre de 2003 con el documento de su Comisiónde Seguridad Social al VIII Congreso de la central,fines de octubre) y de FS de Brasil; la Resolucióndel Congreso de junio respecto del tema de la CUTde Brasil, ya considerada en la versión inicial deeste estudio; una nota del 20 de setiembre de 2003de la CGT Argentina, con comentarios sobre laversión del 15 de agosto de 2003 de este estudio(única al respecto recibida de una central); unadeclaración de la CTA de Argentina de octubre; yboletines sindicales varios.

En general, en el Cono Sur se puede definirdos planteamientos en los países afectados poruna reforma estructural: en el caso de la CUT deChile, se tiende a la corrección del régimen decapitalización individual; en el caso de Uruguay, elPIT-CNT propone su sustitución sustancial porotro sistema sin administradoras de capitalizaciónindividual, aunque con un régimen complementa-rio sustancialmente diferente.

c) El movimiento sindical de cada paísy la seguridad social

ARGENTINA

Se considera que, en este caso, importa unanálisis más detallado por la importancia de ser elprimer proceso de revisión de un modelo de pri-vatización de pensiones que ha sido convocadopor un gobierno en América Latina.

El movimiento sindical argentino se encuentranucleado en una confederación y una central: laConfederación General del Trabajo (CGT) y la

Central de Trabajadores Argentinos (CTA). Den-tro de la principal, la CGT, existe el Movimientode los Trabajadores Argentinos (MTA)162 . To-das han participado de la Mesa del DialogoArgentino (MDA) y en la Comisión Especial deSeguridad Social.

La CGT, según el nomenclator sindical delMinisterio de Trabajo y Seguridad Social dondese encuentran registradas las organizaciones, esla que nuclea más federaciones, uniones, asocia-ciones y sindicatos.163 A partir de los recientesgobiernos de Duhalde y Kirchner, la CTA tam-bién es reconocida en ámbitos oficiales y en laOIT; anteriormente se había resuelto su integra-ción a la CCSCS.

En relación con la seguridad social, el movi-miento es dispar. La grave crisis argentina tam-bién debe tenerse en cuenta. La desocupación esun tema central y en él la CTA ha tenido un papeldedicado a los desocupados (también con otrossectores), siendo una de sus principales deman-das el Seguro de Empleo y Formación, así comola asignación universal, creando el Frente Nacio-nal contra la Pobreza (FRENAPO) a fines del2001 y logrando en la administración Duhalde la

162 Según un aporte recibido de la CGT (20 de setiembrede 2003), �fruto de algunas disidencias metodológicas yde posicionamiento�, pero que �se adscribe al modelosindical que históricamente enarbolara el MovimientoObrero Argentino�.163 Según el mismo documento citado de la CGT: la Confe-deración, con personería jurídica, representa al 80 % delos trabajadores sindicalizados en las negociaciones co-lectivas de trabajo, y en ella se nuclean 49 federacionessindicales con un millar de sindicatos de base, con1,800.000 afiliados; 30 uniones filiales en el interior con1,100.000 afiliados; 36 asociaciones con jurisdicción na-cional, con 250.000 afiliados y 40 sindicatos nacionalescon otros 250.000 afiliados; a la CTA, inscrita como aso-ciación sindical, adhieren 3 federaciones sindicales, con320.000 afiliados; 4 asociaciones, con 155.000 afiliados; y2 sindicatos nacionales, con 10.000 afiliados, además detrabajadores autónomos, monotributistas y desocupa-dos por su forma de afiliación directa.

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inclusión de los subsidios gubernamentales paraJefas y Jefes de Hogar Desocupados. También laCGT ha desarrollado actividades al respecto enla instrumentación de dicho plan, a través de losconsejos consultivos implementados a tal efectoen conjunto con los municipios, organizacionesterritoriales y ONGs.

El MTA ha planteado la posibilidad de pasarde las AFJP al sistema de reparto, tema que sigueen discusión aún hoy, con dos posturas en elAcuerdo de Seguridad Social de la Comisión crea-da por el gobierno.

La CGT, en julio de 1998164 , concluye que �elnuevo sistema de capitalización individual no cons-tituye solución de fondo al financiamiento del sis-tema previsional (...) no representa ninguna venta-ja para los trabajadores argentinos; muy por elcontrario ha significado un mayor desamparo in-eludible y alerta sobre la conformación de unnovedoso bloque de poder económico y políticoconcentrado en unos pocos�. Y también que �losregímenes de capitalización colectiva y repartocon garantía del Estado continúan siendo los másbeneficiosos para los trabajadores�. En ese cami-no, propone un nuevo pacto tributario y la mejorade las prestaciones en términos de �complementa-riedad previsional�, ya sea por gremio, o poractividad o por rama.

En el 2001 y 2002, se da a conocer dosnuevos documentos de representantes de laCGT165 . Se destaca en ellos la convocatoria delgobierno argentino de transición a la Mesa delDialogo Argentino (MDA) y a la Mesa de Con-certación para el Desarrollo de la Seguridad So-cial, reunida en febrero de 2002.

La CGT concluye que es necesario que el paíscuente con políticas de Estado en materia de Se-guridad Social que garanticen que, cualquiera quesea el partido político en el gobierno, habrá decumplirlas igualmente hasta que por un nuevo con-senso se modifiquen. Esto evitará que cada parti-

do que acceda al poder, además de cambiar to-dos los funcionarios, pretenda cambiar el rumbo oempezar de nuevo, ignorando los consensos al-canzados con los actores sociales.

Destaca que países más exitosos que el nues-tro han dado ejemplo totalmente opuesto a lorealizado en la Argentina a la hora de tener queintroducir modificaciones en sus sistemas de segu-ridad social, evitando que cambios unilaterales einconsultos introducidos intempestivamente, al serpercibidos por las personas como no valiosos,provoquen daños irreparables en el funcionamien-to del sistema por la pérdida de credibilidad.

La necesidad de consenso para una reformacomo la que se hizo en nuestro país o como lasque se pretenden realizar en la actualidad va másallá de las mayorías que puedan imponerse o deun acuerdo que pueda lograrse en el Congreso dela Nación. El consenso de que aquí se habla debeconstruirse desde el Congreso de la Nación, perodebe partir de estudios económicos�actuarialesserios y recabar la participación y opinión deexpertos, de instituciones públicas y privadas vin-culadas a la temática económica, laboral y de laseguridad social, así como de las centrales detrabajadores y de empresarios. Es decir, la socie-dad en su conjunto debe quedar convencida de loque se acuerde, y comprometida con ello, al igualque los partidos políticos. De lo contrario, serámuy difícil darle estabilidad a las normas y revertirel daño sobre la credibilidad del sistema.

Para esa necesaria reforma, la CGT propone:- Respetar los derechos adquiridos, a través del

actual �contrato previsional�. Por lo tanto, nopuede afectar negativamente a los actuales apor-tantes regulares con derecho.

164 Rosales, Julio. El sistema previsional argentino, CGT� Instituto Arturo Jauretche, julio de 1998.165 Informe sobre la seguridad social en Argentina, CGT,marzo de 2002; y Documento de Marta Pujadas y Anto-nio Yommi (CGT) al Encuentro Formativo de la CCSCS enMontevideo, (agosto de 2002).

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- Considerar la separación cada vez más marca-da entre empleo y trabajo, lo cual obliga a reco-nocer que no puede estar exclusivamente rela-cionado con el empleo el eje del seguro social.

- Considerar al trabajador por cuenta propia (au-tónomo), que no debe soportar una carga su-perior a la del trabajador por cuenta ajena odependiente.

El modelo institucional que se propuso en unode dichos documentos señala que se debe prever:- Una prestación mínima, financiada por reparto,

definida y uniforme para toda persona que sufrala contingencia (IVS) y resida en la Argentina(nacionalizado en caso de no existir convenio dereciprocidad), haya o no contribuido.

- Una prestación proporcional al esfuerzo con-tributivo obligatorio, en la cual se diluya gra-dualmente la prestación mínima, indefinida, decontribución definida, financiada por capitali-zación individual;

- Una prestación adicional de monto indefinido,de cotización definida, de ahorro voluntario, tam-bién financiada por capitalización individual.

El sistema financiero debe prever:- la clarificación de las fuentes de financiación, sepa-

rando fuentes y aplicaciones no �comunicables�;- la �solidaridad� para el financiamiento de las

prestaciones mínimas universales, a través deimpuestos generales (ganancias, IVA, etc.);

- la �autoconstrucción� de prestaciones basadasen el esfuerzo contributivo vía cotizaciones acargo de trabajadores y empleadores, conside-rando que, en caso de requerirse la reducciónde las cotizaciones por motivos de competitivi-dad, la misma no debe afectar los recursos de laseguridad social, sino afectarse a través de sub-sidios explícitos;

- el financiamiento, con impuestos generales, delas prestaciones correspondientes a beneficiosotorgados antes de la Ley 24.241 y a cajas pro-vinciales transferidas;

- el financiamiento, también con impuestos gene-rales, de la Prestación Compensatoria (PC) pre-

vista en la Ley 24.241, por ser causada conanterioridad a la misma y responder a cotizacio-nes repartidas en prestaciones pasadas.

La evasión previsional debe combatirse con unnuevo modelo institucional que asegure especiali-dad y expeditividad; un modelo de gestión moder-no que asegure eficiencia, eficacia y economía;procesos claves basados en la aplicación del �in-teligente fiscal�; un sistema de ejecución fiscal porvía de apremio administrativo.

La posición sustancial de la CGT, avalada porsu Consejo Directivo, es la que se presenta pos-teriormente, ya integrando la Comisión Especialpara la Reforma del Régimen Previsional, cuan-do realiza, en noviembre de 2002, un Seminariodel cual posteriormente se publica un libro (Eldebate actual sobre seguridad social), dondese formaliza su postura al respecto166 . Dirigeespecialmente una nota a dicha Comisión en mayode 2003, publicada en el Libro Blanco de laPrevisión Social, editado por el Ministerio deTrabajo argentino.

Allí se considera altamente positivo el pro-ceso de reforma encarado, más aún por suforma transparente y participativa, y se com-parte en general las posición reflejada en losdocumentos elaborados por la Comisión de Ex-pertos. Se reclama un consenso político, con unAcuerdo Social con participación de los inter-locutores sociales, lo que se reitera a los efec-tos de asegurar la participación en la elabora-ción, aprobación y aplicación de las medidas,eliminando el clientelismo y propiciando el se-guimiento y control de los programas, así comoel desarrollo de una cultura previsional, lideran-do una campaña de difusión y concientización.

166 El debate actual sobre la seguridad social. CGT-RA/Instituto A. Jauretche, disponible en Buenos Aires (Azo-pardo 802, 3er. Piso o por tels. 011 43428673 o enwww.redsegsoc.org.uy).

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Se considera prioritario ampliar el alcance delas prestaciones con financiamiento contributivo yno contributivo, integrando en los programas deseguridad social los planes de subsidio asistencialtransitorio al desempleo y a la pobreza. Por otraparte, se plantea igualmente diferenciar la cuantíade las prestaciones contributivas y no contributi-vas, para alentar la contribución, aunque compen-sando las situaciones donde no es dable exigir unahorro diferido.

Se propone regularizar y formalizar el enormebolsón de la economía informal y establecer laintangibilidad de las cotizaciones y los recursoscreando al mismo tiempo un organismo recauda-dor especializado, así como una única base dedatos actualizada, y asegurando la transparenciaen el manejo de las cuentas públicas.

Con referencia a la estructura interna sindical,se resuelve otra cuestión importante: la creaciónde un Equipo de trabajo permanente en seguridadsocial, dependiente del Consejo Directivo de laCGT e integrado por técnicos y representantes deorganizaciones sindicales para realizar investiga-ciones y estudios.

La CTA propone alternativas que privilegian elrégimen público solidario; y, en documentos re-cientes167 , critica fuertemente al Libro Blanco alque considera una propuesta que, �lejos de impul-sar la reconstrucción de un nuevo régimen público,propone asistencializarlo y derivar el aporte de lostrabajadores al régimen privado, que nada tieneque ver con un sistema de seguridad social�. Tam-bién cuestiona el proceso de debate, rechazando�cualquier reforma inconsulta, apresurada y sola-pada�, y convoca a todas las entidades políticas,sociales y culturales a elaborar estrategias, accio-nes y propuestas comunes. Luego de señalar quetambién esa postura gubernamental se apreciaríaen el punto 32 del reciente memorando al FMI porparte del gobierno y en la presentación del Ministrode Economía a los acreedores de la deuda, conclu-ye declarando que, �aparte del daño y lesión que

ocasionó a los trabajadores el establecimiento delrégimen privado, implicó también en el plano eco-nómico un fuerte proceso de descapitalización delrégimen previsional público y consecuentemente delpropio sector público argentino� (...), que los jubi-lados �vieron postergados sus haberes congeladosdurante más de 10 años�, y que se produjo una�sustancial reducción de la cobertura previsional�.A partir de ello, la declaración dice que �resultamuy absurdo� optar por una �estrategia de perpe-tuar el régimen privado de fondos de pensión y demantener la lógica por la cual los fondos de quienespretenden jubilarse vayan a financiar los pagos pordeuda del sector público�.

Ante ello, la CTA propone que �la seguridadsocial es un derecho humano fundamental, exigible,correspondiendo al Estado organizar su otorga-miento�, y que ningún régimen puede organizarsefuera de la Constitución, la cual no admite la formani la administración privada de la seguridad social.

Entre las propuestas concretas hacia un nue-vo sistema, en este reciente documento, la CTApropone:- una ley que autorice el cambio inmediato e

ilimitado de las AFJPs al régimen previsionalpúblico;

- derogar el régimen de capitalización individualobligatoria, evitando la fuga de los recursosadministrados por las AFJP e investigando suoperatoria;

- establecer un sistema público solidario, re-distributivo, con recursos suficientes, admi-nistrado democráticamente por los trabaja-dores, jubilados y pensionados, con partici-pación del Estado;

- establecer una jubilación contributiva propor-cional y movil, con un mínimo no inferior a lalínea de pobreza;

- establecer una prestación universal para los ma-yores de 65 años sin acreditación de pobreza,

167 Por una previsión social que dignifique al hombre,recibido por el ERT en octubre de 2003.

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financiada con impuestos a las transacciones fi-nancieras o económicas, para quienes no pue-dan acceder al régimen contributivo;

- articular el seguro de empleo y formación, conla asignación universal por hijo y la prestaciónuniversal a mayores de 65 años;

- reconocer el derecho de las Provincias y de laCiudad de Buenos Aires a legislar en seguridadsocial.

El representante de la CTA en la Comisión deExpertos168 concluía anteriormente que �ni elrégimen previsional público ni el de capitalizacióncumplen hoy los requisitos mínimos exigidos porlos convenios internacionales ni dan certidumbreni confianza a los beneficiarios�, destacando queel costo de transición se estima entre el 200 y el250 % del PBI. El análisis se complementa consus propuestas, que se resumen en una reformaintegral del sistema que contemple la creación deuna asignación básica, universal, con un haberpor encima de la línea de indigencia para losmayores de 65 años, con un fuerte contenidoredistributivo, con una significativa transferenciaal régimen previsional público.

Plantea asimismo un sistema de tres pilares:

- un primer pilar, asistencial, de prestación homo-génea, sin acreditar pobreza, con financiamien-to por reparto puro del conjunto de la sociedad,y con administración estatal;

- un segundo pilar, de financiamiento contributi-vo por reparto, con capitalización parcial co-lectiva de reservas, solidario intergeneracio-nal, tipo seguro social, con registro de historialaboral y participación en la administraciónpública no estatal, con toma de decisiones enforma colegiada;

- un tercer pilar, complementario, voluntario, decapitalización individual, de cotización definiday prestación no definida, administrado en com-petencia por AFJP, compañías de seguro, fon-dos de pensión por empresa o negociación co-lectiva, con incentivos fiscales169 .

La reciente instancia electoral también tuvo endiscusión la seguridad social: Menem, como claropartidario del sistema de capitalización individualde las AFJP´s; y Kirchner, como continuador deldestacable proceso de revisión iniciado durante elgobierno Duhalde, ratificando a Conte-Grand alfrente de la Secretaría de Seguridad Social. Entre-tanto se conoce fuertes declaraciones del Ministrode Economía Lavagna en contra del sistema, ysimultáneamente se recuerda las aseveraciones delas AFJPs en carta dirigida a la Comisión deExpertos y publicada en el Libro Blanco170 .

En recientes declaraciones, Conte-Grand171

ha señalado, por su parte, que �este sistema dejubilaciones no va más� y que �el modelo quetenemos en vista es el de las cuentas virtuales (...)el modelo sueco (...) donde cada persona tiene sucuenta pero la plata no se acumula ni se invierte. ElEstado está atrás y cada año pone los fondos parapagar las prestaciones. Esa es la tendencia inter-nacional�. Considera que a las AFJP �hay quedarles un rol de complemento razonable para losque tienen mayor capacidad contributiva�, en for-ma voluntaria u obligatoria, contemplando quepuedan competir con las Cajas complementariasgestionadas por colegios profesionales o coope-rativas, si permiten mejorar la cobertura.

Las contradicciones persisten. En los próximostiempos se definirá el futuro de la seguridad socialargentina; y, en esa ocasión, el papel del movi-miento sindical, más allá de sus diferencias, debe-rá ser fundamental.

168 Dr. Horacio González, en su exposición en el Seminariode la CUT Brasil, Brasilia, 2003.169 Una reciente nota de otro notorio asesor de la CTA, eleconomista Claudio Lozano, también identifica una pro-puesta en tres tramos, similar a la de H. González, dondeen el pilar complementario define que �se debe dejarabierto, de manera absolutamente optativa y voluntaria,de quien quiera o pueda haga un aporte para una capita-lización individual, pero en instituciones de carácter so-cial y sin fines de lucro� (Boletín CTA, octubre de 2003).170 Véase, para más detalle, el capítulo 8: Propuestas.171 �Página 12�, 25 de setiembre de 2003.

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BRASIL

Las distintas centrales brasileñas, principalmentela CUT, la CGT y Fuerza Sindical, han trabajadoel tema con disparidad, pese a constituir eventos yacuerdos comunes, en el único país del Cono Sury de América Latina donde se ha decidido noseguir el camino impuesto por las políticas deajuste estructural, esto es, la privatización concapitalización individual.

El Grupo de Trabajo de Previdencia Social172 ,integrado por las 3 centrales y reunido en 1999,destaca como un segundo paso luego de la Cartade São Paulo de diciembre de 1998. Reclama unacobertura básica por el sistema público solidario,que asegure la inclusión de los grupos excluidos yuna sustitución de por lo menos el 50 % de losingresos del trabajador al final de su carrera labo-ral, con mayores porcentajes para los de menoresingresos, y un régimen complementario de admi-nistración pública o privada, con capitalizaciónindividual o colectiva, con debida supervisión delEstado y participación de los interesados, para losgrupos de mayor capacidad contributiva.

Reclama también revisar la composición delos cuerpos directivos de la administración públi-ca, para obtener un real poder deliberativo en losconsejos.

Establece que la relación contribuciones/be-neficios debe ser lo más estrecha posible, dejan-do espacio para las transferencias que sean ne-cesarias para atender a los trabajadores que nologren una densidad de contribución necesaria auna razonable prestación. Para ello, reclama re-cuperar la historia individual completa de cadauno y considerar períodos y actividades diferen-tes con la suficiente flexibilidad que hoy requiereel mercado de trabajo.

En abril de 2003, en São Paulo, y en el marcode este mismo Proyecto (RLA/01/M10/SPA), serealizó un seminario con participación de las mis-

mas tres centrales y expertos internacionales. Ladiscusión estuvo centrada fundamentalmente en laanunciada reforma pensionaria de los funcionariospúblicos. Si bien no se llegó a un documento finaldel evento, se ratificó acuerdos anteriores.

La CUT173 señala que, si bien en la últimadécada el país ha soportado propuestas de reformaen el sentido de la privatización del sistema, éstas nose han concretado, entre otras razones porque �elmovimiento sindical al lado de diversas entidadesde la sociedad civil� ha realizado no sólo un diag-nóstico diferente, sino que �además presenta pro-puestas diametralmente opuestas a las presentadaspor el gobierno�, entre ellas, la de un sistemapúblico universal hasta los 20 salarios mínimosnacionales (uno de los puntos de diferencia, encuanto al tope o techo, con otras centrales sindica-les) y, por encima del mismo, un régimen comple-mentario público o privado. Simultáneamente im-pulsa medidas de mejora de gestión y aumento dela participación social de los interesados.

Más recientemente, junio de 2002174 , ya en laperspectiva de un triunfo de su lider histórico,Lula, en las elecciones de octubre, la CUT esta-blece más definidamente algunas directrices, entrelas que destacan las siguientes:

1. En políticas generales y acciones de la CUT antela Previsión Social, la necesidad de utilizar me-jor su representación en el Consejo Nacionalpara movilizar a los trabajadores en defensa dela previsión pública, articulando con otros simi-lares de América Latina así como con otrossectores sociales, en particular los jubilados ypensionistas, a los que se deberá garantizar su

172 Integrado por CUT-CGT y FS, reunido el 9 de febrerode 1999 en São Paulo.173 Elementos para una nueva previsión social en Bra-sil. CUT, agosto 1998.174 Seminario CUT 3-4/6/2002 en San Pablo: �Presente yfuturo de la previdencia social pública en Brasil y Améri-ca Latina� (Véase documento de Conclusiones en Anexo).

144

representación en el Consejo; actualizar su pro-puesta de reforma; denunciar los derechos per-didos por las políticas neoliberales; desarrollaruna campaña para aumentar los contribuyentesal sistema, incluso de sectores informales, ydefender los principios de solidaridad social,mutualismo, seguro social y prevención, previ-sión, como instrumento de justicia y paz social,y universalidad;

2. Actuar por la mejora de la gestión pública y endefensa de sus funcionarios en general y en lainstitución informática (Dataprev) en particular;

3. Importancia de la formación e investigación enel tema, implementando cursos, elaborando unacartilla de derechos, creando una ComisiónPermanente de la CUT para profundizar y de-mocratizar el tema, en particular sobre edades yexpectativa de vida de hombres y mujeres, fon-dos de pensión y campaña de concientizaciónen el movimiento sindical;

4. Nueva discusión y mejora de la Ley Orgánicade Asistencia social y mejor participación en losConsejos;

5. Políticas de financiamiento y presupuesto delsistema con inclusión del trabajador informal;mayor fiscalización y censo de empresas;

6. Gestión participativa cuatripartita en lo local yen lo nacional, garantizando la representaciónde jubilados y pensionistas, y con participaciónde los trabajadores también en los fondos depensión complementarios; mejorando la actua-ción en el CNPS y creando para ello un foroprevio a sus reuniones;

7. Derechos previsionales corregidos por indica-dores del poder adquisitivo, desde su concesióny vinculación con SMN; revisión del techo deprestaciones y del factor previdenciario.

A partir de su congreso de junio de 2003, laCUT, ante el fuerte debate suscitado en el país conla reforma pensionaria para los funcionarios públi-cos, critica la propuesta presentada por el Ejecuti-vo al Congreso (�fruto de una negociación restrin-gida a los gobernadores�) y propone la negociacióncon el gobierno de Lula. Sustancialmente, en la

resolución y propuesta entregada el 11 de junio de2003 a las autoridades, plantea lo siguiente:- un sistema previdenciario justo, que ponga fin a

los regímenes especiales (en particular se señalaa los judiciales) y a las distorsiones producidasa lo largo de los años (responsabilizando a an-teriores gobiernos por la convivencia de una masade asegurados en situación miserable al lado deuna pequeña minoría de privilegiados);

- con jubilaciones por tiempo de servicio, bonifica-das para los que sufren de desgaste físico o mental;

- con un sistema principalmente contributivo deadministración cuatripartita;

- sin contribución de los pasivos (inactivos);- con cálculo de la prestación de acuerdo al último

salario y con reajustes de pasividades de acuer-do a los ajustes de los salarios de los activos;

- con un régimen de transición y mecanismos deprotección para la edad mínima y la aplicacióndel factor previdenciario;

- con régimen complementario por encima de losU$S 1.660.- o R$ 4.800.- (20 SMN);

- con el mismo techo o tope para los beneficios depasividad; por encima del cual, régimen com-plementario como fondo de pensión público, nolucrativo, de contribución y beneficio definido.

En julio de 2003 hubo varias audiencias públi-cas de discusión de la propuesta de reforma conparticipación del ministro de la Previdencia. Allí laCUT presentó once puntos de negociación: con-tribución de jubilados y pensionistas, techo depasividades, paridad entre activos e inactivos, in-tegralidad de beneficios, fórmula de cálculo, ges-tión del régimen, edad mínima de retiro, alícuotade contribución, factor previdenciario, fuentes definanciamiento y jubilaciones especiales. Simultá-neamente, se solidarizó, pero no apoyó la huelgaque se iniciaba en esos días.

Fuerza Sindical (FS)175 , luego de destacarque el sistema de jubilaciones divide a los brasi-

175 De �Jornal da Força�, julio 1998 y documento presen-tado en el seminario de São Paulo (abril de 2003).

145

leños en dos grupos de personas, los trabajado-res privados y los públicos, y que 40 millones depersonas están excluidas, mientras que 3 millo-nes de jubilados públicos se llevan lo mismo quelos más de 16 millones de jubilados privados,propone un régimen público solidario de sistemaúnico, en un mismo organismo, para trabajado-res privados y trabajadores públicos, poniendo�punto final a los actuales privilegios y a la in-equidad social generada por la actual legislación�pero con un tope o techo inferior al de la CUT(10 salarios mínimos).

Propone una nueva forma de financiamiento,con un sistema mixto de contribución patronalque, por una parte, reduce la actual contribucióndel 20 % sobre la nómina y, por otra, la compensacon un porcentaje sobre la facturación y el lucro,previendo una diferenciación según la creación deempleos en calidad y cantidad. También proponeun plan de reajuste paulatino del salario mínimocon incidencia en las pasividades, y un reajuste deéstas en el mismo período y monto, con correc-ción de las perdidas existentes desde 1991. Final-mente, propone medidas de mejora de la adminis-tración, reclamando que sea cuatripartita.

No se tuvo conocimiento de documentos dela CGT.

En el seminario de São Paulo, se firmó unnuevo acuerdo entre los representantes de lastres centrales sindicales titulado Profundizar yampliar la cobertura, donde se destaca esteimportante tema y se define 5 acciones conjuntasde las centrales, como la participación en el ForoNacional del Trabajo, la continuidad en la reali-zación de eventos y seminarios, y la firma dedocumentos conjuntos.

CHILE

En julio de 1998176 , la mayoritaria centralCUT presenta un detallado documento donderesume 18 desventajas del sistema AFP y hace

17 propuestas de perfeccionamiento del mismo:una mayor intervención del Estado en la pensio-nes anticipadas de sectores frágiles como lostrabajos pesados mal remunerados y las pensio-nes mínimas; la creación de una AFP estatal y elcontrol efectivo de las administradoras y del pagode contribucione; la simplificación del procesode reclamo judicial; la creación de fondos derenta fija; la supresión de comisiones fijas y exo-neraciones de aportes voluntarios; cálculos derentas según estratos de ingresos; y participaciónde los trabajadores en las administradoras y enotras instancias de modalidades alternativas deadministración de fondos de pensiones por acuer-dos sociales y democráticos. En general, se afir-ma que �es posible modificar el enfoque generaldel sistema, pero para esto se requiere grandesfuerzas sociales y políticas que pasan por impor-tantes acuerdos entre todos los sectores socialesinvolucrados en el tema�.

También la CUT le reconoce ventajas al régi-men: �que los beneficios se entregan directamenteen función de los aportes, de manera que se esti-mula la responsabilidad de las empresas y la res-ponsabilidad personal de los trabajadores�; �queel sistema es uniforme en términos de contribucio-nes y de beneficios para todos los trabajadores�lo que �resulta más equitativo y facilita la movili-dad laboral�; y que �existe una clara separaciónentre el capital propio de las AFP y los fondos delos trabajadores�, de modo que, si quiebran, �losfondos no se pierden�177 .

Posteriormente, en el 2001178 , luego de insistiren denunciar la manera impositiva en que fue apro-bada e implementada la reforma por el gobierno

176 CUT. Visión de los trabajadores chilenos de laadministración privada de los fondos de pensiones,julio de 1998.177 Exposición de J. Millán en setiembre de 2003, enSão Paulo.178 CUT. La CUT evalúa 20 años después la seguri-dad social y las AFPs en Chile, 2001.

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militar, sin que fuera sometida a debate ni contaracon la participación de los diversos actores socia-les, al evaluar ahora los resultados, la CUT desta-ca que, si bien �el número de afiliados al sistemade capitalización individual ha venido creciendosistemáticamente desde su implementación (...) laproporción de cotizantes se ha mantenido baja(...) debido principalmente a la exclusión de unnúmero significativo de la población (...) cuya si-tuación de precariedad laboral ha conducido aintermitencias en la cotización (...) que, al momen-to de jubilar, se traducen en niveles de pensiónmenores al resto de la población�. Por otra parte,se señala que �no ha permitido resolver la proble-mática relativa al envejecimiento de la población�(...); �los costos son aún muy elevados (...) lo cualha llevado a cuestionar el mayor grado de eficien-cia que tendrían las AFPs�; �la rentabilidad de lascuentas individuales ha alcanzado niveles de creci-miento y estabilidad mucho menores� respecto delas inversiones de las propias AFPs como empre-sas con inversiones en el extranjero y fuera delárea de la seguridad social, contradictorios con lasnecesidades de la economía, la fuerza de trabajonacional y los principios de la seguridad social; noexiste participación de los trabajadores y estáseriamente cuestionada la solidaridad del sistema.

Por lo expuesto, la CUT denuncia ante la OITla violación de las normas internacionales por partedel sistema de capitalización individual, al descono-cerse el derecho básico a la protección social, ysolicita la cooperación técnica para evaluar su des-empeño, aunque reconoce que, en el caso chileno,dicho sistema �no puede ser sustituido nuevamentepor el sistema de repartos�, dado que constituyeuno de los ejes centrales del modelo económicochileno. No obstante, afirma su posición favorablehacia la revisión gradual con consenso.

Más recientemente, en presentación ante elPresidente Lagos, la CUT actualiza su posición179 .Destaca que �no es un sistema de seguridad so-cial, por que no es solidario, no es universal, notiene aporte tripartito, en definitiva no cumple con

las normas de la OIT. Ha cumplido los 21 años deedad y uno puede responsable y seriamente darsecuenta que se nos impuso un modelo de capitali-zación individual que esta demostrado que no nosda ninguna garantía, sino por el contrario debemosllevarlo rápidamente a la unidad de tratamientointensivo, para evitar los efectos negativos quepagaremos todos los chilenos.�

Señala la baja cotización, la mora previsional(por declaración de no pago, que alcanza los U$S300.- millones) y la �mora negra� (no declara-ción); que la mitad no llegará a la pensión mínimay, en el caso de las mujeres, será de un 60%, dadoque cotizan 5 años menos y su longevidad esmayor. Critica como injusta la exigencia de tener20 años en el sistema para percibir la pensiónmínima, solicitando rebajar tal duración para am-pliar la cobertura y, en el caso de los independien-tes, buscar un sistema obligatorio, pero con incen-tivos. Respecto de las Fuerzas Armadas, reclamaque su régimen �deberá ir disminuyendo a futuropara que las características previsionales sean igua-les para todos, tanto civiles como militares�, asícomo un reajuste general de pensiones. Ratificaasimismo la denuncia de lo que se denomina enChile el daño previsional que se hizo a miles deempleados públicos, que fueron engañados u obli-gados a cambiarse a las AFPs durante la dictadu-ra, reclamando a las autoridades democráticasuna solución mediante la urgente creación de un�fondo solidario de reparación previsional�.

Señala que �los altos costos administrativos a21 años del sistema no tienen ya ninguna justifica-ción�, hecho agravado por la comisión fija y de-mostrado por la mucho menor comisión que secobra por las mismas AFPs en el nuevo Seguro deCesantía. Reclama participación en la administra-ción y nuevamente señala como ejemplo posible la�Comisión de Usuarios� que se crea en dicho

179 Jorge Millán Baeza, Consejero nacional de la Cen-tral Unitaria de Trabajadores (CUT), Santiago, 17 dediciembre de 2002.

147

seguro. Señala la alta concentración transnacionaly el poder económico.

Ratifica que en �una nueva y necesaria Refor-ma Previsional es fundamental el rol del Estado�,que no sólo sea visto como subsidiario para losempresarios (ejemplificando respecto de este rol,a diferencia del monopolio privado en pensiones,en el sistema financiero señala al Banco del Estadoy, en la salud, a Fonasa). La CUT considera que elsistema no está legitimado y que, por ello, se debehacer estas necesarias reformas.

En agosto de 2003, se realizó el llamado Con-greso Refundacional de la CUT, donde se analizóespecíficamente el tema en un seminario auspicia-do por la Fundación Ebert. Allí se conoce undocumento presentado por cuatro dirigentes sin-dicales de la mayoría que emerge de dicho Con-greso180 , y posteriormente una presentación en elSeminario de São Paulo181 .

En el documento presentado en el citado Con-greso Refundacional, se propone eliminar la comi-sión fija que cobran las AFP; aplicar sancionesseveras, por apropiación indebida, a los emplea-dores que no paguen puntualmente las cotizacio-nes; hacer obligatoria la afiliación de los indepen-dientes; terminar con la declaración y no pago decotizaciones; privilegiar la inversión nacional delos fondos de pensiones en infraestructuras quegeneren empleo y desarrollo, y rechazar la inver-sión en el extranjero; garantizar una rentabilidadmínima anual, y participar institucionalmente, comosector laboral, en la definición de políticas previ-sionales y en los órganos, incluidas las AFPs.

La CAT182 presenta en São Paulo un docu-mento donde resume su posición. Allí afirma que�la privatización de la seguridad social en Chile,impuesta por la dictadura militar, generó una seriede injusticias y abusos, tanto en su implementacióncomo en su desarrollo hasta hoy�, proponiendoque lo primero es �recuperar a través de las refor-mas que sean necesarias uno de los principales

instrumentos de distribución de ingresos y com-pensación social� y, segundo, �recuperar del em-presariado la obligatoriedad de cotizar el financia-miento del sistema�, dado que no aportan un pesoni para salud ni para pensiones.

Las propuestas concretas son �que la seguri-dad social y los sistemas previsionales no quedenexclusivamente en manos del sector privado�; �quelos trabajadores tengan representación en las AFP�y que �los organizados se puedan afiliar en formacolectiva� para lograr influir en las determinacio-nes de cada una de ellas; que �el Estado debejugar un rol más protagónico� (...) �creando unaAFP del Estado que recoja los principios básicosde la seguridad social y que sirva de equilibrio alas AFP privadas (como FONASA lo es de lasIsapres)�; reducir los costos de administración;extender la protección en general; yreestudiar eda-des para pensión, vejez, etc.

En general, tanto la CUT como la CTA propo-nen medidas correctivas. En el seminario de SãoPaulo, sus representantes firman el primer acuer-do nacional sindical (véase Anexo).

PARAGUAY

En Paraguay, el movimiento sindical está en unproceso de reestructuración, luego de una crisis.En la actualidad se presentan 6 centrales sindica-les nacionales.

En el paro general unificado de mayo de 1994,el tema seguridad social fue uno de los cuatropuntos de la plataforma. Posteriormente, en 1997y años posteriores, se ha realizado una serie deeventos conjuntos y por central, formativos y de

180 Andres Bustos, Miguel Soto, Jorge Pavez y EtielMoraga.181 Jorge Millán, ya citado, de la minoría que emerge delCongreso.182 Ignacio Arraigada, de la Central Autónoma de Traba-jadores, Chile.

148

debate, también participando en el proceso pro-movido por el Senado nacional.

La CUT en 1997183 , recalcó la necesidad deunidad de los sectores sociales, en colaboracióncon todos los interesados en mantener y desarro-llar el sistema solidario de seguridad social, desta-cando la falta de información existente y la necesi-dad de crear más conciencia sobre el tema. Alrespecto, reafirmó la necesidad de un congresounitario sobre el tema, así como de movilizacionesal fin de alcanzar los objetivos propuestos (cabedestacar que también en esa coyuntura se prepa-raba por parte del gobierno un proyecto de ley dereforma, sin conocimiento de la población). De-claró que era necesaria una reforma con una revi-sión completa del IPS y demás organismos deseguridad social, y que la misma debería respetarlos principios fundamentales de la seguridad so-cial, incluyendo la participación cuatripartita, pro-poniendo también medidas inmediatas de ordena-miento y modernización del IPS.

Por otra parte, en el seminario de Asunción seplantea que la dirigencia sindical otorgue prioridadal tema y que se refuercen los equipos técnicospara poder participar activamente con las demáscentrales y la sociedad civil. Ya en aquel momentoel documento destaca que existen en los diversospartidos políticos dirigentes y parlamentarios pro-clives a la privatización aunque no hay aún pro-yectos de los partidos en sí. Por otra parte, sedestaca ciertas dificultades en el movimiento so-cial: �Le falta coincidir particularmente en un únicoproyecto de mejoramiento del sistema de seguri-dad social �particularmente del IPS- y emprenderacciones en consecuencia de ello�.

No se han conocido nuevos documentos dela CUT.

Posteriormente han aparecido diversas instan-cias sociales y políticas de coordinación que sonespecíficas de la seguridad social o incluyen estatemática de la seguridad social. Entre ellas se ha

tenido conocimiento, a partir del 2001, del Acuer-do Ciudadano, la Asamblea por un Plan de Emer-gencia Nacional, el Frente Social y Solidario enDefensa de la Seguridad Social, la Comisión deDefensa de la Seguridad Social y la Coordina-dora Obrera Campesina y Popular (COCP).

De un documento de agosto de 2001 de laCOCP (integrada por la central sindical CNT yotras organizaciones como FNC, OTEP, MST-CONOP) se extrae un diagnóstico donde, por unlado, se enfatiza la evasión al IPS por parte de lamayoría de las empresas del sector privado, unadeuda importante del propio Estado, la falta detransparencia, la enorme diversidad de subsiste-mas, el bajo nivel de cobertura y la mala calidadde la administración y la atención; y, por el otro, sedestaca el superávit de la seguridad social y labuena relación activo/pasivo.

A partir de ello, se diseña un plan de acción,que a su vez es aprobado por la Dirección de laCNT, donde se destaca las carencias sindicales yla necesidad de organización de los trabajadores ylos jubilados, por zonas, por regiones, en lugaresde trabajo, a fin de luchar contra las privatizacio-nes, por el seguro social y contra la corrupción,para lo cual se propone medidas muy concretas.

En noviembre de 2002, la CNT ratifica lasposturas anteriores en un documento titulado Lapropuesta de los trabajadores: ¿Cuál es la se-guridad social que queremos los trabajadoresparaguayos? Muestra su rechazo �al modeloque nos quieren imponer y a la ley que intentacrear el sistema mixto de jubilaciones y pensiones�con el actual funcionamiento de la Seguridad So-cial imperante en nuestro país�, anunciando lalucha �por el retiro del Congreso de la propuestade ley presentada por el Poder Ejecutivo y poruna propuesta de reforma del actual sistema deSeguridad Social en nuestro país que responda a

183 Seminario �Los trabajadores y la seguridad social�(Asunción, 2-4 de abril de 1997).

149

los intereses de la clase trabajadora�. Y se definelos lineamientos de la propuesta a impulsar: unSistema de Reparto Solidario, basado en los prin-cipios fundamentales, con un sistema público úni-co a través de la unificación de todas las cajas dejubilaciones y pensiones; una sola estructura nor-mativa, administrativa, de control y fiscalización, yde definición de políticas para la atención a lasalud, los riesgos laborales y jubilaciones, evitan-do las distorsiones y/o privilegios, y buscandoaumentar la cobertura y mejorar íntegramente to-dos los servicios. El financiamiento se proponetripartito, con inversión productiva de los recursosdel Seguro Social; y, la administración, bipartita:del Estado y los trabajadores, excluyendo a losempleadores. �La máxima autoridad del sistemaserá un Consejo de Administración con represen-tantes del Estado y los trabajadores y tendrá lafunción de coordinar todas las acciones, controlary fiscalizar el funcionamiento de la misma y definirlas políticas institucionales y de inversión de losrecursos�, con mayoría social, electos por las cen-trales sindicales.

En São Paulo184 , se presenta un documento,fechado en mayo de 2003, donde la CNT resu-me en tres los puntos los aspectos principales dela reforma:- sistema único;- administración bipartita (del Estado y de los

trabajadores);- inversión productiva de los recursos.

Todo ello, sobre la base de siete principios yfundamentos: aprovechamiento del sistema y lainfraestructura existente, así como del sistema su-peravitario; solidaridad, sistema público, con pro-moción del desarrollo económico y social, concotización no inferior al salario mínimo y con pres-taciones de salud, prioritariamente.

También en el año 2001 se crea el FrenteSocial y Solidario en Defensa de la SeguridadSocial185 , constituido por varias organizacionessindicales y de jubilados. Este Frente procura

que el Senado rechace un proyecto de ley pre-sentado por el gobierno y se abra un debatenacional sobre la reforma; declara apoyar losdocumentos elaborados por la OIT para el Para-guay en general, y señala que �al IPS, y demásinstituciones de la seguridad social se les bombar-dea desde afuera y se les dinamita desde adentro,no resolviendo los casos de corrupción, dilapida-ción e ineficiencia. El propósito es cansar a laciudadanía para que opte por la privatización�.Critica que el debate se centre en el cambio delpresidente o del Consejo de Administración delIPS como si ello pudiera �obrar milagros�, satani-zando el sistema solidario y endiosando la capita-lización individual, �aprovechando la frustraciónintencionalmente fraguada�. El 6 de setiembre de2001 se dirige una carta a la Presidenta de laComisión de Salud y Seguridad Social del Sena-do sobre la base de dichos conceptos y, como seha dicho, solicitando el retiro del proyecto guber-namental y un amplio debate nacional.

URUGUAY

El movimiento sindical uruguayo tiene, desde1966, una central única: hoy se llama PIT-CNT.La CNT se constituye en la actual, luego de ladictadura (1973 � 1985). Ello constituye un hechono menor para analizar la realidad sindical del paísy, en particular, la temática de la seguridad social,que es un tema histórico en el movimiento sindi-cal186 . Sin embargo, es con su ingreso en la Direc-ción del instituto de la seguridad social nacional (elBPS) en 1992, la conformación del Equipo deRepresentación de los Trabajadores (ERT) en el

184 Situación y propuesta sobre el Seguro Social en elParaguay (16 de mayo de 2003), luego de la juramenta-ción del nuevo presidente Nicanor Duarte Frutos.185 Integrado por la CUT � A (Central Unitaria de Trabaja-dores � Auténtica), SITRANDE (electricidad), Mesa In-tegral del Transporte, Liga Obrera Marítima, USTBA (sin-dicatos de la bebida), MAS, MP, SN (magisterio), Aso-ciación de Jubilados del IPS y de San Antonio.186 Desde 1970, el principal medio de prensa propio de lacentral es la �Revista de la Seguridad Social�.

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mismo y el desarrollo de la Comisión de Seguri-dad Social (COSS) de la central, que, fundamen-talmente a partir de 1996, se desarrolla una inten-sa actividad a nivel nacional (y desde 1998 a nivelinternacional), en gestión, investigación, informa-ción, formación, asesoramiento, elaboración depropuestas alternativas y movilizaciones.

Un resumen de esto se encuentra en los docu-mentos sobre seguridad social del 7° Congresodel PIT-CNT (2001)187 ratificados en los recien-tes Encuentros Sindicales sobre Seguridad Socialdel 6 � 7 de diciembre de 2002 y del 13 � 14 dejunio de 2003188 .

�La lucha del movimiento popular pudo frenarlos intentos de los organismos financieros interna-cionales de rebajar la Seguridad Social en nuestro

país, en 1991 con el fallido intento de ley delGobierno Lacalle, luego con la ley de Presupuestode 1992 derrotada en el histórico plebiscito delaño 1994 (papeleta rosada); sin embargo no fuecapaz de revertir este nuevo embate, que es partede las privatizaciones que se vienen aplicando anivel de todo el Estado. En este sentido se destacala derrota que significó no lograr el plebiscitocontra las AFAPs en 1999, a pesar del esfuerzode quienes lo impulsamos y más allá de los errorese incomprensiones que se cometieron�. Véase, alrespecto, el cuadro siguiente:

SE GANARON CASI TODAS LAS BATALLAS;PERDIMOS LA QUE NO SE PODÍA PERDER

1971: Proyecto de la Misión Kesler, de la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) de losEE.UU. que no fue aprobado en el Parlamento uruguayo, luego de las movilizaciones sociales (enparticular una de la Central Única de Trabajadores de entonces, CNT) y la acción parlamentaria.

1979: Acto Institucional Nº 9, principalmente, decretado por la dictadura cívico militar (1973 �1985) elaborado �en la soledad del gabinete�, sobre el régimen general de seguridad social, comple-mentado con otros Actos Institucionales y decretos, vigente hasta 1996.

1984: Medidas sobre Seguridad Social, acordadas en la Concertación Nacional Programática(CONAPRO), entre todos los partidos políticos y organizaciones sociales, hacia la salida de ladictadura: �La Seguridad Social debe ser un elemento de política social para garantizar un armónicodesarrollo socio-económico�; y a continuación se propone un conjunto de siete medidas que abordanlas diferentes prestaciones.

1985 � �89: Fuerte campaña propagandística a favor del sistema chileno, promovido por elactual Presidente Dr. Jorge Batlle (entonces candidato a las elecciones del ́ 89) y el Instituto ManuelOribe, del Partido Nacional, vinculado al Dr. Luis Alberto Lacalle, incluyendo la traída a Uruguay deJosé Piñera, uno de los ideólogos e impulsores de dicho modelo privatizador.

1989: Conjuntamente con las primeras elecciones en democracia, un plebiscito convocado principal-mente por asociaciones de jubilados y apoyado por el 83 % de la ciudadanía reforma la Constitu-

187 Resolución del 7º Congreso del PIT-CNT (27 � 29 dejulio de 2001) aprobada casi por unanimidad.188 Ambos encuentros auspiciados por la Fundación In-teramericana, con participación de expositores de Brasil,Chile y OIT-Lima.

151

ción, consagrando que las pasividades se ajustarán como mínimo de acuerdo al índice medio desalarios de los trabajadores en actividad y en las mismas oportunidades de ajuste de los trabajado-res públicos.

1990: Bajo la presidencia del entonces electo Dr. Luis Alberto Lacalle, se impulsa un proyecto , queno es aprobado por el Parlamento.

1992: Se convoca una Ronda Multisectorial de la Seguridad Social, pero en medio de sus discusionesse presenta como Ley de Urgencia otro proyecto, que es rechazado por el Parlamento, luego deuna efectiva y coordinada acción de organizaciones sociales, sindicales, de la recientemente creadaOrganización de Jubilados y Pensionistas (ONAJPU), y otras organizaciones institucionales, académi-cas y políticas.

1992: En la Ley de Rendición de Cuentas Nº 16.320, inconstitucionalmente se aprueba por elParlamento una reforma del sistema de seguridad social en varios aspectos relativos a pasividades,seguro de salud, etc. Será plebiscitada y caerá en sus aspectos sustanciales.

1992: En octubre, luego de 25 años de espera en el cumplimiento de la Constitución de la República(1967), se integra como corresponde el Directorio del Banco de Previsión Social, con la participa-ción de los Directores representantes de trabajadores, empresarios y jubilados y pensionistas. Ellosignifica un cambio cualitativo en la lucha por la seguridad social en el país. Simultáneamente, se lanzael plebiscito contra la mencionada ley 16.320, que triunfará en 1994.

1993: Se da a conocer un acuerdo del gobierno con el BID tendiente a reformar el sistema deseguridad social, introduciendo el mercado de capitales, reformas jubilatorias y en seguros. En formasimilar se procede en Cartas de Intención con el FMI y en acuerdos con el Banco Mundial ...

1994: En noviembre, otra vez, conjuntamente con las elecciones nacionales, triunfa el plebiscitocontra la ley 16.320 de 1992, impulsado por el PIT-CNT y la ONAJPU, y apoyado por casi todaslas fuerzas políticas: es aprobado por el 72 % de la ciudadanía.

1995: en enero, un nuevo proyecto de Ley de Urgencia del nuevo gobierno, que incluye laprivatización obligatoria, es rechazado por el Parlamento.

1995: En setiembre, el Parlamento aprueba en mayoría el actual sistema privatizado deseguridad social, Ley 16.713, similar al existente sólo en algunos países de América Latina y EuropaCentral y del Este. Sustituye el Acto Institucional Nº 9.

Se intenta dos formas de derogación de sus principales normas, principalmente por impulso de lasorganizaciones de trabajadores (PIT-CNT) y de jubilados (ONAJPU): una inmediata, mediante refe-réndum de la ley; y, otra, por plebiscito de reforma de la Constitución, a concretarse conjuntamente conlas elecciones de 1999. Ambas fracasan por diversas causas. El sistema está vigente desde 1996...

Ésta es la batalla que no podíamos perder... La lucha continúa.

152

�Frente a la realidad general antes descriptaconsideramos que se ha logrado avanzar en el co-nocimiento y presencia del tema de la seguridadsocial en las grandes masas y en particular entre lostrabajadores, sobre todo en materia de qué papelpueden jugar. Dentro del contexto, el Equipo deRepresentación de los Trabajadores en el BPS(ERT) y la Comisión de Seguridad Social del PIT-CNT, en esta última en particular con un buen climade trabajo y la participación de una decena de com-pañeros en forma regular y permanente, han desa-rrollado la actividad a través de 4 líneas de acciónconcretas: 1.- la gestión en la dirección del BPS; 2.-el seguimiento crítico del nuevo sistema, la investi-gación y la capacitación; 3.- la elaboración de pro-puestas generales y específicas; 4.- la informaciónpermanente; han sido factor preponderante del ac-cionar en seguridad social por parte de la Central�.

En otra Resolución específica del 7º Congreso,se ratifica y reitera la confianza del movimientosindical uruguayo en su Equipo de Representaciónde los Trabajadores en el BPS y en cada uno desus integrantes� (...) y, considerando el cambio derepresentantes sociales ocurrido en mayo de 2001en el Directorio del BPS, saluda especialmente alos salientes representantes de los trabajadores dehoy y de ayer y a los entrantes nuevos Directores.

Entre otros aspectos positivos, se destaca en laResolución:

«La difusión a través de medios propios yespacios radiales y televisivos, por ejemplo elboletín, la red (www.redsegsoc.org.uy); el cum-plimiento de lo resuelto en el 6º Congreso de laCentral, con la elaboración de una Propuesta Al-ternativa de los Trabajadores sobre SeguridadSocial (setiembre de 1999); el amplio relaciona-miento con los distintos sectores de la sociedad,que se pueden ejemplificar en diversas actividadesnacionales e internacionales; el reconocimientonacional e internacional como centro de investiga-ción, formación, asesoramiento de instituciones,gobiernos y centrales sindicales».

En relación con el futuro, se resuelve el desa-rrollo de la planificación de la estrategia en dosetapas: una, hasta el 2004, donde se trabaje en elmejoramiento, en lo posible, de las actuales nor-mas y disposiciones; y otra, desde el 2005, don-de se deberá definir formas y mecanismos defondo sobre el sistema, en ambos casos sobrelos lineamientos generales contenidos en la Pro-puesta Alternativa.

Esta nueva etapa de trabajo se abre con lareafirmación de la representatividad del PIT-CNTen todos los ámbitos y niveles sociales y políticoscomo único y genuino interlocutor de la clasetrabajadora uruguaya, elemento sustancial y per-manente; con la segunda integración del represen-tante de los trabajadores en el BPS (mayo de2001); la redefinición de roles y tareas en el ERT,rotando en las responsabilidades principales parapotenciar el trabajo; y con el desarrollo del papelde la propia Comisión de Seguridad Social delPIT - CNT, junto a la capacitación permanente.

Para ello es necesario �propender a que lostemas de seguridad social, sean generales o parti-culares, se integren a las plataformas reivindicati-vas y a las movilizaciones de los distintos sindica-tos y de la misma Central, poniendo fuerza en laidea de �hacer con...�, contrapuesta con el �hacerpor....�. En este sentido es necesario que se traba-je buscando equilibrar las disparidades que dentrode la propia Central existen, donde algunos sindi-catos han desarrollados actividades y acciones encoordinación con el ERT y la Comisión de Seguri-dad Social del PIT - CNT sobre distintos temasmientras que con otros no se ha tenido el mismonivel de desarrollo en este punto (...);

�Seguir avanzando en materia de cursos decapacitación189 e información especialmente diri-

189 Al momento se ha iniciado 35 cursos de formación ydivulgación en seguridad social, con la participación demás de 850 personas en algo más de un año en los 19departamentos del país, unas 50 localidades y con repre-

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sentantes de un centenar de organizaciones sociales,sobre la base del convenio entre el PIT-CNT y la Funda-ción Interamericana para el Desarrollo y Formación deFondos de Pensiones Laborales, y se ha instalado 7centros locales permanentes de información y formaciónen seguridad social en 7 distintas ciudades.

gidos a los trabajadores en general, y en particulara dirigentes y militantes sindicales� y de otrossectores sociales, e impulsar un mayor desarrolloen materia informativa. También en este sentidoexiste disparidad (...).

Por otra parte, �para analizar en mayor gradode profundidad todo lo concerniente a la temática,con carácter interno del movimiento sindical, pro-mover la realización de un Encuentro NacionalSindical de Seguridad Social (se concretó el 5-6de diciembre de 2002 y 13-14 de junio de 2003),encomendándose a la Comisión de Seguridad So-cial del PIT - CNT las tareas previas y preparato-rias de este evento, las que serán puestas a consi-deración de los órganos resolutivos de la Central,y promover la realización de un Encuentro Nacio-nal de Defensa de la Seguridad Social en el segun-do semestre del 2003 (postergado para el primersemestre de 2004).

Por su parte, desde el ERT se ha esquematiza-do en errores y aciertos la evaluación de la actua-ción del movimiento sindical y su representaciónen seguridad social.

Entre las autocríticas, se destaca la demora enel inicio de la elaboración de la propuesta alterna-tiva que no equilibró adecuadamente la energíaopositora con la propositiva; el no saber siemprediferenciar adecuadamente las necesidades con-cretas de la gente y las posibilidades; el no haberinsistido más y más eficientemente en la sensibili-zación de la población ante la reforma estructural,pese a que lo hecho fue muy importante; y el nodiferenciar siempre adecuadamente las diferenciasentre mejora de la gestión y cambios en el sistemade seguridad social.

Por otra parte, se destaca aciertos como latransparencia de la gestión y la información en elintercambio con los trabajadores y la sociedad engeneral; la interrelación entre especialistas e insti-tuciones y sindicalistas; la batalla contra la dema-gogia, la irresponsabilidad y la tecnocracia; la crea-

ción de un equipo permanente técnico-sindicalreconocido a nivel nacional e internacional, contrabajos y actividades no sólo en el país, sinotambién en el ámbito regional e internacional; lautilización adecuada de los recursos institucionalesdentro del organismo; la actuación sobre la basede criterios previamente definidos de acuerdo alos Estatutos de la central, pero con la necesariaflexibilidad para desempeñar una gestión repre-sentativa eficiente.

En la estructura del movimiento sindicaluruguayo en seguridad social, la máxima auto-ridad de la central es su Congreso, que en gene-ral se realiza cada 2 o 3 años. La direcciónpolítica de la central, entre congreso y congreso,es su Mesa Representativa (MR), integrada por35 representantes de sindicatos nacionales, quese reúne por lo menos mensualmente. Entretanto,actúa el Secretariado Ejecutivo de dicha Mesa,semanalmente. Por su parte, los sindicatos de-signan a sus representantes a la Comisión deSeguridad Social (COSS), que también tiene suSecretariado y subcomisiones: integrada por sin-dicalistas y miembros del ERT, estatutariamentees asesora de la central, pues las resoluciones setoman en definitiva en la MR. La COSS hatenido un importante desarrollo en los últimosdos años, reuniéndose por lo menos mensual-mente, con la participación de representantes dela mayoría de los departamentos del interior delpaís y de los sindicatos nacionales de la central.Además, está el Equipo de Representación delos Trabajadores (ERT) en el instituto de seguri-dad social, el Banco de Previsión Social (BPS),donde actúa fundamentalmente en su gestióncomo apoyo al Director �en representación delos trabajadores y designado por la MR de la

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central�, en la investigación, la información, elasesoramiento, la formación, y la elaboración depropuestas a nivel nacional e internacional. Parti-cipa de la COSS y puede relacionarse directa-mente con la MR, su SE y los sindicatos.

- La Propuesta Alternativa de Reforma de laSeguridad Social de los Trabajadores, presen-tada en setiembre de 1999190 , es consideradauna contribución fundamental, no sólo a nivelnacional. La misma se fundamenta en determi-nadas razones: es un mandato histórico a cum-plir y una deuda no exclusiva; y hay condicionesy recursos para elaborarla desde 1996. Se tratade un papel del Estado y de un Derecho Huma-no Fundamental; se debe basar en los funda-mentos de la orientacion mayoritaria mundial yen los principos y normas de la OIT; se refuerzacomo necesidad a consecuencia de los resulta-dos de la reforma privatizadora mixta de 1995y en atención a los cambios demográficos ylaborales (envejecimiento, informalismo y des-regulación, globalizacion).

Se inspira en determinados Principios, ademásde los generales:- Universalidad: personas, contingencias, insti-

tuciones;- Elasticidad y gradualidad;- Complementariedad selectiva, no lucrativa;- Con financiamiento posible; y- Bajo una consigna clave: �No para exigir a otros,

sino para cumplir nosotros�191 .

Definen determinadas Prioridades:- casi un millón de uruguayos con problemas de

empleo (precariedad, informalismo, subempleo),incluyendo a casi 300.000 desocupados;

- un millón de personas en situación de pobreza,y en particular 450.000 menores de 18 años;

- más de medio millón de uruguayos perjudicadosespecíficamente por el nuevo sistema, ademásde los perjudicados en general: las mujeres, y enparticular las del interior y pobres;

- 600.000 no amparados por la seguridad social;

- decenas de miles de jubilados y pensionistas ensituación de pobreza, con carencias de alimen-tación, salud, vivienda y asistencia social;

- 150.000 personas pobres rurales; 150.000 per-sonas con discapacidad, pobres.

Determina un Método de elaboración, queincluye:- un proceso participativo social y profesional;- la búsqueda del máximo consenso posible;- la suficiente información, debate y consulta

popular;- el avance de lo general a lo particular, así como

el criterio de impulsar una reforma general sindejar de lado las posibilidades de introducir cam-bios parciales;

- el tener en cuenta diversos escenarios políticos,económicos, sociales.

190 Para una ampliación, véase la Propuesta Alternativade los trabajadores y su actualización en �EncuentroSindical sobre Seguridad Social� (PIT-CNT � FI, 6-7 dediciembre de 2002) en www.redsegsoc.org.uy.191 Como ejemplo de esta frase, podría citarse que, el 4 dejulio de 2003, la Dirección del PIT-CNT aprueba poramplia mayoría y sin votos en contra no acompañar unapropuesta de la Organización Nacional de Jubilados yPensionistas (ONAJPU), uno de los principales aliadosdel movimiento sindical, de lanzar una campaña paraincorporar en la Constitución de la República diversostemas discutibles, uno de ellos predominante: el reajusteperiódico de las pasividades por inflación o índice mediode salarios, con el indicador más conveniente en cadaoportunidad. Actualmente es por índice medio de sala-rios, desde la reforma constitucional de 1989 (lo cual secomparte y reafirma en la Resolución). Luego de unproceso de discusión a partir de documentos de análisiselaborados por el ERT y por la Comisión de SeguridadSocial de la central, la máxima dirección de la misma (suMesa Representativa) coincidentemente decidió no apo-yar la iniciativa. Esto puede ser considerado como unejemplo de responsabilidad sindical, de no apoyar medi-das de un sector, coyunturales, que pueden afectar sen-siblemente el sistema y que no están de acuerdo con lasprioridades y contenidos de la Propuesta Alternativa deseguridad social.

155

Las principales reformas interrelacionadas quese propone son:- Seguridad Social: actualizando periódicamente

la inicial, vigente desde setiembre de 1999.- Salud: incluida como Anexo entonces, se con-

tinúa por actores involucrados en el proceso;- Tributaria: con notorio avance a partir de junio

de 2002, con la presentación de la investigacióny la simulación de cambios;

- Administrativa: proceso permanente a partir dela propuesta de setiembre de 1999 y de la ac-ción cotidiana en el Directorio.

Principales contenidos de la reforma de laseguridad social:- 100 % de personas en el sistema público refor-

mado, con respeto a particularidades.- 90 % de personas en el sistema público hasta

ingresos de 75 UR192 .

- 10 % de personas en el sistema publico y en elcomplementario obligatorio no lucrativo, de pres-tación garantida, participativo, sin AFAPs.

- Prestaciones definidas progresivas en el sistemapúblico y garantizadas en el complementario.

- Prioridad en situacion de pobreza, con conside-racion del nucleo familiar (base: 24 UR).

- Prestaciones de empleo y desempleo.- Prestaciones familiares, de maternidad y niñez.- Salud y seguros de enfermedad y de accidentes

de trabajo y enfermedades profesionales.- Medidas especificas: informales-ambulantes,

temporarios, destitudos por la dictadura, disca-pacitados, rurales, insolvencia patronal, subsi-dios por fallecimiento, actividades insalubres ybonificadas.

- Gestion de la seguridad social.- Reforma del sistema tributario hacia uno pro-

gresivo, redistributivo.

192 Los valores establecidos en 75 y 24 Unidades Reajus-tables corresponden en la actualidad a U$S 600.- y 200.-,respectivamente. Posiblemente deban ser reconsidera-dos a partir de la crisis de 2002, con los profundos cam-bios en devaluación, salarios, ingresos, etc.

156

La situación en América Latina y el Cono Sures por demás preocupante.

En América, como se ha dicho, de una simplecomparación se observa la existencia de una di-versidad institucional y de esquemas de coberturaen seguridad social, tanto en prestaciones de pasi-vidad como en las de actividad.

Para 16 países de la región, el promedio simplede cobertura en pensiones para mayores de 60años es del 33%. Por otra parte, el 42,5% de laspersonas mayores de 60 años no recibe ingresosni por jubilación ni por trabajo, lo que las sumergeen la dependencia económica y aumenta su vulne-rabilidad social.

Por lo tanto, de no revertirse los bajos nive-les de cobertura, en un futuro será creciente lacantidad de personas que no tendrán ingresospara su subsistencia, lo cual plantea un enormedesafío y la necesidad de repensar los actualesprogramas de IVS en particular y de protecciónsocial en general.

�En general, la gran mayoría de la poblaciónprotegida logra tal condición a través de la partici-pación en el mercado laboral formal (...) a travésde regímenes de naturaleza contributiva que si-guen los modelos tradicionales del seguro social.A pesar de eso, en la mayoría de los países, unasignificativa proporción de trabajadores y sus fa-milias llevan a cabo actividades informales o fueradel alcance de la seguridad social tradicional, porlo que la protección depende de programas denaturaleza no contributiva y programas asis-tenciales. Asimismo, el fenómeno de la exclusiónde los seguros sociales de naturaleza contributivaestá estrechamente relacionado con los proble-mas de pobreza e indigencia. Éstos se asocian conun bajo nivel de calificación para el empleo, tradu-ciéndose en una marginación del mercado formal

de trabajo y, por lo tanto, de los canales deacceso a la cobertura de los seguros sociales�.

En este aspecto, de los 5 países del Cono Surse dispone de información para el análisis de 4 deellos, excluido Paraguay193 .

Uno de los desafíos más importantes es el desaber si esta forma de suministro de protecciónsocial irá convirtiéndose en una modalidad predo-minante o no, y cómo se articulará con los otrosprogramas de seguridad social. En ello podríanverificarse procesos diversos; desde la simple fo-calización a la universalización selectiva, hasta launiversalización más amplia, integrándose al desa-rrollo de un sistema impositivo más justo y eficaz.Como se ha visto en 4.2 (Aspectos económicosociales, estructura tributaria), la región (AméricaLatina) y la Subregión (Cono Sur) tienen uno de lossistemas tributarios más regresivos del mundo y eseste sistema el que financia en general estas presta-ciones no contributivas y asistenciales. Por esomismo, deberá ser reformado hacia un sistematributario progresivo, redistributivo, donde paguenmás los que tienen más y menos los que tienenmenos, como en los países desarrollados. En Dina-marca, Nueva Zelanda y Australia, por ejemplo,esos sistemas con importantes impuestos a la rentade las personas físicas financian muy buenos siste-mas públicos solidarios de protección social.

Si bien es dificultoso evaluar la incidencia de losprogramas no contributivos y asistenciales en redu-cir la pobreza y la indigencia (se ha señalado arribala incidencia de las pensiones contributivas a travésdel índice de Gini), el citado estudio de la OIT destacaque Argentina y Chile (beneficiarios del PASIS)

X. CONCLUSIONES

193 En especial: Bertrau, F.; Solorio, Carmen; van Ginne-ken, W. Pensiones no contributivas y asistenciales: Ar-gentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay. OIT, 2002.Véase: www.oitchile.cl

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cuentan con niveles de efectividad similar. �Entre el67 y 69 % de los receptores eran indigentes antesde afiliarse al programa. Sin embargo, en cuanto ala efectividad para reducir la pobreza, la mismanaturalmente se reduce alcanzando al 30,8 paraArgentina y al 18,7 para Chile. Los estudios desta-can los importantes márgenes todavía existentes conmiras a mejorar la focalización y maximizar la efec-tividad de los programas�. En Chile, en la últimadécada, los beneficiarios de pensiones asistencialesdel 20 % más pobre (primer quintil) aumentaron del35 al 53 %. En Brasil, la reducción alcanza al 95,5% para la indigencia y al 29,2 para la pobreza, aun-que los indicadores no son comparables, por razo-nes metodológicas, con los de Argentina y Chile. EnUruguay, según este estudio, se considera que elprograma ha tenido un impacto importante en lareducción de la pobreza durante la vejez, pero secarece de información para su evaluación concreta.

El mismo estudio de la OIT identifica losprincipales temas de política pública a definiral respecto:- nivel de prestaciones en relación a la efectivi-

dad para reducir pobreza e indigencia de losreceptores;

- extensión de cobertura a través de la determina-ción de condiciones de adquisición;

- costo fiscal del programa y financiamiento aadoptar;

- instrumento de focalización, si la opción no es launiversalidad;

- organismo administrador y su relación con otros,con los programas tradicionales de seguridadsocial y con la sociedad civil;

- extensión y tipo de integración del programa a lapolítica social de inclusión;

- protección de las prestaciones contra la inflación.

No obstante, a pesar de los problemas dediseño, administración, impacto cumplimiento delas cotizaciones y esfuerzo laboral, �los programasde prestaciones no contributivos y asistencialeshan demostrado ser un valioso instrumento parareducir la pobreza e indigencia y una forma de

integración social de sectores tradicionalmente ex-cluídos de la protección social y sujetos a vulnera-bilidad e inseguridad económica� (OIT, op. cit.)

Por otra parte, los 5 países del Cono Surteóricamente tienen cubiertas todas las prestacio-nes de actividad, con la excepción de Paraguayen desempleo. La realidad es muy distante de ello.

Como un indicador a considerar, de las 25instituciones encuestadas en los 5 países (13 deChile, 6 de Argentina, 4 de Uruguay, y 1 en Brasily Paraguay) por la CISS194 , aparecen prestacio-nes de enfermedad y maternidad en 10 (compara-tivamente, igual que de IVS o IVM), de riesgosdel trabajo en 8, y desempleo y asignacionesfamiliares en 6 instituciones.

En relación con uno de los programas de pres-taciones de actividad, el programa de subsidio pordesempleo, por ejemplo, ante una desocupación einformalidad creciente cuenta con una limitada co-bertura (5 � 7 % de los desempleados en Argenti-na, entre 1993 y �99; 15 a 8 % en Uruguay, en laúltima década al 2003) por su naturaleza contribu-tiva; además las restricciones propias del mercadolaboral y de la institucionalidad social arrojan comoresultado una escasa adaptabilidad a las deman-das. Otros problemas son las inconsistencias ydesconexiones con otros programas de protec-ción al desempleado, como por ejemplo los pro-gramas de capacitación y los servicios nacionalesde empleo, o con otras regulaciones (por ejemplola relación entre montos de despidos y montos desubsidios). Similares conceptos podrían expresar-se respecto de las prestaciones familiares por en-fermedad, por maternidad y por riesgos del trabajo.

Los problemas más relevantes en salud, comose ha señalado, son: 195

194 CISS. Informe sobre la Seguridad Social en América,2002: problemas de financiación y opciones de solu-ción. www.ciss.org.mx195 De la obra citada de Cecilia Acuña.

158

- La inequidad, expresada en la existencia, por unlado, de sistemas públicos �mal atendidos, conescasez de recursos, con problemas de cober-tura, acceso, calidad y oportunidad de aten-ción� orientados a los segmentos más pobresde la población, y, por el otro, de sistemas pri-vados que ofrecen mejores condiciones de co-bertura, acceso y oportunidad a aquellos quepuedan pagarlos, es decir, a los segmentos máspudientes de la población.

- La ausencia de marcos regulatorios adecuadosy de instituciones capaces de supervisar el cum-plimiento de dichas regulaciones.

- Las relaciones de poder que se establecen entrelas entidades que tienen la responsabilidad deprestar el servicio y grupos de interés político,gremial o económico, incluidos los propios equi-pos gubernamentales.

- Los costos crecientes del sistema, agravadospor los procesos devaluatorios recientes, el in-cremento de los �co-pagos� y, por ende, el ele-vado porcentaje de pago directo del bolsillo delusuario, que provocan la auto-exclusión demuchos cotizantes de los sistemas de prepago.

- La ausencia de cobertura adecuada para lostrabajadores informales.

- Las inequidades regionales en el acceso a lossistemas de salud.

- La insatisfacción de los ciudadanos respecto delsistema.

Finalmente, siendo el problema principal dela seguridad social en América Latina su bajonivel de cobertura, las reformas estructuralesde capitalización individual en jubilaciones ypensiones implementadas en la región no hancontemplado este crucial aspecto. Según un es-tudio realizado por Conte-Grand y Bonilla196 ,las reformas de los regímenes de jubilaciones ypensiones en América Latina se han llevado acabo, por definición, sobre regímenes en cursoy no han considerado a los grupos tradicional-mente excluidos, ni eliminado la mayoría de losregímenes de privilegio de grupos especiales enlos países.

En forma similar, un reciente trabajo de Ber-tranou y Arenas de Mesa197 , refiriéndose aArgentina, Chile, Uruguay y otros países de laregión, concluye que las reformas �se hicieronbajo el fuerte supuesto que el traslado a unsistema de contribuciones definidas en cuentasde ahorro previsional individual permitiría a tra-vés de la estrecha relación contribución - bene-ficio, un aumento de la cobertura de los siste-mas de pensiones. Los trabajadores encontra-rían, bajo este esquema, incentivos para reducirla evasión y mejorar los ahorros previsionalesque se acumularían en una cuenta a su nombre.La evidencia de los últimos años indica que talaumento de la cobertura no se ha producido ypor el contrario, en algunos países, dado que elsistema ha adquirido características más estric-tas en lo contributivo, la cobertura de benefi-cios se ha ido reduciendo�.

Más recientemente198 , también se concluyeque �no existen argumentos estadísticos para afir-mar que las reformas (en seguridad social y a lalegislación laboral) promovieron el crecimiento enAmérica Latina�.

En conclusión: los niveles de cobertura sehan estancado o han disminuído, no atendién-dose el principal problema de América Latina.La prestación futura de pensión o jubilación nosólo es impredecible, sino además insegura, altiempo que los costos individuales y los fiscalesson altísimos. Los regímenes privados son, ade-más, sustancialmente contradictorios con lasnuevas formas de informalidad y precariedad,

196 La reforma de los sistemas de pensiones en Améri-ca Latina: Crónicas y reflexiones. http://www.redsegsoc.org.uy «Documentos de la red». Se-tiembre de 1998.197 Bertranou , F.; Arenas de Mesa, A. (In)Seguridadeconómica y efectos fiscales de los beneficios mínimos.(Seminario AISS, Montevideo, noviembre de 2001.198 �Panorama Laboral, 2002�, diciembre de 2002, OIT-Lima, pág. 43.

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sumadas al creciente desempleo. Los fondosno tuvieron el impacto esperado en la inversiónproductiva, han limitado la posibilidad de desti-nar fondos a políticas sociales y han coadyuva-do a comprometer los equilibrios macroeconó-micos, además de generar nuevos centros deconcentración de poder que llegan a afectar lademocracia.

La mejor calidad de un sistema no dependesólo de la aportación, sino también de la estruc-tura tributaria de un país y de una buena admi-nistración del sistema. En América Latina,además, los salarios reales son bajos y se dete-rioran, mientras crece el sector informal, con locual crece notablemente la precarización de lascondiciones de trabajo, y por tanto se afecta labase contributiva.

Obsérvese que un mismo PBI para dos paí-ses no significa que gasten lo mismo en políticassociales y de seguridad social. Ello dependeráde los sistemas, de las opciones políticas enjuego, fundamentalmente de las concepcionesrespecto de políticas sociales y de seguridadsocial. Analizando lo que expresa Mesa-Lago,no por ser mayor la aportación o carga contri-butiva a la seguridad social deben ser mejoresen calidad o cantidad los beneficios o presta-ciones que se sirven.

Por último, no puede soslayarse la incidenciaactual de los procesos de integración en mar-cha, en un mundo crecientemente globalizado.Razón por la cual debieran incrementarse laspolíticas y los gastos de protección ante lasconsecuencias perjudiciales que estos procesosdesencadenan, fundamentalmente al inicio deestos fenómenos.

En nuestra región, sin embargo, no ha suce-dido así, ya que las políticas que se han aplica-do hasta la fecha han tenido como guía, entreotras, la reducción del peso del Estado, y lareducción del gasto público. A esto se agrega

que los procesos de integración como el Mer-cosur han priorizado enfoques casi exclusiva-mente comerciales, en detrimento de los as-pectos sociales, a diferencia de lo que ha su-cedido en Europa, donde se ha desarrolladomás los social.

Los decisores de política en América Latinatuvieron la preocupación principal de disminuir elgasto, en un continente donde en la mayoría de lospaíses el gasto en seguridad social es bajo; funda-mentan que la privatización tendrá efectos benefi-ciosos en el ahorro nacional, el desarrollo delmercado de capitales y la inversión productiva.Sin embargo, dichas tesis han sido cuestionadasseveramente por la realidad, por distintas institu-ciones y por varios expertos.

En este mismo sentido, Ana María Lagares, dela OIT, analizando los procesos de reforma deAmérica Latina, fundamentalmente de Chile, Perú,Argentina y Uruguay, expresa: �Cabría pregun-tarse si las reformas emprendidas eran irremedia-bles como suelen argumentar los que las propug-naron o si, por el contrario, responden al deseo delos agentes económicos �bancos y grupos empre-sariales� (muy poderosos en todos estos países),de gestionar volúmenes tan importantes de recur-sos como los que proporcionan las cotizacionesque se realizan a cuenta de los salarios percibidospor los trabajadores�199 .

Otras formas de resumir conclusiones, en par-ticular sobre los regímenes de capitalización indi-vidual impuestos en América Latina y en tres paí-ses del Cono Sur, son las que realizan JosephStiglitz, reciente Premio Nobel de Economía, yNicholas Barr para la AISS:

199 Ana María Lagares Pérez, Ana María. El derecho a laseguridad social y la gestión de los regímenes de aho-rro individual. 1997. Documento de Trabajo.

160

Stiglitz: 10 mitos sobre los sistemas de se-guridad social200

Mito 1: Las cuentas individuales aumentan elahorro nacional.

Mito 2: Las tasas de rentabilidad son mayoresen un sistema de cuentas individuales.

Mito 3: Las tasas de rentabilidad decrecientesde los sistemas de reparto reflejan problemasfundamentales.

Mito 4: La inversión de los fondos fiducia-rios públicos en acciones no tiene efectos ma-croeconómicos.

Mito 5: Los incentivos en el mercado laboralson mejores en un sistema de cuentas individuales.

Mito 6: Los planes de prestación definida ne-cesariamente otorgan más incentivos para el retiroanticipado.

Mito 7: La competencia asegura bajos cos-tos administrativos en un sistema de cuentasindividuales.

Mito 8: Los gobiernos corruptos e ineficien-tes brindan una argumentación para las cuentasindividuales.

Mito 9: Las políticas de ayuda estatal son peo-res bajo los planes públicos de prestación definida.

Mito l0: La inversión de los fondos fiduciariospúblicos siempre se realiza sin el debido cuidado ysu gestión es deficiente.

Conclusiones de Stiglitz:

�Desgraciadamente, como sucede a menudo, lassugerencias han sido interpretadas en forma limitada- centrando su atención en un segundo pilar restrin-gido a un plan privado, no redistributivo, de aportedefinido. Hemos mostrado que la mayor parte delos argumentos a favor de esta reforma específicase basan en una serie de mitos que a menudo no seconfirman ni en la teoría ni en la práctica.

Un cambio hacia las pensiones de aporte defi-nido con gestión privada podría tener o no unefecto negativo en: los ahorros, el bienestar social,la oferta de trabajo, o el equilibrio fiscal.

En las economías en desarrollo no existe, po-dríamos argumentar, ninguna presunción en favorde la �sabiduría convencional� �un sistema deaporte definido con gestión privada. Los paísesmenos desarrollados generalmente tienen merca-dos de capitales menos desarrollados, con inver-sores menos informados y con menor capacidadregulatoria, aumentando el alcance para el abusopotencial. La presencia de una mayor volatilidad yla ausencia de varias clases de mercados financie-ros hacen que los diferentes tipos de segurosbrindados por los programas tradicionales de pres-tación definida sean más valiosos.

El debate sobre la reforma de pensiones sebeneficiaría en forma sustancial con una visión másamplia del segundo pilar óptimo �la cual debeincorporar planes públicos de prestación definidabien formulados�.

Barr: 10 mitos sobre la capitalizacionindividual201

Mito 1 : La capitalización individual solucionala demografía adversa

Mito2: La única manera de prefinanciar es pormedio de la acumulaciones de pensión.

Mito3: Entre la capitación individual y el creci-miento existe un vínculo directo.

Mito 4: La capitalización individual reduce elgasto en pensiones públicas.

Mito 5: Saldar una deuda es siempre una bue-na política.

Mito 6: Los regímenes de capitalización indivi-dual ejercen mejores efectos de incentivación enel mercado de trabajo.

200 Stiglitz, Joseph E.; Orszag, Peter R. Un nuevo análisisde la reforma de las pensiones: Diez mitos sobre lossistemas de seguridad social. Presentado en la Confe-rencia �Nuevas Ideas sobre la Seguridad en la Vejez�(Banco Mundial), Washington, 14-15 de setiembre de1999 (Stiglitz representando al BM; y Orszag, a SebazoAssociates, Inc.).201 Barr, Nicholas. Reforma de las pensiones: mitos, verda-des, opciones políticas. En: �Revista AISS�, junio de 2002.

161

Mito 7: Las pensiones capitalizadas diversifi-can el riesgo.

Mito 8: A mayores opciones, una mejora delbienestar.

Mito 9: La capitalización individual da mejoresresultados si la rentabilidad real excede del au-mento del salario real.

Mito 10: Las pensiones privadas hacen que elgobierno salga del negocio provisional.

Conclusiones de Barr:

Resumidamente, Barr señala202 que, frente alos problemas demográficos, la variable clave esla producción, y que la opción entre reparto y CPIes secundaria; el prefinanciamiento es deseable,pero la CPI no es la única forma de lograrlo,mencionando los casos de Noruega con la inver-sión de fondos petroleros, y de EE.UU. con losfondos de fideicomiso; un mercado de capitalespuede constituir un componente del crecimiento,pero por sí solo no representa la solución y no sedebe presuponer que los gestores privados delfondo privado de pensiones canalizan mejor quelos gestores públicos; la privatización no repre-senta solución alguna para los problemas fiscales ysi un régimen público es inviable, la única soluciónes hacerlo sustentable; ¿es preciso prefinanciartodas las necesidades futuras previstas? ¿porquése aplica este argumento sólo a las pensiones,cuando educación y salud también representanpara los gobiernos una deuda implícita? Las dis-torsiones del mercado de trabajo pueden resol-verse también en un régimen público, acercando larelación entre contribuciones y prestaciones, ade-más de que lo importante no es la oferta de manode obra sino el bienestar económico; las pensio-nes privadas de CPI pueden o no diversificar elriesgo, pero indudablemente introducen ciertosriesgos adicionales, que deben ser soportadossólo individualmente; la competencia sólo puedeevitar ganancias excesivas pero no costos bajosde administración, que son particularmente gravo-sos para los pobres. Deben considerarse diversoscostos para evaluar los regímenes: los de transi-

ción del reparto a CPI, los riesgos comparativosde ambos y los costos de administración, antes deevaluar las diferencias de rentabilidad; y ademásdeben considerarse los efectos previsionales delEstado de Bienestar, cosa que reiteradamente loseconomistas olvidan. Un gobierno eficaz es lavariable clave.

Estas conclusiones de destacados expertos in-ternacionales referidas a la capitalización indivi-dual obligatoria son compartibles. Una reflexiónindispensable en América Latina y el Cono Sur.

El movimiento sindical latinoamericano ydel Cono Sur se ha expresado claramente con sudiversidad. Las declaraciones finales de Méxicoen setiembre de 1998 a nivel regional y las deagosto pasado en Montevideo a nivel subregional,sintetizan la postura en general. Se ha avanzado enlos últimos años, pero hay mucho por hacer.

Se debe avanzar en la implementación de reso-luciones y en acciones, en colectivización de ex-periencias, estudios e impactos. Se ha consolida-do equipos técnico-sindicales al menos en Uru-guay y Argentina. Se abren expectativas en Brasily en Chile. Hay responsables sindicales con per-manencia en seguridad social en casi todas lascentrales nacionales. Hay potenciales instituciona-les y recursos no debidamente aprovechados. Lasituación general en Argentina y Brasil y su influen-cia en la subregión es esperanzadora.

El seminario de São Paulo fue una instanciaque sirvió para consolidar, coordinar y avanzar enel movimiento sindical. El curso cuatripartito deformación para representantes cuatripartitos eninstituciones de seguridad social organizado por laOIT-Turín en Montevideo en noviembre de 2003,ha sido otra oportunidad, como lo ha sido tambiénla interrelación con otras actividades subregiona-les y nacionales previstas.

202 El orden que se sigue es en general concordante conel de los 10 mitos sintetizados.

162

Para este capítulo, se organiza su contenido conrespecto a propuestas y escenarios importantes enla subregión Cono Sur, provenientes de distintosactores, analizándose por separado algunas deellas, en dos campos: reformas de pensiones, y dereformas del sistema de salud. Las propuestas delmovimiento sindical son analizadas en:

1. Propuestas y escenarios en salud

Siguiendo el trabajo de Olesker citado, se pue-de observar la posibilidad de dos escenarios:

- Escenario 1:

El sistema se sigue deteriorando, el proceso deconcentración institucional avanza, comienza a serimposible costear prestaciones integrales y se de-sarrollan con mayor fuerza ofertas diversas.

En esa dirección se mantiene el deterioradosistema público para los sectores más pobres, unsegundo subsistema de cobertura parcial (menorcuota con menor cobertura) para los sectores quevan quedando como nuevos excluidos del sistemaprivado social, y un sistema de mayor pago conprestaciones especiales para los sectores más ri-cos. Se iría generalizando el sistema chileno alresto de los países.

Es la consolidación definitiva de la fragmenta-ción social en salud; es el ingreso de los segurosprivados con coberturas acordes al nivel de pagoy es, finalmente la consolidación de la desigualdadde remuneraciones según el subsistema en que setrabaje. Es el peor de los escenarios posibles.

- Escenario 2:

Se reconfigura éste en la perspectiva de unsistema nacional de salud que puede ser público(como el de Brasil) o mixto social � público (como

XI. PROPUESTAS Y PERSPECTIVAS

en Uruguay y, parcialmente, en Argentina), peropotenciado en sus aspectos de cobertura, equidady financiamiento.

Ello implica actuar al menos con miras a lograr:

- un Seguro Nacional de Salud universal y de apor-te según ingresos;

- una articulación de instituciones públicas y pri-vadas en camino hacia un sistema que raciona-lice la estructura, complemente las atenciones ydefina un marco de atención unificada;

- un cambio en el modelo de atención, en la pers-pectiva de un modelo sustentado en la integra-lidad, con énfasis en el primer nivel de atención;

- una regulación en precios y cantidades de me-dicamentos y técnicas de diagnóstico, tendien-do a una reducción sustantiva de su uso y desus tarifas;

- el establecimiento de un marco regulatorio in-tegral, con control de calidad asistencial y ni-veles comunes de prestaciones para todos los�efectores�.

- la definición clara de las incompatibilidades en-tre prestador de un servicio privado y ordena-dor de servicios en una institución pública o social.

- la redefinición de los convenios salariales, contendencia a su universalización en todo los sub-sistemas sobre la base de �a igual función, igualremuneración�.

Cecilia Acuña define asimismo algunas priori-dades de reformas:

- los gobiernos de los países deber ser capacesde identificar, definir y priorizar el rol que lescompete de acuerdo a sus reales capacidadesgerenciales y económicas, considerando la rea-lidad y los actores, con mirada de largo plazo;

- se debe generar condiciones de respaldo políticosuficiente, entablar diálogo y suscribir acuerdos,estableciendo la salud como política de Estado;

163

- se debe establecer marcos regulatorios claros yconocidos, �rol indelegable del Estado�, ten-diendo a homogeneizar los mínimos exigibles decobertura, �co-pagos� y cotizaciones, así comocondiciones de acceso, calidad y oportunidadde la atención, independientemente de la situa-ción económica;

- establecer estrategias que permitan independi-zar ciertas decisiones técnicas de la influencia degrupos de tomadores de decisión de origen po-lítico, gremial o económico, que buscan satisfa-cer sus propios intereses aun a costa del interésgeneral, y despolitizar los temas técnicos;

- considerar a los usuarios (cotizantes y benefi-ciarios) como verdaderos protagonistas del sis-tema, con respeto, buen trato, información tras-parente y veraz, servicios de calidad homogé-nea y una explicación clara de lo que puedenesperar y exigir;

- establecer de antemano mecanismos destina-dos a disminuir el impacto de las perturbacionestransicionales sobre los más pobres y los másdesprotegidos;

- contar con individuos protegidos adecuadamenteen sus necesidades de salud y contra los eventosasociados al envejecimiento, y con sociedadesque estén dispuestas a pagar el precio que elloimplica, considerando que la integración de losmercados requiere de fuerzas laborales en con-diciones de competir y de diversificar positiva-mente sus productos.

Y, en particular para cada uno de los países,Acuña define los desafíos pendientes de la si-guiente manera:

ArgentinaAún están pendientes cambios profundos en el

régimen financiero, en el marco regulatorio y en lacapacidad de gestión de las obras sociales y delos prestadores;

Concretamente:- establecer un marco regulatorio que garantice

condiciones justas de acceso y cobertura, tanto

en las Obras sociales como para la Empresas deMedicina Prepaga;

- reformar el régimen de cautividad con que ope-ran las Obras sociales;

- Corregir la segmentación del sistema por gru-pos de ingreso (Obras sociales para los máspobres y EMPP para segmentos más pudiente;

- establecer estrategias de independencia de losgrupos de presión políticos y gremiales;

- garantizar hospitales públicos reaseguradoresimplícitos para el resto del sistema;

- garantizar mecanismos de protección para tra-bajadores informales e independientes debajos ingresos;

- establecer mecanismos de protección para en-fermedades catastróficas y crónicas de alto costo;

- lograr satisfacción de parte de la población enla atención.

Brasil- generar un marco regulatorio claramente distin-

guible y homogéneo que asegure la eliminacióno atenuación al menos de la segmentación delactual sistema (pese a los progresos logrados)entre un sector público que principalmente atien-de al segmento más pobre de la población y unsector de aseguramiento privado que atiende alos sectores más pudientes;

- establecer reglas de juego claras, que brindencertidumbre al usuario respecto a qué esperar encobertura, calidad y oportunidad de atención;

- superar los problemas de acceso en el subsiste-ma público y las inequidades regionales de ac-ceso y disponibilidad;

- hacer sustentable financieramente el SistemaÚnico de Salud (SUS);

- desarrollar mecanismos de protección contraenfermedades catastróficas;

- controlar los costos de medicamentos e insumos;- atender la insatisfacción de la población.

ChileSi bien se han dado algunos avances, el sistema

chileno de protección de salud debe enfrentarserios desafíos aún:

164

- enfrentar la segmentación por grupos de ingre-sos, fuertemente focalizada, y el sistema de ase-guramiento fracturado en dos subsistemas queoperan en lógicas distintas;

- resolver la importante selección adversa entreFonasa e Isapres por edades e ingresos;

- desarrollar un marco regulatorio que otorguetransparencia y simplicidad eficiente (ante cen-tenares de planes) en el mercado de los se-guros privados;

- combatir las dificultades de acceso al serviciopúblico y la insatisfacción de la población;

- generar mecanismos adecuados de proteccióna informales y temporeros con fuerte exclusión;

- combatir la excesiva politización del Ministeriode salud y la importancia de los grupos de pre-sión tomadores de decisiones.

ParaguayEn este país, se debe enfrentar grandes desa-

fíos, en especial en el desarrollo y consolidacióndel propio sistema:- desarrollar una cobertura básica de salud a la

mayoría de la población;- combatir la inequidad de la segmentación por

ingresos;- regular precios de prestaciones, medicamentos

e insumos;- fortalecer la autoridad en Salud y establecer un

marco regulatorio general;- desarrollar sistemas de información adecuados;- elevar el gasto directo en Salud;

UruguayEn el país se ha dado un constante cambio de

Ministros de Salud, e incluso las políticas acorda-das con fuerte consenso como la Ronda Multisec-torial no han sido implementadas; la coberturateórica es importante en el país, pero la exclusiónreal aumenta rápidamente. El sistema está en cri-sis. La inexistencia de una política explícita deEstado en Salud es el problema fundamental, jun-to a la necesidad de creación de un Sistema Na-cional de Salud, así como otras prioridades másconcretas e inmediatas:

- ordenar las relaciones público/privadas/usuariosy lograr la justa distribución del gasto en saludpotenciando el primer nivel de atención y la aten-ción integral centrada en la familia, modificandosu sistema de financiamiento;

- superar las inequidades de la fragmentación delsistema: servicios distintos de diversa calidadexistentes (necesidad de acreditar la calificaciónde las prestadoras), y contradicciones de coor-dinación, que deben ser superados;

- desarrollar un marco regulatorio adecuado y unórgano de superintendencia;

- resolver la descapitalización creciente del desa-rrollado sistema de IAMC;

- resolver la autoexclusión, por aumento sosteni-do del gasto de bolsillo en Salud;

- desarrollar mecanismos de protección a los me-nores y pobres en particular;

- combatir el corporativismo;- racionalizar y descentrar el acceso y uso de la

alta tecnología; y- establecer una política de medicamentos.

2. Propuestas y escenarios en pensiones

Como se ha visto, si bien se constata un ciertoenlentecimiento de la ola neoliberal y síntomasevidentes de expectativas de desarrollo de op-ciones progresistas también en protección socialen la subregión, la discusión entre reformas es-tructurales o paradigmáticas y no estructurales oparamétricas sigue vigente y abierta. La imple-mentación de reformas (anteriormente aproba-das) este año en Ecuador, Nicaragua y El Salva-dor indican nuevos casos de regímenes de priva-tización en América Latina.

Se analizará algunas propuestas, en particularpara Argentina, Chile y Uruguay.

Argentina

El proceso argentino, como se ha señalado, esel más importante de la subregión en seguridad social,

165

por ser el primer caso de un gobierno que encabezauna revisión de una reforma privatizadora.

Al iniciarse el proceso de discusión con lainstalación de la Comisión Especial para la re-forma, la entonces Ministra de Trabajo Camañoaseguró que la reforma previsional �es una ra-zón de Estado� para el actual gobierno, y ex-hortó a los expertos a que �debatan sin precon-ceptos, porque es necesario plantear con ur-gencia la discusión de fondo que nos permitaextender la cobertura a quienes están excluidosdel sistema y darle a más argentinos la posibili-dad de que sepan con qué van a contar cuandofinalicen su vida laboral�.

La Comisión compuesta por 14 especialistasen seguridad social, tuvo a su cargo la elaboraciónde las bases y lineamientos para una reforma inte-gral del régimen previsional para que �cumpla conla finalidad de la cobertura personal y de las con-tingencias de vejez, invalidez y sobrevivencia�,según puntualiza el decreto presidencial. Se esta-blece además que la Reforma Previsional �deberágarantizar la protección social contra las contin-gencias que afectan la seguridad familiar, la capa-cidad de trabajo y el retiro decoroso�. La norma-tiva, se destacó, estará orientada �a contar con unsistema de protección integral que garantice unamayor cobertura y satisfacción de la población,preserve el carácter público del sistema y quepermita el desarrollo armónico de la libertad indi-vidual y colectiva�.

Una vez que los expertos concluyeron con elborrador de la iniciativa203 , el Ministerio comenzóuna ronda de consultas con los sectores interesa-dos, actores políticos, partidos con representa-ción parlamentaria y candidatos en campaña, paralograr un consenso general que permitiera la rápi-da puesta en marcha de la reforma propuesta204 .

Las Bases de Acuerdo alcanzadas el 19 dediciembre de 2002, junto a notorios progresosinspirados en los principios de la seguridad social

pública y solidaria, mantienen indefiniciones conrespecto a la capitalización individual y la partici-pación del sector privado lucrativo en pensiones:

�Componente de Contribuciones Definidas.Este componente será de contribución definida deacuerdo con las regulaciones que se establezcan yotorgará prestaciones que complementan la pres-tación básica otorgada por el régimen de reparto.Este componente estará administrado por entida-des con o sin fines de lucro, las que estarán some-tidas a los mismos controles y regulaciones.

Se promoverá la diversificación de la carterade inversiones de los Fondos, reduciendo, a me-diano y largo plazo, la concentración en títulospúblicos.

En relación con la línea divisoria entre el Régi-men Básico (nota de redacción: público solidariode prestaciones definidas) y el de ContribucionesDefinidas existieron largas discusiones y se verifi-caron dos posiciones que se pueden resumir de lasiguiente forma: Por un lado se propuso que conti-nuara la posibilidad de opción por parte de losafiliados entre el subsistema de reparto y el decapitalización en términos similares a los vigentes,dentro de un esquema de libertad. Por otro lado,se propuso un cambio consistente en dividir elrégimen básico del de contribuciones definidas,eliminando las opciones, por medio de una líneade nivel de salarios por debajo de la cual seaportaría al básico y por encima al de contribucio-nes definidas o redistribuyendo el aporte entre losdos subsistemas.

203 Véase, en el Anexo, el Acuerdo por la seguridadsocial logrado el 19 de diciembre de 2002, aunque nofirmado por la CTA, los empresarios y la Unión de AFJP.204 La comisión de expertos está integrada por María delCarmen Basteiro, Stella Maris Borrego, Juan José Etala,Jorge García Rapp, Silvia Gascón, Horacio Gonzalez,Donaldo Lenoxx, Cristina Meghinasso, Carlos Melián,Juan Carlos Paulucci, Héctor Sainz, Alejandro Sicardi eInés Torres López.

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Estas alternativas tendrán que seguir siendoobjeto de discusiones en las etapas posteriores deeste proceso�.

El Secretario de Seguridad Social Conte-Grand,ha señalado, como se ha dicho antes, que �estesistema de jubilaciones no va más� y que �elmodelo que tenemos en vista es el de las cuentasvirtuales (...) el modelo sueco (...) donde cadapersona tiene su cuenta pero la plata no se acumu-la ni se invierte. El Estado está atrás y cada añopone los fondos para pagar las prestaciones. Esaes la tendencia internacional�. Considera que a lasAFJP �hay que darles un rol de complementorazonable para los que tienen mayor capacidadcontributiva�, en forma voluntaria u obligatoria,contemplando que puedan competir con las Cajascomplementarias gestionadas por colegios profe-sionales o cooperativas, si permiten mejorar lacobertura. El Jefe de Gabinete, Alberto Fernán-dez, señaló que �si estamos en un sistema delibertades de mercado, también la gente tiene quetener libertad de movimientos respecto del siste-ma que prefiere�; al tiempo que �La Nación�destaca que el propio Presidente está de acuerdoen autorizar el traspaso de afiliados del sistemaprivado al estatal205 . Por su parte, el Ministro deTrabajo, Carlos Tomada, destaca que los linea-mientos contenidos en el Libro Blanco �son unaporte al debate y no la propuesta oficial�206 .

En la discusión pueden verse dos posicionesopuestas, más allá de los detalles y acuerdos fir-mados o no: por un lado, la postura del movimien-to sindical y algunas personalidades e institucio-nes, incluidas algunas del entorno del propio go-bierno del Presidente Kirchner, y, por otra lado,la posición de la Unión de Administradoras deFondos de Jubilaciones y Pensiones (UAFJP).

La posición de la CGT207 , avalada por suConsejo Directivo, considera �altamente positivoel proceso de reforma encarado, más aún cuandoel mismo se ha venido desarrollando en una formatransparente y participativa�, y comparte en gene-

ral el documento elaborado por la Comisión deExpertos, porque según esta nota de la confede-ración sindical, �esta (es la) posición que siempreha sido defendida por esta central obrera� y que�se ve cabalmente reflejada en los documentoselaborados por la Comisión de Expertos para laReforma Previsional�. Y afirma que ello es asíporque se cumple con los principios y requisitosde que �toda reforma debe tener su basamento enun proyecto nacional democrático, de desarrollo ycon crecimiento productivo, respetando la Cons-titución Nacional, los Convenios y Tratados Inter-nacionales (en particular el No. 102 de la OIT).En este marco, la seguridad social debe constituiruna Política de Estado�. Reclama un consensopolítico con un Acuerdo Social con participaciónde los interlocutores sociales, lo que reitera a losefectos de asegurar la participación en la elabora-ción, aprobación y aplicación de las medidas,eliminando el clientelismo y propiciando el segui-miento y control de los programas, así como eldesarrollo de una cultura previsional, liderandouna campaña de difusión y concientización. Sinembargo, la confederación considera �que en re-lación con la participación de los interesados lostrabajos bajo análisis no son todo lo contundenteque la CGT aspira que sean�.

Por su parte, la CTA, como también se haseñalado, es muy crítica con el proceso y con lapropuesta emanada de la Comisión de Expertosque integró a través de un representante, expresa-da en el Libro Blanco. A éste se lo califica de�parcial, carente de objetividad, que no recogetodas las opiniones� y que sus ideas centrales son�continuar y reforzar el camino abierto con lareforma estructural, privatización y desregulaciónde la seguridad social�, que �garantiza las necesi-dades fiscales, atiende el mercado financiero (...)

205 Nota de Martín Rodríguez Yebra en �La Nación�, 28 desetiembre de 2003.206 Bermúdez, Ismael: en �Clarín�, 12 de octubre de 2003.207 Véase 9.3. El movimiento sindical de cada país y laseguridad socia�, Argentina.

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coincidiendo con las posiciones extremas del libe-ralismo�, que insiste en �focalizar el gasto en elpobre, concibiendo beneficios diseñados exclusi-vamente para personas que acrediten pobreza,reeditando el viejo método de las sociedades decaridad�, en donde �el salario deja de ser unelemento fundamental para establecer la pautajubilatoria, lo reemplaza por los aportes� y se�fortalece el régimen de capitalización� eliminandola opción por el régimen público de reparto�208 .

Por otra parte, el documento presentado por laUAFJP209 , además de cuestionar fuertemente elInforme de la Comisión y su actuación, realizapropuestas para reforzar el régimen de capitaliza-ción individual administrado por las AFJPs. Elcuestionamiento al proceso es fuerte: se tendió a�postular definiciones sin haberse agotado las ins-tancias correspondientes�, como �la realización deestudios que nunca se concretaron� y señalandoque �se incorporan definiciones muy poco clarasdel componente supuestamente a cargo de entida-des no estatales� refiriéndose al segundo y tercerpilar, pilares poco sólidos, además de ser �inacep-table para esta UAFJP la inexplicable omisión quese hace de toda mención de las AFJP�, aludiéndosea entidades �con o sin fines de lucro�. Reafirma lanota que �ya la totalidad de los afiliados activos hansido distribuidos sobre la base de un sistema detotal libertad de elección y no conforme a criterioscompulsivos�, defendiendo el sistema de CPI�que contribuyó a eliminar la incertidumbre de lasfuturas prestaciones�. Asimismo se destaca unaobservación de tipo general, afirmando que eldocumento de la Comisión tiene una concepciónregresiva y una �falta de reconocimiento de latendencia mundial de migrar hacia los sistemas decapitalización individual�. Luego de ello, la UAFJPpropone un sistema �multi-pilar�:- pilar asistencial no contributivo, financiado por

impuestos para quienes carecen o tienen pocosaños de aportes, mediante una prestación míni-ma garantizada;

- pilar contributivo obligatorio, creando una pres-tación básica mayor a la anterior proporcional a

los aportes, y financiado por impuestos y con-tribuciones patronales;

- segundo pilar contributivo obligatorio, de ca-pitalización individual, financiado por los apor-tes de los trabajadores y por contribucionespatronales, eliminando la opción por el reparto-para los nuevos trabajadores y administradopor las AFJP;

- un tercer pilar voluntario, con subsidios imposi-tivos, similar al anterior.

En similar sentido se pronuncia el ex-presiden-te Menem210 defendiendo lo que llama �los logrosobtenidos durante mi gestión�. Señala que cuando�el gobierno parece decidido a abrir la puerta paraque retornen al sistema jubilatorio de reparto aque-llos que hoy se encuentran en el sistema de capita-lización� (...) �se atenta en primer lugar contra lafilosofía del nuevo sistema integrado de jubilacio-nes y pensiones, cuyo objetivo más claro es ase-gurar la propiedad de los fondos previsionales alos trabajadores�; señala luego que �los aportespersonales dejarían de incrementar el ahorro in-terno, por lejos la más alta fuente de inversiónnacional�, preguntándose �¿cuántas veces haráfalta legitimar un régimen al que adhieren casitodos los trabajadores en forma expresa?�.

Chile

En el país transandino, no se ha dado unadiscusión importante y necesaria del sistema, yello resulta imperioso, como primera etapa. Lasposiciones críticas se expresan en algunos limita-dos ámbitos, entre algunos expertos y organismosy en las centrales CUT (como sucedió en el Semi-nario inicial de su reciente congreso refundacional

208 Nota publicada en �Lo Social� www.losocial.com.ar enoctubre de 2003, firmada por el representante de CTA enla Comisión de Expertos, Dr. Horacio González, y G. Cipo-letta, J.L Di Lorenzo y G. Gentile.209 Nota de UAFJP a la Secretaría de Seguridad Social, del10 de abril de 2003, publicada en el Libro Blanco.210 �Ambito Financiero�, 12 de octubre de 2000.

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de agosto) y CAT. Expertos de CEPAL e inclusovoceros gubernamentales, han alertado sobre im-portantes falencias del sistema211 . La posición ypropuestas sindicales correctivas ya han sido sin-tetizadas en el capítulo 9.

Un importante experto en seguridad social comoes Alberto Arenas, en su reciente libro212 , tam-bién resume una serie de propuestas más sustan-ciales para la reforma del régimen de pensiones,dentro del sistema de protección social chileno.

Considera que �las políticas sociales de pro-tección social se tornan cada vez más relevantes,no sólo por un concepto de equidad, sino comoparte de una estrategia de desarrollo económicoque permita que los pobres, una vez cubiertos susriesgos básicos, adopten decisiones más proacti-vas de superación de la pobreza�. Arenas destacaque la participación del gasto social en el gastototal del gobierno central y del gasto social comoporcentaje del PBI ha aumentado en Chile en laúltima década (del 61 al 69 % y del 13 al 17 %entre 1990 y 2000, respectivamente), pero que,sin embargo, el sistema de protección social de-bería evolucionar para permitir una eficiente co-bertura de las necesidades básicas de la poblaciónen situación de pobreza, en particular en la pobla-ción indigente y rural, una disminución de su vulne-rabilidad, también frente a fluctuaciones económi-cas de origen interno y externo. Para ello reclamaun proceso de modernización y de implementa-ción de un nuevo orden institucional en el sistemade protección social, donde destaca entre otrosfactores, la necesidad de más flexibilidad y des-centralización y un sistema de información comopilares fundamentales.

Arenas resume entonces su posición en tresprincipales desafíos:- rediseño institucional que fortalezca y ordene la

institucionalidad estatal, con una revisión exhaus-tiva del conjunto de subsidios, transferencias,fondos y programas existentes, contributivos yasistenciales, para construir un sistema de pro-

tección social bajo una única institución, con in-tegración, simplificación y �ventanilla única�;

- cambio de la focalización hacia la familia, enlugar del individuo, como unidad de referencia;introducir el concepto de ingreso familiar y deprotección familiar como referencia del sistema;

- focalización del sistema de protección social en lapobreza y vulnerabilidad, particularmente en lapoblación indigente y especialmente en la rural.

A partir de ello, propone cambios en educa-ción, salud, vivienda y pensiones, los cuatro as-pectos fundamentales del gasto público social213 .

En pensiones, concretamente, realiza variaspropuestas:- �La cobertura de los trabajadores/as deberá

ser regulada y seguida por el Estado, sea porsistemas contributivos de pensiones en funcio-namiento, sea por otros esquemas a determi-nar en el futuro�. Y destaca: �Las necesidadesen esta materia son ineludibles y de caráctersocial. Si los sistemas contributivos no respon-den a las expectativas generarán significativascarencias y las necesidades insatisfechas� (...);los grandes desafíos del régimen de AFP �de-berían incluir el mejorar la cobertura� (...), enparticular para los trabajadores temporales ypor cuenta propia, asegurándoles un nivel bá-sico de protección tanto en salud como enpensiones, reflexionando �sin prejuicios sobrela funcionalidad del sistema AFP administradopor el sector privado en lo relativo a estos sec-tores y sobre la eventual necesidad de crearmodalidades o alternativas�.

211 Véase documentos ya citados de Alberto Arenas deMesa, Andras Uthoff, Juan Sebastián Gumucio, entreotros, en www.redsegsoc.org.uy. De ellos y otras fuentesresume el autor las propuestas de cambios.212 Arenas de Mesa, Alberto; Benavides Salazar, Paula.Protección social en Chile: Financiamiento, coberturay desempeño, 1990 � 2000�. OIT, 2003.213 Véase capítulo 3: Marco conceptual, gasto públicosocial.

169

- �Buscar mecanismos adecuados que permi-tan al Estado financiar el déficit previsional,en especial durante la transición previsional�que, destaca, �va a durar otros 40 años más�,dado que �no está claro en qué forma el Estadova a financiar el déficit de pensiones: con im-puestos, deuda pública o una combinación delas dos cosas�;

- �Regular y evitar la excesiva concentra-ción del mercado que probablemente gene-rará rentas monopólicas� y que �pone en pe-ligro uno de los principios básicos del sistema:su competitividad�, al tiempo que �empujenhacia una sustancial rebaja de los costos deoperación�; destaca que �las inversiones delas 3 más grandes AFP representan más del30 % del PBI�, por lo que �regular los conflic-tos de intereses en el proceso y desarrollo delas inversiones como de la efectiva concen-tración de poder económico en unas pocasmanos puede convertirse en un problema deintereses que no tengan una exacta relacióncon los principales objetivos de un sistema depensiones�;

- �Incentivar estudios actuariales y financie-ros�, porque hay �un vacío� e �incluso carenciade datos financieros respecto de todo el sistemade pensiones, público más privado� ;

- �Realizar estudios sobre densidad de cotiza-ción y así evaluar las causas por qué los afiliadoscotizan o no cotizan activamente� (destaca que�existe escaso conocimiento de las razones quellevan a más de 2 millones de afiliados a no rea-lizar cotizaciones�);

- Generar mecanismos que permitan a los traba-jadores y a las trabajadoras �disponer de in-formación adecuada�, �para poder hacer usode dicha información�, dado que el nivel de co-nocimiento es bajísimo, para lo cual es indispen-sable también �volver a incluir el tema previ-sional entre las preocupaciones que debenatender los sindicatos�

- �Evitar las desigualdades de género espe-cialmente al momento de estimar el valor de laspensiones�.

Uruguay

Como se ha señalado, la única propuesta inte-gral de cambio sustancial al sistema vigente es laPropuesta Alternativa de los Trabajadores. Lamisma se desarrolla en el capítulo 9 del Movi-miento Sindical, Uruguay (véase).

Existen, además, propuestas correctivas, yasea para ampliar el régimen de capitalización indi-vidual administrado por las AFAPs (propuestasrealizadas principalmente por destacados impul-sores del sistema) o para atenuarlo, principalmen-te propuestas provenientes de sectores o expertosvinculados al Partido Nacional.

Las propuestas profundizadoras del régimende capitalización individual obligatoria de losdefensores e impulsores del régimen214 comien-zan por afirmar que se ha logrado un aumento delahorro; se ha realizado inversiones con el ahorrode los trabajadores, así como un traslado de ries-gos del sector público al privado, con una menorposibilidad de sub y sobre-declaración; se ha lo-grado no incrementar las tasas de cotización, asícomo eliminar problemas demográficos; se ha al-canzado una importante afiliación voluntaria, lareducción del peso de la previsión social para lascuentas fiscales, además de cambios filosóficos(�el centro es el trabajador�), etc. Entre las pro-puestas para profundizar el régimen de capitaliza-ción se destaca:- universalizar más el régimen de capitalización

individual;- permitir que una mayor masa de fondos ingrese

al régimen de capitalización;- permitir un ingreso mayor de afiliados (en par-

ticular mayores de 40 años y de oficio, a los queno han optado);

- facilitar el régimen de aportes voluntarios yconvenidos;

214 Exposición de María Dolores Benavente, vicepresi-dente de �República AFAP�, 2001.

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- colocar en bolsa un porcentaje del capital de laAfaps de capital estatal;

- permitir inversiones en el exterior y en negociosde exportaciones;

- mayor independencia, desconcentración y ma-yores recursos para el organismo regulador;

- igualar el nivel de garantía de todas las Afaps;- algunas medidas correctivas secundarias, como

permitir desafiliación de mal afiliados, posibili-tar retiros de saldos acumulados en determina-das condiciones, etc.

Las propuestas correctivas atenuadoras delrégimen de capitalización individual son princi-palmente las siguientes215 :- bajar los altos costos de administración de las

Afaps;- alargar el período de transición (ya culminado el

1º de enero de 2003) que se considera ahorareducido;

- bajar de 35 a 30 los años exigidos de trabajocon registro y cotización para la causal de jubi-lación común;

- bajar de 70 a 65 los años de edad exigidos parala jubilación por edad avanzada y para pensiónasistencial a la vejez en condiciones de pobreza;

- crear de un sistema especial de retiro por cierrede empresas;

- instrumentar gradualmente el aumento de los to-pes jubilatorios;

- instituir un régimen jubilatorio especial, que pro-mueva la reducción de puestos de trabajo en elsector público, limitando el ingreo de nuevopersonal en la órbita estatal;

- reducir los aportes a la seguridad social de va-rios sectores

- aprobar mecanismos de incentivos y controlescomo forma de combate a la evasión fiscal y conla finalidad de reducir la presión tributaria

En general, en la subregión:

Entre otras medidas, se debe realizar una cam-paña concreta para la ratificación y aplicaciónde los convenios internacionales y regionales,

como el Convenio 102, Norma mínima, y losotros principales convenios de la OIT, así comolos relativos a género, el Multilateral del MER-COSUR y el Iberoamericano, la Carta Social, yotras medidas sociolaborales.

3. Las perspectivas

Hacia fines del 2003, puede considerarse queen la región y subregión existe cierto enlenteci-miento de las reformas de ajuste estructural, ycierto avance y posibilidades, en particular enpaíses del MERCOSUR, de otras expectativas.El reciente Consenso de Buenos Aires entre lospresidentes Kirchner y Lula puede considerarseun indicio de ello, también para la protecciónsocial, sumado al proceso, aún indefinido, de revi-sión del régimen privado de jubilaciones y pensio-nes en Argentina y a la reafirmación del sustancialsistema público en Brasil.

No obstante, como se ha destacado, igual-mente en América Latina, y en particular en pen-siones, se ha implementado reformas estructuralesanteriormente aprobadas en tres países (Nicara-gua, República Dominicana y Ecuador).

En los últimos años, en la otra región dondeeste modelo se implantó (Europa central y delEste), el proceso se ha detenido, reformas apro-badas no se están implementando y algunas estánrechazadas. Entre otras razones, por la necesariareducción del déficit fiscal para ingresar a la co-munidad europea, y por la sensibilización ante losfracasos de gobiernos y pueblos.

215 Resumen del autor de tres fuentes: exposición del Dr.Rodolfo Saldaín en el Seminario del 29 de mayo de 2003(Hotel Palladium), convocado por la Fundación del Se-nador Jorge Larrañaga (PN) y �Ley 16.713: ajustes a lareforma previsional�, agosto de 2001; 57 medidas delPartido Nacional denominadas �Bases para un replan-teo de la coalición de gobierno�, del 11 de octubre de2001; Resolución del directorio del Partido Nacional, del9 de noviembre de 1999.

171

Por otra parte, también encuestas de opiniónpública como el Latinobarómetro 2002 indicanque el apoyo a la economía de mercado cae de un66% en 1998 a 57% en el 2002; que aumentanlos insatisfechos entre los que creen en la econo-mía de mercado, llegando al 61%; y que el apoyoa las privatizaciones cae del 46 al 28% en elmismo período, al tiempo que el 70% de loslatinoamericanos quiere que el Estado provea losservicios básicos.

A nivel mundial, en Europa Occidental y otrospaíses desarrollados, se reafirman los sistemaspúblicos solidarios, con reformas no estructura-les o paramétricas realizadas con gradualidad,progresividad y fuerte consenso. Los fondos depensiones complementarios son complementa-rios, y no están para sustituir a los fuertes siste-mas públicos. En salud, también se prioriza sus-tancialmente a los sistemas públicos. Es el casode la reafirmación en el 2001 con el gobierno deAzna,r del Pacto de Toledo en España, y es elcaso de las reformas en Alemania, Suecia, Italia.En Nueva Zelanda, en 1997, el 92 % rechazó elmodelo de privatización por capitalización indivi-dual. El cese de Stiglitz como vice-presidente delBanco Mundial y Jefe de sus economistas, segui-do de una constante prédica a partir de su publi-cación de 1999 sobre los 10 mitos, es otroindicador sostenible.

A nivel subregional, los procesos recientes lue-go de las elecciones en Argentina y Brasil, mere-cen consideración especial. La nueva dinamiza-ción del Mercosur, las iniciativas para entender enproblemas sociolaborales (como las correspon-dientes a empleo y a seguridad social recientes)son indicadores promisorios.

En Argentina, una fuerte señal es la que, desdeel gobierno de transición de Duhalde, reafirmadocon Kirchner, se configura con el llamado delSecretario de Seguridad Social, Alfredo Conte-Grand, ex especialista de la OIT en el tema, haciauna reforma del régimen previsional vigente, con-

vocando al amplio sector social, institucional ypolítico. En agosto de 2002, se conformó unaComisión Especial de Reforma del Régimen Pro-visional, con el objetivo de la �reforma indispensa-ble del régimen previsional nacional� ante una �si-tuación, que nadie duda debe revertirse antes quese torne más crítica�. El mejor alumno del modeloneoliberal expone su fracaso rotundo.

El documento de convocatoria de la Secretaríamenciona cuatro razones para la reforma: la cargafinanciera que implica para el Estado; la evidentebaja respuesta de los beneficiarios, la situaciónextremadamente preocupante de la cobertura; ylos cambios en morbi-natalidad, demografía, ten-dencia a la urbanización y asentamientos, estilosde vida, participación mayor de la mujer en elmercado de trabajo, informalidad, tercerización,subcontratación, flexibilidad laboral, migracionesinternas y externas.

Se destaca asimismo que los regímenes deCPI no mejoraron la cobertura y que tanto laadministración pública como la privada han mos-trado logros y fracasos. Se propone como ideaslograr una seguridad social más solidaria, univer-sal, equitativa y balanceada, considerando unarelación más estrecha entre aportes y prestacio-nes, así como componentes de redistribución yasistenciales. Se propone darle también un espa-cio al sector privado. El �Libro Blanco de laPrevisión Social�, publicado en mayo, resumeel proceso. Cuál será el resultado final depende,entre otras cosas, de la acción del movimientosindical argentino.

En Chile, el gobierno de Lagos, luego deque definiera el 2002 como el año de la reformade la salud, ha prometido que el 2003 sería elaño del debate de las pensiones de seguridadsocial. No se ha cumplido en ese año: es unaasignatura pendiente en Chile desde 1981. Lasdeclaraciones recientes del Ministro de Hacien-da Nicolás Eyzaguirre, sin embargo, abren unaexpectativa: �El Estado debería estar haciéndo-

172

se un ahorro fiscal para garantizar en el futurofondos genuinos para los que aportan al sistemade reparto, y en vez de esto se endeuda y lasAFP se llenan de títulos públicos: entonces,esto de la privatización del sistema previsionalresulta que no es más que una gran mascarada(farsa) social�. También advirtió que el régimenno alcanzó la universalidad prevista. �Una parteimportante de la población no va a poder teneruna pensión digna�.

Recientemente216 , Lagos ha subrayado que esnecesaria �una agenda social de urgencia�; aun-que defendiendo el modelo emanado del Con-senso de Washington en los �80, reconoce queello no se ha traducido �en bienestar para granparte de los ciudadanos y la desigualdad siguereproduciéndose�. En la defensa del modelo, des-taca: �Reformamos nuestras economías para lo-grar un marco macroeconómico equilibrado, abri-mos los mercados para aumentar la competitivi-dad, reconocimos a un sector privado eficaz y enexpansión como el principal motor del progresoeconómico. América Latina realizó notables es-fuerzos para incorporarse a las tendencias princi-pales del sistema internacional y aproximarse a lamodernidad difundida por el proceso globaliza-dor�. Pero, no alcanza �para resolver los desafíosde equidad y de igualdad de oportunidades, sinlas cuales no es posible la cohesión social. Estacohesión social requiere de políticas públicasorientadas a su consecución�. Entre ellas, men-ciona: �La gente espera vivir con más certezas enámbitos como el trabajo, la salud, la educación yel acceso a la vivienda, garantizando protecciónsocial mediante sistemas universales, solidarios,eficientes e integrales. Pero como todos sabemosestas reformas no son fáciles de implementar.Provocan la resistencia de distintos intereses cor-porativos y en muchos casos concitan el rechazode los fundamentalistas del mercado, (...) Ciuda-danos y consumidores somos todos, pero losconsumidores sólo participan según su bolsillo(...) Las sociedades deben articularse a partir delos ciudadanos, no de los consumidores�.

En Paraguay, los informes de la OIT citadosen esta investigación son una buena base para eldiagnóstico y la elaboración de una propuesta dereforma que apunte sobre todo al principal pro-blema: la extensión de la cobertura en uno de lospaíses del mundo con mayores problemas en esesentido. En este país parece haberse dado unpaso en el camino de la institucionalidad en elreciente proceso electoral. En el ámbito de laseguridad social y la salud, mucho hay por hacer.La discusión está abierta hace años y en diversasocasiones se polariza entre las reformas estruc-turales o paradigmáticas y las no estructurales oparamétricas.

En Brasil, con la victoria de Lula se definió unproceso electoral que puede significar un impor-tante cambio en la historia del país. Los candida-tos presidenciables, en general, proponían el man-tenimiento y desarrollo del sistema público solida-rio217 , que es un importante referente en la región,continuando el sistema de reformas paramétricasen pensiones y salud realizado por Cardoso. Apartir de su asunción, Lula lo ha ratificado. Seenfrenta a un fuerte desafío: la reforma del régimende los funcionarios públicos, componente princi-pal de la CUT, la central más allegada al presiden-te, quien fuera su fundador. Ello se ha analizado enprimera instancia, al momento de culminar estainvestigación con un espacio específico. Sin dudasque, luego de superada la coyuntura, Brasil debecontinuar avanzando en el camino que le ha validoun merecido reconocimiento de la OIT en la Con-ferencia Internacional del Trabajo de 2003: laextensión de la cobertura en protección socialhacia los 40 millones de excluidos.

En Uruguay, luego del cuarto año consecutivode crisis, agravada en el 2002, con pérdida paula-

216 Bitácora, suplemento de �La República�, de Uruguay,25 de setiembre de 2002.217 Una sola excepción: el programa del presidenciableCiro Gomes que propone las cuentas individuales decapitalización.

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tina del primer nivel que tenía en la región, seenfrenta una situación diferente. En el 2004 puedeproducirse, según las encuestas, un cambio histó-rico en el gobierno nacional, con la posible asun-ción de la izquierda. Ello abre nuevas expectati-vas, también en protección social. Se ha constata-do: importantes perjuicios para la mayoría de lapoblación, no cumplimiento en general de los ob-jetivos de la reforma en pensiones, vía privatiza-ción, en sistema mixto; un aumento de la exclusiónreal en salud, un endeudamiento externo que igua-la o supera al PIB; y un nivel de pobreza quealcanza casi la tercera parte de la población y lamitad de los menores de 18 años.

En pensiones, si bien se han dado algunascorrecciones secundarias al sistema, no estructu-rales, fruto de la acción de esclarecimiento de lapoblación y de notorias contradicciones genera-das por la acción desarrollada por los trabajado-res y otros sectores concertados en oposición,luego de la reforma vigente desde 1996, la expec-tativa para cambios sustanciales se centra en loscambios de correlación de fuerzas políticas paralas elecciones del 2004, en concordancia con lacreciente disconformidad de la sociedad en elsistema imperante, paralelo al avance en el cono-cimiento y en las consecuencias del mismo. Porotra parte la reciente crisis del sistema financiero ydel país, definida por el propio Presidente de laRepública como la más grave de la historia, mues-tra el fracaso de otro de los buenos alumnos delmodelo neoliberal en la región. El proyecto paraderogar los aspectos sustanciales del régimen vi-gente fracasó en 1999 con el fallido plebiscito: unaexperiencia negativa para el movimiento sindical ysocial que debe ser analizada a nivel nacional yregional para sacar conclusiones y experiencia.

La Propuesta Alternativa de los trabajadoresse considera vigente y actualizada, y es la únicaintegral presentada desde el terreno opositor alsistema vigente, ratificada por otra parte en sucontenido y estrategia en encuentros sindicales dediciembre 2002 y junio 2003.

La fuerza política que podría ganar las eleccio-nes en el 2004 (Frente Amplio- Encuentro Pro-gresista � Nueva Mayoría), si bien no hay en elladefiniciones precisas sobre el sistema de protec-ción social, existiendo incluso diferencias internas,se estima que acompañaría en general la propues-ta alternativa de los trabajadores, considerandoque el último congreso partidario del principalcomponente de la misma (Frente Amplio) y en elPrograma de las últimas elecciones218 tiene reso-luciones sustanciales similares a dicha propuesta.

En el Partido Nacional, integrante de la coali-ción de gobierno que llevó al actual PresidenteBatlle a ganar el ballotage en el �99 y a aprobar lareforma de la seguridad social del Presidente San-guinetti en el �95, aparecen claras voces críticas alsistema vigente: en su mayoría, para establecercorrectivos (algunos importantes), pero no sus-tanciales; en otros casos, opiniones más fuerte-mente cuestionadoras.

En el Partido Colorado, en el gobierno, y através del Programa de Reforma de la SeguridadSocial (PRSS) instalado en la Oficina de Planea-miento y Presupuesto de la Presidencia de la Re-pública, no se piensa en correctivos importantes.

En definitiva, existen fortalezas y debilidades,desafíos y oportunidades en estrategia en partici-pación, en posibilidades de realizar reformas im-prescindibles para lograr la justicia social. Antelas políticas de ajuste estructural, como dice laOIT, la seguridad social es más necesaria quenunca. Y, para esa justicia social, es imprescindi-ble la seguridad social.

218 Ejemplo: El otro Programa, 1999, Encuentro Pro-gresista-Frente Amplio: �No acepta el actual sistemaprovisional, uno de cuyos pilares fundamentales es elahorro individual obligatorio orientado a las Afaps,empresas con fines de lucro que se contraponen a losprincipios necesarios de un sistema socialmente ade-cuado de seguridad social�.

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1. �Resolución General� y �AcuerdosNacionales� del Seminario Subregional

�Protección Social para todos�(São Paulo, 3 de setiembre de 2003)*

Los representantes de las 10 Centrales Sindi-cales Nacionales (CGT y CTA de Argentina; CUT,CGT y FS de Brasil; CUT y CAT de Chile; CUTy CNT de Paraguay y PIT CNT de Uruguay),participantes del Seminario �PROTECCIONSOCIAL PARA TODOS» convocados por elProyecto de ACTRAV-OIT «Los Sindicatos y elTrabajo Decente en la era de la Globalización enAmérica Latina», con el apoyo del Ministerio deTrabajo y Asuntos Sociales de España y de lascentrales sindicales CCOO y UGT de España,resuelven recomendar a las Centrales nacionales einternacionales, así como promover en sus res-pectivos países, en la región, a nivel internacional yen las organizaciones relativas al tema, lo siguiente:

1.- Las delegaciones presentes destacamos,en primer lugar, muy especialmente:- Los avances concretos logrados en este En-

cuentro en el análisis, propuestas y tratamien-to del tema;

- Los documentos de acuerdos nacionales pre-sentados por los cinco países concurrentes aeste Encuentro;

- El excelente clima de confraternidad y compro-miso subregional por parte de la totalidad de lasdelegaciones presentes en este encuentro.

2.- Siendo de fundamental importancia la con-creción del equipo permanente técnico sindical del,se propone designar hasta dos (2) representantes atales efectos, como fecha tope el 30.09.2003. Unavez integrado, el Equipo Técnico del Conosur de-berá reunirse de inmediato. Una de las tareas funda-mentales será la de analizar la posición de las cen-trales sindicales en oportunidad del tratamiento de laMemoria de Seguridad Social y Desempleo en la

XII. ANEXOS

reunión de la Comisión Socio-Laboral del MER-COSUR, a realizarse en el segundo semestre de2004 durante la presidencia pro tempore de Brasil.

Las centrales nacionales deberán remitir susconsideraciones y opiniones sobre el informe pre-sentado en este evento «EI dilema de la SeguridadSocial en el Conosur» con plazo máximo al 22/09/03, al ERT Uruguay.

Es de fundamental importancia la ratificación yaplicación de los Convenios sobre Seguridad Socialnos. 102, 118, 121, 128, 130, 157, 168, 183, y delConvenio Multilateral de Seguridad Social del MER-COSUR (para lo cual falta la ratificación del Gobier-no de Paraguay), así como la aplicación de Declara-ciones y Pactos Internacionales ya ratificados. Seconstata la ausencia de acciones concretas y coor-dinadas de todas las centrales del Conosur para laratificación y/o aplicación de las Normas Internacio-nales mencionadas que permitirían eventuales de-nuncias ante OIT y otros organismos internacionalespor incumplimiento de los Estados. Se resuelve ex-hortar a las centrales sindicales presentes a solicitarlos apoyos imprescindibles para una campaña parala promoción de la ratificación y aplicación de lasNormas Internacionales. También se destaca que laresolución de Montevideo del 30/08/2002 en suscontenidos esenciales conserva su total vigencia, cons-tatándose la profundización del deterioro social engeneral, sin perjuicio de destacar el reconocimientoque OIT ha hecho, a la mejora de cobertura en Brasily a la reciente reafirmación del carácter fundamen-talmente público del sistema nacional.

Se insiste en la continuidad y permanencia delos representantes ante los diversos eventos querealizan las Centrales.

* Realizado en el marco del Proyecto ACTRAV de la OIT �Lossindicatos y el trabajo decente en la era de la globalizaciónen A.L.�, proyecto financiado por el MTAS de España.

175

3.- Es necesario desarrollar la capacidad dediagnóstico y la elaboración de propuestas alter-nativas con sustento técnico, respetando las espe-cificidades nacionales, para lo cual se ratifica laimportancia de la concreción de equipos técnicosnacionales y regionales.

4.- Es insuficiente la información con que cuen-tan las Centrales, debiéndose mantener la necesa-ria actualización documental país por país de losestudios y propuestas que realicemos, así comodetalles de los eventos y actividades que se efec-túen. Se recomienda utilizar la pagina Web del ERT< http://www.redsegsoc.org.uy> y crear o actuali-zar las páginas nacionales en materia de protecciónsocial. A los efectos del seguimiento se consideraimportante las distintas actividades y acuerdos querealizaron las centrales en el ámbito nacional en esteevento, que se adjuntan a la presente declaración.Ratificamos lo expresado en el punto numero unosobre creación de equipos técnicos, no obstante locual, existen esfuerzos aislados. Además de la ca-rencia de recursos para esos efectos, destacamosque es imprescindible la vo1untad política y deci-sión para crear esos equipos permanentes.

5.- Constatándose la existencia de coordinaciónsindical en el Conosur, es necesario: que la mismasea ampliada a otros espacios regionales y la exis-tencia de enfoques sectoriales en ámbitos bi o tri-partitos, lo cual permitirá entre otras cosas, tendera enfoques y bases programáticas comunes respec-to a la filosofía, principios, coberturas y otros as-pectos sustanciales de la seguridad social, tendien-do a su vez a la compatibilización de los sistemas.

6.- Este tipo de encuentros y seminarios, ade-más del enriquecimiento e intercambio de expe-riencias de nuestras propias realidades, deben con-vertirse en canales y elementos motivadores quepermitan lograr la discusión a nivel nacional ycolocación del tema seguridad social en la sociedady sistema político en general. Se considera funda-mental el diálogo social, y la participación de lostrabajadores como un derecho de 1os mismos.

7.- Es fundamental la integración de los paísesde la región en un sentido integral que contempleun concepto de integración total (económico, so-cial, cultural, ambiental, político, etc.). Por lo tantode acuerdo a esta concepción, rechazamos enfáti-camente el ALCA, ratificando la plena vigenciadel Mercosur u otro ámbito regional, rechazandoel modelo economicista utilizado hasta ahora.

8.- Resaltamos la naturaleza de Derecho Hu-mano Fundamental de la Seguridad Social para locual es esencial el rol del Estado para la concre-ción de una debida protección social y de la plenavigencia del derecho a la Seguridad Social.

9.- El seguimiento de la Resolución sobreSeguridad Social de la 89ª Conferencia de laOIT y la participación en la Campaña Mundialpor la Seguridad Social y cobertura para todos,resuelta por la 91ª Conferencia deben ser tareasinmediatas a abordar.

Es necesario continuar con la profundizacióndel tema. Aspectos tales como la ampliación de lacobertura, la igualdad de género, salud, financia-miento, etc., exigen la continuidad en el esfuerzopara la búsqueda de soluciones. A efectos de laimprescindible modificación de los sistemas deSeguridad Social privatizados que han fracasadorotundamente, para lo cua1 son esenciales el com-promiso y la participación de todo el movimientosindical a efectos del reforzamiento de los siste-mas públicos solidarios de reparto.

10.- Finalmente destacan especialmente el apo-yo brindado para este encuentro por parte de laOIT, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales deEspaña, CCOO y UGT (España), IIEP (Brasil),ERT (Uruguay)

POR ARGENTINA: representantes de CGT y CTAPOR BRASIL: representantes de CUT, FS y CGTPOR CHILE: representantes de CUT y CATPOR PARAGUAY: representantes de CUT y CNTPOR URUGUAY: representantes de PIT-CNT

176

ACUERDOS NACIONALES SINDICALES

Argentina

Las Centrales Sindicales Argentinas CGT yCTA impulsan la realización de una campaña enla Argentina tendiente a generar consenso entodos los sectores de la sociedad sobre la ne-cesidad de una Reforma Integral de la Seguri-dad Social.

Dicha campaña tiene por objetivo el Reafirmarel carácter de Derecho Humano fundamental de laSeguridad Social y el carácter Redistributivo eIntegrador de la misma.

El alcance de la Reforma debe realizarse bajolos principios fundamentales de la Seguridad So-cial: Solidaridad, Igualdad, Universalidad, reivin-dicando al Estado en su rol de único garante de losprincipios antes enunciados asegurando la confia-bilidad y la certidumbre de los sistemas.

La Universalidad y suficiencia de las presta-ciones deben ser la base de todos los sistemasde Seguridad Social (Asignaciones Familiares,Desempleo, Riesgos Laborales, Previsión y Sa-lud). Asimismo, destacamos la importancia deencarar una Reforma del Sistema Previsionalque elimine privilegios y garantice la equidad enlas prestaciones.

1. Dicha reforma debe ser realizada bajo la pers-pectiva de un modelo de crecimiento producti-vo y redistributivo, con un sustento técnico ac-tuarial que aseguren su viabilidad en un marcode consenso y participación democrática queincluya la posibilidad de utilización de todos losmecanismos de consulta previstos en nuestraConstitución Nacional.

2. Recuperar la recaudación y fiscalización de losrecursos de la Seguridad Social en el ámbitoPrevisional y laboral, acentuando el combatecontra la evasión y garantizando niveles de in-formación y transparencia en la administración.

3. Participación en todos los niveles de decisión delos sectores interesados en los distintos sistemasde la Seguridad Social.

4. Ampliación de la cobertura, y movilidad de lasprestaciones incrementando la participación delos trabajadores en el Producto Bruto Interno.

5. Establecer una Asignación Universal para todoslos ciudadanos que no alcancen a cumplir losrequisitos mínimos para acceder a una presta-ción previsional.

6. Garantizar una prestación proporcional a todoslos trabajadores que no reúnan los treinta añosde servicios.

7. Fortalecer el Régimen Público de Reparto recu-perando para si los aportes de los trabajadoresy contribuciones patronales.

8. Desarrollar una verdadera cultura Previsonal.9. Requerir al Estado Nacional la ratificación del

Convenio 102 de la OIT (Norma mínima de laSeguridad Social).

Julio G. Rosales Horacio R. GonzálezCGT CTA

Ruben GarridoCTA.

ACUERDOS NACIONALES SINDICALES

Brasil

Objetivos das Centrais no Brasil(CUT, GGT e FORÇA SINDICAL)

�Aprofundar e ampliar a cobertura�

Considerando que no Brasil existem 40 mil-hoes de pessoas fora da seguriadade social, énecessário garantir a universalidade do sistema,com ações que possibilitem aprofundar e ampliara cobertura, com aumento de arrecadação e ga-rantia dos beneficios:- Combate á somegação e á corrupção.- Aumeto real do salário mínimo

177

- Combate á informalidade- Combate á precarização do emprego e das con-

dições de trabalho- Combate á flexibilização das leis trabalhistas- Fim da mao de obra fraudulenta- Combate ao trabalho infantil e escravo no Brasil- Garantia das aposentadorias especiais- Incentivo á criação de Fundos de Pensão fecha-

dos com gestão paritária.

Açoes Conjustas das Centrais no Brasil:

- Participação ativa das centrais no Forum Na-cional do Trabalho

- Realizações de eventos e seminários locais so-bre o tema �proteção social para todos�

- Assinatura de documentos conjuntos- Ações conjuntas no tocante á Dissídios Coletivos- Firmar compromisso de divulgar as resoluções

deste seminário sub regional, junto aos trabal-hadores e a sociedade em geral.

ACUERDOS NACIONALES SINDICALES

Chile

En São Paulo Brasil, 3 de Setiembre de 2003, enel marco del Seminario Subregional ProtecciónSocial para todos, realizado en esta ciudad, los re-presentantes de las centrales chilenas, Central Autó-noma Trabajadores CAT y Central Unitaria de Tra-bajadores CUT; expresan y acuerdan lo siguiente:

Que la Privatización de la Seguridad Social enChile, impuesta por la Dictadura militar, generóuna serie de injusticias y abusos, tanto en su imple-mentación como en su desarrollo hasta hoy; queestas centrales ya están enfrentando el problema yque a partir de hoy debemos hacerlo con máscompromiso y entusiasmo.

Que es necesario reformar el Sistema de Segu-ridad Social Chileno, para recuperar el principalinstrumento de la distribución de ingresos y com-

pensación social, que le permitan al trabajadorcontar con el respaldo de la sociedad a la cual leentrega su esfuerzo; haciendo todos los esfuerzosnecesarios para que se cumplan los principiosbásicos que humanicen el Sistema de SeguridadSocial en Chile.

Para lograr este gran objetivo, se plantean am-bas Centrales trabajar en la capacitación, forma-ción de lideres, socializar y sensibilizar a los traba-jadores y la opinión pública en general de la nece-sidad urgente y prioritaria que estas reformas tie-nen para la sociedad chilena.

Con relación al trabajo conjunto, los represen-tantes de ambas centrales acuerdan plantear a losComités Ejecutivos de la CAT y la CUT, la nece-sidad de reconocer la importancia de la unidad enla acción, porque los temas de los trabajadores yen especial el de la Seguridad Social, merecen delos responsables de las centrales chilenas deponerlas actitudes que entorpezcan este accionar quehoy más que nunca necesitan los trabajadoreschilenos y busquen en el más breve plazo lasinstancias que permitan cumplir este acuerdo.

Finalmente, se plantea que la preocupacióndebe ser de toda la sociedad, que hoy lamenta-blemente aparece indiferente a los problemassociales, es obligación de todos y principalmentede quienes tienen poder, situación tribunas y po-sibilidades para realizar una acción que se enca-mine en la búsqueda de los cambios necesarios,que permitan una futura sociedad más justa ysolidaria.

Ignacio Arriagata FernándezRepresentante

Central Autónoma de TrabajadoresCAT � CHILE

Jorge Millán BaezaRepresentante

Central Unitaria de TrabajadoresCUT � CHILE

178

ACUERDOS NACIONALES SINDICALES

Paraguay

1. Si es prioritario, crear un sistema universal1.1. Hay consenso de que el sistema de reparto

es el más eficiente. Pero la administraciónes mala y la cobertura es baja. Misión: con-solidarlo, fortalecerlo y transparentarlo.

1.2. Ampliar la cobertura a toda la poblacióncon gestión eficaz y mejorando los recur-sos humanos.

1.3. Es necesario la unificación de las Cajasde Jubilaciones en el Instituto de Previ-sión Social.

1.4. Promover normativas para aumentar lacobertura de protección.

2. Que actividad en conjunto es factible2.1. Establecer y consolidar un equipo de tra-

bajo permanente sobre Seguridad Social2.2. Mantener información y comunicación

fluida entre organizaciones nacionales einternacionales

2.3. Realizar una campaña para ampliar la co-bertura del IPS, reglamentación mediante.

2.4. Propiciar la modificación de la carta orgá-nica del IPS para revertir la minoría quecuenta el sector aportante en la administra-ción de la misma.

3. Posibilidad de lanzamiento de una campaña nacional

Actualmente se esta realizando una campañanacional en defensa del Instituto de Previsión So-cial. Se acuerda unificar estrategias y acciones.Promoviendo la concienciación y educación.

ACUERDOS NACIONALES SINDICALES

Uruguay

São Paulo, 3 de setiembre de 2003

En Uruguay desde el año 1966 el movimientosindical se encuentra unificado en una sola Cen-

tral, se interrelaciona con diversas organizacio-nes sociales y populares, en el año 1992 undelegado de los trabajadores pasa a integrar ladirección del organismo previsional uruguayo,actuando en su apoyo el Equipo de Representa-ción de los Trabajadores, quien brinda el soportetécnico necesario.

El Movimiento Sindical está en contra de lareforma del sistema previsional aplicada por elGobierno; en setiembre de 1999, se presenta laPropuesta Alternativa de los Trabajadores parala reforma del sistema previsional, luego de unproceso de 4 años de elaboración técnica yparticipativa en 4 etapas, basada en el papel delEstado, los fundamentos de la OIT y los princi-pios de universalidad como un Derecho Huma-no fundamental como forma de que el 100% dela población esté integrada al Sistema. El 7ºCongreso de la Central resolvió aprobarla paralograr un sistema de Seguridad Social sinAFAP�s.

De acuerdo con esta estrategia el MovimientoSindical ha resuelto la siguiente implementacióntáctica para la etapa siguiente:

Entre mayo de 2002 y julio del 2003 se reali-zaron 35 cursos de formación en Seguridad So-cial con la participación de 850 personas de 40localidades de los 19 departamentos de un cen-tenar de organizaciones sociales y se crearon 9Centro de Información y Formación (CLIF) queson 8 en el Interior, 1 en Montevideo, comoobjeto de democratizar la información al tiempoque creció sustancialmente la Comisión de Segu-ridad Social (COSS) del PIT � CNT y se desa-rrollaron 2 encuentros nacionales de SeguridadSocial (diciembre 2002 y junio 2003) entre otrasactividades.

El 26 de julio de 2003, se reunió la Comisiónde Seguridad Social (COSS) del PIT � CNT conla participación de 33 compañeros de 15 Plena-rios del Interior del país y 24 Sindicatos.

179

1º . - Proyectos de ley: Se acordaron 10 pro-yectos de ley, los que cuentan con antecedentesprevios de diversos legisladores y partidos políti-cos. Dejando en claro que los mismos no son unasolución final a los graves problemas de la seguri-dad social, pero sí permitirán mejorar alguna delas injusticias que actualmente sufren miles de uru-guayos. Los proyectos y sus consideraciones fue-ron aprobados por unanimidad en la COSS.

2º . - Táctica del movimiento sindical en Segu-ridad Social:1. Iniciar las acciones necesarias que permitan en

los tiempos políticos adecuados, sensibilizar alPoder Ejecutivo y Legislativo de la situación demiles de uruguayos, tomando como primerasmedidas las presentación en forma urgente alSecretariado de la Central estas resoluciones yen particular lo referido a las acciones inmedia-tas como paso previo a las mismas.

2. Reforzar el Secretariado de la incorporaciónde los Compañeros del Interior para confor-mar un equipo que lleve adelante la instru-mentación y puesta en práctica de las decisio-nes adoptadas.

3. La COSS en su conjunto será la que llevaráadelante el plan de acción que se ajustará enreunión a realizar el 7 de agosto próximo, a cuyosefectos el Secretariado de la Comisión y loscompañeros del equipo elaborarán un proyectoal respecto, guardando la coordinación necesa-ria. Se trata en definitiva de tomar una serie deacciones que en conjunto configuren un hechopolítico a nivel nacional colocando el tema de laSeguridad Social en la agenda de discusión detodos los uruguayos.

Esta implementación fue aprobada por la máxi-ma dirección del movimiento sindical, como pasoprevio para lograr la reforma del sistema que nosplanteamos para que comience a implementarseen el año 2005.

Delegación del PIT � CNT de Uruguay alEncuentro Sub Regional de San Pablo.

Jorge Bruni Celia Vence

Miguel Eredia.

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2. Conclusiones relativas a laSeguridad Social de la 89ª Conferencia

Internacional del Trabajo de la OIT(Ginebra, junio de 2001)

l.- En 1944, la Conferencia reconoció «la obli-gación solemne de la Organización Internacionaldel Trabajo de fomentar, entre todas las nacionesdel mundo, programas que permitan (... ) extenderlas medidas de seguridad social para garantizaringresos básicos a quienes los necesiten y prestarasistencia médica completa». Ha llegado el mo-mento de renovar la campaña de la OIT paramejorar y extender la cobertura de la seguridadsocial a quienes la necesiten. Se invita al DirectorGeneral a que examine las conclusiones que figu-ran a continuación con el rigor y la urgencia quemerecen con objeto de eliminar una injusticia so-cial de primer orden que afecta a cientos de millo-nes de personas en los Estados Miembros.

2.- La seguridad social es muy importante parael bienestar de los trabajadores, de sus familias yde toda la sociedad. Es un derecho humano fun-damental y un instrumento esencial para crearcohesión social, y de ese modo contribuye a ga-rantizar la paz social y la integración social. Formaparte indispensable de la política social de losgobiernos y es una herramienta importante paraevitar y aliviar la pobreza. A través de la solidari-dad nacional y la distribución justa de la carga,puede contribuir a la dignidad humana, a la equi-dad y a la justicia social. También es importantepara la integración política, la participación de losciudadanos y el desarrollo de la democracia.

3.- La seguridad social, administrada correcta-mente, aumenta la productividad al proporcionarasistencia médica, seguridad de ingresos y servi-cios sociales. En conjunción con una economíacreciente y unas políticas de mercado laboral acti-vas, es un instrumento para el desarrollo socioeco-nómico sostenible. Facilita los cambios estructu-rales y tecnológicos que requieren una fuerza la-boral adaptable y móvil. Cabe señalar que la

seguridad social, aunque represente un costo paralas empresas, es también una inversión en laspersonas o un apoyo a las mismas. Ante la mun-dialización y las políticas de ajuste estructural, laseguridad social es más necesaria que nunca.

4.- No existe un modelo idóneo único de segu-ridad social. Crece y evoluciona con el tiempo.Existen regímenes de asistencia social, regímenesuniversales, regímenes de seguro social y sistemaspúblicos o privados. Cada sociedad debe elegircuál es la mejor forma de garantizar la seguridad deingresos y el acceso a la asistencia médica. Estaelección reflejará sus valores sociales y culturales,su historia, sus instituciones y su nivel de desarrolloeconómico. La función prioritaria del Estado esfacilitar, promover y extender la cobertura de laseguridad social. Todos los sistemas deberían ajus-tarse a ciertos principios básicos. En especial, lasprestaciones deberían ser seguras y no discrimina-torias; los regímenes deberían administrarse de for-ma sana y transparente, con costos administrativostan bajos como sea factible y una fuerte participa-ción de los interlocutores sociales. La confianzapública en los sistemas de seguridad social es unfactor clave para su éxito. Para que exista esa con-fianza, es esencial una buena gobernanza.

5.- Hay que dar máxima prioridad a las políti-cas e iniciativas que aporten seguridad social aaquellas personas que no estén cubiertas por lossistemas vigentes. En muchos países entre éstasfiguran los asalariados de los pequeños lugares detrabajo, los trabajadores independientes, los tra-bajadores migrantes y las personas - muchas deellas mujeres - activas en la economía informal.En los casos en que la cobertura no se puedaproporcionar inmediatamente a esos grupos, po-drían introducirse seguros - voluntarios cuando asíproceda - u otras medidas como la asistenciasocial, y posteriormente extenderse e integrarseen el sistema de seguridad social cuando se hayademostrado la utilidad de las prestaciones y resul-te económicamente viable. Ciertos grupos tienennecesidades diferentes y algunos tienen una capa-

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cidad contributiva muy baja. Para extender laseguridad social con éxito es necesario tomar encuenta estas diferencias. Las posibilidades queofrece el microseguro también deberían explotar-se rigurosamente: aunque no pueda ser la base deun sistema de seguridad social integral, podría serun primer paso útil, en especial para responder ala apremiante necesidad de las personas de mejo-rar el acceso a la asistencia médica. Las políticase iniciativas sobre la extensión de la coberturadeberían enmarcarse en el contexto de una estra-tegia de seguridad social nacional integrada.

6.- El reto fundamental que plantea la econo-mía informal es cómo integrarla en la economíaformal. Es una cuestión de equidad y de solidari-dad social. Las políticas deben promover el aban-dono de la economía informal. La ayuda a losgrupos vulnerables de la economía informal debe-ría ser financiada por toda la sociedad.

7.- Para las personas en edad de trabajar, lamejor manera de proporcionarles unos ingresosseguros es a través del trabajo decente. Las pres-taciones monetarias a los desempleados, por lotanto, deberían estar estrechamente coordinadascon la formación y reconversión profesional y concualquier otra asistencia que puedan necesitar paraencontrar trabajo. Ante el crecimiento de laseconomías en el futuro, la educación y las califica-ciones de la fuerza laboral serán cada vez másimportantes. Se debe proporcionar educación atodos los niños, para que aprendan a desenvol-verse en la vida y a leer, escribir y calcular, facili-tando así su desarrollo personal e incorporaciónen la fuerza laboral. La educación permanente esclave en la economía actual para mantener la em-pleabilidad. Las prestaciones de desempleo de-berían concebirse de forma que no creen depen-dencia o supongan obstáculos al empleo. Lasmedidas destinadas a conseguir que resulte másatractivo económicamente trabajar que recibir lasprestaciones de la seguridad social se han consi-derado eficaces. No obstante, las prestacionesdeben ser adecuadas. Cuando no se considere

factible establecer un sistema de prestaciones dedesempleo, deberían desplegarse esfuerzos paraproporcionar empleo en obras públicas que re-quieran mano de obra abundante y otros proyec-tos, como se hace con resultados satisfactorios,en una serie de países en desarrollo.

8.- La seguridad social debería fomentar ybasarse en los principios de la igualdad de género.No obstante, esto significa no sólo trato igualitariopara hombres y mujeres en situaciones iguales osimilares, sino también medidas para garantizar laigualdad de hecho para las mujeres. La sociedadobtiene un enorme beneficio del cuidado no remu-nerado que proporcionan las mujeres, en especiala los niños, los padres y los familiares impedidos.Las mujeres no deberían verse más tarde perjudi-cadas por el sistema por haber hecho esta contri-bución durante la edad en que podían trabajar.

9.- Dado el enorme aumento de la participa-ción de las mujeres en la fuerza laboral y el cam-biante papel de hombres y mujeres, los sistemasde seguridad social originalmente basados en elmodelo del varón como sostén de la familia co-rresponden cada vez menos a las necesidades demuchas sociedades. La seguridad social y los ser-vicios sociales deberían concebirse sobre la basede la igualdad entre hombres y mujeres. Las medi-das que facilitan el acceso de las mujeres al em-pleo apoyarán la tendencia encaminada a conce-der a las mujeres prestaciones de seguridad socialpor propio derecho y no por ser personas a car-go. La naturaleza de las prestaciones de sobrevi-vientes debe mantenerse bajo examen y, en casode reforma, deben adaptarse disposiciones detransición apropiadas para proteger a las mujerescuyo modo y expectativas de vida se hayan basa-do en los modelos del pasado.

10.- En la mayoría de las sociedades, las con-tinuas desigualdades entre las remuneraciones dehombres y mujeres suelen afectar a los derechosde las mujeres a la seguridad social. Ello pone demanifiesto la necesidad de proseguir los esfuerzos

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por luchar contra la discriminación salarial y deconsiderar la posibilidad de introducir un salariomínimo, cuando todavía no exista. Cualquiera delos progenitores que se ocupe del cuidado de loshijos debería disfrutar de las prestaciones de laseguridad social previstas a tal fin. Además, cadasociedad debería considerar la posibilidad de in-troducir una discriminación positiva a favor de lasmujeres allí donde haya que hacer frente a ladiscriminación propia del sistema.

11.- El envejecimiento de la población en mu-chas sociedades es un fenómeno que está reper-cutiendo significativamente tanto en los sistemasfinanciados por capitalización y los sistemas basa-dos en el reparto como en el costo de la asistenciamédica. Esto es obvio en los sistemas basados enel reparto donde se produce una transferenciadirecta de los cotizantes a los pensionistas. Noobstante, es igualmente cierto en los sistemas fi-nanciados por capitalización, donde los activosfinancieros se venden para pagar las pensiones yson comprados por la generación trabajadora.Las soluciones deben buscarse sobre todo a tra-vés de medidas destinadas a aumentar las tasas deempleo, en particular de las mujeres, los trabaja-dores de edad avanzada, los jóvenes y los disca-pacitados. Asimismo, deben encontrarse mediospara obtener mayores niveles de crecimiento eco-nómico sostenible que den lugar a un aumento delempleo productivo.

12.- En muchos países en desarrollo, especial-mente en el Africa subsahariana, la pandemia delVIH/SIDA está teniendo efectos devastadores entodos los aspectos de la sociedad. Su repercu-sión en la base financiera de los sistemas de segu-ridad social es especialmente grave, ya que lasvíctimas se concentran en la población en edad detrabajar. Esta crisis exige una respuesta muchomás urgente a través de la investigación y la asis-tencia técnica de la OIT.

13.- En los sistemas de pensiones con presta-ciones definidas basadas en el reparto, el riesgo se

asume colectivamente. En los sistemas de cuentasde ahorro individuales, en cambio, son las propiaspersonas las que asumen el riesgo. Si bien se tratade una alternativa que existe, ello no debería debi-litar los sistemas de solidaridad, en los que el riesgoestá repartido entre todos los afiliados al régimen.Los sistemas de pensiones obligatorios deben ase-gurar unos niveles de prestaciones adecuados ygarantizar la solidaridad nacional. Los regímenescomplementarios y otros planes de pensiones ne-gociados más adaptados a las circunstancias y a lacapacidad contributiva de los diferentes grupos dela fuerza laboral pueden ser un valioso suplementopero, en la mayoría de los casos, no pueden sustituira los regímenes obligatorios de pensiones. Losinterlocutores sociales tienen una importante fun-ción que desempeñar con respecto a los regímenescomplementarios y otros planes negociados, mien-tras que la función del Estado es proporcionar unmarco reglamentario eficaz y mecanismos de con-trol y aplicación. Los gobiernos deberían conside-rar que todo apoyo o incentivo fiscal para esosregímenes debería destinarse a los trabajadores deingresos medios o bajos. Incumbe a cada sociedaddeterminar la combinación adecuada de regíme-nes, teniendo en cuenta las conclusiones de lapresente discusión general y las normas sobreseguridad social de la OIT pertinentes.

14.- Con objeto de que sea sostenible, la via-bilidad financiera de los sistemas de pensionesdebe garantizarse a largo plazo. Por lo tanto, esnecesario que se realicen proyecciones actuarialesperiódicas y se introduzcan los ajustes necesariostan pronto como sea posible. Es imprescindibleque se realice una evaluación actuarial completade cualquier reforma que se proponga antes deadoptar una nueva legislación. Es necesario eldiálogo social sobre las hipótesis que han de utili-zarse en la evaluación y en el desarrollo de opcio-nes políticas para hacer frente a cualquier des-equilibrio financiero.

15.- La seguridad social abarca la asistenciamédica y las prestaciones familiares y proporciona

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seguridad de ingresos en caso de contingenciascomo la enfermedad, el desempleo, la vejez, lainvalidez, los accidentes de trabajo y las enferme-dades profesionales, la maternidad o la pérdidadel sostén económico. No siempre es necesario,ni tampoco en muchos casos factible, disponer dela misma gama de prestaciones de la seguridadsocial para todas las categorías de personas. Noobstante, los sistemas de seguridad social evolu-cionan con el tiempo y pueden ser cada vez másamplios en lo que respecta a categorías de perso-nas y tipos de prestaciones en la medida en que lopermitan las circunstancias nacionales. Dondehaya una capacidad limitada para financiar la se-guridad social, ya sea mediante los impuestos ge-nerales o las cotizaciones - y en especial cuandono haya un empleador que pague una parte de lacotización -, debería darse prioridad en primerlugar a las necesidades que los grupos interesadosconsideren más apremiantes.

16.- En el marco de los principios básicosestablecidos más arriba, cada país debería deter-minar una estrategia nacional para trabajar poruna seguridad social para todos. Esta deberíavincularse estrechamente a la estrategia de empleoy al resto de las políticas sociales. Los programasespecíficos de asistencia social podrían ser unmedio para comenzar a incluir a los grupos exclui-dos en la seguridad social. Habida cuenta de quelos recursos gubernamentales son limitados en lospaíses en desarrollo, podría ser necesario ampliarlas fuentes de financiación de la seguridad social através de la financiación tripartita, por ejemplo.En la medida de lo posible, la ayuda del gobiernodebería consistir en cubrir los gastos iniciales, con-tribuir en especie con instalaciones y equipo oprestar apoyo a los grupos de bajos ingresos.Para que sean eficaces, las iniciativas destinadas aestablecer o extender la seguridad social exigen eldiálogo social. Cualquier cambio de los sistemasestablecidos de seguridad social debería introdu-cirse protegiendo adecuadamente a los beneficia-rios existentes. Hay que fomentar los regímenespiloto innovadores. Es necesario realizar investi-

gaciones bien concebidas y rentables a efectos depoder realizar evaluaciones objetivas de los regí-menes piloto. La investigación y la asistenciatécnica son necesarias para mejorar la gobernanzade los sistemas.

17.- Las actividades de la OIT en materia deseguridad social deberían basarse en la Declara-ción de Filadelfia, el concepto de trabajo decentey las normas de la OIT sobre seguridad socialpertinentes. La mayoría de los habitantes delplaneta no dispone de seguridad social. Se tratade un reto importante que habrá que abordar enlos años venideros. En ese sentido, la Conferen-cia propone lo siguiente:- iniciar una campaña importante para promover

la extensión de la cobertura de la seguridad social;- la OIT debería exhortar a los gobiernos a que

concedan mayor prioridad a la cuestión de laseguridad social y ofrecer asistencia técnica enlos casos apropiados;

- la OIT debería asesorar a los gobiernos y a losinterlocutores sociales sobre la formulación deuna estrategia nacional de seguridad social y sobrelas medidas para ponerla en práctica, y

- la OIT debería recopilar y divulgar ejemplos delas mejores prácticas.

Debería animarse a los mandantes a quesoliciten a la OIT ayuda especial para obtenerresultados que mejoren significativamente la apli-cación de la cobertura de la seguridad social alos grupos excluidos actualmente. El programadebe realizarse tan pronto como sea posible yser objeto de informes periódicos al Consejo deAdministración.

18.- Los principales ámbitos definidos para lasinvestigaciones futuras en materia de seguridadsocial y las reuniones de expertos son:- la extensión de la cobertura de la seguridad social;- el VIH/SIDA y su repercusión en la seguridad

social;- la gobernanza y administración de los sistemas

de seguridad social;

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- la igualdad, haciendo hincapié en el género y ladiscapacidad;

- el envejecimiento de la población y su repercu-sión en la seguridad social:

- la financiación de la seguridad social, y- el intercambio de las buenas prácticas.

Estas actividades deberían constituir la basepara el desarrollo posterior del marco de políticasde la OIT en materia de seguridad social y estarvinculadas claramente con el nuevo programa detrabajo, con las prioridades de la asistencia técni-ca y con las actividades de la OIT en la materia.

19.- La cooperación técnica de la OIT con losgobiernos y los interlocutores sociales debería in-cluir una amplia variedad de medidas, en particular:- la extensión y la mejora de la cobertura de la

seguridad social;- el desarrollo de métodos innovadores en el ám-

bito de la seguridad social para ayudar a laspersonas a pasar de la economía informal a laeconomía formal;

- la mejora de la gobernanza, la financiación yla administración de los regímenes de seguri-dad social;

- el apoyo a los interlocutores sociales y su forma-ción para que puedan participar en el desarrollo

de políticas y en los órganos bipartitos o tripar-titos de gobierno de las instituciones de la segu-ridad social de modo eficaz;

- la mejora y la adaptación de los sistemas deseguridad social en respuesta a las condicio-nes sociales, demográficas y económicas cam-biantes, y

- la creación de medios para eliminar la discrimi-nación de hecho en la seguridad social.

20.- La OIT debería completar el programa detrabajo como se recomienda en lo que antecede einformar periódicamente al Consejo de Adminis-tración sobre los resultados de esa labor, permi-tiendo así al Consejo de Administración que su-pervise los avances conseguidos y decida cómoproceder a continuación.

21.- La OIT debería continuar desarrollandola cooperación interinstitucional en el ámbito de laseguridad social, entre otras con la AsociaciónInternacional de la Seguridad Social. La OITdebería invitar al Fondo Monetario Internacional yal Banco Mundial a respaldar las conclusionesadoptadas por la Conferencia y a sumarse a laOIT en la promoción de la justicia social y lasolidaridad social mediante la extensión de unaseguridad social de amplio alcance.

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3. �Seguridad Social para todos�,nueva campaña de la OIT

Miércoles 18 de junio de 2003 (OIT/03/34)(Tomado de la página web de OIT)

GINEBRA (Noticias de la OIT) � La Organi-zación Internacional del Trabajo (OIT) anuncióhoy el lanzamiento de una campaña para promo-ver una mayor cobertura de la seguridad social,que hoy protege sólo al 20 por ciento de la pobla-ción mundial.

«Sólo una de cada cinco personas en el mun-do tiene una adecuada cobertura de seguridadsocial», dijo el Director General de la OficinaInternacional del Trabajo (OIT), Juan Somavia.«Y lo que es peor aún, la mitad de la poblaciónmundial no tiene ningún tipo de seguridad so-cial», agregó.

«Nosotros queremos que una cantidad mayorde personas cuenten con los beneficios socialesnecesarios para sobrevivir y prosperar, y debe-mos encontrar la manera de lograrlo», agregó.

La «Campaña Mundial en materia de Seguri-dad Social y Cobertura para Todos» fue lanzadaen el marco de la 91.ª Conferencia Internacionaldel Trabajo en Ginebra.

La campaña refleja un consenso entre gobier-nos, empleadores y trabajadores sobre la necesi-dad de ampliar la cobertura de seguridad socialentre los trabajadores, especialmente entre los dela economía informal, y de sensibilizar al mundosobre el papel que desempeña la seguridad socialen el desarrollo económico y social de los países.

Esta campaña convoca a organizaciones inter-nacionales, países donantes, instituciones de segu-ridad social y organizaciones de la sociedad civil.

De acuerdo con un estudio de la OIT titulado«Extendiendo la seguridad social: políticas para los

países en desarrollo», la cobertura en seguridadsocial comprende el acceso a servicios de salud yla seguridad de un ingreso básico en casos de vejez,desempleo, enfermedad, invalidez, accidente labo-ral, maternidad o pérdida del sostén de familia.

En el estudio las estimaciones de la OIT reve-lan que sólo el 20 por ciento de la poblaciónmundial tiene una seguridad social adecuada; másde la mitad de la población mundial no tieneningún tipo de seguridad social; en los paísesmenos avanzados, menos del 10 por ciento de lapoblación que trabaja está cubierta por la seguri-dad social; en países de ingreso medio la cober-tura en seguridad social generalmente alcanza aentre el 20 y el 60 por ciento de la población,mientras que en naciones industrializadas se acer-ca al 100 por ciento.

En el informe «Superar la pobreza mediante eltrabajo» el Sr. Somavía plantea que los sistemasde seguridad contribuyen a la seguridad humana,la dignidad, la equidad y la justicia social. Consti-tuyen, además, una base para la inserción social,la habilitación y el desarrollo de la democracia.

«Los sistemas de seguridad social diseñadoscon acierto mejoran el rendimiento económico y,de esta manera, contribuyen a la ventaja compa-rativa de los países en los mercados mundiales»,dijo el Sr. Somavia.

En los países en desarrollo las personas sinseguridad social tienden a trabajar en la economíainformal en vez de tener un empleo en el sectorformal. Incluso en los países en desarrollo con altocrecimiento económico un número cada vez ma-yor de trabajadores, con frecuencia mujeres, tie-nen empleos menos seguros ya sea porque sonocasionales, porque los realizan desde sus casas oporque son personas que trabajan en forma inde-pendiente, sin cobertura de seguridad social.

«No existe una receta universal para aumentarla cobertura en seguridad social. Cada país tiene

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sus propias características, que requieren solucio-nes a la medida», dijo el Sr. Somavia.

Juan Somavia hizo notar que algunos países deingresos medios han sido exitosos en el aumentode su cobertura de seguridad Social.

Por ejemplo la República de Corea, que am-plió la cobertura en salud de 20 a 100 por cientoentre 1977 y 1989, y Túnez, que aumentó tanto lacobertura de pensiones como la de salud de 60 a84 por ciento entre 1989 y 1999.

Costa Rica ha logrado una completa coberturaen salud para sus ciudadanos mediante una com-binación de seguridad social y acceso gratuito aservicios de salud pública, mientras que Brasilsacó a millones de familias de la pobreza medianteel aumento de pensiones sociales financiadas conimpuestos.

La campaña busca el apoyo de los miembrostripartitos de la OIT y de otras organizacionespara realizar esfuerzos destinados a ayudar a los

países a desarrollar y aumentar la cobertura enseguridad social mediante un proceso de diálogosocial y experimentación.

También intensificará los esfuerzos que se rea-lizan en la actualidad en 40 países para aumentarla cobertura en seguridad social, y se concentraráen cinco actividades clave: la ampliación de laseguridad social a través del diálogo, el refuerzode iniciativas comunitarias como el uso de meca-nismos de microaseguración para satisfacer la ne-cesidad de una seguridad social, los proyectospara superar la exclusión social, el aumento de lacobertura en salud, y el establecimiento de pro-gramas piloto para aumentar la seguridad social através de un Fondo Social Mundial vincule a paí-ses desarrollados y en desarrollo en el lanzamientode iniciativas de protección social.

Para mayor información, por favor visite el sitiowww.ilo.org/coverage4all o contáctese con: Ser-vicio de Políticas y Desarrollo de la SeguridadSocial, telef.: +4122/799-6635, fax: +4122/799-7962, email: socpol@ilo.org.

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4. Resolución de la CCSCS(agosto de 2002)

Encuentro Formativo de Seguridad Social de laCoordinadora de Centrales Sindicales del ConoSur (CCCSCS)

Resolucion General

Los representantes de las 8 centrales sindicalesnacionales (CGT y CTA de Argentina; CUT, CGTy FS de Brasil, CUT de Chile, CUT de Paraguayy PIT-CNT de Uruguay)219 de los 5 países inte-grantes de la Coordinadora de Centrales Sindica-les del Cono Sur (CCSCS) reunidas en Montevi-deo, entre el 27 y 30 de agosto de 2002, convoca-das por dicha Coordinadora, con la organizacióndel PIT-CNT y el auspicio de la ORIT � CIOSL,resuelven recomendar a las centrales nacionales einternacionales, así como promover en sus respec-tivos países, en la región, a nivel internacional y enlas organizaciones relativas al tema, lo siguiente:

1.- Nuevamente el movimiento sindical advier-te a la comunidad internacional, y en particular alos trabajadores/as y sus familias, a los millones depobres y excluídos, las graves consecuencias delas reformas impuestas bajo el modelo del BancoMundial en América Latina y en particular lacapitalización individual administrada por socie-dades anónimas (AFP, AFJP, AFAPs, AFORES),están causando para las grandes mayorías nacio-nales, para los países y sus estados, en pérdidabrutal de derechos humanos fundamentales, labo-rales y de seguridad social, rebaja de cantidad ycalidad de las prestaciones, produciendo crecien-te endeudamiento externo y pérdida de soberanía,aumentando los costos individuales y generales(incluídos los de transición no previamente estu-diados), con riesgos e incertidumbres críticas. Enparticular, en la subregión, esto es claramente apre-ciable en Argentina, Uruguay y Chile.

Los cotizantes a las Administradoras a diciem-bre del 2001 han caído al 44 % de los afiliados;

los jóvenes, las mujeres y los pobres e informalesson particularmente perjudicados, además de laspoblaciones en general, especialmente por susmás bajas aún densidades de aportación; lascomisiones de administración en general siguensubiendo promediando a la misma fecha el 27 %del aporte en bruto y 39 % del neto, desmintiendolas promesas de bajar el costo anterior; el endeu-damiento externo ha crecido a un ritmo superior aldoble del crecimiento del PBI; la cobertura (osea la protección a los trabajadores/as y sus fami-lias, a la población en general) cae, y en particularen los países privatizados, como lo señalan recien-tes informes de OIT, CEPAL, etc.; las rentabili-dades prometidas no se cumplen y caen; en Chileestudios oficiales estiman que el 50 % de losafiliados a las AFP no llegarán a alcanzar la pen-sión mínima (y el 60 % de las mujeres), luego demás de 20 años de régimen; la reciente crisisfinanciera evidencia claramente que los riesgos ylas incertidumbres son exclusivamente asumidospor los trabajadores/as mientras incluso las admi-nistradoras informan de sus ganancias empresa-riales propias, lo cual confirma el importante ne-gocio lucrativo que realizan.

2.-No obstante ello, fruto de la lucha de lostrabajadores y los pueblos, de la investigación yformación, de los expertos y organizaciones se-rias, y principalmente del fracaso de los regímenesllamados de ahorro individual y de las reformasimplantadas en la región, y del crecimiento delconocimiento y la conciencia de la gente, se ob-serva un enlentecimiento del empuje neoliberal eneste terreno y el avance de las fuerzas progresis-tas, con algunos síntomas como la detención deestos procesos en países de Europa central y deleste donde habían comenzado con tanta fuerzacomo en América Latina impulsado también por elmismo modelo del Banco Mundial; las fuertescríticas del ex vicepresidente del mismo JosephStiglitz y otros especialistas; el plebiscito en Nue-va Zelanda rechazando este modelo; el proceso

219 También participa como observador la UTI de Argentina.

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de análisis para una reforma del sistema que seinicia en Argentina; la propuesta elaborada por lostrabajadores en Uruguay desde 1999; el compro-miso del gobierno chileno para producir necesa-rios cambios del sistema previsto para el 2003; laimportancia de varios aspectos de la resolución dela 89ª. Conferencia de OIT ; los avances del ForoSocial Mundial en cuanto a políticas sociales; etc.

3.- Ratificar las resoluciones adoptadas endistintos eventos del movimiento sindical latino-americano y del Conosur, realizados acerca dela seguridad social, en particular, desde setiem-bre de 1998 en México, convocados por OIT,así como sus antecedentes del mismo año enSantiago y Montevideo, las de los cursos deformación en OIT-Turín de 1999 y 2002, la delSeminario de Evaluación y Seguimiento de Viñadel Mar en diciembre 2001 y otras afines, asícomo, en especial, la posición del movimientosindical latinoamericano representado en la Co-misión de Seguridad Social de la 89ª Conferen-cia de OIT, de junio 2001, destacando su inci-dencia en ese ámbito tripartito mundial para laResolución finalmente allí adoptada.

4.- Conformar un Equipo permanente técnicosindical del Conosur a partir de esta reunión, ob-jetivo central de la misma, para apoyar la acciónen cada país y de cada central; que de seguimientoa los procesos; que apoye a las organizaciones ysus representantes, que elabore diagnósticos ypropuestas serias y posibles; que contribuya a lainformación, difusión, educación en este derechohumano fundamental; que reclame y desarrolleuna mayor participación coordinada en la OIT yotros ámbitos internacionales en actividades, in-vestigaciones y cooperación.

En este sentido, especialmente se recomiendaa las centrales que los representantes sean per-manentes e idóneos.

5.- Reclamar la inclusión de cláusulas de pro-tección social en los acuerdos internacionales, y

alertar en particular sobre la inclusión de condi-cionamientos que afectan la seguridad social enlas negociaciones en curso en la OrganizaciónMundial de Comercio (OMC) y el peligro delALCA que está previsto entrar en vigencia parael 2005. En este sentido, como lo dice la Resolu-ción de la 89ª Conferencia de OIT: Ante lamundialización, la seguridad social es más nece-saria que nunca�;

6.- Tomar acciones concretas y coordinadasde todas las centrales del Conosur para la denun-cia ante OIT del incumplimiento de los conveniosinternacionales y bilaterales de seguridad social,en los países de la región con la aplicación de estosregímenes de capitalización individual obligatoriaadministrada por sociedades anónimas, así comootras formas y medidas adoptadas. A tales efec-tos se coordinará una acción concreta entre ex-pertos jurídicos de las centrales hacia dicho obje-tivo a partir de esta reunión, solicitando a lascentrales que remitan antes del 30 de noviembreun informe nacional de los principales incumpli-mientos. El objetivo es que el/los documentosestén aprobados por la CCSCS en el primersemestre de 2003, antes de la Conferencia deOIT de junio. En este contexto, fortalecer ydesarrollar el marco jurídico de las normas nacio-nales e internacionales, impulsar su implementa-ción, en sus contenidos y órganos de aplicación(como el Acuerdo Multilateral de Seguridad So-cial aún no vigente).

7.- Compilar todos los datos e informaciónde los países de la región, utilizar el sitio web(www.redsegsoc.org.uy) y Base de Datos de-mográfica, socio económica y de seguridad so-cial elaborada por el ERT para OIT/ACTRAV-Lima, y procurar los instrumentos para su per-manente actualización

8.- Solicitar a las centrales nacionales en cadapaís un informe actualizado sobre diagnóstico ypropuesta de cambio posible, con sustento técni-co, en un plazo de 3 meses, a presentar antes del

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30 de noviembre 2002, tratando que en aquellospaíses donde hay más de una central, se busque elconsenso entre las mismas.

Dichos informes serán inicialmente resumidospor el ERT para convocar a una reunión del Equi-po de la CCSCS integrado por lo menos por unrepresentante por central a realizarse en Montevi-deo, donde se elaborará un documento básico dediagnóstico y propuesta subregional, que será re-mitido posteriormente a todas las centrales nacio-nales para su consideración previa a la realizaciónde un próximo evento similar al presente, paraadoptar una resolución al respecto, que deberárealizarse en el primer semestre del 2003.

Dichos informes deberán considerar aspectosclaves como la extensión de cobertura, la realidaddemográfica (incluyendo las expectativas de vidaindebidamente aplicadas por las aseguradoras), elfinanciamiento progresivo y sustentable, etc.

9.- La Propuesta general básica a impulsar porlas centrales de trabajadores/as del Conosur, deacuerdo a los análisis y discusiones de esta re-unión y a los antecedentes de las ya citadas, debecontemplar, de acuerdo a las realidades naciona-les, las correlaciones de fuerzas sociales y políti-cas y las posibilidades financieras, los siguientesprincipios y criterios:

Una seguridad social fundamentalmente pú-blica que no significa volver atrás, sino reivindi-car la universalidad de modo de alcanzar progre-sivamente a la totalidad de la población y priori-tariamente a los más excluidos y nuevos exclui-dos; con progresividad también hacia la integra-lidad de las diferentes prestaciones de largo ycorto plazo, de pasividad y de actividad; consuficiencia de las mismas y financiamiento pro-gresivo y sustentable; con justicia social; conuna administración democrática, eficiente y par-ticipativa, fundamentalmente pública; con soli-daridad vertical y horizontal; considerada comoun derecho humano fundamental y una responsa-bilidad ineludible del Estado, que fortalezca lasinstituciones públicas de seguridad social.

En particular, analizar propuestas inmediataspara Argentina, Uruguay y Chile, para la mejoradel sistema y la cobertura en Brasil y para lacreación de un auténtico sistema universal enParaguay.

10.- Apoyar el Proyecto E 5082 de forma-ción de representantes de trabajadores, jubila-dos y pensionistas, empresarios y gobiernos enlos organismos de seguridad social, a considera-ción del Centro de Formación de OIT-Turín,solicitando la incorporación de Chile al mismo,como población beneficiaria.

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5. Glosario de Seguridad Social220

a) Definicion y Principios de la SeguridadSocial

CONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL:Es la protección que la sociedad proporciona asus miembros, mediante una serie de disposicio-nes públicas, contra los infortunios económicos ysociales que de lo contrario serían ocasionadospor la interrupción o reducción considerable deingresos a raíz de contingencias como la enferme-dad, maternidad, accidentes del trabajo y enfer-medades profesionales, desempleo, invalidez, ve-jez y muerte; el suministro de atención de salud yel otorgamiento de subsidios a familias con hijosmenores de edad.

PROTECCION SOCIAL: En la práctica, ladefinición de Seguridad Social ha solido vincular-se con el desarrollo de una seguridad social insti-tucionalizada, destinada a cubrir las necesidadesde los trabajadores asalariados del sector estruc-turado. Sin embargo, es evidente que puede recu-rrirse a una amplia variedad de intervenciones a finde asegurar que la población disfrute de un nivelde vida razonable. Ello implica una serie de opcio-nes entre diversas medidas públicas, como porejemplo los subsidios para la alimentación, elcombustible o la vivienda, sevicios de bienestarsocial, disposiciones en materia de ingresos míni-mos y prestaciones tradicionales de la seguridadsocial. Hay toda otra categoría de opciones rela-tivas a la proporción en que las necesidadesrelativas a la conservación o el mejoramiento delos niveles de vida deberían ser satisfechas portales medidas públicas o alternativamente, sobrela base de iniciativas individuales, colectivas oasumidas por los empleadores. En esta forma, elconcepto de protección social representa un mar-co de amparo generalizado para todos los habi-tantes, sean cuales fueren sus antecedentes enmateria de cotizaciones o de empleo. Simboliza elrequisito de un criterio integrado para encarar lasnecesidades sociales.

SEGURO SOCIAL: El Seguro Social se de-sarrolló en respuesta a la necesidad de agrupar losriesgos sociales dentro de una colectividad identi-ficable, cuyos miembros tuviesen la capacidad y elinterés común de contribuir al costo de enfrentartales riesgos. En el marco de referencia de esteconcepto, se verifica una relación concreta entreprestaciones y cotizaciones. Estos regímenes ini-ciales respondían a las características y a las nece-sidades de las personas aseguradas y tendían a serlimitados en su cobertura ocupacional, hasta elpunto de estar restringidos en algunos casos adeterminados grupos profesionales en particular.

SISTEMA EQUITATIVO: El tratamiento queun individuo en particular recibe por parte delsistema de seguridad social es equitativo cuandoexiste una equivalencia entre el monto esperadoex ante de las prestaciones recibidas y el montoesperado ex ante de las contribuciones al financia-miento realizadas por el individuo en particular. Eneste caso se hablará de equidad a nivel individualpara la persona considerada. Por otro lado, unsistema de seguridad social es equitativo en suconjunto si la proporción entre prestaciones espe-radas y contribuciones esperadas, es la mismapara todos los individuos cubiertos, es decir sitrata a todos los individuos por igual en términosde la relación entre prestaciones y contribuciones.En términos de medidas estadísticas descriptivas,un sistema es equitativo si la dispersión de lostratamientos individuales es nula.

SISTEMA IGUALITARIO: Un sistema deseguridad social es igualitario cuando proporcionabeneficios del mismo monto absoluto a todos losindividuos, independientemente de cualquier ca-racterística de los mismos, en particular en forma

220 Este trabajo fue originalmente realizado por el Cdor.Roberto Bianchi, en 1997, funcionario de la Asesoría Eco-nómica y Actuarial del Banco de Previsión Social de Uru-guay y publicado en su Boletín Nº 162 de agosto de 1999.El mismo solamente ha sido adaptado, y se ha incorporadoalgunos conceptos por parte del autor de este estudio.

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independiente de su contribución al financiamientodel conjunto del sistema.

SISTEMA SOLIDARIO: Un sistema de se-guridad social es solidario si la financiación de susprestaciones implica una transferencia de ingre-sos, o más precisamente de riqueza, entre indivi-duos, de tal modo que la transferencia ocurre desdeindividuos más ricos hacia individuos más pobres.

PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD: Supone laparticipación de todos los habitantes de la Repú-blica tanto en las obligaciones como en los dere-chos reconocidos para la constitución y utiliza-ción de los recursos de la Seguridad Social. Porencima de la solidaridad de clase o grupo labo-ral, se debe colocar la solidaridad general a es-cala nacional. Supone la distribución vertical den-tro de una misma generación (intrageneracional:transferencias de ingresos dentro de un grupo depersonas de una cierta edad) y la distribuciónhorizontal entre generaciones (intergeneracional:transferencias de ingresos entre grupos de per-sonas de distintas edades).

PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD: Impli-ca que todos los habitantes de la República, sinexcepciones ante la misma circunstancia o contin-gencia, recibirán igual cobertura.

PRINCIPIO DE SUFICIENCIA: En formaracionalmente proporcionada a las posibilidadeseconómicas de la República, procura la satisfac-ción adecuada de las necesidades reales de losindividuos en razón de las contingencias cubiertas.

PRINCIPIO DE UNIDAD: Supone la implan-tación de un sistema de manera tal que toda institu-ción estatal, paraestatal o privada, que actúe en elcampo de la previsión social debe hacerlo bajo unacierta coordinación para evitar desperdicios y du-plicaciones de recursos humanos y materiales.

PRINCIPIO DE PARTICIPACION: Esteprincipio implica hacer participar a todos los miem-

bros de la comunidad de los beneficios de laSeguridad Social así como de su financiamiento.Este principio puede alcanzar a lo relacionado conla participación de los interesados en la responsa-bilidad de su gestión.

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIDAD DELESTADO: Por él se determina la colaboracióndel Estado, a través de Rentas Generales, paracubrir las insuficiencias de recursos que puedanperturbar el desarrollo del Sistema.

ESTADISTICA: Es una disciplina que, me-diante el empleo de conocimientos derivados de lalógica y de la matemática, y a través de unasecuencia ordenada de procedimientos, permite larecolección, clasificación, recuento, presentación,descripción y análisis de la información.

INDICADORES: Son estadísticas que resul-tan de la elaboración y síntesis de una cierta canti-dad de información estadística, que permiten for-marse una idea precisa de un fenómeno más omenos complejo, facilitando el conocimiento y porende la toma de decisiones.

PLAN O INFORME BEVERIDGE: Infor-me presentado, en el Reino Unido, en noviem-bre de 1942 por Sir William Beveridge, dondese explicitaban los cambios necesarios en el sis-tema del Seguro Social existente, atendiendo aléxito futuro del mismo.

b) Demografía

TRANSICION DEMOGRAFICA: Cambiohistórico de la estructura demográfica que se pro-duce a medida que disminuyen las tasas de fecun-didad y de mortalidad, y que consiste en un au-mento de la proporción de ancianos en compara-ción con los jóvenes.

PROYECCIONES DEMOGRAFICAS DELA SEGURIDAD SOCIAL: Consisten en la de-

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terminación del número anual de los activos y delos beneficiarios de las diversas prestaciones.

ESTADISTICAS VITALES: Se refieren ahechos relevantes en la vida de una población,dentro de ellos, se destacan entre otros, losnacimientos, las defunciones, los casos de en-fermedad, el crecimiento de la población, etc..

TASA BRUTA ANUAL DE NATALIDAD:Se obtiene dividiendo el número medio anual denacimientos ocurridos durante un período de-terminado, entre la población media de dichoperíodo.

TASA BRUTA ANUAL DE MORTALI-DAD: Representa el cociente entre el númeromedio anual de defunciones ocurridas en unapoblación durante un período determinado, en-tre la población expuesta al riesgo de morirdurante ese período. Dicha población equivalea la población media del período.

TASA ANUAL DE MIGRACION NETA:Se obtiene relacionando el número de migrantesnetos registrados anualmente o el promedio deellos durante un cierto período, con la pobla-ción media de ese mismo período.

ESPERANZA DE VIDA AL NACER: Re-presenta la duración media de la vida de losindividuos sometidos a la mortalidad de la tabladesde el nacimiento.

ESPERANZA DE VIDA A UNA EDADDETERMINADA: Es el número medio de añosque le quedan por vivir a los sobrevivientes deesa edad en las condiciones de mortalidad defi-nidas por la tabla.

RELACION DE DEPENDENCIA GENE-RAL: Es la proporción de la población menorde 15 años y mayor de 65 años en relación a losde 15 a 64 años de edad.

RELACION DE DEPENDENCIA DE LOSANCIANOS: Es la proporción de la pobla-ción mayor de 65 años en relación a los de 15a 64 años.

COEFICIENTE DE DEPENDENCIA DELSISTEMA: Es la razón entre las personas quereciben pensiones de un determinado plan y lostrabajadores que efectúan aportes al mismo siste-ma durante el mismo período.

c) Sistemas o regímenes de Seguridad Social

SISTEMA O REGIMEN FINANCIERO: Esla valoración actuarial de la previsión de costosfuturos necesaria para determinar la cuantía de losrecursos financieros y establecer el equilibrio in-gresos/egresos en el tiempo.

SISTEMA O REGIMEN DE FINANCIA-CION COLECTIVA: En estos regímenes, el equi-librio financiero del sistema, considerando la masatotal de afiliados como un único conjunto, se al-canza a través de la igualdad de los flujos actuali-zados de la totalidad de ingresos y egresos referi-dos a los afiliados.

SISTEMA O REGIMEN DE FINANCIA-CION INDIVIDUAL: Se definen como aquellosen los que el equilibrio financiero se logra a nivelde cada uno de los afiliados, en cuanto al valoractuarial de sus aportaciones y beneficios futuros.

SISTEMA O REGIMEN DE REPARTO PUROO SIMPLE: En este régimen, el equilibrio financie-ro deberá producirse anualmente, y los ingresos delperíodo deberán calcularse de forma tal, que per-mitan cubrir las prestaciones del mismo lapso.

SISTEMA DE REPARTO CON CAPITA-LES DE COBERTURA: En la ecuación de equili-brio con vigencia anual o por el período elegido,se busca la equivalencia de los egresos actualiza-dos del grupo de beneficiarios incorporados en elaño o período elegido con los ingresos actualiza-

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dos a recaudar en el mismo lapso. La tasa deaportes cubre exclusivamente las nuevas obliga-ciones del período, pues se supone que los bene-ficiarios anteriores tenían su capital de cobertura.

SISTEMA O REGIMEN DE CAPITALIZA-CION COLECTIVA: En este régimen, el equili-brio financiero se debe verificar por un período nomenor a los 20 años. En este lapso el régimencubrirá tanto a los afiliados originales como aquienes ingresen con posterioridad y hasta el térmi-no del plazo previsto para el período de equilibrio.

SISTEMA O REGIMEN DE CAPITALIZA-CION INDIVIDUAL: En este régimen, el equi-librio financiero se debe verificar por un períodono menor a los 20 años. En este régimen el citadoequilibrio se produce a nivel de cada uno de losafiliados en cuanto al valor actuarial de sus aporta-ciones y beneficios jubilatorios.

SISTEMA O REGIMEN DE AHORRO OAPORTE DEFINIDO: Supone mediante la acu-mulación de un importe mensual y en función delmismo, obtener al final del período un capital delibre disponibilidad

SISTEMA O REGIMEN DE SEGURO OPRESTACION DEFINIDA: Permite cubrir cual-quier riesgo emergente de vida, incapacidad, muer-te, etc. mediante una prima mensual determinadaen función de la cuantía de las indemnizacionesesperadas.

FONDO DE PREVISION: Plan de pensio-nes totalmente financiado, con aporte definido,cuyos recursos son administrados por el sectorpúblico.

REGIMEN MIXTO: Es aquel que recibe lascontribuciones y otorga las prestaciones en formacombinada, una parte por el régimen de solidari-dad intergeneracional (sistema de reparto) y otrapor el régimen de jubilación por ahorro individual(sistema de capitalización).

REGIMEN DE CAPITALIZACION COM-PLETA (PRIMA MEDIA UNIFORME): Per-sigue mantener el equilibrio por tiempo indefini-do (o por varias décadas) mediante una primafija que se calcula actuarialmente sobre la basede las estimaciones de las obligaciones futuras(que tiene en cuenta variables demográficas,económicas, etc.).

REGIMEN DE CAPITALIZACION PAR-CIAL (PRIMA MEDIA ESCALONADA): Enel régimen de prima media escalonada con reser-vas incompletas, el equilibrio se mantiene por pe-ríodos más cortos (por ejemplo una década), es-tableciendo una prima fija dentro de cada perío-do, pero normalmente aumentando la prima enperíodos sucesivos.

d) Cobertura

COBERTURA: La cobertura de un sistemade Seguridad Social hace referencia a la pobla-ción a la que va dirigido.

COBERTURA UNIVERSAL: Comprende atoda la población de un determinado país, conindependencia de su vinculación con el mercadode trabajo y situación socio-económica.

COBERTURA PROFESIONAL: Está limita-da a aquellas personas incorporadas al mercadode trabajo, sea en relación de dependencia o enforma autónoma o por cuenta propia. Para enten-der que estamos ante un caso de cobertura dealcance profesional, no es necesario que el régi-men incluya a toda la población trabajadora, bas-tando que lo haga a algún determinado contin-gente de la misma.

COBERTURA SELECTIVA: Está referida alos casos en los que la misma se limita a undeterminado estrato de la población, generalmen-te aquel que se encuentra en fuerte estado denecesidad por carencia de recursos.

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TASA DE UTILIZACION DEL BENEFI-CIO: Es el cociente entre el número de beneficia-rios y el número de asegurados.

TASA DE PROTECCION: Es el cociente entrebeneficiarios efectivos y beneficiarios potenciales.

TASA DE AFILIACION: Es el cociente entreasegurados efectivos y asegurados potenciales.

TASA DE COBERTURA DE LAS PENSIO-NES: El número de trabajadores acogidos a unplan participatorio o de jubilación público obliga-torio, dividido por el número estimado de miem-bros de la fuerza laboral.

CONTINGENCIA CUBIERTA: Hace refe-rencia a los riesgos que cubre un determinadosistema previsional.

e) Financiamiento de la Seguridad Social

ORGANIZACION FINANCIERA: La or-ganización financiera de la seguridad social es elconjunto de medidas administrativas de que dis-pone el organismo gestor responsable en vista dela aplicación de los mecanismos financieros,actuariales y contables que garanticen el equili-brio financiero de cada rama o régimen de segu-ridad social.

PRODUCTO BRUTO INTERNO (P.B.I.):Es el valor de la producción final realizada porla economía del País en un cierto período. Re-sulta de adicionar el valor agregado por losdistintos sectores de actividad económica encada etapa de producción. El valor agregadosurge de deducir el valor de los insumos al de laproducción bruta de cada sector y es equiva-lente a las remuneraciones de los factores deproducción, trabajo, capital y empresario, apli-cados en el sector.

BALANCE ACTUARIAL: Estos balancesreúnen la situación del régimen a una fecha deter-

minada, y en la medida que las obligaciones delos regímenes de pensiones son obligaciones di-feridas y habiéndose establecido el período deequilibrio «por un gran número de años», el ba-lance actuarial se asemeja a una serie de balan-ces contables consolidados por el número deaños en consideración.

FINANCIAMIENTO TOTAL: Acumulaciónde reservas que cubran el 100% del valor actualde las obligaciones por concepto de pensionescontraídas con los miembros actuales.

EQUIDAD ACTUARIAL: Método de deter-minación de las primas de los seguros de acuerdocon los riesgos verdaderos.

FUENTES DE FINANCIAMIENTO: Se re-fiere al origen de los recursos de un sistema deSeguridad Social.

ESTRUCTURA FINANCIERA: Se refiere ala dimensión de cada una de las distintas fuentesde financiamiento.

VALUACION ACTUARIAL: Técnica quepermite establecer la viabilidad financiera de unrégimen o de una rama de seguridad social, eindica si el sistema de financiamiento que se apli-ca y el nivel planificado para las cotizacionespuede mantenerse.

ECUACION DE EQUILIBRIO DE LA SE-GURIDAD SOCIAL: Es la ecuación que igualalos ingresos y los egresos de la Seguridad Socialen un determinado período de tiempo.

DEUDA IMPLICITA DEL SISTEMA PU-BLICO DE PENSIONES (NETA): Valor delas pensiones pendientes que ha de pagar elsector público menos las reservas acumuladaspara ese fin.

ACTUARIO: Persona versada en cálculosmatemáticos y en los conocimientos estadísticos,

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jurídicos y financieros concernientes a los segurosy a su régimen.

f) Subsistema IVS: invalidez, vejezy sobrevivencia

SUBSISTEMA IVS: Es el que atiende a losriesgos de invalidez, vejez y sobrevivencia: jubila-ciones y pensiones contributivas y no contributivas.

MADURACION DEL SISTEMA: Procesomediante el cual las personas jóvenes elegibles pararecibir una pensión en un sistema nuevo, gradual-mente avanzan en edad y se jubilan, con lo cual elcoeficiente de dependencia del sistema se elevahasta igualar el coeficiente de dependencia demo-gráfico. En un sistema que ha llegado a su madurez,todos los ancianos del grupo cubierto, están encondiciones de recibir una pensión completa.

HISTORIA LABORAL: Registro de los afi-liados activos en el cual se asentará como mínimoel tiempo de servicios, asignaciones computablesy aportes pertinentes por cada empresa declara-dos por el sujeto pasivo o el interesado , así comolo que resulte de las actuaciones inspectivas efec-tuadas por la institución. En el caso de lostrabajadores no dependientes sólo se registraránaquellos servicios y asignaciones computables porlos que se haya cotizado.

EDAD DE JUBILACION EFECTIVA ME-DIA: Promedio real de la edad de jubilación.

EDAD DE JUBILACION LEGAL: Edad dejubilación estipulada en la Ley.

PENSION MINIMA GARANTIZADA: Ga-rantía del gobierno de que incrementará hasta uncierto nivel mínimo las pensiones que se sitúen pordebajo de éste.

TASA DE SUSTITUCION O DE REEM-PLAZO O PORCENTAJE DE REMPLAZO:Valor de una pensión como proporción del salario

del trabajador durante el mismo período básico,como el último año o los dos últimos años antes dela jubilación, o el valor medio del salario de todoslos años de servicio. También indica la pensiónmedia de un grupo de jubilados como proporcióndel salario medio del grupo.

TASA DEL BENEFICIO: Es la pensión me-dia como proporción del salario medio de la eco-nomía o del salario cubierto.

TRANSFERIBILIDAD: La posibilidad detraspasar de un plan a otro los derechos que sehayan adquirido en materia de pensiones.

ASIGNACIONES COMPUTABLES: Sonaquellos ingresos individuales que, provenientesde actividades comprendidas por el Banco dePrevisión Social, constituyen materia gravada porlas contribuciones especiales de seguridad social.

SUELDO BASICO JUBILATORIO: Es elmonto que se obtiene a partir de las asignacionescomputables del trabajador (en un determinadoperíodo de tiempo) y al cual luego se le aplica latasa de reemplazo que corresponda.

ASIGNACION DE JUBILACION: Es elmonto de la jubilación que surge de aplicar alsueldo básico jubilatorio la correspondiente tasade reemplazo.

SUELDO BASICO DE PENSION: Es elmonto al cual se le aplicarán los porcentajes esta-blecidos, según el beneficiario, para obtener elmonto de la pensión.

ASIGNACION DE PENSION: Es el monto dela pensión, que resulta de aplicarle al sueldo básicode pensión el correspondiente porcentaje según lacaracterística del beneficiario de esa pensión.

SERVICIOS ORDINARIOS: Son aquellosque corresponden al tiempo real de trabajoregistrado.

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SERVICIOS BONIFICADOS: Son aque-llos para cuyo cómputo se adiciona tiempo suple-mentario ficto a la edad real y al período detrabajo registrado.

PRESTACION CONTRIBUTIVA: Es aque-lla a la que se accede cumpliendo determinadascondiciones, una de las cuales es la de habercotizado.

PRESTACION NO CONTRIBUTIVA: Esa la que se accede sin exigencia de contribuciónprevia.

g) Regímenes de aporte indivicualobligatorio administrados porsociedades anónimas

ADMINISTRADORAS DE FONDOS DEAHORRO PREVISIONAL (AFP, AFJP, AFAP,AFORES): Entidades receptoras de los aportesde los afiliados activos destinados al régimen deahorro individual. Serán personas jurídicas de de-recho privado, organizadas mediante la modali-dad de sociedades anónimas.

FONDO DE AHORRO PREVISIONAL:Es un patrimonio constituido por las disponibili-dades transitorias y las inversiones realizadas yestá destinado únicamente a financiar las pres-taciones por invalidez, vejez y sobrevivencia.La propiedad del Fondo de Ahorro Previsionalserá de los afiliados al mismo.

APORTES OBLIGATORIOS: Son aque-llos que con la característica de obligatoriedadmarca la Ley.

DEPOSITOS VOLUNTARIOS: Son aque-llos que puede realizar el trabajador, más allá delos aportes obligatorios, con el fin de incrementarel ahorro de su cuenta personal.

DEPOSITOS CONVENIDOS: Son aquellosque terceras personas convengan con el trabaja-

dor depositar en su cuenta de ahorro personal conel fin de incrementarla. Estos depósitos puedenser de carácter único o periódico.

TASA DE RENTABILIDAD NOMINALDEL FONDO DE AHORRO PREVISIONAL:La tasa de rentabilidad nominal anual del Fondode Ahorro Previsional es el porcentaje de varia-ción, durante los últimos doce meses del valor dela Unidad Reajustable, acumulada a la tasa derentabilidad real de dicho Fondo.

TASA DE RENTABILIDAD REAL DELFONDO DE AHORRRO PREVISIONAL: Latasa de rentabilidad real mensual del Fondo deAhorro Previsional, es el porcentaje de varia-ción mensual experimentado por el mismo, me-dido en Unidades Reajustables, excluyendo losingresos por aportes y traspasos entre Admi-nistradoras, así como los traspasos desde yhacia el Fondo de Fluctuación de Rentabilidady las deducciones previstas por la Ley. La tasade rentabilidad real anual se calculará por laacumulación de las tasas de rentabilidad realesmensuales.

TASA DE RENTABILIDAD NOMINALDEL REGIMEN: La tasa de rentabilidad nomi-nal del régimen se determinará calculando elpromedio ponderado de la tasa de rentabilidadnominal de cada Fondo de Ahorro Previsional.El promedio ponderado mencionado será iguala la sumatoria de la tasa de rentabilidad nominalde cada Fondo de Ahorro Previsional, multipli-cada por la participación de cada Fondo enrelación al total de los Fondos de Ahorro Previ-sional existentes, al cierre del mes inmediatoanterior.

TASA DE RENTABILIDAD REAL DELREGIMEN: La tasa de rentabilidad real del régi-men se determinará calculando el promedio pon-derado de la tasa de rentabilidad real de cadaFondo de Ahorro Previsional. El promedio pon-derado mencionado será igual a la sumatoria de la

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tasa de rentabilidad real de cada Fondo de Aho-rro Previsional, multiplicada por la participaciónde cada Fondo en relación al total de los Fondosde Ahorro Previsional existentes, al cierre del mesinmediato anterior.

FONDO DE FLUCTUACION DE RENTA-BILIDAD: Parte del Fondo de Ahorro Previsio-nal destinado a garantizar la tasa de rentabilidadreal mínima del régimen.

RESERVA ESPECIAL: Reserva creada conel objeto de responder a los requisitos de tasa derentabilidad real mínima mensual del régimen cuan-do la diferencia no pudiera ser cubierta por elrespectivo Fondo de Fluctuación de Rentabilidad.

CAPITAL TECNICO: Es el valor actual es-perado de la diferencia entre las obligaciones delasegurador y las obligaciones del asegurado.

EMPRESAS ASEGURADORAS: Empresasque giran, en forma exclusiva o no, en el ramo deseguros de vida.

SELECCION ADVERSA: Problema deriva-do de la imposibilidad de un asegurador de distin-guir entre los individuos que presentan un altoriesgo y los que presentan un bajo riesgo. En estecaso la prima del seguro refleja el nivel del riesgomedio, lo cual induce a los individuos de bajoriesgo a no participar y hace subir el precio delseguro aún más, hasta que los mercados de segu-ros dejan de funcionar.

h) Empleo y desempleo

POBLACION ECONOMICAMENTE AC-TIVA (PEA): Comprende a las personas de 14o más años de edad, que tienen al menos unaocupación, o que sin tenerla, la buscan activa-mente durante el período de referencia elegidopara la encuesta (semana anterior). Este grupoincluye la fuerza de trabajo civil y los efectivos delas fuerzas armadas.

PERSONAS OCUPADAS: Son todasaquellas de 14 o más años de edad, que traba-jaron durante el período de referencia de laencuesta (semana anterior), o que no trabaja-ron por estar de vacaciones, o por enfermedado accidente, conflicto de trabajo o interrupcióndel trabajo a causa del mal tiempo, averíasproducidas en las máquinas o falta de materia-les o materias primas, pero tenían empleo. Seincluyen en esta categoría a los trabajadoresfamiliares no remunerados.

PERSONAS DESOCUPADAS: Son todaslas personas de 14 o más años de edad quedurante el período de referencia (semana ante-rior) no estaban trabajando por no tener empleo,pero que buscan un trabajo remunerado o lucra-tivo. Esta categoría comprende: a las personasque trabajaron antes pero perdieron su empleo(desocupados propiamente dichos), aquellas per-sonas en seguro de paro y aquellas que buscansu primer trabajo.

TASA DE ACTIVIDAD: Se calcula como elcociente entre la población económicamente acti-va y la población de 14 o más años de edad.

TASA DE EMPLEO: Se calcula como elcociente entre el número de ocupados y la pobla-ción de 14 años o más de edad.

TASA DE DESEMPLEO: Se calcula como elcociente entre el número de desocupados y lapoblación económicamente activa.

DESEMPLEO: Es un fenómeno económicoy social, individual y/o colectivo, resultante delriesgo en que se encuentra el trabajador, nor-malmente ocupado en una actividad remunera-da y subordinada, de perder la posibilidad, deseguir prestando sus servicios, por causas aje-nas a su voluntad.

DESOCUPACION ESTACIONAL: Provo-cada por variaciones o cambios períódicos ope-

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rados en la actividad económica por razones declima, estaciones, etc..

DESOCUPACION FRICCIONAL: Provo-cada por progresos tecnológicos, por lo tanto eltrabajador desocupado, no dispone de la califica-ción profesional requerida.

DESOCUPACION ESTRUCTURAL: Es laconsecuencia de un cambio en la estructura de laEconomía (por una guerra, bloqueo, etc.).

DESOCUPACION TECNOLOGICA: Pro-vocada por un cambio técnico que afecta la de-manda de mano de obra.

DESOCUPACION CICLICA: Surge comoconsecuencia de las alteraciones y cambios en elritmo de la economía y en función de los períodosde prosperidad o depresión.

i) Salarios

TASA DE MOVILIDAD VERTICAL OEVOLUCION FUNCIONAL DE LOS SALA-RIOS: Implica que en promedio, para cada tra-bajador, exista una escala de sueldos crecientescon su edad, por efecto de ascensos y liquidacio-nes de primas por antiguedad. Tal crecimientopuede ser expresado a través de las denominadastasas de movilidad vertical.

TASA DE CRECIMIENTO DEL SALA-RIO REAL O EVOLUCION TEMPORAL DELOS SALARIOS: Hace referencia a que porencima de los ajustes que se verifiquen comoconsecuencia de la inflación, se producen incre-mentos adicionales como consecuencia de lasmejoras de la economía. Tal crecimiento puedeser expresado a través de la tasa de crecimientodel salario real.

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6. Glosario de Salud

ASAMBLEA GENERAL: La Asamblea Ge-neral Agrupa al conjunto de afiliados o de accio-nistas. En las organizaciones de la economía so-cial (mutuales, cooperativas, asociaciones), laAsamblea General es el órgano de decisión másimportante. Esta, define los objetivos y la políticageneral de la organización.

ASESOR MÉDICO: Médico que trabaja paraun microseguro y al que brinda asesoramiento asícomo a los proveedores de asistencia médica alos pacientes. Asesora al microseguro en la firmade convenios con los proveedores de asistenciamédica. Controla la pertinencia de la asistenciabrindada, la legitimidad y el respeto de las reglasrelativas al reembolso. Puede también interveniren las actividades de educación para la salud.

ASISTENCIA HOSPITALARIA: Asistenciaproporcionada con ocasión de la hospitalizaciónde un paciente, es decir, de la estancia en unhospital durante al menos una noche.

ASISTENCIA MÉDICA BÁSICA: Asisten-cia médica corriente brindada a los pacientes enlos establecimientos médicos, primer punto decontacto de la población con el sistema de salud.Comprende la asistencia preventiva y de promo-ción, la asistencia curativa simple y la recupera-ción nutricional.

ASOCIACIÓN: Agrupación de personas quese reúnen libremente con miras a la consecución deun determinado objetivo o a la defensa de los inte-reses comunes. Ejemplo, asociación de producto-res, de consumidores, de defensa de los derechoshumanos, deportiva, cultural, etc. Al contrario delas sociedades comerciales, las asociaciones desa-rrollan sus actividades sin fines de lucro.

ATENCIÓN AMBULATORIA: Asistenciabrindada en un establecimiento médico, pero sinhospitalización o ingreso del paciente.

ATENCIÓN A DOMICILIO: Asistencia brin-dada en el domicilio del paciente. Así, en algunospaíses, los médicos o los enfermeros realizan visi-tas a domicilio, cuyas tarifas son más elevadas.

ATENCIÓN ESPECIALIZADA: Consultascon médicos especialistas (ginecólogo, pediatra,cirujano, etc.), así como los actos médicos técni-cos (radiología, biología clínica, etc.).

ATENCIÓN PRIMARIA DE SALUD: Es-trategia de desarrollo de la salud basada en lamejora de la calidad de los servicios de salud delprimer nivel, en la extensión (del componente cu-rativo a las actividades de prevención y de pro-moción) y en el estímulo de la participación de lapoblación en la gestión de los servicios y en lacobertura de sus costos.

BENEFICIARIO (DE UN MICROSEGU-RO): Cualquier persona que, en calidad de afilia-do o de persona a cargo, se beneficia de losservicios del microseguro.

CARTERA DE RIESGOS: Conjunto de con-tratos escritos que no están en curso de validez.Cada contrato cubre a una o a varias personascontra una determinada cantidad de riesgos quecorresponden a las prestaciones cubiertas.

CONTROL SOCIAL: Se llama así al controlinterno inducido por la existencia de relacionessociales entre los afiliados (se conocen, son delmismo grupo étnico, etc.). El control social noconstituye un mecanismo formal de control.

CONVENIO (ENTRE UN MICROSEGU-RO Y UN PROVEEDOR DE ASISTENCIA):Acuerdo concluido entre el proveedor de asisten-cia y el microseguro, que comprende la definiciónde los servicios cubiertos, las tarifas que han deaplicarse, la cuantía y las modalidades de reembol-so. Los convenios deben garantizar al afiliado laposibilidad de disponer de una asistencia de cali-dad a un precio razonable conocido con antelación.

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COOPERATIVA: Asociación de personasque se agrupan voluntariamente para lograr unobjetivo común mediante la formación de unaempresa controlada democráticamente, queaportan una cuota equitativa del capital que serequiere y aceptan una justa parte en los ries-gos y beneficios, y en cuyo funcionamiento lossocios participan activamente (Extracto de laRecomendación 127 sobre las cooperativas dela Organización Internacional del Trabajo).

COSTOS OCULTOS: Corresponden a losrecursos puestos a disposición y utilizados porel microseguro que no son contabilizados en lacuenta de resultados.

COTIZACIÓN: Suma de dinero determi-nada, pagada con carácter periódico al micro-seguro por el afiliado para poder gozar de susservicios. Lo más frecuente es que la cotizaciónse refiere a la contribución del afiliado cuandola misma es proporcional a su salario. En casocontrario (cuantía fija), se utiliza con frecuenciael término �prima�.

DERECHO DE AFILIACIÓN: Suma dedinero pagada a un microseguro por el nuevoafiliado en el momento de su inscripción: lamisma cubre los gastos administrativos y no serecupera en caso de darse de baja. El derechode afiliación se conoce también como derechode ingreso, de inscripción o de admisión.

DERIVACIÓN OBLIGATORIA: Designala obligación de consultar a un médico de undeterminado nivel antes de poder ser recibidoen un establecimiento médico de nivel superior.El médico deriva al paciente al nivel superior.

EJERCICIO (CONTABLE): Período en elcual se establecen los estados financieros. Porlo general, la elección del ejercicio está sujeta auna reglamentación. A menudo, el ejerciciocorresponde al año civil.

ESPECIALIDAD: Medicamento protegidopor una licencia y vendido bajo un nombre demarca elegido por el fabricante.

ESTABLECIMIENTO MÉDICO O ESTA-BLECIMIENTO SANITARIO: Cualquier es-tructura u organización que interviene en el ámbitode la salud en calidad de proveedor de asistenciamédica a la población (centro de salud, dispensa-rio, consultorio médico, hospital, etc.).

FONDO DE GARANTÍA: Se conoce conesta denominación un fondo al que puede recurrirel microseguro en caso de dificultades financieras.Por lo general, el fondo de garantía interviene enforma de préstamo al microseguro que lo solicita.Los casos que permiten el recurso al fondo degarantía están definidos a menudo con precisión.La intervención del fondo de garantía puede estarcondicionada a modificaciones en el funcionamien-to del microseguro.

FONDO DE RESERVA: Capitales propiosconstituidos por el microseguro para hacer frentea los gastos futuros especialmente, en caso desituaciones imprevistas. Su cuantía es, por logeneral, objeto de disposiciones reglamentarias.

FRANQUICIA: Cuando un microseguro sólocubre las cuantías superiores a una suma estable-cida con antelación, dicha suma se conoce como�franquicia�. Por lo general, la franquicia se fija enfunción del tipo de servicios cubiertos.

GARANTÍAS: Conjunto de ventajas otor-gadas por un asegurador a un asegurado a cam-bio del pago de las cotizaciones o de una primade seguro.

MEDICAMENTOS ESENCIALES: Losmedicamentos esenciales son aquellos selecciona-dos por la OMS por su importancia para preveniro curar las enfermedades más frecuentes en unpaís. La utilización de esta selección permitemejorar los tratamientos y garantizar un uso ade-

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cuado de los medicamentos, y contribuye a redu-cir los gastos de salud.

MEDICAMENTOS GENÉRICOS: Medi-camento designado por el nombre de su principioactivo más importante y no por su nombre comer-cial. Por lo general, la Denominación ComúnInternacional (DCI), establecida por la Organiza-ción Mundial de la Salud (OMS), corresponde alnombre genérico.

MÉDICO � CONSEJERO: Médico que tra-baja para un SA y le da consejos, al igual que alos proveedores de asistencia y a los pacientes.Aconseja al SA en el establecimiento de conve-nios con los proveedores de asistencia. Contro-la la pertinencia de la asistencia brindada, lalegitimidad y el respeto de las reglas del reem-bolso. Puede intervenir también en actividadesde educación para la salud.

MOVIMIENTO SOCIAL: Todo grupo so-cial organizado (asociación de personas, sindica-to, agrupación, mutual, cooperativa...) que desa-rrolla acciones que favorecen el bienestar de susafiliados y de la sociedad en general.

MUTUALIZACIÓN DEL RIESGO: Princi-pio según el cual los riesgos individuales son agru-pados para ser redistribuidos entre los afiliados.Se trata de una participación en el riesgo en la quese fundamentan los mecanismos del seguro.

NIVEL DE INFRAESTRUCTURAS SANI-TARIAS: Conjunto de infraestructuras de saludcuyas funciones son idénticas. Los dispensarios,centros de salud o consultorios médicos, consti-tuyen el primer nivel; los hospitales de zona, elsegundo nivel; los hospitales regionales o loshospitales universitarios, el tercero. En general,se requiere un sistema de derivación para pasarde un nivel a otro (excepto en casos de urgen-cia), lo que significa, por ejemplo, que para ac-ceder a un hospital, tiene que haber una �deriva-ción� de un dispensario.

OFERTA DE ASISTENCIA MÉDICA: Sellama así al conjunto de servicios de salud a dispo-sición de una determinada población.

PACIENTE: Persona sometida a un examenmédico, que sigue un tratamiento o que es objetode una intervención quirúrgica.

PÉRDIDA: Se llama así a la diferencia entrelos ingresos y los gastos del ejercicio cuando losgastos son superiores a los ingresos. Con arre-glo a las legislaciones y al estatuto jurídico de laorganización, pueden utilizarse términos como�déficit�.

PERÍODO DE PRUEBA O PERÍODO DEESPERA: También llamado período de observa-ción o de carencia (o simplemente de espera),corresponde al tiempo durante el cual un nuevoafiliado paga sus cotizaciones sin tener derecho alos servicios del microseguro. Este período esnecesario para evitar que algunas personas seafilien sólo en el momento preciso en que surge lanecesidad, para retirarse inmediatamente des-pués (por ejemplo, la afiliación ante un partoinminente).

PERSONA A CARGO: Persona que, sinestar afiliada al microseguro, goza de sus serviciosdebido a su vínculo de parentesco con un afiliado(por ejemplo, un cónyuge, un hijo, un padre, etc.).

PERSONALIDAD JURÍDICA: La perso-nalidad jurídica puede ser otorgada a las perso-nas físicas o jurídicas. La persona física es cual-quier ser humano, mientras que la persona jurídi-ca es un grupo de individuos al que la ley recono-ce una personalidad jurídica distinta de la de losafiliados. Al igual que una persona física, unapersona jurídica tiene derechos y obligaciones.La personalidad jurídica puede adquirirse me-diante el registro bajo diferentes formas: asocia-ción sin fines de lucro (ASFL), cooperativa, mu-tual, sociedad anónima, sociedad de responsabi-lidad limitada (SRL), etc.

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PREVISIÓN: Actitud que consiste en adop-tar un determinado número de medidas, con el finde organizarse para poder hacer frente a la ocu-rrencia futura de un riesgo. Por ejemplo, alma-cenar artículos alimenticios en previsión de unasequía o de una escasez, ahorrar con miras a unaboda, etc.

PROVEEDORES DE ASISTENCIA MÉDI-CA: Término general referido a cualquier personao establecimiento médico que brinda servicios desalud a un paciente.

PROTECCIÓN SOCIAL: Término generalque cubre todas las garantías contra la reduccióno pérdida del ingreso en casos de enfermedad,vejez, desempleo u otras contingencias, incluyen-do solidaridad familiar y de grupo, ahorros indivi-duales o colectivos, seguro privado, seguro social,prestaciones suministradas por las mutuales, segu-ridad social, etc. (Tesauro de la Oficina Interna-cional del Trabajo, Ginebra, 1998).

REASEGURO: Es un mecanismo según elcual un sistema de seguro suscribe un seguro conotro seguro. Se trata, por tanto, del seguro delasegurador. Es un seguro de segundo grado paraun microseguro que lo vincula a un reasegurador.Este mecanismo permite una diversificación de losriesgos y su distribución con arreglo a una basemás amplia.

REGLAMENTO INTERNO: Documentoque fija las reglas y las modalidades prácticas delfuncionamiento de una asociación, que todos losafiliados deben comprometerse a respetar. Elreglamento interno completa y hace más explíci-tos los estatutos.

RIESGO: Probabilidad de que se produzca unacontecimiento (bueno o malo). Por extensión,acontecimiento no deseable contra el cual uno seasegura. Los principales riesgos sociales son: laenfermedad, la invalidez, la vejez, el desempleo, elfallecimiento, etc. (Véase seguridad social). Los

riesgos sociales positivos son el matrimonio, elnacimiento, etc.

RIESGO DE CONSUMO EXCESIVO: Serefiere al fenómeno según el cual los beneficiariosde un seguro tienen una tendencia a consumirabusivamente o más que de costumbre, los servi-cios propuestos, de modo tal que se �rentabilicen�al máximo las cotizaciones pagadas.

RIESGOS DE SALUD: En materia de asis-tencia médica, se establece la diferencia entregrandes riesgos y pequeños riesgos. Los grandesriesgos son aquellos que implican gastos impor-tantes, como una hospitalización, un parto, unaoperación quirúrgica, etc. Los pequeños riesgosson aquellos que representan gastos menos eleva-dos, como las consultas con un médico generalistao la compra de medicamentos.

RIESGO DE SOBREPRESCRIPCIÓN:Los proveedores de asistencia médica puedenprovocar un aumento de las prestaciones alprescribir una asistencia inútil sin oposición delpaciente por el hecho de que éste último sabeque está asegurado.

RIESGO MORAL: El riesgo moral es el fenó-meno según el cual los beneficiarios de un segurotienen una tendencia a consumir de manera abusi-va, o más que de costumbre, los servicios pro-puestos, de modo de �rentabilizar� al máximo lascotizaciones pagadas. Para algunos autores, elriesgo moral, se refiere también a los abusos en laprescripción por parte de los proveedores deasistencia médica.

SALUD: Según la definición de la OMS: �Lasalud es un estado completo de bienestar físico,mental y social, y no consiste sólo en la ausenciade una enfermedad o de una minusvalía.

SEGURIDAD SOCIAL: Protección que lasociedad proporciona a sus miembros, medianteuna serie de medidas públicas, contra las privacio-

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nes económicas y sociales que de otra maneraderivarían de la desaparición o de una fuerte re-ducción de sus ingresos como consecuencia deenfermedad, maternidad, accidente del trabajo oenfermedad profesional, desempleo, invalidez, ve-jez y muerte; y también la protección en forma deasistencia médica y de ayuda a las familias conhijos (Según el Convenio 102 de la OrganizaciónInternacional del Trabajo relativo a la seguridadsocial [norma mínima]).

SEGURO: Sistema de cobertura de riesgos ode acontecimientos inciertos, mediante la distribu-ción previa, entre varias personas, de los costosderivados de la ocurrencia de estos riesgos. En ellenguaje corriente, el seguro hace referencia :- al contrato que garantiza las prestaciones defi-

nidas en caso de ocurrencia de un riesgo espe-cífico, contra el pago de una prima o de cotiza-ciones por parte del « cliente » ;

- a la empresa o a la organización (comercial o no,pública o privada) que administra los contratosde seguros.

SEGURO COMERCIAL: Sistema de cober-tura de riesgos mediante un contrato suscrito entreun asegurador (o una compañía de seguros) y unasegurado (individuo o grupo). A cambio delpago de primas/ cotizaciones, el asegurador ga-rantiza al asegurado el pago de una prestaciónconvenida, en caso de ocurrencia de un determi-nado riesgo (incendio, inundación, robo, acciden-te, enfermedad, pérdida de cosechas, etc.). Losseguros comerciales persiguen fines de lucro.

SEGURO DE GRUPO: Contrato de segurosuscrito entre una compañía comercial de segurosy un grupo de beneficiarios (lo más frecuente esque sea todo el personal de una empresa). Setrata de una cobertura complementaria de los sis-temas de seguridad social, ya sea en el ámbito dela asistencia médica (por ejemplo, un seguro dehospitalización), ya sea en el de las pensiones dejubilación (ingreso garantizado tras el final de lavida laboral del asalariado).

SEGURO DE SALUD COMPLEMENTA-RIO (SEGURO DE ENFERMEDAD COMPLE-MENTARIO): Sistema facultativo de coberturade los gastos de salud no asumidos por el régimende seguridad social, organizado por una iniciativaprivada, con mayor frecuencia, una mutual o unacompañía de seguros.

SEGURO DE SALUD OBLIGATORIO(SEGURO DE ENFERMEDAD OBLIGATO-RIO): Sistema legal y obligatorio de coberturapor la colectividad de los gastos de salud de unindividuo en el marco de un régimen de seguridadsocial generalizado y organizado por el Estado.

SEGURO SOCIAL: Expresión utilizada, porlo general, para designar los sistemas de seguroobligatorio vigentes en algunos países desarro-llados (por ejemplo, en Europa), basados en lasolidaridad nacional. El gobierno de Bismarck,en Alemania, fue el primero en instaurar unsistema de seguro social en este sentido y, apartir de entonces, el mismo ha servido de ins-piración a algunos sistemas similares en Europa.En un sentido más amplio, el seguro social pue-de también entenderse como cualquier sistemade seguro que no tenga fines de lucro y que sebase en la solidaridad social, con carácter vo-luntario u obligatorio. Las mutuales constituyenun ejemplo de ello.

SELECCIÓN ADVERSA: Existe la selec-ción adversa cuando las personas expuestas a unriesgo superior a la media, se afilian a un sistemade seguro en una proporción más elevada de laque ellas representan en comparación con lapoblación en general. Esta situación puede com-prometer la viabilidad financiera del sistema de-bido a un nivel de gastos demasiado elevadopara el afiliado.

SINIESTRALIDAD (DE UN SA): Designala relación entre las prestaciones de que gozanlos afiliados y las cotizaciones que éstos paganal SA.

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SUMA DE CUANTÍA FIJA (PRESTA-CIÓN): Se refiere a la cuantía pagada comoprestación a los afiliados cuando la misma se fijacon antelación, independientemente del monto realde los gastos médicos.

SUPERÁVIT: Se conoce con este nombrela diferencia entre los ingresos y los gastos delejercicio, cuando los ingresos son superioresa los gastos. Con arreglo a las legislaciones yal estatuto jurídico de la organización, pue-den utilizarse otros términos como �utilidad� o�ganancia�.

TERCER PAGADOR: Sistema de pago degastos de salud en el que el afiliado sólo paga alproveedor la parte del costo de la asistencia quecorre a su cargo (ticket moderador). El microse-

guro paga el complemento de dicho costo directa-mente al proveedor.

TICKET MODERADOR: Representa laparte del costo del servicio cubierto deducidode la cuantía reembolsada al afiliado. Se ex-presa en porcentaje. Se le llama �ticket mode-rador� porque permite moderar el consumo deasistencia médica.

TOPE DE LOS GASTOS CUBIERTOS: Elmicroseguro puede limitar la cobertura a una cuantíamáxima para una contingencia particular. La partede los gastos superior a dicha cuantía, corre acargo del afiliado. Este tope permite limitar losgastos del microseguro y protegerlo de los casos�catastróficos� que, por su costo muy elevado,podrían entrañar la quiebra del sistema.

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ATENCIÓN: Los documentos con dos asteriscos estánen la página de internet www.redsegsoc.org.uy

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LISTA DE SITIOS WEB DE INTERES

a) Centrales Sindicales

CAT Chile www.catchile.orgCCSCS www.ccscs.orgCIOSL www.icftu.orgCGT Brasil www.cgt.org.brCGT Argentina www.cgtra.org.arCLAT www.clat.orgCTA Argentina www.cta.org.arCUT Brasil www.cut.org.brCUT Chile www.cutchile.clCMT www.cmt-wcl.orgORIT www.orit-ciosl.orgFS Brasil www.fsindical.org.brGLOBAL UNIONS www.global-unions.orgPIT-CNT Uruguay http://chasque.apc.org/icuduRED ALTERNATIVA DE SEGURIDAD SOCIAL www.redsegsoc.org.uy

b) Organismos internacionales (Sistema de Naciones Unidas)

AISS: www.issa.intBANCO MUNDIAL: www.worldbank.org/pensionsBID, BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO: www.iadb.org/exr/espanolBM, BANCO MUNDIAL: www.worldbank.org/pensionsCELADE, CENTRO LATINOAMERICANO DE DEMOGRAFIA: www.cepal.cl/celadeCEPAL: www.cepal.cl; www.cepal.orgCISS: www.ciss.org.mxFMI, FONDO MONETARIO INTERNACIONAL: www.imf.orgOIT-Chile: www.oitchile.clOIT-Lima: www.oit.org.peOIT-Ginebra: www.ilo.org - www.ilo.org/coverage4all - www.ilo.org/ilolex/spanish/index.htmOIT-TURIN: www.itcilo.itOMC, ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO: www.wto.orgOMS, ORGANIZACION MUNDIAL DE LA SALUD: www.who.orgONU, ORGANIZACION DE NACIONES UNIDAS: www.onu.orgOISS: www.oiss.orgOPS, ORGANIZACIÓN PANAMERICANA DE LA SALUD: www.paho.orgPNUD, PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO: www.undp.orgSSA, ADMINISTRACIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL DE EE.UU: www.ssa.gov

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c) Organismos Internacionales Regionales

OCDE, ORGANIZACIÓN DE COOPERACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICO: www.oecd.orgOEA, ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS: www.oas.orgUE, UNION EUROPEA: http://europa.eu.int/index.htm

d) Organismos Internacionales Privados

AIOS, ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DE ORGANISMOS DE SUPERVISIÓN DE FONDOSDE PENSIONES: www.aiosf.orgFIAP, FEDERACIÓN INTERNACIONAL DE ADMINISTRADORAS DE FONDOS DE PENSIÓN:www.fiap.cl

d) Instituciones Nacionales de Seguridad Social

Argentina, ANSES, Administración Nacional de la Seguridad Social www.anses.gov.ar y Secretaría de laSeguridad Social www.seguridadsocial.gov.ar ;Brasil MPAS, Ministerio de Previsión y Asistencia Social e INSS, Instituto Nacional del Seguro Social:www.mpas.gov.br; www.dataprev.gov.br ;Chile INP, Instituto de Normalización Previsional: www.inp.cl ;Paraguay IPS, Instituto de Previsión Social: www.paraguaygobierno.gov.py ; Uruguay BPS, Banco dePrevisión Social: www.bps.gub.uy

f) Superintendencias de Administradoras de Ahorro Individual:

Argentina www.safjp.gov.arBolivia www.spvs.gov.boChile www.safp.clCosta Rica www.supen.fi.crEl Salvador www.spensiones.gob.svMéxico www.consar.gob.mxPerú www.sbs.gob.peUruguay www.bcu.gob.uy