El nexo entre comerciointernacional y medio ambiente¿Qué hay de nuevo desde 1972?

Charles S. Pearson

Introducción

Podemos comenzar a respoder la pregunta del título inmediatamente. Existealgo nuevo que ha surgido en los años noventa en el tema comerciointernacional-medio ambiente. Pero también hay antecedentes que puedenestar relacionados con un activo debate teórico y con políticas en el principiode los años setenta. Entender estos antecedentes ilumina las discusionesactuales. Mientras que es común ver actualmente la interrelación entrecomercio internacional y medio ambiente como una fuente de fricción oconflicto, una perspectiva histórica sugiere que la extensión del conflicto puedeser exagerada muy fácilmente.

Para evitar confusiones necesitamos dilucidar varias cuestiones queaparecen cuando se unen las políticas sobre comercio internacional y medioambiente. Virtualmente todo el problema comercio internacional-medioambiente cae dentro de una de estas cuatro categorías:

- Los efectos en el comercio internacional de las regulaciones del medio ambiente relativas a la producción (el problema de la competencia).

- Los efectos en el comercio internacional de los estándares de los productos relacionados con el medio ambiente.

- El uso en el comercio internacional de medidas para asegurar los objetivos internacionales de protección del medio ambiente;

- Los efectos ambientales del libre comercio y la liberalización del comercio.

Los dos primeros puntos fueron organizados, analizados y sujetos a la políticainternacional ya en 1972. Sin embargo, la mayor perspectiva analítica de esetiempo fue desde el punto de vista del sistema de comercio internacional, queno es idéntico a la perspectiva ambiental. Es decir, que la perspectiva eradesde la comunidad del comercio internacional observando medidasambientales, en lugar que desde la comunidad ambiental observando el

sistema de libre comercio. En contraste, en los años noventa losambientalistas están cuestionando el sistema del libre comercio. Comoveremos, la discusión ha sido enriquecida desde los años setenta por nuevasinvestigaciones empíricas y por nuevos desarrollos en las áreas de comerciointernacional y medio ambiente. Finalmente, los dos segundos puntosenunciados arriba -usar medidas de comercio internacional para lograrobjetivos ambientales y anticipar las consecuencias ambientales de laliberación del comercio internacional- recibieron poca atención en los añossetenta, aunque desde ese tiempo han florecido en fuertes controversias. Asítenemos algo viejo y algo nuevo en el debate.

Raíces históricas

Los problemas sobre comercio internacional y medio ambiente salieron a lasuperficie a principios de los años setenta, en parte como una consecuenciaen Estocolmo. Una preocupación principal en ese tiempo era que un paísdebería moverse vigorosamente para establecer una fuerte protecciónambiental a través de impuestos a la contaminación o de estándares para losafluentes y para las emisiones, o de otra manera, su posición en lacompetencia internacional sufriría las consecuencias. Esto es conocido comoel efecto de la competitividad. El énfasis de la legislación ambiental nacional ytambién del análisis del comercio internacional y el medio ambiente, erasobre el control de la contaminación industrial, no sobre los efectosambientales en los recursos naturales. A pesar de los estudios empíricossubsecuentes que sugieren que, hasta el momento, los efectos agregadosdel comercio internacional sobre diferentes regímenes tendientes a disminuirla contaminación son mínimos, el problema de la competitividad, que capturóconsiderable atención al principìo de los años setenta, sigue siendo todavíaun problema.

A nivel teórico, la respuesta a la cuestión de la competencia estabadesdoblada. Primero fue dicho que bajo la extendida noción de las ventajascomparativas, que incluye el legado de los recursos ambientales de un país,sería deseable alguna reubicación de la producción mundial y del comerciointernacional. Bajo esta teoría, las diferencias entre los países en cuanto alsuministro de mano de obra y la demanda de recursos ambientales podríaser una fuente de ganancias en el comercio internacional. Esto no es distintode las diferencias entre los países en cuanto a suministro de mano de obra ydemanda, siendo la fuente de ganancias del comercio internacional. Segundo,la teoría sugiere que la posición competitiva de un país, medida por subalanza de comercio internacional, podría ser mantenida por medio decambios apropiados en la tasa de intercambio, lo cual mejoraría la posicióncompetitiva de las industrias limpias. Por ejemplo, ajustar las restricciones ensectores intensivos de contaminación tales como la pulpa y el papel tendería a

despreciar la tasa de intercambio, dándole un impulso a las industrias deexportación “limpias” y a los servicios del sector.

En ausencia de contaminación trasnacional, estos argumentos todavía sonválidos. Pero el rol positivo que el comercio internacional puede jugar no sematerializaría si los gobiernos subsidian la contaminación reduciendo loscostos realizados en el sector privado y mantenimiento la división entre loscostos de producción privados y sociales (los últimos incluyen los costos de laprotección ambiental). Más aún, es un principio fundamental de la políticaacorde con el comercio internacional y acorde con el medio ambiente, que losprecios reflejen todos los costos de producción, tanto privados comoambientales. Por esta razón, la Organización para la Cooperación Económicay el Desarrollo (OCDE) desarrolló el principio Quien Contamina Paga en 1972.

El principio Quien Contamina Paga ha sido muy mal entendido. Como fueelaborado por la OCDE, es un principio de ubicación de los costos. Lareducción de los costos de la contaminación son mantenidos en el sectorprivado en vez de ser soporyados por los gobiernos. Al cerrar la brecha entrelos precios del mercado y los costos de la producción social, el principiominimiza las distorsiones del comercio internacional y es la base para unapolítica compatible con el medio ambiente. Por medio de las “distorsiones delcomercio internacional” simplemente nos referimos a la mala ubicación de losrecursos a nivel nacional e internacional.

Sin embargo, el término Quien Contamina Paga está mal encarrilado. Usadopor la OCDE, nada en el principio previene a la industria de pasar la reducciónde los costos de la contaminación a los consumidores en la forma de preciosmás altos en los productos. No requiere que las víctimas sean compensadaspor daños ambientales residuales, después de que el nivel óptimo dereducción de la contaminación es alcanzado. (En general, la teoría concluyeque cero de contaminación es antieconómico, porque el costo marginal de lareducción excede al beneficio marginal). Así, el principio Quien ContaminaPaga es consistente con los “pagos” de los consumidores y víctimas, llevandoa alguna confusión. Incidentalmente, el principio de la OCDE contemplóalguna asistencia temporaria del gobierno a la industria durante la transición auna protección ambiental más fuerte. Hoy, es deseable extender este principiodesde la OCDE hacia las ex economías centralmente planificadas de Europadel Este, la ex Unión Soviética, y a los países en desarrollo. Al cerrar la brechaentre los precios del mercado y el costo social real de la producción, losrecursos ambientales son conservados y el comercio internacional es menosdistorsionado. Sin embargo, puede bien haber un rol de asistencia delgobierno en la limpieza de la contaminación del pasado en Europa del Este, laex Unión Soviética, y los países en desarrollo.

Una segunda preocupación al comienzo de los años setenta era que losestándares de los productos relacionados con el medio ambiente los

estándares de residuos de plaguicidas en los productos alimenticios, porejemplo, o los estándares de emisiones de los autos pueden llegar a serbarreras no arancelarias al comercio internacional. Esta preocupación nopresenta nuevos problemas conceptuales. El sistema de comerciointernacional ha confrontado por largo tiempo estándares establecidos a nivelnacional sobre salud, higiene y seguridad como potenciales impedimentos alcomercio internacional. Los argumentos a favor de la armonizacióninternacional de esos estándares son para minimizar su uso como veladasbarreras al comercio internacional y reducir los altos costos de diseño,producción, invención, e información en la venta a mercados fragmentados. Elargumento opuesto es que los países difieren en su capacidad deasimilación, niveles de ingreso, preferencias y en muchas otras cosas, y queun estándar internacional uniforme sería demasiado alto para algunos, ydemasiado bajo para otros. Este es el tema del más bajo comúndenominador.

El sistema de comercio internacional ha trabajado por la armonización de losestándares de productos por años. Este trabajo ha sido llevado a cabo enmuchos foros, incluyendo la Comisión del Codex Alimentarius, unaorganización internacional que intenta armonizar los estándares alimenticiosglobalmente, el Código de Barreras Técnicas al Comercio Internacional delAcuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), que disciplina eluso en un país de los estándares para los productos como barrerasencubiertas al comercio internacional, y los esfuerzos de la ComunidadEconómica Europea (CEE), la cual intenta crear un mercado único por mediodel establecimiento de estándares más uniformes para productos entre susmiembros. Sin embargo, es justo decir que el problema, en cuanto serelaciona con los estándares relativos a productos ambientales no ha sidoresuelto, y fue un punto mayor de conflicto en las negociaciones de la Rondade Uruguay del GATT. Estados Unidos y otros países con normas estrictas vana continuar teniendo el derecho de fijar estándares para productos comoconsideren más apropiado.

La respuesta nacional a los productos relacionados con el medio ambiente hasido pragmática. El GATT reconoció el derecho de los países a establecertales estándares pero trató de disciplinar su uso, principalmente a través delArtículo XX del GATT, que permite excepciones a obligaciones generalesimpuestas por el mismo. La interpretación de este artículo en casosambientales es todavía un problema conflictivo, y los ambientalistas estándescontentos con una serie de decisiones del panel del GATT. Una cuestiónespecialmente irritante es si las regulaciones de productos pueden odeberían llegar al proceso a través del cual el producto es producido. El casode las hormonas en la carne entre Estados Unidos y la CEE, y el caso de ladisputa atún-delfín entre Estados Unidos y México son ejemplos de ello.

Los principios guía concernientes a los aspectos económicos internacionalesde las políticas ambientlaes de la OCDE de 1972 (OCDE Guiding Principles),que contienen el Principio de Quien Contamina Paga, también trata elproblema de los estándares para los productos. Los principios Guía de laOCDE requieren a los países miembros que eviten el uso de tales estándarescomo barreras encubiertas al comercio internacional para promovertratamiento nacional y no discriminación a las importaciones y cuando seaposible, trabajar hacia la armonización internacional de los estándares. Es dedestacar que los procedimientos para consulta y discusión fijados por laOCDE en 1972 para examinar las disputas sobre comercio internacional ymedio ambiente no han sido usados. Esto sugiere que o los conflictosinternos de la OCDE no han sido numerosos, o que hay poca confianza en losprocedimientos de resolución de disputas. El GATT también anticipó algunafricción y nombró un grupo de trabajo sobre comercio internacional y medioambiente a comienzos de los años setenta ese grupo de trabajo no se reunióhasta 1991. Esta discrepancia puede ser interpretada como falta deproblemas serios o ceguera frente a la creciente fricción.

Finalmente, en 1972 la OCDE consideró lo que había llegado a ser unaimportante cuestión de debate: ¿Deberían los países tener derecho de usarajustes en las fronteras (tarifas y reembolsos a las exportaciones) paradesbalancear diferencias internacionales en el control de los costosambientales? La OCDE dio una respuesta negativa en sus Principios guía.Presumiblemente consideró que no sería posible distinguir entre lasdiferencias legítimas en los estándares y los costos, las consecuencias delcomercio internacional que son deseables y las ventajas comparativasartificiales por los países que siguen una estrategia de “paraísos decontaminación”. La OCDE puede haber considerado también tales medidascomo intereses proteccionistas, así como también fruto de la friccióninterminable entre los participantes del comercio internacional. El uso deajustes en la frontera para desbalancear diferencias de costos ambientalesno ha sido tratado en el GATT. Si la diferencia de costo surgió a causa de unsubsidio financiero extranjero para reducción de la contaminación, puede sercompensable bajo las previsiones normales del GATT sobre exportaciones ysubsidios locales. Pero es improbable que un ajuste en la frontera con elpropósito de desbalancear diferencias de costos de diferentes estándaresfuera encontrado consistente con el GATT.

En resúmen, muchos de los problemas presentes en comercio internacional ymedio ambiente fueron tratados dos décadas atrás por la OCDE y, en menormedida, por el GATT. ¿Qué nuevos desarrollos los mantiene vivos? y ¿quénuevos problemas han surgido desde entonces?

Desarrollos más recientes

Hay tres razones fundamentales por las que el nexo entre comerciointernacional y medio ambiente ha resurgido en los años noventa como unproblema mayor. Ellas son:

- La creciente integración de las economías nacionales a través del comercio internacional y las inversiones;

- La creciente atención a las amenazas ambientales trasnacionales y globales; y

- El nuevo paraguas del desarrollo sustentable que amplía las preocupaciones ambientales de la reducción de la contaminación a la conservación de los recursos naturales.

La integración de las economías nacionales

El rechazo de la protección manifiesta en la frontera y los nuevos esfuerzos enla integración económica regional (CEE, el Acuerdo de Libre Comercio entreCanadá y los Estados Unidos, y el TLC) fijaron su atención en políticasdomésticas que afectaban los costos de producción (el problema de losestándares delos productos). En realidad, la cuestión es mucho más ampliaque la protección ambiental. Muchas políticas ostensiblemente domésticas,como regulaciones antimonopolio, seguridad social, salud y políticas sobre elsalario mínimo, afectan los costos de producción y por lo tanto la posicióncompetitiva internacional. El problema aún no resuelto, es si deberían sersujetos a escrutinio por parte de los participantes del comercio internacional.Un ejemplo de tal escrutinio mutuo es la iniciativa de los ImpedimentosEstructurales propuesta entre Estados Unidos y Japón, en la cual la políticadoméstica de cada país que afecta indirectamente pero con fuerza su posiciónde competencia internacional, ha llegado a ser un instrumento justo para lasdiscusiones bilaterales.

La integración de las economías regionales por sí misma incrementa la famade las cuatro categorías de problemas sobre comercio internacional y medioambiente. Con el libre comercio internacional regional y las inversiones, laspolíticas ambientales que afectan los costos de producción llegan a ser másimportantes. Una de las presiones mayores de la CEE es crear un sólomercado unificado que, estrictamente hablando, como el TLC, provea laoportunidad de usar al comercio internacional como un incentivo o unasanción para cambiar las prácticas ambientales extranjeras. Y, finalmente, unacuerdo regional de comercio internacional cambia el modelo y composiciónde la producción y el consumo, las consecuencias ambientales que merecenidentificación y, quizás, la acción política.

Las cuestiones de comercio internacional y medio ambiente han sido tratadasde diferentes maneras en varios esfuerzos de integración regional. Como sehizo notar arriba, la armonización de los estándares de los productos ha sidouno d elos esfuerzos centrales de la CEE, aunque el tema de competitividadha sido callado. A pesar de fuertes instituciones supranacionales, la CEE noha podido establecer estándares para los productos completamenteuniformes. En su lugar, la CEE se apoya en el principio subsidiario (lasdeciones son tomadas al nivel más bajo de competencia política para abordareste problema) y en la doctrina del reconocimiento mutuo (un productolegalmente vendido en un país miembro no puede ser prohibido en otro país).

A pesar de la importancia del comercio internacional de rescursos naturales(energía, pesca, agricultura), y a pesar de la larga historia de problemasambientales fronterizos, el Acuerdo de Libre Comercio entre Estados Unidos yCanadá de 1989 puso poca atención al cuestionamiento de la protecciónambiental o conservación de los recursos naturales. Grupos ambientalescanadienses repitieron muchas de las mismas preguntas que fueronsubsecuentemente formuladas en las negociaciones del TLC, peroaparentemente con poco efecto. No fue antes de las negociaciones del TLCque los problemas sobre comercio internacional y medio ambiente fuerontotalmente unidos. Quizá esto no es sorprendente. La disparidad en loscostos de la mano de obra entre Estados Unidos y México, el rol importante delas inversiones extranjeras en México y los problemas de la contaminaciónbien documentados de las industrias maquiladoras en la frontera, acentuaronla posibilidad de que, si quedaba desregulado, el TLC alentaría la estrategiade “paraíso de contaminación” en México. A causa de que los gruposambientalistas reconocieron tarde las implicaciones ambientales de laliberalización del comercio internacional, las negociaciones de la Ronda deUruguay llevadas hasta diciembre de 1991 no trataron estos problemas.Consecuentemente, el TLC llegó a ser el primer acuerdo “verde” sobrecomercio internacional. Si es suficientemente verde para satisfacer a losambientalistas y al Congreso, queda como una cuestión abierta.

La globalización de los problemas ambientales

Las amenazas ambientales trasnacionales y globales, con las implicacionescorrespondientes del comercio internacional, no emergieron totalmente en laagenda pública antes de fines de los años ochenta. Es verdad que lacontaminación trasnacional el movimiento físico de los contaminantes fueradel territorio de un estado que daña al ambiente de otros estados o recursosde propiedad internacional como los océanos fue reconocido y analizado enlos años setenta. Más aún, el caso Trail Smelter entre Estados Unidos yCanadá en los años treinta ayudó a desarrollar el derecho internacional enesta área. Pero la conexión con el comercio internacional era mínima. Habíauna serie de acuerdos ambientales y de conservación de los recursos

(diecisiete entre 1933 y 1990) que contenían medidas de comerciointernacional, pero la mayoría eran confinados a la protección de la fauna yflora y a regulaciones fitosanitarias. La Convención de 1973 sobre el ComercioInternacional de las Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres es elmás conocido. Pero no fue sino hasta 1987 cuando se afirma el Protocolo deMontreal sobre Substancias Destructoras de la Capa de Ozono, que se intentalimitar el daño ocasionado por los clorofluorocarbonados (CFC) a la capa deozono, que el uso de medidas comerciales para asegurar objetivosambientales internacionales comenzó a tomar mayor significancia. Más aún,la compatibilidad de las normas del Protocolo de Montreal con el GATT recibiópoca atención, lo cual es algo sorprendente. El Protocolo no sólo restringe elcomercio de CFC, y el comercio de productos que contengan CFCs, sino quetambién contempla restricciones en el comercio de productos en cuyaproducción se utilizan. Si esta última medida se pone en efecto, el impactosería sentido en muchos productos industriales y de consumo que ingresenen el comercio internacional.

La esencia del problema entre comercio internacional y contaminacióntrasnacional puede ser explicado de la siguiente forma. Los tratadosambientales internacionales que se refieren a problemas transfronterizos yglobales deben recurrir a pagos o compensaciones para inducir sucumplimiento o a medidas coercitivas, ya que no existe un organismosupranacional de protección ambiental y porque la incidencia de abaratarcostos y beneficios no es congruente con las fronteras nacionales. El sistemade pagos internacionales es, en el mejor de los casos, rudimentario, a pesarde que la recientemente establecida Global Environmental Facility es uncomienzo. Las medidas coercitivas más obvias se encuentran en el campodel comercio internacional. Por lo tanto, surge la tentación de asegurar elcumplimiento con tratados ambientales internacionales y desalentar a los“transgresores” utilizando restricciones comerciales.

La cuestión es claramente nueva desde 1972. No existe ningún principio guíaque reconcilie el objetivo del comercio liberal (que implica un uso dispendiosode medidas comerciales para objetivos de política exterior no comerciales) y elobjetivo de la efectiva regulación de las externalidades ambientalesinternacionales. Los criterios para un principio tan simple están siendovivamente discutidos en la OCDE. Presumiblemente tales criterios harán unadistinción entre uso unilateral de medidas comerciales (que desencadenan eltema del “ecoimperialismo”) y tratados ambientales internacionales conmedidas relativas al comercio internacional.

El surgimiento del concepto de desarrollo sustentable

Una razon final para el resurgimiento de la atención sobre la convergenciaentre comercio internacional y medio ambiente es el aumento en el interésacerca del desarrollo sustentable que amplía las preocupacionesambientales, desde la contaminación industrial a la conservación de losrecursos naturales. El desarrollo sustentable fue popularizado a mediados delos años ochenta, especialmente a través de la publicación del Informe de laComisión Brundtland de las Naciones Unidas, Nuestro Futuro común que, asu vez, llevó muy directamente a la Conferencia de las Naciones Unidas sobreAmbiente y Desarrollo en Río en junio de 1992.

El concepto mismo de desarrollo sustentable tiene raíces en los años setenta.Puede ser rastreado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobreAmbiente Humano de 1972 en Estocolmo, redefinía la degradación ambientalde un énfasis estrecho acerca de la contaminación hasta incluir la condiciónde pobreza suministro de agua con nulos niveles sanitarios, enfermedadesendémicas transmitidas por medios ambientales, pobreza urbana y hambre.La redefinición introdujo a los países en desarrollo dentro de la problemáticaambiental. Otra parte fue la publicación de los Límites del crecimiento por elClub de Roma al momento del shock de 1972 producido por el aumento delprecio del petróleo. Los límites del crecimiento, a pesar de haber sido criticadopor el uso primitivo del precio y la economía de mercado, dirigió la atención ala interacción entre actividad económica y la matriz ambiental y natural en lacual toda actividad económica está basada. El reconocimiento de talesvínculos es esencial para el concepto de desarrollo sostenible.

Existen muchas conexiones entre comercio internacional y desarrollosustentable que son exploradas recientemente. Claramente, la liberalizacióndel comercio internacional sin políticas de protección ambiental internasadecuada puede ejercer presión sobre el ambiente. Sin embargo, de ello nonecesariamente se deduce que restricciones al comercio internacional setraduzcan en mejoras para la calidad ambiental. En efecto, algunos estudiosmuestran que en economías que son apenas cercanas al comerciointernacional y a las inversiones, se verifican niveles de contaminación másaltos que los países bien integrados en el sistema de comercio internacional.Asimismo, las políticas que protegen a la agricultura en la CEE y en otrospaíses, pueden resultar en el uso excesivo de químicos agrícolas ydegradación ambiental. En ese caso es una restricción al comerciointernacional, no una liberalización del comercio internacional, lo que causa lapresión ambiental.

Los costos de la presión ambiental y de los recursos no están siendointernalizados en los precios de los productos en muchos sectores deaprovechamiento de recursos naturales. Esto es cierto para Estados Unidos(derechos de agua y pastoreo son dos ejemplos) así tanto como para otrospaíses desarrollados y en desarrollo. Esta falta de internalización crea una

distorsión del comercio internacional y, en este sentido, el comerciointernacional contribuye a la mala ubicación o mal uso de los recursosnaturales y ambientales. El uso excesivo de los recursos naturales yambientales es un ejemplo típico del desarrollo no sustentable. El tempranoénfasis en los años setenta sobre el control de la contaminación industrialfracasó en reconcer esto, y nosotros por lo tanto tenemos otra razón parareexaminar el nexo del comercio internacional y el medio ambiente. Pero otravez, no necesariamente se sigue que las restricciones del comerciointernacional son la mejor manera de tratar con los costos de producción nocontabilizados. Un impuesto a la exportación o importación sobre maderatropical, por ejemplo, puede o no contribuir en la producción de madera de unpaís, en los términos de la concesión de talado, y en otros factores. Esprobable que la mejor solución incluya cambios en los derechos de propiedade incrementos en las regalías madereras.

Conclusión

Hay pocos conflictos inherentes entre comercio internacional liberal yprotección ambiental. Muchos de los conflictos aparentes surgen porque lospaíses han fracasado en adoptar medidas internas apropiadas de protecciónambiental, caso en el que el comercio internacional puede ser el agente perono la causa radical de la degradación ambiental, o porque la persistencia delas barreras a la importación y los subsidios mismos ubican mal el uso de losrecursos ambientales o naturales. Las restricciones al comercio internacionalmotivadas ambientalmente no van a resolver esos conflictos.

En un primer análisis de las conexiones entre el comercio internacional y elmedio ambiente, el énfasis estaba sobre el impacto de la competitividad en elcomercio internacional sobre las diferencias en los regímenes de controlambiental y los estándares ambientales aplicables a los productos. El uso demedidas de comercio internacional para asegurar objetivos ambientales, y losefectos ambientales de la liberalización del comercio internacional norecibieron mucha atención. Las políticas desarrolladas a principios de losaños sesenta, especialmente los Principios guía de la OCDE, han probado noser incorrectos, sino incompletos. Un nuevo principio, que trate el usoapropiado de las medidas del comercio internacional para asegurar losobjetivos ambientales internacionales, es realmente necesario. También esmenester la investigación y el mejoramiento de los modelos que unen alcomercio internacional con la base de recursos nacional y ambiental, no conel propósito de restringir al comercio internacional, sino para anticipar yadministrar las demandas sobre recursos ambientales.

Administrando a través de los preciosAdministrando a pesar de los precios

Hal Kane

Apenas doscientos años atrás, la mayor parte de la tierra delplaneta estaba en estado salvaje o bajo dominio tribal.1 Por lotanto, las formas dominantes de administración ambiental yeconómica eran tradicionales: ritos, religiones, mitologías yconocimiento ancestral. Y aún en aquellas pocas sociedades quese habían unido a la revolución industrial, las tradiciones yreligiones continuaron jugando roles preeminentes en decisiones,producción y comercio internacional.

Pero aquellas herramientas económicas rituales han perdido muchade su influencia. Pocos criadores de ganado deciden cuánto enviaral matadero basados en la vieja leyenda de un matrimoniofracasado entre una mujer y un búfalo, como los indios americanoshicieron por años con gran éxito. Pocos banqueros consideran lamoralidad bíblica de ser prestamista o prestatario. Aunque lascompañías farmacéuticas se basen en algunas especies usadasdesde hace mucho tiempo en rituales tradicionales y rehabilitación,no van hacia ellas por creencias tribales.

Los métodos antiguos para administrar la producción económicahan dado lugar a un nuevo juego de herramientas económicas; yéstas constituyen un juego particularmente enigmático, que no esentendido por la mayoría del público aún en las sociedades máseducadas, relegando a uno o dos departamentos en universidades,y gobernado por pequeños grupos de individuos. Estas nuevasherramientas son tasas de intercambio, tasas de interés, cantidadde dinero impreso por los tesoros nacionales, leyes que bloquean opermiten el comercio internacional, y otras pocas medidasrelacionadas.

No muchos otros grupos de elecciones extrañas han dirigido algunavez la sociedad ( o tal vez lo hayan hecho, dependiendo sobrecuáles mitos y tradiciones se quiera ver). Una tasa de intercambiodecreciente puede encontrar cobertura solamente en las seccionesmenos populares de los diarios, pero puede estimular lasexportaciones de zapatos, platería, teléfonos y madera que un paísrealiza al hacerlos menos caros internacionalmente. Tasas deinterés decreciente hacen más barato pedir prestado dinero lo cuala su vez alienta inversiones tales como la apertura de unas pocastintorerías, firmas de software para computadoras y operacionesmultinacionales, y por lo tanto crea más trabajos. Se trata deherramientas poderosas, que pueden ser manipuladas másrápidamente que cualquier mito, que deberían haber sido pasadasa través de generaciones y más rápidamente que cualquier leyreligiosa, que deberían haberse enfrentado ccon un cuerpo deinterpretación y discusión académica.

Las decisiones económicas adoptadas centralmente por ungobierno tienen efectos más allá de las fronteras en industria,hogares y medio ambiente natural. Las culturas también sonafectadas, así como también las industrias, los hogares y el medioambiente natural de otros países. No hay duda de que la gentetrata de influir en estas decisiones gubernamentales por medio delcabildeo con políticos y burócratas. En efecto, es sorprendente quetan poca gente hable de los efectos, sean buenos o malos, de laspolíticas monetarias y del comercio internacional. Su reducidonúmero puede ser un testimonio de cuan oscuros son realmenteestos temas en la sociedad moderna.

Muy acertadamente, sin embargo, ha empezado a moverse unadiscusión alrededor de los efectos de la política monetaria y decomercio internacional sobre el medio ambiente. Aunquepermanecen dormidas y no tratadas en círculos académicos ypúblicos por muchos años, las interacciones entre decisioneseconómicas sobre tasas de intercambio, tasas de interés ylegislación sobre comercio internacional y medio ambiente sonalgunas de las tendencias actuales más dinámicas yfundamentales. Cuando nos referimos al comercio internacionalqueremos decir tomar productos hechos mediante el uso del medio

ambiente o tomar el medio ambiente mismo y transferirlo haciaotros países; y cuando decidimos qué hacer con nuestras políticassobre comercio internacional, o con nuestras tasas de interés,también decidimos cómo y cuánto vamos a usar al medio ambiente.

Las relaciones son exageradamente complejas. ¿Qué significa unabarrera al comercio internacional para la erosión del suelo, o lalluvia ácida en el país que erige tal barrera? Solamente el amplio ygeneral delineado de una respuesta estaría disponible aún para lagente que estudió la situación cuidadosamente, y esas personastodavía pueden ser fácilmente sorprendidas por los eventualesresultados. Lo que hace que estas relaciones complejas seanmucho más difíciles de comprender es que las relaciones entreeconomía y medio ambiente no pueden ser categorizadassolamente como buenas y malas, como la gente tiende a hacer.Cada una ofrece muchos servicios y causa algunos daños.

Las discusiones sobre políticas monetarias, comercio internacionaly medio ambiente se han focalizado primariamente sobre dosclases de decisiones económicas y están comenzando a orientarseen una tercera. La primera incluye proyectos del Banco Mundial yotros bancos internacionales de desarrollo que proveen los fondospara presas hidroeléctricas, construcción de nuevas carreteras,promoción de pesca y muchos otros programas de desarrollo. ElBanco Mundial utiliza el análisis económico para seleccionar susproyectos, pero muchos de sus proyectos afectan mucho al medioambiente, y el análisis ambiental generalmente ha demostrado quelos proyectos son costosos en muchos aspectos que no fuerondetectados por los modelos económicos.

El segundo debate comenzó recientemente, llegando a serpreeminente solamente al comienzo de los noventa. Este debate essobre los efectos del comercio internacional en el medio ambiente:cómo el debate sobre proyectos de desarrollo, se basa en granmedida en la idea de que el análisis económico ordinario fracasa enreconocer muchos de los resultados de las decisiones económicas,tales como los impactos en el medio ambiente. De acuerdo con elpensamiento ambientalista, las instituciones de comerciointernacional como el Acuerdo General sobre Aranceles Aduanerosy Comercio (GATT), el Acuerdo de Libre Comercio de América

Latina (TLC) y otros, incluyen decisiones sobre cómo vamos a usaral medio ambiente, algo que fue poco considerado por las nacionessignatarias de tales acuerdos.

Finalmente, en 1992 fue ofrecido el primer estudio detallado de losimpactos ambientales de un tipo de planificación económicallamado “ajuste estructural”. Los ajustes estructurales han sidohistóricamente dominio del Fondo Monetario Internacional, peroahora el Banco Mundial también los lleva a cabo. Ajustesestructurales significan cambiar, entre otras cosas, tasa deintercambio, tasa de interés, salarios, políticas de comerciointernacional como tarifas y cuotas, y políticas fiscales comosubsidios para energía y alimentos de un país endeudado. El ajusteestructural es realizado para mejorar la salud financiera de laeconomía de un país, permitiendo el repago de sus deudas, evitarla inflación dramática y encausar el futuro crecimiento económico.Pero estas políticas colocan una pesada carga sobre los pobres,cuyos salarios generalmente caen y cuyo acceso a los alimentos,energía y cuidado de la salud previamente subsidiados puedenverse también disminuidos. Más aún, como ha sido sólorecientemente demostrado, el ajuste estructural afecta al medioambiente y por lo tanto al potencial a largo plazo de un país.

Así como el medio ambiente fue una vez una parte importante delos mitos, las religiones y costumbres que históricamentegobernaron la actividad de los pueblos, ahora está siendo una parteimportante de nuestras economías e instituciones económicas.Todavía quedan muchas preguntas acerca de cómo el medioambiente y la economía marcharán juntos.

Pagando por un árbol

Gran parte de la importancia que tiene el lugar que ocupa el medioambiente en políticas económicas como la de comerciointernacional, proviene del fracaso de los mercados al valorarcorrectamente los servicios que el medio ambiente provee. Losprecios de los objetos comunes como los muebles, automóviles ycasas son fijados en un punto donde la cantidad que una personapaga por ellos equivale a la cantidad que otra persona aceptará.

Pero con el medio ambiente, ese sistema no siempre funcionamucho del medio ambiente se usa gratis, aún cuando su valor esmayor que cero; mucho de él es propiedad de una sola persona,aún cuando otra gente todavía depende de él; y muchas veces lasmercancías ambientales son vendidas por lo que valen en el cortoplazo, sin medir el valor que tienen a largo plazo cuando todavíason parte de un ecosistema.

Tomemos el caso de una árbol. Puede ser usado para ilustrar cómoal medio ambiente puede dársele un precio por debajo del valorreal que le da la sociedad mientras el árbol permanece plantado.Por ejemplo, consideremos la diferencia entre un árbol vivo y unomuerto: las funciones ecológicas del árbol vivo no son susceptiblesde estar en el comercio. No pueden ser movidas, y el comerciointernacional trata inherentemente sobre cosas móviles. Un árbolvivo debe ser cortado y matado para ser movido a otro lugar o, siaún a un costo mayor es dejado vivo cuando se lo transfiere, su rolconexo con el ecosistema se pierde.

La cantidad de dólares asignada a un árbol vivo generalmente esfijada según el precio por el cual una pieza muerta de maderapuede ser vendida en el mercado. La variedad de funciones de unárbol vivo en el mantenimiento del ecosistema, la protección delsuelo de la erosión del agua, la provisión de hábitat, laestabilización del suelo, la cosecha forestal, la estética, y larecreación, no se incluyen en ese precio. Para que un preciocorrecto tome lugar, los valores acumulativos de cada funcióntendrían que estar totalizados de alguna manera. Por ejemplo, siuna persona recibe cincuenta centavos por el beneficio de tomarnueces o frutas de un árbol particular, una persona diferente tomaochenta centavos de beneficio por no soportar el aluvión de tierraque viene del costado y una tecera persona solamente gusta demirar al árbol, los tres pierden si una cuarta persona paga un dólarpor cortarlo y removerlo, aún cuando el valor combinado de las trespersonas está bien por encima de un dólar. Si se colocan barrerasa ciertos mecanismos interactivos entre los tres perdedores, elmercado habrá funcionado de una manera en que no sirvióóptimamente a su gente.

Las valuaciones, por supuesto, son aproximadas y no sería fácilponer precios más objetivos sobre las funciones ambientales. Lacompra de bosques para madera puede ser valuada fácilmenteporque equivale a la tasa corriente en que el leñador vende un áreacon leña. Pero es menos fácil saber el valor de no tener la propiaecología distorsionada, aún cuando la agricultura, el suministro deagua potable y de uso industrial, la conservación de especies, lamoderación del clima, la fecuancia de lluvias y la recreación puedenverse afectadas.

Actualmente, las urnas entran en acción. La política y la culturatoman su rol. Los gobiernos protegen los parques nacionales;protegen las especies en peligro; pagan a los granjeros para queno cultiven suelos que pueden erosionarse; prohíben tirarproductos químicos en los ríos; recurren a deshollinadores ycolectores de humo. Todos son intentos para reafirmar los múltiplesvalores del medio ambiente en un sistema que generalmente sólocomo excepción valora al medio ambiente. Y en el campo delcomercio internacional, para bien o para mal, las barreras se fijanpara mantener al medio ambiente, cuando la funcionalidad del librecomercio internacional podría dictar que no fuera mantenido: elatún cazado con redes que matan delfines está prohibido mientrasque el otro atún no. Las prioridades humanas y los juicios hanencontrado un camino para insertarse en el sistema del comerciointernacional.

Aún cuando gran parte de nuestra protección ambiental no surgedel deseo de conservar el bienestar económico, de cualquiermanera promociona frecuentemente economías sustentables alargo plazo manteniendo la salud de los ecosistemas que, a su vez,mantendrán a nuestras economías bien a lo largo del camino. Sermiembro de organizaciones de defensa ambiental puede serconducido por prioridades humanas, culturales o familiares, perotambién puede dar una recompensa de futura salud económica. Dehecho, antes del advenimiento de la economía moderna, talesmétodos culturales eran un parte normal de la dirección hacia eldesarrollo a largo plazo de economías locales y regionales.

Hoy, el ámbito de las correcciones que las creencias sociales oculturales pueden inyectar en las prácticas económicas es más

grande que nunca. No solamente los árboles pueden ser fácilmentesubvaluados, sino que pueden ser cortados y comercializados aescala masiva. Y, en forma similar, el petróleo, el carbón natural yel gas natural, que son el combustible de las economías de hoy yque libera billones de toneladas de carbón en la atmósfera todoslos años, como si ningún costo o pérdida fueran a ser sentidos en elfuturo como resultado de ello. Además, los servicios de laatmósfera pueden ser subvaluados. Por ejemplo, la contaminaciónde las aguas y de la tierra está muy extendida y gran parte de ellaes llevada a cabo gratuitamente o a precios de liquidación. Másaún, mejoras potenciales como tecnologías o procedimientos parael uso más eficiente de la energía o del agua escasa, son difícilesde encontrar y reciben menos apoyo en el mercado que el valorque pueden tener a los ojos de la opinión pública.

Pagando por la gente

Como en el caso del árbol, un sistema económico que valoraparcialmente su importancia puede ilustrar las situaciones quemueven el comercio internacional y el medio ambiente, así comolas circunstancias que rodean a los seres humanos también puedenhacerlo. La manera en que medimos el valor de un árbol y el valorde una persona son tratados con una similar falta de comprensión.

Los mercados no se valen por sí mismos cuando se trata deprioridades humanas, como el cuidado de la salud. Los mercadospodrían determinar cuánta atención médica va a recibir la gente sise deja que fijen los precios y los suministros. La gente pagaríatanto como piensen que vale o puedan afrontar, y no recibiríannada por lo que no pagan. Pero mucha gente encuentra estoinaceptable. Por razones morales, creen que la gente tiene derechoal cuidado de la salud; y organizaciones públicas y privadas, asícomo las compañías de seguros, aparecen con planes parareestructurar pagos médicos para proteger a la gente.

Pero el cuidado de la salud es valioso no solamente por sumoralidad. Es también valioso por cuanto contribuye al bienestareconómico al permitir que la gente funcione productivamente enbuena salud, cuide de sus familias correctamente, y no pierda

tiempo de trabajo. La mayoría de los modelos económicosacadémicos no incorporan la salud de la población en sus cálculos,pero ésta tiene un efecto muy grande. En países donde la saludtiende a ser buena, no se bloquea demasiado a una economíaviable; pero en países con desnutrición masiva, programasinadecuados de vacunación y sin infraestructura sanitaria, la faltade salud bloquea el desarrollo.

Subvaluar la importancia económica de la salud, como un sistemaenteramente basado en los precios, significa distorsionar lasdecisiones económicas que luego pueden ser adoptadas conprioridades diferentes de aquellas que la sociedad tiene como másimportantes. Y de la misma manera, subvaluar el desarrollo culturalde una sociedad, o subvaluar la educación o acceso a una buenavivienda, es contribuir a un proceso de toma de decisiones que sóloalgunas veces alcanzará los objetivos que son vistos comoprioritarios.

Si la causa de la facilidad con que las mercaderías pueden sercomerciadas internacionalmente, las empresas se ubican oreubican en regiones donde no tendrán que pagar por el cuidadode la salud de sus trabajadores o aún por lugares de trabajoseguros, entonces el sistema de comercio internacional puedehaber funcionado de forma injusta y también puede no habercuidado su propia salud económica, porque los trabajadoresenfermos no son productivos. Aún si la compañía es capaz dehacer ganancias bajo tal sistema, va a hacerlo sin contribuir albienestar de la región, y por lo tanto, sin contribuir a que otrascompañías encuentren recursos humanos productivos en el futuro.

Así, las sociedades están en contra de decisiones económicasadoptadas con base en valoraciones que no han guardado en sucorazón los valores humanos de la sociedad. La gente se lamentapor la localización de las maquiladoras en la frontera de México conEstados Unidos, donde se dice que las políticas liberales delcomercio internacional han llevado, además de contaminación,condiciones abominables de vida y de trabajo para losempobrecidos mexicanos. Se lamenta por la reubicación deindustrias de sus regiones originales a otras con mano de obra másbarata o con leyes ambientales más laxas. Se señala la inmoralidad

de los cragamentos por barco de residuos peligrosos a regionesque no los produjeron y que no tienen los medios apropiados paradisponer de ellos.

Los problemas ambientales están demostrando ser ejemplosefectivos que ilustran que las deciones económicas que excluyentales efectos “no económicos” son menos que óptimas. Losproblemas sociales y culturales continuarán, mientras lasestrategias económicas menos óptimas impongan una carga tanpesada sobre la gente que deje cada vez más claro que el caminoal desarrollo está restringido. Si la madera es comprada por un paísa precios que no reflejan el valor total del bosque que fuesacrificado en otro país a través del comercio internacional,entonces la madera será sobreconsumida. Los precios quenormalmente deberían incrementarse tanto como para que elconsumo de madera caiga, no se incrementarán porque estándisociados del valor de los bosques por precios que no toman encuenta su importancia. Si la pobreza crece a causa de que laeconomía está diseñada solamente para maximizar las gananciasa corto plazo, entonces la pobreza significará analfabetismo,hambre y enfermedad que harán más lento el desarrollo a largoplazo. Los planificadores que están aprendiendo a tomar losvalores ambientales en consideración aprenderán también a tomarlos valores humanos en cuenta.

Por supuesto, existen grandes beneficios extensivos del comerciointernacional, que generalmente contribuyen a las necesidades ydeseos de la gente y permiten vidas más productivas. Lasmedicinas hechas en un país están disponibles en otros; los librosde una cultura educan a otra. El desafío es diseñar un sistema decomercio internacional que refleje el valor de los productos,terminando con sus abusos sin arruinar sus beneficios. El presentesistema de comercio internacional tiene cierta distancia querecorrer antes de que pueda considerarse exitoso.

El sistema actual de comercio internacional sólo reconoce losproductos que se venden por sí mismos, pero fracasa en reconocerlos muchos efectos de la producción extensiva que fue dedicada aesos productos. En un discurso de 1937 al Congreso de EstadosUnidos, el presidente Franklin Delano Roosevelt dijo: “Las

mercaderías producidas bajo condiciones que no satisfacen losestándares básicos de decencia deberían ser consideradas comocontrabando y no debe permitírseles contaminar los canales delcomercio internacional”. Lo que una persona paga y otra aceptadecide el precio de un producto. Si el producto fue hecho con unproceso limpio o con procesos que hacen al producto más barato alliberar carbón, azufre, cloro y otros materiales en al aire o al aguano se cuenta. Si un producto fue hecho con trabajadores bienentrenados en un ambiente saludable, o por trabajadores malpagados o por menores enfermos no hace ninguna diferencia, sedesvirtúan las preferencias sociales al hacer un producto menoscaro con los métodos de producción menos apropiados.

Aún cuando los precios determinan parcialmente cómo losproductos fluirán a lo largo del mundo, aún cuando ese flujodetermine parcialmente cómo y dónde la gente trabajará y vivirá,los precios no son juzgados socialmente sobre la base de“estándares de decencia” o sobre la salud a largo plazo de la genteo de los ecosistemas. En este aspecto, el sistema de precios delcomercio internacional no es capaz de administrar la sociedad porsí mismo.

Por supuesto, la otra cara de la moneda se da cuando losgobiernos deciden qué es la decencia y toman la moral en suspropias manos, generalmente adoptando decisiones aún peoresque las del mercado. Los precios determinados enteramente por laoferta y la demanda no son (generalmente) racistas, sexistas o dealguna otra manera prejuiciosos. Los gobiernos todabía puedenserlo.

Con el comercio internacional y el medio ambiente, surgió la ideade que el ingreso de los productos hechos con procesos nodeseables podían ser prohibidos en un país, o requerirles quepaguen tarifas extraordinariamente altas. La famosa prohibición deEstados Unidos al atún pescado con redes que también atrapandelfines ilustra este pensamiento. Mucha gente lo ha descrito comoun “conflicto” inherente entre el comercio internacional y el medioambiente. Más profundamente, sin embargo, ilustra un fracaso delos mercados de incluir el valor de los procesos de producción másdeseables o menos deseables. Si el precio del atún incluye delfines

que fueron matados en el proceso, entonces el precio se elevaríadrásticamente yendo por arriba del precio del otro atún, y nadiecompraría una comida que amenaza a los delfines. Si los procesosde producción estuvieran totalmente internalizados, el sistema deprecios por sí mismo favorecería a los productos que aseguren lavida de los delfines.

Pero este es raramente el caso. “Internalizar” externalidades esdifícil en el mejor de los casos y a veces imposible de otra manera.Por eso el problema continúa o enfrenta la regulacióngubernamental. Hasta ahora, la internalización de una amplia gamade valores ha sido hecha a través de las prioridades sociales y de laacción del gobierno. El trabajo de los menores es ilegal en muchoslugares, así como el trabajo de los prisioneros. Pero el comerciointernacional puede minimizar estas prioridades. Los productoshechos en un país con leyes más laxas pueden enviarse a un paíscon leyes más rígidas y facilitar de esta forma su venta. Por esoaún cuando la sociedad ha separado sus valores a través de laregulación o acuerdos tácitos, el comercio internacional puederomperlos. No existe un mecanismo capaz de tornar al comerciointernacional compatible con los valores culturales por medio delajuste de precios de acuerdo a tales valores.

Para la gente que los hace, y para el medio ambiente, los productosson más importantes según como sean producidos que por supropio beneficio. Los métodos de producción determinan cuántaenergía va a ser usada, y si será utilizado carbón altamentecontaminante o energía solar no contaminante. Ellos determinanqué materiales serán usados, ya sean benignos o tóxicos.Finalmente, los métodos de producción dictan quién serácontratado, qué se hará en el tiempo que pase, en qué condicionesse trabajará. Y el resultado la manija de una puerta, una ventana ouna camisa jugará usualmente un papel menor en la vida dealguien o un papel importante ocasionalmente. Pero raras veces sevinculará con el valor del tiempo, de la salud y del trabajo de unapersona.

Incluido en un producto, pero invisible en él, están los impactos enla extracción de materiales de la tierra, su procesamiento,transporte, empaquetamiento, introducción en el mercado,

consumo, disposición y toda la gente asociada con esasoperaciones. Un sistema de comercio internacional que reconoce elobjeto producido pero no reconoce totalmente los insumos que locrearon no pondrá a trabajar exitosamente fuerzas en el mercadotendientes a satisfacer objetivos sociales, culturales o ambientales.El verdadero trabajo llevado a cabo por el sistema del comerciointernacional no es solamente determinar la oferta y la demanda delos productos, sino también determinar la oferta y la demanda delos insumos, las materias primas, la energía para suprocesamiento, el transporte, el trabajo y toda otra contribución.

Proteccionismo desde los costos ambientales

Desde un punto de vista práctico, mucha gente se pregunta si lasacciones públicas para proteger al medio ambiente o tratarproblemas sociales dañarán sus negocios al hacerles pagar costosmás altos. La asunción es generalmente que los negocios serándañados. Una respuesta diferente, sin embargo, puede encontrarseal adaptar la literatura existente sobre comercio internacional. Aúncuando la literatura ocasionalmente trate al medio ambiente, suconcepto de proteccionismo concuerda con la manera en que lascompañías han usado tradicionalmente al medio ambiente sinpagar nada.

Cuando las empresas hacen negocios, el medio ambiente y lasociedad soportan algunos de los costos a través de la degradacióno contaminación del agua, del aire y de la tierra y a través de losresultados de esa contaminación en la salud pública. Si lasempresas no pagan el costo total de las repercusiones de suactividad, entonces están protegiendo esos costos. Se les permiteusar gratuitamente recursos que en realidad no son gratis. Paraestimular los negocios, están siendo protegidas de los costos, asícomo muchos negocios nacionales muchas veces son “protegidos”de la competencia extranjera.

La protección de los costos ambientales, así como la protección dela competencia extranjera, puede ser llamada proteccionismo y susefectos serán los mismos. El funcionamiento ordinario del mercadoque provoca continuamente mejoras e innovaciones en los

productos será aminorado, porque las empresas tendrán menosrazones para buscarlas. Ellas no reaccionan a la competenciamejorando sus productos si no se enfrentan con la competencia; novan a maximizar su eficacia y reducir los residuos si pueden usarrecursos ambientales sin pagarlos. Solamente cuando el dineropuede ser ahorrado y la competencia puede ser derrotada al usarenergía y materiales más efectivamente, el incentivo para hacerloestá presente. El proteccionismo de los costos ambientales seopone a las políticas del comercio internacional que la mayoría delos países desean, políticas que harán a sus empresas máscompetitivas y más respetuosas con el medio ambiente.

No es coincidencia que los países que menos han protegido a susempresas de los costos ambientales son también los países cuyosproductos son más competitivos en los mercados internacionales.Donde los precios de la energía son altos, como en Japón y enEuropa Occidental, la eficiencia energética es alta y la competenciaes fuerte. Donde el aire, el agua y el suelo están cuidadosamenteregulados, la contaminación está minimizada porque las firmas handiseñado procesos que usan menos materiales peligrosos y por lotanto ni pagan por tantos materiales ni tienen que disponer detantos residuos. De hecho, venden sus procesos más limpios alexterior en meercados de tecnología ambiental, los cuales seencuentran entre los que crecen más rápidamente en todos losmercados globales.

Pero al mismo tiempo, hay límites a los costos ambientales ysociales que una empresa puede soportar y a las mejoras queserían producidas por tal internalización. Hacer que estas empresascolapsen no serviría a las necesidades de la gente. Hasta ciertopunto, la internalización de los costos racionalizará la producción.Pasado ese punto, sin embargo, no lo hará más. Encontrar esepunto, por supuesto, no será un problema fácil y diferirá de acuerdocon cada circunstancia individual. Finalmente, el objetivo es lasustentabilidad, tanto para el medio ambiente como para losnegocios que se sirven de él. Si alguno colapsa, el otro sufrirá lasconsecuencias.

¿Cómo debería cambiar el sistema de comercio internacional delmundo para ser sustentable? Esta es una pregunta abierta y hay

muchas respuestas posibles. Una es que tendría que focalizar másen los procesos de producción en vez de hacerlo exclusivamenteen los productos. Pero, ¿debería también satisfacer lasnecesidades de la gente en los países más pobres que lo que hasido hecho hasta ahora? La pobreza, la inestabilidad y laenfermedad reinan en muchos países que tienen pocos o ningúnproducto que puedan vender competitivamente en mercadosinternacionales. Para ser sustentable, ¿debería el comerciointernacional convertirse en una herramienta para ocuparse deesos problemas? ¿Debería continuar alentando la eficiencia entrelos productores a través de la competencia, cómo lo ha estadohaciendo? ¿Debería ser usado como un arma diplomática para lasrelaciones internacionales?

Mucha gente argumenta que el comercio internacional no deberíatener otras prioridades u objetivos conexos más allá del objetivoparticular de su expansión. Esas personas dicen que esas otrasprioridades inhibirían el funcionamiento adecuado del comerciointernacional, y sostienen que el comercio internacional no estábien preparado para satisfacer otros objetivos. Pero el comerciointernacional es una herramienta entre la variedad de políticasextranjeras y nacionales que los gobiernos tienen como opción.Como cualquiera de ellas, puede darse la tarea de lograr otrosobjetivos. No tiene ninguna muralla sagrada que lo rodee,manteniendo lejos otras necesidades.

Cuando los gobiernos y la gente contemplen a la política decomercio internacional como un mecanismo útil para llegar a unfinal deseado, lo usarán. Los objetivos más grandes de lassociedades algunas veces sostendrán al comercio internacional y atodas las economías subordinadas. Por eso en el futuro losacuerdos sobre comercio internacional podrán ser modificados porpropósitos ambientales o sociales. Y esas modificaciones podrántener algunos de los efectos más poderosos y fundamentales quetodos los intentos que han sido hechos para asegurar la calidadambiental y las necesidades sociales. No todos los efectos seránpara mejorar, así como las acciones tomadas por una razón,algunas veces causan daños en otras áreas. Pero serán realizadosde cualquier manera. Así, el comercio internacional no podrádisfrutar en el futuro de protección de los costos y valores

ambientales, y quizá de los valores sociales, tanto como lo hizo enel pasado.

1

1 Notas1.-Ver Alain Thein Durning, Guardians of the Land: Indigenous Peoples and the Health ofthe Earth, Worldwatch Paper 112 (Washington, D.C.: Worldwatch Institute, 1992).

Las normas del comercio mundial ylas políticas ambientales

¿Congruencia o conflicto?

John H. Jackson

Introducción

Proposición 1: La protección del medio ambiente se ha convertidoen extremadamente importante y promete ser de mayorimportancia para las generaciones futuras. Una parte importante dela protección del medio ambiente incluye normas de cooperacióninternacional y/o sanciones para que las acciones de algunosgobiernos para realzar la protección ambiental no sea socavada porlas acciones de otros gobiernos. Algunas veces tales normas tienenmedidas restrictivas del comercio internacional.

Proposición 2: La liberalización del comercio internacional esimportante para elevar el bienestar económico mundial y proveermayores oportunidades para satisfacer las necesidades básicas demillones de individuos. Cualquier medida que restrinja el comerciointernacional generalmente disminuirá el alcance de este objetivo.

Estas dos proposiciones expresan objetivos políticos opuestos queactualmente presentan importantes y difíciles dilemas a losgobiernos. Esta “discordancia política” no es única. Hay muchaspolíticas discordantes tanto en el escenario nacional como en elinternacional, que los gobiernos deben confrontar. Más aún, conrespecto a la política ambiental y su relación con la políticacomercial, existe por lo menos alguna evidencia de que soncomplementarias, en el sentido de que incrementar el bienestarmundial puede llevar a las demandas de los ciudadanos y a lasacciones de los gobiernos a mejorar la protección del medio

ambiente. Los más pobres en el mundo no pueden afrontar esaprotección; pero cuando el bienestar aumenta, esta protecciónpuede ser más accesible.1

Un desarrollo desafortunado en relación a la atención de los gruposen el interés público con respecto al comercio internacional y elmedio ambiente, provoca hostilidad entre los proponentes de lasdos propuestas expresadas arriba. La hostilidad está mal ubicadaporque ambos grupos, para sus respectivos objetivos políticos,necesitarán la asistencia y cooperación del otro. Por supuesto, estatensión es típica de los sistemas políticos. Generalmente losparticipantes políticos buscan lograr los objetivos y propósitosopuestos. Cada lado puede apoyar objetivos legítimos, pero cuandochocan, es necesario el arreglo.

Hasta cierto punto, los conflictos derivan de ciertas “diferenciasculturales” entre los expertos en política comercial y los expertos enpolítica ambiental.

Extrañamente, aún cuando operan dentro del marco de la mismasociedad, estas diferentes “culturas políticas” han desarrolladodiferentes actitudes y percepciones de los procesos políticos y depolíticos, que crean desentendimientos y conflictos.2

Estos problemas son parte de una tendencia más amplia en lasrelaciones económicas internacionales que está presentando unacantidad asombrosa de situaciones y problemáticas para losestadistas y líderes políticos. Parte de esta situación es inevitable ala luz de la creciente interdependencia de la economíainternacional. Esa interdependencia trae muchos beneficios alincrementar el comercio internacional tanto en productos como enservicios a lo largo de las fronteras nacionales, resultando eneficiencias y economías de escala que pueden elevar el bienestarmundial (pero no necesariamente el bienestar de todos porquealgunos grupos tendrán que realizar ajustes al enfrentarse con eseincremento en la competencia.)3 Estas tendencias requieren unaactitud diferente hacia la regulación del gobierno. Dentro de unanación, las normas del gobierno como la protección del consumidor,política antitrust/competencia, control de las instituciones bancariasy financieras, medidas de protección de la salud y bienestar social

(como por ejemplo, control del alcohol y el aborto), y derechoshumanos (por ejemplo, prohibiendo la discriminación) estándiseñadas por los gobiernos para promover políticas valiosas quealgunas veces chocan con las políticas orientadas hacia elmercado. Cuando la interdependencia económica mueve unacantidad de estos temas hacia la escena internacional, es muchomás difícil administrarlas en el sistema internacional defectuoso dehoy.

El contexto más amplio del sistema internacional puede crear unaserie de problemas y cuestionamientos, incluyendo:

- Cuestionamientos generales sobre la efectividad de la “soberanía”nacional al enfrentarse con la necesidad de cooperar con otrospaíses;

- Asombrosos planteamientos sobre cómo las nuevas normasinternacionales deberían ser hechas; estas preguntasgeneralmente incluyen procedimientos de votación;

- Preguntas generales sobre lo apropiado y el grado de lo que lasoberanía nacinal va a someter a los procedimientosinternacionales de resolución de disputas para resolver diferencias;

- Problemas sobre una soberanía nacional particular usandoalcance extraterritorial de sus normas (algunas veces llamadouniteralismo);

- Importantes diferencias legítimas de visiones entre las nacionesen cuanto a la estructura económica, nivel de desarrollo económico,diferentes formas de gobierno, y diferentes visiones del rolapropiado del gobierno en las actividades económicas.

Todas estas circunstancias y argumentos tienen lugar en elcontexto de un sistema internacional caótico y sin estructura. Lospaíses en desarrollo, por ejemplo, tendrán diferentes puntos devistas de aquellos de los países ricos sobre varios problemas“comerciales”, argumentando que las regulaciones ambientalespueden restringir injustamente su desarrollo económico. Ellosseñalan que los países ricos se han beneficiado por décadas o

siglos de la libertad de las normas de protección ambiental y queaún hoy son responsables de la mayor parte de la contaminaciónmundial. Imponer tales normas sobre los países pobres amenazacon estancamiento e inanición a sus poblaciones.

Este capítulo tiene el propósito de probar que los temas másespecíficos de la relación de la política comercial internacionalregulan las políticas y normas ambientales en el contexto delAcuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT),el conjunto más importante de normas sobre política comercialinternacional.

Cuando habla de políticas “ambientales”, este capítulo usa eltérmino muy ampliamente, incluyendo, por ejemplo, medidasrelacionadas con la salud o los riesgos de la salud. Las frasespolíticas comerciales y liberalización del comercio son tambiénusadas ampliamente para relacionar no sólo al comercio demercaderías, sino también al comercio de servicios.

Objetivos de las normas comerciales y su relación con lapolítica ambiental.

El sistema normativo más importante y más extendido para elcomercio internacional es el sistema del GATT (que incluye más dedoscientos tratados adicionales, además de un número de otrosacuerdos relacionados, decisiones, etc.). El GATT fue modificadopor la Ronda Uruguay, por eso este capítulo se referirá al sistemaGATT/Organización Mundial de Comercio (OMC) para abarcar elsistema como fue y como es ahora. Por supuesto, una cantidad deotros tratados o acuerdos, incluyendo bloques regionales como elTratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), sonrelevantes para esta discusión sobre “la discordia entre la políticacomercial y ambiental”, pero la mayoría de los principios esencialesde esta pelea pueden ser discutidos en el contexto del GATT.

La política básica que soporta al GATT y el más amplio Sistema deBretton Woods establecido desde 1944 hasta 1948 es bienconocido. El objetivo político es liberalizar el comercio que cruza lasfronteras nacionales y perseguir los beneficios descritos en la teoría

económica conocidos como “ventajas comparativas”, que serelacionan parcialmente con las teorías de las economías deescala. La teoría de las ventajas comparativas dice que cuando lasnaciones se especializan, se convierten en más eficientes en laproducción de un producto (y posiblemente también de un servicio)y así pueden intercambiar para satisfacer sus otras necesidades,con lo cual ellos y el mundo se beneficiarán. Las normasinternacionales están diseñadas para restringir la interferenciagubernamental con ese comercio beneficioso.

Estas políticas reconocen ciertas excepciones, incluyendo elproblema de las “externalidades”, que es una parte importante delproblema de la protección ambiental. Por ejemplo, si un productorcontamina una corriente de agua en el proceso de fabricación y nohay leyes en contra de ello, el productor ha impuesto un “costoexterno” sobre el mundo, que no es recuperado ni por el productorni por los consumidores de ese producto. Este parece ser uno delos dilemas centrales más importantes de los problemas políticos enla relación a las políticas ambientales y comerciales. Por lo tanto,gran parte de esta relación tiene la preocupación de cómo loscostos de la protección ambiental pueden ser “internalizados”,siguiendo con el llamado principio de Quien Contamina Paga.

Para ilustrar, unos pocos casos hipotéticos demostrarán algunos delos posibles choques políticos. En los casos citados abajo uso lasiniciales ENV para indicar el país ambientalmente “correcto” ueimporta (o exporta) y las iniciales EXP para indicar el país queexporta.

- ENV establece una norma que requiere un depósito o impuestoespecial sobre el envase que no es biodegradable, diciendo queesos envases son un peligro para el medio ambiente. Ocurre quelos productores de ENV usan un envase distinto que no tieneimpuestos. Solamente los envases de EXP están afectados. (Enalgunos casos puede ser establecido que el impuesto aplicadoexcede la necesidad de la protección ambiental).

- ENV establece un impuesto en la frontera (derechoscompensatorios) sobre cualquier producto electrónico que esimportado de un país que no tiene una norma ambiental requerida

por ENV, argumentando que la falta de tal norma es en realidad unsubsidio cuando se mide por los principios económicos de lainternalización y del quien contamina paga y que el subsidio debeser balanceado con un derecho compensatorio. EXP argumentaque su método propio de control de la contaminación es diferentepero totalmente adecuado, más eficiente, y por lo tanto más barato,por ello sus productos no deberían asumir la obligación de limpiar.Alternativamente, EXP dice que su medio ambiente puede soportarmejor la actividad contaminante.

- ENV prohibe la importación de maderas tropicales sobre la basede que la importación de madera tropical tiende a inducir ladeforestación de áreas tropicales importantes, y que esadeforestación daña al medio ambiente mundial. ENV es una naciónde una zona templada con bosques templados, pero no aplicaninguna norma contra los productos de bosques templados, localeso importados.

Trato nacional y estándares de productos

Uno de los principios centrales del sistema de liberalización delcomercio internacional del GATT/OMC es la norma conocida como“trato nacional”, prescrita en el Artículo III del GATT. La cláusula deltrato nacional puede ser rastreada en tratados de siglos atrás y esaplicada a una cantidad considerable de distintas actividadesgubernamentales.4 Obliga a los gobiernos a tratar a los productos opersonas extranjeras de la misma manera que tratan a losproductos o personas locales, para fines de una variedad deacciones gubernamentales.

Un ejemplo de la aplicación del trato nacional sería unareglamentación que impusiera un impuesto más alto sobre losautomóviles con mayor velocidad y caballos de fuerza, lo quepuede estar violando la norma. Por lo tanto hay algunas decisionesdelicadas que tienen que ser hechas interpretando el Artículo III delGATT. Estos temas surgen en gran cantidad de típicos casosambientales. El tema clave entonces es quién debería decidir si lareglamentación es apropiada.

Aún si una norma es no discriminatoria en el lenguaje y en lapráctica, surgen algunos puntos importantes sobre un estándarmínimo. Un caso significativo entre Estados Unidos y la CEEdestacó este problema, el nombrado caso de las hormonas delganado. En este caso la CEE prohíbe la venta de ganado que hacrecido con la asistencia de infusiones de hormonas artificiales.Estados Unidos argumentan que aplican las hormonas con unmétodo que es totalmente seguro para la ingestión humana y quela CEE no tiene bases científicas para su reglamentación, lo queincidentalmente daña las exportaciones de Estados Unidos deproductos de ganado a la CEE. La CEE respondió que no tieneobligación de dar una justificación científica.

Esta disputa se ha enconado. Estados Unidos señalaron unacláusula en el Código de Estándares de la Ronda de Tokio, quepudo haber otorgado alguna oportunidad para requerir justificacióncientífica en la regulación de un producto. Por su parte, losnegociadores en la Ronda Uruguay han desarrollado un proyectode texto fitosanitario con el fin de proveer algunos estándaresmínimos para las regulaciones de los gobiernos requiriendoprincipios científicos como justificación. Este proyecto ha dado lugara serias preocupaciones por parte de los expertos en políticasambientales, tanto en Estados Unidos como en otros países, en elsentido de que este texto inhibiría a los gobiernos nacionales o alas autoridades locales la facultad de promulgar reglamentos quevayan más allá de algún estándar mínimo internacional. El lenguajedel proyecto mismo no parece llamar a ello, pero la implicación deque habrá una oportunidad para los países exportadores dedesafiar las normas de los países importadores y requerir al paísimportador para que justifique la norma sobre la base de “cienciacompatible”, hace surgir miedos substanciales de que los pánelesdel GATT tenderán a regular contra las normas que vayan más alládel común denominador más bajo de las normas ambientalesnacionales en el sistema del GATT/OMC. Todo esto vuelca ladiscusión hacia el tema de las instituciones.

Excepciones generales en el artículo XX: salud y conservación

El Artículo XX del GATT titulado Excepciones Generales, incluyenormas importantes que prevalecen sobre otras obligaciones, enciertas circunstancias definidas en el Artículo. Aunque no espráctico ni apropiado en este capítulo ocuparnos de todo el ArtículoXX, hay ciertas medidas clave que pueden ser tratadas. Conbastante frecuencia, la preocupación por los problemasambientales se centra en los párrafos (b) y (g) del Artículo XX, quese refiere a medidas:(b) necesarias para proteger la vida o la salud humana, animal ovegetal; y(g) relacionadas con la conservación de los recursos naturalesextinguibles si tales medidas son hechas efectivas en conjuncióncon restricciones sobre la producción o el consumo doméstico.

Estas excepciones del Artículo XX están sujetas a importantescalificaciones en el párrafo que lo abre. En gran medida, estasnormas proveen una medida suavizada de “trato nacional” y lamayoría de las obligaciones de la nación más favorecida.Requieren que los gobiernos que tomen medidas que calificandiscutiblemente para estas excepciones del Artículo XX, que lohagan de una manera que minimice los impactos mencionados enel párrafo de apertura. Esto ha llevado a algunos páneles ainterpretar el Artículo XX requiriendo a una nación el uso de “laalternativa menos restrictiva” razonablemente disponible al tomarmedidas que tengan el fin de apoyar los objetivos de lasexcepciones del Artículo XX.

Hay varios problemas importantes de interpretación con respecto alArtículo XX, algunos de los cuales son clave para el enfrentamientodel medio ambiente y la liberalización del comercio internacional.Dos cuestiones se destacan en particular, principalmente lainterpretación de la palabra necesaria y la pregunta sobre la saludde quién, o qué recursos naturales extinguibles pueden ser elobjeto de una norma aceptable para un gobierno nacional.

Con respecto a necesaria, esta palabra es interpretada en parte porla jurisprudencia de la “alternativa menos restrictiva” mencionadamás arriba . Por lo tanto, si hay dos o más alternativas que un

gobierno podría usar para proteger la vida o la salud humana, noes necesario que elija la que tiene más restricciones al comerciointernacional cuando existe una alternativa que es igualmenteeficiente para proteger la vida o la salud humana. Esto obviamenteimpondrá algunas restricciones sobre la capacidad que lasnaciones o los gobiernos locales tienen para imponer normas conpropósitos ambientales. Por otro lado, esta restricción esconsiderada importante para prevenir al Artículo XX de convertirseen una laguna que los gobiernos podrían usar para justificar casicualquier medida motivada por consideraciones proteccionistas.Este problema de rampa resbalosa preocupa a muchos enconexión con el Artículo XX. El problema surge en muchos casos,incluyendo aquellos de envases o pescados, como fue subrayadoen la introducción.

El otro problema de interpretación es conceptualmente más difícil.Cuando el Artículo XX del GATT otorga una excepción en cuanto amedidas necesarias para proteger la vida o la salud humana,animal o vegetal, ¿debería ser interpretada para significar vida osalud sólo dentro del país importador, o en cualquier parte delmundo? El Artículo XX no ha sido interpretado para permitir a ungobierno imponer regulaciones necesarias para proteger la vida ola salud de humanos, animales, o plantas que existan fuera de suspropias fronteras territoriales. Este tema surgió en el caso del atún-delfín. El problema es típico peligro de la rampa resbalosa,combinado con la preocupación de que los países poderosos (yricos) impongan sus propios enfoques con respecto a las normasambientales, sociales o de bienestar sobre otras partes del mundodonde tales enfoques pueden no ser enteramente apropiados. Poreste motivo se ha acuñado el término eco-imperialismo.

Si una nación importadora puede prohibir el ingreso de productosde un país del tercer mundo en el cual la producción ocurre en unaforma que es moderamente peligrosa para los humanos, ¿Podríadicha nación prohibir la importación de productos hechos en unambiente que difiere en muchos atributos sociales o culturales delos de sus propia sociedad? ¿Por qué un país podría usar sus leyescomerciales para hacer cumplir su propia visión de cómo es tratadala vida animal o begetal en los océanos más allá de sus límitesjurisdiccionales del mar territorial, o cómo las maderas tropicales

son cortadas partiendo de las normas generales del comercioliberal del sistema del GAT/OMC?

Otros países pueden tener de alguna manera una visión diferentedel intercambio entre los valores económicos y sociales de laproducción y la salud o la vida humana. Aún en los paísesindustriales, hay tolerancia de cierta clase de actividadeseconómicas que casi inevitablemente resultará en muerteshumanas o daños, tales como la construcción de grandes proyectospara diques o puentes. Estos son temas difíciles y que requeriránmucha y cuidadosa atención, presumiblemente en el contexto nosólo del diseño de nuevas normas (o proyectos de tratados), sinotambién en el proceso de interpretación a través de losmecanismos de resolución de disputas. Así, una vez más lascuestiones institucionales devienen con mayor importancia.

El problema de los procesos de producción. El caso del atún-delfín y las cuestiones de las globalidades comunes

Una “dificultad” conceptual importante del GATT es el llamadoproblema de la característica del producto, que se relacionacercanamente con las excepciones del Artículo XX y también conlas obligaciones de trato nacional y otras normas del GATT. Estetema es central en el caso atún-delfín y necesita ser explicado.

Supongamos que un país importador desea prohibir la venta deautomóviles domésticos o importados que emitan más que unestándar especificado de contaminantes en su uso. Sujeto anuestra discusión anterior, parece haber una pequeña dificultad conesta norma. Se relaciona con las características del producto en símismo. Si el producto en sí mismo es contaminante, entoncessobre una base no discriminatoria los gobiernos pueden prohibir suventa o también prohibir su importación, como una medida paraprohibir su venta.

Supongamos por otro lado, que el gobierno advierte que una plantade automóviles en un país extranjero está operando de una maneraque impone un peligro substancial a la salud humana, a través depeligros de accidentes de las maquinas, de contaminantes o de

temperaturas altas indebidas en la fábrica. Sobre una baseaparentemente no discriminatoria, el gobierno puede imponer unaprohibición a la venta de los automóviles locales o importados queson producidos en fábricas con características. Sin embargo, hayque notar que en este caso los automóviles importados por símismos son perfectamente apropiados y no tienen característicaspeligrosas o contaminantes. Así, el objeto de la norma del paísimportador es el “proceso” en el que el producto es producido. Lacuestión clave bajo el sistema del GATT/OMC, es si el paísimportador está justificado para tomar una medida relacionada conel proceso bajo las normas del trato nacional de la nodiscriminación, o en base a las excepciones del Artículo XX que norequiere estricto trato nacional no discriminatorio. La preocupaciónde los expertos en política comercial es que permitir que lascaracterísticas de los procesos sean la base para una medidarestrictiva del comercio internacional, sería abrir una caja depandora que podría abrir una brecha a través del GATT.

El caso atún-delfín se relaciona con éstos temas. Aunque el informedel panel del GATT no es enteramente claro sobre este problema,parece temer decir que había dos objeciones importantes alembargo de Estados Unidos sobre las importaciones de atún segúnla manera en que era pescado, lo que causaba peligro para losdelfines. Primero, la cuestión del eco-imperialismo surge cuandouna nación impone unilateralmente sus normas de pesca (aunquecon fines ambientales) sobre otras naciones del mundo sin suconsentimiento o participación en su formulación. Segundo,aparece el problema de la inconsistencia del embargo a laimportación de acuerdo con las normas del GATT; aunque hayalgunas excepciones que permitirían el embargo y que serelacionan con la interpretación del problema “proceso-producto” ypor lo tanto con la norma del trato nacional y con las excepcionesgenerales del GATT, la inconsistencia permanece entre losArtículos III y XX.

El enfoque del GATT dio gran peso a estas preocupaciones derampa resbalosa interpretando al Artículo II (incluyendo algunascuestiones del Artículo XI) y las excepciones del Artículo XX paraaplicar a los estándares de los productos y a la proteccciónambiental de la vida y la salud dentro del país importador, pero no

deben extenderse éstos conceptos y excepciones a los “procesos”fuera de los límites territoriales de la jurisdicción. La alternativaamenaza crear una laguna en el GATT y es una preocupaciónseria.

La teoría de las ventajas comparativas, que lleva la política delcomercio liberal, sugiere que una razón importante para elcomercio internacional es la diferencia entre las naciones . Estaspueden ser diferencias en los recursos naturales, pero también enlas características culturales y de población como educación ,entrenamiento, inversiones y medio ambiente. Permitir unaexcepción del GATT que deje a algunos gobiernos imponerestándares unilaterales sobre los procesos de producción comouna condición de la importación, socavaría substancialmente losobjetivos de liberalización del comercio internacional. Por otro lado,las sanciones comerciales que inlcluyen embargos son un mediomuy atractivo y útil para hacer cumplir normas internacionalesdesarrolladas cooperativamente, incluyendo estándaresambientales.

Así, hay un compromiso importante que el GATT debe enfrentar.No es adecuado para el GATT simplemente decir que el comerciointernacional nunca debería ser usado como un instrumento desanción para propósitos ambientales, de derechos humanos o deltrabajo de prisioneros. Existen una cantidad de situaciones en lascuales el GATT ha por lo menos tolerado, si no explícitamenteaceptado, como las sanciones comerciales por lo que se percibeque son válidas anulando objetivos internacionales.

La consecuencia de este problema es que se debe prestar atenciónespecífica y significativa por el sistema del GATT/OMC para otorgarexcepciones con fines ambientales, de una manera que establezcafronteras a estas excepciones para prevenir que sean usadas comoexcusas para una variedad de mecanismos proteccionistas opreocupaciones sociales unilaterales. Posiblemente éstas deberíanser limitadas a situaciones donde los gobiernos están protegiendoproblemas que ocurren dentro de su jurisdicción territorial.

Puede ser posible desarrollar una excepción explícita en el sistemadel GATT/OMC, posiblemente por el proceso razonablemente

eficiente de la dispensa para cierta lista de tratados multilateralesde amplia base ya especificados. Una de las preocupacionesexpresadas sobre el caso del atún-delfín en el GATT es larepercusión que puede tener para el Protocolo de Montreal y elpeligro para la capa de ozono de la tierra. El Protocolo de Montrealprevé una futura autorización potencial de medidas comercialessancionadoras contra los aún no signatarios, por procesos, -nosobre las características del producto-, que violen las normas deltratado. Si las normas actuales del GATT son interpretadasexcluyendo las excepciones para la situación de los procesos, lasmedidas del Protocolo de Montreal serían contrarias a lasobligaciones del GATT, excepto entre los signatarios.

Aunque puede tomar algún tiempo y estudio desarrollar lostérminos precisos de una modificación apropiada o de unaexcepción en un tratado para el sistema del GATT/OMC para loscasos de tratados ambientales en el corto plazo, podría ser efectivousar las dispensas del GATT para clarificar el tema así como de lostratados específicos. (El lenguaje usado en el texto del TLC sugierela posibilidad de una dispensa del GATT sobre las mismas líneas.)En todo caso, hay suficientes signatarios del Protocolo de Montrealque son también miembros del GATT para adoptar con bastantefacilidad una dispensa del GATT (requiere un voto de dos tercios delas partes contratantes del GATT) para autorizar las medidascomerciales contempladas en el Protocolo de Montreal. Pero almismo tiempo, puede ser aconsejable ir unos pasos más adelante eincluir en esa dispensa varios otros tratados específicos, como laConvención de Basilea sobre el Control de los MovimientosTransfronterizos de Residuos Peligrosos y su Disposición, y laConvención sobre el Comercio Internacional de EspeciesAmenazadas de la Flora y Fauna Silvestre (CITES). Obviamente, ladispensa puede también ser enmendada en el futuro para agregarmás tratados.

Aún bajo este sistema de la dispensa, hay todavía algunoscuestionamientos importantes políticos y sobre el bosquejo de lostratados que deben ser enfrentados. Por ejemplo, ¿la excepción delGATT debería ser redactada para aplicarse solamente a lasmedidas comerciales obligatorias requeridas por los tratadosambientales especificados? ¿O debería ser extendida también a

aquellas medidas qe son consideradas discrecionales pero“autorizadas” por los tratados ambientales? ¿O debería la dispensaautorizar también a los miembros del GATT a aplicar medidascomerciales unilateralmente para ayudar a hacer cumplir lasnormas ambientales substantivas contenidas en los tratadosambientales, aún cuando tales tratados no tenganmedidas/sanciones comerciales indicadas en sus textos?

Subsidios

El problema de los subsidios en la política comercial internacionales quizás el tema más confuso del actual sistema de comerciomundial. Algunas de las mayores controversias e impasses denegociación, como el problema de la agricultura, se relacionan coneste asunto. Las normas del GATT son cada vez más elaboradas ycontienen varias dimensiones diferentes. No solamente haycláusulas en los Artículos VI y XVI, sino que también existe el“codigo” de la Ronda de Tokio sobre subsidios y derechoscompensatorios que crea obligaciones para sus propios signatarios.Los siguientes casos hipotéticos pueden ilustrar algunos de losproblemas que pueden ocurrir:

- Supongamos que un país exportador subsidia algunas de sus compañías fabricantes para otorgarles donaciones o

privilegios impositivos con el fin de apoyarlos en el establecimientode medidas de fortalecimiento ambiental (como maquinarias para

limpiar las emisiones de humo o agua, u otros productos capitales para fines ambientales o salud/seguridad). Cuando esos productores exportan sus productos, los productos

podrían ser vulnerables para las naciones extranjeras que lesimponen derechos compensatorios. ¿Es esto lo apropiado odebería ser diseñada una excepción especial para lasmedidas ambientales?- ¿Puede un país importador argumentar que la falta denormas ambientales en el país exportador es el equivalente a un

“subsidio” y aplicar un derecho compensatorio?- De la misma forma, supongamos que una nación carece de

normas ambientales de manera que sus productores locales pueden producir más barato y así competir para mantener

afuera a los productos importados de otros países que tienen normas ambientales sustantivas. Así la falta de normas ambientales se convierte en un instrumento proteccionista eficaz.

Obviamente estas hipótesis no son tan “hipotéticas”. Gran parte deldiscurso sobre el TLC expresa la preocupación de que si Méxicocarece de normas ambientales, esto le dará una ventajacompetitiva, vis-á-vis con los productores estadounidenses (ocanadienses). Consecuentemente, estos problemas ilustran lanecesidad de un exámen cuidadoso de las reglas de los subsidiospara determinar excepeciones ambientales apropiadas o normassin destruir las ventajas de las mismas.

Los problemas institucionales: resolución de disputas,transparencia y jurisprudencia

El GATT es una institución bastante extraña y problemática. Comonunca fue pensada para ser una organización por sí misma, naciócon varios defectos. Inicialmente se proponía la constitución de unaOrganización Mundial (de comercio) que proveería el marcoinstitucional dentro del cual el GATT formaría parte. Sin embargo,dicha organización no fue constituida. A causa de éstosantecedentes problemáticos, el GATT siempre ha padecidocláusulas institucionales normalmente encontradas en un tratadoque establece una organización internacional.

Los problemas se han complicado a medida que los desarrolloeconómicos del mundo han ido más allá de las normas previstaspor el sistema del GATT. Algunos de esto problemas fuerontratados en la negociación de la Ronda de Uruguay, lo que puedeayudar a mejorar la situación institucional. Otros problemas delGATT incluyen la aceptación de nuevos miembros, particularmenteaquellos con estructuras económicas diferentes, el problema deasistencia a los países en desarrollo, la dificultad de enfrentaralgunos de los temas apreciados más recientemente y que estánafectando al comercio mundial como las diferencias estructuraleseconómicas y culturales, cuestiones de política sobre lacompetencia (antitrust), y por supuesto las políticas ambientales.

Más ampliamente, el GATT sufre generalmente de deficienciasinstitucionales en los dos ingredientes esenciales para unaorganización internacional eficiente: cláusulas para hacer nuevasnormas, y para hacer a esas normas efectivas a través de losprocedimientos de resolución de disputas.

¿Cuáles son las implicaciones de esto para la política ambiental?Primero, muchos de los choques políticos entre las políticasambientales y las comerciales señalan hacia los cuestionamientosinstitucionales. Esto es principalmente el caso de los procesos dereolución de disputas del GATT. En esos procesos, algunas de lasdecisiones institucionales que requieren interpretación de lostratados actuales o presentes del GATT/OMC van a ser peleadasafuera. El panel que tuvo la audiencia sobre el caso del atún-delfíndijo que no era la autoridad apropiada para hacer la interpretaciónrequerida a las excepciones generales del Artículo XX del GATT.Declaró que tales decisiones deberían ser hechas por losnegociadores o los cuerpos apropiados del GATT como un problmade alteración de las leyes del tratado, en lugar de un simple panelde interpretación.

Sin embargo, los ambientalistas, aparte de la cuestión delprecedente, tienen varias quejas legítimas sobre la resolución dedisputas del GATT, entre otros procedimientos. Ante todo, dicenapropiadamente que el GATT carece de una cierta transparencia.El GATT tiende con demasiada frecuencia a operar en secreto,intentando evitar dar cuenta de sus acciones al público y a losmedios de difusión. En años recientes, esto se ha convertido enuna farsa porque muchos de los documentos clave,principalemente los primeros resultados de un informe del panel deresolución de disputas del GATT, se filtró casi inmediatamente en laprensa. Con el propósito de ganar un espacio mayor entre lasvarias comunidades políticamente interesadas en el mundo,captando su confianza, realzando el entendimiento público, asícomo evitando la “farsa”de los intentos inefectivos de mantener elsecreto, el GATT podría ir mucho más lejos en la “transparencia” desus procesos.

Segundo, el proceso de resolución de disputas es muy criticado. ElGATT no tiene la clase de experiencia en temas ambientales.Igualmente, hay espacio considerable para mejorar con respecto aesto, quizás con procedimientos que le darían a los páneles deresolución de disputas cierta asistencia técnica.

Finalmente, hay críticas a los procesos de los páneles del GATT;aunque operan en secreto, no establecen reglas para latransmisión de los argumentos, información y evidencia de unacantidad de grupos interesados, incluyendo las organizacionesambientales no gubernamentales (ONG). Una vez más, deberíahaber formas de que el GATT pueda corregir estos problemas.

Además de los procedimientos de resolución de disputas, elestablecimiento institucional en general del GATT y de la OMCpodría ser mejorado de la misma manera. En particular, latransparencia podría ser realzada, quizá por las ONG así comotambién por las organizaciones intergubernamentales ganandoalguna cuota de participación en los procesos del GATT, o quizás através de un encuentro anual abierto. Más aún, mientras el GATT ola OMC continúen evolucionando, los procedimientos yaestablecidos, como el Mecanismo para la Revisión de PolíticaComercial, deben construir reglas para la atención explícita de laspreocupaciones ambientales. De nuevo, algunas de las normas delGATT necesitan ser cambiadas.

Algunas conclusiones

A la luz de esta discusión, ¿qué podemos decir sobre la relaciónentre dos conjuntos de políticas y si son congruentes o conflictivas?La respuesta es obviamente un poco de ambas.

En una perspectiva a largo plazo y más amplia, parecería haberuna gran congruencia. Parte de esa congruencia deriva delrealzamiento económico y social de las políticas de liberalizacióndel comercio. Ese realzamiento puede a su vez llevar a la prioridadde los objetivos político ambientales, como se mencionó en elcomienzo de este capítulo.

Por otro lado, las políticas comerciales mundiales y las políticasambientales tienen cierta dosis de conflicto. Este conflicto no essubstancialmente diferente de otras áreas donde las políticasgubernamentales tienen que ajustar los puntos conflictivos con losque diseñan las políticas y sus electores. Por lo tanto, hasta ciertopunto, se plantea el problema de dónde va a ser dibujada la línea ocómo serán hechos los compromisos. En ese sentido, lasinstituciones obviamente son muy importantes porque los procesosde toma de decisiones pueden inclinar los resultados de lasmismas. Si las reglas del comercio mundial son presionadas hastasu límite para que el comercio libre no esté obstruido por losconflictos con las políticas ambientales o las acciones que afectanal medio ambiente, claramente las normas comerciales causarándaño a los objetivos ambientales. De la misma manera, si laspolíticas ambientales son presionadas hasta su límite, para que losgobiernos encuentren conveniente y fácil fijar una variedad demedidas restrictivas al comercio internacional, el comercio mundialsufriría bajo la excusa de las políticas ambientales.

Más aún, las “culturas” de las dos comunidades políticas, una delcomercio, la otra del medio ambiente, difieren en manerasimportantes. Históricamente, los expertos en políticas comercialeshan tendido a operar bajo las prácticas de la diplomaciainternacional, que generalmente significa secreto, negociación,compromiso, y hasta cierto punto satisfacción detrás de la escena amuchos intereses económicos especiales. Además, a nivelinternacional, los procesos son lentos, con vacilaciones y se prestana resultados de más bajo denominador común, o negociacionesdiplómaticas que acuerdan un lenguaje sin acuerdo realsubstancial.

Por otro lado, los grupos de ambientalistas, quizás en parte porqueoperan primariamente en la escena nacional, se han acostumbradoa usar los procesos de presión de publicidad y cabildeo en losCongresos y Parlamentos, a los que tienen considerable acceso.Como resultado, los procesos nacionales tienen un sentido departicipación mucho más amplio que los procesos internacionales,los que todavía tienen que acomodarse. Más aún, los grupos deambientalistas, como muchos otros grupos que trabajan a nivellocal, tienen un sentido de poder adquirido por los éxitos en los

procesos legislativos y de discusión pública. Los procesosinternacionales han frustrado a estos grupos a causa de la cantidadde obstáculos que demoran el logro de sus objetivos ambientales.Esta diferencia cultural no es permanentemente inevitable y losprocesos internacionales necesitan adoptar más transparencia yparticipación, no sólo en materia ambiental, sino también en laamplia manera que la interdependencia económica internacional esadministrada. Ya que se toman más y más decisiones que afectanfirmas, ciudadanos y otros grupos a nivel internacional, seránecesario para el proceso de toma de decisiones acomodar susobjetivos de transparencia, experiencia adecuada y participaciónen los procesos de defensa y diseño de normas.

La noción de que los Estados Unidos, por ejemplo, puede o deberíaimponer unilateralmente sus puntos de vista y estándaresambientales sobre otras partes del mundo, sin ninguna obligacióncon las normas internacionales o con los procesos internacionalesde resolución de disputas, no es probable que sea un sistemaviable en el largo plazo. En algunos casos, cuando Estados Unidosse somete a los procedimientos internacionales de resolución dedisputas (como debe, en parte para inducir a otros países porreciprocidad), algunas veces perderá y se encontrará obligado aalterar sus propias preferencias políticas internas. Estados Unidostiene antecedentes mixtos sobre el cumplimiento de las decisionesdel GATT, aunque para una nación grande y poderosa susantecedentes no son tan malos.

Además de estos temas a largo plazo e institucionales, hayproblemas que pueden ser tomados conjuntamente por lascomunidades políticas ambientales y comerciales, en el contextodel sistema del GATT/OMC. Estas acciones para el corto plazodebería incluir:

- Mayor transparencia en los procedimientos para hacer las normas de resolución y de disputas del sistema de comercio mundial. Esto podría llamar a más participación, oportunidad para introducir las defensas políticas y apertura en términos

de publicación de los documentos relevantes de una manera másrápida y más accesible a las partes interesadas;

- Mayor acceso a la participación en los procesos;

- Clarificación del grado en el cual se le permitirá a los procesosinternacionales introducirse en la esfera de decisión de los gobiernos nacionales y subnacionales. Por ejemplo, la “esfera de revisión” de los páneles internacionales del GATT/OMC sobre las decisiones regulatorias de los gobiernos nacionales concernientes al medio ambiente necesitan ser mejor

definidos; y- Finalmente, algunos ajustes o cambios en las normas delGATT (probablemente centradas en los procedimientos dedispensa) para establecer un conjunto razonablemente claro de

excepciones a ciertas cláusulas de tratados ambientales multilarerales que pueden llevar a una acción comercial que

de otra manera sería inconsistente con las normas delGATT/OMC.

Acciones para el largo plazo:- El área de los subsidios necesitará un estudio sustancial.- Será necesaria una mayor intervención alrededor de las

excepciones del Artículo XX del sistema del GATT, o posiblemente en el contexto de las normas sobre trato

nacional. Esto puede crear alteraciones en el corto plazo comoen la dispensa, con particular referencia a la cuestión de las

características de los procesos-productos, para acomodar las cláusulas ampliamente acordadas en la política ambiental internacional, tales como aquellas contenidas ahora en

algunos tratados; y- Adicionalmente, el proceso de resolución de disputas del

GATT/OMC continuará evolucionando en la práctica, con más ajustes en ese procedimiento a lo largo del tiempo.

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1 Gene Grossman & Alan Krueger. Environmental Impacts of a North American Free TradeAgreement. Discussion Paper No. 158, Woodrow Wilson School, Princenton University(Princeton, New Jersey: Nov. 1991).2 Esta “cultura de la diferencia” está bien descrita en un artículo de Robert W. Jerome,“Traders and Environmentalists”, en Journal of Commerce, p.4A (Dec. 27, 1991).3 Ver, ejemplo, Peter B. Kenen, The International Economy, particularmente el capítulo 8(New York: Prentice Hall, 1985).

4 John Jacjson, World Trade Center and the Law of GATT, capítulo 12 (New York: Bobbs-Merrill Co., 1969); Jackson & Davey, Legal Problems of International Economic Relations, 2a.de., capítulo 8 (Mineapolis, Minnesota: West Publishing Co., 1986).

La internalización de costos ambientales

Frida Tábora

La internalización de los costos externos está tomada del principio16 de la Declaración de Río aprobada por la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en Río deJaneiro el 14 de junio de 1992.

Al aplicarse el criterio de que el que contamina paga, no se debedistorsionar el comercio ni las inversiones internacionales.

Por definición, una externalidad es un efecto que las acciones deuna empresa o individuo causa en otras empresas o individuos queno participan en esas acciones. El efecto puede ser negativo opositivo y dar lugar a un costo no compensado o a un beneficio,respectivamente para un tercero. En el presente estudio no seexaminan las externalidades positivas como los servicios queprestan a la comunidad mundial las reservas ecológicas o dediversidad biológica o los bosques en cuanto sumideros decarbono. Sin embargo, la cuestión de una compensación adecuadapor los beneficios ambientales deberá ser analizada en un futurocercano.

Es importante recordar que la internalización de costos ambientaleses sólo un medio ya que el objetivo real consiste en evitar loscostos externos y dar, al agente responsable de incurrir en ellos, unincentivo para que los reduzca o elimine.

El desarrollo sostenible deberá estar basado sobre un régimen deequidad que logre una prudente administración de los recursosnaturales tratando de eliminar la pobreza y no sólo lacontaminación.

En este sentido, el desafío de los países desarrollados esrestablecer un medio ambiente ya degradado y al mismo tiempo

mantener, en la medida de lo posible, los estilos de vida (nonecesariamente determinados productos o procesos deproducción). Para los países en desarrollo, el reto es erradicar lapobreza e incrementar el empleo y la producción y al mismo tiempoconservar y proteger el medio ambiente.

Asimismo, es inegable que las medidas comerciales/económicasque se adopten, influirán sobre las medidas ambientales yviceversa, las medidas de protección al ambiente tendránrepercusiones en el comercio internacional. Es decir, que lanormatividad ambiental (o su ausencia) está afectandodirectamente a la competitividad de los productos y puede, incluso,funcionar no sólo como una barrera no arancelaria sino tambiéncomo una especie de subsidio.

El tema reviste particular importancia para los países menosdesarrollados toda vez que, la aplicación de medidas económicas ocomerciales, por un lado afectará el acceso de sus exportaciones anuevos mercados y, por otro lado, les preocupa preservar lasoportunidades de acceso con que ya cuentan y que pueden verseafectadas por la aplicación de medidas ambientales.

Cabe señalar que todos los estudios y medidas adoptadas hasta lafecha para internalizar los costos ambientales son muy recientes yque deberá haber mayores resultados empíricos antes de poderadoptar posturas determinantes.

A la fecha, se ha propuesto una serie de mecanismos para regularel uso, explotación y/o deterioro del medio ambiente y de losrecursos naturales entre los que destacan los siguientes:

Principio Quien Contamina Paga (PolluterPaysPrinciple(PPP)/Sistema de precios. Con base en el criterio de que “lo que nocuesta no se valora”, se ha hecho un mal uso de los recursosnaturales tanto en lo que a su explotación se refiere como al hechode utilizar a la naturaleza en calidad de basurero. El PPP pretendeque se absorban esos costos.

Por su parte, el sistema de precios pretende que se cubra el costoambiental de la actividad económica con relación a la escasez derecursos.

El PPP fue acogido favorablemente por la comunidad internacionale incluso los países miembros de la Organización de Cooperación yDesarrollo Económico (OCDE), autores de este principio, han hechopropuestas para que también se aplique en el caso decontaminación accidental (compensación por daños).

Sin embargo, el PPP ha perdido la credibilidad toda vez que, por unlado se le ha catalogado como medida proteccionista, y por otro, seha demostrado que esa disposición no basta para reducir lacontaminación ni para hacer un uso racional de los recursosnaturales.

En términos generales, los impuestos se dirigen principalmente aluso o consumo de los recursos naturales mientras que el PPP acubrir los costos de la contaminación producida por unadeterminada actividad económica.

No obstante lo anterior, un sistema de impuestos podría incluiralgunas variantes como impuestos por emisión de contaminantes(al agua, aire o suelo), por acciones de saneamiento, por elproducto terminado, etc. Es decir un sistema de impuestos seríarealmente una aplicación específica del PPP.

Asimismo, como parte de dicho sistema podría incluirse unareducción o condonación de impuestos en casos de productoscontenidos en envases retornables o bien otorgarse asistenciafinanciera para abatir emisiones contaminantes. La asistenciafinanciera se opone al PPP por lo que no podrían aplicarse deforma simultánea.

Permisos comerciables. Se refiere a los “permisos para contaminar”que puede adquirir una persona y comerciar con otra. Podránreferirse a la contaminación global y/o a la transfronteriza y sesugiere, que, para su colocación en el mercado, se tomen enconsideración las características geográficas, de biodiversidad eimpacto ambiental de los lugares de transacción.

Este sistema permite controlar la cantidad de emisiones decontaminantes de una empresa y el ponerle límites a dichasemisiones.

Reducciones recíprocas de contaminantes. Esta medida pretendeque se hagan compromisos recíprocos, bilaterales o multilaterales,de reducción de contaminantes, como por ejemplo de gases tipoinvernadero, etc., lo cual, de igual forma, tiene efectos económicos.

Vale recordar que de conformidad con el principio No. 7 de laDeclaración de Río, los países tienen, respecto de los problemasambientales de naturaleza global, una responsabilidad comúnaunque diferenciada.

Controles externos. (Control Abroad). Se entiende por controlesexternos los impuestos que un país le pone a los productos de otropaís en virtud de que este último no cumple con los controles y/orequisitos de protección ambiental del país importador. Esta medidaes muy riesgosa en virtud de que no hay estándares ecológicosarmonizados y pueden crearse dificultades políticas de importancia.

Pago y reembolso de envases. Este sistema que por su nombre seexplica, está muy extendido tanto en países desarrollados como nodesarrollados, ya que genera pocos costos administrativos.

Derechos de propiedad. Cuando no existen derechos de propiedado está mal definidos, las personas no tienen incentivos paraemplear de forma continuada bienes de libre acceso o paramantener los servicios ambientales que dichos bienes proporcionan(agua, tierra o bienes “no excluibles” como el aire). Los derechosde propiedad se comprenden como derechos exclusivos,transferibles, seguros y conferidos por un lapso suficientementelargo. En este rubro se requiere de reasignaciones y de acuerdosinstitucionales. En algunos casos se ha mencionado la posibilidadde obtener una renta del aire mediante títulos negociables deemisión de carbono. Sin emabrgo se discute mucho la convenienciade establecer estos derechos ya que desde el punto de vista deldesarrollo sostenible la formalización de los mismos puedeconvertirlos en blanco de intereses más poderosos.

Sistemas de fianza. Este sistema es una cantidad de dinero pagadaal gobierno antes de emprender una actividad que puede serecológicamente perjudicial. Si no se rebasa un nivel determinadode daños, se devuelve la fianza; en caso contrario, se pierde.

Sistemas de información y educación de la población. El crear en lapoblación una conciencia ecológica y de riesgos contribuyeenormemente con el desarrollo sustentable y la solución deproblemas ambientales, por lo que debe difundirse la informaciónambiental a todas las capas de la población.

Esquemas voluntarios. Son los programas desarollados por gruposde industrias (química, automotriz) y que generalmente funcionanpor presión de pares, por ejemplo, que la acción de una empresapresiona a que las otras también actúen de tal forma. Esto secombina con la presión ejercida mediante la publicidad que se hacedel mal comportamiento o no acatamiento de cierta conducta porparte de una empresa (en países asiáticos como Japón, Corea,Tailandia e Indonesia se ha aplicado con éxito esti tipo deesquemas).

Instrumentos de cooperación internacional. Entre estos destacan elcanje de deuda por ecología, el pago por no uso de un recurso, laasistencia tecnológica o financiera conf ines ambientales (FondoMundial para el Medio Ambiente -GEF-), la aplicación oimplementación conjunta (que consiste en realizar inversiones enotros países para reducir las emisiones de manera que el total delas emisiones nacionales menos la reducción lograda con esasinversiones exteriores permite el logro de los objetivos, por ejemplo,cambio climático -Noruega y México tienen un proyecto desustitución de focos incandescentes por focos fluorescentes(proyecto Ilumex o de uso racional de la iluminación en México, quese está llevando a cabo en las ciudades de Guadalajara yMonterrey. El agente financiero es Banobras, el beneficiario laComisión Federal de Electricidad (CFE) y participa por parte delGobierno Mexicano la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL);y por último, hay que mencionar los acuerdos bilaterales ymultilaterales mediante los cuales pueden acordar combinacionesde medidas muy variadas.

La visión de que las medidas ambientales sólo sirven paraincrementar costos es simplista ya que la tecnología ecológicarealmente tiende a reducir tales costos, en particular los costosagregados del abatimiento de la contaminación,independientemente del ahorro de energía y recursos naturalesque procura.

Por otro lado, aunque la liberalización comercial y la proteccion delmedio ambiente sean, en general, compatibles entre sí, si lainternalización de costos ambientales externos no se efectúa almismo ritmo que la liberalización comercial, esta última puedesimplemente transferir dichos costos a los demás agenteeconómicos, es decir, la liberalización comercial y los incentivoseconómicos por sí solos no bastan sino que deberán ajustarse a losobjetivos ecológicos.

Hasta la fecha, desafortunadamente, la tecnología ambiental noestá suficientemente desarrollada ni tiene el mismo grado dedesarrollo en todos los países. Además, cabe recordar que laspolíticas ambientales varían según el grado de desarrolloeconómico, la conciencia, valores ambientales y las característicasecológicas de cada país.

Por lo antes mencionado, las medidas comerciales con finesambientales agravan fuertemente los costos de producción y elacceso a los mercados.

Igualmente el pago de sanciones comerciales no deja de impactar alas economías.

Empacado y etiquetado. Estos aspectos también originan costoseconómicos y efectos comerciales.

En lo relativo al empaque hay dos tipos de problemas: el empaquecuya utilización está o no permitida (y con lo que el GATT tienerelativa experiencia), y, el empaque que permite su recuperación ,reutilización, reciclaje y/o eliminación o disposición final (con lo queel GATT no tiene mucha experiencia).

En este rubro deberá examinarse también el acceso al mercado deproductos contenidos en empaques de tipo natural (yute) oambientalmente adecuados (environment friendly o environmentallysound) ofrecidos por países en desarrollo con el objeto de que esosproductos tengan un trato favorable en el comercio internacional yno sean rechazados en virtud de que no cumplen con lascaracterísticas, ni tendrían porqué hacerlo, de reciclado de losempaques artificiales (industriales).

Respecto del etiquetado, esto se refiere a que un productocontenga la suficiente información sobre sus cualidades ecológicasde tal modo que dicha información constituya una ventaja odesventaja para el mercado de un producto determinado.

El desarrollo de ambos aspectos es aún precario y debenesperarse mayor número de resultados para poder establecercriterios definitivos.

En lo que podría considerarse una segunda etapa del estudio oavance del tema sobre el comercio y medio ambiente(internalización de costos), se propone la creación de incentivosmás que la de castigos o amenazas, especialmente para los paísesque dejan de invertir en otros rubros.

Asimismo, ha surgido la política de igualar costos de abatimiento dela contaminación en lugar de lograr los mismos estándaresambientales, ya sea que se refiera al producto o al procesoproductivo.

Hasta la fecha, desafortunadamente, la tecnología ambiental noestá suficientemente desarrollada ni tiene el mismo grado dedesarrollo en todos los países. Además, cabe recordar que laspolíticas ambientales varía según el grado de desarrollo económico,la conciencia, los valores ambientales y las característicasecológicas de cada país.

La falta de estándares definidos para apoyar la legitimidad de unainiciativa de protección ambiental es la principal causa decontroversias.

Por ello, se sugiere analizar las facultades y atribuciones que enesta materia tiene la nueva Organización Mundial de Comercio(OMC) y el Comité Permanente de Comercio y Medio Ambiente quese creará en el marco de OMC, toda vez que esta organizaciónsustituye al GATT y que este último no se ocupaba de los métodosde procesamiento y producción para determinar consecuenciasambientales.

Si la creación del mencionado Comité Permanente es con el fin deestablecer criterios comunes para la resolución de estaproblemática, deberá basar sus trabajos en los principiosestablecidos en la declaración de Río y en la Agenda 21(transparencia, trato nacional, proporcionalidad) y de otrosprincipios que sean adoptados por la comunidad internacional en suconjunto.

En nuestra opinión, los temas ambientales deberán tratarsemediante los acuerdos multilaterales sobre medio ambiente y lasmedidas comerciales deberán ser consideradas únicamente comomedidas auxiliares para lograr las metas establecidas para laprotección ambiental. Incluso podría pensarse en la creación deuna instancia multilateral paralela a la OMC para revisar y controlarla aplicación de los principios fundamentales dela política y de losderechos ambientales internacionales y que a su vez, trate el temadel medio ambiente y el comercio.

Ecología y libre comercioConsideraciones sobre el Tratado

de Libre Comercio

Gabriel Quadri de la Torre

Temas de debate

Es un hecho que los intereses de las sociedades modernas entorno a las cuestiones ambientlaes han rebasado fronteras políticase institucionales y que se han derramado por todo el globo,abriendo nuevos espacios de interacción y de confrontación entregrupos, sectores y gobiernos. Los intereses ambientalesexpresados internacionalmente se han convertido en origen decontroversias políticas que hoy ocupan primeros lugares en lasagendas de discusión y negociación entre países y entidadesmultilaterales (ONU, Banco Mundial, OMC). La fuente de estosintereses reside, por una parte, en las repercusionestransfronterizas de ciertos procesos de deterioro ambiental, o en losproblemas de acceso y manejo de las commons (recursos globales)del planeta (biodiversidad, equilibrio climático, capa de ozono). Porel otro lado están las preocupaciones que los habitantes de unnúmero creciente de países (sobre todo industrializados)manifiestan por el destino de determinados sistemas ambientales,especies o ecosistemas, aunque estos se ubiquen fuera de susterritorios (los bosques tropicales son el mejor ejemplo) y nonecesariamente existan efectos negativos perceptibles oanticipables en sus propios países. También, y de manera cada vezmás aguda, consideraciones de tipo económico referidas a ventajaso desventajas competitivas por diferentes normas ecológicas entrepaíses, proteccionismo disfrazado de controles ambientales,prácticas comerciales desleales originadas en subsidios que sepresume son antiecológicos, agotamiento de recursos valiosos,

etc., tensan las relaciones internacionales de una manerainsospechada hasta hace poco tiempo.

Las relaciones entre comercio y medio ambiente van adquiriendolos relieves más sobresalientes en este nuevo ámbito decontroversia internacional. Aquí ha surgido un amplio espectro detemas que abarcan, entre otros, la pérdida de competitividad de lasempresas ante regulaciones ecológicas relativamente estrictas; lareal o supuesta relocalización de empresas “sucias” hacia países,generalmente del Tercer Mundo (es más cómodo seguirle llamandoasí, aunque la correspondencia númerica ya no se exacta), quemantienen estructuras normativas laxas o de plano inexistentes; lapertinencia o validez de subsidios o impuestos ecológicos; laconveniencia de armonizar la normatividad ambiental entre lasnaciones; los impactos ambientales transfronterizos como la lluviaácida y el trasiego de desechos peligrosos; la utilización de normasecológicas como barreras no arancelarias al comercio; ladestrucción de ecosistemas especialmente significativos (selvashúmedas en países tropicales) por actividades productivasdestinadas a la exportación; etc. Sobre estos temas surgenposiciones divergentes, que se sustentan no sólo en el interés delas partes en conflicto, sino en elaboraciones científicas yeconómicas crecientemente desarrolladas. Por ejemplo, algunosproponen y otros se oponen a medidas unilaterales de efectoextraterritorial, como son las sanciones comerciales, cuando setrata de proteger commons globales (delfines, bosques tropicales,ballenas, la capa de ozono, etc.) ante conductas oportunistas (freeriders) de ciertos países.

En cuanto a la relocalización de empresas “sucias” hacia países deltercer mundo, entre ellos México, en un marco de liberalizacióncomercial y de la inversión extranjera, algunos han asumido unaposición tajante en contra de esta migración industrial. Otrosaducen que esta relocalización puede reflejar y obedecer adiferentes capacidades biofísicas de asimilación de contaminantes yde resiliencia de ecosistemas, o, simplemente, a distintaspreferencias sociales que valoren relativamente menos la calidadambiental. En todo caso, existe evidencia empírica de que loscostos de prevención y control de la contaminación para lasempresas industriales (agua, aire y manejo de desechos) son en

general muy pequeños en comparación con el valor de laproducción (menores casi siempre al 3%)1por lo que un sistemaregulatorio más relajado como el que existe generalmente en lospaíses del tercer mundo, no constituye un factor determinante enlos patrones de localización; predominan siempre criterios de costode mano de obra y de capital, cercanía a mercados de productos oinsumos, o consideraciones más sofisticadas de estrategiacorporativa.

El alegato de que las regulaciones ambientales imponendesventajas competitivas a las empresas también se ha vistodesacreditado al observar la experiencia de países como Alemania,Japón, Holanda y Escandinavia, que habiendo establecido estrictosesquemas de regulación en los últimos años han generado grandessuperávit comerciales.

El sector amplio de ambientalistas, por otro lado, ha expresadoairadamente su oposición al libre comercio y ha presionado paraestablecer o mantener barreras a la importación o a la exportacióninvocando la protección de ecosistemas o de recursos, o bien, elcontrol de procesos contaminantes. Sobre ésto, hay ya unaliteratura económico-ambiental importante donde se demuestra quesiempre es más eficiente y efectivo utilizar instrumentos directos deprimer orden para resolver problemas ambientales y noinstrumentos indirectos (como las restricciones al comercio) desegundo o mayor orden, que además es posible que generendistorsiones económicas y costos sociales innecesarios y tal vezsuperiores a los beneficios ambientales que pudieran arrojar2. Estásuficientemente aceptado por los especialistas en políticas públicas,que cada objetivo de política requiere al menos de un instrumentoespecífico, y que no es efectivo ni eficiente aplicar instrumentos derestricción comercial como mecanismos de política ambiental.

Tengamos en cuenta que el deterioro ambiental surge cuando loscostos privados que enfrentan los productores y consumidoresdifieren de los costos sociales (que incluyen costos ecológicos), yque ningún instrumento de restricción al comercio tiende a resolveresta divergencia. Bajo casi cualquier circunstancia se puede 1

2

demostrar que impuestos directos a la produccón o al consumo debienes con alto impacto ambiental es mucho más eficiente queestablecer trabas de impuestos a las exportaciones o a lasimportaciones.

Principios de política ambiental y libre comercio

Existen tres principios de política ambiental que han ido ganandoterreno en los países industrializados, principalmente en losmiembros de la Comunidad Europea3, los cuales, vistos condetenimiento se oponen a la aplicación de instrumentos de segundoorden o de tipo indirecto para el control ambiental, como sería elcaso de las restricciones al comercio. Estos principios son:

1.- Quien contamina paga (o, más extensivamente, el que imponeimpactos ambientales, que asuma sus costos). En otras palabras,ésto significa que los costos ambientales provocados por el sectorprivado (productores y consumidores) deben ser asumidos en elmismo sector y no trasladados a la sociedad en su conjunto vía elgasto gubernamental.2.- Prevención.- Este principio refleja el hecho de que es menoscostoso actuar con anticipación previniendo impactos ambientalesque incluso podrían ser irreversibles; también acude al criterio deque no es necesaria una evidencia científica contundente sobredaños ambientales para justificar una reacción de política, sino queuna probabilidad o posibilidad de daño irreversible oconsiderablemente oneroso debe provocar una respuestaadecuada. El costo social ambiental de una política preventivasobre un proceso de desequilibrio que no resultase al final decuentas tan serio como se esperaba, siempre será menor al costode una política pasiva.3.- Subsidiariedad. Este principio se refiere a la conveniencia deque los problemas ambientales sean siempre confrontados al nivelinstitucional o de autoridad más cercano posible (vecinal, municipal,regional, estatal, nacional).

3

La responsabilidad y el involucramiento local en los problemaslocales, cualesquiera que sea el nivel de “localidad” es condicióninescapable de eficiencia en la política ecológica.

No es difícil aceptar que una política comercial restrictiva,reconfigurada o justificada bajo criterios de protección ambiental sealejaría de estos principios elementales. En primer lugar, lasbarreras a la importación o a la exportación resultan, en el mejor delos casos, en que los consumidores o los contribuyentes acabanpagando los costos ambientales sin consideración alguna de lasresponsabilidades reales, lo que equivale a subsidios inequitativosen favor de quienes provocan directamente los impactos (un casoilustrativo puede ser el del proteccionismo y los subsidiosagrícolas). También, es posible que las barreras comercialesesgrimidas como instrumentos de política ecológica arrojenresultados contraproducentes al estimular o recompensarartificiosamente la sobreexplotación y el uso ineficiente de unrecurso natural o servicio ambiental local protegido de lacompetencia externa, o bien, quitándole rentabilidad al usopermanente, y por tanto a la conservación de algún recurso(maderas tropicales, por ejemplo, que al carecer de mercado, seinduce la deforestación definitiva o el cambio de uso de suelo haciala agricultura o la ganadería).

El proteccionismo y los subsidios indiscriminados estimulan laentrada a un mercado donde se puede disfrutar de una renta,multiplicando con ello los impactos ambientales, que en el caso deciertas actividades son muy considerables. Con frecuencia, inclusopuede decirse que el proteccionismo se traduce en la reversión delprimer principio de política (“el que provoca el impacto ambientalpaga”) hacia una circunstancia en que las víctimas del deterioro sonquienes asumen los costos. Adicionalmente, no es despreciable, entodo caso, la posibilidad real de que al establecerse barrerasproteccionistas se erijan al mismo tiempo feudos ilegítimos depoder y de control económico local.

En segundo lugar, es inmediatamente reconocible cómo lasbarreras al comercio impuestas con argumentaciones ambientalestrasgreden el principio de subsidiariedad, en la medida en quetienden a guardar una enorme distancia institucional y de

responsabilidad política con las instituciones locales. Por último,parece muy cierta la manera en que un instrumento indirecto, comolo son las barreras comerciales, puedan satisfacer de maneraefectiva y eficiente las necesidades de prevención a las que aludeel tercer principio.

Incertidumbre

La incertidumbre y poca adecuación que envuelve a lasrestricciones comerciales como instrumentos de política proviene,además de su carácter indirecto, de la dificultad de anticipar susefectos reales. La estructura y los procesos de comercio puedeninfluenciar a la conservación ecológica o a la protección ambientalen general, a través de varios conductos. Uno de ellos es el cambioen los precios relativos que conlleva a cambios en la composiciónsectorial de la inversión y en los patrones de consumo (efectoprecio), lo cual podría rastrearse hasta identificar algunasconsecuencias ambientales más o menos evidentes. Sin embargo,por otra parte, el comercio genera efectos de sustitución en el usode factores y de procesos de producción, además de importantesefectos en la magnitud, crecimiento y distribución del ingreso y delconsumo.

Algunos estudios que se basan en una interpretación del medioambiente como factor de producción, detectan otros canales deinfluencia.4 Bajo estas circunstancias, la sobreexplotación sdelrecurso (suelos, pesquerías, bosques, etc.) tienen un impactodirecto sobre la productividad y sobre la permanencia real de laactividad productiva en cuestión; en otras palabras, existe un efectode retroalimentación positiva en el que el abatimiento (oacumulación) del acervo de recursos repercute en una baja (oalza) en la producción. Aquí, habiendo plena internalización decostos a través de derechos de propiedad sobre los recursosinvolucrados o mediante arreglos contractuales adecuados, seanticipa que el libre comercio y el incremento en la demandaexterna ofrecerá no sólo la posibilidad de conservar el capitalecológico, sino incluso de acrecentarlo. En contraste, tratándose deservicios ambientales o recursos que no entran directamente en la 4

función de producción (como puede ser la calidad del aire), o entodo caso, cuando no hay internalización de costos ambientales,puede esperarse, ceteris paribus, una exacerbada tendencia aldeterioro que se deriva de un uso más intenso del medio. Estosson resultados intuitivamente previsibles, que parecen sercorroborados a través del análisis matemático y de la investigaciónempírica.

Este complejo cuadro de interacciones hace que las consecuenciasnetas del uso de restricciones al comercio como instrumentos depolítica ambiental sean imprevisibles, o al menos, sumamenteinciertas, lo que hace cuestionable su aplicación.

Independientemente de la incertidumbre que rodea a la aplicaciónde trabas comerciales como herramientas de política ecológica,parece que la apertura económica promete de manera explícita unacontribución significativa a la protección ambiental en la medida enque ofrece más opciones tecnológicas y de productos paraproductores y consumidores; permite la incorporación expedita detecnologías más avanzadas que casi siempre son menos intensivasen el uso de servicios ambientales (aunque no existiese una políticaambiental expresa, esto le da al ambiente una protección gratuita ofree ride); se generan considerables presiones políticas externaspara hacer más estricta la normatividad ambiental en países quecarecen de ella; las exportaciones hacia países industrializadosrequieren de normas ecológicas más estrictas; los controlesambientales hacen subir el costo del capital, haciendo con ello másatractivo invertir en capital humano; en general, las grandescompañías internacionales están expuestas a la crítica de suspropios accionistas y de los movimientos ambientalistas que sedesarrollan en sus países de origen, siendo relativamente mássencibles a ella, además tienden a establecer prácticashomogéneas de control ambienmtal en todas las naciones dondeoperan, que adoptan como común denominador a las normasvigentes en su país de origen (que, tratándose de un paísindustrializado, es muy probable que sean superiores a lasprácticas y a las regulaciones del país receptor de la inversión);existe evidencia empírica de que las empresas protegidas y/o conparticipación estatal son mucho más “sucias” que las empresassometidas a la libre concurrencia internacional; las empresas

extranjeras que se establecen localmente tienden a presionar a lasautoridades y a la sociedad para que sus competidores localesobserven un comportamiento ambiental al menos similar al suyo,con el objeto de evitar ventajas competitivas desleales. Parafundamentar la validez de este listado, vale la pena tener en cuentaque la evidencia empírica existente nos dice que la elasticidad deluso de servicios y recursos ambientales (impactos) a diferentestasas de crecimiento económico, o la intensidad ambiental delpropio crecimiento es superior en las economías cerradas que enlas economías abiertas.5

Comercio, crecimiento económico y medio ambiente

Aparte de todas estas posibilidades, ya documentadas con trabajossistemáticos, el comercio libre puede dar un mayor impulso a laprotección ambiental a través de un crecimiento más dinámico delingreso. Se acepta que el “ambiente” es un bien normal, lo queequivale a decir que su “consumo” o que las preferencias socialesen favor de él se incrementan al crecer el ingreso. También, laexperiencia internacional y doméstica ha demostrado que laelasticidad ingreso de la demanda por los servicios que presta unmedio ambiente sano o relativamente íntegro es muy alta; esto es,la población con ingresos proporcionalmente más elevados tieneuna mayor propensión a preferir o a demandar un ambiente decalidad. Esto permite reconocer ciertas consecuencias positivasadicionales del libre comercio, mismas que estaría mediadas poringresos más altos. Se sabe que conforme se densifican lasrelaciones económicas, se determinan con mayor precisión losderechos de propiedad (pública o privada) sobre los recursos yservicios ambientales, lo que permite mejores arregloscontractuales y regulaciones para proteger los commonsregionales, nacionales o globales. Además, está el hecho,suficientemente documentado, de que en las economías másmaduras se reduce su intensidad ambiental; esto es, se reduce lautilización de recursos ambientales por unidad de producto.

Algo muy importante, tmabién, es la reducción en la participaciónrelativa del sector primario (sobre todo agricultura y ganadería) 5

conforme las economías se desarrollan y maduran. Con ello, sereduce el uso extensivo y depredador del territorio y de susrecursos, que, como lo atestiguan muchos países del tercer mundo,entre ellos destacadamente México, constituye el proceso másbrutal de deterioro ambiental, el cual es responsable de ladeforestación y la erosión masivas, la destrucción del hábitat y laconsecuente extinción de especies, liberación de cantidadessignificativas de carbono a la atmósfera a través de quemas, y, laalteración de regímenes climáticos e hidrológicos a diferente escalalocal y regional. Al final, y no por ello menos importante, está latransición demográfica que se asocia con el desarrollo económico,y que implica menores tasas de crecimiento poblacional y un menorporcentaje de población rural que ejerce una presión directa desupervivencia sobre los recursos y ecosistemas naturales. Siendoconvincentes estos argumentos, deben matizarse y contrastarsecon el incremento absoluto en los niveles de utilización de recursosque hasta ahora ha traído consigo el crecimiento económico,aunque las intensidades ambientales (o carga ambiental por unidaddel producto) se hayan abatido; algo que sin embargo se explicapor la apenas incipiente o nula internalización de costosambientales y su expresión en el sistema de precios como códigoque orienta la dirección y el contenido del propio crecimiento.

Proteccionismo y normatividad ambiental

Si es que efectivamente las restricciones comerciales sonincapaces de configurar un marco adecuado de política ecológica, yque el libre comercio promueve mejores oportunidades para laprotección ambiental, puede parecer extraño que tantas voces yreclamos de ambientalistas, e incluso de gobiernos, se manifiestenen favor del proteccionismo en cualquiera de sus modalidades. Noobstante hay razones importantes que pueden explicar estaaparente paradoja. Por un lado, el proteccinismo ecologista estávinculado con el predominio de enfoques coercitivos y estrictamenteregulatorios en materia de política ambiental, y de unaanimadversión ideológica haccia los mecanismos de mercado.Recordemos que todavía muchos círculos ambientalistas se culpaimplacablemente al mercado de los desmanes ecológicos de lahumanidad, adjudicándole vicios depredatorios incorregibles;

argumento que a su vez abre la puerta a planteamientosmesiánicos y/o mistificadores, o, franca y peligrosamenteautoritarios, opuestos al cuadro básico de libertades económicas ypolíticas, suponemos que indeclinable para casi todos, y que haproducido el liberalismo a través de los últimos dos o tres siglos.Estos argumentos antimercado, por su sencillez y superficialidad, yaparente contundencia, son fácilmente digeridos por clientelaspolíticas nostálgicas de sistemas de ideas cerrados y totalmenteinclusivos, que expliquen los problemas y produzcan solucionesautomáticas y plenas de certidumbre donde, qué mejor, se recreenantiguas certezas ideológicas.

Además, las políticas proteccionistas y estrictamente regulatorias,tienen el atractivo de que, en el discurso, invocan resultadosaparentemente precisos, aparte de que ofrecen la sensación deque, efectivamente, el gobierno está haciendo “algo” concreto pararesolver los problemas. También permite eludir el reconocimientode que la protección ambiental implica sacrificar otros satisfactores;en otras palabras, de que el “ambiente” no es gratis, o que no esposible resolver problemas sin provocar cambios sustanciales enprocesos de consumo, de producción y de convivencia; es decir,estas políticas son más cómodas y asequibles para funcionariosoportunistas. Otra razón por la cual prevalece este género depolíticas es que le dan mayor discrecionalidad y poder a lasburocracias, quienes son las que deciden. Por su lado, los agentessobre quienes se imponen restricciones normativas y regulatoriassiempre tienen la expectativa o la posibilidad real de evadirlas,dadas las limitadas capacidades de vigilancia y control del estado, otambién, donde exista, dada la posibilidad de corrupción. No estápor demás señalar que las empresas establecidas tienden a vercon buenos ojos a las restricciones regulatorias en la medida enque puedan representar narreras a la entrada en sus propiosnichos de mercado.

Estos, entre otros, son elementos que ayudan a explicar laprevalencia de enfoques y demandas de carácter proteccionista yregulatorio, que como vemos, poco tienen que ver con el interés delograr una política ambiental efectiva y una asignación eficiente delos recursos. Sin embargo, hay que admitir que, tratándose decommons globales, bajo ciertas circuntancias, podría resultar

justificable la dopción de medidas restrictivas sobre terceras partesque se niegan a participar en responsabilidades colectivas. En elcaso de impactos ambientales transfronterizos o de sistemasambientales que por otras causas generan un interés ambientalinternacional, y dependiendo de un reconocimiento tácito dederechos de propiedad, siempre es posible pensar en tranferenciascompensatorias de efectivo (pagos), financiamientos encondiciones concesionarias, intercambios de deuda por protecciónambiental y transferencia de tecnología, o bien, en sancionesaplicables.

Adoptando una escala global de referencia, el libre comercio puedepromover una asignación eficiente de los recursos del planeta,aunque esto sólo sea totalmente cierto si a) existen las institucionesy los arreglos contractuales internacionales capaces de permitir unintercambio libre de derechos de uso de los commons globales(derechos de emisión de gases invernadero y de substancias quedestruyen la capa de ozono, drechos de propiedad sobre labiodiversidad, etc.), o b) el sistema de precios de los bienescomerciados internacionalmente incorpora costos ambientales através de un esquema de impuestos estandarizados. Ambascondiciones pertenecen todavía, a pesar de avances importantesen los últimos años, a un escenario de economía (ecología) ficción.Ante esta insuficiencia casi absoluta, cabe preguntarse sobre lapertinencia de que a nivel nacional, y antes de esperar que largos ypenosos procesos de negociación internacional hagan realidad estemarco indispensable, se proceda a una política ecológica domésticabasada en la internalización de costos ambientales. La respuestaes en todo caso afirmativa si aceptamos la evidencia de que, en elplano estrictamente nacional, los daños ecológicos presuponencostos sociales mucho más elevados que el costo de oportunidadde los recursos dedicados a la protección ambiental (tecnología,inversión pública y privada, valor de la producción o de las unidadesde consumo perdidas, recursos políticos, etc.)

De aquí, pues, la necesidad de internalizar costos ambientales enlas economías nacionales, aún sobre el argumento de supuestaspérdidas de competitividad internacional, que, por lo demás, comoya lo comentamos, resultan inundadas. La internalización de costosambientales se puede lograr en principio de varias maneras a

través de impuestos, establecimiento de derechos de propiedad ycontratos directos o mercados de derechos, o bien, como se hapreferido hasta ahora, por medio de control y vigilancia a partir deun sistema regulatorio exhaustivo. Sobre estas opciones, es biensabido que, en general, una política ambiental basada eninstrumentos de mercado minimiza costos para obtener un objetivodado de calidad ambiental, en la medida en que tienden aminimizarse y a igualarse los costos y beneficios marginales encada actividad o agente productivo; además der que estosestimulan la innovación tecnológica y la productividad. En contraste,las políticas exclusivamente normativas y circunscritas al control y ala vigilancia sólo podrían arrojar resultados comparablementeeficientes si la autoridad posee información plena (sabe qué es lomejor para cada agente económico), hayy amplia certidumbre ycostos administrativos y de transacción sumamente bajos; lo cuales imposible o terriblemente difícil o improbable.

Temores ante el TLC

Los argumentos que hasta aquí se han presentado y discutido nospueden servir ahora para reflexionar sobre algunas implicacionesambientales relevantes para México, que pudieran desprendersede la puesta en práctica del Tratado de Libre Comerciorecientemente firmado entre nuestro país, Estados Unidos deNorteamérica y Canadá. En primer lugar, el temor de que unaavalancha de industrias sucias se abata sobre México parece deltodo infundado, en virtud del poco poder de determinación quetienen los costos de protección ambiental sobre las decisiones delocalización de las empresas, como lo demuestran investigacionesrecientes. Las ramas industriales que presentan los costos másaltos de protección ambiental, incluyendo gastos de inversión yoperación en aire, agua y manejo de desechos son la de cemento,celulosa y papel, petroquímica, química y metálica básica; aún enestos giros productivos “sucios” los costos de prevención y controlno rebasan el 2 o 3% del valor de su producción anual.

Tampoco el mayor dinamismo esperado de las exportacionesmexicanas parecería plantear peligros importantes para el medioambiente. Por un lado, las industrias “sucias” definidas como

aquellas que tienen costos de prevención y control superiores al0.5% del valor de su producción, contribuyen con menos del 11%en el volumen total de las exportaciones mexicanas; dado el largoperiodo de apertura que ha experimentado ya la economíamexicana, no es muy probable que cambie radicalmente lacomposición de nuestras ventas al exterior. Estos mismosargumentos nos hablan de que las relaciones comerciales entreMéxico y Estados Unidos son poco sensibles a impuestosecológicos compensatorios que se pudieran imponer a lasexportaciones mexicanas. Por otro lado, ante un supuesto y posible“dumping” ecológico, las presiones de industriales, sindicatos yecológistas norteamericanos han ayudado (reconozcámoslo) alfortalecimiento institucional de las autoridades ambientalesmexicanas, así como a que los sistemas regulatorios sean cada vezmás estrictos. Además, si hacemos caso de las teoríasconvencionales del comercio internacional, sabemos que la mayorabundancia relativa de mano de obra en México con respecto a sussocios comerciales, hará que, al menos en el corto y medianoplazo, la economía mexicana manifieste una tendencia aespecializarse en actividades intensivas en trabajo humano, lascuales, como se ha reconocido, generan menores impactosambientales que aquellas que son intensivas en capital.

Aparte de recordar los efectos probablemente favorables delcomercio libre a través de un aumento en los ingresos y de unmayor dinamismo en el crecimiento económico, que hemoscomentado antes, debemos subrayar que entre las actividadesproductivas que desencadenan los impactos ambientales deconsecuencias más grandes están las que hoy se orientanpreponderantemente al mercado local. Tal es el caso de laagricultura, sobre todo de la agricultura itinerante deroza/tumba/quema en condiciones de alta densidad demográfica, y,pastoreo extensivo de ganado (reses en primerísimo lugar) entierras tropicales para abastecer de carne a las grandes ciudadesmexicanas. Por ello, la gradual liberalización de las importacionesde maíz promete una distensión en las presiones hacia eldesmonte, la erosión y la desertificación, además de que losprecios mucho más bajos de maíz importado permitiránincrementar el acceso de jornaleros rurales y población urbana aeste grano. En contraparte, no es tan claro el efecto que tendrá la

liberalización del comercio de productos ganaderos, ya que esincierto el nuevo balance entre importaciones y exportaciones.

Al identificar fuerzas (en potencia) ambientalmente benignas en elmarco del Tratado de Libre Comercio, no debemos soslayar laausencia casi absoluta o insuficiencia de procesos deinternalización de costos ambientales en el sistema de precios queorienta la marcha de la economía mexicana, lo que podríaneutralizar o contrarrestar con creces los posibles efectosfavorables de la apertura económica. En México no existe todavíauna estructura fiscal (impuestos ecológicos) ni de derechos depropiedad y de arreglos contractuales (contrato social-ambiental)operativos para garantizar la conservación del patrimonio ecológiconacional (commons nacionales que incluyen biodiversidad, bosquesy selvas, suelos, capacidad de carga de la atmósfera y de cuencashidrológicas, etc.) Por esa razón, es muy posible que, a pesar detales fuerzas ambientalmente benignas como las que hemosdescrito y que estarán actuando dentro del esquema de librecomercio, el incremento absoluto de los niveles de utilización derecursos y servicios ambientales que trae consigo el crecimientoacelerado en la producción y en el consumo, y aunque disminuyerala carga ambiental por unidad de producto, se perfila a ejercerpresiones ecológicas cada vez más extensas, que pondrán enentredicho, todavía más, la sustentabilidad del desarrollo nacional.

_____________________Notas

1Low, P. “Trade Measures and Environmental Quality; The Implications For Mexico’s Exports”.International Trade and the Environment. World Bank, Washington D.C. 1992.2 Primo Braga, C. “Tropical Forests and Trade Policy; The Case of Indonesia and Brasil”,World Bank, op. cit.3 European Community. Single European Act, (art. 130). 1998.4 Lopez, R. “The Environment as a Factor of Production; The Economic Growth and TradePolicy Linkages”, World Bank, op. cit.5 Birdsall, N. and Wheeler, D. “Trade Policy and Industrial Pollution in Latin America: Whereare the Pollution Heavens?”, World Bank, op. cit.El rechazo a la aplicación de medidas unilaterales y a la acción extrajurisdiccional deberá sera través de la promoción del consenso internacional para el tratamiento de los problemasambientales de conformidad con lo estipulado en la Declaración de Río y en la Agenda 21.

Algunas consideracionessobre el Tratado Trilateral

de Libre Comercio y el medio ambiente

Dr. Juan Carlos Belausteguigoitia Rius

Introducción

El comercio internacional y el medio ambiente

En una gran variedad de países dos de los temas cuya discusióndesata más pasiones son; por un lado, el impacto que el comerciointernacional tiene sobre la economía local y, por el otro, cómolograr un ambiente limpio y un manejo adecuado de los recursosnaturales. Dado el buen número de puntos de interacción devariables comerciales y ambientales no es de sorprender que otrotema que provoca controversias sea el de la relación entre elcomercio y el medio ambiente. Entre los puntos que se handiscutido recientemente están:

- El impacto de la reglamentación ambiental sobre la competitividad y las decisiones de inversión de las empresas.

- El uso de normas ambientales como barreras noarancelarias.

- El impacto de los acuerdos comerciales internacionales sobre las normas ambientales nacionales.

- La reforma a acuerdos internacionales de comercio por consideracines ambientales.

- El comercio de substancias peligrosas.

- La contaminación transfronteriza.

Apertura comercial

El comercio internacional ha demostrado desde hace muchotiempo, ser uno de los motores más poderosos de la actividadeconómica. El crecimiento económico motivado por un sectorexportador dinámico ha sido el resultado normal de la aperturacomercial. México al final de la década de los cuarentas escogió uncamino diferente, el de la sustitución de importaciones. A pesar delespectacular crecimiento que el país alcanzó por más de dosdécadas, las deficiencias de esa estrategia empezaron a ser muyevidentes a principios de los setentas. El breve intervalo del augepetrolero hizo olvidar a mucha gente las fallas estructurales de laeconomía mexicana. Por otro lado, el inadecuado manejo de lapolítica económica de 1979 a 1982 hizo pensar a muchos que a laprudencia macroeconómica y al realismo microeconómicoexperimentados a partir de 1982, seguirían necesariamente laestabilidad y el crecimiento.

Desgraciadamente las cosas no resultaron así de “fáciles”. Doscambios estructurales fueron necesarios para fincar las bases paraque la economía mexicana pudiera objetivamente aspirar a lasmetas anteriores. El primero, claramente ligado a la prudencia y alrealismo económicos pero que evidentemente va más allá de éstos,fue el papel del Estado en la economía. El segundo fue la aperturaal comercio internacional. Muchos son los beneficios que el paísobtuvo y obtendrá como consecuencia de la apertura; entre otrospodemos citar:- incremento en la eficiencia productiva tanto por aprovecharlas ventajas comparativas como por aprovechar economías a

escala;- más rápido acceso a nuevas tecnologías;- mayor disponibilidad de fuentes de inversión;- mayor variedad, calidad y disponibilidad de los bienes y

servicios que se ofrecen en el país;- reducción significativa en las actividades no productivas

socialmente pero que generan beneficios privados (rent-seeking).

El medio ambiente y el manejo de los recursos naturales

La calidad del medio ambiente y el uso sostenible de los recursosnaturales han pasado a ocupar un lugar preponderante en laagenda político-económica de una fran diversidad de países,México entre ellos. La calidad del aire, la calidad y disponibilidad delagua y el desecho de residuos son problemas comunes en lasciudades mexicanas de gran tamaño. En lo que a recursosnaturales se refiere; los problemas en el manejo del agua y losbosques (entre otros) han sido bien documentados y despiertan uninterés creciente en los más diversos círculos. Dada la importancia,por un lado, de la apertura comercial (el Tratado Trilateral de LibreComercio TTLC como un instrumento de ésta) y, por el otro, de losproblemas ambientales y de manejo de recursos naturales, y envista de los nexos que existen entre ambos, no es casual que tantoen instituciones académicas como en organizacionesgubernamentales y no gubernamentales, así como en círculosempresariales, se discutan y analicen los aspectos ambientales dela política comercial.

En este artículo, dentro del marco del Tratado Trilateral de LibreComercio pretendo lo siguiente: primero analizar la evidencia quevalide o refute las hipótesis más escuchadas relativas al efectoambiental del TTLC. Segundo, sugerir un marco en el cual puedaanalizarse el impacto ambiental en México del TTLC.

Hipótesis relativas al impacto ambiental del TTLC

Tres son las hipótesis más escuchadas en relación al impactonegativo que algunas variables ambientales podrían observar comoconsecuencia del TTLC.

a) Se dice que debido a la diferencia en costos de controlde contaminantes, las empresas “sucias” de Canadá y

Estados Unidos se establecerán en México,convirtiéndolo en un “paraíso de contaminadores” (pollutionheaven).

b) Se arguye que las diferencias en costos de control ambiental entre países constituyen una ventaja

desleal, por lo que deberían establecerse impuestos compensatorios o igualarse las normas

ambientales.c) En Estados Unidos y Candá algunos grupos han

expresado su preocupaciónn de que las normas ambientales de esos países se modificaran a la baja (mínimo común denominador).

a) Costos ambientales y migración de industrias

De acuerdo con las hipótesis del “paraiso de contaminadores” , lasdiferencias significativas en los requerimientos ambientales dedistintos países provocan que las industrias sucias tiendan aestablecerse en aquellos en los cuales el control ambiental esmenos estricto. Esta hipótesis que intuitivamente tiene sentido, noha podido ser comprobada en una gran diversidad de estudios.1

Los resultados de dichos estudios, por supuesto, no implican quejamás empresa alguna haya decidido o vaya a decidir establecerseen otro país para reducir considerablemente sus gastos de controlambiental. La interpretación correcta es que en la decisión dedónde establecer una empresa, una larga lista de factores haprobado ser de mayor importancia que el diferencial en costos decontrol ambiental. Un estudio2 coordinado por la RepresentaciónComercial de Estados Unidos, USTR (United States TradeRepresentative) concluye que tanto a nivel estatal (dentro de EU)como a nivel internacional, los patrones de inversión no han sidosignificativamente afectados por las diferencias en los costos decontrol ambiental.

El estudio de USTR sugiere que se deben cumplir las siguientescondiciones para que, basadas en la reducción de costosambientales un gran número de empresas migren a consecuenciadel TTLC:

- Los costos ambientales deben constituir una gran parte delos costos totales de operación de la empresa.

- Las barreras comerciales existentes deben ser considerables (de otra forma ya habrían migrado).

- Los costos asociados a la reubicación de las empresas no deben ser excesivamente altos (pues podrían cancelar los beneficios a obtener por la reducción en costos de control).

- Las diferencias en costos de control ambiental deben ser significativas en el presente y los inversionistas deben percibir que dichas diferencias se mantendrán por un plazo razonablemente largo.

- La evidencia permite suponer que esas cuatro condiciones raramente se cumplen en las relaciones comerciales entre México y Estados Unidos (o México y Canadá); ya que:

- Los costos de control ambiental también representan una fracción muy pequeña (1.1% en promedio) del valor agregadototal de la industria estadounidense, el 86% de la industria

tiene costos de abatimiento de la contaminación inferiores al2%.- La mayor parte de las industrias con altos costos de control

ambiental gozan de escasa protección arancelaria en relacióna sus competidores mexicanos. Sólo 11 de 442 sectores

industriales en Estados Unidos tienen simultáneamente costosde control ambiental y una protección arancelaria

significativos.- Estos 11 sectores son a su vez intensivos en capital.- Finalmente, los requerimientos de control ambiental enMéxico (en especial los de las grandes empresas intensivas encapital) son cada vez más estrictos.

En un estudio reciente, Grossman y Krueger3 concluyen que elimpacto sectorial de las diferencias en costos de control ambientalentre México y Estados Unidos no han sido significativos. Elresultado anterior es válido tanto en el sector de las maquiladorascomo en el resto de la economía mexicana.

b) Competitividad y costos ambientales

La idea que los altos costos de control ambiental de las empresasestablecidas en Canadá y Estados Unidos en relación a lasestablecidas en México representa una competencia desleal, seoye cada vez con mayor frecuencia. Las recomendaciones depolítica que de ellas se derivan son fundamentalmente tres:

La primera es que los costos de control ambiental en países conreglamentaciones estrictas debe subsidiarse. La segunda es quelas importaciones de productos mexicanos deben estar sujetas a unimpuesto compensatorio igual a la diferencia en costos de controlambiental. La tercera es que deben igualarse las normasambientales.

En relación con la primera, la literatura que muestra lainconveniencia del uso de subsidios como instrumento de control esabundante y conocida.4 El argumento central es que los subsidiospueden promover los sectores que mayor uso hacen de losservicios ambientales (o en otras palabras, que más contaminan).No dedicaré a esta propuesta más espacio ya que es la menos oídade las tres.

En relación a los impuestos compensatorios merece la pena hacerlas siguientes observaciones.

El impuesto compensatorio por consideraciones ambientales puedetener dos objetivos no necesariamente excluyentes. Primero,cambiar la conducta ambiental de las empresas en los países cuyosbienes son sujetos del impuesto. Segundo, se arguye que elimpuesto es eficiente en el sentido de que permite aprovechar lasventajas comparativas de un país sin que éstas sean afectadas porlos costos del control ambiental.

En relación al primer objetivo (cambiar la conducta de losproductores en el país exportador), es conveniente hacer lassiguientes aclaraciones:

- Hay ambigüedad con respecto al impacto que dicho impuestopuede tener sobre el medio ambiente del país exportador.5

- No hay ninguna garantía de que los costos globales debidos alos impuestos compensatorios sean mayores que los beneficios deéstos, especialmente cuando la medida es unilateral.

- En general ese tipo de políticas, sobre todo las impuestasunilateralmente, no son equitativas.

- Dado que el comercio internacional es un enorme bien en símismo, pero por desgracia, frecuentemente frágil y delicado,conviene preguntarse siempre si los impuestos compensatorios sonpor un lado “necesarios”,6 para que cambie de conducta el paísproductor, y por el otro, consistentes con la política ambiental delpaís importador.

Con respecto al segundo objetivo (permite aprovechar las ventajascomparativas, sin que éstas se vean “distorsionadas” por costosambientales) podemos decir que:

- Las políticas “eficientes” de protección ambiental deben tomaren cuenta las diferencias en las capacidades asimilativas y en laspreferencias sociales.- Las estimaciones de los valores de los impuestoscompensatorios muetran que éstos serían mínimos y que a no serpor los problemas administrativos que crearían, tendrían pocoimpacto en los patrones de comercio.

A este respecto conviene citar los resultados de un estudio recientede Patrick Low.7 En dicho estudio se estima la proporción deexportaciones de productos cuyo proceso es considerado “sucio”8

dentro del total de las exportaciones mexicanas a Estados Unidos yse calcula el impacto que tendría un impuesto compensatorio(basado en el diferencial de costos de control ambiental) sobredichas exportaciones. La proporción de productos “sucios” dentrodel valor total de exportaciones mexicanas a Estados Unidos en1989 fue de 11%, lo cual prueba, para Low, que México nodepende de productos “sucios” para sus exportaciones. En lo que alimpuesto compensatorio se refiere, se concluye que su impactosería mínimo debido a que los costos de control ambientalrepresentan un proporción relativamente pequeña dentro del costototal de los bienes aún en aquellos cuyo proceso de producción esconsiderado sucio. Dicho impuesto cuando mucho9 reduciría elvalor de las exportaciones mexicanas en 2% (ver Cuadro 1)

Cuadro 1Importancia de las exportaciones “sucias” mexicanas

a EU y el efecto de un impuesto compensatorio

Valor de lasexportaciones alos EU en 1989

(‘000 US$)

Participación de lasexportaciones a

Estados Unidos (%)

Tasa decrecimiento

compuesto 1981-89

(‘000 US$)

Efecto de un impuesto compensatorio

Creación deComercio

Desviacióndecomercio

Efectototal

(%) delas

exportaciones

Exportaciones“sucias”

3’043,270 11.1 9.0

Otrasexportaciones

24,496,793 88.9 3.0

Total 27,540,043 100.0 3.0 -235,605 -140,059 -375 2.0

Fuente: P. Low. Trade Measures and Environmental Quality: the implications for Mexico’sExports. The World Bank, 1991.

La tercera y última recomendación de quienes ven en el diferencialde los costos de control ambiental una ventaja desleal es laigualación de normas ambientales en la producción de bienes yservicios.10 Conviene recordar las razones por las cuales laigualación de normas ambientales de procesos productivos no escasi nunca buena opción de política ambiental:

En primer lugar, es poco probable que las preferencias de paísesdiferentes (incluso de estados diferentes dentro de un mismo país),con respecto al medio ambiente, sean iguales. Estas preferenciasse expresan a través de instituciones políticas, aún cuando esténbasadas en información científica. Para la mayoría de loscontaminantes no existen argumentos que justifiquen una y sólouna norma aceptable socialmente (la excepción son aquelloscontaminantes en los que existe acuerdo universal acerca de sunaturaleza letal).

Segundo, los países (y también los estados dentro de un mismopaís) pueden poseer diferentes capacidades para asimilarcontaminantes. Aún cuando se pudiera llegar a un acuerdo encuanto a la norma, usualmente cabría esperar diferencias encuanto a la mejor forma de alcanzar la norma.

Tercero, la igualación de normas en procesos productivos puede noser equitativa, los costos y los beneficios de alcanzar una mejora enla calidad ambiental, probablemente diferirán entre los países (yentre grupos sociales dentro de un país). La igualación de normas

parece difícil de justificar si una parte desproporcionada de loscostos recae en países de ingreso medio o bajo y los beneficios sonmás apreciados en los países de ingresos altos.

Además de las consideraciones anteriores conviene recordar que laigualación de normas ambientales de procesos productivos:

- no igualaría los costos de control ambiental entre paísesdebido a probables diferencias en: la capacidad asimilativa delmedio ambiente, la estructura industrial (edad de las plantas,

alternativas para disponer de desechos, etc.) y en la provisión de bienes públicos.

- no igualaría las condiciones ambientales entre países.

La conclusión del análisis de las dos hipótesis anteriores no debeser que no hay de que preocuparse en cuanto a las implicacionesambientales del aumento en la actividad económica debido a laintegración comercial. Sabemos que por la naturaleza de biénpúblico que tienen muchos de los servicios ambientales, existenmedidas de política ambiental (y por cierto, no cualquiera) quemejoraran la calidad de vida. En esta sección simplemente pretendírecoger la evidencia que ilustre la poca relevancia de las doshipótesis mencionadas en la agenda ambiental. Los problemasambientales y de manejo de recursos naturales en México sonmuchos, quienes estamos preocupados por ellos, debemos enfocarnuestros esfuerzos hacia la creación del marco legal, losmecanismos institucionales y las medidas de política que asegurenel manejo racional de nuestros recursos naturales y las políticaseficientes (en el sentido de que se produzcan los bienesambientales entre otros que la gente quiere, y también porquedichos bienes se produzcan al menor costo posible), eficaces yequitativas en la provisión de servicios ambientales.

c) Mínimo común denominador

De acuerdo con esta hipótesis, debido a las fuertes presiones por la“pérdida” de competitividad que sus altas normas ambientalesocasionan, los gobiernos de Estados Unidos y Canadá se veránpresionados a bajarlas. En general la evidencia no sostiene esta

hipótesis en el nivel internacional y tampoco en el nacional. Lapremisa es falsa ya que, en la opinión de expertos, unareglamentación ambiental estricta no siempre resta competitividad auna industria y aún hay casos en los que la promueve al estimularel desarrollo tecnológico.

Por otro lado, diversos estudios muestran11 la factibilidad de tenernormas diferentes tanto a nivel nacional como internacional yexisten varios ejemplos de igualación hacia arriba de normasambientales. un buen ejemplo de lo anterior, a nivel estatal enEstados Unidos, lo constituye la estricta regulación de la emisión degases por automóviles adoptada en California. En la actualidadmuchos otros estados han adoptado las normas californianas deemisión.

El TTLC y el medio ambiente

Varios son los canales por los cuales un incremento en la actividadeconómica (motivado por una mayor integración a los mercadosinternacionales) puede afectar la calidad ambiental y el manejo delos recursos naturales. Para estimar los efectos ambientales queTTLC podría tener en México, conviene empezar enlistando loscanales arriba mencionados. Además de lo anterior, esta secciónrecoge los resultados de otros estudios para ilustrar los nexos entreun incremento en la actividad comercial con el exterior y sus efectossobre el medio ambiente.

Un aumento en la actividad comercial con el exterior puede afectaral medio ambiente por motivar:- un aumento en la actividad económica y por lo tanto en el

ingreso.- cambios sectoriales (evidentemente el crecimiento de losdiversos sectores de la economía no tiene por qué igualarse).- más rápido y fácil acceso a nuevas tecnologías.- cambios en los precios relativos.

Es común que dos o más de estos canales actúensimultáneamente.

Aumento en la actividad económica

La relación entre el crecimiento y la calidad ambiental, que durantesiglos había recibido atención intermitente, ha estado en primerplano desde 1973. Es por ello que resulta sorprendente que hastahace dos años no hubiera estudios estadísticos que midieran lacorrelación entre ingreso per cápita y calidad ambiental.

Intuitivamente es fácil pensar en condiciones bajo las cuales unincremento en la actividad económica provocaría deterioroambiental. Sin embargo, es igualmente sencillo pensar que unaumento en la calidad del medio ambiente requiere de recursos yque por lo tanto, mientras más rica sea la sociedad podrá asignarmayor cantidad de recursos al mejoramiento ambiental.

Dos estudios recientes (Grossman et al. y Lucas et al.) coinciden enseñalar que, en una muestra de países en los cuales el ingreso esbajo, un incremento en la actividad económica está correlacionadocon un decremento de la calidad ambiental. Ambos estuidostambién coinciden en la correlación estadística positiva entreincrementos en el ingreso y la calidad ambiental para países deingresos altos. ¿Cuáles pueden ser las causas de este últimofenómeno? Me gustaría referirme a tres:

- A medida que la densidad económica crece, lasexternalidades negativas (las acciones de otros agentes que nosperjudican pero sobre las cuales no tenemos control) se vuelvenmás evidentes y costosas socialmente por lo que tienden a crearse

instituciones sociales que las internalicen.12

- A medida que las economías crecen, éstas tienden a producir más servicios y menos bienes que requieren de industria pesada como el cemento y el acero.

- A medida que crece el ingreso, las demandas sociales por un ambiente limpio aumentan rápidamente.

No pretendo aquí predecir con absoluta certeza el impacto que elcrecimiento en el ingreso per cápita tendrá sobre el medio ambienteen México, sin embargo, debido a la primera y la tercera causas no

es aventurado pensar que el crecimiento del ingreso per cápita enMéxico puede tener un efecto favorable sobre el medio ambiente.Son varios los problemas ambientales en México que son ya muyevidentes y afectan a una gran diversidad de grupos sociales.Algunos de estos grupos ya han articulado políticamente susdemandas.

Por otro lado es bien cierto que México no es un país de ingresosper cápita alto, también lo es que al salir de diez años de crisis, laeconomía esta en condiciones de atender los reclamos de estosgrupos.

Para tener una idea dela expansión de la participación social enMéxico en materia ambiental, es de resaltar que el directorio degrupos ecologistas elaborado en 1992 por la Secretaría deDesarrollo Social contenía a 216 grupos y que la versión de 1994había registrado 510. La mayoría de los cuales ha surgido en losúltimos cuatro años.

Cambios sectoriales

Según el estudio de Lucas et al. citado anteriormente, en los paísesde ingresos medios y bajos de su muestra, los incrementos en laactividad económica se ven asociados al deterioro ambiental. Losautores sugieren que esto se debe a que dentro de los sectoresque más crecen inicialmente se encuentran industrias básicas quehacen uso intensivo de servicios ambientales (producción decelulosa y papel, metales, refinación de petróleo, cemento, etc.). Esclara la relevancia del punto anterior para el diseño de la políticaambiental en México.

También es importante comparar el impacto ambiental causado porlos cambios sectoriales entre, por un lado, los países queescogieron cerrar sus puertas al comercio internacional y por elotro, los que escogieron abrirlas. Tanto el estudio de Lucas et al.como el de Birchall y Wheeler, muestran (estadísticamente) que esen las economías cerradas al comercio internacional donde loscambios sectoriales más perjudican al medio ambiente. Lasrazones que explican este resultado pueden ser:

- El movimiento de consumidores “verdes” y la opinión públicainternacional tienen más influencia sobre los métodos deproducción en empresas que venden sus productos en losmercados internacionales que sobre los métodos de producción delas empresas que producen únicamente para mercados locales.

- La competencia promueve la adopción de nuevas tecnologías.- El crecimiento facilita la adopción de nuevas tecnologías.- La economía doméstica cerrada produce bienes para los queno tiene una ventaja comparativa ambientalmente hablando (por

ejemplo, el producir bienes altamente contaminantes cuandoel país tiene poca capacidad de absorción de dichos

contaminantes).

Más rápido y fácil acceso a nuevas tecnologías

La adopción de nuevas tecnologías es más probable en laseconomías abiertas. Es frecuente que dichas tecnologías hayansido desarrolladas en los países donde las normas de controlambiental sean muy estrictas y que por lo tanto sean más“amigables” con el medio ambiente que las anteriores tecnologías.En un estudio13 en el que se compara la velocidad con la que fueadoptada una tecnología más limpia en la producción de celulosaentre, países cerrados y países abiertos al comercio internacional,se concluye que la adopción de la nueva tecnología es másprobable entre los países abiertos. Según el mismo estudio laadopción de dicha tecnología fue responsable en una disminuciónde hasta 20% en la emisión de contaminantes por parte de laindustria de la celulosa.

Es posible también pensar en casos en los que la importación detecnología puede tener un impacto negativo en el medio ambiente.Sin embargo, en los casos en los que esto ocurra, la adopción deesa tecnología es rentable por las fallas estructurales de losmercados o por distorsiones creadas por políticasgubernamentales. En ese caso la mejor solución, en general, laconstituye la corrección de la falla estructural y/o la eliminación dela distorsión y no la prohibición de una tecnología.

Cambios en los precios relativos

Desde el punto de vista económico, una de las más importantescausas del deterioro ambiental la constituye el hecho de que losprecios de algunos bienes y servicios que se producen y consumenen una economía no incorporan todos los costos (ambientales o deotro tipo) en los que incurre la sociedad para producirlos yconsumirlos. Lo anterior puede deberse ya sea a fallasestructurales de los mercados o a la intervención gubernamental.

En el caso de los energéticos en México, por ejemplo, los bajosprecios de los energéticos durante los setentas y principios de losochentas fue una de las causas del crecimiento de la intensidadenergética de los procesos industriales.14

No existe ninguna razón a priori que permita suponer que engeneral los precios de los mercados internacionales incorporanmejor (o peor) que los mercados nacionales los costos sociales deproducción.

Los mercados internacionales también sufren de fallas estructuralesy también son sencibles a la intervención gubernamental (como porejemplo los mercados de producción agrícola).

Conclusiones

Para sugerir el impacto del TTLC sobre el medio ambiente y paraofrecer un marco analítico en el cual dicho impacto pueda serestimado, en esta sección distinguí los canales por los cuales laapertura comercial (en general y el TTLC en particular) puedenafectar al medio ambiente.

Dado que no existen argumentos a priori que nos indiquenresultados no ambiguos, recurrí a la escasa literatura que existecon resultados empíricos. De la descripción de los mecanismos y lareseña de la literatura se desprende que hay razones para pensarque desde un punto de vista ambiental, la apertura (en particular el

TTLC) es una mejor alternativa que cerrar la economía al comerciointernacional.15

Esto no implica, por supuesto, que la apertura sea un sustituto de lapolítica ambiental. En este sentido es claro que la solución óptima alos problemas ambientales no puede venir de decisiones de políticacomercial ya que éstas rara vez se dirigen a las causas de losproblemas ambientales. Usar la política comercial para resolverproblemas ambientales, ocasiona con frecuencia pérdidas en elingreso nacional (como se mide tradicionalmente) y no garantiza lasolución (incluso puede agravar) los problemas ambientales, porotro lado, el contar con un marco institucional de políticasambientales adecuado, hará que los beneficios sociales del librecomercio (que incluyen el incremento en el ingreso como se midetradicionalmente, los efectos en el medio ambiente y los cambios enel valor de los recursos naturales) se maximicen.

Notas1 Judith M. Dean. Trade and the Environment: A Survey of the Literature. The World Bank,

1991.2 United States Trade Representative: Review of U.S.-México Environmental Issues.Washington, D.C., 1992.3 G. Grossman and A. Krueger. The Environmental Impact of a North American Free TradeAgreement. 1991.4 Fisher and F.M. Peterson. “The Environment in Economics: A Survey”. Journal of EconomicLiterature, 1976.5 Por ejemplo, un impuesto a la madera proveniente de lugares donde la producción demadera no es deseable ambientalmente. Una reducción en el precio recibido por losproductores podría hacer que el boque fuera menos atractivo como fuente generadora deingresos para sus propietarios.6 Si son una parte esencial de la protección ambiental o si existen medidas alternativas queno afectan el comercio.7 P- Low. Trade Measures and Environmental Quality: the Implications for Mexico’s Exports.The World Bank, 1991.8 La definición de “sucias” usada por Low está basada en el costo del control de lacontaminación como proporción de los costos totales; si esta proporción es mayor a 0.05, elproducto se considera como “sucio”.9 A lo mucho, fundamentalmente debido a que en la simulación se suponen que los costosde control en México son cero; y también porque se supone que sólo se aplica un impuestoa las importaciones de productos mexicanos.10 Nótese que me estoy refiriendo a la igualación de estándares en procesos productivos yno a la igualación de normas en productos.11 Environmental Policy in a Federal System, the United State and the European Community.Directoraat-Generaal-Milieubeheer. The Netherlands, 1990.12 Tómese por ejemplo, una región donde, a pesar de que existe poca agua disponible estebien no es escaso debido a la poca gente que habita en la región. En este lugar, a pesar deno existir un problema de uso de agua, no existen instituciones que asignen derechos sobreésta. Imagine ahora que emigra más gente a la región hasta un punto tal que el agua sehace escasa (cada vez que un usuario quiere lavar su automóvil, puede ser que otros no

puedan bañarse). El uso del agua por una persona comenzará a ser entonces un costo paralos demás sin que tenga que ocurrir en ellos quién hace la acción.Si más gente continua llegando (o incluso si no sucede esto, pero la gente que ya estáestablecida percibe al agua como un recurso escaso y trata de tomar ventaja de ella lo antesposible para evitar que otros costos la “desperdicien”) la escasez aumentará y motivará lacreación de una nueva institución que asigne derechos sobre el agua.13 D. Wheeler and P. Martin. Prices, Policies and the International Diffusion of CleanTechnology: The Case of Wood Pulp Production. The World Bank, 1991.14 Thomas Sterner. “Factor, Demand and Substitution in a Developing Country: Energy Use ina Mexican Manufacturing”, en Scandinavian Journal of Economics, 1989.15 Es claro que se necesitan más estudios que analicen los impactos ambientales de cambiossectoriales.

PARTE II

PERSPECTIVAS GLOBALES YREGIONALES

Agenda para la reforma de la política comercialinternacional para apoyar al desarrollo sustentable:

seguimiento de la Conferencia de las Naciones Unidassobre el Medio Ambiente y Desarrollo

Charles Arden-Clarke

Reestructurar el comercio internacional en el mundo de losrecursos naturales y tecnológicos y redirijir el flujo financieroasociado con el comercio internacional es una de las claves paraasegurar el desarrollo sustentable. Esto fue explicado en el Capítulo2 de la Agenda 21, firmada por 156 países en la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) enjunio de 1992. Los signatarios de la Agenda 21 se comprometierona formular las políticas comerciales y ambientales de manera talque “se apoyen mutuamente”. Desafortunadamente, la Agenda 21no fija un programa específico orientado a la acción de lograr esteobjetivo. El documento también está lejos de las reformas a laspolíticas comerciales que resultan esenciales para alcanzar eldesarrollo sustentable.

La debilidad del texto de la Agenda 21 sobre comercio internacionalno es un accidente; los gobiernos comenzaron la tarea de integrarlas políticas ambientales y comerciales a través de lasnegociaciones de la CNUMAD. Había un acuerdo tácito en elsentido de que las decisiones tomadas en la Conferencia no debíaninterferir con ningún otro proceso multilateral de negociaciones, enparticular con las negociaciones de la Ronda de Uruguay delAcuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).

¿Por qué era ese el caso? Las negociaciones comercialesmultilaterales, tales como las del GATT, son prolongadas y difícilesaún cuando estén focalizadas exclusivamente en temascomerciales. Los delegados y ministros comerciales parecendetestar complicar la tarea de integrar correctamente los problemasambientales. No muchos han aceptado que el comerciointernacional es sólo un medio para llegar a un fin, y no un fin en símismo. Muchos políticos han tenido que aceptar que dado elobjetivo último del desarrollo sustentable, el libre comerciointernacional puede sólo tener lugar dentro de límites ambientales ysociales prescritos por este objetivo.

Ajustar el flujo comercial de acuerdo con los objetivos del desarrollosustentable y promocionar las políticas ambientales y comercialesconjuntamente es indudablemente una tarea multilateral política ytécnicamente compleja. Sin embargo, es un trabajo que no puedeser evitado si las políticas y los acuerdos comerciales han defortalecer y no debilitar las políticas locales y nacionales dirigidas aldesarrollo sustentable. Sin reformas en el comercio internacional,las fuerzas económicas generadas a través del mercado mundialconducirán a las economías nacionales y a la economía globalhacia caminos no sostenibles. Por el contrario, las reformascomerciales apropiadas reforzarán las políticas nacionalessustentables y el mercado mundial enviará las señales necesariaspara asegurar las economías sustentables a través del mundo.

El comercio internacional y las políticas comerciales también tienenun potencial -enorme y no explotado desde hace mucho tiempo-para dirigir recursos tecnológicos y financieros a efectos de resolverproblemas ambientales allí donde ellos ocurran. Los flujosfinancieros internacionales asociados con el comercio internacional

ensombrecen a aquellos asociados con las deudas o lacooperación internacional. El comercio mundial está actualmente en350,000 millones de dólares por año sólo en productos. Si seincluye el comercio internacional en servicios, la cifra llega a los430,000 millones de dólares. Esto debe ser comparado con losflujos oficiales de cooperación internacional de 55,000 millones dedólares y con los servicios anuales de la deuda externa de lospaíses en desarrollo de 130,000 millones de dólares. Solamenteunos 2,000 nuevos millones de dólares y fondos adicionales fueroncomprometidos en la Conferencia de Río para la implementación deAgenda 21 y otros acuerdos. En contraste, la distracción desolamente un 1% de lo que proviene del comercio internacionalmundial hacia el logro del desarrollo sustentable significaría 4,300millones de dólares anuales.

Estas cifras, combinadas con la mejor estimación disponible de loscostos de la implementación de los acuerdos de Río 600,000millones de dólares anuales indican la importancia de aprovecharlos enormes flujos asociados con el comercio internacional para eldesarrollo sustentable. Más aún, parece que hubiera un acuerdogeneral entre países desarrollados y en desarrollo en el sentido deque una mayor distracción de fondos y un sistema de comerciointernacional más justo es preferible a más ayuda internacional.

Por todas estas razones, implementar políticas que integrenobjetivos de comercio internacional y medio ambiente debe ser unaprioridad dentro del seguimiento de los Acuerdos. Irónicamente, losdefectos en el texto de la Agenda 21 sobre comercio internacionalpueden proveer el punto de partida para el desarrollo de esaspolíticas. Una agenda de acciones puede entonces ser elaboradaen dos partes: reformar las políticas y los acuerdos de comerciointernacional existentes y desarrollar acuerdos sobre políticas decomercio internaciona totalmente nuevos, con un agudo enfoque enlos objetivos ambientales.

Una crítica al texto sobre comercio internacional de la Agenda21

El capítulo 2 de la Agenda 21 no identifica, y por supuesto no inicia,políticas de acción necesarias para lograr el objetivo manifestadopor sobre todas las cosas: hacer que “las políticas de comerciointernacional y ambientales se apoyen mutuamente”. La secciónreferente a comercio internacional es débil en cuanto a lasacciones, larga en cuanto a las palabras, y contiene inconsistenciasimportantes. En particular, el texto no identifica dos prerrequisitosacerca de modelos de comercio internacional sustentable.

Primero, el precio de todos los productos comercializados (nosolamente productos primarios) debe incorporar o internalizartotalmente los costos sociales, ambientales y de los recursos.Segundo, las normas del GATT deben ser reformadas paradesalentar la externalización de los costos ambientales. En elpresente esas normas alientan la externalización de los costosambientales, recomendádola como una manera legítima de ganaruna ventaja competitiva. Esto está directamente en contra delprincipio quien contamina paga.

El texto de la Agenda 21 también ignora el hecho de que lasnegociaciones de la Ronda Uruguay soslayaron casicompletamente las implicaciones ambientales de la liberalizacióndel comercio internacional bajo las entonces normas del GATT. Noobstante los fracasos de la Ronda de Uruguay en este aspecto, eltexto de la Agenda 21 apoya a la Ronda como una clave para eldesarrollo sustentable. Tal juicio no puede ser hecho sin evaluar elimpacto de la consecuente liberalización del comercio internacionalsobre la base ambiental y la de los recursos naturales.

El texto de la Agenda 21 está de acuerdo en su totalidad con lalínea adoptada por la Secretaría del GATT en su informe sobrecomercio internacional y medio ambiente esto es, que laliberalización del comercio internacional debería tomar el liderazgocomo objetivo político, y que el crecimiento económico basado en ellibre comercio internacional entonces transferiría riqueza para eldesarrollo sustentable. Esa desacreditada teoría económica clásicaignora lecciones ambientales que han sido aprendidas de lamanera más difícil. Ningún mecanismo automático garantiza que eldinero proveniente de economías pudientes llegue al medioambiente. Los acuerdos adoptados también ignoran el hecho de

que el daño ambiental es más barato si se previene que si se cura,y que en algunos casos el daño es irreversible.

El texto de la Agenda 21 sobre comercio internacional omitecualquier referencia a la necesidad de internalizar los costosambientales para alcanzar el desarrollo sustentable cuando discute“políticas económicas y administración compatibles”. Lainternalización tampoco es nombrada como un mecanismonecesario para unir y contribuir a asegurar los cinco objetivossubrayados en el Párrafo 2.3 de la Agenda 21. Los cinco objetivosson:

- Promover el desarrollo sustentable a través de la liberalizacióndel comercio internacional;

- Hacer que el comercio internacional y elmedio ambiente se apoyen mutuamente;

- Proveer recursos financieros adecuados para los países en desarrollo;

- Alentar políticas macroeconómicas que conduzcan a la protección del medio ambiente y al desarrollo y

- Tratar el tema de la deuda internacional.

Sin la internalización de los costos, el sistema comercial multilateraltampoco asignará recursos eficientemente, otro objetivo primario dela Agenda 21.

El texto de la Agenda 21 también reclama la compatibilizaión de lasmedidas comerciales ambientales con las “obligacionesinternacionales”, que serían presumiblemente las normas delGATT. Esto es extraordinario en un texto que declara apoyar aldesarrollo sustentable. Por el contrario, lo que se requiere es lacompatibilidad de esas “obligaciones internacionales” con lasnecesidades ambientales.

Es instructivo notar que el siguiente párrafo fue borrado delpenúltimo borrador del texto sobre comercio internacional en laúltima reunión que negoció el texto durante el Cuarto ComitéPreparatorio CNUMAD en Nueva York: “Mejorar la estructuramultilateral para identificar y enfrentar situaciones donde lasmedidas comerciales relacionadas con el medio ambiente pudieran

ser la opción más efectiva para promover el objetivo ambiental,evitando restricciones comerciales innecesarias”.

La estructura multilateral presumiblemente significa el GATT. Estofue una referencia crucial, conociendo las deficiencias y lanecesidad de reformar o reinterpretar el GATT, y el rolpotencialmente importante de las medidas comerciales en lapersecución del desarrollo sustentable. Al suprimir este párrafo, losnegociadores de la Conferencia se ubicaron lejos de la reforma delas políticas que resulta central para la integración del comerciointernacional y las políticas ambientales.

Asegurar que las políticas comerciales y ambientales seapoyen mutuamente

La Agenda 21 subestima la importancia de tener una estructuramultilateral pàra el comercio internacional que apoye totalmente laspolíticas ambientales nacionales y multilaterales. Las regulacionescomerciales y/o las presiones económicas que esas regulacionesponen en los mercados mundiales, pueden impedir la adopción depolíticas compatibles con el medio ambiente. El ostencible volumendel comercio internacional y su valor económico hace inconcebibleque la mayoría de los países, en particular los países en desarrollo,puedan resistir tales presiones cuando triunfan sobre el medioambiente. A menos que estos problemas relacionados con elcomercio internacional sean identificados y enfrentados, no seráposible hacer que las políticas comerciales y ambientales seapoyen mutuamente.

Adoptar la perspectiva apropiada en cuanto al comerciointernacional, al medio ambiente y al desarrollo sustentable escrucial para el proceso de reforma de las políticas. El comerciointernacional es un medio para lograr un fin -que es seguridadambiental y desarrollo sustentable- y no un fin en sí mismo. Enparticular, “libre comercio internacional” es un ideal, no unarealidad. A menos que contribuya a la internalización de los costos,no asegurará el desarrollo sustentable. Las políticas compatiblescon el medio ambiente no pueden, por lo tanto, ser abandonadas

sólo para asegurar el objetivo de la liberalización del comerciointernacional.

Integrar esta perspectiva en el sistema comercial multilateralexistente requiere la reforma de la política comercial. Algunas deestas reformas pueden ser logradas a nivel nacional, pero otrasrequerirán reformar o renegociar acuerdos multilaterales sobrecomercio internacional que ya existen o crear nuevos. En algunoscasos será necesario unir la ayuda financiera y la transferencia detecnología a las reformas del comercio internacional para asegurarlos objetivos ambientales y de desarrollo. Las implicaciones de talesreformas para la equidad social y económica debe ser tambiénconsiderada. Se requiere un enfoque integrado para asegurar quelas acciones en un sector de políticas no contradigan o sobrepasenlas acciones en otro. Las políticas nacionales y multilateralestendrán por lo tanto que ser coordinadas para el mismo fin.

Reforma del GATT

Más de cien partes contratantes del GATT actualmente representanmás del 90 por ciento del comercio mundial en mercaderías, y máspaíses están obligados a unirse pronto. Las negociaciones de laRonda Uruguay están fijadas para extender la esfera de las normasdel GATT para incluir otros sectores importantes del comerciointernacional, tales como los servicios financieros, inversiones yderechos de propiedad intelectual. Actualmente, el GATT es elacuerdo sobre comercio internacional más importante y el únicoverdaderamente global y no regional.

Hay una propuesta incorporada en la Ronda Uruguay referente acrear una nueva Organización Multilateral para el ComercioInternacional (OMCI) que remplazaría al GATT. La OMCI integraríae implementaría la serie de acuerdos que constituyen el GATT conlos que sujan de la Ronda Uruguay. Si la Ronda termina con unacuerdo, las normas comerciales desarrolladas bajo los auspiciosdel GATT serán entonces aplicadas al comercio internacional,valuado actualmente en alrededor de 600.000 millones de dólares.El GATT y su potencial sucesor, la OMCI, serán considerados en laestructura global regulatoria del comercio internacional. En la

espera de un acuerdo en la Ronda Uruguay, esta estructura denormas para los mercados mundiales sería má amplia y másaplicable que las que están actualmente en vigencia. Sin embargo,esta estructura va a subestimar, más que apoyar, los esfuerzospara alcanzar el desarrollo sustentable.

Las normas actuales del GATT desalientan la internalización de loscostos ambientales. Más aún, la interpretación restrictiva de lasnormas del GATT surgida en una disputa reciente del GATTconfirma la externalización de los costos ambientales como unalegítima fuente de ventajas comparativas. Si esta interpretación esapoyada por las partes contratantes del GATT y llevada más lejospor la OMCI, entonces el sistema comercial multilateral continuarásu camino insostenible.

Las medidas comerciales, en la forma de derechos a la importacióno subsidios para el control de la contaminación, pueden tener un rolcrucial en el mantenimiento de la posición competitiva de los paísesque elijan internalizar los costos ambientales. Si se niega el uso detales medidas provisionales, los países tendrán simplementetendrán que soportar los costos del corto plazo que acompañan a lapérdida de competitividad. Estos países, y en muchos casos elmedio ambiente global, soportarán finalmente el costo ambiental yeconómico a largo plazo si estas presiones forzan a una relajaciónde los estándares ambientales. De acuerdo con esto, las normasdel GATT tienden a perpetuar los actuales procesos de produccióndañinos para el medio ambiente, y en algunos casos puedenrevertir la tendencia hacia la adopción de métodos sustentables deproducción.

Si van a enfrentar este problema, las partes contratantes del GATTdeben considerar la reforma o la reinterpretación de dos elementosde la reciente disputa “atún-delfín”. Lo más importante de esto esque las partes contratantes no pueden “discriminar entre productosparecidos sobre la base de los métodos de producción”. Laimplicación es que las partes contratantes no pueden aplicarmedidas comerciales que discriminen entre productos similaresderivados de procesos contaminantes en un caso y derivados deprocesos no contaminantes en el otro.

El segundo elemento de las normas establece que las partescontratantes del GATT no pueden tomar medidas comerciales paraproteger al medio ambiente o a los recursos naturales fuera de susrespectivas jurisdicciones. Una publicación de la Secretaría delGATT hace una aclaración sobre este punto diciendo que cuandolos impactos ambientales que surgen de la producción demercaderías son estrictamente nacionales, la elección deexternalizar o no estos costos es también estrictamente nacionales.Esta interpretación implica que un país que toma medidascomerciales para mantener la competitividad de una industria queha internalizado sus costos estaría tratando de imponer su juicioambiental sobre otro país. Esta imposición tendría un efectoextrajurisdiccional y, por lo tanto, sería contraria al GATT. Lanormatividad también prohibe a los países miembros emplearmedidas comercialles para conservar las globalidades comunes(tales como el alta mar, la Antártida y la alta atmósfera).

Si el GATT permite a sus miembros enfrentar el problema de lacompetitividad y el medio ambiente, resulta necesario en elcontexto de la internalización de los costos ambientales, rechazar elprincipio de la no discriminación sobre la base de los métodos deproducción. Se requiere una interpretación más flexible de lasnormas del GATT sobre el tema de la extrajurisdiccionalidad, quereconozca que las uniones económicas creadas por el comerciointernacional pueden forzar a los países a relajar las políticasambientales y dañar su propio medio ambiente global. En otraspalabras, el GATT debe reconocer los efectos intrajurisdiccionalesde las mercaderías importadas a un precio más bajo que el de sucosto ambiental. Las partes contratantes del GATT deben retenersu habilidad para usar medidas comerciales para tratar esteproblema.

Los gobiernos y los foros internacionales deberían tambiéndesarrollar líneas claras para permitir el uso de las medidascomerciales tendientes a proteger las globalidades comunes. Larelación entre el GATT y los acuerdos ambientales internacionalesque incorporan medidas comerciales deben ser tambiénclarificadas. Esta aclaración no debería de ninguna maneraincrementar el potencial de signatarios o no signatarios deacuerdos ambientales, mal llamados free riders (término que alude

a los países que obtienen ventajas comerciales por no hacersecargo de los costos ambientales), para beneficiarse de tal acuerdosin incurrir en ningún costo.

Soluciones nacionales y multilaterales

Las soluciones multilaterales requieren la participación constructivade todas las partes contratantes del GATT. El grupo de trabajo deAmbiente y Comercio Internacional del GATT debe reenfocar suagenda sobre este punto. El trabajo de la Sesión Conjunta sobreAmbiente y Comercio Internacional de la Organización para laCooperación Económica y el Desarrollo avanza más en estostemas, pero se beneficiaría con una mayor cooperación y consultapor parte de países en desarrollo. Un tercer foro multilateral conuna perspectiva primariamente ambiental en estos temas ayudaríaa balancear la inclinación del GATT que favorece al comerciointernacional. El Programa de las Naciones Unidas para el MedioAmbiente y la Comisión de las Naciones Unidas para el DesarrolloSostenible son posibles anfitriones para tal foro.

A nivel nacional, se requiere una estrecha cooperación entre losministerios de comercio y de medio ambiente para solucionar estosproblemas. La percepción de los ministerios de comercio en elsentido de que el GATT sirve sólo para su preservación exclusivadebe ser rota. Establecer un balance entre el ministerio decomercio y el ministerio de medio ambiente, y sus respectivoscometidos, es una clave para que sus políticas se apoyenmutuamente.

El objetivo principal de estas iniciativas debe ser identificar y prestaratención a las circunstancias donde medidas de comerciointernacional con impacto en el medio ambiente son la mejor o laúnica opción para promover objetivos ambientales. Lasregulaciones deben ser hechas para adoptar tales decisiones casopor caso. Se necesita un mecanismo de solución de disputas entrecomercio internacional y medio ambiente diseñado específicamentea tales efectos y debe estar basado en los principios detransparencia, equidad y publicidad democrática. Debe serequitativo entre naciones en su aplicación y cumplimiento, y debe

establecer consultas abiertas con personas directamente afectadaspor disputas entre comercio internacional y medio ambiente. Losobjetivos ambientales deben ser considerados, por lo menos, tanimportantes como los objetivos del comercio internacional, y eldesarrollo sostenible debe ser la prioridad.

La finalización de la Ronda Uruguay

Las negociaciones de la Ronda Uruguay apenas han consideradolas significativas implicaciones ambientales del proceso deliberalización comercial. Las consideraciones ambientales fueronomitidas de su mandato original. Desde entonces, la expansión dela esfera de tales negociaciones y el reconocimiento de lanecesidad de integrar políticas de comercio internacional y demedio ambiente demandan un remedio para esta omisión.Cualquier medida de liberalización del comercio internacional ycualquier nuevo cuerpo de regulaciones de comercio internacionalque pueda emerger de la Ronda Uruguay deben apoyar, y nomenoscabar u obstruir, el desarrollo sostenible.

Los cambios en los flujos del comercio internacional provenientesde la Ronda Uruguay deben ser revisados para asegurar la gestiónde su impacto en el medio ambiente y los recursos naturales. Lasimplicaciones legislativas de la Ronda para políticas y acuerdosambientales existentes deben ser también examinadas. Esteproceso de revisión debe ser iniciado durante las negociacionesmultilaterales. A la conclusión de la Ronda, las partes contratantesdel GATT deben comprometerse a extender esta revisión a un nivelnacional, durante la implementación del acuerdo. El proceso derevisión debe jugar un papel crucial, dirigiendo la implementacióndel objetivo del desarrollo sostenible e identificando y actuandosobre los vínculos entre comercio internacional y medio ambiente.

La propuesta de crear la OMCI , actualmente incorporada en laRonda Uruguay, debe ser sujeta a un proceso de negociaciónseparado. Este proceso debe ser acompañado e informado por lamayor proporción posible de participación y consulta pública. Eltexto de la propuesta debe ser revisado para asegurar que la OMCImejorará las perspectivas del desarrollo sostenible. En particular, la

OMCI debe contener cuatro elementos. Primero, el acuerdo debehacer un compromiso legal para apoyar el desarrollo sostenible enel principal cuerpo de su texto. Segundo, la propuesta debe incluirun artículo operativo sobre el medio ambiente, asegurando larevisión de los acuerdos que conforman la OMCI, así comocualquier revisión necesaria para apoyar el desarrollo sostenible.Tercero, un elemento de la OMCI debe ser un comité operativosobre medio ambiente y comercio internacional. Finalmente, elacuerdo debe contener normas que aseguren una mayortransparencia y publicidad democrática.

La creación de la OMCI representa la primera oportunidadsignificativa para los gobiernos de dar substancia al compromiso dela Agenda 21 de hacer que las políticas de comercio internacional ymedio ambiente se apoyen mutuamente. Las regulares rendicionesde cuentas de la OMCI a las Naciones Unidas deberían facilitar esteproceso. Estas modificaciones al texto de la OMCI deben convertirlaen un acuerdo multilateral significativo, necesario para lograr laintegración entre las políticas de comercio internacional y medioambiente. La OMCI debe posibilitar la reforma del GATT, así comola coordinación, integración y redirección del paquete de la RondaUruguay hacia el objetivo del desarrollo sostenible. Asimismo, elfracaso de modificar la OMCI tenderá a exacerbar conflictos entrepolíticas de comercio internacional y medio ambiente.

Acuerdos complementarios de comercio internacional yreforma de políticas.

Existen importantes caminos para la integración de políticas decomercio internacional y medio ambiente más allá delprocedimiento del GATT y de la Ronda Uruguay. En particular,medidas que aseguren términos de intercambio más equitativosentre países desarrollados y en desarrollo podrían hacerimportantes contribuciones a la protección ambiental y al desarrollosostenible. Estas iniciativas pueden ser llevadas adelante en formabilateral o limitadamente multilateral, y deben establecerprovisiones para la evolución durante el proceso deimplementación. Los vínculos entre estas iniciativas y las políticasnacionales y multilaterales pueden ser totalmente explotados. La

Agenda 21 identifica el sector de bienes del comercio internacionalcomo un área de acción prioritaria. El texto insta a los países endesarrollo a internalizar los costos ambientales, sociales y derecursos naturales en el precio de sus bienes. Sin embargo, luegode la caída del 50% de los precios de mercancías distintas de loscombustibles durante los ochentas, el margen para internalizarestos costos, ha sido dramáticamente reducido. Este proceso deinternalización requiere cooperación bilateral y multilateral entrepaíses productores y consumidores. Sin cooperación, cualquiergobierno que unilateralmente eleve el precio de sus mercancíasqueda fuera del mercado.

Las medidas de comercio internacional negociadas pueden serusadas para circunscribir este problema. Si se adoptan de acuerdocon el principio quien contamina paga, dichas medidas puedenpromover tanto la internalización de tales costos como inversioneshacia métodos de producción sostenibles. Esto puede ser logradobilateralmente mediante la repatriación a los países productores delos derechos aduaneros que gravan las importaciones cuyosprecios no incorporan su completo costo ambiental. Esto puede serlogrado multilateralmente mediante acuerdos relativos amercancías, que incorporen un “fondo ambiental” administrado enforma conjunta por las partes del acuerdo.

Ciertos estudios han investigado la practicabilidad y las potencialesrecompensas de tales acuerdos. Los gobiernos deben acelerar lanegociación e implementación de acuerdos marco, ya que estoparece ser la mejor opción para enfrentar los problemas y construiracuerdos funcionales.

Asegurar una mayor equidad en el comercio entre el Norte y Sur deotras formas también puede contribuir al desarrollo sustentable. Elestablecimiento de industrias procesadoras en países productores,y la diversificación de sus economías fuera de la dependencia de laexplotación de materias primas puede fusionar tales objetivos. Lasbarreras comerciales que los países desarrollados ponen a lasmercancías procesadas deben ser removidas a efectos de que, porejemplo, la extendida práctica de mantener derechos aduanerosque aumentan según el grado de procesamiento de un productosea eliminada.

Asimismo, los países en desarrollo deben ser autorizados amantener medidas protectoras de sus industrias procesadorasdurante la etapa de su establecimiento. Estas medidas deben seraplicadas slamente donde no exista conflicto con el objetivo deinternalizar costos ambientales. Los subsidios u otras medidas quelleven a la sobreexplotación de recursos naturales deber serremovidos. Los subsidios agrícolas en países desarrollados son unprimer objetivo en este sentido. Sin embargo, la reforma o remociónde estos subsidios debe ser cuidadosamente integrada conobjetivos de política ambiental.

Los gobiernos deben investigar también la combinación de medidasde comercio internacional, financieras y de mecanismos detransferencia de tecnología que puedan ser usados para elevarestándares ambientales alrededor del mundo. Los países quepueden liberar la elevación de costos no deben ser penalizados enlos mercados mundiales por reflejar la más alta proporción delcosto ambiental de un producto en su precio. Los líderesambientales deben tener la posibilidad de adoptar medidascomerciales que balanceen la diferencia de precios entre bienesrespetuosos y no respetuosos del medio ambiente.

No obstante, dicho balance no proveerá a los países en desarrollode los recursos financieros y tecnológicos necesarios para elevarlos estándares domésticos. Los países desarrollados y endesarrollo deben cooperar en la búsqueda de medidas comercialespara asegurar ambos objetivos. Los recursos financieros deben sergenerados de derechos aduaneros a la importación que gravenbienes producidos bajo estándares ambientales insuficientes.Alguna parte de tales derechos deben ser repatriados al paísexportador a efecto de ser invertidos para la elevación de susestándares ambientales. Los países deben también explorar laposibilidad de vincular la cooperación técnica y la venta otransferencia de tecnología en términos favorables a medidas decomercio internacional que protejan la competitividad de industriascon estándares ambientales altos.

La cooperación internacional será la clave para integrarexitosamente políticas de comercio internacional y medio ambiente.

Sin embargo, la falta de progreso en un amplio nivel multilateral noes excusa para la inacción. Si la voluntad política existe, haymuchas oportunidades de que socios comerciales puedan explorar,bilateral o multilateralmente, posibilidades de actuar sobreproblemas ambientales que tengan relación con el comerciointernacional. La cooperación orientada a la acción tiene lasmejores perspectivas para lograr soluciones tempranas y exitosas aconflictos entre medio ambiente y comercio internacional.

La Organización para la Cooperación y el DesarrolloEconómico y el resurgimiento del debate sobre comercio

internacional y medio ambiente

Candice Stevens

Los temas sobre comercio internacional y medio ambiente estánsiendo intensamente discutidos y debatidos en la Organización parala Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en París, asícomo eran discutidos unos veinte años atrás. La OCDE fueestablecida bajo la convención firmada en diciembre de 1960 paraobtener una mayor coordinación de las políticas económicas de susveinticuatro países miembros, incluyendo a Estados Unidos,Canadá, Australia, Nueva Zelandia, Japón y los países de EuropaOccidental. La variedad de los problemas dentro de la OCDEincluye las políticas relacionadas con medio ambiente, comerciointernacional, agricultura, industria, ciencia y tecnología, empleo,educación y otras áreas.

A principios de los setentas, la OCDE sostuvo discusiones sobrecomercio internacional y medio ambiente que llevaron a lo quetodavía es el único acuerdo internacional sobre aspectos generalesdel comercio internacional y las políticas ambientales: larecomendación del Consejo de la OCDE sobre los Principios GuíaConcernientes a los Aspectos Económicos Internacionales de lasPolíticas Ambientales adoptados el 26 de mayo de 1972. El másfamoso de los Principios Guía es el principio Quien ContaminaPaga; también hay otras doctrinas pertenecientes a laarmonización, trato nacional y no discriminación, e impuestoscompensatorios a las importaciones y devoluciones a lasexportaciones. Se espera que las discusiones sobre comerciointernacional y medio ambiente que se están realizando ahora en laOCDE lleven a un grupo de instrucciones para incrementar lacompatibilidad mutua de las políticas en estas áreas en la presente

era. Estas discusiones van a incluir una revisión de los PrincipiosGuía originales de la OCDE. Para este fin, a principios de 1991 fueestablecido un grupo de trabajo conjunto, compuesto porrepresentantes de los ministerios de comercio internacional y medioambiente de los veinticuatro países de la OCDE. Juntos, losrepresentantes del comercio internacional y del medio ambienteestán tratando de desarrollar recomendaciones generales paraadelantarse a potenciales conflictos antes de que surjan.

Los temas sobre comercio internacional y medio ambiente estánsiendo revisados no solamente por la OCDE, sino también en variosotros foros internacionales, incluyendo el Banco Internacional parala Reconstrucción y el Desarrollo (Banco Mundial) y la Conferenciade las Naciones Unidas sobre Comercio Internacional y Desarrollo.¿Qué ha causado este nuevo interés en los temas sobre comerciointernacional y medio ambiente? ¿Qué ha llevado a esta actividadtan intensa a nivel nacional, regional e internacional para reconciliarlos intereses del comercio internacional y el medio ambiente?Puesto en forma simple, ha habido tres áreas significativas decambio desde que los Principios Guía originales de la OCDE fuerondesarrollados en 1972. En los últimos veinte años, han ocurridocambios en las siguientes áreas: la naturaleza de los problemasambientales, la dirección de las políticas ambientales y la direcciónde las políticas del comercio internacional. La yustaposición detendencias en estas tres áreas ha llevado al presnte debate sobrecomercio internacional y medio ambiente.

La naturaleza cambiante de los problemas ambientales

A principio de los setenta, cuando los Principios Guía de la OCDEfueron formulados, los problemas ambientales transnacionales yglobales no eran ampliamente reconocidos. Estos problemas erantratados de una manera más restringida y los debates se centrabansobre los efectos de las políticas ambientales, particularmenteaquellas relacionadas con la reducción de la contaminación y lacompetitividad de la industria en el comercio internacional. Losproblemas y las políticas ambientales eran de otra manera,pensados como confinados generalmente dentro de las fronterasnacionales de un país. La introducción a los Principios Guía de la

OCDE establece específicamente que ellos no tratan temasrelacionados, a lo que fue después llamado “contaminacióntransfronteriza”.

Hoy, los problemas ambientales globales y trasnacionales hansurgido como el desafío ambiental más importante al que seenfrentan los que formulan políticas. El calentamiento global, eldeterioro de la capa de ozono y la pérdida de biodiversidad están alfrente de los problemas ambientales de todos los países. Estosproblemas, junto con la lluvia ácida, la contaminación de cuerpos deagua compartidos y la contaminación del aire a tráves de lasfronteras son problemas ambientales que necesitan ser tratadosconjuntamente por los países. El comercio de residuos peligrosos,químicos peligrosos y plantas y animales en peligro demostró cómoel comercio entre países puede por sí mismo contribuirdirectamente a la degradación ambiental. La globalización de losproblemas ambientales es paralela a la globalización de laeconomía mundial; es tan difícil poner etiquetas nacionales sobreproblemas ambientales como sobre las mercancaderías de lascorporaciones multinacionales.

Cada vez más, las acciones y los comportamientos ambientalesglobales y trasnacionales de un país tienen efectosextrajurisdiccionales sobre el patrimonio ambiental compartido conotros países. En general, los problemas ambientales globales sonaquellos en los cuales la contaminación, las sustancias peligrosas,las especies migratorias y otras características ambientalmentesensibles cruzan las fronteras o tienen efectos que las atraviesan.

Una conciencia ambiental cada vez mayor a nivel generalcombinada con la percepción de una amenaza real, con el propioambiente y la salud ha llevado a incrementar la presión pública paracombatir los riesgos ecológicos transfronterizos. Los países hanperseguido el uso extrajurisdiccional de medidas comerciales comoparte del arsenal de políticas para corregir sus problemasambientales globales y transnacionales. A través del uso derestricciones a la importación, los países pueden tratar de influir enel comportamiento ambiental de sus socios comerciales y tratar decorregir las políticas que son perjudiciales para el medio ambiente olas acciones que están degradando los ambientes comunes.

El uso de estas medidas comerciales extrajurisdiccionales paraenfrentar acciones ambientales con efectos extrajurisdiccionalesestá legitimadas cuando se encuentran dentro del contexto de unacuerdo ambiental regional o internacional. Hay un amplio espectrode opiniones sobre la naturaleza, severidad y responsabilidadpolítica por los problemas globales y transnacionales .

Los compromisos y las soluciones son mejor logrados a través denegociaciones entre todos los países interesados. Los paísesreconocen implícitamente que hay algunas formas de degradaciónambiental que necesitan de acciones concertadas, y que más de unpaís tiene jurisdicción sobre el medio ambiente compartido. Ellospueden decidir colectivamente si se necesitan accionescomerciales, además de otros instrumentos políticos, para controlarel problema.

Existen actualmente cerca de veinte acuerdos ambientales queincluyen cláusulas comerciales. Entre los más reconocidos están elProtocolo de Montreal sobre las Substancias que Destruyen laCapa de Ozono, la Convención de las Naciones Unidas sobre elComercio Internacional de las Especies Amenazadas de Flora yFauna Silvestres (CITES), y la Convención de Basilea sobre elControl de Movimientos Transfronterizos de Residuos Peligrosos,así como también los Lineamientos de Londres para el Intercambiode Información sobre Substancias Químicas en el ComercioInternacional. En el futuro, las cláusulas comerciales pueden serincluidas en los acuerdos internacionales para afrontar problemasecológicos globales relacionados con el cambio climático,biodiversidad, desertificación, desforestación y otros problemas. Sinembargo, tales cláusulas comerciales, particularmente aquellas quediscriminan contra países no signatarios del acuerdo ambientalinternacional, pueden ser incompatibles con las reglas generales decomercio internacional encontradas en el GATT. Las discusionesactuales sobre comercio internacional y medio ambiente en laOCDE y el GATT están dirigidas en parte a encontrar los mediospara acomodar esta tendendencia al uso de las previsiones delcomercio internacional en los acuerdos internacionales sindistorsiones indebidas al sistema comercial internacional.

Otra faceta de las discusiones que se están llevando a cabo,concierne a la esfera legítima del uso de las medidasextrajurisdiccionales del comercio internacional por los paísesindividuales que buscan influenciar el comportamiento ambiental deotros países. Por ejemplo, algunos países quieren tener lacapacidad de imponer restricciones a las importaciones yexportaciones al atún para proteger a los delfines o sobre lamadera tropical para proteger la selva. Los ambientalistas estántratando de obtener más flexibilidad en el uso de medidascomerciales para alentar el comportamiento ambiental de otrospaíses, particularmente cuando existe un claro peligro al patrimonioecológico compartido o global y cuando tales medidas proveeríanun incentivo para cooperar a través de un acuerdo internacional. Enel pasado, algunos países han restringido unilateralmenteimportaciones de sustancias que destruyen la capa de ozono (antesde su regulación por el Protocolo de Montreal) y de las especies enpeligro (antes de su listado por la CITES). La dificultad práctica estáen diseñar un criterio para asegurar que tales medidas no estánencubriendo restricciones al comercio internacional y que no denventajas indebidas a las industrias nacionales. La naturalezacambiante de los problemas ambientales de nacionales ainternacionales ha sido un instrumento para establecer el presentedebate sobre comercio internacional y medio ambiente.

La dirección cambiante de las políticas ambientales

Uno de los Principios Guía abogaba por la armonización depolíticas ambientales cuando no existía ninguna buena razón paraque fueran diferentes y cuando esas diferencias podían haceraparecer problemas en el comercio internacional. Este principioreflejaba la preocupación, que hoy todavía existe, de que losdiferentes estándares ambientales nacionales para productospuedan ocultar barreras no arancelarias al comercio internacionalque podrían, en algunos casos, constituir restricciones ocultas alcomercio internacional. Por esta razón, los países deberían tratarde armonizar sus estándares ambientales, de seguridad y de saluden la mayor extensión posible. Un gran progreso ha sido logrado enel incremento de la compatibilidad de los estándares ambientalesnacionales y la reducción de su potencial para ser barreras al

comercio internacional; a través del Acuerdo del GATT sobreBarreras Técnicas al Comercio Internacional, a través de laadopción de reconocimiento mutuo y sistemas de equivalencia parafacilitar el comercio a través de la frontera, y a través de losesfuerzos de armonización tales como los de la Organización de lasNaciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura y el ProgramaQuímico de la OCDE.

Pero han surgido nuevos desafíos tanto para el sistema comercialinternacional como para estas iniciativas de armonización porquelas políticas ambientales tienden hacia sistemas de administraciónde ciclos de vida. Las iniciativas políticas intentan cada vez máscaracterizar productos de acuerdo con la forma ambiental por lacual son producidos o desechados, en términos de su ciclo de vidacompleto. Como la política ambiental está cada vez más orientadahacia el ciclo de vida de los productos, esto provoca conflictos conel sistema de reglas del GATT que se orienta hacia los productosmismos específicamente, a la transferencia de productos de losproductores a los consumidores. Las políticas de ciclo de vidapueden ser aplicadas cuando los productos están dentro de unpaís, pero son difíciles de implementar cuando los productos soncomerciados a través de las fronteras nacionales.

Las posibilidades de choques entre políticas ambientales y decomercio internacional están aumentando con la tendencia hacialos conceptos de ciclos de vida. Los programas de eco-etiquetado,las reglas de eco-envasado y los programas de reciclado ya no sonuna moda, sino ejemplos específicos de la implementación delconcepto de ciclo de vida. Muchos programas son voluntarios, peroestán siendo apoyados más y más por los gobiernos. Las presentesreglas del comercio internacional, sin embargo, no permiten ladiscriminación del comercio internacional contra un producto baadaen cómo es producido, y las regulaciones sobre disposición oreciclado de un producto están generalmente vistas como barreraspotenciales al comercio internacional.

Los programas de eco-etiquetado, por ejemplo, indican alconsumidor qué producto merece ser comprado sobre la base deun criterio ambiental. Los eco-etiquetados son generalmenteotorgados según criterio relacionado con el impacto ecológico de un

producto a través de su ciclo de vida. Ahora existen etiquetas queidentifican los detergentes biodegradables, productos hechos conpapel reciclado, baterías seguras para el medio ambiente, atúnseguro para los delfines, y una miríada de otros productos. Pero lospaíses pueden tener criterios totalmente diferentes para elotorgamiento de las eco-etiquetas, lo que puede causar confusiónal consumidor respecto de los productos hechos en el país y losproductos importados. Los países pueden no tener normas para elotorgamiento de sus propias eco-etiquetas para los productosimportados o pueden no tener los medios para asegurar que losproductos importados satisfagan sus criterios de eco-etiquetado. Lacomunidad comercial teme que el eco-etiquetado pueda ser usadocomo un medio para discriminar contra productos en base a lacompatibilidad con el medio ambiente de su método de produccióne imponer estándares ambientales de un país a otro.

Los enfoques sobre eco-etiquetado son sólo ejemplos de latendencia a la administración de los ciclos de vida en las políticasambientales. Nuevos programas y regulaciones gubernamentalespara promover el retorno, reciclado y disposición segura deenvases y paquetes son anunciados diariamente. En el esfuerzopor reducir la producción de residuos y tratar los problemas de sudisposición, algunos países están requiriendo que todas lasmercaderías, tanto locales como importadas, sean envasadas enenvases reciclables. Otros países están promulgando programasde devolución de depósitos para botellas y envases o proponiendoun impuesto sobre los productos dependiendo de su reciclabilidad ocompatibilidad con el medio ambiente de su envase. Estosenfoques son innovativos y valiosos para combatir los problemas delos residuos, pero pueden ser un problema para los productosimportados.

Los productos que viajan largas distancias pueden necesitar serenvasados en grandes cantidades de materiales más durables conmenores opciones de reciclado. Además, los productos importadospueden no tener acceso a las facilidades de reciclado o redes dedisposición con depósitos y retiros en sus países de destino.También existe la posibilidad real de que la estructura y laintegración vertical de las redes locales de reciclado no puedan

actuar para cerrar las importaciones de mercados locales dereciclado.

Los programas de reciclado pueden aplicarse sobre más de unproducto y no tan sólo a su envase. Por ejemplo, se le estáprestando mayor atención a la gestión de la industria automotrizbasada en el concepto del ciclo de vida. Las empresas estándesarrollando y promocionando componentes reciclables. Pero laspreguntas surgen con respecto a la practicidad de los programasinternacionales de reciclado para automóviles, que son uno de losproductos más ampliamente comerciados. Los requerimientos devehículos de transporte en cuanto a los ciclos de vida puedenrepresentar problemas para el sistema del comercio internacional.Ahora se están haciendo propuestas para el eco-etiquetado deautomóviles, basado en la reciclabilidad de sus partes así como ensus emisiones de carbón y consumo de combustible.

Se está reclamando la armonización de los enfoques sobre eco-etiquetado, eco-envasado y reciclado a nivel internacional paraprevenir su interferencia con el comercio. Pero esta armonización,particularmente en el caso del eco-etiquetado, implicaría un gradosignificante de acuerdo entre países sobre el criterio quefundamenta a estos programas, una armonización total de laspolíticas ambientales que no será fácil de lograr.

Principalmente, estos enfoques ambientales de ciclo de vida traenla cuestión del concepto de like product (productoseconómicamente similares) bajo reglas comerciales internacionales.Generalmente los productos son considerados like si suscaracterísticas físicas son parecidas; los productos importadossimilares a una contraparte nacional no pueden ser objeto dediscriminación en el comercio. Cómo son producidos los productosque compiten entre sí no es considerado relevante bajo las reglasactuales del comercio internacional porque es la naciónimportadora y no la exportadora la que será contaminada en elproceso. La forma en que son desechados los productos esconsiderada ahora un problema para la nación importadora, lo queno impondría cargas indebidas a las naciones exportadoras. Elmovimiento que define los like products de acuerdo a suscaracterísticas de ciclos de vida, más que sólo por sus

características físicas, hace surgir nuevas y difíciles preguntas prael sistema del comercio internacional. Es uno de los mejoresejemplos de la manera en que el presente debate sobre elcomercio internacional y medio ambiente difiere del de los setentasy constituye uno de los principales desafíos políticos para losexpertos en comercio internacional y medio ambiente de la OCDE.

La dirección cambiante de las políticas de comerciointernacional

Los Principios Guía de la OCDE, como la mayoría de los análisisrealizados sobre la relación entre comercio internacional y medioambiente, tendieron a minimizar los potenciales efectos negativosde las políticas ambientales sobre el comercio internacional.Aunque observar las interacciones entre comercio internacional ymedio ambiente no es nuevo, este análisis siempre ha sido hechodesde la perspectiva de los impactos del comercio internacional enlas políticas ambientales, los impactos sobre los costos y lacompetitividad, su potencial como barreras al comerciointernacional, los efectos sobre las inversiones extranjeras, etc.Ahora se reconoce que el comercio internacional puede tenerimpactos ambientales. Este reconocimiento fue establecido por latendencia actual hacia la liberalización de las políticas comercialesa través de acuerdos regionales de libre comercio y los mercadoscomunes y a través de negociaciones multilaterales sobre comerciointernacional apoyadas por el GATT. La liberalización del sistemacomercial ha ido avanzando rápidamente pero sin mucha atenciónrespecto de sus dimensiones ecológicas. Por ejemplo, la posibilidadde que las políticas comerciales puedieran tener implicaciones parael logro de objetivos ambientales no fue considerado cuando losPrincipios Guía de la OCDE fueron formulados.

Los ambientalistas está preocupados acerca de la posibilidad deque la liberalización del comercio internacional, con su objetivo dehacerlo más libre, pueda poner en peligro los estándaresambientales, llevar a una mayor contaminación y a un desgastemás rápido delos recursos y cambiar el sistema global deproducción con resultados dañinos para la ecología. Liberar elcomercio internacional en un contexto de políticas ambientales

inexistentes o inapropiadas puede llevar a todo tipo de impactosecológicos sobre los cuales poco se sabe. Las iniciativas deliberalización del comercio internacional han sido generalmentellevadas a cabo sin prestar atención a sus efectos ambientales,porque este tipo de unión entre comercio internacional y medioambiente ha sido poco considerada por los que hacen políticas opor los ambientalistas. Ahora se están haciendo intentos paraentender los impactos negativos y positivos del comerciointernacional y su liberalización para desarrollar medios tendientesa acentuar los impactos positivos y mitigar los efectos negativos.

Para la mayoría, la degradación ambiental se debe a fallas delmercado (cuando los precios de las mercaderías y servicios noreflejan sus costos ambientales totales) y fallas en la intervención(cuando las políticas gubernamentales no corrigen las fallas delmercado, o las empeoran). El comercio internacional puede serecológicamente positivo ayudando a generar ingresos para corregiresos fracasos. Sin embargo, también puede contribuir a losproblemas ambientales empeorando fallas existentes en elmercado y en las intervenciones existentes en determinadascircunstancias. La OCDE está tratando de desarrollar unaestructura analítica para examinar los efectos ambientales delcomercio internacional y sus políticas en términos de efectosregulatorios, efectos en los productos, efectos de escala y efectosestructurales.

La liberalización del comercio internacional puede tenerimplicaciones en normas y estándares ambientales nacionales oefectos regulatorios que deberían ser considerados. Se debe tenercuidado en asegurar que las normas referidas a estándares enacuerdos comerciales no impidan a los gobiernos fijar estándaresambientales adaptados a las condiciones y preferencias ecológicasnacionales y no comprometan el logro de un nivel alto de protecciónambiental. Otros efectos regulatorios se refieren a las implicacionesde las políticas de comercio internacional sobre las prácticas y leyesnacionales relaciondas con subsidios ambientales, medidas deimportación y exportación relacionadas con el medio ambiente ypromesas realizadas bajo acuerdos ambientales internacionales.

La liberalización del comercio internacional puede tener efectospositivos sobre los productos al facilitar la difusión internacional detecnologías y servicios ambientales para enfrentar a los problemasecológicos. En un estudio reciente, la OCDE ha estimado que elmercado para equipos y servicios ambientales es de alrededor de200,000 millones de dólares en todo el mundo y crece a razón de5.5% por año. Por otro lado, el comercio internacional y suliberalización puede tener efectos egativos sobre los productos alfacilitar el movimiento e intercambio internacional de mercaderíasque pueden dañar ecosistemas, tales como residuos peligrosos,químicos peligrosos y especies en peligro.

La liberalización del comercio internacional puede llevar sus efectosa una escala positiva al aumentar el crecimiento y los recursosfinancieros que pueden ser usados para atacar a los problemasambientales. El comercio internacional actúa para aumentarsalarios y de esa manera crear mayor interés y más fondos paragastar en la protección ambiental. Sin embargo, si los nuevoscostos ambientales exceden el ingreso ganado a través delcomercio internacional, el ingreso neto puede ser una deuda másque un crédito. Además, cierta escala de efectos negativos puedensurgir de las externalidades de la contaminación asociadas con laexpansión de la acrividad económica y un mayor movimiento demercaderías. Existe un potencial para el aumento del deterioroambiental en regiones sensibles, áreas fronterizas y zonas detransporte. El libre comercio internacional y el desarrollo no son unantídoto instantáneo contra la degradación ambiental. El comerciointernacional puede expandir las oportunidades para el crecimientoeconómico, pero debe ser acompañado de políticas ambientalesapropiadas para lograr el desarrollo sustentable.

La liberalización del comercio internacional debería tener efectosestructurales positivos al promover el uso más eficiente de losrecursos y remover los subsidios y las barreras comerciales quepueden llevar a distorsionar tanto en el medio ambiente como en elcomercio internacional. Sin embargo, la expansión del comerciointernacional cuando hay fallas en el mercado y en la intervención,puede también empeorar la distribución y la intensidad de algunasactividades económicas desde un punto de vista ambiental. Dadoque los valores ambientales no se reflejan en precios y mercados,

el comercio puede ubicar la producción y el consumo en áreasgeográficas que no se adecúan a la naturaleza e intensidad de laactividad. La liberalización del comercio internacional puede asíexacerbar algunos problemas ecológicos cuando los costosambientales no son internalizados y existe una falta de políticasambientales apropiadas. Solamente juntos pueden la liberalizacióndel comercio internacional y la protección ambiental señalar elcamino hacia el desarrollo sustentable. La sensibilización de laspolíticas comerciales hacia las consideraciones e impactosambientales es una parte importante de los esfuerzos actuales paraintegrar comercio internacional y medio ambiente.

Integración de las políticas ambientales y comercialesinternacionales

Como las políticas ambientales se han concentrado en los ciclos devida de los productos, y como la liberalización del comerciointernacional ha progresado en los niveles multilaterales yregionales, el debate sobre comercio internacional y medioambiente ha reaparecido y ha tomado nuevas dimensiones asícomo los problemas ambientales han llegado a tener una esferamás global. Los Principios Guía de la OCDE son todavía relevantes,pero pueden no ser suficientes para enfrentar los problemas yconflictos más complicados en el presente nexo entre comerciointernacional y medio ambiente. Los problemas más difíciles son losrelacionados con el uso directo de las medidas del comerciointernacional a nivel nacional e internacional para lograr objetivosambientales, la administración de los ciclos de vida de los productoscomercializados y el “enverdecimiento” de las políticas y losacuerdos del comercio internacional.

En una mayor extensión que el debate sobre comercio internacionaly medio ambiente de los setentas, las discusiones en la OCDEestán dirigidas a mejorar la integración del delineamiento depolíticas sobre comercio internacional y medio ambiente. Sonnecesarios ajustes en las políticas de ambas áreas para prevenirconflictos potenciales. Los objetivos y principios del comerciointernacional -tales como la no discriminación, el trato nacional y lalegitimación- deben ser tomados en cuenta totalmente por los que

hacen las políticas ambientales. Los principios y objetivosambientales tales como el desarrollo sustentable, el principioprecautorio y el principio Quien Contamina Paga deben sertomados más en cuenta por los que hace las políticas de comerciointernacional. La integración mejorada del delineamiento depolíticas sobre comercio internacional y medio ambiente ayudará apromover su compatibilidad mutua a largo plazo y contribuir a laresolución balanceada de los conflictos que surjan. A través deltratamiento conjunto de comercio internacional y medio ambiente,la OCDE espera contribuir a esta sensibilización mutua y al procesode integración.

Una perspectiva europea sobrecomercio internacional y medio ambiente

Konrad von Moltke

Introducción

De muchas formas, Europa ha estado continuamente envuelta ennegociaciones de libre comercio durante los últimos cuarenta años.El movimiento hacia la integración en la CEE ha sido un largo ycontinuo proceso marcado por varios hitos: La Comunidad Europeadel Carbón y del Acero en 1951; la CEE y el Euratom en 1957; elveto francés al ingreso de Gran Bretaña, Dinamarca e Irlanda (y ladecisión noruega de no ingresar) en 1972; el ingreso de Grecia en1979; el ingreso de España y Portugal en 1985; el Acta ComúnEuropea de 1986; la Zona Económica Europea con la AsociaciónEuropea de Libre Comercio (EFTA) en 1991; Maastricht en 1991; ylos votos de Dinamarca y Suiza cuestionando la inevitabilidad de laintegración. Comparados con la CEE, la creación del ConsejoNórdico y la EFTA empalidecen, pero comparadas con lo queocurre fuera de las fronteras europeas, ambos eventos cobrannueva importancia en cuanto a su discusión. Todo esto fueopacado por la caída de los regímenes socialistas a lo largo deEuropa Central y Europa Oriental y la repentina eliminación debarreras comerciales entre Europa Occidental y Oriental, que llevóa la creación de una industria maquiladora incipiente a lo largo de lafrontera oriental de Alemania y Austria.

Si alguna vez existió una región donde hubiera evidencia de losvínculos entre comercio internacional y medio ambiente, esa esEuropa. Altamente industrializada, altamente contaminada,densamente poblada, económicamente integrada, Europa debe serel crisol de donde surja la agenda de comercio internacional y

medio ambiente. ¿Cómo surgió la agenda sobre comerciointernacional y medio ambiente en Europa? ¿Qué lecciones puedenaprenderse? y ¿Cuáles son las perspectivas de futuros desarrollos?

¿Cómo surgió la agenda sobre comercio internacional y medioambiente en Europa?

La agenda ambiental no surgió fácilmente en ningún lugar deEuropa. Los gobiernos no adoptaron acciones ambientales sin lafuerte presión de los ciudadanos. El medio ambiente no tiene unanaturaleza motivada por el interés individual, la base de los gruposde interés político en las democracias modernas. Otros intereseseconómicos bien organizados, pensando que serían beneficiadospor la contaminación que ellos provocaban en el conjunto de lasociedad, estaban más cerca de los oídos gubernamentales. Enefecto, esto continúa siendo verdad en la mayoría de los países. Lagestión ambiental no es la prioridad de los que se encuentran en elpoder, y allarse con intereses ambientales podía ser consideradoun atajo a la irrelevancia política. Desde el comienzo, la presión delos ciudadanos fue el yunque de la acción ambiental.

El desarrollo de la política internacional en general está menospróximo al público que la toma de decisiones internas. Paracomenzar, una gran parte de la acción ocurre en lugares remotos yno en aquellos próximos a los votantes. Si se lleva a cabo, es enidiomas por diplomáticos, esto es, personas que no hablan por símismas sino que, como los abogados, representan un clienteausente, su gobierno. Según todas las versiones, los diplomáticosson parte de una clase privilegiada en cualquier sociedad, capaz deescudarse de las realidades menos placenteras de lacontaminación y la escasez. Si la mayor parte de los gobiernos noestuvieran interesados en temas ambientales, sus cuerposdiplomáticos serían hostiles a ellos.

En contraste, la liberalización comercial ha tenido siempre unaposición en la escala nacional de prioridades internacionales. Apesar de que no siempre es popular internamente en todos lospaíses, las ventajas de la liberalización comercial no deben serexplicadas por los hacedores de políticas. Muy lejos de sus

presumidas ventajas económicas, la liberalización comercial haencajado bien en las prioridades generales delas relacionesinternacionales. Vínculos comerciales más estrechos,representados por la liberalización comercial, podrían alentar ladistensión política y contribuir al aliviamiento de las tensiones y alincremento de la estabilidad internacional. En efecto, el conceptooriginal de la integración europea paz a través de la cooperacióneconómica fue el último reflejo de esta visión del mundo y subyacebajo los tratados que crearon la CEE.

La inclusión de la energía nuclear en el gran diseño de la unidadeuropea fue la extensión lógica de esta visión. Carbón, acero, yenergía fueron considerados el fundamento mismo del desarrolloeconómico, que podría ser símbolo de la voluntad de crear unapacífica familia de naciones delas ruinas de la guerra mundial máspotente, que domar los poderes destructivos del átomo para lacausa de la paz. Desafortunadamente, el carbón, el acero y laenergía -más enfáticamente la energía nuclear fueron los motoresde la contaminación y los símbolos de los peligros ambientales enel mundo desarrollado, de modo tal que la altruista visión de unaunidad económica cada vez mayor, cada vez más integrada, quellevara hacia una integración política corrió en sentido contrario delas realidades ambientales.

Las prácticas extrañamente carentes de participación social y nodemocráticas que la CEE ha venido representando, exacerban elproblema. La renición de cuentas al público por decisiones delConsejo de Ministros no se ha desarrollado; los ministros se reunenen secreto, votan en secreto, escriben notas secretas que puedenafectar materialmente la interpretación de instrumentos publicadosy con efecto legal. Esfuerzos esporádicos para crear una “Europade los Ciudadanos” jamás eliminaron los básicos abusos de poderque estas prácticas aún representan.

Al mismo tiempo, las barreras económicas que caen entre paísesrevelan la importancia de las políticas “no económicas” tales comolas de gestión ambiental o social y las de salud, como factores decompetitividad internacional. En particular, países con fuertesmedidas en estas áreas buscan usar instrumentos de cooperacióninternacional para inducir a otros países a seguir su liderazgo. Ellos

están convencidos de que esto representa políticas sociales yambientales adecuadas, que ayudan a evitar cualquier distorsión enla competencia que pueda surgir de la imposición de controlesambientales. A través de los años, los temores a dichasdistorsiones han superado largamente cualquier prueba de queellas realmente ocurran.

Al comienzo de los años setenta, un observador perceptivo podíadiscernir que el futuro dela integración europea dependíavitalmente del desarrollo del sector privado. Los gobiernos puedenllevar el proceso de integración sólo hasta una cierta distancia. Serequiere directa y activa interacción del sector privado, individuos,corporaciones y otras instituciones para hacer de la integración unarealidad. Las políticas ambientales, basadas en el activismociudadano y claramente necesitadas de cooperación internacionalpara alcanzar sus objetivos, se volcaron en una de las pocas áreasde la política europea que recibió amplia atención y apoyo. De estaforma, la necesidad de liberalización del comercio, de integraciónpolítica y de gestión ambiental convergieron para producir unconsejo político significativo, a veces sorprendente, en favor de laacción europea para el medio ambiente.

¿Cuál es la forma actual de la agenda sobre comerciointernacional y medio ambiente en Europa?

La CEE representa el tratado comercial más amplio y comprensivode Europa, y tiene la distinción de iniciar algunas delas mástrascendentes ramificaciones de comercio internacional y medioambiente para Europa y para el mundo. Las naciones europeasque no forman parte dela CEE también han estado activas en estaagenda, a menudo a nivel regional o bilateral, pero en ungradomenor que la CEE.

La Comunidad Europea

La respuesta inicial de la CEE al desafío ambiental no fueparticularmente auspiciosa. En la reunión delos jefes de Estado yde gobierno llevada a cabo en París en 1972 (un preludio de

Consejo de Europa), se tomó la decisión de lanzar un programa deactividades ambientales. Esta decisión reflejó una respuesta políticaa la creciente preocupación pública resaltada por la Conferencia delas Naciones Unidas sobre Ambiente Humano, más que un cursode acción bien diseñado. Fue visto como un fortalecimiento de laCEE, presumiblemente a un costo no demasiado grande, ya quecasi nadie esperaba que los temas ambientales se convirtieran enuna significativa prioridad gubernamental.

El mandato político fue levantado por un pequeño grupo deburócratas de la CEE. Se convirtió en el embrión de un programasubstancial de regulación, investigación y desarrollo de políticasdentro de la CEE. Dos motores parecen haber sostenido esteesfuerzo a pesar de la continua y a veces vigorosa oposición de losaltos rangos de la misma CEE; apoyo ciudadano inmutable yreconocimiento creciente de que los objetivos de la integracióneconómica eran inalcanzables sin atender a las dimensionesambientales de las economías.

Europa puede significar diferentes cosas para distintas personas.La CEE incluye doce países muy heterogéneos cuyos interesespueden diferir significativamente respecto del medio ambiente;Gran Bretaña es un Estado isleño muy industrializado con un climatemplado, Alemania, un país continental con recursos naturalescompartidos que lo vinculan a sus vecinos, es parte de una de lastres mayores cuencas europeas internacional de ríos; Italia es unpaís industrializado con grandes fronteras marítimas y climamediterráneo; España es un país que se industrializa rápidamente ycomparte una península con el menos desarrollado Portugal;Dinamarca y Holanda son países más pequeños con fuerteconciencia ambiental, vinculados estrechamente a sus vecinos. Laposición de dichos países difiere en muchos significativos temasambientales y se ejemplifica en actitudes hacia el manejo de aguas,contaminación atmosférica, control de substancial tóxicas ycalentamiento global.

En los países nórdicos la cantidad de agua no es un temapreocupante, mientras que la calidad del agua sí lo es. Los paísesdel Mediterráneo tienden a transferir la contaminación del agua almar, y se preocupan fundamentalmente acerca del suministro de

agua. Gran Bretaña, con ríos cortos que se regeneranrápidamente, puede mantener una buena calidad del agua con unesfuerzo relativamente modesto y puede emitir descargas alocéano desde muchos puntos. Alemania, en cambio, enfrenta unasituación donde, aún el tratamiento heróico del agua resulta en unacalidad de agua de superficie insuficiente en muchos ríos. Por lotanto, Gran Bretaña tiende a enfatizar los objetivos de calidadambiental sobre los estrictos niveles de emisión, mientras queAlemania toma el enfoque opuesto. El desafío que la CEE enfrentócuandolanzó su programa ambiental fue el de encontrar un sistemaque asegurara y pudiera acomodarse a ambos enfoques. Elacercamiento inicial permitió a los países adoptar cualquier métodode control e imponer una obligación dentro de la CEE de establecerestándares equivalentes para emisiones y para objetivos decalidad. Esto demostró rápidamente ser imposible, y finalmente lospaíses comenzaron a moverse hacia el único enfoqueambientalmente adecuado, es decir, a usar estos dos métodos entándem para alcanzar tanto la calidad ambiental adecuada comorazonables niveles de equidad económica. A pesar de estasconfusiones , la CEE ha tenido relevantes impactos en el manejo decalidad del agua en varios países. El compromiso de 1976 incluíanormas para hacer accesible al público la información sobre lacalidad del agua. Normas similares fuero planeadas por el gobiernobritánico de turno. Cuando el gobierno cambiaba e intentabaretirarse de los cambios proyectados, encontraba que la ley de laCEE lo forzaba a continuar adelante. Varios años después, en elproceso de privatización de las compañías proveedoras de agua, elgobierno británico descubrió una vez más que la ley de la CEErepresentaba una barrera crítica para sus planes, ya que la CEE nopermitiría la transferencia de funciones regulatorias a entresprivados. Más aún, las medidas necesarias para alcanzar losestándares de calidad de la CEE representaban una sensible cargacontra las futuras ganancias de las empresas, deprimiendoefectivamente su valor de mercado. Al mismo tiempo, la directiva dela CEE respecto de aguas subterráneas, más específicamente susnormas referidas a concentración de nitratos, está actualmentehaciendo que varios de los miembros de la CEE piensennuevamente sus políticas agrícolas al momento en que lasobrefertilización amenaza recursos acuáticos en toda la región.

Estos ejemplos ilustran cómo las preocupaciones locales yregionales típicas como el manejo de la calidad del agua puedenimpactar sobre los parámetros económicos de los países de la CEEy contribuir finalmente a condiciones más equitativas decompetencia. Al mismo tiempo, ilustran la complejidad de crear uncuerpo de regulación internacional apropiado para acompañar laliberalización contínua del movimiento de mercaderías y serviciosdentro de la CEE.

Los parámetros más importantes del manejo de la calidad del aireestán por el momento bien establecidos. Requiere el control de lasemisiones provenientes del uso de energía y de substanciastóxicas provenientes de fuentes puntuales y no puntuales. El hechode que la CEE fue basada en la energía nuclear y del carbón podríallevar a la conclusión de que tenía una activa política energética.Hasta hace poco, ese no era el caso. Los intereses de los Estadosmiembros no han convergido.

Hasta principios de los ochenta, esta divergencia se extendía hastael control dela contaminación atmosférica, con Alemania y el ReinoUnido combinados para hacer imposibles los controles efectivossobre las emisiones acidificantes provenientes de las plantas deenergía. Todos los países trabajaron juntos para entorpecer losrigurosos controles sobre emisiones de los automóviles dejando latarea de la armonización europea de los estándares de emisión delos automotores a la Comisión Económica para Europa (CEE)donde un oscuro comité, incluyendo a las naciones de EuropaOccidental y del Este, acordó consistentemente estándares quereflejaban criterios de diseño de encendido más que objetivos decontrol de emisión.

Este callejón sin salida fue superado en 1982 cuando Alemania,Austria, y Suiza descubrieron extensas forestaciones secándose, loque era atribuido ampliamente a la lluvia ácida. Suiza fue el primerpaís en rechazar los estándares de la CEE al requerir convertidorescatalíticos en los autos nuevos. Alemania cambió de ser unoponente a los controles sobre la lluvia ácida a ser un vigorosoproponente, en particular al introducir rígidos controles (state of theart) sobre las emisiones de dióxido de azufre y el óxido denitrógeno provenientes de plantas de combustibles fósiles.

Inmediatamente buscó imponer estos estándares de emisión sobretodos los otros Estados miembros de la CEE; pero mientras elcambio de espíritu rompió el callejón sin salida de la CEE, suenfoque no encontró quien estuviera a favor.

Los controles alemanes efectivamente requirieron una readaptaciónde equipos de desulfurización y desnitrificación en todas lasfábricas más importantes que funcionaban a base de petróleo ycarbón que todavía contaban con una cantidad significativa de vidaútil. Tal readaptación redujo las emisiones pero difícilmente fue elenfoque más eficiente económicamente para el problema. En unpaís como Alemania, con densa población y altos niveles deindustrialización y con un presupuesto “balanceado” en el largoplazo respecto de importaciones y exportaciones de contraminantesal aire, tales medidas podían ser justificadas. Estas medidas nopodían justificarse en el Reino Unido (que exportaba una granproporción de sus emisiones, algunas de las cuales erandepositadas en el océano), en Portugal (con limitados niveles deindustrialización), o en los Países Bajos (que no habían adoptadomás medidas de control contra la acidificación que otros paísescontinentales). Después de arduas negociaciones, surgió uncompromiso extraordinario que especificó esencialmente losestándares alemanes para nuevas plantas de combustión peropermitió a los países de amplia latitud seguir tratando de acordar lareducción de los niveles de emisiones que tenían en ese momento.Más aún, a Portugal se le permitió doblar sus emisiones totalesmientras que el promedio de la CEE tenía que bajar casi el 58%para el año 2003.

El proceso de transformar la iniciativa alemana en una medidaeuropea, ilustra de una manera particular cómo las técnicas deadministración ambiental que pueden ser apropiadas dentro de uncontexto nacional producen distorsiones indeseables cuando seaplican intencionalmente. De una forma similar, la solución inicial deEstados Unidos para controlar los CFSs por medio de prohibir losusos “no esenciales” de los aerosoles, demostró ser inaceptable anivel internacional; el Protocolo de Montreal se basó en la soluciónde la CEE de controlar la producción pero reforzada con la adiciónde controles en el uso e imponiendo límites sorprendentementeseveros, al menos para los estándares de 1987.

La administración de los residuos peligrosos representa unproblema particularmente delicado relacionado con la liberalizacióndel comercio internacional. Es bastante difícil para los proponentesdel libre comercio internacional reconocer que para tener éxito ensu mayor objetivo deben asegurar que el comercio internacional deresiduos peligrosos sea rígidamente controlado; de otra manera,los escándalos sobre la administración de los residuos llevan a laliberalización del comercio internacional a la infamia. La CEE pasópor el ciclo completo, incluyendo un falso comienzo que incluía elmovimiento liberado de residuos peligrosos. Esto demostró ser unerror cuando cuarenta y un tambores de basura contaminada condioxina, originada en el pueblo italiano de Seveso, simplementedesaparecieron de la superficie de la tierra a pesar de las normasde la CEE sobre exportaciones y documentación. Como resultado,se desarrolló un régimen que está basado no solamente en elprevio concentimiento informado -al igual que la Convención deBasilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos deResiduos Peligrosos y su Disposición- sino también en el derechode los Estados miembros de otorgar licencias de impotación,exportación y tránsito de residuos peligrosos. A pesar de estasrestricciones, el transporte ilegal de residuos continúa, másrecientemente en los países de Europa Central y del Este.

Las convergencias entre el comercio internacional y el medioambiente han sido particularmente evidentes en el área del controlde las substancias tóxicas. La CEE ha establecido dos principalesdirectivas, una para el control de ciertas substanciasparticularmente peligrosas, y otra para el envasado, etiquetado ynotificación de substancias. La última, conocida también como laSexta Enmienda, incluye un notable sistema sobre prueba ynotificación. Provee un “conjunto de datos mínimos pre-mercado”que todos los productores e importadores de nuevas substanciasdeben proveer, así como una secuencia cuidadosamente realizadade puntos de decisión, basada en el volumen del producto puestoen el mercado, donde las autoridades públicas deben decidir sirequiere un muestreo adicional. A su vez, permite a un fabricante oimportador, notificar a la autoridad competente en un país y luegovender el producto en todos los países de la CEE sin ningúncontrol, obligaciones o papeleo adicional. En efecto, la autoridad

que recibe la notificación actúa como un agente para lasautoridades competentes en los otros países. Un resultado de estaestructura ha sido una vigorosa interacción entre las autoridadescompetentes para asegurar que los controles sigan siendo estrictosen todos los países. En aguda distinción con el Acta de Control delas Substancias Tóxicas de Estados Unidos (TSCA), la SextaEnmienda se focaliza en la notificación previa al ingreso almercado, en lugar de previa a su fabricación, reflejandonuevamente los requerimientos de un régimen internacional queestaría sobrecargado por un requerimiento de actuar en respuestaa la producción; no se extiende a nuevos usos significativos como lohace la TSCA. La Sexta Enmienda ha iniciado un proceso intensivode interacción entre las autoridades en los Estados miembros de laCEE que tiende a usar el instrumento más flexible de las directivasde la Comisión de la CEE (levemente comparables a lasregulaciones de Estados Unidos) en lugar de las direccionesinmanejables del Consejo, que son usadas para nueva legislaciónobligatoria. Esto efectivamente crea una infraestructura deadiministración para riesgos provenientes del uso y de la puesta enel mercado de substancias tóxicas, que acompañan el proceso dela liberalización del comercio internacional y le permite proceder sindebilitar salvaguardias ambientales esenciales.

El uso del cambio climático es esencialmente internacional porquela acción por países individuales, ciertamente por paísesindividuales de la CEE, es manifiestamente fútil. El carácter globaldel cambio climático no debería, sin embargo, enmascarar el gradoen que las medidas que pueden ser adoptadas pueden impactar encada faceta de una sociedad, bajando hacia las comunidades y lasfamilias. Consecuentemente, la necesidad de asegurar que lascondiciones individuales prevalezcan entre los países con fronterasabiertas es particularmente fuerte, desde que el estilo y lasubstancia de la política ambiental y económica de cada país debeser integrada en la estructura emergente. El reconocimiento de estanecesidad básica ha conducido a la CEE a tomar un rol activo enlas negociaciones climáticas desde el comienzo. Aunque los paísespueden actuar sobre medidas de eficiencia de energíaindependientes en gran medida entre sí (aunque las organizacionesvoluntarias de armonización pueden jugar un rol importante), laadopción de impuestos al carbón o de otras medidas para asegurar

la internalización de los costos ambientales asociados con el uso decombustibles fósiles, requiere una coordinación amplia entre lospaíses, ya que sus efectos están desparramados y son persistentesy deben ser reflejados en los precios a los consumidores paralograr el efecto deseado.

La CEE ha acordado una posición en favor de los impuestos alcarbón y la energía, pero la ha condicionado a la adopcióndemedidas comprables en otros países de la Organización para laCooperación Económica y el Desarrollo (OCDE). Este argumento eserrado desde una perspectiva comercial porque asume un nivel deacceso a los mercados abiertos dentro de la OCDE que no estádisponible actualmente. En la práctica, las fronteras comercialestodavía existen entre muchos de los países de la OCDE; y dondeexiste una frontera es posible ajustarla para temas especiales talescomo impuestos al carbón, para descontar los impuestos al carbónsobre exportaciones e imponerlos sobre las importaciones, comohace Estados Unidos en relación al impuesto del Superfondo. Estoimplica que la posición de la CEE no refleja apropiadamente el nivelde integración del mercado, pero en cambio representa unaposición política tendiente a evitar la rápida implementación demedidas que en principio han sido acordadas.

Otras instituciones

La unidad del Consejo Nórdico está atenuada por el hecho de queDinamarca es un miembro de la CEE mientras que los otros cuatromiembros no los son. En la práctica esto significa que los países delConsejo Nórdico cooperan en las iniciativas políticas pero no enrelación con el comercio internacional. La importancia de lasrelaciones comerciales puede ser ilustrada por el intento de Sueciade prohibir el cadmio de su mercado y los esfuerzos de Dinamarcapara iniciar acciones legales. En 1979 Suecia decidió que losesfuerzos para reducir la liberación de cadmio en el medioambiente habían fracasado y que solamente una prohibición sobreel uso del cadmio como recubrimiento de superficies, pigmento oestabilizador podría llevar a la deseada reducción en la exposiciónambiental. Durante muchos años, Suecia intentó llevar a cabo estaprohibición, solamente para encontrarse con que el cadmio tenía un

uso extendido en productos industriales y que tenían que permitirseexcepciones para una cantidad de productos (armamento militar yciertos plásticos en particular). El intento de Suecia paraimplementar la prohibición causó que los niveles de cadmiodepositados en el medio ambiente cayeran sólo marginalmente. Almismo tiempo, Dinamarca siguió políticas paralelas pero encontróaún más difícil llevar a cabo una prohibición dentro de la CEE. Laposición danesa era más difícil de realizar por el hecho de quetanto como la mitad de todo cadmio depositado en lao suelos enese país era transportado por medio de deposición atmosféricafuera del país. La experiencia de estos dos países muestra cuánesenciales son las políticas ambientales congruentes para controlarla contaminacón de las actividades industriales.

La EFTA nunca desarrolló un nivel de cohesividad económica comopara requerir la integración de políticas tales como la protecciónambiental. Inicialmente la EFTA incluyó a Austria, Dinamarca,Noruega, Portugal, Suecia, Suiza y el Reino Unido, países con casinada de recursos ambientales compartidos. Al mismo tiempo, estospaíses (con la excepción de Portugal) representaron un grupohomogéneo en términos de política ambiental. Era poco probableque la cooperación entre ellos produjera importantes beneficiosambientales porque ninguno de los países requirió presión externapara adoptar políticas apropiadas internas. Subsecuentemente, tresde estos países se separaron para unirse a la CEE, dejando unaEFTA con esencialmente pocos miembros.

Los propósitos de la EFTA estaban más cercanamente ligados a lacooperación económica sin el objetivo de la integración amplia.Buscó promover una expansión sustancial de la actividadeconómica, empleo total, incremento de la productividad, el usoracional de los recursos, estabilidad financiera, y el contínuomejoramiento de los estándares de vida. La referencia a “usoracional de los recursos naturales” indica una evolución conrespecto al GATT y a la CEE, pero refleja primariamente lapreocupación de los países europeos pobres de recursos acercadel acceso a los recursos naturales, más que una preocupaciónsobre la administración ambiental. A lo largo de sus treinta años deexistencia, la EFTA no ha encontrado necesario establecer uncomité ambiental. A pesar de su mandato levemente diferente, y a

pesar de los elevados niveles de preocupación ambiental en suspaíses miembros, el acercamiento de la EFTA a los problemasambientales es más similar al del GATT. Sin embargo, basado enun tratado completo, la EFTA pudo desarrollar una estructurainstitucional más diferenciada que el GATT.

En forma parecida, los países del ex bloque soviético llevaron acabo solamente niveles limitados de cooperación sobre asuntosambientales. La preocupación ambiental no tenía peso en elConsejo para la Asistencia Económica Mutua (CMEA, conocidoanteriormente como COMECON), y la contaminación no implicabadaño por lo que las medidas para reducir la contaminación eranvistas como puras externalidades con costos pero no beneficios.Faltando la presión pública correctiva que llevó a las sociedadesdemocráticas a volver del extremo de la destrucción ambiental queestaba amenazando a fines de los sesentas, el sistema soviéticodemostró los resultados de la industrialización sin controlesambientales. La ausencia de protección ambiental en la mayoría delos países de la CMEA significó que no había necesidad decooperación activa dentro del bloque comercial, aunque para 1990aún la CMEA estaba planeando un reporte sobre el medio ambientey los esfuerzos para protegerlo en sus países miembros, algo así:un poco como cerrar las puertas del establo después de que elcaballo se ha escapado. En el paisaje cambiante de Europa Centraly del Este, la CEE emerge pisando fuerte. La mayoría de los paísesformados recientemente están divididos entre el deseo expreso desus ciudadanos de buscar rápidas mejoras ambientales y el consejoeconómico tradicional, que juzga improductivas a las inversionesambientales. Será difícil para todos estos países incluir ambosobjetivos internamente u en sus relaciones comerciales; el liderazgode la CEE será importante en este respecto.

Por lo tanto, las iniciativas políticas europeas más importantes queunen al medio ambiente y al comercio tuvieron lugar dentro de laCEE. Actualmente la política ambiental de la CEE trasciende susorígenes como descendiendo de la integración económica. Pormuchos años, la administración ambiental ha representado unaactividad importante por su propio derecho dentro de la CEE y unfactor independiente de integración dentro del sistema. Esto fuereconocido en 1986 por el Acta Unica Europea. El Acta introduce un

nuevo título tratando al medio ambiente y clarifica que laadministración ambiental dentro de la CEE sirve no sólo comopropósito defensivo para evitar distorsiones al comerciointernacional sino que representa el objetivo positivo de mejorar laprotección ambiental y contribuir a los objetivos generales de laCEE, incluyendo la integración política.

En razón de estos antecedentes, uno puede esperar que la CEEesté al frente del debate ambiental en relación con la liberalizacióndel comercio internacional. Este no es el caso. Hasta cierto punto,esto es el resultado de una curiosa estructura del GATT, que es unacuerdo no ratificado que obliga a los poderes ejecutivos delgobierno. como consecuencia, la CEE estaba representada en elGATT por la Comisión de Comunidades Europeas en lugar deestarlo por los estados miembros a través del Consejo de la CEE.La Comisión es menos responsable públicamente, representa unestrato más alto de la administración pública por encima de lasautoridades nacionales y exhibe muchas características de unservicio civil extraído libremente de los ciudadanos a los cualessirve. Consecuentemente, los negociadores comerciales de la CEEhan tenido aún menores razones que los negociadores comercialesnacionales para experimentar directamente la presión de lasnecesidades ambientales o buscar modificaciones en los regímenescomerciales internacionales tendientes a acomodar los imperativosambientales.

¿Qué lecciones pueden ser bosquejadas a partir de laexperiencia europea?

Una cantidad de lecciones surgen de la experiencia europea con elcomercio internacional y el medio ambiente. La primera lección esclaramente que a medida que la liberalización del comerciointernacional avanza, se hacen necesarios mayores niveles deintegración de la administración ambiental. En algunas instancias lanecesidad es definida por la naturaleza del comercio internacional olas características de los productos que se están moviendo en elcomercio; en otras instancias la encesidad es creada por el hechode que los problemas ambientales que fueron dejados sin manejointernacional pueden poner al régimen comercial íntegro en riesgo

en términos de apoyo público. Los ejemplos son la malaadministración de los residuos peligrosos o la proteccióninadecuada de ciertas especies que tienen un alto grado deconocimiento público.

Cuando se compara el intenso nivel de acción ambiental en la CEEcon el mucho menos fuerte interés de los estados de la EFTA en lacoordinación ambiental, llega a ser visible que el grado y la formade la acción ambiental en relación con la liberalización del comerciointernacional depende de la forma y la extensión de la apertura defronteras y en algún grado de la proximidad de los paísesparticipantes. Mientras que la CEE representa un área contiguagrande (aunque de ninguna manera es una unidad ecológica), laEFTA fue un grupo de países desunidos (con Suiza y Austriacompartiendo una frontera montañosa y Gran Bretaña e Irlandacompartiendo una isla). Los países contiguos tienen la necesidadadicional de administrar recursos compartidos tales como aguassuperficiales, contaminación del aire o vida silvestre y sufrir lasconsecuencias ambientales de la administración ambientalinadecuada, además de cualquier impacto económico que puedaexistir. Más aún, los ciudadanos organizarán fronteras compartidaspolíticamente, creando nuevas y efectivas presiones para unaadministración ambiental más fuerte. Los países distantes, o almenos suficientemente distantes como para permitir que losimpactos ambientales sean mitigados y hacer las acciones de losciudadanos a lo largo de la frontera difíciles o imposibles,encontaran que los lazos entre el comercio internacional y el medioambiente son más claramente limitados a aquellos aspectos queestán definidos por los productos comerciados. Estos aspectosincluyen las características de los productos y la necesidad deasegurar que los controles sean equivalentes para que losproductos que entran en el comercio sean equivalentes en términosde impacto ambiental y carga económica. Por esta razón, el temade la armonización ha sido por mucho tiempo el centro de particularatención dentro de la OCDE.

La experiencia de la CEE en particular, señala solucionesinnovadoras para la administración de aspectos ambientales deproductos que entran al comercio internacional asegurando que lasmedidas en los países comerciantes sean equivalentes, y que es

posible compartir la carga regulatoria y reducir los costos defabricantes e importadores. Sin embargo, esto requiere un altogrado de confianza en la posibilidad de que las autoridades entodos los países actúen de una manera equivalente.

La experiencia de la CEE ilustra más diferencias entre laadministración ambiental internacional y nacional. Repetidamente,las estrategias de administración efectiva en una estructura políticay administrativa nacional relativamente integrada demostró serimposible, inequitativa o inefectiva en un contexto internacional.Esto puede ser visto en relación a temas tan diversos como laadministración de la calidad del agua, del control de lacontaminación del aire, de substancias tóxicas, o la reducción deluso de cloroflurocarbonados. Aprender a desarrollar los sistemasinternacionales apropiados que complementen las medidasnacionales y provean un nivel adecuado de seguridad en términosde resultado, representa uno de los desafíos más importantes queenfrentan los que harán las políticas ambientales y comercialesenlos años que vienen.

Finalmente, la experiencia de la CEE muestra que losrequerimientos de la administración ambiental en el contextocomercial son dinámicos por naturaleza y, consecuentemente, larespuesta debe ser la creación de un procesocorrespondientemente dinámico. Los intentos de encontrarsoluciones que traten temas “de una vez y para siempre” estánobligados a fracasar.

¿Cuáles son las perspectivas para los desarrollos futuros enEuropa?

El proceso de la integración europea está actualmente atravesandoimportantes oportunidades. Dentro de la CEE, quedan dudas sobresi las decisiones previstas en Maastricht en diciembre de 1991 sepueden llevar a cabo. La CEE se está moviendo hacia la integracióncercana con los países de la EFTA con la creación de la ZonaEconómica Europea abarcando tanto a la CEE como a la EFTA.Algunos países de la EFTA han solicitado unirse a la CEE comomiembros totales o lo están considerando como un próximo paso.

Al mismo tiempo, la situación en Europa Central y del Este prometeser un tema central para la CEE por muchos años más.

Esta incertidumbre se extiende en algún grado a la agendaambiental relacionada. En algunas instancias, los pasos previstostienen posibilidades de reforzar la administración ambiental dentrode la CEE. La mayoría de los países de la EFTA sontradicionalmente defensores de una protección ambiental fuerte.Ellos ya presionaron por acciones más vigorosas. Hasta ciertopunto, la heterogeneidad de la CEE hace que el proceso deformación de políticas ambientales dentro de la comunidad seadifícil, pero promete beneficios reales cuando se llegue a unacuerdo porque varios países serán inducidos a moverse más ymás rápido de lo que lo harían si se los dejara con sus propiosmecanismos.

La política ambiental de la CEE es responsable de convertirse en elpunto de referencia contra el cual los países de Europa Central ydel Este medirán sus propias acciones. Al mismo tiempo estospaíses pueden también ejercer presión para reducir la importanciade los requerimientos ambientales, argumentando como Grecia,Portugal y España hacían antes sin éxito que antes necesitandesarrollar sus economías. Una falacia conocida entre los quedesarrollan políticas económicas es que la protección ambientalsolamente se afianza cuando se ha alcanzado un cierto nivel dedesarrollo (esencialmente un espejismo de los errores de laseconomías de mercado al permitir niveles inaceptables decontaminación para desarrollarse antes de que una acción vigorosasea adoptada en lugar de tratar de aprender de ellos). La CEEjugará un rol crítico en determinar si los países de Europa Central ydel Este pueden integrar al medio ambiente y la economía desde elcomienzo.

Como resultado del debate sobre el acuerdo de Maastricht, hahabido una creciente discusión acerca de la “subsidiariedad”, elprincipio de que las decisiones deberían ser tomadas al nivel degobierno más bajo posible. Aplicada a la CEE, la subsidiariedadsignifica que, en las palabras del Acta Unica Europea, “lacomunidad ejercerá acciones relacionadas con el medio ambienteen la medida en la que los objetivos (de la acción propuesta)...

puedan ser logrados mejor al nivel de la Comunidad que al nivel decada Estado miembro”. Este principio ya fue enunciado en el PrimerPrograma de Acción y teóricamente gobierna todas las medidasambientales de la CEE. En la práctica, todavía es difícil determinarel nivel apropiado de acción. Como el fenómeno ambiental norespeta fronteras políticas, virtualmente todo tema ambiental puedeproducir efectos internacionales. En la región alrededor de Basilea,donde Suiza, Alemania y Francia se encuentran, las instalacionesindustriales y las obras públicas más importantes pueden generarproblemas internacionales multilaterales. En un nivel cualquier temaambiental puede tener una dimensión internacional, y por lo tantohacer comenzar la acción de la CEE (como el Acta Unica Europeano limita a la CEE a temas que involucren a todos los Estadosmiembros, puede por lo menos en teoría entrar en cualquierproblema que incluya más de uno). Esto hace que el principio de lasubsidiariedad sea ridículo; también flota en la cara de una largatradición de la administración ambiental que enfatiza lo local sobrelo regional y lo regional sobre lo global, mientras aún estánsensibles a las grandes dimensiones de muchos temas localizados.

Una cantidad de temas adquieren particular importancia bajo elprincipio de la subsidiariedad; aquellos que unen la administraciónambiental a la política económica internacional, incluyendo alcomercio, asistencia al desarrollo, ajustes estructurales, finanzasinternacionales y transferencia de tecnología, dentro de la CEE oentre la CEE y terceras partes; aquellos donde la CEE actuandoconjuntamente puede tener un impacto mayor que los Estadosmiembros individualmente; por ejemplo todos los problemasambientales internacionales más amplios; aquellos que incluyenecosistemas de trascendencia europea, por ejemplo las cuencasmás importantes, la fauna silvestre migratoria, la contaminación deaire a través de las fronteras y el triste tema de los residuospeligrosos que no encajan en ningún lado y provee refugio al últimorecurso de aquellos determinados a contaminar en lugar de actuarresponsablemente hacia el medio ambiente. En la práctica, todosestos temas todavía conforman una agenda importante para laacción de la CEE.

Un tema importante no resuelto con la CEE y en su relación conotros países incluye a la Política Agrícola Común (CAP) y su

impacto sobre el medio ambiente. Mientras que la CAP ha caídobajo el ataque de otros países a causa de sus aspectosdistorsionantes del comercio internacional, en realidad estosrepresentan nada más que un elemento de una elaborada políticade subsidios, muchos de los cuales son aceptables bajo el GATTporque no distorsionan al comercio internacional, aún cuandorepresentan políticas económica y ambientalmente distorsionantesdentro de la CEE. Es concebiblemente posible hacer a la CAPconsistente con el GATT, mientras se pone en su lugar a lossubsidios extremadamente distorsionantes tales como aquellos queexisten en Estados Unidos para el uso del agua en la agricultura. Larelación entre la CAP y el medio ambiente ha sido analizadadurante muchos años, pero los mecanismos precisos que unen alas dos áreas políticas todavía no están claros. Se debe suponerque sacar muchos de los subsidios de la CAP llevará amejoramientos ambientales mientras que quitar todos los subsidiosllevará a la degradación ambiental. Por lo tanto, la prioridadambiental es un ajuste selectivo de los regímenes agrícolas paraasegurar mercados más libres basados en una más completainternalización de los costos ambientales. Este objetivo sesuperpone con los objetivos de la liberalización del comerciointernacional. No es, sin embargo, idéntico y los conflictosrelacionados no han sido tratados aún.

Finalmente, debe recordarse que la agenda ambiental de ningunamanera está cerrada. Nuevos enfoques a la administraciónambiental están surgiendo y crean lazos más cercanos entre lapolítica económica y la ambiental, o dan significado al principio de laprevención, enunciado en la mayoría de los programas ambientalespero raramente aplicado hasta su conclusión lógica en la práctica.Un ejemplo de la clase de desafíos que están surgiendo en Europaes la regulación alemana recientemente adoptada sobre losresiduos de los envases. Esta regulación cambia la responsabilidadpor el reuso o reciclado de los residuos de los envases del usuarioal fabricante; impone reducciones porcentuales en la cantidad deresiduos de los envasese que pueden ser enterrados y prohíbe laincineración como una forma de reuso. Si se aplicaapropiadamente, esta regulación transformará la industria delenvasado en Alemania; creará también nuevos y complejosrequerimientos para aquellos que deseen vender en el mercado

alemán, requerimientos que pueden parecer a algunos barreras notarifarias al comercio internacional. La CEE y otras institucioneseuropeas necesitarán tratar de vencer estos problemas a medidaque surjan.

El libre comercio internacional y elfortalecimiento del medio ambiente

¿Son compatibles en América?

Ambler H. Moss, Jr.1

Introducción

Dos eventos ocurridos en el verano de 1992 deben ser vistos enretrospectiva como los que determinaron aspectos importantes dela agenda para el hemisferio occidental de la administración deClinton aún antes de haber sido elegido. Ambos fueron hitos en elcamino hacia lo que el consenso mundial llama objetivos principalesde la postguerra fría: la protección ambiental y el desarrolloacelerado.

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente yDesarrollo y el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte

El primer evento fue la Conferencia d elas Naciones Unidas sobreMedio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), realizada en Río deJaneiro en junio de 1992. Con 118 jefes de Estado y de Gobiernopresentes, 172 de los 178 miembros de las Naciones Unidas (ONU)representados, y más de 10,000 delegados de países yorganizaciones no gubernamentales presentes, fue la conferenciamás grande de la historia.

El segundo evento fue la negociación del Acuerdo de LibreComercio de América del Norte (TLC), anunciado por los gobiernosde Canadá, Estados Unidos y México en agosto de 1992 y firmadoen diciembre de 1992.

Hubo un tiempo, no hace mucho, en el que la mayoría de la genteasumía que la protección ambiental y el desarrollo eran de alguna

manera incompatibles, es decir, mutuamente excluyentes. La genteinteresada en el comercio internacional y el desarrollo tendía amirar las regulaciones ambientales como falsas barrerasproteccionistas al progreso. Los ambientalistas miraban más hacialas limitaciones al crecimiento y al desarrollo como los únicosmedios de salvar la Tierra de la destrucción.

Como la CNUMAD demostró, un gran número de naciones delmundo ya no se refiere al desarrollo y a la protección ambientalcomo intereses mutuamente incompatibles o antagónicos, sino, porel contrario, como intereses capaces de apoyarse mutuamente.Más aún, un tratamiento comprensivo de los problemasambientales fue una parte importante de las negociaciones delTLC. La Representante Comercial de Estados Unidos (USTR) CarlaA. Hills dijo al Comité de Finanzas del Senado en septiembre de1992 que el TLC haría más para mejorar el medio ambiente queningún otro tratado en la historia. Ya sea que ese lenguajeconstituya una exageración o no, esto no fue ciertamente lo queaconteció con el predecesor del TLC, el Acuerdo de Libre Comerciode Estados Unidos y Canadá. En ese acuerdo, los problemasambientales fueron dejados de lado deliberadamente, para sertratados separadamente. Muchos ambientalistas de ambos ladosde la frontera no estaban conformes por la forma en que estosproblemas habían sido dejados de lado. Algunos miembros de lacomunidad ambiental aprueban la manera directa en que el TLCenfrentó los problemas ambientales.

Esto no debe llevarnos a ignorar las agudas controversias quecontinúan sobre políticas y medidas específicas a ser adoptadas.Discrepancias dentro de la administración Bush evitaron que losEstados Unidos tomaran una disposición líder en la Conferencia, yen el caso de la Convención sobre Diversidad Biológica(Convención sobre Biodiversidad), evitaron la firma de undocumento importante acordado por la gran mayoría de delegados.James Gustave Speth, el actual administrador del Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo, dijo que Estados Unidos seencontró continuamente fuera de lugar y aislado. El mayorproblema parece haber sido la inhabilidad de William Reilly, jefe dela delegación de Estados Unidos y administrador de la Agencia deProtección Ambiental de Estados Unidos (EPA), para obtener una

actitud clara respecto de muchos problemas cruciales. Esto no fuepor su culpa; de hecho, después de la conferencia expresópublicamente su frustración acerca de la poca atención y la bajaprioridad otorgada a estos problemas en Washington. Aquellosfamiliarizados con la política del poder ejecutivo estabanimpresionados con esas declaraciones; dado que otros funcionariosdesignados por el presidente habían sido removidos por razonesmucho más triviales.

Quedó claro en la Conferencia de Río que el debate que estabateniendo lugar entre el Norte y el Sur sobre financiamiento para laprotección ambiental sería una característica continua delpanorama negociador. Una ruptura completa fue evitada en laCNUMAD por hábiles eco-diplomáticos que extrajeron ciertaspromesas de mayor financiamiento a través de la asistencianacional al desarrollo y a través de negociaciones multilaterales.Todavía queda por ver, sin embargo, si los fondso prometidosllegarán.

De cualquier manera, la gente y los gobiernos en las Américas,donde hay ahora una proliferación de grupos ambientalistas, estánaltamente sensibles frente a la rápida destrucción del medioambiente y al hecho de que tal situación no puede continuar si lacivilización ha de sobrevivir. Ese razonamiento está empapado enla noción de desarrollo sostenible. El reporte de la ComisiónMundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Nuestro futuro común,definió el desarrollo sostenible como “el desarrollo que satisface lasnecesidades del presente sin compromoter la habilidad de lasgeneraciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. Aúnsi la CNUMAD no condujo hacia un milenio de desarrollosustentable, fue el mayor evento creador de conciencia hasta lafecha y dio un fuerte impulso a sus promesas substanciales.

Esfuerzos internacionales tempranos

Debe ser apreciado que la conciencia ambiental del mundo harecorrido un largo camino desde la conferencia predecesorarealizada veinte años atrás, la Conferencia de las Naciones Unidassobre Ambiente Humano en Estocolmo (Conferencia de Estocolmo

de 1972). los ecologistas en esa época eran pocos y la mayoríaprovenían de la comunidad científica. Los representantes de lospaíses en desarrollo eran generalmente hostiles a lo que ellosveían como trabas de los países industrializados para mantenerlosen estado primitivo. Los países industrializados estabanempezando a entender los resultados últimos dela contaminaciónmasiva en términos de calidad de vida. Sin embargo, de laConferencia de Estocolmo surgió una institución importante, elPrograma de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente(PNUMA), que tendría un papel líder en el desarrollo de acuerdosambientales internacionales.

La mayoría de los tratados ambientales negociados durante losaños setenta y ochenta fueron el resultado directo de la función de“fijación de agenda” del PNUMA. Dos de los problemas dominantesde la ecología mundial calentamiento global y destrucción de lacapa de ozono están dentro de la agenda mundial sólo por elextraordinario rol de este programa. Sus logros mayores han sido laConvención de Viena para la Protección de la Capa de Ozono y susucesor, el Protocolo de Montreal sobre Substancias que Destruyenla Capa de Ozono (Protocolo de Montreal).

El desarrollo de la manera en que está tomando lugar actualmentees claramente sostenible: sólo necesitamos mirar a nuestrohemisferio occidental como un ejemplo. Si agregamos a la ecuaciónlas tendencias actuales de población, la proyección llega a ser aúnmás alarmante. La población mundial de aproximadamente 1,500millones en 1,900 y 5,300 millones hoy, según las proyecciones deNaciones Unidas, puede llegar a ser a los 8,500 millones para elaño 2025. Su punto último de estabilización es desconocido. LasNaciones Unidas proyectan el número de gente viviendo enpobreza absoluta para el año 2025 en 1,500 millones. En nuestropropio hemisferio, se espera que la población de México crezcadurante ese periodo de 88 millones a 150, y la de Brasil de 150millones a 246.

Dada tal realidad, nadie puede cuestionar la necesidad deldesarrollo. El paisaje semi-desertificado de Haití es un ejemplo deque la miseria y el subdesarrollo son algunos de los peoresenemigos del medio ambiente. Es imposible requerir alguna

conciencia ambiental a una población cuyo único objetivo diario esla supervivencia. En una escala diferente, la supervivencia tambiénes la respuesta de la gente que está destruyendo rápidamente laselva tropical en toda América Latina. Claramente, las solucionesde desarrollo tienen que ser encontradas a través de lacooperación y en una escala global.

En Estados Unidos, como en otros países, la necesidad dereconciliar los objetivos de desarrollo y protección ambiental estáeliminando las teorías simplistas de los años ochenta, que elpresidente Ronald Reagan llamó “la magia del mercado”. Desde ellado ambiental de esa particular visión del mundo, el mercadopodría regular una cantidad teóricamente ilimitada de recursos ycontinuar tirando sus residuos en una “piscina” teóricamenteilimitada. La caída de las Reaganomics, en gran medidaformalizada por los dos partidos políticos en la campañapresidencial de 1992, implica la inserción de un componente socialen una estrategia esencialmente de libre mercado. También puedeimplicar la adición de una política industrial. Una cuestión pendientees cuan rápido puede ocurrir la transición hacia la efectiva adopcióndel desarrollo sostenible como una política nacional.2

En el mundo de hoy, y particularmente en el hemisferio occidental,el comercio internacional es visto como un componente importantedel desarrollo. En América Latina, una visión comúnmentecompartida del desarrollo económico enfatiza el crecimiento através del sector privado, la liberación de los mercados, elachicamiento del Estado, la privatización de las compañíasestatales, la atracción de capital extranjero para inversiones, laliberalización del comercio internacional. Esta reestructuración es laantítesis de las políticas prevalecientes en América Latina durantelos años setenta y ochenta. Esas décadas estaban generalmentecaracterizadas por políticas de substitución de importaciones y altasbarreras arancelarias, el desarrollo de las empresas estatales y, enalgunas naciones, el desaliento y la frecuente hostilidad hacia lasinversiones extranjeras directas. El crecimiento de la deuda, que losbancos y los gobiernos lamentaron más tarde, fue la fuente decapital durante esos años, en lugar de las inversiones privadasdirectas.

Desarrollo sostenible en América Latina

El presidente George Bush introdujo la Iniciativa de las Américas el27 de junio de 1990; y su característica más innovadora fue lapropuesta de creación de una zona de libre comercio internacionalque abarcaba todo el hemisferio occidental. Ese concepto fuecálidamente recibido en América Latina. Representó elreconocimiento y aceptación de iniciativas latinas que ya se estabanrealizando. Acuerdos de libre comercio han sido y están siendonegociados en toda América Latina: el Mercado Común del Sur(Mercosur), compuesto por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay;la liberalización del comercio internacional entre los países delPacto Andino; un renovado mercado común en América Central; laComunidad Económica del Caribe; el acuerdo de libre comercioentre Chile y México; y más recientemente, aceleradasnegociaciones entre Colombia y Venezuela hacia un mercadocomún, al que se uniría Ecuador.

América Latina se ha dado cuenta de la necesidad de unatransición hacia el desarrollo sustentable de muchas maneras. LaAsamblea General de la Organización de los Estados Americanos,de acuerdo a la Resolución 114 del 8 de junio de 1991, solicitó a losEstados miembros que revisaran sus leyes, necesidades ycapacidades ambientales. Siguiendo a la CNUMAD, el SistemaEconómico para América Latina (SELA), una importanteorganización no gubernamental con sede en Caracas, Venezuela,llamó a una cuidadosa revisión de sus resoluciones. El SELA estáevaluando el impacto de la Agenda 21, el plan de acción másimportante de la Conferencia, así como también la evaluación delos recursos financieros necesarios para realizar lasrecomendaciones de la Agenda 21. También ha recomendado un“estudio técnico” sobre el concepto de desarrollo sustentable, a laluz de la cantidad de diferentes ideas sobre la materia, incluyendoaquellas contribuidas por América Latina.3 La Comisión de lasNaciones Unidas para América Latina y el Caribe, con sede enSantiago de Chile, está realizando un trabajo similar.

Tanto América Latina como Estados Unidos estaban interesados enla liberalización global del comercio internacional a través de lalarga Ronda Uruguay de negociaciones bajo el Acuerdo Generalsobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). El éxito de laRonda benefició claramente tanto a América Latina como a EstadosUnidos. Desafortunadamente, las conversaciones fueronrepetidamente demoradas o suspendidas por controversias talescomo la de Estados Unidos y la Comunidad Económica Europea(CEE) sobre subsidios agrícolas. El último fracaso de la RondaUruguay hubiera significado la división del mundo en bloquescomerciales rivales. Esta amenaza bien puede haber sido un factorque llevó a la Iniciativa para las Américas: Estados Unidos puedennecesitar un bloque comercial al cual poder llamar propio.

A pesar de la obstinada oposición de los trabajadores y algunasindustrias afectadas, el presidente Clinton se hizo cargo del podercon la seguridad de que el flujo de la opinión pública de EstadosUnidos reconocía la interdependencia económica como un hechode la vida, y que el libre comercio internacional y la creación detrabajos estaban unidos. Las exportaciones de Estados Unidos aMéxico son el mejor ejemplo. Debido a las medidas de liberalizacióndel comercio internacional adoptadas por México bajo laspresidencias de Miguel de la Madrid y Carlos Salinas de Gortari, lasexportaciones a México desde Estados Unidos se incrementaron de$ 1,200 millones en 1986 a más de $ 40,000 millones en 1992. Deacuerdo con una estimación generalmente aceptada, cadaincremento de $ 1,000 millones crea 20,000 trabajos adicionales enEstados Unidos.

Bajo mejores circunstancias, la expansión del comerciointernacional puede ser usada para ayudar al medio ambiente.Puede “armonizar estándares hacia arriba” tendiendo hacia los delos países más sensibles en cuanto al medio ambiente; la industriaautomotriz es un buen ejemplo. El comercio internacional puedeayudar a terminar con los subsidios, especialmente en laagricultura, los cuales son especialmente destructivos. Tambiénpuede poner más recursos financieros en manos de las agenciasde protección ambiental que no tienen recursos, especialmente enlos países menos desarrollados del mundo. México es un buenejemplo. Solamente con el advenimiento del TLC la autoridad de

protección ambiental de México recibió los fondos adecuados, talcomo lo exigieron los ambientalistas norteamericanos para apoyarel acuerdo.

Por supuesto, de eso no se infiere necesaria y automáticamenteque el medio ambiente está a salvo de la degradación gracias alTratado. Ciudadanos de Estados Unidos y México han expresadopreocupación por la industria sucia que migraría hacia México,creando paraísos de contaminación allí y eliminando puestos detrabajo en Estados Unidos al mismo tiempo. Sin embargo, hayfuertes argumentos para rebatir esto, sostenidos por el BancoMundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la AsociaciónInternacional de Negociación y la mayoría de los economistas. Ellosdicen que si se tiene cuidado con las leyes ambientales de Méxicode 1988 son aplicadas, entonces el incremento del comerciointernacional a través del TLC beneficiará al medio ambiente. Nosolamente incrementará recursos a ser puestos en manos dequienes están a cargo de la protección ambiental, sino que losnegocios también podrán pagar la tecnología limpia para susprocesos. Es de la misma manera debatido si las economías de unmismo nivel pueden armonizar más fácilmente los estándares deproducción. En años pasados, en la ausencia de un TLC, el ladoamericano de la frontera de Estados Unidos y México haacumulado un número de historias de horror ambiental biendocumentadas. El Tratado puede ayudar a limpiar el caos.

Por supuesto, para asegurar el apoyo de la comunidad ambiental,el presidente Clinton reconoció aún antes de su elección, que unacuerdo suplementario sería requerido para intensificar lasprevisiones ambientales del Tratado. Ese acuerdo, junto con el delcumplimiento de los estándares de trabajo, va a formar ahora elpaquete completo del TLC.

De acuerdo con la Cámara de Comercio Norteamericana deMéxico, firmas multinacionales que se mudaron a México durantesu restructuración en los últimos años tienden a ser buenosciudadanos ambientales. Respetan la ley ambiental local y trabajanpara promover su cumplimiento dentro de la comunidad de losnegocios para, entre otras razones, prevenir la competencia injusta.Los países desarrollados están también en una buena posición

para beneficiarse del incremento de los estándares en el mundo endesarrollo. Solamente los países desarrollados tienen la tecnologíaambiental disponible para proveer a estos mercados emergentes.Si el TLC funciona de esta manera para perseguir los objetivos dedesarrollo y protección ambiental, ¿por que no ir más allá, hacia elresto del hemisferio?

La apertura del libre comercio en el hemisferio occidental fueprevista por la incorporación de una “cláusula de acceso” en elTLC. Aunque hace posible para otros países incorporarse, dehecho cualquier nuevo miembro requeriría igual proceso deaprobación del mismo Congreso. El mercado de Estados Unidos espor supuesto el gran premio para los países de América Latina. Eneste sentido, el TLC es importante como el inicio de lasnegociaciones sobre libre comercio entre el Norte y el Sur en lascuales el medio ambiente puede llegar a ser el mayor beneficiario.Debe ser visto como una oportunidad, aunque hay una ausencia deanálisis cuantitativo que muestre definitivamente los efectos delTratado sobre el medio ambiente.

Elementos de acuerdos sobre el libre comercio ambientalmentesensibles

Ciertos criterios ambientales deberían ser incorporados en lasnegociaciones sobre libre comercio tanto ahora como para la futuraárea de libre comercio internacional del hemisferio occidental.Primero, el gobierno de Estados Unidos debería claramente, y conuna sola voz, adoptar el principio del desarrollo sustentable como elprincipio organizador, no solamente de los tratados de comerciointernacional sino también de los acuerdos de inversionesbilaterales o multilaterales que puedan ser firmados en el futuro.Otros gobiernos del hemisferio occidental deberían ser invitados aadoptar tal principio para guiar sus negociaciones.

Se sigue necesariamente que los problemas ambientales deberíanser integrados en el texto de los futuros acuerdos obre comerciointernacional. El modelo a seguir es el TLC, y no el Acuerdo sobreLibre Comercio entre Canadá y Estados Unidos. Mirando hacia uneventual sistema para el hemisferio occidental, sería útil saber si los

actuales acuerdos regionales o bilaterales entre países de AméricaLatina y el Caribe tomarán en cuenta totalmente los problemasambientales, de modo tal que no se enfrentan a ellos por primeravez cuando negocien con Estados Unidos.

Aunque el desarrollo sustentable continuará siendo por algúntiempo sujeto a variadas interpretaciones técnicas, debería seraceptado especialmente como el principio guía para el comerciointernacional y el desarrollo en el mundo.

De esto surge lógicamente que ciertos principios básicos deben sersujetos a políticas sobre libre comercio de Estados Unidos. Algunosde estos son:

- Principio Quien Contamina Paga. Requiere que aquel que cause daño al medio ambiente debe pagar por su

restauración, como el medio más eficiente para internalizar loscostos reales.- Principio precautorio. Reclama medidas de inmediato costo-

efecto para prevenir el daño ambiental cuando hay evidenciasde una amenaza ambiental significativa o substancial.

- Prioridad de prevención. Este principio faavorece aquellas medidas necesarias para revenir el posible deterioro

ambiental en lugar de proveer por una rectificación del dañodespués de hecho.- Transparencia y participación pública en los procesos

ambientales y de comercio internacional. Este principiorequiere ofrecer al público en general acceso a la información ybasar la decisión en información, dando derecho a participar enel proceso mismo.- Resolución de disputas. Este principio requiere hacer que las

disputas ambientales que surjan de los acuerdos de libre comercio internacional se sujeten a un proceso de resolución independiente y comprensivo. La participación en estos procesos deberá incluir científicos y expertos ambientales, no solamente abogados y economistas, como en el caso de la resolución de disputas del GATT.

Mucho del comercio internacional que se esperaba entre EstadosUnidos y México es ya una realidad. De cualquier manera no es

demasiado temprano para que la administración Clinton realice unestudio de los criterios que se desea incluir en los acuerdos de librecomercio internacional con los otros países del hemisferiooccidental. Discusiones acerca de estos criterios pueden tenerlugar con participantes potenciales en el comercio internacional,rodeándolas de una evaluación de las implicaciones ambientales enfuturos acuerdos. Este proceso sería similar al que se está llevandoa cabo con la reestructuración económica de los países de AméricaLatina y el Caribe. En efecto, las reformas económicas constituyenbloques en construcción hacia los acuerdos de libre comerciointernacional aún antes de que comiencen las negociacionesformales. Las reformas ambientales pueden jugar el mismo papel.

Teniendo en cuenta futuros acuerdos, debería reconocerse que losesfuerzos cooperativos para avanzar en acciones ambientales sonen gran medida preferibles a las sanciones y penalidades. Como laaplicación de sanciones comerciales es posible, resulta importanteevitar que el proteccionismo se deslice bajo el velo de la protecciónambiental; ejemplos de tales problemas existen en la CEE aúncuando sus miembros tratan el uno con el otro casi en pie deigualdad. En el caso de las botellas danesas, la Corte de Justicia dela Comunidad Europea levantó la prohibición de Dinamarca sobrelos envases no retornables.

Los exportadores de Dinamarca se habían quejado de que laprohibición era una simple restricción al comercio internacional y nouna regulación fundamentalmente ambiental.

A este respecto, hubiera sido útil estudiar una enmienda al GATT,actualizándola para que tuviera en cuenta problemas ambientales.una cantidad de acuerdos ambientales establecen alguna forma desanciones comerciales para asegurar su cumplimiento. Si sedesafían, estos acuerdos pueden ser anulados por regulaciones dela OMC. El GATT fue negociado a fines de los años cuarenta,cuando la conciencia ambiental estaba en gran medida limitada porla preocupación por la salud y la seguridad.

Una propuesta constructiva es que la OMC promueva lasnegociaciones de un nuevo código ambiental que “fijaría nivelesmínimos para el control de la contaminación y la calidad ambiental”.

Las violaciones a este código podrían ser definidas como subsidioscompensables (countervailable subsidies) bajo la OMC.

Surgirán problemas ambientales especiales en un mundo conmayor incremento del comercio internacional y de la concienciaambiental que, al presente, no cuenta con ningún control osanciones efectivas. El transporte y disposición final de residuostóxicos y materiales peligrosos es uno de esos problemas. Esespecialmente agudo como un problema Norte-Sur porqueconsiderables cantidades de estas sustancias han sido enviadasdesde países desarrollados para ser arrojados en países endesarrollo en los últimos años. La Convención de Basilea sobre elControl de los Movimientos Transfronterizos de ResiduosPeligrosos y su Eliminación, abierta a la firma en marzo de 1989(firmada, pero aún no ratificada por Estados Unidos), puede ser uninstrumento insuficiente por sí mismo. En lugar de prohibiracciones, este acuerdo simplemente requiere “previoconsentimiento informado” y será difícil de aplicar. Como unamedida para acotar las diferencias, muchos países en desarrollohan obtenido acuerdos específicos de los países desarrolladossobre prohibiciones nacionales para tales exportaciones a suspaíses.

El futuro de los acuerdos sobre comercio internacional y laprotección ambiental

Viendo hacia el futuro, ¿qué esperanza podemos dereivar de lasrelaciones entre comercio internacional, desarrollo y medioambiente que surjan de la Cumbre de Río? El hecho de que laconferencia fuera realizada en Brasil fue indicativo de la nuevaconciencia ambiental de América Latina en contraste con laconferencia de Estocolmo de 1972. América Latina, que antes eraconsiderada por Estados Unidos en gran medida dentro delcontexto de la guerra fría, es ahora vista como un área sensible encuanto al medio ambiente.

La no obligatoria Declaración de Río sobre Medio Ambiente yDesarrollo firmada, pone a los seres humanos en el centro de losproblemas del desarrollo sustentable y declara que la protección

ambiental es una parte indispensable del proceso de desarrollo.Enfatiza que la erradicación de la pobreza debe ser unapreocupación del mundo entero y que los países menosdesarrollados merecen una atención especial. Sus principiosabogan por un consenso global opuesto a la acción unilateral denaciones individuales.

Las dos convenciones legalmente obligatorias firmadas en laConferencia la Convención sobre Biodiversidad y la ConvenciónMarco sobre el Cambio Climático disponen la transferencia detecnología y la cooperación científica y técnica entre los paísesdesarrollados y los países en desarrollo. Mientras reconocen lasoberanía de los Estados sobre sus recursos naturales, estosacuerdos de cualquier manera llevan los problemas ambientalesmás adelante hacia un sistema de gobernancia global en el cual losEstados individuales deben comportarse responsablemente.

Quizás la mayor contribución de la CNUMAD fue la Agenda 21, quefue delineada durante el periodo preparatorio anterior a la reunión.Es un gran plan estratégico para revertir el deterioro ambiental,hacer avanzar el mundo hacia el desarrollo sustentable y limpiar elmedio ambiente global. La Agenda 21, aunque es un documento noobligatorio, es un plan de acción que fija una agenda para el largoplazo. Reconoce la eliminación de la pobreza como esencial parapoder llevar a cabo las políticas de desarrollo sustentable, y alientael uso eficiente de los recursos naturales para hacerlo. Considera laliberslización del comercio internacional como un catalizador pra eldesarrollo sustentable. El razonamiento es práctico: un sistemaabierto de comercio internacional mejoraría el acceso de los paísesen desarrollo a los mercados internacionales y eliminaría ciertasdistorsiones presentes en el comercio internacional. Eliminar lossubsidios y aranceles, e incluir los costos ambientales en losprecios de la producción, son componentes esenciales de lasostenibilidad; también pueden ayudar al mundo en desarrollo.

La Cumbre de la Tierra claramente ilustró que hay problemasambientales que enfrenta todo el mundo entero, tales como elcalentamiento global y el deterioro de la capa de ozono, mientrashay otros que son específicos de países o regiones. Uno de estosproblemas particulares es la desforestación, una práctica en la que

los países desarrollados han sido grandes culpables. En respuestaa la deforestación , la Conferencia adoptó el Conjunto de PrincipiosForestales que se aplican a las zonas templadas y a las zonas deforestación tropical. América del Sur abarca hoy alrededor del 48%de la forestación que queda en la tierra; solamente la Amazonabrasileña contiene un tercio del área forestada del mundo. Lacapacidad de absorción del dióxido de carbono de los bosques loshace componentes importantes en el control del calentamientoglobal causado por la emisión de los gases que producen el efectoinvernadero. Aún la forestación de América Latina estádesapareciendo de una manera alarmante, a razón de 8.4 millonesde hectáreas por año, es decir, la desaparición anual de 0.9% anualdela forestación tropical de América Latina.

La desforestación de América Latina constituye no solamente ladestrucción de un recurso natural muy valioso, sino que la quemade la selva tropical es responsable del 7% del total de las emisionesglobales de dióxido de carbono junto con la subsiguiente pérdida ydegradación del suelo. Adicionalmente, la biodiversidad de laregión, mayor que la de cualquier parte del mundo, está también enpeligro. El presente índice de destrucción ecológica podría llevar ala extinción de entre 100,000 y 300,000 especies dentro de lospróximos cuarenta años. La desforestación de América Latina esclaramente un problema común del Norte y del Sur.

Serán necesarios recursos financieros adicionales para enfrentartodos los problemas que surgieron en esta importante reunión. Unaparte de la solución sería incrementar el uso de sistemas de canjede deuda por naturaleza, usando la enorme deuda externa deAmérica Latina de más de $ 400,000 millones. En muchos países,la deuda externa puede todavía ser comprada en el mercadosecundario a precios muy favorables. Dispensas oficiales de ladeuda dedicada a la protección ambiental, tal como la que empezóen términos limitados con la iniciativa para las Américas, puedetambién ser incrementada.

En este momento es imposible predecir en qué década de qué sigloel mundo llegará al estado de desarrollo sustentable. Aún notenemos una definición clara ni cuantificable del término mismo.Pero el proceso de reconocimiento del desarrollo sustentable como

un objetivo necesario y urgente ha comenzado. Una mejoría de lasprácticas mundiales del comercio internacional -la eliminación dearanceles, cuotas, subsidios, impuestos y otras cargas que trabajanen contra de tal objetivo son los temas que aparecen en las mesasde negociaciones de hoy. Se están realizando grandes progresos, yeso merece ser apoyado.

Notas

1 El autor desea agradecer la asistencia de Rosa López-Gastón, una asistente North-South,en la corrección de este artículo.2 Gareth Porter y janet Welsh Brown, Global Environmental Politics (Boulder, Colorado,Westview Press, 1991), trata el “paradigma del cambio” ahora en camino (pp.26-30). Estelibro es recomendado como un “manual” útil en el juego de los problemas ambientales y laacción internacional ambiental global, desde el “enfoque del cambio incrementado” (en granmedida el actual), hasta el “enfoque de la sociedad global” y el “enfoque del gobiernoglobal”. El último no es totalmente imaginario. Una autoridad efectiva de las Naciones Unidasfue propuesta seriamente en una conferencia en La Haya en marzo de 1989 por losprimeros ministros de Francia, Países Bajos y Noruega y firmado por 24 jefes de Estado,aunque fue objetado por Estados Unidos, la Unión Soviética, Gran Bretaña, China y Japón(p.153).3 El Sistema Económico para América Latina (SELA), El medio ambiente y el desarrollo,Documento SP/CC/XVIII.O/DT No. 8 (Septiembre de 1992). El estudio enfatiza que “el puntode partida de una política de desarrollo sustentable es la gente; el desarrollo sustentable no

puede existir en un medio ambiente de trabajosa pobreza; y el desarrollo humano debe sersu piedra angular, junto con el uso racional delos recursos”.

Problemas con el librecomercio internacional

Perspectivas neoclásicas yde Estado-estable

Herman E. Daly

Introducción

Ninguna receta política infunde mayor consenso entre loseconomistas que aquella sostiene el “libre comercio internacionalbasado en la especialización internacional de acuerdo con lasventajas comparativas”. El libre comercio internacional ha sido pormucho tiempo la posición inercial (por defecto)”, que se presumíabuena salvo prueba en contrario en casos específicos. Estapresunción debería ser revertida. La posición por defecto deberíaestar en favor dela producción nacional para mercados nacionales,con un comercio internacional balanceado (no desregulado), comouna segunda alternativa cuando la producción doméstica esdemasiado inconveniente.

Tres clases de argumentos son ofrecidos para defender esta visión.Los mismos se corresponden con los tres objetivos básicos de todapolítica económica: división eficiente, distribución justa y escalasustentable. Los dos primeros son objetivos tradicionales de laeconomía neoclásica; el tercero es aceptado desde hace pocotiempo y es asociado con el punto de vista económico del estado-estable. Escala sustentable significa que la escala (cantidad dehabitantes más uso de los recursos per cápita, es igual al uso totalde los recursos) de la economía relativa al ecosistema continentedebe ser sustentable biofísicamente. En otras palabras, el uso demateria prima y energía debe tener lugar dentro de la capacidadregenerativa, y la generación de desechos debe tener lugar dentro

de la capacidad de absorción del ecosistema. En la primerasección, los tres tipos de argumentos serán discutidos con laextensión posible dentro del marco neoclásico de referencia. En lasegunda sección, la idea de escala será expandida a una discusióndela economía del estado-estable. La última sección explica lasimplicaciones adicionales del debate sobre el libre comerciointernacional.

Argumentos en favor de la protección local

Distribución eficiente

Existe un claro conflicto si una nación sigue una política económicade internalización de costos externos en los precios, ysimultáneamente, una política de libre comercio internacional conpaíses que no internalizan sus costos externos en sus precios. alpaís que internaliza sus costos debería permitírsele emplearderechos aduaneros para compensar los costos más altos, no paraproteger una industria ineficiente, sino para proteger una eficientepolítica nacional contra la competencia mediante la disminución deestándares. Esto no implica imposición de preferencias ambientalesde juicios morales de un país sobre otro. Cada país fija las normasde internalización de costos en su propio mercado. Quien venda enel mercado de otra nación debe jugar con las reglas sobreinternalización de los costos de esa nación, o pagar una tarifaaduanera suficiente para remover la ventaja comparativa de losestándares más bajos como un precio de admisión a ese mercado.Por ejemplo, el atún vendido en Estados Unidos por los pescadoresde México o de Estados Unidos debe incluir el costo de laprevención de delfines asociado con la captura del atún, como lorequiere el Acta para la Protección de los Mamíferos Marinos(MMPA) de Estados Unidos. El atún vendido en el mercadomexicano por los pescadores mexicanos o estadounidenses nonecesita incluir ese costo. Cada país fija sus propias reglas. Nohabría imposición de estándares o “imperialismo ambiental”.

La competencia puede reducir los precios de dos maneras:incrementando la eficiencia o bajando los estándares. Los

estándares más bajos se refieren a la falta de internalización de loscostos sociales y ambientales. Los costos de la empresa sonreducidos mediante bajos estándares de control de lacontaminación, bajos estándares de seguridad de los trabajadores,bajos salarios y bajo estándar de vida para los trabajadores, y entreotros, bajos estándares en los sistemas de salud. El libre comerciointernacional no es suficiente para evitar la competencia mediantela reducción de estándares. Asegurar bajos precios ignorando oexternalizando costos reales es una trasgreción a la eficiencia.Hasta el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio(GATT) hacía una excepción al trabajo de los presidiarios,reconociendo que requerir a los ciudadanos de un país quecompitan contra el trabajo de los prisioneros de otro país es llevarla competencia de la reducción de estándares demasiado lejos. Sinembargo, no existe una excepción similar para el trabajo de losniños, el riesgo de trabajo no asegurado o el salario de subsistenciapor trabajo. La protección de una industria verdaderamenteineficiente contra la competencia de un verdaderamente máseficiente competidor extranjero que es lo generalmente sugeridocomo “protección” es una forma muy diferente de proteger unapolítica nacional eficiente que toma en cuenta todos los costos en elprecio contra la competencia mediante la reducción de estándaresde los países que, por alguna razón, tienen niveles más bajos devida para los trabajadores y estándares más bajos de seguridad, demedio ambiente y de salud.

La competencia mediante la reducción de estándares existe dentro,así como también entre naciones. La maximización de lasganancias de las empresas en competencia siempre tiene unincentivo para externalizar los costos en el grado en que puedanquitárselos de encima. Dentro de las naciones hay una granestructura legal, administrativa y de control diseñada precisamentepara prevenir la externalización de los costos, que significa no dejarque se bajen los costos sociales y ambientales. Pero no existe uncuerpo legislativo análogo o una administración a nivelinternacional. Hay solamente leyes nacionales, y son en granmedida diferentes unas de otras. Si a una empresa se le permiteproducir bajo los estándares más permisivos y vender susproductos sin ninguna sanción en países con estándares más altos,eso significará que lograron externalizar los costos y presionar a los

países con estándares más altos para seguir bajando susestándares, en realidad, para “imponer” sus estándares más bajos.

Distribución justa

De acuerdo con la doctrina de las ventajas comparativas, el librecomercio internacional entre los países ricos y los pobresbeneficiará a ambos. El teorema de la equiparación del factor-precio reconoce que la clase trabajadora en los países con salariosaltos bajará sus salarios, pero las ganancias totales del comerciointernacional supuestamente serán suficientes para compensarlossi ellos estuvieran dispuestos a hacerlo. Una asunción explícita delargumento de las ventajas comparativas es el factor de lainmobilidad entre las naciones, en particular la inmobilidadinternacional del capital. Cuando el capital se mueveinternacionalmente sigue la ventaja absoluta, de la misma maneraque lo hace dentro de una nación. Solamente si el capital no puedecruzar las fronteras nacionales en búsqueda de la ventaja absolutahay una razón para que se aplique la lógica de las ventajascomparativas en su ubicación dentro de una nación. Una vez que elcapital se mueve internacionalmente, como lo hace hoyciertamente, entonces todas las consoladoras afirmaciones sobrelas ventajas comparativas son irrelevantes. Más aún, la tendencia ala igualación del salario llega a ser mucho más fuerte cuando elcapital que se mueve libremente se une al libre flujo demercaderías. Cuando el capital fluye al extranjero, ya no hay lamisma oportunidad de nuevos empleos a nivel nacional que existíacuando el capital se quedaba en su país y se especializaba deacuerdo con las ventajas comparativas internacionales. El capitalahora deja el país, y los trabajadores nacionales tienen menoresposibilidades de empleo. Vale la pena recordar que la gran mayoríade los ciudadanos viven de un salario. Aún cuando el libre comerciointernacional y la movilidad del capital hagan subir los salarios enlos países que los tengan bajos, y esta tendencia pueda serobstruida por la gran sobrepoblación y el rápido crecimiento de lapoblación en los países con bajos salarios, lo hacen a expensas delos trabajadores y para beneficiar al capital en los países consalarios altos, incrementando así la desigualdad en los ingresos enlos países con salarios altos.

Los economistas neoclásicos admiten que las externalidadesresultantes de la sobrepoblación pueden extenderse a otrasnaciones, y esto otorga una razón legítima en contra de la libreinmigración, que no congenia sin embargo con los sentimientosliberales. Pero las externalidades de la sobrepoblación, en la formade mano de obra barata, puede extenderse a otros países a travésde la libre inmigración del capital como si fuera a través de la libreinmigración de los trabajadores. La legitimación de las restriccionessobre la migración de trabajadores, son de esta manera fácilmenteextensibles a las restricciones sobre la migración del capital.

Escala sustentable

La respuesta generalmente dada para los problemas dedistribución mencionados arriba es que el crecimiento se ocuparáde ellos. El problema de la movilidad de la competencia mediante lareducción de estándares será considerado con la armonización delos estándares hacia arriba. El problema de la distribución de lacaída de los salarios, en los países con salarios altos serásolamente temporal. La fe neoclásica es que el crecimientoeventualmente elevará los salarios al nivel de los que anteriormenteeran más altos y aún más. El tercer objetivo, escala sustentable deluso total de los recursos, nos hace preguntar qué pasará si toda lapoblación de la tierra consume los recursos de manera asociadacon los salarios reales corrientes de los países con altos salarios.Esta cuestión es central para el paradigma del Estado-estable, peroqueda sin preguntarse en la visión neoclásica, o se da la respuestafácil de que no existen limites ambientales.

Los economistas del Estado-estable sugieren la siguienterespuesta: la capacidad de regeneración y asimilación de labiósfera no puede soportar sosteniblemente aún los nivelespresentes de uso de los recursos, mucho menos el muchas vecesrequerido incremento mediante la “armonización hacia arriba” delos estándares de consumo. Todavía menos, el ecosistema puedesostener la armonización de los estándares hacia arriba en unapoblación siempre creciente tratando de consumir cada vez másper cápita.

Este límite al desarrollo no reconocido hasta el momento pone unfreno a la habilidad del crecimiento de dejar atrás los problemas dedistribución puestos de manifiesto por el libre comerciointernacional con la libre movilidad del capital. En efecto, el librecomercio internacional llega a ser una receta para la competenciamediante la reducción de estándares que lleva a la armonizaciónhacia abajo de la división de tareas eficiente, la distribuciónequitativa y la sostenibilidad ecológica.

Frente a estos enormes problemas, ¿qué es lo que solicitansiempre las asociaciones de libre comercio a las empresas y a losgobiernos influenciados por las empresas? Hay, por supuesto,ganancias en la eficiencia por la mayor especialización bajo el librecomercio internacional, pero esto es poco comparado con laspérdidas que ya discutimos. La gran atracción es que cuanto másgrande se hace el área del libre comercio internacional y cuantomás grande y cuanto menos obligaciones tenga la empresa, menosresponsable será ante una comunidad nacional o local. En mayormedida las corporaciones van a poder comprar mano de obra enlos mercados de bajos salarios y vender sus productos en losmercados que todavía tienen salarios altos y altos ingresos. Cuantomás grande el mercado, las compañías podrán evitar por mástiempo la lógica de Henry Ford, quien tenía que pagar a sustrabajadores suficiente como para que ellos pudieran comprar susautomóviles. En una gran área del comercio internacional, se puedeseguir por un largo tiempo haciendo automóviles con mano de obrabarata en un lugar y vendérselos a los que todavía ganan salariosaltos en cualquier otro lado. Cuanto más grande se hace el ámbitodel comercio más fácil es separar los costos y benficios por lugares,evitando así la disciplina de la internalización geográfica de loscostos. Esta es la razón por la que las compañías trasnacionalesapoyan el libre comercio internacional y por qué los trabajadores yambientalistas no lo apoyan.

El nombre correcto del “libre comercio internacional” (¿quién sepuede oponer a la libertad?) es “comercio internacionaldesregulado”, el cual debería servir para recordarnos que ladesregulación no es siempre una buena política. Recuerdo unaexperiencia reciente con la desregulación de las instituciones de

ahorro y préstamo, las compras financiadas con la emisión dedocumentos de alto riesgo, y la corriente inestabilidad de nuestrasindustrias bancarias y aerolíneas. Ninguna entidad que logreganancias tiene interés en externalizar los costos. La regulación senecesita para mantener los costos internos, de esa manera lareducción de costos proviene de verdaderas mejoras en la eficacia,en lugar de simplemente arrojar los costos sobre otros en la formade estándares más bajos. Nuevamente, el punto es no negar queexisten ganancias del libre comercio internacional.

De otra manera, estaríamos de acuerdo con Keynes, en quesolamente hay ganacias en el autoabastecimiento de las naciones,acompañado por el comercio internacional de productos que noresulta conveniente producir a nivel nacional.

Simpatizo, por lo tanto, con aquellos que minimizarían, y no conaquellos que maximizarían, esa vinculación económica entre lasnaciones. Las ideas, el conocimiento, el arte, la hospitalidad, losviajes... éstas son las cosas que por su naturaleza deberían serinternacionales. Pero dejemos que los productos sean simplessiempre que ello sea razonable y convenientemente posible; ysobre todo dejemos que el financiamiento sea primordialmentenacional.1

El paradigma del Estado-estable y el libre comerciointernacional

Aunque los argumentos de la división de tareas y la distribuciónpueden ser hechos dentro del paradigma neoclásico estándar, elargumento de la escala, como hemos visto, requiere algún gradode aceptación del paradigma del Estado-estable. Como la últimavisión no es tan familiar como la primera, será desarrollada en estasección.

La visión preanalítica de la cual surge la economía del Estado-estable es que la economía, en su dimensión física, es unsubsistema abierto dentro de un sistema materialmente totalcerrado, finito y que no crece: el ecosistema de la Tierra o labiósfera. Un sistema “abierto” es uno con “tracto digestivo”; es

decir, uno que toma materia y energía del medio ambiente en unaforma entrópica baja (materias primas), y los devuelve al medioambiente en una forma entrópica alta (residuo). Un sistema“cerrado” es aquel en el cual solamente fluye la energía, mientrasque la materia circula dentro del sistema.Cualquier cosa que fluya através de uns sitema, entrando como una materia prima (input) ysaliendo como un producto (output) es llamado “materia primaprocesada” (throughput). De la misma manera que un organismomantiene su estructura física mediante un flujo metábolico y estáconectado al medio ambiente por ambos lados de su tractodigestivo, así también la economía requiere un throughput quedebe de alguna manera consumir y contaminar el medio ambiente.Una economía de Estado-estable es aquella en la cual suthroughput permanece constante al punto que nada consumealmedio ambiente más allá de su capacidad regenerativa, y no locontamina más allá de su capacidad de absorción.

Los siguientes diagramas describen la visión de la economía comoun subsistema abierto, en dos versiones: el mundo “vacío” y elmundo “lleno”. Por supuesto, el mundo nunca estuvo realmentevacío o lleno en absoluto, sólo relativamente vacío de sereshumanos y su mobiliario (el capital hecho por el hombre) cuandoestaba relativamente lleno de otras especies y sus hábitats (capitalnatural). Años de crecimiento económico (la conversión de lonatural al capital hecho por el hombre) ha cambiado el modelobásico de escasez. El papel del factor limitante de la mayorexpansión de la economía ha cambiado, antes era el capitalexistente hecho por el hombre y ahora es el capital natural quequeda. (gráfica 1)

Gráfica 1La economía como subsistema abierto del ecosistema

El crecimiento de un subsistema está efectivamente limitado por larelación complementaria entre el capital hecho por el hombre y el

capital natural. Si las dos formas de capital fueran dos buenossustitutos, entonces el capital natural podría ser totalmentereemplazado por el hecho por el hombre, y el único límite a laexpansión del capital hecho por el hombre sería la finitud delsistema contenedor. Pero de hecho, las dos formas de capital soncomplementarias.

El capital hecho por el hombre pierde su valor sin un complementode capital natural. ¿Qué son los barcos pesqueros si no hay peces?¿Se conciben las fábricas sin árboles? Y aún si pudieramosconvertir el océano entero en una laguna para pescar, podríamosnecesitar todavía el capital natural de la energía solar, organismosfotosintéticos, recicladores nutrientes, y así en adelante. El énfasisde los economistas en la competencia, o la sustitución, cercano aleclipsse de la cooperación o la complementariedad en relacionestécnicas entre factores de producción, es análogo a su preferenciapor la competencia sobre la cooperación en relaciones sociales.También resulta de la “conveniencia análitica” que parece haberllegado a un valor más alto en cuanto a congruencia con loshechos.

La visión preanalítica que sustenta a los estándares económicos esque la economía es un sistema aislado: un flujo circular deintercambio de valores entre empresas y hogares. Un sistema“aislado” es aquel en el que ni la materia ni la energía entra o sale;no tiene relación con su medio ambiente, y para todos lospropósitos prácticos no tiene medio ambiente. Mientras que estavisión es útil para analizar el intercambio entre productores yconsumidores, y preguntas relacionadas con la ubicación o ladistribución, no es muy útil para el estudio de la relación de laeconomía con el medio ambiente (escala). La analogía es como sien la visión de un biólogo un animal tuviera sólo un sistemacirculatorio, pero no tracto digestivo o pulmones. El animal estaríaen un sistema aislado. Sería completamente independiente de sumedio ambiente. Si se puediera mover, sería un movimientomecánico perpetuo. Su medida no importaría. (gráfica 2).

Gráfica 2La economía como un sistema aislado

Los economistas están interesados en la escasez, y mientras laescala de la economía humana era muy pequeña en relación con elecosistema, uno podía abstraerlo del throughput, porque no habríasacrificio aparente en incrementarlo. La economía ha crecido ahoraa una escala tal que ya no resulta razonable. También hemosfracasado en hacer la distinción elemental entre crecimiento (esdecir, incremento físico en tamaño resultante de la adición oasimilación de materiales), y desarrollo (la realización depotencialidades o evolución a un completo, mejor o diferenteestado). Cuantitativa o cualitativamente los cambio siguendiferentes leyes. La confluencia de las dos, como generalmentehacemos en nuestra medición de la actividad económica, elproducto nacional bruto, ha llevado a mucha confusión.

La visión usual preanalítica, la que soporta la mayoría del análisiseconómico neoclásico, es que la economía es un sistema total y lanaturaleza es un subsistema. El crecimiento de la economía no estápresionado por ningún sistema natural que lo rodee. La naturalezapuede ser finita, pero sólo un sector el sector extractivo de laeconomía, por el cual otros sectores pueden substituir sin limitar eldesarrollo en general en ninguna forma importante. Si la economíaes vista como un sistema aislado, entonces no hay medio ambienteque presione su continuo crecimiento. Pero si lo vemos como unsubsistema de un ecosistema más grande pero finito y que nocrece, entonces obviamente, el crecimiento está limitado. Laeconomía puede continuar su desarrollo cuantitativamente sincrecer cualitativamente, de la manera en que lo hace el planetaTierra, pero no puede continuar creciendo. Más allá de algún puntose va a aproximar a un estado estable en sus dimensiones físicas.Desarrollo sustentable es desarrollo sin crecimiento, en otraspalabras, una economía físicamente de Estado-estable que puedecontinuar desarrollando mayor capacidad para satisfacer los

deseos humanos por medio del incremento de la eficiencia en eluso de recursos, o mejorando las instituciones sociales, oclarificando las prioridades éticas, pero no incrementando elthroughput de los recursos.

Implicaciones para la política sobre comercio internacional

A la luz de la distinción entre crecimiento versus desarrollo,retornemos al problema del comercio internacional y consideremosdos preguntas: ¿Cuál es el efecto más probable del libre comerciointernacional sobre el crecimiento? ¿Cuál es el efecto más probabledel libre comercio sobre el desarrollo?

Es probable que el libre comercio internacional estimule elcrecimiento del throughput. El libre comercio internacional ofrece laposibilidad de importar capacidad de carga ambiental en la formade materias primas y capacidades de absorción de residuos en elintercambio de producción. Ello permite a un país exceder suslímites internos de regeneración y absorción al importar estasfunciones de otros países. Esto tiende a incrementar el throughput,mientras otras cosas se mantienen iguales. Pero podría seralegado que el país exportador de la capacidad de soporte puedehaber tenido que incrementar el throughput mucho más que sihubiera producido los productos internamente en vez deimportarlos. De cualquier manera, el comercio internacionalpospone el día en que los países deban enfrentar la disciplina devivir sin capacidades naturales regenerativas y de absorción, yhaciendo eso probablemente actúe como un balance paraincrementar el crecimiento del throughput y la degradación delemdio ambiente. El libre comercio internacional introduce unamayor separación espacial entre los beneficios de la producción ylos costos ambientales del crecimiento del throughput, haciendomás difícil para el último atemperar el crecimiento del primero. Másaún, como resultado del incremento de la integración causado porel comercio internacional, los países enfrentarán controlesambientales más tensos, más simultáneos y menos secuencialesque lo que harían con menos comercio internacional e integración.Por lo tanto, habrá menos oportunidades de aprender de laexperiencia previa de otros países con un throughput controlante.

Resumiendo, al hacer insumos de los recursos y al poner lascapacidades de absorción de todas partes a disposición de losrequerimientos de cualquier lado, el libre comercio internacionaltiende a incrementar el crecimiento del throughput y el grado dedegradación ambiental.

¿Tenderá el libre comercio internacional a incrementar la eficienciade los recursos y a reducir el daño ambiental hasta algún nivel debienestar? En el párrafo precedente se señaló que el comerciointernacional podría incrementar la eficacia de los recursos a travésde la especialización. Pero hay otras probables consecuenciastambién. El comercio internacional incrementa la competencia abajos costos. Los costos pueden ser reducidos por verdaderasmejoras en la eficiencia técnica, o porla externalización desde lasbases de la empresa hasta el público mediante la reducción de losestándares sociales, ambientales y de seguridad. En otraspalabras, como ya se discutió, la competencia puede “incrementarla eficiencia” o “reducir los estándares”. La competencia que reducelos estándares para mantener o atraer capital sin controles pormedio de la reducción de salarios, seguros médicos, estándaresambientales, y así en adelante, no es desconocida. Laexternalización de los costos es ineficiente socialmente. Un paísque trata de internalizar costos externos no puede lograr unapolítica tan eficiente si entra en libre comercio con países que nointernalizan sus costos externos. La reducción de la eficienciaresulta en un throughput más alto que cualquier nivel dado debienestar social, mientras que otras cosas permanecen iguales.

Además, aparece un conflicto entre la promoción de la eficienciaestática y dinámica. Por ejemplo, el comercio internacional deresiduos tóxicos promueve la eficiencia estática al permitir a losresiduos ser dejados en el lugar que cueste menos, de acuerdo conlos precios y las tecnologías de hoy. Pero una eficiencia másdinámica ayudaría al dejar fuera de la ley la exportación deelementos tóxicos, en efecto internalizando sus costos en su paísde origen, es decir no solamente la empresa, sino también el paísbajo cuyas leyes la empresa opera. Esto crea un incentivo para laempresa y la nación de origen para encontrar medios técnicossuperiores para tratar las toxinas que producen, o rediseñar losprocesos para evitar su producción.

En conclusión, los problemas de división de tareas, distributivos yde escala provenientes del libre comercio internacional del mundode hoy son suficientes para revertir la posición por defecto a sufavor. Las medidas para globalizar e integrar la economía delmundo deberían ser tratadas ahora como una mala idea, a menosque se pruebe lo contrario en casos específicos.

Notas1 J.M. Keynes, “National Self Sufficiency”, en The Collectes Writings of John Maynard Keynes,vol. 21, de. Donald Moggeridge, Londres: Macmillan and Cambridge University Press, 1933.

El gobierno de Estados Unidos,la participación pública, el comercio

internacional y el medio ambiente

Jan C. McAlpine y Pat LeDonne1

Cuando las preocupaciones relativas al comercio internacional y almedio ambiente comenzaron a superponerse cada vez más en losaños noventa una de las áreas de cambio más conflictivas en eldesarrollo de la política gubernamental de Estados Unidos fue eldestacado interés público y la participación en el diseño de supolítica comercial internacional.

A comienzos de 1991, el debate sobre comercio internacional ymedio ambiente en Estados Unidos se desarrolló a través de laexplosión de titulares internacionales y dramáticos avisos públicos.En la primavera de 1992, aparecieron misteriosamente enWashington D.C. carteles representando a GATTzilla, un monstruoque masticaba un globo terráqueo, pisaba el Capitolio y arrojabaDDT mientras agarraba un delfín gritando. El titular advertía “ElGATT está llegando, lo que usted no sabe lo afectará”. A pesar deque existió mucha especulación con respecto a su origen, nadie dioun paso adelante para asumir resposabilidades por el cartel o porhaberlo pegado en las paredes de la construcción que rodea eledificio que alberga a la oficina del Representante Comercial deEstados Unidos (USTR).

El tema del comercio internacional y el medio ambiente creó unatormenta de fuego intelectual entre las inestables políticasinternacionales acerca de cual objetivo político comercio o medioambiente debe prevalecer. El debate, inicialmente enfocado sobrelas negociaciones de la Ronda Uruguay, sobre el Acuerdo de LibreComercio de América del Norte (TLC) y sobre el informe del casoatún-delfín del panel del Acuerdo General sobre Aranceles

Aduaneros y Comercio (GATT), siguió subiendo hasta caldeardiscusiones entre representantes gubernamentales en laOrganización para la Cooperación Económica y el Desarrollo(OCDE) y el GATT.

Organizaciones gubernamentales y de consumidores estabanoriginariamente preocupadas por la Ronda Uruguay y la posibilidadde que los estándares ambientales, de salud y seguridad existentesen Estados Unidos fueran armonizados hacia abajo para satisfacerlos requerimientos de la Comisión del Codex Alimentarius, laorganización establecida en Ginebra que fija estándares. Estasorganizaciones se formaron aún más desconfiadas del TLC.

Tan pronto como pareció que el presidente Bush enviaría unasolicitud al Congreso para aprobar el procedimiento de caminorápido (fast track), una coalición de grupos de interés público querepresentaban organizaciones ambientales, de trabajadores y deconsumidores se reunieron para presionar al Congreso a efecto deque rechazara la medida. Argumentaban que el Tlc alentaría elcrecimiento no sostenible y la fuga de inversiones hacia México, asícomo también otorgaría una ventaja competitiva injusta a lascompañías que operaban en México a causa de los más bajosestándares de trabajo, ambientales y de salud.

El Congreso requirió garantías del presidente Bush en el sentido deque el acuerdo, en caso de ser autorizado, tendría en cuentapreocupaciones ambientales y laborales puestas de manifiesto porla coalición. La Casa Blanca respondió con su Plan del 1º de Mayoestableciendo el sistema de caminos paralelos y colocando a losproblemas ambientales y laborales en acuerdos separados de lasnegociaciones del TLC. La propuesta dividió a la coaliciónambiental sobre el punto de si la iniciativa debía ser aprobada o no.Finalmente, el Congreso la aprobó. Varias organizacionesambientales incluyendo la más famosa de ellas, la National WildlifeFederation, también la apoyaron.

En septiembre de 1991 un panel de resolución de disputas delGATT resolvió que Estados Unidos había violado la ley del GATT alestablecer un embargo sobre atún mexicano cazado con redespurse seine, cuyo uso provoca la matanza de delfines. De acuerdo

al panel, Estados Unidos violaba los Artículos III y XI del GATT alimponer una medida comercial unilateral (para proteger unaespecie fuera de su jurisdicción) que discriminaba los “métodos deproducción” de México para atrapar atún.

Aunque puede no haber sido un tema importante en teoría, estadecisión fue el llamado de alerta para los ambientalistas de EstadosUnidos que nunca habían escuchado acerca del GATT.Aparecieron avisos en el New York Times y el Washington Postcriticando al GATT por lo que fue percibido como un intento desocavar la ley ambiental de Estados Unidos. Es interesante notarque Estados Unidos esperó más de diez años antes de imponersanciones comerciales contra México como se requería bajo el Actade Protección de los Mamíferos Marinos, sólo después de que unaorganización no gubernamental ganó un juicio y la corte ordenó quese cumpliera con el Acta. Concurrentemente, los ambientalistasaumentaron sus argumentos opositores al TLC y a la manera“secreta” en la que las negociaciones estaban siendo llevadas acabo. Como la preocupación pública aumentó, el Congreso expresóreservas acerca de su apoyo al TLC por razones políticas. Lacomunidad comercial forzadamente se encontró a sí mismatratando temas ambientales y peleando con un grupo de problemasextremadamente complejos.

Disonancia institucional

Una cantidad de problemas estructurales son el fundamento de lasdificultades que enfrentan tanto el comercio internacional como elmedio ambiente y evitan la comunicación clara y la negociaciónjusta. El comercio internacional es frecuentemente citado como elmotor que conduce a la economía global y juega un rol importanteen la determinación de las relaciones económicas entre lasnaciones. La comunidad comarcial goza de una larga historia dediplomacia, de una tradición de acuerdos internacionales, delmecanismo institucional del GATT, de un “acuerdo de caballeros”para la discusión y negociación de temas comercialesinternacionales, y de una relativamente clara idea de su clientela:los negocios y la industria.

Las negociaciones comerciales son conducidas en una maneramucho más secreta que el diseño de políticas ambientales. Estafalta de transparencia preocupa más a la comunidad ambiental. Losnegociadores comerciales están preocupados con la posibilidad deque un proceso más abierto pueda resultar en influencia indebidapara los cabilderos empresarios así como en el permiso de accesoa información estratégica para competidores extranjeros,otorgándoles una ventaja comparativa injusta.

Los negociadores de políticas comerciales y los consultorescomerciales inicialmente intentaron descalificar los problemasambientales tratándolos como tópico incidental, como una políticaparalela, o como una cobertura al proteccionismo. El comercio essólo el intercambio de mercaderías y servicios, o más o menos asíera el argumento, y no está relacionado con el medio ambiente. Laprotección ambiental es un tema interno y debería tratarse de esamanera, dijo la comunidad comercial. Los problemas ambientalesinternacionales deberían enfrentarse a través de canalesambientales apropiados, o negociados a través de tratadosambientales multilaterales, separados de las negociacionescomerciales.

El diseño de políticas ambientales, en un contexto histórico, esrelativamente nuevo. Hasta hace poco la política ambiental eraconsiderada a nivel nacional solamente. Aunque los problemasambientales son cada vez más globales en su naturaleza,actualmente no hay mecanismo institucional efectivo para lograr unacuerdo internacional sobre políticas ambientales. Dado que lacomunidad ambiental está de alguna manera fracturada conrespecto a sus filosofías y enfoques, es difícil identificar unaclientela ambiental.

Aunque la protección ambiental está esencialmente encaminada albienestar de la vida humana, animal y vegetal, así como también acosas intangibles como la protección de la capa de ozono, las ONGambientales están muy cerca de constituir una clientela ambiental.Una pequeña excepción a esto es la industria de tecnologías,productos y servicios ambientales que se estima cuentaactualmente con un mercado global de 200,000 millones de dólaresanuales. Sin embargo, esta industria tiene sectores competitivos e

independientes. Estos intereses competitivos algunas veces chocancon objetivos ambientales de las ONG a más largo plazo. Ellostambién impiden que la industria haga cabildeo por problemas deprotección ambiental con miras estrechas en el escenario delcomercio internacional y el medio ambiente.

En Estados Unidos, el diseño de la política ambiental es mucho máscomplicado por la balcanización de la responsabilidad ambientaldentro del gobierno federal. Las agencias con responsabilidad enpolítica ambiental incluyen el Departamento delInterior,Departamento de Comercio y la Administración Nacional deOcéanos y Atmósfera, el Departamento de Agricultura, laAdministración de Alimentos y Drogas, el Departamento de Energía,y la Agencia de Protección Ambiental (EPA). Además, elDepartamento de Estado ha tenido la responsabilidad de supervisarlas decisiones de política exterior con respecto al medio ambiente.

Dentro del gobierno, el Congreso ha ordenado al USTR que sea ellíder de los negociadores comerciales. El USTR asegura que losintereses de Estados Unidos estén representados en el campo dela política comercial, tanto a nivel nacional como internacional.Aunque el Departamento de Comercio comparte la responsabilidadpor los problemas comerciales con el USTR, hay un delineamientomucho más claro de roles y responsabilidad entre las dos agenciascomparado con aquellas agencias que comparten responsabilidadsobre el medio ambiente. Esta dos agencias también comparten unmismo objetivo: promover en el exterior las mercaderías y serviciosestadounidenses y las industrias que los producen y los proveen.Lo que el actual debate sobre comercio internacional y medioambiente ha ilustrado, sostienen los ambientalistas, es que el USTRno hace y no puede asegurar que la protección ambiental seráincluida en el texto de la política comercial.

La EPA: una tradición en participación pública

Como el conflicto entre el comercio internacional y el medioambiente surgió dentro del gobierno y entre las agencias quediseñan políticas, una de las peleas más duras fue la que tuvo lugarsobre la transparencia y participación pública en el proceso. El tema

de la transparencia y la participación pública ilustra una de lasdiferencias clásicas entre la comunidad comercial y la ambiental.Para la comunidad ambiental, la transparencia se refiere a lacapacidad de observar e influenciar en el desarrollo políticaspúblicas del público externo no gubernamental. Para la comunidadcomercial transparencia se refiere al grado en el que lasregulaciones afectan al comercio son discernibles paralosimportadores.

El rol de la participación pública dentro de la EPA refleja el procesode toma de decisiones ambientales de Estados Unidos, quehistóricamente ha sido conducido dentro de un proceso abierto ydemocrático. La respuesta del gobierno a las preocupacionesambientales ha sido acelerada por hechos tales como la publicaciónde Silent Spring de Rachel Carson o la protesta pública sobre LoveCanal y Three Mile Island. En Estados Unidos, la participaciónpública es una característica esencial del sistema por medio delcual las leyes ambientales llegan a ser leyes, luego soninstrumentadas y cumplidas.

La ley ambiental estadounidense más importante en lo querespecta a normas sobre participación pública es el Acta Nacionalde Política Ambiental de 1969 (NEPA). La NEPA, una de las leyesambientales federales más antiguas, requiere que las agenciasfederales preparen informes de Impacto Ambiental de las iniciativasfederales propuestas más importantes con capacidad de afectarsignificativamente la calidad del ambiente humano. Lasregulaciones de la NEPA fijan un extenso proceso que garantizaoportunidades para la participación pública y el diálogo durante laetapa de planificación de estas acciones. Otro ejemplo típico delcompromiso con el principio de la participación pública fue laadopción del Acta de Planeación de Emergencias y Derecho deInformación de la Comunidad de 1986. En esencia, incorpora elconcepto de que las comunidades deben poder informarse acercade la cantidad y clase de químicos peligrosos usados a sualrededor. También creó los Catálogos de Liberación de Tóxicos(TRI) a efectos de proveer información precisa al público sobrequímicos potencialmente peligrosos. El Acta tiene el crédito dehaber reducido las emisiones contaminantes y es vista como unade las herramientas políticas ambientales más efectivas.

Cuando el Congreso ordenó los mecanismos de participaciónpública de la EPA, muchos se han aventurado en el alma de losburócratas del organismo, que han experimentado el enojo delpúblico no involucrado en el proceso de diseño de normas,destruyendo meses y años de trabajo. Estos burócratas se hanconvertido en defensores del derecho del público a participar en eldesarrollo de las políticas a efecto de lograr la aceptación másrápida de las normas que resultan de ese proceso.

Los procesos legislativos, administrativos y judiciales proveenoportunidades para la participación en la preparación y puesta depráctica de leyes ambientales. Estos medios incluyen la provisiónde información a legisladores y un requerimiento bajo el acta deProcedimientos Administrativos (APA) que se aplica generalmente atodos los organismos gubernamentales, incluyendo organismos conpoderes ambientales. El APA establece que los organismosgubernamentales deben permitir la información y el debate públicodurante el proceso de adopción de regulaciones.

Otras leyes y mecanismos de Estados Unidos incluyen el Acta deLibertad de Información, que da al público el derecho de obtenerpor medio de una solicitud información, en poder de organismosdel gobierno, con ciertas excepciones establecidas en la ley,incluyendo aquella relativa a secretos comerciales y ciertos archivoso documentos reunidos con el propósito de hacer cumplir la ley.Otro ejemplo es el Acta del Sol Brillante, que ordena que lasreuniones de los organismos públicos sean abiertas a laobservación del público, también con ciertas excepciones.

La experiencia con la participación de los ciudadanos a través de laNEPA y del TRI, entre otras iniciativas, ha llevado a la EPA acentrarse en un enfoque más abierto y flexible para crear políticasambientales. A la EPA se le ha pedido que trabaje en forma máscercana a organizaciones de negocios, industria, consumidores ymedio ambiente para desarrollar programas mutuamenteaceptables. Los ambientalistas sostienen que este sistema hademostrado que un proceso abierto y transparente en el que elgobierno trabaje con todos los sectores relevantes, puede llevar aun público mejor informado, a una relación con menor

confrontación entre las comunidades comercial y ambiental y, comoresultado, a unaa mejor política.

En 1991 el entonces administrador de la EPA, William Reilly , pidió alos Consejos Nacionales de Consulta sobre Política y TecnologíaAmbiental (NACEPT) que establecieran un comité federal deconsulta que se ocupara de la relación entre el comercio y el medioambiente a efectos de asistir al organismo para clarificar suposición sobre este tema.

El Comité sobre Comercio y Medio Ambiente delNACEPT,compuesto por expertos comerciales, ambientales, depolíticas públicas, de relaciones exteriores, y representantes de acomunidad comercial, creó un foro único dentro del gobierno paradialogar sobre comercio internacional y medio ambiente. En esaépoca, no existía ningún otro foro dentro del gobierno quepermitiera un debate tan abierto y claro sobre estos temas.

La participación pública y el rol de los comités federales de consulta

La participación pública es también vital para el Acta de los ComitésFederales de Consulta (FACA). El FACA provee un mecanismoimportante para lograr una política y un asesoramiento científicomás substantivo y de mayor alcance. Sancionado en 1972, el FACAreconoce formalmente los méritos de buscar consejo y asistenciadel público en una amplia gama de temas que afectan las políticasy programas federales.

Hay más de mil comités federales de consulta ocupándose de unacantidad extremadamente diversa de temas relevantes para elgobierno. Teóricamente, la cumbre económica del presidenteClinton realizada en Little Rock en diciembre de 1992 sirvió comoun comité federal de consulta. A cualquier reunión deasesoramiento o foro como ese se le requiere que seaadministrado bajo el FACA y asegure la diversidad en larepresentación con el fin de que la asesoría sea equitativa.

El primer uso de un comité externo de consulta que se tieneregistrado en Estados Unidos fue hecho por el presidente George

Washington, quien nombró a una comisión para investigar lascausas de la Whiskey Rebellion, una rebelión contra un impuestointerno a licores en 1791. Se cree que se le pidió a la comisión nosolamente que aconsejara, sino que mediara para una solución.Bruce L.R. Smith, en su libro The Advisors de 1992, señala que:

El presidente aplaudió la firmeza de la comisión: y afirmó que su informeprobó “que los medios de conciliación han sido agotados”. El procedió asuprimir la rebelión por la fuerza... sugiriendo que la creación de la comisiónpudo haber tenido motivos más allá de la búsqueda del consejo neutral deciudadanos distinguidos. Y aún más el simbolismo de nombrar una comisiónantes de actuar es instructivo. En un grave desafío a la autoridad del gobiernonacional, el presidente sintió que era necesario legitimizar sus accionesinvestigando el problema primero, buscando un consejo práctico deciudadanos desinteresados y actuando sobre la base de los hechos que se lepresentaron.2

La Whiskey Rebellion no marcó la última vez que el gobierno buscóasesoramiento de sus ciudadanos para legitimizar una conclusiónpreconcebida. Dentro del gobierno, el asesoramiento es utilizado enuna manera extremadamente ad hoc; su utilidad dependeenteramente de la agencia que lo solicita. Es evidentemente fácilaparecer como buscando consejo cuando eso queda sólo en laspalabras. Entre una variedad de opciones están las siguientes:

-Identificar grupos con posiciones competitivas, ponerlos en gruposde asesoramiento competitivos, y permitirle así a la agencia decidirqué consejo aceptar o rechazar;- No informar adecuadamente a los miembros del comité deconsulta, debido a una falta de trabajo grupal oportuno y efectivo, opor razones de “seguridad” que impiden el acceso de los miembrosa información relevante;- Preparar directivas restringidas para el informe de la misión delcomité de consulta que en realidad sólo promuevan un interéslimitado pra el que los burócratas ya han designado una solución(es conocido como el sistema de consulta “sello de goma”);- Identificar una función consultiva para los miembros que sirvapara sus propios intereses individuales o de las economías de susindustrias; y- No pedir asesoramiento político sobre áreas donde la agencia yaha llegado a una decisión.

El rol de la participación pública

Tanto los grupos comerciales como ambientales dicen defender lainclusión de la participación pública en el diseño de sus políticas. Esde destacar que la comunidad comercial de Estados Unidos se ve así misma como poseedora de un proceso de consultaextremadamente abierto y público, donde individuos que nopertenecen al gobierno aconsejan al USTR y al Departamento deComercio sobre política comercial. En 1974 el Congreso establecióel Sistema de Comités de Consulta para el Sector Privado.Presidido por el USTR, tiene casi cuarenta comités con un total deaproximadamente mil asesores y está organizado en tres partes: elComité de Consulta del Presidente sobre Política Comercial yNegociaciones; siete comités de consulta sobre políticas; y más detreinta comités técnico, sectoriales y funcionales. Todos estoscomités de consulta están compuestos por miembros queprovienen de la industria nombrados por el USTR y organismos delgabinete. Estas personas, sin embargo, representan los interesesde sus empresas, no un interés público general.

Existe una significativa diferencia entre el proceso de consultautilizado por la EPA y el utilizado por el USTR. El proceso comercial,dicen frecuentemente los especialistas, requiere confidencialidad,por no decir secreto, dado que el mundo es naturalmentecompetitivo. Se percibe comunmente que mucho de lo que esnegociado es confidencial. Los negocios y la industria corren condesventaja si los competidores -especialmente los competidoresextranjeros- conocen los detalles de los temas técnicos endiscusión . Más aún, los negociadores comerciales sostienen quecualquier requisito que autorice la participación pública podríamenoscabar su efectividad como negociadores porque susadversarios comerciales tomarían ventaja de la informaciónpresentada en tales foros. Los ambientalistas, acostumbrados a unproceso más abierto, por lo general se refieren a la caja negra delproceso de preparación de políticas comerciales.

Por lo tanto, mientras los asesores de la EPA representan unespectro amplio de participación pública, los asesores del USTR

son seleccionados desde los sectores de negocios e industria másafectados o más comprometidos con el comercio internacional. Poreso, sólo se solicita una participación pública estrecha o limitada.

La transparencia mejorada en el ámbito decisional del comercionacional e internacional es significativa para la EPA. Ella compartela creencia de que decisiones comerciales neutralesambientalmente son raras; el comercio debe internalizar laprotección ambiental como una parte de la ecuación comercial paraasegurar la salud del medio ambiente, así como la salud a largoplazo de la economía global. Uno de los objetivos de incrementar laparticipación pública es desarrollar un balance más democráticoentre el comercio y la protección ambiental.

Cuando el comercio internacional y el medio ambiente se cruzan, lacomunidad ambiental por lo general se encuentra incapacitada paraparticipar en las decisiones, incapacitada para hacerse oír. Asícomo el debate entre comercio y medio ambiente se intensificaalrededor de la OMC y del TLC, una colisión cultural se tornainevitable. La comunidad ambiental estadounidense comenzó acentrarse no sólo en la falta de participación pública en lapreparación de políticas comerciales internas, sino también en lafalta de participación pública en el GATT y sus mecanismos deresolución de disputas, en la OCDE, y en otras institucionesinternacionales responsables de desarrollar e interpretar políticas yreglas comerciales.

Instituciones internacionales tales como el GATT y la OCDE no hanevaluado tradicionalmente los impactos ambientales en la políticacomercial. Sin embargo, Washington (a requerimiento de la EPA)ha tomado recientemente iniciativas para incrementar latransparencia y la participación pública en el proceso de adopciónde decisiones comerciales en tales instituciones. La EPA, porejemplo, fue responsable de urgir la participación de representantestanto de la comunidad ambiental como de la comuniad comercial encalidad de observadores en el reciente encuentro de la OCDEsobre comercio internacional y medio ambiente.

Finalmente, y más significativamente, el dilema fundamental para lacomunidad ambiental, comparado con la comunidad comercial, es

que no representa a un producto o servicio, sino a una ampliagama de objetivos relacionados con recursos, productos y procesosde cambio. Esto no crea una estructura fácil. En 1992, por ejemplo,bajo presión de organizaciones ambientales y públicas, el USTRnombró cinco representantes de ONG ambientales para sus másaltos comités de consulta del TLC. Se cuestionó la efectividad desólo cinco individuos que representaban a la muy diversacomunidad ambiental. Tan pequeña representación nunca podríacubrir la amplia gama de preocupaciones ambientales.

El comercio engaña al medio ambiente

Dentro del gobierno norteamericano, muchos ven a la protecciónambiental como un tema interno. Este punto de vista lleva anumerosos problemas cuando se trata de asegurar que la políticacomercial internaliza adecuadamente los objetivos políticos deEstados Unidos respecto del medio ambiente.

Los organismos o departamentos responsables de la políticaexterior tienen claras prioridades que superan a los objetivosambientales, de acuerdo con los ambientalistas. Si los organismosambientales no se encuentran “en la mesa de negociaciones” ennegociaciones comerciales internacionales, multinacionales ybilaterales, o reuniones cumbre económicas, las prioridades deorganismos políticos extranjeros, relaciones diplomáticas, balancecomercial o promoción de productos y servicios estadounidensescompetirán y prevalecerán siempre sobre los objetivos ambientales.

Para evitar este problema, los objetivos de la política ambientaldeben ser efectivamente internalizados dentro del procesoestadounidense de preparación de políticas. Esto requiere que laprotección ambiental -que incluye la protección de los recursosnaturales y los temas de contaminación- sea efectivamenterepresentada en los más altos niveles del gobierno federal. Unaeditorial de New York Times sugirió que fuera creado un organismoseparado dentro del nivel del gabinete presidencial sea parasupervisar temas relativos a recursos naturales. Bajo laadministración Clinton, la Epa puede ser puesta al nivel delgabinete presidencial, dejando su esfera y supervisión tal como se

encuentran ahora. Sin embargo, para que la EPA seaverdaderamente un jugador en el campo del comercio internacionaly el medio ambiente, necesita ser un miembro del Grupo deRevisión de Políticas Comerciales y del Comité sobre PersonalAfectado a las Políticas Comerciales. El Grupo de Revisión dePolíticas Comerciales y el Comité sobre Personal Afectado a lasPolíticas Comerciales son los principales organismos depreparación de políticas comerciales en Washington.

En el Congreso, la estructura del comité debe ser mejorada paraasegurar que los comités de economía, política exterior y otrosconsiderandos centrales para el gobierno, tengan objetivosambientales y de protección de los recursos naturales entre suscometidos. La actual estructura gubernamental asegura que laresponsabilidad de la supervisión es estrecha y perpetúaorganismos que continuan compitiendo sobre césped (sic), nosobre políticas.

Este tema recuerda la pregunta de cuándo en el proceso de diseñode políticas se solicita asesoramiento público y dónde esinternalizado. Mientras el medio ambiente es “engañado” por elcomercio internacional, la política exterior y la economía, existe unaoportunidad limitada de instrumentar el asesoramiento dado a lasagencias ambientales por el público. Como dijo un alto funcionario:“Tenemos tanto a la comunidad industrial como a la ambientalrogándole a Washington que llegue a una posición políticacomprometida sobre comercio y medio ambiente. Ellos estándispuestos a negociar, sólo que no parece que el gobierno estédispuesto a hacerlo”.

Guerrilla militar

Comenzó con los carteles empapelando Washington D.C., y escalóa través del primer año de las negociaciones del TLC. Lacomunidad ambiental proveyó piezas de pensamiento racional eirracional, y discursos irracionales para resaltar su lado del debate.Las organizaciones ambientales y los grupos de interés público,usados para un proceso más abierto en el desarrollo de políticas,rápidamente se frustaron en su intento de influenciar a la

comunidad comercial. Las frustraciones llevaron a acusaciones alUSTR, al Departamento de Estado, la EPA, y aún a otrasorganizaciones ambientales que se pensaba estabanderrumbándose.

La comunidad comercial arrojó una amplia red en su búsqueda deasesoramiento. El USTR probó, intencionalmente o no, que eracapaz de tener una estrategia de dividir-conquistar. Es claro que lacomunidad ambiental ve las diferencias culturales entre el comercioy el medio ambiente como difíciles de zanjar. Como dijo unmiembro del equipo de una ONG recientemente, “para el futurocercano vamos a tener que estar frente a frente (con el USTR),asegurándonos de que nuestros temas están en la mesa ytratarlos”.

Quizás los ambientalistas han tomado la idea de la guerrilla militarseriamente también. Una conclusión a la que hemos llegadodurante los dos últimos años, con respecto al intento de ocuparnosde este tema constructivamente, es que las agencias ambientalesy de recursos naturales en el gobierno y en las ONG ambientalescompiten entre sí hasta el detrimento final de su objetivo político.

Es fácil acusar a la comunidad ambiental y al USTR de seleccionaraquellos temas que sirven a sus propios fines. Las organizacionesambientales no pueden ni siquiera ponerse de acuerdo entre ellassobre lo que quieren lograr del debate entre comercio y medioambiente, y frecuentemente proveen asesoramiento contradictorioa Washington. Como el asapecto más importante de la políticacomercial es la economía, la política ambiental queda como un hiloornamental, es poco probable que las agencias lleguen a uncompromiso efectivo.

La necesidad de la participación pública en la formulación depolíticas

La experiencia de la comunidad ambiental se inclina en favor de laparticipación pública y la transparencia en el proceso de desarrollode políticas. Sin embargo, la participación pública es más que unaexperiencia cultural o tradicional.

La transparencia en el proceso de desarrollo de la políticacomercial es necesaria a causa de una cantidad y diversidad decircunscripciones representadas por objetivos ambientales. Elmedio ambiente no puede ser el hilo ornamental en el tapizeconómico; debe ser una parte esencial del tapiz mismo. Essolamente a través de la participación pública que este giro puedeser hecho.

Al mismo tiempo, los que formulan políticas en Estados Unidosnecesitarán decidir si la experiencia cultural o tradicional de lapolítica comercial requiere verdaderamente que sea desarrollada ynegociada en secreto. ¿La apertura destruye la competitividad delos negocios y la industria? Creemos que esa afirmación es muchomenos verdad que lo actualmente expresado por los expertos enpolítica comercial. Hay un gran espacio para una ampliaparticipación de los sectores preocupados por el medio ambienteen el desarrollo de la política comercial y, a veces, aún en la fasede negociación. La competitividad puede estar amenazada de unaforma más fundamental si los objetivos ambientales son dejadosfuera de la ecuación que si son incluidos.

Las ONG ambientales y las agencias federales necesitarán analizarlo que ganan o pierden al proteger áreas tradicionales de territorio ydistritos. Llegar a un entendimiento de la intersección entre dosáreas políticas extremadamente complejas requerirá cooperación yestrategia en una escala sin precedentes.

Es esencial que las decisiones de política económica internalicenlos objetivos de la protección ambiental en forma efectiva. Estorequiere de nuevo que las preocupaciones ambientales estén“sobre la mesa” tanto en la fase de desarrollo de las políticas con elpúblico en general, como en los niveles más altos de toma dedecisiones del gobierno. En el debate sobre comercio y medioambiente, es esencial que el medio ambiente esté representado enel Grupo de Revisión de la Política Comercial y en el Trade PolicyStaff Committee, idealmente por un nivel de gabinete de la EPA.

Finalmente, es imperativo que la estructura normativa ambiental deEstados Unidos y las herramientas políticas sean, por lo menos,

compatibles con los enfoques globales o regionales, si noidealmente la columna vertebral de esos enfoques. Estos permitiráa los objetivos ambientales de Estados Unidos ser satisfechos másfácilmente allí y en el extranjero, así como también posicionarproductos y servicios de Estados Unidos de una manera ventajosay competitiva. Componer este nuevo tapiz sustentable y competitivorequiere que se involucren el sector público y el privado, negocios,industria y medio ambiente. Sin transparencia, este cambiocomplejo no ocurrirá y tanto el comercio como el medio ambienteperderán.

Notas1 Este artículo fue escrito por Jan McAlpine y Pat LeDonne por decisión propia. No persigueningún apoyo oficial o aprobación por parte de la Agencia de Protección Ambiental deEstados Unidos, ni la existencia del mismo debe ser inferida.2 Bruce L.R. Smith, The Advisors, World Resources Institute, Washington: 1992.

Complementariedades entrelibre comercio internacional

y políticas ambientales

Robert Repetto

Introducción

Aunque el interés en los problemas entre comercio internacional ymedio ambiente ha sido generado por potenciales conflictos entreambos, los dos mundos son complementarios en muchos aspectosy pueden serlo más aún. La liberalización del comerciointernacional como la regulación ambiental tienen como objetivo eluso más eficiente de los recursos disponibles. La liberalización delcomercio internacional busca lograr este objetivo permitiendo quelos países se especialicen totalmente en la producción de bienes yservicios para la cual cuentan con ventajas comparativas, ypermitiendo que los consumidores compren mercaderías ycontraten servicios en países que los producen más eficientemente.Las regulaciones ambientales tratan de lograr el mismo objetivo deeficiencia asegurando que el incremento total de los costos deproducción y consumo, incluyendo los costos impuestos sobre otraspartes a través de impactos ambientales, sean reflejados en lasdecisiones que enfrentan productores y consumidores. Por lo tanto,aunque muchos defensores del libre comercio internacional asignenvirtudes morales a las causas que promueven, desde la perspectivaeconómica, ambas agendas son medios para llegar al mismoobjetivo.

Es cierto que los controles ambientales pueden ser usados paraerigir barreras comerciales visibles u ocultas. Por el contrario, laliberalización del comercio internacional (o las restricciones almismo) pueden exacerbar las presiones ambientales y los dañosecológicos. Sin embargo, si la protección ambiental permite a losmercados funcionar más eficientemente, incluyendo los costos

ambientales y la liberalización del comercio internacional facilita alos mercados un ámbito mayor, los resultados adversos nonecesariamente pueden ser tomados en cuenta. Teniendo esto enmente, las estrategias para las negociaciones internacionalespodrían ser desarrolladas para beneficiar tanto a los ambientalistascomo a aquellos interesados en la promoción del comerciointernacional. Las políticas que promueven el crecimientoeconómico y la calidad ambiental, tanto en el Norte como en el Sur,proveen una base estable para la cooperación internacional.

Desde una perspectiva económica, ni la liberalización del comerciointernacional ni la protección ambiental son hereditaria oinevitablemente más importantes. La eficiencia mesurable que ganala liberalización del comercio internacional ha sido usualmenteestimada en un índice del 1 al 2% del PIB. Similarmente los costosde los controles ambientales y las pérdidas económicas residualesde los daños son típicamente del 1 al 2% del PIB en países confuertes políticas ambientales, y del 3 al 5% en países con políticasmás débiles. Por lo tanto, no hay ningún argumento económicofuerte por el que las políticas comerciales debieran preceder a laspolíticas ambientales o viceversa.

Así, por ejemplo, los acuerdos sobre comercio internacional hansido escritos o interpretados (por especialistas en comerciointernacional) en el sentido de que las regulaciones ambientalescon impacto en el comercio internacional deban ser adoptadas demanera que cumplan con objetivos en la forma menos restrictivaposible del comercio internacional. Si ese principio se acepta,concluiremos que el sentido político ecuánime requiere que losacuerdos de comercio internacional que tengan impactosambientales deban ser hechos en la manera menos dañina posiblepara el medio ambiente. Potenciales complementariedades entrelos dos deberían ser identificadas y realizadas.

Este capítulo provee ejemplos científicos de cambios en políticassobre comercio internacional que ayudarían a asegurar losbeneficios del comercio internacional liberado. Estos ejemplos noson exhaustivos, pero tampoco son triviales. La sola aplicación deestos cambios produciría significativos beneficios económicos yambientales.

Cambios en la política de comercio internacionalque beneficiarían al medio ambiente

Reducción del proteccionismo a la agricultura y las distorsiones delas políticas agrícolas nacionales

El proteccionismo en Europa, E.U. y Japón lleva a un cultivo de latierra mucho más intensivo en estas regiones que lo que esambiental y económicamente razonable. Inflando precios yganancias por acre mientras, en algunos casos, se limita lacantidad de acres que pueden ser sembrados, las políticasagrícolas inducen a los agricultores a invertir más en cada acreplantado de lo que lo harían de otra manera. Los agricultores sonllevados a adoptar métodos de producción que requieren un usointensivo de productos químicos que resultan en una mayor erosióndel suelo, contaminación del agua, pérdida de diversidad biológica,y conversión de los ecosistemas y variedades naturales que de otramanera tomarían lugar.

Estas políticas agrícolas internas son apoyadas por barreras a lasimportaciones y subsidios a las exportaciones que distorsionan elcomercio internacional e imponen pesados costos sobre losconsumidores y contribuyentes nacionales, y sobre otras paísesproductores. Dentro de los países de la Organización para laCooperación Económica y el Desarrollo (OCDE), los costos anualesdel proteccionismo agrícola para los consumidores y contribuyenteses de 150,000 millones de dólares por año, suma que representamás que dos veces los ingresos de los agricultores de estos países,logrados a través de esta política. Además, los precios más bajosdel mundo hacen deprimir las ganancias de productores de otrospaíses exportadores, e inhibe inversiones realmente necesariaspara la agricultura en esos países, y resulta en métodos agrícolasinnecesariamente extensivos que son responsables dedesforestación tropical ecológicamente desastrosa. Las políticascorrientes distorsionan en gran medida el diseño del comercioagrícola internacional del mundo, sacrificando ganancias estables

del comercio internacional de casi US$ 70,000 millones anualessolamente en los países de la OCDE.

En E.U. el proteccionismo contra las importaciones de azúcar es unejemplo deplorable. Los precios del azúcar en E.U. se encuentranpor lo general de tres a cinco veces por encima de los nivelesmundiales, lo que cuesta a los consumidores estadounidensesvarios miles de millones de dólares por año. El mercado paraproductores extranjeros con bajos ingresos, tales como laRepública Dominicana y Filipinas, ha sido severamente restringido,incapacitando a la industria del azúcar en esos países y enviandomillones de trabajadores empobrecidos a situaciones críticas,convirtiéndolos en agricultores engañados y denigrados. Además,el uso de agua y productos químicos por los productores de cañade azúcar de Florida del sur del lago Okeechobee, ha sidodevastador para el ecosistema único de Everglades. Las cañas hanreemplazado a la naturaleza nativa. La diversidad de algas, plantasy otras comunidades ecológicas ha decrecido en relación a lapérdida del oxígeno disuelto en las aguas pantanosas. Lassoluciones intentadas se focalizaron en sistemas de aguascomplejas y manejo de nutrientes, en lugar de hacerlo el problemafundamental de la producción altamente antieconómica de la cañade azúcar por grandes, y muy protegidas, corporaciones. (Doscompañías producen más d ela mitad de la cosecha de azúcar deFlorida).

La liberalización del comercio agrícola internacional y la duplicacióndel ingreso agrícola, apoya las decisiones de producción queresultarían en ganacias significativas para producción deagricultores y bienestar de consumidores, reducciones en lascargas fiscales, expansión del comercio internacional, ymejoramientos en la calidad ambiental. Esto ejemplifica el principiode la complementariedad.

Reducción de barreras comerciales a las exportaciones depaíses en desarrollo con producciones de trabajo internsivo

El Multi-Fiber Agreement y otras barreras comerciales imponenserias restricciones cuantitativas a las exportaciones provenientes

de países en desarrollo con producción de trabajo intensivo. Talesbarreras afectan no solamente a los textiles y la vestimenta, sinotambién a otros sectores de trabajo relativamente intensivo como elcalzado. Al impedir el acceso de productores de bajo costo conventajas comparativas a los mercados de los paísesindustrializados, estas restricciones bajan substancialmente losingresos de los países en desarrollo e incrementan los precios a losconsumidores de los países industrializados. Por ejemplo, en losaños ochentas los consumidores estadounidenses pagaronalrededor de 18,000 millones de dólares por año de más,solamente por ropa y textiles. Estos costos de protección reducen elpotencial empleo en los países en desarrollo y han hecho pocopara ahorrar trabajos en los países industrializados, donde losproductores han adoptado rápidamente tecnologías automatizadaspara producir más.

Al mismo tiempo, estas barreras comerciales intensifican laspresiones ambientales en los países en desarrollo al forzarlos aintensificar las exportaciones de productos basados en recursosnaturales extinguibles.

Uso de los incentivos del comercio internacional y lasinversiones para inducir cooperación en actividades deprotección ambiental internacional.

Ha habido muchas discusiones acerca del uso de sancionescomerciales unilaterales o multilaterales para desalentar la falta decooperación. El uso de las sanciones al comercio internacional en elProtocolo de Montreal sobre Sustancias que Deterioran la Capa deOzono para prohibir importaciones de clorofluorocarbonados(CFCs) y productos que contengan CFCs de países signatarios y(eventualmente) no signatarios, es un ejemplo. Existe unapreocupación de que, si se cuestionan, estas prohibiciones puedenser tomadas como inconsistentes con las restricciones en el uso debarreras cuantitativas del Acuerdo General sobre ArancelesAduaneros y Comercio (GATT) y con otras obligaciones del GATT.Aunque son legales bajos las reglas del comercio internacional,estas políticas son problemáticas porque se basan en una medidaque reduce el bienestar social (restricciones del derecho

internacional) para desalentar otra medida (no cooperación en laprotección ambiental). No hay garantía de que el resultado sea unmejoramiento neto en el bienestar global. Más aún, hay unapreocupación considerable de que esas medidas sean usadas paramejorar el bienestar de los países más grandes y más poderosos, aexpensas de los más pequeños y débiles.

El uso de concesiones de comerciales para invocar la cooperaciónambiental internacional constituye un enfoque que probablementegenerará mayores ganancias económicas y ambientales, antes queun mejoramiento general en el bienestar social. Un ejemplo posible,puede ser el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte(TLC). La perspectiva de ganancias comerciales e inversionessubstanciales ha sido aparentemente suficiente para inducir algobierno mexicano a mejorar la capacidad de sus agencias deprotección ambiental y mejorar la aplicación de sus propiasregulaciones ambientales. Las ganancias potenciales han sidotambién suficientes para inducir a ambos gobiernos a acordar laasignación de recursos adicionales realmente necesarios para laprotección ambiental en la zona de la frontera.

Si tiene éxito, este enfoque puede ser aplicado a una mayor rondade negociaciones en un Acuerdo sobre Comercio Internacional paratodo el hemisferio. La Ronda Uruguay del GATT demostró laposibilidad de unir los acuerdos de liberalización del comerciointernacional a las negociaciones sobre estos problemas, talescomo los derechos sobre la propiedad intelectual. No hay ningunarazón por la que los acuerdos sobre liberalización del comerciointernacional no puedan ser unidos a las negociaciones sobreprotección ambiental.

En un mundo todavía preocupado por restriccioneseconómicamente problemáticas al comercio internacional y lasinversiones, es posible divisar una estrategia “aceptable paraambas partes” que satisfacería las aspiraciones de crecimiento depaíses en desarrollo y las preocupaciones de paísesindustrializados por el medio ambiente global. La estrategia“aceptable para ambas partes” es una de las razones más fuertespara contemplar una “ronda verde” de las negociaciones del GATTtendiente a responder a problemas ambientales globales.

Este enfoque es también un fuerte argumento para la incorporaciónde consideraciones ambientales en programas de ajuste estructuralfinanciados por el Banco Mundial y el Fondo MonetarioInternacional. Mientras estos problemas están esencialmentealrededor del mundo para establecer sistemas y políticaseconómicas de mercado, pueden llevar a elevar las presionesambientales en sectores específicos. La cooperación financierainternacional y la asistencia técnica pueden permitir a los paísesque estén llevando adelante el ajuste, anticiparse y evitar dañosambientales que emanen de tales programas.

Cambios en las políticas ambientales que beneficiarían alcomercio internacional

Regulación efectiva de las externalidades ambientales sin precio

Un principio fundamental del comercio internacional es que losprocesos del mercado generarán un sistema de producción ycomercio internacional que seguramente conformará una “ventajacomparativa” si todos los costos de producción se reflejan en losprecios de los productos. Este principio es la base de disciplinasduraderas en los acuerdos de libre comercio internacional contrasubsidios relevantes para el comercio internacional y prácticas dedumping. Oscurecer los verdaderos costos de producción puededistorsionar los modelos de comercio internacional.

Un principio igualmente duradero de la economía ambiental es quelos costos de los daños ambientales no serán reparados por laparte que los causa a menos que haya una efectiva política legal,económica o regulatoria que substituya la falta de mercados en loque toca a calidad ambiental. Estas políticas pueden tomar la formade responsabilidad ambiental por daños, impuestos por efluentes oestándares regulatorios de emisiones. Todas estas políticas puedenestructurarse para imponer sobre el contaminador los costospotenciales que sus actividades crean a otras partes.

Se sigue que los gobiernos que instituyen tales políticasambientales mejorarán las condiciones para el comercio

internacional mientras protegen el medio ambiente. La creación decapacidad para aplicar regulaciones ambientales en México, o lainstitución de regulaciones ambientales en Europa del Este, sonejemplos de estos cambios benéficos. Tales cambios pemiten tantoa las transacciones internacionales como a las nacionales estarbasadas en costos de producción reales.

Esta afirmación, sin embargo, no implica de ninguna manera quetodos los países deberían desarrollar los mismos estándaresambientales o imponer los mismos valores sobre los dañosambientales. Sin embargo, el costo de los daños ambientales escasi cero, y varios países en desarrollo y anteriormente socialistasno han impuesto virtualmente ningún requerimiento efectivo sobrelos productores. Esto ha resultado en daños excesivos a la salud ya la ecología y ha fracasado al no inducir a los productores a hacercambios basados solamente en tecnologías y técnicas bienconocidas y menos costosas. Por ejemplo, antes de que la accióntendiente a hacer cumplir la ley en la frontera de México y E.U.fuera iniciada, pocas empresas maquiladoras estabanadministrando los residuos peligrosos que generaban de unamanera segura o aprobada. Esto llevó a serios problemas decontaminación del agua y de la tierra.

Adherencia universal al principio Quien Contamina Paga

Los gobiernos de la OCDE se pusieron de acuerdo sobre elprincipio Quien Contamina Paga veinte años atrás, para evitar losdesplazamientos y las distorsiones que podrían resultar si algunosgobiernos subsidiaran el costo de cumplimiento de estándaresambientales, mientras otros pusieran la obligación del cumplimientosobre los contaminadores. Este principio ha sido aplicadosolamente algunas contadas veces dentro de la OCDE. Laagricultura, por ejemplo, ha sido en gran medida exceptuada, locual es otra fuente de distorsión en el comercio internacional.Ninguno de los países de la OCDE ha adoptado universalmente elprincipio, por no mencionar la práctica.

En combinación con la adopción de estándares ambientalesrazonables, la adherencia al principio Quien Contamina Paga

aseguraría que los costos ambientales sean internalizados en loscostos de las empresas y en los precios de los productos. Lasdisputas comerciales sobre subsidios ambientales ocultos y “eco-dumping” deberían ser en gran medida eliminadas. Laspreocupaciones sobre las consecuencias ambientales deberían serde esa manera en gran medida eliminadas. La preocupación sobrelas consecuencias ambientales de la liberalización del comerciointernacional debería ser también enmudecida, porque los controlesambientales y los costos serían adecuadamente reflejados en loscostos del mercado.

Una mayor adherencia al principio Quien Contamina Paga tambiénprovee un beneficio económico adicional a los países en desarrollo.Si los precios de sus exportaciones, especialmente al hemisferionorte, incluyeran los costos del cumplimiento ambiental, losconsumidores del norte estarían pagando una mayor proporción delos costos ambientales asociados con sus estándares de consumo.Por ejemplo, si el control de los costos ambientales promedio es decasi el 2% de los costos de producción, como en Estados Unidos,entonces los $ 500,000 millones en exportaciones anualesprovenientes de los países en desarrollo incluirían pagos dealrededor de $ 10,000 millones por importador, en su mayoría en elhemisferio norte, lo cual ayudaría a sufragar el costo de loscontroles ambientales. Esta suma es por mucho, más grande que elflujo corriente anual de la asistencia para el desarrollo delhemisferio sur en programas ambientales. Por ejemplo, la fasepiloto del Global Environmental Facility incluía promesas anuales decerca de $ 500 millones por año para apoyar la protecciónambiental en los países en desarrollo.

Eliminación de la subvaluación directa o indirecta de losrecursos naturales

Los recursos naturales, tales como el agua y la energía, sonfrecuentemente subvaluados tanto en los países industrializadoscomo en los países en desarrollo. El agua suministrada por lasagencias públicas para riego en Estados Unidos, por ejemplo, estásubsidiada en un promedio del 85 al 90%. La producción madereraen los bosques nacionales de E.U. está también subsidiada y

muchos de los costos están financiados a través de expropiacionesdel Congreso. Otros países hacen lo mismo; Canadá, por ejemplo,subsidia la producción de hidroelectricidad y madera, y Alemaniasubsidia la producción de carbón.

Si el recurso subsidiado es directamente exportado o usado comoun insumo en la producción de productos primarios exportados,estas políticas distorsionan el comercio internacional. Por ejemplo,los subsidios a la madera expanden la cantidad exportada demadera suave templada de E.U. a Canadá. Al mismo tiempo, talessubsidios resultan en un daño ambiental extenso al alentar lasobreoferta y el uso exagerado del recurso en cuestión. El usoadicional del carbón incrementa las emisiones de carbón y desataincrementos en la emisión de dióxido de carbono y otros impactosambientales. Los subsidios al agua en el oeste de E.U. ha llevado aseveros daños ambientales, incluyendo salinización del suelo,contaminación de humedales, y reducción de las poblaciones depeces y pájaros. Mientras que en Estados Unidos, a causa de ladivisión de responsabilidades entre la Agencia de ProtecciónAmbiental y el Departamento del Interior, los subsidios a losrecursos de esta clase no son considerados generalmente como“políticas ambientales”, tales subsidios afectan significativamente eluso y manejo de los recursos naturales, al igual que en la mayoríadel mundo. Su eliminación genera beneficios comerciales yambientales.

Armonización de los estándares de procedimiento que regulan lasevaluaciones de pruebas y riesgos

Mientras que los países pueden entendible y legítimamente adoptardiferentes niveles de calidad de productos o riesgos ambientales,sin necesariamente responsabilizar al comercio internacionalexcesivamente, existen muchas ganacias económicas yambientales que pueden ser obtenidas si los procedimientos paraevaluación de riesgos fueran armonizados internacionalmente. Lossiguientes problemas pueden ser acordados internacionalmente sinviolar la autoridad de cada país para decidir por sí mismo el nivel deriesgo aceptable:¿Cómo deberían ser evaluados los riesgos?

¿Qué datos son relevantes, y cómo deberían ser recolectados?¿Qué pruebas y procedimientos de pruebas son aceptables?Llegar a un acuerdo respecto de estos importantes problemas deprocedimiento reduciría los costos regulatorios de inversiones ycomercio internacional. Tal acuerdo también reduciría la esfera delas disputas comerciales sobre legitimidad y base científica paraestándares de productos.

Habría también ganacias ambientales. La inseguridad en cuanto ala calidad de los productos que entran a un país desde el extranjerose reduciría. Y, desde que E.U. está entre los países conestándares sobre procesos más avanzados y transparentes, laarmonización llevaría probablemente a un mejoramiento general enlas prácticas internacionales.

Conclusión

En resumen, el miedo sobre el impacto de las preocupacionesambientales sobre la expansión del comercio internacional ha sidoexagerado. Los dos objetivos son potencialmente complementarios,y las buenas políticas ambientales pueden ayudar a asegurarganancias comerciales y evitar conflictos. Más aún, la liberalizacióndel comercio puede llevar a una mejor calidad ambiental. Lo que senecesita para promover ambos objetivos es una visión consistentedel desarrollo sostenible y un conjunto coherente de políticasnacionales e internacionales.

Comercio y ambienteLa perspectiva mexicana

María del Carmen Carmona Lara

México es un país que se encuentra en una etapa de transición ensu estilo de desarrollo, por un lado se inserta al esquema de laglobalización, a través de la integración comercial, y por otro, tieneel reto de que este estilo de desarrollo tenga como fundamentobases distintas en lo que a ambiente se refiere. Es en este contextoque aparece la necesidad de profundizar en el análisis de larelación comercio-ambiente.

Esta relación que ha sido siempre interdependencia entre elsustento natural (ambiente) y los mecanismo de distribución eintercambio de bienes (comercio), se ha convertido en una relacióncompleja, en la que las políticas comerciales y ambientales debenintegrarse desde el inicio de su formulación, tanto a niel local,nacional, regional e internacional.

El objeto del presente análisis es hacer un breve recuento de cuáles y ha sido la perspectiva mexicana, en la relación comercio-ambiente, y si México tiene algo que aportar en el nuevo procesode integración, que para nosotros es tanto económico comoecológico.

Puntos de conexión

Para poder analizar la relación comercio-ambiente, debemosatender a lo que denominamos, los puntos de conexión, quepermiten encontrar las formas en que se expresa esta relación.Creemos que estos puede ser: histórico-evolutivo y conceptual. Elprimero trata de entender como la estructura del comercio en

México contenía elementos que nos pueden llevar a pensar que seconocía la relación comercio-ambiente. El segundo a través delconcepto de interdependencia que se encuentra tanto en el ámbitocomercial como ambiental. Por otro lado, se intentará descubrir sien el futuro México puede aportar algunos elementos en laformulación de una política de desarrollo sustentable en la que larelación comercio-ambiente adquiere una dimensión especial.

Punto de conexión histórico evolutivo

Cuando hablamos de comercio en México, no podemossustraernos de la estructrura que este adquiere en nuestro país.Para nosotros la relación comercio-ambiente se encontraba en ladiversidad de productos que existían en la región.

Los más importantes artículos del comercio de los indios, que eranpuramente terrestres, fueron el cacao, origen de la bebida usadahoy en todo el mundo; los tejidos de algodón y plumas de cuyabelleza se hacen lenguas quienes los vieron; la cochinilla queproporcionaba el color rojo para teñir las telas; y el copal y elámbar, cuyos aromas se esparcían en los Teocallis y en las casas.Los productos minerales, el oro, la plata, el cobre y el estaño, erantambién objeto de multiplicadas operaciones; pero más que estosartículos, son dignos de citarse, no por su valor por unidad, pero sípor la cuantía de su producción, el maíz y los varios productos delmaguey.

El maíz, que todavía constituye la base de la alimentación de lastres cuartas partes de los mexicanos, no sólo procuraba a losantiguos habitantes un grano nutritivo, sino azúcar poco inferior a lade caña. Del maguey extraían un líquido sacarino que fermentadoproduce la bebida embriagante que llamaban neutle y hoyconocemos con el nombre de pulque. Con las hojas enterascubrían las habitaciones más humildes y machacándolas obteníanun pulpa para fabricar papel. De las fibras se serían para hacercuerdas y vestidos corrientes; y en suma, como ha dicho undistinguido historiador, “El maguey sería a los mexicanos dealimento, bebida, vestido y material en que escribir”.1

Los historiadores mencionan tres grandes clases directoras de laclase pública: la sacerdotal, la militar y la noble; puede aumentarsela de los mercaderes. El sacerdote, con sus graneros y sushospitales, aliviaba un poco la ferocidad teocrática; el soldado, consu valor fanático, sostenía el poder del imperio; y la nobleza surgidadel campo de batalla, sería los altos deberes del foro y del consejoreal, el papel de los mercaderes resulta, para la crítica moderna,romanesco, respetable, digno de imitación.2

Por el mercader, la isleta mexicana, cuyos recursos naturales eranprecarios, tanto que para obtener cosechas hubieron de inventarse,en tiempos de la tiranía de Atzcapotzalco, las llamadas chinampas;por el mercader, decimos, se convirtió en emporio de las artes y enel primer mercado del Anáhuac. Ahí figuraron los plumajes y elcacao de Xoconoxco; el oro y la cochinilla de los zapotecas; lasesmeraldas y el ámbar de las costas del Golfo; la miel, el ocre y elcobre (olinallan); el papel, los vasos suntuarios (tlahuicas); lasesferas de Cuauhtitlán, los granos y la leña de la tierra fría, y el ulli,el tabaco, las gomas aromáticas de los trópicos.3

Algo que por obvio y cotidiano a veces se nos olvida en México esla estructura del mercado de lo que se denomina aún comotianguis. Nuestros tianguis son una muestra importante de larelación comercio-ambiente, y creemos que su estructura y elmarco jurídico en donde se daban las prácticas de comercio, son yhan sido un aporte que forma parte del acero cultural y comercialdel país, del que podemos extraer importantes experiencias.

La capital del imperio azteca era el centro mercantil más importantedel Anáhuac; a ella afluían los tributos, en ella habitaban lospríncipes y señores, y en sus mercados se veían los artefactoscuriosamente trabajados en la ciudad y los frutos traídos a cuestaspor los esclavos desde remotas provincias o en las embarcacionesque surcaban los lagos y canales. Como no había tiendas, todo elintercambio se concentraba en el tianquistli o feria que se celebrabacada cinco días. Los cambios se hacían en perfecto orden, merceda la separación de los artículos por grupo, según sus analogías, y ala vigilancia de magistrados especiales.

El poderío económico azteca provenía, más que de sus propiastierras de los tributos que pagan los pueblos sojuzgados y quehacían afluir a Tenochtitlán los productos de las costas y de lassierras. La ciudad era importante centro industrial y comercial, lugarde partida y de reunión de las caravanas de pochtecas quellegaban a todos los confines de Mesoamérica. Los pochtecasgozaban de la protección real y eran tan poderosos que a veceshacían la guerra por su propia cuenta. Dedicábanse no sólo alcomercio propiamente dicho, sino también al espionaje y a la tratade esclavos.4

Los comerciantes aztecas emprendían largos y arriesgados viajeshasta los confines del Anáhuac y aún a los países situados másallá. Los hombres dedicados a este oficio cargados de mercancíasy reunidos en caravana, mercaderes, esclavos y sirvientes,echaban a andar enormes distancias, deteniéndose cada día alabrigo de grandes galeras construidas a intervalos apropiados,exclusivamente con objeto de servir de paraderos.

La familia, el gremio de mercaderes, se asemejaba por sucohesión, sus ritos, sus ceremoniales y sus costumbres, a unaorden religiosa; a ellos debió el imperio su poderío más allá de lasmontañas en países lejanos y misteriosos, porque el mercader eraun omnisciente de su época. Como geógrafo levantaba el plano delos caminos recorridos, como embajador, representaba al rey; ennombre de la persona augusta y con todos los requisitos delceremonial diplomático, entabla amistosas relaciones políticas yceremoniales; en caso de resistencia y previas las admoniciones deestilo, se convertía en hostil y procedía al asedio, se tornaba ensoldado; como políglota y sociólogo aprendía los idiomas de lospueblos en tránsito, se mezclaba con sus habitantes, adoptaba sustrajes, estudiaba sus recursos, sus costumbres, sus usos yapuntadas sus observaciones las ponía en manos del rey a manerade informe. Más aún, el mercader era un agente fiscal; hacíaefectivos los tributos en las estaciones de sus larguísimos viajes,verdaderas expediciones de exploración y de conquista pacíficaarmada, pero inevitable.5

México puede mostrar también al mundo el ejemplo de los erroresen materia de comercio, ya que los medios a que recurrieron en

materia de comercio los conquistadores para asegurar a lametrópoli el beneficio que de las colonias se esperaba, fue cerrarlas colonias; es decir, instrumentar prácticas proteccionistas,prohibiendo a los extranjeros venir a las Américas y comerciar conellas. Y en España, de donde todo debía venir y a donde todo debíair, no se podía comerciar sino por determinadas personas, endeterminada cantidad y forma y por determinados puestos. Esdecir, se erigió en principio absoluto la prohibición de restricción, elmonopolio. Sobre esta base descansa todo el complicadoandamiaje de las disposiciones legales referentes al comercio entreEspaña y sus colonias, necesario para mantener en pie eseprincipio contra los extranjeros, contra los habitantes de lascolonias, contra los españoles mismos. 6

Entre los altos funcionarios de la nación había un grupo importante:el de los jueces. Los de primera instancia eran a menudo,especialmente en las provincias, los jefes o ancianos locales; perolos había superiores en México y Texcoco, siendo el de la últimainstancia el propio soberano o bien su segundo, el ciuacóatl.

La residencia del tribunal de los mercaderes estaba en Tlatelolco.El pochtecatl ambulante recorría los tianquiztli o mercados, obrabapor su propia cuenta, aunque sujeto a las ordenanzas del ramo.Las expediciones a países remotos se organizaban en grandescaravanas. Al efecto se reunían en Tlatelolco cuantos querían serde la partida; elegían un pochtecatlatoque o jefe, bajo cuyo mandose ponían.7

Hacían el comercio por medio del trueque delos objetosconfrontados según su valor, carecían en lo absoluto de monedaacuñada, más empleaban para suplirla ciertos productos queservían de pecunia en las transacciones mercantiles: el cacao, lasmantas de algodón, en algunas partes monedas de oro y lo quesería indisputablemente para comprar era el polo de oro encerradoen caños transparentes de pluma.

Santiago Solís describe a Tlatelolco de la siguiente manera: “Eraentre todas la de Tlatelolco la más admirable de capacidad yconcurso, a cuyas fábricas acudían ciertos días en el año todos losmercaderes y comerciantes del reino, con lo más precioso de sus

frutos y manufacturas, y solían ocurrir tantos, que siendo esta plazauna de las mayores del mundo, se llenaba de tiendas puestas enhileras, y tan apretadas, que apenas dejaban calle a loscompradores. Conocían todos su puesto y armaban oficina debastidores portátiles, cubiertos de algodón basto, capaz de resistirel agua y el sol.” 8

En Tlatelolco y en casi todos los tianguis habían hileras de plateros,donde se vendían joyas y cadenas extraordinarias, diversashechuras de animales y vasos de oro y plata, hileras de pintorescon raras ideas. Vendían cuantos géneros de telas se fabricabanpara diferentes usos así como, reparadores de barro. Con lamisma distribución se encontraban la fruta, los pescados yfinalmente cuantas cosas hizo venales el deleite y la necesidad.

No se gobernaban por el peso ni le conocieron; pero teníandiferentes medidas con qué distinguir las cantidades, y susnúmeros, y sus caracteres con qué ajustar los precios según sustasaciones. Había cada diputada para los jueces del comercio encuyo tribunal se decidían las diferencias entre los comerciantes, yotros ministros inferiores que andaban entre la gente cuidando dela igualdad de los contratos, y llevaban al tribunal las causas defraude o exceso que necesitaban de castigo.9

Una parte importante del cuerpo de leyes de los aztecascomprendía la pérdida de los derechos civiles, como resultado deactos abiertamente antisociales. Al mazehual que robaba a supadre, se le imponía el castigo de la esclavitud; pero el de la muertecuando el culpable era un pilli. El Estado azteca intervenía poco enel gobierno interno de las poblaciones sometidas y se contentabacon imponer y reclamar crecidos tributos. Los funcionarios eran deuna honradez escrupulosa, ya que el cohecho o la conductaimpropia acarreaban castigos brutales y aún la muerte.10

Podemos decir que con estos antecedentes México contaba conuna estructura comercial que con base en autoridades arbitrales yjudiciales, operaba eficientemente, el mecanismo de control deprecios a través del control de las transacciones y de la seguridadque brindaba la estructura, permitía que el comercio floreciera en

las ferias que se daban de lugar en lugar y como mecanismos depenetración del imperio.

Un elemento importante a destacar era que el control de precios sederivaba no sólo del hecho de una tasación especial y de laexistencia del trueque, sino de la gran variedad y diversidad deproductos, la libre oferta generaba la libre demanda, este es elantecedente de la relación comercio ambiente, en el que ladiversidad y el libre intercambio permitían que ésta fuera másequilibrada.

Punto de conexión conceptual

Consideramos que otro de los puntos de conexión que esimportante analizar es el que se deriva de uno de los conceptosque es común en el ambiente y en el comercio, lainterdependencia.

En 1907 el naturalista Alexander Von Humboldt escribió “En la grancadena de causas y efectos ninguna cosa ni ninguna actividaddebería ser considerada aisladamente”.11

No ha sido sino hasta el siglo veinte en que la interdependencia hatomado cartas de identidad en el campo del análisis científico,considerándola como un término estándar para designar lasinterconexiones específicas y sistemáticas del mundo natural.

A lo largo del descubrimiento de las interdependencias del mundoviviente, los organismos comprendidos han sido clasificados,localizados y descritos, aunque esta tarea dista mucho de estarcompleta sobre todo en los bosques de lluvias tropicales. Tambiénse descubrió que la distribución de las plantas y de los animales noera fortuita ni estática. Las razones del hábitat de una especieconcreta eran a menudo complejas, afectando el comportamientode otras especies. Las localizaciones espaciales a menudo estabanrelacionadas a parámetros biológicos entre los que seconsideraban como factores la competencia, la simbiosis y lapreferencia alimentaria y territorial. 12

Las ciencias biológicas y del comportamiento han identificadosecuencias cronológicas, periodicidades e interdependencias entreorganismos que deben ser respetados para evitar consecuenciasnocivas. Por ejemplo, debido a un fracaso casi universal al apreciarla importancia del crecimiento exponencial, las sociedades hanfracasado a la hora de actuar de manera oportuna para evitar lacatastrófica explosión de la población humana. En el marco de laspolíticas medio ambientales las necesidades de prevención y detiempo, lo inevitable de las ramificaciones y los efectos de losintervalos de tiempo se han convertido en conceptos esencialespara seguir el comportamiento humano con relación a la biósfera.

El descubrimiento de la naturaleza de la biósfera implicóinevitablemente al hombre un proceso de autodescubrimiento. Amedida de que el profundo y a menudo destructivo impacto delcomportamiento humano sobre la Tierra se volvió mas aparente, lanecesidad de saber más acerca de la naturaleza humana se hizocada vez más evidente. El aparente crecimiento delcomportamiento aberrante entre individuos y sociedades sugirióque las adaptaciones humanas que requerían los cambios hechospor el hombre en el mundo moderno podían estar rebasando lacapacidad de adaptación de muchos individuos.13

La interdependencia se muestra también en la relación comercio-ambiente, si consideramos que el primero depende del segundo yaque de él se extraen las materias primas y la energía necesariapara la producción de mercancías. Hoy en día en el mundo la basemás firme para el reparto autoritario de los recursos entre losvalores o la modificación política de las elecciones de mercado,sería un consenso público basado en el conocimiento probado decostos y consecuencias que reconozca “sabiamente” las relacionesde interdependencia.

Para profundizar en el análisis de esta relación es necesario seguira Caldwell, que nos dice que para entender las relaciones entreeconomía -y el comercio como parte de ésta y el medio ambientees necesario especificar de qué tipo de economía y de medioambiente estamos hablando. Si el orden de la naturaleza es launidad y no la dicotomía, entonces el concepto de incompatibilidad

entre economía y ecología per se pertenecen a un nivel decomprensión más bajo.14

El concepto de interdependencia a nivel social es un poco máscomplejo de describir, ya que replantea el esquema de lasrelaciones intersubjetivas, en las que el poder parece ser eldenominador común. Poderío y dominio, ejercer la fuerza sobre elotro, son pautas de la conducta humana que se reflejan en lacompetencia social y que se expresan también en las relacionescomerciales.

La idea de la equidad desde el punto de vista social es muyparecida al concepto ecológico15 , sin embargo ambos soninexistentes, lo que es real, es la relación de interdependencia,nada es igual ni equilibrado en el mundo social y en el mundonatural.

Por ello es que la interdependencia en el campo comercial estámás que nada relacionada con los esquemas de dominación atodos los niveles, científico, tecnológico y financiero. Como elecosistema, el sistema comercial, en la escala que se quiera ver, loque vale es la relación entre los elementos que lo conforman y porende de su interdependencia.

Pero para este trabajo lo que queremos destacar como aporte deMéxico a la relación comercio-ambiente, es que cuando la relaciónde interdependencia, que es un nuevo enfoque que transforma alesquema de dominación o poderío, es vista por el “dominante”, suposición en la relación hace que casi no la note, se le escapa, sehace difusa, la manera en que depende del “dominado”. Pero paraeste, el “dominado” la relación siempre es clara ya que la vive eintenta transformarla. La conciencia de depender de otro, permite al“dominado” saber hasta dónde se da la relación.

Es decir, para nosotros, en el esquema de las relaciones sociales ypolíticas, la interdependencia se explica más por la dependenciaque por la independencia, y sólo así se entiende la necesidad de laintegración y creemos que lo mismo ocurre a nivel de mercado.

Por ello el aporte de México a la relación comercio-ambiente, esesta visión que como dependiente tiene de la interdependencia y supostura ante la posible integración comercial.

Otro punto de conexión

México ha aportado a la relación comercio-ambiente el uso de losmecanismos formales para que se de una sentencia a su favordentro del GATT en el llamado caso atún-delfín.

El hecho de que México pudiera hacer ver al mundo que detrás delas legítimas preocupaciones ambientales de E.U. de preservaciónse escondían poderosos intereses proteccionistas, es un aporte a larelación comercio-ambiente.

El curso que siguió el conflicto repercutió en la actitud de lasorganizaciones ecologistas de E.U. respecto a las provisiones enmateria ambiental que exigieron incluir en el TLC. Y también estecaso puede anticiparnos problemas similares derivados desupuestos científicos que no están plenamente comprobados niuniversalmente compartidos, así como de las dificultades paramanejarlos.16

El gobierno mexicano recurrió al GATT, alegando que el embargoiba en contra de las reglas del comercio internacional e intensificósu acción en foros multilaterales relacionados con la pesca. Almismo tiempo, procuró modificar políticas y reglamentacionesinternas a fin de que la flota atunera mexicana se apegara conmayor rigor a los requerimientos estadounidenses.17

A partir de la aplicación del embargo atunero, México participó másactivamente como observador en los diferentes forosinternacionales, entre los que sobresale la CIAT. Inició tambiénnegociaciones para su reincorporación a este organismo, pero conla exigencia de que se reformen los estatutos a fin de que seincluyan las necesidades de los países de la zona en cuestión.Luego el gobierno mexicano se adhirió formalmente a laConvención sobre Comercio de Especies en Peligro de Flora yFauna Silvestres.18

El mes de septiembre de 1991, el panel de expertos del GATTemitió su resolución favorable a México en el caso del atún. Calificótanto el embargo como la ley en que se basó como restriccionescontrarias al Artículo XX del GATT, y precisó que ningunadisposición del acuerdo lo justificaba.

México y el TLC: un punto de conexión especial

Como parte de la perspectiva mexicana en la relación comercio-ambiente encontramos la forma en que México ha incorporado elprincipio de integración comercial, para culminar una negociaciónque se inició como puramente comercial, en un Tratado de LibreComercio, con un preámbulo que consagra, como uno de losobjetivos del mismo, el desarrollo sustentable y el Acuerdo deCooperación Ambiental de América del Norte.

Desde 1979 el entonces presidente de Estados Unidos, JamesCarter, inició negociaciones para la firma de un tratado de librecomercio con México. En ese entonces se veía como unaoportunidad para dar seguridad energética a E.U. México desconfióde los primeros planteamientos, sobre todo porque la negociaciónparecía que se centraba en los hidrocarburos, recursos que paraMéxico son bienes de la nación.

A partir de entonces y hasta 1985 podemos decir que se dio unfenómeno de integración comercial silenciosa, clandestina, informal.Sin embargo todo lo que no quedaba claro en las relacionescomerciales de México con E.U. hubo de clarificarse en materiaambiental, con la firma del Tratado de la Paz, que puede serconsiderado como uno de los instrumentos bilaterales de mayorimportancia en la agenda bilateral de los últimos tiempos y comoantecedente importante de la negociación comercial de los añosnoventa.

En 1986 la caída de los precios del petróleo y su efecto en lasfinanzas mexicanas, así como el crecimiento de la deuda externa,hizo entender a México que se encontraba fuera de la jugadainternacional, sus esquemas comerciales eran muy

particularizados, después del fracaso con los acercamientos a lospaíses asiáticos, con Japón en particular, las condiciones estabanpropicias para una negociación comercial con E.U. y Canadá.

En 1989 con el Tratado de Libre Comercio entre E.U. y Canadá, seinició un nuevo periodo de negociaciones para ver la posibilidad dela integración de México al comercio de América del Norte.

El periodo clave para la relación comercio-ambiente fue entre 1991y 1992. algunos factores hicieron fuerte esta relación en estosaños, por un lado la sentencia a favor de México en el GATT en elcaso atún/delfín; la Conferencia de las Naciones Unidas sobreAmbiente y Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en 1992, y lademanda presentada ante el juez Richey, en E.U., para que serealizara una evaluación de impacto ambiental al Tratado de LibreComercio de América del Norte.

Consideraciones finales

Sabemos que en estas breves notas es casi imposible abordar demanera completa los puntos de conexión en la relación comercio-ambiente y lo único que pretendimos en ellas es apenas empezar atrazar líneas de análisis. De lo que sí estamos ciertos es de queeste tema debe ser un punto de debate en el futuro, tanto a nivelcientífico, como en la postura que México asuma, y sobre todo enlas relaciones internacionales comerciales, tanto bilaterales comoregionales y a nivel global.

Notas1 Macedo, Pablo. La evolución mercantil, comunicaciones y obras públicas. La haciendapública, J. Bllescá y Ca., Sucesores Editores, México, 1905., p. 11 y 12.2 Idem., p.3363 Ibidem.4 Alvarez, José Rogelio (Dir.). Enciclopedia de México, Tomo Y, 3a edición, México, 1977, p.529-530.5 Macedo, op.cit., p.336

6 Idem, p. 15.7 Pallares, Jacinto.Derecho mercantil mexicano. Edición Facsimilar, UNAM, Facultad deDerecho, México, 1987, p. 160.8 Cit. pos. Pallares. op. cit., ibidem.9 Pallares, Jacinto. Idem, p.163.10 Alvarez, José Rogelio (Dir.). Enciclopedia de México, Tomo I, 3a edición, México, 1977, p.531 y 532.11 von Humboldt, Alexander y Bonpland A. Ideen zu einer Geographie der Pflazen einemNaturgemälde der Tropenländer Tübingen, Berj F.C. Cotta, 1807.12 Caldwell, Lynton K.. Ecología, ciencia y política medioambiental, McGraw Hill, Madrid, 1993,p. 53.13 Idem., p.5514 Idem., p.13415 Utilizamos el término a sabiendas de su inexistencia a nivel ecológico en donde eshomeóstasis16 Torres, Blanca. “La cuestión del medio ambiente en la agenda trilateral”, en México-Estados Unidos-Canadá, 1991-1992, El Colegio de México, México, 1993, p. 398.17 Idem., pag. 408.

Algunas reflexiones sobrelas posibles implicaciones

ambientales del TLC en México

Roberto A. Sánchez

La intensa discusión suscitada alrededor de los aspectosambientales del Tratado de Libre Comercio en América del Norteha otorgado a este tema una atención y prioridad poco antes vistaen México, E.U. y Canadá. Por primera vez el tema se vincula demanera directa y con tanto éxito a un acuerdo internacional decomercio. Ese éxito se debe a la presión ejercida por gruposambientalistas en los tres países, pero sobre todo en E.U., lo queles ha conferido a varios de ellos una importante capacidad degestión a nivel nacional, y en alguna medida, a nivel regional enAmérica del Norte. La incorporación de parámetros ambientales enel texto final del tratado y en sus acuerdos paralelos, refleja unprimer intento por concebir el crecimiento económico bajo unaperspectiva más amplia para prevenir y disminuir algunos de susposibles efectos negativos. No obstante, es importante reconocerque este nuevo papel del medio ambiente puede ser también unelemento de desigualdad a nivel nacional y regional en ladistribución de los beneficios esperados del crecimiento económico,así como fuente de disputas comerciales entre los países, lascuales podrían surgir bajo un principio de protección ambiental nonecesariamente justificado.

La entrada en vigor del TLC no cancela la discusión de este tema.Por el contrario, le impone una nueva dinámica y prioridad dada laenorme imprecisión que aún persiste sobre la forma como se irángenerando sus posibles efectos ambientales. Para México, y enparticular para la región fronteriza entre México u E.U., esteproceso ofrece en este momento la posibilidad de controlar variosde los problemas ambientales y urbanos que por décadas la hanafectado, a través de la inversión de los recursos prometidos por

los dos gobiernos en esa zona (cerca de 8,000 millones dedólares). Difícilmente volverá la frontera norte a tener unaoportunidad similar para balancear su deficiente patrón decrecimiento actual con repercusiones más allá de lo estrictamenteambiental. No por ello puede dejarse de tomar en cuenta que elTLC, como todo proceso económico, conlleva un riesgo ambientalque puede tener serias repercusiones negativas para el crecimientoregional actual y futuro. En México ese riesgo no se limita a su zonafronteriza con E.U., sino que se extiende a otras partes del territorionacional.

El TLC puede afectar a México al menos en dos aspectosimportantes. En primer lugar, es necesario tener en cuenta que losparámetros ambientales en el texto del tratado y en sus acuerdosparalelos no representan para México una garantía de quemejorará su protección ambiental o podrá controlar las posiblesimplicaciones negativas del TLC. El TLC presiona a México paramejorar su sistema de protección ambiental en el menor tiempoposible, pero existe el riesgo de que esa presión se concentre sóloen la contratación de inspectores ambientales, abandonando otrasáreas de la protección ambiental. Existe también el riesgo de que elpaís no cuente con los recursos para cumplir con los tiemposimpuestos por el tratado. Este tipo de presión puede serparticularmente fuerte para armonizar los estándares ambientalesen el menor tiempo posible. Una consecuencia posible de esapresión es que México incremente su vulnerabilidad al ser objeto dedemandas comerciales con un argumento ambiental.

Un segundo aspecto crítico para México es que inicia un procesode transición impuesto por el TLC con un elevado grado dedeterioro ambiental y deficiencias estructurales en su sistema deprotección ambiental. El crecimiento económico esperado del TLCpuede agravar regionalmente algunos de los problemasambientales ya existentes en el corto y mediano plazo. El TLCpuede también impulsar el surgimiento de nuevos problemasambientales, como el control de residuos peligrosos de lasmaquiladoras en el país o en el manejo de algunos recursosnaturales.

Esto no es un problema sencillo de resolver dado el grado dedeterioro ambiental que existe actualmente en México, los gravesrezagos estructurales en la protección del medio ambiente y en laplaneación del desarrollo, y los problemas económicos por los queatraviesa el país.

El conjunto de estos dos aspectos presentan ante México unenorme reto. El TLC puede establecer un proceso de crecimientocon beneficios económicos pero con costos ambientalesimportantes. Para un país con graves carencias sociales comoMéxico, este proceso puede transformarse en otra fuenteimportante de desigualdad social.

Central para el futuro de México es controlar la degradaciónambiental actual en el país. La información disponible hasta elmomento muestra efectos de consideración en las siguientes áreas:un mínimo control sobre residuos tóxicos y peligrosos industrialesexportados ilegalmente a México o generados localmente, yresiduos tóxicos y peligrosos agrícolas; considerables problemas enla recolección y manejo de residuos sólidos urbanos; poco controlen las descargas de aguas servidas internas, agrícolas eindustriales a cuerpos de agua; mínima información y control deemisiones a la atmósfera en la mayoría de las ciudades; ladegradación de recursos naturales y alteraciones a ecosistemas.

La ausencia de consideraciones ambientales en los programas decrecimiento económico y de desarrollo social, la aún desarticulada ydébil demanda social por una mejor calidad del medio ambiente, elmínimo compromiso entre el capital productivo para la protecciónambiental siguen contribuyendo a las deficiencias ambientales enMéxico. En el caso de la frontera norte, sus problemas ambientalesse deben también al fuerte desnivel entre el crecimiento económicoy de población, y el déficit acumulado en la dotación de serviciospúblicos y la protección del ambiente. Ese desnivel es mayor queen otras partes del país, y en gran medida es consecuencia deldesequilibrio en las políticas del gobierno federal hacia esa regiónorientada a fomentar el crecimiento económico a partir de ladécada de los años cincuenta, por lo que las inversiones secentraron en expandir la infraestructura económica regional(carreteras, comunicaciones, energía, etc.). Sin embargo, no existió

una inversión paralela en el sector social quedando cada vez másrezagada la construcción de vivienda y servicios públicos, sobretodo en aquellos servicios críticos por su impacto en el medioambiente (agua, drenaje, residuos sólidos, áreas verdes, vialidades,transporte). Esta situación se agudizó durante los años ochenta através del crecimiento explosivo de la maquiladora, incorporándosea la lista de problemas ambientales la generación de un mayorvolumen y diversidad de residuos tóxicos y peligrosos.

Dentro de la contaminación ambiental destacan los problemasderivados de la industria maquiladora por ser el tipo de industriapredominante en las ciudades de la frontera norte. El crecimientoindustrial esperado del TLC da prioridad a este tema en la discusiónde los problemas ambientales. Nuestro país enfrenta aúndificultades para controlar los riesgos ambientales negativos de laoperación de la industria. En la frontera norte esos efectos sonmanifiestos en la contaminación de cuerpos de agua superficial ysubterránea (un recurso escaso y de enorme valor en la región), lacontaminación del suelo y el aire; el surgimiento de emergenciasindustriales (derramas de materiales peligrosos, explosiones,incendios, etc.) con considerables riesgos en la salud pública, y elconstante riesgo de daños en la salud de los trabajadores.

La extensión y profundidad delos problemas ambientales de Méxicofavorecieron las críticas al TLC durante la negociación de su textoprincipal, de sus acuerdos paralelos, y durante el intenso cabildeopara su ratificación en el Congreso estadounidense. El argumentode que México se convertiría en un paraíso para la relocalizaciónde industrias sucias, argumento que aparecía reiteradamente enlas críticas al tratado, dejaron de lado lo que desde mi punto devista es el problema principal: la capacidad de México paragarantizar aceptables condiciones de seguridad y protección alambiente y la salud en la industria y otras actividades económicasactuales y de las esperadas del TLC. México no cuenta en estemomento con los recursos adecuados para detectar este tipo dedeficiencias, accidentales o premeditadas, incrementándose elriesgo de accidentes o emergencias ambientales en un númerosignificativo de plantas industriales y otros establecimientoseconómicos.

La experiencia de E.U. en materia de protección ambiental esparticularmente ilustrativa de las dificultades para establecer unadecuado control sobre las fuentes contaminantes. Después deveinte años de contar con una política ambiental para un estrictocontrol de la contaminación ambiental bajo lo que se conoce comola política de control al final de la tubería, de contar con una redadministrativa capaz de poner en práctica esa política en los tresniveles de gobierno (federal, estatal y municipal), asimismoconsiderables recursos económicos, técnicos y humanos, y unaenorme presión política y social demandando cada vez mayorcalidad en el medio ambiente, los problemas ambientales estánlejos de ser mínimos, particularmente los asociados a la industria.

A pesar de los beneficios económicos esperados en México delTLC, la transnacionalización de la producción incrementada por eltratado puede también polarizar aún más los beneficios delcrecimiento económico en pequeños grupos y expandir el costo desus externalidades, en donde el ambiente y la salud ocupan unlugar importante para la mayor parte de la sociedad mexicana. Lasdeficiencias estructurales en la protección ambiental en Méxicoincrementan ese riesgo, así como la posibilidad de que el capitaltransnacional opere en este país con estándares dobles en laprotección del medio ambiente y la salud.

¿Qué alternativas tiene México para el futuro? En primer lugar, meparece importante romper con la visión parcial promovida en ladiscusión sobre los aspectos ambientales del TLC para México enlos últimos años. La atención se centró en considerar estrictamenteaspectos de forma de los problemas ambientales sin tomar encuenta, ni incorporar a la discusión, aspectos estructurales de laprotección ambiental en México. En otras palabras, la atención secentró en problemas concretos de contaminación ambiental sintomar en cuenta el origen de esos problemas, el por qué de supermanencia y los pasos necesarios para controlarlos. Sepriorizaron los problemas de contaminación industrial y la zonafronteriza con E.U. , dejando de lado otra gama amplia deproblemas ambientales y de manejo de recursos naturales nomenos importantes en otras partes de México. El esquema anexopresenta una visión más amplia de los problemas ambientales enla frontera entre México y E.U. que puede servir de referencia para

el resto del país. El esquema distingue tres aspectos de esosproblemas; las fuentes que dan origen a los problemas, la formacomo estos se manifiestan y las deficiencias estructurales quedificultan su control. Las fuentes son similares a las arriba yamencionadas, en virtual abandono a consideraciones ambientalespor décadas en los programas públicos y privados de crecimientoeconómico, una baja prioridad a la protección ambiental en laspolíticas públicas hasta fechas muy recientes, el rápido crecimientode población, económico y urbano fuera de cualquier esquema deplaneación que incrementó el número de problemas ambientales yagravó otros ya existentes, una muy baja participación pública en lagestión ambiental, muy poca información disponible sobre este tipode problemas en México y una limitada capacidad de vigilancia,control y manejo ambiental a nivel federal y prácticamenteinexistente en la mayoría de los municipios y estados de larepública.

Los aspectos de forma, como arriba señalé se refieren a lamanifestación de los problemas ambientales, tanto desde laperspectiva de contaminación en las emisiones a la atmósfera, lasdescargas de aguas residuales, el manejo de residuos sólidos y elcontrol de residuos peligrosos, como desde la perspectiva de ladegradación de recursos naturales (hídricos, forestales, pesqueros,etc.). La discusión de los problemas ambientales se centra en estosaspectos de forma, en particular en aquellos que han hecho crisis oen el caso de emergencias ambientales.

Otro aspecto importante en el estudio de los problemasambientales son las deficiencias estructurales en el sistema deprotección ambiental en México. El esquema distingue cuatro tiposde deficiencias básicas: en recursos humanos, en recursostécnicos, en información y en las políticas para la gestión. Laatención sobre los recursos humanos se ha limitado a cubrir lomejor posible el bajo número de inspectores ambientales a nivelfederal, pero ha dejado de lado la otra gama de especialidadesnecesaria para revertir el proceso actual de deterioro ambiental:preparados para programar y mejorar el manejo de recursosnaturales; para llevar a cabo la planeación ambiental y suvinculación con otros países de desarrollo económico y social;técnicos para expandir la comunicación social que facilite y

promueva una mayor participación ciudadana en la identificación deproblemas, alternativas para su control y su puesta en práctica;técnicos capacitados en la gestión ambiental, particularmente ensus aspectos administrativos y legales. Si bien estas deficienciasson notorias en el nivel federal de gobierno, son aún más graves enel nivel estatal y municipal en donde es frecuente encontrar unnúmero muy limitado de estos especialistas. El programa dedescentralización administrativa iniciado por México desde 1992 leconfiere una mayor prioridad a solventar estas deficiencias en elmenor tiempo posible.

Al igual que en los recursos humanos, las deficiencias en recursostécnicos y materiales son importantes a nivel federal en Méxicopero apremiantes en los niveles estatales y municipales degobierno. La ausencia de estaciones de seguimiento de la calidadambiental es particularmente notoria en la mayor parte del país. Porejemplo, a excepción de las tres grandes ciudades de México, elresto de las ciudades carecen de equipo para dar un seguimientoamplio y continuo a la calidad del aire. Una deficiencia similar existeen el caso de la calidad del agua, cuyos análisis en muy pocasocasiones trascienden más allá de los parámetros bacteriológicos,sin considerar otros contaminantes orgánicos e inorgánicos. Elsegundo aspecto importante en los recursos técnicos es laausencia de instalaciones para el control de residuos sólidos y deresiduos peligrosos en México. Este es sin duda uno de los grandesproblemas ambientales en México con una amplia gama deconsecuencias para la salud y el medio ambiente en prácticamentecualquier parte del país. El tercer aspecto de los recursos técnicoses el pequeño número de laboratorios certificados para el análisisde la calidad ambiental y su concentración geográfica en el áreametropolitana de la Ciudad de México. Los laboratorios sonnecesarios para apoyar el seguimiento de la calidad del medioambiente.

El último grupo de deficiencias estructurales se establece por laspolíticas públicas para la protección ambiental en México. Elenfoque actual prioriza las acciones correctivas, incorporandopocas acciones preventivas. Si bien es explicable el énfasis enacciones correctivas dado el grado de deterioro ambiental enMéxico, desde mi perspectiva es necesario poner en práctica en

forma paralela las acciones preventivas que eviten el surgimientode nuevos problemas ambientales. Las políticas públicas enmateria ambiental requieren también de una planeación conobjetivos y metas claros de mediano y largo plazo (de 10 a 25 añosrespectivamente), una visión global de la gestión ambiental y unavinculación bien definida con los programas de crecimientoeconómico y social en el país. Un componente fundamental en unesquema de protección ambiental es la participación ciudadana.Incorporar este objetivo en las políticas públicas requiere deacciones concretas para la difusión de información sobre la calidaddel medio ambiente a la opinión pública (en E.U. este es unprincipio legal que se conoce como Derecho a la Información), unamayor participación ciudadana en la definición y puesta en prácticade programas para el manejo ambiental, y el derecho a opinar através de audiencias públicas sobre planes ambientales. Sin unaparticipación ciudadana más dinámica y más amplia, es difícilpensar en una mejoría sustancial en la calidad del medio ambiente.

Los aspectos arriba mencionados demandan transformacionessustanciales en el manejo ambiental en México. Diversos sectoreshan empezado a extender esfuerzos en este sentido. La CámaraNacional de la Industria de Transformación (CANACINTRA) cuentacon grupos de trabajo y asesoría sobre manejo ambiental, unnúmero significativo de grupos civiles se han transformado endiversas partes del país, un creciente número de gobiernosestatales, y algunos municipales, han creado dependencias para elmanejo ambiental. A niel federal, uno de los esfuerzos másprometedores es el programa establecido en conjunto con el BancoMundial, principalmente orientado al control de los problemasambientales en la frontera norte. Este programa puede sentar unprecedente importante para el resto del país ya que cubre variasde las deficiencias arriba mencionadas (apoyo a la capacidad degestión ambiental en los municipios fronterizos, control de residuospeligrosos, etc.).

En un trabajo anterior elaboré una propuesta orientada también amejorar el manejo ambiental en México, dentro del marco del TLC.La propuesta consta de tres grandes apartados: la creación de laRed Mexicana de Calidad Ambiental, un Programa Nacional deCapacitación en el Manejo Ambiental y la creación de una Red de

Análisis Ambiental. La mayoría de las acciones están orientadas afortalecer a los estados y municipios en su función de vigilancia ycontrol del medio ambiente, pero también en su capacidad paraplanear una mejor administración de su medio ambiente y elmanejo de sus recursos naturales.

La Red Mexicana de Calidad Ambiental (REMECA) está orientada aayudar a México a superar sus actuales limitaciones en recursoshumanos, económicos, técnicos y financieros para mejorar elmanejo de su medio ambiente. La red establece equipos deasesores ambientales en los estados y municipios para mejorar acorto plazo su capacidad de manejo ambiental (definición depolíticas, reglamentación, planeación, así como su puesta enpráctica). La red está compuesta por once nodos regionales, deacuerdo a la división de regiones ecológicas del territorio nacionalrealizada por la SEDESOL, las características socioeconómicas decada región y el tipo de problemas ambientales que enfrenta. Lasfunciones de cada nodo regional son las de dar asesoría en manejoambiental a los estados y municipios de su región, participar en lavinculación del trabajo ambiental en esos estados con el querealizan organismos federales (SEDESOL, SARH, SALUD,CONAGUA, etc.), apoyar y expandir la comunicación entreinstituciones de investigación superior trabajando sobre aspectosambientales en esa u otras regiones, así como entre estos últimos yla iniciativa privada. Cada grupo asesor regional, tiene la obligaciónde responder a las necesidades de los estados y municipios de suregión, en congruencia con las prioridades nacionales. Secontempla una vida mínima de cinco a ocho años de los gruposasesores regionales para dar tiempo a que los estados y municipiosdesarrollen su propio grupo de trabajo sobre el manejo del medioambiente y que estos adquieran una adecuada experiencia ycohesión de trabajo interdisciplinario.

El Programa Nacional de Capacitación en el Manejo Ambiental(PRONAMA) crea en cada estado de la república mexicana y ensus principales municipios grupos de especialistas en el manejo delmedio ambiente. A través de este programa, cada estado podrácontar con personal técnico en las siguientes áreas: inspectoresambientales sobre materiales y residuos tóxicos y peligrososindustriales, materiales y residuos tóxicos y peligrosos agrícolas,

calidad del agua, calidad del aire, materiales y residuos sólidosmunicipales; administradores y planeadores ambientales sobre laordenación del territorio, ecología urbana, manejo de recursosnaturales terrestres, manejo de recursos naturales hídricos,aspectos legales, impacto ambiental, comunicación y vinculaciónsocial.

El número de especialistas en cada área dependerá de lascaracterísticas y necesidades particulares de cada estado. Porejemplo, los que sean eminentemente agrícolas podrán tener unmayor número de inspectores sobre materiales y residuos tóxicos ypeligrosos agrícolas que industriales. No obstante, el programacontempla que cada estado cuente con un mínimo de 20inspectores ambientales y, por lo menos, un especialista en cadauna de las otras áreas arriba mencionadas, así como uncoordinador general. El programa considera esto como una basemínima a partir de la cual cada estado continuará por su cuenta eldesarrollo de su equipo de trabajo en materia ambiental. Enaquellos estados en donde ya exista personal dedicado al manejoambiental, el programa podrá capacitarlos a solicitud de lasautoridades locales. En la práctica, los equipos estatales de manejoambiental serán responsables de coordinar sus políticas yprogramas de trabajo en conjunto con los equipos federales.

La segunda parte del programa de capacitación está orientada aayudar a los principales municipios de cada estado a establecer supropio equipo de control y manejo ambiental, siguiendo el programafederal de descentralización del manejo ambiental en México. Dadoque la problemática ambiental a niel municipal presenta grandesvariaciones, la composición de los equipos de manejo ambientaldeberán responder a las características particulares de cadamunicipio. Para ello el programa contempla tres grandes grupos demunicipios:

a) En municipios eminentemente urbanos, el equipo de manejoambiental deberá contar con un mínimo de siete inspectores, uncoordinador general y dos especialistas en ecología urbana, uno enaspectos legales, impacto ambiental y en el área de comunicación yvinculación social.

b) Los municipios tanto rurales como urbanos contarán con unequipo mínimo de nueve inspectores, un coordinador general ycuando menos un experto en cada una de las siguientes áreas:ecología urbana, recursos naturales terrestres o hídricos(dependiendo de las características de cada municipio), legislación,impacto ambiental y vinculación social.c) Los municipios eminentemente rurales contarán con seisinspectores, dos especialistas en ordenación del territorio, dos enrecursos naturales terrestres o hídricos (según las característicasde cada municipio), uno en aspectos legales y en comunicación yvinculación social.

El desarrollo de un programa de capacitación masivo en manejoambiental, como el aquí propuesto, requiere de tiempo y recursospara poder desarrollarse. Para su completo desarrollo se contemplaun periodo de quince años con las siguientes metas intermedias; enlos primeros tres años se cubrirá la capacitación de equipo demanejo ambiental en los estados seleccionados con prioridad A, enlos tres años siguientes, los estados con prioridad B y el resto deltiempo los estados con prioridad C. Un esquema similar se seguirácon los municipios. El programa de capacitación municipal sedesarrollará en forma paralela al programa estatal, cubriendo lasnecesidades más apremiantes en el corto plazo. Ante laimposibilidad de dotar a cada municipio del país con un equipo demanejo ambiental, se propone el siguiente criterio para laasignación de prioridades en los municipios y los estados. Laprioridad A se otorga a los municipios con fuertes problemasambientales y con alta probabilidad de ser afectados por el TLC enel corto plazo (es el caso de varios de los municipios de la fronteranorte y algunos otros al interior del país). La prioridad B se otorga alos municipios con fuertes problemas ambientales y susceptibles deser afectados en el mediano plazo por el TLC. La prioridad C seotorga a los municipios con pocos problemas ambientales críticospara su desarrollo y sin posibilidades de recibir apoyo de susautoridades estatales en el corto plazo. La prioridad D se otorga alos municipios con pocos problemas ambientales críticos para eldesarrollo de su estado, pero con posibilidades de recibir apoyo desus autoridades estatales en el mediano plazo.

Paralelo al desarrollo de recursos humanos en el manejo ambientalse requiere crear una red de análisis de la calidad del medioambiente. La red comprende dos grandes subprogramas: una redde laboratorios certificados para el análisis de la calidad del medioambiente, primero a niel regional y luego a niel estatal, con nodosde análisis primario a niel local en algunos municipios; una red deseguimiento de parámetros ambientales en regiones y localidadescríticas.

La primera fase de este programa es la creación de la red regional,siguiendo la distribución de las 11 regiones en las que se dividió elpaís, se establece cuando menos un laboratorio certificado en cadaregión dentro de su territorio. En la mayoría de las regiones existenlaboratorios ya instalados con mayor posibilidad de ampliar ymejorar sus recursos técnicos, materiales y humanos queconvertirse en laboratorios certificados de calidad ambiental(análisis de sustancias tóxicas y peligrosas, calidad de agua y delaire). La red de calidad ambiental se ocupará de ese proceso.

En forma paralela a la creación de los laboratorios regionales, lared establecerá puntos secundarios de calidad ambiental. Lospuntos secundarios son laboratorios con capacidad de análisisprimario de muestras sobre calidad ambienta que permitandeterminar cuándo es necesario realizar un análisis más detallado(identificación de muestras contaminadas). Esto permite realizaranálisis sencillos a niel local, evitar análisis caros para todo tipo demuestras y optimizar los limitados recursos disponibles.

Cada estado de la república deberá contar al menos con unlaboratorio de análisis primario durante los primeros tres años delprograma.

La segunda fase de la Red de Calidad Ambiental se desarrollarádurante los siguientes cinco años. En ella se transforman loslaboratorios estatales en centros certificados capaces de realizartodo tipo de análisis. Los laboratorios regionales se mantienencomo centros de apoyo regional altamente especializados. Duranteeste mismo periodo se crean nuevos laboratorios de análisisprimario en los principales municipios de cada estado. Cada estadocontará al menos con dos o tres municipios con laboratorios

secundarios certificados. La tercera fase del programa incluye laexpansión tanto de laboratorios a niel estatal (entre dos y treslaboratorios certificados por estado), y los laboratorios de análisisprimario a niel municipal (entre cinco y diez municipios por cadaestado). Esta fase se desarrollará durante los siguientes cincoaños.

El segundo programa de la Red de Calidad Ambiental estableceprogresivamente estaciones de seguimiento de la calidad del medioambiente en el territorio nacional. Se da prioridad a los centros(municipios, centros urbanos, áreas industriales o agrícolas) quepotencialmente cuenten con un elevado grado de deterioroambiental. En segunda instancia se consideran aquellos centrospotencialmente afectados en su crecimiento por el TLC a corto ymediano plazo no considerados en la fase anterior. La tercera fasedel programa establece estaciones de seguimiento en otros centrosurbanos, industriales o agrícolas importantes en el país aún nocubiertas.

La Red Mexicana de Calidad Ambiental contará con unacoordinación general para garantizar la realización de las diversaspartes del programa. La coordinación general es responsable deagilizar la realización de los programas propuestos, mantener unatransparencia en las metas logradas y el uso de los recursos, asícomo facilitar la coordinación de programas y jurisdicciones conotras instancias de los gobiernos federal, estatal y municipal. Unavez llevada a cabo la capacitación de inspectores y especialistasestatales y municipales esos grupos dependerán directamente desus autoridades correspondientes, terminando en ese momento laresponsabilidad del Programa Nacional de Capacitación en elManejo Ambiental. La coordinación general de la REMECAmantendrá un seguimiento del funcionamiento de las otras fasesdel programa (grupos regionales y la red de análisis ambiental).

La coordinación general promoverá y vigilará la creación de basesde datos de la calidad y el manejo del medio ambiente a nivelregional, estatal y municipal. Las actividades de los grupos creadospor la REMECA en esos tres niveles se incluirán en esas bases dedatos al igual que todo tipo de información relevante al manejo ycalidad del medio ambiente. El original de la base de datos se

mantendrá en la jurisdicción correspondiente mientras que lacoordinación general de la REMECA mantendrá copia de todas lasbases de datos. La consulta de las bases de datos será de carácterpúblico con el fin de facilitar la evaluación de la REMECA y deproporcionar información contínua sobre el estado del medioambiente en México. Este es un requisito que ayuda a tener unapropuesta compatible con las exigencias establecidas por el TLC,además de facilitar la evaluación externa de la REMECA y laparticipación de la comunidad en la gestión ambiental. Las basesde datos pueden serir además como información estratégica parala resolución de disputas bajo un argumento ambiental presentadasen el marco del TLC.

Un componente fundamental para mejorar la calidad y el manejodel medio ambiente en México es la participación ciudadana. LaREMECA debe promover y apoyar esa participación en cada unode sus nieles de acción. Una alternativa para ello es establecer loscomités ciudadanos ambientales a nivel estatal y municipal. arios deesos comités fueron creados en los últimos tres años en México,pero pocos pasaron más allá de sus primeras reuniones deinstalación. La REMECA podría retomar ese mismo principio y crearnueos comités. Estas organizaciones tendrían facultad de presentarpropuestas y oto como miembros de los equipos de planeación queinvolucren aspectos ambientales (ecología urbana, ordenación delterritorio, manejo de recursos naturales, etc.). Los comités tendríantambién la facultad de mantener un seguimiento en la vigilancia ycontrol de calidad ambiental, al estar representados en losprocesos de ealuación de la REMECA con facultad de voz y voto,garantizar su acceso a las bases de datos de calidad ambientalarriba señaladas y la coordinación con el Instituto Nacional deEcología y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. Esfacultad de los comités y de las organizaciones nogubernamentales apelar a instancias superiores de la REMECA, delINE o de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, encaso de no tener una resolución satisfactoria a sus demandas anivel local. Los Comités Ciudadanos Ambientales deben garantizarla representación democrática de la sociedad (grupos nogubernamentales, académica, sector priado, grupos comunitarios,etc).

Reflexiones finales

Es importante reconocer que nuestro país se encuentra en unproceso aún incompleto para ampliar y mejorar su sistema deprotección ambiental. Ese proceso ha logrado avances importantesen sus aspectos legales, pero existen deficiencias en la igilancia dela calidad ambiental, en el manejo de los recursos naturales, en laplaneación urbana y regional integral que eite la degradación delmedio ambiente, en el estudio del estado actual del medio ambientey en la creación de inventarios regionales y locales de fuentescontaminantes así como en la participación de la comunidad en lasolución de estos problemas.

México tiene ante sí la urgente necesidad de ampliar y mejorar sured de protección ambiental. El grado de deterioro ambientalacumulado en el país es un lastre cada vez grande para balancearel crecimiento actual y futuro. Mejorar la protección ambiental estambién una excelente medida de seguridad para reducir losriesgos ambientales inherentes al Tratado de Libre Comercio(TLC).

Las legislaciones ambientalescomo instrumentos de

proteccionismo comercial

Adriana Díaz

A partir del periodo de la posguerra se inició un gran esfuerzo por impulsar elcrecimiento económico, propugnando por el progreso con base en eldesarrollo tecnológico, principalmente en los países industrializados. Encontraposición, se subestimó la importancia del medio ambiente natural yhumano.

El crecimiento del comercio internacional, la globalización de las economías yel surgimiento de las amenazas ambientales a nivel mundial, contribuyeron aque las políticas ambientales se incluyan en las teorías del desarrollo y delcomercio internacional. Durante los últimos años del decenio de los sesenta yprimeros de los setentas, comenzó la inquietud por el deterioro del medioambiente, centrada principalmente en los problemas relacionados a lacontaminación industrial en los países avanzados; pero fue hasta finales de ladécada de los ochenta cuando retomó fuerza la discusión sobre lainterrelación entre comercio y medio ambiente, debido a la problemática deeste último a nivel mundial (el adelgazamiento de la capa de ozono, el efectoinvernadero, los cambios climáticos, etc.).

El GATT1 (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) en uninicio tuvo un gran éxito por la liberalización que buscaba dentro del comerciomundial, al reducir los aranceles y la obligación de las partes contratantes asubstituir las barreras comerciales por los mismos. Hoy en día se cuestionasu eficacia, al proliferar las barreras no arancelarias establecidas al margendel mismo; por ende, resulta indispensable su fortalecimiento, así como el dela Organización Mundial de Comercio, que los sustituyó a partir del primero deenero de 1995, para alcanzar sus objetivos y lograr la liberalización delcomercio mundial.

El Consejo del GATT acordó crear el Grupo de Medidas Ambientales y elComercio Internacional en 1971, cuya función primordial era examinar losasuntos relacionados con el vínculo entre comercio y medio ambiente; mismoque no convocó hasta octubre de 1991, a petición de la Asociación Europea deLibre Comercio. Asimismo, del 4 al 12 de junio de 1971 se celebró la reunióndel Grupo de Expertos sobre el Desarrollo y el Medio, en donde se elaboró untrabajo sobre el medio ambiente humano y natural, que sirvió de base para laprimera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, que secelebró en Estocolmo del 5 al 16 de junio de 1972.

La Segunda Conferencia de las naciones Unidas sobre Medio Ambiente yDesarrollo (UNCED, por sus siglas en inglés), se celebró en Río de Janeiroen junio de 1992, en donde “se reconoció que un comercio multilateral abiertoy no discriminatorio, que favorezca la distribución óptima de la producciónmundial con base en las ventajas comparativas, puede servir comoherramienta para el crecimiento económico y aumentar los recursosdisponibles para la preservación ambiental”.2 Asimismo, reconoce que en lacooperación internacional para la preservación del medio ambiente se debetomar en cuenta la situación del ambiente y el grado de desarrollo de lospaíses.

La interrelación entre comercio y medio ambiente cada vez se reconoce más ypor ende la globalización de la economía es un factor importante en dicharelación, ya que por ejemplo, las políticas ambientales de un país puedentener consecuencias en otro a través del comercio internacional.

La protección del medio ambiente es un instrumento indispensable de laspolíticas económicas de las naciones, pero debe evitarse su utilización confines proteccionistas.

Resulta indispensable que al aplicarse alguna legislación ambiental nueva,ésta se acompañe de los instrumentos necesarios para poder cumplirla, yaque en ocasiones las industrias no cuentan con los recursos económicos nicon instrumentos de financiamiento adecuados para poder cumplir con talesmedidas.

Algunas industrias que centran su actividad en las exportaciones consideranque algunas políticas o legislaciones ambientales son utilizadas con finesproteccionistas, es decir, para proteger a las industrias nacionales de lacompetencia internacional.

Por el contrario, otros piensan que las legislaciones ambientales promuevenla competitividad y el desarrollo tecnológico de las industrias, ya que lasnormas ambientales rígidas alientan la innovación de técnicas y procesos queinducen la producción de bienes y servicios superiores y rentables.3

La relación entre comercio y medio ambiente es muy susceptible de serutilizada por grupos de interés en beneficio propio, ya que los gruposproteccionistas pueden utilizar los asuntos medio ambientales para proteger alas industrias nacionales, que se ven afectadas por la competenciaocasionada por las importaciones.

Durante la década de los sesenta comenzaron a proliferar las barreras noarancelarias, a lo que se le llama “neoproteccionismo”, a causa delcrecimiento de los flujos comerciales en el marco del GATT y de lasconsecuentes presiones de los empresarios y obreros afectados por las

importaciones de países anteriormente relegados del comercio, en sumayoría países en desarrollo; dichos sectores presionaron a sus gobiernossolicitando mayor protección. Asimismo,la aparición de nuevos controles a los flujos del comercio internacionalpermitidos por el derecho internacional (como son los Códigos de Conductadel GATT de la Ronda de Tokio, que sirvieron de marco para elestablecimiento de nuevas barreras comerciales), permitió a los gobiernosadoptar los mecanismos necesarios para atender las presiones de susgobernados sin violar las prohibiciones establecidas.4

Entre las barreras no arancelarias (obstáculos no arancelarios) podemosencontrar las cuotas de importación asignadas unilateralmente, los acuerdosde restricción voluntaria de exportaciones, las cuotas antidumping5 ocompensatorias6 aplicadas de manera abusiva, normas técnicas prohibitivas,salvaguardias aplicadas sin compensación y nuevas legislaciones másrestrictivas.7

En la actualidad el GATT carece de las disposiciones necesarias parasolucionar las controversias que se susciten en materia de la interrelaciónentre comercio y medio ambiente, por lo que resulta indispensable que seinicien negociaciones respecto a dicho conflicto en el marco de laOrganización Mundial de Comercio, para evitar que se tomen medidasmedioambientales unilaterales que restrinjan la liberalización del comerciomundial. Asimismo, debe propugnarse porque las políticas de liberalizacióncomercial se acompañen de las medidas de protección al ambienteadecuadas, a efecto de evitar que se afecte al medio ambiente.

Las políticas ambientales nacionales no entran en conflicto con el GATT entanto no se violen sus principios fundamentales, como son los principios deun comercio sin discriminación (cláusula de la nación más favorecida) y el delarancel aduanero como única medida de protección a la industria nacional. Envirtud de dichos principios, las medidas ambientales se deben aplicar de igualmanera a los productos nacionales y extranjeros, por lo tanto, no se le puedenconceder un carácter discriminatorio a dichas medidas. La cláusula de lanación más favorecida se encuentra en el artículo 1º del Acuerdo General y envirtud de ella se extienden a todas las partes contratantes las condicionespactadas entre dos países. La cláusula del tratamiento nacional, se encuentraen el artículo 3º del Acuerdo General, en virtud de la cual los productosimportados deben ser tratados en igualdad de condiciones que losnacionales.

El GATT carecía de las disposiciones necesarias para solucionar lascontroversias que se susciten en materia de la interrelación entre comercio ymedio ambiente, por lo que era indispensable que se iniciaran negociacionesrespecto a dicho conflicto, en el marco de la Organización Mundial deComercio, para evitar que se adopten medidas unilaterales que restrinjan la

liberalización del comercio mundial. Asimismo, debe propugnarse porque laspolíticas de liberalización del comercio se acompañen de las medidas deprotección al ambiente adecuadas, a efecto de evitar que se dañe el medioambiente. Por lo que debe buscarse un equilibrio entre las políticas deliberalización comercial y las medioambientales.

El GATT en su Artículo XX, permite a las partes contratantes la aplicación deexcepciones, por las que se autoriza la exención del cumplimiento de lasobligaciones dimanentes del Acuerdo General, para fomentar objetivos deinterés público, aún cuando se trate de una medida discriminatoria, enrelación a la protección del medio ambiente, en sus incisos b) y g) permite laadopción de las medidas “necesarias para proteger la salud y la vida de laspersonas y de los animales o para preservar vegetales; ...” y las “relativas a laconservación de los recursos naturales agotables, a condición de que talesmedidas se apliquen conjuntamente con restricciones a la producción y alconsumo nacionales”, respectivamente, siempre que no constituya unarestricción encubierta al comercio internacional.

En la Ronda de Tokio8 de negociaciones comerciales internacionales delGATT, se trataron los temas ambientales relacionados con el comercio, y conrespecto a los obstáculos técnicos al comercio, se reconoció la problemáticaen que podían incurrir los países para cumplir con sus objetivos ambientales.

En la Ronda Uruguay se incluyeron en las negociaciones temas relacionadoscon el medio ambiente, en relación a los obstáculos técnicos al comercio,propiedad intelectual, agricultura,9 servicios, etc. En el GATT se permite lautilización de restricciones a las importaciones con el objeto de cumplir consus normas ambientales. El Código sobre Obstáculos Técnicos al Comercioprevé las reglas para establecer dichas normas y evitar su utilización comobarreras al comercio.10

La problemática surge cuando las legislaciones ambientales incluyenademás de los productos los procesos productivos, lo que implicaría el quese les otorgue un carácter extraterritorial a dichas normas, ya que al aplicarlasse buscaría imponer a los productores extranjeros procesos uniformes.

El Código sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la Ronda Uruguay delGATT se incluyeron los procesos productivos, en todo caso se tendrían queadoptar criterios científicos que justifiquen la adopción de tales medidas, asícomo para establecer las normas necesarias para proteger la salud humana yel medio ambiente, evitando así su utilización con fines proteccionistas.11

En ocasiones las legislaciones son utilizadas con fines proteccionistas paraproteger a la industria nacional de las importaciones, creando un obstáculo alcomercio. Existen numerosos casos en los que se han aplicado legislacionescon fines proteccionistas, como es el caso de las barreras fitosanitarias que

se aplicaron por E.U. de América contra las exportaciones de aguacatemexicano, escobas de mijo, papa, etc., siendo el embargo atunero impuesto aMéxico uno de los principales ejemplos de proteccionismo comercial.

Así, ante la búsqueda de un desarrollo sostenible de las naciones del orbe,con la liberalización del comercio mundial y la problemática del medioambiente y la necesidad de sistemas efectivos para su protección, resultaindispensable encontrar un equilibrio entre estas dos vertientes para lograr elbienestar de las generaciones futuras.

El embargo atunero a México

Antecedentes

El atún es una especie altamente migratoria que se encuentra distribuida enaguas tropicales, subtropicales y templadas, en los océanos, Indico, Atlánticoy Pacífico. El atún aleta amarilla es la especie más abundante, recorregrandes distancias, que van de 600 millas a 3,800 millas. El Océano Pacíficooriental a través de los años ha sido una de las zonas más productivas depesca, aproximadamente un 25% de la producción total mundial de túnidos. Elatún aleta amarilla se encuentra en territorio nacional en la costa del OcéanoPacífico y en el Atlántico, en el Golfo de México y el mar Caribe.

El Océano Pacífico oriental se extiende desde la altura del norte de Chile hastael sur de California, al este de Hawai. En esta extensión, de sur a norte se dala corrida del atún, principalmente del aleta amarilla. Asimismo, de variosestudios científicos, se comprobó que los bancos de atún adulto nadan enasociación con bancos de delfines. Durante muchos años se creyó ser unaparticularidad del Océano Pacífico Oriental, pero en los últimos años se hacomprobado que este tipo de asociaciones también se da en otros mares delmundo.

El atún enlatado es el pescado de más alto consumo en E.U. y su industriaenlatadora se abastece con atún nacional e importado. Hasta antes delembargo, dicho país, era el principal comprador de atún congelado de origenmexicano.

En la década de los veinte, barcos estadounidenses apoyados por barcosfrigoríficos realizaban faenas pesqueras en ancladeros mexicanos en aguasterritoriales, en Cabo San Lucas durante la primavera y en Bahía de Tortugas(en la península de baja California) en el otoño. Durante la década de lostreinta se inició la captura comercial del atún, con el establecimiento de laempacadora en Cabo San Lucas; posteriormente se estableció la

empacadora Atún Mex, S.A. en Ensenada a finales de la década de lossesenta.

En 1972 se publicó en E.U. la Ley sobre la Protección de los MamíferosMarinos, misma que establece la aplicación de embargos comerciales contralas naciones que no protejan al delfín de la misma forma que E.U. Loslegisladores estadounidenses de 1972 estuvieron motivados por unasupuesta captura incidental de delfines por pescadores de atún con redes decerco en el Océano Pacífico tropical oriental, ya que en dicha región viajan enasociaciones ambas especies, por lo que la flota pesquera al realizar lasfaenas, observan a los delfines y lanzan las redes de cerco para capturar alatún, lo que en ocasiones provoca que los delfines sean capturadosincidentalmente.

Así, a pesar de los esfuerzos de los pescadores mexicanos para cumplir losrequerimientos de la Ley para la Protección de los Mamíferos Marinos y de lasdiversas reformas a la legislación de la materia, en 1990 se impuso por elgobierno estadounidense un embargo al atún mexicano y sus productos.

Primer embargo atunero

En 1980 dos barcos atuneros norteamericanos fueron detenidos por faenarilegalmente dentro de la zona económica exclusiva12 mexicana, en respuestaE.U. decretó el primer embargo a las exportaciones de atún mexicano, mismoque fue levantado hasta 1986.

Durante el periodo comprendido en el primer embargo atunero, la economíade la flota atunera se vio perjudicada debido a que la mayor parte de susexportaciones las realizaba a E.U. de América, por lo que se vio en lanecesidad de diversificar su comercio, acudiendo a los mercados de Japón,Italia, España y Francia, principalmente.

Durante el periodo de 1980 a 1986 la mayor parte de la flota atuneraestadounidense del Pacífico oriental transfirió sus actividades al PacíficoOccidental y los mares del sur; así, de contar con 150 barcos atuneros en1978 en el Pacífico oriental en 1992 contaban con 6 barcos, de los cuales tresrealizaban lances con redes de cerco sobre delfines, los cuales alcanzabanuna mortalidad de aproximadamente 500 delfines anuales.

Segundo embargo atunero

La Ley de Protección de los Mamíferos Marinos de 1972 (incluyendo susreformas sucesivas) prohibe la captura e importación de mamíferos marinos,salvo que esté expresamente autorizado. Estas disposiciones rigen la captura

incidental de mamíferos marinos en el Océano Pacífico tropical oriental, asícomo la importación de atún aleta amarilla y productos de túnidos pescadosen dicho océano.

Asimismo, autoriza la captura incidental de mamíferos marinos por la flotaestadounidense en faenas de pesca comercial, previo permiso del ServicioNacional de Pesquerías Marinas.13

El artículo 101 a) 2) de dicho ordenamiento establece que el secretario delTesoro prohibirá las importaciones de pescado o sus productos, que hayansido capturados con tecnología pesquera comercial que haya causado lamuerte incidental o heridas graves a mamíferos marinos.

En 1988 el Congreso de E.U. de América enmendó la Ley de Protección deMamíferos Marinos (LPMM), estableciendo, sin contar con bases científicassólidas, la posibilidad de comparar el desempeño de la flota atuneraestadounidense que opera en el Pacífico oriental con la internacional queopera en el mismo océano.14

El 28 de agosto de 1990 el juez Henderson de la Corte de San Francisco, enrespuesta a la demanda del grupo Earth Island, prohibió las importaciones deatún aleta amarilla y productos de atún aleta amarilla comerciales pescadoscon redes de cerco en el Océano Pacífico oriental hasta que el secretario deComercio constatara, con base en pruebas documentales, el acatamiento delas normas de la LPMM; los países afectados fueron México, Venezuela,Vanuatú, Panamá y Ecuador. Dicha medida se dejó sin efecto el 7 deseptiembre de dicho año, toda vez que se había constatado por elDepartamento de Comercio el cumplimiento de dichas normas.Posteriormente el 10 de octubre de 1990, el gobierno de E.U. prohibió laimportacion de esa clase de atún procedente de México, hasta que elsecretario constatara el cumplimiento de la LPMM.

El 3 de abril de 1991 entró en vigor otra orden de la Corte con fecha 26 demarzo de 1991, por la cual se impuso la prohibición de la importación de atúnaleta amarilla y productos túnidos pescados con redes cerqueras en elOcéano Pacífico oriental por México, Venezuela y Vanuatú, a menos que elimportador compruebe lo contrario con base en la presentación de unadeclaración y pruebas documentales, conjuntamente al Formulario 370-1“Yellowfin Tuna Certificate of Origin” (Certificado de Origen del Atún AletaAmarilla).

Asimismo, la Ley para la Protección de los Mamíferos Marinos dispone quetranscurridos seis meses a partir de la fecha en que entró en vigor laprohibición a la importación de atún aleta amarilla y sus productos, elsecretario de comercio certificará tal hecho al presidente de E.U. , hecho quetiene como efecto el aplicar la Enmienda Pelly (artículo 8 a) de la Ley de

Protección a los Pescadores de 1967), en virtud de la cual se otorga alpresidente la facultad discrecional de prohibir la importación de todas lasexportaciones de productos pesqueros del país sujeto a la prohibición, por eltiempo que estime conveniente.

Embargo secundario

La Ley para la Protección de los Mamíferos Marinos establece que todo paísintermediario que realice exportaciones del producto sujeto a la prohibición,deberá certificar que ha tomado las medidas razonables para prohibir laimportación de atún aleta amarilla o productos del mismo procedentes de unpaís cuyas exportaciones del mencionado producto estén prohibidas, dentrode los 60 días siguientes a la prohibición estadounidense; asimismo, si elsecretario no recibe pruebas positivas del cumplimiento de la prohibicióndentro de los 90 días posteriores a la misma, se le impondrá al paísintermediario la prohibición mencionada. De igual forma, una vez transcurridosseis meses a partir de la prohibición, el secretario certificará tal hecho alpresidente, hecho que hará entrar en efecto la Enmienda Pelly (artículo 101 a)2) C) de la LPMM).

Así el 15 de marzo de 1991 se anunció la entrada en vigor, a partir del 24 demayo de dicho año, de la prohibición aplicable a países intermediarios. Lospaíses afectados por dicha medida fueron Francia, Costa Rica, Italia, Japón yPanamá.

Ley de información al consumidor para la protección de delfines

En 1991 las tres principales empresas enlatadoras de atún de E.U. y el grupoambientalista Earth Island impulsaron la enmienda a la Ley de Información alConsumidor de dicho país, para que se autorizara la utilización del sellodolphin-safe (libre de delfines) en las latas de atún que no hubiera sidocapturado con red de arrastre en alta mar o con red de cerco en el Pacíficooriental.

Grupo especial del GATT

Los artículos XXII y XXIII del Acuerdo General establecen los mecanismos desolución de controversias entre re las partes contratantes del mismo. Enprimer lugar se debe solicitar la celebración de consultas entre las partes, sitranscurrido un plazo determinado no se ha llegado a una soluciónmutuamente satisfactoria, la parte contratante que solicitó las consultas podrá

solicitar se establezca un grupo especial. Asimismo, previo acuerdo de laspartes, cualquiera de ellas podrá recurrir a los buenos oficios, conciliación ymediación durante las actuaciones del grupo especial. Dicho grupo especialdeberá emitir un informe en relación al asunto sometido al mismo, el cualpodrá someterse al pleno del GATT.

El Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige lasolución de diferencias de la Ronda Uruguay, establece como el siguienteprocedimiento: en primer lugar, la celebración de consultas, mediante lapresentación de una solicitud por escrito a la otra parte, misma que tendrá quenotificarse al Organo de Solución de Diferencias (OSD), si en un plazo de 60días no se llega a una solución, la parte reclamante podrá solicitar elestablecimiento de un grupo especial, el cual deberá llevar a cabo su examenen un plazo de seis meses y hasta nueve meses excepcionalmente. Elinforme del grupo especial se adoptará en una reunión del Organo deSolución de Diferencias, a menos que alguna de las partes haya iniciado unprocedimiento de apelación ante el Organo Permanente de Apelación. Sedeberá dar pronto cumplimiento a las recomendaciones o resoluciones delOSD, en todo caso se podrá recurrir a la compensación y a la suspensión deconcesiones de manera temporal cuando no se apliquen en un plazoprudencial las recomendaciones.

El 5 de noviembre de 1990 México solicitó la celebración de consultas con E.U.sobre las restricciones impuestas por este país en materia de importación deatún, mismas que se celebraron el 19 de diciembre de 1990. Posteriormenteel 25 de enero de 1991, México solicitó a las Partes Contratantes del GATT elestablecimiento de un Grupo especial para examinar dicho asunto. Toda vezque el plazo de sesenta días para celebración de consultas había vencido, sinllegar a un acuerdo mutuamente satisfactorio, el 2 de febrero de 1991 elConsejo del GATT acordó el establecimiento de un Grupo Especial paraestudiar los argumentos de las Partes; 21 países se inscribieron como partesinteresadas y el Grupo Especial se integró por representantes de Hungría,Suiza y Uruguay, mismo que presentó sus conclusiones a las partes el 16 deagosto de 1991, las cuales fueron favorables a México.

En el informe señalado, el Grupo Especial concluyó lo siguiente:1) La prohibición impuesta por E.U. a las importaciones de atún aletaamarilla y determinados productos de atún aleta amarilla procedentes deMéxico , así como las disposiciones de la Ley para la Protección de losMamíferos Marinos que establece dicha prohibición, contravienen lo dispuestoen el artículo XI.115 y no se justifican por los incisos b) o g) del artículo XX16 delAcuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio.2) Las prohibiciones impuestas a las importaciones del productomencionado a países intermediarios, así como las disposiciones de la LPMMpor las que se imponen dichas prohibiciones son contrarias a lo dispuesto en

el artículo XI.1 y no se justifican en virtud de los incisos b), d) y g) del artículoXX17 del GATT.3) La Enmienda Pelly y las disposiciones de la Ley de Información alConsumidor para la Protección de los Delfines en materia de etiquetado delatún, no son incompatibles con las obligaciones derivadas del AcuerdoGeneral para E.U.

Durante las conversaciones efectuadas en el marco de la ComisiónBinacional entre México y E.U., en septiembre de 1991, se acordó por parte delos gobiernos de ambas naciones el solicitar la postergación del envío deldictamen del Grupo Especial al Pleno del Consejo del GATT, para suaprobación. Por su parte E.U. se comprometió a modificar substancialmentela Ley de Protección de Mamíferos Marinos.

A principios de 1992 E.U. no había cumplido con su compromiso,conjuntamente creció la presión para solucionar el conflicto, debido a que secorría el riesgo de que grupos adversos al TLC utilizaran el caso del atúncomo argumento para oponerse a la aprobación del Tratado en el Congresoestadounidense.

Posteriormente, como resultado de conversaciones entre el ejecutivoestadounidense, miembros del congreso y grupos ecologistas, y a iniciativadel Representante Gerry Studds se presentó el proyecto 5419 ante elCongreso, que establecía una moratoria a los lances sobre delfín, peroextendiendo el embargo a aquellos países que no la instalaran, abarcando elembargo a todos los productos pesqueros, incluyendo el camarón. Asimismo,la capacidad para evaluar el desempeño de la flota atunera radicó en elCongreso. Así el 8 de octubre de 1992 el Congreso estadounidense apruebala Ley 5419 sobre Conservación internacional de Delfines (Ley Studds) y el 27de octubre es firmada por el ejecutivo.

El gobierno mexicano objetó la aplicación del embargo atunero, por considerarque dicha medida es unilateral y discriminatoria, asimismo, que viola losprincipios del GATT por establecer un obstáculo al comercio.

La Ley sobre la Protección de los Mamíferos Marinos carece de fundamentoscientíficos, toda vez que fija parámetros de comparatibilidad entre las flotas deE.U. con las extranjeras basándose en el desempeño de la primera.Asimismo, de acuerdo a cálculos de la Conferencia Interamericana del AtúnTropical los delfines no se encuentran en peligro de extinción, ya que secalcula que existen aproximadamente nueve millones de ejemplares en elOcéano Pacífico oriental, hecho que redunda en la falta de fundamentación enla aplicación de dicha ley, toda vez que no se justifica su aplicación paraproteger a la especie. La ley es discriminatoria debido a que limita su ámbitode aplicación al Pacífico oriental y existen evidencias de que la pesca de atúncon redes de cerco se realiza en otros mares del mundo.

Situación actual

Desde 1976, México cuenta con normas que prohiben la captura demamíferos marinos en la pesca del atún,18 estas disposiciones se hanmodificado volviéndose cada vez más rigurosas. Así la flota atunera mexicanaopera bajo una serie de regulaciones que la obligan a contar con equipoespecial y realizar procedimientos específicos para la protección de losdelfines. Se prohibe la pesca nocturna y el uso de explosivos, 19 asimismo, seprevé la obligación de utilizar el paño de seguridad (paño medina) y lanchasrápidas de rescate, 20 de igual forma, es forzosa la realización de la maniobrade retroceso antes de levantar la red de cerco21 para permitir la liberación dedelfines atrapados. Se monitorean todos los viajes de pesca y se mantienenobservadores abordo en toda la flota atunera y se establecen límitessemestrales de mortalidad de delfines por lance, sancionando a lospermisionarios y técnicos de pesca que rebasen dichos límites.

Durante los últimos ocho años se ha reducido la mortalidad incidental dedelfines en un 96%.22 En 1992 se registró una tasa de mortalidad de 1.8delfines por lance y durante 1993 se redujo en un 65%, registrándose uníndice de 0.66 por lance.

Aún cuando los índices de mortalidad incidental de delfín son iguales en laflota mexicana y estadounidense, de 0.6%, la legislación de E.U. establececomo requisito para permitir la importación de túnidos a dicho país que lamortalidad global de la flota del país exportador no debe exceder del 15% parala especie tornillo oriental y de 2% para la especie manchado costero. Debidoa que dichas especies son las más abundantes en aguas territorialesmexicanas, la proporción de mortalidad excede del límite establecido por lalegislación estadounidense.

El Acuerdo Intergubernamental para la Protección del Delfín de la Jolla fuesuscrito por Colombia, Costa Rica, Ecuador, España, E.U., México, Panamá,Vanuatú y Venezuela en 1992; el cual está encaminado a reducir la mortalidadde delfines entre las flotas cerqueras que faenan en el Océano Pacíficooriental. Este acuerdo se apoya en criterios científicos emanados de laComisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT) y las recomendaciones delNational Research Council y de la Academia de Ciencias de E.U. Elcumplimiento del acuerdo es supervisado por un Panel Internacional deRevisión, integrado por representantes de México, Panamá, E.U., Vanuatú yVenezuela, así como por representantes de la industria atunera y gruposecologistas.

México apoya al programa de la Jolla, ya que con él se busca la reduccióngradual de los niveles de mortalidad de delfines en las operaciones de pescade túnidos en el Océano Pacífico oriental, hasta niveles cercanos a cero.

Conclusiones

Como resultado de la postergación del envío del fallo del Grupo Especial delGATT al Consejo General, podemos encontrar que México ha reducido lacaptura incidental de delfines en un 95% en los últimos ocho años, mientrasque E.U. aprobó en octubre de 1992 la Ley Internacional de Conservación delDelfín (HR 5419), misma que establece la moratoria al embargo atunero.

La legislación nacional relativa a la pesca del atún y a la protección de losmamíferos marinos se ha reformado en diversas ocasiones, por lo que sepuede concluir que México cuenta con una legislación acorde a losrequerimientos impuestos por la Ley para la Protección de los MamíferosMarinos.

El 18 de julio de 1990 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el“Acuerdo que regula el aprovechamiento del atún con embarcacionescerqueras de bandera mexicana en aguas de E.U. Mexicanos, incluyendo suzona económica exclusiva y Pacífico oriental”, el cual dispone que esimperativo evitar en lo posible la captura incidental de mamíferos marinos y enespecial de delfines durante la pesca de túnidos con redes de cerco, al efectodeberá cumplirse con las regulaciones referentes a equipos de pesca,maniobras, instalaciones para asegurar la liberación de los mamíferosmarinos capturados incidentalmente durante las faenas pesqueras.23

Asimismo, el “Acuerdo que norma la operación de la flota atunera de cerco debandera mexicana que opere en aguas del mar territorial y zona económicaexclusiva de los Estados Unidos Mexicanos en el Océano Pacífico, aguasinternacionales y zona económica exclusiva de otros países que seencuentren en el Océano Pacífico oriental” (Acuerdo Nacional para elAprovechamiento del Atún y Protección de los Delfines)24 , publicado en elDiario Oficial de la Federación el 20 de mayo de 1991, establece que la tasapromedio de mortalidad incidental de delfines por lance de flota mexicanadurante las operaciones de pesca de atún con redes de cerco deberáreducirse en un 80% durante el periodo de 1989 a 1995 (artículo 2º).

Asimismo, la regulación de la pesca de túnidos con redes de cerco en elOcéano Pacífico oriental se encuentra en la Norma Oficial Mexicana publicadaen el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1993.25 la cualregula los términos y condiciones para la pesca del atún con red de cerco,asegurando la liberación de delfines capturados incidentalmente durante loslances de pesca.

Actualmente el embargo a las exportaciones mexicanas sigue vigente, por loque consideramos oportuno el recurrir a los mecanismos previstos en elAcuerdo de Cooperación Ambiental en el TLC para solucionarlo o en su caso,buscar una salida idónea en el marco de la OMC.

En todo caso, la solución al problema del embargo atunero encontraría unmarco idóneo dentro del TLC, a efecto de que E.U. modifique su LPMM, todavez que aunque la mortalidad incidental de la flota atunera mexicana esactualmente inferior al 0.6 ejemplares por lance, rebasa los porcentajes demortalidad por especie (15% tornillo oriental y 2% manchado costero).Asimismo, se debe modificar la reglamentación publicada en el FederalRegister en mayo de 1991, por la que se prohiben los lances sobre lasespecies de delfín tornillo oriental y manchado costero, ya que estas especiesabundan en aguas mexicanas.

A través del Acuerdo de Cooperación Ambiental del TLC se creó la Comisiónpara la Cooperación Ambiental, la que se integra por un Consejo, unSecretariado y un Comité Consultivo Público Conjunto. Entre las funciones delConsejo se encuentra la de servir como foro par la discusión de asuntosambientales, asimismo, el fortalecer la cooperación para elaborar leyes yreglamentos ambientales (artículo 10). En este caso, en primer lugar sepodría solicitar la celebración de consultas entre las partes para alcanzar unasituación mutuamente satisfactoria, o en su caso, solicitar la integración de unpanel, de conformidad al artículo 24 del Acuerdo.

A fin de promover el desarrollo sustentable de las naciones y la protección delmedio ambiente, deben utilizarse las políticas de protección al ambienteevitando crear nuevas barreras al comercio, así como se establece en elAcuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio “lasrelaciones en la esfera de la actividad comercial y económica deben tender aelevar los niveles de vida, a lograr el pleno empleo y un volumen considerabley en constante aumento, de ingresos reales y demanda efectia y acrecentar laproducción y el comercio de bienes y sericios, permitiendo al mismo tiempo lautilización óptima de los recursos mundiales de conformidad con el objetivode un desarrollo sustentable y procurando proteger y preservar el medioambiente e incrementar los medios para hacerlo, de manera compatible consus respectivas necesidades e intereses según los diferentes niveles dedesarrollo económico.

Es indispensable que las medidas que se tomen por las naciones al amparode las leyes de protección al medio ambiente, no se tomen de maneraunilateral y como protección a las industrias nacionales, por ende, debentomarse de buena fe y no implicar una restricción al comercio.

Ante todo, resultaría paradójico que una medida como el embargo atunerocontinue vigente en una zona de libre comercio, establecida de conformidad alo dispuesto en el GATT, en donde se propugna por la liberalización delcomercio y la eliminación de las barreras comerciales, toda vez que se hacomprobado que va en contra de los principios fundamentales del mismo ypor tanto que es una restricción encubierta al comercio, en consecuenciaresulta indispensable que se elimine dicho embargo.26

Notas1 GATT (General Agreement on Tarifs and Trade), por sus siglas en inglés. El GATT seconcibió como un mecanismo provisional mientras se firmaba la Carta de la Habana, por laque se crearía la Organización Internacional de Comercio, pero al no entrar aquella en vigor,ésta la sustituyó. El GATT fue firmado por 23 países el 30 de octubre de 1947, durante laPrimera conferencia de negociaciones sobre aranceles en Ginebra, Suiza, y comenzó a regirel 1º de enero de 1948. Busca promover los intercambios comerciales entre sus miembros,mediante la desaparición de las restricciones al comercio, la disminución de los aranceles y elempleo de la cláusula de la nación más favorecida, de una manera generalizada yobligatoria para sus miembros.2 Corona Guzmán, Roberto. “Comercio y ambiente: armonización y sanciones en el campomultilateral” en Comercio Exterior. vol. 44, Núm.5. BANCOMEX, Mayo de 1994, México.3 Wilson Brian. La protección del ambinete en Canadá en Comercio Exterior. Vol. 44, Núm. 2.BANCOMEX. Febrero de 1994, México.4 García Moreno, V. y C. Hernández Ochoa. “El neoproteccionismo y los páneles comomecanismos de defensa contra prácticas desleales” en Revista de dercho privado, UNAM,año, No.9, sep-dic., México, p.507.5 De acuerdo con Kim Anderson y Richard Blackhurst, una legislación ambiental relacionadacon productos y procesos, puede tener efectos sobre el comercio, ya sea inhibiendo ofomentando las esportaciones. al aplicarse una legislación ambiental a la industria nacional,restringiéndola, disminuye su competitividad a nivel internacional y fomenta lasimportaciones, lo que podría utilizarse para demostrar que los productos importados le estáncausando daño a la industria; de esta manera podría recurrirse a investigaciones porprácticas desleales o pro salvaguardias, ocasionando un obstáculo al comercio. VéaseAnderson, Kym y Blackhurst, Richard. El comercio mundial y el medio ambiente. De. Mundi-Prensa, Madrid, España, 1992, pp. 18 y 19.6 En el Código sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias del GATT de 1994, seconsideran como subvenciones no recurribles (aquellas que pueden ser utilizadas por losgobiernos sin recurrir a prácticas desleales) la asistencia para promover la adaptación deinstalaciones existentes a nuevas exigencias ambientales impuestas mediante leyes y/oreglamentos, que supongan mayores obligaciones o una mayor carga para las empresas.Véase el artículo 8.2 de dicho Código.7 García Moreno, V., et al., idem.8 La Ronda Tokio inició en 1973 y culminó en 1979. Como resultado surgieron los siguientesCódigos de Conducta: Valoración aduanera; Subsidios e impuestos; Antidumping; Comprasgubernamentales; Licencias de importación y obstáculos técnicos al comercio. Fueronsustituidos por los acuerdos respectivos, resultantes de la Ronda Uruguay, que entraron enigor el 1º de enero de 1995.9 El anexo 2 del Acuerdo sobre agricultura del GATT de 1994, establece los casos en quelos miembros de la Organización Mundial de Comercio podrán quedar eximidos delcompromiso de reducción de ayuda interna a la agricultura, siempre que no tenga comoefecto una distorsión al comercio ni sobre la producción. El segundo párrafo de dicho anexo

señala las políticas que importen gastos en relación a programas de investigación sobrecuestiones ambientales, así como el caso de servicios de infraestructura asociados aprogramas medioambientales.10 En el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio del GATT de 1994, se reconoceque no debe impedirsele a ningún país la adopción de las medidas necesarias paraasegurar la calidad de sus exportaciones o para la protección de la salud y la vida de laspersonas y de los animales o la preservación de los vegetales y el cuidado del medioambiente, siempre que no se apliquen de manera discriminatoria o injustificada y que noconstituya una restricción del comercio internacional.11 El artículo 2.2 del Código sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, establece que losmiembros se asegurarán de que no se elaboren, adopten o apliquen reglamentos técnicosque tengan por objeto o efecto crear obstáculos necesarios al comercio internacional. A talfin, los reglamentos técnicos no restringirán el comercio más de lo necesario para alcanzar unobjetio legítimo, teniendo en cuenta los riesgos que crearía no alcanzarlo. Tales objetivoslegítimos son, entre otros: “...la protección de la salud o seguridad humanas, de la vida o lasalud animal o vegetal o del medio ambiente. Al evaluar los riesgos, deberán considerarse lainformación científica y técnica disponible, la tecnología de elaboración conexa o de los usosfinales a que se destinen los productos.12 De conformidad con los artículos 55 a 57 de la Conención de las Naciones Unidas sobreDerecho del Mar, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1º de junio de 1983, lazona económica exclusiva es un área situada más allá del mar territorial adyacente a éste,donde el Estado tiene derechos de soberanía para los “fines de exploración y explotación,conservación y administración de los recursos naturales, tanto vios como no vivos de lasaguas adyacentes al lecho, y del lecho y del subsuelo del mar...”, y jurisdicción con respectoa la protección y preservación del medio marino. Asimismo, el artículo 57 establece que laanchura de la zona económica exclusiva no se extenderá más allá de 200 millas marinas,contadas desde las líneas de base, a partir de las cuales se mide la anchura del marterritorial.13 Dicho permiso sólo se ha extendido una ez a la American Tunaboat Association, quecomprende todas las operaciones de la flota atunera en el Océano Pacífico tropical oriental.De conformidad con dicho permiso, toda la flota atunera estadounidense que pesca en elmencionado océano, puede dar muerte o herir incidentalmente hasta 20,500 delfinesanualmente. De dicho número, los delfines manchados costeros no pueden exceder de 250y para el tornillo oriental, 2,750.14 El artículo 101 2) B) de la LPMM establece que la tasa media de capturas incidentales dedelfines de la flota atunera de la nación respectiva no deberá ser mayor a 1.25 veces la tasamedia de capturas de la flota atunera estadounidense durante el mismo periodo, laproporción de delfines tornillo orientales y manchados costeros respecto del total deberá serde 15 y 2%, respectivamente.15 El artículo XI.1 del GATT establece que ninguna parte contratante impondrá ni mantendráprohibiciones o restricciones a la importación de un producto o a la exportación o enta parala exportación. Asimismo, no se podrá justificar la aplicación de dicha ley en virtud del artículoIII.4, ni a la nota al artículo III, debido a que los mismos permiten a las partes contratantesimponer un reglamento interno a productos importados de otras partes contratantes, siempreque le de un trato no discriminatorio y no se aplique para proteger a la industria local, y seles dé un trato nacional.Podemos concluir que no se justifica la prohibición en virtud de los artículos señalados,debido a que se refieren a medidas que se aplican a productos nacionales e importadossimilares; y en este caso, la LPMM rige a la captura incidental de delfines en las faenas depesca de atún, y por tanto, no rige al atún como producto, ya que no regula su venta y, porlo tanto, no lo afecta en tanto producto.16 En lo relativo al artículo XX b), el Grupo Especial consideró que E.U. no había demostradola “necesidad” de su aplicación, ya que previamente debería haber agotado las opcionesprevistas en el Acuerdo General para lograr sus objetivos de protección a los delfines,especialmente mediante la negociación de acuerdos de cooperación internacional.Asimismo, si se considerase que dicha medida fuera necesaria y se aceptase la

interpretación de E.U., se correría el riesgo de que cada parte contrante pudiera establecer,de manera unilateral, políticas de protección de la vida y la salud de los animales.De igual manera, el Grupo Especial consideró que la aplicación de la prohibición a lasimportaciones de atún, con base en el artículo XX g), no se justifica, toda vez que no se lepodía aceptar una interpretación extraterritorial de dicho artículo.17 De igual manera, el Grupo Especial concluyó que la prohibición impuesta a los paísesintermediarios, son restricciones cuantitativas en el ámbito del artículo XI del GATT, toda vezque no se justifican en virtud de dichas disposiciones, ni del artículo III y de su notarespectiva, debido a que los reglamentos internos de dicho país sobre la pesca del atún, nose aplican a éste como producto.18 El 12 de septiembre de 1977 la Secretaría de pesca emitió una circular en donde seprohibe la captura de mamíferos marinos durante la pesca de túnidos, y establece laobligación de liberar a los delfines capturados en las redes de cerco.19 Artículo 5º y 6º del Acuerdo, que regula el aprovechamiento de atún con embarcacionescerqueras de bandera mexicana en aguas de los Estados Unidos Mexicanos, incluyendo suzona económica exclusiva y el Pacífico oriental. Publicado en el Diario Oficial de laFederación el 18 de junio de 1990.20 Ibid., artículo 3, incisos a) y d).21 El artículo 3.1 de la Norma Oficial Mexicana 001-PESC-1993 para regular elaprovechamiento de los túnidos con embarcaciones de cerco en las aguas de jurisdicciónfederal de E.U. Mexicanos del Océano Pacífico y con embarcaciones de cerco de banderamexicana en aguas internacionales y aguas jurisdiccionales de otros países que seencuentren en el Océano Pacífico Oriental, publicada en el Diario Oficial de la Federación el31 de diciembre de 1993, define como red de cerco a “todo aparejo tejido de mallas,mediante el cual se confina o se encierra a los organismos objeto de captura de un áreadeterminada, para hacerlos accesibles a los medios de que disponga abordo del barco, pararealizar la expropiación propiamente dicha.”22 Mediante acuerdos publicados en el Diario Oficial de la Federación los días 20 de mayo de1991, 27 de septiembre de 1991 y en junio y diciembre de 1992, se establecen los límites demortalidad incidental de delfines.23 En dicho acuerdo se establece que previamente a la obtención de un permiso para lapesca de túnidos con red de acero, deberá cumplir con diversos requisitos, entre los que secuentan la red de cerco con un paño de seguridad que evite el enmallamiento de losdelfines; disponer de lanchas rápidas para facilitar la liberación de delfines; reflectores delargo alcance y efectuar la maniobra de retroceso (artículos 3 y 4).24 El objetivo principal del acuerdo es coordinar el programa de observadores en el 100% dela flota atunera, así como realizar investigaciones sobre técnicas de pesca de atún sinlesionar a los delfines. Asimismo, establece la creación de un Comité de Expertos paraEvaluar el Desempeño de la Flota Atunera Mexicana, el cual se reune cada seis meses,junto con grupos de científicos, técnicos de pesca y de la Secretaría de Pesca así comorepresentantes de la industria atunera, a fin de evaluar el funcionamiento de la flota y paraemitir recomendaciones al respecto.25 Norma Oficial Mexicana 001-Pesc-1993, para regular el aprovechamiento de los túnidoscon embarcaciones de cerco en las aguas de jurisdicción federal de E.U. Mexicanos delOcéano Pacífico y con embarcaciones de cerco de bandera mexicana en aguasinternacionales y aguas jurisdiccionales de otros países que se encuentren en el OcéanoPacífico oriental, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1993.

26 Otras fuentes consultadas:

- Abbott, Frederick M. “Integration without Institutions: The NAFTA Mutation of the EC Modeland the Future of the GATT Regime”, en The American Journal of Comparative Law. Vol. 40,Núm. Otoño de 1992. Publicado por la American Society of Comparative Law. E.U. deAmérica.- Acta Final en que se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de NegociacionesComerciales Multilaterales, firmada en Marrakech, Marruecos el 15 de abril de 1994.- Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio.

- Acuerdo que norma la operación de la flota atunera de cerco de bandera mexicana queopere en aguas del mar territorial y zona económica exclusiva de México en el OcéanoPacífico, aguas internacionales y zona económica exclusiva de otros países que seencuentren en el Océano Pacífico oriental, publicado en el Diario Oficial de la Federación el20 de mayo de 1991.- Acuerdo que regula el aprovechamiento del atún con embarcaciones cerqueras de banderamexicana en aguas de México, incluyendo su zona económica exclusiva y Pacífico Oriental,publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 1990.- Acuerdo por el que se regula la captura de atún por parte de las embarcaciones atunerasde cerco de bandera mexicana que operen en aguas del mar territorial y dela zonaeconómica exclusiva de E.U. Mexicanos en el Océano Pacífico, aguas internacionales yzonas económicas exclusivas de otros países que se encuentren en el Océano PacíficoOriental, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de septiembre de 1991.- Brañes R. Manual de derecho ambiental mexicano. Fondo de Cultura Económica yFundación Mexicana para la Educación Ambiental, 1994.- Comisión Económica para América Latina y el Caribe. El desarrollo sustentable:transformación productiva, equidad y medio ambiente”. Organización de las NacionesUnidas. Santiago de Chile, 1991.- Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, realizada en Montego Bay,Jamaica el 10 de diciembre de 1982. Aprobada pro la Cámara de Senadores el 29 dediciembre de 1982 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1º de junio de 1983.- Ley Federal de Pesca, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de diciembre de1986.- Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.- Mc Dorman, Ted L. “The 1991 U.S.-México GATT Panel Report on Tuna and Dolphin:Implications for Trade and Environment Conflicts”, en North Carolina Journal of InternationalLaw

Aspectos ambientalesdel MERCOSUR

Eugenia Bec

El MERCOSUR integra, en forma central, la posición argentina en loque respecta a comercio internacional y medio ambiente.

Para comenzar, digamos que aún reconociendo que todageneralización es injusta, se puede afirmar que los países en ías dedesarrollo, como lo son los países miembros del MERCORSUR esdecir, Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay, tienden a caracer deun sentido de urgencia con respecto a la protección ambiental; demedios técnicos para aplicar eficazmente su legislación ambiental; yde una población familiarizada con tecnologías ambientalesmodernas.

Antes de tratar los aspectos ambientales del Merco Sur, convienetener un breve panorama de los problemas que sus miembrosenfrentan en el campo del comercio internacional y del medioambiente.

Con respecto al tema del movimiento internacional de residuospeligrosos, podemos decir que se ha avanzado en lo que se refierea la legislación sobre movimiento transfronterizo de residuos.Dichas normas se complementan con la Convención de Basilea.

El panorama es menos optimista en lo que se refiere a tráfico deespecies de flora y fauna amenazadas. Existen muchas especiesanimales y egetales que viven en el territorio de los paísesmiembros que se encuentran permanentemente amenazadas porla caza furtiva. Argentina fue señalada en 1989 como uno de loscuatro países con mayor tráfico ilegal de fauna silvestre junto conEspaña, Tailandia y Singapur.

Con respecto al comercio internacional de sustancias destructorasdela capa de ozono, se han registrado avances bajo el Protocolo deMontreal. Sin embargo, es importante recordar que en 1992, laOrganización Meteorológica Mundial reportó niveles peligrosamentealtos de agotamiento de la capa de ozono que cubre el Polo Sur yel sur de Argentina y Chile. Científicos obseraron que por algunosdías, al comienzo de octubre de 1992, áreas permanentementehabitadas del sur de Argentina y Chile estaban cubiertas por unacapa de ozono que contenía solamente el 50% del nivel normal deozono. (ver Rate of Ozone, Loss Alarms Experts, Chicago Tribune,14 de noviembre de 1992).

El panorama con respecto a la preservación de recursos oceánicoses algo sombrío, ya que las áreas costeras atlánticas se encuentrancada vez más vulnerables. La pesca indiscriminada y furtivaamenaza con afectar recursos alimentarios vitales para la vidamarina. el petróleo que se derrama de buques tanque y barcos depesca así como las redes plásticas, causan estragos en las coloniasde pingüinos. En 1991, un sólo derrame causó la muerte de más de16,000 pingüinos (ver Time International, nº.22, p.32, 1º de junio de1992).

Al tocar el tema del comercio internacional de plaguicidas yfertilizantes nos enfrentamos con lo que los norteamericanos llamanel “círculo de veneno”, ciertos plaguicidas importados desde paísesdesarrollados no están registrados para uso interno en sus paísesde origen. Dichas exportaciones dan lugar al llamado “círculo deveneno”, expresión que se refiere a la teoría en virtud de la cualplaguicidas peligrosos que son exportados regresan eventualmentea sus países de orígen en la forma de residuos tóxicos enproductos alimenticios importados desde países del tercer mundo(luego de constituir una amenaza potencial para su población). EnE.U., un caso reciente se refería a espárragos importados desdeArgentina que contenían rastros de un agente cancerígeno llamadoheptaclor. El uso en alimentos del heptaclor fue prohibido en E.U.en 1978, pero todavía es vendido en el exterior por empresasnorteamericanas. (ver Greg Rushford, “Circle of Poison: Hysteria orGood Lobbying”, The Recorder, 11 al 19 de marzo).

El tema de la sobreexplotación de recursos naturales y elempobrecimiento causado por los subsidios agrícolas es bienconocido para los miembros del Merco Sur. Sin embargo, ladiplomacia no siempre los trata como la amenaza ambiental queson. No es un secreto que la conducta del GATT con respecto a laagricultura ha sido menos que mediocre, a pesar de los aances quese dieron en la Ronda Uruguay. Los subsidios provocan otras graesdistorsiones ambientales tales como contaminación marina pornitratos provenientes de fertilizantes y plaguicidas. A la situaciónque provocan los subsidios agrícolas debe sumarse la caída delprecio internacional de otros bienes como la lana, que hanprovocado la sobreexplotación de los establecimientos lanerospatagónicos, que está llevando a un acelerado proceso dedesertificación en la región (ver R. Eugenia Bec, InPatagonia...Desertificación in Cold Regions, The Bulletin, aPublication of The Center For Our Common Future, Julio de 1994,página 51).

El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) reconoce comoantecedente la Declaración de Iguazú, firmada por los presidentesRaúl Alfonsín, de Argentina y José Sarney, de Brasil el 30 deNoviembre de 1985. Tal acercamiento entre dos de los másimportantes países latinoamericanos tuvo por objeto revertir unarelación que durante décadas había estado signada por ladesconfianza, la rivalidad y el proteccionismo. Los mismosmandatarios firmaron el 29 de noiembre de 1988 el Tratado deIntegración, Cooperación y Desarrollo, que preveía la formación deun mercado común, la armonización de las políticas aduaneras, decomercio interno y externo, agrícola, industrial, de transportes ycomunicaciones, monetaria, fiscal, cambiaria y de capitales.

El 6 de julio de 1990 los presidentes Carlos Menem, de Argentina yFernando Collor de Mello, de Brasil suscribieron la llamada Acta deBuenos Aires, por la cual se comprometieron a mantenerestablecido un mercado común para el 31 de diciembre de 1994.Apenas firmada el Acta de Buenos Aires, Uruguay y Paraguaymanifestaron su deseo de incorporarse en el emprendimiento de unmercado común junto con Argentina y Brasil.

Las negociaciones acerca del acuerdo cuatripartito se llearonadelante sobre una base igualitaria de derechos y obligacionesentre los cuatro Estados. El 26 de marzo de 1991, los presidentesCarlos Menem, de Argentina; Fernando Collor de Mello, de Brasil;Andrés Rodríguez, de Paraguay; y Luis Alberto Lacalle Herrera deUruguay, suscribieron en Asunción el Tratado para la Constituciónde un Mercado Común, conocido como Tratado de Asunción, queconfirmaba el 31 de diciembre de 1994 como la fecha fijada en elActa de Buenos Aires para efectivizar el mercado común. ElTratado de Asunción fue aprobado por la Ley número 23,981.1

Posteriormente, se aseguró la creación del mercado comúnmediante negociaciones cuatripartitas. El MERCOSUR esplenamente compatible con el GATT ya que este no objeta lacración de bloques regionales.

Los principales objetivos y mecanismos del MERCOSUR son laeliminación de barreras arancelarias, la fijación de un arancelexterno común (lo que lo convierte en una unión aduanera), lacoordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales, laarmonización de legislaciones, la adopción del trato de nación másfavorecida entre sus miembros, el trato como nacional de losproductos provenientes de los países miembros, un régimen deorigen tendiente a asegurar que los productos que se importen contrato preferencial sean efectiamente producidos en los paísesmiembros, un régimen de libre circulación de los factoresproductivos, un sistema de solución de controversias y un sistemade cooperación y asistencia interjurisdiccional.

El MERCOSUR será un mercado compuesto de 200 millones deconsumidores, el 65% de la población de Sudamérica, el 76% de suproducto bruto, el 60% de su producción industrial, el 53% de sucomercio exterior y un producto bruto superior a los 500,000millones de dólares. El MERCOSUR está concebido como unaintegración abierta al comercio internacional, como una alianzapara competir y no para cerrarse en el mercado interno. En elfuturo, podrían incorporarse otros países miembros, como Bolivia yChile. Se espera que en Brasil el presidente Fernando Cardoso deun renovado impulso a este proceso de integración regional.

Históricamente los acuerdos tanto multilaterales como bilateralescelebrados por países latinoamericanos han tenido pocas oninguna cláusula relativa a la protección del medio ambiente.Ninguno de los miembros del MERCOSUR cuenta con mecanismosde aplicación eficientes de sus regulaciones ambientales. Adiferencia de lo que ocurrió en la negociación del TLC, el temor deperder industrias que busquen estándares ambientales menosexigentes no existe para los países miembros del Merco Sur.

Además, la mayor parte de la actividad económica de los paísesmiembros del MERCOSUR está basada en la explotación derecursos naturales y por lo tanto una cierta actitud de “proteccióndel medio ambiente vs desarrollo”. Aún existe en la mente depolíticos, tecnócratas, empresarios y de un gran sector de lapoblación. No puede decirse que los miembros del MERCOSUR seencuentren políticamente comprometidos a preservar y restaurar elmedio ambiente. MERCOSUR no cuenta con provisión algunaorientada a asegurar efectivamente que el libre comercio y lacompetencia leal estén basadas en la protección del medioambiente.

El desastre de Bhopal ocurrido en la India en 1984 ilustródramáticamente las consecuencias nefastas que se tejen entre lafragilidad ambiental, las culturas marcadas por la pobreza y latecnología obsoleta. Todos los factores causales que contribuyerona producir la catástrofe humana y ambiental de Bhopal fueron, sinexcepción, inducidos por la pobreza, demostrando así que lapobreza no sólo causa ubicación de recursos no compatible con elmedio ambiente, sino que también tiene la capacidad de convertirun poco sistemático y aislado intento de modernización tecnológicaen un desastre ecológico de enorme magnitud.

Thomas Gladwin, una autoridad en el caso, identificó diez factorescausales que llevaron a la catástrofe. Con algunas pocasexcepciones, notaremos que estos factores se aplican también paratodos los miembros del Merco Sur.

1. Ubicación de plantas industriales en barrios pobresdensamente poblados, con población concentrada cerca de susperímetros.

2. Una alta rotación de empleados y falta de personal deseguridad altamente calificado.3. Un débil cumplimiento de normas relativamente permisivas

sobre salud, seguridad y medio ambiente.4. Nepotismo y relación cercana entre los propietarios y

administradores de la planta y los políticos locales.5. Trabas burocráticas o corrupción administrativa que dificulta,

bloquea o demora las importaciones o la obtención de partes claves del equipamiento industrial.

6. Falta de un compromiso profundo entre los trabajadores en cuanto a la importancia del mantenimiento preventivo.

7. Políticas basadas en mano de obra intensiva y no en inversiónintensiva, que tienden a hacer depender la seguridad de la planta en operaciones complejas susceptibles de error

humano y no en operaciones mecánicas pasivas.8. Normas de inversiones extranjeras que requieren una

significativa participación de socios locales cuyo compromiso hacia la seguridad y protección ambiental puede diferir del de

la empresa extranjera.9. Normas que limitan la capacidad de la empresa para despedir

trabajadores y cerrar la planta en caso de que se volviera antieconómica y; por último,

10. Sistemas de transporte público, comunicaciones, salud y seguridad que pueden inhibir evacuaciones de emergencia apropiadas, así como esfuerzos en resùesta de emergencia

(ver Charles S. Pearson, de., Multinational Corporations, Enironment, and the Third World, pp. 227-28).

Sin embargo, bajo el MERCOSUR existe un compromiso y unaurgente necesidad de armonizar en muchos sectores laslegislaciones, normas y prácticas de los países miembros, y esoeventualmente incluirá regulaciones ambientales ya que resultaconcebible que diferentes normas y controles puedan, a pesar detodo, resultar en diferentes costos para las industrias y endistorsiones para la competencia.2

Tal necesidad de reglas compatibles para todas las actividadeseconómicas dentro de los cuatro países miembros podría resultaren requerimientos ambientales más exigentes para alcanzar lasnormas del país miembro más exigente. En efecto, las diferencias

existentes entre los requerimientos ambientales en los cuatropaíses miembros puede conertirse en una excusa para que gruposambientalistas promuevan estos temas e impulsen el debate dentrode cada país en forma individual.3 Los proyectos multinacionales aser desarrollados en el futuro dentro de la estructura delMERCOSUR serán probablemente auditados en forma máscuidadosa.

Con cierta lentitud, se han logrado algunos avances dentro de laestructura del MERCOSUR en lo relativo a armonización de normasambientales. En este sentido, se han adoptado las llamadasDirectrices Básicas en Materia de Política Ambiental que constan delos siguientes puntos:

- Asegurar la armonización de la legislación ambiental entre losEstados parte, entendiendo que armonizar no implica estableceruna legislación única. A los fines del análisis comparativo de laslegislaciones se considerarán tanto las normas vigentes como suefectiva aplicación. En caso de lagunas entre las legislacionesambientales, se promoerá la adopción de normas que considerenadecuadamente los aspectos ambientales de que se trate yaseguren condiciones ecuánimes de competencia dentro del MercoSur.

Asegurar condiciones ecuánimes de competencia entre los Estadosparte incluyendo los costos ambientales en el análisis de laestructura del costo total de cualquier proceso productivo.

- Garantizar la adopción de prácticas no degradantes del medioambiente en los procesos que utilizan recursos naturales.- Asegurar la adopción de sistemas de manejo sustentable derecursos naturales renovables- Asegurar la obligatoriedad delas habilitaciones industriales paratodas las actividades potencialmente degradantes del medioambiente en los Estados parte, usando como instrumento laevaluación de impacto ambiental- Asegurar la minimización y/o eliminación del vertido decontaminantes a partir de la adopción de tecnologías apropiadas,limpias y del reciclado, y del tratamiento adecuado de los residuossólidos, líquidos y gaseosos.

- Asegurar el menor grado de deterioro ambiental en los procesosde productivos y en los productos de intercambio, teniendo en vistala integración regional.- Asegurar la concertación de las acciones tendientes a armonizarlos procedimientos legales y/o institucionales para la obtención depermisos y habilitaciones ambientales y la realización demonitoreos de actividades que puedan generar impacto ambientalen ecosistemas compartidos.- Estimular la coordinación de criterios ambientales comunes parala negociación y aplicación de actividades internacionalesprioritarias para el proceso de integración.- Promover el fortalecimiento de instituciones que fomenten lagestión ambiental sustentable mediante el aumento de lainformación sustantiva para la toma de decisiones, el mejoramientode la capacidad de evaluación, y el perfeccionamiento de lasinstituciones de enseñanza, investigación y capacitación.- Garantizar que las actividades relacionadas con el desarrollo delturismo entre los Estados parte consideren principios y normas queaseguren el equilibrio ambiental.

Un aspecto donde se ha avanzado en forma concreta ha sido el dela regulación del transporte de cargas peligrosas entre los Estadosparte. En este sentido se ha adoptado la resolución Nº 2/94 delGrupo Mercado Común que adopta el acuerdo sobre Transporte deMercancías Peligrosas en el Merco Sur cuyas principales normasson las siguientes:I. Cada Estado parte se reserva el derecho de prohibir el ingreso demercancías peligrosas a su territorio, preia comunicación a losdemás;II. El ingreso o egreso de mercancías peligrosas conforme a lasexigencias establecidas por la Organización Marítima Internacional(IMO) y la Organización para la Aviación Civil Internacional (OACI)serán aceptados por los Estados parte.III. Las mercancías peligrosas serán colocaldas en embalajes oequipamiento que cumplan con las recomendaciones de lasNaciones Unidas sobre Transporte de Mercancías Peligrosas,estarán marcadas e identificadas y cumplirán los requerimientosnacionales que correspondan;

IV. Las mercancías peligrosas sólo podrán ser transportadas envehículos apropiados y cargadas, descargadas, almacenadas,transbordadas, limpiadas con procedimientos apropiados, y;V. El personal a cuyo cargo esté el transporte deberá estarentrenado especialmente.

La resolución No. 1/94 del Grupo Mercado Común, a su vez, solicitaa las autoridades de frontera que otorguen a los equipos detransporte de mercancías peligrosas un tratamiento tal que evite ladetención de dichas unidades por largos periodos de tiempo, eninstalaciones adecuadas que no permitan separarlas del resto delos vehículos.

A pesar de que algunos temen que los acuerdos de comerciointernacional puedan tener un impacto negatio sobre el medioambiente, la confluencia de inteses regionales juega un papelimportantísimo en la tarea de lograr objetivos ambientales. El TLCes el mejor ejemplo de ésto. El MERCOSUR podría serlo también,ya que cuenta con la entaja de que sus miembros poseencaracterísticas sociales, políticas y económicas mucho menosdisímiles que las de los tres socios del TLC.

Notas1 B.O., 12 de septiembre de 1991.2 De acuerdo con las previsiones del MERCOSUR, los países miembros se encuentranobligados a negociar la armonización de sus legislaciones y la coordinación de su políticainternacional, agricultura, industria impositiva y monetaria, tasas de cambio, mercado decapitales, transporte y telecomunicaciones, a efecto de consolidar el proceso de integración.3 Véase Pedro Tarak. Fundación ambiental y recursos naturales. Propuesta a la Aton JonesFundation. Biblioteca del Environmental Law Institute, Washington, D.C.

Libre comercioy medio ambiente

en la perspectiva del caso chileno

Heraldo Muñoz

Recientemente, la relación entre el comercio exterior, -particularmente libre comercio y medio ambiente- ha generadocontroversia e interés crecientes. El mejor ejemplo al respecto loconstituye la discusión sostenida en relación al acuerdo paralelosobre medio ambiente que acompañó al texto principal del acuerdoTLC entre E.U., México y Canadá.

Es un hecho innegable que últimamente los países del hemisferiooccidental han avanzado igorosamente hacia el libre comercio y laintegración económica. Prueba de ello lo constituye no sólo lasuscripción del TLC sino, también, el avance del proceso integradordel Merco Sur, del Grupo de los Tres (México, Colombia yVenezuela) y los acuerdos bilaterales entre Chile y México y Chile yColombia. Paralelamente, la región ha demostrado unapreocupación creciente por el tema de la calidad ambiental y eldesarrollo sustentable.

En este contexto, hay quienes argumentan que los efectos de laliberalización del comercio sobre el medio ambiente sonprimordialmente negativos, porque supuestamente acarrearían unasobreexplotación de recursos naturales, del comercio internacionalen productos tóxicos, etc. En contraste, otros afirman que laliberalización económica tendría efectos ambientales positivos aloriginar aumentos de ingresos para los países inolucrados, los quepodrían destinarse a la protección ambiental. Igualmente, sesostiene que el comercio con países que tienen normasambientales más altas tendría un impacto adicional beneficiosopara las naciones menos desarrolladas, al presionar hacia unmejoramiento de los estándares en estas últimas.

Existen pocos estudios empíricos sobre la relación libre comercio-medio ambiente. Pero incluso estos no ofrecen respuestasdefinitivas. Un estudio -que utiliza un modelo formal sobre el vínculoentre crecimiento económico y medio ambiente, incluyendocrecimiento deriado de la liberalización del comercio-, concluye queel crecimiento convencional basado en la expansión de los factoresde producción tiende a asociarse con el deterioro ambiental.1 Encontraste, un trabajo de investigación sobre 95 países en desarrolloclasificados según sus niveles de ingreso, tasas de crecimiento ygrado de apertura al mercado internacional concluye que laseconomías caracterizadas por el crecimiento rápido pero cerradasal exterior mostraron un alza en los niveles de contaminacióndurante las décadas setenta y ochenta, mientras que ocurrió loopuesto en economías más abiertas.2

Un estudio realizado por Grossman y Krueger, usando un muestreode áreas urbanas en 42 países en diferentes etapas de desarrollo,sugiere que los problemas más serios de contaminación se vinculanestrechamente a bajos ingresos per cápita. Los niveles deconcentración del dióxido de azufre (SO2) tienden a aumentarconjuntamente con los ingresos en las etapas más tempranas delproceso de crecimiento, para ser seguidos por un rápido descenso.Los niveles de SO2 comienzan a bajar alrededor de los US$5.000de producto interno bruto per cápita (dólares de 1985),produciéndose mejoras adicionales en la calidad de aire conincrementos adicionales de ingreso per cápita.3

Otro estudio, sobre el impacto ambiental de los programas deajuste en las Filipinas, llega a una conclusión más incierta. Esetrabajo que identifica a la liberalización del comercio como la piedraangular de ajuste estructural asevera que si el programa dereforma económica en las Filipinas se hubiese aplicado en sutotalidad y se hubiesen cumplido las metas originales, habríaresultado una expansión de las exportaciones del sector primario yde los sectores productivos que dañan el medio ambiente. Noobstante, el mismo estudio agrega que se pueden incorporarsalaguardias en los programas de ajuste a fin de compensar laspresiones sobre el medio ambiente, lo que quiere decir que “elcomercio y la liberalización puede tener efectos nocivosambientales que socavan su contribución al desarrollo sustentable,

especialmente si las medidas de control ambiental y de los recursosnaturales no son fortalecidas mediante reformas institucionales y depolíticas públicas.”4

Evidentemente existe un conflicto importante sobre los principios,los propósitos y los efectos de esta relación entre el medioambiente y libre comercio, lo que por lo demás se percibe enartículos de prensa, en el cabildeo por parte de grupos sociales deinterés y en las discusiones públicas entre diversos actoreseconómicos y sociales.

Pero, no solamente se han incorporado condiciones ambientales alos acuerdos comerciales, sino que se han introducidodisposiciones comerciales crecientemente en acuerdosinternacionales sobre medio ambiente, de tal modo que AndrewHurrell sostiene que “se puede aplicar una condicionalidad verdecomo parte de un conjunto formal de arreglos multilateralesdiseñado para tratar con problemas o puntos particulares sobremedio ambiente, lo que ha venido en llamarse un régimeninternacional ambiental”.5 Entre los acuerdos multilaterales másimportantes que imponen restricciones comerciales para preserar elmedio ambiente están la Conención sobre el ComercioInternacional de Especies en Peligro de Extinción de Fauna y FloraSilestres (CITES), firmado en 1973 y aplicado en 1975; laConención de Basilea sobre el Control de MoimientosTransfronterizos de Desechos Peligrosos y su Eliminación,adoptada en marzo de 1989; y el Protocolo de Montreal de 1988sobre Sustancias que Deterioran la Capa de Ozono.

En las convenciones de CITES y Basilea, el propósito de lasrestricciones comerciales está en modificar el flujo internacional deesos productos para moderar su impacto negativo directo sobre elmedio ambiente en términos de eliminación de desechos y extinciónde fauna silvestre. En el Protocolo de Montreal se introducenmedidas comerciales para reducir los efectos estructuralesnegativos de la producción y el uso de clorofluorocarbonos y otrosquímicos que destruyen la capa de ozono y para prevenir freeriders (controles comerciales con Estados no-participantes).

Como se sabe, el GATT también incluyó en su momento reglas quepermitieron que los países tomaran medidas comerciales paraproteger su medio ambiente y recursos naturales contra el dañoocasionado por bienes importados o nacionales. El artículo XX (b)del GATT permite prohibiciones o restricciones sobre importacionespara hacer efectivas las políticas internas en materia de seguridad ysalud humana y la conseración de plantas y animales siempre ycuando tales medidas comerciales sean: “necesarias” (en el sentidoque los otros métodos no sean disponibles o factibles); su alcancese restrinja a la jurisdicción del país que implementa las medidas; ytales restricciones se impongan sobre una base no discriminatoria.El Artículo XX permite restricciones comerciales relacionadas con laconservación de recursos naturales no-renovables en cuanto queesas medidas no sean discriminatorias y estén, “fundamentalmenteapuntadas” a la conservación de recursos dentro de la jurisdiccióndel país en cuestión. Por demás, el artículo XI permite la restriccióno interdicción de exportaciones en forma transitoria para prevenir oatenuar “déficits críticos de alimentos u otros productos esencialesa la parte contratante”.

En suma, el GATT limita las restricciones comerciales motivadaspreocupaciones ambientales a aquellas que, en las palabras delentonces director general del GATT, Arthur Dunkel, sean“justificadas por las circunstancias y no vayan más allá de loesencial para lograr el objetivo de política pública involucrado”. Enotros términos, Dunkel agrega, no debería haber un “pretexto parareducir la competencia en los mercados mundiales. Es decir, dichasmedidas comerciales tendrían que cumplir con las condiciones de“legitimidad y proporcionalidad”.6

Por supuesto, dado el hecho que el GATT era eje del sistemaglobal de comercio multilateral, sus reglas y decisiones seorientaron a favorecer el fomento del comercio libre por encima dela protección ambiental. Por lo tanto, mientras algunos pensabanque un GATT reformado y un Código de Normas reformado delGATT, a fin de mejorar la transparencia operacional, puedieraseguir siendo elmarco principal para regular los asuntosrelacionados con el medio ambiente y el comercio, otros claramentesentían que el GATT no era el foro apropiado para resolverconflictos entre medidas comerciales y protección del medio

ambiente. Esto último puede cambiar ahora en el contexto de lanuea Organización Mundial de Comercio y el funcionamiento en suseno de un comité permanente sobre comercio y medio ambiente.

Con respecto al TLC, su texto incluye referencias explícitas a metasy normas de salud y medio ambiente. En el preámbulo del acuerdo,se expresa un compromiso con el desarrollo sustentable y lapreservación y protección del medio ambiente, mientras quedisposiciones específicas al respecto aparcen en cuatro capítulos:medidas sanitarias y fitosanitarias, medidas relacionadas connormas, inersiones y resolución de controversias.

Más allá del TLC, el denominado acuerdo paralelo sobre medioambiente titulado Acuerdo de América del Norte sobre laCooperación Ambiental establece la creación de la Comisión para laCooperación Ambiental, que se materializó con la entrda envigencia, el 1º de enero de 1994, del TLC y sus acuerdos paralelos.Los propósitos de la Comisión son, entre otros, el servir como unpunto focal para la cooperación ambiental entre las partes, yasegurar la aplicación apropiada del TLC con respecto al medioambiente.

El acuerdo paralelo también establece que dicha Comisión trilateraldesempeñará sus deberes mediante tres entidades: un Consejo,que es el cuerpo principal; un Comité Conjunto Consultivo, que esuna instancia donde los actores privados e individuos interesadosparticiparán en el proceso de adopción de decisiones; y finalmente,una Secretaría. Aún más importante, el acuerdo paralelo estableceque el Consejo puede nominar los paneles de arbitraje, si ello espedido por uno o más Estados miembros, para inestigar quejasrelacionadas con prácticas persistentes de no-cumplimiento con lasleyes ambientales de un país determinado. Si el panel decide que laqueja tiene fundamento, -y una vez terminado el proceso deconsultas para resolver la disputa- puede imponer sanciones y,eventualmente, autorizar a que el país interesado aplique medidaspunitias en la forma de barreras arancelarias.

Por lo anterior, se ha afirmado que el TLC es el primer acuerdointernacional que ha tratado con seriedad los problemasambientales o las consecuencias negativas que puedan resultar del

libre comercio entre Estados-Naciones. Ciertamente, es el “másverde” conocido, e indudablemente, será un importante punto dereferencia -aunque no necesariamente un referente tipo “piso”- enotras negociaciones futuras de acuerdos sobre libre comercio entrelos países pertenecientes al acuerdo y las nacioneslatinoamericanas.

En otro plano, las medidas comerciales se han utilizadoampliamente a nivel unilateral para imponer normas y regulacionesambientales nacionales. Algunos países intentan extender más alláde sus fronteras sus regulaciones sobre productos nacionales paracubrir procesos y métodos de producción, agregando considerablefricción a un asunto que ya es bastante controvertido. Las medidascomerciales coercitivas son presentadas como un medio paraestimular a otros países a adoptar prácticas ambientales sanas.Este, sin embargo, no es un enfoque constructivo.

Entre los mejores ejemplos conocidos de esta aproximaciónunilateral está, por una parte, la prohibición adoptada por EU contrael atún y productos derivados provenientes de México, sobre labase de que la pesca accidental de delfines en este último país nocumplía con los patrones establecidos por el U.S. Marine MammalsProtection Act y, por otra, las prohibiciones sugeridas en contra dela importación de madera tropical producida en forma no-sustentable.

En esta misma óptica unilateral, algunos países han estadointroduciendo requisitos y normas ambientales nacionales,extendiendo su aplicación a bienes provenientes de otras naciones.La práctica creciente del ecolabelling, por ejemplo, presenta elpeligro de que “podría crear barreras no-arancelarias al comercioque injustamente favorezcan productos nacionales sobre productoscompetidores importados”.7

Una opción menos controvertida podría ser el buscar laarmonización internacional de diversas normas ambientalesnacionales. Tales esfuerzos podrían incluir desde la delineación deamplios principios u objetivos ambientales con respecto alcomercio, tales como el principio. “Quien Contamina Paga” y elprincipio Preventivo, puesto que ningún conjunto específico de

principios ambientales está en vigor equivalente a los principios,reglas y procedimientos de resolución de disputas en materiacomercial hasta la armonización de las normas sobre productos,eventualmente apuntando, incluso, a las normas sobre “procesos”.

Un ejemplo de la alternativa de la armonización es el trabajo de laComisión Codex Alimentarius, fundada en 1962 bajo el auspicio dela Organización Agrícola de la ONU (FAO) y la OrganizaciónMundial de la Salud (OMS), que incluye el Código de Etica para elComercio Internacional de 1979, enmendado en 1985. Entre otrosresultados del Codex, se encuentran más de 200 normas paraproteger la salud, fomentar el comercio internacional y uniformarniveles máximos de residuos para alrededor de 2,700 plaguicidas.Una crítica al Codex proveniente de un grupo no-gubernamental deE.U. es que, en algunos casos, este es más débil que lanormatiidad eistente de la Administración de Drogas y Alimentos(FDA) de E.U. o de la Agencia para la Protección del MedioAmbiente (EPA). Por lo tanto, se ha sugerido que cualquieresfuerzo de armonización a nivel internacional debería buscar lamaterialización de una armonización “ascendente” hacia normasambientales más estrictas, y nomás relajadas.

Dadas las diferencias entre los países y sus percepciones relativasde riesgos y beneficios, lo que posiblemente surgiría comonormatividad internacional en la materia sería un planteamiento de“mínimo denominador común”, permitiendo, sin embargo, normasmás altas, con fundamento científico, para países individuales. Porotra parte, la mayoría de los países en desarrollo seguramenteexigiría que esas normas fueran diferenciadas en cuanto acronogramas para lograrlas (siguiendo el modelo del Protocolo deMontreal); transparentes y no discriminatorias; y minimizadoras dedistorsiones en cuanto a inversión y comercio internacional.

La armonización internacional, particularmente a nivel global, nosiempre será fácilmente asequible o factible, especialmente siapunta hacia la “uniformidad” de normas ambientales, aunqueaparezca atrayente como objetivo. Patrick Low es de esta opinión,al argumentar, primero que “probablemente las capacidades deabsorción de contaminación van a ariar según la ubicación”, por locual resulta económicamente ineficiente el logro de niveles

idénticos de emisiones de contaminación en todos los lugares y,segundo, “en un punto determinado en el tiempo, no todas lassociedades tomarán decisiones idénticas con respecto a quéconstituye una calidad ambiental óptima”.8

En todo caso, es conveniente tener en cuenta que la relación entreel medio ambiente y libre comercio está mediada por un factorclave: el grado de valorización de los recursos naturales y lainstrumentación efectiva de políticas adecuadas de protecciónambiental por parte de los gobiernos, ya sea haciendo uso deinstrumentos propiamente económicos o de regulaciones y reglasoficiales.

En relación a lo anterior, y para entender mejor el tema de laspolíticas ambientales y su conexión con el proceso de la apertura alcomercio, hemos elaborado una tipología con tres variantes depolítica ambiental:

1. Políticas estratégicas de protección ambiental: reflejan la existencia de un diseño conceptual a largo plazo de

crecimiento económico con el elemento sustentable;2. Políticas de protección ambiental anticipadoras o pragmáticas:

se trata de políticas formuladas en función de facilitar la inserción económica del país en cuestón en mercados altamente competitivos o ecológicamente exigentes, y de facilitar negociaciones de libre comercio con países desarrollados, minimizando así eventuales presiones futuras con respecto a los niveles de protección ambiental en el país

en desarrollo; y3. Políticas ambientales reactivas: formuladas esencialmente enrespuesta a críticas o a presiones, externas o internas,generalmente efectuadas en el contexto de negociacionescomerciales con países con normas ambientales altas.

Utilizando este marco conceptual, procederemos ahora a haceralgunas reflexiones sobre el caso chileno.

Chile fue el primer país latinoamericano que aplicó el modelo de laliberalización de mercado, a partir de 1974. Después de muchosaltos y bajos, la economía se expandió y los indicadores

macroeconómicos mostraron logros importantes, por ejemplo, lasexportaciones ascendieron de 3.8 mil millones de dólares en 1983 a8.1 mil millones de dólares en 1989. El gobierno democráticomantuvo la orientación liberalizadora de la economía. Incluso, eldesempeño favorable de la economía se profundizó con el gobiernodel presidente Patricio Aylwin, con importantes contrapesos desdeel punto de ista de la política social, especialmente en cuanto aprivilegiar el combate de la pobreza.

El desarrollo de políticas ambientales en Chile claramente noestuvo relacionado de manera alguna con la aplicación de laapertura económica. De hecho, hasta 1989 la acción del Estado enmateria ambiental fue marginal. Durante el periodo autoritarioentero (1973-1989) no solamente no existió una política ambiental,sino que la falta de controles ambientales era visualizada como unaentaja adicional para atraer capitales extranjeros a Chile. Así, elaance en la formulación de una política ambiental coincidió con elregreso a la democracia en 1990.

Antes de ese año, la constitución de 1980 incluyó un artículo(Art.19) que garantiza el derecho de todo chileno a un medioambiente libre de contaminación. Igualmente, el gobierno militarcreó en 1984 una Comisión Nacional de Ecología encargada deredactar una ley general sobre el medio ambiente, pero estainiciativa nunca prosperó. En todo caso, durante ese periodo crecióapreciablemente la conciencia pública acerca de los asuntosambientales. Así, desde el ámbito de la sociedad civil surgieroncríticas públicas sobre casos específicos de deterioro ambiental porparte de ONG o grupos científicos; y las demandas interpuestasante los tribunales de justicia, incluso con decisiones favorables a laprotección ambiental, surgieron como un hecho novedoso. Peroestas fueron, más bien, situaciones excepcionales.

Con el regreso del país a la democracia, en abril de 1990 se creó laComisión Especial de Descontaminación de la RegiónMetropolitana; y luego , en junio de 1990, se estableció la ComisiónNacional del Medio Ambiente (CONAMA), creándose, además,comisiones regionales y provinciales, así como unidadesambientales ministeriales.

En septiembre de 1992 el ejecutivo presentó ante el Congrso elproyecto de ley Bases para el Medio Ambinete que se aprobórecientemente. Igualmente, se aprobó una Ley de Pescas, y sepresentaron al Parlamento proyectos de ley sobre Aguas y BosquesNativos. Con todo, también hubo críticas a la política ambiental delgobierno de Aylwin en cuanto a que, supuestamente, buscó resolerproblemas aislados específicos, y que la CONAMA no fue dotadadel poder suficiente para asegurar el cumplimiento estricto de lanormatividad ambiental.

De cualquier modo, la evidencia del caso chileno no apoya la tesisde que el libre comercio transforma a países que impulsanprocesos de apertura económica en refugios para la contaminacióny degradación de los recursos naturales. En el sector industrialsegún una fuente la apertura chilena al comercio exterior ha tenidoun impacto positivo sobre el medio ambiente porque industriascontaminantes se han expandido a tasas inferiores a las quecontaminan menos.9 A este respecto, la incorporación detecnologías limpias usadas en países desarrollados por empresastransnacionales, sería el factor explicativo clave de este efectopositivo ambiental de la liberalización económica.

En esta misma línea, un trabajo de Birdsell y Wheeler10 argumentaque la apertura externa en Chile, tomando como estudio de caso laindustria de pulpa de madera, en razón de presiones competitivascrecientes, acelera la inversión en tecnologías nuevas que tiendena ser limpias, y mayormente importadas de países con normasambientales más elevadas.

Por otra parte, las empresas chilenas, privadas y públicas, hanestado invirtiendo progresivamente en procesos productivossustentables. Según fuentes de la SOFOFA (Sociedad de FomentoFabril) en el periodo 1991-1992 los empresarios privados invirtieron225 millones de dólares en tecnologías limpias, pudiéndoseargumentar, por tanto, en el caso chileno, una inclinación haciapolíticas ambientales “anticipadoras” o “pragmáticas” en ista de laseventuales negociaciones de libre comercio Chile-TLC y,particularmente, en consideración de los requisitos erdes crecientesque enfrentan los empresarios chilenos en los mercadosdesarrollados.11

Con todo, algunos sectores específicos muestran efectosaparentemente negativos provenientes dela liberalización. Elmodelo de exportación chilena continúa basándose aún casi en un90% en la minería, la agricultura, la silvicultura y la pesca. Por ello,en el pasado ha existido preocupación por la sobreexplotación delrecurso; y se han registrado denuncias por ejemplo decontaminación de lagos por el cultivo del salmón uno de losproductos más exitosos de exportación y de cortes de bosquesnativos y su reemplazo por especies exóticas.

En suma, el caso chileno sugiere que el libre comercio ha tenidoimpactos ambientales variados. Primero, estos no siempre han sidonegativos y en muchos casos claramente fueron positivos;segundo, los efectos no han sido de igual alcance o magnitud paraproductos o sectores diferentes; y, tercero, los efectos han sidodiferentes dependiendo del periodo bajo análisis. A este últimorespecto pueden distinguirse dos etapas: primero, la “liberalizaciónprimitiva”, desde 1978 a 1988, que concentró los efectosambientales negativos de la apertura económica; y, segundo, la“liberalización con crecimiento sustentable”, desde 1990 enadelante, donde los efectos nocivos tienden a ser menores graciasa la adopción de una isión estratégica de crecimiento económico yprotección ambiental. Todo esto sugiere que, más allá de losprocesos de liberalización comercial, lo que resulta decisivo para elmedio ambiente es el modelo o estilo de desarrollo que el país encuestión ejecuta.

En relación a lo anterior, nuestra principal conclusión es que elimpacto definitivo del proceso de liberalización económica sobre elmedio ambiente en cualquier país no es directo y automático, sinoque está mediado como variable interiniente por el grado devaloración que tangan los recursos naturales en ese país, y por laexistencia, o no, de políticas ambientales efectivas.

La dicotomía libre comercio vs medio ambiente en definitiva esfalsa, ya que la esencia del desarrollo sustentable es,precisamente, que es posible y necesario armonizar y conciliarambos propósitos. Más allá de esta conclusión general, hoy en díamuchos países en ías de desarrollo están aprendiendo una

recomendación esencial: la política ambiental no es una fuente deproblemas, sino, por el contrario, una fuerza impulsora de carácterinnovador que fomenta el crecimiento económico y lacompetitividad. al fin y al cabo, ésta es la verdadera esencia deldesarrollo sustentable.

Notas1 Ramón López, “The Enironment as a Factor of Production: The Economic Growth andTrade Policy Linkages”, en Patrick Low (de.). International Trade and the Environment(Washibgton, D.C. World Bank Discussion Papers, 1992), pp. 137-155.2 Robert E. B. Lucas, David Wheeler y Hemamale Hettige, “Economic Development,Environmental Regulation and the International Migration of Toxic Industrial Pollution: 1960-1988” en P. Low (de.), Ibid., pp.. 67-86.3 Gene Grossman y A. Krueger, citados en James Sheehan, “Free Trade’s Natural Benefits.“The Washington Times, 6 de octubre de 1992, p.F34 Wilfrido Cruz y Roberto Repetto. The Environmental Effects of Stabilization and StructuralAdjustment Programs: The Filippines Case, Washington, D.C., World Resources Institute,1992, p.61.5 Andrew Hurrell, “Green Conditionality”, borrador de documento, Nuffield College, Oxford,Inglaterra, 1992, p.23.6 Arthur Dunkel, “Address to the Conference of the International Herald Tribune in Associationwith the Thailand Development Research Institute: Merging Business and the Enironment”,GATT, Ginebra, 23 de enero, 1992, p.8.7 R.A. Reinstein, “Trade and Enironment”, borrador, U.S. State Departament, 1991, p.15.8 Patrick Low, “The International Location of Polluting Industries and the Harmonization ofEnironmental Standards” en Heraldo Muñoz y Robin Rosenberg (eds.), Difficult Liaison: Tradeand Environment in the Americas (New Brunswick y Londres: Transaction Publishers, 1993),p.29.9 Andrés Gómez-Lobo, Las consecuencias ambientales de la apertura comercial en Chile,Colección Estudios CIEPLAN, No. 35, septiembre 1992, p. 107.10 Nancy Birdsell y David Wheeler, “Trade Policy and Industrial Pollution in Latin America:Where are the Pollution Heaens? en Patrick Low (de.), Op. cit., pp. 159-167.11 En Europa, por ejemplo, los productores de embalajes se reunieron para crear el “GroupRecycling of Wood” (GROW), una unidad que otorga sellos de calidad ambiental a losproductores que cumplen los requerimientos de la ley Topfer de Alemania, un conjunto dereglamentaciones sobre embalajes ambientalmente apropiados. Para evitar eventualesimpedimentos comerciales, algunos productores de países en desarrollo, como es el caso deChile, se han asociado al GROW y al cumplir con los requisitos de dicha ley tienen accesoseguro al mercado alemán. (Ver El Mercurio, 3 de febrero, 1992, p. C4).

Acerca de los autores

THOMAS A. WATHEN, abogado contratado como oficial delPrograma de Conservación y Medio Ambiente en el FideicomisoPew Charritable, donde trabajó en la protección forestal,conseración marina y política comercial. Previamente trabajó comoconsultor para el fondo Rockefeller Family y la asociaciónEnvironmental Grantmakers, donde escribió Una guía para elcomercio y el medio ambiente. Autor de libros y artículos sobreseguridad automotriz, residuos sólidos y democracia del pequeñoestado, Wathen ha trabajado también con organizaciones deconsumo ambiental desde 1974. También fue director ejecutivo detres grupos relacionados con el interés público en los estados deNueva York, Colorado e Indiana.

CHARLES S. PEARSON, es profesor y Director de EconomíaInternacional en la Escuela Paul H. Nitze de EstudiosInternacionales Avanzados (SAIS) de la Universidad de JohnsHopkins. Es perito en las áreas de Comercio Internacional,Desarrollo, Economía y Medio Ambiente; da cátedra a nivelposgrado desde hace veinte años en SAIS y fue nombrado Directordel Area de Economía Internacional en 1988.

HAL KANE, investigador de economía y medio ambiente en elWorld-Watch Institute. Es autor del libro Tiempo para el camino: unnuevo acercamiento al desarrollo y el medio ambiente, y coautordel libro Signos Vitales: los lineamientos que perfilan nuestro futuro,además de numerosos artículos y ensayos. Anteriormente trabajócomo escritor de discursos para Gro Harlem Brundtland.

JOHN H. JACKSON, es una de las autoridades de más alto nivel enderecho mercantil internacional y el GATT. Es profesor en laEscuela de Derecho de la Universidad de Michigan. Tambiéncolabora en el Comité Consultivo del Programa de ComercioInternacional y Medio Ambiente del Centro Internacional deDerecho Ambiental (CIEL). Fue consejero general en la OficinaRepresentativa de Comercio de los Estados Unidos. Jackson haescrito numerosos artículos y libros en comercio internacional.

FRIDA TABORA, abogada mexicana, con maestría en derechointernacional y constitucional en Alemania, además de tener elcurso de formación diplomática del Instituto Matías Romero deEstudios Diplomáticos de la Secretaría de Relaciones Exteriores.Analista del Instituto de Integración Iberoamericana, así como de laSecretaría de Relaciones Exteriores. Fue reportera técnica delSistema Piloto de Información Tecnológica (TechnologicalInformation Pilot System). Fue agregada diplomática de la DirecciónGeneral para el Pacífico, de la Comisión Mexicana de la Cuenca delPacífico. Desde 1993 es asesora de la Coordinación General deMedio Ambiente y Recursos Naturales de la Secretaría deRelaciones Exteriores (SRE).

GABRIEL QUADRI DE LA TORRE, ingeniero civil y maestro eneconomía, ha sido investigador del Banco de México, director dePlaneación Ecológica y asesor del Jefe del Departamento delDistrito Federal. Ha realizado actividades docentes en diferentesuniversidades del país. Ha participado en organizaciones nogubernamentales en el terreno del medio ambiente. Ha publicadonumerosos artículos y capítulos de libros, además de sercolaborador permanente en diarios y revistas de circulaciónnacional. Actualmente es presidente del Instituto Nacional deEcología.

JUAN CARLOS BELAUSTEGUIGOITIA, economista del InstitutoTecnológico Autónomo de México (ITAM), con doctorado en laUniversidad de Essex en matemáticas, economía matemática ycomercio internacional. Ha sido catedrático de economía yeconomía ambiental en el ITAM, así como consultor de diferentesSecretarías de Estado del Gobierno Mexicano, del Departamentodel Distrito Federal, del Banco Interamericano de Desarrollo yactualmente es asesor de la Secretría de Medio Ambiente,Recursos Naturales y Pesca. Ha impartido cursos en Queen MaryCollege, Universidad de Londres y en Dartmouth. Dedicado a lainvestigación en el área de economía ambiental y regulación.Desde 1986 ha dado conferencias en materia de economía y medioambiente alrededor del mundo. Ha organizado seminarios ysupervisado trabajos de tesis, además de haber publicado capítulos

en libros como Desarrollo sostenible, cooperación tecnológica y laindustria química en México.

CHARLES ARDEN CLARKE, es analista político del World WildlifeFund International, en Suiza, especializado en los asuntos decomercio y medio ambiente, corporaciones transnacionales yagricultura ambiental. Ha colaborado como consultor ambiental enel Grupo Investigador de Política Ecológica en Oxford, Inglaterra,donde ha elaborado análisis políticos y científicos acerca de losefectos ambientales del poder nuclear, la conservación delAntártico, la lluvia ácida y otras áreas.

CANDICE STEVENS, es administradora en la División Económicade la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OCDE), donde es responsable de los asuntos concernientesalmedio ambiente y al comercio. Anteriormente trabajó paralaDirección de Ciencia, Tecnología e Industria de la OCDE enasuntos relacionados al comercio y a la globalización de laindustria. Asimismo ha trabajado en el gobierno norteamericano enla Agencia de Protección Ambiental (EPA), en el Departamento delInterior, en el Departamento de Comercio y en la Oficina deEvaluación Tecnológica.

KONRAD von MOLTKE, es miembro del World Wildlife Fund yprofesor adjunto de estudios ambientales de la Universidad deDarhmouth en Hannover, New Hampshire. Fue director fundadordel Instituto para la Política Ambiental Europea.

AMBLER H. MOSS, Jr., es decano de la Escuela de Egresados deRelaciones Internacionales y director del Centro Norte-Sur, delaUniversidad de Miami. De 1978 a 1982 fue embajador de EstadosUnidos en Panamá. En 1992 presidió el Grupo de Trabajo delHemisferio Oeste del Comité de Comercio y Medio Ambiente de laAgencia de Protección Ambiental (EPA).

HERMAN E. DALY, economista del Departamento Ambiental delBanco Mundial en Washington D.C. Antes de trabajar en el Banco,en 1988, fue profesor adjunto de economía en la UniversidadEstatal de Louisiana. Cofundador y editor asociado del periódicoEconomía Ecológica (Ecological Economics). Ha escrito numerosos

artículos y libros, incluyendo Economía del Estado Estable,Economía, Ecología, Etica (Island Press) y con John Cobb, Jr. escoautor de Por el bien común: redirigiendo la economía a través dela comunidad, el medio ambiente y un futuro sustentable, publicadoen español por el Fondo de Cultura Económica.

JAN C. McALPINE, líder del equipo de trabajo de medio ambienteglobal y comercio dependiente de la Oficina de Administración,Oficina de Manejo Cooperativo Ambiental de la Agencia deProtección Ambiental (EPA). Fue designado oficial federal delComité de Comercio y Medio Ambiente del Consejo NacionalAsesor de Política Ambiental y Tecnología (NACEPT). Antes detrabajar para el gobierno federal, McAlpine estaba en la FederaciónAmbiental del Agua.

PAT LeDONNE, es programadora analista del grupo de trabajo decomercio y medio ambiente global del Consejo Nacional Asesor dePolítica Ambiental y Tecnología (NACEPT), dela Agencia deProtección Ambiental de Estados Unidos. Ha trabajado para losEstados de Alaska y Washington principalmente en asuntoscomerciales, y en la Administración de Comercio Internacional en elDepartamento de Comercio.

ROBERT REPETTO es Vicepresidente y Director del Programa deEconomía y Población en el World Resources Institute (WRI). Antesde trabajar para el WRI en 1993, fue profesor asociado deeconomía en la Escuela de Salud Pública de la Universidad deHarvard y miembro de la Facultad de Economía en el Centro deEstudios de Población de la misma universidad.

JORGE ROBERTO BRACAMONTES, abogado con maestría enderecho económico internacional y ambiental dela Escuela deDerecho de la Universidad de Houston; además de haber recibidolos cursos de preparación intensiva sobre las 22 materias dederecho que cubre el examen de la barra de abogados de NuevaYork (Pieper & Marino Bar Review Courses); actualmente escandidato a dicha Barra. Fue asesor jurídico de la Subgerencia deAsuntos Internacionales de Pemex y abogado consultor de laOficina de Representación de Pemex en Houston. Trabajó comoabogado para el bufete Burlingham Underwoord Nueva York, y fue

representante legal de Pemex en esa misma ciudad. Tiene algunaspublicaciones y ha dado conferencias sobre comercio y medioambiente. Actualmente se desempeña como consultor jurídico de laDirección de Auditoria de Seguridad Industrial, Protección Ambientaly Ahorro de Energía de Petróleos Mexicanos.

MARIA DEL CARMEN CARMONA, abogada, con maestría enderecho económico y candidato a doctora en ciencias políticas; esactualmente vicepresidente de la Academia Mexicana de DerechoEcológico. Ganadora del premio Eduardo Trigueros de FomentoCultural Banamex a la mejor tesis del año 1981 y autora de un grannúmero de publicaciones referentes a la relación del comercio y elmedio ambiente, así como a la legislación de la materia. Dedicada ala investigación y a impartir cursos a nivel posgrado. Coordinadoray ponente en mesas redondas y seminarios en el país y en AméricaLatina en el tema del derecho ambiental.

ROBERTO SANCHEZ, arquitecto con posgrado en desarrollourbano y regional de la Universidad de Durtmong en Alemania.Tiene el curso aanzado de Planificación de los AsentamientosHumanos de la ONU, además del certificado de Desarrollo Urbanoy Regional. Fue Director del Departamento de Estudios Urbanos yAmbientales de El Colegio de la Frontera Norte en Tijuana, yprofesor de desarrollo regional para el Programa de Maestría deDesarrollo Regional en esa misma institución. Imparte la cátedra Elsistema político mexicano y el desarrollo en la frontera norte, en laSDSU, San Diego, California. Ha participado en los planesambientales de Veracruz, Tabasco, Chiapas y Yucatán, además detrabajar en el programa de renovación urbana Río Tijuana.Actualmente, trabaja para la Comisión de Cooperación Ambientaldel Tratado de Libre Comercio en Montreal, Canadá.

ADRIANA DIAZ, egresada de la facultad de Derecho de laUniversidad Nacional Autónoma de México, con la tesis Lasprácticas desleales de comercio internacional ante la aperturacomercial de México. Desde 1992, ha asistido a diversosseminarios referentes a prácticas en el comercio internacional. Fuejefe de departamento de Procedimientos de la Unidad de PrácticasComerciales Internacionales de la Secretaría de comercio yFomento Industrial y actualmente es subdirectora de

procedimientos y enlace hacendario de la Unidad de PrácticasComerciales Internacionales en esa misma institución.

EUGENIA BEC, abogada argentina, con posgrado en derechoambiental internacional en la American University-WashingtonCollege of Law. Asesora legal dela Comisión de Promoción yDesarrollo de la Región Patagónica, dependiente de la Presidenciaargentina. Se desempeñó como abogada extranjera en el CentroInternacional de Derecho Ambiental (CIEL). Ha publicado artículos ydictado conferencias sobre derecho ambiental, comerciointernacional y medio ambiente en los E.U., Suiza y varios paísesde Latinoamérica. En la actualidad se desempeña como consultoraen legislación ambiental en Buenos Aires, Argentina.

HERALDO MUÑOZ, egresado cum laudem del Departamento deCiencias Políticas, con especialización en relaciones internacionalesde la Pontificia Universidad Católica de su natal Chile, con maestríay doctorado de la Universidad de Denver. Recibió el Premio al Ex-alumno Distinguido 1991, otorgado por los miembros de la facultady alumnos de la Escuela de Egresados de RelacionesInternacionales de la misma universidad. Ha recibido, entre otras, labeca doctoral “Recursos para el futuro”. Catedrático de laUniversidad de Chile, profesor visitante en varias universidades ycentros de investigación de Estados Unidos y Europa. Fundador ydirector del Programa de Seguimiento de las Políticas ExterioresLatinoamericanas (PROSPEL).

ANEXO I

TRATADO DE LIBRE COMERCIODE AMERICA DEL NORTE

ACUERDO PARALELO AMBIENTAL

Resumen del Acuerdo de Cooperación sobreel Medio Ambiente de América del Norte

El 12 de agosto de 1993 el secretario de Comercio y FomentoIndustrial de México, Jaime Serra; el Ministro de ComercioInternacional de Canadá, Thomas Hockin; y el RepresentanteComercial de Estados Unidos, Mickey Kantor, concluyeron lasnegociaciones del Acuerdo de Cooperación sobre el MedioAmbiente de América del Norte. Los tres funcionarios giraroninstrucciones a sus colaboradores para que se concluyera a labrevedad posible, las correciones técnicas y legales del texto delAcuerdo. Este se hizo del conocimineto público una vez terminadasu redacción.

El acuerdo contribuirá al logro de las metas y los objetivoseconómicos, comerciales y ambientales del Tratado de LibreComercio de América del Norte (TLC), al fortalecer la cooperaciónen materia del medio ambianete y la aplicación de las leyes y losreglamentos nacionales. Este acuerdo y el TLC funcionarán demanera complementaria para promover el desarrollo sustentable enla región.

Este resumen no es una interpretación oficial del Acuerdo.

Preámbulos y objetivos

El preámbulo expone los principios, aspiraciones y metas en que sebasa el Acuerdo. Reconoce una tradición de ayuda mutua enmateria ambiental y expresa el compromiso de apoyar y desarrollarlos acuerdos ambientales internacionales y las institucionesexistentes. Los objetivos del Acuerdo incluyen la promoción deldesarrollo sustentable, la cooperación para conservar, proteger ymejorar el medio ambiente, así como el cumplimiento y la aplicaciónefectia de las leyes nacionales en materia de medio ambiente. ElAcuerdo promueve, también, la transparencia y la participaciónpública en el desarrollo y mejoramiento de las leyes y políticasambientales.

Obligaciones

El acuerdo confirma el derecho de cada una de las Partes aestablecer sus propias políticas, prioridades y niveles de protecciónambiental. Al mismo tiempo, cada una de las Partes se comprometea que sus leyes proporcionen altos niveles de protección ambiental,así como al continuo mejoramiento de dichas leyes.

Con el objeto de alcanzar altos niveles en la protección ambiental yen el cumplimiento del derecho ambiental, las Partes secomprometen a aplicar de manera efectiva su legislación enmateria de medio ambiente a través de las accionesgubernamentales adecuadas. Estas incluyen el nombramiento ycapacitación de inspectores, la supervisión del cumplimiento de laley y el examen de supuestas violaciones; los acuerdos decumplimiento voluntario y el uso de los procedimientos jurídicospara sancionar las violaciones al derecho ambiental y reparar eldaño. El Acuerdo no faculta a las autoridades de una Parte paraemprender acciones que tengan por objeto garantizar la aplicaciónde las leyes ambientales en el territorio de otra Parte.

Cada parte se compromete, respecto a su territorio, a:

• informar sobre el estado del medio ambiente;• desarrollar planes de contingencia ambiental;• promover la educación, la inestigación científica y el desarrollo

tecnológico en materia de medio ambiente;• evaluar cuando proceda el impacto ambiental, ypromover el uso de instrumentos económicos para el logro efectivode los objetivos en materia de medio ambiente.

Cada una de las Partes notificará a las otras su decisión de prohibiro de restringir severamente el uso de ciertos plaguicidas o de otrassustancias químicas y estudiará la posibilidad de prohibir laexportación a las otras Partes de aquellas sustancias tóxicas cuyouso esté prohibido en su territorio.

Las Partes que deben garantizar que los procedimientos para laaplicación de su derecho ambiental sean justos, abiertos yequitativos. Cada Parte se compromete a garantizar el debidoacceso público a los procedimientos para reforzar la aplicación desu derecho ambiental. Este acceso incluye:

• el derecho a solicitar acciones para conseguir que se aplique elderecho ambiental nacional, y el derecho de demandar pordaños a otra persona en la jurisdicción de esa parte.

Comisión para la Cooperación Ambiental

El acuerdo establece la Comisión para la Cooperación Ambiental,integrada por un Consejo, un Secretariado y un Comité AsesorConjunto.

El consejo

El Consejo, como institución reguladora de la Comisión, estaráintegrado por representantes de cada parte a niel de gabinete o suequivalente, encargados de la materia ambiental. El Consejosupervisará la aplicación del Acuerdo, servirá como un foro paradiscutir asuntos ambientales, promoverá y facilitará la cooperación,

superisará al Secretariado y resolerá los asuntos y controersias quepuedan surgir respecto a la interpretación y la aplicación delAcuerdo.

El Consejo propiciará la cooperación para la elaboración y elmejoramiento continuo de las leyes y los reglamentos ambientalesya que:

• promoverá el intercambio de información sobre los criterios y lasmetodologías usados al establecer las normas ambientalesnacionales, y

• elaborará recomendaciones para lograr un mayor grado decompatibilidad de las normas ambientales, de maneracongruente con el TLC y sin reducir los niveles de protecciónambiental.

• El Consejo cooperará con la Comisión de Libre Comercio paraalcanzar los objetivos y metas del TLC en materia ambiental, yaque:

• contribuirá a la prevención y resolución de controversiascomerciales relacionadas con el medio ambiente, y

mantendrá una lista de expertos, que podrán proporcionarinformación o asesoría técnica a las instituciones del TLC.

El Consejo considerará y presentará recomendaciones respecto ala evaluación de las consecuencias ambientales de proyectospropuestos que puedan causar efectos transfronterizos adversosgraves. También considerará y presentará recomendaciones sobre:

• acceso público a la información, incluso aquella sobre materialesy actividades peligrosos;

• límites apropiados de contaminantes específicos, tomando enconsideración las diferencias en ecosistemas, y

acceso recíproco a los derechos y a los medios para reparar dañoso perjuicios que resulten de la contaminación transfronteriza.

El Consejo podrá presentar recomendaciones en una amplia gamade asuntos ambientales, incluyendo:• técnicas y estrategias para la prevención de la contaminación;• implicaciones ambientales de los bienes a lo largo de sus ciclos

de vida;

• protección de especies amenazadas y en peligro de extinción, yenfoques para lograr el cumplimiento y la aplicación de la ley.

El Consejo se reunirá, por lo menos, una vez al año. Todas lassesiones regulares incluirán reuniones públicas.

El Secretariado

El Acuerdo establece un Secretariado responsable de proporcionarapoyo técnico y administrativo al Consejo, así como a los comités ygrupos de trabajo que establezca. El Secretariado preparará unpresupuesto y un programa anuales que incluirán actiidades decooperación entre los países. Además el Secretariado prepararáinformes sobre cuestiones incluidas en el programa anual.

El Secretariado tomará en cuenta las peticiones de personas,organizaciones o asociaciones no gubernamentales que aleguen lafalta de aplicación por una Parte de su derecho ambiental. Cuandola petición reuna los requisitos exigidos poe el Acuerdo, elSecretariado podrá proponer al Consejo que se elabore un informesobre el particular. Para elaborar este informe, el Secretariadopodrá obtener información de fuentes diversas, incluyendopeticiones de personas interesadas e información de expertosindependientes.

La dimensión y la sede del Secretariado serán determinados por lasPartes.

Comité Asesor Conjunto

El Comité Conjunto incluirá cinco personas de cada país que nosean funcionarios del gobierno. Se reunirá por lo menos una ez alaño, al mismo tiempo en que se celebre la sesión ordinaria delConsejo. El Comité Conjunto Asesorará al Consejo y proporcionaráinformación científica y técnica al Secretariado. También presentarásus comentarios al programa y al presupuesto anual del Consejo,así como su opinión sobre los informes anuales o de otro tipo.

Consultas

Una Parte podrá solicitar consultas con las otras Partes sobrecualquier asunto que afecte el funcionamiento del Acuerdo. Si lasconsultas no permiten solucionar el asunto, cualquiera de las Partespodrá convocar a una reunión del Consejo. Con el objeto deresolver la controersia el Consejo podrá realizar consultas conasesores técnicos, crear grupos de trabajo o grupos de expertos yhacer recomendaciones.

Solución de controversias

Cualquiera de las Partes podrá solicitar que se establezca un panelarbitral cuando el Consejo no pueda resolver, una controversiarelativa a una presunta falta de aplicación efectiva de las leyesambientales de una Parte, siempre y cuando dicha falta seasistemática y afecte la producción de bienes o servicioscomerciados entre las Partes. El establecimiento del panel requerirádel voto aprobatorio de dos terceras partes del Consejo.

Normalmente, los panelistas será seleccionados de una listapreviamente acordada de expertos, que incluirá especialistas enmateria ambiental. El panel podrá, previo acuerdo de las Partes enconflicto, solicitar información y apoyo técnico de cualquier personao institución que considere apropiada. El informe del panel serápuesto a disposición del público cinco días después de que seentregue a las Partes.

Cuando un panel determine que una Parte incurrió en una faltasistemática en la aplicación de su derecho ambiental, las Partespodrán, en un plazo de 60 días, acordar un plan de acciónmutuamente satisfactorio para solucionar esta falta de aplicación.

Si las partes no pueden acordar un plan de acción, el panel podrávolver a reunirse para evaluar el plan de acción presentado por laparte demandada, o proponer uno alternativo, en un plazo nomenor de 60 días y no mayor de 120 días posteriores a la fecha en

que el panel rindió su informe final. El panel podrá también imponeruna contribución monetaria a la parte demandada.

El panel podrá volver a reunirse en cualquier momento paradeterminar si un plan de acción ha sido ejecutado. El panel podráimponer una contribución monetaria a la parte demandada que noejecute el plan de acción.

En el caso de que el panel constate que la Parte demandada no hapagado la contribución monetaria o continua incumpliendo suderecho ambiental, o ambas cosas, se procederá de la siguientemanera:

a) en el caso de Canadá, la Comisión podrá exigir el pago de lacontribución monetaria y el cumplimiento de la decisión del panelante un tribunal canadiense competente.b) en el caso de México o Estados Unidos, la Parte o Partesreclamantes podrán suspender a la Parte demandada beneficiosderiados del TLC con base en el monto de la contribución fijada ycon un tope máximo de 20 millones de dólares al año. Dichosbeneficios deberán restituirse de manera automática, una ez que laParte en falta cumpla con el pago y/o el plan de acción.

Acceso

El Acuerdo dispone que otros países podrán ser admitidos comomiembros de éste.

Entrada en vigor

El acuerdo entró en vigor al mismo tiempoque el TLC, el primero de enero de 1994.

ANEXO II

ACUERDO POR EL QUE SE ESTABLECELA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO

Acuerdo por el que seestablece la Organización

Mundial de Comercio (OMC)

Las Partes en el presente Acuerdo

• Reconociendo que sus relaciones en la esfera de la actividadcomercial y económica deben tender a elevar los niveles de vida,a lograr el pleno empleo y un volumen considerable y enconstante aumento de ingresos reales y demanda efectiva y aacrecentar la producción y el comercio de bienes y servicios,permitiendo al mismo tiempo la utilización óptima de los recursosmundiales de conformidad con el objetivo de un desarrollosostenible y procurando proteger y preservar el medio ambientee incrementar los medios para hacerlo, de manera compatiblecon sus respectivas necesidades e intereses según los diferentesniveles de desarrollo económico.

• Reconociendo además que es necesario realizar esfuerzospositivos para que los países en desarrollo, y especialmente lomenos adelantados, obtengan una parte del incremento delcomercio internacional que corresponda a las necesidades de sudesarrollo económico.

• Deseosas de contribuir al logro de estos objetivos mediante lacelebración de acuerdos encaminados a obtener, sobre la basede la reciprocidad y de mutuas ventajas, la reducción sustancial

de los aranceles aduaneros y de los demás obstáculos alcomercio, así como la eliminación del trato discriminatorio en lasrelaciones comerciales internacionales.

• Resueltas, por consiguiente, a desarrollar un sistema multilateralde comercio integrado, más viable y duradero que abarque elAcuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, losresultados de anteriores esfuerzos de liberalización del comercioy los resultados integrales de las Negociaciones ComercialesMultilaterales de la Ronda Uruguay.

Decididas a preservar los principios fundamentales y a favorecer laconsecución de los objetivos que informan este sistema multilateralde comercio.

Acuerdan lo siguiente:

Artículo IEstablecimiento de la Organización

Se establece por el presente Acuerdo la Organización Mundial delComercio (denominada en adelante OMC).

Artículo IIAmbito de la OMC

1. La OMC constituirá el marco institucional común para el desarrollo de las relaciones comerciales entre sus miembros

en los asuntos relacionados con los acuerdos e instrumentos jurídicos conexos incluidos en los Anexos del presente

acuerdo.2. Los acuerdos y los instrumentos jurídicos conexos incluidosen los Anexos 1, 2 y 3 (denominados en adelante Acuerdos

Comerciales Multilaterales) forman parte integrante delpresente Acuerdo y son vinculantes para todos sus miembros.3. Los Acuerdos y los instrumentos jurídicos conexos incluidosen el Anexo 4 (denominados en adelante Acuerdos Comerciales

Plurilaterales) también forman parte del presente Acuerdopara los Miembros que los hayan aceptado, y son vinculantes para

éstos. Los Acuerdos Comerciales Plurilaterales no crean obligaciones ni derechos para los Miembros que no los hayan aceptado.

4. El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comerciode 1994 según se especifica en el Anexo 1A (denominado en

adelante GATT de 1994) es jurídicamente distinto del AcuerdoGeneral sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de fecha 30 de octubre de 1947, anexo al Acta Final adoptada al término

del segundo periodo de sesiones de la Comisión Preparatoria dela Conferencia de las Naciones Unidas Sobre Comercio yEmpleo, posteriormente rectificado, enmendado o modificado

(denominado en adelante GATT de 1947).

Artículo IIIFunciones de la OMC

1. La OMC facilitará la aplicación, administración yfuncionamiento del presente Acuerdo y de los AcuerdosComerciales Multilaterales y favorecerá la consecución de susobjetivos, y constituirá también el marco para la aplicación,administración y funcionamiento de los Acuerdos ComercialesPlurilaterales.2. La OMC será el foro para las negociaciones entre susMiembros acerca de sus relaciones comerciales multilaterales enasuntos tratados en el marco de los acuerdos incluidos en losAnexos del presente Acuerdo. La OMC podrá también servir deforo para ulteriores negociaciones entre sus Miembros acerca desus relaciones comerciales multilaterales, y de marco para la

aplicación de los resultados de esas negociaciones, según decida la Conferencia Ministerial.

3. La OMC administrará el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias (denominado en adelante Entendimiento sobre Solución de Diferencias o ESD que figura en el Anexo 2 del presente Acuerdo).

4. La OMC administrará el Mecanismo de Examen de lasPolíticas

Comerciales (denominado en adelante MEPC) establecido enel Anexo 3 del presente Acuerdo.

5. Con el fin de lograr una mayor coherencia en la formulaciónde las políticas económicas a escala mundial, la OMC cooperará,

según proceda, con el Fondo Monetario Internacional y con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y sus organismos conexos.

Artículo IVEstructura de la OMC

1. Se establecerá una Conferencia Ministerial, compuesta por representantes de todos los Miembros, que se reunirá por lo menos una vez cada dos años. La Conferencia Ministerial desempeñará las funciones de la OMC y adoptará las disposiciones necesarias a tal efecto. La Conferencia

Ministerial tendrá la facultad de adoptar decisiones sobre todos losasuntos comprendidos en el ámbito de cualquiera de losAcuerdos Comerciales Multilaterales, si así se lo pide un Miembro,de conformidad con las prescripciones concretas que en materiade adopción de decisiones se establecen en el presente Acuerdoy en el Acuerdo Comercial Multilateral correspondiente.2. Se establecerá un Consejo General, compuesto por

representantes de todos los Miembros, que se reunirá según proceda. En los intervalos entre reuniones de la Conferencia Ministerial, desempeñará las funciones de ésta el Consejo General. El Consejo General cumplirá también las funciones que se le atribuyan en el presente Acuerdo. El Consejo

General establecerá sus normas de procedimiento y aprobará lasde los Comités previstos en el párrafo 7.3. El Consejo General se reunirá según proceda paradesempeñar las funciones del Organo de Solución deDiferencias establecido en el Entendimiento sobre Solución deDiferencias. El Organo de Solución de Diferencias podrá tenersu propio presidente y establecerá las normas deprocedimiento que considere necesarias para el cumplimientode dichas funciones.4. El Consejo General se reunirá según proceda paradesempeñar las funciones del Organo de Examen de lasPolíticas Comerciales establecido en el MEPC.

El Organo de Examen de las Políticas Comerciales podrátener su propio presidente y establecerá las normas deprocedimiento que considere necesarias para el cumplimiento dedichas funciones.5. Se establecerán un Consejo del Comercio de Mercancías, un

Consejo del Comercio de Servicios y un Consejo de los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual

relacionados con el comercio (denominado en adelante Consejode los ADPIC), que funcionará bajo la orientación general delConsejo General. El Consejo del Comercio de Mercancíassupervisará el funcionamiento de los Acuerdos ComercialesMultilaterales del Anexo 1A. El Consejo del Comercio deServicios supervisará el funcionamiento del Acuerdo Generalsobre el Comercio de Servicios (denominado en adelante AGCS).El Consejo de los ADPIC supervisará el funcionamiento delAcuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de PropiedadIntelectual relacionados con el comercio (denominado enadelante Acuerdo sobre los ADPIC). Estos Consejosdesempeñarán las funciones a ellos atribuidas en los respectivosAcuerdos y por el Consejo General. Establecerán susrespectivas normas de procedimiento, a reserva de aprobaciónpor el Consejo General. Podrán formar parte de estosConsejos representantes de todos los Miembros. Estos Consejosse reunirán según sea necesario para el desempeño de susfunciones.6. El Consejo del Comercio de Mercancías, el Consejo del

Comercio de Servicios y el Consejo de los ADPICestablecerán los órganos subsidiarios que sean necesarios.Dichos órganos subsidiarios establecerán sus respectivas normasde procedimiento a reserva de aprobación por los Consejos

correspondientes.7. La Conferencia Ministerial establecerá un Comité de Comercioy Desarrollo, un Comité de Restricciones por Balanza de Pagosy un Comité de Asuntos Presupuestarios, Financieros y

Administrativos, que desempeñarán las funciones a ellos atribuidas en el presente Acuerdo y en los Acuerdos Comerciales Multilaterales, así como las funciones adicionalesque les atribuya el Consejo General, y podrá establecer

comités adicionales con las funciones que estime apropiadas. ElComité de Comercio y Desarrollo examinará periódicamente,

como parte de sus funciones, las disposiciones especiales enfavor de los países Miembros contenidas en los AcuerdosComerciales Multilaterales y presentará informe al ConsejoGeneral para la adopción de disposiciones apropiadas. Podránformar parte de estos Comités, representantes de todos losMiembros.8. Los órganos establecidos en virtud de los Acuerdos

Comerciales Plurilaterales desempeñarán las funciones a ellosatribuidas en virtud de dichos Acuerdos y funcionarán dentro

del marco institucional de la OMC. Dichos órganos informarán regularmente al Consejo General sobre sus respectivas actividades.

Artículo VRelaciones con otras organizaciones

1. El Consejo General concertará acuerdos apropiados de cooperación efectiva con otras organizaciones intergubernamentales que tengan responsabilidades afines a

las de la OMC.2. El Consejo General podrá adoptar disposiciones apropiadas

para la celebración de consultas y la cooperación con organizaciones no gubernamentales que se ocupen de cuestiones afines a las de la OMC.

Artículo VILa Secretaría

1. Se establecerá una Secretaría de la OMC (denominada en adelante la Secretaría) dirigida por un Director General.

2. La Conferencia Ministerial nombrará al Director General y adoptará un reglamento que estipule las facultades, los deberes, las condiciones de servicio y la duración del mandatodel Director General.

3. El Director General nombrará al personal de la Secretaría y determinará sus deberes y condiciones de servicio de

conformidad con los reglamentos que adopte la Conferencia Ministerial.

4. Las funciones del Director General y del personal de la Secretaría serán de carácter exclusivamente internacional. En

el cumplimiento de sus deberes, el Director General y elpersonal de la Secretaría no solicitarán ni aceptarán instruccionesde ningún gobierno ni de ninguna otra autoridad ajena a la OMCy se abstendrá de realizar cualquier acto que pueda ser

incompatible con su condición de funcionarios internacionales.Los Miembros de la OMC respetarán el carácter internacional

de las funciones del Director General y del personal de la Secretaría y no tratarán de influir sobre ellos en el cumplimiento de sus deberes.

Artículo VIIPresupuesto y contribuciones

1. El Director General presentará al Comité de Asuntos Presupuestarios, Financieros y Administrativos el proyecto de presupuesto y el estado financiero anuales de la OMC. El Comité de Asuntos Presupuestarios, Financieros y Administrativos examinará el proyecto de presupuesto y el estado financiero anuales presentados por el Director General

y formulará al respecto recomendaciones al Consejo General.El proyecto de presupuesto anual estará sujeto a la aprobacióndel Consejo General.2. El Comité de Asuntos Presupuestarios, Financieros y

Administrativos propondrá al Consejo General un reglamento financiero que comprenderá disposiciones en las que se establezcan:a) la escala de contribuciones por la que se prorrateen los gastos de la OMC entre sus miembros, yb) las medidas que habrán de adoptarse con respecto a los Miembros con atrasos en el pago.El reglamento financiero se basará, en la medida en que sea

factible, en las disposiciones y prácticas del GATT de 1947.3. El Consejo General adoptará el reglamento financiero y el

proyecto de presupuesto anual por una mayoría de dos

tercios que comprenderá más de la mitad de los Miembros dela OMC.4. Cada Miembro aportará sin demora a la OMC la parte que le

corresponda en los gastos de la Organización de conformidadcon el reglamento financiero adoptado por el Consejo

General.

Artículo VIIICondición jurídica de la OMC

1. La OMC tendrá personalidad jurídica, y cada uno de sus Miembros le conferirá la capacidad jurídica necesaria para el ejercicio de sus funciones.

2. Cada uno de los Miembros conferirá a la OMC los privilegios einmunidades necesarios para el ejercicio de sus funciones.

3. Cada uno de los Miembros conferirá igualmente a los funcionarios de la OMC y a los representantes de los

Miembros los privilegios e inmunidades necesarios para el ejercicioindependiente de sus funciones en relación con la OMC.

4. Los privilegios e inmunidades que ha de otorgar un Miembro ala OMC, a sus funcionarios y a los representantes de sus Miembros será similares a los privilegios e inmunidades estipulados en la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de los Organismos Especializados, aprobada porla Asamblea General de las Naciones Unidas el 21 de noviembre de 1947.

Artículo IXAdopción de decisiones

1. La OMC mantendrá la práctica de adopción de decisiones por consenso seguida en el marco del GATT de 1947. Salvo disposición en contrario, cuando no se pueda llegar a una decisión por consenso la cuestión objeto de examen se

decidirá mediante votación. En las reuniones de la Conferencia Ministerial y del Consejo General, cada Miembro de la OMC tendrá un voto. Cuando las Comunidades Europeas ejerzan

su derecho de voto, tendrán un número de votos igual al número

de sus Estados miembros que sean Miembros de la OMC. Lasdecisiones de la Conferencia Ministerial y del Consejo Generalse adoptarán por mayoría de los votos emitidos, salvo que se disponga lo contrario en el presente Acuerdo o en el Acuerdo Comercial Multilateral correspondiente.

2. La Conferencia Ministerial y el Consejo General tendrán la facultad exclusiva de adoptar interpretaciones del presente Acuerdo y de los Acuerdos Comerciales Multilaterales. En el caso de una interpretación de un Acuerdo Comercial

Multilateral del Anexo 1, ejercerán dicha facultad sobre la basede una recomendación del Consejo encargado de supervisar el

funcionamiento de ese Acuerdo. La decisión de adoptar una interp retación se tomará por mayoría de tres cuartos de

los Miembros. El presente párrafo no se aplicará de manera que menoscabe las disposiciones en materia de enmienda establecidas en el artículo X.

3. En circunstancias excepcionales, la Conferencia Ministerial podrá decidir eximir aun Miembro de una obligación impuesta por el presente Acuerdo o por cualquiera de los Acuerdos Comerciales Multilaterales, a condición de que tal decisión seaadoptada por tres cuartos de los Miembros, salvo que se disponga lo contrario en el presente párrafo.a) las solicitudes de exención con respecto al presenteAcuerdo se presentarán a la Conferencia Ministerial para que las examine con arreglo a la práctica de adopción de

decisiones por consenso. La Conferencia Ministerialestablecerá un plazo, que no excederá de 90 días, para examinarla solicitud. Si durante dicho plazo no se llegara a un consensotoda decisión de conceder una exención se adoptará por trescuartos de los Miembros.

b) Las solicitudes de exención con respecto a los Acuerdos Comerciales Multilaterales de los Anexos 1A, 1B o 1C y a sus anexos se presentarán inicialmente al Consejo del Comercio

de Mercancías, al Consejo del Comercio de Servicios o alConsejo de los ADPIC, respectivamente para que las examinendentro de un plazo que no excederá de 90 días. Al final dedicho plazo el Consejo correspondiente presentará un informeala Conferencia Ministerial.1. En toda decisión de la Conferencia Ministerial por la que se

otorgue una exención se indicarán las circunstancias

excepcionales que justifiquen la decisión, los términos y condiciones que rijan la aplicación dela exención y la fecha de expiración de ésta. Toda exención otorgada por un periodo demás de un año será objeto de examen por la Conferencia Ministerial a más tardar un año después de concedida, y posteriormente una vez al año hasta que quede sin efecto. Encada examen, la Conferencia Ministerial comprobará si subsisten las circunstancias excepcionales que justificaron la exención y si se han cumplido los términos y condiciones a

que está sujeta. Sobre la base del examen anual, la Conferencia Ministerial podrá prorrogar, modificar o dejar sin efecto la exención.

2. Las decisiones adoptadas en el marco de un Acuerdo Comercial Plurilateral, incluidas las relativas a interpretaciones

y exenciones, se regirán por las disposiciones de ese Acuerdo.

Artículo XEnmiendas

1. Todo miembro dela OMC podrá promover una propuesta de enmienda de las disposiciones del presente Acuerdo o delos Acuerdos Comerciales Multilaterales del Anexo presentándola a la Conferencia Ministerial. Los Consejos enumerados en el párrafo 5 del artículo IV podrán también presentar a la Conferencia Ministerial propuestas de enmienda de las disposiciones de los correspondientes Acuerdos Comerciales Multilaterales del Anexo 1 cuyo funcionamiento supervisen. Salvo que la Conferencia Ministerial decida un periodo más extenso, durante un periodo de 90 días contados a partir de lapresentación formal de la propuesta en la Conferencia Ministerial. Toda decisión dela Conferencia Ministerial de someter a la aceptación de los Miembros la enmienda propuesta se adoptará por consenso. A menos que sean aplicables las disposiciones de los párrafos 2, 5 ó 6 en esa decisión se especificará si se aplicarán las disposiciones de

los párrafos 3 ó 4. Si se llega a un consenso, la Conferencia Ministerial someterá de inmediato a la aceptación de los Miembros la enmienda propuesta. De no llegarse a un

consenso en una reunión celebrada por la Conferencia Ministerial

dentro del periodo establecido, la Conferencia Ministerialdecidirá por mayoría de dos tercios de los Miembros sisometerá o no a la aceptación de los Miembros la enmiendapropuesta. A reserva de lo dispuesto en los párrafos 2, 5 y 6,serán aplicables a la enmienda propuesta las disposiciones delpárrafo 3, a menos que la Conferencia Ministerial decida pormayoría de tres cuartos de los Miembros que se aplicarán lasdisposiciones del párrafo 4.2. Las enmiendas delas disposiciones del presente artículo ydelas disposiciones de los artículos que se enumeran acontinuación surtirá efecto únicamente tras su aceptación portodos los Miembros:

Artículo IX del presente Acuerdo;Artículos I y II del GATT de 1994;Artículo II, párrafo 1, del AGCS;

Artículo 4 del Acuerdo sobre los ADPIC.

3. Las enmiendas delas disposiciones del presente Acuerdo o delos Acuerdos Comerciales Multilaterales de los Anexos 1A y

1C no comprendidas entre las enumeradas en los párrafos 2 y 6, que por su naturaleza puedan alterar los derechos y obligaciones de los Miembros, surtirán efecto para los

Miembros que las hayan aceptado tras su aceptación por dostercios de los Miembros, y después, para cada uno de los demás

Miembros, tras su aceptación por él. La ConferenciaMinisterial podrá decidir, por mayoría de tres cuartos delosMiembros, que una enmienda hecha efectiva en virtud delpresente párrafo es de tal naturaleza que todo Miembro que no lahaya aceptado dentro del plazo fijado en cada caso por laConferencia Ministerial podrá retirarse de la OMC o seguirsiendo Miembro con el consentimiento de la ConferenciaMinisterial.4. Las enmiendas de las disposiciones del presente Acuerdo ode los Acuerdos Comerciales Multilaterales de los Anexos 1A y1C no comprendidas entre las enumeradas en los párrafos 2 y 6,

que por su naturaleza no puedan alterar los derechos y obligaciones de los Miembros, surtirán efecto para todos los Miembros tras su aceptación por dos tercios de éstos.

5. A reserva de lo dispuesto en el párrafo 2 supra, de las enmiendas de las Partes I, II y III del AGCS y de los correspondientes Anexos, surtirán efecto para los Miembros

que las hayan aceptado, tras su aceptación por dos tercios de loa Miembros, y después, para cada Miembro, tras su aceptación por él. La Conferencia Ministerial podrá decidir, por mayoría

de tres cuartos de los Miembros, que una enmienda hechaefectiva en virtud de la precedente disposición es de talnaturaleza, que todo Miembro que no la haya aceptado dentro delplazo fijado en cada caso por la Conferencia Ministerial, podráretirarse de la OMC o seguir siendo Miembro con elconsentimiento de la Conferencia Ministerial. Las enmiendas delas Partes IV, V y VI del AGCS y de los correspondientes Anexossurtirán efecto para todos los Miembros tras su aceptación pordos tercios de éstos.6. No obstante las demás disposiciones del presente artículo, las

enmiendas del Acuerdo sobre los ADPIC que satisfagan los requisitos establecidos en el párrafo 2 del artículo 71 de dicho Acuerdo, podrán ser adoptadas por la Conferencia Ministerial sin otro proceso de adaptación formal.

7. Todo Miembro que acepte una enmienda del presenteAcuerdo o de un Acuerdo Comercial Multilateral del Anexo 1depositará un instrumento de aceptación en poder del DirectorGeneral de la OMC dentro del plazo de aceptación fijado por laConferencia Ministerial.8. Todo miembro de la OMC podrá promover una propuesta de

enmienda de las disposiciones de los Acuerdos Comerciales Multilaterales de los Anexos 2 y 3 presentándola a la Conferencia Ministerial. La decisión de aprobar enmiendas delAcuerdo Comercial Multilateral del Anexo 2 se adoptará por consenso y estas enmiendas surtirán efecto para todos los Miembros, tras su aprobación por la Conferencia Ministerial.

Las decisiones de aprobar enmiendas del Acuerdo Comercial Multilateral del Anexo 3 surtirán efecto para todos los

Miembros tras su aprobación por la Conferencia Ministerial.9. La Conferencia Ministerial, previa petición de los Miembros

partes en un acuerdo comercial, podrá decidir,exclusivamente por consenso, que se incorpore ese Acuerdo alAnexo 4. La Conferencia Ministerial, previa petición de los

Miembros partes en un Acuerdo Comercial Plurilateral, podrádecidir que se suprima ese Acuerdo del Anexo 4.10. Las enmiendas de un Acuerdo Comercial Plurilateral seregirán por las disposiciones de ese Acuerdo.

Artículo XIMiembros iniciales

1. Las partes contratantes del GATT de 1947 en la fecha de la entrada en vigor del presente Acuerdo, y las Comunidades Europeas, que acepten el presente Acuerdo y los Acuerdos Comerciales Multilaterales y para las cuales se anexen Listas

de Concesiones y Compromisos al GATT de 1994, y para lascuales se anexen Listas de Compromisos Específicos al AGCS,

pasarán a ser Miembros iniciales de la OMC.2. Los países menos adelantados reconocidos como tales porlas Naciones Unidas sólo deberán asumir compromisos y hacer

concesiones en la medida compatible con las necesidades de cada uno de ellos en materia de desarrollo, finanzas y

comercio o con sus capacidades administrativas e institucionales.

Artículo XIIAdhesión

1. Todo Estado o territorio aduanero distinto que disfrute deplena autonomía en la conducción de sus relacionescomerciales exteriores y en las demás cuestiones tratadas en elpresente Acuerdo y en los Acuerdos Comerciales Multilaterales,podrá adherirse al presente Acuerdo en condiciones que habráde convenir con la OMC. Esa adhesión será aplicable al presente

Acuerdo y a los Acuerdos Comerciales Multilaterales anexosal mismo.2. Las decisiones en materia de adhesión serán adoptadas porla Conferencia Ministerial, que aprobará el acuerdo sobre las

condiciones de adhesión por mayoría de dos tercios de los Miembros de la OMC.

3. La adhesión a un Acuerdo Comercial Plurilateral se regirá por las disposiciones de ese Acuerdo.

Artículo XIIINo aplicación de los Acuerdos Comerciales

Multilaterales entre Miembros

1. El presente Acuerdo y los Acuerdos Comerciales Multilateralesenumerados en los Anexos 1 y 2 no se aplicarán entre dos Miembros si uno y otro no consiente en dicha aplicación en el momento en que pase a ser Miembro cualquiera de ellos.

2. Se podrá recurrir al párrafo 1 entre Miembros iniciales de la OMC que hayan sido partes contratantes del GATT de 1947, únicamente en caso de que se hubiera recurrido

anteriormente al artículo XXXV de ese Acuerdo y de que dichoartículo estuviera vigente entre esas partes contratantes, en elmomento de la entrada en vigor para ellas del presente Acuerdo.3. El párrafo 1 se aplicará entre un Miembro y otro Miembro quese haya adherido al amparo del artículo XII únicamente, si el

Miembro que no consienta en la aplicación lo hubieranotificado a la Conferencia Ministerial antes de la aprobación porésta del acuerdo sobre las condiciones de adhesión .4. A petición de cualquier Miembro, la Conferencia Ministerial

podrá examinar la aplicación del presente artículo en casos particulares y formular recomendaciones apropiadas.

5. La no aplicación de un Acuerdo Comercial Plurilateral entre partes en el mismo se regirá por las disposiciones de ese Acuerdo.

Artículo XIVAceptación, entrada en vigor y depósito

1. El presente acuerdo estará abierto a la aceptación, mediante firma o formalidad de otra clase, de las partes contratantes delGATT de 1947, y de las Comunidades Europeas, que reúnan las condiciones estipuladas en el artículo XI del presente Acuerdo para ser miembros iniciales de la OMC. Tal

aceptación se aplicará al presente Acuerdo y a los AcuerdosComerciales Multilaterales a él anexos. El presente Acuerdo ylos Acuerdos Comerciales Multilaterales a él anexos, entrarán en

vigor en la fecha que determinen los Ministros según lo dispuestoen el párrafo 3 del Acta Final en que se incorporan losresultados de la Ronda de Uruguay de NegociacionesComerciales Multilaterales y quedarán abiertos a la aceptacióndurante un periodo de dos años a partir de esa fecha, salvodecisión en contrario de los Ministros. Toda aceptaciónposterior a la entrada en vigor del presente Acuerdo surtiráefecto 30 días después de la fecha de aceptación.2. Los miembros que acepten el presente Acuerdo con

posterioridad a su entrada en vigor, pondrán en aplicación las concesiones y obligaciones establecidas en los Acuerdos Comerciales Multilaterales que hayan de aplicarse a lo largo

de un plazo contado a partir de la entrada en vigor del presente Acuerdo, como si hubieran aceptado este instrumento en la fecha de su entrada en vigor.

3. Hasta la entrada en vigor del presente Acuerdo, su texto y elde los Acuerdos Comerciales Multilaterales serán depositados en

poder del Director General de las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947. El Director General remitirá sin dilación a cada uno de los gobiernos, y a las Comunidades Europeas,

que hayan aceptado el presente Acuerdo, copia autenticada deeste instrumento y de los Acuerdos Comerciales Multilaterales, y

notificación de cada aceptación de losa mismos. En la fechade su entrada en vigor, el presente Acuerdo y los Acuerdos

Comerciales Multilaterales, al igual que toda enmienda de los mismos, quedarán depositados en poder del Director General de la OMC.

4. La aceptación y la entrada en vigor de un Acuerdo Comercial Plurilateral se regirán por las disposiciones de ese Acuerdo. Tales Acuerdos quedarán depositados en poder del Director General de las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947.Cuando entre en vigor el presente Acuerdo, esos Acuerdos sedepositarán en poder del Director General de la OMC.

Artículo XDenuncia

1. Todo miembro podrá denunciar el presente Acuerdo. Esa denuncia se aplicará al presente Acuerdo y a los Acuerdos

Comerciales Multilaterales y surtirá efecto ala expiración de unplazo de seis meses contado a partir de la fecha en que haya recibido notificación escrita de la misma el Director General dela OMC.

2. La denuncia de un Acuerdo Comercial Plurilateral se regirápor las disposiciones de ese Acuerdo.

Artículo XVIDisposiciones varias

1. Salvo disposición en contrario en el presente Acuerdo o en losAcuerdos Comerciales Multilaterales, la OMC se regirá por lasdecisiones, procedimientos y práctica consuetudinaria de las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947 y los órganos establecidos en el marco del mismo.

2. En la medida en que sea factible, la Secretaría del GATT de 1947 pasará a ser la Secretaría de la OMC y el Director

General de las PARTES CONTRATANTES del GATT de 1947actuará como Director General de la OMC hasta que laconferencia Ministerial nombre un Director General deconformidad con lo previsto en el párrafo 2 del artículo I delpresente Acuerdo.3. En caso de conflicto entre una disposición del presenteAcuerdo y una disposición de cualquiera de los AcuerdosComerciales Multilaterales, prevalecerá, en el grado en quehaya conflicto, las disposiciones del presente Acuerdo.4. Cada miembro se asegurará de la conformidad de sus leyes,

reglamentos y procedimientos administrativos con las obligaciones que le impongan los Acuerdos anexos.

5. No podrán formularse reservas respecto de ningunadisposición del presente Acuerdo. Las reservas respecto decualquiera de las disposiciones de los Acuerdos ComercialesMultilaterales sólo podrán formularse en la medida prevista porlos mismos. Las reservas respecto de una disposición de unAcuerdo Comercial Plurilateral se regirán por las disposicionesde ese Acuerdo.6. El presente Acuerdo será registrado de conformidad con las

disposiciones del Artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas.

HECHO en Marrakech el quince de abril de mil novecientos noventay cuatro, en un solo ejemplar y en los idiomas español, francés einglés, siendo cada uno de los textos igualmente auténtico.

Notas explicativas:

Debe entenderse que los términos país y países utilizados en elpresente Acuerdo y en los Acuerdos Comerciales Multilateralesincluyen todo el territorio aduanero distinto Miembro de la OMC.

En el caso de un territorio aduanero distintoMiembro de la OMC, cuando una expresiónque figure en el presente Acuerdo y en losAcuerdos Comerciales Multilaterales esté

calificada por el término “nacional” se entenderáque dicha expresión se refiere a ese territorio

aduanero, salvo estipulación en contrario.

El Instituto Nacional de Ecología (INE), creado en 1992, es unórgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente,Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) que tiene a su cargo eldiseño de la política ecológica general y la aplicación de losdiferentes instrumentos básicos de regulación y gestión ambiental.Estos son, entre otros, normatividad, desarrollo de mecanismos

económicos; sistema de licencias y permisos; evaluaciones deimpacto ambiental de proyectos y actividades; ordenamientoecológico del territorio; evaluación de riesgo y prevención deaccidentes; dictaminación de proyectos y programas de manejo deresiduos peligrosos; control de movimientos transfronterizos demateriales y residuos peligrosos; política en materia de residuossólidos urbanos; la promoción de infraestructura ambiental;declaratoria y manejo de áreas naturales protegidas; conservacióny manejo sustentable de flora y fauna silvestre; permisos ylicencias para el aprovechamiento de flora y fauna silvestre; controlde movimientos transfronterizos de flora y fauna silvestre;tecnologías para el aprovechamiento sustentable de recursos ycalidad ambiental de procesos productivos; fomento a lainvestigación científica y tecnológica para mejorar la gestiónambiental y uso sustentable de recursos así como la generación deun sistema de información ambiental.

El Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C. (CEMIDA),fundado en agosto de 1993, es un organismo no gubernamental,independiente, sin filiación política alguna, dedicado al estudio y a lainvestigación de la legislación ambiental nacional e internacional. ElCEMDA trabaja con los sectores público, privado, social yacadémico, buscando el mejoramiento en la aplicación y elcumplimiento de la legislación ambiental en nuestro país.Asimismo, el CEMDA, se dedica a la difusión de la normatividadambiental con la finalidad de que se conozca, comprenda y sepueda cumplir. El libro Comercio y Medio Ambiente forma parte delprograma de Comercio y Medio Ambiente que el CEMDA lleva acabo con la finalidad de que se difundan en nuestro país lasdisposiciones ambientales dentro del Tratado de Libre Comercio(TLC), La Organización de Cooperación y Desarrollo Económico(OCDE), y la organización Mundial de Comercio (OMC). Además delo anterior, el CEMDA se dedica a impartir cursos de derechoAmbiental en distintas instituciones de educación superior denuestro país, como ha sido el caso con la UniversidadIberoamericana (UIA), el instituto Tecnológico de Estudios

Superiores de Monterrey (ITESM) y el Instituto TecnológicoAutónomo de México (ITAM).

El Centro Internacional de Derecho Ambiental (CIEL), fuefundado en 1989 con el objeto de responder a las amenazasambientales tanto globales como transfronterizas, esta lucha larealiza a través de tres estrategias: investigación y publicación,asesoría y enseñanza y capacitación. Gracias a éstas, no sólo seresuelven problemas específicos sino que, además, se tiene laoportunidad de aplicar en la realidad los resultados de lasinvestigaciones. El trabajo del CIEL está organizado en siete áreas,a saber: Comercio y Medio Ambiente, Instituciones Internacionalesy Desarrollo Sustentable, Biodiversidad y Vida Silvestre,Calentamiento Global y Deterioro de la Capa de Ozono,Conservación de los Océanos, Legislación Ambiental y Educación.Su campo de acción abarca principalmente Europa del Este,Europa central y América Latina y el Caribe.