EL PROCESO MANCOMUNADO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS

DESCENTRALIZADOS DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONES

2000-2013

Presentación

Principales siglas empleadas en este libro

Introducción

El proceso mancomunado de los GAD de la Cuenca del Río Jubones, 2000-2013: Raúl Egas (GIZ)

La gestión de la competencia del servicio de agua potable con enfoque sistémico en la Cuenca del Río Jubones, Ecuador: Jan Trapp (GIZ)

Modalidades de representación en el modelo mancomunado de gestión integrada de recursos hídricos de la Cuenca del Río Jubones: Angel García (GIZ)

Sistemas de información y el monitoreo de indicadores clave como aporte al fortalecimiento de Gobiernos Autónomos Descentralizados y la gestión del conocimiento en la Cuenca del río Jubones: Ludger Niemann (GIZ) y Gabriela Maldonado (CCRJ)

Plataformas de concertación para la gestión integrada de recursos hídricos en cuencas: perspectivas desde el Consorcio de la Cuenca del Rio Jubones, Ecuador: Sergio Álvarez (WUR-Universidad de Wageningen, Holanda) y Jaime Hoogesteger (WUR-Universidad de Wageningen, Holanda)

Saneamiento Ambiental: una línea de acción en el mancomunamiento de GAD de la Cuenca del Río Jubones: Viviana Ugarte (CCRJ)

La seguridad alimentaria como eje importante de acción en el proceso mancomunado de los Gobiernos Autónomos Descentralizados de la Cuenca del Río Jubones: Edison Tituana (CCRJ)

La Cooperación, una estrategia para la gestión integral de los recursos hídricos, la adaptación al cambio climático y la seguridad alimentaria: Pedro Encalada (CCRJ) y Mireille Vásconez.

Las lecciones aprendidas del proceso de mancomunamiento del jubones y VXV�GHVD¼RV�

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ÍNDICE TEMÁTICO

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EL PROCESO MANCOMUNADO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOSDE LA CUENCA DEL RÍO JUBONES

Barbara HessDirectora Residente -GIZ

Christian BreustedtResponsable del Programa PROMODE-GIZ

John Franco Presidente del CCRJ-Alcalde de El Guabo

Pedro EncaladaCoordinador Gerencial y Secretario del CCRJ

Autores:Raúl Egas (GIZ)Jan Trapp (GIZ)Ángel García (GIZ)Ludger Niemann (GIZ)Sergio Álvarez (WUR-Universidad de Wageningen, Holanda)Jaime Hoogesteger (WUR-Universidad de Wageningen, Holanda)Gabriela Maldonado (CCRJ)Viviana Ugarte (CCRJ)Edison Tituana (CCRJ)Pedro Encalada (CCRJ)Mireille Vásconez

Coordinación General de la sistematización de artículos en esta publicación:Pedro Encalada (CCRJ)Gabriela Molina Calahorrano (GIZ)

Equipo editorial y de apoyo GIZ:Raul Egas Ludger NiemannJan TrappTimm KroegerMarcelo CastilloRubén Álava

Equipo editorial y de apoyo CCRJ:Medardo PadillaNoemí MorochoDavid HurtadoEdwin EncaladaManuel GuallpaVíctor VanegasDiana PrietoAndrea Márquez

CRÉDITOS

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Foto de Portada: CCRJ (Explicación foto: Amelia Erráez, Rodrigo Quezada y Víctor Guanuche, impulsores del proceso, mas la cascada de Girón con el territorio del proceso mancomunado).

Financiado por:(VWD�SXEOLFDFLyQ�IXH�¼QDQFLDGD�SRU�OD�'HXWVFKH�*HVHOOVFKDIW�I�U�,QWHUQDWLRQDOH�=XVDPPHQDUEHLW�(GIZ) GmbH por encargo del Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) del Gobierno Federal de Alemania, a través del Programa de Modernización y Descentralización del Estado (PROMODE).

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Diseño editorial, diseño de portadas, diagramación e impresión:CREATIBROS Ecuador6036001 / 0994007625 / creatibros@hotmail.com

Copyright: CCRJ y GIZ.

Quito, 2013.

El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de ODV�SUHRFXSDFLRQHV�GH�OD�'HXWVFKH�*HVHOOVFKDIW�I�U�,QWHUQDWLRQDOH�=XVDPPHQDUEHLW��*,=��*PE+��Sin embargo, su utilización en nuestra lengua plantea soluciones muy distintas, sobre las que ORV�OLQJ�LVWDV�D~Q�QR�KDQ�FRQVHJXLGR�DFXHUGR��(Q�WDO�VHQWLGR�\�FRQ�HO�¼Q�GH�HYLWDU�OD�VREUHFDUJD�JUi¼FD�TXH�VXSRQGUtD�XWLOL]DU�HQ�HVSDxRO�R�D���RV�DV�SDUD�PDUFDU�OD�H[LVWHQFLD�GH�DPERV�VH[RV��VH�ha optado por utilizar el clásico masculino genérico, en el entendido de que todas las menciones en tal género representan siempre a hombres y mujeres, y abarcan claramente ambos sexos.

'HXWVFKH�*HVHOOVFKDIW�I�U�,QWHUQDWLRQDOH�=XVDPPHQDUEHLW��*,=��*PE+

Agencia Quito ,xDTXLWR�(���\�$Y��$PD]RQDVCasilla 17-07-8721Quito - EcuadorT + 593 2 2436 333F + 593 2 2439 907E giz-ecuador@giz.deI http://www.giz.de

Consorcio Público de GAD de la Cuenca del Río Jubones

2¼FLQD��&XHQFD27 de febrero 2-85 y Bernardo de Legardawww.cuencadeljubones.gob.ecwww.turismojubones.ecE-mail: gerencia@cuencadeljubones.gob.ecTelefax: (593)(07) 2814661Una forma de mancomunidad para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos del JUBONES en las provincias del Azuay, Loja y El Oro, sur occidente del Ecuador.

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En el Ecuador, el país más biodiverso del mundo, con grandes cantidades de agua y agroexportador, debido a los efectos del cambio climático y las dinámicas económicas y sociales, que se han dado especialmente en las últimas décadas, se visualizan algunos problemas, a los cuales se debe dar respuesta urgente como la protección de zonas de recarga y de los recursos hídricos en general, la conservación de áreas protegidas, garantizar el acceso a medios de producción como son el agua y sus canales de riego para el fomento productivo especialmente de pequeños productores locales de la Cuenca del Jubones, en este caso, la producción agrícola como tal, la organización de medianos y pequeños productores en torno al agua y en ese sentido el fortalecimiento de los mismos para la toma de decisiones públicas que atañen al desarrollo de su parcela o comunidad, la prestación continua de servicios de agua de calidad, entre otros.

Los gobiernos locales, principalmente los municipios y los gobiernos parroquiales rurales, tienen en sus paquetes de competencias, no solo la prestación de los servicios básicos, sino también de facilitar el desarrollo integral de sus comunidades, con una visión integral de la gestión política. Por lo que, la modalidad de gestión paulatinamente se ha innovado desde una gestión directa hacia una gestión participativa; una de las modalidades alternativas de gestión es el mancomunamiento. Con el !n de dar soluciones conjuntas, que favorezca la e!ciencia, e!cacia y pertinencia de la gestión local y territorial; en éste caso de la cuenca hidrográ!ca del río Jubones, los en aquel entonces, hace 13 anos, llamados gobiernos locales y sus alcaldes (mayoría ex dirigentes sociales) vieron la necesidad de mancomunarse.

Así nace la Mancomunidad del Río Jubones, más tarde innovada en el Consorcio de los Gobiernos Autónomos Descentralizados – GAD- del Río Jubones (territorios del Azuay, El Oro y Loja sur occidente del Ecuador)- CCRJ. El Gremio cuenta con una Secretaría Técnica, la cual se encarga de implementar las decisiones tomadas en Asamblea con los socios miembros de esta plataforma de concertación.

Los Gobiernos Autónomos Descentralizados que la conforman son de diferentes niveles de gobierno, es así que este se constituye de 38 miembros tanto provinciales, como municipales y parroquiales.1 Esto último debido también a que la norma nacional así lo establece.

El camino construido y recorrido desde el 2000, que permitió también aportar a políticas locales, regionales y nacionales, abre la oportunidad para fortalecer el proceso mancomunado del Jubones de políticas y estrategias conjuntas; pero sobre todo, para dar elementos a Gobiernos Autónomos Descentralizados del Ecuador a la hora mejorar la gestión de las competencias y promover la integración territorial. Esto se vuelve interesante ya que el Consejo Nacional de Competencias presentó el Plan Nacional de Descentralización 2012 -2015; en el objetivo 2. Impulsar la integralidad y excelencia de la gestión pública a través del proceso de descentralización, al tratar a la complementariedad como parte de esta política, prevé la articulación y coordinación proactiva entre los niveles de gobierno-el central incluido- mediante los ejercicios de ordenamiento territorial, plani!cación del desarrollo, formulación de proyectos, realización de convenios especí!cos, conformación de !siones, mancomunidades y consorcios, intercambio de capacidades, asistencias, delegaciones y sustituciones, convenidas entre los

PRESENTACIÓN

1 Vease introducción.

EL PROCESO MANCOMUNADO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONES Presentación

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actores, e intercambios para formación y desarrollo de capacidades. Todo orientado por el servicio al interés ciudadano. Ya en la estructura programática del plan nacional de descentralización a la hora de tratar el programa de gestión pública coordinada, complementaria y corresponsable, establece: “estímulos a la formación de mancomunidades y consorcios, a la fusión de GAD y a la realización de convenios que propicien la descentralización”, que empezó en el 2do semestre del 2012 hasta el 2015 que tiene vigencia dicho plan.

Las líneas de acción de la plataforma se relacionan a la Gestión Integral de los Recursos Hídricos. En ese sentido con !nes de a) el fortalecimiento de las capacidades de los GAD miembros y su técnicos, sobre todo en herramientas para la plani!cación, gestión, monitoreo, control, b) el mejoramiento de la prestación de servicios de agua potable y de riego, c) el fomento de la organización social en torno al agua, d) la garantía de la soberanía alimentaria, e) la conservación de áreas protegidas y zonas de recarga, la sensibilización ciudadana en torno al cuidado de los recursos hídricos y el medio ambiente y en ese sentido el mejoramiento de la gestión del saneamiento ambiental, sobre todo en lo relacionado a la gestión integral de residuos sólidos y !nalmente f ) para la gestión de la cooperación local, nacional e internacional para la consecución de los !nes propuestos.

Dado que durante este proceso de 13 años se han dado importantes avances en la gestión realizada por la Secretaria Técnica, tanto en la implementación técnica de los programas y proyectos como a nivel organizacional de la estructura de la plataforma y político a nivel de coordinación, se considera importante sistematizar esta experiencia, pues el analizar el camino recorrido permite, por una parte, analizar al interior de la Secretaría Técnica el proceso y concluir aprendizajes útiles para sí misma, y por otra parte, sin duda para otros Gobiernos Autónomos Descentralizados que tengan intensiones de mancomunamiento, como lo establecen y fomentan las normas nacionales, es decir, interesados por conocer la !losofía; el proceso de constitución, los resultados, las lecciones aprendidas y sus desafíos de futuro.

La clara conceptualización de la mancomunidad,, su !losofía “hacer juntos lo que solos no podemos”, su política pública, los resultados alcanzados y las lecciones aprendidas dan cuenta a nuestro parecer de que el CCRJ es una alternativa para mejorar la gestión de las competencias de sus miembros y de tal forma aportar al Buen Vivir .

Por otro lado la Deutsche Gesellscha" für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) por encargo del Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) del Gobierno Federal de Alemania, a través de su Programa de Modernización y Descentralización del Estado (PROMODE), trabaja en el fortalecimiento organizacional de plataformas de coordinación y asistencia técnica a Gobiernos Autónomos Descentralizados para el mejoramiento en la prestación de servicios a la ciudadanía. En el marco del trabajo conjunto con el Consorcio del Río Jubones en sus diferentes líneas de acción, observa grandes desarrollos positivos en la gestión, del mismo. Por lo tanto ha visualizado la riqueza de la experiencia del proceso. Cabe indicar que el mencionado programa se encuentra en fase de cierre y considera esta publicación como un gran aporte para visualizar lo realizado en estos años, que pueda servir a quién trabaje en temas comunes aun en realidades

PresentaciónEL PROCESO MANCOMUNADO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONES

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distintas. Pues el enfoque del mismo no es presentar soluciones sino un proceso que puede ser observado en términos de aprendizajes técnicos, políticos y organizacionales.

Dejamos constancia que el aporte de los ciudadanos y los 38 GAD del Jubones a través de las Autoridades y Delegados Técnicos; así como los aportes de las cooperaciones nacionales e internacionales como: MBS-PROLOCAL-PRODER en su tiempo, la COSUDE, del Fons Valencia per la Solidaritat, de la Generalitat Valencia, de la SENAGUA DHRJ, el PNUD ART, Rarae Conservatión, el Ministerio del Ambiente, El Programa Mundial de Alimentos, La Universidades de Cuenca-Loja y Machala, FORMIA, SNV; entre otros han aportado en el desarrollo del proceso Mancomunado de cuya sistematización le presentamos en el presente documento. En el marco del proyecto Agua y Gobernanza 2011-2013 ha sido posible para que desde el CCRJ haya sido posible la coordinación general de la sistematización.

Por lo mencionado es un honor tanto para el Consorcio como para la Cooperación Alemana presentar esta compilación de artículos que dan una idea general de la gestión en un primer texto paraguas, así como cinco a continuación sobre los temas de cada línea de acción. Atentamente,

INTEGRANTES DEL DIRECTORIO 2011-2013 DEL CONSORCIO PÚBLICO DE LA CUENCA DEL RIO JUBONES

John Milton Franco AguilarPRESIDENTE – ALCALDE DE EL GUABO

Rogelio Reyes DelgadoVICEPRESIDENTE – ALCALDE DE PUCARÁ

Edy Patricio Erráez DonaulaVICEPRESIDENTE – ALCALDE DE SAN FELIPE DE OÑA

Iván Mora TituanaVOCAL – PRESIDENTE DE MANU

Fulton SerranoVOCAL-PRESIDENTE DE GUANAZÁN

Mélida SilvaVOCAL –PRESIDENTA DE URDANETA

Pedro María Encalada VerdugoSECRETARIO - COORDINADOR GERENCIAL

EL PROCESO MANCOMUNADO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONES Principales siglas empleadas en este libro

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ART/PNUD: Articulación de Redes Territoriales/ del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUDCCRJ: Consorcio Público de GAD de la Cuenca del Río JubonesCRD: Corporaciones Regionales de Desarrollo del Ecuador (Ej. PREDESUR)CNRH: Consejo Nacional de Recursos Hídricos del EcuadorCOOTAD: Código Orgánico de Organización Territorial y DescentralizaciónCOSUDE: Cooperación suizaDED: Servicio Alemán de CooperaciónDT: Delegado Técnico del CCRJEC: Enfoque de CuencasEFI: Equipo Facilitador Interdisciplinario del CCRJFVS: Fons Valencia per la Solidaritat: asociación de municipios de la Comunidad Valenciana para la cooperación internacionalFORECCSA: Proyecto de Fortalecimiento de la resiliencia de las comunidades a los efectos adversos del cambio climático con énfasis en seguridad alimentaria de Pichincha y la Cuenca del Río Jubones.GAD: Gobierno Autónomo DescentralizadoGENERALITAT VALENCIANA:GIRH: Gestión Integrada de Recursos HídricosGIZ: Deutsche Gesellscha" für Internaionale Zusammenarbeit (GIZ) GmbHGWP: Asociación Mundial para el Agua (Global Water Partnership)INAR: Instituto Nacional de riegoMCRJ: Mancomunidad de la Cuenca del Río JubonesMAE: Ministerio del AmbienteMAGAP: Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y PescaMIDUVI: Ministerio de Desarrollo Urbano y ViviendaOECD: Organización de Cooperación y Desarrollo EconómicoOUA: Organizaciones de Usuarios de AguaPDDL: Proyecto de Descentralización y Desarrollo localPNRD: Plan Nacional de riego y drenaje 20012-2027PMyE: Plani!cación, Monitoreo y EvaluaciónSENAGUA: Secretaría Nacional del AguaSNV: Servicio Holandés de CooperaciónUGA: Unidades de Gestión Ambiental

PRINCIPALES SIGLAS EMPLEADAS EN ESTE LIBRO

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Para un mejor entendimiento del territorio en mención el Consorcio Público de la Cuenca del Río Jubones (CCRJ), actualmente está conformado por los Gobiernos Autónomos Descentralizados de: Gobierno Provincial de Azuay, El Oro, Loja, Gobiernos Municipales de Saraguro, Oña, Nabón, Girón, San Fernando, Pucará, Camilo Ponce Enríquez, Chilla, Zaruma, Pasaje, El Guabo, Machala y los Gobiernos Parroquiales Rurales de Progreso, Las Nieves, Cochapata, Abdón Calderón, Chumblím, Shaglli, La Asunción, Carmen de Pijilí, San Rafael de Zharug, Abañín, Guanazán, El Tablón, Cumbe, Urdaneta, Tenta, Selva Alegre, Celén, Sumaypamba, Manú, Yuluc, Lluzhapa, Susudel, y San Gerardo.

Con los antecedentes mencionados en la presentación, la presente publicación, responde a temas relacionados con las líneas de acción del proceso colectivo y da cuenta de importantes artículos. De tal manera y con el !n de sistematizar el proceso de mancomunamiento de los GADs en mención y analizar los ámbitos técnico, político y organizacional, un primer texto introductorio de la gestión del CCRJ, a manera de paraguas de toda la presente compilación, presenta el desarrollo cronológico del proceso, el cual sirve como hilo conductor que permite ir analizando avances en los diferentes aspectos planteados. Asimismo detalla conclusiones, lecciones aprendidas y desafíos a futuro del proceso mismo, los cuales fueron desarrollados en base al análisis de las entrevistas que se realizo a actores claves del proceso. Puntos especí!cos que se detallan en este capítulo son las concepciones, las políticas y las motivaciones de los GADS de ser parte del proceso mancomunado.

Dejando la generalidad del primer texto paraguas, en un segundo aporte se entra a detallar lo realizado en la línea de acción de gestión de la competencia de servicio de agua potable con enfoque sistémico. Por lo tanto en este texto se presenta el proceso mancomunado de la cuenca del río Jubones - institucionalizado en el CCRJ - como una alternativa institucional para fortalecer el ejercicio de competencias en torno a la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) y, en !n, el Buen Vivir. Precisamente, se expone cómo el CCRJ apoya al fortalecimiento de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) y Organizaciones de Usuarios de Agua (OUA) para el fortalecimiento de sus capacidades en el uso del agua, la protección y conservación de las fuentes y cursos de agua, y en el mejoramiento de la prestación de servicios de agua de gestión municipal o comunitaria.

En la misma lógica de fortalecer lo expuesto en el segundo documento, en relación al fortalecimiento de las organizaciones de usuarios de agua y la comunidad en general, se vio pertinente profundizar en las modalidades de representación que se pueden observar en el modelo mancomunando de gestión integrada de recursos hídricos de la cuenca del río Jubones y sus áreas de in#uencia. Esta pregunta guía éste artículo que a partir de una propuesta de delimitación conceptual entre participación y representación observa cómo estos conceptos se comportan en el diseño del Consorcio y del “sistema de gobernanza” que este propone.

Un eje importante de acción es el fortalecimiento de capacidades a los GADS y en ese sentido, en un cuarto momento, se puede observar un ejemplo en este campo, que da cuenta también de como se gestiona el conocimiento en el campo. En el Ecuador, varias leyes recientes (COOTAD,

INTRODUCCIÓN

EL PROCESO MANCOMUNADO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONESIntroducción

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COPFP) estipulan aplicar la “gestión por resultados” en todos los ámbitos de la administración pública. Sin embargo los GADS (cantones, parroquias) generalmente carecen de todo tipo de datos locales. En el marco de la constitución ecuatoriana (2008) que de!ne el Buen Vivir como objetivo estatal se arguye que es indispensable monitorear el medio ambiente y el bienestar de la población. De tal manera este capítulo presenta la iniciativa del CCRJ de construir un sistema de “Signos Vitales” , con un enfoque pragmático de mapear un juego de indicadores clave que se pueden monitorear con pocos recursos y que aportan sin duda a las autoridades políticas y técnicos en la toma de decisiones.

Dado que, el CCRJ se concibe como una plataforma de coordinación política y técnica en el marco de la Secretaría Técnica, es fundamental analizar los avances en este sentido. Por lo tanto el quinto texto se relaciona a las formas de concertación para la gestión integrada de recursos hídricos en cuencas y en este caso especi!co a las perspectivas desde el CCRJ.

Si se habla de gestión integral de recursos hídricos se debe sin duda a la par trabajar en temas de saneamiento ambiental, en este caso el CCRJ, dadas las dinámicas de su territorio y sus GAD miembros, como por ejemplo el de conformar mancomunidades para la gestión de residuos sólidos, decidió brindar asesoría técnica en el marco de espacios de capacitación para el mejoramiento en la gestión de la competencia municipal (y en algunos casos parroquial). Este proceso se sistematiza en este papel.

Así mismo, la gestión de los recursos hídricos está estrechamente ligada a la producción agrícola. En este contexto, el CCRJ consiente de los efectos del cambio climático y de los cambios sociales permanentes que afectan al territorio y a las pequeñas familias de la cuenca, emprendió acciones en el asunto. De tal manera el penúltimo texto se re!ere a tres ejemplos del trabajo en esta línea como son: el levantamiento de información vinculada a la seguridad alimentaria de dos municipios pilotos, la implementación de medidas para el fomento de la seguridad alimentaria y la lucha contra la vulnerabilidad en el Jubones, y la protección de fuentes. Estos ejemplos son presentados posteriormente al detalle del marco normativo y teórico internacional, nacional y decantado en lo local, es decir como entienden los actores de la cuenca la seguridad alimentaria.

Como es de conocimiento general, la cooperación internacional trabaja en temas de desarrollo, en este caso el CCRJ entiende a la cooperación más allá y trabaja en el marco de una cooperación de diferentes niveles: local, nacional e internacional. Este último aporte expone las percepciones del trabajo en este eje.

Finalmente se plantean algunas lecciones y desafíos, que a nuestro parecer son válidas al momento de dar valor al proceso aquí presentado.

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Introducción

El presente artículo presenta en una secuencia temporal el desarrollo del camino mancomunado del Jubones, insistiendo en los hitos importantes de innovación asumidos. Para su redacción se han procesado numerosos documentos que constan en la bibliografía. Se aplicaron igualmente entrevistas a informantes importantes y directivos pasados y actuales del proceso de mancomunamiento del Jubones, e inclusive a algunos externos. Adicionalmente, diferentes borradores progresivos de este artículo recibieron comentarios y sugerencias de muchos actores cercanos a esta Mancomunidad de Gobiernos Autónomos Descentralizados, GAD.

“Hacemos juntos lo que solos no podemos hacer”

El desarrollo de los pequeños cantones del país es un reto que no se consuma con solo el apoyo del Estado central. Los municipios han logrado desde hace muchos años el concurso de otros actores como la cooperación nacional e internacional. En el Cantón Nabón, Azuay, en el año 1996, los Gobiernos Autónomos Descentralizados, Municipios y Juntas Parroquiales, en coordinación con otros actores locales y la población organizada, apoyados por la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, COSUDE, iniciaron la ejecución del “Proyecto Nabón” que originó una diversidad de cambios sociopolíticos y económicos en el territorio (COSUDE 2006:7). Si en 1996 se inició un proyecto solo sectorial agropecuario en la zona indígena, en 1999 dio un salto al convertirse en un proyecto de desarrollo local cantonal de Nabón, con especial fortalecimiento del gobierno local y la sociedad civil.

En este contexto, aún localista pero dinamizador, acaecen las elecciones seccionales del 2000. En la Sierra la votación se volcó a la izquierda y centroizquierda (Pachakutik y la alianza entre el MPD y el partido socialista; por el otro lado, la izquierda democrática, aún en vida por entonces). Cuatro alcaldes electos en el territorio se reunieron con la voluntad de hacer las cosas diferentemente: Yacuambi, Nabón, Santa Isabel y Girón, querían, unidos, apostar al magno proyecto de la vía de integración hacia el Oriente. Nabón es terminal de vía y debía romper su aislamiento hacia el este y conducir sus exportaciones, hacia la salida al mar, hacia El Oro. La apuesta era en ese momento la producción, pero unidos. Varios actores apoyaban este trabajo en conjunto: el entonces alcalde de Azogues, como Presidente de la Asociación de Municipalidades del Ecuador, AME, y otras instancias.

Se tenían contactos con FONS VALENCIA PER LA SOLIDARITAT (Asociación de Municipios de la Comunidad Valenciana para la Cooperación Internacional al Desarrollo) pues la alcaldesa de Nabón estudiaba en la Salesiana de $uito con profesores de Valencia. La relación

El PROCESO MANCOMUNADO DE LOS GAD DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONES, 2000-2013

EL NACIMIENTO DE UN SUEÑO DE MANCOMUNIDAD DEL JUBONES

Raúl Egas (GIZ)

EL PROCESO MANCOMUNADO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONES2000 - 2013

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vino de allí. Ya se hablaba de mancomunidad. Y se comenzó a hablar del agua como necesidad mayor de todos y entonces de la Cuenca. En el año 2000, Nabón, Oña, Pucará, San Fernando, Santa Isabel y Girón se unen ya en el proyecto de una mancomunidad de municipalidades. Es el nacimiento, sin vida jurídica aún, de la Mancomunidad de la Cuenca del Río Jubones.

La Cooperación valenciana se interesa en estos pasos iniciales de esta mancomunidad que caminaba con reuniones mensuales en diversas cabeceras cantonales. Así, o!ciales de esta Cooperación española visitan Cuenca y Nabón y cursan una invitación a conocer la experiencia valenciana de mancomunidades; viajan 5 alcaldes alumnos del diplomado de la Salesiana de $uito y la alcaldesa de Nabón, Sra. Amelia Erráez, la única del Jubones. Después vendrá más tarde un segundo viaje de técnicos, alcaldes y funcionarios.

La experiencia asociativa de la autonomía valenciana, dividida en 3 provincias y 542 municipios, fue impactante y los contactos varios. Es que el desarrollo de las mancomunidades es ahí importantísimo, como en toda España: los municipios mancomunados abarcan el 78% del total valenciano y representan una población mancomunada de dos millones y medio de personas, el 50% del total autonómico (página Web de la Autonomía). Las 61 mancomunidades valencianas se conforman para múltiples !nes. Pero es el sentido mancomunitario el que se yergue como una bandera de desarrollo para la ejecución de obras y servicios de carácter municipal, para “conjugar el complejo mapa municipal con una mayor capacidad gestora, que, en ocasiones de forma individual no podrían ser asumidas por los municipios que las integran” (Mancomunidades valencianas 2012).

La observación a retener es que la Comunidad Valenciana y sus municipios han apostado a que solamente en conjunto pueden desarrollarse y no como municipios individuales. Porque, en efecto, ¡se trata de mancomunidades de municipalidades exclusivamente! Por otra parte, la larga lista de !nes concretos de las mancomunidades, que no son posibilidades detalladas teóricas sino campos en que efectivamente ya trabajan las mancomunidades, (Las entidades locales en la Comunitat Valenciana 2012) nos muestran los campos de ejecución innumerables de las mancomunidades, diferente a las posibilidades actuales en el Ecuador del 2013, donde los mismos municipios tienen sus competencias acotadas e intransferibles.

Hay que señalar que este empuje a la mancomunidad del Jubones va en paralelo al impulso a la descentralización del país, que venía gestándose al calor del criterio neoliberal de que el Estado central debía achicarse al máximo para producir el desarrollo; en este camino, la ley de modernización del Estado de 1994 había sido un hito. La constitución del 1998, en su artículo 149, determina que el 15% de los ingresos corrientes del gobierno central debe pasar a las provincias y cantones –según su población y necesidades básicas insatisfechas- impulsando en !rme la descentralización. Sabiamente, ya el Art. 129 señalaba que “Las provincias, cantones y parroquias se podrán asociar para su desarrollo económico y social y para el manejo de los recursos naturales”.

2000 - 2013EL PROCESO MANCOMUNADO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONES

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De todas formas, para los fundadores de la Mancomunidad de la Cuenca del Río Jubones, MCRJ, en el 2000 y para su directorio elegido, les quedaba un largo trecho durante los primeros años de vida para ir avanzando en la concepción de su aventura y convencer y persuadir a diversos actores que no solo la mancomunidad era un camino correcto, sino que era importante que fuera amplia, de la cuenca del Río Jubones, y no de los límites políticos administrativos de las municipalidades. Y que la vía de integración hacia el Oriente debía esperar. ¡La perspectiva de cuenca no es de pequeña signi!cación y surge ya en los inicios mismos de esta mancomunidad!

“El agua como eje articulador”

En esta visión, es quizá la construcción de la vía tan deseada hacia el oriente la que da una perspectiva global y, en segundo lugar, la existencia del proyecto multipropósito llamado Zhincata, que ya en el 1993 contaba con estudios de factibilidad técnica, !nanciera, socio-económica y ambiental de la consultora sueca SWECO (con apoyo de la Fundación Ecuatoriana de Estudios Ecológicos, ECOCIENCIA y el Centro de Reconversión Económica, CREA). Este proyecto rondaba en el imaginario colectivo como algo grande y vasto, deseable de realizar a nivel de cuenca (trasvase, hidroeléctrica y riego), enriqueciendo el potencial turístico de la zona, resolviendo la escasez de agua de riego a favor de un número importante de familias pobres y proporcionando ingresos permanentes a los GAD locales por la venta de la electricidad.

De todas formas, la perspectiva de cuenca surgió entonces en !rme, entre estos municipios mancomunados, reforzada, además, con la visión general y amplia que algunos militantes de partidos de izquierda tuvieron sobre la problemática territorial.2

Por lo demás, el caos existente en el manejo del agua, en esos años, entre la real actuación del Consejo Nacional de Recursos hídricos, CNRH, y sus agencias descentralizadas del agua, la desmedida contradicción entre los Organismos de Desarrollo Regional y las competencias provinciales, invitaban a intervenir para gestionar el agua para los más pobres del territorio.

Durante el 2004, los/as impulsores de la mancomunidad buscaban ampliar sus bases entre los GAD municipales, contando con que se da una segunda discusión del estatuto, cuando solo funcionaba un cuerpo político rector, una pequeña administración, una mínima coordinación técnica y ninguna personería jurídica (que vendría solo en el 2005). Por lo pronto, en esos cinco años sucede un hecho importante: se suman actores de la cuenca baja a la Mancomunidad, Pasaje y Machala; se adhieren también Zaruma y Chilla. Otro hecho signi!cativo es que en el mismo año 2002, un documento o!cial de la Mancomunidad habla de la inclusión de las Juntas Parroquiales, aunque sin especi!car en qué medida y cuándo. Las Juntas parroquiales se habían creado en el 2000 y desean participar.3

2 Véase en esta misma publicación el artículo, La gestión de la competencia de agua potable con enfoque sistémico en el Jubones.3 Al mismo tiempo, el criterio de incluir solo a los GAD es una directriz tan fuerte de los directivos del MCRJ que las solicitudes de ciertas ONGs y de algunas instituciones sectoriales para ser parte de la Mancomunidad no son consideradas. Por lo demás la Constitución 2008 hablaba de GAD del mismo nivel en una mancomunidad (Art. 243).

EL PROCESO MANCOMUNADO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONES

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Se pueden resumir las ideas matrices nacientes y las discusiones entre los fundadores en estos inicios de la mancomunidad y de sus ideólogos: cómo lograr que la idea de mancomunidad de la cuenca penetre entre los asociados y la población para que los de la cuenca media y baja contribuyan con la cuenca alta; se trata de articular a los actores, de concertar acuerdos para conservar los páramos y las fuentes de agua.

Por otra parte los más altos contaminadores son las vías; y qué pensar sobre la minería pues no se puede tampoco permanecer sentados encima de una olla de oro…; ya no se trata de planes cantonales sino de uno regional, con el eje en el agua, y entonces a los alcaldes sí les interesa el tema de la provisión de agua potable pero también los desechos, las aguas servidas, entre otros.; y luego el componente de riego es fundamental: las aguas están muy contaminadas… (Entrevista a Lcda. Amelia Erráez, ex alcaldesa y ex-presidenta del MCRJ).

Una de las ideas centrales iniciales es la generación de fuentes de trabajo. Se habla de micro-emprendimientos y de especializar a cada zona en lo que sabe hacer: quesos y carne en Yacuambi, fresas, hortalizas y cuyes en Nabón y el exportarlo todo vía Machala. Pero lo productivo se iba quedando como ideal a mediano plazo y el agua cobraba fuerza inmediata. Y en la visión integral de cuenca no se tocaron –pues no era el momento– la problemática de las camaroneras y bananeras de la cuenca baja.

Cuatro preocupaciones centrales reinan en la Mancomunidad del Jubones en esos años hasta el 2005: (i) consolidar la mancomunidad con más socios y expandirla entre la cuenca alta, media y baja, (ii) generar entre los socios credibilidad con la ejecución de proyectos que apoya la cooperación nacional e internacional, (iii) inducir la legalización y (iv) fortalecer a los socios. Surgen iniciativas de fortalecer el talento humano de los gobiernos locales socios; a mediados del año 2005 se cuenta con el apoyo de InWEnt gGmbH Capacitación y Desarrollo Internacional de Alemania (fundida desde el 2011 en la Deutsche Gesellscha" für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) es decir la cooperación alemana al desarrollo) para la capacitación enfocada en la gestión de cuencas y la gestión integrada de recursos hídricos para mejorar las habilidades de facilitación y concertación entre diferentes actores para la construcción de iniciativas colectivas de acción en las cuencas.

En noviembre del 2005, con el apoyo de la cooperación holandesa, SNV, se inicia la formación y fortalecimiento de sistemas de gestión ambiental en los Municipios de la MCRJ con el propósito de que conozcan los pasos para la formación y fortalecimiento de Unidades de Gestión Ambiental, UGA; en ese momento la discusión política y técnica era que los socios conformen e institucionalicen Unidades de Gestión Ambiental y su Jefe/a sea Delegado/a Técnica que pertenezca a una estructura técnica de la MCRJ, que se la venía ideando como una Secretaría Técnica integrada por delegados de cada gobierno local socio.

En de!nitiva, una gran necesidad se deja sentir: es imperioso contar con más personal administrativo y técnico exclusivo que desarrolle el trabajo. En efecto, los delegados técnicos de cada municipalidad no pueden dedicarse exclusivamente a la mancomunidad y solo le dedican

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una pequeña parte de su tiempo a sus funciones. La credibilidad se construye, entonces, con los proyectos en marcha que apoya la cooperación: COSUDE, FONS VALENCIA PER LA SOLIDARITAT, PDDL, PROLOCAL, SNV. Algunos proyectos los ejecuta para la Mancomunidad la Fundación Pro Jubones4; la MCRJ sin vida jurídica propia, para la !rma de los convenios de ejecución es la municipalidad de Nabón quien presta solidariamente sus servicios y los recursos; y los proyectos se re!eren ya al agua, al cuidado y protección de las fuentes, a la capacitación, al fortalecimiento de capacidades institucionales. Este último es un proyecto que la Cooperación Valenciana apoya y que solo a !nales del 2006 comienza a ejecutarse. En el 2005 se incorpora también al equipo de trabajo un técnico de la cooperación alemana, del DED (Servicio Alemán de Cooperación Social-Técnica, por sus siglas en alemán, fundido igualmente desde el 2011 en la GIZ, es decir la cooperación alemana al desarrollo, que desde entonces hasta la actualidad 2013 desde distintas modalidades viene apoyando la gestión mancomunada en el Jubones).

“Generando unidad en la diversidad”

En el 2005 la Mancomunidad da un salto “cuántico” fundamental: tras la discusión interna del estatuto entre los 11 cantones asociados, durante los primeros meses del 2005, el 31 de octubre del mismo año (Registro O!cial 146 del 16/11/2005), el ministerio de Gobierno lo aprueba y le con!ere la vida jurídica (Chilla, Machala, Zaruma y Pasaje de la provincia de El Oro; Girón, San Fernando, Nabón, Oña, Pucará, Santa Isabel del Azuay y Saraguro de Loja). En el estatuto 2005 de la Mancomunidad se leen sus objetivos: “Facilitar la coordinación de los gobiernos seccionales para trabajar mancomunadamente por el desarrollo de la cuenca del río Jubones, enfatizando la gestión integrada de recursos hídricos; coordinar los trabajos a través de convenios, acuerdos, aportes, trueques o préstamos en bien de la mancomunidad con la !nalidad de unir esfuerzos para lograr lo que solos no pueden hacer”. (R.O. No. 146, 16 /11/2005). Son muy claros, entonces ya tres enfoques asociados a la mancomunidad: red de municipalidades, trabajo con recursos hídricos y horizonte global de la cuenca. Y como slogan y !losofía de base la a!rmación: “lograr unidos lo que solos no podemos hacer”.

Se da al mismo tiempo un recambio de directivos: la Presidente saliente pasa a la Secretaría Ejecutiva (Sra. Amelia Erráez, alcaldesa de Nabón), mientras el Secretario Ejecutivo saliente (Sr. Rodrigo $uezada Ramón, alcalde de Santa Isabel) pasa a la Presidencia de la Mancomunidad.5 Posiblemente este recurso sea uno de los factores decisivos que le otorga sostenibilidad a la Mancomunidad, sin que falten las di!cultades de todo tipo. Durante esos primeros 8 años de vida (el 2008 será el término del mandato de esta presidencia), habrán liderado la Mancomunidad sus ideólogos y que admiraron, además, el manejo e!ciente y omnicomprensivo de las mancomunidades municipales de la Autonomía Valenciana.

4 PROJUBONES, Organización no gubernamental de técnicos especialistas en diferentes disciplinas que ofrecían Consultoría a través de servicios.5 En ese texto solo serán nombrados estos dos personas como homenaje a quienes fueron los fundadores e ideólogos de este mancomunamiento.

MOMENTOS DE EXPANSIÓN

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La estructura de la Mancomunidad se complejiza en miras a su e!ciencia: el cuerpo técnico se fortalece, además, con 15 delegados; la secretaria tiene ya obligaciones abundantes administrativas y al !nal del año 2006 (año electoral) se deberá contratar una técnico !nanciero para el manejo contable.

La mancomunidad con sede en Santa Isabel, pues ahí reside el Presidente de la Mancomunidad, considera que puede darse otra sede independiente y central. La reforma del Estatuto se la discute pausadamente para mejorarlo. Además, la estructura misma del cuerpo político debe enriquecerse con dos vicepresidentes y dos vocales.

Con el término del contrato anual, de la Bióloga Dominique Burau, primera Secretaria Técnica en mayo del 2006, los directivos de la Mancomunidad, encargaron esta dignidad al Ing. Jorge Vélez Montero, y estiman que la contratación del/a nuevo/a Secretario/a Técnico/a de reemplazo debe hacerse por concurso público nacional. El proceso riguroso de selección –a la ayuda de una consultora contratada para ello- toma unos buenos 5 meses hasta noviembre del 2006. El nuevo Secretario Técnico (Ing. Pedro Encalada Verdugo), denominado ahora “Coordinador Gerencial” debe, a los dos días de su llegada, coordinar un primer encuentro internacional de mancomunidades, convocado y liderado por la MCRJ (asistencia de delegados de Perú, El Salvador, Bolivia, Colombia y España: más de 180 participantes, representantes de gobiernos locales, provinciales y nacionales del Ecuador, mancomunidades, ONG y organismos de cooperación internacional). Del acierto de organizar un evento internacional y de un segundo que vendrá en el 2010, baste decir que, para la vigencia de las mancomunidades, la MCRJ ha introducido, como principios generales, la posibilidad de trabajar por cuencas hidrográ!cas en el país sin contradecir y sí respetar el trabajo de municipalidades socias. La importancia de este evento internacional y de todo el proceso de difusión de mancomunidades (la misma conformación de una preasociación de mancomunidades del Ecuador, AMEC, en la que la plataforma del Jubones participa activamente), es una estrategia para posicionar en el país este modelo alternativo, que construye bottom-up y no top-down, la participación social y la e!cacia de las soluciones a la pobreza.

En mayo del 2005, se adoptan dos innovaciones importantes que modi!carán radicalmente, en el próximo futuro, la vida de la plataforma asociativa: las prefecturas de El Oro y el Azuay solicitan su entrada en la mancomunidad y son aceptadas; igualmente se accede a que el Presidente de las Juntas Parroquiales del Azuay participe como miembro de la mancomunidad. Ahora la Mancomunidad está integrada de hecho por tres niveles de GAD. Es oportuno señalar que desde sus inicios, la MCRJ ha impulsado el Fortalecimiento Institucional de sus miembros, apoyado por el DED y con recursos !nancieros de PROLOCAL 6. Es una línea estratégica de sostenibilidad. A partir de noviembre del 2006, inicia la ejecución el proyecto con el mismo nombre de “Fortalecimiento Institucional”, co!nanciado por el Fondo Valenciano y la Generalitat Valenciana. Consiste en avanzar con la organización de la administración,

6 PROLOCAL. Proyecto de Desarrollo Local

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legalización de funciones y reglamentos, formación y capacitación de políticos, técnicos y actores sociales; la implementación de un proyecto de educación ambiental, la implementación y fortalecimiento de los Sistemas de Gestión Ambiental Local, el inicio de la elaboración del Inventario de los Recursos Hídricos de la cuenca del río Jubones, la ejecución de proyectos de protección de fuentes hídricas y soberanía alimentaria, entre las relevantes. (MCRJ 2011: 13)

En el 2007 y el 2008 el país afronta grandes desafíos. La Constituyente del 2007 y 2008 se convierte en un espacio de esperanza para lograr grandes cambios. Mujeres, campesinos, maestros, ambientalistas, jóvenes y minusválidos peregrinan a Montecristi para exponer sus criterios e in#uir en la redacción de los articulados de la nueva constitución. También el MCRJ quiere exponer sus puntos de vista; es importante institucionalizar las mancomunidades. El artículo 243 de la Constitución no es ajeno a estos esfuerzos, “Dos o más regiones, provincias, cantones o parroquias contiguas podrán agruparse y formar mancomunidades”. La Constitución es aprobada en referéndum en septiembre del 2008.

Con el nuevo gobierno, se trata de renovar todo el aparato obsoleto de un estado que ahora cuenta con 5 poderes (los dos nuevos son el electoral y el de participación ciudadana y control); el cuidado de las mujeres en el hogar es cali!cado de “trabajo”; la economía popular y solidaria de los pequeños productores, lo popular y solidario, es ahora parte del sistema !nanciero nacional; en lo ambiental, el motor del crecimiento económico del país ya no se concibe en la exportación de recursos naturales, se reconocen los derechos intrínsecos de la naturaleza, el derecho a su restauración integral y su relación al Buen Vivir que no concibe la naturaleza solo para provecho de los ciudadanos; esta postura biocentrista enriquece las perspectivas sobre el desarrollo.

Para la MCRJ y su trabajo, lo más trascendente de la Constitución 2008 tal vez haya sido la creación de la Secretaria Nacional del Agua, SENAGUA, la desaparición del CNRH con sus agencias y la supresión de los Organismos de Desarrollo Regional, ODR. En el Azuay el CREA deja sus plétoras instalaciones al servicio de la administración local del Estado. Como veremos más adelante, en el horizonte se vislumbra el Consorcio del Jubones.

La construcción de la estrategia territorial. Plan Estratégico de la Cuenca del Río Jubones 2008-2018. Por lo pronto, en el desarrollo institucional de la Mancomunidad hay grandes transformaciones; se discute una nueva reforma del estatuto: número de socios, aportes de los socios, democratización del directorio, clari!cación de los objetivos; lejos de ser un impedimento, la discusión siempre constante de lo que quiere ser la mancomunidad y más tarde el Consorcio es uno de los elementos importantes de la sostenibilidad de esta plataforma. En constante cuestionamiento, fruto de la práctica directa, la plataforma no solo se adapta sino que mantiene un nivel de debate importante sobre su razón de ser.

EL PAIS SE VUELVE NUEVO

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Y nace en el 2007 el instrumento que será la niña de los ojos de la práctica de la Mancomunidad el EQF, el equipo facilitador –por entonces instrumento limitado- que más tarde se llamará el EFI (Equipo Facilitador Interdisciplinario). Se enrolan tres técnicos de nivel para que desarrollen las tres líneas del Plan de Desarrollo de la Cuenca: Ambiente y Territorio, Desarrollo Económico Territorial y Político Institucional - Social en un enfoque intersectorial que en el momento pareció una fórmula e!caz. Estos tres articuladores sectoriales son la clave del trabajo de la Mancomunidad en el terreno y junto al Coordinador Gerencial, potencian el trabajo que, antes, con el solo concurso de los Delegados Técnicos de los socios (participación estimativa del 10% de su tiempo), resultaba claramente de!citario.

Cuando repunte el EFI, en el 2010, instrumento central de apoyo y asesoría a la Secretaría Técnica, tendrá una articulación institucional territorial desde Machala-El Oro, desde Saraguro-Loja y desde Cuenca-Azuay; este cambio de lo sectorial a lo territorial resulta ser idealmente un cambio sustancial en la estrategia de acompañamiento a los socios mancomunados y a los proyectos en marcha.7

En el EFI, dos asesores alemanes uno en GIRH, y un segundo en Seguimiento y Evaluación apoyarán el desarrollo innovador y sustantivo; un asesor en gestión de proyectos –cargo importante que mira siempre el desarrollo futuro institucional-, un responsable de comunicación y SIG, un responsable del sistema !nanciero y una secretarial.

Se ejecutan, así, dos proyectos fundamentales que constituirán quizá por primera vez, la llegada de la Mancomunidad hacia los actores directos de la Cuenca, a través de los GAD socios a los destinatarios de los servicios, los habitantes de la Cuenca: el construir el PLAN ESTRATÉGICO DE DESARROLLO DE LA CUENCA es un proceso participativo que se extenderá desde el 2007 hasta mayo del 2008 y el INVENTARIO DE RECURSOS HIDRICOS incide igualmente en la participación social: hay que reconocer que es el Gobierno de la Provincia del Azuay quien crea una metodología apropiada destinada a la provincia y no a la Cuenca hidrográ!ca; y luego, se evidencia que es necesario primero trabajar en el estudio de la cobertura y uso de suelo y en esto, tras concurso abierto, interviene la Universidad de Loja.

Para el inventario de la Cuenca, propiamente dicho, en el 2008 se adopta una estrategia de avanzar por ríos, es decir por microcuencas y subcuencas, comenzando por el Azuay. El Programa de Desarrollo Rural Territorial, PRODER-MBS (hoy MIES) Y CREA, a punto de desaparecer, apoyan solícitos la tarea. Se inventarían primero unos ríos, después otros y !nalmente unos terceros y unos cuartos (no es importante se mencionen aquí sus nombres). En estos últimos, el Programa de Protección de Fuentes, con !nanciamiento de la Cooperación valenciana, sirve a la

HACER MÁS CON LOS MISMOS RECURSOS GERENCIALES EN POS DE LA EFICIENCIA Y EFICACIA

7 Los territoriales se ocupan de un territorio pero trabajan en él las 5 líneas de acción: (i) fortalecimiento de los GAD, (ii) servicios de agua potable y protección de fuentes, (iii) saneamiento ambiental, (iv) seguridad alimentaria, (v) gestión de la Cooperación; y no serán pagados, con fondos de la cooperación sino con fondos propios: ya no serán entonces un mecanismo del Proyecto Agua y Gobernanza sino un instrumento de posicionamiento de la institución en el territorio hacia los GADS y hacia los usuarios del agua.

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vez para el inventario y para plantar los postes y el alambre que protegen las vertientes. En una de las subcuencas, la del Río León, se invierten $78.000 para compensar con pequeños sistemas de riego a los propietarios que conceden sus fuentes para ser protegidas –incidencia en lo productivo, viejo anhelo de la mancomunidad-; necesaria compensación; aquí, PRODER interviene con recursos y lo hace tomando como contraparte a Cochapata, las Juntas Parroquiales del Jubones y los cantones Nabón, Oña y Saraguro con el apoyo de la Mancomunidad del Jubones, así, llega con cosas tangibles y visibles a la gente, lo cual le da elementos de credibilidad.

Luego, con una ulterior intervención en otros ríos, se comienza a levantar un acerbo de datos importantes: socio organizativos, infraestructuras existentes, permisos y concesiones de agua (el CNRH o no tenía tal información o no quería proporcionarla, antes de desaparecer). Será SENAGUA quien levante esta última información en el 2011, con el apoyo del CCRJ. El inventario se extiende con recursos hasta el 2011, pero mientras tanto ya se va cocinando lo que sería más tarde el proyecto de AGUA Y GOBERNANZA. Al correr de los días, hay que repetirlo, el contacto con las Organizaciones Usuarias del Agua, OUA, a través de estos proyectos, es un bien preciado para el proceso mancomunado que debe hacerse presente como mandante de los GAD en el territorio.

En febrero del 2008, termina su gestión el Presidente de la Plataforma, Alcalde de Santa Isabel. En su informe ejecutivo de !n de mandato 2005 - febrero 2008, presenta un cuadro del presupuesto por ejecutarse en el 2008. Aquí se presenta como indicativo del peso del CCRJ en ese año; la mancomunidad maneja un presupuesto mayor al de algunas instancias locales del Estado: total por ejecutar $2.567.061,00. De este total hay disponible en caja $ 47.647. De la cooperación se recibirá como previsto $467.703; por otra parte, se deberán gestionar $520.651 y el aporte de los GAD (el aporte en contante y sonante, más la traducción de la presencia y aporte de los técnicos de los GAD a la Mancomunidad) es de $1.531.060. Lo trascendente de estas cifras indicativas, convienen repetirlo, es el peso de ejecución de CCRJ que es desde hacía algunos años muy revelador. Aunque no se entra aquí en una estimación de las inversiones reales de todos los GAD en los territorios de la Cuenca, este aporte adicional del CCRJ signi!ca al menos una duplicación de los recursos disponibles en bene!cio de los habitantes atendidos por los GAD –dice en una entrevista un técnico del CCRJ.

Nótese que no se contabiliza el aporte de los técnicos extranjeros de la Cooperación internacional, sino solo el aporte monetario directo; por el contrario, sí se contabiliza la participación de los técnicos de los GAD. Otra novedad a resaltar es la proyección de casi medio millón de dólares comprometida por la cooperación para el desarrollo de los proyectos de la Mancomunidad, lo cual es un indicador de la alta capacidad de alianzas estratégicas logradas por la Plataforma. En el informe de febrero 2011 (MCRJ 2011) del entonces presidente de la MCRJ (Dr. Víctor Guanuche Alcalde de Chilla y el Ing. Jairo Montaño Armijos, Alcalde de Saraguro) se presenta un aporte de la cooperación por $519.790,19 (con aporte de la GIZ de unos 33.000 USD).

Para manejar estos recursos se refuerza el sistema !nanciero de la MCRJ: ahora ya hay RUC, apertura de cuentas, sistema contable con!able, el CCRJ está inscrito en el Consejo Nacional de Competencias, como lo prescribe el COOTAD. (Montaño, Jairo 2011)

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En el 2009 la Mancomunidad ya discutía su transformación o permanencia como tal. En octubre del 2010 se publica en el Registro O!cial el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, COOTAD. Pero la discusión de este código en la Asamblea ya seis meses antes ponía en evidencia que la noción y formas de mancomunidades ahí se ampliaban.

En el COOTAD, el Art. 280 habla de gestión compartida entre GAD del mismo o diferente nivel, para ejecutar obras que permitan las competencias y gestiones concurrentes.El Art. 285 permite la mancomunidad de diferentes GAD, llamando mancomunidad a las del mismo nivel, y consorcio a las de diferente. Ambas podrán recibir !nanciamiento del presupuesto general del Estado, no siendo aún el caso del CCRJ.

El Art. 285 las constituye en entidades de derecho público.

El Art. 289 habla que las mancomunidades o consorcios pueden formar empresas públicas.

El Art. 290 se re!ere solo a los consorcios: se forman para garantizar el cumplimiento de las competencias concurrentes y la prestación de servicios públicos de su competencia.

La Mancomunidad del Jubones tuvo un in#ujo indirecto pero cierto en la redacción de estos artículos en especial en aquello de que el consorcio es una forma de mancomunamiento, como implícitamente queda dicho en toda la redacción del articulado y especialmente del Art. 291. Por el amor de la mancomunidad esto es importante.

La transición hacia el Consorcio en la MCRJ implicó una intensa discusión institucional de principios: por lo pronto, llevaba explícita la decisión de si conformarse o no con diferentes niveles de GAD. Más arriba queda explicado que se dio la aceptación de dos consejos provinciales como socios cuyo aporte a la marcha administrativa de la Mancomunidad (0,1% de los ingresos permanentes depositados en el GAD desde el presupuesto del Estado) signi!caba el 50% de los ingresos de la Mancomunidad; los aportes de los GAD los destina el directorio al pago de los salarios administrativos del personal, dado que frecuentemente la Cooperación expresamente limita el empleo de sus recursos para este destino. Sin embargo, la discusión en el seno de la Plataforma no se cantonaba a este tema: la experiencia de la Comunidad valenciana con su red de solo municipalidades, el criterio mayoritario de que trabajar en la amplitud del tema de recursos hídricos, en producción, en riego suponía un consorcio y que la anterior mancomunidad se quedaba corta.

En diciembre del 2010, 37 GAD aprueban el consorcio. La vida jurídica del Consorcio se publica en el Registro O!cial No. 137 de abril del 2011. La liquidación legal de la mancomunidad se produce tiempo después. Se aprobará igualmente el Reglamento interno del Consorcio por mayo del 2011.

Del documento publicado en el Registro o!cial, Convenio del Consorcio Público de los gobiernos Autónomos Descentralizados de la Cuenca del Río Jubones, se señalan dos objetivos

El CONSORCIO UNA FORMA DE MANCOMUNAMIENTO

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que de!nen con precisión su índole, su razón de ser y parte de su !losofía: Primero; apoyar … la articulación de los GAD en la gestión de proyectos comunes en la cuenca del río Jubones …para la gestión concurrente de las competencias de los GAD (en la línea del COOTAD), con énfasis en el agua, su gestión y conservación y, segundo, gestionar la cooperación interna y externa a través de convenios, acuerdos, aportes, o préstamos.

Por lo pronto, Santa Isabel y su alcalde manifestaron su inconformidad con la modalidad de Consorcio y se retiraron en diciembre mismo del 2010.

Durante el 2010 un gran proyecto, esta vez a nivel de toda la cuenca, termina por emerger (se implicarán 13 cantones y 30 microcuencas): EL PROYECTO AGUA Y GOBERNANZA. Si en su concepción el proyecto organizado en 30 microcuencas otra vez apunta a proteger las fuentes, prevé, además, trabajar en el mejoramiento de las infraestructuras de agua, el saneamiento y las descargas, coordinando con la concertación de las organizaciones de usuarios de agua, GAD socios y entidades estatales competentes la construcción participativa del Plan de Manejo de la Microcuenca y elaborando un Plan Operativo seleccionando las fuentes y los sistemas de agua a mejorar con la opinión y concertación de las organizaciones de usuarios de agua, mediante una asamblea convocada previamente con el mapeo de actores de la microcuenca, a fortalecer la organización social, trabajando la participación de la sociedad civil; a !nes del año se aprueba el proyecto. El compromiso de !nanciamiento es cuatripartito: FONS VALENCIA PER LA SOLARIDAD cubrirá con el 80% de los costos, SENAGUA, PNUD-ART y las comunidades concernidas contribuyen con sus partes y la cooperación alemana se implicará meses más tarde con recursos para la capacitación.

Cuando en junio del 2011 se da inicio a este proyecto, se contratan 13 promotores y la cooperación alemana apoya su capacitación en 8 módulos, varios !nes de semana. Así, al mismo tiempo que !naliza el proyecto de la subcuenca del Río León8, este magno proyecto toma el relevo y arranca con actividades en parte similares pero de una comprensión mucho más vasta. Al igual que el Inventario de Recursos Hídricos, esta intervención tiene características de excelencia: apunta a una cobertura de cuenca –aunque la intervención cubra sobre todo la cuenca alta donde están las fuentes- lo que signi!ca para el proceso mancomunado un posicionamiento global; incide directamente con los actores del agua, las organizaciones que tradicionalmente han manejado el recurso y lo comprenden y aprecian y lo hace sin intervenir con mecanismos coercitivos ni controles; apunta a resultados concretos, lo que otorga visibilidad a los GAD cantonales y parroquiales participantes y al Consorcio; es una escuela de aprendizaje para todos.

8 Un informe !nal de este proyecto (MCRJ 2011: 4-17) señala sus logros.: generación de información de la subcuenca; sensibilización ambiental; conservación y restauración de cobertura vegetal; reducción de niveles de contaminación del agua; manejo adecuado de recursos naturales partiendo de las parcelas, 42 fuentes protegidas, igual número de planes de diseño parcelario y 42 emprendimientos productivos; 3 planteamientos andinos de microcuencas, uno por cantón; una comisión de subcuenca que maneja la GIRH

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Así, para el 2011 la fortaleza de la institución se apuntala mejor. En el Reglamento Interno la estructura del CCRJ queda consagrada con precisión: la Asamblea General (con reuniones ordinarias, extraordinarias y eleccionarias) está compuesta de un delegado o representante de cada GAD (33,33% del peso de votación por cada nivel de GAD); el Directorio lo preside un presidente electo para dos años, dos vicepresidentes y tres vocales (uno por cada subcuenca, alta, media y baja); la Secretaría Técnica la preside el Coordinador Gerencial y la conforman los Delegados Técnicos de cada GAD; el reglamento enlista los miembros pertenecientes al Equipo Facilitador Interdisciplinario, EFI. Una gran parte del Reglamento interno norma el régimen !nanciero de la Plataforma.

En la práctica, el Equipo de Facilitadores Interdisciplinarios de la Secretaría Técnica, junto al Coordinador Gerencial se convierten, por su disponibilidad de tiempo, la división de responsabilidades y su probada competencia, en el centro de las iniciativas técnicas de la Plataforma. En este momento, los tres articuladores territoriales, uno para cada cuenca, los 13 promotores locales (contratados por el proyectos Agua Y Gobernanza, uno para cada cantón), y los 38 delegados técnicos de los GAD, conforman, a ritmos desiguales, la cadena de diseño y operativa territorial de la maquinaria de este ente conformado por GAD mancomunados al servicio de la población de la Cuenca.

El cambio de organismo privado, mancomunidad, a organismo público, consorcio, signi!có un gran vuelco en la práctica administrativa de la Plataforma. No solo se trata de otra modalidad de legalidad sino de responsabilidades, trámites administrativos acrecentados, pero también de posibilidades de !nanciamiento desde el presupuesto general del Estado. Pero esto último es una inquietud que solo se planteará en el 2013.

Por lo pronto el proyecto Agua y Gobernanza comienza ya a ejecutarse en el 2011 y acarreará impactos múltiples: la capacitación intensa y el diálogo de saberes con 8 módulos a 10 organizaciones de usuarios del agua, OUA, aspira a que estos reproduzcan a sus bases lo aprendido; los 30 planes de manejo de microcuenca, elaborados con gran participación de los interesados, no solo es aprendizaje de metodologías sino que miran a levantar desde abajo un mosaico de microplanes que luego deberán reajustarse en un renovado plan de manejo hídrico consolidado, para comenzar, de una subcuenca; por lo pronto, la formación de Comités de Microcuenca -28 en total- con la apuesta de su sostenibilidad, vienen a reforzar sustantivamente los existentes y a formar otros nuevos.9

LOS PROYECTOS CON DIMENSIÓN DE CUENCA OFRECEN SUS PRIMEROS FRUTOS

9 Véase en esta misma publicación el artículo, Modalidades de representación en el modelo mancomunado de gestión de la cuenca del río Jubones.

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Adicionalmente a los planes, el mapeo de las problemáticas concretas de cada río apuntan –en el horizonte futuro- a establecer prioridades, a dimensionar recursos necesarios, a formar planes operativos realistas que den vida a esos comités que son conformados mediante una reunión convocada a lideres/as previamente levantado un mapeo de actores realizado por el promotor del CCRJ y la invitación de la autoridad única del agua, la SENAGUA y !rmada una acta de conformación, aunque aún no hay marco legal para su conformación y funcionamiento (dejados a su suerte estos comités más que recursos necesitan de!nir primero qué hacer, por donde comenzar, qué roles ejercer).10 El mayor papel dado a las organizaciones de usuarios para solucionar ya los problemas que les afectan es garantía de e!cacia y de democracia en el aprovechamiento del agua. Para los GAD asociados en la Plataforma, es adicionalmente un plus de credibilidad.

La innovación del proceso –de mancomunamiento a Consorcio- bajo los lineamientos del COOTAD y la concepción del proyecto Agua y Gobernanza marcaron la acentuación de la preocupación por la conceptualización de la Gestión Integral de Recursos Hídricos, GIRH, de la cuenca del Jubones. Si en la etapa anterior prevaleció el mero criterio de posibilidades técnicas de llevar a cabo obras inmediatas concretas para atender !nalidades precisas (como la protección de las fuentes, el inventario hídrico, etc.), se toman ahora en consideración en su conjunto aspectos relacionados con el modelo de gestión de los recursos hídricos de la cuenca en relación a las competencias diversas de los GAD. Se de!ne también la adopción de criterios internacionales que de!nen el trabajo de la GIRH que, si bien habían sido considerados por el proceso mancomunado, ahora se de!nen en su unidad como guía de trabajo.11 En este contexto, no se quiere confundir plani!cación con meros catálogos de obras. Las excelencia de este trabajo, en el que por primera vez se introducen los conceptos del GIRH y se aborda en teoría un decidido enfoque de cuenca, supondrá sucesivos ajustes a la plani!cación estratégica, que deberá

10 Por supuesto que la SENAGUA tiene de!niciones básicas al respecto. En noviembre 2012 organizó en la ciudad de Cuenca para sus funcionarios en las demarcaciones de la región, un segundo taller con apoyo de PNUD y el Programa de Gobernabilidad del Sector Agua y Saneamiento del Ecuador, para validar la guía para la gestión de los con#ictos y lineamientos para la constitución de los Consejos de Cuenca. Las zonales del SENAGUA están conformando por su cuenta también comités de microcuenca en el territorio del Jubones como el conformado en Zaruma en septiembre 2012.11 (i) Participación de los actores claves de la cuenca; (ii) capacidades de los actores, (iii) el ordenamiento territorial de la cuenca, (iv) el manejo de la cuenca (protección, producción limpia, mejora de los servicios), (v) fortalecimiento de la institucionalidad (comités de microcuenca, comisiones de subcuenca, comité técnico de la cuenca), (vi) la ejecución !nanciera para la ejecución de proyectos de protección y manejo de microcuencas, trabajo en lo !nanciero y económico del manejo de cuenca.

EN BÚSQUEDA DE FORTALECER EL MODELO MANCOMUNADO DE LA GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS DE LA CUENCA

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considerar siempre que se trata de un trabajo mancomunado y no el de una empresa de cuenca.12

Mientras tanto, también en este 2011, se ha !nalizado el Inventario del Agua con la participación de SENAGUA y cuatro otras intervenciones comienzan a brotar en la agenda del Consorcio: i) el proyecto FORECCSA (Adaptación al Cambio Climático y Seguridad Alimentaria, con presupuesto previsto para 5 años de unos 5 millones y medio de dólares para la Cuenca), que se implementará en el 2013; (ii) el planteamiento del proyecto de SIGNOS VITALES, que comienza a ejecutarse en el 2012 y el de los SISTEMAS DE INFORMACIÓN, una de cuyas interesantes concreciones es el convenio de marzo del 2013 con SENPLADES para que el CCRJ sea un informante del Sistema Integrado de Información Nacional del SENPLADES.13 (iii) El proyecto, de revisión y complementación de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial para los GAD del Jubones, PDOT. (iv) Y !nalmente, (iv) el proyecto AGUA PARA TODOS (formulado y en fase de búsqueda de !nanciamiento).

Impulsamos agua pura para todos, una producción limpia y una efectiva gobernanza y participación ciudadana para el Buen Vivir de la ciudadanía!

El proyecto 2013 AGUA PARA TODOS (la propuesta ideada y formulada en el año 2012 con el asesoramiento del experto alemán de la GIZ y una consultoría !nanciada por la cooperación alemana generó una matriz única con indicadores de cobertura de agua, alcantarillado, etc.) es un intento de incidencia ambiciosa y masiva, una expresión del rol a la vez integrador de la Cuenca, facilitador mancomunado de las competencias de los GAD, no ejecutor sino facilitador de la ejecución del Buen Vivir de los habitantes de la Cuenca: solucionar las de!ciencias de cobertura de servicios de agua potable, incidir en los sistemas, renovar los sistemas obsoletos, perspectiva de conservación con visión ecosistémica (contra la deforestación y por la solución de los con#ictos por diferentes usos del agua), reforzamiento de las organizaciones, implicancia en la soberanía alimentaria, incidencia en la plantas de depuración de aguas servidas y en las descargas. El proyecto no puede ser e!caz si no incide en la Gestión público comunitaria del agua y el fortalecimiento institucional y de las organizaciones, la protección de fuentes, la masiva dotación de agua potable, el tratamiento de aguas residuales. Todo este vastísimo programa con los GAD como ejecutores (con alianzas Juntas de agua y municipios, comunitario y público, privado y público).

De igual relevancia es la incursión del CCRJ, con el concurso de la cooperación alemana, en el manejo integral de residuos sólidos. El CCRJ y su Plan Estratégico de Desarrollo de la Cuenca del Río Jubones, 2008-2018, consideran el ambiente y territorio como uno de los ejes importantes. En este marco se desarrolla la línea de saneamiento ambiental dentro del cual se debe trabajar el manejo de los residuos sólidos. Así, con apoyo de la cooperación alemana, se desarrollaron en el 2012 cinco jornadas de capacitación e intercambio de experiencias en la temática y como

12 Ver en esta misma edición, el artículo La Gestión de la Competencia de Agua Potable con Enfoque Sistémico en el Jubones.13 Véase en esta misma publicación el artículo, Sistemas de información y el monitoreo de indicadores clave en la Cuenca del río Jubones.

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producto de ellas se publicó una Guía para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos. Por otra parte, las municipalidades de El Guabo y Ponce Enríquez han conformado una mancomunidad para este manejo y así también se cuenta con la Mancomunidad de Piñas, Atahualpa, Portovelo y Zaruma.

Finalmente, es importante consignar aquí algunos ejes transversales que constituyen el marco de referencia que se da el CCRJ en su plan plurianual 2011-2014 para su accionar para la Cuenca. Asumidos en discusiones con las comunidades, con técnicos y el sector político, son el espíritu de la ejecución del plan, como ejes transversales y articuladores –se puede leer en este documento (CCRJ 2011: 28)

Como principios se mencionan una línea de ejercicio de derechos, su exigibilidad y corresponsabilidad. La orientación a la participación y a tomar en cuenta la problemática de género. La construcción de una identidad de Cuenca, importante para la ejecución de los grandes objetivos. La consideración de la Integralidad de la cuenca como un territorio de vida con énfasis en el agua, las relaciones entre la sociedad y la naturaleza. El buscar la decisión colectiva y concertada. Conocer-sentir-hacer, como tres elementos de la integralidad del ser humano. Trabajar la cuenca como territorios complementarios y recíprocos entre campo y la ciudad, la naturaleza y las personas, cuenca alta, media y baja. Tomar en cuenta lo local-global. “En éste marco el CCRJ de!ne para los próximos cuatro años impulsar cinco enfoques y ejes transversales, como son: FONDO POR EL AGUA, un Sistema Integral de Plani!cación Monitoreo, Evaluación y Sistematización, SIPMES, la Sensibilización Ambiental, EQUIDAD Y PARTICIPACIÓN, la ADAPTACION AL CAMBIO CLIMÁTICO”.

Antes del 2000 y de la presencia de la Mancomunidad en el Jubones la cooperación nacional e internacional estaba ya presente en la zona de la Cuenca. Desde el punto de vista de la cooperación, o al menos para una parte importante de ella, la mancomunidad en proceso de desarrollo del Jubones ofrece la posibilidad de situar las demandas locales organizadas.

Hay que añadir en el caso de las cuencas, y de la del Jubones en particular, a la espera de la puesta en pie de la instancia regional competente (Art. 262 de la Constitución 2008), la incidencia sobre los recursos hídricos no puede esperar y la Cooperación es muy sensible a ello. En este contexto, el proceso mancomunado 2000-2013 aparecen para la Cooperación como un instrumento adecuado y e!ciente por su capacidad de canalizar una oferta y demanda agregadas, posibilitando asesoramiento profesional de menor costo a los socios mancomunados, mediante el servicio conjunto y compartido de equipos técnicos. La presencia de varias cooperaciones es un importante aliciente para la Cooperaciones internacionales, pues un trabajo conjunto entre varios puede hacer más que lo que una sola puede hacer. Para lagunas cooperaciones, al

LAS ALIANZAS ESTRATÉGICAS, UN LOGRO DEL PROCESO COLECTIVO

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menos, fue decisorio que existiera una visión de desarrollo en el territorio, plasmada en un Plan Estratégico de Desarrollo de la Cuenca; esto signi!caba un posicionamiento inicial que de!ne demandas autónomas. Y al menos otros tres componentes son valiosos para la Cooperación: la transparencia de la gestión, la e!cacia mínima del dispositivo (es decir, la plataforma) y la visión general del propósito; y por último, que no implique contradicción, más bien se complemente y se apoye con los planes nacionales o las intenciones gubernamentales centrales.

A !nales del 2006 como 16 proyectos de cooperación de variada dimensión esperaban adelantar su ejecución; proyectos con apoyos de la cooperación, entre estos de la suiza, COSUDE, holandesa, SNV, alemana, GTZ y DED, valenciana, FONS VALENCIA PER LA SOLIDARITAT. ART/PNUD entra a apoyar la CCRJ en el año 2010 y ya en ese año se suma la Agencia de Naciones Unidas para los Alimentos, PMA. La Cooperación internacional no ha estado ausente en estos trece años de esta aventura de mancomunidad de GAD.

Pero en resumen, dos cooperaciones parecen particularmente valiosas: FONS VALENCIA PER LA SOLIDARITAT, con fondos de la Generalitat Valenciana (con más de 974 mil dólares, entre otros destinos, en la protección de fuentes de agua) y la Cooperación Técnica Alemana.14

La GIZ desde el 2010 ha decidido incurrir en el fortalecimiento organizacional y la visión de proyectos cada vez más integrales; inciden en “Agua y Gobernanza”, “Agua para Todos”, “Signos Vitales”, “Fondo Jubones”, “Planes de Ordenamiento Territorial”. Adicionalmente, los alemanes igualmente contribuyeron en determinados periodos con recursos no reembolsables: entre el 2007 y el 2010, solo se citan estas cifras a manera de ejemplo, la cooperación alemana invirtió directamente $118.633,56 USD, fuera de la Asistencia Técnica de su personal. (Informe de Auditoría, 2000-2010, AUDICONT, Cia. Ltda.).

Los directivos de la plataforma del Jubones, aprecian este apoyo de la Cooperación pero son propicios para señalar que ellos son quienes llevan adelante la línea estratégica, las directrices y las decisiones, enmarcadas en el Plan Estratégico de Desarrollo.

Surge algo importante en el 2007. La Mancomunidad organiza el proyecto de maestría y licenciatura con la Universidad Politécnica Salesiana para formar técnicos para la mancomunidad y el territorio; se trata de construir procesos, serios, sostenibles y autónomos, de larga duración. Si una vez formados, los maestrantes se van a otro lado será en detrimento de la Mancomunidad pero posiblemente no del desarrollo territorial local que aprendieron a forjar. Los recursos vienen del proyecto de fortalecimiento de capacidades dirigido a políticos y técnicos.

14 El DED inició su cooperación con la MCRJ en el año 2005 con un cooperante que se ausentó en el 2007. Hasta la fecha, la cooperación alemana ha seguido apoyando a la Mancomunidad y al Consorcio con tres asesores internos más en los temas de Plani!cación, Monitoreo y Evaluación, PM+E y GIRH, una profesional junior, el co!nanciamiento de profesionales nacionales y medidas de apoyo !nanciero.

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¡Hacer juntos lo que solos no podemos… La unión hace la fuerza!

Hacer juntos lo que solos no se puede hacer es solo un principio de base que fundamenta este proceso mancomunado del Jubones. En efecto, la mancomunidad primero y sobre todo el Consorcio del Jubones a partir del 2011 tienen !nalmente una característica única: trabajar con varios niveles de gobierno -y esa es posiblemente su fuerza mayor y su apuesta en la diversidad: trabajar en equipo, en una suerte de liderazgo colectivo para el buen vivir, pero que pasa por lograr incidencia política.

En este contexto dos elementos son de!nitorios: por una parte una entidad “articuladora y coordinadora de procesos y actores” y por otra el “apoyo a la gestión integral del agua”.15 Y en su texto fundacional el Consorcio de!ne sus estrategias de trabajo o líneas de acción (el Convenio los denomina “!nes” y el Reglamento General “líneas de acción”): (i) promover la participación activa de sus GAD miembros; (ii) facilitar y fomentar la coordinación con las instituciones públicas, comunitarias y privadas y otras organizaciones; (iii) fortalecer a sus socios con miras al Buen Vivir; (iv) fortalecer las capacidades de los talentos humanos de los GAD socios; (v) velar por el pleno cumplimiento de la constitución. (Fines del Convenio del Consorcio Público 2011: 13 y 14).

Dos de estas estrategias merecen ser comentadas aquí como parte de la !losofía del CCRJ: a) la coordinación con entidades y organismos de diverso tipo y b) el fortalecimiento de las capacidades de sus socios. La primera es una apuesta de e!cacia y de talento y la segunda es una orientación a la sostenibilidad futura, fundamentada en el talento humano.

En efecto, el CCRJ debe enfocar su trabajo de coordinación con Ministerios, SENAGUA, SENPLADES, todos organismos públicos y por otro lado con organismos comunitarios, como los OUA, los organismos de micro, subcuenca y cuenca, con los organismos de diferentes niveles del GAD, AME, CONAGOPARE, CONGOPE, con otros organismos locales regionales, nacionales e internacionales. En este concepto, el CCRJ y sus asociados están obligados a invertir sus mejores recursos de sabiduría para enfocar estrategias diferenciadas de acercamiento, negociación y consenso con tan diversos actores. Se trata de construir incidencia política. Algunos de estos entes no están particularmente interesados en establecer relaciones con el CCRJ ni darle reconocimiento y por lo tanto es la e!cacia y el poder de su accionar el que puede dar a la Plataforma la carta de entrada. En este aspecto, la voluntad de sus socios GAD es irreemplazable.

EL MANCOMUNAMIENTO UNA CONCEPCIÓN DE TRABAJO Y UNA FILOSOFÍA

15 Léanse los antecedentes del Convenio del Consorcio Público 2011: 10 y 11.

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Hacer más con los mismos recursos, bajo la mirada de e!ciencia y e!cacia!

La segunda estrategia, de fortalecimiento de los socios, se menciona con miras a hacer a los GAD capaces de aterrizar sus competencias y estar a la altura de los diferentes desafíos que se inscriben en la Constitución y el COOTAD y que pueden resumirse en “un manejo e!ciente de la cuenca”. Formar talento humano capaz de sostener los desafíos de gestión de la cuenca es una apuesta del CCRJ y esta ha sido la orientación de la cooperación alemana en sus años de incidencia local.

El segundo texto fundacional de la Mancomunidad del Jubones es su Reglamento General. En él se retoman textualmente los “objetivos” del Consorcio –ahora denominados en el Reglamento “objeto”- ya de!nidos en el Convenio fundacional.

“Apoyar a la coordinación, plani!cación, facilitación en la gestión de proyectos comunes en la cuenca del río Jubones y en sus áreas de in#uencia para la gestión concurrente de las competencias de los GAD, con énfasis en el agua y su gestión y conservación, el aprovechamiento sostenible, protección y conservación de los recursos naturales, la producción y la prestación de servicios públicos y saneamiento ambiental relacionados con el recurso hídrico.

Gestionar la cooperación interna y externa a través de convenios, acuerdos, aportes, o préstamos”. (Reglamento del Consorcio Público 2012: 79 y 80)

El énfasis en el agua, el aprovechamiento sostenible, la protección de los recursos naturales, el saneamiento ambiental solo pueden ser leídos a partir del texto constitucional del 2008 que enfatiza los derechos de la naturaleza de forma muy particular.

¡Cuidar los recursos naturales que tenemos y recuperar lo que se ha perdido, esto para las presentes y futuras generaciones!

En el texto citado se lee una palabra clave “sostenible”. Y tres son los tipos de sostenibilidad ambiental que pueden validarse. Una sustentabilidad moderada, una fuerte y una superfuerte. La débil protege la naturaleza como valor económico; la fuerte añade un componente de preservación de un stock natural crítico; la superfuerte es una nueva concepción del desarrollo que incorpora el concepto de patrimonio natural, los derechos propios de la naturaleza en un enfoque claramente político. (Weber 2011: 86). El CCRJ trabaja por alinearse a esta última sostenibilidad.

¡Impulsamos agua pura para todos, una producción limpia y una efectiva gobernanza y participación ciudadana para el Buen Vivir de la ciudadanía!

El abordaje original de la Constitución del 2008 no deja de lado las necesidades de las poblaciones de una cuenca (agua potable, riego, etc.), se enfoca en el –Buen Vivir de las poblaciones,

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pero las asume en una dimensión superior donde el hombre no solo se sirve de los recursos naturales sino los respeta y por ello los conserva para él para las generaciones futuras y para la naturaleza misma. “Conserva la naturaleza es garantizar el Buen Vivir” –reza un volante de la campaña contraincendios del Ministerio del Ambiente y el CCRJ, y en el 2007 la MCRJ con las Direcciones de Educación de las provincias del Azuay y El Oro facilitaron el programa de “Escuelas verdes” en 30 escuelas de 8 cantones.

Pero es sobre todo el esfuerzo de diversos proyectos y recursos para la protección de las fuentes de agua lo que marca una seria intención ambiental y la promoción del modelo de la Gestión Integrada de los Recursos Hídrico, GIRH, que apunta a la sostenibilidad de los ecosistemas vitales, que solo serán efectivos cuando se concreten en adecuadas políticas públicas.

“Para el CCRJ, el ciudadano/a es el principio y el !n del trabajo colectivo… !Servir al ciudadano/a y no ser servido…!” (Del listado de principios !losó!cos del CCRJ en CCRJ 2011: 28)

¿QUÉ EXPERIENCIAS PUEDEN EXTRAERSE DE TRECE AÑOS DE MANCOMUNAMIENTO DEL JUBONES Y DE SUS PROCESOS DE DESARROLLO?

En este acápite se exponen algunos aprendizajes o buenas prácticas que pueden manifestarse de la experiencia del proceso de mancomunamiento público de los GAD de la Cuenca del Jubones. En los diferentes artículos que componen este libro, además, pueden leerse experiencias y aún retos en los diferentes sectores en que trabaja el CCRJ y que han sido recogidos en esta edición.Al hablar de experiencias vividas y si se trata de cosechar sabiduría de ellas y del proceso institucional pasado, el propósito solo puede ser mejorar el rendimiento futuro. Pero primeramente era importante aclarar de forma rigurosa lo ocurrido para luego extraer las “lecciones” de lo sucedido. En las páginas anteriores de esta edición se ha cumplido la primera tarea. Además, en procesos complejos no se trata de repetir secuencias sino de inventar nuevas, pero la experiencia ahí es igualmente valiosa. En el proceso de formación del CCRJ, no son pequeños sucesos los que se ponen en la bandeja de análisis: son la forma de de!nir los procesos, la relación con otros actores en la Cuenca, el hacer o dejar de hacer tal programa de formación, el haber tenido la iniciativa de tal proyecto, el cambio de estatutos, el cambio de nombre, es decir de sentido del organismo, etc.

En el CCRJ se habla de gestión de conocimiento y entonces se trata ya de un nivel superior y organizado de aprendizaje, intercambiar conocimientos y experiencias casa adentro y con otros socios externos.

LAS LECCIONES APRENDIDAS

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En la investigación realizada para la redacción de este artículo y en las entrevistas dos preguntas conducían esta búsqueda de información: el proceso de mancomunamiento, ¿por qué es tan central para el proceso del Jubones? ¿$ué lecciones de aprendizaje podemos extraer de estos procesos, útil para los socios y para otros interesados? De esas entrevistas surgen varias respuestas, re#exiones y nuevas preguntas.

“… Sumado a ello la voluntad política de sus gobernantes; permitirá a!anzar el esfuerzo del “trabajo mancomunado” hacia una gestión asertiva de los

recursos hídricos de la cuenca del río Jubones”.(Tomado de un informe sobre la subcuenca del Rio León MCRJ 2009)

En lo formal, los límites de la identidad de esta Plataforma los de!nen las Leyes, principalmente el COOTAD, aunque, en este ámbito, la de!nición legal más importante es que son los Gobiernos Regionales quienes deben encuadrar las Cuencas. Pero estos no han sido creados aún. ¿El CCRJ es, entonces, un acercamiento a la conformación de ese ente regional supra GAD que puede, con una visión más general, y con atribuciones particulares, apoyar el desarrollo de la Cuenca? Sus directivos no lo a!rman así sino que se atienen a lo que dicen sus textos fundacionales: es un ente que apoya a los GAD para cumplimiento de sus competencias. Mientras tanto, los Consejos Provinciales del Azuay y El Oro, trabajan alternativamente por constituir otra mancomunidad de cuatro provincias, la Mancomunidad del Sur que se denomina también Austro-Sur.

¿Pero realmente el CCRJ trabaja para los GAD o hace cosas en lugar de los GAD? Si hiciera cosas que los GAD mismos ya pueden hacer sería de poca utilidad –dice una alcaldesa en una asamblea de socios. Se trata de emprender, entonces, propósitos alternativos que no pueden los GAD llevar adelante solos. Sin embargo, el CCRJ no tiene que exacerbar sobre medida la claridad de una respuesta. Los mismos directivos, por otra parte, no quieren convertir al CCRJ en una institución ejecutora más, ni mucho menos resucitar un antiguo Organismo de Desarrollo Regional o en Unidad Ejecutora alguna.

La pregunta podría ir más allá y demandar si es necesaria una instancia especí!ca, como el CCRJ, para desarrollar el trabajo que realiza. A partir de las entrevistas, la pregunta puede situarse en dos planos: el del deber ser y el concreto de la práctica. En el primero, posiblemente con un reforzamiento del GAD provincial y de los cantonales, podrían realizarse las tareas que el CCRJ realiza, por ejemplo, algunas de las tareas del proyecto Signos Vitales o la campaña levantada contra incendios forestales –lo comenta uno de los cooperantes cercanos al CCRJ. En la práctica, un organismo ágil, nada burocrático, #exible, que evolucione presta y conscientemente en el tiempo, que no se complique con instancias de decisión excesivas no parece que esté por aparecer a la vuelta de la esquina, ni siquiera bajo el impulso potente de las reformas de la

LAS DEFINICIONES DE LO POLÍTICO

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Revolución Ciudadana. El marco constitucional, al hablar de organización del territorio señala que dos o más provincias contiguas –con mínimos prescritos de super!cie y habitantes- no solo pueden sino que deben conformarse en regiones y señala las alertas que se deben guardar en su conformación y una de ellas es que logren “el manejo integrado de cuencas”. (Arts 242 – 248). La iniciativa tendrá que venir de los gobiernos provinciales. El horizonte de la regionalización tiene, entonces, dos caminos y el Estado impulsa uno desde arriba, el top-down, pero la misma Constitución y Leyes, como la de Participación Ciudadana, impulsan profusamente el otro camino del bottom-up.16

El comportamiento discreto con las instituciones del Estado locales tiene su razón de ser: el CCRJ no es antagónico a ninguna. Al contrario cree que el PNBV es un marco lúcido de trabajo para todos. La gobernanza del agua, por ejemplo, solo es sustentable, si se logra una institucionalidad de gestión integrada de recursos hídricos en la cuenca. –se lee casi textualmente en el Plan Plurianual 2011: 52. SENAGUA, como la autoridad única de agua, en articulación con otros Ministerios (MAE, MAGAP, SGR, INAMHI) y los GAD del CCRJ, conforman una gobernabilidad especí!ca de gestión de agua en la cuenca. Para ello se requieren de!niciones claras y acuerdos precisos de “quién hace qué y cómo lo va hacer” (modelo de gestión) de la GIRH. Pero hay de!niciones más fundamentales en qué ponerse de acuerdo: para los actores de la cuenca del Jubones es preciso pensar y ejecutar la gobernanza y el manejo de agua “desde lo micro hacia lo macro”, partiendo del predio o la !nca donde se realizan los diferentes usos de agua (uso doméstico, regadío o abrevadero de animales).

Si ante los organismos locales del Estado un per!l de moderación es lo adecuado, ante los nacionales, por el contrario, es lo correcto adelantar una política de visibilidad mayor para ganar incidencia política –enfatiza el Presidente del CCRJ.

Apoyo a los GAD, es la de!nición o!cial de la Plataforma. Sin embargo, volver a la gestión por cada municipalidad, de asuntos que pueden ser potenciados en conjunto se estima como un claro retroceso en la visión de mancomunidad, por más que cada socio tenga la posibilidad de negociar por su lado recursos con ONG nacionales o internacionales. Un buen ejemplo de esta aporía es el programa de Planes de Ordenamiento Territorial, que diseñados en bloque aprovecharían créditos del Banco del Estado, logrando economías de escala, incidiendo en una verdadera metodología apropiada, que no consista en calcar los mismos moldes a todos los cantones, etc. Esta problemática emerge explícita en la asamblea de socios del Consorcio en marzo del 2013. Se trata para los socios de la comprensión del rol a jugar en procesos macro, como Plataforma de los GAD asociados. Igualmente es verdad que no debe pedirse a la Plataforma se ocupe de todo el quehacer de sus socios –dice una entrevistada.

Un documento de !nal de una consultoría del SENAGUA y DED del 2010 pone sobre el tapete la pregunta de la existencia de las plataformas tipo CCRJ -aunque la intención del documento no es referirse directamente al Consorcio. “¿Deben las mismas estructuras funcionar en el

16 Ver en esta misma edición el artículo sobre, Gobernanza del Agua.

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largo plazo? … Una participación no regulada ha hecho posible que las plataformas o mesas de concertación funcionen adaptándose a las condiciones y disposiciones de los actores, cumpliendo sobre todo el objetivo de llenar ciertos vacíos de autoridad existentes o vacíos de capacidades o agendas en las autoridades. De tal forma que la participación se convierte en un mecanismo que se activa ante la ausencia de una gobernabilidad adecuada, sienta las bases para que ésta tome forma y luego decrece” (Fundación Futuro Latinoamericano 2010: 42)17. Tal interpretación sobre la existencia y futuro de las plataformas, si bien puede parecer una hipótesis novedosa, parece un tanto mecánica y pesimista al aplicarla a la realidad del CCRJ. Resulta que el futuro no está tan cerrado como reza esta a!rmación; tampoco es exactamente una “lección aprendida”, ni se aplicaría en este caso a la Plataforma, pues justamente el CCRJ propone otra gobernanza, con una clari!cación de roles diversi!cados.

Por otra parte, serviría de mucha experiencia el explicar los porqués de la sobrevivencia y sostenibilidad de los procesos del CCRJ. Los entrevistados lo señalan de varias maneras. Tanto más difícil es esta permanencia y continuidad cuanto que sus socios GAD, al terminar su periodo de mandato, cada cierto tiempo, deben ausentarse y los “funcionarios nuevos” deben entonces recibir un proceso de inducción. El sortear la diferente a!liación política de los socios que conforman el CCRJ, posiblemente solo ha sido posible con muestras de e!cacia técnica. Pero también con moderación política, neutralmente siempre. Adicionalmente, la convicción compartida del necesario enfoque de cuenca hidrográ!ca o de la gestión integral del agua pareciera minimizar el surgimiento posible de contradicciones de este orden -aventura un entrevistado. Sí, en el caso de la Plataforma, lo técnico, elevado a criterio dirimente, ha servido para mantener no solo la e!cacia contundente de las intervenciones sino la unidad de los socios. “Los integrantes del Consorcio son los GAD pero los dueños últimos son las poblaciones de la Cuenca, especialmente los pobres” –son expresiones de uno de los altos directivos de la Plataforma.

Uno de los elementos claves es que existe una voluntad política !rme en los gobiernos municipales y en las juntas Parroquiales para mantener y construir el consorcio mancomunado –dice un alto directivo del CCRJ. Voluntad política vigorosa que no necesita ser compartida por todos los socios. Unos pocos arrastran y es su!ciente. Es posible articular y trabajar juntos los tres niveles de gobierno en los territorios, con di!cultades, con vaivenes, con “!ebres y escalofríos” –se aventura una entrevistada. En el CCRJ ha sido diseñada y puesta en acción una complejidad institucional no fácil de describir donde los juegos de representación, delegación y participación, más que a mantener un equilibrio apuntan a la e!ciencia.18

Un segundo elemento es la claridad siempre constante del marco orientador –repite una y otra vez el Coordinador Gerencial del Consorcio. Siempre en búsqueda intencional de clari!carlo en cada circunstancia, como en la cortés negación a integrar ONG a la mancomunidad, como

17 El documento !nal de esta consultoría de SENAGUA y DED, marzo 2010, presenta el cuadro de Sistematización de las experiencias analizadas, que no es más que las lecciones aprendidas del análisis de gestión de varias cuencas en el país y entre ellas de la del Jubones.18 Véase en esta misma publicación el artículo, Modalidades de representación en el modelo mancomunado de gestión de la cuenca del río jubones.

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en la orientación de comenzar por abajo con intervenciones pequeñas en las microcuencas o la de privilegiar el trabajo con las OUA, como fundamento de enraizamiento en la población de la cuenca, en la convicción de no querer constituirse en otro nivel de gobierno. Pero hay un gran componente ético al interior –dice una ex presidenta de la Mancomunidad, el dejar de lado intereses particulares, la ganancia política, el pensar localmente, el pensar en toda la cuenca y sus intereses, “!nalmente la vía al Oriente que era un motor inicial para mancomunarse no se ha realizado pero surgieron otros motores”.

Trascender las fronteras y límites político – administrativos, partiendo de los límites naturales que se plasman en la formación de las microcuencas y

subcuencas y tomando en cuenta la cosmovisión de los usuarios del agua… (De un informe MCRJ 2009 sobre la cuenca del Rio León)

Para la credibilidad del CCRJ, de todas formas existen elementos de visibilidad en sus acciones. Y ante una tradición en el país de montañas de intervenciones segmentadas, sectorizadas y abandonadas al !n de la vida útil de muchos proyectos (que sí tuvieron evaluación y seguimiento), el CCRJ logró hilvanar un trabajo entre el 2007 y el 2013 con los componentes de protección de fuentes, pequeños proyectos de riego, fortalecimiento organizacional, comités de microcuenca, inventario hídrico, etc. y esto con diferentes recursos (SENAGUA, FONS VALENCIA PER LA SOLIDARITAT, ART-PNUD, etc.). Este hilvanar de proyectos, que son un solo proyecto a los ojos de los actores últimos, va a prolongarse posiblemente hasta el 2017 con los proyectos FORECCSA –ya !nanciado- y Agua para Todos –en busca de !nanciamiento. Pero en este punto, es importante precisar que el CCRJ –según sus mentores- no busca ejecutar proyecto tras proyecto sino entenderlos, integrarlos y conducirlos como parte de un proceso integral y holístico –así lo enfatiza casi textualmente un ex cooperante internacional.

Por otra parte, se dieron muestras de gran #exibilidad: se acogieron y desarrollaron intervenciones que querían solo producirse en la provincia del Azuay o en tal subcuenca y no en otras. Tal maleabilidad no restó nada a una perspectiva integral, pero sirvió para avanzar.

En este sentido, el pasar de la gestión de proyectos segmentados a un Plan Estratégico de Desarrollo de la Cuenca fue una preocupación muy temprana en la Mancomunidad. Ya en el 2003 (cuando la mancomunidad estaba integrada por 9 GAD) se lee en los archivos una propuesta solicitada a la Fundación Projubones para realizarla. La misma preocupación de fondo impregna la iniciativa impulsada de Monitoreo y Evaluación, MyE, y la concepción del proyecto de Signos Vitales.19

19 Véase en esta misma publicación el artículo, Sistemas de información y el monitoreo de indicadores clave en la Cuenca del río Jubones.

LA IMPORTANCIA DE LO TÉCNICO

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Pero contar con el diseño y aún los recursos para ejecutar estos proyectos no es su!ciente; se requiere, además y precisamente, una instancia que mantenga el ritmo en el tiempo y la perspectiva meso o macro en el territorio de la Cuenca. Nótese que la coordinación de la cooperaciones extranjeras y aún nacionales (lo que la Declaración de París llama “armonización”) ha sido más factible aquí que en otros contextos mancomunados –anota un cooperante internacional del CCRJ- posiblemente por contar con un norte estratégico muy abarcador.

El pasar del trabajo con los GAD socios al trabajo con los últimos bene!ciarios las organismos del agua, los OUA, unas veces a través de los mismos GAD socios y otras con promotores especializados de un proyecto es ciertamente un logro técnico que abre nuevos horizontes de trabajo: por ejemplo, “en la elección democrática y conformación de las primeras 28 instancias de cogestión de las microcuencas, en donde cerca del 40% lideran las mujeres rurales”. (CCRJ 2011: 5)

En lo técnico la conformación de la estructura misma del CCRJ parece idealmente ser la conveniencia. La Secretaría técnica es el motor puesto a disposición del mando político de delegados de los GAD. En esta estructura, ya se ha reiterado la importancia del EFI. Es, sin embargo, el componente técnico más que el de acompañamiento lo que debe reforzarse –esta necesidad perentoria muchos entrevistados coinciden en recalcarla.

En la técnico institucional especialmente la cooperación alemana ha impulsado en la Plataforma un trabajo en base a resultados, con un plan operativo anual orientado a productos y con otros mecanismos serios de monitoreo y seguimiento, que se están convirtiendo en una política institucional.

Un explicativo más de esta permanencia en el tiempo del Consorcio es la política y estrategia expresa, ya mencionada anteriormente, de levantar la idea de mancomunidad en el país, reuniones de mancomunidad, dos eventos internacionales, apoyo a formación de nuevas, etc. (Asociación Nacional de Mancomunidades del Ecuador 2008).

El conocido triángulo de la sostenibilidad de José de Sousa (William Zury 2004: 90) lo explica más adecuadamente –dice el Coordinador Gerencial del CCRJ: el fortalecimiento del CCRJ –y su sobrevivencia- solo pueden provenir de ocuparse de tres componentes: el marco orientador, la capacidad de sus técnicos y directivos y la credibilidad.

Para el primer componente, ese fue el norte en noviembre de 2006 con la contratación del nuevo Coordinador Gerencial, pero lo sigue siendo constantemente para fortalecer la plataforma en cada coyuntura. El enriquecer y precisar el marco orientador ha sido una constante de la Plataforma y ese es uno de los elementos de su sostenibilidad –apunta el entrevistado. Una entrevistada anota que parecería que “se la pasan cuestionando sus estatutos recientemente aprobados”.

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En cuanto a la capacidad técnica, a lo largo de este artículo se han mencionado logros e impactos del trabajo. El mantener una instancia de coordinación de 38 GAD no fue y no es solo un asunto de destreza; los Presidentes de la Mancomunidad y más tarde del Consorcio y sus otros directivos han sido en ello excelentes. Pero hay más.

Si hablamos de prestigio del CCRJ, paradójicamente no llega con fuerza a los miembros mismos del GAD que lo conforman. Muchos de ellos no manejan profusamente el internet ni consultan la página Web y acceden solo a medios tradicionales de información. Esta es un hipótesis a comprobarse pero probada en otros contextos similares. A partir de esto, a algunos socios quizá hasta les asalte la idea malsana de si no fuera mejor retirarse.

Es verdad igualmente que la presencia de los socios y delegados a las reuniones y asambleas es de!citaria; una muestra tomada en el 2012 entre febrero y mayo señalaba solo un 59% de la asistencia debida de los asambleístas a sus reuniones, una asistencia del 55% de los miembros del directorio entre enero y abril del 2012 y un 29,7% de los Delgados Técnicos a las reuniones del la Secretaría Técnica. (Sergio Álvarez 2012: 45-50). Ante estas cifras muestrales es obvio que se deriva un gran problema de información y comunicación que muchos entrevistados lamentan y señalan como una aporía y una paradoja: el CCRJ ha crecido y se ha fortalecido pero tiene un serio #anco vulnerable que no puede sino causar una seria amenaza a la sostenibilidad. ¿Es el modelo mismo el que está en cuestión?

La capacitación del talento humano a todo nivel, es otra constante importante de la política de acción del CCRJ. Curso de maestría y licenciatura en desarrollo para técnicos con el apoyo de una universidad. Cursos de capacitación a técnicos, a promotores, a organizaciones de usuarios del agua, etc. En ello la cooperación alemana fue y es un aliado idóneo y convencido del fortalecimiento institucional. Pero también fue una apuesta importante contratar un personal idóneo y técnico de primera !la para conformar el EFI, asegurar su estabilidad y a!anzar su reconocimiento en el terreno y entre los GAD asociados; de estos tres componentes últimos el primero condiciona fuertemente a los otros dos y es el que hay que cuidar con especial énfasis –dice uno de los articuladores territoriales del CCRJ.

El renombre del CCRJ llega a instancias del país similares, como otras mancomunidades u otros GAD. Pero también a la cooperación nacional e internacional atraída por la demanda integrada. Sin embargo, no hubiera podido la credibilidad sostenerse, si solo fuera un asunto de gerencia; se trata de la presencia de una voluntad ética sostenida de servicio y en especial a los más pobres de la Cuenca –así lo formula la expresidenta de la Mancomunidad de la Cuenca del Jubones.

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El CCRJ se de!ne como una con#uencia de GAD de distinto nivel que logran plani!car acciones, incidir en los territorios a través de la acción de los mismos funcionarios cantonales o parroquiales. Lo hacen, sin embargo, en buena parte de la estructura de la gestión, como instancia supra GAD, perteneciendo, sin embargo, a los GAD mismos. En el hilvanar de sus proyectos y en las declaraciones de sus textos fundamentales (Convenio y Reglamento General) aparece cada vez más el CCRJ como una opción para construir un modelo alternativo y asequible para una futura gestión integrada del agua –lejos de una instancia centralizada no apta para responder a las realidades locales y a las necesidades de los habitantes de la Cuenca y en especial de los pequeños usuarios en torno al agua. Esto debe entenderse que no contradice el rol rector de la Autoridad Única del Agua. Pero se estaría aquí en el embrión de una propuesta nueva que se formula como ejemplar para el país entero.20

Según el Reglamento General de la Plataforma, los delegados técnicos de los GAD deben trabajar a tiempo completo. Esto no ocurre en absoluto –repiten varios entrevistados. Estos funcionarios, en el caso de los gobiernos provinciales y de las municipalidades, tienen funciones que cumplir en su GAD y ésta, de delegados, es algo adicional impuesto. En el caso de los Gobiernos Parroquiales los delegados suelen ser los presidentes. Esta constatación es para los entrevistados un grave tropiezo que se esfuerza el CCRJ en corregir y evidencia que no por tener precisado en un documento fundamental una normativa, ésta se cumple –constatación que no devela nada de nuevo en la práctica de muchas instituciones- y peor aún si la dirección del CCRJ no encuentra el recurso para hacerla cumplir. Pero no se trata de forzar las cosas y hay frutos que maduran lentamente .dice una entrevistada.

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LA INCIDENCIA DE LO ORGANIZACIONAL

20 Véase en esta misma publicación el artículo, Modalidades de representación en el modelo mancomunado de gestión de la cuenca del río jubones.

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para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en el Ecuador. $uito: SENAGUA y DED

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2000-2011. Cuenca

Fortalecimiento de las Mancomunidades Del Ecuador. Cuenca: MCRJ

y Microcuencas. $uito: FAO

Ciudad

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Introducción

Los 12 años pasados, en la cuenca del Jubones se dio un proceso de mancomunamiento y concertación entre 38 Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) de diferentes niveles de Gobierno que se materializa en el Consorcio Público de Gobiernos Autónomos Descentralizados de la Cuenca del Río Jubones (CCRJ). Pero más allá del mancomunamiento entre los 38 GAD, los planes, programas, proyectos y demás actividades mancomunadas siempre buscaban y buscan la articulación y coordinación de los GAD con las comunidades y Organizaciones de Usuarios de Agua (OUA) por un lado, y con el Estado central, por otro lado, particularmente la Demarcación Hidrográ!ca Jubones (DHJ) de la Secretaría Nacional de Agua (SENAGUA). En este sentido, el CCRJ como institución de intermediación juega un papel de articulación, coordinación y facilitación de la gobernanza del agua entre el Estado, los GAD y las OUA con el único afán de mejorar la gestión de competencias y favorecer la integración territorial.

La prestación del servicio de agua para consumo humano en la cuenca del río Jubones, igual como en el resto del país, se caracteriza por algunas de!ciencias en cuanto a su calidad y e!ciencia, pero también potencialidades y oportunidades. En este artículo, partiendo de (1) una breve descripción de la situación actual de prestación de servicio de agua para consumo humano en la cuenca del río Jubones, (2) un análisis del desarrollo institucional del sector agua en el Ecuador y (3) una presentación de los objetivos y !nes principales del CCRJ como ente de coordinación y articulación del proceso mancomunado de la cuenca del río Jubones y sus áreas de in#uencia, (4) se presenta ejemplos prácticos de ejercicio del rol del CCRJ en la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) para consumo humano. De esta manera, se introduce el proceso mancomunado como una alternativa institucional de fortalecimiento de la prestación de servicio de agua como pilar fundamental del Buen Vivir. Precisamente, se expone cómo el CCRJ apoya al fortalecimiento de los GAD y OUA para el fortalecimiento de capacidades en el uso del agua, la protección y conservación de las fuentes y cursos de agua, y en mejorar el ejercicio de la competencia de agua potable y saneamiento.

1) La prestación del servicio de agua para consumo humano en los cantones socios del CCRJ – una situación preocupante

Gracias al Censo de Población y Vivienda del año 2010 (http://www.inec.gob.ec/cpv) se dispone de cifras (algunas bastante preocupantes) en torno a la prestación del servicio de agua para consumo humano y saneamiento en los cantones socios del CCRJ.

Según estos datos, sólo el 66 % de la población total de la cuenca del río Jubones tiene acceso a agua de Red Pública. La situación en las partes rurales es peor, considerando que la cobertura de servicios en las ciudades/cabeceras cantonales es mayor a la cobertura en las parroquias y

LA GESTIÓN DE LA COMPETENCIA DEL SERVICIO DE AGUA POTABLE CON ENFOQUE SISTÉMICO EN LA CUENCA DEL RÍO JUBONES, ECUADOR

Jan Trapp (GIZ), Abril 2013

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comunidades. Muchos de los sistemas de agua para consumo humano no proveen agua apta para consumo humano. Por ejemplo, de los sistemas comunitarios el 24% no dispone de tratamiento del agua cruda, es decir: los usuarios consumen agua cruda entubada (Inventario de Recursos Hídricos – CCRJ). Pero tampoco en las ciudades grandes de la cuenca baja (Machala, Pasaje, El Guabo) el servicio de agua provee a todos los barrios agua potable.21 En cuanto al estado de la infraestructura física y necesidades de inversión vale resaltar que un 50% de los sistemas comunitarios de agua para consumo está por llegar a !n de su vida útil (tienen entre 20 y 30 años de construcción) y requiere por lo menos una renovación básica de su infraestructura (Inventario de Recursos Hídricos – CCRJ 2007-2009).

En la referencia al saneamiento ambiental es alarmante la escasez, por no decir la inexistencia, de plantas de depuración de aguas servidas. No hay una visión integral del sistema de agua potable en el sentido que debería estar vinculado de manera integral con el tratamiento y la deposición !nal del agua residual y de basura. La medición de calidad de agua da cuenta de una alta contaminación de los ríos con bacterias coliformes fecales (mediciones propios del CCRJ y de sus GAD socios, 2012).

A más de los esfuerzos de protección de fuentes de abastecimiento de agua en el Jubones para evitar contaminación de las fuentes y cursos de agua, hace falta fortalecer la conservación con una visión ecosistémica. Porque en varios casos el caudal de las fuentes no abastece la demanda de agua. La deforestación en las zonas de recarga, que avanza ostensiblemente, y los efectos del cambio climático afectan negativamente la oferta de agua frente a una creciente demanda. Lógicamente, se incrementarán los con#ictos sobre los recursos hídricos y las contradicciones entre los diferentes usos de agua en la cuenca, tanto por la cantidad como por la calidad de agua.

Con respecto a la dimensión institucional del servicio de agua para consumo humano los datos e investigaciones del CCRJ re#ejan debilidades organizativas en los sistemas municipales y comunitarios: entre otros, el cobro de tasas/tarifas es mínimo; no todo sistema tiene micromedición para establecer tarifas diferenciadas; no se maneja información adecuada; no hay operadores cali!cados para la operación y mantenimiento de sistemas comunitarios. Estas debilidades organizativas se deben en parte a que más del 50% de los sistemas comunitarios de agua tiene menos de 50 usuarios con las respectivas limitaciones !nancieras, administrativas y de operación (Inventario de Recursos Hídricos – CCRJ 2007-2009). Dichas posibilidades institucionales limitan las capacidades de tomar las medidas acertadas frente a los efectos del cambio climático y del desarrollo demográ!co, sea con una población en crecimiento o sea en decrecimiento, que afectan a los patrones de oferta y demanda (consumo) de agua y pone retos a la prestación de servicios públicos.

21 Al respecto, el Informe de Auditoría realizado por el MIDUVI en el año 2009, concluye que “el agua entregada en (…) la ciudad de Machala no es apta para el consumo humano de acuerdo con la norma vigente” (O!cio No. 4085 SAPSYRS-MIDUVI-2009). La de!ciencia del servicio tiene su explicación: “La compañía de economía mixta TRIPLEORO CEM no ha realizado las inversiones que eran indispensables para mejorar el sistema, evitar pérdidas de producción e iniciar el reemplazo de las tuberías de asbesto-cemento obsoletas existentes” (Informe Auditoria MIDUVI 2009).

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Los aspectos expuestos indican que el Estado (comprendidos los GAD) no están cumpliendo su deber de garantizar el derecho humano al agua potable según el artículo 12 de la Constitución del 2008.

Reconociendo estas variables, unas como efectos otras como causas, surge una pregunta. A pesar de muchos programas y esfuerzos en el pasado de mejoramiento y fortalecimiento de servicios de agua para consumo humano, alcantarillado y depuración de aguas residuales ¿por qué los GAD y otros actores a!nes no han podido satisfacer la demanda de servicios de agua potable y saneamiento a la ciudadanía? Probablemente, una de las repuestas reside en las siguientes consideraciones:

La falta de un ordenamiento territorial en el pasado obstaculizó una plani!cación ordenada de los servicios públicos y provocó asentamientos humanos muy dispersos. Esta estructura a su vez hace difícil y, sobre todo, muy costoso cubrir amplios territorios con servicios públicos y satisfacer la demanda de la población, sobre todo en sectores rurales del país. Gracias a las políticas actuales, se está avanzando en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) en los diferentes niveles de estructura del Estado.

Otra consideración a tomarse en cuenta es la dispersión o atomización de la prestación de servicios en muchas organizaciones prestadoras de servicios, es decir, organizaciones de usuarios de agua muy pequeñas. Muchas veces en los programas y proyectos se veía solamente el sistema por sí solo, aislado, sin tomar en cuenta la dimensión de la organización y de la institucionalidad y, posible conectividad a nivel local. Es decir, sin buscar soluciones de fortalecimiento de alianzas entre organizaciones comunitarias de agua o público-comunitarias.

Por supuesto, hay otras razones, como la insu!ciente capacidad técnica y !nanciera de la operación, mantenimiento y administración de los servicios públicos a nivel local – tanto a nivel comunitario como a nivel de municipios. Es común que en los diseños de los sistemas de agua y saneamiento no se calculen los costos reales del servicio (incluyendo toda la “cadena de producción” de servicio) y se dejen de lado uno de los criterios principales para tomar decisiones sobre diferentes opciones de inversión y modalidades de prestación del servicio. El tema de falta de recursos !nancieros para una administración sostenible de los sistemas de agua, alcantarillado y depuración de aguas residuales seguirá siendo un limitante mientras no se logre un mayor porcentaje de auto!nanciamiento y dotación de los servicios a través de tasas y tarifas adecuadas.

Resumiendo lo expuesto: los problemas con sus causas y efectos invitan a una breve incursión histórica de la institucionalidad del sector agua. La tesis es que analizando el pasado del sector de agua con varios cambios de enfoques se puede explicar/entender sobre todo las debilidades institucionales, las cuales, a su vez, provocan otras en la parte administrativa, técnica y !nanciera del servicio.

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2) El desarrollo de la institucionalidad del sector agua en el Ecuador

El sector del agua en el Ecuador vivió en su historia varios cambios institucionales22 que según coyunturas políticas oscilaban entre modelos de conducción y regulación tendencial poli céntricos y otros más bien mono céntricos (Lankford and Hepworth, 2010; Hoogesteger van Dijk, 2010). Al hablar del sector del agua, se hace referencia al conjunto de instituciones (ej. ministerios) y organizaciones que manejan el agua como tal en sus diferentes usos (agua para consumo humano, riego, industria, entre otros) y, los recursos naturales relacionados con los recursos hídricos (tierra, suelo, cobertura vegetal). Con la elección del actual presidente Rafael Correa, en 2007, por primera vez, el Ecuador vive una profunda transformación tanto en su desarrollo socio-económico como en los roles y funciones del Estado. El actual régimen plantea la “recuperación del Estado” y de su institucionalidad para implementar un nuevo modelo de desarrollo centrado en el ser humano y su Buen Vivir (Sumak Kawsay). Un pilar central del Buen Vivir es el cumplimiento del derecho humano al agua potable – garantizado en Art. 12 de la Constitución del Ecuador del 2008 – y de vivir en un ambiente sano (Art. 14).

Las políticas del Gobierno ecuatoriano se entienden como respuesta a las políticas neoliberales que el Ecuador, como otros países de Latinoamérica, vivió en los años 1980 y 1990. Aquellos gobiernos disminuyeron el gasto público con el !n de reducir el rol del Estado y traspasar mayor poder y responsabilidades al sector privado (privatización de empresas públicas y de recursos naturales, liberalización del mercado laboral) (Casais Padilla, 2010) y condujeron, según el presidente Correa, a una “larga y triste noche neoliberal”. Las políticas y programas de “modernización” y “descentralización” del Estado en esos años camu#aban los cortes y la reducción del Estado. La anterior constitución del Ecuador de 1998, por ejemplo, preveía la descentralización de competencias a otros niveles de gobierno (como son provincias, municipios) bajo un modalidad #exible de que cada gobierno seccional, debía solicitar las competencias (“descentralización a la carta”), dando como resultado un mosaico informe de responsabilidades y competencias.

Se creó una institucionalidad policéntrica en la cual, por ende, los ciudadanos se perdían en el “quién hace qué?” y se veían confrontados con un sistema caótico y confuso con imprecisas competencias y una de!citaria coordinación en el ejercicio de competencias y prestación de servicios en general. Este desarrollo institucional se dio en medio de las particularidades del sector de agua, como son la complejidad de interrelaciones de los ámbitos político, social, cultural, económico y ambiental, y una pléyade de intereses muchas veces contradictorios. En este marco expuesto se buscaba un mayor involucramiento del sector privado que se traducía tanto en la privatización e individualización de derechos de agua como en la privatización de la prestación del servicio de agua.23

22 Mientras en lo organizativo el enfoque está en la organización como tal, el enfoque institucional toma en consideración el conjunto de organizaciones, sus interrelaciones, las “reglas de juego” y de coordinación entre los diferentes actores involucrados en la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y depuración de aguas residuales (GAD municipal, JAAP, usuarios, MIDUVI, SENAGUA, entre otros).23 En dos ciudades del Ecuador se privatizó el servicio de agua potable: Guayaquil con la empresa Interagua y en Machala con Tripleoro CEM.

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En la prestación de los servicios de agua potable y riego, las mencionadas políticas neoliberales condujeron a una “atomización” de la gestión del agua y provocaron el nacimiento de nuevos actores en el sector - sean ellos privados o comunitarios - y el desarrollo de nuevos poderes y autoridades (Hoogesteger van Dijk, 2010: 2). Algunos cientí!cos comparan esta situación con un “bazar” (feria libre) en el cual muchos actores diferentes actúan bajo sus reglas culturales establecidas y, en general, con poco control externo.24

Hasta mediados de los años 1990, el Instituto Ecuatoriano de Recursos Hídricos (INERHI) era el responsable de la administración de concesiones - y, por ende, del acceso al agua -, de la mediación en los con#ictos de agua y encargado de la construcción y mantenimiento de los sistemas de riego (Hoogesteger van Dijk, 2012). El INEHRI, en aquel tiempo, representaba la autoridad central en la gestión de agua en el Ecuador. Ante la hegemonía de teorías y políticas neo liberales y en este marco contextual de las anteriormente mencionadas políticas de descentralización, se creó en 1994 el Consejo Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) a nivel nacional y 12 agencias de agua a nivel regional que ejercían competencias y recursos disminuidos y que básicamente administraban las concesiones de agua. Se entregó la construcción de sistemas de agua para riego a las Corporaciones Regionales de Desarrollo (ej. CREA – Centro de Reconversión Económica de las Provincias de Azuay, Cañar y Morona Santiago, etc). Pero ni el CNRH ni las Corporaciones de Desarrollo por sus presupuestos y capacidades institucionales reducidos eran capaces de cumplir con sus funciones (Hoogesteger, 2012: 78; Global Water Partnership (GWP – SAMTAC), 2003) y dejaron la regulación del acceso al agua básicamente a un proceso de auto-regulación y a los mecanismos de mercado (Hoogesteger, 2012: 76); en la práctica, se desarrolló el “derecho” del más potente y rico25 económicamente hablando.

Otro efecto preocupante de estos cambios y transformaciones institucionales es la pérdida de gran cantidad de datos e información (GWP – SAMTAC, 2003: 13) sumado al celo profesional e institucional por compartir la información generada – un problema que afecta fuertemente hoy en día la toma de decisiones racionales.

Frente a esta situación y con el propósito de recuperar la rectoría estatal en la gestión de los recursos hídricos del país, se creó la Secretaría Nacional del Agua – SENAGUA – , como la Autoridad Única del Agua, otorgándole como mandato: Conducir los procesos de gestión de los recursos hídricos de una manera integrada y sustentable en los ámbitos de cuencas, subcuencas, microcuencas y demarcaciones hidrográ!cas, de acuerdo a la Ley de Aguas, su Reglamento y demás normas conexas vigentes relacionadas con los recursos hídricos super!ciales y los acuíferos del Ecuador.

La SENAGUA, a través de Subsecretarías Regionales a nivel de Demarcaciones Hidrográ!cas desarrolla acciones de rectoría, regulación, control, plani!cación y gestión en el marco de sus

24 El bazar expresa una institucionalidad poli-céntrica. El otro extremo sería la “catedral”, como parábola de un modelo mono-céntrico (Lankford and Hepworth, 2010). 25 Es quizá emblemático en este sentido el caso de la familia Eljuri en el cantón Santa Isabel, acaparamiento de las fuentes de agua a través de la compra de tierras y control del acceso al agua bajo sus propias reglas.

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competencias como Autoridad Única de Agua.26 La SENAGUA se inserta en el nuevo marco constitucional que establece el régimen de competencias exclusivas y concurrentes entre los diferentes niveles de gobierno. Cada nivel de Gobierno cuenta con algunas competencias exclusivas en torno a la Gestión Integrada de Recursos Hídricos - GIRH: Por ejemplo, el Estado central se reserva la rectoría (ver Art. 154) en el sector estratégico de agua, SENAGUA, en la gestión ambiental, Ministerio de Ambiente, en los servicios de agua potable y saneamiento, MIDUVI, en riego y producción, MAGAP; el nivel regional de gobierno tiene la competencia del ordenamiento de cuencas (Art. 262), el nivel provincial tiene la competencia de la gestión ambiental y de plani!car, construir, operar y mantener sistemas de riego (Art. 263), los municipios, entre otras competencias, prestan los servicios públicos de agua potable y saneamiento ambiental (Art. 264) y los gobiernos parroquiales son responsable de promover la organización social, el fomento productivo comunitario, la preservación de la biodiversidad y la protección del ambiente (Art. 267).

En referencia al subsector Agua Potable y Saneamiento, en los años noventa, se reemplazó el Instituto Ecuatoriano de Obras Sanitarias (IEOS) por la Subsecretaría de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI). Si bien las responsabilidades de construcción y operación de sistemas de agua potable y de eliminación de aguas residuales se trans!rieron a los municipios, el MIDUVI se quedó con la formulación de políticas, plani!cación nacional, elaboración de normas y control de algunos aspectos de la calidad del agua (GWP, 2003: 11). En cuanto a la transferencia de la competencia de prestación de servicios de agua potable, la construcción y operación de sistemas de agua para consumo humano a los municipios, es importante indicar “que en el país son muy pocos los municipios que cuentan con estructuras administrativas especializadas en la gestión de estos servicios” (GWP, 2003: 11) – una realidad que viven también algunos de los GAD municipales miembros del CCRJ.

Por lo tanto, en los años noventa, cuando se descentralizaron las competencias y servicios de agua, los actores que recibían las responsabilidades muchas veces no tenían las capacidades necesarias de administración, operación y mantenimiento de sistemas de agua (hablando de las organizaciones de usuarios de agua y otros prestadores de servicio) ni de plani!cación integral para la gestión integrada de recursos hídricos en el caso de los GAD municipales. Además, el modelo neoliberal di!cultó el fortalecimiento institucional tanto a nivel de políticas y facultades nacionales como a nivel de GAD y OUA. No había a nivel de las instituciones del Estado neoliberal capacidades de regulación y control del modelo poli céntrico (bazar). Tampoco había posibilidades de crear y fortalecer las capacidades en las organizaciones prestadoras de servicio para poder cumplir con su rol.

26 Analizando las últimas transformaciones de la institucionalidad del sector de agua y la creación y el fortalecimiento de la SENAGUA como Autoridad Única de Agua, Hoogesteger van Dijk (2010) se pregunta si en el Ecuador no se estaría dando una fase de reconstrucción de la catedral; es decir, de un sistema mono-céntrico o, por lo menos más centralizado con una fuerte incidencia del Estado.

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La nueva Constitución27 del 2008 precisó las competencias descentralizadas y recon!rmó la responsabilidad municipal de prestar los servicios públicos de agua potable y saneamiento (Art. 264). Al respecto, se de!ne, entre otras, las siguientes competencias y responsables28:

Mecanismos de articulación permanente con los GAD para que las políticas territoriales sean armónicas con las nacionales (SENAGUA)

Proyecciones de uso de agua y determinación de la demanda de agua para los diferentes usos (SENAGUA)

Resolución legal sobre el derecho de uso y aprovechamiento de agua para los distintos !nes, consumo humano, riego y otros. (SENAGUA)

Reconocimiento legal de las Juntas Administradoras de agua para consumo humano (MIDUVI)

Normativa sobre la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y depuración de aguas servidas (MIDUVI)

Plan de ordenamiento de cuenca e implementación de planes de manejo de cuencas (GAD regional)

Elaboración e implementación del plan municipal de agua potable, alcantarillado y depuración de aguas servidas, en articulación con el respectivo Plan Nacional (GAD municipal)

Ejecución de programas de (re) forestación protectora (MAE)

Fortalecimiento de organizaciones de usuarios de agua potable a través de alianzas público-comunitarias (GAD municipal)

Gestión e implementación de proyectos de agua potable, alcantarillado y saneamiento ambiental (GAD municipal)

Administración, operación y mantenimiento de infraestructuras para el servicio de agua potable, alcantarillado y depuración de agua residuales(GAD municipal)

Veeduría de prestación de servicios relacionados al uso de recursos hídricos (GAD parroquial)

27 La Constitución garantiza una serie de aspectos importantes con relación al sector agua y la prestación de servicios. Entre otros: el Agua potable es un derecho humano; garantiza el acceso en cantidad y calidad al agua; la prohibición de la privatización; el medio ambiente/naturaleza tiene derechos constitucionales; se de!nen los principios de prestación de servicios públicos. 28 El listado a continuación sólo representa un resumen de las competencias más emblemáticos; para un análisis minucioso ver lo detallado en: CCRJ 2012.

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La actual transformación del sector agua (considerando la creación de SENAGUA como Autoridad Única de Agua, régimen de competencias claramente asignadas, aumento del presupuesto estatal para la inversión en el sector, entre otros) busca superar las de!ciencias del modelo neoliberal poli céntrico y privatizador y fortalecer el rol del Estado.

A continuación se demuestra que el CCRJ puede contribuir a construir un modelo alternativo y viable para una futura gestión de los recursos hídricos sin recaer en un modelo centralizado incapaz de re#ejar, incorporar y “digerir” las diversas realidades en el país y los múltiples intereses en torno al agua. Con este !n revisamos el reglamento general del CCRJ, precisamente sus objetivos y !nes y los relacionamos con ejemplos prácticos para tener una idea de cómo y en qué medida los logra implementar.

3) Objetivos y !nes del CCRJ

Los objetivos y !nes del CCRJ están escritos en su Reglamento General. Interesa notar que en el esquema institucional del sector de agua, el CCRJ se ubica entre la SENAGUA como Autoridad Estatal y ente rector del sector, a un lado, y los prestadores de servicio de agua – sean GAD municipales o organizaciones de usuarios de agua – al otro lado. En este sentido asume un papel de institución intermediaria29 entre lo macro (Estado) y lo micro (GAD locales y sociedad civil). El CCRJ, a través de generar espacios de plani!cación a nivel de diferentes unidades hidrográ!cas (micro y subcuenca), de coordinar la implementación y ejecución de planes, programas y proyectos, de convocar espacios de participación social y articulación territorial, complementa y apoya las competencias de la SENAGUA de otorgar permisos de uso de agua, de articulación de las políticas territoriales en el Estado multinivel descentralizado y, de levantamiento y manejo de información hidrológica/hidrográ!ca. Para ello ayuda mucho, que en los doce años recorridos de vida institucional, el CCRJ haya logrado reconocimiento en las comunidades y reforzado su poder de convocatoria30.

Entre otros !nes, la SENAGUA se fundó para superar la anteriormente mencionada atomización del sector agua y darle orientación política, regulación y control. En la práctica, la SENAGUA – aún en una fase de reconstrucción y fortalecimiento institucional propio y obviamente todavía con ciertas debilidades organizativas, en personal y otros recursos – se ve con la tarea de tratar cientos de organizaciones de usuarios de agua, 13 GAD municipales y aprox. 35 GAD parroquiales en la cuenca del río Jubones y sus áreas de in#uencia. A pesar de desconcentrar las o!cinas de la SENAGUA DHJ en tres o!cinas zonales, sigue siendo un reto enorme llegar a tantos actores. En esto el apoyo del CCRJ ha sido, es y será necesario e importante y visualiza su papel intermediario.

29 En esta ocasión se utiliza el término “intermediación” porque toma un punto de vista objetivo. El CCRJ se ubica en una posición o juega un papel de intermediación entre el Estado central y las OUA/comunidades. Por lo tanto, se re!ere a una constelación vertical. Mientras su papel de articulación y coordinación lo enfocamos más en su actuar en una relación horizontal entre sus propios socios, es decir entre los GAD. Además, el termino intermediación nos facilita vincular el enfoque conceptual del articulo con debates académicos.30 En los Encuentros de OUA, GAD, instituciones del Estado y otros actores del Agua en la Cuenca del río Jubones, articulados al Día Mundial de Agua, el 22 de marzo, participan cada año cerca de 350 personas.

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El CCRJ, como unión voluntaria de 38 GAD, los articula y los representa ante la SENAGUA. Por supuesto, el CCRJ no puede representar legalmente un GAD (sólo lo puede la Autoridad electa) pero con resoluciones y mandatos de la Asamblea del CCRJ puede representar al conjunto de GAD socios en los espacios de deliberación, plani!cación e implementación de medidas e intervenciones. En este momento de representación31, es un reto y una necesidad la comunicación y retroalimentación permanente y transparente entre las respectivas instancias del CCRJ (presidencia, directorio, secretaría técnica, equipo facilitador y coordinación gerencial) y los GAD socios para articular los intereses y consensuar posiciones (políticas) del conjunto. Es importante recalcar que el CCRJ no es otra institución aparte de sus socios, sino representa su conjunto. Como asociación voluntaria, los socios en caso de desacuerdo o insatisfacción tienen la posibilidad de “dejar la bandera del CCRJ” (en inglés: exit option). Por lo tanto, el CCRJ tiene que ganarse permanentemente el reconocimiento no sólo entre los actores terceros/lejanos sino también entre sus propios socios. Son indispensables, en este sentido, la anteriormente mencionada comunicación y retroalimentación en base a un sistema objetivo y transparente de rendición de cuentas.

En cuanto a las organizaciones de usuarios de agua y otros actores a!nes a la GIRH, con la implementación de uno de los proyectos gestionados por el proceso mancomunado, el Proyecto Agua y Gobernanza32, se promueve la conformación de instancias de cogestión a nivel de microcuencas y subcuencas para operativizar los planes, programas y proyectos con visión ecosistémica, intercambiar experiencias, informarse y conocerse mutuamente, expresar intereses, concertar puntos de vista, negociar recursos y coordinar medidas prácticas33 El CCRJ, a través de su equipo facilitador interdisciplinario y los técnicos y promotores locales de sus GAD socios, apoya en la convocatoria y facilita el desarrollo de estas instancias de cogestión como mecanismo básico de implementación de una gobernanza o cogestión de agua.

31 Para un debate conceptual en cuanto al término de representación ver el artículo, Modalidades de representación en el modelo mancomunado de gestión de la cuenca del río jubones, en esta publicación.32 Proyecto que fue gestionado por el CCRJ en la Cooperación Valenciana.33 Para mayor detalle ver la publicación del Modelo de GIRH de la cuenca del Jubones (CCRJ 2012).

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Convenio de Consorcio Público de Gobiernos Autónomos Descentralizados de la Cuenca del Río Jubones (CCRJ 2010)

“Cláusula Tercera.- Objetivos:

- Apoyar a la coordinación, plani!cación, facilitación y la articulación de los GAD en la gestión de proyectos comunes en la cuenca del río Jubones y en sus áreas de in#uencia para la gestión concurrente de las competencias de los GAD, con énfasis en el agua y su gestión y conservación, el aprovechamiento sostenible, protección y conservación de los recursos naturales, la producción y la prestación de servicios públicos y saneamiento ambiental relacionados con el recurso hídrico.

- Gestionar la cooperación interna y externa a través de convenios, acuerdos, aportes, o préstamos.”

“Cláusula Cuarta.- Fines:

a) Promover la participación activa de los GAD miembros, a través de las diferentes instancias del Consorcio, para la construcción y concertación de planes, programas, proyectos y presupuesto para la consecución de los objetivos propuestos;

b) Facilitar y fomentar la coordinación con las instituciones públicas (Ministerios, SENAGUA, SENPLADES), comunitarias (Organizaciones de Usuarias de Agua), las entidades privadas, las organizaciones de los diferentes niveles de GAD (AME, CONAJUPARE, CONCOPE, Red de Mancomunidades) y otros organismos locales, regionales, nacionales e internacionales a!nes, para la implementación de políticas, estrategias y proyectos;

c) Fortalecer el espíritu de los principios del Consorcio entre sus miembros, para alcanzar el Buen Vivir de la ciudadanía de sus respectivos territorios;

d) Fortalecer las capacidades de los talentos humanos de los GAD miembros para aterrizar las competencias, los retos y desafíos que establece la Constitución y el COOTAD para los diferentes Gobiernos Autónomos Descentralizados;

e) Velar por el pleno cumplimiento de la Constitución, leyes de la República, y por el respeto a la autonomía de los Gobiernos Autónomos Descentralizados; y,

f ) Y demás !nes establecidos en la Constitución y el COOTAD.”

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De esta manera, los actores principales de la GIRH de la cuenca del río Jubones – DHJ SENAGUA, GAD y OUA – gozan de algunas ventajas gracias al rol intermediador, articulador y facilitador del CCRJ:

La DHJ SENAGUA dispone de un multiplicador y apoyo en la difusión de sus comunicaciones y coordinación de actividades; hace más fácil a la DHJ SENAGUA de llegar a los actores locales.

Los GAD socios, al momento de dirigirse al Estado central (Ministerios, etc.), no están solos (cada uno por sí sólo) sino se respaldan mutuamente. La negociación de proyectos frente al Estado central tiene más peso (político) si se presentan 38 GAD en vez de uno o dos. Además, los GAD disponen de un espacio de aprendizaje mutuo y fortalecimiento institucional en las reuniones y talleres del CCRJ. El intercambio de experiencias entre políticos y técnicos de GAD de diferentes niveles ayuda de articular y mejorar las políticas territoriales.

Las OUA cuentan con un soporte de facilitación en sus procesos sociales y asistencia técnica en la implementación de sus proyectos. Además, aprovechan del CCRJ para acercarse a los GAD correspondientes en la negociación de medidas en su ámbito de acción (ej. declaración de áreas protegidas, protección de fuentes de agua, mejoramiento de sus sistemas comunitarios, forestación protectiva, fomento productivo, entre otras).

4) Ejemplos prácticos de ejercicio del rol de intermediación, facilitación y articulación del CCRJ en la Gestión Integrada de Recursos Hídricos para consumo humano

Los ejemplos a continuación dan testimonio del rol del CCRJ antes expuesto en el ejercicio de la competencia de prestación del servicio de agua potable.

4.1) Lineamientos para fortalecer el Modelo mancomunado de Gestión Integrada de Recursos Hídricos de la Cuenca del río Jubones y sus áreas de in"uencia34

Entre noviembre 2011 y octubre 2012 el CCRJ con su secretaría técnica (delegados técnicos y promotores locales de sus 38 GAD socios) y su equipo facilitador interdisciplinario apoyado por el equipo técnico de la SENAGUA - Demarcación Hidrográ!ca de Jubones construyeron una propuesta técnica de Lineamientos para fortalecer el Modelo mancomunado de Gestión Integrada de Recursos Hídricos de la Cuenca del río Jubones y sus áreas de in#uencia. Esta propuesta fue validada y enriquecida en varias ocasiones por la sabiduría de cientos de años de manejo del agua en la cuenca del Jubones por parte de los actores comunitarios y representantes de organizaciones de usuarios de agua del Jubones y técnicos de otras instituciones públicas inmersos (MAE, MAGAP, MIDUVI, SENAGUA nacional, CELEC, etc.).

34 A continuación se presenta en este capítulo una sinopsis del documento: Consorcio Público de GAD de la Cuenca del Río Jubones - CCRJ (2012): Lineamientos para el fortalecimiento del Modelo mancomunado de Gestión Integrada de Recursos Hídricos de la cuenca del río Jubones y sus áreas de in#uencia – Una propuesta (en construcción) desde el Consorcio Público de GAD de la cuenca del río Jubones – CCRJ en cooperación con SENAGUA - Demarcación Hidrográ!ca de Jubones.

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La propuesta ha sido revisada para su coherencia y armonía con el Plan Nacional de los Recursos Hídricos y los lineamientos de política de la SENAGUA. De esta manera el Modelo de GIRH del Jubones representa una propuesta consolidada desde el propio territorio para mejorar la gestión del agua y garantizar su aprovechamiento en el futuro. El Modelo de GIRH del Jubones es la base conceptual y el marco orientador también en la gestión y el ejercicio de la competencia de prestación de servicio de agua potable.

La Asociación Mundial para el Agua35 de!ne la GIRH como un “proceso que promueve la gestión y desarrollo coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados para maximizar el bienestar económico y social de manera equitativa, sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas para el futuro” (http://www.gwp.org/es/GWP-Sud-America/PRINCIPALES-DESAFIOS/$ue-es-la-GIRH).

Es importante recalcar que en el Jubones no se tomó la de!nición de GIRH de la GWP o de otra organización como un paradigma “tallado en piedra”, sino como una fuente de inspiración y orientación para desarrollar su propio concepto. Así, se tradujo la de!nición de la GWP en el contexto, las experiencias y las políticas de los actores de agua de la cuenca del río Jubones. Los autores del Modelo de GIRH del Jubones consensuaron los siguientes ocho principios (ver CCRJ 2012):

1) En la cuenca del río Jubones y sus áreas de in#uencia se entiende el enfoque de Gestión Integrada de Recursos Hídricos como un proceso de aprendizaje; considerándolo como un proceso continuo de diagnóstico, levantamiento y análisis de información, identi!cación de problemáticas y variables principales que presionan a los recursos hídricos. Es un proceso cíclico de plani!cación, ejecución, monitoreo, evaluación y aprendizaje, como también de adaptación e introducción de nuevas prácticas y propuestas de acuerdo a los aprendizajes continuos, conocimientos y sensibilidades de los actores locales. En este sentido es también un proceso de encuentro, concertación e involucramiento de actores a!nes a los recursos hídricos como la SENAGUA, Ministerio de Ambiente (MAE), Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI), Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca (MAGAP), los GAD, organizaciones de usuarios de agua, entre otros.

2) En la cuenca del río Jubones la GIRH parte de un enfoque de cuencas; es decir, de los diferentes niveles de unidades hidrográ!cas. Una cuenca hidrográ!ca es un territorio de!nido por la línea divisoria de agua; al mismo tiempo es también una construcción social-histórica y colectiva que vive diferentes dinámicas e interrelaciones entre los factores biofísicos, socioeconómicos, culturales y políticos con sus actores determinantes. En este sentido la cuenca del río Jubones se entiende como un sistema socio-ecológico dinámico en

35 La Asociación Mundial para el Agua (GWP – Global Water Partnership, según su sigla en inglés) es una red internacional abierta a todas las organizaciones involucradas en la gestión del agua. El objetivo es fomentar la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH), proceso que promueve la gestión y desarrollo coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados (ver http://www.gwp.org/es/GWP-Sud-America).

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permanente evolución y se la toma como una unidad básica de coordinación y plani!cación. Además se logra con el enfoque de cuenca hidrográ!ca vincular el agua (su disponibilidad y calidad) con el uso de la tierra, la cobertura vegetal, la fauna y las necesidades de los seres humanos. La cuenca del Jubones se divide en nueve subcuencas y cada subcuenca con varias microcuencas. El enfoque de cuenca hidrográ!ca con sus subunidades implica también entender los servicios y sistemas de agua para consumo humano desde un punto de vista sistémico, incluyendo las zonas de recarga de las fuentes, los intereses en el recursos y su parte social y organizativa. Es la cuenca como espacio socio-ecológico en donde se visualizan los con#ictos en torno del agua.

3) La GIRH requiere gobernanza36 del agua, entendiendo como tal, una activa participación colectiva en la construcción de políticas públicas entre el Estado (instituciones del Estado Central y GAD), la sociedad civil (actores comunitarios y de agua) y el sector privado productivo e industrial para concertar los diferentes intereses relacionados con la administración, distribución, uso y protección los recursos hídricos. La práctica cultural de trabajar a nivel comunitario en minga facilita la cogestión con el Estado. Conceptualmente, a través de gobernanza en la gestión compartida se pretende no sólo legitimar más las políticas públicas sobre el agua, sino también se puede incorporar los conocimientos locales y muchas veces muy especí!cos, sobre las condiciones referentes al agua, considerando variables de género, interculturales y generacionales en los diferentes lugares y ambientes de la cuenca. La incorporación de estos conocimientos en los planes de gestión de la cuenca, en las prácticas de manejo del agua, en los servicios de agua potable y en los sistemas de riego, fortalece los planes, mejora su calidad y aplicabilidad en la práctica y aumenta la aceptación social de las medidas. Para ello es indispensable implementar la gobernanza con mecanismos y reglas claras y concertadas en la toma de decisiones, diferenciando niveles y alcances de participación según objeto, ámbito y competencia. Con gobernanza se logra también implementar mecanismos de control y rendición de cuentas, mecanismos menos vulnerables a la corrupción y más e!cientes y e!caces en la concepción e implementación de políticas públicas. Eso contribuye a una mejor sostenibilidad de la gestión de los recursos hídricos y de los servicios de agua para consumo humano en la cuenca.

4) La gobernanza del agua es más sustentable, si existe una institucionalidad apropiada del sector estratégico del agua para una GIRH por cuencas. La Autoridad Única de Agua (SENAGUA) en articulación y coordinación con otros Ministerios y los GAD (CCRJ) en conjunto conforman una institucionalidad estatal, es decir, con !nes de gobernabilidad de gestión de agua en la cuenca. Para ella se necesita de!niciones y acuerdos claros y precisos del “quién hace qué y cómo lo va a hacer” (Modelo de Gestión) en la GIRH en base al actual marco constitucional. La institucionalidad estatal para la gestión de agua por cuencas debe disponer de capacidades de integración (actores con sus intereses, recursos, conocimientos, información, entre otros), para apoyar y facilitar la integración en diferentes aspectos de la GIRH como un proceso (Moreno, Renner 2007). Sólo con capacidades en permanente

36 Para un debate más profundo ver lo referente a la gobernanza del Agua en el artículo de esta misma publicación, Modalidades de representación en el modelo mancomunado de gestión de la cuenca del río jubones.

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proceso de fortalecimiento y construcción (aprendizaje y retroalimentación) se logra implementar una institucionalidad e!caz y e!ciente.37

5) Para los actores de la cuenca del Jubones es preciso pensar y ejecutar la gobernanza y el manejo de agua en el territorio partiendo del predio/la !nca (unidad básica territorial en donde plani!ca e interactúa la familia)donde se realizan los diferentes usos de agua como son uso doméstico, riego y abrevadero de animales hacia la cuenca hidrográ!ca (“desde lo micro hacia lo macro”).Es por lo tanto el predio el “punto de partida”, el lugar más idóneo donde se debe trabajar el ciclo del agua en su integralidad y complejidad.38 Del nivel del predio se sube a nivel de comunidad, parroquia y microcuenca para en el conjunto de familias y usuarios articular acciones de conservación y uso e!ciente. Es la microcuenca el “punto de encuentro” de las familias y usuarios de agua. En este nivel entramos en la gobernanza del agua y generamos compromisos de un manejo adecuado de agua. Sigue el nivel de subcuenca donde se articulan los intereses de los diferentes actores sociales y privados con los GAD a!nes. En este nivel se desarrolla la construcción de políticas públicas de agua para el territorio, que se eleva al nivel de cuenca. En el nivel de cuenca hidrográ!ca en Art. 132 del COOTAD se prevé la concertación de políticas y estrategias a través de un consejo de cuenca que aún queda por de!nir.

6) Los actores en la cuenca del río Jubones en el marco de la GIRH apuntan tanto en la demanda como en la oferta de agua, sintetizadas como las dos caras de la misma moneda y, es el punto de partida en la plani!cación y toma de decisiones en la GIRH. Una herramienta importante en relación a oferta y demanda de agua es el cálculo de un balance hídrico39 y la autorización de uso y aprovechamiento del agua otorgada a los usuarios por la Autoridad Única del Agua. La gestión del agua y de la cuenca debe basarse en la generación y manejo de información relevante de la hidrología como parte de una política pública desde la Autoridad Única de Agua a nivel desconcentrado, los GAD, y concretarse en un plan articulado de manejo de la cuenca a mediano y largo plazo.

7) La disponibilidad del agua en cantidad no sólo tiene que ver con la “oferta natural” sino también con la calidad. Así que la GIRH tiene que enfocarse tanto en la cantidad del agua como en su calidad. El agua no se puede utilizar para !nes de consumo humano o riego, ni sostiene #ora y fauna silvestre si está contaminada. Por lo tanto, es indispensable entender

37 Aquí está el punto neurálgico de las consideraciones en cuanto al desarrollo institucional en el pasado: el fracaso del modelo neo liberal antes expuesto de descentralización y privatización de los años noventa.38 La conservación de los recursos naturales y en particular de los recursos hídricos (tanto en calidad como en cantidad) en una zona agropecuaria se inicia por el manejo del suelo en los predios, la aplicación de prácticas de producción limpia, implementación de sistemas agroecológicos conservando los cursos y fuentes de agua y un uso e!ciente de agua para la producción, el tratamiento de aguas servidas y la reutilización de aguas tratadas.39 El balance hídrico es una herramienta para estimar y calcular la oferta de aguas super!ciales y subterráneas a través de las “entradas” de agua en la cuenca (entre otras, lluvia, acuíferos subterráneos o acueductos que aportan agua de otra cuenca) y las demandas de agua para los diferentes usos y otras “salidas” de agua de la cuenca como, por ejemplo, el agua que sale por evapotranspiración.

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integralmente al ciclo del agua en los diferentes usos, de tal manera que se considere en los sistemas del agua no solo la captación como punto físico de captar el agua mediante una infraestructura apropiada, sino toda la zona de recarga (microcuenca) de la fuente hídrica utilizada40. En los sistemas de agua para consumo humano, no se limita a la entrega del agua en el domicilio, sino se debe considerar el aspecto relacionado con la depuración de aguas servidas, como parte integral de tratamiento del agua para consumo humano bajo un enfoque de cuencas. El monitoreo continuo de cantidad y calidad de agua en los diferentes momentos de paso del sistema (captación, planta, red distribución, deposición !nal), y la e!ciencia del uso en los sistemas es un deber principal de los responsables de los servicios de agua. El control de calidad de agua y las medidas de saneamiento ambiental (alcantarillado, tratamiento de aguas servidas, manejo de desechos sólidos) son esenciales para la vida acuática y sus potenciales usos aguas abajo.

8) El último elemento que los actores del Jubones consideran en la GIRH de la cuenca del río Jubones y sus áreas de in#uencias es la prevención y manejo de riesgos. Los típicos riesgos que existen en la cuenca del río Jubones son: sequías, inundaciones, deslaves, derrumbes y derrames de reservorios y lagunas de agua. En el marco de la GIRH se toman medidas preventivas a estos riesgos (reforestación, mejoramiento de sistemas de agua, entre otros) y está por desarrollarse un sistema de alerta temprana de riesgos y medidas de mitigación y control de riesgos.

Los ocho principios culminan en la siguiente de!nición:

Gestión Integrada de Recursos Hídricos de la cuenca del río Jubones y sus áreas de in#uencia es un proceso de concertación y coordinación que permite identi!car y valorar el potencial natural y la problemática que incide en el equilibrio hidrológico de los ecosistemas, mediante plani!cación, monitoreo y evaluación, incorporando la diversidad de conocimientos, valores culturales y dinámicas locales para el uso, aprovechamiento, administración y conservación del recurso hídrico como fuente de vida en general y para el buen vivir de la gente.

Lo importante del proceso participativo de la concertación y elaboración de esta base conceptual propia del Jubones fue el debate entre los diferentes actores públicos y comunitarios. En los talleres de re#exión y validación de los diferentes borradores de la propuesta, los técnicos municipales de agua potable, de las Unidades de Gestión Ambiental municipal, los representantes de la DHJ SENAGUA y de los sistemas comunitarios de agua intercambiaron sus experiencias, ideas y conocimientos, y debieron aprender a comprender las diferentes visiones en torno a la gestión del agua.

Los técnicos públicos y representantes de sistemas de agua podían contextualizar sus prácticas y experiencias vividas en un debate con enfoque conceptual que les permitía ampliar sus visiones

40 De igual manera, en sistemas de agua no sólo se contempla la infraestructura física sino la organización socio-comunitaria del sistema.

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al respecto. Además, este proceso permitía el conocimiento mutuo personal, creaba con!anza y facilitaba la construcción de un entendimiento común entre los técnicos municipales, los sistemas de agua comunitarios y la DHJ SENAGUA.41 En este sentido, la facilitación del proceso participativo de elaboración del Modelo GIRH del Jubones aportaba a un fortalecimiento institucional del sector de agua en general y de la prestación del servicio de agua para consumo humano en particular.

4.2) Protección de fuentes y cursos de agua

Los actores de la cuenca están conscientes de la contaminación del agua en muchas de las fuentes y cursos que abastecen a los sistemas para consumo humano, sobre todo, que muchos de ellos carecen de un proceso de potabilización. En muchas fuentes la contaminación se da por sobrepastoreo, pisoteo y acumulación de heces de ganado en las fuentes que se utilizan como abrevaderos. Por lo tanto, bajo la coordinación del CCRJ se ejecutan proyectos de protección de fuentes de agua y seguridad alimentaria en las diferentes subcuencas de la cuenca del río Jubones. Las prácticas de protección de fuentes de agua dan cuenta de un proceso social que es elaborado, socializado, concertado y validado por las organizaciones de usuarios de agua de la cuenca del río Jubones. Para la protección de fuentes hídricas se diferencian los aspectos sociales, físicos y biológicos:

Protección social.- es el compromiso e involucramiento de las personas a!nes en la protección y cuidado de las fuentes de agua como espacios vitales. Sobre todo se necesita lograr el acuerdo y compromiso de los dueños de los predios en donde están las fuentes conjuntamente con las organizaciones que utilizan y aprovechan el agua para diferentes usos.

Protección física.- consiste en la protección de las fuentes hídricas con postes y alambre de púas para prevenir el paso de animales y personas que puedan causar contaminación, averías y deterioro de las captaciones y fuentes.

Protección biológica.- se re!ere a la siembra, conservación y recuperación de la cobertura vegetal propia del lugar, con especies nativas que permitan ejercer la función de captar, almacenar y regular el caudal del agua en el mayor tiempo posible, contribuyendo de tal manera a la conservación del agua en su cantidad, calidad y regularidad.

Previo a la protección física y biológica de la fuente hídrica, se delimita el espacio a proteger, en el marco de una negociación y como parte de la protección social. Este espacio comprende un territorio determinado por la organización de usuarios del agua y el propietario del predio. En la fuente a protegerse se realiza un diagnóstico y análisis integrado que incluye el entorno de la fuente de agua, es decir, la zona de recarga de la fuente. De la información de los inventarios hídricos se puede concluir que existe una fuerte incidencia y presión sobre los remanentes de bosque nativo y pajonales que se encuentran en las zonas de recarga y regulación hídrica. La

41 Son factores básicos e importantes que fortalecen los procesos de gobernanza (Ansell, Gash 2007).

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ampliación de las áreas de pastoreo y las prácticas agrícolas inadecuadas alrededor de las fuentes de agua han provocado el deterioro y contaminación de los acuíferos, humedales y cursos de agua. En este sentido, la protección de fuentes de agua es clave para garantizar el abastecimiento permanente de agua de calidad.

La participación está encaminada al involucramiento de las comunidades en la protección de fuentes hídricas, la revalorización de saberes y un análisis crítico de la afectación de las fuentes de agua y la de!nición de las zonas prioritarias a ser intervenidas. La participación de los actores sociales está motivada por los bene!cios que conlleva la protección de fuentes hídricas, entre ellos el acceso al agua de calidad y en cantidades su!cientes.42

Cabe mencionar que la protección física y biológica se complementa con el inventario hídrico de las fuentes y sistemas de agua (ejecutado en coordinación con la SENAGUA y los GAD), iniciativas que permiten garantizar el uso y aprovechamiento del agua a través de su amparo legal o “permiso de uso” otorgado por la SENAGUA, prácticas de ordenamiento de los predios hacia el fomento de una producción limpia (agroecología) y mejora de la productividad como incentivo a las familias que destinan sus espacios para la protección y conservación de las fuentes y zonas de recarga, así como el fortalecimiento de las instancias de cogestión en los diferentes niveles de unidades hidrográ!cas de la cuenca. Por lo tanto, es un proceso de coordinación y articulación de diferentes actores públicos y comunitarios que representa espacios prácticos de gobernanza del agua.

El CCRJ a pedido y en estrecha coordinación con sus GAD socios gestionaba estos proyectos ante la cooperación nacional e internacional y monitoreaba su implementación, mientras la ejecución como tal estaba en manos de los GAD locales de las comunidades. El encargo del CCRJ con las tareas de monitoreo y coordinación general genera ventajas y sinergias por el simple hecho que microcuencas, subcuencas y zonas de recarga de algunas fuentes sobrepasan los límites político-administrativos de GAD parroquiales y municipales y que, por lo tanto, requieren una compleja coordinación entre varios actores. Además, el CCRJ asegura la gestión de conocimientos entre los diferentes proyectos de protección de fuentes en las diferentes subcuencas.

4.3) Fortalecimiento de capacidades institucionales para la prestación de servicios de agua potable de la cuenca del río Jubones

Se retoma aquí el análisis de la situación problemática de los servicios de agua para consumo humano y saneamiento en las ciudades y pueblos de la cuenca del río Jubones. Básicamente concluimos que las de!ciencias en la prestación de servicios se debe a debilidades institucionales (atomización del sector y dispersión de los sistemas rurales de agua) y a nivel de organizaciones del sector de agua, bajas capacidades de plani!cación integral y holística del territorio y del

42 Al momento, con esta !losofía se llevan protegidas alrededor de 720 entre fuentes y cursos de agua en todo el territorio de la cuenca del río Jubones y sus áreas de in#uencia, concomitante a este resultado los propietarios de los predios en donde se ha logrado concertar y proteger, buscan de consolidar las prácticas de manejo agroecológico en sus predios promovidas por los GAD miembros del CCRJ.

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servicio, de administración y operación de sistemas en conjunto con una muy baja recaudación por tasas y tarifas que no cubren siquiera los costos de producción, operación y mantenimiento43 de los sistemas de agua.

Ante las nuevas reglas de juego que plantea el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización - COOTAD en su Artículo 137.- Ejercicio de las competencias de prestación de servicios públicos, el CCRJ apoyaba, principalmente a los GAD municipales, en formular una propuesta de mejoramiento de la prestación de servicios de agua potable con un enfoque no sólo en la inversión en la infraestructura sino, sobre todo, en el fortalecimiento institucional del servicio de agua para consumo humano en los cantones socios del CCRJ. La propuesta recoge los proyectos ejecutados o en ejecución (ejemplo, la protección y conservación de las fuentes y cursos de agua) en la cuenca del Jubones y sus áreas de in#uencia y, la iniciativa de conformar alianzas público comunitarias como esboza el COOTAD.

A pesar de que la competencia municipal se dirige a todo el cantón, en la práctica, los GAD municipales prestan sus servicios en el ámbito de la cabecera cantonal. En los sectores rurales del cantón son las organizaciones de usuarios de agua (juntas, comités, directorios) quienes administran y operan los sistemas comunitarios de agua. Debido a la débil institucionalidad en la época neoliberal, no se dio una inversión adecuada en el sector. Las organizaciones comunitarias de agua en muchos casos carecen de capacidades administrativas que se re#ejan en una de!citaria operación y mantenimiento de sus sistemas. Por el tamaño organizativo de las OUA - más del 50 % de los sistemas de agua tiene menos de 50 usuarios (ver Inventario de Recursos Hídricos – CCRJ 2007-2009) – estas OUA muy pequeñas viven con respectivas limitaciones !nancieras, administrativas y de operación. Además esta dispersión de OUA, en un universo de organizaciones muy pequeñas en la cuenca del río Jubones la incide negativamente en la creación y el fortalecimiento de alianzas público-comunitarias.

El CCRJ en coordinación con sus GAD socios está buscando alternativas de desarrollo de la institucionalidad local de prestación del servicio de agua y está consciente de la necesidad de ir más allá del propio ámbito de acción sea de la OUA o del GAD municipal; es indispensable asumir una visión de cuencas hidrográ!cas para la prestación sostenible del servicio y crear otras escalas para la gestión del servicio de agua.

Por ejemplo, en los sectores rurales con asentamientos humanos muy dispersos, como en la cuenca del Jubones, muchas veces puede ser más e!ciente manejar redes de agua desconcentrados. Pero eso no implica necesariamente que cada red deba ser administrada por una organización independiente, sino que puede existir una organización que administre varias redes en diferentes comunidades. Indudablemente este cambio hacia nuevos modelos de gestión y modalidades de prestación de servicio requiere romper paradigmas en la prestación comunitaria de servicios de agua y también cambios culturales de actitud.

43 No incluimos en este punto (aunque desde un punto de vista de sostenibilidad !nanciera se lo debería hacer) los costos de protección de las zonas de recarga, desvalorización de las instalaciones y reservas de ahorros/fondos para el !nanciamiento de futuras inversiones en la ampliación o remodelación del sistema. Hoy en día estas inversiones se !nancian con fondos y subsidios del Estado central.

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Sin embargo, partiendo de experiencias vividas de plani!cación conjunta y de implementación de actividades de conservación a nivel de las microcuencas, podemos resaltar el potencial a nivel comunitario de “mancomunarse” o mejor dicho de coordinarse y por ende asociarse entre organizaciones de usuarios de agua. ¿Porqué no pensar en una asociación de juntas de agua potable y de comités de agua a nivel de cantón o de micro/subcuenca? Estas asociaciones facilitarían enormemente la creación de alianzas público-comunitarias entre GAD municipal y OUA del cantón. Desde el punto de vista del GAD municipal, obviamente resultaría más fácil y e!ciente coordinarse y cooperar directamente con pocas asociaciones de OUA a nivel del cantón. Para ello también es importante crear capacidades en los GAD municipales y sus técnicos de facilitación y moderación de procesos asociativos entre los OUA.

Resalta aquí un apoyo importante que debe operar el CCRJ, en su rol de moderar procesos de articulación, de intermediar, concertar entre los GAD y las OUA y también de facilitar el fortalecimiento de capacidades locales para la GIRH del Jubones y la prestación de servicios de agua.

Todos estos procesos y esfuerzos de fortalecimiento se enfocan al cumplimiento del derecho humano al agua. La Gestión Integral del Recurso Hídrico, GIRH, en la cuenca del río Jubones y sus áreas de in#uencia signi!ca velar por cumplir con este derecho fundamental y procurar un acceso equitativo y la distribución justa del agua de buena calidad; entonces hablamos de aplicar a la GIRH un enfoque ecosistémico no sólo en los usos (calidad) sino también en la producción (cantidad) del agua con las captaciones cuenca arriba. Respecto a los servicios públicos de agua, estos deberían responder a los principios de solidaridad, obligatoriedad, generalidad, uniformidad, e!ciencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad y calidad. Los precios y tarifas de estos servicios deberían ser equitativos, a través de tarifas diferenciadas a favor de los sectores con menores recursos económicos, para lo cual conjuntamente con las organizaciones de usuarios de agua se establecerían mecanismos de regulación y control, en el marco de las normas nacionales.

CONCLUSIÓN

El debate cientí!co en torno a la gestión integrada de recursos hídricos (Integrated Water Ressource Management - IWRM) al nivel nacional e internacional reconoce que la gestión de agua se caracteriza por su complejidad y las numerosas interrelaciones entre los diferentes factores y actores del sector (UNESCO, sin año). El sector por sus propias condiciones ya es difícil de analizar, entender y coordinar.

La experiencia vivida del Jubones demuestra que es posible crear un mecanismo que supera la atomización del sector sin implementar un actor centralizado y con autoridad formal. El CCRJ representa una interesante opción de un modelo de gestión de agua con una instancia articuladora, intermediadora con visión de microcuencas y subcuencas a un nivel meso que facilita la coordinación entre los actores a nivel micro y las instituciones del Estado. El propio concepto de gestión integrada de los recursos hídricos de la cuenca del Jubones representa la

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base para la gobernanza y la articulación de los actores en función de un uso y aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos del Jubones. En este sentido, el proceso mancomunado del Jubones institucionalizado en el CCRJ es una alternativa para mejorar la gestión de las competencias de sus GAD socios.

Bibliografía:

Page 543 – 571.

Globalización !nanciera, inseguridad económica y desigualdad, http://ideas.repec.org/s/hal/journl.html

de Recursos Hídricos.

interno del CCRJ.

para el fortalecimiento del Modelo mancomunado de Gestión Integrada de Recursos Hídricos de la cuenca del río Jubones y sus áreas de in#uencia – Una propuesta (en construcción) desde el Consorcio Público de GAD de la cuenca del río Jubones – CCRJ en cooperación con SENAGUA - Demarcación Hidrográ!ca de Jubones.

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org/water).

La gestión de la competencia del servicio de agua potable con enfoque sistémico en la Cuenca del Río Jubones, Ecuador

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Introducción44

La pregunta que orienta la presente re#exión es: ¿$ué formas, qué modalidades de representación se pueden observar en el modelo mancomunado de gestión integrada de recursos hídricos de la cuenca del río Jubones y sus áreas de in#uencia?

La primera parte de nuestra pregunta remite a la pluralización de formas, de modalidades de representación presentes en las relaciones entre sociedad civil y Estado. Sin embargo, el concepto genérico de representación por el que vamos a optar nos va a llevar a algunas re#exiones sobre formas de representación al interior del Estado, al interior de lo público.

La segunda parte de nuestra pregunta apunta a nuestra base empírica, el modelo mancomunado de gestión integrada de recursos hídricos de la cuenca del río Jubones y sus áreas de in#uencia. Aquí “modelo” remite a modelo de gestión, es decir al esquema, al modo de “organizarse”, al marco de referencia que asume una institución pública o privada, en nuestro caso el Consorcio Público de Gobiernos Autónomos Descentralizados de la Cuenca del río Jubones, CCRJ, para desarrollar sus políticas y acciones, y con el cual pretende alcanzar sus objetivos institucionales. Además de organigramas, mecanismos e instrumentos de gestión, un modelo de gestión es un entendimiento de quiénes son los actores, conceptos centrales a la gestión de los recursos hídricos, un marco legal y !nalmente estructuras políticas. Para leer las formas de representación nos vamos a concentrar sobre todo en el concepto de Gestión Integral de los Recursos Hídricos y en el “sistema de gobernanza” por el que ha optado el Consorcio, sobre todo en los “mecanismos”, los dispositivos, la institucionalidad que este modelo contempla.

El modelo es reciente, “en construcción” dicen los documentos del CCRJ. En este sentido, nuestra base empírica es fundamentalmente de naturaleza “intelectual” e ideal. Nos vamos a apoyar por tanto en diferentes documentos de concepto. El modelo sin embargo también es “real”, es decir se ha concretado ya en algunas expresiones sociológicas e institucionales. Sin haberla encarado analítica y metodológicamente de un modo sistemático, nos vamos también a apoyar en esta “realidad”.45

Para responder a nuestra pregunta, primero vamos a hacer unas precisiones conceptuales respecto a qué entiendo por representación, sobre todo a partir de poner en contrapunto el concepto de representación con el de participación. A continuación introduzco y presento brevemente algunos aspectos del modelo de gestión del CCRJ; sigo identi!cando y comentando algunas de las modalidades de representación presentes en el modelo de gestión del río Jubones relativas tanto al CCRJ como a su “sistema de gobernanza” y !nalmente presentamos algunas re#exiones generales.

MODALIDADES DE REPRESENTACIÓN EN EL MODELO MANCO-MUNADO DE GESTIÓN INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONES.

Ángel E. García Pérez (GIZ), Abril 2013

44 El presente trabajo ha sido desarrollado en el marco de varios cursos de una maestría en ciencias políticas en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.45 En este caso recurro también a mi propia experiencia de asesoría y capacitación puntual al CCRJ y a algunas asociaciones de usuarios de agua.

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Participación y representación: complejidad conceptual

Atender las modalidades de representación que se pueden observar en el modelo mancomunado de gestión integrada de recursos hídricos de la cuenca del río Jubones y sus áreas de in#uencia nos obliga a acercarnos en primer lugar al concepto de representación, concepto que, como veremos, está muy relacionado con el de participación.

Participación46 es un término usual en las ciencias sociales. De hecho cada vez más recurrente. Participación, el sustantivo, y sobre todo “participativo/a”, el adjetivo, aparecen en mil y un registros. Los registros ya no son sólo democracia participativa o participación ciudadana; métodos participativos populistas, la gestión empresarial participativa y mil y un usos más apenas amplían cada vez más los campos semánticos en los que se mueve el término. La palabra ya se queda corta y aparecen neologismos de todo tipo: participacionismo, participacionista, participatorio desde bruscos vuelcos del inglés... Hace tiempo que participación es una entrada en los catálogos bibliográ!cos de las ciencias sociales, los académicos y los de la literatura gris (véase ya para 1998 y el caso del Ecuador la compilación bibliográ!ca de Nancy Sánchez). y el término está en el corazón de muchos debates académicos y políticos en la región Y no sólo en la región, a juzgar por la inmensa literatura que aparece cuando uno echa un vistazo a otras latitudes (ver p. ej. Ibarra 2006).

Ante la ausencia de un buen análisis etimológico, en general la literatura, a modo de coletilla, retoma sencillamente la de!nición de diccionario: participación es la acción y efecto de participar (tomar o recibir parte de algo, compartir, noticiar), que por nuestro lado más que aclarar o per!lar remite a una multiplicidad de sentidos densos que nos ayudan, al menos, a entender por qué el término tiene tanto juego, por qué tanto uso de la participación.

En el marco de la ciencia política es la teoría de la democracia la que ha tratado la idea de la participación. El referente fundamental al respecto lo brindó Dahl (Dahl, Robert [1971] 1989) y su concepto de poliarquía, posiblemente la idea más in#uyente en los estudios sobre democracia en las últimas décadas. Para Dahl, la democracia tiene dos dimensiones fundamentales, oposición y participación. En el propio texto sobre la poliarquía, Dahl empieza hablando de participación y acaba hablando de “representación (participación)” y !nalmente de representación (Dahl 1989: 18), idea que, a partir de los intereses clasi!catorios y comparativos del autor, se reexpresa desde el sufragio, el derecho al voto. Rápidamente, de igual manera que la dimensión relativa a oposición en la poliarquía de Dahl se concentró en la competencia, la participación pasó a ser entendida fundamentalmente como representación política construida mediante mecanismos electorales. La teoría democrática encaró, y en gran medida sigue haciéndolo, esta dimensión desde la soberanía popular, los derechos que garantizan la igualdad política y la representación

46 A partir de ahora vamos a acudir a un recurso metodológico: diferenciaremos entre participación, como el concepto que vamos a intentar precisar, y participación, en cursivas, como los signi!cados y los múltiples usos de este término en el debate político y académico. El recurso nos va a permitir tener más claridad respecto al plano en el que nos estamos moviendo. Además de apoyarnos en el recurso estilístico de las cursivas, con esta distinción estamos incorporando, con algo de variación, una distinción ya clásica en ciencias sociales, sobre todo en antropología cultural, la distinción emic y etic (véase Harris, Marvin, 1979: 491 y ss.).

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política. Esta comprensión inicial, junto al propio devenir del estudio de las democracias ha signi!cado que participación haya sido enfocada, y comprendida, sobre todo desde el ángulo de los partidos y sistemas de partidos y los sistemas electorales y que una gran variedad de fenómenos políticos y sociales haya quedado a la sombra.

En la actualidad, esta falencia teórica ha sido identi!cada y es comentada por diferentes autores que trabajan la democracia desde una perspectiva comparada (ver por ejemplo Coppedge 2002: 36 y 37 o Landman, 2011: 83), pero las críticas, los cuestionamientos más fuertes a la centralidad que se le ha dado al estudio de la clase política, las élites, los partidos, los sistemas de partidos y otras dinámicas institucionales del sistema político y a muchos de los planteamientos políticos subyacentes o presentes en ellos, proviene, sin embargo, de numerosos autores que concentran su esfuerzo teórico y analítico en otra serie de fenómenos, las innovaciones, los dispositivos democráticos, la emergencia de la participación, la experimentación democrática, la participación ciudadana y la sociedad civil. Aquí es el propio concepto de democracia el que es objeto de disputa en la región.

Participación, categoría por un tiempo subsumida en el concepto de representación, ha recobrado así su centralidad en las discusiones teóricas47. En estos desarrollos, sin embargo, lo que observamos es la tendencia a presentar una y otra como contrarias, participación y representación, democracia representativa y democracia participativa serían cosas contrarias, opuestas. En general en la primera se postula simetría e identidad entre representante y representado, se asocia con el sujeto en el ejercicio directo de la política, con lo presencial. Por el contrario, con representación suele aludirse a la relación asimétrica entre el sujeto individual, el representado, el elector y su representante político, el electo; representación apunta sobre todo a la mediación de los partidos políticos estructurada, entre otros, desde el sistema electoral. La oposición suele además estar asociada a otras ideas, una de las dominantes es que la participación sería a la sociedad civil lo que la representación a la clase política.

Representación. Precisiones conceptuales

Acabamos de ver que participación y representación son conceptos que a veces se identi!can y a veces se oponen. Algunas pautas del desarrollo de las ideas políticas en la región nos ayudan a entender estas relaciones. Acercarnos a nuestro estudio de caso con ciertas certezas nos obliga a hacer frente a estas relaciones. Vayamos en primer lugar al concepto de representación.

47 Sin querer abrir demasiado la “arqueología” del concepto, en tanto el modelo mancomunado de gestión integrada de recursos hídricos de la cuenca del Tío Jubones ha recibido in#uencias al respecto, sí es importante mencionar que participación ha sido también una categoría que ha recibido progresivamente mayor atención desde las teorías, la sociología y la antropología del desarrollo. Para dar cuenta de ello, sseñalemos el recorrido en la literatura relativa a los estudios de desarrollo que van del texto clásico de Michael Cernea en 1985, en el que se introducen los primeros enfoques sociológicos y antropológicos en el trabajo del Banco Mundial (Cernea, Michael M, 1995), a los trabajos de Robert Chambers del Instituto de Estudios de Desarrollo de la Universidad de Sussex –véase al respecto http://www.ids.ac.uk/idsperson/robert-chambers– o los trabajos de Norman Long (2007) o Arturo Escobar, por cerrar el círculo nuevamente con un enfoque crítico. La incorporación de la participación como indicador del Índice de Desarrollo Humano por parte del PNUD (para un breve análisis al respecto véase Ibarra, 2004) en tanto ejemplo de la incorporación de la participación en los marcos conceptuales de los organismos internacionales del sistema de Naciones Unidas es un ejemplo más que nos ayuda a ser conscientes de este recorrido a nivel internacional.

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Representación ha sido encarado por la ciencia política sobre todo desde la llamada teoría de la representación moderna. Esta teoría de la representación fue formulada por los contractualistas clásicos, especialmente Hobbes. Sin embargo, tenemos que esperar al trabajo clásico de Pitkin (1967) para encontrar una formulación no tan intuitiva. Para este autor, la representación sería el acto de actuar en lugar de otro, “la representación remite al acto de hacer presente, por intermedio de otros, algo o alguien ausente” (Pitkin, 1967: 10, citado por Gurza Lavallee y Isunza Vera, 2009: 36). La representación tendría asociada el asentimiento, la autorización previa, que introduciría al tiempo nociones de control y de responsabilidad, nociones de rendición y de petición de cuentas entre ambos. Autorización y rendición de cuentas serían la fuente de legitimidad en este tipo de representación. La autorización, y la consiguiente dimensión de control/responsabilidad, el monopolio y la territorialidad son los elementos presentes y constitutivos de este tipo de representación cuyo referente central es el gobierno representativo, mediado por el sistema electoral y los partidos. Esta noción toma como referente central la representación privada que desde el derecho romano se consolidó en Europa y está muy centrada en los dominios y potestades individuales que se adquieren, se poseen, se transmiten, se ceden, se con!eren, se traspasan,... Resaltemos por tanto que la representación moderna, muy vinculada a la idea de la soberanía popular y de la igualdad política, estaría con!gurada por una cesión, una autorización que introduce elementos de “control/ responsabilidad” al tiempo que incluye el monopolio y la territorialidad como los elementos constitutivos.

La ciencia política identi!có una segunda modalidad de representación que aparentemente habrían negado las revoluciones liberales a través del concepto de igualdad, el corporativismo (Schmitter 1974: 93 y 94) y que !nalmente se ha empleado sobre todo para dar cuenta de los intereses asociados al trabajo asalariado y el capital (Colon González, 1993). Así, frente a los modelos territoriales o parlamentarios tendríamos el corporativismo como conjunto de modelos funcionales de representación, orientados sobre todo a la organización y la representación institucional de determinados intereses y a posicionarlos frente a los gobiernos. En este caso se pierde la territorialidad, pero el monopolio (uno no puede estar a!liado a dos sindicatos a la vez) y la autorización/control se mantienen.

En gran medida, este reconocimiento inicial de otras formas de representación ha abierto la puerta a un vertiginoso proceso de crítica a la representación moderna, y sobre todo a su pretensión de monopolio de legitimidad democrática. Esta crítica y la apertura vienen sobre todo del tipo de representaciones presentes en la sociedad civil y el tipo de relaciones que entablan con el Estado y del “redescubrimiento” de la pluralidad sociológica y política.

El propio autor que lanzó los debates respecto al corporativismo, Schmitter, a partir de las limitaciones de nociones de ciudadanía y representación (electoral) y a partir de la constatación de que la representación es el principal foco de descontento de los ciudadanos con la democracia liberal, sugiere todo un programa de reforma de la representación. El autor propone medidas como la creación de circunscripciones funcionales (2005: 258), la creación de circunscripciones virtuales no territoriales que coagulen en una cámara no territorial que acoja otro tipo de identidades (el autor señala referencialmente “católicos” o “feministas”); propone medidas

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de acceso y el !nanciamiento más igualitario a la acción colectiva otorgando el estatuto de semipúblico a organizaciones y asociaciones.

Otros autores, a partir del referente especí!co de la sociedad civil, van más allá. Es el caso de Avritzer (2008). El autor señala que en algunas modalidades de representación al interior de la sociedad civil no se requiere ni de autorización, ni de monopolio, ni de territorialidad. Frente a ello propone la idea de representación por a!nidad, es decir la que ejerce alguien por cuenta propia en favor de otros, por identi!cación. La defensa de intereses a partir de la identi!cación con una causa que realizan muchas ONGs, por ejemplo, abogando por la lucha contra la pobreza, que no tienen “base” social, ni han recibido mandato alguno al respecto.

Estas nuevas modalidades de representación serían ejercidas por actores colectivos que no recurren a la autorización, sino que serían “ejercidas por a!nidad, de modo virtual, unilateral, presuntivo (assumed), substitutivo (surrogate), autoasumido (self-authorized), en calidad de mediadores políticos (mediated politics) y en el ejercicio de prácticas de representación no electorales (non-electoral political representation), como representación ciudadana (citizen representatives) o simplemente abogando (advocacy) como representantes discursivos (discursive representatives)…” (Gurza e Isunza, 2008: 42).

Representación es un concepto que parece haber recibido una de!nición canónica asociada a la democracia representativa, pero que vuelve a estar en movimiento. Retomando sin embargo las ideas que venimos considerando es ya momento de proponer para nuestro caso de estudio, el Consorcio del Río Jubones, algún tipo de precisión conceptual en torno a las ideas de participación y representación.

Participación y representación: delimitación conceptual

Para dar cuenta de la complejidad apenas esbozada y frente a las concepciones “sustantivas” de la participación, proponemos una de!nición “relacional”: la participación es una abstracción que da cuenta de relaciones que se establecen entre una “parte” y un “todo”. Participación por tanto expresa la relación que se entabla entre un sujeto o sujetos instalados en una comunidad política y estructurados por diferentes contínuums que escapan a la simple oposición individual/colectivo y un segundo polo, un todo que se expresa también en in!nidad de formas y órdenes de naturaleza institucional. Es decir, participación apunta a las relaciones que se entablan entre los sujetos de cualquier comunidad política y su institucionalidad.

Así concebida, la participación da cuenta de mil tipos de relaciones en función del tipo de escala que se elija (una asociación, un barrio, una ciudad, una provincia, un pueblo indígena, etc.). Esta va a ser una de las primeras de!niciones a contrastar en nuestro estudio de caso. La participación política electoral sería por tanto un tipo, una modalidad, un subconjunto del tipo de relaciones de naturaleza política que caen dentro del concepto de participación que postulamos. Efectivamente el voto es una forma mínima de participación (Panebianco, 1980:

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69) y pese a la centralidad que tiene y a la legitimidad que introduce en la democracia política, es conceptualmente un mecanismo y una modalidad de participación que convive con muchas otras.

Para matizar la densidad del concepto que proponemos, postulamos de igual modo que la participación se puede caracterizar a partir de tres dimensiones: inclusión y reconocimiento, distribución/reciprocidad y agregación/representatividad/mediación.

La dimensión de inclusión (o de exclusión), de reconocimiento, hace referencia a las relaciones identitarias y simbólicas entre los sujetos de la comunidad y las instituciones. Igualdad y desigualdad política son aquí esenciales. El #ujo dominante en esta relación es el reconocimiento, o no reconocimiento, que las instituciones conceden a los sujetos; aunque también da cuenta de si los sujetos ignoran, niegan o reconocen las instituciones adscribiéndose a ellas y otorgándoles naturaleza de “todo”.

La redistribución/reciprocidad hace referencia a los #ujos de “capitales” entre los sujetos y el “todo”, entre la comunidad política convertida en generador, pero también receptor de algunos bienes y la institucionalidad como centro redistribuidor. En estas relaciones partimos del supuesto de que los sujetos de la comunidad política se relacionan con las instituciones a partir del principio de reciprocidad.

La agregación/representación/mediación es la más complicada de nuestras dimensiones. Esta dimensión hace referencia al trasvase, a la traslación, a la transferencia, al tipo de mediación que acaba ligando la parte y el todo, a la modalidad de representación. Como hemos visto, los estudios políticos han concebido y trabajado esta relación como el tránsito de la soberanía popular a las instituciones representativas de gobierno vía partidos, elecciones y diseños institucionales. La multiplicidad del “tipo de partes”, del tipo de sujetos presentes en la comunidad política y la propia heterogeneidad del Estado recomienda no obstante ampliar ese tipo de relaciones y ampliar el concepto de representación.

En nuestra concepción, por tanto, representación es una dimensión de la participación. En términos conceptuales la primera es en gran medida un subconjunto de la segunda, se sobreponen, pero una engloba a la otra. Los dos conceptos son similares, ambos expresan fenómenos duales que se pueden comprender como relaciones. Representación estructura la idea de la parte y el todo a partir de la relación representante - representado. Participación al tiempo incluye otras dimensiones que caracterizan las relaciones entre los sujetos de cualquier comunidad política y su institucionalidad. Pensar la participación en estos términos de más arriba es concebir el sistema político como una esfera estructuradora pero también profundamente estructurada por la comunidad política. Esta de!nición genérica, además de la delegación popular de poder a través de las elecciones en sistemas democráticos e independientemente de las escalas, creo permite entender muchas otras facetas y relaciones estructuradoras de la actividad política en general, de la participación política, que incluye el Estado, pero no sólo.

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Delimitar así la cosa permite un interesante juego de escalas: ese “todo” pasan a ser las múltiples expresiones con las que se concibe y se expresa la idea genérica de “comunidad política”. Así la participación sería también una dimensión central en el corporativismo. Del mismo modo y frente a un enfoque dominante por entender cómo se “genera” gobierno, si la cosa es una relación, ampliamos la mirada y podemos observar también cómo las instituciones, cómo el propio Estado inducen “pautas” de representación.

Tras este recorrido, y antes de observar estas ideas relativas a la participación y la representación en los planteamientos del modelo mancomunado de gestión integrada de recursos hídricos de la cuenca del río Jubones, presentemos primeramente el Consorcio de la Cuenca del Río Jubones.

El Consorcio Público de la Cuenca del Río Jubones48

Actualmente, en el sur del Ecuador, 38 Gobiernos Autónomos Descentralizados, GADs –3 Gobiernos Provinciales, 12 Gobiernos Municipales y 23 Juntas Parroquiales Rurales– conforman el Consorcio Público de la Cuenca del Río Jubones, CCRJ, una !gura de derecho público con la que estos gobiernos se han dotado para trabajar la gestión de los recursos hídricos49. El hoy Consorcio Público de Gobiernos Autónomos Descentralizados de la Cuenca del río Jubones, CCRJ fue inicialmente creado en el 2000 como mancomunidad de municipios. La mancomunidad ha sido en gran medida la respuesta encontrada por el municipalismo a la hora de atender competencias y políticas especí!cas que por su naturaleza escapaban a sus limitaciones territoriales y a sus capacidades. Los cambios en el marco político en el Ecuador y los propios procesos políticos en la Cuenca han hecho que !nalmente los GADs optasen no por la !gura de la mancomunidad, que retoma GADs de un mismo nivel de Gobierno, sino por la de Consorcio, que aglutina diferentes niveles de gobierno.

Además de esta evolución política y esta nueva expresión legal del ahora CCRJ, en los más de 10 años de existencia de esta instancia se observa una clara evolución en sus planteamientos conceptuales. Mientras que la Mancomunidad empezó a moverse en torno a la idea de manejo de cuencas, primero, y el manejo integral de cuencas después, el Consorcio ha incorporado a su modelo de gestión el concepto de Gestión Integral de Recursos Hídricos, GIRH, un concepto más holístico que incorpora principios de equidad social y sostenibilidad50. A nuestros efectos, esto es relevante en tanto este desplazamiento conceptual, más acorde al mismo tiempo con algunos principios del modelo de desarrollo instaurado en la actual Constitución ecuatoriana, supone ampliar el espectro de ámbitos y de sujetos que caen bajo este paraguas conceptual. Además de juntas de regantes, juntas de agua y asociaciones de usuarios y consumidores de

48 En http://www.cuencadeljubones.gob.ec/index.php es posible acceder a información general sobre esta institución (último acceso 28/03/2013).49 Según el convenio !rmado por todos, concurren en dos objetivos:“Apoyar a la coordinación, plani!cación, facilitación y la articulación de los GAD en la gestión de proyectos comunes en la cuenca del río Jubones y en sus áreas de in#uencia para la gestión concurrente de las competencias de los GAD, con énfasis en el agua su gestión y conservación, el aprovechamiento sostenible, protección y conservación de los recursos naturales, la producción y la prestación de servicios públicos y saneamiento ambiental relacionados con el recurso hídrico.Gestionar la cooperación interna y externa a través de convenios, acuerdos, aportes, o préstamos” (Convenio: Cláusula tercera) 50 En http://www.gwp.org/GWP-Sud-America/PRINCIPALES-DESAFIOS/$ue-es-la-GIRH/ es posible acceder a los principales elementos de este concepto.

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agua, el concepto amplía la mirada a productores agricultores, a ganaderos y en general a grupos, sectores y empresas que usan el agua y los recursos asociados como factores de producción.

Como parte de su modelo de gestión, el CCRJ plantea un sistema de gobernanza51 (CCRJ, 2012: 36 y ss), un sistema de participación, que instaura, prestándonos el término de Yves Sintomer (2002: 49 y ss) una estructura piramidal a partir de tres espacios y diferentes mecanismos: asambleas y comités de microcuenca, de subcuenca y cuenca. Pero antes de !jarnos en cómo la representación y la participación están concebidas en esta institucionalidad tenemos que constatar que en el caso del CCRJ lo que llama inmediatamente la atención al querer observar estas ideas es que éstas estructuran también el propio Consorcio, es decir una entidad de carácter público.

Representación en el Consorcio Público de la Cuenca del Río Jubones

El Consorcio es una asociación, una agrupación en terminología constitucional (Constitución del Ecuador, Art. 243) formada por Gobiernos autónomos descentralizados de diferentes niveles de gobierno. Se estructura a partir de la representación política de esos gobiernos. Son los gobiernos locales de cada nivel de gobierno los que en 38 resoluciones “espejo” deciden, “en el marco de sus competencias”, conformar el Consorcio. La legitimidad que cada uno de ellos tiene para ello viene dada por el marco constitucional que reconoce esta forma de organización, pero también, y sobre todo, por recoger soberanía popular a través de los procesos electorales del sistema de gobierno. El Consorcio se estructura por tanto a partir de la soberanía popular y la igualdad política que desde el territorio se representan hasta formar gobierno. Estamos en los marcos de la teoría política de la representación moderna que el derecho expresa con el concepto de persona jurídica. Individuos, colectivos, organizaciones e instituciones son todos ellos pensados, clasi!cados y dotados de las capacidades propias de las “personas”52. Sin adentrarnos más en los principios del derecho público, en todo caso el CCRJ llama inmediatamente la atención sobre la complejidad y heterogeneidad del Estado y sus “personas”, sus sujetos.

Habiendo sido los miembros del CCRJ electos, siendo todos representantes del pueblo, aunque sea por circunscripciones electorales diferentes, no dejan de entrar en problemas de dobles o triples legitimidades que, como es el caso, cooperan, pero a veces concurren y compiten. La literatura politológica ha llamado la atención sobre la “doble legitimidad” en los sistemas presidencialistas (para el caso de Ecuador véase Mejía, 2002) como fuente de disputas entre el legislativo y el ejecutivo. A nivel “subnacional”, sin embargo, se apuntan sobre todo las diferencias políticas e ideológicas entre autoridades de diferentes niveles de gobierno como la principal fuente de disputa. Estas relaciones de oposición o alineamiento entre gobiernos de diferentes niveles incluso se considera un factor que in#uye en el surgimiento y el alcance que adoptan instituciones participativas (Schneider, Cecilia y Welp, Yanina : 2011). Un análisis más especí!co de algunos con#ictos políticos entre niveles de gobierno, de igual y de diferente signo político, nos aclararía la cuestión de si efectivamente la doble, o triple, legitimidad introducida

51 El Consorcio ha elegido esta categoría que en gran medida, en cursivas, usamos también en el texto 52 Es interesante constatar cómo una expresión particular de lo que es la “persona” !nalmente esté siendo usada como pieza básica del mecano de la política. Aquí una relectura de Marcel Mauss desde esta clave parece ser prometedora.

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subyace en ellos; por ahora conformémonos con constatar que a nivel de cultura política local se reconoce que un Alcalde es “más” que un Presidente de Junta Parroquial y que aquél es “menos” que un Prefecto. El fundamento de ello es la aplicación de la regla de la mayoría asociada a eso que estamos llamando representación moderna, la representación de la igualdad política.

Así un Prefecto es más porque “recoge” más votos. No parece ponerse en cuestión el hecho de que sea otra circunscripción, otro “nivel”. En todo caso constatamos que en la cuenca del Jubones y el CCRJ está claramente presente esa modalidad de representación que venimos llamando moderna, la representación político electoral que se fundamenta en la igualdad política estructurada territorialmente mediante sufragio.

Sin embargo junto a este principio, convive –y forma parte de las disputas políticas locales– el principio de representación por proximidad (Annunziata, Rocío), muy relacionado con la modalidad que Avritzer (2009) desarrolla para el caso de las entidades de la sociedad civil. Además de decir que son electos, Presidentes de GADs Parroquiales y Municipales enarbolan una representación y una legitimidad que hunde sus raíces no en la soberanía popular que se les ha transferido sino en el hecho de ser de un lugar, de compartir, de “representar” determinadas identidades: pucareño, cuencano, zarumeño53. Este primer ejercicio pone ya límites y matices a nuestras categorías de análisis y rompe esa separación, presente en la literatura, que la “representación moderna” se aplica al sistema político mientras que otras formas de representación (funcional, a!nidad, proximidad, identi!cación, etc.) serían más propias de la sociedad civil.

Retomando la institucionalidad del CCRJ observamos que los GADs miembros, en tanto gobiernos y en función de su “voluntad”, se estructuran en una Asamblea que elige un Directorio con un Presidente que delega la operación y la gerencia a una Secretaría Técnica organizada en unidades especializadas de trabajo. Asamblea, Directorio y Presidente, como veremos, son también mecanismos institucionales de muchas de las organizaciones de usuarios de agua. Este diseño se puede caracterizar desde una doble vertiente. Por un lado acuden a la estructura clásica de las organizaciones funcionales que, desde la igualdad de los miembros, genera instancias de especialización, se diferencian y distribuyen funciones para ser operativa y e!caz. Al mismo tiempo acuden sencillamente a un recurso de la cultura política local, acuden a las formas y modalidades institucionales que el capital simbólico #otante en la región les brinda. En su idea, la Asamblea de los GADs del CCRJ es similar a las asambleas locales y en general a otro tipo de asambleas en la región. La membrecía, voluntaria, se establece a través de algún tipo de pertenencia, en este caso territorial. Sin embargo, se añade una complicación en el caso de la Asamblea del CCRJ. Si bien todos son gobierno, no todos son iguales. Sus pesos, como hemos visto, son distintos. La autonomía de gobierno y la singularidad que introduce, los diferentes pesos políticos54 y al tiempo

53 Incluso, así sea a modo de intuición, uno diría que desde el trabajo que ha introducido el CCRJ entre sus miembros y en la población local, empieza a surgir –o quizás se reexpresa– cierta identidad de los de la “cuenca alta” y de la “cuenca baja”. 54 Este se construye desde muchas variables: el rol que cada autoridad tiene en partidos u otras estructuras políticas de las que también son miembros, la capacidad de acceder y movilizar recursos, es decir presupuesto, etc., y también el peso de las aportaciones anuales obligatorias de cada miembro para !nanciar el Consorcio. En este caso es una fórmula porcentual la que de!ne los aportes de los miembros. Cada miembro cede el 0,1% de los recursos permanentes que reciba por transferencia del Presupuesto General del Estado al CCRJ.

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la igualdad presente en cualquier asamblea o en cualquier iniciativa de asociación entran aquí en tensión. La solución por la que ha optado el CCRJ ha sido identi!car tres “cuerpos”:

la representatividad en la toma de decisiones se realizarán de forma equitativa, es decir, por grupos conformados por cada nivel de gobierno (un grupo conformado por los Gobiernos Provinciales, un grupo formado por los Gobiernos Municipales y un tercer grupo formado por los Gobiernos Parroquiales Rurales). Cada nivel de gobierno contará con una participación del 33,33% en la toma de decisiones en la plenaria de la Asamblea, teniendo presente que la unión es para fortalecer la gestión de las competencias y la integración territorial (Reglamento: Art. 8).

La votación tiene lugar primero al interior del grupo de los representantes de cada nivel de gobierno y luego éstos “a través de un/a representante ante la Asamblea General” (Reglamento Art. 9) lo comunican a la Asamblea. La fórmula es compleja, sobre todo porque presupone que los intereses al interior de cada nivel de gobierno son similares, lo que no es el caso si pensamos en la heterogeneidad política o la diversidad de intereses que introduce la gradación de la cuenca entre los miembros del Consorcio. Frente a ello,

“en caso de existir disenso entre los niveles de gobierno, es decir al no contar cada nivel de gobierno con la mayoría dentro de su grupo, previo a analizar los puntos de la convocatoria a la Asamblea se decidirá por otra forma de votación en la cual cada miembro podrá votar por separado considerando lo siguiente: Cada nivel de gobierno dividirá su 33,33% entre sus integrantes, operación con la cual se obtendrá como resultado el valor por voto individual” (Reglamento Art. 9)

El grupo no se deshace pero se abre el espacio a la voluntad individual, que tiene el peso de la “parte” proporcional que le toca.

Prefectos y Alcaldes acuden a menudo a la “delegación” a favor de funcionarios de diferente rango a la Asamblea55. Esta a su vez nombra una directiva, un Directorio que se reúne con más regularidad y que está encabezado por un Presidente. Sin embargo aquí nuevamente se incorpora como criterio la representación territorial al proponerse como parte del mecanismo de elección de los miembros del directorio la alternancia entre cuenca alta, cuenca media y cuenca baja.

No deja de ser interesante mencionar la presencia a nivel del diseño institucional de 38 delegados técnicos que entre otros conforman la Secretaría Técnica, quienes entre sus funciones tienen el ”representar técnicamente a su GAD para el cumplimiento de los deberes y atribuciones de la Secretaria técnica del CCRJ” (Reglamento Art. 35). Por último mencionemos también la

55 El reglamento insiste en que los representantes sean “políticos”: “La representación de cada uno de los miembros del CCRJ estará constituida por la máxima autoridad de cada Gobierno Municipal, Provincial y Parroquial Rural; quien será el/a representante principal o su delegado del GAD, mismo que será un representante político (miembro de la cámara provincial, del concejo cantonal y de la junta parroquial) designado o!cialmente por el/la principal para el tiempo que dure su administración (Reglamento de funcionamiento” (Reglamento, Art. 4).

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!gura de los Articuladores territoriales, técnicos de la Secretaría entre cuyas funciones están: “Representar al/a Coordinador/a Gerencial de la ST en el territorio” y “Representar al CCRJ en coordinación con los representantes políticos y técnicos locales del CCRJ” (Reglamento Art. 40). Estas dos !guras en cierta medida describen recorridos que cierran un círculo: venimos de electos que se organizan para ejercer ciertas competencias a través de órganos y miembros que ellos votan, y volvemos a bajar al territorio, en este caso a través de !guras de representantes técnicos locales y de representantes del propio CCRJ sobre el territorio.

Independientemente del proceso de implementación de todo esto, en nuestro plano de análisis el modelo, el concepto institucional y cómo éste se construye pone de mani!esto la complejidad y la diversidad de modalidades de representación a las que se acude. Seguimos en gran medida el marco de lo que teorizara Ptikin, pero vemos cómo la representación se complejiza con modalidades identi!cadas sobre todo para la sociedad civil, y cómo al mismo tiempo desde la representación y al tiempo delegación se vuelve a lo local.

Estas estructuras están a su vez marcadas por una distinción dominante a nivel de cultura política local, la de político y técnico56. La distinción, con una tremenda carga normativa, en gran medida está relacionada con la problemática del desprestigio de la política, también muy presente a nivel local, y del empleo del cargo público como pago o en el marco de otro tipo de relaciones. En general político se aplica a aquellos cargos que son de libre remoción, no supeditados a la normativa administrativa de selección de personal. Frente a ellos lo técnico se emplea para describir aquellos cargos que descansan más en la capacidad personal, en los méritos profesionales personales. Sin embargo, como cualquier otra oposición, ambas categorías se utilizan de múltiples maneras. No es extraño escuchar a alguien que ha sido directamente delegado por un Prefecto que él no puede decidir o posicionarse respecto a un tema porque “él no es político”.

Sistema de gobernanza de la cuenca del Río Jubones

Hasta ahora hemos analizado el diseño institucional del Consorcio del río Jubones; regresemos al modelo de gestión del que se ha dotado y atendamos especí!camente a su sistema de gobernanza. Por gobernanza, el CCRJ entiende: “Saliéndose exclusivamente del ámbito del Estado y el ejercicio de gobierno de éste, la gobernanza remite al complejo proceso de relaciones y de triangulación entre Estado (Ministerios, GAD, otras instituciones públicas adscritas a Ministerios), el sector comunitario, sociedad civil y el sector privado”57 (CCRJ 2012: 16).

56 No deja de ser llamativo que Álvarez (2013), apenas armado de herramientas de análisis institucional, !nalmente haga de esta oposición, de esta distinción, el elemento central de su análisis de la compleja institucionalidad del Consorcio.57 De modo más amplio:“La Gestión Integrada de Recursos Hídricos requiere gobernanza del agua, entendiendo como tal una participación activa (colectiva) en la construcción de políticas públicas entre el Estado (instituciones del Estado Central y GAD), la sociedad civil (actores comunitarios y de agua) y el sector privado productivo e industrial para concertar los diferentes intereses relacionados con la administración, distribución, uso y protección los recursos hídricos (acorde a la lógica de participación ciudadana). La práctica cultural de trabajar a nivel comunitario en minga facilita la cogestión con el Estado. Conceptualmente, a través de gobernanza en la gestión compartida se pretende no sólo legitimar más las políticas públicas sobre el agua, sino también se puede incorporar los conocimientos locales y muchas veces muy especí!cos sobre las condiciones referentes al agua, considerando variables de género, interculturales y generacionales en los diferentes lugares y ambientes de la cuenca. La incorporación de

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Con una clara inspiración en la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y en normas sobre participación y plani!cación, el CCRJ vincula la “sostenibilidad” de la gobernanza del agua a la institucionalidad, al desarrollo de espacios y dispositivos participativos. Esta institucionalidad debe viabilizar la participación y la inclusión. El sistema de gobernanza incorpora, y reinterpreta, ideas desarrolladas en torno al control social. Así habla de una integración vertical “desde el nivel de los grupos de base social y actores privados hasta el nivel nacional de los políticos y entre todos los niveles del Estado y viceversa” y de una integración horizontal entendida como “coordinación y facilitación de la colaboración entre las instituciones públicas y comunitarias de gestión de recursos y actores privados a nivel de cuencas relacionados a los diferentes usos del agua: grupos de usuarios, juntas de regantes, juntas de agua para consumo humano, grupos de productores, indígenas, mujeres, jóvenes, empresas públicas y privadas” (CCRJ 2012: 18).

Ese listado podría continuar y desagregarse. En el Jubones convive la agricultura familiar en sistemas productivos profundamente trastocados por fuertes procesos migratorios en la cuenca alta, con medianos agricultores productores de caña en la cuenca media y la agroindustria de banano, cacao, café, caña, camarones de la cuenca baja. La minería, tanto industrial como artesanal, las empresas generadoras de energía eléctrica o las #orícolas son también sectores presentes en la cuenca.

Si nos vamos a las distinciones de Arato (1999: 117), estamos ante la “sociedad económica, basada en formas de propiedad, y una asociación puramente económica”. Estas serían diferentes de la sociedad política y de las asociaciones y movimientos de carácter civil. Sin entrar en la discusión de fondo que cuestiona esta distinción analítica, señalemos sencillamente que sin embargo el tipo de sujetos presentes en el sistema de gobernanza del Jubones se puede caracterizar también como sociedad política en tanto el agua es un tema objeto de fuertes discusiones y con#ictos en la esfera pública. El agua es un elemento de disputa. A un doble nivel: es una disputa sobre un recurso escaso que es percibido como tal respecto a usos y cantidades y respecto a cómo mantener y regularlos, que conforma cada vez más una oposición entre cuenca alta y cuenca baja, entre “productores” de agua y “grandes consumidores de agua” y, en otro nivel el agua se ha convertido en un tema, en un “recurso” político que es objeto de disputas hegemónicas.58 El agua fue un tema aglutinador de los movimientos y organizaciones sociales en la cuenca en las pasadas décadas, y no sólo en el pasado, aún lo sigue siendo. Movimientos sociales y políticos han hecho del agua el elemento discursivo fundamental de una propuesta de desarrollo que se presenta en competencia ideológica con la propuesta actual del Estado. El agua sigue posicionado en la

(continúa... 57) estos conocimientos en los planes de gestión de la cuenca, en las prácticas de manejo del agua, en los servicios de agua potable y en los sistemas de riego fortalece los planes, mejora su calidad y aplicabilidad en la práctica y aumenta la aceptación social de las medidas. Además, de esta manera se involucra recursos de los actores públicos, sociales y privados a!nes en la plani!cación, construcción de políticas públicas, regulación, control e implementación de las políticas (en diferentes niveles) y por ende en la toma de decisiones en el marco de las competencias y atribuciones constitucionales. Pero también creemos que con gobernanza se logra implementar mecanismos de control y rendición de cuentas, mecanismos menos vulnerables a la corrupción y más e!cientes y e!caces en la concepción e implementación de políticas públicas. Eso contribuye a una mejor sostenibilidad de la gestión de los recursos hídricos en la cuenca. En este sentido, entendemos gobernanza no sólo como un término analítico sino como concepto normativo que, como indicamos anteriormente, se caracteriza por una gestión tripartita”.(CCRJ 2012: 16).

58 Véanse por ejemplos los artículos de Alain Dubly y de Alicia Granda en Granda Alicia, 2004.

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cuenca como causa, como empresa por la que tomar partido, el agua aún suscita movilización y acción colectiva en el Jubones.

Pero las distinciones de más arriba son algunas de muchas otras tantas formas de clasi!car. Usando la tipología de Matilde Luna (2000: 125), más centrada en describir membrecías en redes de política pública, a las anteriores categorías económicas podríamos añadir la de ciudadanos que tienen derechos, residentes, expertos, propietarios, bene!ciarios y víctimas, voceros de interés en torno al agua, representantes políticos…. Cada uno de ellos introduce un tipo de ser social, un tipo de colectividad, un tipo de representación y de institucionalidad, y un tipo de legitimidad.

Si en vez de movernos en categorías sociológicas nos apoyamos en el siempre ambiguo concepto de “actor”, como hace el CCRJ en su “mapeo de actores” (CCRJ 2012:30 y ss.), la cosa se complica y aparece un batiburrillo tremendo de tenencias políticas, clubs de madres, sucursales del Banco de fomento, artesanos, el gremio de transportistas, los comités de mejoras... los bomberos. Y esto sin meter en el baile a los “actores” públicos. Es la complejidad que genera más de medio millón de personas que viven en una cuenca hidrográ!ca.

Frente a esta complejidad sociológica y sociopolítica y sin olvidar el reconocimiento que la Ley Orgánica de Participación Ciudadana concede a todo tipo de “sujetos de la participación”, el modelo que el CCRJ ha empezado a conformar se estructura a partir de la territorialidad y la representación de la sociedad civil. El modelo plantea una institucionalidad (espacios y mecanismos) que corre paralela a las microcuencas, a las subcuencas y a la cuenca del Jubones. Esta institucionalidad retoma la concepción “tripartita” de los mecanismos del sistema de plani!cación participativa que la propia Constitución pero sobre todo la legislación posterior sobre participación y plani!cación han de!nido en el país: es una institucionalidad condensada en la que se encuentran los GAD, instituciones del Régimen dependiente y la sociedad civil.

Como en el caso de los barrios y los procesos de presupuesto participativo, las microcuencas hacen las veces de las circunscripciones funcionales que Schmitter proponía crear (2005: 258). Esta es en nuestra opinión una de las características centrales de los procesos de participación y representación en la cuenca. Si bien nos alejamos de la territorialidad político administrativo y la representación electoral asociada a ésta, la gestión del agua introduce una dimensión territorial que caracteriza, signi!ca y permite aglutinar a la mayoría de los sujetos relacionados con el agua. Frente a la heterogeneidad de los sujetos sociales que hemos mencionado más arriba, el modelo, la pirámide participativa propuesta, introduce un elemento de igualdad política que se puede trasladar, se puede “agregar”. Las múltiples organizaciones funcionales presentes en la cuenca, sobre todo las organizaciones de usuarios de agua encuentran así un eje desde el cual poder representarse, desde el que poder “delegar”. Es la existencia de microcuencas lo que permite que en las asambleas de microcuenca se elijan, por votación, se nombran y se de mandato a delegados que las representan en los espacios superiores, subcuenca y cuenca.

Con!rma así también este sistema de gobernanza que efectivamente las dinámicas participativas producen y de hecho, en función de nuestros planteamientos, “son” nueva representación.

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Esta, mezclando de otra forma las categorías que observamos en nuestra introducción, es una representación moderna, en tanto los delegados van a hacer presentes a otros intereses que son una mezcla de representación e intereses funcionales (propios de las organizaciones de usuarios del agua, es decir corporativismo) y territoriales. Su presencia, su voz, su interlocución viene legitimada por dos vías: el ser de ahí, de la microcuenca, y el haber recibido un mandato de la voluntad popular vía elecciones.

Esta delegación como muchas otras no está exenta de tensiones en los sujetos y en los procesos de interlocución. Si bien los delegados van a recibir un mandato especí!co en forma de demandas, de prioridades o de criterios políticos respecto al agua, éstas luego se discuten, se negocian, van a espacios donde la información es mayor y donde entran actores con mayor poder distributivo. Esta tensión propia de la representación política ha sido identi!cada en el caso del presupuesto participativo de Porto Alegre (Boaventura, 2004) y en el mejor de los casos se resuelve cuando el delegado no se puede alejar mucho del mandato de la gente, cuando no rompe la interacción autorización � control (“bases”/“autoridad” en terminología local), pero cuando la gente al mismo tiempo es consciente de que su mandato y su delegado se mueven en procesos políticos e instituciones muy complejos, en los que el Estado no tiene una sola cara sino, todo lo contrario, se muestra en toda su heterogeneidad.

El modelo de gobernanza de la CRJ se inspira y retoma ideas y elementos del sistema de plani!cación participativa del Ecuador. Este, planteado en el nuevo marco constitucional y desarrollado en varias leyes orgánicas, al tiempo que ha retomado la tradición en el país en plani!cación participativa, ha intentado solucionar con la institucionalidad que propone la fragmentación y la descoordinación del Estado. De este modo los mecanismos que de!ne incorporan a la sociedad y al Estado, pero al Estado en su heterogeneidad. Aquí los GADs, por un lado, pero sobre todo el régimen dependiente entran en contacto con la sociedad civil. Además de viabilizar la participación con esta solución institucional se quieren resolver problemas de coordinación interinstitucional. Dos relaciones de naturaleza diferente en la misma institución59.

Esta convivencia “tripartita” se da especialmente a nivel de subcuenca y sobre todo a nivel de cuenca, pero no tanto a nivel de microcuenca. La microcuenca es un espacio de proximidad. Este espacio toma cuerpo a través de una Asamblea local. Este carácter asambleario viene además dado por su apertura y por reconocer su “saber común respecto a cómo organizarse, deliberar, concertar y decidir, adquirir y mantener compromisos” (CCRJ 2012: 38). En este sentido el modelo no plantea ningún tipo de formalización del espacio como estatutos o reglamentos internos. La Asamblea es concebida fundamentalmente como un espacio de deliberación y de control social. A nivel “superior”, en las subcuencas y cuencas el modelo sí plantea que los sujetos se doten de un reglamento que regule su funcionamiento pero a nivel local es un espacio abierto. No pensado necesariamente desde el voto como mecanismos de expresión, sino de deliberación.

La dinámica de la asamblea a nivel de microcuenca se fundamenta en la de igualdad política, pero la representación plural que se instala en ellas no lo es. No todos tienen el mismo peso.

57 A modo de comentario, en mi experiencia la primera relación acaba por anular a la segunda. Entre técnicos discutiendo sobre competencias, poco espacio le queda a la gente para la deliberación y la interlocución.

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Algunas asociaciones son más grandes que otras, algunas Juntas de agua tienen más recursos. En términos de política del agua, unos tienen más poder que otros. Pero en Asamblea cada sujeto político está habilitado y puede jugar con el suyo. La Junta grande desde su peso demográ!co, la pequeña desde su carácter marginal y desde el derecho que les asiste. A veces la voz es directa, a veces ventriloquia, la mayoría de las veces es colectiva; a veces la coyuntura hace que determinadas voces tengan más valor, que voces individuales adquieran en Asamblea el peso de colectivos a partir de una identi!cación de naturaleza moral o intelectual; el conocimiento, la experticia es también una dimensión que genera algún tipo de interlocución que acaba también representándose, el “ingeniero” a veces es considerado, escuchado y su discurso se repite como bueno, aunque otras veces cuando se identi!can con un interés parcial es sencillamente descartado, apelando al “nosotros somos de aquí, nosotros sabemos”.

Pensando de nuevo en el sistema de gobernanza no deja de ser relevante señalar que nuevamente frente al entendimiento general de la participación como una apertura de los sistemas políticos, en el caso de la cuenca del Jubones, y del Ecuador en general, uno observa que es el Estado, que son las instituciones en general las que andan ahora en búsqueda de la “legitimidad” de la participación. Esto hace que los delegados de los usuarios del agua no sólo puedan acabar teniendo “poder democrático”, en la acepción del “peso”, ya sea en términos de soberanía popular o de la capacidad de acción de sus miembros, de sus bases, sino el “poder” de dar o quitar, de vetar o no vetar desde lo participativo o no participativo, es el poder de la participación como procedimiento. Este tipo de legitimidad todavía no ha entrado en la práctica del abogado de o!cio o en los códigos legales, pero está en el marco constitucional que reconoce la participación como un derecho que se ejerce individual y colectivamente y como un principio general que se incorpora al diseño de cualquier arquitectura institucional, en nuestro caso también a la del sistema de gobernanza del Jubones.

Esta “nueva” legitimidad que como estamos viendo tiene asociada nuevas formas de representatividad o nuevas formas de combinar modalidades de representatividad existente convive sin embargo y a menudo entra en disputa con la representatividad democrática. La pregunta respecto a cuándo es legítima la decisión de un representante ha sido contestada por la teoría democrática con la frase cuando se toma según el procedimiento preestablecido. Ahora, a ello se añade la respuesta, cuando es debatida por todos los involucrados. Estamos, y es lo que instaura la arquitectura institucional presente en el Jubones, ante una nueva legitimidad del procedimiento, la participativa. Es el proceso y no tanto el signo de la decisión !nal el que genera legitimidad. Esto es ya observable en teóricos de los procesos de política pública (Scartascini, 2011) quienes hacen recaer la validez del contenido político y el éxito de las políticas públicas no en tal o cual solución, sino en la participación. Frente a Olvera (Dagnino et al. 2006) en el caso del Jubones la política de la sociedad civil es algo más que la política de la in#uencia.

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Sociedad civil y representación en el Sistema de gobernanza de la cuenca del Jubones

Tras estas re#exiones respecto a la institucionalidad del sistema de gobernanza de la cuenca del Jubones y sin perder este marco, concentremos ahora la re#exión en la sociedad civil.

Alberto Olvera tras un repaso a la multiplicidad de formas y de naturalezas (intereses económicos, gremiales, !nes privados, !nes religiosos, morales…) de las organizaciones de la sociedad civil llega a la conclusión de que “la sociedad civil, en cuanto tal, es irrepresentable en términos convencionales” (Dagnino et al.: 32). La a!rmación se entiende en tanto para el autor representación es la representación moderna, ésa que no puede no ser electoral que mencionábamos en nuestra introducción. Sin embargo, a la luz de nuestras de!niciones de participación y representación y desde la experiencia del Jubones podemos matizar la a!rmación. La territorialidad de las microcuencas en tanto principio estructurador de la pirámide participativa y la existencia de mecanismos de delegación entre actores de la sociedad civil viabiliza la representación de la sociedad civil a nivel de la generación de la política del agua.

Respecto a las instituciones democráticas de gobierno, Przeworski observa que éstas imponen una relación de representación a la sociedad. El Estado, que no negocia con masas, obliga a que la sociedad se estructure para la interlocución, “el modo de organización colectiva en el seno de las instituciones democráticas así lo exige” Przeworski (1995: 17). El autor llama también la atención sobre el hecho de que las asociaciones de intereses adquieren la capacidad de actuar en nombre de sus miembros porque están en condiciones de ejercer coerción, más concretamente porque pueden imponer sanciones a cualquier individuo o subgrupo que intente promover sus propios objetivos particulares a expensas del interés colectivo. Siendo así, para el autor: “Las sociedades democráticas no están integradas por individuos que actúan libremente, sino por organizaciones colectivas capaces de coercionar a aquellos cuyos intereses representan” (Przeworski 1995: 18). En el caso de las organizaciones de usuarios del agua en el rio Jubones, de hecho la dinámica es distinta. Estas, con unos estatutos y reglamentos que adquieren para los miembros verdadera valía una vez que tengan estampado algún sello republicano, por el contrario incorporan una serie de elementos que irían contra esa lógica de representar en el Presidente el bien común y de dotarle del poder de coerción. Todo lo contrario, a menudo incorporan medidas para limitar la acumulación de mandatos, acortan la duración, consagran que en cualquier momento el dirigente pueda ser cambiado por las bases y al tiempo que crean “autoridad” controlan su desempeño directamente en Asamblea e indirectamente a través de un sistema de valores que privilegia la igualdad.

En general la mayoría de las asociaciones de usuarios de agua son voluntarias y el margen de coerción que ejercen es muy bajo. Es difícil establecer con nitidez si la voluntad de asociarse nace de una comunidad de valores o sencillamente de una orientación económica utilitaria meramente individual. Más bien tal distinción sociológica no parece real a los ojos de los asociados. Al antropólogo le resulta evidente que a veces son pertenencias comunes (parentesco

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y territorialidad) las que están detrás de esa “asociación voluntaria”, pero esto no entra en absoluto en contradicción con el acceso a bene!cios individuales. Aquí los incentivos colectivos de identidad, de solidaridad e ideológicos y los incentivos selectivos de poder, status o materiales no parecen constituir esa oposición con la que se los interpretan otras instituciones, por ejemplo los partidos políticos (Panebianco, 1980: 42).

En general las organizaciones de usuarios del agua son organizaciones que no desarrollan una gran especialización funcional más allá de la representación que ejerce el Presidente, la comunicación que ejercen los vocales y los trabajos de las comisiones. Para desgracia de quienes trabajan con ellos pensando que se trata de entidades funcionales orientadas por objetivos, realmente pareciera que su estructuración y su naturaleza responden más a dinámicas de representación y de interlocución con terceros. A menudo de hecho la organización social del trabajo no recae en la propia organización y su organigrama sino en tradiciones sociales. Respecto al tipo de representación que introduce se podría pensar que se trata de una representación pensada sobre todo para acceder a bienes o servicio, para interlocutar con otras redes de redistribución, especialmente el Estado. La relación con el representante es concebida como una relación de reciprocidad: se da, se cede, pero también se espera recibir. Esa es la tarea principal del Presidente: “hacer gestiones” ante terceros. Como venimos sugiriendo y concediéndole apenas el estatus de hipótesis exploratoria, se podría decir que el horizonte institucional en el que se mueven estas organizaciones es la redistribución.

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Introducción

En la gestión pública, el mejor uso de datos y análisis derivados del monitoreo tiene el potencial de incrementar su efectividad y e!ciencia. Se postula que el monitoreo, entendido como el seguimiento del funcionamiento de un sistema (o bien un programa o una política pública) facilita el control de calidad. A la vez, el levantamiento continúo de información que es inherente al monitoreo forma la base para la evaluación que es un análisis más profundo apuntando a sacar conclusiones y aprendizajes. A nivel internacional hay un reconocimiento creciente sobre la necesidad de monitorear y evaluar programas y políticas de todos los ámbitos. Esta exigencia se sustenta en dos argumentos. El primero es de carácter ético: quienes ejercen recursos públicos están obligados a informar sobre su ejercicio para demostrar su buen uso. El segundo argumento guarda relación con una concepción de e!cacia y e!ciencia. Se supone que la obligación de conseguir y hacer visibles ciertos indicadores de desempeño es un estímulo efectivo para el logro e!caz y pertinente de resultados y la adhesión a normas legales.

En principio esta conclusión aplica tanto a nivel nacional como a nivel local. Por lo siguiente cabe preguntar ¿cómo se comporta el monitoreo de indicadores y el grado de información que existe sobre lo que sucede en la cuenca del río Jubones?

Partimos de la hipótesis de que actualmente hay una carencia marcada de datos en asuntos vitales y que la provisión de tal información bene!ciará a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), como actores internos al Consorcio Público de la Cuenca del Rio Jubones (CCRJ), y también a otras instituciones y al público en general. Para proveer de información a la gestión pública local, una herramienta pertinente desarrollada en otros contextos geográ!cos son los sistemas de monitoreo de indicadores clave que muestran el bene!cio adicional de incrementar la participación y sensibilización ciudadanas.

En este artículo enfocamos la presentación de una iniciativa especí!ca – “Signos Vitales del Jubones” – que el CCRJ ha desarrollado para dar un salto cualitativo en la disponibilidad de datos sobre indicadores clave. De esta manera, no abarcaremos, en este artículo, el tema de la evaluación de políticas públicas ni trataremos con detalle el vínculo entre conocimientos, capacidades y prácticas administrativas en los GAD miembros del CCRJ. Lo que pretendemos es mostrar el contexto, las limitaciones y avances en la iniciativa de los Signos Vitales, que apunta a ser una herramientas útil y económica a nivel sub-nacional para proveer un aporte a los GAD en el ejercicio de sus competencias constitucionales y especí!camente la rendición de cuentas. Mostraremos que la iniciativa también ayuda a que los GAD cumplan con las normativas legales sobre el manejo de información y los modelos de gestión orientada a resultados.

SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y EL MONITOREO DE INDICADORES CLAVE COMO APORTE AL FORTALECIMIENTO DE GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS Y LA GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO EN LA CUENCA DEL RÍO JUBONES

Ludger Niemann (GIZ) y Gabriela Maldonado (CCRJ), Abril 2013

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En este contexto, este artículo inicia con una revisión del marco legal respecto a información y especí!camente a la noción de indicadores en la gestión pública. Siguen unas consideraciones generales sobre la experiencia internacional en la temática que inspiraron el trabajo del CCRJ. A continuación, se describirá con más detalle el trabajo del CCRJ sobre información y especí!camente sobre indicadores y la iniciativa de los Signos Vitales. Concluiremos con consideraciones sobre el aporte esperado de esta iniciativa y sobre algunas propuestas de investigación adicional.

1) Marco legal que rige el trabajo de los GAD en el Ecuador

La pregunta de cómo orientar y organizar la gestión pública toca en el fondo un debate netamente político e ideológico. Al !n y al cabo el diseño de herramientas de gestión es in#uenciado por las visiones que cada persona tiene sobre los objetivos y las funciones del Estado. En el Ecuador, el Buen Vivir es el objetivo general del estado según la constitución. Como tal se puede aplicar un enfoque legalista al conceptualizar el Buen Vivir pero cabe señalar que en última instancia (y de acuerdo a cosmovisiones andinas, ver Deneulin (2012)) el Buen Vivir es un concepto abstracto y necesariamente heterogéneo que no se presta a de!niciones objetivas. Por lo siguiente es prudente advertir de términos y modelos demasiado simplistas tal como “el monitoreo del Buen Vivir”. Esta advertencia no implica que no sería útil debatir de indicadores “orientados al Buen Vivir”. Al contrario, en vista de la in#uencia de indicadores (Sachs, 2012) y sistemas de medición en el discurso político es importante debatir cómo queremos que se midan bienes y objetivos comunes, proveyéndonos entonces de un acercamiento indirecto al Buen Vivir.

Volviendo a lineamientos o!ciales, en el marco legal y político del Ecuador cabe resaltar varios elementos que tienen implicaciones directas sobre la orientación de la gestión pública local y el tema de indicadores: La Constitución, el Plan Nacional para el Buen Vivir (2009-2013), cuatro leyes (COOTAD, COPFP, LOTAIP, LOCPCCS), y un nuevo concepto llamado “Gobierno por Resultados”. Este marco genera ciertas contradicciones – por ejemplo entre la rendición de cuentas y el aprendizaje - pero también oportunidades para el empleo útil de indicadores locales. A continuación se presentan los siete lineamientos mencionados:

La constitución ecuatoriana del 2008, orientada al Buen Vivir: Su adopción tiene implicaciones importantes en los ámbitos sociales, económicos y políticos. Con el “régimen del Buen Vivir”, como objetivo constitucional la economía no está dirigida al propósito de ganancias sino a la prosperidad de los seres humanos y al respeto de la naturaleza, que pasó de objeto de propiedad a sujeto legal con derechos. Para los ciudadanos, la constitución plantea el Buen Vivir en forma de derechos. Esta conceptualización ha generado interés a nivel internacional para la formulación de objetivos, derechos y planes (Martens, 2010).

Plan Nacional para el Buen Vivir: La Secretaria Nacional de Plani!cación y Desarrollo ecuatoriana (SENPLADES) lideró la construcción participativa de un plan nacional de desarrollo de cuatro años (2009-2013) para traducir los conceptos del Buen Vivir en políticas. El “Plan Nacional para el Buen Vivir” (PNBV) comprende 12 estrategias y 12 objetivos con

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sus metas correspondientes. Entre las 137 metas !guran temas diversos como, por ejemplo, el incremento de acceso a agua de red pública y del transporte aéreo de pasajeros.

Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD): Esta ley, vigente desde el 2010, marca un avance signi!cativo hacia la descentralización política. Concretamente, desarrolla el régimen de competencias (es decir, las atribuciones para ejecutar obras y dar servicios a la población) para las 24 provincias, los 222 municipios y las 800 juntas parroquiales existentes. Los municipios, por ejemplo, tienen la competencia exclusiva (y por ende la responsabilidad) de proveer a la población agua potable y depuración de aguas servidas.

Código Orgánico de Plani!cación y Finanzas Públicas (COPFP): Aprobado en 2010, este código regula los presupuestos y la orientación de planes gubernamentales y devuelve al Estado la tarea de plani!cación, particularmente en la organización territorial y los procesos de descentralización. Asimismo, establece la “gestión por resultados” como lineamiento general (Art. 2) y especi!ca que el “Sistema Nacional Descentralizado de Plani!cación Participativa” tiene como objetivo “orientar la gestión pública hacia el logro de resultados, que contemple los impactos tangibles e intangibles” (Art. 20).

Gobierno por resultados: En marzo del 2012 el presidente ecuatoriano anunció la introducción de un sistema de “gobierno por resultados” en todas las instituciones dependientes del ejecutivo. Con el !n de mejorar la e!ciencia en el sector público, una de las medidas es la remuneración variable. Según el presidente (Andes.info.ec, 2012), “el servidor público sabe que lo que gane al !nal del mes dependerá de cuánto se ha esforzado, de los objetivos que ha alcanzado y de cómo ha atendido al público”

Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP): Aprobada en 2004, esta ley garantiza el derecho a acceder a las fuentes de información como mecanismo para ejercer la participación democrática respecto al manejo de la cosa pública. En la Constitución del 2008 y en respaldo a la LOTAIP se creó una quinta función del Estado, la Función de Transparencia y Control Social.

Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (LOCPCCS): Esta ley aprobada en 2009 elabora las estructuras y mecanismos de participación y control social que la Constitución (2008) de!ne. Estipula también el ámbito y mecanismos para la rendición de cuentas que las personas electas y organizaciones manejando recursos del estado tienen que hacer por lo menos anualmente.

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2)Consideraciones teóricas

Los lineamientos legales exigen de la gestión pública una orientación a impactos, interpretados como cambios fundamentales (p.ej. un aumento de capacidades en estudiantes) que van más allá de productos sencillos (p.ej. la provisión de libros). Para la observación de tales cambios se recurre a la noción de indicadores. ¿$ué es un indicador? En términos generales es una métrica que nos permite analizar una condición económica, social o ambiental en el transcurso del tiempo. Por ejemplo, la tasa de desempleo, la mortalidad infantil, y la calidad del aire según ciertos parámetros de contaminación. Son medidas enfocadas para captar cambios en condiciones que nos interesan - (Martinez Puon, 2010) llamó acertadamente a los indicadores “epicentro del cambio”. Algunos son medidas directas (p.ej. tasa de desempleo) mientras otros son indirectas. Por ejemplo, en el caso del agua la presencia de bacterias coliformes (que en sí mismo no son peligrosas para la salud humana) puede ser interpretada como indicador de la contaminación por diversos vectores dañinos. En la vida pública se observa la publicación creciente de indicadores – cabe mencionar ejemplos de indicadores de educación (promedio de resultados en exámenes) o de la economía (número de turistas por país). De cierta manera, se puede interpretar el crecimiento en estadísticas como expresión de una incrementada atención a la evidencia – en vez de con!ar en la calidad de una escuela, se demandan pruebas concretas sobre el desempeño académico.

¿#ué cosa medir?

¿$ué medimos? Los indicadores sirven principalmente para identi!car cambios a lo largo del tiempo pero por razones de economía en un monitoreo regular necesariamente tiene que hacerse una elección de variables. La tierra contiene millares de sustancias químicas y teóricamente sería preferible monitorearlas todas. Sin embargo, para usar recursos de manera e!ciente en el monitoreo de agua por lo general se analizan parámetros que apuntan a fuentes de contaminación frecuentes. El dilema de la elección de indicadores está presente en todos los ámbitos de monitoreo. En la educación, por ejemplo, el enfoque simplista en los resultados académicos puede perder de vista otros factores importantes como las habilidades sociales.

En el Ecuador, el Buen Vivir es el objetivo declarado de la política, en otros países lo suelen ser el bienestar de la población junto con la sostenibilidad de los recursos naturales. ¿Cómo medirlo? Como se mencionó anteriormente no existen de!niciones objetivas del Buen Vivir o bien del bien común pero es importante debatir temas de medición correspondientes. En discusiones internacionales, el producto interno bruto (PIB) dominó el debate durante seis décadas. Aunque su creador advirtiera en 1934 que “es muy difícil deducir el bienestar de una

convirtió en el indicador por excelencia para medir el progreso de un país. Hubo críticos que objetaron su uso como medida de desempeño nacional, argumentando que se trataba solo de un indicador macroeconómico que no tomaba en cuenta otras dimensiones del bienestar, como las mejoras o daños a las estructuras sociales y el medio ambiente, las actividades económicas no contabilizadas, como el cuidado de niños, y asuntos de calidad de vida, como la disponibilidad

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de tiempo libre. ¿Cómo se explica la predominancia del PIB? Una razón plausible es el hecho de que se puede calcular el PIB objetivamente produciendo una métrica simple, bien entendible y comunicable (valor en $). Estas son características muy útiles promoviendo la popularidad de un indicador. A pesar de las muchas críticas, el PIB sigue teniendo defensores como (Norberg, 2010) quien teme que medidas más subjetivas se presten a manipulaciones políticas.. En el Ecuador, la SENPLADES parece un seguidor de las bondades del PIB: Su reciente publicación “Cinco años de revolución ciudadana” pretende hacer “una evaluación de lo que hemos avanzado para alcanzar el Buen Vivir” y presenta como primer indicador el “crecimiento del PIB en el 2011 (%)” (Secretaría Nacional de Plani!cación y Desarrollo, 2012).

Como alternativa, desde 1990, las Naciones Unidas (PNUD) publican anualmente el Índice de Desarrollo Humano (IDH), liderando así el primer ranking para medir progreso que haya logrado competir con el PIB en atención internacional. En los últimos años, la crítica del PIB se ha expandido a diversos campos políticos. Entre los políticos conservadores, el ex-presidente francés Nicolás Sarkozy y el primer ministro británico David Cameron han demandado la búsqueda de indicadores alternativos incluyendo mediciones subjetivas del bienestar. Asimismo la OCDE ha lanzado el sistema “Vivir mejor” (www.oecdbetterlifeindex.org) que consiste en el monitoreo de indicadores del bienestar en 11 dominios incluyendo el medio ambiente y la satisfacción con la vida. El reino de Bután construyó su índice propio que incluye la medición de temas especí!cos al país como la espiritualidad y la conservación de tradiciones. En julio de 2011, las (Naciones Unidas, 2011) aprobaron la Resolución 65-309, las cual a!rma que “el indicador del producto interno bruto, por su naturaleza, no fue concebido para re#ejar la felicidad y el bienestar de las personas de un país y no los re#eja adecuadamente” e invita a los Estados Miembros a emprender la elaboración de nuevas medidas que re#ejen mejor la importancia de la búsqueda de la felicidad y el bienestar en el desarrollo con miras a que puedan orientar sus políticas públicas. ¿Es legítimo aplicar esta conclusión de la ONU a todos los niveles de gobierno?

E!ciencia de sistemas de información

En principio es deseable tener información sobre indicadores del bienestar holístico o bien del Buen Vivir a todos los niveles del gobierno. En muchos países (por ejemplo Reino Unido, Bután) se trabaja con encuestas a nivel local. En el Ecuador, la “Red por ciudades justas y sustentables” trabaja desde organizaciones de la sociedad civil (ONG, universidades) en el levantamiento de información sobre la percepción ciudadana en varias ciudades incluyendo Cuenca.

Lo que no debemos perder de vista es que la generación de información puede ser costosa. En este sentido, es esencial ver la sustentabilidad de sistemas de información y de monitoreo. Cabe mencionar que el mero levantamiento de información como primer paso requiere menos recursos que estudios de causalidad. La identi!cación de supuestos impactos es especialmente costosa y requiere un estudio so!sticado del antes y después, idealmente frente a un sitio de comparación, para así poder ubicar las contribuciones de una política pública o de un proyecto dado. No cabe duda que producir tales estudios de impacto es una tarea importante pero es

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cuestionable que todos los proyectos deban dedicarse a invertir grandes recursos a esta actividad.

advierten sobre la “mantra de los impactos”.

Con el propósito de maximizar el buen uso de recursos y justamente facilitar el estudio de impactos una conclusión esencial es la necesidad de sistemas de información compartidos. En muchos casos se pueden observar formas de “proyectitis” que se re!ere al fenómeno de proyectos que proliferan a coste de la coherencia o e!ciencia y gastan energías en crear sistemas de monitoreo y evaluación que se pierden cuando el proyecto termina. En cambio, se pueden advertir varias ventajas en crear y mantener sistemas de información públicos que den seguimiento de largo plazo a indicadores que permitan así identi!car tendencias y hacer comparaciones entre territorios y escenarios: a) es esencial para identi!car impactos b) son una inversión económica que bene!cia a proyectos y programas de diversos actores. En este ámbito cabe recalcar la gran utilidad de sistemas (inter)nacionales de información. En el Ecuador, el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) juega un rol importante pues coordina el levantamiento y la publicación de datos de censos y encuestas de hogar, entre otros . Lo que los sistemas nacionales no pueden satisfacer fácilmente son las necesidades de información local. Cierto desfase temporal es inevitable: Levantar y analizar información a nivel nacional toma tiempo y tiene una periodicidad limitada (los censos se realizan cada 10 años). Asimismo, un sistema nacional tiene que enfocar indicadores de importancia general y difícilmente abarca todas las cuestiones de interés local. Una comunidad costera necesita vigilar el ecosistema marino, por ejemplo, mientras una comunidad serrana se interesa en el estado de sus bosques.

Indicadores locales Un sistema de indicadores clave es una iniciativa que pretende compilar y diseminar indicadores y así satisfacer las necesidades de grupos meta y dar una imagen sobre las condiciones y el cambio en un territorio. Los datos históricos son importantes para poder identi!car tendencias que a su vez sirven para detectar las consecuencias (idealmente en forma de impactos positivos) de programas y proyectos. Se distingue un territorio como, por ejemplo, el Ecuador de una entidad gubernamental, como el gobierno nacional. Los sistemas de indicadores agregan información sobre muchas cosas incluyendo características de personas, animales, plantas, instituciones, industrias, etc. En este marco, el sistema de indicadores no está estrictamente vinculado a las competencias o áreas de trabajo o desempeño de instituciones. El foco está puesto en lo que los actores locales consideren importante para su territorio.

La falta de datos locales es un problema serio para la formulación de políticas en diversos niveles. Muchas veces, mandatos nacionales se basan en estereotipos, en vez de reconocer la diversidad de condiciones existentes en diferentes territorios y hasta en una misma región (NNIP Indicators Work Group, 2010). Los indicadores locales surgieron por primera vez hace más de 100 años. Según (Phillips, 2003) en 1910 una fundación local empleo más de 2000 estudios sobre educación, salud, seguridad, y otras cuestiones para establecer condiciones sociales en Pittsburgh. En los años 90 se desarrollaron muchos sistemas en el marco de la Agenda

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Australia hay un gran número de sistemas de indicadores locales o incluso comunitarios. Existe un amplio espectro de territorios tomados en cuenta: ciudades (p.ej. www.mypeg.ca), estados federales (www.communityindicators.net.au) y cuencas hidrográ!cas (www.psp.wa.gov/vitalsigns). Algunos sistemas son manejados por universidades, otros por organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. Asimismo existen asociaciones que promocionan el intercambio y aprendizaje, concretamente el Consorcio de Indicadores Comunitarios (www.communityindicators.net/), que vincula a más de 100 iniciativas.

Cabe mencionar que muchas instituciones estatales también han reconocido el valor de sistemas de indicadores locales – en 2011 la O!cina Gubernamental de la Rendición de Cuentas de los EEUU publicó un informe en el concluía que los sistemas de indicadores clave locales pueden tener como bene!cio 1) políticas públicas basadas en evidencia, 2) una ciudanía mejor informada, 3) más participación ciudadana (Government Accountability O%ce, 2011). Estos sistemas pueden también mejorar la e!ciencia ya que eliminan la necesidad de que personas o individuos gasten tiempo y recursos buscando y compilando información de diversas fuentes. Según (Hezri

públicas pero representan importantes procesos de aprendizaje colaborativos. El desarrollo de un sistema conocido e in#uyente toma tiempo y es importante evitar que surjan expectativas no realistas ante los aportes posibles de un sistema local. ¿De dónde vienen los datos? Algunas instituciones públicas levantan datos brutos, por ejemplo sobre clientes que reciben servicios sociales y estos datos son su!cientes para ciertos !nes. Para cali!car un dato como indicador hay que generalmente a) hacer una selección entre todos los datos almacenados, b) convertir datos brutos en una expresión que sea fácilmente entendible y permita comparaciones. Muchas veces esto requiere crear relaciones numéricas, por ejemplo convirtiendo el número absoluto de “120 delitos violentos hasta la fecha” a una tasa de “20 delitos violentos por año sobre una población de 100,000” (NNIP). Para la construcción de sistemas de indicadores locales existen varias oportunidades: (Phelan, 2008) identi!ca tres factores que contribuyen al incremento tanto en la producción como en el uso de los indicadores locales: 1) avances en la tecnología informática, 2) procesos de descentralización y desconcentración territorial, 3) renovado énfasis en la coordinación e integración de los servicios públicos. En el marco de oportunidades, se puede añadir que muchos países disponen de leyes de transparencia (LOTAIP en el Ecuador) que facilitan signi!cativamente el acceso a datos levantados por organizaciones estatales.

En el contexto de indicadores, otro concepto a considerar, es la rendición de cuentas. En principio, el monitoreo del desempeño es una herramienta poderosa para justi!car inversiones. Este enfoque que subordina los procesos al logro de resultados objetivos, mensurables y visibles encaja bien con los conceptos de la GPR pero comparte el mismo riesgo – (Ebrahim, 2005) advierte que una exigencia exagerada en rendir cuentas puede ser “miope” y perjudicar el aprendizaje organizacional . Parece importante recalcar que una conceptualización amplia de rendición de cuentas abarca tanto las cosas hechas como las cosas omitidas. La ley ecuatoriana (COPCCS) prioriza los actos (Art 10) pero habla en una clausula de los “actos u omisiones” de servidores públicos (Art 11). En esta línea, el Estado tiene que responsabilizarse no solo por

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sus actos, sino también por posibles omisiones en el cumplimiento de sus obligaciones. En este contexto, es esencial que la ciudanía y los órganos de control social dispongan de información no solo de desempeño sino también de indicadores descriptivos.

3) Antecedentes en trabajo del CCRJ

Este artículo enfoca el trabajo del Consorcio de la Cuenca del Río Jubones (CCRJ) como una forma de mancomunamiento en el suroccidente del Ecuador. Una presentación detallada de la institución consta en el capítulo introductorio. El CCRJ basa su trabajo en un Plan Estratégico (2008) que tiene objetivos como “Mejorar la calidad ambiental y la vida de los habitantes conservando y restaurando los recursos naturales de la cuenca del río Jubones”. Para la identi!cación y gestión de proyectos mancomunados, el CCRJ vincula lineamientos del Plan Estratégico a Planes Operativos Anuales (POA), igual que Gobiernos Autónomos Descentralizados vinculan sus Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial con planes operativos y presupuestos anuales. Los GAD tienen adicionalmente ciertas obligaciones de monitoreo relacionadas a sus competencias, por ejemplo la vigilancia del agua potable y el monitoreo semestral de aguas residuales. En todo tipo de plan, tanto estratégico como operativo, sería esencial disponer de información sobre ¿cómo está la calidad ambiental y la vida de los habitantes y la conservación de los recursos naturales? Con el !n de mejorar la base de conocimiento, el CCRJ ha invertido recursos en el levantamiento de datos ambientales y geográ!cos, por ejemplo, mediante la elaboración de inventarios geo-referenciados de fuentes hídricas y estudios sobre el uso del suelo. Todos estos estudios se encuentran en el sitio web del CCRJ (geo-portal) para promover su difusión.

Delimitación de las 9 sub-cuencas del rio Jubones (Mancomunidad de la Cuenca del Rio Jubones, 2007)

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En el marco de su trabajo para fortalecer capacidades (línea acción no 1“Fortalecimiento de los Gobiernos autónomos Descentralizados” según el reglamento del CCRJ), la mancomunidad y luego el CCRJ ejecutó en el año 2011 el proyecto “PLANES DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL” (!nanciado por PNUD-ART-FVS). Este proyecto tuvo como primer paso una evaluación basada en el modelo PRODEV que consiste en que los municipios miembros del CCRJ se auto-evalúen en cinco parámetros, a saber: 1) Plani!cación Estratégica, 2) Gestión Financiera Pública Local, 3) Gestión de Programas y Proyectos, 4) Presupuesto por Resultados, 5) Monitoreo y Evaluación de las Gestión Pública Local.

La auto-evaluación fue complementada con datos referentes al equipo, fuentes y usos del presupuesto que una consultora analizó con el !n de corroborar las percepciones subjetivas. El análisis de todos los datos sirvió para identi!car las fortalezas y debilidades y, en base a ellas, de!nir estrategias, programas y un portafolio de per!les de proyectos que cumplieran con el objetivo propuesto.

La tabla siguiente presenta los resultados de la auto-evaluación. Para cada pilar se estableció una cifra, con 0 el valor más bajo y 5 el valor de desempeño más alto

Tabla 1. Resultados de Auto-Evaluación en 2011 de 11 municipios miembros del CCRJ

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Es evidente que según este análisis todos los 11 municipios participantes del proyecto muestran de!ciencias en prácticamente todos los pilares. Existe gran variación entre los municipios. En cuanto a promedios, la mirada operacional de los municipios nos hace ver mayor debilidad en a), la Gestión de programas y proyectos y sobre todo el b), el Monitoreo y evaluación de la Gestión pública local.

4) Arranque de la iniciativa “Signos Vitales del Jubones”

Con todos estos antecedentes, el CCRJ decidió trabajar sobre sistemas de monitoreo y evaluación con el objetivo de fortalecer a los GAD y transparentar datos que servirán a otras instituciones y al público en general. En esta intención se desarrollaron en primera instancia matrices bien extensas con una gama muy amplia de indicadores de interés común. Sin embargo, en el Ecuador se evidencia una escasez pronunciada de datos de todo tipo. En la cuenca del río Jubones, como en gran parte del país no se cuenta, por ejemplo, con datos meteorológicos básicos ni pronósticos del tiempo. Se dio cuenta, entonces, el CCRJ que no podía dar seguimiento a muchos parámetros sino que tenía que concentrarse en una gama limitada de ellos. Esta re#exión dio origen al proyecto de desarrollar un sistema local de indicadores llamado “Signos Vitales del Jubones”.

Varias guías para la construcción de sistemas semejantes recomiendan aplicar un enfoque conceptual en que se de!nan primero, en base a una consulta amplia, el objetivo y funcionamiento del sistema. No obstante, el CCRJ optó por un enfoque pragmático iniciando el trabajo con un inventario de fuentes de información. La apuesta es iniciar con una gama de pocos (10-15) indicadores disponibles y luego ampliar el sistema según la demanda social.

La producción de un inventario de indicadores locales se inició con un análisis del Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV). Este plan contiene un total de 137 metas e indicadores asociados. Una parte solo tiene pertinencia nacional (desaduanización, entre otras) mientras otros se re!eren a temas que también tienen mucha importancia a nivel local (p.ej. tasa de homicidios). En cuanto a las fuentes de información, no menos del 34% recurre a la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU). Esta herramienta del Instituto Nacional de Estadísticas y Censo ecuatoriano (INEC) es una encuesta que se aplica con un muestreo nacional, sin producir datos a nivel de gobiernos locales como los municipios. Esto implica que en el Ecuador los sistemas de indicadores locales deben estar coordinados con indicadores del PNBV y pueden derivar cierta información del sistema nacional pero necesitarán fuentes adicionales. La tabla siguiente describe seis tipos de relaciones entre indicadores nacionales del Ecuador (PNBV) e indicadores locales, identi!cando algunos ejemplos con y sin sinergia.

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Tabla 2. Tipología de relaciones entre indicadores nacionales y locales (Ecuador)

Como segundo paso el CCRJ aplicó cuatro criterios básicos para la selección de indicadores a monitorear en los “Signos Vitales”:

a) pertinencia para una orientación al Buen Vivir (ambiente, economía, sociedad)

b) disponibilidad de datos con!ables, en base a estudios o estimaciones realistas, con la obtención de datos desde otras organizaciones nacionales o la generación propia a bajo costo (CCRJ o GAD)

c) actualización regular, mínimamente anual

d) relación con competencias de GAD socios del CCRJ o con temas de sensibilización pública.

La tabla siguiente presenta una gama de indicadores clave con los cuales el CCRJ arrancó el trabajo sobre el sistema de “Signos Vitales del Jubones”.

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Tabla 3. Signos Vitales del Jubones - Indicadores iniciales

En los “Signos vitales del Jubones”, la primera tarea es sistematizar y publicar la información para crear conocimientos comunes. Si los responsables políticos lo consideran oportuno se les ofrecerá la oportunidad de utilizar los indicadores para la formulación de metas en función de gestión por resultados (p.ej. “10% más de cobertura de alcantarillado hasta el 2015”). Algunos indicadores (p.ej. tasa de mortalidad infantil y de delitos) se acoplan directamente al sistema de seguimiento del PNBV. Otros como la tasa de incendios forestales no existen en el sistema nacional pero se han seleccionado en el proyecto de Los Signos Vitales del Jubones por representar temas pertinentes a nivel local y ser monitoreables sin mucho esfuerzo. Para ilustrar los desafíos y logros de la iniciativa se presentan a continuación el estado de información para los indicadores seleccionados.

Servicios básicos

Con respecto a una orientación al Buen Vivir y a las competencias de la gestión pública local la calidad de servicios básicos tienen importancia central. El acceso a agua potable es incluso un derecho humano y un derecho constitucional. Sin embargo, el PNBV solo da seguimiento al porcentaje de viviendas con acceso a agua entubada (que muchas veces llevan contaminación bacteriológica). El CCRJ en cambio, es mucho más ambicioso ya que pretende cruzar el porcentaje de abastecimiento con información de laboratorios sobre la calidad para calcular el porcentaje de viviendas con acceso a agua potable.

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Además a nivel nacional (PNBV) el acceso a red pública/agua entubada forma parte de la batería de indicadores del Censo de Población y Vivienda que se realiza cada 10 años en el país. Una actualización cada 10 años representa una periodicidad muy baja para incidir en la política. En este marco desde la Iniciativa Signos Vitales se busca, partiendo de la información del INEC 2010, actualizar tres indicadores relacionados al Acceso a Servicios Básicos: 1) acceso a agua por red pública, 2) acceso a alcantarillado y 3) acceso a carro recolector a nivel local, esto en conjunto con los Departamentos de Plani!cación de los GAD Municipales, quienes por medio de mapas temáticos y porcentajes van actualizando los avances dados año por año. Se concertó con ellos una matriz de campos asociados a esta información que sea accesible a todos los técnicos Municipales, buscando que sean ellos los principales protagonistas de esta actualización; además con esto los GAD podrán ver avances de su gestión en este tema y tendrán la información a la mano, como herramientas de rendición de cuentas, sensibilización e incluso para concursos de inversión y proyectos públicos.

En un acercamiento al Departamento de Plani!cación del GAD Pucará, se logró validar esta metodología e incluso se vio la posibilidad de actualizar esta información de manera participativa, en las reuniones zonales y parroquiales que se realizan para de!nir el Presupuesto Participativo, evidenciando la validez de la herramienta en estos espacios. Su utilidad está condicionada a disponer de medios de visualización e intercambio de fácil acceso. En el transcurso del año 2013 se espera obtener la misma información de los demás municipios miembros del CCRJ.

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¿Cómo se presenta en la actualidad la calidad del agua? En la mayoría de GAD Municipales se cuenta con información al respecto y todos con un laboratorio, algunos muy bien equipados y otros no tanto,. En muchos casos, los servicios de agua de las cabeceras cantonales se monitorean regularmente, con mediciones básicas sobre calidad, como bacterias coliformes, nitritos, fosfatos, cloro residual, turbiedad, nitrógeno residual, entre otros. Esta medición permite a los encargados municipales de vigilar el líquido vital pero la información, aunque se produce periódicamente, duerme en informes internos y no es consignada para que concejales y alcaldes puedan utilizarla en su gestión.

Aprovechando el avance tecnológico y sobre todo la disponibilidad de internet en las o!cinas municipales, se ha elaborado una !cha de calidad de agua para consumo que al ser llenada por laboratoristas se almacena en una base de datos virtual del CCRJ. Con esta información publicada en el sitio internet del CCRJ (Figura 1), por medio de reportes lineales o grá!cos, se transparenta toda la información existente, mejorando la disponibilidad de indicadores relevantes e in#uenciando así los conocimientos de los tomadores de decisión y de la población en general, con un incentivo a consultas individuales de cómo está el sitio en donde viven. Se espera, además, ver un efecto positivo sobre la regularidad del monitoreo, sobre todo en zonas rurales, cuyo desempeño actualmente es cuestionable en algunos casos.

Calidad de agua de río

En la misma línea, buscando indicadores de impacto que no generen mucha dependencia económica, se creó la iniciativa de monitoreo de calidad de agua de río. El objetivo de esta medición es crear información del estado de salud de los ríos. Se trata de un indicador de “impacto”, es decir, resultado de una cadena de efectos ya que la calidad del agua de los ríos es el producto de lo que pasa en a#uentes que a su vez re#ejan el uso del suelo en el territorio por donde #uye.

Existen diversos parámetros físicos, químicos y biológicos que nos permiten determinar una calidad de agua de río en condiciones aptas para sostener los ecosistemas acuáticos. Tener ríos con un buen estado de salud garantiza un ambiente sano con implicaciones importantes para la salud humana (agua de riego y agua de consumo).

En este contexto, los 38 GAD miembros del CCRJ han planteado un sistema de monitoreo del Río Jubones y sus a#uentes con la ayuda de laboratorios municipales. Se han propuesto 15 sitios de monitoreo con réplicas cuatrimestrales para realizar mediciones de ocho parámetros de calidad de agua (temperatura, oxígeno disuelto, demanda bioquímica de oxígeno, nitratos, fosfatos, pH, bacterias coliformes, turbidez y sólidos totales).

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Figura 1. Plataforma Informática sobre Calidad de Agua, parte de la Iniciativa Signos Vitales del Jubones

Estos parámetros permiten obtener el índice WQI-NSF. Se ha establecido esta periodicidad para poder comprender variaciones en las diferentes estaciones y a lo largo del año. El índice de calidad de agua pretende representar la calidad del agua captada en un sitio y los distintos parámetros que in#uyen en función de un peso asignado, establecidos por curvas normalizadas que permiten traducir el resultado bio-químico-físico encontrado en un valor de calidad, expresado entre 100 como excelente y 0 muy mala.

Hasta la fecha se han realizado tres mediciones en diversos puntos de la cuenca, en los meses de febrero, mayo y agosto 2012. Estas mediciones han permitido establecer comparaciones de calidad de río para diversas zonas. Como se muestra en el Mapa 3, los ríos del Jubones, efectuando una comparación entre las tres mediciones, tienen una calidad entre media y buena. Si consideramos la calidad en función de la altitud, podríamos decir que existe mejor calidad en la cuenca media, es decir que está un poco más contaminada en las zonas altas donde nace, se limpia al recibir más a#uentes y vuelve a contaminarse al llegar a la cuenca baja.

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Las descargas de aguas servidas y la ganadería cercana a las fuentes de agua incrementan la presencia de bacterias fecales; éstas demandan gran cantidad de oxígeno al tener una sobrepoblación lo que explica en algunos casos un índice bajo para oxígeno disuelto disponible. Otro parámetro que se debe considerar es la turbidez: se muestran índices alarmantes de calidad muy mala en seis de los 15 sitios para las mediciones de febrero y agosto, siendo los más bajos los del Río Rircay en la parte alta, del río San Francisco y del Río Jubones, en la zona de Pasaje y El Guabo (Parroquia La Peaña y La Primavera).

Mapa 3. Calidad de los ríos en la Cuenca del Río Jubones, resultados 2012.

Incendios Forestales

Siguiendo por la línea ambiental, un grave problema en las zonas altas y medias de la cuenca del Jubones son los recurrentes incendios forestales en la época de verano. Se lo identi!có como indicador, además, por su pertinencia en la gestión de prevención de riesgos. En visitas a instituciones relacionadas con el tema de protección forestal y gestión de riesgos se estableció que por lo menos para el Sur del Ecuador información sobre incendios no se recoge sistemáticamente. Si bien los cuerpos de bomberos municipales podrían disponer de información, no se puede decir qué tan con!able resulte. No existe un documento o metodologías a nivel de país que determinen qué información se debe recoger al ocurrir un siniestro de este tipo.

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Es necesario de primera mano de!nir qué es un incendio forestal y manejar en todas las instituciones las mismas denominaciones. La problemática de falta de información va más allá del nivel local, con datos o!ciales de diversos ministerios. Por ejemplo, desde la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos (SNGR) en el 2011 se registran 142 hectáreas de cultivos quemados y otras 31 hectáreas de sembríos afectadas por incendios. Sin embargo, el Ministerio de Ambiente registra una super!cie quemada de 9.000 hectáreas en el mismo año.

Mapa 4. Registros de Incendios Forestales en la Cuenca del Río Jubones de los meses de Agosto y Septiembre 2012.

Hasta la fecha el CCRJ no ha tenido avances en la sistematización de la información válida sobre incendios forestales. Sin embargo se estima que las tentativas de obtención de datos y sobre todo los protocolos han contribuido a crear sensibilización entre las instituciones, el público y los periodistas sobre la necesidad de mejorar el sistema de monitoreo. Cabe mencionar que éste es otro ejemplo de un indicador cuyo monitoreo básico prácticamente no requiere recursos para la medición sino solamente el registro meticuloso de observaciones hechas por los bomberos en ejercicio.

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Homicidios y delitos

¿Cómo saber si el lugar donde uno vive es un sitio seguro? La tasa de homicidios y asesinatos (el número de asesinatos por cada 100.000 habitantes) es un indicador relativamente !able con respecto a niveles de seguridad de un lugar, debido a que, a diferencia de otros crímenes, estos casi siempre se informan a la policía y se registra información en tiempo real. Por consiguiente, la tasa de homicidios también es un indicador clave en sistemas de monitoreo internacional (tal, por ejemplo, la iniciativa “Vivir mejor” de la OCDE).

En el pasado el gobierno central ecuatoriano publicaba la tasa de homicidios de cada provincia en internet (“Cuadro de mando integral” del Sistema de Información para la Gobernabilidad – SIGOB). Sin embargo este servicio fue descontinuado en los primeros meses del 2012 por razones desconocidas. En una comunicación personal el director nacional del Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INEC) comentó en julio del 2012 que su institución preparaba la difusión en internet sobre homicidios a nivel de cada parroquia. Hasta el momento no se ha dado la realización de tal propuesta.

En este marco, con fecha 20 de noviembre del 2012, el Consorcio Público de la Cuenca del Río Jubones (CCRJ) envió un o!cio re!riéndose a la Ley de Transparencia a las Fiscalías de las provincias de El Oro, del Azuay y de Loja, solicitando conocer las estadísticas de delitos, homicidios y accidentes.

Hasta la fecha la !scalía provincial de Loja no ha respondido. La Fiscalía Provincial de El Oro respondió entregándonos información referente a delitos por homicidio y asesinatos desde el año 2010 hasta el 2012 en los cantones de Machala, Pasaje, El Guabo y Zaruma, declarados como casos cerrados, ya que las causas en fase de investigación o bajo prevención de carácter penal son consideradas con!denciales o de carácter reservado. La Fiscalía de la Provincia del Azuay, si bien reconoce el acceso a la información pública como derecho ciudadano, se ampara en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional para señalar que la información manejada por la institución es de “carácter con!dencial o reservada”, por lo que no le era posible compartir los datos solicitados.

Cabe mencionar que en el Sistema Nacional de Información (SNI) se encontraron únicamente datos hasta el 2010, con 16.4, mientras que para el Observatorio Interamericano de Seguridad para el mismo año se encuentra una tasa de 19.15, todos referidos a tasa de homicidios por 100.000 habitantes. Esta experiencia y las di!cultades e incoherencias encontradas nos muestran otra vez el desafío de construir un sistema local de indicadores. En principio, la información sobre casos de homicidio y asesinatos debería estar disponible en tiempo real y se requiere únicamente un paso para generar estadística local. Lo que se puede esperar otra vez, sin todavía poder medir el efecto, es que la realización de este trabajo de investigación y publicación de información local haya contribuido a crear sensibilización sobre la necesidad de tener sistemas de información e!caces.

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Medición del bienestar subjetivo

La iniciativa de cuanti!car el bienestar y la satisfacción de las personas sin basarse únicamente en indicadores económicos tiene amplia acogida a nivel internacional. Uno de los pioneros es Bután que mide desde hace varios años la Felicidad Interna Bruta (FIB). Muchos organizaciones (p.ej (OECD, 2011b) consideran el bienestar subjetivo como indicador esencial para orientar la gestión pública. Para meterlo en práctica varios países entre Chile e Inglaterra ya ponen preguntas sobre el bienestar subjetivo en el censo. La SENPLADES ecuatoriana comparte esta posición y experimentó con encuestas nacionales (Ramírez, 2011) pero aún no se conocen lineamientos para el nivel local. Para compensar este vacío el CCRJ junto con la Universidad de Cuenca desarrolló encuestas piloto en hogares y asambleas ciudadanas. En muchos cantones miembros del CCRJ (sobre todo serranos y rurales) los GAD organizan asambleas ciudadanas en el marco de la presupuestación participativa y el cantón azuayo de Camilo Ponce Enríquez tiene la tradición de hacer encuestas a las personas presentes en tales reuniones, por ejemplo sobre necesidades locales y el estado de las viviendas. Con el propósito de investigar la veracidad de datos obtenidos en asambleas, el CCRJ y los municipios de Nabón y Pucará implementaron encuestas en asambleas y paralelamente en 1187 hogares (con una muestra de aproximadamente el 15% de los hogares de ambos cantones, calculada en base a distritos censales).

Gracias a la encuesta de hogares se levantó información vital sobre muchos ámbitos importantes para la calidad de vida, tal como la satisfacción de la población con su vivienda, con su alimentación, salud y educación. Se aprendió por ejemplo que en Pucará, la población encuestada no se encuentra muy satisfecha con la calidad y cantidad de agua recibida en sus hogares, al igual que con la distancia al centro de salud de su comunidad y al igual que en Nabón no se encuentran satisfechos con el nivel de instrucción educativa alcanzada.

En cuanto a la comparación de las dos metodologías se pudo determinar que en el caso de Pucará las encuestas de asamblea produjeron datos parecidos a las encuestas de hogar. En Nabón se aplicaron menos encuestas en asambleas así que la muestra careció de representatividad. Este hallazgo requiere de investigaciones adicionales para establecer las condiciones aptas que garanticen la representatividad y minimicen sesgos en respuestas. Al mismo tiempo esta investigación preliminar respalda la idea que GAD pueden levantar información útil sobre el bienestar subjetivo en asambleas públicas que implica un monitoreo a muy bajo costo.

Figura 2 – resultados globales de encuesta de hogar en Pucará

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Difusión y costos

Los Signos Vitales tienen su base en internet con una interfaz (www.cuencadeljubones.gob.ec/signosvitales) que permite al público acceder a conclusiones generales pero también a datos detallados. El Ecuador cuenta con un fuerte crecimiento de acceso a internet pero el CCRJ también emplea a una comunicadora para difundir resultados en los medios de comunicación y foros ciudadanos. Entre los desafíos consta la disponibilidad regular de datos con!ables, la voluntad política de publicar datos menos oportunos (p.ej. tasa de homicidios), y la sostenibilidad !nanciera del sistema que requiere recursos humanos para el procesamiento continuo de información.

En cuanto a costos cabe mencionar que todos los avances logrados desde julio del 2012 hasta la fecha de esta publicación, se deben al trabajo de dos personas trabajando aproximadamente medio tiempo sobre el sistema de información y monitoreo. La carga de trabajo disminuye en función de arreglos institucionales (establecidos por convenios con GAD, SENPLADES, etc.) y mecanismos técnicos desarrollados (p.ej., sobre el intercambio de información por internet). Para la sostenibilidad del sistema se recomienda que el CCRJ mantenga a una persona dedicada a la investigación y se considera que tal inversión será un aporte muy e!ciente que seguirá trayendo bene!cios para el proceso mancomunado y los GAD miembros.

5) CONCLUSIÓN

Entre las labores amplias efectuadas por el CCRJ, este artículo mostró el contexto y los avances de una iniciativa especí!ca – los Signos Vitales del Jubones – desarrollada para mejorar la calidad de información esencial. Este trabajo se enmarca en la línea de acción “Fortalecimiento de capacidades de GAD miembros” del CCRJ pero no pretende ser una respuesta abarcadora del tema. Cabe recalcar que los Signos Vitales del Jubones ni siquiera representan un sistema integral de plani!cación, monitoreo y evaluación. Se enfocan solo en el monitoreo de ciertos indicadores. La evaluación de proyectos o políticas públicas es un ejercicio adicional con mucho más profundidad y cuestionamientos. Es preciso tomar en cuenta que los indicadores pre-de!nidos jamás captan la complejidad del mundo.

Sin embargo, la existencia de un sistema de indicadores es una herramienta importante para promover conocimientos e incidirá positivamente en la gestión pública, a la vez que promoverá una “cultura evaluativa” y facilitará el desarrollo de evaluaciones.

En el desarrollo de sistemas de monitoreo locales, un tema no resuelto es el grado de estandarización óptimo. Ciertos estándares en la de!nición de indicadores y también métodos de levantamiento de datos son importantes para maximizar la calidad y comparabilidad de datos. No obstante, la estandarización tiene sus límites y es importante otorgar cierta #exibilidad a iniciativas locales. Siempre habrá metodologías de medición más cientí!cas y costosas y otras más económicas y menos exactas. Retomando el caso de la calidad del agua, por ejemplo, se

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puede analizar un sinnúmero de parámetros en laboratorios so!sticados o solo una gama básica mediante un laboratorio de campo. Para que iniciativas locales puedan escoger los métodos más aptos es primordial que se divulgue la información sobre cómo levantar datos incluyendo ventajas e inconvenientes de cada tipo de medición y de muestreo.

Otro asunto pertinente para investigaciones adicionales es la escala más apropiada para sistemas de monitoreo – en principio se puede anclar el monitoreo en cualquier nivel de territorio o institución (por ejemplo provincia, cantón, parroquia).

En este articulo se pretendió mostrar que en el caso del Jubones, con su diversidad de GAD miembros y un territorio y población grandes, el CCRJ ha podido pilotear metodologías válidas, tanto en la sistematización y transparentización de información existente en otras instituciones sobre algunos indicadores como en la generación de datos por los propios GAD miembros sobre ciertos otros indicadores sobre los cuales ninguna institución levantaba información.

La apuesta del CCRJ es que el trabajo sobre indicadores a nivel de la cuenca del Jubones y los territorios de GAD miembros es e!ciente porque facilitará la gestión integrada de recursos hídricos mientras también representa un servicio mancomunado muy útil que los GAD no podrían nunca prestar solos con la misma e!ciencia económica.

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i Generalmente se hace la distinción entre el monitoreo como control regular enfocado en indicadores esenciales mientras la evaluación es una re#exión ocasional más amplia y profunda. ii A nivel internacional se ha reconocido la importancia de sistemas estadísticos “transparentes y monitoreables” cuyo desarrollo se menciona como compromiso internacional en la Declaración de Paris (indicador 11). Según el último informe de la OECD (2011a), Ecuador obtuvo en el 2010 la valoración de 3 en una escala de 1 a 5 sobre el estado actual de su sistema. iii Otra hipótesis (llamada ´tiranía de la luz” por Tsoukas (1997) es que el anhelo de incrementar la transparencia mediante estadísticas tiene la tendencia implícita de llevar !nalmente a una pérdida de con!anza ya que produce procesos siempre más complejos que alejan a los no expertos.

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y la gestión del conocimiento en la Cuenca del Río Jubones

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A través de la historia, la gestión de recursos hídricos ha evolucionado paulatinamente, desde un enfoque esencialmente técnico, representado por el diseño y construcción de infraestructuras, hacia otro que integra la gestión social como la base para la gestión de cuencas. Dentro de este último, se reconocen diversas concepciones que pueden crearse en torno a dichos recursos y su gestión.

El presente artículo tiene el propósito de presentar de manera sucinta al paradigma dominante de la gestión de los recursos hídricos, así como su in#uencia a nivel mundial en la creación y/o desarrollo de iniciativas que aseveran trabajar en su implementación. Esto con base en la experiencia de una iniciativa peculiar del Sur del Ecuador, El Consorcio de Mancomunidades de Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs) de la Cuenca del Río Jubones (CCRJ).El documento inicia con la caracterización de dicho paradigma y las principales críticas que se le hacen. Seguidamente, se detalla cómo una iniciativa local, que asevera trabajar bajo los lineamientos de dicho paradigma, el CCRJ, promueve su implementación en la Cuenca del Rio Jubones. Finalmente se desarrollan algunas conclusiones sobre el aporte de la experiencia del CCRJ al debate de la gestión de recursos hídricos.

Componentes de la perspectiva dominante para la gestión de recursos hídricos

En la actualidad, el sector de los recursos hídricos está dominado por una triada de credos: la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH), las Plataformas de Concertación (PC) y el Enfoque de Cuencas (EC), los cuales se han convertido en la perspectiva dominante para la gestión de recursos hídricos a nivel mundial. Entre los principales promotores de este paradigma se encuentran diversos donantes, gobiernos, Organizaciones No-Gubernamentales (ONGs) e investigadores que promulgan sus bene!cios y argumentan a su favor la democratización y la emancipación de los recursos hídricos (Warner et al. 2008).

Uno de los pilares fundamentales de la perspectiva dominante es la GIRH. Su formulación conceptual data de los años cincuenta y ha ido evolucionando hasta la fecha. Es así que hoy en día, la de!nición más promulgada, es promovida por la Asociación Mundial para el Agua (GWP) determina a la GIRH como:

“un proceso que promueve el manejo y desarrollo coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el !n de maximizar el bienestar social y económico resultante de manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales” (GWP-TAC, 2000)

PLATAFORMAS DE CONCERTACIÓN PARA LA GESTIÓN INTEGRA-DA DE RECURSOS HÍDRICOS EN CUENCAS: Perspectivas desde el Consorcio de la Cuenca del Rio Jubones, Ecuador

Sergio M. Álvarez Carrión (WUR-Universidad de Wageningen, Holanda) yJaime Hoogesteger (WUR-Universidad de Wageningen, Holanda), Abril 2013

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El enfoque promulgado por la GWP se fundamenta en tres principios: e!ciencia económica, equidad social y sostenibilidad de los ecosistemas. Estos se re#ejan en las siguientes acciones y características propias del enfoque: declaración del agua como propiedad del Estado; institucionalidad para la explotación del agua a través de permisos; establecimiento de una escala de precios para el uso de los distintos usos del agua (excepto para beber y uso doméstico que se consideran derecho humano), y la creación de una organización de cuenca para decidir sobre la asignación y protección del agua (Shah and Prakash 2007)

Con base en esta última característica se ha fomentado la creación de espacios participativos denominados plataformas de concertación. En ese sentido, las PC son consideradas como nuevas formas de “cooperación” en la gestión de con#ictos por el agua ,imaginarios o reales (Warner, 2007). Según Du Toit et al. (2011) el involucramiento de varios grupos de actores en plataformas para participación y toma de decisiones es “hoy en día” la tendencia general de enfoques descentralizados y democratizados en la gestión del agua. Fruto de ello, existe una diversidad de de!niciones para estos organismos. La de!nición más aceptada y ampliamente utilizada asevera que una PC es:

“un cuerpo de toma de decisiones (voluntario o estatutario), que comprende diferentes partes interesadas que perciben el mismo problema de gestión de recursos, dan cuenta de su interdependencia en solucionarla, y acuerdan juntos estrategias de acción para resolver este problema de forma sostenible” (Steins 1998: 1)

Dentro del sector de la gestión de los recursos hídricos, las PC son vistas como “mesas redondas que se establecen cada vez más para la construcción de visiones y la Gestión Integrada de Recursos Hídricos” (Warner y Oré 2006). Se las considera también como nuevas formas de “cooperación” en la gestión de con#ictos por el agua (imaginarios o reales) (Warner 2007). Finalmente, el EC asume a la cuenca hidrográ!ca como escala natural para la gestión de los recursos hídricos. Hoy en día y al igual que la GIRH y las PC, el EC está diseminado mundialmente como herramienta que ha contribuido a la legitimación de grupos y tendencias ideológicas dominantes en torno a la gestión del agua. Esta situación se presenta actualmente debido a que a lo largo de la historia la escala de gestión de los recursos hídricos ha sido dictada dentro de bordes administrativos y por enfoques de arriba hacia abajo (top-down). Estos, han sido apoyados por muchos gobiernos y autoridades (Warner 2005). Empero, la poca o nula coordinación entre los diferentes entes estatales responsables de la gestión de recursos hídricos y la utilización de límites territoriales políticos administrativos (jurisdicciones) discordantes han contribuido a la gestión fragmentada de dichos recursos en sus diferentes dimensiones, fenómeno que es conocido como sectorización. Lo anterior y otros problemas encontrados evidenciaron entonces la necesidad urgente de enfoques más apropiados a la realidad descrita.

Producto de lo anterior, y debido a la aparente naturalidad y coherencia de los límites de la cuenca hidrográ!ca, el EC fue aceptado y popularizado. Es así que, a partir de la década del 90, la

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utilización de este enfoque y la conformación de organizaciones de gestión de agua han ganado aceptación y son actualmente promovidas y apoyadas por el marco político legislativo de varios países de América Latina y el Caribe (Dourojeanni 2011).

Pese a su popularidad, el paradigma dominante de la gestión de los recursos hídricos es sujeto de crítica de un creciente grupo de escépticos —algunos radicales y otros un poco más pragmáticos— que cuestionan su divinización y lo consideran como una simple meta grandilocuente (Dourojeanni, 2005). Los ataques más fuertes, se enfocan contra la conceptualización misma y la implementación de sus diferentes componentes (PC, GIRH y EC). Con referencia a la conceptualización de la GIRH este grupo de disidentes a!rma que han sido mayores las frustraciones que los éxitos durante su implementación. Biswas (2004), a través de un análisis palabra por palabra del concepto; concluye que es amorfo y que no brinda explicaciones sobre su operativización. En la misma línea, autores como Molle (2008) y $uiroz (2012) caracterizan a la GIRH como un concepto Nirvana , cuya difusión viene como “la respuesta” a la fragmentación y descoordinación en la gestión del agua.

Con respecto a la conformación de Plataformas de Concertación (PC), se asevera que éstas no garantizan la democratización ni la participación de todas las partes interesadas. Algunos autores, entre ellos Faysse (2006) y Wester (2008), han documentado y discutido la sobrevaloración de casos considerados exitosos, particularmente porque las PC se ven limitadas en temas como integración de conocimientos y de actores. Por último, al igual que la GIRH y las PC, se encuentra en debate el estatus natural de la cuenca hidrográ!ca así como el enfoque de cuencas para la gestión hídrica (Wester et al., 2003; Molle and IWMI, 2006; Warner, 2006; Warner etal., 2008; Sze et al., 2009; $uiroz, 2012). Según Dourojeanni et al (1994) esta escala no es la única para dirigir y coordinar acciones de desarrollo puesto que sus límites no necesariamente coinciden con los de los acuíferos y tampoco consideran super!cies de mares, e incluso son menos relevantes en zonas relativamente planas y extremadamente áridas. Por otra parte, Wester y Warner (2002) citados por Warner (2007) detallan que además de que ni las partes interesadas y mucho menos los tomadores de decisiones graviten a ese nivel, existen también, a nivel de cuencas y en la cooperación multilateral, discrepancias sobre los costos y bene!cios económicos de este enfoque. . Adicionalmente, Blomquist and Schlager (2005), con base en un ejemplo de una cuenca del Sud de California, advierten que en casi cualquier cuenca surgirán problemas políticos sobre legitimidad y acuerdos en la toma de decisiones. Al igual que los arreglos institucionales, estos límites no son naturales pues son tan solo cuestión de selección (Warner et al.,2008).

Un punto !nal de debate es cómo, cuáles y de qué manera se tienen que involucrar a los usuarios del agua en estos procesos de gestión (Sze et al., 2009). Los estudios de Wester et al., (2007 y 2011) muestran que involucrar a usuarios del agua es un proceso difícil, especialmente si se busca la representación de los intereses de los más marginalizados. Involucrar a todos los usuarios es una imposibilidad, por lo cual se tiende a invitar a los representantes de las organizaciones de

tomar en cuenta que, en algunos casos, es discutible si los representantes pueden e!cientemente

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defender los intereses de los usuarios marginalizados (especialmente si los representantes son grandes terratenientes). Los casos estudiados por Hoogesteger (2012 y 2013) en Ecuador, dan esperanza de que a través de sus organizaciones de base, los usuarios campesinos e indígenas son capaces de representar sus intereses en la gestión del agua. Pese a las críticas dirigidas a los componentes fundamentales del paradigma actual de la gestión de recursos hídricos, éste continúa en auge.

El CCRJ y la implementación de la GIRH

Al igual que en el resto de América Latina y el Caribe, en el Ecuador se ha apoyado la introducción y diseminación del paradigma dominante por medio de legislaciones y la creación de varios organismos e instituciones. Tal es el caso del Consorcio de la Cuenca del Río Jubones (CCRJ), una iniciativa local —Plataforma de Concertación—, que trabaja en la implementación de la GIRH con enfoque de Cuencas Inicialmente constituida por la asociación de seis alcaldes del sur del Ecuador, hoy en día esta plataforma política es una asociación compuesta por 38 Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) provinciales, municipales y parroquiales, y conformada sobre la base territorial de la cuenca hidrográ!ca del río Jubones.

Adicionalmente a la contribución de diferentes actores, tanto el contexto local como nacional han permitido sentar la base para el nacimiento y desarrollo de esta particular plataforma. A través del tiempo, tanto su estructura como su accionar han evolucionado. El Consorcio comenzó como una asociación meramente política y ha llegado a convertirse en un organismo so!sticado, compuesto por dos cuerpos: uno político y otro técnico. Ambos cuerpos han ganado espacio y legitimidad en la gestión de la Cuenca del Río Jubones. En este sentido, y desde su perspectiva, esta Plataforma de Concertación por medio de sus programas y acciones trabaja en la implementación de la GIRH en la Cuenca del Río Jubones, mediante sus diferentes programas y acciones.

Concretamente y hasta la fecha, el CCRJ trabaja en la plani!cación y/o implementación de proyectos y acciones relacionadas en cierta forma con la temática de los recursos hídricos, tales como: Agua y Gobernanza, Signos Vitales, Inventario de Recursos Hídricos, Protección de Fuentes de Agua, Campañas de Lucha Contra Incendios, proyecto de Fortalecimiento de la Resiliencia de las Comunidades frente a los efectos adversos del Cambio Climático con énfasis en Seguridad Alimentaria en la provincia de Pichincha y la cuenca del río Jubones (FORECCSA), Agua para Tod@s y el Centro de Interpretación. Sin embargo, tal como Biswas (2004) menciona, la amplitud del concepto de la GIRH es tan vasto que di!culta discernir entre lo que es y no es GIRH. Esta situación se hace evidente en las acciones realizadas por el Consorcio, pues según el discurso de sus miembros todo su trabajo gira alrededor de la GIRH, aseveración que puede ser cierta, dependiendo de la conceptualización asumida respecto a este enfoque. Sin embargo, pese a su trabajo en torno a la GIRH, el CCRJ no fue concebido como organismo de cuenca per se, sino como uno cuyo propósito principal es la coordinación de sus socios en la gestión de sus competencias y la implementación de proyectos centrados en la gestión territorial de los mismos.

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A diferencia de otras iniciativas tipo GIRH, que lidian con actores locales (productores locales, asociaciones de regantes y de agua potable, entre otros), el CCRJ trabaja en la coordinación de actores gubernamentales de un mismo sector (Gobiernos Autónomos Descentralizados) y la realización de proyectos relacionados a las competencias de sus socios. Por ello, una de las limitantes de esta institución es inherente a su composición, pues al estar conformada por gobiernos descentralizados no tiene facultades rectoras sobre la gestión del agua (atribuciones que se encuentran en la Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA). Por tanto, su accionar corre el peligro de ser in#uenciado directamente por la situación política de los diferentes GADs, hecho que se re#eja principalmente en tres aspectos.

En primer lugar, el Consorcio selecciona estratégicamente sus alianzas según el interés de sus socios. Es así que ha establecido alianzas con otros actores gubernamentales —la Secretaría Nacional de Agua (SENAGUA), el Ministerio de Ambiente del Ecuador (MAE), el Ministerio de Agricultura Ganadería Acuacultura Pesca (MAGAP), entre otros— y de manera paralela ha evadido relacionarse con sectores económicamente in#uyentes como las grandes agroexportadoras y las mineras causantes de las principales problemas del agua en la cuenca.

En segundo lugar, las acciones que el consorcio ha efectuado hasta la fecha son de prestación de servicios, constituyéndose en acciones que rehúyen tocar problemas trascendentales de la Cuenca del Rio Jubones porque éstas afectarían los intereses de actores cuya in#uencia política y económica puede atentar a la existencia de la plataforma.

Tercero, al ser un organismo compuesto por socios políticos, existe el riesgo de que cada periodo eleccionario, conlleve el cambio de miembros del cuerpo técnico, aspecto que perjudicaría la continuidad de acciones de la institución y que representaría la tediosa labor de tener que recomenzar la capacitación técnica y el empoderamiento de los nuevos socios políticos de la organización —que no necesariamente tendrían la misma inclinación política de sus antecesores.

Pese a las limitantes descritas anteriormente, la particularidad de su composición ha permitido a esta plataforma desarrollarse rápidamente y ganar apoyo tanto de actores nacionales como internacionales. Por consiguiente, esta plataforma es reconocida por el gobierno central como una forma legal y legítima de asociación en el país - motivo por el cual, obtiene las facilidades que este título le otorga. Es así que, el Consorcio puede recibir recursos estatales para plani!car, gestionar e implementar proyectos, aspecto esencial para que un organismo que trabaja en la implementación de la GIRH sea exitoso (Dourojeanni, 2011). Asimismo, como organismo público estatal puede ejecutar proyectos en coordinación con otros actores gubernamentales, situación clave ya que el actual marco político en torno a la temática de la gestión del agua en el Ecuador está aún sectorizado. Finalmente, debido a la atribución actual de competencias de los diferentes niveles de GAD respecto al agua y a las limitaciones de estos gobiernos a la hora de asumir dichas competencias (principalmente por el reducido presupuesto y personal técnico), el CCRJ se constituye en una opción valiosa para la gestión de los recursos hídricos en el Ecuador.

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Bajo este contexto, la articulación de los diferentes niveles de GAD en una Plataforma de Concertación es una opción de coordinación que, pese a sus limitantes, merece ser considerada.

Además de los factores inherentes a su naturaleza que caracterizan al CCRJ y su accionar, existen también otros cuyo rol ha sido trascendental en su desarrollo. Por ejemplo, las “acciones GIRH” implementadas por el CCRJ han sido realizadas principalmente gracias al apoyo económico y técnico de la Cooperación Internacional. Por un lado, la mayoría de las acciones realizadas por el CCRJ en la Cuenca del Rio Jubones se han concretado gracias al !nanciamiento recibido de dicha fuente. Por otro lado, la contratación de asesores internos alemanes y de profesionales nacionales que conformaron el cuerpo técnico de este organismo fue posible gracias al apoyo económico proveniente de la Cooperación Internacional. Sin dicho apoyo monetario, tanto el crecimiento del CCRJ como la implementación de sus acciones se hubieran visto gravemente limitadas.

Finalmente, otro factor importante está relacionado con la concepción y utilización del enfoque de cuencas por miembros del CCRJ. Como se mencionó anteriormente, de acuerdo al paradigma dominante, la escala ideal para su implementación es la cuenca hidrográ!ca. El CCRJ asevera trabajar bajo este enfoque. Sin embargo, las acciones GIRH promovidas por el CCRJ son

escala de cuenca hidrográ!ca. Hay que considerar también que no todos los GAD localizados geográ!camente dentro de la Cuenca del Rio Jubones son parte del CCRJ y que no todos sus miembros se encuentran dentro de dichos límites de cuenca. Adicionalmente, este organismo, coordina acciones con otros organismos/instituciones que trabajan dentro de otras escalas de gestión —tales como ministerios y secretarías—. Con base en lo anterior, se puede deducir que pese a que sus miembros a!rmen trabajar dentro de los límites de la cuenca hidrográ!ca, en realidad utilizan un enfoque más pragmático y constructivista, el cual les permite trabajar con diferentes escalas no solo geográ!cas, sino también político-institucionales.

CONCLUSIÓN

El CCRJ ha surgido en Ecuador como una interesante propuesta de coordinación entre los diferentes niveles de los gobiernos descentralizados en torno a la gestión del agua. Uno de los aspectos interesantes de esta iniciativa es su carácter eminentemente descentralizado, por lo cual el Consorcio ha crecido y se ha desarrollado como una plataforma democrática, participativa e incluyente dentro del marco gubernamental. A través del tiempo ha podido incluir a un creciente número de miembros que conjuntamente coordinan esfuerzos para mejorar la gestión del agua dentro de sus territorios. En esto, esta iniciativa se contrasta y ofrece interesantes perspectivas frente a otros ejemplos a nivel mundial. Muchas de la iniciativas para la gestión de cuencas se han desarrollado por los entes nacionales encargados de la gestión del agua (Wester et al. 2007; Wester et al. 2003). Estas iniciativas en muchas ocasiones se han vuelto mecanismos controlados de participación. Esto quiere decir que los contornos del accionar y de las decisiones que se pueden tomar dentro de estos mecanismos se de!nen de antemano. Por tanto en muchas de estas iniciativas no existe espacio real de deliberación y participación vinculante. Por tanto el CCRJ,

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pese a sus limitantes, se muestra como una alternativa democrática y deliberativa interesante para la gestión de cuencas.

Para entender al CCRJ es importante tomar en cuenta que no es el órgano rector dentro de la cuenca. Esto limita las facultades que el mismo CCRJ tiene en términos de la gestión del agua. Al mismo tiempo, esta limitante ha permitido desarrollar una iniciativa de voluntades conjuntas que han tenido la capacidad de movilizar recursos y accionar político en torno a la gestión del agua. En este sentido, el CCRJ nace como una iniciativa alterna a la gestión centralizada del agua que tanto se promueve por la GIRH. Muestra la validez de iniciativas descentralizadas que buscan una gestión diferente y más participativa del agua, en la cual los diferentes niveles de los gobiernos buscan alternativas conjuntas a los problemas que surgen en el camino.

Uno de los grandes retos que el CCRJ tiene frente a sí es el coordinar los esfuerzos de los diferentes gobiernos autónomos descentralizados alrededor de problemas concretos tales como la contaminación del agua y el deterioro del medio ambiente. El trabajo y los proyectos que se han implementado con apoyo externo son un importante paso adelante; sin embargo, estos proyectos siguen siendo de cobertura parcial y dependientes de los donantes. Mover estas iniciativas hacia soluciones estructurales en las cuales el ente rector, SENAGUA, sea parte de la solución, es uno de los grandes retos que afronta el CCRJ.

Otro de los grandes retos del CCRJ es el involucrar a los usuarios y las usuarias del agua. Se han tomado algunos pasos, sin embargo la iniciativa sigue siendo un espacio dominado por los GADs. Por tanto es importante desarrollar mecanismos dentro del CCRJ, a través de los cuales los y las usuarios del agua participen de manera vinculante en la formulación y ejecución de proyectos. Comenzar por involucrar a las organizaciones de regantes y de agua potable y a organizaciones no-gubernamentales que trabajan con estas organizaciones en la cuenca es un paso importante. Esto se puede hacer por crear espacios para el diálogo, análisis y el intercambio de ideas entre los usuarios y con los representantes de los GADs y el cuerpo técnico del CCRJ, es un primer e importante paso en esa dirección.

A pesar de los grandes retos existentes, se debe también recalcar la importancia de los logros realizados en comparación con otras iniciativas a nivel mundial. Muchas iniciativas no han pasado de ser foros de discusión y plataformas de diálogo (Warner 2007). Otras han funcionado sobre todo como espacios en los cuales las políticas gubernamentales se validan y legitiman (Sze et al. 2009). En este sentido el CCRJ ha pasado de las propuestas a la implementación de proyectos y se ha formalizado como una importante contrapropuesta a la implantación de la gestión de cuencas centralizada. Como se mencionó anteriormente, su fuerte es ser parte más no juez en la gestión de la cuenca. Dicha facultad está asignada a la SENAGUA, que es a su vez de alguna forma monitoreada por el CCRJ. Este modelo para la gestión de cuencas es prometedor y los avances que se han hecho hasta el momento son recalcables.

En síntesis, y a modo de conclusión, el paradigma dominante de la gestión de los recursos hídricos es un paraguas discursivo bajo el cual se han creado y/o modi!cado diversas iniciativas. Estas, en

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su mayoría plataformas de concertación, han podido desarrollarse, legitimarse y prosperar bajo la protección de este paradigma. Lo anterior, gracias al apoyo de actores locales e internacionales que las apoyan y !nancian. Este es el caso del CCRJ, una plataforma particular que se ha posicionado y que, pese a sus limitantes, es una opción válida para gestionar y coordinar las diferentes acciones de sus distintos socios, no solo respecto a la temática de los recursos hídricos sino respecto a la gestión territorial en sí. Esta iniciativa se ha ajustado a las características del actual marco legal e institucional ecuatoriano. El lidiar con la problemática en la Cuenca del Rio Jubones, desde el posicionamiento especí!co del CCRJ, es ahora el principal reto de esta organización, pues el trabajo ejecutado durante este tiempo le ha permitido ganar legitimidad y legalidad para dar el mencionado siguiente paso. Bibliografía

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El presente artículo está escrito a partir de la hipótesis general de que el mancomunamiento de los 37 Gobiernos Autónomos Descentralizados del Jubones es una alternativa para mejorar la gestión de las competencias de sus miembros y favorecer el desarrollo territorial de la Cuenca del Jubones.

Los GAD socios conformaron el CCRJ, con la visión de que la población que habita la cuenca hidrográ!ca viviera en el año 2018 con armonía con la naturaleza y trazó el objetivo de articularse -los tres niveles de gobierno mancomunados- para la gestión concurrente de sus competencias con énfasis en la Gestión Integral de los Recursos Hídricos (GIRH).

Una de las competencias del nivel de gobierno municipal es el saneamiento ambiental que en el CCRJ se cuenta entre sus principales líneas de acción, y es un aspecto que es considerado parte de la GIRH. Entre los GAD socios hubo consenso y concertación para establecer medidas y prácticas de saneamiento ambiental (alcantarillado, tratamiento de aguas residuales, manejo de desechos sólidos), desde la cuenca alta a la baja, aspectos esenciales para la preservación de la vida acuática y los usos de agua.

Según la base conceptual de la GIRH -construida participativamente en el CCRJ-, la disponibilidad del agua en cantidad y calidad es uno de los ocho aspectos fundamentales debatidos entre los socios y actores de las organizaciones de usuarios de agua, considerando que “el agua no se puede utilizar para !nes de consumo humano o riego, ni sostiene #ora y fauna silvestre si está contaminada”. Por lo tanto, para los socios del CCRJ es indispensable entender que si el agua cumple su ciclo en condiciones adecuadas es una fuente inagotable de agua dulce.

En el CCRJ entendemos que es oportuno que los seres humanos restituíamos el agua al ciclo hidrológico una vez que se la ha utilizado; cuanto más contaminada esté el agua por la acción humana menor es la capacidad del ciclo natural del agua para depurarse y luego asegurar la disponibilidad del agua dulce.

Es muy conocido el ciclo del agua que comienza con la evaporación del agua, principalmente del mar y de los océanos –principal fuente de vapor de agua de las precipitaciones, así como también de cuerpos menores como los lagos o ríos. El agua evaporada queda suspendida en la atmósfera en forma de vapor de agua; en un segundo momento el vapor de agua se condensa y forma las nubes. Estas nubes pueden precipitarse en forma de agua al mar o ser transportadas por el viento al interior de los continentes. El agua que se acumula en las montañas constituye

SANEAMIENTO AMBIENTAL: UNA LÍNEA DE ACCIÓN EN EL MANCOMUNAMIENTO DE GAD DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONES

LOS DESECHOS SÓLIDOS Y LAS AGUAS SERVIDAS CONVOCAN AL TRABAJO MANCOMUNADO EN LA CUENCA DEL RÍO JUBONES.

Viviana Ugarte (CCRJ)

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una importante reserva de agua para el futuro; por esto, entre las diversas acciones de la GIRH en el CCRJ, los socios invierten en la preservación de las vertientes, nacientes o fuentes de agua -ubicadas en las partes altas de las microcuencas, subcuencas y en la cuenca del Río Jubones- de donde se efectúan las captaciones para los sistemas de agua destinados al consumo humano y administradas comunitariamente, o por empresas públicas o por gestión directa del Municipio.

La calidad del agua del agua de la cuenca hidrográ!ca del Río Jubones depende de diversos factores y, entre estos, los e#uentes originados por las actividades industriales, agrícolas, ganaderas, por actividades económicas productivas desarrolladas por los seres humanos; los e#uentes originados biológicamente por las personas, también los de los residuos sólidos urbanos y rurales generados pero no recolectados, que se arrojan o se abandonan clandestinamente. Nos referimos a los e#uentes que no reciben tratamiento adecuado para disminuir la cantidad de sustancias cuyos parámetros permisibles deben conformarse al marco legal ambiental del Ecuador.

Mediante la sistematización de la línea base de servicios públicos de agua para consumo humano y saneamiento ambiental en los GAD municipales miembros del CCRJ (información del censo nacional desarrollado en el Ecuador en el año 2010) se obtuvo una matriz única con indicadores relevantes en el tema de agua para consumo de agua, alcantarillado, depuración de aguas residuales y desechos sólidos. Se determinó que la cobertura de abastecimiento de agua para consumo humano, por medio de la red pública de la población asentada en los cantones del CCRJ sería en promedio del 66%; es decir ese porcentaje de la población goza del servicio, mientras un 60% estaría conectado a la red pública de alcantarillado y un 78% recibiría el servicio de recolección de desechos sólidos.

Respecto al último dato descrito, los promedios nacionales se presentan así: el 77% de los ecuatorianos cuentan con el servicio de recolección de sus desechos sólidos y un 23 % disponen sus basuras de diferentes formas: la arrojan en terreno baldío o en una quebrada, la queman, la entierran o la arrojan a un río, acequia o canal.

Estos porcentajes son similares en las provincias que conforman el CCRJ y sus cantones, dónde, en promedio, el 78% de la población asentada en esos cantones dispone de recolección de sus desechos sólidos por medio de un carro recolector y un 22% utilizan otras formas poco recomendadas.

El dato del 66% de la población de la cuenca del río Jubones con agua potable se presenta como un desafío para los GAD socios del CCRJ que han acordado formular el proyecto “Agua para todos” con el propósito de armar estudios de sistemas de agua potable alineados a la meta nacional de abastecer a toda la población del servicio de agua para consumo humano en calidad y cantidad.

Necesario es destacar que en el territorio del Río Jubones el 22% de las comunidades tiene recolección de basura, el 52% no dispone de este servicio y en un 26% no se dispone de información. La disposición !nal de la basura la realiza un 50% generalmente en campo abierto

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y otro 50% la incinera; esto incide en una fuerte contaminación e impacto ambiental de la basura en el paisaje, en el aire y en las aguas subterráneas y super!ciales.

En la cuenca del Río Jubones se han generado espacios de intercambio e interrelación de problemáticas similares entre los GAD municipales que han motivado la conformación de mancomunidades con el objetivo de un buen manejo de los desechos sólidos en base a la conceptualización y acción de la Gestión Integral de Residuos Sólidos (GIRS) en sus territorios políticos administrativos, con visión en la cuenca hidrográ!ca del Jubones. Surgiendo de la voluntad y compromiso político de los Municipios de Santa Isabel y Girón, la Empresa Municipal Mancomunada de Aseo Integral de la Cuenca del Jubones (EMMAICJ), amplia actualmente sus servicios de disposición !nal a otros Municipios del Río Jubones como al Municipio de Nabón .

En el proceso de integración de municipios, que ha contado con el asesoramiento del equipo facilitador interdisciplinario del CCRJ y con el liderazgo de sus Alcaldes y técnicos responsables del área ambiental, ha sido exitoso el caso de la Mancomunidad de GAD Municipales de Camilo Ponce Enríquez (Azuay) y de El Guabo (El Oro), para la Gestión Integral de Desechos Sólidos y Saneamiento Ambiental. Sus representantes políticos, mediante sus órganos legislativos, decidieron conformar una mancomunidad -en base al Art. 243 de la Constitución del Ecuador y el Art. 290 del COOTAD- con el objetivo de mejorar sus competencias en el manejo de desechos sólidos y saneamiento ambiental.

Los Municipio de El Guabo y Camilo Ponce Enríquez acordaron ya en el año 2011 mancomunarse conformando un directorio integrado por los dos Alcaldes, dos concejales delegados (o!cialmente para ser parte, un concejal por cada GAD), dos técnicos representantes de cada GAD socio; además, conformaron una Comisión Asesora integrada por los funcionarios !nancieros y jurídicos de ambos GAD. Esta entidad pública tiene vida jurídica publicada en el registro o!cial. A los dos años de creada la mancomunidad actualmente se encuentra en proceso de iniciar la celda emergente donde depositarán los desechos sólidos en terreno propio. Existe la viabilidad técnica otorgada por el Gobierno Provincial Autónomo de El Oro (GPAO) y el Ministerio del Ambiente ha dado ya la autorización para la implementación de la celda emergente.

Los representantes políticos y técnicos de los GAD socios de la Mancomunidad de El Guabo y Camilo Ponce Enríquez consideran de utilidad el fortalecimiento de las capacidades a través de la asesoría y facilitación, siendo participes activos en el proceso, en la elaboración del convenio de creación, en el acuerdo para suscribir los aportes como socios para el funcionamiento de la mancomunidad, requisitos necesarios para conformación de mancomunidades y su operatividad.

Otro proceso similar ha sido liderado por el GAD Municipal de Zaruma y ha contado con el asesoramiento del Equipo Facilitador Interdisciplinario del CCRJ. Se trata de la Mancomunidad de los GAD Municipales Atahualpa, Piñas y Portovelo (que no son socios del CCRJ), con el objetivo de realizar la GIRS. Esta mancomunidad ha recibido el !nanciamiento del MAE para la elaboración del estudio de construcción del relleno sanitario situado en un terreno ubicado

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en el cantón Piñas, propiedad de la mancomunidad,. Cuentan con la vida jurídica ysu convenio de creación ha sido publicado ya en el Registro O!cial; está en proceso de aprobación el Reglamento de Gestión Organizacional. El Directorio está conformado por los cuatro Alcaldes y las Presidencias de la mancomunidad son ocupadas alternadamente por los GAD socios.

El CCRJ en función de las demandas de sus integrantes y con el respaldo de la GIZ desarrollaron el “Espacio de Aprendizaje en Gestión Integral de Residuos Sólidos (GIRS)” dirigido a los técnicos responsables del manejo de los desechos sólidos de los GAD municipales. Es necesario precisar que las invitaciones a los eventos en el CCRJ se realizan a todos los GAD socios provinciales, municipales y parroquiales, dada la visión de trabajo en GIRH, siempre con miras a la estrategia de articulación territorial e institucional.

El espacio de aprendizaje en GIRS estuvo conformado por cinco talleres y un recorrido de intercambio de experiencias, en el que los participantes más activos durante los talleres fueron los GAD Municipales de Nabón, Camilo Ponce Enríquez, El Guabo, Zaruma (GAD que solicitó se realice la invitación a los GAD municipales Portovelo, Atahualpa y Piñas, que como se indicó conforman una mancomunidad para la GIRS); además, se contó con la participación del GAD provincial Loja, GAD Municipales de Girón, Machala, Pasaje, Pucará, los GAD parroquiales de Abañín, Guanazán, Manú, El Progreso y Carmen de Pijili.

El primer taller del espacio de aprendizaje en GIRS fue realizado en la ciudad de Machala durante dos jornadas de trabajo con los siguientes temas:

$ué es un espacio de aprendizaje.Situación de la Gestión Integral de residuos sólidos.Aspectos legales de la GIRS.Generación de residuos.Recolección

Este primer taller, inició su trabajo con una explicación de la metodología a ser aplicada en el espacio de aprendizaje -también denominado comunidades de práctica-, donde se incentiva el intercambio de experiencias y saberes en función de un objetivo o problema común, en este caso la gestión de residuos sólidos. Con el propósito de obtener más allá de los resultados intangibles como la capacitación, al !nal del espacio de aprendizaje, los técnicos participantes realizaron, entregaron y expusieron un producto consistente en el diagnóstico cantonal del funcionamiento del servicio de aseo de su territorio.

En la presentación de la situación de la GIRS, se analiza los principales resultados del documento Evaluación Regional del Manejo de los Residuos Sólidos en América Latina y el Caribe, año 2010, realizado por la OPS – BID – AIDIS. Tras revisar este documento, se inicia la inducción al manejo de indicadores que miden los diferentes componentes de la gestión de residuos sólidos; las tablas de síntesis permiten comparar la situación del país en la región. Así mismo, se analiza la situación a nivel del país, tanto en lo que se re!ere a coberturas, como a costos por tipo de servicio y la situación de la disposición !nal.

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En la explicación de los aspectos legales, el consultor comprueba que la mayoría de los asistentes tienen conocimiento general de este tema, sobre todo en lo referente al Texto Uni!cado de Legislación Ambiental Secundaria (TULAS) y al nuevo decreto 031, referente al cierre técnico, que ha sido la base para que algunos municipios reciban multas por la inadecuada disposición !nal de los residuos sólidos.

En la presentación de la generación de los residuos sólidos, se hizo énfasis en la necesidad de realizar los estudios de caracterización de los residuos sólidos (Determinación de la cantidad generada por habitante y por día y la identi!cación de tipo de residuos, como papel, cartón, plástico, vidrio y otros), se mencionaron los detalles de la determinación y la forma de obtener e interpretar los resultados.

Se analizó en detalle el servicio de recolección, desde las principales decisiones sobre su dimensionamiento y diseño, los diferentes tipos de equipamientos, la obtención de indicadores, a través de los estudios de tiempos y movimientos de recolección. Se llevó a la práctica ejercicios para el cálculo de la #ota de recolección, así como para la selección de los equipos más adecuados, tomando como ejemplo datos de la realidad de cada localidad.

Al !n del primer taller se proporcionó a los asistentes una herramienta de levantamiento de información, consistente en un formulario que aborda los diferentes tópicos del servicio de aseo. Esta herramienta permite la obtención de información para realizar el diagnóstico como resultado !nal del espacio de aprendizaje, fórmulas para cálculo de los costos del servicio en sus componentes principales, como USD/Ton de basura recolectada, USD/Km de barrido, USD/Ton dispuesta.

FOTO 1: Asistentes al primer taller del Espacio de aprendizaje en GIRS organizado por el CCRJ con el apoyo de GIZen el cantón Machala, agosto 2012

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Fuente de Fotos CCRJ

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El segundo taller realizado en la ciudad de Loja contó con las siguientes presentaciones:

Barrido.Transferencia.Cierre técnico de botaderos.

Para el caso de barrido se analizaron los principales aspectos de diseño del sistema de barrido, se realizaron ejercicios de su dimensionamiento, en base a rendimientos recomendados para la región. Se introdujo la metodología para la realización de estudios de tiempos y movimientos y la interpretación de los indicadores. Se realizó el análisis del cálculo del indicador USD/Km de barrido.

En transferencia, se estudiaron los principales aspectos del análisis de la necesidad o no de este tipo de instalaciones, cuáles son los principales parámetros de diseño y cómo se realiza su dimensionamiento.

El tema que tuvo mayor debate entre los técnicos de los GAD participantes al espacio de aprendizaje fue el del cierre técnico de botaderos, considerando el contexto de las noti!caciones de sanción a los municipios por parte del MAE. Se explicó el contenido que deben tener estos estudios y cuáles deben ser los criterios principales para este tipo de estudios.

Durante el desarrollo de este espacio de aprendizaje los técnicos participantes solicitaron la asistencia técnica respecto a los estudios de cierre técnico contratados por los Municipios. En los participantes hubo la demanda de contar con modelos de ordenanzas sobre la separación en la fuente, el barrido y la recolección diferenciada, información que el consultor les proporcionó.

Al !nalizar el segundo taller se explicó y entregó a los participantes la fórmula para calcular el dimensionamiento del sistema de barrido.

FOTO 2: Foto de los asistentes al segundo taller en Loja, del Espacio de aprendizaje en GIRS organizado por el CCRJcon el apoyo de GIZ en el cantón Machala, agosto 2012

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Fuente de Fotos CCRJ

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El tercer taller realizado en la ciudad de Santa Isabel contó con las siguientes presentaciones:

Rellenos sanitarios, criterios de ubicación.Relleno sanitario diseño y operación.

Los participantes recibieron los criterios y metodologías para el análisis de ubicación de rellenos sanitarios, analizaron casos tipos (de las ciudades de Cuenca y $uito). Realizaron cálculos del área requerida para el relleno sanitario en varios casos.

En la presentación de relleno sanitario, su diseño y operación, se analizaron en detalle sus diferentes componentes, los criterios de su diseño para cada caso y se analizaron las técnicas operativas básicas existentes para este componente.

Se realizó un intercambio de experiencias y opiniones con el gerente y técnicos de la EMMAICJ, quienes realizaron una presentación sobre su experiencia en el manejo mancomunado. Fue de interés para los participantes debatir algunos criterios de los componentes del servicio, especialmente el de los costos y la sostenibilidad !nanciera de la Empresa. Se concluyó en que es una excelente experiencia de trabajo mancomunado. La visita a las instalaciones del relleno sanitario y plantas de separación y compostaje de los residuos sólidos, fue el momento y el lugar precisos para que los participantes obtuvieran la información precisa de los propios técnicos de la EMMAICJ.

FOTO 3: Presentación EMMAICJ en Santa Isabel, 2012

FOTO 5: Visita relleno sanitario Santa Isabel, 2012

FOTO 4: Vista asistentes al taller, 2012

FOTO 6: Vista planta de separación, 2012

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Fuente de Fotos CCRJ

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En el marco de la asistencia técnica en el espacio de aprendizaje, se acordó con los GAD participantes realizar visitas técnicas a los botaderos de los cantones Camilo Ponce Enríquez, El Guabo y al terreno adquirido para el nuevo relleno sanitario mancomunado de estos dos cantones. En cada caso se realizan las recomendaciones para la realización del cierre técnico.

El cuarto taller se realizó en la ciudad de Cuenca en las instalaciones del relleno sanitario de Santa Ana de Pichacay, administrado por la Empresa de Aseo de Cuenca (EMAC). Las presentaciones realizadas en el taller fueron:

Rellenos sanitarios, lixiviados.Tratamiento de lixiviados.

En la presentación de rellenos sanitarios y lixiviados, se analizaron varias recomendaciones para reducir la cantidad de lixiviados que se generan en un relleno sanitario. Se aplicaron ejemplos del cálculo del caudal de lixiviados de acuerdo con varios métodos, y se presentaron varios sistemas de impermeabilización y drenaje. Se analizaron, igualmente, varios tipos de tratamiento de estos líquidos, con sus ventajas y desventajas, con las recomendaciones en cada caso.

Se dieron ejemplos de cálculo de parámetros de los componentes de recolección y relleno sanitario. Se aprovechó el espacio del taller para conocer un tipo de enzimas para tratamiento biológico de lixiviados, generándose el debate sobre las ventajas y desventajas del método.

Los participantes recibieron la explicación de cómo identi!car las causas principales de la situación actual del servicio de aseo dentro de sus cantones, las cuales, al ser revertidas en positivo se convierten en propuestas de proyectos prioritarios. Este proceso es parte de los diagnósticos realizados por cada GAD que ha participado del espacio del aprendizaje.

Al !nalizar el cuarto taller se contó con la presentación por parte de la EMAC y una visita a las instalaciones del relleno sanitario.

FOTO 7: Visita botadero Ponce Enríquez. 2012 FOTO 8: Visita botadero El Guabo, 2012

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Fuente de Fotos CCRJ

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FOTO 9: Participantes en el 4to taller, octubre 2012

El quinto taller consistió en la presentación y entrega de una ponencia de los “diagnósticos de la situación del servicio de aseo en varios cantones”. Los técnicos que presentaron los diagnósticos fueron Zaruma, Portovelo, Atahualpa, Piñas y El Guabo. Cada diagnóstico contó con sus respectivas conclusiones y una identi!cación de los proyectos prioritarios necesarios para mejorar la gestión en sus cantones.

FOTO 10: Vista del 5to taller, octubre 2012 FOTO 11: Participantes en el 5to taller, octubre 2012

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Fuente de Fotos CCRJ

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Entre los invitados institucionales estuvieron presentes Concejales del Cantón Zaruma y El Guabo, una delegada del MAE y delegados de la AME regional.

Otro producto que se obtuvo de este espacio de aprendizaje fue la publicación de una Guía de GIRS en la Cuenca del Río Jubones, que reposa entre los documentos abiertos a consulta del CCRJ.

Se detallan a continuación unos pocos testimonios de algunos técnicos participantes, como conclusiones del espacio de aprendizaje de la GIRS.

“He participado en 5 talleres del espacio de aprendizaje gracias a la autorización del Alcalde de Zaruma, el apoyo de la Concejala Dra. Betty Carrión el Consorcio Público de GAD de la Cuenca del Río Jubones y la GIZ, ha sido una muy buena metodología para obtener el diagnóstico situacional de residuos sólidos de Zaruma ya que ahora sabemos levantar por nosotros mismos los indicadores relevantes de la gestión de residuos sólidos y tenemos las fórmulas y cálculos para poder realizar diagnósticos cada que lo requiramos, para esto he apuntado en una ayuda memoria todo el proceso para realizar los cálculos y obtener los indicadores en caso de que pasando un año me olvide. Me comprometo a presentar el diagnóstico en sesión de Concejo” Ingeniera Alexandra Jaramillo, Jefa de la Unidad de Gestión Ambiental del GAD Municipal Zaruma y Delegada técnica al CCRJ.

“Gracias por la capacitación que nos sirvió para tener un diagnóstico situacional de residuos sólidos por cantón y me comprometo a levantar una mejor información con indicadores reales de la recolección, cantidad de residuos, sólo que tenemos di!cultades porque no tenemos donde pesar, pero pediremos nos apoyen de otro municipio. El espacio de aprendizaje nos ha servido para darnos cuenta en detalle de los componentes de la GIRS, a tal punto que ahora revisando un estudio de cierre técnico del botadero elaborado por un consultor, me doy cuenta que se pudo exigir mejores productos, pero ahora con la capacitación del espacio de aprendizaje ya no nos “meten gato por liebre” Ingeniera Mariuxi Guerrero, Jefa de la Unidad de Gestión Ambiental del GAD Municipal El Guabo y Delegada técnica al CCRJ

Felicito y agradezco al CCRJ, felicito a los 4 municipios (Zaruma, Atahualpa, Portovelo y Piñas) por haber trabajado duro hasta luego de la jornada de trabajo para poder terminar los diagnósticos situacionales de los residuos sólidos, este es un paso adelante en el proceso mancomunado de la parte alta de la provincia de El Oro, existe el compromiso de ser Concejala y Presidenta de la Comisión de Servicios Públicos de motivar constantemente a los Alcaldes de los 4 municipios para continuar trabajando en el proceso, por lo que agradecemos al CCRJ en la asesoría para organizar el arranque y funcionamiento de la mancomunidad” Doctora Betty Carrión, Concejala del GAD Municipal Zaruma.

En la cuenca del Río Jubones el 77% de las comunidades disponen de alguna forma de eliminación de excretas y el restante 23% carece de todas. Solo un 6% tendría alcantarillado convencional, un 38% lo hace mediante Unidades Básicas Sanitarias y el 50% por medio de letrinas, -otra fuente

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de contaminación de las aguas subterráneas y super!ciales- Frente a esta realidad, es necesario proyectarse como desafío de los GAD socios, que buscan articularse al Plan del Buen Vivir del Ecuador, cumplir la meta de tener una cobertura integral de alcantarillado, depuración de aguas residuales. Para las comunidades con viviendas dispersas en el territorio y no concentradas en un poblado, se ha considerado la instalación de sanitarios ecológicos secos.

Otras acciones en saneamiento ambiental desarrolladas, como parte de la GIRH, en el CCRJ han sido la aplicación del Sanitario ecológico seco (SES) que consiste en un asiento o taza especial que ayuda a separar las heces de la orina. Este sanitario satisface la necesidad de tratar las excretas de forma saludable y es ecológico porque ahorra agua y aprovecha los ciclos biológicos naturales para transformar la materia orgánica –las excretas- en un producto inofensivo y listo para nutrir el suelo.

Otro punto a favor es la producción de fertilizante a partir de las heces acumuladas en las cámaras bajas del sanitario, cuyas características de construcción permiten, a través de una compuerta, desalojar la materia de heces luego de una maduración de 1 año. Como un fertilizante sin microbios es útil para fertilizar los cultivos de la familia, garantizando el ahorro y la seguridad alimentaria.

En el CCRJ se han implementado, en el proyecto Agua y Gobernanza, 40 SES para ser consecuentes con el uso e!ciente y ahorrativo del agua, como un aporte de preservación del recurso agua, escaso en las comunidades.

El saneamiento ambiental para los socios del CCRJ es un componente que requiere contar inicialmente con la realidad del estado del arte de las aguas residuales y del manejo de los desechos sólidos. Estos dos componentes manejados inadecuadamente generan altos impactos de contaminación en las aguas super!ciales y subterráneas. Por ello las buenas prácticas de gestión en estos temas son parte de la agenda y plani!cación estratégica para garantizar la GIRH en la Cuenca del Río Jubones.

FOTO 11: Sanitarios Ecológico Seco

EL PROCESO MANCOMUNADO DE LOS GOBIERNOS AUTONOMOS DESCENTRALIZADOS DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONESSaneamiento Ambiental: una línea de acción en el mancomunamiento de GAD de la Cuenca del Río Jubones

Fuente de Fotos CCRJ

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Introducción

La aplicación adecuada de los principios básicos de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos se relaciona entre otros aspectos también (ver en esta edición artículo de Trapp) a la seguridad alimentaria, en ese sentido la calidad y cantidad para el consumo humano y para el riego es gran importancia. Dicho de otra forma, la seguridad alimentaria también abarca la conservación de los ecosistemas y fuentes hídricas, sobre la base de garantizar alternativas productivas para las familias asentadas en estos territorios, en este caso en la Cuenca del Jubones.

Dado que el accionar del CCRJ se relaciona a la gestión integral de los recursos hídricos en la Cuenca del Río Jubones, es ponderoso trabajar en estos temas, pues la competencia de riego ligado a temas productivos es potestad de los Gobiernos Autónomos Descentralizados provinciales y miembros de CCRJ. Siendo esta una línea de acción de la Secretaría Técnica del CCRJ es importante detallar en esta compilación lo realizado en esa temática, detallar algunos avances y analizar los desafíos que quedan a futuro en este eje.

Por lo tanto el siguiente artículo plantea un resumido concepto de seguridad alimentaría ligado a seguridad del agua, elemento no solo de vida, sino de articulación, de integración de cultura y diversidad y vinculada fuertemente a la soberanía alimentaria. Así mismo se detalla las normas nacionales orientadoras en la temática y las actividades realizadas en este eje para entonces plantear conclusiones y perspectivas a futuro.

Marco conceptual y normativo

Al hablar de garantizar la seguridad y la soberanía alimentaria de las comunidades y pueblos es imprescindible primeramente alcanzar la compresión de estos términos y conceptos -que han sido abundantemente desarrollados en el contexto internacional y en el nacional-, para luego dar una mirada a la realidad y práctica locales de la mancomunidad del Jubones.

Los especialistas hablan de seguridad alimentaria y nutricional, SAN. Una de!nición internacional consensuada se logró en la II Conferencia Nacional de SAN en el 2004 en Olinda, ciudad del estado brasileño de Pernambuco:

“Seguridad Alimentaria y nutricional es la realización del derecho de todas y todos al acceso regular y permanentes de alimentos de calidad, en cantidad su!ciente, sin afectar el acceso a otras necesidades esenciales, teniendo como base

LA SEGURIDAD ALIMENTARIA COMO EJE IMPORTANTE DE ACCIÓN EN EL PROCESO MANCOMUNADO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONES

Edison Tituana (CCRJ), junio 2013.

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practicas alimenticias promotoras de la salud, que respeten la diversidad cultural y que sea social, económica y ambientalmente sustentables”iii.

La constitución del Ecuador 2008 desarrolla los temas de la seguridad alimentaria como de la soberanía alimentaria en dos títulos principalmente, en el referido a los derechos y el buen vivir y en el referido al régimen de desarrollo. Adicionalmente, aparece en los temas de energía, ordenamiento territorial, usos y derechos del suelo. Pero expresamente el artículo 13 de la carta fundamental la menciona como derecho: “Las personas y colectividades tienen el derecho al acceso seguro y permanente a alimentos sanos, su!cientes y nutritivos y preferentemente producidos a nivel local y en correspondencia con sus diversas identidades y tradiciones culturales. El Estado ecuatoriano promoverá la soberanía alimentaria”.

Este articulado incluye, como es evidente, los cuatro elementos que actualmente se usan para hablar de seguridad alimentaria de una población: 1. La disponibilidad física de los alimentos, que exista un nivel su!ciente de producción y oferta de alimentos, con adecuados niveles de existencias y mercados; 2. El acceso económico y físico, pues la oferta nacional o internacional no garantizan la seguridad alimentaria a nivel de las familias, si sus ingresos no permiten alcanzarlos; 3. La utilización de los alimentos, pues más allá de la disponibilidad y acceso su!cientes, se trata de que una población, con buenas prácticas de salud y alimentación, sepa ingerir energía y nutrientes su!cientes, es decir, logre una buena nutrición; y !nalmente 4. lograr la estabilidad en el tiempo de estas tres dimensiones enumeradas, frente a condiciones climáticas o factores económicos adversos y cambiantes, como el aumento de precios de los alimentos, por poner un solo ejemplo. (FAO 2011: 1).

El artículo constitucional citado habla de soberanía alimentaria, al igual que el artículo 281 de la Constitución que establece la soberanía alimentaria como una estructura más general, denominada régimen de desarrollo, inserta en un sistema económico justo y democrático, con una mejor calidad de vida, que fomenta la participación social. “La soberanía alimentaria constituye un objetivo estratégico y una obligación del Estado para garantizar que las personas comunidades, pueblos y nacionalidades alcancen la autosu!ciencia de alimentos sanos y culturalmente apropiados de forma permanente”.

Para detallar de mejor manera con un ejemplo la relación entre seguridad y soberanía alimentaría veamos la realidad de Arabia Saudita: éste es un país situado en la mitad del desierto, en donde no se generan mayormente productos agrícolas, que puedan ser consumidos por sus ciudadanos, sin embargo y dada la situación política y social del país, se cuenta en los supermercados con alimentos de todos los países del mundo, en ese sentido los saudíes tendrían lo que podríamos llamar en un primer momento “seguridad alimentaria”, porque tiene los productos, los pueden pagar y utilizan de acuerdo a sus costumbres alimenticias, aunque eso pueda ser nutricionalmente correcto o no, no obstante en este país no pueden hablar de una soberanía alimentaria, ya que si en algún momento, los países proveedores de estos alimentos no estarían en capacidad o tendrían la voluntad de venderlos, los saudíes estarían en graves problemas. A nuestro parecer

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este ejemplo clari!ca la diferencia entre la una y la otra y recalca que sin la una es difícil que haya la otra, ya que el objetivo es garantizar las dos.

Grá!co I: Fuente: Elaboración Gabriela Molina, GIZ.

En ese sentido, la concepción de soberanía alimentaria proviene de un contexto internacional de debate que surge en la resistencia del campesinado mundial a los impactos de la globalización neoliberal de la agricultura, de la lucha contra la competencia desigual entre las economías subsidiadoras del norte a su producción agrícola y las del sur prohibidas de recibir subsidios. (Hidalgo 2009: 9). La producción de alimentos nacional se ve amenazada por la agroindustria internacional arrasadora.

La noción de soberanía alimentaria contrapone una acción soberana de un país (con sus políticas sobre alimentación) a la lógica mercantil nacional e internacional. Esta relación la expuso el Foro Mundial sobre Soberanía Alimentaria de la Habana en el 2001, que consensuó una de!nición:

“Soberanía alimentaria es el derecho de los pueblos a de!nir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de alimentos, capaces de garantizar el derecho a la alimentación para toda la población, en

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base a la pequeña y mediana producción, con respeto a sus propias culturas y a la diversidad de los modos de producción agropecuaria. De comercialización y de gestión de los espaciaos rurales de campesinos, pescadores e indígenas, en los cuales la mujer desempeña un papel fundamental (…). La soberanía alimentaria es la vía para erradicar el hambre y la desnutrición y garantizar la seguridad alimentaria duradera y sustentable para todos los pueblos”.

Cabe indicar que en esta parte solo se hace referencia a los artículos de la Constitución que detallan conceptos generales y no todos los que hacen referencia a normas de seguridad y soberanía alimentaría que son numerosos (véase pie de página) .

Decantando lo estipulado en la carta magna una norma secundaria como es la Ley Orgánica del Régimen de Soberanía Alimentaria (LORSA con RO No. 583 del 5 de mayo 2009) detalla que “el régimen de la soberanía alimentaria se constituye por el conjunto de normas conexas, destinadas a establecer en forma soberana las políticas públicas agroalimentarias para fomentar la producción la producción su!ciente y la adecuada conservación, intercambio, transformación, comercialización y consumo de alimentos sanos, nutritivos, preferentemente provenientes de la pequeña, micro, pequeña y mediana producción campesina, de las organizaciones económicas populares y de la pesca artesanal, así como de la microempresa y artesanía; respetando y protegiendo la agrodiversidad, los conocimientos y formas de producción tradicionales y ancestrales, bajo los principios de equidad, solidaridad, inclusión, sustentabilidad social y ambiental”.

“Las normas y políticas que emanen de esta Ley garantizarán el respeto irrestricto a los derechos de la naturaleza y el manejo de los recursos naturales, en concordancia con los principios de sostenibilidad ambiental y las buenas prácticas de producción”.

Nótese que en estos textos citados de la Ley Orgánica se habla de naturaleza, de conservación, de sustentabilidad ambiental, de respeto de los derechos de la naturaleza, como parte fundamental del sistema de la seguridad alimentaria. Pero en cuanto la Ley misma hay expertos que dicen que es estupenda pero incompleta y sin instrumentos para hacerla efectiva. (CAFOLIS 2009: 10-11). En el siguiente grá!co se pueden observar las temáticas de la mencionada norma.

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Grá!co II: Fuente: Elaboración Gabriela Molina, GIZ.

Por otra parte, hay que tomar en cuenta que, seguridad es paradójicamente vivir en un nivel adecuado de riesgo manejable. En efecto, siempre vamos a tener riesgos en mayor o menor medida; no hay seguridad absoluta que garantice una ausencia total de riesgos. Dicho de otra forma, debemos enfocar la seguridad alimentaria como dinámica y podemos, entonces, abordar estratégicamente la gestión de los riegos generados en la inseguridad alimentaria, considerando el pensamiento de “la seguridad basada en la amenaza”. (Buzan, Barry et al, 1998: 170).

Así mismo en Ecuador y en coherencia con las normas el Plan Nacional de Desarrollo del Buen Vivir en sus objetivos hace hincapié en alcanzar tanto la seguridad como la soberanía alimentaría como parte del régimen del Buen Vivir. Los objetivos, políticas y metas que se relaciona a la temática se detallan en la siguiente tabla.

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Tabla I: Fuente: Elaboración Gabriela Molina, GIZ.

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Una vez detallado los conceptos y normas, que se manejan a nivel internacional y nacional, es importante decantar esto al territorio de la Cuenca del Río Jubones y entender cómo se maneja el tema en el gremio de Gobiernos Autónomos Descentralizados.

Estos actores partiendo del hecho de que nada puede entrar en la cabeza si primero no llega algo al estómago, entienden a la soberanía alimentaría como un derecho y como una responsabilidad propia, es decir, que sus territorios y familias puedan ser capaces de producir para comer y vender los excedentes, buscando, en este contexto, ser competitivos como territorios y no como sociedades; tratan de reconocer, promover y fortalecer el intercambio de productos históricos entre sus pueblos, dado que muchos de ellos son resultado de procesos de migración regional y que periódicamente se reencuentran y conviven respetando sus diversidades y costumbres.En la cuenca del Jubones llegar al hecho de que haya autoabastecimiento de alimentos desde la producción local, parte de considerar a la parcela como la unidad básica del sostén alimentario diario y un espacio donde comienza la conservación de los recursos naturales para garantizar el agua y la vida.

Los GAD miembros del mancomunamiento, para que estos derechos se vean garantizados se plantean que la plani!cación del predio se vincule al nivel de microcuenca y que sus demandas se articulen al ordenamiento territorial como proceso político.

Ahora, dado que estos Gobiernos Autónomos Descentralizados tienen competencias de prestación de servicios de agua potable, riego y fomento productivo es importante analizar las implicaciones, que tiene para estos, garantizar la soberanía alimentaria.

Se pueden puntean cinco elementos importantes que no agotan, sin embargo, todas las posibles implicaciones relacionadas al quehacer de la plataforma de mancomunamiento de gobiernos locales.

En un primer momento implica la coordinación interinstitucional con las entidades del Gobierno Central, rectoras de los diferentes sectores, en este caso con ministerios de Sectores Estratégicos y la Autoridad Única del Agua por temas de los recursos hídricos, con el Ministerio de Ambiente, ya que desde ahí se maneja el programa para combatir el cambio climático y la gestión ambiental en general, con el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca, posiblemente con el Ministerio de Producción, entre otras entidades, relacionadas a los usos de agua y el fomento productivo, tanto a nivel nacional como de manera desconcentradas por ejemplo en la Direcciones Provinciales. Es decir el estado en conjunto como determina la norma y es lógico. Así también será necesario el trabajo conjunto con las comunidades, cumpliendo cada actor el rol que le corresponda.

En un segundo momento muy importante implica rever las relaciones de poder existentes en el país y en el territorio del Jubones para analizar en poder de quién están los medios de producción, es decir, quién tiene las concesiones (ahora llamadas autorizaciones) de agua, por tierras de quién pasan los canales de riego, quien posee las tierras, en !n analizar quién esta

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proveyendo el agua y quien la está consumiendo, para explicarlo mejor, que ese estado ejerza la regulación y el control necesario para garantizar el acceso a los medios de producción para la producción de alimentos, así como también regule las imperfecciones de los mercados.

Un tercer elemento signi!cativo será generar información actualizada para poder medir permanentemente indicadores relacionados a la temática como por ejemplo: nivel de producción de alimentos, tipo de alimentos, avance de la frontera agrícola, nutricionales, entre otros.

Un cuarto factor y el más fundamental será implementar programas y proyectos en trabajo conjunto con otras instituciones para fomentar la producción limpia y ecológica de alimentos como son especialmente aquellos de asesoría técnica a los pequeños y medianos productores, sensibilizar a la población sobre hábitos alimenticios, reducir las intermediaciones, entre otros.

Un quinto elemento que en la actualidad se torna fundamental es concientizar a la población sobre los efectos del cambio climático, ya que esto puede sin duda afectar a la soberanía alimentaria, como se detalla a continuación.

Los efectos del calentamiento global como el aumento en la temperatura promedio del aire y del océano, el derretimiento de la nieve de los glaciales y los polos, y la elevación del nivel del mar, entre otros, son una amenaza para poder garantizar la soberanía alimentaria, ya que podrían experimentarse cambios en los ecosistemas, en la disponibilidad de agua, en la productividad de las cosechas y en la distribución de vectores y enfermedades; además del posible incremento de los eventos meteorológicos extremos como tormentas, sequías e inundaciones (Ocampo, Olga. 2011)

Estos efectos inciden en que el cambio climático amenace los elementos básicos para la vida y de la soberanía alimentaria como son el acceso al agua, la producción de alimentos, la salud, el uso de la tierra y los ecosistemas; que se generen, además, restricciones signi!cativas en varias actividades económicas como la agricultura, la pesca, la salud, la silvicultura, el transporte, el turismo, la energía y los sistemas hídricos.

Los posibles impactos estimados por el Panel Intergubernamental de Expertos del Cambio Climático, IPCC, para la agricultura incluyen “el aumento del rendimiento en los entornos más fríos y la disminución de la producción en los ambientes más cálidos, los daños en los cultivos, el incremento de plagas, el mayor peligro de incendios forestales y la erosión del suelo”. Mientras que la contaminación del agua, el aumento de la demanda y la disminución en la disponibilidad de agua dulce son algunos de los efectos posibles para los recursos hídricos (Ocampo, Olga. 2011).

Dado que Ecuador, es afectado por estos efectos, como ha sido el caso de pérdida de biodiversidad (siendo el país más biodiverso del mundo), retrocesos de glaciares, aumentos en la frecuencia de inundaciones y de incendios forestales, incremento de las enfermedades de plantas causados también en razón de deforestación, pastoreo intensivo, construcción de carreteras, minería

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desmedida, entre otros, es necesario trabajar urgentemente en la temática. Tanto es asi que Algunos autores estiman que de la vegetación nativa en el Ecuador que se encuentra sobre los 1800 m sobre el nivel del mar, apenas hay un remanente del 23%. De esta depredación humana, el bosque montano alto y el páramo herbáceo son las zonas más afectadas. (Grupo Ciencias de la Tierra y del Ambiente, 2012).

En la cuenca del Jubones, tanto instituciones como organizaciones de usuarios de agua y la empresa privada, están preocupadas por el futuro de la disponibilidad de agua y por ende de la disponibilidad de alimentos, por la extensión de la frontera agrícola hacia la montaña, por la deforestación, por la consecuente destrucción de los ecosistemas proveedores principalmente del recurso agua. Se hace, entonces, necesario que desde los Gobiernos Autónomos Descentralizados en trabajo conjunto con centros de formación universitarios e investigación se profundice en el estudio de estos ecosistemas, su función y bene!cios y se desarrollen mancomunadamente mecanismos, metodologías y herramientas e información para llegar a los sectores rural y urbano que gestionan y usan estos recursos a !n de que puedan generar el cambio de comportamiento para su conservación.

En ese contexto a continuación se detalla las actividades realizadas en esta linea de acción, que dan cuenta de los avances en la misma.

El trabajo practico mancomunado en la Cuenca del Jubones para el fomento de la soberanía alimentaría

A) Una medición de inseguridad alimentaria en el Jubones

Como un primer paso y con la intención de conocer o tener una referencia del nivel de seguridad alimentaria de las familias de la Cuenca de Río Jubones (muestreo) se emprendió el proyecto de medición del bienestar subjetivo, que el CCRJ implementó en cooperación con la Universidad de Cuenca (PYDLOS) en 2012. Con el propósito de explorar opciones para levantar informaciones esenciales y válidas a bajo costo se desarrollaron encuestas en asambleas ciudadanas y en hogares. En la boleta para encuestas de hogares se integró la “Escala Latinoamericana y Caribeña de Seguridad Alimentaria (FAO-RLC 2012) que es una nueva herramienta validada en diversos países de la región y que permite a hogares auto-diagnosticar su seguridad alimentaria. La escala recoge la experiencia de inseguridad alimentaria en el hogar descrita por una persona (generalmente adulta) encargada de la adquisición y preparación de los alimentos en el hogar. El municipio de Nabón ayudó a traducir este cuestionario al Kichwa para que la población indígena tuviera la opción de ser entrevistada en este idioma. En base a las respuestas a solo 16 preguntas clave sobre la eventual falta de comida y restricciones dietarias en los últimos 3 meses se puede categorizar hogares que gozan de seguridad alimentaria o bien que sufren de inseguridad leve, moderada o severa.

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Dos preguntas ejemplares de las 16 de la Escala Latinoamericana y Caribeña de Seguridad Alimentaria (ELCSA)

Fuente: FAO-RLC 2012

Esta iniciativa se desarrolló a manera de pilotaje en los cantones de Nabón y Pucará, donde un equipo de encuestadores trabajó puerta a puerta en base a metodologías de muestreo censal, recopilando información de un total de 1187 familias, en las zonas urbanas o rurales de los dos cantones mencionados.

Gracias a esta investigación se obtuvieron datos a nivel de parroquias que permite hacer comparaciones dentro de cantones.

Grá!co III: Fuente: Gabriela Maldonado, CCRJ.

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En el cantón Nabón, por ejemplo, se pudo establecer que solo un 16% de los hogares reporta seguridad alimentaria, mientras el 84% evidencia inseguridad alimentaria de varios grados de severidad, lo cual se puede interpretar como muy grave en una zona de producción agrícola. La parroquia de Las Nieves presenta los más altos niveles de “Inseguridad Severa” con un 6%. Por el lado de la “Inseguridad Leve”, el cual tiene el mayor porcentaje entre las 4 categorías de seguridad alimentaria en todos las parroquias, muestra que Cochapata (63%), Nieves (62%) y Nabón (61%) son las que ocupan los principales puestos.

Un !n de esta investigación es por un lado que estos primeros datos obtenidos aporten a tener información de primera mano, que permita a los tomadores de decisiones, observar cómo está la situación en sus cantones y parroquias y tomar cartas en el asunto con el !n de mejorar las condiciones de la calidad de vida de sus pobladores, en este caso en relación al acceso a alimentos de calidad, permanentemente y que vaya ligado a la posibilidad de poder adquirirlos para que sean consumidos de manera adecuada y que sea nutritiva.

Este primer intento tuvo por otro lado el objeto también sensibilizar a los técnicos y autoridades de los cantones miembros del Consorcio sobre la importancia de levantar información permanentemente, con el !n de que las decisiones que se tomen se relacionen con la realidad social de la ciudadanía

De tal forma también la incorporación de mecanismos y herramientas de mejora, que de alguna manera coadyuvan directa o indirectamente a mitigar el cambio climático y cuidar la seguridad alimentaria, parte justamente de identi!car y reconocer los factores determinantes o desencadenantes, partiendo principalmente de conocer el estado actual de vida de los hogares presentes en la Cuenca del Jubones mediante el análisis de los cantones pilotos.

Esta investigación se entiende, desde una visión de la Secretaría Técnica del Consorcio de GAD de la Cuenca del Jubones, como un primer intento parcial y pequeño de entender los procesos de transición que sufren las comunidades campesinas del Jubones y de otras cuencas en el contexto actual de “modernización” de las estructuras productivas agrarias.

Una producción campesina orientada a la producción de alimentos para los mercados internos, se encuentra en muchas regiones del país enfrentada a la expansión de empresas dedicadas a la exportación de productos agrícolas. Un gran tema que interesa al Jubones es la distribución social del agua en la Cuenca y que está por investigarse.

Como menciona un experto en temas de gestión de agua y ex Director Nacional en el Institutio Nacional de Riego – INAR-, Alex Zapata, “La exportación de cultivos exigentes de agua, no es nada extraño en el marco de la nueva división nacional del trabajo y la con!guración de un nuevo modelo de desarrollo de agricultura; de hecho, el comercio agrícola mundial no es sino una gigantesca transferencia de agua en forma de “comodities” desde regiones donde se la encuentra en forma abundante y a bajo costo, hacia otras donde escasea, es cara y su uso compite con otras prioridades. Esto tiene un nombre, entre los estudiosos del tema, la denominan “agua virtual”.

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Estos sostienen que este comercio se incrementará en el futuro, de la mano de una demanda creciente, paralela al agotamiento y la contaminación de los recursos” (Zapata y Chiriboga 2010: 38)iii.

B) FORECCSA, un proyecto para el fomento de la seguridad alimentaria y la lucha contra la vulnerabilidad en el jubones

Dado que la seguridad alimentaria es algo que puede empeorar, se habla de mayor o menor exposición de las personas o colectividades a la inseguridad alimentaria, aunque actualmente vivan con un nivel aceptable de seguridad alimentaria. Este fenómeno se llama vulnerabilidad de la población a factores externos o riesgos como podrían ser factores naturales como los del cambio climático o factores de mercado, etc. Para el tratamiento de este problema actualmente se señalan dos alternativas principales de intervención: o disminuir su grado de exposición al peligro, o fortalecer su capacidad de respuesta, -lo que se llama resiliencia, es decir, fortalecer su capacidad de manejar los riesgos existentes.

Justamente en esta perspectiva, recientemente, se está implementado en el Jubones el proyecto “Fortalecimiento de la resiliencia de las comunidades ante los efectos adversos del cambio climático con énfasis en seguridad alimentaria”, FORECCSA, para que las familias y comunidades del Jubones mejoren su capacidad de resistencia a los efectos adversos del cambio climático y su in#uencia en la seguridad alimentaria. Intervienen en este proyecto el Ministerio del Ambiente, el CCRJ y el Programa Mundial de Alimentos de Naciones Unidas, PMA.

Como punto de partida, este proyecto plantea conocer los niveles de vulnerabilidad a nivel de 12 cantones dentro de la Cuenca del Río Jubones para después establecer planes parroquiales de adaptación y posteriormente de!nir medidas de implementación. A estos pasos les acompañan procesos continuos de fortalecimiento de capacidades locales y se apunta a establecer mecanismos de alerta temprana y monitoreo de impactos, incorporando el género como enfoque transversal.

En este proyecto, se ha diseñado la metodología para el análisis de vulnerabilidad ante los impactos generados en el medio ambiente con enfoque en seguridad alimentaria, tomando en cuenta factores biofísicos y problemas socioeconómicos presentes en la zona de estudio del Río Jubones, a partir de la generación del proyecto en cuestión.

La investigación para identi!car la vulnerabilidad identi!có esta metodología que se fundamenta en la de!nición del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático, IPCC 2001, donde se menciona que la vulnerabilidad al cambio climático es función del carácter, magnitud y rapidez del cambio climático y de la variación a la que un sistema está expuesto, de su sensibilidad y de su capacidad de adaptación.

Los planes de adaptación tienen cobertura parroquial. Partiendo del análisis de la vulnerabilidad, pretenden fortalecer la resiliencia (o reducir la vulnerabilidad) de las 42 parroquias, frente al efecto adverso del Cambio Climático con énfasis en Seguridad Alimentaria y equidad de género.

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Estructuralmente el plan contendrá un resumen del diagnóstico de vulnerabilidad, la propuesta y las medidas de adaptación priorizadas de forma participativa; el proyecto contempla no solo el diseño de los planes con sus medidas sino también el inicio de su ejecución. Para dar el salto cualitativo hacia la implementación de las medidas se diseñaran los estudios o proyectos para cada una de ellas, adaptados al sistema de monitoreo, de tal manera que su ejecución y puesta en servicio permitan medir los niveles de impacto hacia la adaptación al cambio climático de las comunidades.

Este proyecto; como se mencionó, ha comenzado recientemente a implementarse por lo que es difícil detallar avances. Sin embargo, es importante mencionar que se esta trabajando en él como muestra del principio del trabajo en esta linea de acción.

C) La protección de fuentes hídricas, una propuesta y una práctica para generar seguridad alimentaria

El desarrollo de la experiencia y la práctica de protección ambiental en la cuenca del Jubones pasa por dos pasos fundamentales en los que se ha avanzado paulatinamente: un primero es conocer lo que tenemos, el estado actual y cómo funciona y, el segundo, analizar, concertar y proponer acciones concretas de mejoramiento. En este argumento, se vuelve relevante y necesario que en los diferentes niveles de gestión de los recursos naturales, principalmente del agua, se conozcan la conformación, el funcionamiento y los bené!cos de los diferentes ecosistemas. Nótese que esto en lo sustancial sigue siendo una tarea pendiente.

Con la poca información existente y los estudios generados se ha logrado concertar con las familias y gestores locales del territorio del Jubones acciones tendientes a mejorar las condiciones de estos ecosistemas con dos !nes claros: uno, mejorar las condiciones de la calidad del agua de las vertientes que abastecen principalmente a los sistemas de consumo humano y, dos, muy relevante, desarrollar mayor conciencia, compromiso y cambio de comportamiento, sobre el respeto y la importancia de los recursos naturales, mediante la aplicación no solo de espacios de capacitación teórica sino sobre todo de demostración práctica, es decir, aprender haciendo.

Mejorar el conocimiento ciudadano sobre los ecosistemas y reconocer los diversos bene!cios hidrológicos ambientales que nos aportan son la clave que permite desarrollar con mayor facilidad acciones mancomunadas orientadas a la conservación y cuidado de estos ecosistemas. Y, si esto fuera acompañado de un proceso continuo de monitoreo y actualización de impactos, habrá capacidad para ser cada vez más efectivos en lograr bene!cios comunes. En esta intención, los 38 GAD asociados en el CCRJ plantean esta estrategia y no pierden de vista que esta gestión no se la puede hacer aisladamente sino con la participación y el compromiso de los todos los diversos actores sociales e institucionales del territorio.

Pero, ¿cómo se entrelaza en la estrategia del Jubones, el agua con la Seguridad alimentaria? Mediante la incorporación del enfoque ecosistémico en la gestión del agua. Es decir, el planteamiento va por la línea de cómo frenar o reducir la presión que ejerce el avance de la

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frontera agrícola y ganadera montaña arriba, la destrucción del bosque, considerando que esto no se consigue por decreto, sino con un enfoque participativo articulador de alternativas para las familias asentadas en las zonas altas y que, por lógica, tienen que encontrar formas de garantizar el sustento de los suyos. Así, la experiencia arroja el balance positivo en trabajar estratégicamente en la seguridad alimentaria, vinculado a la conservación de los recursos naturales, ya que el trabajo con incentivos se enfoca fundamentalmente en la mejora de la parcela familiar (con riego parcelario por aspersión, aporte de semillas y abonos, como también uso de kits de herramientas de labranza que facilitan las actividades agrícolas de los bene!ciarios). Esto automáticamente redunda en el incremento de la producción parcelaria, donde los productos predominantes son hortalizas, granos, tubérculos, producidos orgánicamente.

No se puede propender a la gestión integrada del agua si no se dispone de la plani!cación y de enfoques adecuados. Por ello, el planteamiento puesto en la práctica a través de dos proyectos de protección de fuentes hídricas fue incorporar y desarrollar el enfoque de cuenca hidrográ!ca.

En un primer momento con el proyecto “Asegurar los accesos para la producción, garantizando la soberanía alimentaria y generando alternativas productivas con las familias de la subcuenca del río León, Cantones: Nabón, Oña y Saraguro, miembros de la MCRJ”, en su tiempo, así también con el proyecto denominado “Agua Y Gobernanza”, se pudo a!anzar mejor la propuesta, ya que permitió el trabajo en 30 microcuencas, partiendo de la construcción participativa de planes de manejo para cada uno de estos espacios territoriales y socio-hídricos, donde se llegaron a de!nir acciones de corto y mediano plazo para mejorar las condiciones de los recursos naturales, buscando siempre la viabilidad y validez de los mismos con la conformación de 28 instancias de cogestión que impulsan los planes. En las dos etapas de este último proyecto se ha conseguido trabajar el diseño predial de alrededor de 800 parcelas familiares vinculándolas a la protección de fuentes hídricas, lo que produce como resultado mayor claridad en la comprensión de los conceptos y enfoques y, como valor agregado, la mejora signi!cativa de su seguridad alimentaria no solo por la mejor disponibilidad de alimentos sanos, sino también por la mejor calidad del agua para consumo humano.

En efecto, es clave en la garantía de la seguridad alimentaria, la seguridad del agua como elemento no solo de vida, sino de articulación, de integración de cultura y diversidad. Esto va de la mano con incorporar permanentemente estrategias y mecanismos de coordinación interinstitucional para su logro, ya que una de las mayores lecciones aprendidas es que la descoordinación, la desarticulación y el accionar individualista redundan en la destrucción irracional de los recursos naturales y no permiten desarrollar una sinergia de acciones, el uso e!ciente de recursos !nancieros, informáticos y de talento humano. La búsqueda permanente de la sostenibilidad de todo proceso encierra lograr el cambio del comportamiento humano, para sostener el manejo adecuado, la conservación y la protección.

Así se lo pone de mani!esto, como conclusión relevante, en el documento !nal de sistematización de las experiencias, prácticas y metodologías participativas de protección de fuentes de agua en la Cuenca del río Jubones. Se parte de la premisa de la retroalimentación

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como proceso permanente en el CCRJ para propender a la gestión del conocimiento; tanto en el caso de ejecución del estudio de Inventario de recursos Hídricos (IRH) como en el momento de la socialización y ejecución de las prácticas de Protección de Fuentes Hídricas (PFA) y agroecológicas, se nota cierta resistencia de la población debido a la confusión entre objetivos del proceso y las políticas del Estado; esto quizá obedece a factores de carácter histórico ya que las aspiraciones ciudadanas siempre fueron ignoradas, situación que hasta la actualidad es causa de escepticismo frente de la intervención del Estado e in#uyen en las decisiones y acciones de la población. Muchos factores coadyuvantes son externos y no dependen o no están directamente bajo la in#uencia de los actores de la Cuenca del río Jubones; entonces, para lograr la madurez del proceso y su verdadera institucionalización y empoderamiento, el reto fundamental es lograr su sostenibilidad, fundamentados en la e!ciencia y e!cacia de las buenas prácticas, pero, sobre todo, que provengan de un proceso transparente y dinámico de concertación y coordinación institucional y sectorial, sintonizado con las necesidades e intereses reales y sentidos.

Conclusiones y desafíos a futuro

Tras quedar explotadas al máximo las fuentes de agua, sobreexplotar los bosques y la madera, contaminar las fuentes de agua con una agricultura llena de agroquímicos, destruir el manglar y otros espacios naturales, solo queda volcarse a modelos diferentes de producción y vida con el !n de vivir mejor y eso implica tener garantizada la soberanía alimentaría.

Como el CCRJ entiende que no se puede trabajar en todo, el enfoque estratégico de la seguridad alimentaria y el agua en el Jubones quizá deba:

Dado que la generación de información fue un gran aporte, entonces por un lado concentrase en seguir generando información de calidad y permanentemente para que sus socios miembros cuenten con ésta de manera oportuna y puedan tomar desiciones relacionadas a la realidad de la población de sus parroquias y cantones.

Dado que la implementación de FORECCSA no ha hecho más que empezar, importa concentrarse en el éxito de su implementación y que se traduzca en mejoras en la calidad de la vida de la población de la Cuenca, con la generación e implementación de programas y proyectos que fomenten la seguridad alimentaria, en el marco de una coordinación interinstitucional de diferentes niveles, pues el Estado es un todo diverso y el deber de garantizar el derecho a alimentos sanos, de manera permanente y económicamente accesibles es deber de todo el Estado.

Ya que en la tarea de proteger las fuentes se observan algunos avances, es fundamental, continuar en ello, tanto para fortalecer lo ya realizado como las mejoras en las parcelas de la población meta de los proyectos.

Sin duda, este empeño deberá también complementarse con otro elemento igualmente apremiante que no ha sido mencionado aún, la desnutrición infantil. Hacer frente a la desnutrición ahora, con el acceso a alimentos nutritivos es reconocer que existe una relación

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directa entre la nutrición y la productividad como existe entre pobreza y desnutrición. Y colocar a las mujeres y madres en el centro de las soluciones propuestas es una oportunidad única para impulsar el crecimiento económico, salvar y mejorar vidas y ayudar a las familias de la Cuenca y a las comunidades a pasar de la pobreza al buen vivir. Se conoce que dar a las madres embarazadas y a sus niños pequeños los nutrientes esenciales en el periodo crítico de los 1.000 días (desde la concepción hasta el segundo cumpleaños de un niño) es la mejor inversión en su salud y de la sociedad en general. La alternativa es el retraso del crecimiento, que actualmente afecta a los niños del Jubones y del país entero. De hecho, se conoce que el retraso del crecimiento ha llegado a representar el verdadero rostro de la pobreza hoy en día, causando daños irreparables en el desarrollo cognitivo de los niños y en su crecimiento físico. La inversión en nutrición es invertir en las futuras generaciones de los niños de las comunidades. Cambiar los malos hábitos alimenticios, y hacer hincapié en la importancia fundamental de la lactancia materna exclusiva en los primeros seis meses de vida y explicar la relación entre el estilo de vida, dieta y ejercicio en la prevención de las enfermedades.

En lo que si hay coincidencia entre los socios del consorcio del Jubones es en que estos son los problemas reales y que también hay otros mucho más globales, pero que, sin duda, el sistema alimentario podría ser un espacio privilegiado para articular dinamismo económico, lucha contra la pobreza y trabajo por una creciente equidad social y buen vivir, asunto que no es responsabilidad solo de las poblaciones de la Cuenca. (Maluf 2009: 131).

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Introducción. La cooperación en la mancomunidad del Río Jubones se re!ere primeramente a la cooperación interna de sus integrantes – personas y GAD – y luego al marco nacional e internacional.

El Jubones, visto desde un proceso territorial y colectivo, ha vivido una experiencia de cooperación desde el 2000 hasta la actualidad. Por ello, es trascendente escribir sobre la cooperación local, regional, nacional e internacional, como estrategia para la Gestión Integral de los recursos hídricos, la adaptación al cambio climático y la seguridad alimentaria.

El presente artículo, se enfocará en: (i) comprender el concepto y la !losofía de la cooperación, (ii) los acuerdos básicos a nivel internacional y (iii) las competencias y facultades de los actores (GAD y otros) en Ecuador; (iv) los resultados de un proceso colectivo 2000-2013 en ésta materia.

El concepto de “cooperación”

Se trata de sujetos múltiples que colaboran entre sí para lograr !nes comunes. El trabajo cooperativo en este caso el trabajo “mancomunado” no compite, sino que suma fuerzas hacia el objetivo colectivo. Cada integrante del equipo cooperativo debe poner lo mejor de sí mismo para el bien de todos. El integrante siente a!nidad por sus compañeros, y es parte de un plan de acción, con el que se involucra, y comparte sus valores. Sabe que solo siendo solidario, permitiéndose ser ayudado y ayudar, obtendrá la !nalidad deseada.

Las sociedades cooperativas añaden otro concepto y es el que su objetivo es la distribución de ganancias entre sus integrantes, logradas por la eliminación de la intermediación. Cada socio aporta para poner en marcha la sociedadiii.

LA COOPERACIÓN, UNA ESTRATEGIA PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DE LOS RECURSOS HIDRICOS, LA ADAPTACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO Y LA SEGURIDAD ALIMENTARIA.

Pedro Encalada (CCRJ) y Mireille Vásconez

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Lo !losó!co de la Cooperación, es un Valor Moral y Social.(Concepto tomado de: http://valoresnuestros.blogspot.com)

Los valores morales, llevan al ser humano a defender y crecer en su dignidad en cuanto a persona, lo perfeccionan, lo completan y mejoran. Entre ellos, el respeto, la tolerancia, la honestidad, la cooperación, la lealtad y la responsabilidad, surgirán y se inculcarán a cada persona, primordialmente, en el ámbito de la familia. La cooperación o el “mancomunamiento”, asumido como valor, es la asistencia que ofrecemos de manera desinteresada, la paz, el respeto, igualdad, fraternidad, solidaridad, dignidad, honestidad, honradez, libertad, responsabilidad, amor, sinceridad. Se fundamenta en el principio del respeto mutuo. El valor, la consideración, el cuidado y la participación proporcionan un fundamento a partir del cual puede desarrollarse el proceso de la cooperación.

Esto se complementa con que la cooperación incluye energía positiva, sentimientos de desapego y solidaridad que hacen que podamos decir que cooperación es una forma de sabiduría humana. $uien coopera también recibe cooperación.

La cooperación requiere reconocer el papel único de cada persona, a la vez que mantener una actitud sincera y positiva. Los pensamientos positivos dentro del ser automática y fácilmente crean sentimientos de cooperación en la la mente de los demás. El método para ofrecer cooperación es usar la energía de la mente para crear buenos deseos y sentimientos nobles. Esto afecta al ambiente en una forma positiva y sutil.

Foto: Rogelio Reyes Delgado, Alcalde de Pucará 2013

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La cooperación, con el tiempo y con el orden natural de los acontecimientos, genera paciencia. El tiempo es valioso porque siempre ofrece la oportunidad única de conseguir lo que es mejor y lo que es necesario en el momento adecuado. Y la cooperación es posible cuando hay facilidad, sinceridad y espíritu generoso.

Pero ¿cuál es el Objetivo de cooperar o estar mancomunados?

No puede ser otro que el bene!cio mutuo en las interrelaciones humanas. En el Jubones el mancomunamiento es la primera forma de cooperación. Y se ha escogido que sea entre GAD de diverso nivel como para señalar no tanto que es posible hacer trabajo mancomunado entre esos niveles cuanto que hay una voluntad y una persuasión de que esta es una forma superior para hacer juntos lo que no se puede hacer uno a uno.

Podemos concluir este apartado enumerando grandes ventajas de la cooperación y la podamos aplicar a la gestión del agua y el Buen Vivir:

(i) mayor coordinación de las intervenciones: desarrollo de la comunicación, mayor satisfacción de necesidades individuales. (ii) valoración positiva de los demás: con mayor entendimiento, ayuda mutua, aceptación de ideas y sensación de objetivo común. (iii) mayor satisfacción individual. (iv) mayor cohesión grupal: con más con!anza y amistad entre los miembros del grupo y aumento del esfuerzo personal. (v) mayor maduración personal, por el desarrollo de la capacidad de cooperar y la apertura al conocimiento de los otros. (vi) mayor e!cacia en logro de

Foto: Rogelio Reyes Delgado, Alcalde de Pucará 2013

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los objetivos, mayor e!cacia en el trabajo inclusive porque los otros que no son mancomunidad respetan, escuchan, acogen.

La minga por el agua es la minga por la vida. Modalidad de cooperación andina.

El término minga, viene del quechua “mink´a” que tiene dos acepciones: (i) reunión de amigos y vecinos para hacer un trabajo gratuito en común y (ii) trabajo agrícola colectivo y gratuito con !nes de utilidad social.

El signi!cado de la minga se deriva de la tradición y conocimiento que tenían los aborígenes de Ecuador y Perú, de que un trabajo compartido para el bien común, se lo hace más rápido y mejor. Esto también ha sucedido en el Jubones en tiempos pasados. Como la mayoría de los pueblos del Ecuador, también el del Jubones, estaba lleno de necesidades insatisfechas, carecía de servicio eléctrico, tenía red de agua simplemente “entubada” y alcantarillado en un mínimo porcentaje del territorio. De ahí, se deriva el ataque de muchas enfermedades gastrointestinales y el aparecimiento de las “niguas”, insectos que atacaban en serio, a niños y adultos, produciendo infecciones en la piel, muy difíciles de contrarrestar.

Las mingas en el Jubones, fueron precisamente organizadas, teniendo como líderes generalmente a sacerdotes y profesores, para tender las redes de agua, colocar los postes de energía eléctrica y para excavación de zanjas del alcantarillado. Otro de los objetivos de la minga, como trabajo comunal, era la construcción de caminos vecinales y acequias de regadío; sin estas dos infraestructuras, la población perecería, al no poder sacar lo productos agrícolas a las ferias de otros lugares y no se lo podría producir, sin el agua de regadío. Se puede a!rmar que la mayoría de los caminos antiguos, se los realizó a base de mingas. Lo importante de la minga, es el valor actitudinal que encierra en sus integrantes, ya que ante la convocatoria de los líderes, toda la población, o su gran mayoría, acudía al llamado, se movilizaba y organizaba de tal manera que el esfuerzo físico que la minga representaba, se convertía en una verdadera !esta. En ella, se desarrollaban sentimientos y valores que se relacionan con la organización y ejecución de la misma:

Liderazgo: porque el llamado del líder ante la necesidad de ejecutar una “minga”, era un referente ante el pueblo.

Solidaridad: porque la gente acudía a la minga con el sentimiento de ayudar a los demás, pensando que interviniendo en la misma, estaba favoreciéndose a sí mismo, y a los otros.

Compañerismo: porque ante las di!cultades que generaba el esfuerzo de realizar una tarea asignada a un individuo en un tiempo determinado sin poder alcanzar el resultado esperado, el resto de personas acudían a él, para compartir el esfuerzo y culminar a tiempo el trabajo.

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Trabajo en equipo: porque destierra el individualismo, ya que cuando se trataba de obras gigantescas, como generalmente eran las que se plani!caban con mingas, una sola persona no las podían ejecutar, pero, trabajando en equipo, se las realizaba con enorme gusto y el esfuerzo adecuado.

El hecho de compartir: porque como estos eventos tenían una duración generalmente de un día o más de esfuerzo sostenido, debían llevar los alimentos familiares a la minga, y al momento indicado, ponerlos al servicio de los demás, organizando una mesa común para todos.Sentido de colaboración: porque si los líderes organizaban comisiones de trabajo en diferentes frentes, ya sea brindando la dirección técnica del trabajo, “repartiendo” algún refresco para mitigar la sed, elaborando el ya famoso “tardón” para levantar el ánimo, los mingueros cumplían sus obligaciones con vehemencia y buena voluntad.

Satisfacción por el bien común: porque la obra realizada a través de la minga, favorecía a todos, ya que se transformaban en bene!ciarios de estas obras, que levantaba indudablemente la calidad de vida de los habitantes.

Elevada autoestima: porque un trabajo bien realizado, hecho con alegría y con resultados positivos para los usuarios (por ejemplo, la dotación de energía eléctrica, agua potable, alcantarillado, caminos, etc.) eleva la condición de querernos a nosotros mismos y al resto de congéneres.

Por último, amor al terruño: porque al entregar el esfuerzo en una minga, estamos manifestando el cariño por la tierra que nos vio nacer, a quien, abriendo zanjas, plantando postes, trazando caminos, la hemos engrandecido con nuestro pequeño esfuerzo que, sumado al de los demás, se trasforma en realidad de progreso.

Eso es la minga una institucionalidad de mucho valor y no simplemente un método de trabajo. En la actualidad, el sentido de la minga no es ya para abrir caminos, sino para cuidar el agua, para reducir los efectos adversos del cambio climático, para reducir la desnutrición, crear cultura, fomentar el deporte, enaltecer los valores y símbolos para otras actividades que le darían un signi!cado de solidaridad a los habitantes del Jubones. Son múltiples los ejemplos de aplicación actual: mingas de reforestación y protección de fuentes de agua, de construcción y mantenimiento de sistemas de agua para consumo humano y riego, minga de la plani!cación y gestión.

(i) Los acuerdos básicos a nivel internacional sobre cooperación.

La cooperación internacional se inició al !nalizar la Segunda Guerra Mundial. El 26 de junio de 1945 se !rmó la Carta de San Francisco para la creación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Esto dió inicio a lo que hoy conocemos como Cooperación Internacional al Desarrollo. El enfoque de apoyo nace del concepto de confraternidad, de la ayuda !lántropa al prójimo. Una de las estrategias para alcanzar objetivos comunes fue promover la Cooperación

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Internacional para fomentar el desarrollo y disminuir la desigualdad entre los Estados. Sin embargo, desde sus inicios se rigió también bajo la in#uencia de otros intereses, económicos o de poder político; así, en su inicio, la ayuda se otorgó a los países europeos, destruidos por la guerra para delimitar la in#uencia de otros poderes en la zona – los Estados Unidos querían contener la in#uencia de la Unión Soviética.

En cuanto al Ecuador – al igual que en otros países receptores de cooperación en Latinoamérica – los recursos de cooperación que recibe son reducidos en relación a los ingresos por exportaciones, remesas y la Inversión Extranjera Directa. Esto signi!ca que, en términos !nancieros, estos recursos únicamente son complementarios a los propios, de las entidades gubernamentales de todo nivel, del sector privado y social. En todo caso mucho menores a los ingresos por remesas de migrantes.

Los recursos de la cooperación Ayuda O!cial al Desarrollo – AOD, son los recursos técnicos y !nancieros que destina un país a otro en términos de cooperación internacional. Es decir, los países desarrollados han decidido destinar, en principio, el 0.7% de su PIB a proyectos y programas de cooperación en países en desarrollo.

En el mes de marzo del 2005, en París (Francia), se realizó una evaluación de la cooperación al desarrollo, en donde se reunieron la mayoría de las naciones donantes y naciones socias (antes denominadas receptoras), evento importante para la cooperación al desarrollo. En éste espacio acordaron !rmar una declaración.

¿Por qué una declaración sobre e!cacia de la cooperación?

Se habían identi!cado varios factores negativos de la cooperación internacional:

se estaban creando estructuras paralelas (administrativas y técnicas) a nivel local y nacional.

las cooperaciones tenían una propia agenda en lugar de alinearse a esfuerzos y estrategias de las parroquias, municipios, provincias y/o país contraparte.

no se mostraba impactos, cambios, ni mayores resultados.

se veía un desequilibrio entre donantes y países socios. No había verdadera co-responsabilidad. Fallaba algo, se echaba la culpa a la organización contraparte y vice-versa.

los países socios mostraban falta de transparencia hacía adentro y afuera con el pretexto de soberanía en varios casos.

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En consecuencia, se !jaron ciertos compromisos mayores, en la llamada Declaración de Paris, entre los países donantes y receptores (Ecuador se sumó a ella en 2009):

Reforzar estrategias locales, regionales y nacionales de desarrollo (Apropiación); esto implica: (i) liderar el proceso de desarrollo del socio local (parroquia, municipio, provincia y país), (ii) coordinar la ayuda hacía este proceso (no acciones puntuales y aisladas); (iii) respetar el liderazgo de los socios locales y desde el donante ayudar a crear y fortalecer capacidades para ejercer este liderazgo; (iv) el cooperante deberá solamente prestar apoyo si hay esfuerzos propios de las contrapartes o una estrategia relevante que convenza.

Alineación de los donantes a esfuerzos locales, regionales y nacionales (Alineación); esto implica: (i) basar la cooperación en la(s) estrategia(s) nacional(es) de desarrollo y fortalecer las condiciones de implementación. (ii) evitar la creación o reemplazo de estructuras de funciones públicas; (iii) reforzar (no crear) capacidades de desarrollo a través de la cooperación; y (iv) enfoque especial: !nanzas públicas.

Mutua Responsabilidad (Co-responsabilidad) entre donantes y países socios; esto implica: (i) la transparencia y participación en la plani!cación nacional, (ii) brindar información sobre la entrega de ayuda con anticipación (de esta manera los socios pueden plani!car mejor); (iii) evaluación conjunta de implementación, impactos y e!cacia; y (iv) contribuciones mutuas con liderazgo de país socio.

Armonización de los esfuerzos de donantes (Armonización); esto implica: (i) disposiciones comunes de cada país socio para toda la cooperación, (ii) división de trabajo entre donantes (complementariedad); (iii) evaluaciones armonizadas; (iv) armonizar procedimientos y políticas de la cooperación por cada país socio.

Gestión orientada hacía resultados (Impactos). Esto implica: (i) importancia de monitoreo: “reporte y supervisión”; (ii) coherencia de indicadores (provenientes de los países socios); (iii) armonizar programas de supervisión y monitoreo; (iv) transparencia hacía dentro y afuera (socio).

(ii) Las competencias y facultades de la gestión de la cooperación- Ecuador.

En el Ecuador en el año 2008 entra en vigencia una nueva constitución elaborada por la Asamblea Constituyente. Esta carta magna de!ne claramente los lineamientos para el Sistema Nacional de Competencias que comprende todos los niveles de gobierno (total 5) , los cuales se decantan en el Código Orgánico de Autonomías y Descentralización –COOTAD- (ley secundaria aprobada en el 2010). Dentro de las competencias que se descentralizan a todos los niveles de gobierno se encuentra la gestión de la cooperación internacional no reembolsable en el marco del ejercicio de sus competencias.

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En este contexto la Secretaria Nacional de Cooperación Internacional – SETECI- trabaja desde el año 2009 en replantear el Sistema Nacional de Cooperación Internacional, el cual comprende tanto lo correspondiente a las facultades del gobierno nacional y su entidades desconcentradas como de los gobiernos locales. Así mismo, se trabajó en un modelo de gestión para la descentralización de la competencia, lo que se decanta en la Resolución No. 0009-CNC-2011, del 29 de septiembre de 2011 a través de la cual el Consejo Nacional de Competencias, órgano encargado de la implementación del Sistema Nacional de Competencias, descentraliza la gestión de la cooperación internacional no reembolsable.

En función de lo mencionado, el marco legal actual del Ecuador establece el siguiente referente de la cooperación internacional:

La Constitución de la República en el artículo 263 número 8, artículo 264 numero 14 y el artículo 267 número 7 establece que:

Los gobiernos autónomos provinciales, municipales y parroquiales tendrán la competencia exclusiva para gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización COOTAD, en el artículo 131 establece que:

Los gobiernos autónomos descentralizados podrán gestionar la obtención de recursos de la cooperación internacional y asistencia técnica en el marco de los objetivos nacionales, de sus planes de desarrollo y los principios de equidad, solidaridad, interculturalidad, subsidiariedad, oportunidad y pertenencia.

Se mantendrá un registro en el sistema nacional de cooperación internacional.

El código orgánico de plani!cación y !nanzas públicas en el artículo 68 y 69, establece que:

La gestión de la cooperación internacional no reembolsable, se orientara por las políticas nacionales y respectivos planes de desarrollo y ordenamiento territorial.

Los programas y proyectos con recursos provenientes de la cooperación internacional no reembolsable, tienen obligación de registrarlos ante el organismo técnico competente.

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Estas normas se resumen de la siguiente manera:

Fuente: Kroeger, Timm. CFCT .Generando #16, Marzo 2012, p.9

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(iii) Los resultados del proceso mancomunado 2000 - 2013 en materia de cooperación:

Los gobiernos locales, principalmente los municipios y los gobiernos parroquiales rurales, tienen en sus paquetes de responsabilidades, no solo la prestación de los servicios básicos, sino también de facilitar el desarrollo integral de sus comunidades, con una visión integral de la gestión política. En consecuencia, la modalidad de gestión se ha venido paulatinamente cambiando desde una gestión directa hacia una gestión participativa; una de esas modalidades alternativas de gestión es la mancomunidad que favorece la e!ciencia y e!cacia de la gestión local y territorial; en éste caso de la cuenca hidrográ!ca del Río JubonesGestionar la Cooperación internacional para el cumplimiento de las competencias. Este es el marco y el artículo 243 de la Constitución en donde establece que: “Dos o más regiones, provincias, cantones o parroquias contiguas podrán agruparse y formar mancomunidades, con la !nalidad de mejorar la gestión de las competencias y favorecer sus procesos de integración…”. En este contexto el proceso mancomunado del Jubones 2000-2013 se constituye con uno de los objetivos para “gestionar la cooperación interna y externa a través de convenios, acuerdos, aportes o préstamos”.

Los principios en el marco de la cooperación en el Jubones, dan cuenta de:

La unidad en la diversidad. - Implica el respeto de la diversidad y el ejercicio pleno de los derechos individuales y colectivos.

La Solidaridad y la reciprocidad.- Garantizando la inclusión, la satisfacción de las necesidades básicas y el cumplimiento de los objetivos del buen vivir.

La Coordinación y la corresponsabilidad.- $ue da cuenta de trabajar de manera articulada y complementaria para la aplicación de normativas concurrentes, gestión de competencias, ejercicio de atribuciones.

La Subsidiariedad.- El ejercicio de competencia que nos corresponde o que sean de interés o del conjunto del territorio de la Cuenca del Río Jubones.

La Complementariedad.- Articulando los planes de desarrollo territorial al Plan Nacional de Desarrollo para hacer efectivos los derechos ciudadanos.

La Cooperación y diálogo.- Desde una perspectiva compartida de reconocimiento y aplicación efectiva de los derechos, y de respeto hacia una visión mancomunada del desarrollo y de los caminos posibles para alcanzarla.

Estas consideraciones y principios se plasman en los !nes del CCRJ establecidos en su convenio de conformación y que re#eja una !losofía de cooperación:

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Promover la participación activa de los GAD miembros, a través de las diferentes instancias del Consorcio, para la construcción y concertación de Planes, Programas, Proyectos y Presupuesto para la consecución de los objetivos propuestos;

Facilitar y fomentar la coordinación con las instituciones públicas (Ministerios, SENAGUA, SENPLADES), comunitarias (Organizaciones de Usuarias de Agua), las entidades privadas, las organizaciones de los diferentes niveles de GAD (AME, CONAJUPARE, CONCOPE, Red de Mancomunidades) y otros organismos locales, regionales, nacionales e internacionales a!nes, para la implementación de políticas, estrategias y proyectos;

En el Jubones entendemos por:

Cooperación nacional, al apoyo que se recibe por parte de entes del Estado y que se desarrolla principalmente a través de políticas y programas (sean estos a nivel central o desconcentrado). Casos prácticos del proceso son trabajos con MBS, Ministerio de Gobierno, PROLOCAL, PRODER, IEPS; y, por parte de organismos como ONG nacionales que actúan a nivel del país (ejemplos: Intercooperación –COSUDE, PROJUBONES) .

Cooperación internacional para el desarrollo, al apoyo externo que recibimos de fuentes internacionales para fomentar el desarrollo mediante la transferencia de recursos, tecnologías, conocimientos, habilidades o experiencias de los países u organizaciones multilaterales que apoyan el fomento económico y social de países. Se le conoce también como Ayuda O!cial al Desarrollo (AOD) y es un concepto global que comprende diferentes tipos de asistencia, es decir el conjunto de acciones que incluye a más de un país, que son orientadas al intercambio de experiencias y recursos para alcanzar metas comunes, basadas en criterios de equidad, e!cacia, sostenibilidad, solidaridad, interés mutuo y corresponsabilidad.

Se pueden establecer tres niveles de cooperación que se gestionan en la mancomunidad del Jubones:

La cooperación de las Organizaciones de usuarios de Agua a nivel de 28 microcuencas, subcuenca y cuenca hidrográ!ca- a través de plataformas de concertación, con visión de cuenca hidrográ!ca para la GIRH.

La cooperación con las entidades estatales competentes como la del MIES, SENAGUA, MAE, SENPLADES R6 de manera formal; e informalmente CELEC, INIAP, MAGAP, MIDUVI, SECRETARIA NACIONAL DE GESTIÓN DE RIESGOS.

La cooperación internacional de: España (Generalitat Valenciana, Fons Valencia per la Solidaritat, FELCODE, IPADE, Extremadura), Alemania (DED, GIZ, PROMODE, INWENT, otros); Holanda (SNV), México (Rare Conservatión)

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LAS LECCIONES APRENDIDAS Varias lecciones aprendidas se pueden extraer de este proceso de mancomunamiento de la Cuenca del Jubones.

La mancomunidad es una alternativa válida de gestión que permite a los gobiernos locales mancomunados mejorar rendimientos en calidad y cantidad con bene!cios económicos, técnicos y sociales (se vuelven viables proyectos o servicios que individualmente no lo son).

La alianza de gobiernos municipales para una mejor provisión de servicios públicos está siendo enriquecida con la apuesta de convertirse en un instrumento de gestión territorial a nivel de cuenca hidrográ!ca del río Jubones, con todos los retos que ello representa. Al ser una propuesta instrumental, es una opción para la gestión descentralizada de determinadas competencias dentro de los procesos de descentralización, sobre todo en sectores !nancieramente de!citarios como el ambiente, sin que necesariamente deba constituirse en una condición indispensable para asumir competencias descentralizadas el mancomunarse.

Las experiencias prácticas que se están desarrollando sobre el tema plantean la necesidad de considerar como objetivo estratégico la creación de políticas públicas para su masi!cación, ya no persiste la “duda” que existía al inicio “la mancomunidad va quitar poder a los alcaldes, prefectos y presidentes de las juntas parroquiales”. Tampoco persiste el temor de que se convierta en un nivel de gobierno o en una autoridad de cuenca hidrográ!ca. No son ésas, pretensiones del proceso; es una estrategia efectiva para la gestión territorial.

Existe confusión sobre la forma, contenido y alcance de la !gura, lo que lleva a generar mixturas entre mancomunidad (gestión operativa, instrumental) y asociación (gestión política, gremial), restando e!cacia a la modalidad. No es un gremio, no es político partidista, es una plataforma de gestión del Buen Vivir, es el mejor espacio para la concertación de la gestión del agua y desarrollo, bajo el principio de subsidiaridad. Sin embargo, el marco normativo actual para las mancomunidades es explícito: como nunca antes orienta el manejo de la !gura y direcciona su aplicación práctica, lo que incentiva su implementación a través de la asignación de recursos desde los GAD y del mismo Estado, desde los diferentes ministerios. Las iniciativas locales y territoriales de trabajo mancomunado “ya es una política local, regional y nacional”. Así lo establece el Art. 285 del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomías y Descentralización y el Art 243 de la Constitución vigente. El trabajo técnico y político de la Mancomunidad del Jubones, especialmente desde el 2006 hasta el 2010 ha aportado para que sea una política nacional.

LAS LECCIONES APRENDIDAS DEL PROCESO DEMANCOMUNAMIENTO DEL JUBONES Y SUS DESAFIOS.

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Hace falta un instrumento reglamentario para la constitución de Mancomunidades y Consorcios en el país, así como un registro de las mancomunidades creadas; su carencia ha di!cultado la posibilidad de dar seguimiento a las mancomunidades creadas o en proceso, generando alguna incertidumbre e inseguridad jurídica.

La construcción de las reglas de juego son para la mancomunidad los dos estatutos elaborados, el primero que oriento el accionar desde el 2001 hasta julio del 2007 y el segundo hasta abril del 2011. Ahora, el convenio, el reglamento general y el manual Operativo del Consorcio Público de Gobiernos Autónomos Descentralizados se ha construido basado en la necesidades prácticas, “desde los hechos hacia el derecho”, “trabajamos mientras caminamos”; es decir, el camino lo construimos al andar y nunca se descuidó el objetivo, los principios y la !losofía original: todo lo contrario se precisó, se aclaró y se trabajó para que los sueños fueran una realidad. De manera que estamos bien, porque es “preferible que el proceso colectivo perezca intentando construir su propio camino que perecer copiando a otras iniciativas”.

El paradigma de un trabajo individual “cada GAD por su lado” sufre un cambio importante, porque la coordinación para un “trabajo colectivo” si bien la iniciaron 5 GAD, luego fueron 11, luego 15 y ahora 38 GAD. Y sin lugar a dudas muy pronto se integrarán los gobiernos que faltan de la cuenca del Jubones; esto demuestra que el camino andado es el correcto.

Los/as representantes políticos del proceso colectivo, en este caso “El Directorio”, según sus características, ha incrementado el número de sus integrantes: de dos a tres, luego a cinco; ahora seis representantes de los diferentes niveles de gobierno (municipales, provinciales y parroquiales); y, además, con representación territorial, es decir, de la cuenca baja, media y alta. Lo importante es dejar claro que el trabajo es voluntario y adicional a la gestión de su territorio hacia lo microregional o regional: “los miembros del Directorio no tiene remuneración ni apoyo logístico, es un aporte voluntario desde el GAD al que pertenece”; la experiencia desarrollada demuestra que ha trascendido una propuesta de liderazgo colectivo sobre el liderazgo individual. Como se escucha decir en diversos ámbitos, la mancomunidad no es de los Alcaldes/as, ni de prefectos, ni de presidentes de las Juntas; ellos lo lideran; la mancomunidad no tiene bandera política partidista, al !nal los perjudicados o los bene!ciarios son los/as ciudadanos/as.

La Secretaría Técnica del proceso colectivo, integrado por un/a Delegado/a Técnico/a, que se conformó en los primeros meses del 2005, se constituye en la piedra angular del proceso, es la columna vertebral, es la parte operativa y fundamental, la cual-sin perder de vista, la !losofía política y la necesidades sociales- impulsa una propuesta de gestión participativa de los GAD y la gestión integrada de los recursos hídricos. $uizá debemos sincerarnos diciendo que ha sido un trabajo extra y sacri!cado “existe una sobrecarga de trabajo a nivel de cada GAD y además una intensa dinámica para la gestión colaborativa”. Se ha podido avanzar gracias al compromiso y la pasión; sin embargo, debemos mantener y fortalecer, este instrumento para alcanzar y resolver problemas complejos y grandes.

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Se han logrado concertar una visión compartida, políticas y estrategias compartidas y territoriales; nos referimos al Plan estratégico de desarrollo de la cuenca del Río Jubones. Se ha demostrado así la capacidad de concertación entre la parte política, técnica y social, con una mirada intersectorial y con propuestas de corto, mediano y largo plazo. También es un paradigma resuelto el haber pasado de una visión sectorial a otra intersectorial, de propuestas cortoplacistas a propuestas de mediano plazo. Logramos “empatar” y concertar propuestas locales con nacionales, logramos una concertación entre las necesidades sociales, las habilidades y destrezas técnicas y la !losofía política de la propuesta de gestión en el territorio. En esto se sustenta el poder de convocatoria que paulatinamente se incrementa; ganamos con!anza en las organizaciones de usuarios de agua, en los gobiernos autónomos descentralizados y en las entidades estatales e internacionales.

Como es visible, el contexto actual del proceso colectivo va rumbo a fortalecer la gestión de los GAD y la GIRH, a través de los proyectos colectivos a nivel de Cuencas Hidrográ!cas. Se vislumbra una inmensa oportunidad para apoyar a la implementación de prácticas de conservación de los recursos hídricos y el mejoramiento de los servicios públicos de agua, a través de la conformación de las instancias de cogestión, el fortalecimiento de capacidades y un acompañamiento técnico. El apoyo de cooperaciones nacionales como la Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA, convenio !rmado el 25 de marzo del 2013) con el co!nanciamiento de los GAD miembros, el Fons Valencia per la Solidaridad, la Generalitat Valenciana y el PNUD ART. Y el apoyo de la GIZ, con su permanente asesoría.

PRINCIPALES RETOS QUE DEBE AFRONTAR EL MANCOMUNAMIENTO DEL JUBONES EN EL FUTURO

Una iniciativa importante ha surgido en el seno de esta plataforma mancomunada: la creación de un Fondo Jubones, importante reto que apunta a la sostenibilidad !nanciera del proceso mancomunado para la conservación. Lograr la independencia !nanciera de la Cooperación, por lo pronto. La viabilidad de tal recurso está aún, sin embargo, en estudios preliminares (CCRJ 2012).

Otro desafío es la necesidad de atender mejor la visibilidad discreta pero activa ante las autoridades del gobierno locales que deben sostener las acciones de plataforma. Y se evidencian incongruencias que el proceso mancomunado debe apurar, pero no solo la Plataforma.

Un tercero apunta a levantar estrategias urgentes de a!anzamiento ante los propios socios. La Plataforma es una oportunidad de desarrollo alternativa que no viene del Estado Central, sino desde lo local. Ganarse el reconocimiento no sólo entre los actores externos sino especialmente entre sus propios socios es un reto mayor que pasa, como queda señalado, por levantar un novedoso sistema de información y comunicación. Una consultoría de SENAGUA-DED

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señala más bien que es necesario montar una estrategia que puede modi!carse en el tiempo para mantener la “participación activa”. (Fundación Futuro Latinoamericano 2010: 40-41). ¿Podría lograrse en el corto plazo la asignación exclusiva de un técnico de los Gobiernos municipales, a tiempo al menos parcial al CCRJ?

La relación con los Consejos Provinciales merece una particular atención: al tener el Gobierno Provincial una estrategia global territorial provincial –y aún regional en el caso del Azuay y El Oro- pero siendo la Cuenca hidrográ!ca una posibilidad más amplia de plani!cación, ordenamiento territorial y acción, el Consorcio es un lugar potencial de entendimiento inapreciable a promover. En cuanto a la competencia de ejercer la gobernanza y manejo del agua, el CCRJ es visto generalmente por los GAD como un instrumento propio y e!caz. Sin embargo, el involucramiento de todos los GAD de la Cuenca en el Plan pudiera explícitamente reforzarse como algo estratégicamente sustancial.

En relación con este desafío, está presente en los directivos de la plataforma que deben esclarecerse aún mejor las atribuciones y responsabilidades al interior del CCRJ especialmente las de los promotores y delegados técnicos de los GAD municipales o provinciales. Son los primeros, en efecto, quienes más están en relación directa con la comunidad; y los segundos pueden ser un puente e!caz para trasmitir información a las autoridades de los GAD. Nótese que el enrolamiento de promotores de campo se considera como uno de los logros sustantivos de la gestión del CCRJ, pues son el enlace con las organizaciones de agua, la comunidad y las autoridades de nivel más bajo; esta cercanía lograda, a punta de recorridos en moto, otorga a los GAD y al CCRJ un conocimiento invalorable de la población, sus necesidades reales y sus prioridades. Pero su dependencia del presupuesto de un proyecto fragiliza las perspectivas de permanencia y de poder enrolar un mayor número. Ese es el desafío.

Otro reto aparece como más complejo pero sustantivo a los ojos de muchos miembros de la mancomunidad: la idea del trabajo integral de cuenca que no es fácil de concebir ni asimilar; un manejo integral de la cuenca relaciona los de abajo con los de arriba. En otros términos, los servicios hidrológicos de sistemas en la cuenca alta son necesarios para toda la cuenca y la falta de incentivos adecuados para preservarlos es causa de su deterioro. Dicho aún de otra forma, los propietarios de las tierras altas deben recibir compensación por la protección de los ecosistemas protectores y proveedores del agua. En la literatura especializada se denomina “pago por servicios ambientales”. El CCRJ ha pagado esos servicios a los campesinos que dieron acceso a sus fuentes y, en varios proyectos de protección de fuentes, les incentivó con pequeños sistemas de riego, por ejemplo. Pero tal intervención no es sostenible. Convencer a los usuarios de la cuenca baja de pagar por las mejoras en los servicios generados con cambios en el uso del suelo en la parte alta, requiere una estrategia general adecuada con estudios precisos, valoración económica, concientización, educación masiva, de!nición de políticas sobre tasas y otros medios, etc. Un nuevo proyecto en este sentido fue presentado en marzo del 2013 en la Asamblea ordinaria de socios de la Plataforma; visto el eco producido entre los socios, es mani!esto que se debe trabajar mejor esta perspectiva pues hay urgencias.

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Si nos referimos a otro aspecto importante, en este libro se ha señalado la capacidad existente de los técnicos del CCRJ y su e!ciente trabajo. Sin embargo, es preciso reconocer que le falta a la Plataforma técnicos especializados. Si de agua se trata, le faltan especialistas en hidráulica, ingeniería, ambientales. Pero pagar la especialidad cuesta y mucho y es un desafío para una instancia de recursos modestos como el CCRJ. La clave del éxito presente ha sido la capacidad técnica en la ejecución de los proyectos emprendidos y la acumulación del saber hacer en la Plataforma especializada. Pero el salto cualitativo en el nivel técnico no puede obviarse. Actualmente, obtener esas especialidades desde el aporte de los socios GAD, tampoco parece realizable. Pero a mediano plazo, el Estado debe formar sus técnicos especializados y al menos ahora podría ya apuntar a tenerlos en el futuro.

Por otra parte, el trabajo por cuencas ya tiene un buen cartel entre los organismos del agua del país. En ese contexto, cualquier medida para intervenir en la discusión se convierte en material político importante y pudiera posicionar el tema de las plataformas de cuenca. Los recursos hídricos -y en parte también la gestión por cuencas — se están convirtiendo en el centro de una gran atención política, al ritmo que se da la preconsulta y se acerca su discusión en la Asamblea. Tanto el gobierno como las organizaciones han visto el enorme interés que ha despertado esta batalla en la sociedad. Pero es preciso asentar que el CCRJ –al decir expreso de su dirigencia- no pretende constituirse en el único referente de la GIRH en el país, ni tampoco en la Región y menos en el Azuay (“debemos guardar la modestia y proporciones debidas” -dice un dirigente de la CCRJ). No solo existen importantes iniciativas paralelas al Consorcio que nacen en el 1992 como el CAMAREN y el Foro de Recursos Hídricos y en el Azuay, el Foro de Recursos Hídricos del Azuay y Cañar. Y el Gobierno Provincial es en esto también un actor importante. Igualmente en el Azuay es de signi!cancia PROTOS-CEDIR. A las movilizaciones de organizaciones sociales debe dárseles igualmente el cumplimiento de un decisivo protagonismo, inclusive las que no son del Azuay.

En otro orden de cosas, es de interés para el CCRJ es lograr integrarse al Comité de Asesoría y Seguimiento al Plan Nacional de Riego y Drenaje del Ecuador, PNRD, donde ya están integrados el Foro de Recursos Hídricos, INTERJUNTAS, CONASA, entre otros. El objetivo 2 de este plan reza textualmente: “Fortalecer a los regantes y grupos de regantes para asumir la cogestión y gestión de los sistemas de riego y drenaje de manera sostenible y e!ciente”. (MAGAP 2013: 12 y 74). En lo que respecta al agua en general, precisamente esa ha sido la orientación central de los GAD y de la plataforma en estos 13 años de gestión pasados.

En referencia a la cooperación local, nacional e internacional: Se desarrolla un proceso de varias escalas de cooperación desde lo micro (ciudadanía), meso (GAD) y macro (Ministerios) y la Cooperación Internacional. Cada escala tiene sus características y niveles de complejidad. Mientras el proceso de cooperación aumenta de escala se incrementa la complejidad, corriendo el riesgo de que lo macro absorba a lo meso y lo micro, que es lo importante y necesario a tomar en cuenta a la hora de sostener la gestión Integrada de los Recursos Hídricos.

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Sobre la cooperación internacional y la gestión de la competencia descentralizada (cooperación internacional no reembolsable): queda por explorar y sumar al proceso mancomunado del Jubones diferentes tipos de Cooperación como, Cooperación Financiera No Reembolsable; Financiera reembolsable / Créditos (blandos) de Cooperación; Financiera mixta; Apoyo Presupuestario; Canje de Deuda; Donaciones; Cooperación Técnica; Ayuda Humanitaria y de Emergencia; Ayuda Alimentaria; Cientí!ca y Tecnológica; Cultura; Becas; Voluntariado, Pasantías. Aparece, igualmente, la necesidad de plantear un esquema de cooperación multinivel de la cuenca del Jubones con un modelo de gestión territorial para la gestión de la cooperación nacional e internacional.

Se puede concluir a!rmando que el mancomunamiento de los 38 gobiernos autónomos descentralizados del Jubones territorios de Azuay, El Oro y Loja, sur occidente del Ecuador, luego de un proceso de 13 años; por la clara conceptualización, por la !losofía, por la política pública, los resultados alcanzados y las lecciones aprendidas es una alternativa para mejorar la gestión de las competencias y favorecer el desarrollo territorial del Ecuador. Los retos futuros son sustantivos pero hay claridad sobre cuáles son los prioritarios y cuál es el camino para sumirlos.

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EL PROCESO MANCOMUNADO DE LOS GOBIERNOS AUTONOMOS DESCENTRALIZADOS DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONESMapas

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MapasEL PROCESO MANCOMUNADO DE LOS GOBIERNOS AUTONOMOS DESCENTRALIZADOS DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONES

EL PROCESO MANCOMUNADO DE LOS GOBIERNOS AUTONOMOS DESCENTRALIZADOS DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONESFotos

158 La cooperación del FVS 2008

Integrantes de la MCRJ adaptando al CCRJ 2010

FotosEL PROCESO MANCOMUNADO DE LOS GOBIERNOS AUTONOMOS DESCENTRALIZADOS DE LA CUENCA DEL RÍO JUBONES

159La Asamblea General 2013

La Cooperación Alemana al Desarrollo-GIZ en el Jubones 2010

160 Integrantes de la St 2008 con 1er cooperante DED

Gestión de conocimiento

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161Impulsores del CCRJ 2013

La producción representativa en la zona (1)

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162 La producción representativa en la zona (2)

La producción representativa en la zona (3)

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163El Directorio 2011-2013

Fuente de Fotos CCRJ

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