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Reflexión sobre la consideración del trabajador autónomo en la legislación preventiva

Tradicionalmente se ha considerado altrabajador autónomo1 el gran olvidado

en la normativa sobre Seguridad y Salud en elTrabajo, como una muestra más de la despre-ocupación de los poderes públicos hacia eseimportante sector de la economía y pobla-ción española. Y, sin embargo, es como míni-mo dudoso que, al menos hasta ahora, el pro-pio trabajador autónomo y sus asociacionestuvieran presente como uno de sus objetivosprimordiales la protección del trabajador por

cuenta propia por esta faceta del ordenamien-to jurídico. Seguramente es más razonablepensar que la desidia en este campo era com-partida por todos los implicados, incluidoslos propios afectados. En todo caso, la Ley dePrevención de Riesgos Laborales de 8 den o v i e m b re de 1995 supuso un re v u l s i v oimportante para todos los sectores implica-dos. Para los trabajadores autónomos, porquela opción del legislador español, la mismaque la de la Directiva Comunitaria que trans-pone, tuvo como consecuencia la imposiciónde una serie de obligaciones para ellos hastaese momento desconocidas, lo cual les hizo, ami juicio con seriedad por vez primera, refle-xionar sobre su papel en este campo. Para los

El trabajador autónomo ante la norm a t i va deP revención de Riesgos Lab o ra l e s

Luis Pérez Capitán

1 Con la excepción del socio de la Cooperativa de Trabajo Asociado cuya Cooperativa hubiese optado por el RégimenEspecial de Trabajador Autónomo cuya protección viene asegurada por el artículo 3º de la Ley de Prevención de RiesgosLaborales, siguiendo pautas normativas anteriores.

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p o d e res públicos, especialmente para laAdministración Laboral, porque se encontra-ron frente a un nuevo sujeto obligado no yapor la existencia de una relación contractuallaboral, sino por su intervención en un centroo lugar de trabajo.Y es que, en realidad, una lectura de los pre-ceptos que conciernen al trabajador autóno-mo en la Ley de Prevención de Riesgos Labo-rales nos descubre que su consideración noparte de una perspectiva de cuidado o protec-ción del mismo, sino de precaución por lasconsecuencias que pudieran tener sus inter-venciones y presencia en el lugar de trabajo.Carecería de sentido en caso contrario, que sele considere como sujeto no amparado por laLey de Prevención de Riesgos Laborales–artículo 3º– y sí obligado –art. 24.5 en rela-ción con los números 1 y 2 del mismo pre-cepto– en una significativa faceta de la nor-mativa sobre Seguridad y Salud en el Trabajo:la coordinación en el supuesto de concurren-cia de empresas y trabajadores autónomos enun mismo lugar o centro de trabajo.La primera norma que en nuestro país esta-blece con rango de Ley obligaciones en mate-ria preventiva para el trabajador autónomo, laLey de Prevención de Riesgos Laborales,parte de una perspectiva encorsetada. Lasprescripciones legales se limitan a establecer

ciertas ambiguas directrices de carácter obli-gatorio: el trabajador autónomo deberá infor-mar de los riesgos que su trabajo acarrea a lossujetos con él concurrentes al centro o lugarde trabajo (art. 24.1); el trabajador autónomodeberá seguir las instrucciones impartidaspor el empresario titular del centro de traba-jo en materia de situaciones de emergencia,riesgos en el lugar de trabajo y medidas pre-ventivas. Normas que parecen tener como finy justificación evitar los riesgos que la acti-vidad del autónomo pudiera acarrear a los tra-bajadores asalariados o, a lo más, dar a cono-cer los riesgos que se derivan de tal prestaciónen un centro o lugar de trabajo.Esta concepción tan básica, casi diríamos pri-mitiva, de la posición del trabajador autónomoen la Prevención de Riesgos Laborales se va aromper drásticamente con la aparición de unan o rma posterior: el R.D. 162/1997, de 24 deo c t u b re, sobre disposiciones mínimas en mate-ria de Seguridad y Salud en las obras de cons-t rucción. El R.D. aludido sorprende al conte-ner un nuevo concepto de trabajador autóno-m o2 que es de aplicación no al sector de constru c-ción, sino a las obras de construcción ya que estan o rma no tiene un ámbito circunscrito a un sectord e t e rminado, sino a una especie de lugar o centro detrabajo: la obra de constru c c i ó n3. El concepto detrabajador autónomo es una innovación vital

2 Trabajador autónomo es conforme al art. 2.1 g) RD. 1627/1997 aquella persona física distinta del contratista y del sub-contratista que realiza de forma personal y directa una actividad profesional sin sujeción a un contrato de trabajo, y queasume contractualmente ante el promotor, el contratista o el subcontratista, el compromiso de realizar determinadas par-tes o instalaciones de la obra. Cuando el trabajador autónomo emplee en la obra a trabajadores por cuenta ajena tendrála consideración de contratista o subcontratista. Como vemos el nuevo concepto hace especial hincapié en la prestaciónpersonal de servicios como elemento clave de identificación

3 Cuestión interesante es la del ámbito de aplicación del RD. 1627/1997 y, por ende, del concepto de obra de construc-ción que contiene este precepto al definirla como “cualquier obra, pública o privada, en la que se efectúen trabajados deconstrucción o ingeniería civil, cuya relación no exhaustiva figura en el Anexo I.” –art. 2.1 a) del RD. 1627/1997–. ElAnexo I establece una relación amplia considerando como obras de construcción las de: Excavación, Movimiento deTi e rras. Construcción. Montaje y desmontaje de elementos prefabricados. Acondicionamiento e instalaciones.Transformación. Rehabilitación. Reparación. Desmantelamiento. Derribo. Mantenimiento. Conservación-Trabajador depintura y limpieza. Saneamiento. Esta generalidad del RD. ha sido reconocida en la propia Guía Técnica para la evalua-ción y prevención de los riesgos relativos a las obras en construcción editada por el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene enel Trabajo a reseñar: “Ante una definición tan genérica y una relación tan amplia y, sin embargo, no exhaustiva como laque figura en el anexo I, se considera conveniente precisar el contenido de la definición. Así, en lo sucesivo se (sigue)

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en el campo preventivo puesto que hastaentonces ante la ausencia de concepto alguno,el trabajador autónomo no era sino que el defi-nido como tal por la reglas del Derecho de laSeguridad Social.Junto a un nuevo concepto, el R.D. 1627/1997contiene prescripciones que amplían las obli-gaciones establecidas en la Ley de Prevenciónde Riesgos Laborales, no ya para el propiotrabajador autónomo, sino lo que es masimportante, también para la empresa quecontrata sus servicios y para el sujeto al que sele encomienda el papel fundamental de con-trol de la organización preventiva en la obra:el coordinador de seguridad y salud en la eje-cución de la obra. La empresa contratante yano solo estará obligada a dar información einstrucciones al trabajador autónomo, sinotambién a vigilar que éste cumpla con la nor-mativa preventiva aplicable al lugar de traba-jo. El cambio en la perspectiva es importan-te. El empresario contratista o subcontratistaen la obra de construcción ya no solo estáobligado a velar por el cumplimiento norma-tiva preventiva en lo que afecta a sus propiostrabajadores y respecto de los trabajadores las

empresas que han sido contratadas por elmismo o por sus contratas en la cadena queimplica la descentralización productiva, sinotambién deberá velar por la no vulneración detales normas en lo que se concierne al traba-jador autónomo a él vinculado directa o indi-rectamente a través de los distintos eslabonesque configuran la cadena aludida.Son dos, por tanto, los aspectos innovadoresque establece este R.D. 1627/1997.A. Por una parte, impone unas obligaciones

ya no formales, sino también materiales altrabajador autónomo en el ámbito de laPrevención de Riesgos Laborales. Obliga-ciones que muy sucintamente se podríanresumir4 en:- Cumplimiento de la normativa preventi-va en sus principios rectores y preceptosmateriales durante la ejecución de la obra.De esta forma, deberá elegir y usar losequipos de protección personal y de traba-jo adecuado conforme a la normativa pre-ventiva, utilizando los mismos, así comolas herramientas, substancias y demás ele-mentos propios de su profesión conforme ala normativa de seguridad.

(continuación) entenderá como “obra de construcción” el lugar donde se desarrolla con carácter temporal cualquiera de lasactividades señaladas en el anexo I del RD. 1627/1997 o de las relacionadas en el apartado 45 de las ClasificaciónNacional de Actividades Económicas CNAE -93 (RD 1560/1992, de 18 de diciembre. BOE nº 306, de 22 de diciem-bre), siempre que estén referidas a trabajos intrínsecamente asociados a actividades de construcción (edificación e inge-niería civil) y se ejecuten con tecnologías propias de este tipo de industrias.)” –p. 11 de la mentada Guía Técnica–.

4 El texto completo del precepto es el siguiente: Los trabajadores autónomos estarán obligados a:“1. Aplicar los principios de la acción preventiva que se recogen en el artículo 15 LPRL, en particular al desarrollar lastareas o actividades indicadas en el articulo 10 del presente Real Decreto.a) Cumplir las disposiciones mínimas de seguridad y salud establecidas en el anexo IV del presente Real Decreto, duran-te la ejecución de la obra.b) Cumplir las obligaciones en materia de prevención de riesgos que establece para los trabajadores el artículo 29, apar-tados 1 y 2, LPRL.c) Ajustar su actuación en la obra conforme a los deberes de coordinación de actividades empresariales establecidos en elartículo 24 LPRL, participando en particular en cualquier medida de actuación coordinada que se hubiera establecido.d) Utilizar equipos de trabajo que se ajusten a lo dispuesto en el RD 1215/1997, de 18 de julio, por el que se estable-cen las disposiciones mínimas de seguridad y salud para la utilización por los trabajadores de los equipos de trabajo.e) Elegir y utilizar equipos de protección individual en los términos previstos en el RD 773/1997, de 30 de mayo, sobre dis-posiciones mínimas de seguridad y salud relativas a la utilización por los trabajadores de equipos de protección individual.f) Atender las indicaciones y cumplir las instrucciones del coordinador en materia de seguridad y de salud durante la eje-cución de la obra o, en su caso, de la dirección facultativa.2. Los trabajadores autónomos deberán cumplir lo establecido en el Plan de Seguridad y Salud.”

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- Seguir las instrucciones e indicacionesdel coordinador de seguridad y de laempresa que le haya contratado.- Velar por su propia seguridad y salud, asícomo por las de terceros que puedan verseafectados por sus actos.A d v i é rtase que la genérica redacción del art í-culo 12 del R.D. 1627/1997 no ha de ser

interpretada de forma que seentienda que recaen sobre el traba-jador autónomo todas las obligacio-nes propias de un empresario (v. g . :la realización de una evaluación deriesgos). No, el trabajador autóno-mo tendrá las obligaciones pro p i a sde una empresa cuando tenga a sus e rvicio trabajadores asalariados,hasta entonces sus obligaciones yresponsabilidades se limitan al buenactuar que exige el mencionado pre-cepto a lo largo del desarrollo de laobra de constru c c i ó n .B. Por otra, señala deberes en mate-ria preventiva respecto del trabaja-dor autónomo a sujetos interv i n i e n-tes en la obra con un papel re l e v a n-te en la misma. Esta innovación estrascendental aunque lamentable-mente no se han llevado a la prácti-ca todas las implicaciones que deella se derivan a pesar de habert r a n s c u rrido casi una década desdela aprobación del R.D. 1627/1997.- Así, conforme al artículo 9 delR.D. 1627/1997 el coordinador deseguridad y salud en la obra es re s-ponsable de coordinar las activida-des de la obra de forma que contra-tistas, subcontratistas y trabajado-res autónomos apliquen de manerac o h e rente y responsable los princi-pios de la acción preventiva duran-te la ejecución de la obra.

- Y, de acuerdo con lo prescrito en el art í c u-l o 11 del R.D. 1627/1997, el contratista yel subcontratista están obligados no solo ainformar y proporcionar instrucciones altrabajador autónomo sobre todas las medi-das que hayan de adoptarse en lo que serefiere a su seguridad y salud en la obra,sino también velar por el cumplimiento

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del plan de seguridad y de sus obligacionesen materia preventiva por el trabajadorautónomo, y ello porque responden de suincumplimiento y porque se trataría depersonal bajo su control.

Más recientemente, se aprueba el R.D.171/2004, de 30 de enero por el cual se desa-rrolla el artículo 24 de la Ley de Prevenciónde Riesgos Laborales. Sin embargo, en estanorma no debe pretenderse hallar demasiadasnovedades respecto de la consideración deltrabajador autónomo, ya que se limita a con-cretar el contenido de algunas de las obliga-ciones impuestas por la norma de rango legal.Dicho esto, se plantea si el trabajador autóno-mo debe constreñir su conducta al mero cum-plimiento de las re f e rencias normativas re s e ñ a-das en el ámbito de la Seguridad y Salud en elTrabajo. La contestación a esta pregunta valigada a observaciones fundamentales. La pri-mera, legal. Es imprescindible re c o rdar que lan o rmativa preventiva es un conjunto de pre-ceptos que establecen un mínimo de dere c h onecesario a cumplir por los sujetos. La segun-da, deviene de la observación de la re a l i d a deconómico-contractual. Las empresas que con-traten a trabajadores autónomos para la pre s t a-ción de servicios pueden exigirles a éstos elnivel de cumplimiento de la normativa pre-ventiva a que ambos se comprometan contrac-tualmente, difícilmente las obligaciones deri-vadas de tal pacto soslayaran los derechos cons-titucionales del trabajador autónomo. Es más,en numerosas ocasiones, la empresa que utilizalos servicios de un trabajador autónomo estará,con el fin de pre s e rvar la salud e integridadfísica de sus trabajadores, obligada a compro-bar la aptitud del trabajador autónomo para elmanejo de un equipo de trabajo cuya utiliza-

ción pudiera tener graves consecuencias paraaquellos –grúa, re t roexcavadora, etc.–.

La actuación de laAdministración ante losincumplimientos de la nor-mativa preventiva referidosal trabajador autónomo

La Administración Laboral y, en concreto, laInspección de Trabajo y Seguridad Social tiened i f e rentes formas de actuación según la situa-ción del sujeto inspeccionado. Esbocémoslas,distinguiendo según sea la situación del traba-jador autónomo ante el Sistema de SeguridadSocial, dado que ello tendrá importantes re p e r-cusiones en diversos ámbitos:! Trabajador autónomo que reuniendo los

requisitos como tal no se halla dado de altaen el Sistema de la Seguridad Social dentrode su Régimen específico. La Inspecciónde Trabajo y Seguridad Social procederá aproponer su alta de oficio en el Régimenespecífico, liquidando las cuotas adeuda-das conforme al tiempo de actividad nodeclarada y levantando la correspondienteActa de Infracción5. Además, si el trabaja-dor autónomo ha incumplido con sus obli-gaciones en materia de Seguridad y SaludLaboral, se iniciará la actuación sanciona-dora oportuna.

! Trabajador autónomo que, estando dadode alta en el Régimen Especial de Traba-jadores Autónomos y cotizando como tal,no le corresponde tal Régimen, sino elRégimen General de la Seguridad Social altratarse de lo que se denomina habitual-mente “falso autónomo”, englobado ya no

5 Estamos ante una infracción grave conforme al 22.7 de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, TextoRefundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto. La sanción económica aparejada es de 305,62a 3005,06 conforme al artículo 40.1 del mismo texto legal.

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dentro de lo que nuestra doctrina tradicio-nal (Bayón Chacón) denominaba “zonasgrises del Derecho del Trabajo”, sino den-tro de éste y excluido formalmente deforma fraudulenta por intereses esencial-mente económicos o de org a n i z a c i ó n .Situación en la cual un trabajador quepresta sus servicios dentro del ámbito deorganización y dirección de un empresarioes integrado en el Régimen Especial deTrabajadores Autónomos por decisión pro-pia o por decisión del empleador6, siendomuy común advertir este tipo de supuestosa la hora de investigar un accidente. Si elInspector actuante considera que está anteun falso autónomo procederá a ejecutartodas las actuaciones administrativas deri-vadas de un incumplimiento empresarial–Acta de Infracción, propuesta de recargode prestaciones– como si estuviera ante untrabajador asalariado, porque realmente esun trabajador asalariado pese a que se haintentado evadir a través de artificios for-males más o menos complejos tal realidad.Y unirá a aquéllas las derivadas de la noalta del trabajador por la empresa en la queprestaba servicios, procediendo a la corres-pondiente práctica de Acta de Infracción7

y comunicación de alta de oficio y la perti-nente Acta de Liquidación.

! Socio trabajador de una Cooperativa deTrabajo Asociado que presta sus serviciospersonalmente en la misma, habiendooptado la Cooperativa por el RégimenEspecial de Tr a b a j a d o res Autónomos.Conforme al artículo 3º de la Ley dePrevención de Riesgos Laborales estamos

ante un trabajador, y corre l a t i v a m e n t eempresa, a todos los efectos. En caso deincumplimiento de la Cooperativa, se ini-ciará el correspondiente pro c e d i m i e n t osancionador y/o de requerimiento.

La exigencia de la responsabilidad administrativa

Una vez referidas sucintamente tales situacio-nes cabe plantearse cómo se articula la exi-gencia de responsabilidad administrativa-preventiva respecto del trabajador autónomopor incumplimiento de sus obligaciones enmateria de Seguridad y Salud en el Trabajo, asalvo de lo que se señalará posteriormente res-pecto al trabajador autónomo en la obra deconstrucción. En principio, las únicas obliga-ciones normativas exigibles por la Adminis-tración respecto del trabajador autónomo sonlas que dimanan en materia de coordinacióndel artículo 24 y del R.D. 171/2004, ya bre-vemente expuestas. En caso de incumpli-miento de tales normas, el trabajador autóno-mo incurriría en:! Una infracción grave –art. 12.13 de la Ley

de Infracciones y Sanciones en el OrdenSocial– cuando no adopte, concurriendocon empresarios u otros trabajadores autó-nomos en un mismo centro de trabajo, lasmedidas de cooperación y coordinaciónnecesarias para la protección y prevenciónde riesgos laborales

! Una infracción muy grave –art. 13.7 de laLey de Infracciones y Sanciones en elOrden Social– cuando no adopte, concu-rriendo con otros empresarios o trabajado-

6 Las razones que abonan este tipo de defraudación son variadas. A veces, la piedra angular de la decisión está tan solo enrazones económicas, de ahorro de costes por parte del empleador; otras son de tipo fiscal y corresponden a ambos sujetosque se entienden beneficiados con tal asignación.

7 Infracción calificada como grave conforme al art. 22.2 de la Ley de Infracciones y Sanciones y que lleva consigo por cadatrabajador afectado la multa expresada “supra”.

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res autónomos las medidas de cooperacióny coordinación necesarias para la protec-ción y prevención de riesgos laborales, enel supuesto de actividades reglamentaria-mente consideradas como peligrosas o conriesgos especiales –aspecto aún no desarro-llado reglamentariamente–.

Infracciones que suponen la imposición de unasanción económica de 1.502,54 a 30.050,618

e u ros –sanciones graves– ó de 30.050,62 a601.012,10 euros –infracción muy graves–, asalvo de que no se iniciará la actividad sancio-nadora y el Inspector actuante se limitara a lapráctica de un requerimiento al albur de lop receptuado en el artículo 43 de la Ley deP revención de Riesgos Laborales.P a recería que fuera de estas infracciones noexiste posibilidad de sanción administrativa enel ámbito de Prevención de Riesgos Laboralesal trabajador autónomo, y, por tanto, no existi-ría infracción del trabajador autónomo en casode incumplimiento de sus obligaciones mate-r i a l e s9 –por ejemplo, utilizar ni portar cintu-rón de seguridad siendo necesario– fuera delámbito de las obras de la construcción. Noobstante, perfectamente puede concluirse quees un incumplimiento de la normativa sobrec o o rdinación preventiva en el ámbito de lac o o rdinación el no uso del medio de pro t e c c i ó npersonal adecuado, o el desarrollo de una con-ducta contra norma, al haber sido exigido elc o rrecto comportamiento a través de las ins-t rucciones e información impartidas por ele m p resario titular del centro de trabajo o, ensu defecto, del empresario principal.En el ámbito de las obras de construcción, seplantean líneas de interpretación diversas auncon más justificación que en la generalidad

de los supuestos ya que el R.D. 1627/1997establece, como ha podido comprobarse, obli-gaciones materiales para el trabajador autó-nomo. Para algunos autores y agentes jurídi-cos, tales conductas –no utilización de losequipos adecuados ya colectivos, ya indivi-duales– estarían inmersas en los preceptoscorrespondientes de la Ley de Infracciones ySanciones en el Orden Social según se trata-ran de incumplimientos leves, graves o muygraves. Sin embargo, es dudosa la aplicaciónde unos preceptos que están redactados y pen-sados como respuesta a la conducta empresa-rial respecto de los trabajadores asalariados. Ami juicio, cabría considerar el camino esboza-do en el párrafo anterior, calificando talesconductas como incumplimientos de las ins-trucciones del coordinador o del contratista osubcontratista y, en consecuencia, de la nor-mativa sobre coordinación preventiva.Más sencilla es la valoración jurídica de losc o m p o rtamientos de aquellos sujetos conobligaciones respecto de los trabajadore sautónomos ya en la obra de construcción yaen otro lugar de trabajo.! Así, el incumplimiento de las obligaciones

de sus obligaciones respecto de los trabaja-d o res autónomos por el coordinador deseguridad y salud durante la ejecución de laobra, no supone una infracción para aquélpuesto que no se considera sujeto re s p o n s a-ble desde la perspectiva administrativa,s i e m p re sin perjuicio de otras re s p o n s a b i l i-dades en el orden penal o civil, imputándo-se administrativamente la re s p o n s a b i l i d a dpor su conducta al promotor –infraccióngrave al art. 12.24 de la Ley de Infraccionesy Sanciones en el Orden Social–.

8 Art. 40.2 de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social.9 Esta interpretación es la que parece deducirse del Criterio Técnico 23/1999 de la Dirección General de la Inspección de

Trabajo y Seguridad Social sobre “Criterios técnicos para la determinación de la responsabilidad administrativa porinfracciones a la Normativa de Prevención de Riesgos Laborales”.

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! Cuando el contratista y subcontratistaincumplen sus obligaciones respecto deltrabajador autónomo en materia pre v e n-tiva, incurren en una infracción grave omuy grave de conformidad a lo pre v i s t oen el art. 12.13 ó el art. 13.7 de la Ley deInfracciones y Sanciones en el Ord e n

Social. De este modo, no velar por elcumplimiento por el trabajador autóno-mo supone una infracción grave en cuan-to que tal deber no es sino la específicatraslación al lugar de trabajo, obra dec o n s t rucción, de las obligaciones de coor-dinación pre v e n t i v a .