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EL PROYECTO DE CONSTITUCIN EUROPEA:REFLEXIONES SOBRE LOS TRABAJOS

DE LA CONVENCIN *

Por JOS MARTN Y PREZ DE NANCLARES :

SUMARIO:

I. ASPECTOS GENERALES.II. HACIA UNA CONSOLIDACINDEL MTODO DE INTEGRACIN: 1. LA CONSOLIDACIN DE LA L-GICA CONSTITUCIONAL. 2. LA CONSOLIDACIN DEL MODELO FEDERAL.3. LA CONSOLIDACIN DE LA UNIN COMO PROCESO ABIERTO.III. LOSOBJETIVOS Y VALORES DE LA UNIN: 1. LA DOBLE LEGITIMIDADDE LA UNIN EUROPEA. 2. Los VALORES, OBJETIVOS Y PRINCIPIOS FUN-DAMENTALES DE LA UNIN EUROPEA.IV. LA PERSONALIDAD JU-RDICA NICA DE LA UNIN.V. LOS DERECHOS FUNDAMEN-TALES Y LA CIUDADANA DE LA UNIN.VI. LAS COMPETEN-CIAS DE LA UNIN: 1. EL MANTENIMIENTO DEL STATU QUO: LUCESY SOMBRAS. 2. EL MEJOR CONTROL DE LA SUBSIDIARIEDAD: EL MECA-NISMO DE ALERTA RPIDA Y EL RECURSO ANTE EL TJCE POR INCUMPLI-MIENTO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD.VIL EL SISTEMA INS-TITUCIONAL: 1. A S P E C T O S GENERALES. 2. E L P A R L A M E N T O E U R O P E O :EL GRAN BENEFICIADO DE LA REFORMA. 3. EL CONSEJO EUROPEO: DELLIMBO JURDICO AL REDIL INSTITUCIONAL CON UN PRESIDENTE PERMA-NENTE. 4. E L C O N S E J O DE M I N I S T R O S : LA POLMICA DE LA MAYORACUALIFICADA. 5 . LA COMISIN: LA PERDEDORA DE LA REFORMA. 6. ELTRIBUNAL DE JUSTICIA: SU CONSOLIDACIN COMO TRIBUNAL CONSTI-TUCIONAL DE LA UNIN EUROPA. 7. OTRAS INSTITUCIONES Y ORGANIS-

* Este trabajo se inserta dentro de un proyecto de investigacin ms amplio fi-nanciado por el Ministerio de Ciencia y Tecnologa (SEC 2002-00751).

** Catedrtico de Derecho Internacional Pblico y Relaciones Internacionalesde la Universidad de La Rioja. Titular de la ctedra Jean Monnet de Derecho Co-munitario Europeo.

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Revista de Derecho Comunitario EuropeoAo 7. Nm. 15. Mayo-Agosto 2003

JOS MARTN Y PREZ DE NANCLARES

MOS.VIII. EL SISTEMA JURDICO.IX. OTRAS CUESTIONES: LACOOPERACIN REFORZADA Y LA CUESTIN REGIONAL.

X. VALORACIONES FINALES.

I. ASPECTOS GENERALES

El pasado 20 de junio se pona simblicamente (casi) punto final a lostrabajos de la Convencin sobre el futuro de la Unin Europea que, trasms de quince meses de intenso y en ocasiones difcil trabajo, cumplafielmente el mandato que recibi del Consejo Europeo de Laeken de di-ciembre de 2001. Se cumpla adems con el calendario establecido. En juliose iniciar, as, el procedimiento previsto en el artculo 48 TUE y previ-siblemente en octubre de 2003 se convocar la pertinente ConferenciaIntergubernamental con el encargo de lograr un acuerdo sobre el Trata-do Constitucional lo antes posiblel.

El titular inicial para valorar los resultados de la Convencin sobre elfuturo de la Unin Europea resulta indubitado: la Convencin ha sido unxito. Despus se podr matizar el subttulo y dejar asomar alguna som-bra de crtica en el lead. Pero el mero hecho de que el Presidente de laConvencin sobre el futuro de la Unin Europea, Valry Giscard d'Estaing,pudiera presentar al Consejo Europeo de Salnica un razonable proyecto(nico) de Tratado2, desterrando el riesgo de las opciones que durantealgunos momentos pendi sobre la Convencin, reclama con toda rotun-didad un explcito reconocimiento3. Mxime si se tiene en cuenta que los

1 Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Salnica de 19 y 20 de

junio de 2001, apdo. 5. Subrayado aadido. Es posible que concluya sus trabajosen los estertores de la presidencia italiana para que la Constitucin que sustituya alviejo Tratado de Roma lleve el mismo apellido (Roma II). O en su defecto lohar durante la presidencia irlandesa, pero en todo caso, antes de que en junio de2004 se celebren las elecciones al Parlamento Europeo.

2 CONV 820/03.

3 No resulta, con todo, totalmente acertado hablar del punto final de la Con-

vencin ya que, en realidad, el Presidente de la misma se limit a presentar las partesI (parte general) y II (Carta de Derechos Fundamentales), quedando todava pen-dientes lo que a juicio del Consejo Europeo de Salnica son simplemente algunostrabajos meramente tcnicos sobre la redaccin de la Parte III [De las polticas y elfuncionamiento de la Unin], que debern quedar concluidos el 15 de julio, a mstardar; Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Salnica, cit, apdo. 4.Subrayado aadido. Al final ser el 18 de julio cuando Giscard entregue los traba-jos a la presidencia italiana; Agence Europe nm. 8489 de 24.6.2003, p. 4.

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trabajos de la Convencin convivieron con la crisis de Irak y se desenvol-vieron en su ltima fase con la espada de un frreo calendario sobre ella.Con todo, sobrevuela ciertamente el riesgo de que la Conferencia nter-gubernamental pueda reabrir el debate en algunas cuestiones. No en vanoEspaa presenta una reserva fundamental en un aspecto tan sobresalientecomo el reparto de poder en el seno del Consejo4.

El texto presentado resulta, en todo caso, una valiossima aportacinde la Convencin que merece unas primeras (y probablemente apresura-das) reflexiones sobre sus lneas generales que permitan justificar la va-loracin altamente positiva que anticipamos sin ambages, a la par queapuntar una serie de dudas y crticas que nos plantean algunos de sus as-pectos concretos. As, comenzaremos por situar el marco general del pro-yecto de Constitucin como un evidente paso ms en el proceso de con-solidacin del mtodo de integracin (II) para, a continuacin, entrar concarcter forzosamente selectivo y sucinto en el tratamiento de su conteni-do principal, especialmente sus valores y objetivos (III), el reconocimien-to de personalidad jurdica expresa (y nica) a la Unin (IV), la incorpo-racin de la Carta de derechos fundamentales al texto constitucional (V),las capitales cuestiones de la delimitacin de competencias (VI) y del sis-tema institucional (VII), as como el nuevo sistema jurdico (VIII) y otrosaspectos de importancia (IX). Concluiremos con unas reflexiones valorativasque, con la mirada puesta en la prxima CIG, hagan un balance de la si-tuacin (X).

Los proyectos de Parte III (las polticas y el funcionamiento de la Unin) y IV(disposiciones generales y finales) se recogen en CONV 802/03 y las reaccionesexistentes al mismo en el momento de redactar este trabajo en CONV 821/03. Du-rante la correccin de las pruebas de este trabajo se present el CONV 848/03 conla propuesta modificada de las partes III y IV.

4 Vase Agence Europe nm. 8489, de 24.6.2003, p. 3. Cfr. Respuesta de la

Ministra de la AAEE, Ana Palacio, a una pregunta del grupo parlamentario catalnsobre la posicin del Gobierno ante el proyecto de Constitucin europea, Diario deSesiones-Congreso, nm. 260 de 18.6.2003, pp. 13468-13474; su posicin se desa-rrolla en la entrevista de El Pas de 16.6.2003 o en el artculo Europa muda depiel publicado en el diario ABC de 15.6.2003. Llama la atencin la reiteracinen tono crtico de una supuesta voluntad de Francia y Alemania por fusionarse.Vase igualmente POWELL, Ch.: El proyecto espaol ante el proyecto de TratadoConstitucional, Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratgicos,www.realinstitutoelcano.org/analisis/3 lO.asp.

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II. HACIA UNA CONSOLIDACIN DEL MTODODE INTEGRACIN

1. LA CONSOLIDACIN DE LA LGICA CONSTITUCIONAL

Resulta ya fatigante la recurrente polmica en torno a la pertinencia ono del trmino Constitucin para aludir a la norma normarum de la Unin3.El proceso de integracin comunitaria tiene una esencia iusinternacionalistaevidente en el que todava se desenvuelve (los tratados constitutivos), ala vez que est dotado de un nuevo orden jurdico propio revestido de ma-nifiestos caracteres constitucionales6. As las cosas, desde una perspecti-va formal, el texto resultante emanar del proceso de reforma derivado delactual artculo 48 TUE y, por tanto, no puede tratarse sino de un tratadointernacional7. De ah que la propuesta de la Convencin haga referenciaclara desde su mismo ttulo a un Proyecto de Tratado. Ello no es bi-ce, sin embargo, para que desde una perspectiva material pueda plasmar-se en dicho texto la dimensin constitucional que el propio Tribunal deJusticia ha atribuido al proceso de integracin en una jurisprudencia so-bradamente conocida y que un sector mayoritario de la doctrina aceptabaya con naturalidad desde hace tiempo. As, el citado Proyecto de Trata-do precisa desde su ttulo que instituye una Constitucin para Europa8.

5 Es evidente que la lgica comunitaria nada tiene que ver con los procesos cons-

titucionales clsicos que hemos conocido en los Estados Unidos de Amrica o en elcontinente europeo. Por tanto, la clsica concepcin constitucional estatalista noresulta especialmente til en el debate constitucional comunitario. Por muy flexibleque sea el concepto de Estado por el que se opte y por muy mucho que se aprove-che la indudable erosin que sufre el concepto clsico de Estado-nacin, ser inser-vible para acoger en su seno las heterodoxas peculiaridades de la Unin Europea.

6 Entre las ms recientes aportaciones, vase MANGAS MARTN, A.: Reflexio-

nes en torno al 'proceso de constitucionalizacin' de la integracin europea, enMARINO MENNDEZ, F. (ed.), El Derecho Internacional en los albores del siglo XXI- Homenaje al profesor Juan Manuel Castro-Rial Canosa, Trotta, Madrid, 2003,pp. 423-432, en particular pp. 426-427. Fuera de nuestra doctrina nacional destacala reciente obra colectiva dirigida por VON BOGDANDY, A. (ed.), Europaisches Verfass-ungsrecht, Springer, Berln, 2003.

7 Ntese que, como es propio de los Tratados, la Constitucin sigue teniendo

protocolos, por ejemplo a propsito de las instituciones o del control del principiode subsidiariedad (vid. infra, notas 67, 77 y 95).

8 De forma simblica las primeras palabras del primer artculo del texto pre-

sentado dejan fuera de toda duda que La presente Constitucin (...) crea la Unin530


Pero esta referencia explcita a una Constitucin europea no conllevaen el fondo un avance constitucional sustancial9. A nuestro entender, con-tribuye simplemente a proyectar la naturaleza mixta de la Unin y a cla-rificar el grado de integracin ya alcanzado anteriormente. No crea unnuevo orden jurdico ni rompe con el proceso anterior. Se limita a simpli-ficar, consolidar y actualizar lo conseguido hasta el momento10. Existe, esos, una refundacin de la Unin Europea en la que se deroga el TCE y elTUE (art. IV-1)11 y la Unin Europea (refundada) suceder con la nece-saria continuidad jurdica a las Comunidades Europeas y a la Unin(art. 1.2). As pues, no nos encontramos, a nuestro juicio, ante un proce-so constituyente en sentido propio n y si nos referimos a un poder consti-

Europea (art. 1.1.1), de forma que en el articulado se olvida por completo todareferencia al trmino tratado hasta llegar (lgicamente) a la parte IV.

9 A nuestro juicio, no justifica tampoco que pueda considerarse una cuestin cla-

ve la de determinar si el texto fundamental es el Tratado, con la dimensin iusinter-nacional que subrayara, o es la Constitucin, con la desvinculacin progresiva delDerecho Internacional que encarnara. Para algunos, por el contrario, plantea a basicquestion: which is the fundamental text the Treaty or the Constitution? If it isthe former, then one recognizes the public international law nature of the EU andthe primary role of the Member States. If it is the latter, one is clearly sending amessage that the Unin derives its legitimacy from a Constitution one to whichall its citizens could subscribe; Editorial, Common Market Law Review 2003,pp. 267-277, en p. 269.

10 Difcilmente puede trazarse con seriedad el, por algunos, pretendido parale-

lismo entre la Convencin emanada del Consejo Europeo de Laeken y la Conven-cin de Filadelfia de 1787. Parafraseando las palabras de George Washington po-dra quiz aceptarse como recurso dialctico que la Convencin ha podido debatirsobre todo, proponer lo que quiera, pero no decidir nada. As lo hace, por ejem-plo, Iigo MNDEZ DE VIGO en la introduccin con el ttulo Por qu una Con-vencin? a la publicacin por el Parlamento Europeo de los informes de los di-ferentes grupos de trabajo. El contexto de la misma nada tiene que ver con el deFiladelfia y el resultado estar muy lejos de permitir considerar el surgimiento deun nuevo orden jurdico. Antes al contrario. Precisamente el debate constitucionalde la Convencin se basa en el orden jurdico que durante dcadas se ha ido decan-tando con el impulso decisivo de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. En estesentido, vase MAYER, F. C: Macht und Gegenmacht in der Europaischen Verfassung- Zur Arbeit des europaischen Verfassungskonventes, Zeitschrift fr auslandischesffentliches Recht und Volkerrecht 2003, pp. 59-75, en particular pp. 64-65.

11 No as el Tratado EURATOM respecto al que en la parte III se propone in-

troducir un protocolo cuyos 9 artculos (CONV 848/03) recogen las adaptacionespertinentes del referido Tratado y se mantiene fuera de la Unin.

12 En sentido contrario, cfr. ALDECOA LUZRRAGA, F.: La apertura del proceso

constituyente, Boletn Europeo de la Universidad de La Rioja 2001, nm. 7/8, suple-mento, pp. 7-13.

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tuyente sui generis13 lo sera en un sentido retrico convenido para dejarpatente sus peculiaridades e indudables innovaciones14, las cuales ademsse veran reforzadas si realmente se realizara en (buena parte de) losEstados miembros un referndum sobre la Constitucin coincidiendo conlas elecciones de junio de 2004 al PE15. La Unin ha abordado a las cla-ras el debate constitucional que haba intentado impulsar el Parlamento Eu-ropeo desde la dcada de los ochenta16 (proyecto Spinelli17, proyecto Oreja-Hermann18) y que los Estados haban rehuido en Maastricht, en msterdamy tambin en Niza19. La Convencin consigue lo que no lograron las tres

13 As lo hace ANDRS SENZ DE SANTA MARA, R: Hacia una Constitucin

europea: comentarios sobre los trabajos de la Convencin, Revista General de De-recho Europeo 2003, nm. 1, en www.iustel.com/revistas/.

14 Existen, en efecto, relevantes innovaciones polticas que afectan al mtodo de

preparacin (la Convencin), la globalidad del debate constitucional emprendido (nolimitado a los cuatro temas de la Declaracin 23 del Tratado de Niza), el anclajede nuevos actores en el proceso (Parlamentos nacionales e incluso sociedad civil yregiones a travs de los foros), la reestructuracin del reparto de los poderes ycontrapoderes entre las instituciones de la Unin (nuevas figuras como la de unPresidente del Consejo Europeo o un Ministro de Asuntos Exteriores y modifica-cin de las existentes) e incluso la propia simplificacin del Derecho originario.Francisco ALDECOA en una interesante obra de muy reciente publicacin articula sutesis del proceso constituyente europeo en torno a estas innovaciones. Partiendo desu propuesta de federalismo intergubernamental como base para explicar el procesode integracin europeo (captulo 2) desarrolla lo que entiende por innovacin pol-tica del debate (captulo 3), innovacin en el mtodo que encarna la Convencin(captulo 5), la innovacin en el modelo poltico constitucional que consolida elfederalismo intergubernamental ya existente (captulo 6) o la innovacin constitu-cional (captulo 10); ALDECOA LUZRRAGA, R: Una Europa - Su proceso constitu-yente 2000-2003, Biblioteca nueva, Madrid, 2003.

15 En la pgina web del Instituto para la Iniciativa y el Referndum IRI

Europa se pueden encontrar buen nmero de reflexiones e interesantes iniciati-vas; www.iri-europe.org. Su iniciativa sobre un referndum constitucional paneuropeoha sido apoyada por ms de 100 parlamentarios nacionales y europeos de la Con-vencin y, aunque inicialmente no recibi el respaldo del Praesidium, en buenamedida se debe tambin a l la inclusin de un precepto de democracia directa (de-recho de iniciativa de los ciudadanos) en el artculo 1-46.4.

16 Sobre la aportacin del Parlamento Europeo a la constitucionalizacin de los

Tratados se encuentra en LOUIS, J. V.: Les projets de Constitution dans l'histoirede la construction europenne, en MAGNETTE, P. (ed.), La Constitution de l'Europe,Universidad Libre de Bruselas, Bruselas, 2000, pp. 41-68.

17 JOCE C 77 de 19.3.1984, p. 27.

18 DOCE C 61 de 28.2.1944, p. 155.

19 Vase MARTN Y PREZ DE NANCLARES, J.: La Constitucin de la UE: re-

flexiones acerca del debate constitucional pendiente, en OREJA AGUIRRE, M. (dir.),

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conferencias Intergubernamentales anteriores. Bien podra hablarse ahorade una explicitacin del proceso constitucional20; de una consolidacin,si se prefiere, de la lgica constitucional.

2. LA CONSOLIDACIN DEL MODELO FEDERAL

Igualmente recurrente es la discusin doctrinal en torno a la caracteri-zacin federal del proceso de integracin europea. Son numerossimas lasaportaciones que ya antes de que la Convencin presentase su proyectode Constitucin europea trataban de explicar las peculiaridades de la Unindesde una perspectiva de inspiracin netamente federal, si bien con parti-cularidades diferenciales en cada autor que permitan mantener muy va-riadas propuestas de las que, como hemos desarrollado en otra sede, nosparece particularmente pertinente la de federalismo supranacional21.El futuro de la Unin Europea: Unin poltica y coordinacin econmica, Dykinson,Madrid, 2002, pp. 37-59. Cfr. igualmente DEZ-PlCAZO, L.: Constitucionalismo dela Unin Europea, Civitas, Madrid, 2002.

20 Un enriquecedor trabajo a propsito de esta cuestin se encuentra en OETER,

S.: Europische Integration ais Konstitutionalisierungsprozess, Zeitschrift fr aus-lndisches jfentliches Recht und Volkerrecht 1999, pp. 901-917. Para profundizaren ello con algo ms de paciencia se puede recurrir a las casi 1500 compactas p-ginas de la habilitacin presentada muy recientemente en la Universidad de Heidel-berg por GIEGERICH, T.: Europische Verfassung in transnationalen Konstitutiona-lisierungsprozess: Wechselseitige Rezeption, konstitituionelle Evolution und fderaleVerflechtung, Springer, Berln, 2003.

21 MARTN Y PREZ DE NANCLARES, J.: El federalismo supranacional - Un nue-

vo modelo para la Unin Europea?, Consejo Vasco del Movimiento Federal Euro-peo, Vitoria, 2003. Igualmente, BOGDANDY, A. von: Supranationaler Fderalismus aisWirklichkeit und Idee einer neuen Herrschaft Zur Gestalt der EU nach Amsterdam,Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 1999. Algunos autores prefieren hablar deun federalismo intergubernamental; ALDECOA LuzRRAGA, R: op. cit. (Una Europa...),pp. 43-66 y 141-163. Otros sostienen la existencia de un federalismo internacional;MANGAS MARTN, A.: La Unin Europea, en MANGAS MARTN, A./LIN NOGUE-RAS, D. J., Instituciones y Derecho de la Unin Europea, 3.a ed., Tecnos, Madrid, 2002,p. 65. Por ltimo, no faltan quienes tratan de buscar una tercera va. Es el caso, porejemplo, de WEILER quien sostiene la existencia de un Sonderweg. Tal Sondenvegderivara de la combinacin estructural de un orden institucional confederal y unorden legal federal que habra permitido alcanzar un nivel verdaderamente alto deintegracin material, comparable slo al que se encuentra en las federaciones total-mente formadas, manteniendo al mismo tiempo el poder (...) de sus Estados miem-bros; WEILER, J. H. H.. Federalismo y constitucionalismo: el Sonderweg de Euro-pa, Revista de Occidente 2002, nm. 249, pp. Al-12, en particular p. 53 in fine.

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A este respecto, resultan tambin recurrentes las reticencias por nodecir iras que el trmino federal inspira en algunos Estados miem-bros entre los que no slo hay que incluir al Reino Unido. As, a lo largode los trabajos de la Convencin e incluso antes de su inicio22 fuetnica general la presentacin de diferentes proyectos que desde una u otraperspectiva recogan esta inspiracin federal, de manera que el proyectode artculo 1 de febrero de 2003 haca mencin a una Unin en cuyoseno se coordinarn las polticas de los Estados miembros y que gestio-nar, segn un modelo federal, algunas competencias comunes23.

Pero del mismo modo que del Tratado de Maastricht desapareci enel ltimo momento de las discusiones la referencia a la vocacin fede-ral, el proyecto de Constitucin finalmente presentado al Consejo deSalnica perdi, tras la presentacin de numerosas enmiendas24, la refe-rencia al modelo federal, habiendo sido finalmente sustituida por la fr-mula ms neutra de modo comunitario.

22 El detonante poltico de la discusin fue propuesta de Joschka FiSCHER de

una Federacin europea en un discurso pronunciado el 12 de mayo de 2000, casidos aos antes del inicio de la Convencin, en la universidad berlinesa von Humbolty abogaba claramente por la terminacin de la gran idea de Robert Schuman deuna Federacin europea; un resumen en espaol se encuentra en ALDECOA LU-ZRRAGA, F.: op. cit. (Una Europa...), pp. 297-301; ntegro en francs en MAGNE-TE, P. (ed.): op. cit. (La Constitution de...), pp. 175-185. Jacques CHIRAC presentsu rplica en un discurso ante el Bundestag alemn; Agence Europe de 28.6.2000,p. 6; tambin reproducido en MAGNETTE, P. (ed.): op. cit. (La Constitution de I'Euro-pe), pp. 187-194. Lo propio hizo Lionel JOSPIN contraproponiendo frente a la Fede-racin europea de FISCHER una Federacin de Estados-nacin en un discurso pro-nunciado el 28 de mayo de 2001 en el Centro de la Prensa Extranjera de Pars;reproducido literalmente en Agence Europe-Documents de 30.5.2001, p. 1-8.

23 CONV 528/03.

24 Suele recordarse en algunos medios de comunicacin las reacciones negati-

vas que provoc la inclusin del trmino federal en la Constitucin. Y no se fal-sea la realidad con ello. Hubo enmiendas que propugnaron su eliminacin radical(ej. Lord Tomlinson, Dick Roche) o su sustitucin por trminos alternativos comosupranacional (Frantisk Kroupa) o por una unin cada vez ms estrecha (JonKohout). Pero olvidan afirmar a continuacin el gran nmero de enmiendas quepresentaron los miembros de la Convencin manteniendo el trmino federal, aun-que fuese con alguna precisin para aadir alguna referencia de que se hicieraaccording to the provissions of this Constitution o precisar que se trata de unaFederacin de Estados-nacin (Dominique de Villepin, Meglena Kuneva). Resulta,por ltimo, curioso que precisamente los representantes del Parlamento del Estadomiembro federal por antonomasia propusieran la sustitucin de la referencia federalpor la del mtodo comunitario por considerar que la redaccin propuesta resulta ex-tremadamente vaga (Joachim Wuermeling y Peter Altmeier).

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A nuestro juicio hubiera resultado ms acorde con la sustancia federalque late al fenmeno de integracin europea su reconocimiento explcitoen el prtico de la Constitucin. Con todo, el negarse a llamar a algo porsu nombre en aras de lograr el consenso (poltico) necesario no cambia larealidad del mismo. Lo bsico es que el proyecto de Constitucin mantie-ne los elementos federales que ya existan con anterioridad25 e incluso enalgunos casos los apuntala. No vemos, pues, motivos para no poder se-guir caracterizando materialmente la Unin que surge de esta Constitucincomo una Federacin supranacional.

3. LA CONSOLIDACIN DE LA UNIN COMO PROCESO ABIERTO

La caracterstica ms peculiar del proceso de integracin europeo hasido su dinamismo frente al carcter esttico propio de los Estados26. LaConstitucin mantiene esta concepcin. Consagra, en efecto, con toda ni-tidez la Unin como proceso abierto hacia fuera cuando en el apartadosegundo del primer artculo establece con toda claridad que la Unin estabierta a todos los Estados europeos que respeten sus valores y se com-prometan a promoverlos en comn. No resuelve ni puede exigirse quelo haga la controvertida cuestin de los lmites geogrficos de la Unin27.

25 Para un estudio ms pormenorizado de esos elementos federales existentes en

la actual Unin Europea nos remitimos a nuestro trabajo The Federal Elements ofthe European Unin, Zeitschrift fiir Europarechtliche Studien 2001, pp. 595-625.

26 La integracin europea se ha concebido siempre como un proceso abierto.

Tanto hacia afuera, respecto a los Estados que pueden pertenecer a la Unin siem-pre que cumplan unos requisitos mnimos, como hacia adentro, respecto al gradode competencias que los Estados miembros voluntariamente atribuyen a la Unin yrespecto al proceso de continua adaptacin del entramado institucional a las exigen-cias de una mayor eficacia y democracia. Vase, por todos, MANGAS MARTN, A.:La dinmica de las revisiones de los Tratados y los dficits estructurales de la Unin:reflexiones generales crticas, en AAVV, Hacia un nuevo orden internacional yeuropeo (Libro homenaje al profesor Manuel Diez de Velasco), Tecnos, Madrid, 1993,pp. 1055-1066.

27 Podra parecer lgico pensar que una ampliacin indefinida de las fronteras

de la Unin encarnara cierto riesgo de decantacin definitiva del platillo de la am-pliacin frente al de la profundizacin; AMATO, G./BATT, J. (eds.): The Long-TermImplications of EU Enlargement: The Nature of the New Border, EUI, Florencia, 1999;BARB, E./JOHANSSON-NOGUS, E. (eds.), Beyond Enlargement: The New membersand New Frontiers of the enlarged Europena Union, Institu Universitari d'Estudis

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Y es precisamente esta ausencia de referencia a los lmites la que pro-voca mayor preocupacin al observar que no se garantice plenamente elproceso de perfeccionamiento futuro interno de la Unin. Ciertamente semantiene la actual clusula de imprevisin (art. 308 TCE) bajo el discuti-ble nombre de clusula de flexibilidad (art. 1-17), se consolida igualmen-te el mecanismo de cooperacin reforzada (art. 1-43) e incluso se recogeen materia de seguridad y defensa un nuevo mecanismo de cooperacinestructurada (art. 1-40.6) y de cooperacin ms estrecha para la defensamutua (art. 1-40.7)28, pero se detecta una grave insuficiencia en relacincon el mecanismo de revisin. Aunque no se encuentre entre los artculosde las partes I y II presentados formalmente al Consejo Europeo de Sal-nica y, por tanto, lo manifestemos con todas las reservas posibles, no semodifica el requisito de la unanimidad. Ello podra resultar defendible enrelacin con el ncleo duro de la Constitucin (las partes I y II), pero re-sulta inquietante su mantenimiento respecto a toda la parte III ya que entra-ara un serio riesgo de anquilosamiento en una Unin con casi tres de-cenas de Estados miembros. Su mantenimiento, adems de poner en riesgoel necesario dinamismo y flexibilidad de la Unin ante los retos futuros,cohonesta mal con la pretendida lgica constitucional e incluso con lapropia divisin en partes de la Constitucin29. A nuestro juicio, aunqueno abarcase a toda la parte III, podra resultar til como posible referenteel antiguo mecanismo del artculo 95.3 del TCECA o la va propuesta porel proyecto Penlope30.Europeus, Barcelona, 2003; MAIR, P./ZIELONKA, J. (eds.): The Enlarged EuropeanUnin: Diversity and Adpatation, Frank Cass, Southgate y Londres, 2002. Ello sies que no encarna ya un serio riesgo el actual proceso de ampliacin a diez nuevosEstados; vase GRANELL, R: Ampliacin versus profundizacin? - Fracturas eu-ropeas, Poltica Exterior 2003, pp. 65-74; LEFEBVRE, M.: L'largissement a Tueste:un risque ou un chance?, Revue du March Commun et de l'Union europenne 2003,nm. 467, pp. 216-224; NETTESHEIM, M.: EU-Beitrittt und Unrechtsaufarbeitung,Europarecht 2003, pp. 36-64.

28 Vid. infra, IX.

29 Recurdese, v.gr., el proyecto del Instituto Europeo de Florencia cuya prime-

ra parte (principios bsicos, derechos fundamentales, marco institucional...) reque-ra la unanimidad para la reforma, mientras que la segunda parte (bsicamente lasdisposiciones de Derecho material) se podra reformar mediante acuerdo del Conse-jo (mayora supercualificada) y del Parlamento Europeo; cfr. COM (2000) 434 finalde 12.7.2000.

30 En este sentido se ha pronunciado, por ejemplo, el comisario VlTTORlNO;

Agence Europe nm 8450 de 26.4.2003, p. 3. Sobre estas cuestiones y las posiblesopciones, vase en todo caso URREA CORRES, M.: El dilema de la Convencin: la

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III. LOS OBJETIVOS Y VALORES DE LA UNIN1. LA DOBLE LEGITIMIDAD DE LA UNIN EUROPEA

Evolucin muy semejante a la sufrida por la negativa de algunos areconocer la inspiracin federal de la Unin es la que ha tenido la deter-minacin de la doble legitimidad de la Unin Europea. Resultaba gene-ralmente aceptado que la legitimidad de la Unin no procede tan slo delos Estados. Pero resultaba problemtica la fijacin terminolgica del se-gundo elemento de la legitimidad (democrtica) de la Unin. Las versio-nes primeras de las propuestas de artculo 1 hacan referencia al nacimientode la Constitucin europea de la voluntad de los pueblos y de los Esta-dos de Europa31. En realidad, esa referencia a los pueblos de Europaresultaba bastante coherente con lo recogido con anterioridad en los Tra-tados constitutivos32. Sin embargo, el proyecto de Constitucin presenta-do al Consejo Europeo de Salnica33 ha sustituido la referencia inicial alos pueblos por la de ciudadanos la referida Constitucin nace dela voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa pero s man-tiene, sin embargo, la referencia a los pueblos en otros preceptos34.

bsqueda de una solucin alternativa al modelo clsico de reforma de los Tratados,Revista de Derecho Comunitario Europeo 2003, pp. 265-280.

31 CONV. 528/03. Subrayado aadido.

32 El primero de los apartados del prembulo del TCE se abre con la referencia

a Resueltos a sentar las bases de una unin cada vez ms estrecha entre los pue-blos europeos. Subrayado aadido. E igualmente lo reitera en otros tres de los nueveapartados del referido prembulo. Y en el TUE de manera muy semejante se recogetambin en cuatro de sus apartados (solidaridad entre sus pueblos, progreso so-cial y econmico de sus pueblos, la seguridad y la proteccin de sus pueblos,unin cada vez ms estrecha entre los pueblos de Europa). Tambin el articuladode los Tratado hace referencia a los pueblos. El artculo 189 TCE al abrir la sec-cin del captulo institucional referida al Parlamento Europeo se dice que est com-puesto por representantes de los pueblos de los Estados reunidos en la Comunidad.

33 Se presentaron enmiendas de todo tipo. Algunas proponan la inclusin de la

trada ciudadanos-pueblos-Estados (Danuta Hbner, Peter Balzs, Jelko Kacin...),otras que defendan la desaparicin de la referencia a los Estados dejando nica-mente la de los pueblos (Elena paciotti y valdo Spini, Anne van Lancker, OliverDuhamel, Luis Marinho, Carlos Carnero, etc.).

34 El artculo 1-3 al regular los objetivos {vid. infra, III) sigue estableciendo que

la finalidad de la Unin es promover la paz, sus valores y el bienestar de suspueblos. Subrayado aadido.

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El cambio no es balad. Prima facie podra parecer que se da un pasoadelante en la direccin apuntada por quienes todava de manera mino-ritaria sostienen la existencia de un pueblo europeo (europaisches Volk)35que se articula a partir del incipiente concepto de ciudadana europea(arts. 17-22 TCE). O al menos de las posiciones para las que el conceptode Constitucin post-nacional no precisa al pueblo al Mhytos Volk alque se refieren autores como PERNICE como poder constituyente, sinoque seran los ciudadanos (de los Estados miembros) los titulares del mis-mo36. En cualquier caso, no deja de ser un asentamiento del concepto deciudadana que eman del Tratado de Maastricht.

Con todo, aunque a nuestro entender resulte jurdicamente ms ade-cuada la referencia a los ciudadanos, no puede pasarse por alto el indu-dable trasfondo poltico subyacente a la discusin en el seno de la Con-vencin, particularmente el derivado de la desconfianza que genera enalgunos crculos polticos la referencia a pueblos cuyo sustrato geogrfi-co no coincida con el de Estados ya existentes37.

2. LOS VALORES, OBJETIVOS Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALESDE LA UNIN EUROPEA

La Constitucin diferencia en su prtico de presentacin entre valores(art. 1-2) y objetivos (art. 1-3) con un criterio no siempre fcilmente iden-tificable. Mientras el primero recoge de forma extremadamente sucinta losvalores principales que, a juicio de la propia Convencin, hacen que losciudadanos europeos se sientan parte de la misma Unin38, el segundo

35 SCHMITZ, T.: Das europische Volk und seine Rolle bei einer Verfassungsge-

bung in der Europasichen Unin, Europarecht 2003, pp. 217-243. Para este autorel pueblo europeo (europaisches Volk) convive con pueblos de Estados (Staatsvolk)y en algunos casos pueblos de regiones (Regionalvolker); cfr. igualmente AUGUS-TIN, A.: Das Volk der Europaischen Unin, Duncker Humblot, Berln, 2000.

36 Vase PERNICE, I.: Europaisches und nationales Verfassungsrecht, Verffentli-

chungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer 2000, pp. 148-193, especial-mente pp. 162-163.

37 Vase, por ejemplo, la pregunta del grupo cataln a la Ministra de AAEE

en el Congreso sobre la posicin del Gobierno ante el proyecto de Constitucineuropea, cit., especialmente p. 13470.

38 Es el caso del respeto a la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad,

Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos y se consideran comunes a

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enuncia de manera algo ms amplia los principales fines que justifican lacreacin de la Unin para el ejercicio de determinados poderes en comna escala europea39. La concrecin de los fines especficos se dejan parala parte III, lo cual conduce a una sustancial poda del actual artculo 3TCE.

Al intentar trazar la lnea divisoria entre valores y objetivos, podraquiz intuirse que los valores muestran de forma sucinta las seas de iden-tidad de la Unin, mientras que los objetivos precisan su carta de navega-cin, dibujada a partir del objetivo genrico de de construir un futurocomn (artculo I-1.1). De ah que los valores del artculo 1-2 cobren unaimportancia aadida desde el momento en que representan adems el re-quisito necesario para la pertenencia a la Unin (art. 1-57), as como, unavez dentro de la misma, el umbral para considerar el riesgo de violacingrave por uno de los Estados miembros que podra desencadenar el pro-ceso de suspensin de derechos (art. 1-58)40. Con todo, el caballo de ba-talla en la redaccin de estos preceptos se situ en la extensin que sedebera conceder a los valores y objetivos de carcter social, habindoselogrado al final un cierto equilibrio41.

Como apartado independiente al de los valores y objetivos se recogenlos Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la toleran-cia, la justicia, la solidaridad y la no discriminacin.

39 As se expresaba la Nota explicativa del proyecto de dichos artculos presen-

tados el 6 de febrero de 2003, CONV 528/03, cit., pp. 11-12.40

Descendiendo a su concrecin, en lo sustancial vienen a recoger respectiva-mente lo previsto actualmente en los artculos 6 y 2 TUE respectivamente. En el casode los valores se aade el de dignidad humana e igualdad y se precisa la caracteriza-cin de la sociedad (europea) por el pluralismo (introducido tambin a ltima hora),la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la no discriminacin. Por lo que respecta alos objetivos sobresale que se coloque en primer lugar la finalidad de promover lapaz, sus valores y el bienestar de sus pueblos y el que posteriormente se aluda alobjetivo de contribuir a la paz, la seguridad e incluso al respeto de los principiosde la Carta de las Naciones Unidas (art. 1-3.4). La referencia a las libertades funda-mentales y el principio de prohibicin de discriminacin por razn de la nacionali-dad se deja, con buen criterio, para una disposicin propia (art. 1-4), disgregndolade su actual inclusin general dentro de los objetivos (art. 3c TCE).

41 Se hace alusin a la igualdad y a la no discriminacin en el precepto de los

valores, cosa que no haca el inicial proyecto de febrero de 2003, y se menciona,en el sentido apuntado por el Grupo de trabajo XI (CONV 516/03) el pleno em-pleo, el progreso social, el combate de la marginacin social y la discriminacin, elfomento de la justicia y la proteccin social, la igualdad entre hombres y mujeres yla solidaridad entre las generaciones en el precepto sobre objetivos.

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los principios que regulan las relaciones entre la Unin y los Estadosmiembros (art- 1-5). Junto al ya tradicional principio de cooperacin leal(art. 1-5.2) se incluye un nuevo principio relativo al respeto de la identi-dad nacional de los Estados miembros inherente a las estructuras funda-mentales polticas y constitucionales en que se inserta a su vez el princi-pio de integridad territorial del Estado (art. 1-5.1). No incluye, empero, elprincipio de primaca cuya regulacin se hace en el marco del ttulo so-bre competencias42.

IV. LA PERSONALIDAD JURDICA NICA DE LA UNINEn otro orden de cosas, la Constitucin ha seguido la recomendacin

del Grupo de trabajo III43 y reconoce explcitamente la personalidad jur-dica nica de la Unin (art. 1-6). Se cierra con ello la infructuosa discu-sin anterior a propsito de la existencia o no de una personalidad jurdi-ca implcita de la Unin44 que en todo caso conviva con las personalidades

42 El principio est, sin duda, ntimamente relacionado con la cuestin de las

competencias ya que opera cuando al ejecitar la Unin Europea cualquiera de suscompetencias (sea exclusiva o compartida) el contenido del acto jurdico empleadoentra en colisin con una norma de Derecho nacional y, en virtud de dicho princi-pio, se debe aplicar siempre la norma comunitaria, con independencia del rango dela norma nacional en cuestin. Con todo, a nuestro juicio, su ubicacin sistemticams adecuada debera ser el mbito de las relaciones entre la Unin y los Estadosmiembros. No ha sido esta, sin embargo, la opcin de la Convencin.

En coherencia con esta afirmacin, tampoco resultara ptima la ubicacin enesa misma sede de la obligacin de los Estados de adoptar todas las medidas gene-rales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligacionesderivadas de la Constitucin o resultantes de los actos de las instituciones de la Unin(art. 1-10.2), ya que en el fondo no deja de ser una de las manifestaciones del prin-cipio de cooperacin leal tratado anteriormente. Por ende, debera haberse incluidotambin dentro del apartado de las relaciones entre la Unin Europea y los Estadosmiembros.

43 CONV 305/02.

44 Vase MANGAS MARTN, A.: La Unin Europea, en MANGAS MARTN, A./

LlN NOGUERAS, D. J.: Instituciones y Derecho de la Unin Europea, 3.a ed.,Tecnos, Madrid, 2002, pp. 60-85, en pp. 63-64; ANDRS SENZ DE SANTA MARA,P./GONZLEZ VEGA, J. A./FERNNDEZ PREZ, B.: Introduccin al Derecho de la UninEuropea, 2.a ed., Eurolex, Madrid, pp. 130-133 y 369-370; TlZZANO, A.: La perso-nalit internazionale dell'Unione, II Diritto dell'Unione Europea 1998, pp. 377 y ss.;PECHSTEIN, M.: Une personalit internationale pour l'Union europenne?, Revuedes Affaires Europennes 1996, pp. 229 y ss.

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jurdicas que tenan expresamente atribuidas cada Comunidad Europea (CE,CEEA y anteriormente tambin la CECA). En realidad, difcilmente po-da pensarse en otra posibilidad en una Unin refundada basada en untratado nico y en la que desaparece la estructura en pilares. Precisamen-te por ello merece cierta crtica el mantenimiento de la peculiaridad deEURATOM, ya que al aceptarse en el ltimo momento las enminen-cias de los verdes, particularmente del muy activo eurodiputado JohannesVoggenhuber, el Tratado EURATOM no se insertar directamente dentrode la Constitucin y parece que conservar una personalidad jurdica se-parada del resto de la Unin45.

Se trata, con todo, de una cuestin ms tcnico-jurdica que verdade-ramente constitucional y, de hecho, podra considerarse sobredimensionadala relevancia poltica que se ha concedido a este tema46. Difcilmente puedesostenerse con una mnima solvencia cientfica que conferir personalidadjurdica a la Unin suponga la creacin de un Super-Estado europeo47.

V. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y LA CIUDADANADE LA UNIN

Otra de las cuestiones que haba quedado pendiente en la ltima re-forma de los tratados era clarificar el futuro de la Carta de Derechos quefue solemnemente proclamada en Niza, pero haba quedado desposedade carcter jurdicamente vinculante48. En este sentido, pareca existir con-

45 CONV 848/03, art. IV-1 y eliminacin del antiguo artculo 1 del Protocolo,

Agencia EUROPE nm. 8503 de 12.7.2003, p. 5.46

Como ya apuntbamos cuando comentamos el Tratado de msterdam, la per-sonalidad jurdica se posee o no con independencia de lo que establezca de mododeclarativo la letra de su Tratado fundacional. Nada se dice en la Carta de Nacio-nes Unidas sobre la personalidad jurdica y nadie sostiene que ese silencio debaconducir a predicar una falta de personalidad jurdica. Lo propio cabra deducir delDerecho originario actualmente en vigor respecto a la Unin Europea. Por tanto, esun avance (tcnico-jurdico) que la Constitucin explicite en aras de una mayor trans-parencia y claridad lo que antes la doctrina reconoca mayoritariamente de formaimplcita; La reforma institucional y la cooperacin reforzada en el Tratado demsterdam, Cursos de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz 1998, Tecnos,Madrid, 1999, pp. 89-144, en pp. 98-103.

47 As se pronunci el diputado dans Jens-Peter Bonde en la ltima sesin de

la Convencin; Agencia EUROPE nm. 8520 de 11.7.2003, p. 5 in fine.48

Ello no equivale en absoluto a que careciese de todo tipo de efecto jurdicocomo soft law o como parmetro interpretativo; cfr. ALONSO GARCA, R.: Fuerza

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senso en que el mal sabor de boca que dej Niza constitua una etapatransitoria en el camino lgico hacia su incorporacin a la Constitucineuropea con pleno valor jurdico.

Ese momento ha llegado ahora al aceptarse las razonables recomenda-ciones realizadas por el Grupo II49. As, de entre las diferentes opcionesque existan (reproduccin literal de los preceptos en un ttulo propio dela parte I, su inclusin en un protocolo, remisin a la Carta, etc.) se haoptado por reconocer en la parte I los derechos, libertades y principiosenunciados en la Carta (art. 1-7-1) y recoger los 54 artculos de la Cartaen la parte II de la Constitucin. Con ello no desaparecen algunos de losproblemas jurdicos que plantean particularmente sus disposiciones hori-zontales (arts. 11-51 a 54)50, lo cual para un relevante sector doctrinal po-dra ser incluso gravemente perturbadora para el sistema de proteccinde derechos51. Tampoco desaparecen los problemas derivados de predi -

(indirecta) y autonoma (moderada) jurdicas de la Carta de Derechos de la UninEuropea, en AAVV, Carta Europea de Derechos, Cuadernos de derecho nm. 17,Eusko-Ikaskuntza, San Sebastin, 2002, pp. 49-62; CARRILLO SALCEDO, J. A.: No-tas sobre el sigificado poltico y jurdico de la Carta de Derechos Fundamentalesde la Unin Europea, Revista de Derecho Comunitario Europeo 2001, pp. 7-26, enp. 18; FERNNDEZ TOMS, A.: La Carta de Derechos Fundamentales de la UninEuropea: un nuevo hito en el camino de la proteccin, Gaceta Jurdica de la UE yde la Competencia 2001, nm. 214, pp. 15-30, en p. 19; ib.: La Carta de derechosfundamentales de la Unin Europea, Tirant lo blanch, Valencia, 2001, pp. 79-100;MARTN Y PREZ DE NANCLARES, J.: La proteccin de los Derechos Fundamenta-les en la UE: cuestiones pendientes tras la Carta de Niza, Anuario Jurdico de LaRioja 2000-2001, pp. 387-427, en pp. 404-405.

49 CONV 354/02.

50 Algunos de esos problemas, en particular los relacionados con el polmico ar-

tculo 1-53, los hemos abordado ya con anterioridad, a donde nos remitimos en estasede; cfr. MARTN Y PREZ DE NANCLARES, J.: loe. cit. (La proteccin de...), pp.411-414. En un sentido no siempre coincidente, vase ALONSO GARCA, R.: La Car-ta de los derechos fundamentales de la Unin Europea, Gaceta Jurdica de la UE yde la Competencia 2000, nm. 209, pp. 3-17; en particular p. 15; LPEZ CASTILLO,A.: Algunas consideraciones sumarias en torno a la Carta de Derechos fundamenta-les de la UE, Revista de Estudios Polticos 2001, pp. 43-73, en particular p. 68.

51 La afirmacin procede de las interesantes reflexiones de RUBIO LLRENTE,

F : Una Carta de dudosa utilidad, en MATIA PORTILLA, F. J., La proteccin de losderechos fundamentales en la Unin Europea, Civitas, 2002, pp. 169-201, en p. 197.Este autor se mostraba partidario de una incorporacin indirecta incluyendo la Cartaentre las referencias a las que el artculo 6.2 TUE remite como fuentes (p. 198),aunque reconoca que es sin embargo totalmente intil para hacer de ella la pri-me-ra priedra angular de una Constitucin europea (p. 200).

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car el carcter jurdicamente vinculante de algunas de sus disposiciones,como por ejemplo los relativos al captulo de la Solidaridad. Pero es, entodo caso, evidente que da un salto constitucional cualitativamente no-table y se hace manteniendo el consenso de la Convencin I (no se modi-fica ni la estructura ni el contenido) y evitando, a la vez, una excesivaextensin de la parte I de la Constitucin. Adems, la actualizacin de lasexplicaciones de la Carta, aunque evidentemente carezcan de rango legis-lativo, supone un valiossimo instrumento para limar los referidos proble-mas y lograr una adecuada interpretacin de la Carta52.

El salto es tanto ms importante porque tambin se encomienda a laUnin que procure adherirse al CEDH53. Su materializacin aun conla innecesaria referencia ya conocida de que no afectar a las competen-cias de la Unin que se definen en la presente Constitucin (art. 1-7.2 infine) sera decisiva para solventar la difcil controversia sobre el estndarde proteccin o los lmites de los derechos fundamentales54, evitar inter-pretaciones divergentes sobre un mismo derecho por Luxemburgo y Estras-burgo55 y, si se nos permite la expresin, facilitara la relacin de convi-vencia entre ambos rdenes evitando en el futuro posibles conflictos al

52 CONV 828/03.

53 La Carta, lejos de cerrar la recurrente cuestin de la adhesin al CEDH al

no hacer mencin a ello, mantuvo su inters; cfr. ALONSO GARCA, R.: loe. cit.(Fuerza indirecta...), pp. 61-62.

54 Vid. BERING LIISBERG, J.: Does the EU Charter of fundamental Rights the

Supremacy of Community Law Anide 53 ot the Charter: A Fountain of Law or justan Inkblot?, Harward Jean Monnet WP 5/2001; cfr. MARTN Y PREZ DE NANCLARES,J.: loe. cit. (La proteccin...), pp. 411-414 y 415-416.

55 Tal es el caso, por ejemplo, de la dispar interpretacin del alcance del dere-

cho a la inviolabilidad del domicilio (art. 8 CEDH). El TJCE ha considerado queno se extiende a las instalaciones empresariales, sentencia de 21 de septiembre de1989, Hoechst/Comisin (46/87 y 227/88, Rec., p. 2859), apartados 17 y 18. Por suparte, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, por su parte, ha entendido locontrario y s extiende tambin el mbito de aplicacin de ese derecho a los domi-cilios de las empresas, sentencia de 16 de diciembre de 1992, Niemietz v. Alema-nia, Serie A, vol. 251-B, 23. Algo semejante ha ocurrido con la interpretacin dadaa la libertad de expresin (art. 10 CEDH). El Tribunal de Justicia consider en elasunto ERT que la existencia de un monopolio de televisin (en este caso el grie-go) s resultaba compatible con el CEDH; sentencia de 10 de junio de 1991, ERT(C-260/89, Rec, p. 2925). El Tribunal de Estrasburgo estim, por el contrario, queel monopolio austraco de televisin supona una violacin del referido artculo 10CEDH; sentencia de 24 de noviembre de 1993, Informationsverein Lentia et al vs.Austria.

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estilo de Matthews56 o del surgido en asuntos como Senator Lines51. Cierta-mente, perviven obstculos jurdicos para lograr la adhesin58, pero el pasoes sustancial, acaba con los interrogantes que derivaron del controvertidodictamen 2/9459, contribuye a reforzar la interdependencia entre el CEDHy el Derecho de la UE en materia de derechos humanos y todo ello sinponer en riesgo el principio de autonoma del Derecho Comunitario.

A algunos sorprende, por ltimo, que junto a la Carta y a la posibleadhesin al CEDH se mantenga la actual referencia expresa (art. 6.2 TUE)a los derechos fundamentales que garantiza el CEDH y los que son frutode las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros comoprincipios generales (art. 1-7.3). Resulta, con todo, adecuada para poderseguir garantizando en el futuro una interpretacin flexible de los dere-chos fundamentales como la que ha venido realizando el Tribunal de Jus-

56 No es ya necesario recordar de nuevo la dinmica abierta a partir de la sen-

tencia de 18 de febrero de 1999, Matthews c. Reino Unido. Vase CANOR, I.: Primusnter. Pares: Who is the Ultimative Guardian of Fundamental Rights in Europe?, Euro-pean Law Review 2000, pp. 3-21, SNCHEZ RODRGUEZ, I.: Sobre el Derecho. Inter-nacional de los Derechos Humanos, Revista de Derecho Comunitario Europeo 1999,pp. 95-108.; SHUTTER, O. de/L'HOEST, O.: La Cour Europenne des Droits de l'Hom-me juge du Droit comunautaire: Gibraltar, l'Unin europenne et la Convention Euro-pen des Droits de l'Homme, Cahiers de Droit Europen 2000, pp. 141-214.

57 En este asunto se plantean cuestiones como si los Estados miembros son res-

ponsables colectivamente de las eventuales violaciones de derechos fundamentalespor las instituciones comunitarias o si esos Estados miembros deben responder delos actos del Tribunal de Justicia comunitario; vase PASTOR PALOMAR, A.: Notasobre el asunto Senator Lines c. los Quince Estados miembros de la UE ante el Tri-bunal Europeo de Derechos Humanos: La personalidad jurdica independiente de lasorganizaciones internacionales, Boletn Europeo de la Universidad de La Rioja,2003, nm. 11, suplemento, pp. 62-68.

58 Habra que reformar el Estatuto de Londres, pues tan slo pueden ser partes

del CEDH quienes sean Estados parte del Consejo de Europa. Habra que reinter-pretar tambin, en algunos casos, la exigencia de que haya de haberse agotado lava interna antes de acudir al Tribunal de Estrasburgo y, en todo caso, habra quediferenciar entre recursos dirigidos contra una medida nacional de ejecucin delDerecho Comunitario y recursos contra un acto de una institucin comunitaria; cfr.BENOIT-ROHMER, F.: L'adhesin de l'Union la Convention europenne des droitsde l'homme, Revue Universelle des Droits de l'Homme 2000, pp. 33-46, en parti-cular p. 41. Tampoco puede desdearse la duda de si, llegado el caso, podra consi-derarse insuficiente la va del recurso de anulacin como recurso para proteger ade-cuadamente los derechos fundamentales en el mbito comunitario; COHEN-JONATHAN,G.: L'adhesin de la communaut europenne la CEDH, Journal des Tribunaux-Droit europen 1995, pp. 49-53.

59 Dictamen de 28 de marzo de 1996 (2/94, Rec, p. 1-1759), apartados 34-35.

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ticia al ritmo de la evolucin de su interpretacin por el TEDH y por eldesarrollo que puedan cobrar en las tradiciones constitucionales comunes.No hay que olvidar adems que la adhesin al CEDH requiere unos tr-mites que conllevan unos plazos de tiempo relativamente largos por lo queen el plazo intermedio entre la entrada en vigor de la Constitucin y laadhesin al CEDH seguira siendo una base jurdica fundamental para elTribunal de Justicia.

Ms problemtica resulta, por su parte, la inclusin, a continuacin,de un precepto sobre ciudadana de la Unin (art. 1-8) que plasma en suapartado segundo los derechos actualmente contenidos en los artculos 17a 22. Y no slo por su ubicacin sistemtica junto a los derechos funda-mentales. Resalta particularmente el problema de las repeticiones innecesa-rias y la disparidad de contenidos de este precepto respecto a los recogi-dos en la parte II (art. 11-39 a 46), donde adems de los derechos recogidosen el artculo 1-7.2, se incluyen otros como el derecho de buena administra-cin (art. 11-41) o el derecho de acceso a los documentos del actual artcu-lo 255 TCE (art. 11-42)60. Tampoco puede olvidarse la insuficiencia de re-cursos financieros para atender adecuadamente los derechos sociales o elquiz insuficiente ius standi del particular ante el Tribunal de Justicia.

VI. LAS COMPETENCIAS DE LA UNIN1. EL MANTENIMIENTO DEL STATU QUO: LUCES Y SOMBRAS

De igual modo que ocurra con la Carta de los derechos fundamenta-les, el establecer y supervisar una delimitacin ms precisa de las com-petencias entre la Unin y los Estados miembros, que respete el principiode subsidiariedad fue fijado desde la misma Declaracin 23 del Tratadode Niza como uno de los objetivos bsicos de la CIG'200461. En reali-

60 Una crtica difana a esta cuestin, aunque escrita respecto a la redaccin que

tena el proyecto de febrero de 2003, se encuentra en PERNICE, I.: Verfassung derEuropischen Unin - Bemerkungen zu den Artikel-Entwrfen des Prsidiums desVerfassungskonvents, WHI-Paper 3/2003, p. 3, disponible en www.whi-de.

61 La Declaracin 23 desencaden un renovado inters por la cuestin compe-

tencial; vase BOGDANDY, A. von/BAST, J.: El orden competencial vertical de laUnin Europea: contenido y perspectivas de reforma, en GARCA DE ENTERRA, E.(dir.), La encrucijada constitucional de la Unin Europea, Civitas, Madrid, 2002,pp. 19-67; DEZ-HOCHLEITNER, J.: El futuro sistema competencial comunitario: al-gunas propuestas de reforma, en GARCA DE ENTERRA, E. (dir.), op. cit. (La en-crucijada ...), pp. 85-102.

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dad, para algunos, como es el caso de los Lander alemanes fue la verda-dera razn de ser de la Declaracin 23 y, a la vez, condicin en su mo-mento para ratificar el Tratado de Niza62. Coherente con esto, el temacompetencial ha constituido, junto a la reforma institucional, el ncleoneurlgico y tambin el ms controvertido de los trabajos de la Conven-cin. Precisamente por ello, a la vista de las descabelladas propuestas dereforma realizadas durante la desaforada fase de escucha de la Conven-cin63, resulta especialmente positiva la redaccin dada finalmente al t-tulo III de la parte I de la Constitucin64.

Anteriormente haba sido una cuestin incomprensiblemente relegada. Hasta elTratado de Maastricht el trabajo de CONSTANTINESCO de 1974 represent duranteaos la obra de referencia casi nica en la materia; CONSTANTINESCO, V.: Compten-ces et pouvoirs dans les Communauts europennes, Librairie Genrale de Droit etde Jurisprudence, Pars, 1974. El Tratado de Maastricht, por su parte, con la inclu-sin del principio de subsidiariedad provoc un primer acicate doctrinal para inten-tar clarificar el sistema competencial comunitario; MARTN Y PREZ DE NANCLARES,J.: El sistema de competencias de la CE, McGraw Hill, Madrid, 1997; GOUCHASOARES, A.: Repartigo de competencias e preempgao no direito comunitario, EdifoesCosmos Direito, Lisboa, 1996.

62 Vase Resolucin del Bundesrat alemn de 10 de noviembre de 2000, BR-

Drucksache 680/2000 sobre la reforma institucional y el desarrollo futuro, de la UE.Para un sector de la doctrina alemana la cuestin de los lmites de las competen-cias comunitarias era una preocupacin casi obsesiva; vase a ttulo de ejemploSTEINDORFF, E.: Grenzen der EG-Kompetenzen, Verlag Recht und Wirtschaft, Heidel-berg, 1990; BOECK, I.: Die Abgrenzung der Rechtsetzungskompetenzen von Gemeins-chaft und Mitgliedstaaten in der Europdischen Unin, Nomos Verlagsgesellschaft,Baden-Baden, 2000.

63 Puede recordarse, sin nimo de exhaustividad y con voluntad de olvido, que

las propuestas de reforma afectaban fundamentalmente al principio de subsidiariedad.Tanto al control poltico a priori en el que se propona que el Comit de las Regio-nes se convirtiera en institucin (CONV 26/02; CONV 167/02) o se creara un Comi-t mixto con miembros del PE y de los Parlamentos nacionales (CONV 71/02), comoen el control judicial a posteriori en el que, desde una agresiva desconfianza ante elTribunal de Justicia, se propone la creacin de un Tribunal Constitucional ad hoc (ej.:CONV 42/02). En la doctrina defenda la creacin de un Tribunal de este tipo conjurisdiccin exclusiva en materia de competencias, por ejemplo, GOLL, U./KENNTNER,M.: Brauchen wir ein Europsiches Kompetenzgericht? - Vorschlge zur Sicherungder mitgliedstaatlichen Zustndigkeiten, Europaische Zeitschrift fr Wirtschaftsrecht2002, pp. 101-106; en parecido sentido con anterioridad WEILER, J. H. H.: TO be aEuropean Citizen: Eros and Civilization, en ib., The Constitution of Europe, Cambrid-ge University Press, Cambridge, 1999, pp. 324 y ss., en concreto pp. 353-354.

64 Para un encuadre de la cuestin dentro de los trabajos de la Convencin, vase

MARTN Y PREZ DE NANCLARES, J.: La delimitacin de competencias entre la Unin

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En este sentido, se descarta la petrificante tcnica del catlogo de com-petencias. Se mantiene el principio de atribucin como piedra angular delsistema competencial de la Unin (art. 1-9.2) y se conserva la clusula delactual artculo 308 dentro del esquema clsico, si bien se incluyen adap-taciones en su mecanismo decisorio reforzando la participacin del papeldel Parlamento Europeo (dictamen conforme); al mismo tiempo se han re-chazado las enmiendas que pretendan un lmite temporal para las medi-das adoptadas mediante esta clusula65 o que pudiera servir tambin paradevolver competencias de la Unin a los Estados miembros66. Se man-tiene igualmente la distincin jurisprudencial y doctrinal anterior entrecompetencias exclusivas, compartidas y complementarias (art. I-11.1, 2 y 5)denominndose stas ltimas acciones de apoyo, coordinacin o com-plemento (art. 1-16) y conserva las caractersticas propias de las trescategoras, si bien introduce una competencia con miras a promover ygarantizar la coordinacin de las polticas econmicas y de empleo de losEstados miembros (art. 1-11.3 y 1-14) y preserva la peculiaridad (inter-gubernamental) de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (art. 1-11.4y 1-15) para permitir la desaparicin (formal) de la estructura en pilares.Se simplifica tambin la regulacin de las polticas comunitarias que de-sarrollan estas competencias al establecerse en la parte I tan slo los prin-cipios bsicos, dejando la determinacin del alcance y las condicionesdel ejercicio de las competencias de la Unin a la parte III (art. 1-11.6 yarts. III-11 a 226). Por su parte, en la dimensin del ejercicio de las com-petencias sigue consagrando los principios de subsidiariedad (art. 1-9.3) yproporcionalidad (art. 1-9.4) con las mismas caractersticas que en laactualidad, desterrando en los Protocolos de aplicacin67 determinadas pro-

Europea y los Estados miembros: sobre el difcil equilibrio entre la flexibilidad, laeficacia y la transparencia, Revista de Derecho Comunitario Europeo 2002, pp. 343-391. Igualmente ALBERTI ROVIRA, E.: La delimitacin de las competencias entrela Unin y los Estados miembros, Revista de Estudios Polticos 2003, pp. 81-110.

65 Algunas enmiendas de los miembros alemanes de la Convencin proponan

limitar a un plazo de 3 (Joachim Wuermeling y Peter Altmeier) 5 aos (ErwinTeufel) la accin que emprendiera la Unin sobre la base de esta clusula. La funda-mentacin se basaba en el carcter realmente excepcional {Notfalle) de la situacinque permite su uso; dentro de ese plazo se debera lograr introducir en la Constitu-cin la base jurdica adecuada mediante el procedimiento ordinario de la revisin.

66 Fue el caso, por ejemplo, del representante del Parlamento alemn (Jrgen

Meyer).67

Protocolo sobre la aplicacin de los principios de subsidiariedad y propor-cionalidad anejo a la Constitucin y Protocolo sobre el cometido de los Parlamen-tos nacionales en la Unin Europea.

547


puestas de reforma que hubieran introducido un evidente riesgo de anqui-losamiento competencial e incluso de cierta renacionalizacin en determi-nadas materias.

Con todo, no puede cerrarse esta valoracin positiva sin que la haga-mos acompaar de su correlativo captulo de aspectos criticables. En estalnea, debe indicarse que, en el fondo, no se desecha por completo la tc-nica del catlogo ya que se opta por una (confusa) tcnica mixta que con-duce a enumerar los mbitos de cada competencia. Esta enumeracin pa-rece hacerse con carcter cerrado en el caso de las competencias exclusivas(en los mbitos siguientes)68 y de las acciones de apoyo (los mbitosde la accin de apoyo, coordinacin o complemento sern en su finalidadeuropea)69, mientras que tendra carcter abierto en el caso de las com-petencias compartidas (se aplicarn a los siguientes mbitos principa-les) 70, las cuales seran todas aquellas competencias atribuidas a la Uninque no correspondan a los mbitos exclusivos o de apoyo (art. 1-13.1). Ellocasa tanto peor en el esquema competencial comunitario a la vista de laconsabida mezcla entre los criterios funcional (objetivos) y material (por

68 A tal categora pertenece el establecimiento de las normas sobre la compe-

tencia necesaria para el funcionamiento del mercado interior, la poltica monetariade los Estados miembros que hayan adoptado el euro, la poltica comercial comn,la Unin Aduanera y la conservacin de los recursos biolgicos marinos dentro dela poltica pesquera comn (art. 1-12.1). Obsrvese que se incluye la poltica co-mercial comn sin mayor distincin, lo que unido a la redaccin de la parte III(arts. 216-217) supone un avance respecto a la situacin actual en la que serviciosy propiedad intelectual no gozan de tal carcter exclusivo.

69 Se trata de los mbitos de industria, proteccin y mejora de la salud huma-

na, la educacin, la formacin profesional, la juventud y el deporte, la cultura y laproteccin civil (art. 1-16.2).

70 En esta categora competencial se incluye el mercado interior, el espacio de

libertad, seguridad y justicia, la agricultura y la pesca (con excepcin de la conser-vacin de los recursos biolgicos marinos), el transporte y las redes transeuropeas,la energa, la poltica social, la cohesin econmica, social y territorial, el medioambiente, la proteccin de los consumidores y los aspectos comunes de seguridaden materia de salud pblica (art. 1-13.2). Con carcter particular, en los mbitosde la investigacin, el desarrollo tecnolgico y el espacio, la Unin tendr compe-tencia para llevar a cabo acciones tendentes a definir y realizar programas, sin queel ejercicio de esa competencia pueda tener por efecto impedir a los Estdos miem-bros ejercer la suya (art. 1-13.2), por lo que en puridad no rige la tcnica de lapreemption o de la ocupacin del terreno y por tanto no son de naturaleza propia-mente compartida; cfr. al respecto nuestro trabajo El sistema de competencias de laCE, McGraw Hill, Madrid, 1997, pp. 158-159 y p. 178. Subrayado aadido.

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materias). Aunque ciertamente tiene un efecto clarificador para el ciu-dadano.

Por otro lado, al definir el principio de atribucin se mantiene, en efec-to, la concepcin actual (La Unin actuar dentro de los lmites de lascompetencias que le atribuyen los Estados miembros en la Constitucin,con el fin de lograr los objetivos que sta determina), pero se aade acontinuacin un inciso novedoso (toda competencia no atribuida a laUnin en la Constitucin corresponde a los Estados miembros) que, aun-que evidente en su fondo, invita a sospechar en una particular preocupa-cin por preservar el mbito competencial reservado a los Estados miem-bros o incluso, como apuntaba recientemente Paz ANDRS SENZ DE SANTAMARA, en un intento por limitar la interpretacin extensiva del Tratadopor parte del Tribunal de Justicia71. En esta misma direccin debemosinterpretar el mantenimiento del desproporcionado requisito de la unani-midad en el Consejo en la llamada clusula de flexibilidad72 en contra delcriterio del grupo de trabajo sobre simplificacin73 y tambin de un grannmero de miembros de la Convencin74. Y, a nuestro juicio, se emplea

71 ANDRS SENZ DE SANTA MARA, P.: loe. cit. (Hacia una Constitucin

europea...).72

Podra parecer tambin criticable la exclusin expresa de su uso para armo-nizar disposiciones legislativas y reglamentarias de los Estados miembros en los casosen que la Constitucin excluya dicha armonizacin (art. 1-17.3) con lo que podrapensarse que se le despoja de parte de su virtualidad prctica, especialmente en elmbito de las acciones de apoyo, coordinacin o complemento. Casa, sin embargo,con la posicin sostenida hasta el momento por el Tribunal de Justicia al interpretarel actual artculo 308 TCE. A este respecto, un sector doctrinal, considera esta refe-rencia redundante e innecesaria desde el momento en que un precepto concreto dela misma Constitucin excluye la armonizacin y, en consecuencia, proponen la eli-minacin de este apartado tercero; STEEG, M.: Eine neue Kompetenzordnung frdie EU - Die Reformberlegungen des Konvents zur Zukunft Europas, EuropaaischeZeitschrift fr Wirtschaftsrecht 2003, pp. 325-330, en p. 329. De igual opinin fue-ron tambin numerosos miembros de la Convencin; CONV 574/03, cit., pp. 94-95.

73 CONV 424/02, p. 14.

74 Vid. reacciones a la propuesta de artculos 1-16 en CONV 574/03, pp. 92-

93. Podran entresacarse, por ejemplo, las enmiendas a favor de una mayora de 3/4 partes de Estados que representen 3/4 de la poblacin (Louis Michel, Elio di Rupo,Anne van Lancker) o una mayora cualificada reforzada (Alberto Costa, M. EduardeAzevedo) o de una simple mayora cualificada (Robert Badinter, Manuel Lobo Antu-nes, Elena Puciotti, Joahannes Voggenhuber, Capspar Einem). Hubo tambin buennmero de enmiendas que demandaban infructuosamente que las decisiones se adop-taran sin ms mediante el procedimiento de codecisin (Androula Vassiliou).

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adems una denominacin inadecuada que invita a la confusin con losverdaderos mecanismos de flexibilidad que tambin recoge la Constitucin(cooperacin reforzada, cooperacin estructurada, cooperacin ms estre-cha). Ms adecuado nos parece hablar de clusula de imprevisin o, si seprefiere, clusula de ampliacin de competencias.

Igualmente criticables por su tibieza podran considerarse las compe-tencias de coordinacin de las polticas econmicas; especialmente en re-lacin con los Estados miembros de la zona euro hubiera resultado quizpensable su inclusin como competencia compartida con independencia deque en algn caso hubiera de realizarse con mecanismos de aplicacindiferenciada. Lo propio podra pensarse en materia de empleo. Caso dife-rente es el de la PESC (art. 1-15) ya que difcilmente podra haberse lo-grado la desaparicin de la estructura en pilares si no se hubiera preser-vado su peculiaridad intergubernamental75. Tampoco puede pasarse por altola falta de flexibilidad y eficacia que supondr la pervivencia de la una-nimidad en algunas materias relevantes (ej. fiscalidad, acceso inmigrantesal mercado de trabajo, etc.). Con todo, las principales dudas se proyectansobre la virtualidad que pueda tener el nuevo mecanismo de alerta rpi-da para lograr una mejor aplicacin y control del manido principio desubsidiariedad, merecedor por su importancia y novedad de tratamientoseparado.

2. EL MEJOR CONTROL DE LA SUBSIDIARIEDAD: EL MECANISMODE ALERTA RPIDA Y EL RECURSO ANTE EL T J C E POR INCUMPLIMIENTO

DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD

En efecto, tras intensos debates en el Grupo de trabajo y en el ple-

75 No parece ni el momento ni la sede ms adecuada para detenernos en la in-

terpretacin del alcance jurdico de la obligacin impuesta a los Estados miem-bros de apoyar activamente y sin reservas la poltica exterior y de seguridad co-mn de la Unin, con espritu de lealtad y solidaridad mutua, as como de respetarlos actos que adopte la Unin en este mbito, abstenindose de toda accin con-traria a los intereses de la Unin o que pueda mermar su eficacia. Y mucho menosde plantearse las consecuencias que tendra para los Estados la violacin de estaobligacin.

76 Estas propuestas ocupan buena parte del informe final del Grupo de trabajo I

sobre subsidiariedad, CONV 286/02. Fueron intensamente debatidas en el pleno del

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duccin a travs del ya citado protocolo sobre la aplicacin de los princi-pios de subsidiariedad y proporcionalidad de un mecanismo de alertarpida que algunos insisten en bautizar como frmula Mndez de Vigo.La novedad principal de este mecanismo de nuevo cuo radica en queestablece un cauce de participacin de los Parlamentos nacionales una vezpresentada por la Comisin la correspondiente propuesta legislativa77. Deeste modo, la Comisin queda obligada a remitir todas sus propuestas le-gislativas (incluidas las propuestas modificadas) a los parlamentos nacio-nales de los Estados miembros al mismo tiempo que al legislador comu-nitario (Consejo y Parlamento Europeo)78. Desde la fecha de transmisinde la propuesta legislativa por la Comisin, todo Parlamento nacional oen el caso de los Parlamentos bicamerales cada cmara del mismo79tendrn un plazo de seis semanas para enviar a los Presidentes de la Co-misin, Parlamento Europeo y Consejo un dictamen motivado en el queexponga las razones por las que considere que la propuesta no se ajusta

3 y 4 de octubre de 2002; CONV 331/02. E incluso, una vez presentado el proyec-to de protocolo (CONV 579/03), han sufrido alguna modificacin de inters antesde llegar al texto final, particularmente en lo relativo a la diferente situacin de losParlamentos bicamerales y unicamerales en el cmputo de sus votos en el momentode concretar el umbral necesario para forzar a la Comisin a volver a estudiar supropuesta o en lo relativo a su aplicacin (duplicada) en el Comit de conciliacindel proceso legislativo (anterior procedimiento de codecisin) que ha desaparecidode la versin final.

77 El protocolo regula tambin otras obligaciones sobre las que no nos deten-

dremos en este momento. Fija las obligaciones de todas las instituciones de garan-tizar de manera permanente el cumplimiento de los principios de subsidiariedad yproporcionalidad (apdo. 1). Encomienda a la Comisin la obligacin de procederantes de proponer un acto legislativo a amplias consultas (apdo. 2) y la necesi-dad de que toda propuesta incluya una ficha con pormenores que permitan evaluarel cumplimiento de estos principios (apdo. 4).

78 Igualmente el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros habrn de trans-

mitir igualmente a los parlamentos nacionales sus respectivas resoluciones legislati-vas o posiciones (apdo. 3).

79 En la propuesta inicial de protocolo (CONV 579/03), conforme a la opcin

asumida por el Praesidium, se dejaba en manos de cada parlamento nacional el or-ganizar la consulta de cada una de las cmaras en el caso de los parlamentos bicame-rales y tampoco estableca distinciones a la hora de computar el nmero de votosnecesarios para alcanzar el umbral requerido. Ello provoc, sin embargo, gran n-mero de reacciones partidarias (CONV 574/1/03) que ha conducido a que la redac-cin final acoja directamente el estatuto propio de cada cmara tanto en la consultacomo en la atribucin de votos.

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al principio de subsidiariedad (apdo. 5). En principio, la consecuencia detal dictamen ser que el Parlamento Europeo, el Consejo de Ministros yla Comisin lo tengan en cuenta. Ahora bien, si se logra reunir un terciode los votos atribuidos a los parlamentos nacionales o un cuarto en elcaso de propuestas en el mbito del espacio de libertad, seguridad y jus-ticia la consecuencia adquiere un grado de intensidad superior, a saber,deber volver a estudiar su propuesta (apdo. 6). Desde la perspectivajurdica la Comisin podr mantener, modificar o retirar la propuesta, perosu decisin deber ir en todo caso motivada. Sin embargo, desde una pers-pectiva poltica parece evidente que sobre la propuesta reposar una losade gran peso.

Como complemento de este mecanismo de carcter poltico, en el m-bito del control judicial no se crea ninguna instancia ad hoc, desechndosecon acierto la posicin de quienes consideraban que el Tribunal no pue-de desempear sus funciones de manera eficiente con las tareas que seasignan actualmente y con su actual composicin80. Tampoco se aceptanlas propuestas de un nuevo recurso previo (jurisdiccin consultiva)81. Sse ha atribuido al Tribunal de Justicia, sin embargo, competencia paraconocer de recursos por violacin del principio de subsidiariedad por unacto legislativo como una variacin peculiar del recurso de anulacin. Lalegitimacin activa no se atribuye explcitamente a los parlamentos nacio-nales, sino a los Estados miembros o transmitidos por stos en nombrede su parlamento nacional o cmara del mismo conforme a su ordenamientojurdico. Se reconoce como actor semiprivilegiado al Comit de las Re-giones que circunscribe su legitimacin a aquellos actos legislativos paracuya adopcin la Constitucin requiera su consulta (apdo. 7)82.

Esta modalidad procesal est muy lejos de representar una modifica-cin revolucionaria. Subraya, empero, una decisin del legislador a favordel control judicial del principio de subsidiariedad y, adems de cerrar elpaso a la corriente doctrinal negadora de tal posibilidad, podra tener un

80 WEILER, J. H. H.: La arquitectura judicial despus de Niza, en GARCA DE

ENTERRA, E. (dir), op. cit. (La encrucijada constitucional...), pp. 469-482, en p. 471.81

As lo propona, por ejemplo, el denominado informe LAMASSOURE, A5-0133/2002, PE 304.276. A nuestro juicio, era una propuesta que, como expusimosen su momento, presentaba gran inters; loe. cit. (La delimitacin de competen-cias...), pp. 383-384.

82 Con ello se satisface una aspiracin del Comit de las Regiones a la vez que

se cierra el paso a una antigua aspiracin de las regiones con competencias legisla-tivas propias; Vid. infra, IX.

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efecto procesal parecido al que en Alemania provoc en 1994 la reformadel artculo 72.2 de la Constitucin alemana respecto al control de estemismo principio por el Tribunal Constitucional Federal alemn83.

VIL EL SISTEMA INSTITUCIONAL

1. ASPECTOS GENERALES

El Tratado de Niza realiz importantes modificaciones en la estructu-ra institucional comunitaria para intentar dotar a la Unin Europea de unsistema institucional capaz de digerir adecuadamente la ampliacin en cier-nes84. El acuerdo final de Niza result en su articulacin jurdica extre-madamente complejo y en lo poltico lograba un delicado equilibrio queconcatenaba la difcil solucin dada a la ponderacin de voto en elConsejo con el reparto de escaos en el Parlamento Europeo y la reformade la Comisin85. Sin embargo, desde el primer momento, tanto la doc-

83 A este respecto quiz convenga traer a colacin la reciente sentencia del Tri-

bunal Constitucional Federal alemn de 24 de octubre de 2002 en el asunto Altenpfle-gegesetz. Como ha subrayado la doctrina, esta sentencia clarifica las cosas en rela-cin al paralelismo del principio de subsidiariedad en el Derecho Constitucionalalemn y en el Derecho Comunitario. En primer lugar, acaba con la frecuente refe-rencia a la jurisprudencia alemana sobre el principio de subsidiariedad, basada casisiempre en la antigua redaccin del artculo 72.2 de la Constitucin alemana, parasostener la inexistencia de un verdadero control judicial sobre el principio de subsidia-riedad. En segundo lugar, pone de manifiesto que el legislador puede influir en elcontrol judicial de un determinado principio; cfr. CALLIES, C : Kontrolle zentralerKompetenzausbung in Deutschland und Europa: ein Lehrstck fr die EuropaischeVerfassung, Europaische Grundrechte-Zeitschrift, 2003, pp. 181-198.

84 Sobre el alcance de la reforma institucional del Tratado de Niza puede verse

por todos, GUTIRREZ ESPADA, C: Una reforma difcil pero productiva: la revisininstitucional en el Tratado de Niza, Revista de Derecho Comunitario Europeo 2001,pp. 27-75; OLESTI RAYO, A.: Las modificaciones institucionales en el Tratado deNiza, Boletn Europeo de la Universidad de La Rioja 2001, nm. 7/8, suplemento,pp. 14-26.

85 Por centrarnos en el caso de Espaa, se ganaba peso en la reponderacin de

votos en el Consejo (multiplic por 3,3 su peso al pasar de 8 a 27 votos en la nue-va ponderacin sobre 237 en lugar de 87 votos) a cambio de disminuir su peso enel reparto de escaos en el PE ( pas de 64 escaos actuales a 50 en un Parlamentode 732 miembros). Perda tambin uno de sus dos comisarios en la Comisin, perolo propio ocurra tambin al resto de Estados grandes (Alemania, Francia, Italia, Rei-no Unido) y en todo caso la entrada en vigor de esta reforma de la Comisin sedifera hasta que la Unin alcance el nmero de 27.

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trina86 como el propio Parlamento Europeo87 constataron deficiencias gravese incluso errores que debera subsanar la Conferencia Intergubernamental.De hecho, desde el mismo momento en que la Declaracin de Laekenconvoc la Convencin qued claro que los trabajos preparativos de laConstitucin europea deberan incluir de una u otra forma la cuestininstitucional. Pero hasta el ltimo momento pervivieron las dudas ante ladisyuntiva de atenerse a lo dispuesto en el Tratado de Niza o ir msall88. Finalmente, el proyecto de Constitucin adentrndose en lo queuna relevante autora denominaba en Niza la bsqueda del crculo cua-drado89 ha optado por la segunda de las posibilidades y recoge nota-bles modificaciones, algunas de ellas particularmente sobresalientes, comosera las nuevas figuras de Presidente del Consejo Europeo y Ministro deAsuntos Exteriores europeos o las sustanciales modificaciones del meca-nismo para la adopcin de acuerdos en el Consejo por mayora cualifica-da o de la composicin de la Comisin90.

Con carcter previo a un sucinto estudio sobre el alcance de las prin-cipales novedades, convendra realizar tres observaciones preliminares. Enprimer lugar y con carcter puramente anecdtico, llama de entrada la aten-

86 Vase MANGAS MARTIN, A.: El Tratado de Niza: los complejos equilibrios

en la futura Unin ampliada, en Cursos de Derecho Internacional y RelacionesInternacionales de Vitoria-Gasteiz 2001, Universidad del Pas Vasco, Bilbao, 2002,pp. 245-284.

87 Vase Resolucin del Parlamento Europeo de 14 de diciembre de 2000, so-

bre los resultados del Consejo Europeo de Niza, A5-0374/2000, apdos. 6 y 7.88

As lo reconoca el Praesidium en la (tarda) presentacin el 23 de abril de2003 del proyecto de artculos correspondientes a las instituciones, CONV 691/03,p. 1.

89 ANDRS SENZ DE SANTA MARA, P.: La reforma institucional en el Tratado

de Niza: la bsqueda del crculo cuadrado, en MOREIRO GONZLEZ, C. (coord..),Tratado de Niza - Anlisis, comentarios y texto, Colex, Madrid, 2002, pp. 41-66.

90 El proyecto de Constitucin divide el ttulo IV dedicado a las instituciones

de la Unin en dos captulos diferentes, uno dedicado al marco institucional nicointegrado por el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo de Ministros,la Comisin Europea y el Tribunal de Justicia (arts. 1-18 a 28) y otro dedicado aotras instituciones (BCE y el Tribunal de Cuentas) y los organismos consultivos(Comit de las Regiones y Comit Econmico y Social) (arts. 1-29 a 31). El desa-rrollo de la regulacin de estas instituciones y organismos consultivos se hace en laparte III (art. III-227-303), que consolida las disposiciones actualmente existentesen los Tratados, y en un Protocolo sobre la representacin de los ciudadanos en elParlamento Europeo y la ponderacin de votos en el Consejo Europeo y en el Con-sejo de Ministros.

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cin que, a diferencia de lo que haca la propuesta inicial del Praesidium91,se excluya al Tribunal de Cuentas del marco institucional nico (art. 1-18.2),pero despus se le considere junto al Banco Central Europeo (art. 1-29.3)como una institucin (art. 1-30.1); tambin es considerada institucin enla parte III (art. III-286-287). En segundo lugar, (afortunadamente) no haprosperado la particular propuesta de Giscard a nuestro juicio del todopunto inapropiada y de imposible encaje en el sistema institucional sinlesionar el principio de equilibrio institucional de crear en el marco delttulo sobre la vida democrtica (arts. 1-44 a 51) un Congreso de los Pue-blos de Europa92. En tercer lugar, es prcticamente el nico mbito de laConstitucin en el que han surgido posiciones de algunos Estados (funda-mentalmente Espaa) que no aceptan el contenido final del proyecto y an-ticipan su firme intencin de reabrir su debate en la CIG.

2. EL PARLAMENTO EUROPEO: EL GRAN BENEFICIADO DE LA REFORMA

A propsito de la composicin del PE la Constitucin da una nuevavuelta de tuerca. Como es sabido, en el momento actual (legislatura1999-2004) el PE est compuesto por 626 diputados en cuya distribucinexiste una sobrerepresentacin evidente de los Estados pequeos. Precisa-mente los Tratados de Amsterdam y Niza93 se plantearon como objetivolimarla y atajar el crecimiento indefinido del nmero de parlamentarios tras

91 Cfr. CONV 691/03, art. 14.2. De hecho, el ttulo IV del proyecto de artculo

(arts. 14 a 23) no estableca la actual divisin en dos captulos.92

Se conceba como un foro de encuentro y reflexin de la vida poltica euro-pea que se reunira al menos una vez al ao y estara compuesto por un nmero demiembros inferior a 700 de los que un tercio provendran del Parlamento Europeo ydos tercios de los parlamentos nacionales; CONV 691/03, p. 12. Se propona su in-clusin dentro de un ttulo propio que se dedicara a lo que se denomina vida demo-crtica de la Unin (CONV 650/03) y que en el proyecto finalmente presentado seencuentra en el ttulo VI. Incluye los principios de igualdad democrtica (art. 1-44),de democracia representativa (art. 1-45) y participativa (art. 1-46) y de reconocimien-to del papel de los interlocutores sociales a escala de la Unin (art. 1-47), as comoregula la figura del defensor del pueblo (art. 1-48), la transparencia de los trabajos delas instituciones de la Unin (art. 1-49), la proteccin de datos personales (art. 1-50)y el estatuto de las iglesias y de las organizaciones no confesionales (art. 1-51).

93 El Tratado de Amsterdam fij el lmite en 700 diputados. El Tratado de Niza

lo elev hasta 732 en una futura Unin a 27, lo que, conforme al Protocolo sobrela ampliacin, supona para los quince actuales una reduccin a 535 diputados.

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las ampliaciones previstas para 2004. No debe olvidarse, en cualquier caso,que la necesaria reduccin del nmero actual de representantes adjudica-do a cada Estado miembro se utiliz tambin como mecanismo de com-pensacin a aquellos Estados que como Espaa ms beneficiados ha-ban salido en la ponderacin del voto en el Consejo94. En este contexto,el proyecto de Constitucin eleva el nmero mximo de miembros a 736con la garanta de un umbral mnimo de cuatro miembros por cada Esta-do y en todo caso con una distribucin que se establecer de manera decre-cientemente proporcional (art. 1-19.2). Sin embargo, una vez ms, no sefija una distribucin definitiva. Por un lado, a travs de un Protocolose regula la distribucin que regir durante la legislatura 2004 a 2009 yque, a su vez, es diferente de la que se fij en Niza. En el fondo se em-plea un mtodo tan simple como repartirse entre todos los Estados losdiputados que corresponderan a los dos Estados candidatos que no seincorporarn en 2004 (Rumania y Bulgaria)95. Este sistema transitorio limaaparentemente las contradicciones y deficiencias de Niza96, pero no alterala sustancia del problema. Para la siguiente legislatura (2009-2014) se di-fiere la distribucin del nmero de diputados a una decisin que con su-ficiente antelacin habr de adoptar el Consejo Europeo por unanimidada propuesta del propio Parlamento Europeo. En suma, se realiza una vez

94 Vid. infra, VII.4.

95 La distribucin de diputados por Estados conforme al artculo 1 del Protoco-

lo sobre la representacin de los ciudadanos en el Parlamento Europeo y la ponde-racin de votos en el Consejo Europeo y en el Consejo de Ministros anejo a la Cons-titucin es la que se establece a continuacin, indicndose entre parntesis el nmeroque fij el Tratado de Niza: Alemania, 99 (99); Francia, 78 (72); Italia, 78 (72);Reino Unido 78 (72), Espaa, 54 (50); Pases Bajos, 27 (25); Blgica 24 (22); Gre-cia 24 (22); Portugal, 24 (22); Suecia, 19 (18); Austria, 18 (17); Dinamarca, 14 (L3);Finlandia, 14 (13); Irlanda, 13 (12); Luxemburgo, 6 (6).

Respecto a los Estados candidatos la distribucin sera como sigue, consideran-do que ni Rumania y Bulgaria aparecen en el listado del Protocolo mientras que enNiza se les atribua 33 y 17 diputados respectivamente: Polonia, 54 (50); Repblicacheca, 24 (20); Hungra, 24 (20); Eslovaquia, 14 (13); Lituania, 13 (12); Letonia, 9(8); Eslovenia, 7 (7); Estonia, 6 (6); Chipre, 6 (6); Malta, 5 (5).

Caso de materializarse la adhesin de estos dos Estados durante la legislatura(y antes de que se determine el sistema definitivo) una Declaracin aneja al proto-colo establece que el nmero de sus representantes se calcular a partir de las ci-fras que les asigna Niza, corregidas con arreglo a la misma frmula que se ha utili-zado en el Protocolo con el resto.

96 Vase MANGAS MARTN, A.: loe. cit. (El Tratado de Niza: los complejos...),

pp. 263-266.

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ms un parcheo que difcilmente encaja con el pretendido carcter cons-titucional del proyecto.

Ello no es bice para considerar que, a nuestro entender, el ParlamentoEuropeo es probablemente la institucin que ms beneficiada sale en esteproyecto de Constitucin. As, como continuacin del imparable procesode refuerzo de su posicin institucional, se reconoce explcitamenteque ejercer conjuntamente con el Consejo la funcin legislativa y lafuncin presupuestaria, as como funciones consultivas y de control(art. 1-19). Por encima de todo sobresale la generalizacin del llamadoprocedimiento legislativo ordinario hasta ahora denominado procedimien-to de codecisin que se regula en la parte III (art. III-298)97. Existenan (excesivas) excepciones, pero el salto cualitativo y cuantitativo esrealmente relevante. Tanto que algunos en una apreciacin a nuestrojuicio probablemente exagerada consideran que en la Convencin leParlement europen s'est comport un peu comme un tat membre, en quese procuppant surtout de ses intrets et de ses pouvoirs plutt qu del'intrt europen general98.

3. EL CONSEJO EUROPEO: DEL LIMBO JURDICO AL REDILINSTITUCIONAL CON UN PRESIDENTE PERMANENTE

Una relevante novedad es la reconduccin del Consejo Europeo al mar-co institucional de la Unin (arts. 1-18.2 y art. III-239) de tal forma que,al menos formalmente, se cierra la discusin doctrinal en torno a su natu-raleza jurdica99. Por lo dems su regulacin (art. 1-20) mantiene en lobsico lo actualmente regulado en el artculo 4 TUE (composicin, funcio-nes...), aunque se introducen algunas modificaciones: las reuniones ordi-narias tendrn carcter trimestral en lugar de semestral; las decisiones seadoptarn por consenso, si bien la Constitucin recoge disposiciones con-

97 Por lo dems se establece que elegir al presidente de la Comisin Europea

(art. 1-19), a propuesta del Consejo Europeo por mayora cualificada (art. 1-26.1),as como el voto de aprobacin colectiva de la Comisin (art. 1-26.2 in fine).

98 Es la opinin, por ejemplo, de Jean-Louis BOURLANGES recogida en Agencia

Europe, nm. 8502 de 11.7.0003, p. 4.99

Vase, por todos, LIN NOGUERAS, D. J.: El Consejo Europeo, en MAN-GAS MARTN, A./LIN NOGUERAS, D. J., op, cit. (Instituciones y Derecho...), pp. 86-96, especialmente pp. 87-90.

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cretas donde adoptar las decisiones por mayora cualificada (art. 1-24.1) l0;y lgicamente se adapta al resto de modificaciones acogidas por la Cons-titucin, como la participacin del Ministro de Asuntos Exteriores euro-peo en los trabajos del Consejo Europeo o, sobre todo, la novedad de suPresidente.

En efecto, una de las ms destacadas novedades de la Constitucin esla instauracin de un