ESTRATEGIA BM-SENAGUA OKextwprlegs1.fao.org/docs/pdf/ecu183387.pdf · 2019. 2. 15. · 2.1.1. Agua y saneamiento dignos: definición e indicadores de acceso 14 2.1.2. Cobertura de

CONTENIDO

ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS 4

PRESENTACIÓN 7

CAPÍTULO 1 10

1. PILARES DE INTERVENCIÓN Y ESTRUCTURA DE LA ENAS 11

CAPÍTULO 2 13

2. PILAR I: UNIVERSALIZACIÓN DEL ACCESO A SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO DIGNOS 14

2.1. Financiación de la universalización de los servicios 14 2.1.1. Agua y saneamiento dignos: definición e indicadores de acceso 14 2.1.2. Cobertura de los servicios 16 2.1.3. Necesidades de inversión 21 2.1.4. Capacidad de financiamiento de los gobiernos cantonales 26 2.1.5. La priorización de inversiones en agua y saneamiento a nivel cantonal 31 2.1.6. Prioridades estratégicas para la mejora de la capacidad de financiamiento 32

2.2. Mejora de la capacidad de ejecución sectorial 34 2.2.1. Incremento necesario de la capacidad de ejecución 34 2.2.2. Cuellos de botella propios de los procesos de inversión y pre-inversión 36 2.2.3. Prioridades estratégicas para la mejora de la capacidad de ejecución sectorial 40

2.3. Uso eficiente de los recursos de inversión 42 2.3.1. El cierre de brechas entre el ámbito urbano y el rural 42 2.3.2. Inversiones no prioritarias y desaprovechamiento de la infraestructura existente 43 2.3.3. Prioridades estratégicas para el fomento de la eficiencia del gasto en inversión 45

CAPITULO 3 47

3. PILAR II: ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD Y SOSTENIBILIDAD DE LOS SERVICIOS 48

3.1. Mejora de la calidad de los servicios de agua y saneamiento 48 3.1.1. La calidad de los servicios en el ámbito urbano y rural 48 3.1.2. Prioridades estratégicas para fomentar un mayor esfuerzo para la mejora de los servicios 51

3.2. Sostenibilidad financiera de los servicios 53 3.2.1. El reto de la sostenibilidad financiera en el ámbito urbano 53 3.2.2. Especificidades de la prestación en el ámbito rural 55 3.2.3. Prioridades estratégicas para la mejora de la sostenibilidad financiera de los prestadores 55

3.3. Fortalecimiento de la capacidad de rectoría y acompañamiento 57 3.3.1. La fragmentación de los esfuerzos de asistencia técnica y acompañamiento a los prestadores 57 3.3.2. Prioridades estratégicas para la mejora de las funciones de rectoría y acompañamiento a los prestadores de servicio 59

CAPÍTULO 4 61

4. PROGRAMAS Y ACCIONES ESTRATÉGICAS PROPUESTAS 62

4.1. Ámbito de incentivos económicos 62 4.1.1. Diálogo sobre la revisión de la fórmula de cálculo de las transferencias fiscales a gobiernos cantonales 62 4.1.2. Introducción efectiva de la tarifa de agua cruda 66

4.2. Ámbito financiero 67 4.2.1. Líneas de crédito con condiciones preferenciales para agua y saneamiento 68 4.2.2. Esquema de subsidios focalizados para la universalización de los servicios 68 4.2.3. Programa Nacional de Inversiones Estratégicas 68 4.2.4. Programa “Conéctate con el agua” 69 4.2.5. Mecanismos para mejora de la eficiencia de los servicios 70

4.3. Ámbito social y comunicacional 71 4.3.1. Programa Nueva Cultura del Agua 71

4.4. Ámbito normativo 72 4.4.1. Actualización de la normativa técnica sectorial 72 4.4.2. Revisión de normas y procedimientos de pre-inversión 73 4.4.3. Desarrollo de normativa y mecanismos para la regulación de los servicios 74

4.5. Ámbito Institucional y de rectoría 75 4.5.1. Programa Nacional de Asistencia Técnica 75 4.5.2. Sistema Nacional de Control de la Calidad del Agua y de los Servicios 76 4.5.3. Impulso e implementación de la ENAS como política nacional 78 4.5.4. Fortalecimiento institucional de los entes rector y regulador 79

4.6. Ámbito legal 79 4.6.1. Revisión del marco legal para la gestión comunitaria de los servicios en el área rural 79 4.6.2. Revisión del marco legal y normativo de las alianzas público-privadas. 80

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ACRÓNIMOS

ACRÓNIMOS

AECID Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo

AME Asociación de Municipios del Ecuador

APP Alianzas Público-Privadas

ARCA Agencia de Regulación y Control del Agua

ARCSA Agencia de Regulación y Control Sanitario

BDE Banco de Desarrollo de Ecuador

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

CAF Banco de Desarrollo de América Latina (Corporación Andina de Fomento)

CAMAREN Consorcio de Capacitación para el Manejo de los Recursos Naturales Renovables

CNC Consejo Nacional de Competencias

COOTAD Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización

ENAS Estrategia Nacional de Agua Potable y Saneamiento

ENIEP Estrategia Nacional para la Igualdad y Erradicación de la Pobreza

EPA Empresa Pública del Agua

FECASAL Fondo Español de Cooperación para Agua y Saneamiento en América Latina y el Caribe

GAD Gobierno Autónomo Descentralizado

GADM Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal

IESS Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social

INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos

INEN Servicio Ecuatoriano de Normalización

JAAPS Junta Administradora de Agua Potable y Saneamiento

LORHUAA Ley Orgánica de Recursos Hídricos, Usos y Aprovechamiento del Agua

MAE Ministerio del Ambiente

MCDS Ministerio Coordinador de Desarrollo Social

MIDUVI Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda

MRL Ministerio de Relaciones Laborales

MSP Ministerio de Salud Pública

NBI Necesidades Básicas Insatisfechas

NNUU Naciones Unidas

ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible

ONG Organización No Gubernamental

PAC Plan Anual de Contratación

PAS Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial

PATGES Programa de Asistencia Técnica para la Gestión de los Servicios

PDyOT Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial

POA Plan Operativo Anual

PTAR Planta de Tratamiento de Aguas Residuales

ROSCGAE Red de Organizaciones Sociales y Comunitarias en la Gestión del Agua del Ecuador

RUC Registro Único de Contribuyentes

SENAGUA Secretaría del Agua

SERCOP Servicio Nacional de Contratación Pública

SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

SETEP Secretaría Técnica para la Erradicación de la Pobreza

SRI Servicio de Rentas Internas

TdR Términos de Referencia

USD Dólares Americanos

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FASE I:Diagnóstico, prioridades, estrategias y propuestas programáticas

PRESENTACIÓN

El Gobierno del Ecuador, a través del Plan Nacional del Buen Vivir y la Estrategia Nacional para la Igualdad y Erradicación de la Pobreza (ENIEP), ha situado al sector del agua potable y saneamiento en un espacio importante dentro de la agenda de desarrollo del país, consiguiendo que las diferentes estructuras del Estado alineen sus esfuerzos para incrementar significativamente el acceso a estos servicios básicos.

En este contexto, la Secretaria Nacional del Agua (SENAGUA) presenta la Estrategia Nacional de Agua Potable y Saneamiento (ENAS), con objeto de redinamizar estos esfuerzos y establecer la hoja de ruta a seguir para alcanzar, en los próximos diez años, el acceso universal a unos servicios de agua potable y saneamiento de calidad, dignos y sostenibles.

Con el establecimiento de este objetivo, SENAGUA propone dar el paso definitivo para conseguir que el conjunto de la ciudadanía pueda ejercer un derecho humano fundamental reconocido por la Constitución del Ecuador y el derecho internacional, y se alinea con las Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS) de Naciones Unidas (NN.UU.), que establecen metas no solo de acceso, sino también de calidad, asequibilidad, y sostenibilidad social, económica y ambiental de los servicios.

- Para 2030, lograr el acceso universal y equitativo al agua potable, a un precio asequible para todos.

- Para 2030, lograr el acceso equitativo a servicios de saneamiento e higiene adecuados para todos y poner fin a la defecación al aire libre, prestando especial atención a las necesidades de las mujeres y las niñas y las personas en situaciones vulnerables.

- Para 2030, mejorar la calidad del agua mediante la reducción de la contaminación, la eliminación del vertimiento y la reducción al mínimo de la descarga de materiales y productos químicos peligrosos, la reducción a la mitad del porcentaje de aguas residuales sin tratar y un aumento sustancial del reciclado y la reutilización en condiciones de seguridad a nivel mundial.

- Para 2030, aumentar sustancialmente la utilización eficiente de los recursos hídricos en todos los sectores y asegurar la sostenibilidad de la extracción y el abastecimiento de agua dulce para hacer frente a la escasez de agua.

- Para 2030, poner en práctica la gestión integrada de los recursos hídricos a todos los niveles, incluso mediante la cooperación transfronteriza, según proceda.

CUADRO 2 ANÁLISIS DE LAS PREGUNTAS SOBRE FUENTE CUADRO 1 METAS DEL OBJETIVO 6 DE LOS ODS

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- Para 2020, proteger y restablecer los ecosistemas relacionados con el agua, incluidos los bosques, las montañas, los humedales, los ríos, los acuíferos y los lagos.

- Para 2030, ampliar la cooperación internacional y el apoyo prestado a los países en desarrollo para la creación de capacidad en actividades y programas relativos al agua y el saneamiento, incluidos el acopio y almacenamiento de agua, la desalinización, el aprovechamiento eficiente de los recursos hídricos, el tratamiento de aguas residuales y las tecnologías de reciclaje y reutilización.

- Apoyar y fortalecer la participación de las comunidades locales en la mejora de la gestión del agua y el saneamiento.

Si bien, de acuerdo a la legislación nacional, la responsabilidad de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento recae sobre los gobiernos autónomos descentralizados (GADs) cantonales, la consecución de tan ambiciosa meta requiere del concurso de todos los niveles de gobierno, de la economía popular y solidaria y la sociedad civil.

En este sentido el presente documento se centra en analizar el papel que pueden jugar las instituciones del Estado Central, las asociaciones de prestadores de servicio y municipios y otras organizaciones de ámbito supra-municipal para dirigir, incentivar, facilitar y acompañar un mayor esfuerzo municipal para la consecución del acceso universal; aterrizando en una propuesta de programas y acciones concretas con la intención de centrar el diálogo con cada una de las diferentes partes interesadas en una segunda fase de la Estrategia.

En esta primera fase de diagnóstico, identificación de prioridades estratégicas y propuesta de acciones, se trabajó en forma participativa con los principales actores sectoriales a nivel nacional y municipal y contó con el apoyo técnico y financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Programa de Agua y Saneamiento (PAS) del Banco Mundial (BM), y la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) a través del Fondo Español de Cooperación para Agua y Saneamiento en América Latina y el Caribe (FECASAL).

La formulación de la ENAS-Fase I ha constituido, a su vez, una oportunidad para profundizar el conocimiento institucional del sector. Durante su desarrollo, se examinaron detalladamente informes oficiales y no oficiales. También se analizó la información estadística proveniente del censo, de encuestas oficiales y de las cédulas presupuestarias, con el detalle de ingresos, gastos e inversiones de los gobiernos cantonales. Asimismo, se hicieron revisiones de recopilaciones estadísticas recientes de gestión, finanzas y tarifas. Estos datos fueron recogidos en el intercambio con funcionarios de nivel nacional de entidades como la SENAGUA, el Banco de Desarrollo del Ecuador (BDE), la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), la

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Secretaría Técnica para la Erradicación de la Pobreza (SETEP), el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS), la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) y el Ministerio de Finanzas, entre otras.

El proceso de diálogo con representantes del gobierno, tanto del nacional como municipales, así como con las juntas administradoras de agua potable, ha sido sumamente enriquecedor. Este proceso permitió la validación de los productos de las distintas fases, y la construcción colectiva de las líneas programáticas de desarrollo sectorial a futuro. La ENAS-Fase I es el fruto de dicho trabajo de discusión e intercambio interinstitucional y multidisciplinario. Busca reflejar equilibradamente la visión del conjunto de actores sectoriales enfocados en las soluciones que hagan viable y sostenible el sector de agua potable y saneamiento en el corto, medio y largo plazo.

Con el objetivo de lograr coberturas universales de los servicios de agua potable y saneamiento en las zonas urbanas y rurales del país, así como el tratamiento de la totalidad de las aguas residuales de las diez principales áreas urbanas, la ENAS-Fase I plantea inversiones de aproximadamente US$7.300 millones en el período 2015-2024. De este total, US$2.400 millones se destinarían a agua y US$4.900 millones se invertirían en saneamiento, incluyendo el tratamiento de aguas residuales.

Aún en un escenario optimista, la capacidad financiera propia de los municipios no alcanzaría para la inversión requerida por la ENAS para lograr coberturas universales en ningún año del período de proyección. Las necesidades de financiamiento con deuda suman, para los diez años alrededor de US$4.500 millones. Sin embargo, existen muchos cantones sin la capacidad de obtener y asumir un financiamiento con deuda y requerirán de un apoyo decidido desde el Gobierno Nacional. Los valores agregados resultantes del análisis que se presentan en este documento son indicativos y pueden cambiar en forma significativa al realizar el análisis para un municipio en particular, lo cual deberá ser tenido en cuenta en la implementación de los esquemas de intervención recomendados.

No obstante, de acuerdo al análisis desarrollado parece evidente que el mayor reto lo encaran los municipios medianos y pequeños de la Costa, que además de registrar las coberturas más bajas y las mayores brechas de acceso entre el ámbito urbano y el rural, han visto afectada su capacidad de prestar el servicio por los daños en la infraestructura ocasionados por el terremoto de abril de 2016, valorados en alrededor de US$50.000.000.

Si bien la ENAS expone la necesidad de realizar inversiones significativas para lograr las metas de cobertura y calidad planteadas, reconoce que la solución de largo plazo para el sector no consiste sólo en la instalación y construcción de “tubos y plantas”, sino que también será necesario, entre otros, contar con prestadores de servicio eficientes, así como la educación de la comunidad en cuestiones relacionadas con el buen uso del agua, el ahorro del recurso hídrico y el pago adecuado por los servicios recibidos. Son también centrales para esta Estrategia la corresponsabilidad ciudadana y el control social.

Agradecemos la inmensa colaboración recibida de los funcionarios del BDE, la AME, la SENPLADES, el Ministerio de Finanzas y el MCDS, así como de todas las personas de los GADs y de las juntas administradoras de agua potable (JAAPs) que fueron parte de esta construcción colectiva.

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1. PILARES DE INTERVENCIÓN Y ESTRUCTURA DE LA ENAS

La ENAS establece dos pilares de intervención para alcanzar el objetivo último de “garantizar el ejercicio pleno del derecho humano al agua y saneamiento de la población ecuatoriana, en condiciones de sostenibilidad y participación efectiva”. El primero se centra en los mecanismos necesarios para movilizar y asegurar el uso eficiente de los recursos financieros requeridos para alcanzar el acceso universal en los próximos 10 años; y el segundo en los esquemas que deben ser introducidos para asegurar que los servicios prestados a través de dicha infraestructura sean de calidad, eficientes, sostenibles y asequibles para el conjunto de la población.

Cada uno de estos dos pilares contempla tres ejes de actuación, cubriendo las siguientes áreas:

• PILAR I - EJE 1: FINANCIACIÓN PARA LA UNIVERSALIZACIÓN DEL ACCESO. Establece las necesidades de inversión, analiza la capacidad financiera de los gobiernos municipales y plantea el esquema financiero necesario para alcanzar la universalización del acceso.

• PILAR I - EJE 2: MEJORA DE LA CAPACIDAD DE EJECUCIÓN SECTORIAL. Analiza la capacidad de ejecución de gobiernos municipales y prestadores de servicio, caracteriza los cuellos de botella que condicionan dicha capacidad, e identifica las necesidades estratégicas a priorizar para asegurar que los fondos destinados al sector puedan ser ejecutados en el plazo previsto.

• PILAR I - EJE 3: USO EFICIENTE DE LOS RECURSOS DE INVERSIÓN. Analiza los problemas que dificultan el uso eficiente de los recursos de inversión y plantea los principios que deben guiar el diseño de las posibles soluciones.

• PILAR II - EJE 1: MEJORA DE LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS. Caracteriza las deficiencias de los servicios de agua y saneamiento prestados por JAAPs y GADs e identifica el apoyo y los incentivos necesarios para fomentar un mayor esfuerzo en la mejora de la calidad.

• PILAR II - EJE 2: MEJORA DE LA EFICIENCIA Y LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE LOS PRESTADORES. Identifica las deficiencias de los prestadores en materia de eficiencia y sostenibilidad financiera, analiza sus causas, priorizando los problemas a solventar.

• PILAR II - EJE 3: FORTALECIMIENTO Y ARMONIZACIÓN DE LA FUNCIÓN RECTORA Y DE ACOMPAÑAMIENTO. Analiza las necesidades de mejora del marco institucional existente, aspectos clave de delimitación de competencias y roles de las instituciones rectoras y reguladoras, y las necesidades de fortalecimiento de las autoridades sectoriales para liderar el proceso de implementación de la Estrategia.

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ILUSTRACIÓN 1 OBJETIVO, PILARES Y EJES DE LA ENAS

GARANTIZAR EL EJERCICIO PLENO DEL DERECHO HUMANO AL AGUA Y SANEAMIENTO DE LA POBLACIÓN ECUATORIANA, EN CONDICIONES

DE SOSTENIBILIDAD Y PARTICIPACIÓN EFECTIVA

UNIVERSALIZACIÓN DEL ACCESO A SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO DIGNOS

ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD Y SOSTENIBILIDAD DE LOS SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO

Mejora de la eficiencia y la sostenibilidad financiera

Financiación para la universalización del acceso

Mejora la calidad de los servicios

Mejora de la capacidad de ejecución sectorial

Uso eficiente de los recursos de inversión

Fortalecimiento y armonización de la función rectora

Los dos pilares de intervención son desarrollados en detalle en los dos capítulos siguientes del presente documento (capítulos 2 y 3), y cada eje en su subcapítulo correspondiente. En estos subcapítulos se recogen los resultados del diagnóstico y se identifican las prioridades estratégicas concernientes al eje en cuestión. Finalmente en el capítulo 4 se plantean los programas y acciones propuestas para operacionalizar las prioridades estratégicas identificadas para dirigir, incentivar, facilitar y acompañar un mayor esfuerzo municipal para la consecución del acceso universal.

Estas propuestas se han desarrollado sobre los principios rectores establecidos en la Constitución del Estado, el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) y la Ley Orgánica de Recursos Hídricos, Usos y Aprovechamiento del Agua (LORHUAA) para la prestación de servicios públicos en general y de agua potable y saneamiento en particular, a saber: los principios de dignidad, solidaridad, equidad, generalidad, sostenibilidad, eficiencia y progresividad.

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2. PILAR I: UNIVERSALIZACIÓN DEL ACCESO A SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO DIGNOS

2.1. Financiación de la universalización de los servicios

2.1.1. Agua y saneamiento dignos: definición e indicadores de accesoso

La Estrategia Nacional de Agua Potable y Saneamiento, en aplicación de los principios constitucionales de dignidad y equidad, considera como aceptables aquellas formas de acceso al agua potable y saneamiento que aseguren el disfrute de un mismo nivel y calidad del servicio de toda la población.

Por ello se establece como meta la universalización del acceso continuo –las 24 horas del día- a agua potable de acuerdo a los estándares aplicables- a nivel domiciliar –en la vivienda o el lote-, independientemente del ámbito geográfico considerado –urbano o rural.

Así mismo se establece la meta de universalizar el acceso domiciliar a soluciones de saneamiento básico con arrastre de agua tanto para el ámbito urbano como el rural. No obstante, a efectos de establecer metas, y en aplicación de los principios de eficiencia y sostenibilidad también establecidos en la Constitución y en la Ley de Recursos Hídricos, se considera al alcantarillado como única solución de descarga deseable para el ámbito urbano, mientras que para el rural se abre el abanico para considerar también las fosas sépticas.

Como indicadores proxi de los avances hacia estas metas, y con objeto de determinar el nivel de cobertura actual y la necesidad de inversión para la universalización, se plantean los siguientes:

a) Agua potable para el área urbana y rural: número de viviendas con acceso a agua potable tubería dentro de la vivienda o lote.

b) Saneamiento urbano: número de viviendas conectadas al alcantarillado.

c) Saneamiento rural: número de viviendas conectadas al alcantarillado o a fosa séptica.

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Es importante señalar que estos indicadores son diferentes a los planteados en la Estrategia Nacional para la Igualdad y Erradicación de la Pobreza y el Plan Nacional del Buen Vivir, y por ello los niveles de cobertura y metas planteadas en estos dos documentos no coinciden con los aquí discutidos. Así mismo se debe resaltar que, mientras que los indicadores de saneamiento se decidieron cambiar para considerar los principios de dignidad, equidad, eficiencia y sostenibilidad arriba mencionados, en el caso del agua potable se decidió pasar de considerar la variable de fuente del agua consumida (red pública) a la de forma de acceso (por tubería dentro del lote o vivienda) tras un análisis detallado de los datos del censo 2010 que puso en evidencia esta necesidad (ver cuadro 2 para más detalles).

El formulario de encuesta del censo 2010 incluye una pregunta sobre la fuente del agua consumida -pregunta 7- y otra sobre la forma de acceso a la misma -pregunta 8-.

Si bien las alternativas de respuesta dadas para la pregunta 8 efectivamente plantean diferentes formas de acceso (por tubería dentro de la vivienda, dentro del lote o fuera del mismo o por otros medios), las opciones de respuesta a la pregunta 7 mezclan conceptos sobre la forma de gestión y distribución (agua de red pública o de carro repartidor) con otros relativos puramente a la fuente (de pozo, de río, vertiente, acequia o canal).

El hecho de que el agua de red pública y carro repartidor a su vez proviene de diferentes tipos de fuente, añade complejidad y hace cuestionar la idoneidad de la variable de fuente para la determinación del nivel de cobertura, en especial para el área rural donde la ciudadanía tiene un mayor conocimiento sobre la fuente del agua distribuida, y donde los servicios son prestados mayoritariamente por organizaciones comunitarias.

Estos factores pueden explicar la gran diferencia del porcentaje de hogares rurales que declaran abastecerse de la red pública con respecto de aquellos que dicen tener acceso al agua por tubería -22% según datos del censo-que, de acuerdo al conocimiento de realidad rural, se esperaría fuese menor. Estos resultados tambien pueden ser debidos a que en el ambito rural, particularmente en la region sierra, la diferenciacion entre lo publico y lo comunitario esta mas arraigada en la conciencia colectiva..

Por este motivo se decidió emplear para los análisis de la ENAS la variable de forma de acceso en lugar de la de fuente, siendo esta última la empleada actualmente para el establecimiento de metas del Plan Nacional del Buen Vivir y de la Estrategia Nacional para la Igualdad y Erradicación de la Pobreza.

CUADRO 2 ANÁLISIS DE LAS PREGUNTAS SOBRE FUENTE CUADRO 2 ANÁLISIS DE LAS PREGUNTAS CENSALES SOBRE FUENTE Y FORMA DE ACCESO AL AGUA POTABLE

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Si bien la definición de la DPA facilita esta comparación temporal a nivel municipal y por ende permite medir el esfuerzo dedicado por los diferentes GADs cantonales en materia de agua y saneamiento, enmascara inequidades geográficas importantes dentro de la ruralidad, lo que se pone de manifiesto cuando se comparan los datos de cobertura rural según las dos definiciones.

Así, empleando los datos del último censo y la expansión del Registro Social, de acuerdo a las definiciones de acceso establecidas los niveles de cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento a nivel nacional se incrementaron

2.1.2. Cobertura de los servicios

Para poder realizar el análisis de coberturas con el nivel de detalle requerido para la formulación de la ENAS, se decidió emplear los datos levantados por el Registro Social del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS), los cuales, con el tratamiento adecuado, permiten determinar las coberturas actualizadas (a fecha 2014) a nivel cantonal con un margen de error aceptable (el cuadro 3 describe brevemente la metodología de tratamiento de datos empleada). Nótese que si bien la ENAS utiliza los datos del Registro Social para la determinación de la línea de base de coberturas sobre la que se calculan las necesidades de inversión, plantea el empleo de los instrumentos estadísticos oficiales del país, en particular la ENEMDUR y de la ECV, para el seguimiento de la meta de universalización.

Es importante señalar que para este ejercicio, y con el fin de permitir el análisis del progreso de coberturas a nivel municipal entre los años 2010 -cuando se realizó el último censo- a 2014, se empleó como definición de los ámbitos urbano y rural la del “Codificador Geográfico Estadístico - esquema de codificación de la División político-Administrativa” (DPA), y no la que se emplea para el tratamiento de los datos de la ECV y la ENEMDUR, que es en base al tamaño poblacional de los asentamientos.

Definición urbano-rural DPA (Censo)

Define como “Áreas urbanas” a los asentamientos o “núcleos urbanos” que son capitales provinciales y cabeceras cantonales o municipios según la división político administrativa (DPA) vigente en el país, sin tomar en cuenta su tamaño. Las “Áreas rurales” incluyen las cabeceras parroquiales, otros centros poblados, las periferias de los núcleos urbanos y la población dispersa. Se trata de la definición oficial; por ello, todos los resultados de los Censos de población publicados por el INEC asumen esta definición

Definición urbano-rural por tamaño poblacional (ECV)

Considera “urbano” a un asentamiento de 2.000 o más habitantes, independientemente de su jerarquía administrativa, y “rurales” a la población dispersa y a los centros poblados (sectores amanzanados) con menos de 2.000 habitantes

TABLA 1 DEFINICIONES DE URBANO-RURAL

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en un 6,0 y 8,6% entre 2010 y 2014, pasando de 80,4 a 86,4 y de 64,5 a 73,1 respectivamente. Según estos mismos datos y tratamiento, la brecha de acceso entre cabeceras cantonales y el resto del territorio se redujo drásticamente, pasando de 24,3 a 15,9 para agua potable y de 17,9 a 3,3 para saneamiento. Sin embargo cuando observamos los datos de cobertura de la ECV, vemos que la brecha entre lo rural disperso –menos de 2.000 habitantes– y el resto de localidades del país, es todavía muy significativa: 19 y 13% para agua y saneamiento respectivamente. Esto sugiere que el esfuerzo inversor en agua y saneamiento de los GAD municipales se concentra en cabeceras parroquiales y áreas rurales concentradas.

En el año 2014 se levantó información para el Registro Social a través de encuestas que incluyeron las variables relacionadas al acceso a agua potable y saneamiento empleadas en el censo de 2010. En ese ejercicio se trataron de manera cerrada (en su totalidad) 22.200 sectores censales del total de 40.600 establecidos para el último censo. Los restantes 18.400 sectores fueron intervenidos efectuando un levantamiento muestral a nivel nacional. Los sectores cerrados corresponden con los que en 2010 presentaban un mayor índice de pobreza por NBI, por lo que también corresponde con aquellos que tenían un menor nivel de acceso a servicios básicos. En total el Registro social levantó información de 1.85 millones de viviendas, lo que equivale a 6.7 millones de habitantes.

La metodología de expansión de la información a la población total del país utiliza tres criterios: unidad geográfica, proporción de la unidad geográfica con sectores cerrados e intervenidos y expansión de la población.

Los sectores censales pueden agruparse en urbanos y rurales, además de permitir la agregación a cualquier nivel de la distribución político administrativa del país. El ejercicio de expansión se realizó a nivel de parroquias urbanas (cabeceras cantonales) y rurales del país.

La proporción de sectores cerrados o intervenidos en una determinada parroquia define el detalle de la metodología de expansión. De manera general existen tres casos:

a) Para cada parroquia la proporción de sectores censales cerrados se expande con el crecimiento de la población para el año 2014. El porcentaje de brecha cerrada en agua o saneamiento se aplica a la brecha de los hogares intervenidos. Puesto que los hogares intervenidos se encuentran

CUADRO 2 ANÁLISIS DE LAS PREGUNTAS SOBRE FUENTE CUADRO 3 METODOLOGÍA PARA EL CÁLCULO DE COBERTURAS A PARTIR DE DATOS DEL REGISTRO SOCIAL

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Con objeto de poder tener en cuenta el factor de escala y la influencia de aspectos geográficos y sociales, el análisis de los datos de cobertura presentados en esta sección, así como los de necesidades de inversión y capacidad financiera presentados a continuación, se realizan por grupos de municipios definidos en base al tamaño –micro, pequeño, mediano y grande- y región donde se ubican los mismos –Amazonía, Sierra, Costa e Insular-. Para la clasificación por tamaños se emplearon los criterios establecidos por el Ministerio de Ambiente: (i) Grandes: mayores a 300.000 habitantes; (ii) Medianos: entre 50.000 y 300.000 habitantes; (iii) Pequeños: entre 15.000 y 50.000 habitantes; y (iv) Micros: menor que 15.000 habitantes.

de manera general en mejor situación que los no intervenidos, la brecha en los sectores intervenidos se cierra en la misma proporción pero implica menores puntos porcentuales.

b) En una parroquia donde no existen sectores cerrados y siempre que el porcentaje de sectores intervenidos sea mayor que el 30% de la parroquia, usa la tasa de cobertura de 2014 para expandir a ese año la cobertura.

c) En una parroquia donde no existen sectores cerrados y si el porcentaje de sectores intervenidos es menor que el 30% de la parroquia, usa la tasa de cobertura de 2010 para la expansión de coberturas del año 2014.

TAMAÑO CANTÓN POBLACIÓN NÚMERO

CANTONES TOTAL % URBANAS RURALES # VIVIENDAS PROMEDIO

Grande 5.793.560 5 1.548.942 41% 1.248.431 300.511 309.788

Mediano 5.500.968 52 1.395.551 37% 867.015 528.536 26.838

Pequeño 2.581.542 76 649.958 17% 225.214 424.744 8.552

Micro 607.429 91 154.468 4% 50.839 103.629 1.697

Nacional 14.483.499 224 (*) 3.748.919 100% 2.391.499 1.357.420 16.736

TABLA 2 DISTRIBUCIÓN POBLACIONAL POR TAMAÑO DE MUNICIPIO

En lo referente al acceso a servicios de agua potable, el gráfico 1 pone de nuevo de manifiesto el gran esfuerzo realizado por los municipios de toda región y tamaño por reducir las brechas de acceso existentes entre la cabecera cantonal y el resto

Fuente: elaboración propia, datos de INEC (Censo 2010).

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de territorio bajo su jurisdicción. No obstante persisten importantes diferencias de acceso entre estos dos ámbitos, especialmente en municipios de la Costa y de la región Amazónica. En términos absolutos la población sin acceso a servicios de agua por tubería en la vivienda o lote se concentra en las áreas rurales de los municipios medianos y pequeños de la Costa y en las urbanas de los cantones medianos de esta misma región (129.000, 95.815 y 83.722 viviendas respectivamente), representando en su conjunto el 71,5% de la población no servida.

GRÁFICO 1 COBERTURAS AGUA POTABLE POR REGIÓN, ÁMBITO GEOGRÁFICO Y TAMAÑO DE MUNICIPIO

GRÁFICO 2 COBERTURAS DE SANEAMIENTOS POR REGIÓN, ÁMBITO GEOGRÁFICO Y TAMAÑO DE MUNICIPIO

Fuente: elaboración propia, datos del MCDS (Registro Social 2014).


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En materia de saneamiento el reto es aún mayor, y el rezago es importante tanto en el área rural como en la urbana. El gráfico 2 pone de manifiesto que la falta de avance en las coberturas de alcantarillado urbano es generalizado salvo en los municipios grandes de la Costa, donde la cobertura aumentó durante los últimos 5 años en casi 7,2 puntos porcentuales, mientras que el esfuerzo en el área rural ha sido también general, destacando el incremento de acceso a saneamiento experimentado en los municipios pequeños de la Sierra.

La tabla 3 resume los niveles de cobertura a 2014 por región, ámbito geográfico y tamaño de municipio. Como se explica en la siguiente sección, a partir de estos datos se han calculado las necesidades de inversión para alcanzar la cobertura universal.

CONCEPTO COBERTURAS URBANAS COBERTURAS RURALES

AGUA SANEAMIENTO AGUA SANEAMIENTO

Región Sierra 99,20% 94,92% 92,16% 81,58%

Grandes 99,48% 97,38% 95,66% 91,67%

Medianos 98,94% 93,43% 90,89% 75,69%

Pequeños 98,25% 83,62% 90,84% 80,66%

Micro 97,95% 82,39% 89,01% 74,11%

Región Costa 91,19% 62,63% 57,99% 61,7%

Grandes 95,42% 75,04% 66,68% 78,0%

Medianos 86,99% 54,47% 59,02% 63,4%

Pequeños 95,75% 65,47% 72,37% 60,4%

Micro 89,37% 38,52% 53,73% 55,5%

Región Amazónica 92,56% 75,33% 59,35% 54,9%

Medianos 89,77% 70,20% 44,58% 52,6%

Pequeños 96,64% 84,34% 71,09% 56,4%

Micro 95,30% 79,60% 62,21% 55,5%

Región Insular 98,21% 36,91% 79,50% 90,9%

Pequeños 99,23% 84,02% 87,80% 89,1%

Micro 97,49% 3,77% 76,66% 91,6%

TABLA 3 NIVELES DE COBERTURA POR REGIÓN Y TAMAÑO DE CANTÓN TABLA 3 NIVELES DE COBERTURA POR REGIÓN Y TAMAÑO DE CANTÓN


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2.1.3. Necesidades de inversión

2.1.3.1. Aspectos metodológicos y costos unitarios

Para determinar las necesidades de inversión y posteriormente determinar la capacidad de financiación de los gobiernos cantonales, se estableció como meta el logro de coberturas universales en un plazo de 10 años a partir de la situación base, definida a diciembre de 2014. Esto significa que en el período 2015-2024 el país irá incorporando a los servicios de agua y saneamiento la población que existe a diciembre de 2014 sin servicio como toda aquella población que resulta del crecimiento poblacional proyectado, tanto en sus áreas urbanas como rurales.

Para llegar a las metas universales en el 2024 se definió un aumento porcentual constante de la cobertura en cada año, hasta el año definido como meta. En este sentido, las inversiones requeridas para las coberturas universales se deberán ejecutar a lo largo del periodo de análisis. De acuerdo con la proyección de población y lo descrito, en la tabla 4 se presenta el total de la población a servir en el período 2014-2024.

AGUA SANEAMIENTO

Nacional 4.326.693 6.529.803

Región Sierra 1.339.974 1.799.210

Grandes 687.067 780.531

Medianos 410.944 601.077

Pequeños 189.959 313.580

Micro 52.004 104.022

Región Costa 2.523.912 4.181.543

Grandes 535.757 1.085.001

Medianos 1.514.300 2.325.077

Pequeños 439.016 714.511

Micro 34.838 56.955

Región Amazónica 421.999 504.466

Medianos 187.536 209.152

Pequeños 126.198 167.930

Micro 108.264 127.384

Región Insular 14.727 20.992

Pequeños 9.259 9.192

Micro 5.468 11.800

TABLA 4 NUEVA POBLACIÓN A SERVIR, PERÍODO 2014-2024

Fuente: elaboración propia, datos del MCDS (Registro Social 2014) y del INEC.

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Posteriormente se afectó la población objetivo anualizada por unos costos unitarios calculados en base a información suministrada por el Banco del Estado para el caso de las áreas urbanas, y por la Organización No Gubernamental (ONG) Protos para el área rural. Se establecieron costos unitarios diferenciados por:

- Tipo de intervención (nuevo hogar con servicio de agua, nuevo hogar con servicio de saneamiento y rehabilitación de redes);

- Región (Amazónica, Sierra, Costa e Insular);

- Ámbito geográfico (urbano y rural); y

- Tamaño de municipio (grande, mediano, pequeño y micro);

Para incluir los costos de expansión en tratamiento de aguas residuales se estimaron los requerimientos de inversión para las 10 principales ciudades del país, tomando los costos de proyectos en marcha o estudios o estimaciones existentes para algunas de esas ciudades1 y calculando precios unitarios por habitante a partir de esos valores para el resto de ciudades. Se excluye para este ejercicio la ciudad de Cuenca por ya contar con un sistema de tratamiento que le permitirá atender sus necesidades en este aspecto para los próximos años. En total se deberán realizar inversiones en tratamiento por un poco más de US$1.000 millones para este concepto, monto que en la proyección de necesidades de recursos se distribuiría a lo largo de los siguientes 10 años.

1 Ambato ya se encuentra en proceso de contratación de su planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR); Guayaquil está iniciando el proceso de construcción de su PTAR para la zona sur, Quito está realizando actualmente los diseños definitivos de su principal planta.

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AGUA URBANA AGUA RURAL

COSTOS UNITARIOS US$/CONEXIÓN ADICIONAL

COSTOS UNITARIOS US$/ CONEXIÓN ADICIONAL

SIERRA COSTA AMAZONÍA INSULAR SIERRA COSTA AMAZONÍA INSULAR

Grandes 750 864 607 700

Medianos 1.012 1.166 1.421 820 945 1.152

Pequeños 1.133 1.305 1.511 1.881 918 968 1.224 1.524

Micro 1.376 1.585 1.600 6.836 945 1.284 1.296 5.539

SANEAMIENTO URBANO SANEAMIENTO RURAL

COSTOS UNITARIOS US$/CONEXIÓN ADICIONAL

COSTOS UNITARIOS US$/ CONEXIÓN ADICIONAL

CONCEPTO SIERRA COSTA AMAZONÍA INSULAR SIERRA COSTA AMAZONÍA INSULAR

Grandes 791 1.028 885 879

Medianos 1.068 1.496 1.579 1.241 1.372 1.335

Pequeños 1.196 1.571 1.600 3.902 1.440 1.440 1.353 4.706

Micro 1.452 1.649 1.999 4.683 945 1.613 2.179 5.443

AGUA URBANA AGUA RURAL

COSTOS UNITARIOS US$/HABITANTE/AÑO


SIERRA COSTA AMAZONÍA INSULAR SIERRA COSTA AMAZONÍA INSULAR

Grandes 4,7 5,4 3,8 4,4

Medianos 6,3 7,3 8,9 5,1 5,9 7,2

Pequeños 7,1 8,2 9,4 11,8 5,7 6,1 7,6 9,5

Micro 8,6 9,9 10 42,7 5,9 8 8,1 34,6

SANEAMIENTO URBANO SANEAMIENTO RURAL



CONCEPTO SIERRA COSTA AMAZONÍA INSULAR SIERRA COSTA AMAZONÍA INSULAR

Grandes 4,6 6,4 5,5 6,1

Medianos 6,7 9,4 9,9 7,8 8,6 8,3

Pequeños 7,2 9,8 10 24,4 8,1 9 8,5 29,4

Micro 7,8 10,3 12,5 29,3 8,8 10,1 13,6 34,0

Cost

es u

nita

rios

de a

mpl

iaci

ón d

e co

bert

uras

Cost

es u

nita

rios

reha

bilit

ació

n de

infr

aest

ruct

ura

TABLA 5 COSTES UNITARIOS DE AMPLIACIÓN DE COBERTURA Y REHABILITACIÓN DE INFRAESTRUCTURA

Fuente: elaboración propia, datos del BDE, Protos y de los municipios de Ambato, Guayaquil y Quito.

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DESCRIPCIÓN 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 TOTAL

Agua potable 221 225 229 233 236 240 245 251 257 263 2.401

Saneamiento 343 353 364 374 384 394 406 419 432 446 3.914

Tratamiento 7,43 57 59,5 99,1 99,1 99,1 99,1 149 149 198 1.016

TOTAL 572 636 652 705 719 732 750 819 838 907 7.331

Urbano 365 423 435 483 492 500 513 575 588 651 5.025

Rural 207 213 218 222 227 232 238 244 250 256 2.306

TOTAL 572 636 652 705 719 732 750 819 838 907 7.331

Expansión 394 450 459 505 510 515 526 585 596 657 5.197

Rehabilitación 178 185 193 201 209 217 225 233 241,9 250,7 2.134

TOTAL 572 636 652 705 719 732 750 819 838 907 7.331

2.1.3.2. Resultados del cálculo de las necesidades de inversión

En el escenario base, en el que se alcanzarían coberturas universales en el año 2024, el monto de inversión total para el período comprendido entre 2015 y 2024 sería de US$7.331 millones, es decir un promedio de US$733 millones al año, cerca del doble de la inversión realizada en el sector en el 20132. Del total de la inversión el 53% (US$3.914 millones) se destinaría a inversiones en saneamiento, el 33% (US$2.401 millones) a agua potable y el restante 14% (US$1.016 millones) a tratamiento de aguas residuales.

Se contempla un gasto a nivel nacional del 5% del total de la inversión calculada anteriormente correspondiente a la administración, control y seguimiento del programa de inversiones; este monto equivaldría a US$366 millones durante el período de los 10 años.

A pesar de que actualmente el área urbana tiene mayores coberturas que el área rural, se tendría que destinar el 69% del total de la inversión (US$5.025 millones) al área urbana debido al mayor porcentaje de población en el país (el 64%) y de las inversiones consideradas para tratamiento de aguas residuales.

2 Inversión realizada por los gobiernos autónomos descentralizados provinciales, municipales, parroquiales, las empresas nacionales y las empresas de servicios públicos cantonales.

Serv

icio

Áre

asCo

mp.

TABLA 6 INVERSIÓN REQUERIDA POR AÑO, TIPO DE SERVICIO, ÁREA Y COMPONENTE

Fuente: elaboración propia.

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El reto que encaran los municipios de la Costa para la universalización del acceso, región donde se concentran las mayores necesidades de inversión de acuerdo al gráfico 3, se ve agrandado por las inversiones requeridas restablecer el servicio y rehabilitar la infraestructura afectada por el terremoto de 7.8 grados en la escala Ritcher, de16 de abril de 2016. De acuerdo a las primeras estimaciones desarrolladas estas necesidades ascienden a US$50.000.000.

Adicionalmente, el 71% del total de la inversión del período analizado correspondiente US$5.197 millones se destinaría a expansión, es decir, para brindar de acceso a los servicios de agua potable o saneamiento a la población no servida al año base y a la nueva población que tendrá el país por efecto del crecimiento poblacional; el 29% correspondiente a US$2.134 millones se requerirán para rehabilitación, es decir aquellas inversiones que se necesitan para el mantenimiento y la renovación de la infraestructura existente.

GRÁFICO 3 DISTRIBUCIÓN DE LA INVERSIÓN POR REGIÓN Y TAMAÑO DE CANTÓN


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PROVINCIA CANTÓN NECESIDADES DE INVERSIÓN RESTABLECIMIENTO DEL SERVICIO

Manabí Pedernales $5,500,000.00

Chone $3,000,000.00

Flavio Alfaro $400,000.00

Jama $4,000,000.00

San Vicente $1,200,000.00

Sucre $4,000,000.00

Tosagua $2,000,000.00

Rocafuerte $500,000.00

Junín $500,000.00

Bolívar $500,000.00

Portoviejo $10,500,000.00

Jaramijó $1,000,000.00

Manta $5,000,000.00

Esmeraldas Muisne $1,000,000.00

$51,900,000.00

2.1.4. Capacidad de financiamiento de los gobiernos cantonales

Como se recoge en la sección anterior, la universalización de los servicios requiere de una inversión de US$7.3 mil millones durante el período 2015 a 2024. Esto significa una inversión en agua y saneamiento que aumentaría en un promedio de US$350 millones anuales respecto al valor histórico alcanzado entre los años 2012 y 2013. De hecho, para el año 2024 la inversión anual en agua y saneamiento debería superar los US$900 millones, es decir, un valor superior en cerca de US$530 millones respecto a la inversión realizada en este segmento en el año 2013 (de US$370 millones).

El esfuerzo de inversión requerido por la ENAS es distinto dependiendo del tipo de municipio que se analice. La capacidad de financiar la ENAS, aunque claramente depende del volumen a invertirse, depende también de la estructura de ingresos y gastos de cada GAD y su evolución en el tiempo.

Para evaluar la capacidad de los GAD municipales para financiar las necesidades de inversión de la ENAS con recursos propios y/o mediante la suscripción de créditos,

TABLA 7 NECESIDADES DE INVERSIÓN PARA EL RESTABLECIMIENTO DEL SERVICIO EN LAS LOCALIDADES AFECTADAS POR EL TERREMOTO


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se desarrolló un modelo financiero que plantea un escenario en el que, básicamente: (i) ingresos y gastos corrientes crecen de acuerdo a valores proyectados para el aumento poblacional y para el crecimiento del Producto Interior Bruto (PIB) nominal, dependiendo de la naturaleza del ítem presupuestario; (ii) la inversión municipal en otros sectores se proyecta de acuerdo a dicho valor estimado del PIB nominal; y (iii) la capacidad de endeudamiento se determina en base a las limitaciones legales establecidas en el COOTAD.

GRÁFICO 4 INVERSIÓN ENAS 2015-2024 (EN MILLONES DE US$)

Teniendo en cuenta que las limitantes al crédito establecidas por el COOTAD son mucho menos restrictivas que las realmente aplicadas por el mercado financiero, y que el crecimiento del PIB nominal considerado fue de 3,0%, se puede afirmar que este análisis plantea un escenario muy optimista. No obstante, incluso bajo este escenario, se pone de manifiesto que la universalización del acceso requiere de un importante esfuerzo por mejorar e incrementar la oferta de crédito, y del concurso de otros niveles de gobierno y de la economía popular y solidaria para poder financiar el volumen de inversión requerido. La tabla 8 resume los resultados de esta modelación para los diferentes grupos de cantones establecidos.


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El grupo de cantones grandes la región Sierra (SG) necesitaría financiar con deuda y/o subsidios un monto cercano a los US$1.177 millones durante el período 2015-2024, lo que representaría el 26% del total de los requerimientos de financiamiento con deuda para el ENAS del País. Los grupos de cantones medianos de la Costa (CM) y grandes de la Costa (CG) necesitarían adquirir deuda y/o subsidio por US$1.454 millones y US$1.026 millones respectivamente durante los 10 años de la ENAS lo que representaría el 32% y 23% respectivamente del total. Es importante resaltar que solo los cantones medianos de la Amazonía (AM), y pequeños de la región Insular (IP) no requerirían recursos de deuda dado su superávit primario. Un total de US$4.524 millones tendrán que financiarse con deuda para realizar las inversiones de la ENAS.

ALTERNATIVAS DE FINANCIAMIENTO

CON RECURSOS PROPIOS

ENDEUDAMIENTO SUBSIDIOS Y OTROS FONDOS NO

MUNICIPALES

TOTAL

Total nacional 2.779.290.242 3.517.937.888 1.006.608.037 7.303.836.168

Región Sierra 814.558.618 923.768.955 524.872.602 2.263.200.174

Grandes 652.709.587 524.872.602 1.177.582.189

Medianos 383.702.772 247.283.420 630.986.191

Pequeños 320.723.914 18.513.623 339.237.537

Micro 110.131.932 5.262.325 115.394.257

Región Costa 1.471.425.509 2.436.895.688 470.714.305 4.379.035.502

Grandes 209.167.041 1.026.698.718 1.235.865.759

Medianos 900.586.717 1.043.569.578 410.816.445 2.354.972.739

Pequeños 358.458.354 319.104.042 49.908.132 727.470.528

Micro 3.213.397 47.523.351 9.989.728 60.726.476

Región Amazónica

467.480.634 131.572.864 599.053.498

Medianos 233.235.665 233.235.665

Pequeños 126.475.735 59.223.820 185.699.555

Micro 107.769.234 72.349.044 180.118.278

Región Insular 25.825.482 25.700.381 11.021.131 62.546.994

Pequeños 25.825.482 25.825.482

Micro 25.700.381 11.021.131 36.721.512

TABLA 8 ESTRUCTURA DE FINANCIACIÓN REQUERIDA PARA LA UNIVERSALIZACIÓN DEL ACCESO


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Para evaluar si los gobiernos cantonales tienen la capacidad financiera necesaria para financiar las inversiones requeridas para alcanzar la meta de universalización de los servicios de agua potable y saneamiento para el año 2024, se emplearon las cédulas presupuestales de gobiernos cantonales y empresas de agua potable y saneamiento municipales.

El análisis financiero se efectuó a nivel de resumen de los ingresos y gastos de acuerdo al Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público y el Catálogo General de Cuentas, emitido por el Ministerio de Finanzas durante 2010.

El modelo financiero se basa en el Estado de Ejecución Presupuestaria, el cual permite el cálculo de los superávits o déficits corriente, de inversión y los correspondientes superávits de financiamiento y presupuestario. El modelo a nivel anual calcula el superávit o déficit de inversión incluyendo el superávit o déficit corriente. La ventaja de este tratamiento está en poder observar la cantidad de recursos que deben financiarse a través del superávit de financiamiento en el caso de existir un déficit de inversión.

El análisis financiero y de capacidad de endeudamiento incluye los parámetros establecidos en la legislación nacional. Así el 200% de los ingresos corrientes y los ingresos de capital determinan el límite de endeudamiento que una vez deducida la deuda total resultan en el cupo para endeudamiento de un determinado grupo de análisis.

Para el cálculo de las necesidades de financiamiento que requeriría la Estrategia Nacional de Agua Potable y Saneamiento se utiliza el superávit primario definido por los ingresos corrientes y de capital menos los gastos corrientes y de producción excluidos los gastos correspondientes en pago de intereses. El superávit primario representa los recursos que aún pueden ser destinados a inversión. Al deducir del superávit primario la inversión excepto la destinada a agua y saneamiento, el saldo resultante representa los recursos libres que pueden destinarse a la Estrategia Nacional de Agua Potable y Saneamiento. Este rubro se compara con las estimaciones de las necesidades de inversión establecidas en el capítulo anterior, y de ser mayor los recursos remanentes aun permiten financiar la Estrategia. Por su parte en el caso de que los recursos del saldo primario descontado la otra inversión sean menores a los estimados para la ENAS es necesario financiar dicha diferencia con deuda adicional.

CUADRO 2 ANÁLISIS DE LAS PREGUNTAS SOBRE FUENTE CUADRO 4 METODOLOGÍA PARA EL CÁLCULO DE LA CAPACIDAD FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS CANTONALES

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En análisis intertemporal todas las variables crecen a una tasa constante. Solo la adopción de financiamiento para la ENAS no cumple con este criterio, la nueva deuda modelada considera la tasa implícita de la deuda adquirida por cada grupo y un horizonte de amortización de 10 años.

A medida que se agregan los gobiernos autónomos descentralizados municipales y sus empresas en distintos tamaños o regiones se esconden dificultades de financiamiento que podrían tener cada uno de manera individual.

Un promedio anual de US$552 millones tendrían que ser financiados mediante créditos, siendo el BDE la principal fuente de créditos para los GADs cantonales que para los años 2013 y 2014, recibieron por parte de esta entidad US$294 millones y US$354 millones, respectivamente. Estas cifras comparadas con las necesidades de financiamiento con deuda para la ENAS dejan entrever la necesidad de aumentar los desembolsos en más de un 30%, por lo que el involucramiento de estos actores para dinamizar el modelo de financiamiento es fundamental para el desarrollo de la ENAS.

Por otra parte, el modelo financiero deja ver que existen cantones sin la capacidad de pago del servicio a la deuda, adquirida para las inversiones de la ENAS, dada por el déficit presupuestario para cada año durante el horizonte de tiempo de la Estrategia. Este déficit tendría que de alguna forma financiarse por medio de subsidios que permitan así cumplir con las obligaciones de la deuda contraída por cada GAD.

El total de subsidios durante los años de la Estrategia suman US$1.006 millones, lo que representa US$100,6 millones anualmente. Los cantones grandes de la Sierra necesitarían subsidios o recurrir a fuentes de financiamiento alternativas para cubrir el servicio a la deuda por US$525 millones, es decir el 52% del total de subsidios requeridos. Esta situación se da a pesar de contar con coberturas muy elevadas debido a las inversiones en materia de tratamiento de aguas residuales.

Los cantones medianos de la Costa necesitarían subsidios durante el período por US$411 millones, lo que representa el 41% del total. Los cantones pequeños de la Costa necesitarían subsidios por US$50 millones y los cantones micro de la Costa y micro de la región Insular necesitarían subsidios por US$10 y US$11 millones respectivamente. De acuerdo a estos resultados, y a lo descrito en el capítulo anterior, los grupos de cantones se pueden categorizar, según su capacidad de financiamiento para realizar la inversión de la ENAS, en tres categorías:

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a) Cantones con menores necesidades de endeudamiento: Sierra micro, Amazonía medianos e Insular pequeños. En esta categoría se encuentran los grupos de cantones cuyo superávit primario, es decir los saldos remanentes después del funcionamiento y las inversiones en otros sectores, les permite cubrir completamente las necesidades de inversión de la ENAS.

b) Cantones que requieren crédito: Sierra medianos, Sierra pequeños, Costa grandes, Amazonía pequeños y Amazonía micros. En esta categoría se encuentran los grupos de cantones que requieren deuda para lograr invertir los montos definidos por la ENAS para el logro de las coberturas universales y que su superávit presupuestario le permite atender el servicio a la deuda resultante. Este grupo de cantones requerían una mayor dinámica de financiamiento por parte de las entidades financieras con respecto a la actual.

c) Cantones que requieren subsidios y/o recurrir a fuentes de financiamiento alternativas: Sierra grandes, Costa medianos, Costa pequeños, Costa micro e Insular micro. En ésta se encuentran los grupos de cantones que después de adquirir la deuda para financiar los recursos faltantes de inversión de la ENAS, sus excedentes presupuestarios no le permiten el pago total o parcial del servicio a la deuda contraída. Este grupo de cantones requerirían un monto de subsidio que reduzca las necesidades de endeudamiento. Se calculó ese monto como el subsidio que garantizaría el pago de las obligaciones financieras.

2.1.5. La priorización de inversiones en agua y saneamiento a nivel cantonalcantonal

De acuerdo al modelo financiero desarrollado, el esfuerzo inversor necesario para alcanzar la universalización de los servicios requerirá una mayor priorización del sector agua y saneamiento en la cartera de inversión de los gobiernos municipales, debiendo pasar del 32,8%, valor promedio del peso del sector en la cartera de inversión del conjunto de municipios en 2012 y 2013, a representar al menos el 38,7% del total en 10 años. Los municipios que requieren un incremento más significativo del peso del sector en su cartera de inversión son los Insulares pequeños y los pequeños y medianos de la Costa.

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2.1.6. Prioridades estratégicas para la mejora de la capacidad de financiamiento

Con base a los resultados de diagnóstico detallados en los apartados anteriores, se han identificado las siguientes líneas de acción que deben ser priorizadas para asegurar que se canalizan fondos suficientes al sector para poder llevar a cabo las inversiones necesarias para universalizar el acceso a servicios de agua potable y saneamiento dignos:

a) Incentivar una mayor priorización de las inversiones en agua y saneamiento por parte de los gobiernos municipales. Para lograr este mayor grado de priorización del sector por parte de los GADs es necesario introducir incentivos fiscales y financieros, pero también generar una mayor demanda entre la ciudadanía por servicios mejorados de agua y saneamiento, a fin de influenciar la planificación y presupuestación municipal a través de los procesos de participación social.

Uno de los incentivos fiscales que se podría introducir consiste en incrementar el peso del criterio de evaluación de los logros de reducción de pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) en la fórmula de determinación del monto variable de las transferencias fiscales a realizar a los gobiernos municipales de acuerdo al COOTAD.

Entre los posibles incentivos financieros cabría considerarse la posibilidad de que el BDE otorgara mejores condiciones crediticias a los municipios para los proyectos de agua y saneamiento.

GRÁFICO 5 PESO DE LA INVERSIÓN EN AGUA Y SANEAMIENTO EN LA CARTERA MUNICIPAL: POR REGION Y TAMANO DE MUNICIPIO

Fuente: elaboración propia, datos de cédulas presupuestales de GADs cantonales y de empresas públicas municipales de agua y sa-neamiento.

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b) Mejorar las condiciones crediticias dadas por el BDE. Incluso en el escenario generado por el modelo financiero empleado, que determina la capacidad de endeudamiento municipal con base a las normas establecidas por el COOTAD, mucho menos restrictivas que las realmente empleadas por las entidades crediticias, un número importante de municipios es incapaz de obtener el nivel de deuda requerido para poder financiar el acceso universal. Por este motivo se recomienda flexibilizar las condiciones de crédito –plazo de repago, períodos de gracia o tipos de interés- a los municipios con menor capacidad de endeudamiento. Si bien el BDE ha hecho un gran esfuerzo en este sentido en los últimos años, puede que exista aun margen de mejora al menos en las operaciones en las que esta institución actúa como intermediario financiero de organismos multilaterales.

c) Introducir un esquema de subsidios focalizado. Aún facilitando el acceso al crédito, muchos gobiernos cantonales, particularmente de la Costa e Insulares, no podrían realizar las inversiones necesarias a menos que reciban fondos fiscales de otras niveles de gobierno. Por ello se deberá explorar la posibilidad de introducir un esquema de subsidios focalizados liderado por el gobierno del Estado.

d) Atraer fondos alternativos hacia el sector. En el análisis de la capacidad de endeudamiento sorprende la teórica necesidad de subsidios de los municipios grandes de la Sierra. Esto se debe al importante esfuerzo que


MEJORA DE LA CAPACIDAD DE EJECUCIÓN SECTORIAL

USO EFICIENTE DE LOS RECURSOS DE INVERSIÓN

Incentivar una mayor priorización de las inversiones en agua y saneamiento

Mejora las condiciones de crédito

Introducir un esquema de subsidios focalizados

Atraer fondos alternativos hacia el sector

ILUSTRACIÓN 2 PRIORIDADES ESTRATÉGICAS PARA LA FINANCIACIÓN DE LA UNIVERSALIZACIÓN DEL ACCESO

FINANCIACIÓN PARA LA UNIVERSALIZACIÓN DEL ACCESO

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éstas ciudades deben realizar para ponerse al día en materia de tratamiento de aguas residuales. Para atajar este problema, en Quito y otras ciudades grandes e intermedias, pueden considerarse esquemas de financiación privada bajo esquemas de “Project finance”, puesto que es un subproceso de los servicios de saneamiento bien acotado donde los municipios y sus empresas cuentan con limitada experiencia; y se trata de prestadores de servicio con la suficiente capacidad y solvencia para atraer fondos del sector privado. Así mismo esquemas de contratos con base al desempeño para mejorar la eficiencia técnica y comercial reduciendo los niveles de agua no contabilizada en ciudades grandes y medianas pueden resultar interesantes para el capital privado y la banca comercial.

2.2. Mejora de la capacidad de ejecución sectorial

2.2.1. Incremento necesario de la capacidad de ejecución

Más allá de los condicionantes relativos a la capacidad financiera de los cantones, la consecución de la meta de universalización de los servicios de agua potable y saneamiento en los próximos diez años requiere aumentar significativamente la capacidad de ejecución sectorial. En este sentido durante este período:

a) La capacidad del ente rector para procesar viabilidades técnicas deberá más que duplicarse, en línea con el incremento del volumen de inversión previsto, que deberá alcanzar US$907 millones en 2024.

b) La capacidad de ejecución de la inversión de los gobiernos cantonales deberá incrementarse al menos en un 56%, y esto suponiendo que el volumen de inversión canalizado por los municipios hacia otros sectores creciese de manera constante a la tasa estimada de crecimiento de los ingresos municipales.

En lo referente al incremento de la capacidad de ejecución municipal, debe hacerse notar que el valor arriba señalado es un promedio que esconde importantes diferencias territoriales. El grafico 7 representa, para cada grupo de municipios3, el esfuerzo presupuestal que representaría la ejecución del plan de inversiones propuesto -medido como el porcentaje de inversión anual promedio de la ENAS sobre el presupuesto devengado en el año 2013- así como la capacidad de ejecución -expresado como el porcentaje que supuso en 2013 el presupuesto devengado sobre el codificado-.

3 Definidos de nuevo por tamaño poblacional y región de pertenencia.

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GRÁFICO 6 INVERSIONES MUNICIPALES HISTÓRICAS (2012 Y 2013) Y PROYECTADAS

INVERSIONES SECTORIALES HISTÓRICAS (2009 Y 2013) Y PROYECTADAS


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2.2.2. Cuellos de botella propios de los procesos de inversión y pre-inversión

La capacidad de ejecución de proyectos de inversión en agua y saneamiento de los gobiernos municipales viene condicionada en gran medida por las dificultades que estos encuentran antes del comienzo de las obras, en la etapa comúnmente conocida como de pre-inversión. Estas dificultades son motivadas por la falta de medios y de capacidades adecuadas en los gobiernos y empresas de servicios municipales, pero también en sus contrapartes en el gobierno central; así como por las deficiencias de la normativa e ineficiencia de los procesos a seguir para la obtención de viabilidades técnicas y permisos medioambientales; acceso a las líneas de crédito del Estado y de organismos multilaterales; y para la adquisición de bienes obras y servicios por parte del Estado (normas de adquisiciones).

De acuerdo a datos de la AME, la duración promedio de la fase de pre-inversión, desde la preparación de los términos de referencia para la contratación de los trabajos de consultoría para el desarrollo de los estudios de ingeniería hasta la finalización del proceso de contratación de la firma constructora, varía entre los

El grafico 7 deja en evidencia la necesidad de fortalecer la capacidad de ejecución de los municipios en su conjunto, y sugiere que para universalizar el acceso a los servicios de agua y saneamiento en los próximos 10 años muchos de estos municipios, en particular los pequeños de la Costa y de la Sierra así como los Insulares micro, probablemente se requerirá de la intervención directa de entidades ejecutoras del gobierno central.

GRÁFICO 7 ESFUERZO PRESUPUESTAL (INVERSIÓN ENAS PROMEDIO/PRESUPUESTO DEVENGADO)

Fuente: elaboración propia, datos de cédulas presupuestales de GADs cantonales y de empresas públicas municipales de agua y sa-neamiento.

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22,5 meses necesarios para proyectos pequeños que no requieran más que una ficha ambiental hasta los 29,5 meses para proyectos más grandes que requieren la realización de un estudio de impacto ambiental. Estos valores promedio esconden importantes diferencias, fundamentalmente derivadas de las grandes desviaciones registradas en la duración de la etapa de obtención de la viabilidad técnica requerida, que en algunos casos han llegado a demorarse dos años.

De no tomarse ninguna medida para agilizar estos procesos y aumentar la capacidad de generación y tramitación de expedientes de las partes involucradas, la aceleración de inversión sectorial propuesta para alcanzar la universalización de los servicios en los próximos diez años agravaría el efecto embudo de las actividades de pre-inversión.

Las principales causas y posibles medidas a tomar para agilizar la pre-inversión identificadas fueron las siguientes:

a) Limitada capacidad de técnicos municipales en la preparación de documentos de licitación, evidenciada por el bajo porcentaje de términos de referencia que recibieron aprobación de la SENAGUA en 2014, que representaron el 56% de los presentados en el año. Este problema es especialmente importante en municipios medianos y pequeños, donde a menudo el personal técnico es escaso y no necesariamente especializado, debiendo desempeñar tareas no solo de manejo de la inversión en agua y saneamiento, sino también en otros sectores, además de compaginar estas responsabilidades con las de gestión de los servicios.

GRÁFICO 8 TdR APROBADOS Y VIABILIDADES TÉCNICAS OTORGADAS EN 2014

Fuente: elaboración propia, datos de la Subsecretaría de Agua Potable y Saneamiento.

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ILUSTRACIÓN 3 CICLO DE LA PRE-INVERSIÓN

Fuente: elaboración propia, datos de la AME.

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b) Baja calidad de los expedientes técnicos. Evidenciado por el bajo porcentaje de estudios que alcanzaron la viabilidad técnica en 2014 (48%). La principal causa de este problema es la poca disponibilidad de personal técnico capacitado y competente para desarrollar proyectos de agua potable y saneamiento, así como también para fiscalizarlos o supervisarlos. Para el medio rural esta limitación es aún más acusada, los especialistas sectoriales con experticia rural son más escasos y las condiciones de trabajo así como los montos de contratación son menos atractivos, por lo que estos proyectos constantemente carecen de la calidad necesaria y son construidos sin considerar las dinámicas rurales y no presentan elementos específicos para responder a su realidad.

c) Falta de reglamentación clara del proceso de viabilidad técnica. Esto da pie a que exista mucha variabilidad de formatos y contenidos de los expedientes técnicos desarrollados y una gran discrecionalidad en los criterios y los tiempos aplicados por los técnicos encargados de la revisión de los proyectos de ingeniería.

d) Limitada capacidad de los técnicos de la SENAGUA encargados de otorgar las viabilidades técnicas, especialmente para ciertos tipos de proyectos que han sido menos comunes en el país, como los de tratamiento de aguas residuales, así como en proyectos de agua y saneamiento que empleen tecnologías no convencionales.

e) Insuficiencia de recursos técnicos y humanos de la SENAGUA. Esta limitación de recursos impacta directamente en los tiempos de respuesta a las solicitudes de viabilidad técnica.

f) Adecuación del proceso de otorgación de viabilidades técnicas. El actual escenario económico hace necesario repensar el proceso de otorgación de viabilidades técnicas con el fin de agilizar el mismo reduciendo al mínimo la necesidad de recursos adicionales para la revisión de proyectos por parte de la SENAGUA.

g) Complejidad y secuencialidad de las etapas de pre-inversión. El impedimento formal de comenzar el proceso de regularización ambiental antes de contar con la viabilidad técnica, y el de negociación del crédito sin contar con viabilidad y licenciamiento ambiental, prolonga la fase de pre-inversión e impacta la capacidad de ejecución. Además dificulta la introducción de esquemas contractuales “llave en mano” o con base al desempeño (“performance-based contracts”) que favorecen la innovación, minimizan los tiempos y costes de transacción entre las fases de diseño y ejecución y aseguran un mejor valor de la inversión.

h) Aplicación por parte de las entidades crediticias de normas de adquisiciones y de salvaguardas ambientales específicas, derivadas de las exigencias de organismos multilaterales que canalizan fondos hacia el sector a través del BDE. El hecho de que los proyectos llegan a esta entidad crediticia, por exigencia formal, ya formulados, con viabilidad técnica, los terrenos adquiridos (exigencia para la consecución de la viabilidad) y licencia ambiental dificulta y ralentiza el acceso al financiamiento.

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Una vez obtenidos los permisos licencias pertinentes y antes de iniciar la ejecución de una obra, se requiere estructurar la administración del contrato, encontrándose en la mayoría de los entes contratantes, limitantes en la disponibilidad de personal capacitado para estas funciones que conozca el marco legal con suficiencia, especialmente las Normas de Control Interno expedidas por la Contraloría General del Estado y que posean gran solvencia técnica como experiencia sectorial para tomar decisiones técnicas oportunas y adecuadas con el fin de agilizar la obra en construcción.

2.2.3. Prioridades estratégicas para la mejora de la capacidad de ejecución sectorial

Las actividades clave propuestas para resolver los cuellos de botella arriba identificados, e incrementar la capacidad de ejecución sectorial, son:

a) Fortalecer la capacidad de técnicos municipales y consultores involucrados en los procesos de pre-inversión e inversión, con el fin de mejorar la calidad de los expedientes técnicos y agilizar los procesos. Esto puede pasar por el establecimiento de programas de formación continua de técnicos municipales, y la creación de un programa de certificación de ingenieros sanitarios proyectistas, similar al empleado por el Ministerio de Medioambiente (MAE) para certificar a consultores ambientales.

b) Incentivar el fortalecimiento de las estructuras municipales de prestación de servicios de agua y saneamiento. Además de por motivos de formación, la debilidad de la capacidad de ejecución de los técnicos municipales, especialmente en los municipios pequeños y micro, es debido a la insuficiencia de personal especializado. El volumen de facturación de los servicios de agua y saneamiento en estos municipios hacen inviable una estructura organizacional más pesada, por lo que la solución a este problema pasa por incentivar la creación de prestadores de servicios mancomunados o regionales.

c) Agilizar y mejorar los procesos de viabilidad técnica. La optimización de este proceso puede pasar por: (i) una simplificación del mismo para ciertos proyectos, con base a criterios de complejidad técnica, valor contractual, origen de los fondos o capacidad demostrada por la entidad ejecutora; y/o (ii) la delegación total o parcial de estas responsabilidades a otras entidades públicas (gobiernos subregionales, entidades financiadoras u otros), privadas (aseguradoras) o sin ánimo de lucro (colegios profesionales). Las interrelaciones y secuenciación de los procesos de viabilidad, licenciamiento ambiental y acceso al crédito deben ser también revisadas.

d) Fortalecer las unidades de la SENAGUA encargadas de las revisiones técnicas, tanto a través formación del personal existente -particularmente en el ámbito normativo, tratamiento de aguas residuales y tecnologías no convencionales- como facilitándoles medios materiales y humanos adicionales.

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e) Establecer mecanismos de inversión directa del Estado Central en municipios con baja capacidad de ejecución. Nótese que en muchos de los municipios donde se debe ofrecer un mayor apoyo en la ejecución de proyectos coinciden con los que tienen una peor capacidad de endeudamiento. Este es el caso por ejemplo de los pequeños de la Costa y los Insulares micro, por lo que este mecanismo de ejecución directa del Estado puede ser también una buena herramienta para canalizar los subsidios necesarios para la universalización del acceso, así como para prestar el apoyo necesario a los municipios costeños afectados por el terremoto de abril de 2016. La recientemente creada Empresa Pública del Agua (EPA) puede ser un buen instrumento para poner en marcha este mecanismo.

ILUSTRACIÓN 4 PRIORIDADES ESTRATÉGICAS PARA LA MEJORA DE LA CAPACIDAD DE EJECUCIÓN SECTORIAL




Fortalecer las capacidades de técnicos municipales, juntas y consultores involucrados

Incentivar el fortalecimiento de las estructuras organizacionales para la inversión municipal

Establecer mecanismos de inversión directa del Estado en municipios con baja capacidad

Agilizar los procesos de viabilidad técnica

Fortalecer las unidades de la SENAGUA encargadas de las viabilidades técnicas


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2.3. Uso eficiente de los recursos de inversión

2.3.1. El cierre de brechas entre el ámbito urbano y el ruralDentro del sector, la reducción de brechas de acceso por tipo de servicio (saneamiento vs. agua potable) y ámbito geográfico (urbano vs. rural) registrado en los últimos años sugiere que los gobiernos municipales están priorizando adecuadamente la tipología de sus inversiones.

No obstante, de acuerdo a datos del BDE, tan solo 4 de los 302 préstamos de saneamiento ambiental aprobados por esta institución financiera en 2014 y 2015 se centraron en la construcción de unidades básicas de saneamiento, representando el 0,2% del monto total de préstamos canalizados hacia el sector (1,4 de 678,9 millones de USD). Esto sugiere que, o bien las inversiones en saneamiento rural se están concentrando en las cabeceras parroquiales y áreas de población concentrada que pueden ser servidas por alcantarillado -donde la brecha de acceso con respecto al área urbana es menor (ver ilustración 5)-, o que se está sirviendo a la población rural dispersa con tecnologías no adecuadas, reduciendo el retorno de la inversión. De acuerdo a los resultados del diagnóstico participativo desarrollado para la formulación de la ENAS, la inadecuada inversión en el área rural dispersa es consecuencia de los siguientes factores:

a) Dificultades de acceso directo por parte de las JAAPs a fuentes de financiamiento del Estado Central. La gestión comunitaria es la forma predominante de prestación de los servicios de agua en la zona rural, estimándose la existencia de unas 7.000 juntas administradoras de agua potable (JAAPs) en todo el país. Si bien la Constitución del Ecuador, así como la LORHUAA recogen la posibilidad de que los servicios de agua potable y saneamiento sean prestados a través de JAAPs, al no tratarse de organizaciones de derecho público no pueden gestionar fondos públicos ni, en el hipotético caso de que tuvieran capacidad crediticia, acceder a préstamos del BDE.

b) Disfuncionalidades de los procesos municipales de planificación y presupuestación. En raras ocasiones las JAAPs participan en los procesos de planificación municipal. De acuerdo a la Evaluación Básica Municipal desarrollada por el BDE, en 2009 el 20% de municipalidades contaban con espacios permanentes de consulta ciudadana, en el 44% de municipios eventualmente se consultaba a la ciudadanía con insuficiente retorno de información y en el 36% no existía espacios de consulta ni retorno de información. Aún en los casos en los que estos mecanismos participativos existen para la formulación de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDyOT), estos planes no son necesariamente tomados en cuenta a la hora de desarrollar los Planes Operativos Anuales (POAs) y los presupuestos, en especial cuando el PDyOT -documento plurianual por naturaleza- ha sido desarrollado por una administración anterior. Por regla general las inversiones en el ámbito urbano, de más visibilidad y por lo tanto de mayor rédito político, son priorizadas sobre las rurales.

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c) Empleo de tecnologías convencionales no apropiadas para el ámbito rural. En el mejor de los casos, cuando las necesidades de inversión en agua y saneamiento rural son tenidas en cuenta por los gobiernos municipales, a menudo se proponen soluciones tecnológicas inapropiadas sin involucrar a las JAAPs en la selección de las mismas, sin tener en cuenta su capacidad de gestionar la infraestructura y sin informarles de las implicaciones tarifarias. El proponer tecnologías inapropiadas para el medio rural también dificulta el acceso al financiamiento de entidades crediticias nacionales y multilaterales, puesto que eleva el coste per cápita y penaliza el retorno económico.

2.3.2. Inversiones no prioritarias y desaprovechamiento de la infraestructura existenteexistente

En cualquier contexto, pero especialmente en el actual escenario macroeconómi-co, es capital asegurar que los escasos recursos financieros canalizados hacia el sector sean invertidos inteligentemente para asegurar el máximo retorno económico y social. Sin embargo, de acuerdo a los resultados de los talleres

ILUSTRACIÓN 5 COBERTURAS DE LOS SERVICIOS POR ÁMBITO GEOGRÁFICO Y TAMAÑO DE LA LOCALIDAD (DATOS DE CENSO DEL 2010)

Fuente: elaboración propia, datos del INEC (Censo 2010).

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de diagnóstico sectorial desarrollados para la formulación de esta Estrategia, en numerosas ocasiones las inversiones emprendidas no son necesariamente las prioritarias, a veces no son siquiera necesarias y a menudo no son aprovechadas a su entera capacidad. En este sentido se destacó que:

a) Las ineficiencias de los procesos de pre-inversión impactan en la correcta priorización de inversiones. Las ineficiencias de los procesos de pre-inversión señaladas en la sección 2.2.2 de este documento hacen en muchos casos imprevisible estimar los tiempos requeridos para la obtención de licencias y viabilidades, lo que complica secuenciar adecuadamente –con base a su prioridad- la finalización de los pliegos de licitación de los diferentes proyectos que componen un mismo plan maestro. Por ello, movidos en muchos casos por el afán de no perder ventanas de oportunidad financiera (acceso a ventanillas de crédito con condiciones preferenciales o asignaciones presupuestarias municipales), las autoridades municipales se embarcan en proyectos de construcción de infraestructura incompletos y/o ejecutados a destiempo (se han dado casos, por ejemplo de construcción de redes de abastecimiento antes de ejecutar los proyectos de captación de nuevas fuentes necesarias).

b) Se priorizan inversiones que podrían ser pospuestas optimizando el empleo de la infraestructura existente. En ocasiones, por falta de la capacidad de diagnóstico, convencidos por suministradores de equipos y servicios que aprovechan esa falta de capacidad técnica, o movidos por el afán de inaugurar nuevas instalaciones, los prestadores de servicio se embarcan en proyectos de construcción de nuevas infraestructuras considerando erróneamente que las existentes están trabajando a plena capacidad o son irreparables. Esto se pone se evidencia cuando ciertos municipios con una alta dotación de agua per cápita solicitan nuevas autorizaciones de explotación de recursos hídricos, planteando proyectos de captación de fuentes sin hacer esfuerzo alguno por reducir los niveles de agua no contabilizada.

c) Se seleccionan soluciones tecnológicas sin considerar la capacidad del operador ni el impacto tarifario. En algunas de las instituciones contratantes se hace evidente, un divorcio entre la fiscalización o supervisión de la ejecución de la obra con el personal técnico de operación y mantenimiento, lo cual conlleva que concluida la construcción existan problemas en el desarrollo de la operación y a veces incluso en su vida útil. Falencias que se dan en esta etapa es que si bien se ejecutan las obras físicas, poca importancia se da en contar con planos As Built confiables, planes de operación y preparación de personal para el funcionamiento.

d) El número de hogares que se conecta a redes de nueva construcción a menudo no es el esperado. Puesto que la inmensa mayoría de los prestadores de servicios de agua y saneamiento no cuentan con un catastro de redes ni de clientes, es difícil cuantificar este fenómeno a escala nacional. Sin embargo experiencias locales como la de Guayaquil, donde en 2014 un 12% de los hogares de la zona sur de la ciudad no se han conectado al alcantarillado a

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pesar de encontrarse en zonas cubiertas por la red; e internacionales como la de Brasil, donde se estima que tan solo en las 100 mayores ciudades del país 1.3 millones de hogares se encuentran en esta situación, pone en evidencia que la inversión en incremento de cobertura de los servicios no se traduce automáticamente en un aumento del acceso a los mismos. Por este motivo es importante introducir incentivos y facilidades para que los hogares, particularmente los más pobres, puedan hacer uso efectivo de las nuevas infraestructuras.

2.3.3. Prioridades estratégicas para el fomento de la eficiencia del gasto en inversión

En esta sección se resumen las acciones estratégicas propuestas para atajar las barreras que dificultan un uso más eficiente de los recursos de inversión:

a) Agilizar los procesos de viabilidad técnica y licenciamiento ambiental, con el fin de hacer más previsible los tiempos necesarios para su finalización, y se facilite por la preparación de presupuestos y planes anuales de contratación (PACs) municipales.

b) Incentivar el involucramiento de las juntas y de la sociedad en la selección de soluciones para el ámbito rural. Un mecanismo a estudiar pasaría por exigir la introducción de procesos de formulación participativa de proyectos para poder obtener la viabilidad técnica, similar a las exigencias de socialización establecida por el MAE para la obtención del licenciamiento ambiental.

c) Incentivar inversiones encaminadas a optimizar el uso de la infraestructura existente. ARCA, con el apoyo de la SENAGUA y amparada por la LORHUAA y su reglamento, está solicitando a juntas y prestadores municipales Planes de Mejora del Servicio, centrados en gran medida en la mejora de la eficiencia de los prestadores. Vincular el otorgamiento de las viabilidades técnicas a que los proyectos propuestos consideren las actividades y enfoques prioritarios establecidos en los planes de mejora en materia de mejora de la eficiencia (por ejemplo en materia de agua no contabilizada) podría incentivar un mejor uso de la infraestructura existente.

Así mismo, para asegurar que las inversiones en saneamiento son aprovechadas en su entera capacidad, se deberá promover que los proyectos de ampliación de la red de alcantarillado incluyan la instalación de conexiones domiciliarias e intra-domiciliarias para los hogares más pobres. Se plantea también desarrollar mecanismos de financiación por resultados para incentivar a los prestadores a servir a hogares aun no conectados a pesar de estar ubicados en áreas cubiertas por la red.

d) Actualizar la normativa técnica, para contemplar tecnologías no convencionales más adaptadas a los diferentes ámbitos geográficos y que aseguren el nivel de servicio deseado minimizando los costes de inversión.

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e) Facilitar acceso a fondos públicos de inversión a JAAPs con suficiente capacidad de ejecución. Esto pasa por una revisión del marco legal y reglamentario que rige el funcionamiento de estas organizaciones comunitarias.

Agilizar los procesos de viabilidad técnica

Incentivar el involucramiento de operadores y de la sociedad en la selección de soluciones

Facilitar acceso a fondos públicos de inversión a JAAPs con suficiente capacidad de ejecución

Incentivar inversiones encaminadas a optimizar el uso de la infraestructura existente

Actualizar normativa técnica para contemplar tecnologías no convencionales

ILUSTRACIÓN 6 PRIORIDADES ESTRATÉGICAS PARA FAVORECER UN USO EFICIENTE DE LOS RECURSOS DE INVERSIÓN





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3 PILAR II: ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD Y SOSTENIBILIDAD DE LOS SERVICIOS

3.1. Mejora de la calidad de los servicios de agua y saneamiento

3.1.1. La calidad de los servicios en el ámbito urbano y rural

La información más completa a nivel nacional sobre la calidad de los servicios de agua potable y saneamiento básico disponible en la actualidad es la levantada por la Evaluación Básica Municipal del BDE, que incluye indicadores proxi sobre la calidad del agua suministrada, la dotación por habitante y la continuidad del servicio de todos los prestadores municipales del País. De acuerdo a esta información, en 2009 el 72% de estos prestadores efectuaba una desinfección diaria del agua distribuida y el 63% el servicio era prestado con continuidad entre 18 y 24 horas al día.

Sobre los prestadores municipales (área urbana):

- Evaluación Básica Municipal. Desarrollada por el BDE en 2009 cubriendo todos los municipios del país;

- Diagnósticos de los servicios de agua y saneamiento desarrollados en 2013 por la AME. El diagnóstico fue realizado, visitando cerca de 80 cantones, tomando conocimiento tanto por observación directa como por entrevistas con los encargados de la prestación de los servicios, sobre aspectos técnicos, financieros, comerciales y administrativos, mediante el diligenciamiento de formularios estructurados por cada una de las empresas contratadas.

- Primer ejercicio de levantamiento de información desarrollado por la ARCA a finales de 2014 - principios de 2015. Se levantó información sobre la gestión técnica y financiera de los servicios de agua potable en 185 municipios a través de formularios de encuesta enviados a técnicos municipales de agua y saneamiento.

CUADRO 2 ANÁLISIS DE LAS PREGUNTAS SOBRE FUENTE CUADRO 5 FUENTES DE INFORMACIÓN SOBRE LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS CONSULTADOS PARA LA REALIZACIÓN DEL DIAGNÓSTICO

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Sobre los prestadores comunitarios (área rural):

- Estudio sobre sostenibilidad de servicios de agua y saneamiento rural en Ecuador. Preparado por NOLASCO en 2004 para el Programa de Agua y Saneamiento PAS del Banco Mundial. Realizado con 94 comunidades de las tres regiones del País (no Galápagos);

- Inventario de los recursos hídricos de Saraguro, realizado mediante convenio de cooperación interinstitucional entre el Gobierno Municipal del Cantón Saraguro, el Consorcio Protos - Cedir y la Mancomunidad de la Cuenca del Río Jubones en el año 2009 con 59 sistemas de agua;

- Inventario de la gestión rural del agua potable en Cañar, elaborado a través del liderazgo de Centro de Apoyo la Gestión Rural del Agua Potable (CENAGRAP) y Protos desde un espacio de coordinación interinstitucional en el año 2012 con 69 JAAPs del cantón;

- Línea de base de la Red de Organizaciones Sociales y Comunitarias en la Gestión del Agua en el Ecuador ROSCGAE, realizada con 239 organizaciones de 15 provincias del país en el año 2013;

- Diagnóstico de las juntas de agua potable rurales del cantón Ambato, Parlamento del Agua gobierno provincial de Tungurahua realizada con un universo de 68 JAAPs en el año 2014;

Inventario de la gestión rural del agua potable en Quilanga, elaborado desde el liderazgo del Gobierno municipal de Quilanga con el soporte de Protos Sendas con las 43 comunidades (barrios) del cantón en el año 2014.

Aunque no hay información actualizada tan completa y homogénea como la de esta evaluación del 2009, el análisis de los datos recogidos en los diagnósticos de la prestación del servicio desarrollados por la AME en 2013 para cerca de 80 municipios y los levantados para 152 por el ARCA en 2015 arrojan cifras similares: continuidades promedio de unas 20 horas diarias e informaciones que sugieren que entorno al 30% de los prestadores públicos no realizan desinfección.

CALIDAD DEL AGUA CONTINUIDAD GESTIÓN SOCIAL

Alto 72% 63% 10%

Medio 14% 20% 33%

Bajo 14% 17% 55%

TABLA 9 CALIFICACIÓN DE LA CALIDAD DEL SERVICIO DE AGUA POTABLE (EVALUACIÓN BÁSICA MUNICIPAL, BDE 2009)

Fuente: BDE, evaluación básica municipal 2009.

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La continuidad del servicio de agua rural tiene diferencias regionales importantes, así en la Sierra se tiene mayor continuidad por las facilidades y menor costo que tiene el funcionamiento al ser en su mayoría sistemas por gravedad, mientras que en la Costa y Amazonía que tienen en su mayoría sistemas por bombeo, la continuidad del servicio disminuye.

La mayoría de las juntas presta servicios por más de 12 horas al día, conforme lo confirma Nolasco en su estudio. En el caso de Cañar las juntas prestan un servicio continuo que solo se ve interrumpido por las acciones de mantenimiento o en caso de fuerza mayor como daños de las tuberías o componentes del sistema, la Red de Organizaciones Sociales y Comunitarias en la Gestión del Agua del

A pesar de ser más fragmentada e incompleta, el análisis de la información disponible sobre la calidad del agua y del servicio en el ámbito rural deja claro que esta situación es más crítica si cabe que en el área urbana: cerca de la mitad de los sistemas comunitarios en el País no tendrían ningún tipo de desinfección del agua y la continuidad del servicio. Esto se da en muchos casos por debilidades técnicas para el manejo del proceso, falta de infraestructuras necesarias para su realización, o resistencia de los mismos usuarios al uso del cloro. El análisis del cloro residual se realiza en muy pocos casos, 11% en Quilanga, 9,7% en Cañar, 12% según Nolasco, pese a ser una práctica relativamente simple y de poco costo. El análisis microbiológico es aún menos frecuente, solo Nolasco presenta un dato afirmativo del 5% de sistemas que lo realizan, mientras que en los otros estudios no reportan haberlo realizado.

ILUSTRACIÓN 7 PORCENTAJE DE PRESTADORES MUNICIPALES CON CALIFICACIÓN DE CALIDAD ALTA (EVALUACIÓN BÁSICA MUNICIPAL 2009, BDE)

Fuente: BDE (evaluación básica municipal).

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Ecuador (ROSCGAE) a su vez manifiesta que el 100% de los sistemas asociados prestan un servicio de 24 en horas que se discontinua en algunos casos en verano por la disminución de caudales.

Sin embargo de estas cifras cuando se profundiza en el análisis de los conflictos dentro de las organizaciones, en varias de ellas se plantea que existen problemas internos o con los operadores por los cortes de agua, dando cuenta de limitantes en este sentido.

En los sistemas de la Costa, los altos costos que representan el pago de la energía eléctrica para estos sistemas, sumado a la no poca frecuencia de problemas en los sistemas de bombeo son la principal fuente para la discontinuidad del servicio. La calidad del servicio eléctrico rural, así como los límites que se presentan en su continuidad, juegan en contra de la continuidad y estabilidad de los sistemas de bombeo.

3.1.2. Prioridades estratégicas para fomentar un mayor esfuerzo para la mejora de los servicios

Más allá del propio interés, el mayor incentivo para que municipios y organizaciones comunitarias realicen un mayor esfuerzo en la mejora de la calidad de los servicios pasa por fortalecer la regulación de las autoridades sectoriales y facilitar la fiscalización social. Esto a su vez requiere de información fiable en la materia, así como el empleo de buenas prácticas de transparencia y mecanismos de participación ciudadana en la gestión de los servicios.

Sin embargo, pese al esfuerzo que se realizó desde Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) en años anteriores de dotar de laboratorios a varios municipios para el seguimiento a la calidad del agua rural, estos no tienen archivos procesados y agregados disponibles, en otros casos solo monitorean el ámbito urbano y en otros ni siquiera funcionan por limitantes de personal y recursos para reactivos.

Por otro lado, el Ministerio de Salud Pública (MSP) que es el ente encargado del seguimiento de la calidad del agua, realiza esfuerzos localizados que no tienen una agregación nacional ni generan estadísticas que permitan el seguimiento ni la toma de decisiones. Su control en la mayoría de los casos es reactivo ante denuncias o presencia de brotes de enfermedades hídricas. Los recientes cambios institucionales en esta cartera de Estado, en la que el Instituto de Higiene Izquieta Pérez dio paso a la creación de la Agencia de Regulación y Control Sanitario (ARCSA), hasta el momento no han aportado mejoras en este sentido, por el contrario se ha diluido esta responsabilidad.

La reciente creación del ARCA, que de acuerdo a la LORHUAA comparte la responsabilidad del monitoreo de la calidad de los servicios de agua y saneamiento con los Ministerios de Salud Pública y Medioambiente, si bien puede servir para re-dinamizar los esfuerzos en materia de seguimiento a los prestadores, plantea el riesgo de que las responsabilidades se diluyan aún más.

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Finalmente, los mecanismos de fiscalización social a los prestadores son inexistentes y/o ineficientes en la mayoría de cantones. Esto es puesto en evidencia por la mala calificación que obtuvieron la mayoría de prestadores en materia de gestión social en la Evaluación Básica Municipal del año 2009: de acuerdo al indicador correspondiente, tan solo el 10% de estos prestadores aplicaban planes de promoción y participación social en la gestión.

Con base a lo anterior se identifican las siguientes prioridades estratégicas para incentivar un mayor esfuerzo de los prestadores para la mejora de los servicios:

a) Fomentar la introducción de mecanismos efectivos de participación y fiscalización social;

b) Articular y aclarar las competencias en materia de control de la calidad del servicio; y

c) Fortalecer la capacidad de seguimiento de las entidades regulatorias.

Facilitar la introducción de mecanismos de fiscalización social

Articular y aclarar las competencias en materia de control de la calidad del servicio

Fortalecer la capacidad de seguimiento de las entidades regulatorias

ILUSTRACIÓN 8 PRIORIDADES ESTRATÉGICAS PARA FOMENTAR UN MAYOR ESFUERZO PARA LA MEJORA DE LOS SERVICIOS


MEJORA DE SOSTENIBILIDAD FINANCIERA

FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD DE ACOMPAÑAMIENTO Y RECTORÍA

MEJORA DE LA CALIDAD DEL SERVICIO

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3.2. Sostenibilidad financiera de los servicios

3.2.1. El reto de la sostenibilidad financiera en el ámbito urbano

De acuerdo a lo reportado en cédulas presupuestales, el valor recaudado vía tarifas en cantones medianos, pequeños y micros del país representó en 2012-2013 tan solo el 11,9% de la inversión ejecutada en agua y saneamiento en esos municipios durante el mismo periodo. Esto hace impensable que las inversiones necesarias para financiar la ENAS –ni tan siquiera los de reposición de infraestructura que se estima supondrán un 29% del total- puedan cubrirse con base a tarifas, al menos en el medio plazo.

Es más, según los datos de la Evaluación básica Municipal, tan solo el 35% de los prestadores cubrían al menos el 60% de sus costos administración, operación y mantenimiento con su recaudación. De acuerdo al análisis de la información levantada por el ARCA en febrero de 2015 a través de encuestas realizadas a prestadores este indicador ha mejorado en los últimos años pero siguen siendo mayoría los municipios que no cubren el 60% de costos operativos con sus tarifas.

Esta situación financiera de los prestadores es consecuencia de:

a) Bajas tarifas y uso de pliegos tarifarios deficientes, debido en gran medida a interferencia política, la oposición al aumento de tarifas por parte de la sociedad y a la desvinculación de los procesos de gestión financiera, técnica y comercial. Como parte de los trabajos de diagnóstico desarrollados para la formulación de la ENAS se analizó en detalle la información tarifaria levantada de 49 municipios por la AME en 2013. Este análisis puso en evidencia que las tarifas en uso son bajas cuando se comparan con las de ciudades similares de otros países de la región, siendo los valores medios facturados en los municipios medianos, pequeños y micro estudiados por un volumen de 15m3 4,7, 3,96 y 2,88 USD respectivamente (este valor incluye la parte imputada por servicios de alcantarillado).

En la fase de diagnóstico también se analizó la información sobre las características de los pliegos tarifarios de 152 cantones levantada por el ARCA en febrero de 2015 a través de encuestas realizadas a los prestadores municipales. De acuerdo a esta información:

- Hay una gran discrecionalidad en el establecimiento de categorías de usuarios que se benefician de tarifas diferenciadas (se identificaron 39 categorías diferentes en los 152 cantones analizados).

- La mayoría de municipios aplica una tarifa volumétrica única (48% de los cantones analizados) o aplican una cuota fija independiente del volumen consumido (30%), incentivando el consumo irracional y el despilfarro del recurso hídrico.

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b) La deficiente gestión comercial. La información contable suministrada al ARCA y a la AME por los prestadores de servicio en los dos ejercicios arriba mencionados es incompleta e inconsistente. Este hecho, si bien impide realizar el análisis detallado del desempeño en materia gestión comercial, denota una desconexión de este proceso con el de gestión técnica, y hace pensar que la situación no ha debido mejorar sustancialmente desde el 2009, cuando de acuerdo a los resultados de la Evaluación Básica Municipal del BDE, de acuerdo a los cuales en el 2009 el 42% de los prestadores presentaron una eficiencia recaudatoria baja.

c) Los limitados esfuerzos dedicados a la mejora de la eficiencia. Muchos prestadores no cuentan con sistemas de macro medición, la micro-medición no está aún generalizada y la mayoría de los prestadores no tienen un catastro actualizado de redes y usuarios: Así, el 70,4% de los 152 prestadores arriba mencionados declaran no tener macro medidores4 y el 30% tiene un nivel de micro medición inferior al 80%. El ARCA no levantó información sobre catastros, pero el análisis de la información recogida por la AME indica que

- Muchos municipios no cobran una tarifa diferenciada por el servicio de alcantarillado (el 64,5% de los cantones analizados no cobra o no reporta el cobro de estos servicios).

ILUSTRACIÓN 9 TARIFAS PROMEDIO POR REGIÓN EN MUNICIPIOS MEDIANOS, PEQUEÑOS Y MICRO

4 De los cuales el 4% no miden y el 95,7% restante dicen hacerlo por aforo. El 3% del total de prestadores analizados declaran no medir nunca, el 15 con frecuencia anual y el 46,1 mensual.

Fuente: elaboración propia, datos en base a la información levantada por la AME en 2013. Muestra de 49 cantones del total de 80 estudiados por la AME.

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tan solo en torno al 20% de los prestadores cuenta con uno actualizado. El hecho de que el uso de estos instrumentos clave para la toma de decisiones en materia de gestión no este generalizado, denota un claro desconocimiento y/o desinterés por la mejora de la eficiencia de los servicios.

d) La selección de tecnologías inadecuadas con elevados costos de operación y mantenimiento, particularmente para los subprocesos de potabilización de y tratamiento de aguas residuales.

3.2.2. Especificidades de la prestación en el ámbito rural

Las JAAPs en áreas rurales sufren problemas similares –altos costes operativos derivados del empleo de soluciones tecnológicas inadecuadas, pliegos tarifarios no desarrollados en base a criterios técnicos, bajas tarifas, entre otros.- agravados por una más alta rotación del personal a cargo y una menor capacidad de gestión.

Además, a diferencia de los prestadores municipales, las juntas en raras ocasiones reciben subsidios operativos de los gobiernos municipales y tienen mayores dificultades para recibir apoyo de programas del gobierno central.

Un problema específico que afecta al área rural, identificado durante los talleres de diagnóstico para la formulación de la ENAS, es la rigidez e inadecuación del marco legal tributario y laboral al que están sujetas las juntas, lo que repercute en el manejo tarifario de éstas. Así los operadores y tesoreros que en la mayoría de sistemas comunitarios son cargos ad-honoren que tan solo reciben una bonificación, de acuerdo a la ley deben recibir una remuneración básica y contar con la respectiva afiliación al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS). Esto tiene un efecto directo en las tarifas que en las pequeñas organizaciones es inmanejable. El cumplimiento de las obligaciones tributarias de facturación y declaraciones también surte el mismo efecto de incremento de las tarifas por las gestiones a realizar y el pago de asesoría o acompañamiento profesional para su cumplimiento. La gran mayoría de Juntas que tienen un número limitado de beneficiarios no pueden elevar las tarifas para garantizar estas exigencias, por lo que toman decisiones como rotar la operación lo que genera graves problemas en la calidad del agua y en la sostenibilidad del sistema, o incumplir con el marco legal en especial laboral y tributario, lo que les expone a sanciones y demandas y les crea igualmente una alta vulnerabilidad.

3.2.3. Prioridades estratégicas para la mejora de la sostenibilidad financiera de los prestadores

En base a este diagnóstico, es clave que desde las instituciones del gobierno central se incentive y favorezca el desarrollo de un mayor esfuerzo para la mejora de la sostenibilidad financiera de los prestadores de servicio de agua y saneamiento mediante:

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a) El establecimiento de una política y normativa tarifaria para los servicios de agua y saneamiento clara. La LORHUAA establece la necesidad de que los prestadores cubran vía tarifas tanto los costos de operación y mantenimiento como los de reposición y construcción de nueva infraestructura. No obstante, teniendo en cuenta la situación actual y basándose sobre el principio de progresividad que recoge la ley, esto debe considerarse como una meta a medio-largo plazo, debiendo centrarse los esfuerzos en la mejora continua de la sostenibilidad.

b) Incentivos para un mayor esfuerzo para la mejora de la eficiencia. Estos incentivos deben ser tanto desde el lado de la regulación como desde el de la creación de líneas de apoyo en la materia.

c) Fortalecer la capacidad de gestión de los prestadores, con programas de formación y asistencia técnica.

Establecimiento de una política tarifaria

Fortalecer la capacidad de gestión

Incentivos para la mejora de la eficiencia

Adoptar modelos de gestión adecuados

Reducir la resistencia a incrementos tarifarios

Mejora al marco legal y normativo de las JAAPs

ILUSTRACIÓN 10 PRIORIDADES ESTRATÉGICAS PARA LA MEJORA DE LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE LOS PRESTADORES





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d) Fomentar la adopción de modelos de gestión adecuados, que generen economías de escala, faciliten la creación un mejor vínculo entre diferentes ámbitos de gestión (técnica, comercial, administrativa y financiera) y reduzcan los riesgos de injerencia política en la toma de decisiones técnicas.

e) Reducir la resistencia política y social a incrementos tarifarios razonables y necesarios, apoyando a los prestadores de servicio a comunicar los motivos y consecuencias positivas.

f) Mejorar el marco normativo en el que operan las JAAPS, particularmente en el ámbito fiscal y laboral.

3.3. Fortalecimiento de la capacidad de rectoría y acompañamiento

3.3.1. La fragmentación de los esfuerzos de asistencia técnica y acompañamiento a los prestadores

En el análisis desarrollado en los apartados correspondientes al resto de ejes estratégicos, se pone de manifiesto la necesidad de brindar asistencia técnica a los prestadores servicios municipales y comunitarios en áreas propias de las diferentes fases del ciclo de proyecto, desde la administración de la pre-inversión hasta la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento básico.

Si bien a día de hoy juntas y municipios tienen múltiples opciones para acceder a este tipo de apoyo, los programas de asistencia técnica ofrecidos por los diferentes actores de ámbito nacional o supra municipal con competencias en la materia no son diseñados sobre la base de unos principios y criterios consensuados a nivel sectorial, debido en parte a la falta de políticas, lineamientos estratégicos y normativa regulatoria claros, que aún están en desarrollo.

Este trabajo en paralelo y sin coordinación, puede generar conflictos derivados de la promoción de enfoques divergentes y dificulta el uso eficiente de los recursos de los que se disponen para fortalecimiento. Por otro lado, estos programas de asistencia técnica no tienen cobertura nacional, están vinculados a proyectos de inversión específicos y/o no están abiertos a todos los prestadores del país. Además la mayoría se concentran en fortalecer exclusivamente a JAAPS -en ocasiones sin involucrar a los gobiernos municipales- o a prestadores municipales, pero raramente articulan en trabajo con ambos actores. Este enfoque parcial puede contribuir indirectamente a perpetuar la falta de involucramiento de los gobiernos cantonales en el área rural.

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Al igual que sucede con los programas de asistencia técnica, los actores nacionales con interés y/o autoridad sobre los prestadores de servicio solicitan a éstos información sobre su gestión de manera descoordinada y siguiendo diferentes formatos, generando en muchos casos una carga de trabajo importante para técnicos municipales y comunitarios que ya de por si están sobre cargados como consecuencia de lo magro de su estructura organizacional. Estos problemas son derivados de la falta de coordinación entre autoridades, así como de la indefinición de marco reglamentario que establece las competencias de estas.

ENTIDAD NOMBRE Y/O DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA

Banco de Desarrollo del Ecuador Programa PATGES

Consejo Nacional de Competencias Plan de fortalecimiento institucional de prestadores de servicio

Asociación de Municipios del Ecuador Asistencia técnica Ad-hoc. Programa de mejora de la gestión comercial

SENAGUA PASS E (poblaciones menores a 1.000 habitantes)

Empresa Pública del Agua Programa Piloto de asistencia técnica financiado por el BID

ROSCGAE

CAMAREN Programa de capacitación en manejo de recursos renovables

TABLA 10 ENTIDADES CON COMPETENCIAS Y/O ACTIVIDAD EN MATERIA DE ASISTENCIA TÉCNICA A PRESTADORES DE SERVICIO

TABLA 11 INSTITUCIONES QUE LEVANTAN INFORMACIÓN SOBRE LA GESTIÓN DE LOS PRESTADORES DE SERVICIO

ENTIDAD NOMBRE DE INFORMACIÓN Y MECANISMOS DE LEVANTAMIENTO

MOTIVO-UTILIDAD DE LA INFORMACIÓN

Banco de Desarrollo del Ecuador

Técnica y financiera de prestadores municipales. Levantada a través de la Evaluación Básica Municipal en 2009 y 2014. A través de encuestas a técnicos municipales

Toma de decisiones en materia de asistencia técnica a prestar a través del programa PATGES

AME – Instituto Nacional de Estadística

Técnica y financiera de prestadores municipales. Levantada a través de encuestas en una primera fase y verificada con documentación justificativa sobre el terreno por personal de la AME y el INEC. Primer levantamiento en curso. Periodicidad prevista: anual

Verificación del cumplimiento de metas de gestión municipal para informar a la SENPLADES y ayudar a determinar el tramo variable de las transferencias fiscales a gobiernos municipales

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Agencia de Regulación y Control del Agua

Técnica y Financiera de prestadores municipales y comunitarios. A través de encuestas. Verificación

Regulación de los servicios

Agencia de Regulación y Control Sanitario

Técnica (calidad del agua potable distribuida)

Verificación del cumplimiento de la normativa sobre calidad de agua para el consumo

Autoridad Ambiental

Técnica (calidad de las descargas de aguas residuales)

Verificación del cumplimiento de la normativa sobre vertidos de aguas residuales

Ministerio de Finanzas

Financiera y presupuestaria Control financiero

3.3.2. Prioridades estratégicas para la mejora de las funciones de rectoría y acompañamiento a los prestadores de servicio

En el ámbito del acompañamiento a prestadores y rectoría es necesario:

a) Delimitar más adecuadamente las competencias de organismos rectores y reguladores, tanto del sector de agua y saneamiento como de otros conexos.

b) Armonizar y articular los programas de asistencia técnica a prestadores de servicio, evitando la promoción de enfoques divergentes y asegurando el uso eficiente de los recursos.

c) Crear un sistema único de información y seguimiento a los prestadores de servicio, tanto en materia de gestión, como de calidad de agua y de los vertidos.

d) Fortalecer la capacidad institucional del ente rector y regulador, para permitir la operacionalización de los programas y acciones estratégicas propuestas en esta estrategia.

ENTIDAD NOMBRE DE INFORMACIÓN Y MECANISMOS DE LEVANTAMIENTO

MOTIVO-UTILIDAD DE LA INFORMACIÓN

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Mejorar la articulación de los esfuerzos de asistencia técnica a prestadores de servicio

Mejorar los sistemas de información sectorial

Fortalecer la capacidad institucional del ente rector y del regulador

ILUSTRACIÓN 11 PRIORIDADES ESTRATÉGICAS PARA LA MEJORA DE LA SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DE LOS PRESTADORES





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ESTRATEGIA NACIONAL DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

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4. PROGRAMAS Y ACCIONES ESTRATÉGICAS PROPUESTAS

En este capítulo se describen los programas y acciones propuestas para dirigir, incentivar y apoyar desde las instituciones del Estado Central y organizaciones supra-municipales, el esfuerzo que deben realizar los gobiernos autónomos cantonales para universalizar el acceso a servicios de agua potable y saneamiento sostenibles y de calidad. Estas acciones y programas han sido clasificados en función del ámbito de actuación:

(i) Ámbito de incentivos económicos;

(ii) Ámbito financiero;

(iii) Ámbito social y comunicacional;

(iv) Ámbito normativo;

(v) Ámbito institucional y de rectoría;

(vi) Ámbito legal.

4.1. Ámbito de incentivos económicos

4.1.1. Diálogo sobre la revisión de la fórmula de cálculo de las transferencias fiscales a gobiernos cantonales

La fórmula actualmente empleada para calcular el tramo variable de las transferencias fiscales a gobiernos sub-nacionales determina el monto a transferir a los municipios con base a:

(i) El tamaño poblacional

(ii) La densidad poblacional

(iii) Las necesidades básicas insatisfechas

(iv) Los logros en mejoramiento de los niveles de vida

(v) La capacidad fiscal

(vi) El esfuerzo administrativo; y

(vii) El cumplimiento de las metas establecidas en el Plan Nacional del Buen Vivir.

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Objetivos - Incentivar una mayor priorización de las inversiones en agua y saneamiento

Resultados e indicadores

- La fórmula de cálculo del tramo variable de las transferencias de ingresos permanentes y no permanentes a gobiernos cantonales es revisada para incrementar el peso del criterio relativo a los logros en mejoramiento de los niveles de vida (reducción de pobreza por NBI)

Actores clave - INEC, SENPLADES, CNC, Ministerio de Finanzas y SENAGUA

Actividades clave - Incorporar a la SENAGUA al diálogo para la revisión de la fórmula de transferencias

- Desarrollo de la metodología de cálculo del NBI a nivel sub-provincial en períodos inter-censales.

No obstante los criterios que consideran el esfuerzo en consecución de metas (criterios iv, vi y vii) tienen mucho menor peso que el resto (21% vs. 79%). En particular el nivel de pobreza medido por necesidades básicas insatisfechas determina el 50% del monto del tramo variable que recibe un determinado cantón, mientras que los resultados del esfuerzo desarrollado por el municipio para reducir este nivel de pobreza –que viene determinado en gran medida por el incremento de las tasas de acceso a servicios de agua y saneamiento- tiene un peso de tan solo 5%.

La décimo tercera disposición transitoria del COOTAD prevé que el peso otorgado al criterio de mejora de la calidad de vida sea revisado a los dos años de la promulgación del COOTAD. No obstante esta revisión, no ha tenido lugar aún debido a la falta de una metodología de cálculo de NBI a nivel sub-departamental en período intercensal. Esta metodología, según la misma disposición, debería haber sido elaborada a los 6 meses de la promulgación del Código Orgánico.

Amparándose en estas disposiciones, la SENAGUA, promoverá la reactivación del diálogo para la revisión de la fórmula de cálculo del tramo variable de las transferencias de ingresos permanentes y no permanentes para que se otorgue un mayor peso al criterio de logros en mejoramiento de los niveles de vida.

TABLA 12 DIÁLOGO SOBRE LA REVISIÓN DE LA FÓRMULA DE CÁLCULO DEL TRAMO VARIABLE DE LAS TRANSFERENCIAS FISCALES


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ILUSTRACIÓN12 RESUMEN DE PROGRAMAS Y ACCIONES ESTRATÉGICAS PROPUESTAS Y ARTICULACIÓN CON LOS PILARES Y EJES DE INTERVENCIÓN


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4.1.2. Introducción efectiva de la tarifa de agua cruda

La LORHUAA prevé la introducción de un sistema tarifario para el agua cruda que sirva para incentivar uso eficiente del agua, desincentivando consumos excesivos, desperdicios, pérdidas operativas y otras y favoreciendo el ahorro y conservación del agua. En el caso del uso del agua para abastecimiento doméstico, la Ley prevé el establecimiento de un consumo mínimo vital, con el objeto de definir los volúmenes a ser entregados a los prestadores de servicio libre de coste para poder hacer efectivo el derecho humano al agua.

En este contexto la SENAGUA prevé acelerar los esfuerzos para la definición del esquema tarifario del agua cruda para todos los usos en general y para el de abastecimiento de agua potable en particular, incluyendo el establecimiento del consumo mínimo vital y los criterios técnicos para, a partir éste, calcular los volúmenes de entrega a los prestadores sin tarifa alguna. También se debe acelerar el establecimiento de los sistemas de facturación correspondientes. Particular atención se prestará a los mecanismos y criterios de cobro por los servicios prestados en áreas rurales por organizaciones comunitarias: el cobro a los gobiernos municipales por estos servicios podría servir para incentivar un mayor involucramiento y apoyo municipal en las JAAPS.

Objetivos - Incentivar inversiones encaminadas a optimizar el uso de la infraestructura existente

- Incentivar un mayor esfuerzo para la mejora de la eficiencia y la sostenibilidad financiera

- Incentivar la adopción de modelos de gestión público-comunitaria


- Se ha puesto en funcionamiento el sistema de cobro de agua cruda

Actores clave - SENAGUA, ARCA y EPA

Actividades clave - Definir el consumo mínimo vital diferenciado por zonas geográficas y climáticas

- Establecer los criterios técnicos para definir los volúmenes de agua cruda a entregar a los prestadores sin coste alguno a partir del consumo mínimo vital

- Establecer los mecanismos de facturación correspondientes

TABLA 13 INTRODUCCIÓN EFECTIVA DE LA TARIFA DE AGUA BRUTA


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4.2. Ámbito financiero

4.2.1. Líneas de crédito con condiciones preferenciales para agua y saneamientoEl diagnóstico desarrollado pone de manifiesto que incluso considerando tan solo las condiciones de límite de endeudamiento establecidas para gobiernos descentralizados en el COTAAD –mucho menos restrictivas que las realmente aplicadas en el mercado financiero- un importante número de municipios no serán capaces de financiar las inversiones necesarias para alcanzar la cobertura universal de los servicios en los próximos 10 años en las condiciones crediticias disponibles.

Si bien el BDE ha hecho un gran esfuerzo para mejorar las condiciones ofrecidas, llegando a tipos de interés del 7% y períodos de repago de 15 años, es necesario facilitar aún más el acceso al crédito a aquellos municipios donde esta situación es más crítica, principalmente de la región Costa e Insular. El interés de socios financieros como el BM, el BID y la CAF, en canalizar créditos concesionales hacia el sector a través del BDE, ofrece la oportunidad de poder revisar las condiciones crediticias ofrecidas a los municipios, acercándolas a las otorgadas por estos organismos.

La creación de una línea de crédito para proyectos de agua y saneamiento con condiciones financieras más favorables que las ofrecidas para inversiones municipales en otros sectores a municipios seleccionados, permitiría introducir criterios de elegibilidad relativos a la sostenibilidad financiera de los servicios más fuertes sin desincentivar la priorización de las inversiones en el sector.

Objetivos - Incentivar una mayor priorización de las inversiones en agua y saneamiento;

- Incrementar la capacidad de financiamiento de gobiernos para financiar la universalización del servicio



- Se han establecido líneas de crédito con condiciones preferenciales para agua y saneamiento

Actores clave - BDE, Ministerio de Finanzas, Instituciones Financieras Multilaterales y SENAGUA

Actividades clave - Diálogo para la creación de líneas de crédito con condiciones preferenciales para agua y saneamiento a través del BDE

- Establecimiento de criterios de elegibilidad en materia de mejora de la eficiencia y de la sostenibilidad financiera. Manual operativo.

- Suscripción de acuerdos de préstamo con organismos internacionales

TABLA 14 APERTURA DE LÍNEAS DE CRÉDITO CON CONDICIONES PREFERENCIALES PARA AGUA Y SANEAMIENTO


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Objetivos - Incentivar una mayor priorización de las inversiones en agua y saneamiento

- Incrementar la capacidad de financiamiento de gobiernos para financiar la universalización del servicio

- Incentivar inversiones encaminadas a optimizar el uso de la infraestructura existente

- Contribuir al cierre de brechas urbano-rural



- Se ha establecido un esquema de subsidios focalizados para la universalización de los servicios

Actores clave - BDE, Ministerio de Finanzas, Gobiernos Municipales y SENAGUA

Actividades clave - Diálogo para el establecimiento del programa de subsidios focalizados

- Establecimiento de criterios de elegibilidad y manual operativo

4.2.3. Programa Nacional de Inversiones Estratégicas

Los municipios con menor capacidad financiera coinciden en muchos de los casos con aquellos que tienen que hacer un mayor esfuerzo inversor para alcanzar la universalización, y son los que tienen una menor capacidad de ejecución. El diagnóstico realizado evidencia esta realidad para los municipios pequeños de

4.2.2. Esquema de subsidios focalizados para la universalización de los servicios

De acuerdo a los resultados del diagnóstico, incluso flexibilizando las condiciones crediticias, ciertos municipios necesitarán apoyo económico de otros niveles de gobierno para alcanzar la meta de universalización de los servicios.

Sin embargo se plantea que este apoyo subsidiario no sea generalizado, sino centrado en municipios con insuficiente capacidad financiera -principalmente medianos, pequeños y micros de la Costa y micro de la región Insular- pero suficiente capacidad de ejecución, privilegiando el acceso a esta fuente de financiamiento a: (i) proyectos concentrados en el restablecimiento del servicio en los municipios afectados por el sismo de 2016; (ii) reducción de brechas entre el ámbito rural disperso y el resto de la población; (ii) atención a la población más vulnerable; y (iii) que establezcan modelos de colaboración público-comunitaria para el área rural.

TABLA 15 ESQUEMA DE SUBSIDIOS FOCALIZADOS PARA LA UNIVERSALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS


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Objetivos - Mejorar la calidad de dosieres técnicos

- Mejorar la capacidad de ejecución sectorial

- Contribuir al cierre de brechas urbano-rural




- Se ha creado el programa nacional de inversiones estratégicas, centrado en acompañar en la ejecución de proyectos de agua y saneamiento a municipios con baja capacidad financiera y de ejecución

Actores clave - Ministerio de Finanzas, Gobiernos Municipales, SENAGUA y EPA

Actividades clave - Diálogo para el establecimiento del programa de inversiones estratégicas

- Establecimiento de criterios de elegibilidad y manual operativo

la Costa y los Insulares micro. Estos municipios necesitan no solo del apoyo económico de niveles superiores de gobierno, sino también de una involucración directa del Estado Central en la ejecución de proyectos de agua y saneamiento, desde la pre-inversión hasta la puesta en operación de la infraestructura.

Por ello se plantea que parte de los subsidios del esquema descrito en la sección anterior se canalicen a través de programa nacional de inversiones ejecutadas por la SENAGUA. De nuevo, este programa priorizaría las inversiones centradas en el cierre de la brecha urbano-rural disperso y en la rehabilitación de infraestructuras vulnerables, adoptando un enfoque integral, que garantice la participación comunitaria en la toma de decisiones, el liderazgo y fortalecimiento del GAD para la gestión del sector, el compromiso para la gestión y sostenibilidad de la infraestructura y la articulación de un modelo de gestión público-comunitario.

4.2.4. Programa “Conéctate con el agua”

Como se menciona en capítulos anteriores, el número de hogares que se conecta a redes de nueva construcción a menudo no es el esperado, poniendo en evidencia que la inversión en incremento de cobertura de los servicios no se traduce automáticamente en un aumento del acceso a los mismos. Por este motivo es importante introducir incentivos y facilidades para que los hogares, particularmente

TABLA 16 PROGRAMA NACIONAL DE INVERSIONES ESTRATÉGICAS


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los más pobres, puedan hacer uso efectivo de las nuevas infraestructuras, asegurando que las inversiones en saneamiento son aprovechadas en su entera capacidad.

Para ello se plantea que parte de los subsidios del esquema propuesto en la sección 3.5.2. se canalicen a través de un programa nacional de conectividad que:

(i) Apoye a prestadores urbanos en el diseño de programas de conexiones intradomiciliarias para la población más pobre;

(ii) Establezca esquemas de financiación por resultados, desembolsando subsidios parciales a prestadores con mejor desempeño con base al número de nuevas conexiones de hogares elegibles localizados en áreas con cobertura.

Objetivos - Incentivar inversiones encaminadas a optimizar el uso de la infraestructura existente


- Se ha creado el programa nacional de conectividad

Actores clave - Ministerio de Finanzas, BDE, SENAGUA y GADMs

Actividades clave - Línea de base sobre ociosidad de las redes de agua y alcantarillado

- Diseño del programa. Establecimiento de criterios de elegibilidad y manual operativo

TABLA 17 PROGRAMA CONÉCTATE CON EL AGUA

4.2.5. Mecanismos para mejora de la eficiencia de los servicios

Con el fin de atraer fondos de la iniciativa privada que complementen los limitados recursos fiscales y favorecer un mayor esfuerzo en la mejora de la eficiencia de los servicios, se plantea establecer esquemas de colaboración público-privada a través de la EPA para la mejora de la eficiencia de la gestión técnica y comercial de prestadores municipales de ciudades intermedias.

Para materializar estas alianzas se propone el establecimiento de contratos en base a resultados, donde la remuneración al socio tecnológico es determinada en base a las mejoras alcanzadas en reducción de agua no contabilizada y mejora de la recaudación.


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Objetivos - Atraer fondos no fiscales al sector de agua y saneamiento




- Se ha establecido un esquema de colaboración público-privada para la mejora de la eficiencia técnica y comercial de prestadores urbanos de municipios medianos

Actores clave - Ministerio de Finanzas, SENAGUA y EPA

Actividades clave - Adecuación del marco legal y reglamentario para el establecimiento de APPs en el sector del agua

- Consolidación de incentivos regulatorios para la mejora de la eficiencia de los servicios

- Definición de modelos contractuales cantón-EPA-privado

- Establecimiento de acuerdos marco y prevención de la iniciativa

4.3. Ámbito social y comunicacional

4.3.1. Programa Nueva Cultura del Agua

Como se ha puesto de manifiesto, la adecuada priorización de inversiones y la mejora de los servicios pasa por un mayor y más efectivo involucramiento de la sociedad en la definición de prioridades de inversión en agua y saneamiento (planificación), la identificación de soluciones adecuadas –particularmente en el área rural- y en la fiscalización de los servicios de agua y saneamiento.

Esto requiere un esfuerzo por organizar y articular esta participación de la sociedad, pero también por la formación de una conciencia colectiva sobre las responsabilidades de la ciudadanía, sus derechos y obligaciones para con el agua y el medioambiente, y la necesidad de adoptar hábitos de higiene adecuados. En este sentido se plantea el lanzamiento de un programa nacional de sensibilización y cambio de conducta frente a estos temas, que pueda ser impulsado junto a otros dos actores claves fuera del sector: el Ministerio de Educación dentro de su currículo, y el Ministerio de Salud, dentro de sus acciones de promoción.

TABLA 18 MECANISMOS PARA LA MEJORA DE LA EFICIENCIA DE LOS SERVICIOS


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Objetivos - Sensibilizar y promover hábitos de higiene adecuados, prácticas de consumo y de uso responsable de los servicios de agua y saneamiento

- Facilitar la creación de plataformas de participación y veeduría social de la prestación de los servicios

- Reducir la resistencia política y social a incrementos tarifarios necesarios


- Se cuenta con un programa nacional de sensibilización e información sobre el adecuado uso del agua y buenas prácticas de higiene y saneamiento, implementado de manera transversal por ministerios vinculados

Actores clave - SENAGUA, MSP, ME, MAE

Actividades clave - Articulación de mesa multi-actor de trabajo

- Propuesta de sensibilización consensuada

- Apoyo a prestadores de servicios y organizaciones de la sociedad civil para el establecimiento de plataformas de participación ciudadana

- Plan de inversiones en centros escolares y de salud para garantizar recursos básicos para la higiene

4.4. Ámbito normativo

4.4.1. Actualización de la normativa técnica sectorial

Es necesario actualizar la normativa técnica sectorial, con el objeto de asegurar una mejor calidad de los expedientes técnicos y fomentar el uso de tecnologías no convencionales adaptadas a las condiciones económicas, sociales y geográficas donde se realizan las inversiones.

Objetivos - Mejorar la calidad de expedientes técnicos

- Fomentar el empleo de tecnologías no convencionales adaptadas a las condiciones económicas, sociales y geográficas donde se realizan las inversiones


- Se ha actualizado la normativa técnica sectorial

Actores clave - SENAGUA, ARCA e INEN

Actividades clave - Preparación y emisión de normativa técnica actualizada

TABLA 19 PROGRAMA NUEVA CULTURA DEL AGUA

TABLA 20 ACTUALIZACIÓN DE LA NORMATIVA TÉCNICA SECTORIAL


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4.4.2. Revisión de normas y procedimientos de pre-inversión

La revisión de las normas y procesos de obtención de viabilidades técnicas y la articulación de estos con los de licenciamiento ambiental y de obtención de créditos del BDE deben ser revisados para:

- Asegurar una mayor calidad de los expedientes técnicos preparados por prestadores de servicio y sus consultores;

- Fijar criterios claros y eliminar la discrecionalidad en el otorgamiento de permisos y licencias;

- Reducir y hacer más previsibles los tiempos requeridos para el desarrollo de todas las actividades propias de la fase de pre-inversión, con objeto de facilitar las labores de planificación y presupuestación y en última instancia incrementar la capacidad de ejecución sectorial;

- Minimizar las necesidades de refuerzo de la estructura orgánica de los entes rectores encargados de otorgar licencias y viabilidades ante el previsible aumento del volumen de inversión canalizado hacia el sector;

- Asegurar el empleo de soluciones tecnológicas y de gestión adecuadas al ámbito de ejecución del proyecto;

- Asegurar que los proyectos son priorizados con base a criterios técnicos sólidos; y

- Facilitar el empleo de mecanismos de contratación de obras con base al desempeño;

Para ello se plantea:

- Introducir un sistema de certificación de consultores en ingeniería sanitaria similar al desarrollado por el MAE para consultores ambientales;

- Desarrollar términos de referencia unificados para la contratación de trabajos de consultoría sanitaria;

- Simplificar el proceso de obtención de viabilidades técnicas para ciertos proyectos, con base en criterios de complejidad técnica, valor contractual, origen de los fondos o capacidad demostrada por la entidad ejecutora;

- Analizar la posibilidad de delegar total o parcialmente la responsabilidad de otorgar viabilidades a otras entidades públicas (gobiernos subregionales, entidades financiadoras u otros), privadas (aseguradoras) o sin ánimo de lucro (colegios profesionales);

- Revisar las interrelaciones y secuenciación de los procesos de viabilidad, licenciamiento ambiental y acceso al crédito;

- Vincular –en la medida de lo posible– el otorgamiento de las viabilidades técnicas a que los proyectos propuestos consideren los enfoques y actividades prioritarias para la mejora del servicio exigidos por la ARCA.


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4.4.3. Desarrollo de normativa y mecanismos para la regulación de los servicios

Es necesario incentivar un mayor esfuerzo por parte de los prestadores en el ámbito de mejora de la calidad, la eficiencia y la sostenibilidad de los servicios, fomentando y apoyando la adopción de modelos de gestión más robustos, que generen economías de escala, capaces de atender tanto al área urbana como a la rural mediante asociaciones público - comunitarias y que limiten la injerencia

Objetivos - Asegurar una mayor calidad de los expedientes técnicos

- Fijar criterios claros y eliminar la discrecionalidad en el otorgamiento de permisos y licencias

- Reducir y hacer más previsibles los tiempos requeridos para el desarrollo de todas las actividades propias de la fase de pre-inversión

- Minimizar las necesidades de refuerzo de la estructura orgánica de los entes rectores encargados de otorgar licencias y viabilidades

- Asegurar el empleo de soluciones tecnológicas y de gestión adecuadas al ámbito de ejecución del proyecto

- Asegurar que los proyectos son priorizados en base a criterios técnicos sólidos; y

- Facilitar el empleo de mecanismos de contratación de obras en base al desempeño


- Se han reducido los plazos necesarios para la obtención de viabilidades técnicas y licencias ambientales

Actores clave - SENAGUA, ARCA, MAE, BDE, Colegios Profesionales

Actividades clave - Introducir un sistema de certificación de consultores en ingeniería sanitaria similar al desarrollado por el MAE para consultores ambientales

- Simplificar el proceso de obtención de viabilidades técnicas para ciertos proyectos, con base a criterios de complejidad técnica, valor contractual, origen de los fondos o capacidad demostrada por la entidad ejecutora

- Analizar la posibilidad de delegar total o parcialmente la responsabilidad de otorgar viabilidades a otras entidades públicas (gobiernos subregionales, entidades financiadoras u otros), privadas (aseguradoras) o sin ánimo de lucro (colegios profesionales)

- Revisar las interrelaciones y secuenciación de los procesos de viabilidad, licenciamiento ambiental y acceso al crédito

- Vincular –en la medida de lo posible- el otorgamiento de las viabilidades técnicas a que los proyectos propuestos consideren los enfoques y actividades prioritarias para la mejora del servicio exigidos por la ARCA

TABLA 21 REVISIÓN DE NORMAS Y PROCESOS DE PRE-INVERSIÓN


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Objetivos - Incentivar un mayor esfuerzo para la mejora de la calidad de los servicios

- Incentivar un mayor esfuerzo para la mejora de la sostenibilidad de los servicios

- Incentivar la adopción de modelos de gestión público-comunitarios

- Reducir el impacto de la injerencia política en decisiones técnicas


- Se ha establecido y se está aplicando un sistema de cobro por el agua cruda

- Se han establecido políticas y normativa para la fijación de estructuras tarifarias para los servicios de agua potable y saneamiento

- Se han normado aspectos clave de la gestión de empresas de agua y prestadores de servicio

Actores clave - SENAGUA, ARCA, Prestadores de servicio

TABLA 22 DESARROLLO DE NORMATIVA Y MECANISMOS PARA LA REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS

4.5. Ámbito Institucional y de rectoría

4.5.1. Programa Nacional de Asistencia Técnica

Existe una gran diversidad de actores con propuestas de fortalecimiento de capacidades; los actores que realizan tales esfuerzos lo hacen, generalmente, basándose en su particular visión y sus propios intereses, y de manera poco o nada coordinada con otros actores; los sistemas de seguimiento y evaluación son débiles, así como los indicadores de mejora en la gestión y prestación de los servicios; y los actores que deben orientar estos procesos están dispersos, sin haber logrado aún construir una visión única del proceso.

De este cuadro surge la necesidad de definir una línea de fortalecimiento de capacidades, cuyo primer paso se oriente a conformar un espacio multiactoral en el que confluyan, por un lado, las instituciones que deben desarrollar este proceso; y, por otra parte, las organizaciones que actualmente ofertan estos servicios. Las finalidades son: mejorar la calidad de los servicios para que cumplan con los estándares definidos por la ARCA; establecer modelos de gestión que articulen el sector público y el sector comunitario y garanticen adecuados procesos de planificación, inversión, prestación y sostenibilidad de los servicios; y fortalecer

política en la toma de decisiones técnicas. La creación de estos incentivos pasa por el desarrollo de mecanismos de regulación por parte del ARCA, que deben establecerse sobre políticas y lineamientos técnicos claros emitidos por la SENAGUA.


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el adecuado uso del agua, velar por la conservación de los recursos hídricos y promover en la población la adquisición de prácticas correctas de higiene y saneamiento.

Objetivos - Armonizar las actividades de asistencia técnica, acompañamiento y seguimiento a prestadores de servicio

- Fortalecer la capacidad de ejecución de proyectos de inversión de los prestadores de servicio

- Mejorar la calidad de los servicios de agua y saneamiento

- Mejorar la eficiencia y sostenibilidad de los servicios

- Apoyar en la introducción de modelos de gestión público-comunitarios


- Se incrementa la calidad y sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento

- Prestadores cuentan con conocimientos, destrezas y capacidades para la prestación de servicios de agua y saneamiento de calidad y sostenibles

- Se definen modelos de gestión de la competencia a nivel local

- Se cuenta con prestadores certificados

Actores clave - SENAGUA, ARCA, AME, BDE, EPA, CNC, ROSCGAE, Prestadores de servicio

Actividades clave - Articulación de mesa multi-actor de trabajo

- Inventario de iniciativas de fortalecimiento de capacidades.

- Definición de prioridades y líneas de acción de consenso.

- Difusión y negociación de plan de fortalecimiento

Calificación de prestadores de servicios de fortalecimiento de capacidades (Universidades, ONGs, organizaciones, profesionales, empresas)

Definición de estándares de calidad de servicios de agua y saneamiento por tipologías y territorios. ARCA y SAP&S

TABLA 23 PROGRAMA NACIONAL DE ASISTENCIA TÉCNICA

4.5.2. Sistema Nacional de Control de la Calidad del Agua y de los Servicios

Más allá del propio interés, el mayor incentivo para que municipios y organizaciones comunitarias realicen un mayor esfuerzo en la mejora de la calidad de los servicios pasa por fortalecer la regulación de las autoridades sectoriales. Esto a su vez requiere de información fiable en la materia. Por ello la ENAS plantea establecer


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un sistema unificado de control de la calidad del agua y de los servicios. Esto requiere:

- Establecer criterios consensuados sobre los roles de la ARCA, el MSP y el MAE para el control de la calidad de los servicios, el agua de consumo humano y la calidad de los vertidos de aguas residuales;

- Actualizar y difundir la norma de calidad del agua, cuyo cumplimiento debe ser obligatorio.

- Establecer procedimientos de auto control, sistemas de vigilancia y mecanismos de transparencia y divulgación de información relativa a la calidad de los servicios, el agua de consumo humano y los vertidos de aguas residuales.

- Crear una red nacional desconcentrada de laboratorios de primer nivel para el seguimiento ordinario de la calidad; y otra de segundo nivel para exámenes y análisis de mayor profundidad en casos específicos de contaminación y exposición.

TABLA 24 SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE CALIDAD DEL AGUA Y DE LOS SERVICIOS

Objetivos - Aclarar roles y responsabilidades en materia de seguimiento regulatorio de los prestadores de servicio

- Armonizar los sistemas de seguimiento e información del servicio

- Incentivar un mayor esfuerzo en la mejora de la calidad de los servicios de agua y saneamiento

Indicadores - Se dispone de un sistema único de seguimiento de la calidad de los servicios

- Se ha fortalecido la capacidad de autocontrol, seguimiento y trasparencia de los prestadores de servicio.

Actores clave - SENAGUA, ARCA, MSP (ARCSA), MAE

Actividades - Establecer criterios consensuados sobre los roles de la ARCA, el MSP y el MAE

- Actualizar y difundir la norma de calidad del agua

- Establecer procedimientos de auto control, sistemas de vigilancia y mecanismos de transparencia y divulgación de información relativa a la calidad de los servicios

- Crear una red nacional desconcentrada de laboratorios


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4.5.3. Impulso e implementación de la ENAS como política nacional

Se ha identificado que uno de los factores de éxito de una estrategia sectorial que involucra un amplio espectro de actores no solo del sector público y no solo del nivel central, es su categorización como política pública nacional. Es decir que esta cuente con los mecanismos legales institucionales, normativos, financieros y de participación para su adecuada implementación.

En esta línea además de las adecuaciones normativas y reglamentarias que han sido expuestas, es necesario que se pueda establecer una instancia que lidere, asegure la implementación y evalúe de manera periódica la ENAS, esta instancia debería estar basada en las siguientes premisas:

- Que esté liderada y adscrita a la SENAGUA y presidida por el subsecretario de agua potable y saneamiento o su delegado.

- Que cuente con un “directorio” conformado por delegados de instancias claves para el sector.

- Que sus orientaciones y decisiones sean vinculantes para el colectivo de actores.

Una instancia de este tipo tiene como principal finalidad armonizar los criterios y visiones de este conjunto de actores con los planteamientos consensuados en la ENAS, unificar recursos y criterios de desarrollo sectorial, potenciar el poder articulador de la ENAS, y reforzar el rol de rectoría, regulación y control del sector.

Objetivos - ENAS adquiere un carácter vinculante nacional


- Se cuenta con una instancia específica para la difusión, construcción de consensos y seguimiento y evaluación de la ENAS

- El conjunto de actores que participan en el sector reconocen a la ENAS como la política sectorial nacional

Actores clave - SENAGUA, ARCA, AME, BDE, SENPLADES, CNC, Ministerio de Finanzas

Actividades clave - Construir propuesta de constitución de espacio colectivo de direccionamiento de la ENAS

- Plantear adecuaciones institucionales dentro de SSA&S para conformación de instancia

TABLA 25 IMPULSO E IMPLEMENTACIÓN DE LA ENAS COMO POLÍTICA NACIONAL


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4.5.4. Fortalecimiento institucional de los entes rector y regulador

Para la operacionalización de los programas y acciones estratégicas propuestas, la SENAGUA -y en particular la Subsecretaría de Agua potable y Saneamiento -, así como el ARCA deben ser equipadas con recursos humanos y técnicos adecuados. Para ello se plantea la necesidad de formular y ejecutar un plan de fortalecimiento de estas dos instituciones.

TABLA 26 FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LOS ENTES RECTOR Y REGULADOR

4.6. Ámbito legal

4.6.1. Revisión del marco legal para la gestión comunitaria de los servicios en el área rural

El diagnóstico sectorial realizado pone de manifiesto que si bien las organizaciones comunitarias son clave en el logro del objetivo de esta Estrategia, éstas requieren un adecuado marco regulatorio que potencie su accionar. En particular es necesario mejorar el marco legal, tributario y laboral de estas organizaciones, a la vez que se fomenta una mayor articulación con los prestadores municipales.

Objetivos - Fortalecer la capacidad de rectoría y acompañamiento a los prestadores de servicio


- La SENAGUA y el ARCA son equipadas mediante recursos humanos y técnicos necesarios para la operacionalización de los programas y acciones estratégicas de la ENAS

Actores clave - SENAGUA, SENPLADES, Ministerio de Finanzas, Otros (BDE)

Actividades clave - Formulación de un plan de fortalecimiento del ente rector y del regulador

- Asignación presupuestaria para la implementación del plan


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4.6.2. Revisión del marco legal y normativo de las alianzas público-privadas

La limitación de la capacidad técnica de los prestadores de servicios en determinados subprocesos como el tratamiento de aguas residuales, la necesidad de atraer financiamiento hacia el sector con el fin de alcanzar la meta de universalización del acceso a servicios de agua y saneamiento de calidad; y la posibilidad de acceder al mejor saber hacer nacional e internacional en agua y saneamiento, hace necesario impulsar la creación de un marco más favorable para el establecimiento de alianzas público - privadas en el sector, que se construya sobre el marco general establecido por el Decreto Ejecutivo No. 582 de 18 de febrero de 2015.

Objetivos - Contribuir al cierre de brechas urbano-rural

- Contribuir a la mejora de la sostenibilidad de los prestadores rurales



- JAAPs cuentan con RUC y cumplen con sus obligaciones tributarias

- Operadores rurales cuentan con contratos de trabajo y protección laboral

- Asociatividad de juntas y alianza público - comunitaria reconocida legalmente y con personería jurídica

Actores clave - SENAGUA, ROSCGAE, SRI, MRL, IESS)

Actividades clave - Establecer espacio de trabajo colectivo con actores vinculados

- Elaborar propuesta de régimen tributario para JAAPs

- Definir marco laboral específico y contratos para operadores comunitarios

- Revisar el marco legal para facilitar a las JAAPs con suficiente capacidad de gestión el acceso a fondos públicos de inversión

TABLA 27 REVISIÓN DEL MARCO LEGAL DE LA GESTIÓN COMUNITARIA DE LOS SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO

Documents

ESTRATEGIA BM-SENAGUA OKextwprlegs1.fao.org/docs/pdf/ecu183387.pdf · 2019. 2. 15. · 2.1.1. Agua y saneamiento dignos: definición e indicadores de acceso 14 2.1.2. Cobertura de