Embed Size (px)
Citation preview
1
FACULTAD DE DERECHO
TIPO DE DOCUMENTO:
ARTÍCULO ACADÉMICO
NIWI UMUKE1:
UN ANÁLISIS DEL ROL DE LAS COMUNIDADES INDÍGENAS EN EL MANEJO
Y GESTIÓN DE TERRITORIOS TRASLAPADOS CON PARQUES NACIONALES
A TRAVÉS DE LOS REGÍMENES ESPECIALES DE MANEJO
DIRECTOR: SEBASTIAN RUBIANO GALVIS
JUAN CAMILO COLMENARES SARMIENTO
200921189
BOGOTÁ
2015
1 "Nuestra Tierra", en dialecto Arhuaco.
2
TABLA DE CONTENIDO:
1. Introducción
1.1 Metodología
2. Administración Ambiental y Derechos de los Pueblos Indígenas: Contexto
Histórico
2. 1 - Derechos de Los Pueblos Indígenas
2. 2 - Desarrollo de Políticas Ambientales y de Conservación.
2.3 - Entendimiento del "Territorio"
2.4 - Atando Cabos - Generando una Armonización entre ambos Regímenes.
2.5 - El Concepto de Traslape
3. Régimen Jurídico - Control y Administración del Territorio.
3.1 - El Decreto 622 de 1977
3.1.1 - Los Planes de Manejo
3.2 - Los Regímenes Especiales de Manejo y su rol en el manejo del Territorio
4. Conclusiones
5. Bibliografía
3
Resumen: Los Regímenes Especiales de Manejo (REM) son figuras legales modernas que
surgen en la normativa ambiental/administrativa contemporánea, estos buscan materializar
en programas de acción el derecho legal y constitucional de los pueblos indígenas en la
administración de su territorio, cuando este se encuentre en zonas traslapadas con áreas
protegidas. A pesar que el desarrollo de estas figuras es variado, en vista que cada REM se
desarrolla de manera autónoma dependiendo del tipo de área protegida y resguardo
indígena con el cual se superpone, todos se construyen a partir del mismo marco normativo
y la misma política de desarrollo planteada por la Oficina de Parques, permitiendo así un
análisis general de la implementación de estas figuras a nivel nacional. El siguiente escrito
analiza estas figuras, su impacto e influencia en la construcción de un sistema normativo
moderno que incluya la diversidad de pensamiento, el entendimiento cosmológico indígena
como criterio a la hora de determinar sistemas de manejo y administración del territorio y
por último, se examina el rol que cumplen dichas comunidades en la preservación de zonas
protegidas.
Palabras Claves: Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques
Nacionales Naturales (UAESPNN), Zona de Traslape, Parque Nacional Natural (PNN),
Régimen Especial de Manejo (REM), Normatividad Ambiental
4
1. Introducción
Si bien existe ya existe discusión y desarrollo académico frente al tema del manejo del
territorio de Parques Nacionales Naturales traslapados con resguardos indígenas(Laborde
2008, Roldan 2008, Bastidas 2008, CECOIN 2008 et al) , no ha existido una discusión
enfocada específicamente a las figuras legales que se han creado en los últimos años y que
pretenden atender a ésta cuestión. Entre los varios procesos de materialización legal que se
han creado, se encuentra la figura de los Regímenes Especiales de Manejo (REM), que son
un medio a través de la cual las comunidades indígenas adquieren la calidad de autoridad
ambiental ante el uso y aprovechamiento de recursos naturales y "se materializan en planes
que privilegian la cosmovisión de la Comunidad tradicionalmente ubicada en el territorio
de la mano con la ciencia de la conservación occidental" (UAESPNN, 2000). Por lo
anterior, el objetivo de esta investigación es determinar el sentido de estos documentos, su
coherencia frente al marco cultural y normativo presente, su aplicación real en el territorio
y si esta figura legal logra armonizar las necesidades de los resguardos y comunidades
indígenas con los objetivos de conservación de los Parques Nacionales Naturales. Para
responder a esto, he decidido enfocar la investigación hacia el análisis del desarrollo
jurídico, político y social que condujo a la creación los Regímenes Especiales de Manejo,
explicando cómo se fundamentan en el marco normativo nacional y como estos son un
reflejo de las cambiantes posiciones y filosofías que se han tenido en torno al manejo de
áreas protegidas y comunidades indígenas. Cabe establecer que el análisis individual de
cada REM existente es un tema que excede los objetivos de esta investigación (y que
ameritaría una investigación individual para cada uno) y esta se limitara a explicar las
generalidades que todo REM debe tener, dándole un mayor enfoque a la noción abstracta
de esta figura, las normas jurídicas que justifican su existencia y su viabilidad como
herramienta legal para desarrollar una administración colectiva de estos territorios.
Todas las zonas en donde se presentan traslapes tienen en común que son centros de alta
biodiversidad y de valor ecológico y cultural inmensurable para el país, por ende es
necesario que se realice una valoración sobre los mecanismos legales que están siendo
implementados para la protección y resguardo de estas zonas.
Para abordar la cuestión del manejo de territorios traslapados, se hará, en primer lugar, un
recorrido histórico legal sobre los derechos de las comunidades indígena y el desarrollo
paralelo que se dio en materia de derecho ambiental y establecimiento de áreas protegidas
(esto debido a las predominantes políticas ambientales de la época) y como estas dos ramas
se entrelazan en años posteriores para dar paso a la creación normativa en torno al territorio
traslapado. En segundo lugar, se hará una reflexión de la cuestión indígena frente a sus
derechos y autonomía al igual que un análisis de su percepción del territorio en
contraposición a la visión del estado, la reglamentación de parques nacionales y la filosofía
de conservación aplicada por parte del estado. Por último, se analizarán las posiciones
contemporáneas frente a la problemática del manejo y administración del territorio en los
diversos parques en donde se han firmado REM’s, determinando así la viabilidad de esta
figura como herramienta jurídica y social para el desarrollo de una filosofía y política de
desarrollo que integre tanto los intereses de protección ambiental como los de las
comunidades indígenas, en su misión de conservación de su cultura y de su territorio.
5
1.1 Metodología
La metodología que se empleó para el desarrollo de esta investigación fue un estudio
cualitativo , que implico la recopilación y análisis del marco normativo existente a nivel
nacional e internacional al igual que la literatura de sociología, antropología, derecho
existentes frente al tema, como reportes etnográficos de experiencias en parques nacionales
y en resguardos. A través de estos se responderá al siguiente interrogante: ¿Es adecuada la
figura de los Regímenes Especiales de Manejo como herramienta jurídica para generar un
modelo de administración coherente frente a los derechos de las comunidades indígenas y
al manejo y administración de las Áreas Protegidas del país?
2. Administración Ambiental y Derechos de los Pueblos Indígenas: Contexto Histórico
Introducción.
Hasta el comienzo del siglo XXI, las políticas ambientales del país y el desarrollo legal
frente a los derechos de los pueblos indígenas se han desarrollado de manera paralela,
ambas han respondido a tendencias políticas globales, tratados internacionales y alianzas
entre organizaciones ambientales. Al no haber una evolución conjunta entre ambas políticas
a nivel institucional (al menos hasta hace pocos años), muchas veces se han generado
contradicciones entre ambos regímenes (esto se explicara a lo largo de esta sección,
particularmente la relación entre los derechos legales otorgados mediante la figura del
resguardo y los parámetros de manejo establecidos para las áreas protegidas) Solo en las
últimas décadas se han iniciado gestiones para armonizar conceptos y crear una normativa
unificada que tenga como objetivo satisfacer tanto los derechos constitucionales de las
comunidades indígenas al auto gobierno y protección de sus tradiciones culturales, como
los objetivos de conservación de fauna y biodiversidad de las agencias ambientales
nacionales. En esta sección se explicará el desarrollo de políticas de protección y
conservación del medio ambiente llevadas a cabo en Colombia antes y después de la
Constitución de 1991, al igual que el desarrollo de los derechos de los indígenas y de la
figura del resguardo. Posteriormente, se hará un análisis de cómo en las décadas de 1970 y
1990 estos objetivos han generado tensiones mutuas al igual que contradicciones legales y
cómo en la década del 2000 se inicia un proceso de armonización de ambos conceptos.
2. 1 Derechos de Los Pueblos Indígenas
La primera manifestación de un derecho indígena en Colombia se da a través de la ley 89
de 1890 "... Por la cual se determina la manera como deben ser gobernados los salvajes
que vayan reduciéndose a la vida civilizada" y rescata la figura colonial del resguardo y la
configura como la forma de propiedad colectiva idónea del indígena, en donde solo
aquellos claramente reconocidos como miembros de la comunidad pueden gozar de los
derechos colectivos que surgen de esta. Como el mismo título de la ley señala, dicha norma
hace parte de una tendencia modernista de la época de asimilación de los pueblos
indígenas. Para entonces, existía un ideal de crear una sola nación unificada, lo cual
provocó a lo largo del siglo XIX la desaparición, fragmentación y asimilación de varios
resguardos (Roldán, 2001). Curiosamente, ésta figura colonial, originaria del modelo
6
impuesto durante la conquista, se transformó en una herramienta para que los pueblos
indígenas reclamaran sus tierras ancestrales. Durante la década de los años 80, esfuerzos
realizados por parte del gobierno y colectivos como la Organización Nacional Indígena de
Colombia permitieron que cientos de resguardos alcanzaran estatus legal, adquiriendo un
territorio reconocido de 30 millones de hectáreas (casi un tercio del territorio nacional),
constituido por 510 territorios, 1500 comunidades, 84 comunidades reconocidas y
alrededor de 800 mil personas (WWF, 2005), constituyendo un 2% de la población
colombiana.
A finales de los años 80 y comienzos de la década de los 90, se marca en Colombia un
momento hito en el desarrollo constitucional para los derechos indígenas, tratados
internacionales como el Convenio 169 de la OIT2 de 1989 tienen una gran influencia en la
redacción de la nueva Constitución de 1991, en la cual se incluye directa e indirectamente
16 artículos concernientes a los pueblos indígenas3 y se reconoce a la nación Colombiana
como un país multi cultural y pluri étnico (Artículo 7 de la Constitución Nacional). La
fundación para el desarrollo de los derechos indígenas surge a partir de los derechos que
estos tienen sobre su territorio, la Constitución establece que tanto la figura del resguardo
como las tierras comunales de grupos étnicos, son una forma de propiedad colectiva
inalienable, imprescriptible e inembargable, de igual manera clasifica dichos territorios
dentro del marco político administrativo nacional, atribuyéndoles derechos, deberes y una
propia jurisdicción. El artículo 339 de la Carta establece como al ser entidad territorial
(cabe establecer que dicha calidad no se dará sino hasta la promulgación del Decreto 1953
de 2014) tienen la obligación de gestionar su propio plan de desarrollo. La ONIC
posteriormente llamará dichos planes como "Planes de Vida"4. Por último, cabe resaltar que
la Carta Política en el artículo 330 establece que la explotación de recursos naturales no
renovables tiene que ser en acuerdo con las comunidades indígenas, de manera libre, previa
e informada.
2. 2 Desarrollo de Políticas Ambientales y de Conservación.
La política de conservación colombiana se desarrolló en los años 60 a partir de una
importación del modelo de "Parques Nacionales" estadounidense (CECOIN, 1995),
adoptado a partir de la Ley 2 de 1959, la cual fue redactada según los lineamentos
establecidos por la "Convención para la protección de la flora, de la fauna, y de la bellezas
escénicas naturales de los países de América" suscrita por varios países Suramericanos en
2 Este convenio obliga a todo país suscrito a reconocer el derecho de los pueblos indígenas al auto gobierno. El espíritu de la consulta y la participación constituye la piedra angular del Convenio núm. 169 sobre la cual se basan todas sus disposiciones. El Convenio exige que los pueblos indígenas y tribales sean consultados en relación con los temas que los afectan. También exige que estos pueblos puedan participar de manera informada, previa y libre en los procesos de desarrollo y de formulación de políticas que los afect. (ILO, 1989) 2 Artículos: 7,9, 10, 58,63, 68, 72,171, 176, 246, 286,287, 321, 329,330, 357 2 "Nuestros planes de vida se diferencian de los planes de desarrollo, porque tienen en cuenta la forma de vida de nuestros pueblos, nuestro proceso por sobrevivir, la recuperación de las lenguas, los mitos y leyendas, la recuperación del conocimiento tradicional, entre an. (ILO, 1989) 3 Artículos: 7,9, 10, 58,63, 68, 72,171, 176, 246, 286,287, 321, 329,330, 357 4 "Nuestros planes de vida se diferencian de los planes de desarrollo, porque tienen en cuenta la forma de vida de nuestros pueblos, nuestro proceso por sobrevivir, la recuperación de las lenguas, los mitos y leyendas, la recuperación del conocimiento tradicional, entre otros" (ONIC, 2007)
7
1941. Posteriormente, en 1968, se crea el INDERENA o Instituto de Recursos Naturales
Renovables y se le asigna la responsabilidad del establecimiento, administración y manejo
de áreas protegidas. De acuerdo a esto, durante sus siguientes 20 años de existencia, la
entidad se encarga de la creación de de 36 áreas protegidas. Debido a la presencia del
conflicto armado y la falta de recursos para su administración, la mayoría de estos parques
se limitan a existir solamente como "parques de papel" (Torres, Ospina, Páez , 2003)
La base jurídica moderna en el país en materia de manejo de protección de áreas protegidas
se encuentra en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al
Medio Ambiente, establecido por medio del Decreto 2811 de 1974, en los artículos 327-
336 . Esta persigue un énfasis de estricto de preservacionismo, que es evidente a partir de
las actividades permitidas en áreas protegidas: conservación, investigación, educación,
recreación, cultura y recuperación y control ( Art. 332) . Nótese que hasta este punto, la
tendencia en la política de manejo de parques y áreas protegidas sigue lineamentos
estrictamente ecologistas, en donde se asume el imaginario de "naturaleza prístina" en
donde las personas no conviven con el entorno, son entes separados a este, y los valores
culturales rescatables en estas áreas se reducen solo a un sentido histórico y arqueológico,
cumpliendo mas una función de "museo vivo" que de centro de fluctuación de seres vivos,
entre ellos seres humanos y comunidades locales (Andrade 2007). Esta idea de un
territorio vacío y de una naturaleza intacta pertenece a la lógica colonial, ya que excluye a
quienes han habitado e intervenido un territorio a lo largo de la historia, como es el caso de
los pueblos indígenas americanos, así como aquellos negros cimarrones y campesinos
mestizos que han habitado estos territorios desde los tiempos de la Colonia (Serje 2005).
La siguiente norma que surge en el marco legal de protección ambiental es de suma
importancia para el desarrollo de esta investigación (y se va a analizar más a fondo en la
sección 3 de esta investigación), este es el Decreto 622 de 1977 , el cual fuera de establecer
lineamentos específicos para el manejo de áreas protegidas, como la prohibición de
actividades tales como la caza, pesca, agricultura y ganadería, establece la compatibilidad
de reservas indígenas5 con la declaración de un Parque Nacional Natural ubicado total o
parcialmente en el mismo territorio y las actividades de sustento realizadas por ellos deben
verse como una excepción al uso que se le puede dar al área protegida.6. A pesar de esto, la
mentalidad prevalente de la época limitó la aplicación real del artículo 7 en los siguientes
años, el tipo de regímenes especiales que este decreto ordena establecer no entrarán en
desarrollo sino hasta el año 2007.
5 Para evitar confusiones conceptuales, cabe aclarar que en el año 1995, el Decreto 2164 transforma todas las reservas indigenas en resguardos. 6 DECRETO 622/1977 Artículo 7: No es incompatible le declaración de un Parque Nacional Natural con la constitución de Reserva Indígena; en consecuencia, cuando por razones de orden ecológico y biogeográfico haya de incluirse total o parcialmente un área ocupada por grupos indígenas dentro del Sistema de Parques Nacionales Naturales, los estudios correspondientes se adelantarán conjuntamente con el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA - y el Instituto Colombiano de Antropología, con el fin de establecer un régimen especial en beneficio de la población indígena, de acuerdo con el cual se respetará la permanencia de la comunidad y su derecho al aprovechamiento económico de los recursos naturales renovables, observando las tecnologías compatibles con los objetos del Sistema señalado en el área respectiva.
8
No hay que olvidar que durante esta etapa temprana de la creación de los primeros Parques
Nacionales Naturales, se llevó a cabo la política de "saneamiento de los parques", en donde
se dio el traslado de forzoso de varias comunidades indígenas de sus lugares ancestrales a
fin de dar cumplimiento a las políticas preservacionista establecidas por el Decreto 622/77
(Roldán 2007), casos emblemáticos de esto es el PNN Katíos en donde el pueblo Katío (de
donde en cruel paradoja se derivó el nombre del área protegida) fueron expulsados del área
protegida con apoyo del ejército nacional, caso similar fue la expulsión de los pueblos
Sikuani, Cuiva, Kurripako y Piaroa del PNN El Tuparro (CECOIN, 2008), aunque estos
casos fueron los más extremos, también se dieron conflictos de menor grado en otras áreas
protegidas, en donde la presencia de las comunidades indígenas era tolerada por los
funcionarios de la oficina de parques pero restringiendo su acceso a actividades de sustento
como caza, pesca o agricultura.
Este tipo de incidentes marcaron la política prevalente del INDERENA en el manejo de
áreas protegidas con comunidades indígenas, y demostraron un ejercicio fallido en una
política de conservación en torno a una naturaleza sin personas, especialmente cuando la
realidad política y social era completamente opuesta: Casi todos los PNN's del país ya
estaban habitados por indígenas, mestizos, campesinos, comunidades raizales y hasta
grupos armados ilegales7 (Rosales, 2015) De igual manera, a pesar de tener resguardos
establecidos o parques naturales, (o ambos en un mismo territorio) había una falta de
control sobre uso y explotación de recursos, siendo la política extractivista una de las
mayores causas de desplazamiento y fragmentación de comunidades indígenas (Houghton
2008). Igualmente, se manifestaba una profunda contradicción entre la visión centralista de
las autoridades ambientales, que percibían a estos actores, incluidos los indígenas, como
antagonistas al proceso de conservación, cuando en la mayoría de áreas protegidas, la
administración de los parques dependían casi completamente de estas comunidades para el
acceso, transporte, alimento y otros servicios esenciales para la gestión básica del parque.
(Correa 2002)
Durante la década de los 90 se presenta un segundo momento clave en las reformas de
política ambiental nacional, la nueva Constitución del año 91 y la ratificación de convenios
y declaraciones internacionales como la Declaración de Rio de 1992 y el Convenio sobre
la Diversidad Biológica de 1994 prepararon el contexto para que se actualizara el enfoque y
misión que estaban ejerciendo las agencias ambientales. Dicho cambio se materializó con la
Ley 99 de 1993, la cual creó el Ministerio de Medio Ambiente, reformó y creo nuevas
entidades ambientales que conformarían el nuevo Sistema Nacional Ambiental, como la
Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN), que
reemplazaría al INDERENA como la entidad encargada del manejo, administración y
establecimiento de áreas protegidas. La UAESPNN estableció una política de integración
social, dejando atrás el imaginario de "naturaleza prístina" y extendiendo el marco de
actividades permitidas dentro de las áreas protegidas , al igual que el desarrollo de métodos
de participación entre Estado y otros actores sociales, proveyendo a estos últimos de
herramientas de control y administración del territorio, tales como la consulta previa, al
igual que incentivos de participación para que comunidades locales puedan desarrollarse
7 A la fecha se establece que hay presencia de grupos armados ilegales en 37 áreas protegidas y minas sembradas en 25
9
económicamente a partir de actividades como el ecoturismo, artesanías, pesca artesanal y
agricultura sostenible (Durán 2009).
A pesar de estos nuevos planteamientos, la Ley 99 no concedió a las comunidades
indígenas mayor poder decisorio en el manejo y cuidado de los parques, ya que aunque se
generaba integración con las comunidades, esta se hacía desde una óptica completamente
estatal y dentro del marco de áreas protegidas, ofreciéndoles oportunidades económicas
dentro del concepto de "área protegida" y no de sus costumbres bajo el contexto de un
territorio ancestral (CECOIN 1995). Ejemplos de esto es ofertas de trabajo en ecoturismo,
guardaparques y uso de ciertas zonas del parque, lo cual es una forma de participación que
si bien brindaba cierto apoyo económico a las comunidades indígenas y contribuía a los
objetivos de conservación del parque, no conducía al reconocimiento de los derechos de
estas comunidades al gobierno sobre sus territorios.
Este tipo de contradicciones en la aplicación de la norma ambiental y de las normas en
torno a las comunidades indígenas condujeron a un conflicto constante entre resguardos y
áreas protegida durante la siguiente década, acuerdos que desaceleraban el proceso de
integración entre ambos actores (CECOIN 1995). Dichos conflictos iniciarían la transición
a la nueva política de la UAESPNN: "Parques con Gente" a finales de la década de los 90.
La política de "Parques con Gente"8 parte del rompimiento del principio clásico del
conservacionismo basado en la separación entre el hombre y la naturaleza , algo que como
se había dicho anteriormente, es completamente falso, en Latinoamérica, cerca del 86% de
las áreas protegidas están habitadas y en un 80% de las mismas viven comunidades
indígenas (UAESPNN, 2001), solo en Colombia, de sus 55 áreas protegidas, 18 de estas,
equivalente a un 32% se encuentra traslapada con territorios indígenas. No solo estos
pueblos han habitado dichas zonas, sino precisamente son ellos los que han hecho posible
el mantenimiento de la diversidad biológica de la zona misma, a partir de un modelo
cultural íntimamente ligado con la naturaleza. Esto no solo incluye comunidades indígenas,
también se habla de pueblos raizales o afrocolombianos o comunidades campesinas que han
ocupado dichos territorios y a partir de técnicas adaptativas, logrando mantener la base
natural del territorio por más de 4 siglos9.
8 Cabe denotar que "Parques con Gente" es el lema de la política denominada "Participación Social en la Conservación" 9 Si bien el enfoque de investigación se dirige a la aplicación y análisis de los REM, el cual se limita entre los actores indígenas y las entidades ambientales nacionales, cabe establecer como otro tema de debate sumamente delicado es el rol de otros grupos sociales que también conviven dentro o cerca a áreas protegidas, como comunidades afrodescendientes o campesinos mestizos, que a pesar de ser considerados como actores dentro del programa de "Parques con Gente", a estos no se les ha otorgado el derecho de establecer traslapes (legales) entre sus comunidades y las áreas protegidas. Si bien en el caso de las comunidades afrodescendientes la ley 70 de 1993 los declara como actores étnicos, estos todavía carecen de herramientas de participación e integración para el desarrollo de políticas conjuntas con la UAESPNN en zonas traslapadas. En el caso de los campesinos, a pesar de tener un recorrido histórico extenso de poblamiento sobre estas zonas, demostrando un grado sostenibilidad y mantenimiento de los ecosistemas que habitan, la históricamente han sido percibidos como "invasión" o "plagas" para las autoridades ambientales (Durán, 2009) A la fecha, ya se han comenzado a desarrollar diferentes herramientas de integración como la Restauración Ecológica Participativa (REP) con comunidades campesinas.
10
El siguiente mapa muestra la distribución de áreas protegidas, resguardos indígenas
oficialmente reconocidos y las zonas de traslape entre ambos.
Distribución de Parques Nacionales Naturales en el Pais (verde) en contraposición a resguardos
oficialmente reconocidos (naranja) mostrando asi la distribución de zonas de traslape a nivel
11
nacional (TROPENBOS 2009) Las zonas rojas son zonas de traslape en donde se ha suscrito un
Régimen Especial de Manejo, cabe establecer que a la fecha del mapa solo habían 5 zonas con esta
calidad.
Los ejes centrales de esta política son la integración y articulación de diferentes actores
(fuera de indígenas, comunidades campesinas y afrodescendientes, también se incluyen
ONG's, agencias regionales ambientales, cuerpos de cooperación internacional, y el sector
privado10
en el marco de la protección y uso sostenible de la naturaleza. Esto se materializa
mediante procesos de educación ambiental, un reconocimiento de la función social de la
conservación; el reconocimiento de dichos actores relacionados con la conservación y la
diversidad de las formas que tienen esos actores para entender la naturaleza; el aporte a la
construcción social de la paz; y el establecimiento de una estrategia para la consolidación
de las áreas protegidas. (UAESPNN, 2009).
Al incluir a estos diversos actores en los procesos de conservación, se hace un nuevo
replanteamiento del concepto, toda vez que ahora se incluyen los conceptos de "desarrollo
sostenible", "recursos renovables" y "servicios ambientales", es decir que incluye dentro
del discurso de conservación un elemento de interés económico hacia las áreas protegidas,
esto no se veía antes, toda vez que el Código de Recursos Naturales Renovables ni el
Decreto 622/77 comprendía este tipo de actividades dentro de un área protegida.
Por medio del trabajo colectivo entre los varios actores se puede lograr extender el grado de
impacto desde las áreas protegidas a las áreas aledañas a este, incluyendo desde
poblaciones que habitan dentro y alrededor de las áreas, como las municipalidades cercanas
y al sector campesino, expandiendo así la labor de conservación en un proyecto social
macro y no solo una tarea especializada dirigida por las autoridades ambientales
exclusivamente en áreas protegidas. (Riascos, 2008). Dicho modelo de conservación ha
probado ser un paso adecuado hacia la regulación de la expansión agrícola, al igual que
proveer de control sobre la plantación de cultivos ilícitos y de proveer a los actores locales
de incentivos económicos viables y ambientalmente amigables.
Dicha política se vio gravemente afectada por los cambios en las prioridades de gobierno
durante la presidencia de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010), el cual logró afianzar la alianza
entre derecha neoliberalismo empresarial, redirigiendo recursos de políticas públicas y
ambientales, otorgando una protección al empresariado, un llamado a la inversión
extranjera e intensificando la escala del conflicto armado en el país, particularmente en
áreas protegidas (Carrizosa 2008). De igual manera las políticas económicas nacionales,
generadas a partir de las transformaciones de la globalización económica dieron enfoque a
un modelo de desarrollo extractivo y exportación de materias primas. Esto es claramente
una desestimación de los previos principios de "desarrollo sostenible" adoptados
previamente. Para la fecha, el Atlas Global de Justicia Ambiental posiciona a Colombia
como el segundo país con mayor numero de conflictos ambientales en el mundo, 63% de
los cuales surgieron durante el gobierno Uribe (Environmental Justice Atlas, 2014). Gran
parte de estos conflictos surgen en áreas protegidas y/o en territorios indígenas, en donde
por medio de licencias ambientales, sin surtirse el proceso de consulta previa se permite la
10 Cabe decir que esto ya lo contemplaba el SINA de la Ley 99 como sistema de gestión ambiental policéntrico y descentralizado
12
realización de obras, proyectos o actividades que generan impactos sociales, ambientales y
culturales (CECOIN, 2008)
2.3 Entendimiento del "Territorio"
En este punto ya se ha hecho un recorrido histórico del manejo de territorios indígenas y de
áreas protegidas, explicando como el desarrollo legal, social y administrativo de estos se ha
construido de manera paralela, generando en muchas ocasiones situaciones de conflicto y
tensión entre los varios actores sociales involucrados y las autoridades ambientales y
administrativas. No es solo hasta finales de la década de 1990 que se reconoce el valor e
importancia de los actores locales sobre el territorio y la necesidad de armonizar todos los
conceptos hacia un desarrollo de protección ambiental y cultural unificado.
El primer paso para generar una armonización real entre las autoridades ambientales y las
comunidades indígenas es generar un marco conceptual acerca de los elementos en juego
para ambos actores. en este caso el concepto primordial a analizar es el del territorio.
Desde el comienzo de esta investigación, y básicamente en el imaginario social moderno
del siglo XX, se ha entendido territorio en términos político jurisdiccionales, es decir como
un espacio geográfico que define y delimita la soberanía de un poder político. (Echeverri
2004) hace una gran comparación frente al análisis semántico del territorio, este se puede
dividir y plantear en numerosas divisiones, teniendo así una delimitación del territorio
nacional, que a su vez se divide en secciones regionales, que igualmente se divide en
municipalidades, llegando hasta la división de la propiedad entre individuos por medio de
actas legales y escrituras. Es decir, bajo esta noción de territorio, la zonificación clara y
absoluta es un elemento base que constituye este concepto.
Otra noción contemporánea de territorio proviene de la etología (estudio del
comportamiento animal) en donde se entiende como aquel espacio donde una especie se
reproduce y obtiene sus recursos, este tipo de territorios pueden estar entrelazados con los
de otras especies, generando así una coexistencia o competencia entre ellos (Echeverri
2004). Este tipo de territorio carece de un espacio con fronteras delimitadas y pueden
concebirse como un sistema de redes. De igual manera, podemos notar que los "Planes de
Vida" redactados por comunidades indígenas bajo la dirección de la ONIC al igual que los
planes de ordenamiento territorial hechos por organizaciones de indígenas amazónicos
(Vieco et al 2000) rara vez conciben la zonificación como un tema de mayor importancia,
ya que la temática central de estos planes es el ordenamiento de relaciones entre los
diferentes seres que lo habitan y sus respectivos territorios, formando así un tejido de
territorios que abarca un numero más extenso de actores que los seres humanos, los cuales
solo son uno de muchos actores que forman parte de ese tejido de vida. El elemento que
liga todos estos territorios es la presencia de nodos o canales, generados a partir de las
necesidades o impulsos de cada actor. Echeverri denomina este tipo de territorio como
"territorio no areolar", en donde el sujeto no percibe el territorio como un observador a
distancia, como en el caso de un mapa, sino es un miembro de todo el tejido y se ubica en
uno de sus nodos, generando relaciones con aquellos canales vecinos a él. En 1997, el
senador Piñacué del pueblo Nasa refuerza esto estableciendo como:
13
“El territorio no es simplemente el espacio geográfico delimitado por convenio. El
territorio es algo que vive y permite la vida, en él se desenvuelve la memoria que nos
cohesiona como unidad de diferencias. El territorio, ámbito espacial de nuestras vidas, es
el mismo que debe ser protegido por nuestros pueblos del desequilibrio, pues necesitamos
de él para sobrevivir con identidad. Existe una reciprocidad entre él y nosotros, que se
manifiesta en el equilibrio social que permite un aprovechamiento sustentable de los
recursos que nos provee. El equilibrio social debe manifestarse en la protección del
territorio para proveer a las futuras generaciones de un espacio rico en recursos y lleno de
memoria" (Piñacué 1997)
2.4 El Concepto de Traslape
Frente a la problemática en cuestión, que trata específicamente en la dinámica de
administración y conservación de PNN´s traslapados con resguardos indígenas, es
necesario entender el concepto de territorio traslapado: Bajo el concepto del Ministerio de
Ambiente, un "traslape" se entiende como: "La coexistencia o superposición de un área del
Sistema de Parques Nacionales con un resguardo o territorio indígena."11
. Estos pueden
darse en varios tipos:
Total o parcial con resguardos indígenas. El porcentaje de la superposición amerita
un tratamiento particular para cada caso.
Total o parcial con territorios indígenas habitados y usados por una comunidad,
parcialidad o grupo indígena y que no han sido reconocidos como de propiedad
colectiva.
Total o parcial con territorios no habitados permanentemente por una comunidad,
una parcialidad o un grupo indígena, pero que constituyen el ámbito tradicional de
las actividades sociales, económicas y culturales de éstos
Con territorios de pueblos indígenas no contactados o en aislamiento voluntario12
Cabe establecer que el mismo concepto de traslape es disputado por CECOIN y otros
colectivos indígenas, toda vez que se argumenta que la figura del traslape hace referencia
consciente a la supuesta coexistencia de dos figuras jurídicas que se intersectan en tanto
tienen igual fuerza y nivel jurídico (CECOIN 2008) algo que se oponen las comunidades
indígenas argumentando que por mandato legal y constitucional las autoridades indígenas
son las máximas autoridades en sus territorios (titulados o no)
11 UAESPNN, Min Ambiente, "Estrategias Especiales de Manejo - Caso Parque Nacional Natural Cahuinarí", Dirección Territorial Amazonía. 12 Ibid, pg 14.
14
La siguiente tabla muestra la distribución de territorio traslapado entre Parques Naturales y
Resguardos o Territorios Tradicionales Indígenas (UAESPNN 2005, Roldán 2007)
2.5 Atando Cabos - Generando una Armonización entre ambos Regímenes
Partiendo de los principios constitucionales y específicamente del Convenio 169 de la OIT,
el cual ha sido jurisprudencialmente reconocido como parte del bloque de
15
constitucionalidad, integrando así sus disposiciones a la Carta Fundamental, 13
se establece
como en zonas traslapadas, el territorio debe verse en primer lugar como territorio indígena,
en donde estos actúan como autoridades14
. El problema surge en que las leyes y la
jurisprudencia no han sido lo suficientemente claras al especificar la naturaleza de esta
autoridad y su control sobre el territorio y los recursos naturales. (Roldán 2001) y ante este
vacío jurídico, el debate ha sido álgido y las posiciones han fluctuado según las posturas de
los directores de la UAESPNN, otorgando en ciertos momentos calidad de autoridad
general a las comunidades, incluyendo la calidad de autoridad ambiental, y en otros se han
reinterpretado las normas, restringiendo este grado de control a solo autoridades de
gobierno, no autoridades ambientales. Este tipo de reconocimiento como autoridad tiene un
gran impacto sobre el grado de participación que se busca en la política de "Parques con
Gente": Una participación entre iguales, con intereses diferentes, hacia el objetivo común
de la conservación, esto implica un reconocimiento de derechos que han sido otorgados
constitucionalmente a las comunidades indígenas.
Hasta este punto, se ha mostrado todo el desarrollo histórico de la política institucional
ambiental, la cual ha logrado desarrollarse hacia un modelo de inclusión y de pluralismo
cultural. Sin embargo, de poco sirve todo este desarrollo cuando lo que no ha permitido una
consolidación en el manejo por parte de autoridades indígenas es que en la actualidad el
régimen jurídico se encuentra estructurado bajo un conjunto de normas establecidas
previamente a los cambio en la política de manejo y conservación que ocurrió en los años
90. Bajo el régimen establecido por el Decreto 622 de 1977 no se prevé la existencia de
áreas protegidas en donde existan áreas habitadas por personas, ya que este fue creado en
una etapa histórica en la cual aún se mantenía una filosofía de "naturaleza prístina", esto es,
de parques sin gente.
3. Régimen Jurídico - Control y Administración del Territorio.
Bajo la legislación ambiental actual, no existe una categoría de protección equivalente al
modelo de políticas ambientales desarrollado por la UAESPNN a través de los años, es
decir no existe una figura de área protegida que presuponga la existencia de comunidades
habitando permanentemente dentro o alrededor de PNN's y persiga una política de
coexistencia y compatibilidad entre la protección del área y los derechos étnicos de las
comunidades. Cabe establecer que a pesar que en ciertos casos ad hoc, tales como el del
PNN Cahuinarí o PNN Yaigogé-Apaporis, en donde si se concretó un modelo de
convivencia y manejo entre comunidades indignas y la administración del parque, este no
se materializó en un modelo de aplicación general para el resto de áreas protegidas. Si se
analiza la ley vigente de mayor relevancia en materia de manejo de recursos naturales del
13 Sentencia T-169 de 2001, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-955 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-1303, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; SU-039 de 1993, M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-634 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T- 606 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; SU -383 de 2003, M.P., Alvaro Tafur Galvis. 14 El reconocimiento del derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, y la salvaguarda de su derecho a utilizar tierras a las que han tenido acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia, especialmente cuando se trate de pueblos nómadas e itinerantes (Convenio 169, OIT)
16
país, el Código de Recursos Naturales Renovables de 1974 (la cual, junto con el Decreto
2811 del mismo año definen el Sistema Nacional de Parques Naturales), no hace referencia
alguna a la presencia de comunidades o de traslape, esto se percibe en la categorización de
áreas incluidas dentro del sistema de Parques Nacionales, en el artículo 329 reza:
"... El sistema de parques Nacionales tendrá los siguientes tipos de áreas:
a.- Parque Nacional: Área de extensión que permita su autorregulación ecológica y cuyos
ecosistemas en general no han sido alterados sustancialmente por la explotación u
ocupación humana, y donde las especies vegetales de animales, complejos
geomorfológicos y manifestaciones históricas o culturales tiene valor científico, educativo,
estético y recreativo Nacional y para su perpetuación se somete a un régimen adecuado de
manejo;
b.- Reserva Natural: Área en la cual existen condiciones primitivas de flora, fauna y gea, y
está destinada a la conservación, investigación y estudio de sus riquezas naturales;
c.- Área Natural única: Área que, por poseer condiciones especiales de flora o gea es
escenario natural raro;
d.- Santuario de flora: Área dedicada a preservar especies o comunidades vegetales para
conservar recursos genéticos de la flora Nacional;
e.- Santuario de Fauna: Área dedicada a preservar especies o comunidades de animales
silvestres, para conservar recursos genéticos de la fauna Nacional;
f.- Vía Parque: Faja de terreno con carretera, que posee bellezas panorámicas singulares
o valores naturales o culturales, conservada para fines de educación y esparcimiento."
De igual manera, en materia de zonificación dentro de dichas áreas, tampoco se dispone
una subdivisión que contemple la presencia actual de comunidades dentro o alrededor del
parque, la única mención cultural dentro de estas zonas es la denominada "zona histórico
cultural"
"... Zona en la cual se encuentran vestigios arqueológicos, huellas o señales de culturas
pasadas, supervivencia de culturas indígenas, rasgos históricos o escenarios en los cuales
tuvieron ocurrencia hechos trascendentales de la vida nacional" 15
Esto es un presupuesto de parque como museo, en donde los indígenas cumplen una
función histórica a partir del legado que dejaron pero nunca se concibe la posibilidad que
dichas comunidades todavía se encuentren activas dentro del territorio.
La única excepción dentro de todo el cuerpo normativo vigente es el artículo 7 del Decreto
622 de 1977 que muy brevemente establece:
"...Artículo 7o . No es incompatible la declaración de un parque nacional natural con la
constitución de una reserva indígena; en consecuencia cuando por razones de orden
ecológico y biogeográfico haya de incluirse, total o parcialmente un área ocupada por
15 Decreto 622 de 1977, Artículo 5, numeral 5
17
grupos indígenas dentro del Sistema de Parques Nacionales Naturales, los estudios
correspondientes se adelantarán conjuntamente con el Instituto Colombiano de la reforma
Agraria, Incora, y el Instituto Colombiano de Antropología, con el fin de establecer un
régimen especial en beneficio de la población indígena de acuerdo con el cual se respetará
la permanencia de la comunidad y su derecho al aprovechamiento económico de los
recursos naturales renovables, observando las tecnologías compatibles con los objetivos
del sistema señalado al área respectiva. "
Fuera de esta disposición, el Código de Recursos Naturales no hace otra mención frente al
tema, por tanto se infiere que este artículo fue promulgado con un carácter de excepción, ya
que el resto de la normativa presupone que en las áreas protegidas no hay gente, o que en el
caso que si hayan personas, la ley concede normas que permitan la compra o expropiación
de dichos terrenos, para que de esta manera se cumpla la antigua visión de conservación sin
personas.16
3.1 El Decreto 622 de 1977
En esta sección se va dar análisis de lo que dispone esta norma y específicamente el artículo
7, toda vez que al ser la única mención normativa frente a la compatibilidad de áreas
protegidas con comunidades indígenas, es el punto de partida para la creación futura de
cualquier régimen legal más completo que abarque las posiciones modernas frente a la
conservación y los derechos de las comunidades indígenas.
Analizando la primera frase del artículo 7 del decreto 622/77 se entiende que se está
hablando de compatibilidad entre áreas protegidas y reservas indígenas. Como se desarrolló
en las sección anterior, la figura idónea para el manejo y goce de derechos de propiedad y
gobierno de las comunidades indígenas no es esta sino el resguardo. Cuando se analiza la
figura de la "reserva indígena", el decreto 2164 de 1995 en su artículo 2 define:
..."Reserva indígena. Es un globo de terreno baldío ocupado por una o varias comunidades
indígenas que fue delimitado y legalmente asignado por el Incora a aquellas para que
ejerzan en él los derechos de uso y usufructo con exclusión de terceros.
Es decir esta categoría de propiedad solo concede derechos de usufructo, y no un genuino
derecho colectivo sobre la tierra como la figura de los resguardos, los cuales si incluyen
este título de propiedad dentro de su definición17
, el artículo 21 de este mismo decreto
establece:
"Los resguardos indígenas son propiedad colectiva de las comunidades indígenas en favor
de las cuales se constituyen y conforme a los artículos 63 y 329 de la Constitución Política,
tienen el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables. Los resguardos son
16 Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente - "Artículo 335: Cuando sea necesario incorporar tierras o mejoras de propiedad privada en el sistema de parques Nacionales, se podrá decretar su expropiación conforme a la ley." 17 CONSTITUCIÓN POLÍTICA: Artículo 329: ... "Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable."
18
una institución legal y sociopolítica de carácter especial, conformada por una o más
comunidades indígenas, que con un título de propiedad colectiva que goza de las garantías
de la propiedad privada, poseen su territorio y se rigen para el manejo de éste y su vida
interna por una organización autónoma amparada por el fuero indígena y su sistema
normativo propio."
Esto presenta un gran problema conceptual toda vez que las "reservas indígenas" no son
sinónimo con resguardo, son dos conceptos completamente distintos que otorgan a las
comunidades una serie de derechos diferentes sobre el territorio, y es precisamente la figura
de la reserva la que se encuentra plasmada en el artículo 7 del Decreto 622. Tampoco se
puede asumir que el resguardo es una evolución del concepto de reserva indígena ya que
para la fecha de promulgación de este decreto, ambas figuras ya existían dentro del marco
normativo nacional. Lo que se puede inferir, es que esto es una continuación de la
mentalidad de "parques sin gente" ya que al no otorgar calidad de propiedad, como es en el
caso del resguardo, no se entra en contradicción con las regulaciones de áreas protegidas
construidas a partir de un modelo preservacionista. Adicionalmente, cabe plantearse si este
acto administrativo no ha perdido su fuerza de ejecutoría, toda vez que su fundamento de
derecho, la figura de las reservas indígenas, ha desaparecido del ordenamiento jurídico18,
esto se refuerza por el hecho que durante la existencia de las reservas indígenas nunca se
dio creación de un régimen especial de manejo entre una reserva y un área protegida.
Siguiendo la lectura del artículo 7, se puede ver como el Decreto 622 todavía retiene una
posición paternalista frente a los indígenas, toda vez que son dos instituciones estatales (el
INCORA y Instituto Colombiano de Antropología) quienes están encargadas de desarrollar
el régimen especial de manejo para los indígenas, pero no con ellos. Esto refleja un rezago
de la mentalidad colonialista todavía presente en nuestro subconsciente colectivo y en
nuestra propia normativa (Serje 2005), al crear leyes y sistemas en supuesto beneficio de
estas comunidades, pero sin nunca acudir a ellos para su creación, implicando un
paternalismo completo hacia ellos. De igual manera el modelo de zonificación presentado
en este Decreto carece de todo reconocimiento de la visión territorial indígena, o siquiera
de su presencia dentro de una área protegida, generando una contradicción cuando estas
áreas se encuentren traslapadas con resguardos.
Otro punto relevante a considerar es que este decreto reglamentario se encuentra por debajo
de una norma superior, esta es el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables,
Laborde (2007) explica como las normas contenidas en este código disponen como
finalidad es conservar sin deterioro los recursos naturales reservados y declarados bajo las
categorías establecidas, de las cuales ninguna contempla la posibilidad de presencia
humana, por ende no resulta lógico que una norma menor que permite la compatibilidad
entre estas áreas con los territorios indígenas vaya en contra de la disposición mayor que la
prohíbe
18 CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: Artículo 66: Los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo *pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: ...2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
19
A pesar de todo, la legislación tampoco excluye la posibilidad de que exista compatibilidad
entre resguardos y áreas protegidas, cuando se tiene en cuenta las múltiples ocasiones
(constitucionales, jurisprudenciales, tratados internacionales, normativa general, políticas
ambientales, etc) en donde se han reiterado los derechos de las comunidades indígenas
sobre su territorio y autonomía, al punto que el concepto de resguardos como propiedad
colectiva se ha elevado a nivel constitucional y se entiende que éstos son más que
simplemente una tierra o propiedad raíz, son una entidad que expresa parte de la
nacionalidad colombiana y que se ubica en 17 el terreno de la cultura (Martínez, 1999)
A pesar de las múltiples falencias que carga este decreto, la oficina de parques tenía que
seguir el Decreto 622/77 e integrarlo con las nuevas políticas incluyentes desarrolladas a
finales de los años 90, ante la inevitables contradicciones que presuponía implementar un
régimen jurídico estructurado bajo un modelo de áreas protegidas sin gente sobre una
política institucional de "parques con gente" era necesario re plantear y reinterpretar el
Decreto 622. Dicha labor fue llevada a cabo por Eugenia Ponce de León en el libro "
“Bases técnicas y legales de la Política de Participación Social en la Conservación” (2005),
al igual que en una propuesta hecha por la misma autora y en colaboración con
organizaciones indígenas para reformar este Decreto19
. Parte de este nuevo replanteamiento
consiste en extender la noción que la compatibilidad entre resguardo y área protegida va
mas allá que las comunidades realicen actividades de sustento dentro del área, también se
debe incluir la posibilidad de realizar actividades económicas, siempre y cuando se
demuestre que dichas actividades se realizaran de manera sostenible. Este replanteamiento
no extiende en gran manera los derechos de las comunidades indígenas dentro del área,
toda vez que el criterio de sostenibilidad lo tiene la UAESPNN, y ellos tienen la autoridad
en determinar si la actividad es viable no, lo cual refleja una total ausencia de igualdad en la
toma de decisiones. Esto es particularmente peligroso puesto que sigue poniendo a los
indígenas en calidad de menores, incapaces de elegir su propio futuro.
La segunda propuesta para la reforma del Decreto 622 es incluir en la lista de zonificación
la categoría de traslape, la cual debe ser regulada por medio de un Régimen Especial de
Manejo. Esta propuesta también no parece ser viable a largo plazo, toda vez que se sigue
tratando de reformar una ley menor sobre un marco normativo completamente restrictivo y
fundamentado en una política de conservación polarmente opuesta a la aplicada hoy en día.
Como se explicó anteriormente, las comunidades indígenas no suelen percibir el territorio
en criterios de zonas, sino en términos de relaciones sociales entre los diferentes seres
vivos que lo habitan, esta noción de los territorios ancestrales hace que se suelan extender
más allá del resguardo, así que en vez de trabajar colectivamente en todo el parque, se están
introduciendo límites geográficos arbitrarios que limitan la gestión que las comunidades
pueden ejercer. Desde un punto de vista académico u occidental es muy fácil tener
percepción sobre una zonificación establecida en un mapa. Ya que desde esta óptica uno no
es parte del mapa, uno es un observador distante. El indígena no se abstrae del entorno de
esa manera, el es parte de ese tejido que se entrecruza y se extiende con los territorios de
los otros seres vivos, este tipo de conexiones no se pueden delimitar claramente en un mapa
y mucho menos por medio de zonificación. Nuevamente a través de este modelo se está
19" Parques Nacionales Naturales de Colombia: Marco Juridico de la Propuesta de Reforma al Decreto 622 de 1977, en Relación con las Comunidades Indígenas y Negras" Eugenia Ponce de León
20
creando un régimen para las comunidades indígenas en vez de construir un régimen con
ellos.
A la fecha el proyecto a la reforma del Decreto 622 sigue en proceso, a pesar que todavía
no se ha aprobado, la Oficina de Parques indirectamente ha dado uso de esta nueva
propuesta a una zona de manejo, toda vez que sin ella no es posible concebir la posibilidad
del traslape y de la creación misma de los REM's.
3.1.1 Los Planes de Manejo
En materia de la administración concreta de un Parque Nacional Natural y otras áreas
protegidas, el documento más importante que rige su gestión es el Plan de Manejo. El
mismo Decreto 622 señala en su artículo 13 y 16, la obligación de administrar de forma
técnica a través de un plan maestro donde se determinaran los desarrollos, facilidades, uso y
manejo de cada una de ellas. El Plan de Manejo es la guía técnica que establece las
actividades y lineamientos para la administración de cada una de las áreas que integran el
Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP). Parte de su ejecución implica hacer
seguimiento y evaluación periódica de las acciones implementadas, con el fin de evaluar el
éxito de la estrategia. Los planes de manejo son renovados cada cinco años, para poder
adaptarse a nuevas situaciones en el área y así aprender durante el proceso. El plan de
manejo se construye usando toda la información disponible sobre el estado del área
(ecosistemas, especies, agua, suelo), sus amenazas, las estrategias y las oportunidades del
Parque para lograr los objetivos de conservación establecidos. El fin último del plan de
manejo es lograr los objetivos de conservación del parque. (WCS 2014)
Un plan de manejo está estructurado por tres componentes: diagnóstico, ordenamiento y
plan estratégico. (UAESPNN 2005).
El diagnóstico incluye la información relacionada con el estado del área: ecosistemas,
especies, agua, suelos, y con las presiones y amenazas tanto naturales como producidas por
el hombre que afectan o pueden afectar a futuro el área protegida. El diagnóstico debe
describir la importancia del área desde los aspectos biológicos, físicos y culturales, así
como los servicios ambientales que presta el área: protección del agua, recreación y
educación ambiental, protección del suelo, regulación del clima, entre otros. Debe
identificar también, desde el punto de vista social, los actores con los que es necesario
trabajar: comunidades locales, entidades territoriales, instituciones y demás organizaciones
relacionadas con el área protegida, así como sus intereses y posibles aportes o conflictos
con el proceso.
En el componente de ordenamiento se establece la zonificación del manejo y la
reglamentación de los usos al interior del área protegida. La zonificación del manejo
consiste en subdividir el área en las zonas establecidas en el Decreto 622 de 1977:
Primitiva, Intangible, Recuperación Natural, Recreación General Exterior, Alta Densidad
de Uso, e Histórico Cultural. La zonificación, junto con el diagnóstico, es la base para
dirigir las intervenciones sobre el área, lo cual se traduce en un manejo diferenciado para
21
lograr los objetivos de conservación. El ordenamiento constituye un componente muy
importante ya que tiene como fin identificar las reglas sobre el uso del área.
El plan estratégico establece las estrategias y acciones con las que se busca lograr los
objetivos de conservación del área durante un período (5 a 10 años). Contempla los
objetivos estratégicos del área, los cuales deben apuntar a resolver las problemáticas y a
aprovechar las oportunidades, las metas por año que se pretenden alcanzar en cada objetivo,
así como el presupuesto que se requiere para implementar las acciones.
Es así como los Regímenes Especiales de Manejo se redactan en torno a los objetivos de
conservación planteados por el Plan de Manejo del PNN respectivo, en conjunto con los
saberes y tradiciones de las comunidades indígenas que traslapan con el área protegida
3.2 Los Regímenes Especiales de Manejo y su rol en el manejo del Territorio
La segunda disposición excepcional establecida por el artículo 7 del Decreto 622 de 1977,
este es el establecimiento de un régimen especial dirigido a las poblaciones indígenas
permanentes, se entiende que al garantizar la permanencia de dichas comunidades dentro
del territorio, la consecuencia lógica es que estas se les permita efectuar un
aprovechamiento económico del área que permita garantizar su desarrollo como comunidad
y al mismo tiempo se cumplan con los objetivos de conservación establecidos por la
UAESPNN, claramente bajo los lineamentos establecidos por esta última entidad y el
gobierno y no bajo un trato de iguales con las comunidades indígenas. En esta sección se
analizara en qué consiste dicho régimen, como se ha materializado y cuáles son los
elementos que se deben mejorar .
Cabe notar que este análisis se desprende de todos los avances hechos frente a los
regímenes especiales de manejo realizados de 2005 en adelante, toda vez que resulta
sorprendente que solo 30 años después de creación del Decreto 622 se haya cumplido con
la obligatoriedad que exigía el artículo 7, en el sentido de respetar a las comunidades
permanentes indígenas "y su derecho al aprovechamiento económico de los recursos
naturales renovables, observando las tecnologías compatibles con los objetivos del sistema
señalado al área respectiva", ya que hasta el momento, los REM´s ha sido la única figura
legal en todo este espacio de tiempo que tiene como fin cumplir objetivos similares a
aquellos establecidos en el artículo 7, llegándose a entender que debe haber un régimen
especial de manejo para cuanta área traslapada haya en el territorio colombiano.
El acercamiento a un proceso de consolidación de un REM no puede seguir un plan de
acción único para todos los casos. La diversidad étnica y cultural presente en el país,
reconocida a nivel constitucional, requiere que la ejecución de esta política se implemente
de forma casuística con la participación efectiva de cada comunidad (Ponce de León,
2006). Esto no significa que el programa de implementación carezca de ciertos parámetros
generales a la hora de iniciar un proceso de construcción de un REM. Sin embargo, la
construcción de la figura de todos los REM si se puede analizar conjuntamente, toda vez
22
que estos documentos están construidos a través de los mismos preceptos normativos y
parten de la misma política de conservación, y es precisamente el enfoque de análisis de
esta investigación. A pesar que cada comunidad indígena posea una visión del manejo del
territorio diferente, la posición legal y estatal parte de los mismos fundamentos jurídicos
para sus realización en todos los casos de consolidación de un REM.
Los REM´s son la materialización de aquellos derechos y deberes previstos hace mas de 3
décadas en el artículo 7 del Decreto 622, la facultad de regular los traslapes entre el área
administrativa encargada (UAESPNN) y los territorios indígenas legalmente reconocidos
por el estado, fundándose en los desarrollos y conocimientos tradicionales de las
comunidades indígenas presentes en el territorio traslapado y en la misión dada a la Unidad
de Parques. Ya para el año 2001 se plantea que debería tal vez, en fin y dentro de los
propósitos de asegurar una coexistencia armónica y productiva entre la Institución de los
Resguardos y los Parques sobre Territorios Indígenas, asegurarse que el Estado se
comprometiera a fondo en la prestación de un apoyo eficaz a las comunidades, para
habilitarlas en el ejercicio de lo que serían sus nuevas responsabilidades, si llegare a
aceptarse la opción de búsqueda de un nuevo régimen de manejo de las áreas de doble
condición. Este apoyo, claro está, debería concretarse especialmente en un trabajo serio de
capacitación y en recursos técnicos, financieros y científicos. (Roldán, 2001)
En su modelo original, el Régimen Especial de Manejo denota 3 palabras, en primer lugar
la consolidación de un régimen como tal implica ciertas connotaciones negativas, ya que
infiere un modelo legal al que los indígenas se suscriben mas no que participan en su
creación. Lo "especial" del régimen deriva del tratamiento diferencial hecho a las
comunidades indígenas sobre otros habitantes del territorio nacional, este régimen no
comprende ni abarca otras comunidades locales que suelen habitar dentro o alrededor de
áreas protegidas como campesinos o grupos afrodescendientes. "Manejo" implica la
extensión sobre el que abarca la aplicación de dicho régimen, es decir el territorio
traslapado entre resguardo y área protegida, lo cual a su vez presenta mayores retos en su
ejecución, toda vez que no se ofrecen lineamentos dentro del marco legal para lograr
armonizar aquello establecido entre el REM y el territorio fuera del área traslapada. De
igual manera cabe preguntarse cuál sería la utilidad de un REM en los casos en donde el
parque se traslapa en su totalidad con un resguardo, y si este no vendría debilitar la
presencia del gobierno indígena o de su "Proyecto de Vida"
El Régimen Especial de Manejo busca la conservación de las áreas protegidas mediante el
cumplimiento de los objetivos de conservación del área, así como la preservación étnica y
cultural de los pueblos indígenas que se hace factible en el logro de condiciones de vida
óptima y el respeto a los usos y costumbres propios de cada cultura, los objetivos
principales a cumplir son: (Rincón et al , 2013):
Consolidar el territorio para garantizar la conservación biofísica y cultural de las
áreas traslapadas.
Construir modelos de gobernanza que garanticen el fortalecimiento del gobierno
propio indígena, el cumplimiento de la misión institucional y las funciones y
competencias de la autoridad ambiental.
23
Contribuir a la recuperación y fortalecimiento cultural de las comunidades indígenas.
Las etapas de construcción de un REM se constituyen de esta manera (UAESPNN, 2010)
Aprestamiento institucional. Es una etapa de acuerdos internos con el equipo del área
protegida, para plantear agenda y objetivos de trabajo, a partir del relacionamiento y
el trabajo que el equipo del área haya adelantado con los pueblos indígenas.
Sensibilización y organización del trabajo (aprestamiento comunitario). Se refiere a
la etapa de acercamiento a las autoridades indígenas con el objetivo de establecer si
existe el interés de construir un Régimen Especial de Manejo, identificar los
elementos articuladores de cada parte, las visiones sobre el territorio y concertar una
agenda de trabajo para el análisis del estado social, ambiental, económico y cultural
del territorio. Asimismo, se concerta con las autoridades la metodología más
adecuada para lograr este análisis con las comunidades de base.
Etapa de construcción conjunta. En esta etapa se desarrolla el análisis del territorio
mencionado, a partir del cual deben surgir acuerdos y propuestas, que de la mano del
Plan de Manejo del Área Protegida y el Plan de Vida de los pueblos indígenas, son
insumos para la definición de las Líneas Estratégicas que se desarrollarán una vez se
implemente el Régimen Especial de Manejo. Asimismo, se definen los mecanismos
de coordinación y seguimiento.
Adopción e implementación de acuerdos. Una vez se apruebe por las partes el
documento que contiene los acuerdos para el manejo del territorio, se procede a su
protocolización, mediante la firma por parte de las autoridades ambiental e indígena.
En los siguientes tres meses, debe realizarse la reunión del mecanismo de
coordinación acordado, para la organización de las acciones correspondientes a las
líneas estratégicas acordadas, dando como resultado el plan estratégico de
implementación del Régimen Especial de Manejo.
Evaluación y seguimiento. El mecanismo de coordinación conjunto debe reunirse
cada cierto tiempo para evaluar avances de los acuerdos realizados.
Es de esta manera como los REM´s se consolidan como un dialogo de saberes entre
pueblos para la regulación, uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales de
una zona en particular, y se materializan modelos que dan lugar a la cosmovisión de la
Comunidad tradicionalmente ubicada en el territorio a cooperar con el modelo de
conservación occidental aplicado por las entidades administrativas correspondientes.
A la fecha, 7 parques han firmado un REM con los respectivos resguardos indígenas
traslapados:
Parque Resguardo o
comunidad
Fecha Adopción Pueblo indígena
Parque Nacional
Natural Catatumbo,
Resguardos Motilón-
Bari y Catalaura- La
REM Firmado el 25
de Junio de 2007.
Motilón
Barí
24
Cuadro 1 Regimenes Especiales de Manejo Firmados a 2015.
De igual manera los siguientes parques se encuentran en instancias de coordinación con las
autoridades indígenas para la implementación y seguimiento de un REM :
PNN Cocuy
PNN Orquideas
PNN Puracé
PNN Sierra Nevada de Santa Marta PNN Yaigojé-Apaporis
En general, todos los REM's firmados comprenden un alto grado de prioridad a la
zonificación del territorio (con excepción del REM Nevado del Huila) de igual manera
como aspecto positivo cabe reflejar que este campo de zonificación incluye categorías
propuestas por las comunidades y no la agencia de parques (ejemplo de esto es la
promulgación de zonas sagradas, bajo las cuales no se contempla ningún tipo actividad). La
reiteración de autonomía y gobierno de los pueblos es otro gran punto recurrente en estos
acuerdos. Como tal la eficacia de estos mecanismos se desprenden del cumplimiento de las
metas que se propone en cada uno.
Norte de Santander Gabarra
Parque Nacional
Natural Paramillo,
Córdoba
Resguardo indígena
Yaberaradó.
REM Firmado el 20
de Diciembre de
2007.
Embera
Katío
Parque Nacional
Natural Utría, Chocó
Resguardo indígena
embera Jurubidá-
Chori-Alto Baudó,
Zona de la Costa.
REM Firmado el 12
de Febrero de 2009.
Embera
Santuario de Fauna y
Flora Los Flamencos,
La Guajira
Resguardo indígena
Wayuu Perratpu
REM Firmado el 18
de Junio de 2009.
Wayuú
Parque Nacional
Natural Cahuinarí,
Amazonas
Resguardo Predio
Putumayo
REM firmado el 15 de
Julio de
2010.
Bora
Miraña
Parque Nacional
Natural Nevado del
Huila, Tolima
Resguardo Indígena
de Gaitania
REM firmado el 02 de
Diciembre de 2010.
Nasa
Parque Nacional
Natural la Makuira,
Guajira.
Territorios claniles
traslapados con el area
protegida del
resguardo de la Media
y Alta Guajira.
REM firmado el 6 y 7
de Julio de 2011.
Wayuu
25
4. Conclusiones
A pesar que dichos parámetros involucran la diversidad y pluralidad de pensamientos a la
hora de diseñar un plan de manejo, el modelo de REM está sujeto a una serie cuotas de
cumplimiento estatales que perjudica su manifestación real como acuerdo entre autoridad
indígena y autoridad ambiental, esto se refleja en el CONPES 91 de 2005 en donde se
aprobó la financiación de dichos planes de manejo. De igual manera en el Plan Estratégico
de la UAESPNN para los años 2007-2019 se propone la meta de firmar 13 REM's para el
año 2014 (a la fecha se han firmado 7), esto desplaza la atención de querer desarrollar
acuerdos a largo plazo entre las comunidades y la autoridad ambiental y brinda mas una
necesidad gubernamental y política de firmar acuerdos.
Un punto a considerar es la restricción de actores que él REM y en general el Decreto
622/77 presentan, ya que el acceso a dialogo y manejo intercultural se está limitando a
comunidades indígenas cuyo territorio se encuentre en situación de traslape con un área
protegida, excluyendo así a comunidades indígenas con territorios colectivos no
oficializados como resguardos. Esta problemática se extiende en el mismo decreto
622/1977 que discrimina en base a una condición racial para otorgar derecho de
permanencia en un territorio, esto se refleja en el trato distinto que se le ha dado a las
comunidades afrodescendientes y grupos campesinos que han habitado alrededor o dentro
de las zonas protegidas por generaciones, a pesar la UAESPNN ya ha desarrollado políticas
de trabajo e integración, estas no conceden el mismo grado de derechos, autonomía que en
el caso de las comunidades indígenas en resguardos. No es el modelo o sistema de manejo,
uso y aprovechamiento de los recursos naturales el que determina la posibilidad de
permanencia de las personas en las áreas del SPNN, el derecho de permanencia allí se
determina con fundamento en prejuicios raciales, lo cual resulta inaceptable dentro del
marco constitucional. (Laborde, 2007)
El mayor problema que enfrentan los REM's y en general la "Política de Participación
Social en la Conservación" es que están trabajando a partir de un marco normativo
desactualizado que parte de los principios diametralmente opuestos, esto es la política
preservacionista de parques sin gente, sin una reforma comprensiva del Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, las constantes
contradicciones legales no van a permitir la implementación real de estas políticas.
Considero que la propuesta presente, que es la reforma del Decreto 622 de 1977 es
insuficiente para aliviar estas contradicciones presentes, toda vez que esta es una ley menor
que se rige por el CNRNRPMA.
De igual manera el mismo artículo 7 del mismo decreto requiere de un urgente
replanteamiento toda vez que los REM's que se están creando hoy en día son una figura
completamente diferente al REM previsto en el Decreto 622 (aunque todos los REM's
siempre aluden al mismo artículo para justificar su creación), esto se ve en que el artículo
todavía se comprende una figura legal que ya no existe (la reserva indígena) y otorga la
responsabilidad de redacción del REM a organizaciones ambientales nacionales (El
Instituto Colombiano de la reforma Agraria, Incora, y el Instituto Colombiano de
Antropología) cuando en realidad todos los REM's redactados han sido creados entre la
UAESPNN y la comunidad o comunidades indígenas habitantes de la zona traslapada.
26
No obstante, los REM's han sido la primera figura que ha tratado de integrar una visión
multicultural que reconozca los derechos y tradiciones de muchas comunidades que habitan
en el territorio nacional y al mismo tiempo armonicen dichos preceptos con los objetivos de
conservación de las áreas protegidas y han sido una creación propia de nuestro
ordenamiento, que es una anomalía general en un sistema que tiene la tendencia de adoptar
modelos externos y no de atender a las necesidades únicas de este territorio. Por ende
considero esencial garantizar la existencia y el desarrollo de estas figuras, que solo se va a
hacer posible mediante la estructuración de un régimen normativo ambiental coherente.
En conclusión, considero la implementación moderna de los REM en las áreas protegidas
traslapadas con resguardos ha probado ser un paso adelante para el desarrollo de las
políticas de conservación vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, no obstante, mientras
todas estas medidas se desarrollen bajo un marco jurídico antiguo que presenta múltiples
contradicciones con los objetivos de conservación modernos, no se va a poder alcanzar un
verdadero cumplimiento de estas metas. Considero que junto con el desarrollo presente que
se le está dando a la figura en las numerosas zonas de traslape, debe ser de prioridad
igualmente el establecimiento de un marco normativo coherente y armonizado con las
políticas de gobierno y las necesidades que afronta nuestra sociedad.
27
C. Bibliografía
OFICINA DE PARQUES NACIONALES NATURALES - Plan de Manejo Sierra
Nevada de Santa Marta
ROCA, Luisa, El Aprovechamiento Turístico de los Espacios Naturales Protegidos,
2004.
DECRETO 622/1977
Minambiente. Proyecto Colectivo Ambiental Plan Nacional de Desarrollo. Bogotá,
2000, p 115.
OBSERVATORIO PRESIDENCIAL DEL PROGRAMA DERECHOS HUMANOS Y
DIH, Diagnóstico de la situación del pueblo indígena Arhuaco
GONZALES, Iván El Caso Arhuaco y la Justicia Intercultural en Colombia, 2010
BERROCAL, Juan Carlos, " Sistema Jurídico de la Comunidad Indígena de los
Arhuacos en la Sierra Nevada de Santa Marta" 2010
UAESPNN " Relacionamiento de la Unidad de Parques Nacionales Naturales con los
Pueblos Indígenas", 2011
CARBONELL, Luisa Fernanda Hacia una estructura talanquera o hacia un proceso de
organización territorial propio, 2009
ORGANIZACIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE LA AMAZONÍA
COLOMBIANA ;OPIAC;AGENCIA DE COOPERACIÓN TÉCNICA ALEMANA -
GTZ; PROGRAMA PROINDÍGENA – ECUADOR - ANALISIS JURÌDICO DE LA
PROPUESTA DE REFORMA AL DECRETO 622/77 PARA LA
REGLAMENTACION DE LA CONSULTA PREVIA.
MUNERA, Liliana - Las dificultades en la participación de los indígenas de la Sierra
Nevada de Santa Marta, 2011
UAESPNN, Min Ambiente, Juan Antonio Zornoza Bonilla; "Áreas Protegidas y
Territorios Indígenas". Consideraciones jurídicas en torno a las áreas traslapadas; Grupo
Jurídico, Bogotá, 2000.
UAESPNN, Min Ambiente, "Estrategias Especiales de Manejo - Caso Parque
Nacional Natural Cahuinarí", Dirección Territorial Amazonía.
UAESPNN, Min Ambiente, "Consulta Previa De La Propuesta De Modificación
Decreto Sobre Parques Naturales" 2009
UAESPNN, Min Ambiente, "Plan de Manejo Parque Nacional Natural Amacayacu"
UAESPNN, Área de Participación Social. 2010. Lineamientos generales para el
desarrollo de las Estrategias Especiales de Manejo. Documento de trabajo interno.
Bogotá, Colombia.
SOLER, PRIETO, RODRÍGUEZ, MOTTA, ARROYO, Area de Participación Social,
UAESPNN, “Parques Con La Gente", Una Política De Participación Para La
Conservación En Colombia, Revista Parques , 2011
ORTEGA, Roldán, "Resguardos Indígenas y Parques Naturales en Colombia: Una
reflexión sobre la viabilidad o no de su coexistencia legal sobre un mismo territorio", p,
40, Fundación Puerto Rastrojo, Bogotá, 2001
28
UAESPNN, Min Ambiente, "Estrategias Especiales de manejo Parque Nacional
Natural Cahuinari"
WWF "Indigenous People in the Colombian Amazon" Diciembre 2005
ONIC, "Planes de vida y desarrollo propio", 2008
UAESPNN, Min Ambiente, Juan Antonio Zornoza Bonilla; "Áreas Protegidas y
Territorios Indígenas". Consideraciones jurídicas en torno a las áreas traslapadas;
Grupo Jurídico, Bogotá, 2000.
TORRES, M. A. C., OSPINA, M. L. Z., & PÁEZ, H. S. "Caracterización de los
distritos de manejo integrado de los recursos naturales renovables, formulación y
ensayo de una metodología para la evaluación de la efectividad en el manejo."
Colombia Forestal, 2003.
ANDRADE, Germán, "¿El fin de la frontera? Reflexiones desde el caso colombiano
para una nueva construcción social de la naturaleza protegida", Revista de Estudios
Sociales No. 32, Universidad de los Andes
SERJE, Margarita. El revés de la Nación. Territorios salvajes, fronteras y tierras de
nadie. Bogotá: Universidad de los Andes. . 2005
CORREA, Hernan.Darío 2002. La construcción de la política de participación social
con los pueblos indígenas, la conservación de las áreas protegidas. Parques con la
Gente II. Avances 2000-2001. Bogotá: UAESPNN.
HOUGHTON, Juan. Ed. 2008. "La Tierra contra la muerte. Conflictos territoriales
de los pueblos indígenas en Colombia". Bogotá
DURAN, Carlos, "Gobernanza en los Parques Nacionales Naturales colombianos:
reflexiones a partir del caso de la comunidad Orika y su participación en la
conservación del Parque Nacional Natural Corales del Rosario y San Bernardo ",
Bogotá, 2009, Universidad de los Andes
CECOIN, ONIC, GHk "Tierra Profanada. Grandes proyectos en territorios indígenas
de Colombia", 1995
UAESPNN, "Política de Participación Social en la Conservación" Bogotá , 2001
RIASCOS , ORMAZA, ZAMBRANA, SILVA. 2008. "Caracterización de las áreas
indígenas y comunitarias para la conservación en Bolivia, Ecuador y Colombia."
Ministerio de Medio Ambiente, 2002. "Proyecto colectivo ambiental para construir
paz" . Ministerio del Medio Ambiente, Colombia
ECHEVERRI, Juan Álvaro, "Territorio como Cuerpo y Territorio como Naturaleza
¿Dialogo Intercultural?
PIÑACUÉ, Jesús, "Del Olvido surgimos para traer nuevas esperanzas. La
jurisdicción especial indígena". Bogotá: Dirección General de Asuntos Indígenas del
Ministerio del Interior y Justicia.
LABORDE, Ramón Esteban "Los Territorios Indígenas Traslapados con Áreas del
Sistema de Parques Nacionales Naturales en la Amazonia Colombiana: Situación
Actual y Perspectivas los Territorios Indígenas Traslapados con Áreas del Sistema
de Parques Nacionales Naturales En La Amazonia Colombiana: Situación Actual Y
Perspectivas" Foro Nacional Ambiental - Policy Paper No. 23, Diciembre 2007
Corte Constitucional, Sentencia T 634 de 1999; M.P., Alejandro Martínez Caballero
29
PONCE DE LEON, Eugenia - Parques Nacionales Naturales de Colombia: Marco
Jurídico de la Propuesta de Reforma al Decreto 622 de 1977, en Relación con las
Comunidades Indígenas y Negras", 2006
PONCE DE LEON, Eugenia - "Bases técnicas y legales de la Política de
Participación Social en la Conservación”, Parques Nacionales Naturales de
Colombia, 2005."
CECOIN, La Tierra contra la muerte Conflictos territoriales de los pueblos indígenas
en Colombia
RINCON, HORTA, RODRÍGUEZ, MOTTA y ARROYO “Parques con la gente”,
una política de participación para la conservación en Colombia" Revista Parques,
2013
CECOIN, ¿Son Compatibles Los Territorios Indígenas Y Los Parques Nacionales?
Diciembre 2008, Observatorio Indígena de Políticas Públicas de Desarrollo y
Derechos Étnicos, Colombia
ROSALES, Andrés "Gorgona Herida por las Farc", Revista Catorce6, Abril 2015, CARRIZOSA, Julio "Gobernabilidad, Instituciones y medio Ambiente en Colombia"
Bogotá, 2008
Wildlife Conservation Society (WCS) "El Plan de Manejo: la guía de las actividades
del PNN El Tuparro", 2014.
