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UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES
“UNIANDES”
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
PROGRAMA DE MAESTRÍA EN DERECHO CONSTITUCIONAL
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL GRADO
ACADÉMICO DE MAGÍSTER EN DERECHO CONSTITUCIONAL
TEMA:
“PROPUESTA DE ANTEPROYECTO DE LEY INTERPRETATIVA DEL
ARTÍCULO 556, DEL CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL,
AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN, PARA GARANTIZAR LA SEGURIDAD
JURIDICA Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL EJERCICIO DE LA
FACULTAD NORMATIVA DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS
DESCENTRALIZADOS MUNICIPALES
AUTOR: DR. SALAZAR ARIAS, HERNÁN MARCELO
ASESORES: DR. VACA ACOSTA, PABLO MIGUEL Msc.
DR. HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ, MARIO WILFREDO, PhD
AMBATO – ECUADOR
2017
APROBACIÓN DEL ASESOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
CERTIFICACIÓN
Quienes suscriben legalmente certifican: que el presente trabajo de titulación realizado por el
señor Salazar Arias Hernán Marcelo, maestrante del programa de Maestría en Derecho
Constitucional, Facultad de Jurisprudencia, con el tema: PROPUESTA DE
ANTEPROYECTO DE LEY INTERPRETATIVA DEL ARTÍCULO 556, DEL
CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y
DESCENTRALIZACIÓN, PARA GARANTIZAR LA SEGURIDAD JURÍDICA Y EL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL EJERCICIO DE LA FACULTAD NORMATIVA
DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS MUNICIPALES, ha
sido prolijamente revisado y cumple con todos les requisitos establecidos en la normativa
pertinente a la Universidad Regional Autónoma de Los Andes UNIANDES, por lo que
aprueba su presentación.
Ambato, Agosto del 2017
Dr. Vaca Acosta, Pablo Miguel Msc. Dr. Hernández Hernández, Mario Wilfredo Ph
ASESOR ASESOR
DECLARACIÓN DE AUTENTICIDAD
Yo, Hernán Marcelo Salazar Arias, maestrante del programa de Maestría en Derecho
Constitucional, Facultad de Jurisprudencia, declaro que todos los resultados obtenidos en el
presente trabajo de investigación, previo a la obtención del grado académico de MAGISTER
EN DERECHO CONSTITUCIONAL son absolutamente originales, auténticos y
personales; a excepción de las citas, por lo que son de mi exclusiva responsabilidad.
Ambato, agosto de 2017
HERNÁN MARCELO SALAZAR ARIAS
C.C. 1802137016
AUTOR
DERECHOS DE AUTOR
Yo, Hernán Marcelo Salazar Arias, declaro que conozco y acepto la disposición constante
en el literal d) del Art. 85 del Estatuto de la Universidad Regional Autónoma de Los Andes,
que en su parte pertinente textualmente dice: “El Patrimonio de la UNIANDES, está
constituido por: La propiedad intelectual sobre las Investigaciones, trabajos científicos o
técnicos, proyectos profesionales y consultoría que se realicen en la Universidad o por cuenta
de ella”.
Ambato, agosto de 2017
HERNÁN MARCELO SALAZAR ARIAS
C.C. 1802137016
AUTOR
DEDICATORIA
El presente trabajo lo dedico a todas las personas de mi núcleo familiar que me motivaron a
seguir adelante en esta etapa de mi vida, a mi madre, esposa, hijos, familiares y amigos y de
manera especial a mis maestros de la UNIANDES, quienes con sus vastos conocimientos
supieron guiarme e ilustrarme para culminar mi investigación.
Hernán
AGRADECIMIENTO
A mi madre pilar fundamental en mi formación académica, que siempre me apoyó, quien ha
sido el motor para llegar a esta meta trazada en mi vida, que siempre inculco el estudio como
fuente de superación.
A mi esposa e hijos, por su constante apoyo durante todos estos años, quienes son mi
inspiración y mi para luchar cada día en busca de un crecimiento intelectual y profesional.
A mis tutores de tesis, por su tiempo, por sus conocimientos y ayuda para guiar este proyecto
y permitir su culminación.
A la Universidad Regional Autónoma de los Andes, por haberme permitido lograr uno de mis
anhelos de superación personal.
Hernán Marcelo Salazar Arias
Autor
ÍNDICE GENERAL
Portada
Aprobación del asesor del trabajo de titulación
Declaración de autenticidad
Derechos de autor
Dedicatorias
Agradecimientos
Índice General
Resumen
Abstract
Introducción…………………………………….………………….......................................1
Antecedentes de la Investigación………………………………………………..…………..1
Planteamiento del Problema…………………….…………………………………………..1
Formulación del Problema…………………………………………………………….…….3
Delimitación del Problema…………………………………………………………….……3
Objeto de investigación y campo de acción…………………………………………………3
Identificación de la línea de investigación…………………………………………………..4
Objetivos………………………………………………………………………….…………4
Objetivo General…………………………………………………………………….………4
Objetivos Específicos ……………………………………………………………………….4
Idea a Defender……………………………………………………………………………...5
Justificación……………………………………………………………………………........5
Breve explicación de la metodología investigativa a emplear………………………………6
Resumen de la Estructura de la Tesis: breve explicación de los capítulos de la tesis………6
Elementos de Novedad, Aporte Teórico y significación Practica, ……...………………….6
CAPÍTULO I. MARCO TEÓRICO
EPÍGRAFE 1
1. 1. SEGURIDAD JURÍDICA
1.1.1 Origen y evolución…...…………………………………………………….....................8
1.1.2. Definición……………………………...……………………………………………….11
1.1.3 Principio de Seguridad Jurídica y su aplicación……….………………………………..14
1.1.4. La seguridad jurídica en legislación comparada………………………………………17
EPÍGRAFE 2
1.2. PRINCIPIO DE LEGALIDAD
1.2.1. Definición………………………………………………………………..…………….18
1. 2.2. Antecedentes………………………………………………………………….…….....19
1.2.3. Importancia………………………………………………………….………............…20
1. 2.4. Objetivo………………………………………………………………………..............21
1. 2.5. Tipos de legalidad……………………………………………………………………...21
- Principio de legalidad administrativa………………………………………………………..21
- Principio de legalidad tributaria……………………………………………………………..22
EPÍGRAFE 3
1.3. DERECHO A LA PROPIEDAD
1. 3.1. Definición……………………………………………………………………………..22
1. 3.2. Modos de adquirir el dominio…………………………………………………………25
1. 3.3. Modos de adquirir el dominio según la doctrina………………………………………25
- Según su naturaleza………………………………………………...………………………..25
- Según la forma de adquirir………………………………………………...………………...26
- Según la causa…………………………………………………………………….................26
- Según la ley...….………………………………………………………………………….....26
1. 3.4 La tradición……………………………………………………………………………..27
- Elementos de la Tradición…………………………………………...……………...……….28
1.3.5 La donación………………………………………………..…………………………….31
- Elementos de la Donación entre Cónyuges…………………………...……………………..32
- Características de las Donaciones Irrevocables entre Vivos……………...…………………33
- Requisitos de la donación……………………………………………………..…………….34
1.3.6. Facultades Normativas De Los Gobiernos Autonomos Descentralizados
- Derechos y atribuciones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados…………………..34
- La naturaleza jurídica de los Gobiernos Autónomos Descentralizados……………………..37
- Tipos de autonomía de los Gobierno Autónomo Descentralizado…………………….…….38
- Autonomía Municipal………………………………………………………………………..38
- Autonomía Política……………………………………………………………….………….44
- Autonomía Administrativa…………………………………………………………………..45
-Autonomía Financiera…………………………………………………………...…………...45
- Objetivos del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y
Descentralización……………………………………………………………………………...46
- Finalidades de los Gobiernos Autónomos Descentralizados………………………..…….....48
- Facultades de los Gobiernos Autónomos Descentralizados……………………………..…..48
- Potestad tributaria…………...……………………………………………………………....52
- Clasificación de los Tributos………………………………………………………...............55
1.3.7. Impuesto a las Utilidades, en transferencia de predios Urbanos y Plusvalía sujetos activo
y pasivo del impuesto……….…………………………………………………………….......60
1.3.8. Impuesto a las Utilidades, en transferencia de predios Urbanos y Plusvalía en la
legislación ecuatoriana………………………………………………………………………..63
1.3.9. Sujetos de los Impuesto a las Utilidades, en transferencia de predios Urbanos y
Plusvalía……………………………………………………………………………….............65
1.3.10. La plusvalía, y el desarrollo de este impuesto en legislación comparada…………......65
EPIGRAFE 4
1.4. Conclusiones Parciales del Capitulo…………………………………………………….67
CAPITULO II. MARCO METODOLÓGICO
2.1 Caracterización del sector, contexto institucional y legal…….…………………………..69
2.2 Descripción del procedimiento metodológico………………………………………….....69
2.2.1. Modalidad de la investigación………………………………………………….….…...69
2.2.2. Tipo de investigación………………………………………………………………..…70
2.2.3 Métodos, técnicas e Instrumentos de investigación……….……………………………70
2.2.4. Población y muestra…………………………………………………………….............71
2.2.5. Interpretación y análisis de resultados………………………………….........................72
2.3. Conclusiones Parciales del Capitulo …………………………………………………….79
CAPÍTULO III MARCO PROPOSITIVO
3.1. Propuesta…………………………………………………………………………............80
3.2. Análisis de los resultados de la Investigación ……..…………………………………….84
3.3. Conclusiones parciales del capítulo………..……………………………………............84
CONCLUSIONES GENERALES………………………………………………………….85
RECOMENDACIONES…………………………………………………………….............86
BIBLIOGRAFÍA
ANEXOS
RESUMEN
El presente trabajo de investigación cuyo tema es una PROPUESTA DE
ANTEPROYECTO DE LEY INTERPRETATIVA DEL ARTÍCULO 556, DEL
CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y
DESCENTRALIZACIÓN, PARA GARANTIZAR LA SEGURIDAD JURÍDICA Y EL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL EJERCICIO DE LA FACULTAD NORMATIVA
DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS MUNICIPALES, se ha
podido evidenciar que existe inseguridad jurídica y esta es la razón por la que se vulnera
principio de legalidad del ejercicio de la facultad normativa de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados, al momento de realizar cálculo de utilidades y pago por plusvalía en la
transferencia de bienes inmuebles por donación.
En el desarrollo de la investigación se ha evidenciado la necesidad de realizar una adecuada
interpretación del artículo 556 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, con la elaboración de un anteproyecto de ley Interpretativa que garantizará
la seguridad jurídica y el principio de legalidad. Trabajo de investigación en el cual
empleamos métodos tales como el método analítico sintético, método histórico lógico,
descriptivo sintético, así como la utilización de técnicas de investigación de cada uno de los
métodos, como son los datos estadísticos, guías los mismos que nos permitan investigar y dar
solución al problema planteado.
Con la elaboración del anteproyecto de ley Interpretativa del artículo 556 del Código Orgánico
de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización se garantizará la seguridad
jurídica y el principio de legalidad de los ciudadanos.
Palabras Claves: seguridad jurídica, legalidad, norma, interpretación.
ABSTRACT
This research is entitled “INTERPRETIVE RULE LAW OF THE ARTICLE 556
CONCERNING THE SPATIAL PLANNING, AUTONOMY AND
DECENTRALIZATION CODE BILL IN ORDER TO GUARANTEE THE LEGAL
CERTAINTY AND THE PRINCIPLE OF LEGALITY FOR THE EXERCISE OF THE
FACULTY OF THE AUTONOMOUS AND DECENTRALIZED MUNICIPAL
GOVERNMENTS.” It has been revealed that there is legal insecurity. Thus, the principle of
legality for the exercise of the faculty of the Autonomous and Decentralized Municipal
Governments is violated when calculating the income and paying capital gains in the
transference of real states as donation.
Interpreting the Article 556 of the Spatial Planning, Autonomy and Decentralization Code in a
correct manner is evident in this research. Elaborating an Interpretive Rule Law Bill will
guarantee the legal certainty and the principle of legality. The analytic and synthetic, logical
historical, descriptive-synthetic methods were used. Moreover, research techniques of each
method such as statistical data, and guides were used. They allowed to research and find a
solution to the research problem.
By developing an Interpretive Rule Law of the Article 556 concerning the Spatial Planning,
Autonomy and Decentralization Code Bill, legal certainty and the principle of legality will be
guaranteed to all citizens.
Key words: legal certainty, legality, norm, interpretation.
1
INTRODUCCIÓN
Antecedentes de la investigación
Revisando el contexto internacional, vemos que Ecuador al igual de otros países en
Latinoamérica no cuenta con las condiciones jurídicas básicas, que un Estado debe generar
para brindar paz social y estabilidad política; condiciones que, a su vez, favorecen su
desarrollo. En tal sentido, existe una la legítima preocupación por el desempeño del sistema
jurídico, por falta de Seguridad jurídica e inobservancia del principio de legalidad.
Dentro de nuestro sistema jurídico, evidentemente existen imperfecciones, imprevisiones del
legislador, creando normas ambiguas, provocando inadecuadas interpretaciones por aquellas
instituciones que tienen la obligación de aplicar las normad jurídicas, dando lugar a que se
vulnere el principio a la Seguridad Jurídica.
El cambio que sufrió la constitución ecuatoriana a partir del 2008, nos convertirse en un estado
constitucional de derechos y justicia, y como tal busca el bienestar de la ciudadanía,
privilegiando sus derechos frente a la ley, es decir se priorizan los derechos de los
ecuatorianos frente al principio de legalidad. Al ser un estado garantista de derechos, uno de
ellos es garantizar la seguridad jurídica, conforme lo consagrado en la Constitución de la
Republica en su artículo 82.- El derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a
la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas por
las autoridades competentes.
Podemos observar, el capítulo IMPUESTO A LAS UTILIDADES EN LA
TRANSFERENCIA DE PREDIOS URBANOS Y PLUSVALIA DE LOS MISMOS, del
COOTAD, no se encuentra estipulado el cobro sobre las donaciones, por el contrario, en la
ordenanzas municipales, se hace una mala interpretación de la ley, generando un sentido
distinto al propuesto por el legislador y arbitrariamente los GAD municipales, arrogándose
funciones administrativas que lo le corresponden, promulgan una ordenanza, en la cual se
establece un impuesto, sin tener la facultad para hacerlo, ni la potestad reglamentaria, que es
del presidente de la república como lo establece el Art. 301 de la Constitución “Art. 301, ya
2
que sólo por iniciativa de la Función Ejecutiva y mediante ley sancionada por la
Asamblea Nacional se podrá establecer, modificar, exoneraro extinguir impuestos. Sólo por ac
to normativo de órgano competente se podrán establecer, modificar, exonerar y extinguir tasas
y contribuciones.Las tasas y contribuciones especiales se crearán y regularán de acuerdo con l
a ley.
En caso de mantenerse vigente la norma referida, nos veremos avocados a un grave conflicto
social y jurídico, por cuanto en las transferencias de dominio por donación, los GAD
municipales en la actualidad están recaudando los valores del impuesto por utilidad y
plusvalía, amparados en las ordenanzas creadas por ellos, cuando el Código Orgánico de
Organización Territorial Autonomía y Descentralización no lo establece; y como todos
conocemos la donación no genera utilidad, por el contrario va en detrimento de su patrimonio.
Por tanto, existe la necesidad de interpretar el artículo 556 del Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, fundándose en el principio del
derecho a la seguridad jurídica; además el Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización no puede ser interpretada aisladamente, sino en conjunto con
las demás disposiciones normativas constitucionales y legales. Desde la expedición de las
Ordenanzas que regulan el Impuesto a las Utilidades en la Transferencia de Predios Urbanos y
Plusvalía de los Mismos fundamentada en el Art. 556 del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización, se han presentado inconvenientes en la
aplicación, siendo necesario interpretar este de forma, inmediata general y obligatoria;
competencia que le corresponde al legislador, de conformidad con el artículo 120, numeral 6
de la Constituci6n de la República.
Revisado los repositorios de las universidades ecuatorianas, he verificado que el tema
planteado en el presente proyecto no ha sido desarrollado, por lo tanto, mi trabajo es único y
auténtico.
En el presente trabajo de investigación emplearemos métodos de investigación tales como el
método analítico sintético, método histórico lógico, descriptivo sintético, así como la
utilización de técnicas de investigación de cada uno de estos métodos, como son los datos
3
estadísticos, guías los mismos que nos permitan investigar y dar solución al problemas
planteado.
Formulación del problema
Existe inseguridad jurídica y esta, es la razón por la que se vulnera principio de legalidad del
ejercicio de la facultad normativa de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
¿Cómo debería ser una adecuada interpretación del artículo 556 del Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización vulnera el principio de seguridad
jurídica y legalidad?
Delimitación del problema
La investigación se realizó en el Registro de la Propiedad en el cantón Ambato, provincia de
Tungurahua, en al año 2017
Objeto de investigación y campo de acción
Objeto de la investigación
Derecho Constitucional
Campo de acción
Garantizar la seguridad Jurídica y el principio de legalidad en el ejercicio de la facultad
normativa de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
4
Identificación de la línea de investigación
Retos perspectivas y Perfeccionamiento de las Ciencias Jurídicas en Ecuador
- El Ordenamiento Jurídico Ecuatoriano, Presupuestos Históricos, Teóricos, Filosóficos
y Constitucionales.
Objetivos
Objetivo general
Elaborar un Anteproyecto de Ley Interpretativa del artículo 556 del Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización para garantizar la seguridad jurídica
y el principio de legalidad.
Objetivos Específico
1. Fundamentar jurídica y doctrinariamente el principio de seguridad jurídica, legalidad y las
disposiciones del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización.
2. Determinar que la falta de una de ley Interpretativa del artículo 556 del Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización vulnera la seguridad jurídica y
legalidad de las normas contenidas en el mismo cuerpo legal.
3. Establecer los componentes para la elaboración de un anteproyecto de ley Interpretativa del
artículo 556 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
para garantizar la seguridad jurídica y legalidad de las normas contenidas en el mismo cuerpo
legal.
5
Idea a defender
Con la elaboración de un anteproyecto de ley Interpretativa del artículo 556 del Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización se garantizará la
seguridad jurídica y el principio de legalidad.
Variable Independiente
Anteproyecto de ley Interpretativa del artículo 556 del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización.
Variable dependiente
Seguridad jurídica y el principio de legalidad.
Justificación
La presente investigación es importante porque con el planteamiento de la propuesta se logra
determinar la existencia de la vulneración de la seguridad jurídica que existe al momento de
generar un traspaso de dominio por donaciones, a través de la metodología aplicada se ha visto
factible determinar esta violación del derecho, con lo cual se puede concluir la necesidad
presentar un ANTEPROYECTO DE LEY INTERPRETATIVA DEL ARTÍCULO 556, DEL
CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y
DESCENTRALIZACIÓN, que permita evidenciar, dilucidar y subsanar la violación a la
seguridad jurídica, y al principio de legalidad.
Este es un tema actual ya que apareció con la publicación del Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización publicado en el año 2010, y afecta a
los ciudadanos que realizan donaciones de sus bienes inmuebles; además interpretara
adecuadamente la norma señalada generando la unificación de criterios de los Gobiernos
6
Autónomos Descentralizados garantizando así, el cumplimiento del derecho a la seguridad
jurídica.
Breve explicación de la metodología investigativa a emplear
Métodos de investigación
El presente trabajo es una investigación propositiva, ya que realiza un análisis crítico del tema
en estudio por ser de carácter jurídico social. Utilizamos el inductivo-deductivo, analítico-
sintético, histórico-lógico Estos se apoyaron en técnicas como la lectura crítica, la encuesta y
la entrevista a través de la aplicación de sus herramientas: la ficha nemotécnica, los
cuestionarios y la guía de entrevista, permitiendo obtener los datos que fundamentan el
proyecto investigativo.
El enfoque de investigación fue el cualitativo-cuantitativo. Esto nos permitió analizar los
distintos puntos de vista sobre el tema y la utilización de estadísticas, con la cual se obtuvo
una interpretación objetiva que permitió dar una solución al problema planteado, con la
elaboración de la propuesta.
Aporte teórico, significación práctica y novedad científica
El aporte teórico del presente trabajo investigativo es establecer un estudio que permita
proponer una ley interpretativa del artículo 556 del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización. Es totalmente novedoso el presente tema dada la
implicación que actualmente tiene en la sociedad ecuatoriana y particularmente a las personas
beneficiadas con una donación que deben pagar impuestos que no le corresponden, y todo
debido a la mala interpretación de una norma por parte de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados.
Nuestro tema es de importancia, pues existe inseguridad jurídica y esta, es la razón por la que
se vulnera principio de legalidad del ejercicio de la facultad normativa de los Gobiernos
7
Autónomos Descentralizados atentando contra el patrimonio de las personas que se someten a
realizar transferencias de dominio por donación en las municipalidades, el cual ha generado un
conflicto social; razón por lo cual se hace indispensable presentar el Anteproyecto de ley
interpretativa del artículo 556 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización.
8
CAPITULO I. MARCO TEÓRICO
EPÍGRAFE I
1.1. SEGURIDAD JURÍDICA
1.1.1. Origen y evolución
A partir de la Revolución Francesa de 1789, trajo consigo la Declaración de Derechos de
1.789, la Constitución de 1.791 y el Código Civil Francés de 1.804, en los cuales se
implementa por primera vez el principio de Seguridad Jurídica. Uno de los fines primordiales
de la citada revolución era organizar el sistema jurídico que operaba en aquella época,
ubicando al individuo como sujeto de derechos sin discriminación alguna, y donde prime la
supremacía de sus derechos.
La Seguridad Jurídica es un principio conocido en el área del derecho, que representa la
certeza del conocimiento de todo lo previsto como prohibido, mandado y permitido por el
denominado poder público.
La palabra seguridad proviene de la palabra latina, la cual deriva del adjetivo (de secura) que
significa estar seguros de algo y libres de cuidados. El Estado, como máximo exponente
del poder público y primer regulador de las relaciones en sociedad, no sólo establece las
disposiciones legales a seguir, sino que en un sentido más amplio tiene la obligación de crear
un ámbito general de seguridad jurídica al ejercer el poder político, jurídico y legislativo.
En resumen, la Seguridad Jurídica es la certeza que tiene el individuo de la permanencia de su
situación jurídica y no será modificada sino por procedimientos regulares y conductos
establecidos de manera previa y clara (Sánchez de la Torre, 1987) por el derecho. Derecho
entendido no solo como el conjunto de normas, sino también principios como el de Seguridad
Jurídica, así como valores que precisan una estructura reglamentaria cuya finalidad es el
cumplimiento de tres aspectos fundamentales: garantizar la Seguridad Jurídica (no reconocida
antes de la Revolución Francesa), garantizar el respeto a los derechos humanos y a la libertad
9
y cooperar con el progreso, la justicia y la paz social (Sánchez de la Torre, 1987) que
necesitaban los franceses de la época (siglo XVIII) donde imperaba el despotismo.
La seguridad jurídica es, en el fondo, la garantía dada al individuo por el Estado de modo que
su persona, sus bienes y sus derechos no serán violentados o que, si esto último llegara a
producirse, le serán asegurados por la sociedad, la protección y reparación de los mismos. En
resumen, la seguridad jurídica es la certeza del derecho que tiene el individuo de modo que su
situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y conductos
legales establecidos, previa y debidamente publicados.
Antes de la revolución francesa bajo el gobierno monárquico de Luis XIV, proliferó un
completo despotismo, entendido como la concentración desmedida del poder, en manos del
monarca, quien lo justificaba apoyado en el argumento de la divinidad del reino. El régimen
dominante de aquella época era el rey quién expresaba abiertamente: L’Etat, c’est moi2 (El
Estado soy yo). Era un régimen que no reconoce ni obedece las leyes y menos si no le
convienen; es más, las leyes son estructuradas por el régimen monárquico en este caso, de
acuerdo a sus conveniencias; el despotismo limita y dificulta la consagración del principio de
Seguridad Jurídica. Es decir, antes de la revolución francesa no existía ningún tipo de
garantías básicas a los ciudadanos peor aún el estado protegía el principio de Seguridad
Jurídica.
Revolución Francesa se afirmó en la supremacía de los derechos individuales y la primacía de
la soberanía de la nación y de sus legisladores, como una fuente para combatir el pasado y
específicamente, “un pasado de antiguo régimen donde la estructura en sentido estamental de
la sociedad, de los derechos y de los poderes impedía, al mismo tiempo y en la misma medida,
la afirmación de los derechos individuales y de un poder público claramente unitario.”
(Fioravanti, 2000, p. 58).
Derechos que se consagraron en artículos como el quinto de la Declaración de Derechos donde
sale a la luz por primera vez el principio de Seguridad Jurídica; esta norma señala: Todo lo
que no está prohibido por la ley no puede ser impedido, y nadie puede ser obligado a hacer lo
10
que ella no ordena. Atribuye a la ley el formidable poder de prohibir, de impedir, de obligar y
de ordenar; pero también, al mismo tiempo e inseparablemente, presta a los individuos la
garantía basilar de que ninguno será coaccionado sino en nombre de la misma ley, en contra
de la antigua realidad de los poderes feudales y señoriales. (Fioravanti, 2000, p. 58).
En Declaración de Derechos de 1.789, en su artículo sexto de la Declaración de Derechos
estableció que “La Ley es la expresión de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen
derecho a participar personalmente o a través de sus representantes, en su formación”. Los
ciudadanos entonces adquieren protagonismo, porque cuentan con la posibilidad de influir
directa o indirectamente en la creación de las leyes, lo que genera estabilidad, continuidad
(Fioravanti, 2000, p. 65) y Seguridad Jurídica en la post-revolución.
Posterior a la Revolución Francesa y la consecuente Declaración de Derechos en torno al
principio de Seguridad Jurídica, se presentan las incidencias de la Constitución de 1.791 y el
Código Civil Francés, que muestran disposiciones que fortalecen la implementación de la
Seguridad Jurídica a favor de los ciudadanos franceses; esto, con el establecimiento de
diversos principios tienen por finalidad garantizar la soberanía.
La constitución del 13 de septiembre de 1791, fue la primera constitución en la cual se
estipulaba, un Estado monárquico, signado por la separación de poderes: el rey que
conservaba el poder ejecutivo, el poder legislativo lo asumía la Asamblea, y el Poder Judicial,
los tribunales.
Con la expedición del Código Civil Francés en 1.804 o también llamado Código de Napoleón,
como se denominaría en 1.807, se percibe claramente la consagración del principio de
Seguridad Jurídica. Se evidencia así en el Código descrito, la limitación al poder del Monarca,
caracterizado por su arbitrariedad, mediante la disposición de normas que salvaguardan lo más
sagrado como la libertad de las personas. Asimismo, se demuestra que “una clara
manifestación de la Seguridad Jurídica es la ley escrita, debidamente dada a publicidad para
conocimiento de todo el pueblo. Esa ley, formalmente sancionada, siempre ha sido objeto de
respeto y obediencia, máxime en los regímenes democráticos donde se expresa la voluntad
11
popular,”(Urbano, 2007, p. 453) más no así en el régimen despótico trasgresor del principio de
Seguridad Jurídica predominante antes de la Revolución Francesa.
1.1.2. Definición de seguridad jurídica
El artículo 82 de la Constitución de la República señala “El derecho a la seguridad jurídica se
fundamenta en el respeto a la Constitución y a la existencia de normas jurídicas previas,
claras, públicas y aplicadas por las autoridades competentes”.
De lo que se desprende que la seguridad jurídica, no es otra cosa que la posibilidad que el
Estado debe darnos mediante el derecho, de prever los efectos y consecuencias de nuestros
actos o de la celebración de los contratos para realizarlos en los términos prescritos en la
norma, para que ellos surtan los efectos que deseamos o para tomar las medidas actualizadas
para evitar los efectos que no deseamos, y que podrían producirse según la ley.
(SACHILA L. 2012) como lo señala la doctrina, esta es la recta interpretación de la ley e
integración del derecho que hacen los jueces; pero este derecho fundamental en el Estado
Constitucional de Derechos y Justicia, hay que entenderla como señala (DROMI R. 2007) en
su obra sobre esta materia, “La seguridad originaria, que fue el nuevo derecho para el proceso
de reformas del Estado, debe ceder a la seguridad jurídica sobreviniente o derivada que
permitirá asegurar la relocalización del Estado, la redistribución de la economía, y la
recreación del control”.
Una seguridad injusta es precisamente lo contrario del derecho, pues seguridad y justicia son
dos dimensiones radicales de derecho, dos estamentos ontológicos que le trascienden, porque
la justicia sólo existe en cuanto está montada sobre un orden seguro, y, la seguridad sólo es
pensable en un orden justo”. De tal modo, que la seguridad jurídica actualmente debe ser
entendida dentro del Estado constitucional de derechos, como una justicia concebida como
exigencia de adaptación del derecho a la necesidad de la vida social.
12
(BELTRAN G. 2008) menciona al tratadista Antonio Enrique Pérez Luño, en su obra La
Seguridad Jurídica, señala “En su acepción estrictamente empírica puede existir una seguridad
impuesta a través de un derecho que garantice coactiva e inexorablemente el cumplimiento de
una legalidad inicua. De hecho, la manipulación de la seguridad jurídica por los despotismos
de todo signo representa una constante histórica.
En los Estados totalitarios los dogmas de la plenitud y autosuficiencia del ordenamiento
jurídico, el principio de la inquebrantabilidad e inexorabilidad de la legalidad, la publicidad
exagerada hasta la propaganda de la ley, así como el control de la discrecionalidad judicial,
han sido instrumentalizados al máximo para la imposición del monopolio político e
ideológico.
La seguridad jurídica, así entendida y degradada, no ha impedido la promulgación de leyes
dirigidas a consagrar diversas formas de discriminación racial y política, y, en suma, el control
opresivo de la sociedad. Estas manifestaciones de seguridad de la inseguridad son
incompatibles con la razón de ser del Estado de Derecho. En esta forma política se instaura la
protección de los derechos y libertades en la cúspide de las funciones estatales.
En el Estado de Derecho la seguridad jurídica asume unos perfiles definidos como:
presupuesto del derecho, pero no de cualquier forma de legalidad positiva, sino de aquella que
dimana de los derechos fundamentales, es decir, los que fundamentan el entero orden
constitucional; y función del derecho que “asegura la realización de las libertades”. Con ello la
seguridad jurídica no sólo se inmuniza frente al riesgo de su manipulación, sino que se
convierte en un valor jurídico ineludible para el logro de los restantes valores
constitucionales”.
El Tribunal Constitucional español en el año 1984 al respecto señala “En función de ello
recuerda que los principios de: irretroactividad, seguridad, interdicción de la arbitrariedad,
como los otros que integran el Art. 9.3 de la Constitución legalidad, jerarquía normativa,
responsabilidad- no son compartimientos estancos, sino que, al contrario cada uno de ellos
cobra valor en función de los demás y en tanto sirva a promover los valores superiores del
13
ordenamiento jurídico que propugna en Estado Social y Democrático de Derecho. De lo que se
infiere un concepto de seguridad jurídica como suma de certeza y legalidad, jerarquía y
publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad.
La seguridad jurídica se refiere a las situaciones completas de los particulares dentro del orden
del derecho. Este debe proporcionar seguridad al individuo en el sentido de que en todo
momento sepa con entera claridad hasta donde llega su esfera de actuación jurídica y donde
empieza la de los demás, que conozca con plena certeza a lo que le compromete una
declaración de voluntad, y en general, las consecuencias de cualquier acto que él o los otros
realicen en la órbita del derecho; que pueda prever con absoluta certidumbre los resultados de
la aplicación de una norma, en fin, que en todo instante pueda contemplar deslindados con
perfecta nitidez, los derechos propios y los ajenos.
Por supuesto que lo descrito es un ideal utópico para cuya efectividad se requeriría un
ordenamiento de una perfección técnica incompatible con la falibilidad de toda obra humana:
es evidente que en todo derecho existen imperfecciones, imprevisiones del legislador, lagunas
y contradicciones, pero también hay normas que no realizan con plenitud los debidos ideales
de justicia y no por eso deben condenarse el ordenamiento en su conjunto como incapaz de
realizar aquel valor. Lo que interesa es que el derecho, aparte de sus inevitables fallos, tienda a
la creación de una seguridad para el particular que se acoja a sus normas, de manera que nunca
pueda ser sorprendido por un resultado imprevisible con arreglo al propio ordenamiento.
También debo señalar sobre la seguridad jurídica, que ésta existe como certeza humana, esto
es de que la ley ha de ser aplicada y cumplida principalmente por la administración pública,
pues el ser humano tiene certeza de que los órganos de la autoridad pública cumplan y no solo
es certeza de que la administración pública cumpla con sus obligaciones, sino también certeza
de que las personas integrantes de la sociedad van a cumplir las normas.
Hay que tener en cuenta, que una sociedad civilizada debe conocer los límites que tiene la
administración pública y los particulares, pues la seguridad jurídica fundamentalmente es
certeza de los ciudadanos que están protegidos por el Estado y por la norma jurídica que la
14
dicta, y es por esta razón que el ser humano cede parte de su responsabilidad al Estado, para
que éste le dé seguridad, pero si bien el Estado debe cumplir varias obligaciones, también el
Estado debe ser responsable, pero obviamente también el ser humano debe serlo, pues la
solidaridad mayor está en la suma de necesidades colectivas o comunes.
1.1.3. Principio de Seguridad Jurídica y su aplicación
El principio de seguridad jurídica, es un principio, que en cualquier sistema jurídico juega un
papel fundamental, sobre todo porque busca que el gobernado tenga plena certeza de los actos
de autoridad. Actos de autoridad que no sólo se acotan al concepto de acto administrativo, sino
al conjunto de actos que los entes públicos, -cualquiera que sea su clase, especie, fuero o
función-, puedan desarrollar dentro de la esfera jurídica de los particulares.
La seguridad jurídica es complicada, porque vela en toda su dimensión por los derechos del
gobernado. Derechos que no pueden restringirse o suspenderse sino en los casos y condiciones
que así lo dicte un ordenamiento supremo, ya sea por necesidad del Estado, por protección de
su soberanía o con una justificación social.
La seguridad jurídica está vinculada a los derechos económicos, heterogéneos de defensa y de
carácter económico, pero en esta ocasión estudiaremos los momentos de la seguridad jurídica,
es decir, el tiempo de aplicación y algunos sub principios de la propia seguridad jurídica que
se deben observar en el momento en que exista la certeza ordenadora, certeza jurídica o
certidumbre jurídica.
Bajo esta óptica, debemos considerar que la seguridad jurídica, es un principio que forja,
delimita, o perfecciona a otros de su misma especie o rango constitucional, pero que, por su
importancia, goza de supremacía, pues ninguno de ellos podría gozar de autonomía si a final
de cuentas su génesis no se vincula con el Estado de derecho y con el saber a qué atenerse.
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La seguridad jurídica pues, se define e identifica con el conjunto de factores jurídicos que se
instauran por un Estado para mantener su estabilidad y funcionamiento, a través del respeto a
los derechos y principios de los hombres que detentan la soberanía del mismo.
Así, el Estado goza de la más amplia gama de principios que le permiten emitir normas para
proteger a sus habitantes de cualquier abuso, exceso o desvío de los entes públicos, que
pueden iniciar en una simple interpretación de la ley, hasta el más común acto de
prevaricación o desvío de poder.
La seguridad jurídica es tan amplia, que no está compuesta por un sólo sub principio, es decir,
la seguridad jurídica no significa una sola cosa, sino que su concepción nos lleva a pensar que
para dotar al individuo y al Estado de verdadera seguridad jurídica, hay que cumplir con todos
y cada uno de sus postulados, que inician con la certeza ordenadora, en donde el Estado es
aquél que diseña la norma y su diseño debe cumplir con ciertos factores, hasta llegar a la
existencia y vigencia de la norma, en donde su texto debe brindar certeza jurídica, para
concluir con la certidumbre jurídica, que se origina cuando el sujeto tiene un acto de autoridad
y le es aplicada la ley.
Así tenemos que la seguridad jurídica no es sólo un concepto jurídico abstracto o un dogma,
sino que su contenido abarca múltiples aspectos y momentos, ya que un primer momento es
visible cuando el legislador observa dentro del proceso de la creación de la ley, todos los
principios que deben respetar el marco constitucional, es decir, todo lo que se debe observar
antes de que esté vigente la norma. Asimismo, existe un segundo momento de la seguridad
jurídica, que inicia cuando la norma ya está vigente pero antes de ser aplicada y lógicamente
un último momento, que se genera desde el momento en que la autoridad o el particular
deciden aplicar la norma dentro de su esfera jurídica.
Dicho en otras palabras, la seguridad jurídica no sólo es el brindar conocimiento pleno o
certeza de los actos de autoridad; la seguridad jurídica está concebida desde antes de la
existencia de la norma, durante y posterior a su vigencia y aplicación, por ello, al referirnos de
la seguridad jurídica en este contexto, no lo hacemos desde un punto de vista material, sino
16
formal, ya que para asegurar el verdadero derecho del gobernado y el correcto cumplimiento a
este principio, es necesario saber que la seguridad jurídica no sólo debe llamarse así, sino que
debe denominarse “certeza ordenadora” cuando está en el proceso de creación de la ley;
“certeza jurídica” cuando dicha ley tiene vigencia, pero aún no es aplicada, exigiéndose como
requisito que la norma sea clara e inteligible, para concluir con el concepto de “certidumbre
jurídica”, la cual se refiere al momento en que una autoridad aplica la norma positiva en la
esfera jurídica del causante.
Estas tres definiciones: certeza ordenadora, certeza jurídica y certidumbre jurídica, pueden
parecer iguales, pero en esencia, identifican los momentos en que debe ser aplicable la
seguridad jurídica, ya que resulta lógico que el legislador desde la iniciativa de la ley, debe
observar que el tributo sea proporcional, equitativo, no confiscatorio, progresivo, estable y
justo; situación que se le conoce como “certeza ordenadora”, la cual es una derivación de la
seguridad jurídica pero se refiere únicamente a las condiciones que el legislador debe observar
antes de que la norma esté vigente.
De la misma forma, cuando esa norma agota todo el proceso legislativo y se encuentra
vigente, ya no se le debe llamar certeza ordenadora, sino “certeza jurídica”, ya que su texto
debe ser claro, entendible, evitar expresiones ambiguas, en sí, debe ser inteligible, pues una
mala redacción o una indebida palabra, puede generar consecuencias a todos los sectores a los
que vaya dirigido.
Finalmente, si la norma logra superar la “certeza ordenadora” antes de su vigencia y la
“certeza jurídica”, posterior a ésta, entonces estaremos en aptitud de entrar en una tercer fase
denominada “certidumbre jurídica”, que es el momento en el cual se aplica dicha norma en la
esfera jurídica del gobernado y la autoridad fiscal debe respetar los principios de
inviolabilidad del domicilio, los derechos previstos en las leyes y en la Constitución, así como
los derechos heterogéneos de defensa, sin olvidar, -por supuesto-, los provistos en el Código
Fiscal de la Federación y la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente.
17
1.1.4. La seguridad jurídica en legislación comparada
(CARBONELL M. 2004) en la mayoría de los ordenamientos jurídicos positivos, existen
normas vigentes ad hoc, especialmente destinadas a realizar este principio, a continuación, se
presentará la seguridad jurídica en diversos países de Latinoamérica.
En la legislación española la seguridad jurídica se halla expresada y comprendida en diversas
normas con rango de ley, y está especialmente reconocida y garantizada por el artículo 9.3 de
la vigente Constitución de 1978.
En México, el concepto de seguridad jurídica deriva de una serie de derechos reconocidos en
la Constitución de 1917. Tiene su reflejo en el derecho a la información (artículo 6º), el
derecho de petición (artículo 8º), el derecho de posesión y portación de armas (artículo 10º), la
irretroactividad de la ley (artículo 14º, párrafo primero), la exacta aplicación de la ley en
materia penal (artículo 14º, párrafo tercero) y el derecho a la legalidad en materia civil
(artículo 14º, párrafo cuarto).
En Chile, el artículo 7º de la Constitución Política asegura que ninguna magistratura, ninguna
persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias
extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en
virtud de la Constitución o las leyes. Para resguardar esta norma, todo acto en contravención a
ella es nulo y origina las responsabilidades y sanciones que la ley señala. Así mismo su
artículo 19º asegura una serie de garantías fundamentales como el derecho a la vida, la libertad
personal, la seguridad individual, la defensa y otras libertades y derechos de segunda
generación.
Con todo, el Código Civil chileno también establece célebres expresiones de seguridad
jurídica, como su artículo 8º, que dispone que nadie puede alegar ignorancia de la ley después
que ésta haya entrado en vigencia, o su artículo 9º, que afirma que la ley puede sólo disponer
para lo futuro y no tendrá jamás efecto retroactivo.
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EPÍGRAFE II
1. 2. PRINCIPIO DE LEGALIDAD
1.2.1. Definición
Se conoce como principio de legalidad a la prevalencia de la ley sobre cualquier actividad o
función del poder público. Esto quiere decir que todo aquello que emane del Estado debe estar
regido por la ley, y nunca por la voluntad de los individuos.
Un gobernante, de este modo, no puede actuar de manera contraria a lo establecido por la
Constitución, que recopila las normas esenciales del Estado. De acuerdo al principio de
legalidad, no alcanza con que el gobernante en cuestión haya sido elegido para ocupar su
cargo por la votación popular ni que, al ganar una elección, haya sido investido como
mandatario: todas sus medidas de gobierno deben ser sometidas a la ley.
Cuando un Estado respeta el principio de legalidad, puede ser calificado como un Estado de
Derecho. El accionar estatal, en estos casos, encuentra su límite en la Constitución y no
avasalla los derechos de ningún ciudadano.
El principio de legalidad es un principio fundamental del derecho público conforme al cual
todo ejercicio de potestades debe sustentarse en normas jurídicas que determinen un órgano
competente y un conjunto de materias que caen bajo su jurisdicción. Por esta razón se dice que
el principio de legalidad asegura la seguridad jurídica.
Se podría decir que el principio de legalidad es la regla de oro del derecho público y en tal
carácter actúa como parámetro para decir que un Estado es un Estado de derecho, pues en él el
poder tiene su fundamento y límite en las normas jurídicas. En íntima conexión con este
principio la institución de la reserva de ley obliga a regular la materia concreta con normas que
posean rango de ley, particularmente aquellas materias que tienen que ver la intervención del
poder público en la esfera de derechos del individuo. Por lo tanto, son materias vedadas al
reglamento y a la normativa emanada por el Poder Ejecutivo. La reserva de ley, al resguardar
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la afectación de derechos al Poder Legislativo, refleja doctrina liberal de la separación de
poderes.
El principio de legalidad o primacía de la ley es un principio fundamental, conforme al cual
todo ejercicio de un poder público debe realizarse acorde a la ley vigente y su jurisdicción y
no a la voluntad de las personas. Si un Estado se atiene a dicho principio entonces las
actuaciones de sus poderes estarían sometidas a la constitución actual o al imperio de la ley.
Se considera que la seguridad jurídica requiere que las actuaciones de los poderes públicos
estén sometidas al principio de legalidad. El principio se considera a veces como la "regla de
oro" del derecho público, y es una condición necesaria para afirmar que un Estado es un
Estado de derecho, pues en el poder tiene su fundamento y límite en las normas jurídicas. En
íntima conexión con este principio, la institución de la reserva de Ley obliga a regular la
materia concreta con normas que posean rango de ley, particularmente aquellas materias que
tienen que ver la intervención del poder público en la esfera de derechos del individuo. Por lo
tanto, son materias vedadas al reglamento y a la normativa emanada por el poder ejecutivo. La
reserva de ley, al resguardar la afectación de derechos al Poder legislativo, refleja la doctrina
liberal de la separación de poderes.
Esta relación entre el principio de legalidad y el de reserva de la ley esta generalmente
establecida -en una democracia- en el llamado ordenamiento jurídico y recibe un tratamiento
dogmático especial en el derecho constitucional, el derecho administrativo, el derecho
tributario y el derecho penal. A cumplir una condena a los que se les implica la sentencia para
retomar el crimen que pudo haber ocurrido.
1.2.2. Antecedentes
El dogma “no hay delito ni pena sin ley previa” parte en el siglo XVIII contra la arbitrariedad,
el abuso del poder y la inseguridad jurídica.
20
La filosofía de esa época apunta a esta dirección con Charles Luis de Secondat, Baron de
Montesquieu y, Jean-Jaques Rousseau.
Su verdadero enunciado de este principio está en el libro de Cesar de Bonesama, Marqués de
Beccaria: Ensayo de los delitos y de las penas donde propone: El respeto absoluto a la ley y el
Poder Legislativo (se pensaba en esa época) es incapaz de equivocarse. La túnica latina de
Anselmo von Feuerbach “Nullum crimen, nulla poena sine praevia lege”.
Históricamente este dogma fue reconocido por primera vez en la Carta Magna del Rey Juan
sin tierra en el año 1215, luego fue plasmada en las Constituciones de Filadelfia (1774),
Virginia y Maryland (1776) de los EE.UU.
Luego lo recoge la “Josephina” austriaca (1787) y la francesa declaración de los derechos del
hombre y del ciudadano (1789) para luego plasmarse en los tratados y convenios
internacionales sobre derechos humanos.
1.2.3. Importancia
El principio más importante y tiene su base en la frase de FEUERBACH: “Nullum crimen,
nullum poena sine lege” que quiere decir: No hay delito. No hay pena sin Ley. Sólo se
considera como delito el hecho y sólo se puede aplicar una sanción penal si éste está
establecido previamente en la Ley.
La principal fuente del Derecho Penal es la Ley, la cual debe cumplir tres requisitos:
Debe ser escrita (nullum crimen lege scripta).- es decir, se descarta el Derecho
Consuetudinario. De esta forma también se excluye la analogía.
Debe ser previa (nullum crimen sine lege previa).- es decir, debe ser anterior a la comisión del
hecho delictuoso. La ley no tiene efectos retroactivos.
21
Debe ser estricta (nullum crimen sine lege certa).- es decir, los delitos deben ser descritos de la
manera más precisa posible.
1.2.4. Objetivo
Su objetivo es fomentar en la sociedad una cultura de la legalidad con el fin de reforzar los
valores de legitimidad, respeto, solidaridad y libertad, así como aquellos que se complementen
para la formación y el desarrollo integral del individuo, para crear una forma de vida en donde
exista una convicción verdadera sobre las leyes que garanticen la convivencia armónica de los
individuos en sociedad.
La legalidad se define como la cualidad de lo que es legal o que está conforme con lo que la
ley establece. Otra definición dice que la legalidad es en derecho un régimen político estatuido
por las leyes de un estado. Así tenemos que “Cultura de la Legalidad” se define como
“Mecanismo de autorregulación individual y regulación social, que exige por parte de los
ciudadanos una cierta armonía entre el respeto a la ley, las convicciones morales y las
tradiciones y convenciones culturales”.
1.2.5. Tipos de legalidad
Principio de legalidad administrativa
En su planteamiento original, conforme al principio de legalidad, la Administración pública no
podría actuar por autoridad propia, sino que ejecutando el contenido de la ley. Ello obedecía a
una interpretación estricta del principio de la separación de poderes originado en la
Revolución francesa.
Esta tarea de ejecución, a poco andar, llegó a ser interpretada como una función de realización
de fines públicos en virtud de la autonomía subjetiva de la Administración, pero dentro de los
límites de la ley (doctrina de la vinculación negativa). La ley sería entonces un límite externo a
la actividad administrativa, dentro de cuyo marco la Administración es libre. El Estado sólo
22
puede hacer o dejar de hacer lo que la ley le permita y mande, o sea que nada queda a su libre
albedrío.
Actualmente, en cambio, se considera que es el derecho el que condiciona y determina, de
manera positiva, la acción administrativa, la cual no es válida si no responde a una previsión
normativa actual. El principio de legalidad opera entonces como una cobertura legal previa de
toda potestad: cuando la Administra con ella, su actuación es legítima
Principio de legalidad tributaria
En el derecho tributario, en virtud del principio de legalidad, sólo a través de una norma
jurídica con carácter de ley, se puede definir todos y cada uno de los elementos de la
obligación tributaria, esto es, el hecho imponible, los sujetos obligados al pago, el sistema o la
base para determinar el hecho imponible, la fecha de pago, las infracciones, sanciones y las
exenciones, así como el órgano legalizado para recibir el pago de los tributos. La máxima
latina nullum tributum sine legem determina que para que un tributo sea considerado como tal
debe estar contenido en una ley, de lo contrario no es tributo.
El principio constitucional de la legalidad en materia tributaria implica que la creación,
modificación y supresión de tributos, así como la concesión de exoneraciones, y otros
beneficios tributarios, la determinación del hecho imponible, de los sujetos pasivos del tributo,
de los preceptores y retenedores, de las alícuotas correspondientes y de la base imponible,
deben ser hechas por ley del Congreso de la República.
EPÍGRAFE III
1.3. DERECHO A LA PROPIEDAD
1.3.1. Definición
(COL, 2007) El término propiedad proviene del término latín “propietas”, derivado a su vez de
“proprium” que significa “dominio sobre una cosa”.
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(ROMAN SANCHEZ, 2012) “Es un derecho constituido en cosa corporal, que otorga a una
persona el poder exclusivo de su libre disposición y aprovechamiento, sin más limitaciones
que las establecidas por las leyes o por la voluntad del transmitente”.
(DICCIONARIO JURIDICO 2013) la propiedad es el poder directo e inmediato sobre un
objeto o bien, por la que se atribuye a su titular la capacidad de disponer del mismo, sin más
limitaciones que las que imponga la ley. Es el derecho real que implica el ejercicio de las
facultades jurídicas más amplias que el ordenamiento jurídico concede sobre un bien.
(GUTIERREZ Y GONZALES, 2005) el poder de consumir la cosa, y por extensión el
beneficio de disponer de ella de una manera total definitiva ya enajenándola, ya destruyéndola.
Por lo tanto, al dominio o propiedad es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y
disponer de ella, respetando el bien ajeno, sea individual o social. Una persona adquiere un
derecho de una cosa cuando los hace propia; no se puede adquirir un derecho por varios
modos, esto se debe a que realiza la adquisición por uno de ellos, los otros ni pueden obrar
porque es imposible adquirir lo que ya está en el patrimonio ya que el dominio es lo que se
adquiere de manera intelectual.
BORJA Y BORJA, R. (1979) la Constitución de la República del Ecuador, es la norma
suprema de la República del Ecuador. Es el fundamento y la fuente de la autoridad jurídica
que sustenta la existencia del Ecuador y de su gobierno. La supremacía de esta constitución la
convierte en el texto principal dentro de la política ecuatoriana, y está por sobre cualquier otra
norma jurídica. La constitución proporciona el marco para la organización del Estado
ecuatoriano, y para la relación entre el gobierno con la ciudadanía ecuatoriana.
Existen dos tipos de propiedad la pública y privada. Los bienes de dominio público son
aquellos cuya función primordial es la de prestación de servicios públicos, son inalienables,
inembargables e imprescriptibles, y se subdividen en: bienes de uso público y bienes afectados
al servicio público.
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a) Los bienes de uso público son aquellos que son usados de manera directa y gratuita por los
particulares, se encuentran fuera del mercado y no se encuentran contabilizados dentro de los
activos de los gobiernos municipales y metropolitanos.
Los bienes afectados al servicio público por su parte constan en el activo de los gobiernos
municipales y metropolitanos y cuentan con un avalúo; sin embargo, han sido ejecutados,
construidos o adquiridos con la finalidad de brindar un servicio público en el ámbito de la
competencia.
b) Por su parte los bienes de dominio privado son los que no están destinados de manera
directa a la prestación de algún servicio, y son administrados bajo las condiciones del mercado
y conforme los principios del derecho privado.
Mediante Resolución de la Asamblea General 217 de las Naciones Unidad el 10 de diciembre
de 1949, se proclama La Declaración Universal de los Derechos Humanos que en su artículo
17 consagra el derecho a la propiedad así:
“Artículo 17 numeral 1. Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y
colectivamente”.
Se trata de un derecho fundamental, con un ámbito de aplicación obligatoria para todas las
naciones, incluido el Ecuador y que a su vez se encuentra consagrado en la Constitución de la
República, por ende, es un derecho constitucional.
La Constitución de la República del Ecuador, en su artículo 66 número 26 determina que se
reconoce y garantiza el derecho a la propiedad así: “El derecho a la propiedad en todas sus
formas, con función y responsabilidad social y ambiental”.
(BERDEJO, 2003) “Como una facultad individual sobre las cosas, pero también, y al mismo
tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en
25
atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que
cada categoría de bienes objeto de dominio está llamada a cumplir”.
1.3.2. Modos de adquirir el dominio
(BACA l. 2000) El ser propietario de algo se entenderá como un conjunto de derechos y
obligaciones, esto quiere decir que tiene el derecho a poseer, a usar, a administrar, al ingreso, a
consumir o destruir, a modificar, a alienar, a transmitir, a la seguridad, a la existencia de
término y a reglas residuales
(ALFREDO ARISMENDI A., 2007) “El carácter natural del derecho de propiedad…
constituye un medio eficiente para garantizar la dignidad de la persona humana y el ejercicio
libre de su misión en todos los campos de la actividad económica”.
En la doctrina tradicional, el dominio es el más amplio derecho, los modos de adquirir el
dominio son aquellos hechos o negocios jurídicos que le otorgan a un sujeto, los derechos
inherentes a la propiedad en un patrimonio determinado se les considera modos de adquirir la
propiedad.
1.3.3. Modos de adquirir el dominio según la doctrina
Doctrinariamente encontramos varias clasificaciones se establecen varios modos o
mecanismos para adquirir la propiedad de las cosas, entre estas tenemos:
Según su naturaleza
a) Universal, significa que se transmite el patrimonio con universalidad jurídica, ejemplo: la
herencia;
b) Particular, significa que se transmiten bienes determinados, ejemplo: los contratos, legados
y donaciones;
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c) Oneroso, significa que el adquirente paga un cierto valor en dinero, bienes o servicios, a
cambio de los bienes que reciba, ejemplo: el contrato de compraventa; y;
d) Gratuito, quiere decir que el adquirente recibe un bien, sin tener que cubrir una
contraprestación, ejemplo: la donación, herencia o legado.
Según la forma de adquirir
a) Primitivas u ordinarias, quiere decir, que la cosa no estaba en el patrimonio de determinada
persona, esto es no ha tenido dueño, ejemplo: los casos de ocupación y accesión;
b) Derivadas, significa que supone una transmisión de un patrimonio a otro, ejemplo:
compraventa, herencia, prescripción y adjudicación;
Según la causa
a) En el caso de transmisión por acto entre vivos, es un acto jurídico en general;
b) En el caso de sucesión por causa de muerte tenemos: la herencia, el testamento y los
legados;
Según la ley:
a) La Tradición, tenemos que señalar, que es un modo de adquirir el dominio de las cosas y,
consiste en la entrega que el dueño hace de ellas a otro, habiendo, por una parte, la facultad e
intención de transferir el dominio, y por otra, la capacidad e intención de adquirirla
b) La ocupación, es un modo de adquirir el dominio de las cosas que no pertenecen a nadie y
cuya adquisición no está prohibida por las leyes ecuatorianas o por el derecho internacional.
La casa y la pesca son especies de ocupación, por las cuales se adquiere el dominio de los
animales bravíos y de otros.
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c) La accesión, es un medio de adquirir la propiedad, mediante una extensión de dominio; se
adquiere la propiedad mediante la unión o incorporación de una cosa secundaria a una
principal; así el dueño de la principal adquiere la accesión, además de los frutos como los
productos por ser una consecuencia de la propiedad.
d) La prescripción, es un modo de adquirir las cosas ajenas o de extinguir las acciones o
derechos ajenos, por haberse poseído las cosas, o no haberse ejercido dichas acciones o
derechos, durante cierto tiempo y concurriendo los demás requisitos legales. Una acción o
derecho se dice que prescribe cuando se extingue por prescripción
e) El fideicomiso, es un concepto, que no solo manifiesta la relación entre dos personas, sino
también las relaciones que pueden suscitarse entre dos y en ocasiones entre varias personas,
con derechos y obligaciones más o menos equivalentes, pero todos conectados por un solo
concepto, que es precisamente el fideicomiso
Refiriéndonos a los bienes inmuebles, es pertinente enfocarnos al análisis de la tradición como
modo de adquirir el dominio, pues es aquí donde puesto que las entidades del sector público
de manera obligada deben cumplir con todas las formalidades mínimas requeridas legalmente
a diferencia del derecho privado.
1.3.4. La tradición
La tradición, como modo de adquirir, consistente en la entrega de una cosa fundada en una
convención traslaticia, fue diseñada en el Derecho Romano clásico. Los juristas medievales
mantuvieron ese diseño, con los cuales pasó al derecho común europeo y al código castellano
de las Partidas, a impulso del cual fue trasladado a las Indias españolas.
(COL, 2007) “Proviene del latín traditio, y en el Derecho Civil, tradición es tanto como
entrega; pero no cualquiera entrega, sino la que se propone transmitir la propiedad
directamente o a través de la justa posesión, y en algunos casos de una tenencia jurídicamente
estructurada”.
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(DEGENEFFE, 2004) “La traditio de una cosa res vendita et tradita significa la entrega de la
vacua possessio de la cosa al emptor y esta situación de poseedor pacífico era el objeto de la
responsabilidad que el venditor debía asumir en primer lugar”.
Entendemos entonces que la tradición es el acto mediante el cual el vendedor con su voluntad
entrega y transfiere su propiedad y dominio al comprador, quien a su vez tiene el ánimo de
recibirlo como suyo, bajo un acto de buena fe; y que, tratándose de bienes inmuebles, se
deberá cumplir con ciertas formalidades que la ley exige para su perfecta validez.
La tradición tiene dos elementos principales, la primera que consiste en la intención de cada
una de las partes, por un lado, la de transferir el dominio de la propiedad, y el reconocimiento
como señor y dueño al adquirente; y la otra, la de recibir el bien con la intención de adquirirlo
y posesionarse como señor y dueño.
Para que la tradición sea válida cuando se trata de bienes inmuebles, requiere de un título
mediante el cual se transfiera la propiedad y ellos pueden ser la venta, la permuta, la donación,
etc.; además del cumplimiento de varias formalidades legales para perfeccionar su validez,
entre la que podemos resaltar la celebración de documento público o escritura ante un Notario
y la posterior inscripción del título en el libro correspondiente del Registro de la Propiedad.
Elementos de la Tradición
a) Autonomía de la Voluntad
Como elemento de la tradición que merece un análisis extensivo es la autonomía de la
voluntad, término que proviene del griego que significa literalmente “darse a sí mismo o
regirse por normas propias”, es decir crear sus propias normas.
Esta autonomía de la voluntad viene a contradecir las normas impuestas, pues se consideraba
que a través del cumplimiento de las leyes el sujeto no obraba con libertad pues estaba
29
sometido a condicionamientos ajenos a su voluntad para satisfacer muchas veces intereses
particulares y no los suyos propios.
Más adelante en la filosofía de Kant, se interpreta de esta manera, pues se le da el sentido de
moralidad o de una actuación moral a esta autonomía de la voluntad, como la facultad de
regirse por sí mismo al ser humano, una actuación luego de una deliberación y decisión, sin
apartarse de la norma impuesta u obligatoria.
En base a este razonamiento se estableció el poder de la razón, la facultad de hombre de tomar
sus propias decisiones, de razonar y actuar en virtud de sus propias convicciones, garantizando
de cierta manera el derecho a la libertad del ser humano de auto determinarse, de progresar y
buscar un mejor futuro en todos los aspectos de la vida.
Pero esta es el pensamiento filosófico de la autonomía de la voluntad liderado por la corriente
de la ilustración cuyo principal representante fue el filósofo Kant.
Por otra parte tenemos en el aspecto jurídico que es la autonomía de la voluntad, y así lo ha
definido la Corte Suprema de Justicia: El principio de autonomía de la libertad se traduce en la
libertad jurídica que gozan los individuos para negociar y arreglar sus intereses particulares
como mejor les convenga. Así, podrán elegir en celebrar o no un contrato, y si eligen lo
primero, será su autonomía privada la que le permitirá determinar la forma y contenido del
contrato y estipular las cláusulas.
Por otra parte, la Corte Constitucional de Colombia referente al tema, se ha pronunciado de la
siguiente manera: “El principio de autonomía de la voluntad privada ha sido definido como el
poder de las personas, reconocido por el ordenamiento positivo para disponer con efecto
vinculante de los intereses y derechos de los que son titulares y por ende crear derechos y
obligaciones, siempre que respete el orden público y las buenas costumbres”.
El principio de la autonomía de la voluntad consiste en la facultad que tiene la persona de
obligarse libremente, que a su vez puede producir obligaciones y que produce a su vez efectos
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a través de las diversas formas de contratación definidas en el Código Civil ecuatoriano, así
como también se encuentra reconocido en la Constitución de la república en su artículo 66
número 16 así:
“Art. 66.- Se reconoce y garantizará a las personas: 16. El derecho a la libertad de
contratación”.
Por otra parte, la voluntad necesaria para la tradición, queda descrita por la definición, al decir
que ambas partes deben tener intención y el que trasfiere, además ha de tener facultad para
hacerlo, mientras que quien recibe debe tener capacidad para recibir, también estos requieren
ciertas precisiones que se detallaran más adelante, ya que en ciertos casos puede recibir un
incapaz y en cuanto a la facultad de transferir, supone normalmente también la capacidad e
hacerlo.
Varios autores hacen notar que la tradición no es un contrato, puesto que el contrato origina
obligaciones y la tradición más bien implica el cumplimiento de algún contrato. No entra en
estas disquisiciones la definición de nuestro código.
En cuanto a la naturaleza jurídica de la tradición se puede admitir que es una convención: un
acuerdo de voluntades cuyo efecto jurídico es el de transferir derechos o perfeccionar esa
transferencia, que puede tener sus raíces en una causa anterior
(DICCIONARIO JURIDICO 2012), la eficiencia de la tradición está supeditada a varias
circunstancias, pero principalmente depende del derecho que tenga el tradente de donde
resulte de donde resulta que el efecto que siempre se produce es el de transferir la posesión de
la cosa.
Entre los principales caracteres de la tradición como un modo de adquirir pueden destacarse:
Es un modo de adquirir entre vivos y derivativo, pues el adquiriente se hace dueño de la cosa
con fundamento en el dominio que pertenecía al tradente.
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Mediante ella puede adquirirse el dominio de todos los derechos transferibles; reales y
personales.
b) Puede ser a título gratuito o a título oneroso.
c) Un elemento subjetivo, constituido por las dos personas que intervienen en ella: el tradente
y el adquirente.
d) Un elemento intencional, el consentimiento de ambas partes orientado a la transferencia del
dominio.
e) Un elemento jurídico, la existencia de un título translaticio de dominio, es decir, idóneo
para operar la transferencia.
f) Un elemental material, la entrega de la cosa.
1.3.5. La donación
La donación constituye un acto de liberalidad por virtud del cual una persona entrega
gratuitamente algo a otra que lo acepta. Como se ve, este contrato surge por la conveniencia de
dos voluntades; la del donante para entregar la cosa y la del donatario para recibirla, si bien,
contrariamente a lo que suele ocurrir en otros contratos, en éste acuerdo puede no ser
simultáneo, sino que frecuentemente es sucesivo. Tal, por ejemplo, ocurre en la vida corriente
cuando una persona envía un regalo a otra. Por eso el contrato de donación se perfecciona
cuando el donante conoce la aceptación del donatario, y mientras no lo conozca puede dejar
sin efecto la donación. La donación representa la prestación por una de las partes sin que
exista contraprestación por la otra.
Pero puede entenderse que no se pierde el carácter de este contrato por la circunstancia de que
se exija al donatario una contraprestación cuando ésta es notoriamente inferior al valor de lo
donado.
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Pueden ser donados toda clase de bienes, pero, como es lógico, las garantías formales suelen
ser distintas. Las cosas muebles pueden donar recabando una aceptación escrita o simplemente
verbal, mientras que la donación de inmuebles se la tiene que hacer mediante escritura pública
y la aceptación ha de constar en esa misma o en otra escritura.
Pero en cualquier supuesto, las legislaciones acostumbran a limitar la facultad de donar
imponiendo al donante la obligación de reservarse bienes en cantidades suficientes con arreglo
a sus circunstancias; y con el objeto también de quien ha tenido la generosidad de regalar a
otros sus bienes y no tenga que vivir en la miseria, si luego perdiese lo que hubiera reservado,
es frecuente en los códigos imponer al donatario las obligaciones de prestar alimentos al
donante necesitado de ellos. Por una razón igual, no es válida la donación que priva al donante
de cumplir con las obligaciones familiares que tuviere a su cargo, pues resultaría ilógico que
como consecuencia de una donación excesiva a favor de terceras personas, quedasen privados
de medios de vida el cónyuge o los hijos menores del donante.
Las donaciones pueden ser puras o hechas bajo condición, siempre que ésta fuera lícita y
posible, y el donatario responde con los mismos bienes que ha recibido, del cumplimiento de
las cargas u obligaciones de la donación.
Las donaciones una vez aceptadas, son esencialmente irrevocables; pero pueden darse
circunstancias que justifiquen la revocación a instancia del donante. Tales serían: el
incumplimiento de las condiciones impuestas; el delito cometido por el donatario contra el
donante o contra sus familiares próximos; y también la hecho mención. Igualmente se pueden
revocar las donaciones hechas en vista de un futuro matrimonio si éste no se celebrase.
Elementos de la Donación entre Cónyuges
Para que se produzcan los efectos propios de la donación entre cónyuges, se requiere que se
cumplan requisitos de distinto carácter; unos se refieren al sujeto y otros al objeto del negocio
jurídico. Así, la voluntad libre de vicios y la causa lícita son relativas al sujeto, y el objeto
licito y posible es relativo a la materia de las donaciones. Además, el negocio jurídico debe
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cumplir con formalidades previstas por el legislador por motivos de publicidad, por vía de
prueba, habilidad y como formas en que se exterioriza la voluntad.
Características de las Donaciones Irrevocables entre Vivos
a) Es un contrato gratuito, porque es el donante sufre gravamen y el donatario el que recibe el
beneficio.
b) Es un contrato unilateral, porque de él sólo nacen obligaciones para el donante;
excepcionalmente puede generar obligaciones para el donatario como el caso de la donación a
título singular con cargo de pagar deudas del donante.
c) Un contrato principal, porque subsiste por si solo
d) Un contrato nominado, porque está reglamentado por el legislador
e) Por regla general un contrato consensual, aunque este carácter de consensual de las
donaciones tiene tantas excepciones que en el hecho la regla general es la contraria
f) Un contrato de ejecución instantánea, salvo el caso de las donaciones de pensiones
periódicas
g) Un contrato entre vivos: incluso la donación es la única forma de adquirir a título gratuito
por acto entre vivos, es un contrato de excepción, porque nunca se presume.
h) Es un contrato de excepción, porque nunca se presume
i) Es irrevocable
j) La donación es a título singular
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k) Es un título translaticio de dominio
l) El donatario no tiene acción de saneamiento
Requisitos de la donación
a) Capacidad
b) Consentimiento
c) Objeto
d) causa lícitos y solemnidades
En la donación el consentimiento tiene dos etapas que son la oferta por parte del donante y la
aceptación del donatario, en consecuencia, el donante puede revocar libremente la donación
mientras no se produce la aceptación, pero una vez realizada el contrato se vuelve irrevocable.
El contrato de donación es consensual, pero en el caso de la donación de inmueble se requiere
que se realice con escritura pública.
1.3.4. Facultades Normativas De Los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
Derechos y atribuciones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
a) Gobierno.
Dirección o administración del Estado. Conjunto de ministros que ejercen el Poder ejecutivo.
Orden, régimen o sistema para regir la nación o alguna de sus provincias, regiones o
municipios. Función, cargo o dignidad de gobernador. Territorio, provincia o distrito donde
ejerce su autoridad un gobernador.
b) Autonomía.
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Estado y condición del pueblo que goza de entera independencia, sin estar sujeto a otras leyes
que a las dictadas por él y para él. En sentido figurado, condición del individuo que de nadie
depende en ciertos aspectos.
c) Descentralización.
Acción de transferir a diversas corporaciones o personas parte de la autoridad antes ejercida
por el gobierno supremo del Estado. Sistema administrativo que deja en mayor o menor
libertad a las corporaciones provinciales o municipales, para la gestión de los servicios
públicos y otras actividades que a las mismas interesan dentro de la esfera de su jurisdicción
territorial.
Una vez que hemos determinado cada uno de los términos principales de esta investigación es
necesario conocer el ámbito al cual se rige el Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización, puesto que este código establece la organización política,
administrativa y financiera del Ecuador.
El ejercicio de la autoridad y las potestades públicas de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados se regirán por los siguientes principios:
a) Unidad. - Los distintos niveles de gobierno tienen la obligación de observar la unidad del
ordenamiento jurídico, la unidad territorial, la unidad económica y la unidad en la igualdad de
trato, como expresión de la soberanía del pueblo ecuatoriano.
b) Solidaridad. - Todos los niveles de gobierno tienen como obligación compartida la
construcción del desarrollo justo, equilibrado y equitativo de las distintas circunscripciones
territoriales, en el marco del respeto de la diversidad y el ejercicio pleno de los derechos
individuales y colectivos.
c) Coordinación y corresponsabilidad. - Todos los niveles de gobierno tienen
responsabilidad compartida con el ejercicio y disfrute de los derechos de la ciudadanía, el
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buen vivir y el desarrollo de las diferentes circunscripciones territoriales, en el marco de las
competencias exclusivas y concurrentes de cada uno de ellos.
d) Subsidiariedad. - La subsidiariedad supone privilegiar la gestión de los servicios,
competencias y políticas públicas por parte de los niveles de gobierno más cercanos a la
población, con el fin de mejorar su calidad y eficacia y alcanzar una mayor democratización y
control social de los mismos.
e) Complementariedad. - Los gobiernos autónomos descentralizados tienen la obligación
compartida de articular sus planes de desarrollo territorial al Plan Nacional de Desarrollo y
gestionar sus competencias de manera complementaria para hacer efectivos los derechos de la
ciudadanía y el régimen del buen vivir y contribuir así al mejoramiento de los impactos de las
políticas públicas promovidas por el Estado ecuatoriano.
f) Equidad interterritorial. - La organización territorial del Estado y la asignación de
competencias y recursos garantizarán el desarrollo equilibrado de todos los territorios, la
igualdad de oportunidades y el acceso a los servicios públicos.
g) Participación ciudadana. - La participación es un derecho cuya titularidad y ejercicio
corresponde a la ciudadanía.
Se aplicarán los principios de interculturalidad y plurinacionalidad, equidad de género,
generacional, y se garantizarán los derechos colectivos de las comunidades, pueblos y
nacionalidades.
h) Sustentabilidad del desarrollo. - Los gobiernos autónomos descentralizados priorizarán
las potencialidades, capacidades y vocaciones de sus circunscripciones territoriales para
impulsar el desarrollo y mejorar el bienestar de la población, e impulsarán el desarrollo
territorial centrado en sus habitantes, su identidad cultural y valores comunitarios.
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La naturaleza jurídica de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Tiene su origen en la Constitución de la República del Ecuador. El artículo 242 menciona que
“el Estado se organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales”.
Las funciones y competencias precisadas en el subtítulo anterior se fundamentan en los
principios de organización, planificación y solidaridad entre Gobierno Autónomo
Descentralizados. Esto según el Art. 238 de la Constitución, el cual nos manifiesta lo
siguiente: “Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política,
administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad,
equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. En ningún caso el ejercicio de
la autonomía permitirá la secesión del territorio nacional. Constituyen gobiernos autónomos
descentralizados las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos
metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales”.
El propósito principal de establecer esta división administrativa de competencias es la de
generar mayor desarrollo entre las circunscripciones territoriales y se establezcan procesos de
participación ciudadana más cercanos por parte de sus moradores que los conviertan en
potenciales líderes de la política nacional desde espacios reducidos geográficamente.
Cada circunscripción territorial tendrá un gobierno autónomo descentralizado para la
promoción del desarrollo y la garantía del buen vivir, a través del ejercicio de sus
competencias.
Estará integrado por ciudadanos electos democráticamente quienes ejercerán su representación
política.
Constituyen gobiernos autónomos descentralizados:
a) Los de las regiones;
b) Los de las provincias;
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e) Los de los cantones o distritos metropolitanos; y,
d) Los de las parroquias rurales.
En las parroquias rurales, cantones y provincias podrán conformarse circunscripciones
territoriales indígenas afro ecuatorianas y montubias, de conformidad con la Constitución y la
ley.
La provincia de Galápagos de conformidad con la Constitución, contará con un consejo de
gobierno de régimen especial.
El ejercicio de cada gobierno autónomo descentralizado se realizará a través de tres funciones
integradas:
a) De legislación, normatividad y fiscalización;
b) De ejecución y administración; y,
c) De participación ciudadana y control social.
Tipos de autonomía de los Gobierno Autónomo Descentralizado
Autonomía Municipal
A fin de entender la facultad que tienen los gobiernos autónomos descentralizados de dictar su
propia normativa y cumplir así con la obligación de regular el cumplimiento de sus potestades,
es necesario hacer un análisis de lo que consiste la autonomía, que en el Ecuador tiene muchos
años por lo que haremos un recorrido por las constituciones ecuatorianas, donde veremos la
evolución y progresión de la autonomía municipal.
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En una revisión desde la primera Constitución ecuatoriana de 1830 se hace referencia
únicamente a la existencia de municipalidades y sus atribuciones muy generales respecto a lo
concerniente a la policía y educación.
En la Constitución de 1861, en su artículo 96 se determinaba lo siguiente:
“Art. 96.- Habrá Municipalidades provinciales, cantonales y parroquiales. La ley determinará
sus atribuciones en todo lo concerniente a la policía, educación e instrucción de los habitantes
de su localidad, sus mejoras materiales, recaudación, manejo e inversión de las rentas
municipales, fomento de los establecimientos públicos y demás objetos y funciones a que
deban contraerse.
En la Constitución de 1869, en su artículo 83 indicaba:
“Art. 83.- Habrá Municipalidades en todas las capitales de cantón, y serán presididas por los
Jefes Políticos. La ley determinará sus atribuciones en todo lo concerniente a la policía,
educación e instrucción de los habitantes, de la localidad, sus mejores materiales, recaudación,
manejo e inversión de las rentas municipales, fomento de los establecimientos públicos y
demás objetos y funciones a que deban contraerse”.
En la Constitución de 1878, en su artículo 104 indicaba:
“Art. 104.- Para la administración de los intereses seccionales habrá Cámaras provinciales en
los lugares que determine la ley, y Municipalidades en todos los cantones, sin más
dependencia que la establecida por ella o por la Constitución. La ley determina sus
atribuciones en todo lo concerniente a la policía, educación e instrucción de los habitantes de
la localidad, mejoras materiales, creación, recaudación, manejo e inversión de sus rentas,
fomento de los establecimientos públicos y demás objetos a que deban contraerse”.
En la Constitución de 1884 indicaba:
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“Art. 118.- Para la administración de los intereses seccionales, habrá Municipalidades. La ley
determinará su organización y atribuciones en todo lo concerniente a la educación e
instrucción de los habitantes de la localidad; policía; mejoras materiales; creación,
recaudación, manejo e inversión de las rentas; fomento de los establecimientos públicos, y
más objetos de su incumbencia”.
En la Constitución de 1897 únicamente se establece la existencia de municipalidades, sin que
se mencione en ninguna disposición nada referente a su autonomía, lo que es lógico pensar por
cuanto la división territorial estaba naciendo con una nueva estructura y por ende no tenían
muchas competencias las municipalidades, así tenemos la disposición del artículo 122:
“Art. 122.- Para la administración de los intereses seccionales, habrá Municipalidades. La ley
determinará su organización y atribuciones en todo lo concerniente a la educación e
instrucción de los habitantes de la localidad; policía; mejoras materiales; creación,
recaudación, manejo e inversión de las rentas; fomento de los establecimientos públicos y más
objetos a que deban atender”.
En la Constitución de 1906 se puede apreciar que únicamente se limita a la división territorial
en provincias y cantones, estableciendo de manera general la autonomía de las
municipalidades, que se encontraba establecida en el artículo 141:
“Art. 141.- Las Municipalidades son autónomas en el ejercicio de sus funciones e
independientes de los otros Poderes Públicos, dentro de la Constitución y de las leyes
generales del Estado, y sus miembros serán responsables ante los jueces respectivos por los
abusos que cometan, colectiva o individualmente”.
La Constitución de 1945 por primera vez se reconoce una básica autonomía de las
municipalidades frente a los individuos, así tenemos la disposición del artículo 111 que decía:
41
“Art. 111.- La ley determinará la integración y funcionamiento de las Municipalidades y de los
Consejos Provinciales y Parroquiales. También establecerá las garantías de la autonomía
municipal y las del individuo frente al municipio”.
En la Constitución de 1946 se puede apreciar de manera el reconocimiento de una autonomía
económica de las municipalidades, así tenemos la disposición del artículo 129 que decía:
“Art. 129.- Ninguna ley posterior podrá privar, en todo ni en parte, a los Municipios, del
derecho que tienen sobre el producto del impuesto a la propiedad urbana. La Ley fijará los
impuestos y rentas específicas, de manera que quede garantizada su autonomía económica”.
En la Constitución de 1967 vemos una evolución en el concepto de la autonomía municipal,
vemos que se va fortaleciendo a las municipalidades y se reconoce ya una autonomía
funcional y económica, así tenemos la disposición del artículo 242:
“Art. 242.- Municipios. - Los Municipios gozan de autonomía funcional y económica para el
cumplimiento de los fines que les son propios.
La ley se encargará de dar eficaz aplicación al principio de la autonomía, y propenderá al
fortalecimiento y desarrollo de la vida municipal; determinará las atribuciones, deberes de los
municipios, y dentro de las normas constitucionales podrá establecer distintos regímenes,
atendiendo a la población, recursos económicos e importancia de cada cantón”.
En la Constitución de 1978, se fortalece la autonomía de las municipalidades que venía en
crecimiento con las constituciones anteriores, tal es así que adicionalmente se reconoce que los
municipios gozan de autonomía administrativa, que no constaba en las constituciones
anteriores, así tenemos la disposición del artículo 122:
“Art. 122.- Los consejos provinciales y los municipios gozan de autonomía funcional,
económica y administrativa. La ley determina su estructura, integración y funcionamiento y da
eficaz aplicación al principio de la autonomía; propende al fortalecimiento y desarrollo de la
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vida provincial y municipal; y, determina las atribuciones y deberes de los consejos
provinciales y los municipios.
Puede establecer distintos regímenes atendiendo a la población, recursos económicos e
importancia de cada circunscripción. Sus rentas no pueden ser inferiores a las actuales y se
incrementarán de acuerdo con la ley.
Sólo en virtud de ley puede imponerse deberes y regulaciones a los consejos provinciales o a
los municipios. Ningún funcionario o autoridad extraños intervendrán en su administración”.
La Constitución Política de la República del año 1998 es mucho más explícita en su definición
de autonomía, pues va mucho más allá y habla de una plena autonomía, así tenemos su
artículo 228:
“Art. 228.- Los gobiernos provincial y cantonal gozarán de plena autonomía y, en uso de su
facultad legislativa podrán dictar ordenanzas, crear, modificar y suprimir tasas y
contribuciones especiales de mejoras”.
Finalmente, en la Constitución de la República del 2008, máximo cuerpo legal ecuatoriano en
su artículo 238 establece que: “Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de
autonomía política, administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad,
subsidiariedad, equidad territorial, integración y participación ciudadana. En ningún caso el
ejercicio de la autonomía permitirá la secesión del territorio nacional”
Esto se complementa con la definición de autonomía que consta en el Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, 2010 que en su artículo 5 indica:
“La autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos autónomos
descentralizados y regímenes especiales prevista en la Constitución comprende el derecho y la
capacidad efectiva de estos niveles de gobierno para regirse mediante normas y órganos de
gobierno propios, en sus respectivas circunscripciones territoriales, bajo su responsabilidad,
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sin intervención de otro nivel de gobierno y en beneficio de sus habitantes. Esta autonomía se
ejercerá de manera responsable y solidaria. En ningún caso pondrá en riesgo el carácter
unitario del Estado y no permitirá la secesión del territorio nacional”
En virtud de esta autonomía consagrada y atribuida a los gobiernos autónomos
descentralizados, vemos que se encuentran plenamente facultados para auto determinarse y
regularse a través de la creación de cuerpos normativos propios que rigen dentro de su
circunscripción territorial, para lo cual únicamente deberán seguir un debido proceso conforme
lo determinad en la ley; con la garantía de la no intervención de otro ente distinto.
Esta garantía de auto determinarse se basa en tres aspectos principales, autonomía política, que
consiste en la facultad de impulsar procesos de desarrollo conforme a su historia, tradiciones y
cultura, es decir a circunstancia propias del territorio; autonomía administrativa, que se refiere
a su organización interna y gestión de recursos humanos y materiales; y, autonomía financiera,
que se refiere a recibir sin condicionamientos los recursos de gobierno central, de manera
directa y automática, así como la facultad de generar sus propios recursos mediante la
generación de impuestos previstos en la ley, así como tasas y contribuciones especiales de
mejoras reguladas de manera directa por la propia administración.
El Gobierno Nacional lleva a cabo un proyecto político que ha ofrecido la transformación
radical de las inequitativas formas de distribución del poder, arraigados a los Gobiernos
Autónomos Descentralizados en la sociedad desde tiempos de la República y con claras
directrices centralistas.
La propuesta adquiere bases en el campo jurídico con la creación de una norma fundamental
que contempla la recuperación y transformación del Estado a través del nuevo ordenamiento
territorial, cuyo desarrollo camina hacia un modelo regional autónomo que supere la inequidad
existente en la organización del Estado; y, a través de normativa como el Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización.
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La nueva Constitución incorpora elementos de cambio trascendentes e innovadores al sistema
político de Ecuador, que se ubican en la corriente latinoamericana de la reforma al régimen
político denominada neo-constitucionalismo. La Constitución desarrolla el nuevo marco de
organización, competencias y recursos de los gobiernos autónomos descentralizados.
El Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización, aprobado el
20 de octubre de 2010, desarrolla el respectivo marco constitucional, compila y sistematiza en
un solo cuerpo legal todas las leyes existentes: Régimen Municipal, Régimen Provincial y la
ley de Juntas Parroquiales, así como las leyes de financiamiento de los gobiernos autónomos
descentralizados. En las disposiciones derogatorias del Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomía y Descentralización se eliminan todas las normas existentes relativas al
régimen seccional.
La presente investigación, se enfoca principalmente en la determinación de los derechos y
atribuciones de los gobiernos autónomos descentralizados, su facultad normativa, facultad
reglamentaria y los impuestos, tasas y contribuciones aplicables a esta normativa.
Es necesario en primer lugar tener en claro la definición acerca de gobierno autonomía y
descentralización, puesto que en base a ello se desarrollará el presente trabajo.
Autonomía Política
Como la capacidad de cada Gobierno Autónomo Descentralizado para impulsar procesos y
formas de desarrollo acordes a la historia, cultura y características propias de la
circunscripción territorial., manifestando que se expresa en el pleno ejercicio de las facultades
normativas y ejecutivas sobre las competencias de su responsabilidad; las facultades que de
manera concurrente se vayan asumiendo; la capacidad de emitir políticas públicas territoriales;
la elección directa que los ciudadanos hacen de sus autoridades mediante sufragio universal,
directo y secreto; y, el ejercicio de la participación ciudadana.
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Autonomía Administrativa
Consiste en el pleno ejercicio de la facultad de organización y de gestión de sus talentos
humanos y recursos materiales para el ejercicio de sus competencias y cumplimiento de sus
atribuciones, en forma directa o delegada, conforme a lo previsto en la Constitución y la ley.
Autonomía Financiera
La misma que se expresa en el derecho de los gobiernos autónomos descentralizados de recibir
de manera directa predecible, oportuna, automática y sin condiciones los recursos que les
corresponden de su participación en el Presupuesto General de Estado, así como en la
capacidad de generar y administrar sus propios recursos, de acuerdo a lo dispuesto en la
Constitución y la ley. Su ejercicio no excluirá la acción de los organismos nacionales de
control en uso de sus facultades constitucionales y legales.
1. La Constitución de la República, aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente del
2008, proclama que el Ecuador debe ser gobernado de manera descentralizada, determinando
un nuevo modelo de administración pública; bajo tal contexto la nueva organización territorial
fue uno de los pilares de la propuesta de transformación del Estado cuyas bases se fundan en
lograr un país regional autónomo que supere la inequidad territorial, en donde la fortificación
de mecanismos de participación ciudadana, es otro de los principios fundamentales ofrecidos
el proyecto actual del Gobierno Nacional.
2. La adecuada planificación del Estado, en la línea de la descentralización, debe fundarse en
los principios enumerados por el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, entre los cuales se encuentran el principio de unidad, solidaridad,
coordinación y corresponsabilidad, subsidiariedad, complementariedad, equidad
interterritorial, participación ciudadana y sustentabilidad del desarrollo, cuyos alcances deben
ser aplicados por todos los actores que intervienen en el proceso de regionalización que se
lleva a cabo en el Ecuador.
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3. El proyecto de transformación del Estado, adquiere bases en el campo jurídico con la
creación de una Norma Fundamental que contempla la recuperación y transformación del
Estado a través del nuevo ordenamiento territorial, cuyo desarrollo camina hacia un modelo
regional autónomo que supere la inequidad existente en la organización del Estado.
4. La nueva organización territorial, prescrita en la Constitución, además determina nuevas
competencias para los Gobiernos Autónomos Descentralizados y dispone la creación del
Sistema Nacional de Competencias, para regular el proceso de transferencia de las mismas.
En virtud de la consagrada autonomía de los gobiernos autónomos descentralizados, tienen la
facultad de crear su propia normativa dentro de su jurisdicción, como así se encuentra
estipulado en el artículo 57 letra a) del Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización, donde se faculta a los Concejos Municipales el dictar
ordenanzas en el ámbito de sus competencias, las misas que se encuentran en armonía con lo
determinado en la Constitución de la República.
El artículo 322 del Ibídem establece el debido proceso para la discusión y aprobación de los
proyectos de ordenanzas municipales, que deberán ser discutidos al menos en dos debates para
su aprobación, en sesiones celebradas en días distintos-
Dentro de las competencias que tienen los gobiernos municipales y metropolitanos se
encuentra el regular el uso y ocupación del suelo urbano y rural conforme lo consagrado en el
artículo 264 numeral 1) de la Constitución de la República, mismo que guarda concordancia
con lo dispuesto en el artículo 55 letras a) y b) y artículo 466 del Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
Objetivos del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y
Descentralización
a) La autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos autónomos
descentralizados, en el marco de la unidad del Estado ecuatoriano;
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b) La profundización del proceso de autonomías y descentralización del Estado, con el fin de
promover el desarrollo equitativo, solidario y sustentable del territorio, la integración y
participación ciudadana, así como el desarrollo social y económico de la población;
c) El fortalecimiento del rol del Estado mediante la consolidación de cada uno de sus niveles
de gobierno, en la administración de sus circunscripciones territoriales, con el fin de impulsar
el desarrollo nacional y garantizar el pleno ejercicio de los derechos sin discriminación alguna,
así como la prestación adecuada de los servicios públicos;
d) La organización territorial del Estado ecuatoriano equitativa y solidaria, que compense las
situaciones de injusticia y exclusión existentes entre las circunscripciones territoriales;
e) La afirmación del carácter intercultural y plurinacional del Estado ecuatoriano;
f) La democratización de la gestión del gobierno central y de los gobiernos autónomos
descentralizados, mediante el impulso de la participación ciudadana;
g) La delimitación del rol y ámbito de acción de cada nivel de gobierno, para evitar la
duplicación de funciones y optimizar la administración estatal;
h) La definición de mecanismos de articulación, coordinación y corresponsabilidad entre los
distintos niveles de gobierno para una adecuada planificación y gestión pública;
i) La distribución de los recursos en los distintos niveles de gobierno, conforme con los
criterios establecidos en la Constitución de la República para garantizar su uso eficiente; y,
j) La consolidación de las capacidades rectora del gobierno central en el ámbito de sus
competencias; coordinadora y articuladora de los gobiernos intermedios; y, de gestión de los
diferentes niveles de gobierno.
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Finalidades de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
a) El desarrollo equitativo y solidario mediante el fortalecimiento del proceso de autonomías y
descentralización.
b) La garantía, sin discriminación alguna y en los términos previstos en la Constitución de la
República de la plena vigencia y el efectivo goce de los derechos individuales y colectivos
constitucionales y de aquellos contemplados en los instrumentos internacionales.
c) El fortalecimiento de la unidad nacional en la diversidad.
d) La recuperación y conservación de la naturaleza y el mantenimiento de medio ambiente
sostenible y sustentable.
e) La protección y promoción de la diversidad cultural y el respeto a sus espacios de
generación e intercambio; la recuperación, preservación y desarrollo de la memoria social y el
patrimonio cultural.
Facultades de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
La Constitución de la República de 2008, no obstante calificar al Ecuador como un Estado
unitario, dota a los gobiernos autónomos descentralizados de una “facultad legislativa” que, a
primera vista, haría pensar en la existencia de ordenamientos jurídicos locales, de modo
similar a lo que sucede en un Estado federal. Esta aparente contradicción merece un análisis
sobre la naturaleza y alcance que tienen los instrumentos normativos que emiten los gobiernos
autónomos descentralizados, sobre sus límites y contenidos y sobre la función que cumplen en
el ordenamiento jurídico de un Estado unitario como es el Ecuador.
La Constitución, como Norma Suprema del Estado, tiene la capacidad para determinar las
reglas de producción del Derecho positivo y de establecer las bases sobre las cuales se asienta
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todo el ordenamiento jurídico. La Constitución ecuatoriana de 2008 presenta problemáticas
especiales cuando se refiere a las facultades normativas de los gobiernos autónomos
descentralizados, a las cuales sin reparo alguno denomina “legislativas”. Esta calificación
puede considerarse incoherente porque la misma Constitución determina que el Ecuador es un
Estado unitario y este, por definición y a diferencia del Estado federal, tiene un solo centro de
impulsión política y administrativa, de tal modo que, en rigor, la facultad legislativa
propiamente dicha la tendría únicamente la Asamblea Nacional.
La adecuada comprensión de la naturaleza y alcance de la facultad normativa de los gobiernos
autónomos descentralizados requiere del análisis previo de algunos aspectos institucionales
básicos que se refieren a la forma del Estado ecuatoriano y a la descentralización. En primer
término, debe tenerse presente que el art. 1 de la Constitución define al Ecuador como un
Estado unitario que “Se organiza en forma de república y se gobierna de manera
descentralizada”
El Estado unitario, como explica Jorge Rodríguez Zapata: “Está dotado de un centro único de
impulsión política, que acumula la totalidad de las atribuciones y funciones que corresponden
a la persona jurídica estatal y consta de un solo aparato gubernamental, que lleva a cabo todas
las funciones del Estado”
La nueva Constitución Política de la República del Ecuador prevé un complicado sistema de
organización territorial, incorpora las figuras de la región autónoma y del distrito
metropolitano, junto a la ya existente división territorial en provincias, cantones y parroquias.
De conformidad con el art. 238, los gobiernos autónomos descentralizados como los denomina
la nueva Constitución gozan de “autonomía política, administrativa y financiera”, y se rigen
“por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y
participación ciudadana”. Este sistema de organización territorial se acompaña del
correspondiente esquema de distribución de competencias. El intrincado, postizo e
incongruente sistema que incorpora el constituyente, que a pesar de declarar al Ecuador como
Estado unitario habla, al mismo tiempo, de “autonomía política” de los gobiernos
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descentralizados, se vuelve más confuso con el art. 240 de la Constitución, que establece: Los
Gobiernos Autónomos Descentralizados de las regiones, distritos metropolitanos, provincias y
cantones tendrán facultades legislativas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones
territoriales. Las juntas parroquiales rurales tendrán facultades reglamentarias. Todos los
gobiernos autónomos descentralizados ejercerán facultades ejecutivas en el ámbito de sus
competencias y jurisdicciones territoriales.
Partiendo del principio de que la Constitución es un todo orgánico y que entre sus partes debe
haber la debida correspondencia y armonía (iura iuribus concordari debet), es posible apreciar,
por una parte, que se trata de una facultad normativa limitada que el constituyente otorga a los
gobiernos autónomos descentralizados para el cumplimiento de sus competencias, y, por otra
parte, que las normas jurídicas que dicten dichos gobiernos tienen un rango normativo
reglamentario y no legal.
Como destaca Miguel Alejandro López Olvera, entre la ley y el reglamento únicamente hay un
punto en común: ser normas de Derecho abstractas e impersonales. En todo lo demás difieren,
pues cada figura se somete a un régimen jurídico particular y propio.
Este distinto régimen jurídico se observa, no únicamente en aspectos formales como el
procedimiento de elaboración, sino también en la materia que se puede normar. En efecto, el
art. 118 de la Constitución dispone que la Función Legislativa se ejerce por la Asamblea
Nacional, la cual, de conformidad con el número 6 del art. 120, tiene la atribución de
“Expedir, codificar, reformar y derogar las leyes, e interpretarlas con carácter generalmente
obligatorio”.
Al referirse a la actividad legislativa, la Constitución no precisa una limitación de materias o
de contenido, pues la ley puede regular cualquier ámbito de la vida humana en sociedad, sea
de derecho público o de derecho privado, sin otro límite que el impuesto por la normativa
constitucional. Es así, que el art. 132 de un modo abierto establece que “La Asamblea
Nacional aprobará como leyes las normas generales de interés común”. En contraste, las
normas de los gobiernos autónomos descentralizados solo pueden regular sobre las materias
51
específicas que señalan en los arts. 262, 263, 264 y 266, las que se circunscriben a los fines y
cometidos de las regiones, distritos metropolitanos, provincias y municipios. En otros
términos, estas normas, a diferencia de las leyes, no pueden innovar el ordenamiento jurídico
más que en el específico ámbito material que precisa el Constituyente.
El art 116 Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
expresa “Son atribuciones para el ejercicio de una competencia por parte de un nivel de
gobierno. Son facultades la rectoría, la planificación la regulación, el control y la gestión y son
establecidas por la Constitución o la ley. Su ejercicio a excepción de la rectoría, puede ser
concurrente”.
Al hablar de la facultar normativa podemos manifestar que se encuentra estipulada en el Art. 7
del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización: Para el
pleno ejercicio de sus competencias y de las facultades que de manera concurrente podrán
asumir, se reconoce a los consejos regionales y provinciales concejos metropolitanos y
municipales, la capacidad para dictar normas de carácter general a través de ordenanzas,
acuerdos y resoluciones, aplicables dentro de su circunscripción territorial.
El ejercicio de esta facultad se circunscribirá al ámbito territorial y a las competencias de cada
nivel de gobierno, y observará lo previsto en la Constitución y la Ley.
Facultad reglamentaria ha permitido a los Gobiernos Autónomos Descentralizados, crear su
propia normativa para su auto regulación, pero siempre enmarcados en las disposiciones
constitucionales y en el ordenamiento jurídico del país, acotando además que el mismo Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización garantiza esta
autonomía, al establecer en su artículo 5 que tendrán autonomía administrativa, política y
financiera, así como la garantía de esta autonomía determinada en el artículo 6 del mismo
cuerpo legal, que prohíbe la intromisión por parte de función alguna o autoridad en sus
decisiones.
Además al referirnos a la facultad reglamentaria que tienen los gobiernos autónomos
descentralizados de igual forma se encuentra establecida en el Art. 9 del Código Orgánico de
52
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización: La facultad ejecutiva comprende el
ejercicio de potestades públicas privativas de naturaleza administrativa bajo responsabilidad
de gobernadores o gobernadoras regionales, prefectos o prefectas, alcaldes o alcaldesas
cantonales o metropolitanos y presidentes o presidentas de juntas parroquiales rurales.
Cabe recalcar que dentro de la facultad tributaria los gobiernos autónomos descentralizados
regionales podrán crear, modificar o suprimir, mediante normas regionales, tasas y
contribuciones especiales de mejoras generales o específicas por los servicios que son de su
responsabilidad y para las obras que se ejecuten dentro del ámbito de sus competencias o
circunscripción territorial.
Con la finalidad de establecer políticas públicas, los gobiernos autónomos descentralizados
regionales podrán fijar un monto adicional referido a los impuestos a todos los consumos
especiales, vehículos y al precio de los combustibles.
Asimismo, los gobiernos autónomos descentralizados regionales podrán crear, modificar o
suprimir recargos, tasas y contribuciones de mejoras y de ordenamiento.
La Constitución de la República, en su artículo 238, enviste a los Gobierno Autónomo
Descentralizado de autonomía; definición desarrollada en el Código Orgánico de Organización
Territorial, Autonomías y Descentralización, que en el artículo 5, la precisa como el derecho y
la capacidad efectiva de cada nivel de gobierno para regirse mediante normas y órganos de
gobiernos propios, en sus respectivas circunscripciones territoriales, bajo su responsabilidad,
sin intervención de otro nivel de gobierno y en beneficio de sus habitantes.
Potestad Tributaria
El art. 270 de la Constitución de la República se refiere a los recursos económicos de los
gobiernos autónomos descentralizados y dispone que estos “generarán sus propios recursos
financieros y participarán de las rentas del Estado, de conformidad con los principios de
subsidiaridad, solidaridad y equidad”. Por su parte, los arts. 179, 181, 186 del Código
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Orgánico de Organización, Autonomía y Descentralización expresamente confiere potestad
tributaria a los respectivos niveles de gobierno local en lo que se refiere al establecimiento de
tasas y contribuciones especiales.
La potestad tributaria de los gobiernos descentralizados se explica y justifica, en primer
término, como exigencia de la autonomía sin que importe que sea política como en el Estado
federal o administrativa como en el Estado unitario, ya que no podría tener una cabal
realización si no se admite la posibilidad de que dichos gobiernos puedan formular sus
presupuestos, generar sus propios recursos, y con ello, financiar el gasto público local. La
autonomía, en suma, lleva consigo un grado de autogestión económica que les permita el
cumplimiento de los fines y funciones que el ordenamiento jurídico encarga a los gobiernos
descentralizados.
La potestad tributaria local, no obstante, tiene precisos límites que están establecidos por la
Constitución y en la ley. En primer término, se circunscribe a las tasas y contribuciones
especiales, pero no se extiende a los impuestos, cuya creación se reserva exclusivamente al
órgano legislativo.
El art. 425 de la Constitución ecuatoriana dispone lo siguiente: “El orden jerárquico de
aplicación de las normas será el siguiente:
La Constitución; los tratados y convenios internacionales; las leyes orgánicas; las leyes
ordinarias; las normas regionales y las ordenanzas distritales; los decretos y reglamentos; las
ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los demás actos y decisiones de los poderes
públicos.
En caso de conflicto entre normas de distinta jerarquía, la Corte Constitucional, las juezas y
jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores públicos, lo resolverán mediante
la aplicación de la norma jerárquica superior. La jerarquía normativa considerará, en lo que
corresponda, el principio de competencia, en especial la titularidad de las competencias
exclusivas de los gobiernos autónomos descentralizados”.
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La potestad tributaria de los gobiernos autónomos descentralizados para crear tasas y
contribuciones especiales se justifica por la relación que estos tipos de tributos tienen con el
financiamiento de las funciones y cometidos que realiza la autoridad local, la prestación de
servicios públicos y la realización de obras públicas. En efecto, como define Giuliani
Fonrouge, la tasa es la prestación pecuniaria exigida compulsivamente por una persona
pública y relacionada con la prestación efectiva o potencial de una actividad de interés público
que afecta al Gobierno Autónomo Descentralizado.
El hecho imponible de la tasa, justamente, es provocar la actividad de la autoridad pública en
sus funciones de derecho público (por ejemplo, solicitar un permiso de construcción, de
funcionamiento de un local comercial, pedir una certificación, etcétera), o bien, la prestación
efectiva o potencial de un servicio público en beneficio de los vecinos (agua potable,
alcantarillado, bomberos, etcétera).
Es evidente que la posibilidad de que los gobiernos descentralizados creen tasas se admite
porque estas entidades públicas, que son autónomas y tienen atribuidas diversas competencias,
realizan diversos actos, que en cuanto implican gasto público local, requieren del
financiamiento que proviene de la figura tributaria de la tasa. Las contribuciones especiales de
mejora, por su parte, son tributos que se deben en razón de los beneficios individuales o de
grupos sociales, derivados de la realización de obras públicas o de especiales actividades que
realiza la autoridad pública.
Igual justificación que la antes expuesta sobre la tasa puede aplicarse a la contribución
especial de mejora, pues los gobiernos descentralizados tienen competencia para realizar
diversas obras públicas que pueden financiarse con este tipo de tributo, como es el caso de
calles, parques y diversas construcciones de interés público. Por último, cabe observar que la
facultad de crear tributos mediante instrumentos normativos locales, es decir, mediante
instrumentos jurídicos de rango reglamentario comporta una excepción al principio de
legalidad tributaria, según el cual los tributos únicamente pueden establecerse mediante un
instrumento jurídico normativo de rango legal.
55
No obstante, el art. 301 de la propia Norma Suprema, al delinear dicho principio fundamental
de la tributación, aclara que “Las tasas y contribuciones especiales se crearán y regularán de
acuerdo con la ley”. Esto determina, por ende, que la potestad tributaria de los gobiernos
autónomos descentralizados, en cuanto se ejerce mediante un instrumento de rango
reglamentario, se subordina a la legalidad, y que no es absoluta ni arbitraria, sino que
encuentra sus límites en los parámetros fundamentales que el legislador determina y
especifica.
Clasificación de los Tributos
Académicamente el tributo tiene su clasificación, puesto que, para la mayoría de los estudios
del Derecho Tributario, se clasifica en impuestos, tasas y contribuciones especiales.
El Art. 6 del Código Tributario del Estado Ecuatoriano manifiesta: “que los tributos, además
de ser medios para recaudar ingresos públicos, servirán como instrumento de política
económica general, estimulando la inversión, la reinversión, el ahorro y su destino hacia los
fines productivos y de desarrollo nacional; atenderán a las exigencias de estabilidad y progreso
sociales y procurarán una mejor distribución de la renta nacional”.
El Art. 300 de la Constitución de la República del Ecuador exhorta: “el régimen tributario se
regirá por los principios de generalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa,
irretroactividad, equidad, transparencia y suficiencia recaudatoria. Se priorizarán los
impuestos directos y progresivos.”
De los diferentes criterios jurídicos y de las citadas normas jurídicas puedo establecer que en
nuestro país, los tributos son aquellas prestaciones de carácter económico demandadas por el
Estado a través del Servicio de Rentas Internas a los particulares o contribuyentes en potestad
de una Ley que se regirá por los principios de legalidad, generalidad, igualdad,
proporcionalidad e irretroactividad a fin de cubrir las necesidades del Estado.
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FLEINER, define al tributo como: "…prestaciones pecuniarias que el Estado u otros
organismos de Derecho Público exigen en forma unilateral a los ciudadanos para cubrir las
necesidades económicas.". Concluye el ilustre autor afirmando que el tributo es toda
prestación pecuniaria debida al Estado u otros organismos de Derecho Público, por los sujetos
obligados en virtud de una norma legalmente establecida, para satisfacer los requerimientos
del desarrollo nacional.
Impuesto
Es aquella prestación en dinero realizada por los contribuyentes que por ley están obligados al
pago, cuya prestación es exigida por un ente recaudador, que casi siempre es el Estado.
Además, al realizar el pago del impuesto, el contribuyente lo hace por imperio de la ley, sin
que ello proporcione una contraprestación directa por el Estado y exigible por parte del
contribuyente.
Se contempla como el ingreso público creado por Ley y de cumplimiento obligatorio por
parte de los sujetos pasivos contemplados por la misma, siempre que surja una obligación
tributaria originada por un determinado hecho imponible.
De las definiciones antes anotadas se desprende que los impuestos son tributos exigidos en
correspondencia de una prestación que se concreta de manera individual por parte de la
administración pública y cuyo objeto de gravamen está constituido por negocios, actos o
hechos que sitúan de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo, como
consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de bienes o la adquisición de
rentas o ingresos.
Existen impuestos nacionales y municipales, a continuación, detallo algunos de ellos:
Nacionales:
- Impuesto a la Renta
- Impuesto al Valor Agregado
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- Impuestos a Consumos Especiales
- Impuesto a la herencia, legado y donaciones
- Impuesto General de Exportación
- Impuesto General de Importación
Municipales:
- Impuesto sobre la propiedad urbana
- Impuesto sobre la propiedad rural
- Impuesto de alcabala
- Impuesto sobre los vehículos
- Impuesto de registro e inscripción
- Impuesto a los espectáculos públicos
Tasas
Es también una prestación en dinero que debe pagar el contribuyente, pero únicamente cuando
recibe la realización de un servicio efectivamente prestado por el ente recaudador, ya sea en su
persona o en sus bienes.
La potestad tributaria de los gobiernos autónomos descentralizados para crear tasas y
contribuciones especiales se justifica por la relación que estos tipos de tributos tienen con el
financiamiento de las funciones y cometidos que realiza la autoridad local, la prestación de
servicios públicos y la realización de obras públicas.
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Las tasas son contribuciones económicas que hacen los usuarios de un servicio prestado por el
estado. La tasa no es un impuesto, sino el pago que una persona realiza por la utilización de un
servicio, por tanto, si el servicio no es utilizado, no existe la obligación de pagar.
Es común confundir tasa con impuesto, lo que no es así. Mientras el impuesto es de
obligatorio pago por todos los contribuyentes, la tasa la pagan solo para aquellas personas que
hagan uso de un servicio, por tanto, no es obligatorio.
De los axiomas antes referidos analizo que el tributo denominado tasa, se impone cuando el
Estado actúa como ente Público y satisface una necesidad colectiva que se concreta en
prestaciones individualizadas que se otorgan a sujetos determinados.
Las tasas son nacionales y municipales; por lo que, a continuación pormenorizo varios de la
presente temática:
Nacionales:
- Tasas por servicios administrativos
- Tasas por servicios portuarios y aduaneros
- Tasas por servicios de correos
- Tasas por servicios de embarque y desembarque
- Tasas arancelarias
Municipales:
- Tasas de agua potable
- Tasas de luz y fuerza eléctrica
- Tasas de recolección de basura y aseo público
- Tasas de habilitación y control de establecimientos comerciales e industriales.
- Tasas de alcantarillado y canalización
- Tasas por servicios administrativos
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En efecto, como define GIULIANI FONROUGE, la tasa es la prestación pecuniaria exigida
compulsivamente por una persona pública y relacionada con la prestación efectiva o potencial
de una actividad de interés público que afecta al obligado.
El hecho imponible de la tasa, justamente, es provocar la actividad de la autoridad pública en
sus funciones de derecho público (por ejemplo, solicitar un permiso de construcción, de
funcionamiento de un local comercial, pedir una certificación, etcétera), o bien, la prestación
efectiva o potencial de un servicio público en beneficio de los vecinos (agua potable,
alcantarillado, bomberos, etcétera).
Es evidente que la posibilidad de que los gobiernos descentralizados creen tasas se admite
porque estas entidades públicas, que son autónomas y tienen atribuidas diversas competencias,
realizan diversos actos, que en cuanto implican gasto público local, requieren del
financiamiento que proviene de la figura tributaria de la tasa
Contribuciones Especiales.-
Son aquellas sumas de dinero que el Estado o ente recaudador, exige en razón de la ejecución
de una obra pública, cuya realización o construcción debe proporcionar un beneficio
económico en el patrimonio del contribuyente.
Las contribuciones especiales son tributos cuya obligación tiene como fin imponible el
beneficio que los particulares obtienen como consecuencia de la realización de una obra
pública.
De lo referido en líneas preliminares las contribuciones especiales son tributos puntuales en
cognición de beneficios particulares o colectivos que se emanan de la construcción o
realización de una o más obras públicas o de actividades exclusivas y especiales de mejoras
por parte del Estado.
Se han establecido algunas contribuciones especiales, como las siguientes:
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- Construcción y ampliación de obras y sistemas de agua potable
- Plazas, parques y jardines
- Aceras y cercas
- Apertura, ensanche y construcción de vías de toda clase
Las contribuciones especiales de mejora, por su parte, son tributos que se deben en razón de
los beneficios individuales o de grupos sociales, derivados de la realización de obras públicas
o de especiales actividades que realiza la autoridad pública. Igual justificación que la antes
expuesta sobre la tasa puede aplicarse a la contribución especial de mejora, pues los gobiernos
descentralizados tienen competencia para realizar diversas obras públicas que pueden
financiarse con este tipo de tributo, como es el caso de calles, parques y diversas
construcciones de interés público.
1.3.7. Impuesto a las Utilidades, en transferencia de predios Urbanos y Plusvalía
sujetos activo y pasivo del impuesto.
Para empezar con el presente análisis es importante distinguir algunas características sobre la
teoría de la plusvalía en cuanto a lo largo del tiempo ha tenido su evolución en el sector
público, que nos darán algunos conceptos y así ayudarán en la explicación.
En primer lugar, se tomará en cuenta que el plusvalor, también traducido como supervalía o
plusvalía es la expresión monetaria del valor que el trabajador asalariado crea por encima del
valor de su fuerza de trabajo. El término plusvalía hace referencia también al aumento del
valor del suelo a causa de acciones urbanísticas o ejecución de obras públicas por parte de la
administración pública, y no por los propietarios y dueños del suelo. Entonces, (MARX, 1863)
el origen de la plusvalía es que la fuerza de trabajo aparece como mercancía y que a través de
la explotación se genera un excedente del cual se apropia el capitalista por la capacidad del
trabajador para realizar trabajo útil a cambio de una suma de dinero, que en general debe
reflejar el valor de la fuerza de trabajo.
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En base al origen podemos definir una plusvalía como el beneficio obtenido del resultado de
una diferencia positiva entre el precio al que se compró un bien y el precio de su venta en una
operación o transacción económica entre personas. Evidentemente se entiende, como el
incremento al valor de un bien o un producto por causas diversas que los propietarios no
pueden controlar o influir en ellas y significa una ganancia. Es implica que este impuesto
genera específicamente en transferencias de dominio por compraventa; donde encontramos
claramente estas definiciones y características anotadas.
Este análisis se transformará en herramienta para entender el uso de la plusvalía,
especialmente a los Gobiernos Autónomos Descentralizados quienes aplican este impuesto y
generen políticas claras, transparentes y eficientes sobre el procedimiento para la aplicación de
este impuesto.
En la antigüedad el trabajo lo realizaban los esclavos, en el sistema de gobierno feudal eran los
siervos y en el modo burgués los obreros. (ARON, 1996) La principal objeción que se ha
hecho a esta clasificación es que mientras los tres últimos modos corresponden a la historia de
Occidente, el primero de ellos no parece pertenecer a la misma.
El origen del concepto de plusvalía lo podemos encontrar en el economista David Ricardo, sin
embargo, su primera conceptualización se encuentra en la teoría del valor-trabajo del filósofo
y economista Karl Marx.
MARX, (1863), en opinión de Marx, realiza una semejanza de la vida, la esencia del hombre
es actividad, misma que consiste en trabajo con el cual vence toda servidumbre de la
naturaleza mediante dominio transformador.
De acuerdo con lo expuesto por Marx, la plusvalía consiste en el valor que el obrero que
percibe un salario por su labor genera por encima del dinero que representa su esfuerzo laboral
por lo que debe existir una conexión entre la naturaleza del trabajo con el individuo en la base
de la acumulación monetaria en un sistema capitalista.
62
Posteriormente en la edad media, más tarde, el hecho de comprar mercancías por debajo de su
valor en mercados lejanos, para después revenderlas por encima de su valor en mercados
mediterráneos o de Europa del oeste y de Europa central jugó un papel semejante. Está claro
que una plusvalía semejante no resulta nada más que de una actividad de transferencia.
AIRAS J. M, En el feudalismo, de la clase dominada, los labriegos, únicamente puede decirse
que poseen la tierra en el sentido que por vínculos legales están atados a ella, de ahí su
categorización de siervos de la gleba; la contraparte, el señor, no tiene dominio sobre los
medios de producción, pero sí depende del producto de los campesinos quienes deben
entregarle esos frutos y a cambio del vasallaje o servidumbre obtienen protección de la clase
dominante (guerreros) que ostenta las armas.
En este contexto Adam Smith hace constar acertadamente que sólo la parte del trabajo (valor)
que el trabajador añade al material como algo nuevo se descompone en el salario y la
ganancia, lo que quiere decir que, de por si la plusvalía de nueva creación nada tiene que ver
con la parte del capital desembolsado en forma de materiales e instrumentos de trabajo.
De modo que el origen de la plusvalía, en reducidos segmentos de las sociedad históricas han
obtenido ganancias extraordinarias ilegítimas provenientes de la especulación en la tenencia
de bienes inmuebles, asimismo, de forma generalizada, los propietarios de los bienes
inmuebles han ido aprovechando el incremento de los precios de los bienes inmuebles,
ocasionados por la intervención del Estado a través de diferentes obras.
Después de descubrir la esencia de la categoría económica de la mercancía fuerza de trabajo,
Marx resolvió lo que no habla podido resolver toda la economía política que le precedió,
descubrió la fuente real que da origen a la plusvalía, puso al descubierto la naturaleza de la
explotación capitalista, oculta tras las relaciones mercantiles. El primero de estos modos de
producción, consumo y propiedad destruye la armonía del comunismo primitivo cuando en él
los seres humanos son sometidos a esclavitud, es decir, hombres que son objeto de posesión
ajena, de otros que también cuentan con la propiedad de innumerables bienes que venden a
precios que difieren de su valor de producción.
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La evolución de las teorías económicas acerca de la plusvalía y su posterior participación por
parte del Estado, como método de financiación del desarrollo urbanístico y cambios de uso del
suelo como medida de protección del bien general sobre el particular, han generado en
Ecuador gran controversia, en especial en el propietario de la tierra.
Por consiguiente, Sir James Steuart cita a (MARX, 1863) define “el nace del hecho de que el
precio de la mercancía excede de su valor real o de que la mercancía se vende en más de lo
que vale. Es decir, que lo que para uno es ganancia representa siempre, para otro, una pérdida.
La ganancia, es decir, la plusvalía, es una ganancia relativa y se reduce a "una alteración en el
equilibrio de la riqueza entre las partes interesada.
DICCIONARIO DE LA REAL ACADEMIA ESPAÑOLA la plusvalía se refiere como el
aumento del valor de un objeto o cosa por motivos extrínsecos a ellos. Aumento del valor de
una cosa, especialmente un bien inmueble, por circunstancias extrínsecas e independientes de
cualquier mejora realizada en ella.
1.3.8 Impuesto a las Utilidades, en transferencia de predios Urbanos y Plusvalía
en la legislación ecuatoriana
El impuesto a las utilidades y plusvalía se encuentra normado en el artículo 556 Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización que expresa:
Art. 556.- Impuesto por utilidades y plusvalía.- Se establece el impuesto del diez por ciento
(10%) sobre las utilidades y plusvalía que provengan de la transferencia de inmuebles urbanos,
porcentaje que se podrá modificar mediante ordenanza.
Esto ha generado conflictos a los ciudadanos específicamente al no determinar que
transferencias deben cancelar dicho impuesto, lo que ha generado violación a los derechos de
los ciudadanos al vulnerar a seguridad jurídica y sobre todo al recaudar impuestos que no
están en la obligación de cancelar, puesto que se trata de un acto de donación y mas no de una
compraventa.
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La plusvalía para determinarla se puede reducir en lagunas características como las siguientes:
Desde un punto de vista tributario, la plusvalía está gravada como impuestos, de hecho, el
incremento de valor del bien se crea directamente con el hecho imponible ya sea por
transmisión de un bien o por otro motivo.
Las plusvalías son gravadas en el impuesto sobre la renta de las personas físicas y en el
impuesto sobre sociedades, dependiendo de la naturaleza del sujeto pasivo.
Si hablamos de una venta de un bien inmueble, el pago de la plusvalía municipal se realiza en
el gobierno autónomo descentralizado ayuntamiento del lugar donde se encuentra el bien y
tiene carácter anual.
Los requisitos a presentar son: la referencia catastral de la vivienda que aparece en el impuesto
sobre bienes inmuebles, la fecha exacta de compra de la vivienda y la fecha en la que se prevé
la venta y en la oficina tributaria municipal harán el cálculo.
Por lo tanto, la plusvalía consiste en el incremento del valor que adquiere el bien por
diferentes causas, sea esta por mejoras Estatales, adecuaciones del impuesto, o actualización
de catastros, dando como consecuencia un nuevo valor que influye directamente en el
impuesto predial, pero también crece visiblemente la rentabilidad económica de los
propietarios.
La Plusvalia nace de los incrementos más notorios son porque un terreno se beneficia de obras
públicas red de agua, alcantarillado, drenaje, pavimentación, alumbrado, parques, escuelas,
hospitales) y por la autorización de cambios del uso actual del suelo (de rural a urbano, de
residencial a comercial, o de aumento de densidad. Esos hechos incrementan el valor muy por
encima del costo de las obras y los permisos entre tres y cinco veces más. Estos dos hechos
incrementan el valor también muy por encima del simple aumento contante de la demanda.
65
Desde un punto de vista tributario, la plusvalía está gravada como impuestos, de hecho, el
incremento de valor del bien se crea directamente con el hecho imponible ya sea por
transmisión de un bien o por otro motivo.
1.3.9. Sujetos de los Impuesto a las Utilidades, en transferencia de predios
Urbanos y Plusvalía
Sujeto activo.- El sujeto activo de este impuesto es el Estado, y como lo determina el Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización lo administrará a través
de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.
Sujetos pasivos.- Son sujetos pasivos del impuesto los que como dueños de los predios, los
vendieren obteniendo la utilidad imponible por consiguiente real, los adquirentes hasta el valor
principal del impuesto que no se hubiere pagado al momento en que se efectuó la venta.
1.3.10. La plusvalía, y el desarrollo de este impuesto en legislación comparada
Colombia
En Colombia, además de los anteriores fundamentos jurídicos, se han enunciado en la LDT
otros principios que autorizan la participación en plusvalías generadas por la acción
urbanística, como son la función pública del urbanismo y la distribución equitativa de las
cargas y beneficios.
En Colombia, el concepto de plusvalía se relaciona por lo general con un único instrumento
para capturar mayores valores de suelo, a saber, con el denominado participación en plusvalía
que creó la ley 388/97.
No obstante, es importante diferenciar entre conceptos, debido a que el plusvalor inmobiliario
es el aumento del valor del terreno que se origina por alguna acción pública y respecto del cual
le corresponde una parte al Estado, quien recauda mediante diferentes mecanismos siendo
apenas uno de ellos la participación en plusvalía.
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Argentina
La plusvalía es el incremento en el valor de los activos y de la tierra que se deriva de causas
ajenas al control de sus propietarios, y que significa una ganancia de capital. Un ejemplo de
esto son los barrios 200 viviendas de Roffo al Norte y el Vicoer cien viviendas de Calle de Las
Tropas, donde el Estado llevó los servicios, colonizó una zona y próximamente pavimentará
las calles internas, además de mejorar los accesos principales. Estas inversiones sirvieron para
darle una vivienda digna a muchas familias de la ciudad, pero también encarecieron los lotes
colindantes al barrio, que cuando el Estado quiera adquirirlo tendrá que pagar más caro por la
inversión que este hizo al urbanizar un sector de la ciudad, donde antes existían chacras.
El proyecto de ordenanza que aún sigue su proceso de debate, intentará generar ingresos al
Estado Municipal para incrementar los recursos con el fin de comprar tierras para fines
habitacionales.
Chile
La recuperación para la colectividad de los “mayores valores” que adquieren los terrenos en
razón de obras públicas y de cambios en la reglamentación del uso del suelo y densidades es la
cuestión común a estas herramientas. Las operaciones interligadas brasileñas; las
contribuciones de mejoras, típicas de la mayoría de los países latinoamericanos; las
concesiones urbanas de Chile, y la participación en plusvalías de nuestro país, son reconocidas
legítimamente como mecanismos de captura por el sector público de los incrementos de valor
en la renta de los predios con loables fines redistributivos.
En el urbanismo moderno, a estas herramientas de captura de aumentos de valor en las tierras
se les asignan funciones de planificación y redistribución, siendo mecanismos reguladores del
mercado y fuentes de ingresos de los fiscos locales. Tal es el caso de la plusvalía colombiana
estructurada como un recurso redistributivo de financiación y de gestión en la planeación y
desarrollo de los municipios y distritos.
67
Se ha podido destacar el desarrollo a nivel internacional de la plusvalía con diferentes
parámetros de acuerdo con el ámbito legislativo prometiendo el incremento de valor de un
bien o un producto por causas diversas que los propietarios no pueden controlar o influir en
ellas y significa una ganancia.
Por ello se puede concluir que la liquidación y la emisión de los impuestos a la transferencia
de dominio, se está realizando de conformidad con el criterio de interpretación de la normativa
legal vigente de las autoridades de la Dirección Metropolitana Tributaria de turno. Esto debido
a la falta de un manual de procedimientos que contenga la descripción de actividades que
deben seguirse y que incluya una serie de estamentos, políticas, normas y condiciones que
permitan el correcto funcionamiento; facilitando la forma de liquidación de los impuestos al
traspaso de dominio, de conformidad con los lineamientos legales que dispone el Código
Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización y leyes conexas
aplicables al sistema
EPIGRAFE 4
1.4. Conclusiones Parciales del Capitulo
Que la Seguridad Jurídica implica la certeza que tiene el individuo de la permanencia
de su situación jurídica y no será modificada sino por procedimientos regulares y
establecidos de manera previa y clara por el derecho.
Que el principio de legalidad o primacía de la ley es un principio fundamental,
conforme al cual todo ejercicio de un poder público debe realizarse acorde a la ley
vigente y su jurisdicción y no a la voluntad de las personas.
Que los Gobiernos Autónomos Descentralizados no son legisladores y únicamente
tienen facultades reglamentarias, por tanto deben someterse al principio de legalidad.
68
Que, en las transferencias de dominio por donación, al ser la donación un acto gratuito
no genera una utilidad o un plus valor; por no resulta coherente cobrar impuesto por
este tipo de trámite.
Que la mala interpretación que hacen los Gobiernos Autónomos Descentralizados,
violenta de manera clara y directa al principio de seguridad jurídica, obligando al
donatario a cancelar un valor económico por concepto de impuestos al recibir un bien
sobre el cual no ha obtenido utilidad.
Que una norma de menor jerarquía como es una ordenanza no puede violar el principio
de legalidad y más garantías establecidas en la Constitución.
Que revisado el contexto internacional, evidencia que Ecuador al igual que otros países
en Latinoamérica, no cuenta con las condiciones jurídicas básicas para brindar una
estabilidad jurídica la cual favorecería a su desarrollo.
69
CAPITULO II. MARCO METODOLÓGICO
2.1 Caracterización del sector, contexto institucional y legal
La investigación sobre el tema: “PROPUESTA DE ANTEPROYECTO DE LEY
INTERPRETATIVA DEL ARTÍCULO 556, DEL CÓDIGO ORGÁNICO DE
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN, PARA
GARANTIZAR LA SEGURIDAD JURIDICA Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL
EJERCICIO DE LA FACULTAD NORMATIVA DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS
DESCENTRALIZADOS MUNICIPALES”, constituye un análisis sobre esta figura puesto
que tiene como principal finalidad garantizar el cumplimiento de las garantías básicas que
contempla la constitución, la cual se realizó en el Registro de la Propiedad ubicado en el
cantón Ambato, provincia de Tungurahua, misma que se ubica en la Región Sierra.
La conceptualización de que el debido proceso constituye un derecho fundamental de
obligatorio cumplimiento es una lucha por la defensa de los derechos de los ciudadanos y es
justamente en el desarrollo del proceso en donde es necesario, justo y democrático que se
respeten las garantías básicas consagradas en nuestra carta magna.
El criterio de abogados en libre ejercicio profesional, de jueces penales y fiscales nos brinda
la importancia del cumplimiento los principios de celeridad, eficacia, simplificación y tutela
judicial efectiva en amparo de las garantías básicas del debido proceso.
2.2 Descripción del procedimiento metodológico
2.2.1. Modalidad de la investigación
La investigación fue cuali-cuantitativa. Cualitativa porque me ayudó a entender el fenómeno
social y sus características. Cuantitativa porque para la investigación de campo se utilizó la
estadística descriptiva.
70
2.2.2. Tipo de investigación
La presente investigación fue de carácter propositiva porque estuvo dirigida a conocer y
diagnosticar la situación de las variables, a través de un proceso que utiliza métodos y técnicas
que permiten encontrar las respuestas al problema formulado, esto es la validación de la
propuesta que ofrece una respuesta factible en su aplicación.
2.2.3. Métodos, técnicas e instrumentos de investigación
La presente investigación se basó en los siguientes métodos:
Método Inductivo-Deductivo. - Permitió obtener la verdad científica partiendo del estudio de
los elementos particulares referentes a cada caso. A través de este se partió a la elaboración a
la elaboración de un Anteproyecto de Ley Interpretativa del artículo 556 del Código Orgánico
de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización para garantizar la seguridad
jurídica y legalidad de las normas contenidas en el mismo cuerpo legal.
Método Analítico-Sintético. - Facilitó buscar en el contexto de la problemática cada uno de
los elementos para someterlas a estudio independiente. Buscó encontrar la viabilidad de
elaborar un Anteproyecto de Ley Interpretativa del artículo 556 del Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización para garantizar la seguridad jurídica
y legalidad de las normas contenidas en el mismo cuerpo legal.
Método Histórico-Lógico. - Permitió indagar los sucesos y acontecimientos que se han
presentado en el campo jurídico respecto de la inadecuada interpretación del artículo 556 del
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización vulnera el
principio de seguridad jurídica y legalidad de las normas contenidas en el mismo cuerpo legal
71
Técnicas e Instrumentos de investigación
El fichaje.- Técnica que permitió a través de su instrumento la ficha nemotécnica,
registrar los datos obtenidos con la finalidad de recordar los aspectos más importantes del
contenido de un libro, de una sentencia entre otras fuentes utilizadas, para el desarrollo del
esquema de contenidos, así como, del problema y propuesta.
La encuesta.- Técnica muy importante por cuanto a través de ella se obtuvo
información respecto de la problemática planteada, obteniendo resultados que permiten validar
la propuesta, para lo cual se aplicó los cuestionarios realizados, a usuarios del Registro de la
Propiedad.
Los instrumentos que se utilizaron fueron: para el fichaje, las ficha nemotécnica; y para la
encuesta, el cuestionario.
2.2.4. Población y muestra
Para la presente investigación se ha tomado como población 86 usuarios que asisten como
promedio mensual. No es necesario establecer la muestra porque es pequeña la población.
Los estratos que se seleccionarán serán los siguientes:
COMPOSICIÓN DE LA POBLACIÓN
Tabla No. 1
Composición
Universo o población
Usuarios en un mes 86
Total
86
72
2.2.5. Interpretación de resultados y análisis de datos de la encuesta aplicada.
Pregunta No. 1
1.- Conoce usted que significa la transferencia de predios?
Transferencia de predios
Tabla No. 2
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJES
SI 55 64
NO 31 36
TOTAL 86 100
Transferencia de predios
Gráfico No.1
Análisis e interpretación:
Al realizar la pregunta a los usuarios del Registro de la Propiedad, sobre la transferencia de
predios, contesta el 64% que conoce lo que significa la Transferencia de Dominio, mientras
que el 36 % no sabe respecto del tema. Esto determina el conocimiento de los tramites.
64%36%
Pregunta No. 1
SI
NO
73
Pregunta No. 2
2.- Conoce usted la definición de plusvalía?
Plusvalía
Cuadro No. 2
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJES
SI 86 100
NO 0 0
TOTAL 86 100
Plusvalía
Gráfico No.2
Análisis e interpretación:
Al realizar la pregunta a los usuarios del Registro de la Propiedad, sobre la transferencia de
predios, contesta el 100% que conoce si conoce la definición de Plusvalía. Esto determina que
la población está enterada de la norma legal.
100%
0%Pregunta No. 1
SI
NO
74
Pregunta No. 3
3.- Conoce usted la normativa respecto al Impuesto a las Utilidades en la Transferencia
de Predios Urbanos y Plusvalía de los mismos?
Normativa del impuesto a la plusvalía
Cuadro No. 3
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJES
SI 48 64
NO 38 36
TOTAL 86 100
Normativa del impuesto a la plusvalía
Gráfico No.3
Análisis e interpretación:
Al realizar la pregunta a los usuarios del Registro de la Propiedad, sobre normativa respecto al
Impuesto a las Utilidades en la Transferencia de Predios Urbanos y Plusvalía, contesta el 64%
que conoce si conoce. Esto evidencia la existencia del problema.
64%36%
Pregunta No. 1
SI
NO
75
Pregunta No. 4
4.- Conoce usted que en la actualidad que las personas que reciben Donaciones deben
pagar el Impuesto a las Utilidades en la Transferencia de Predios Urbanos y Plusvalía de
los mismos?
Las donaciones deben pagar el Impuesto a las Utilidades
Cuadro No. 4
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJES
SI 69 73
NO 17 27
TOTAL 86 100
Las donaciones deben pagar el Impuesto a las Utilidades
Gráfico No.4
Análisis e interpretación:
Al realizar la pregunta a los usuarios del Registro de la Propiedad, sobre si conoce usted que
en la actualidad que las personas que reciben Donaciones deben pagar el Impuesto a las
Utilidades en la Transferencia de Predios Urbanos y Plusvalía de los mismos contesta el 73%
que conoce si conoce. Esto evidencia que es una problemática actual.
73%
27%
Pregunta No. 1
SI
NO
76
Pregunta No. 5
5.- Considera usted que existe una Inconstitucionalidad al tener que pagar el Impuesto a
las Utilidades en la Transferencia de Predios Urbanos y Plusvalía de los mismos, en el
caso de ser beneficiario de una Donación
Inconstitucionalidad
Cuadro No. 5
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJES
SI 55 100
NO 0 0
TOTAL 55 100
Inconstitucionalidad
Gráfico No.5
Análisis e interpretación:
Al realizar la pregunta a los usuarios del Registro de la Propiedad, sobre si existe una
Inconstitucionalidad al tener que pagar el Impuesto a las Utilidades en la Transferencia de
Predios Urbanos y Plusvalía de los mismos, en el caso de ser beneficiario de una Donación
contesta el 100% que conoce si conoce. Esto evidencia que es problema.
.
100%
0%Pregunta No. 1
SI
NO
77
Pregunta No. 6
6.- ¿Considera usted que el art 556 del Código Orgánico de Organización Territorial
Autonomía y Descentralización, respecto del Impuesto a las Utilidades en la
Transferencia de Predios Urbanos y Plusvalía de los mismos ha sido mal interpretado
por los funcionarios en cuanto a la aplicación en caso de Donaciones?
Mala interpretado
Cuadro No. 7
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJES
SI 86 100
NO 0 0
TOTAL 86 100
Mala interpretado
Gráfico No.7
Análisis e interpretación:
Al realizar la pregunta a los usuarios del Registro de la Propiedad, Considera usted que el art
556 del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización,
respecto del Impuesto a las Utilidades en la Transferencia de Predios Urbanos y Plusvalía ha
sido mal interpretado por los funcionarios en cuanto a la aplicación en caso de Donaciones.
Contesta el 100% que conoce si conoce. Esto evidencia la falta de seguridad jurídica.
100%
0%Pregunta No. 1
SI
NO
78
Pregunta No. 7
7.- Considera usted que debería realizarse un anteproyecto de Ley Interpretativa del art
556 del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización
Ley Interpretativa del art 556
Cuadro No. 8
ALTERNATIVA FRECUENCIA PORCENTAJES
SI 86 100
NO 0 0,
TOTAL 86 100
Ley Interpretativa del art 556
Gráfico No.8
Análisis e interpretación:
Al realizar la pregunta a los usuarios del Registro de la Propiedad, Considera usted que
debería realizarse un anteproyecto de Ley Interpretativa del art 556 del Código Orgánico de
Organización Territorial Autonomía y Descentralización. Contesta el 100% que conoce si
conoce. Esto evidencia la necesidad de interpretar la norma referida.
100%
0%Pregunta No. 1
SI
NO
79
2.3 Conclusiones Parciales del Capitulo
Que a través de la aplicación de las encuestas realizadas a la muestra correspondiente y
que se encuentra conformada por personas inmersas en la problemática investigada, se
puede concluir que si existe un conocimiento acerca del impuesto por transferencia de
bienes y plusvalía; y que se está haciendo una mala interpretación de la normativa
jurídica al cobrarles en caso de donación
Que es viable y procedente proponer un Anteproyecto de Ley Interpretativa del
Artículo 556, del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, para garantizar la seguridad jurídica y el principio de legalidad del
ejercicio de la facultad normativa de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Municipales
80
CAPÍTULO III MARCO PROPOSITIVO
3.1. Propuesta del investigador
Título de la propuesta: “Anteproyecto de Ley Interpretativa del Artículo 556, del Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, para garantizar la
seguridad jurídica y el principio de legalidad del ejercicio de la facultad normativa de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales”.
Beneficiarios: Toda la población
Responsable de la Difusión: Salazar Arias Hernán Marcelo
Objetivo: Elaborar un anteproyecto de ley interpretativa del artículo 556, del Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, para garantizar la
seguridad jurídica y el principio de legalidad del ejercicio de la facultad normativa de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados.
INTRODUCCIÓN
La investigación de campo determinó la necesidad de elaborar un anteproyecto de ley
interpretativa del artículo 556, del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, para garantizar la seguridad jurídica y el principio de legalidad del ejercicio
de la facultad normativa de los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Se ha demostrado el argumento de la vulneración de un derecho constitucional, por lo que
deberá considerarse de manera oportuna la Propuesta de un Anteproyecto de Ley
Interpretativa del Artículo 556, del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía
y Descentralización, para garantizar la seguridad jurídica y el principio de legalidad del
ejercicio de la facultad normativa de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales,
más aun considerando el hecho que conforme lo determinado en la Constitución de la
81
República, el Ecuador es un estado constitucional de derechos, los mismos que se encuentran
reconocidos y garantizados de manera adecuada.
ANTEPROYECTO DE LEY INTERPRETATIVA
Distrito Metropolitano de Quito
Exposición de Motivos:
Cuando se respeten los derechos de las personas sin afectar el derecho de otros tendremos una
verdadera justicia.
La Constitución de la República del Ecuador reconoce en su artículo 11 numeral 2 “Todas las
personas son iguales y gozaran de los mismos derechos, nadie podrá ser
discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad de género,
identidad cultural, estado civil, idioma, religión, ideología, filiación política, pasado judicial,
condición socio-económica, condición migratoria, orientación sexual, estado de salud, portar
VIH, discapacidad, diferencia física; ni por cualquier otra distinción, personal o colectiva,
temporal o permanente, que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el
reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos. La ley sancionar toda forma de
discriminación.
El Estado adoptará medidas de acción afirmativa que promuevan la igualdad real en favor de
los titulares de derechos que se encuentren en situación de desigualdad.
El Ecuador es un Estado Constitucional de Derecho, por consiguiente para que se pueda hacer
valer los derechos comunes a las personas es necesario que se desarrolle un sistema jurídico
que garantice una aplicación de la justicia transparente y confiable obteniendo un control del
desarrollo de los procesos en todas sus diligencias.
82
Por este motivo:
REPÚBLICA DEL ECUADOR
LA ASAMBLEA NACIONAL
CONSIDERANDO
Que, el Ecuador es un Estado Constitucional de Derechos y Justicia Social, de conformidad
con el artículo 1 de la Constitución publicada en el Registro Oficial Nª 449 del 20 de octubre
del 2008.
Que, En el Artículo 11 numeral 2 de la Constitución de la República del Ecuador determina
que todas las personas son iguales y gozan de los mismos derechos, deberes y oportunidades.
Que, el artículo 11 numeral 9 de la Constitución de la República determina que el más alto
deber del estado es respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución;
Que, el artículo 66 número 26 de la Constitución de la República reconoce y garantiza a las
personas el derecho a la propiedad en todas sus formas;
Que, el artículo 132 numeral 4 de la Constitución de la República faculta a la Asamblea
Nacional a aprobar leyes para establecer deberes, responsabilidades y competencias de los
gobiernos autónomos descentralizados;
83
Que, la Asamblea Nacional el 11 de agosto de 2010 aprobó el Código Orgánico de
Organización territorial, Autonomía y Descentralización, que es la norma que regula el
funcionamiento de los Gobiernos Autónomos Descentralizados;
Que, en el Registro Oficial No. 166 del 21 de enero de 2014 se publicó la Ley Orgánica
Reformatoria al Código Orgánico de Organización territorial, Autonomía y Descentralización;
Que, el artículo 556 del Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, determina que Se
establece el impuesto del diez por ciento sobre las utilidades y plusvalía que provengan de la
transferencia de inmuebles urbanos, porcentaje que se podrá modificar mediante ordenanza
esto ha generado conflictos a los ciudadanos específicamente al no determinar que
transferencias deben cancelar dicho impuesto hecho que ha generado violación a los derechos
de los ciudadanos al violentar la seguridad jurídica y sobre todo a recaudar impuestos que no
están en la obligación de cancelar por lo que la asamblea Nacional cree indispensable que esta
situación que debe ser aclarada y corregida mediante una ley interpretativa, que garantice la
independencia de las Funciones Legislativa y la de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados específicamente con sus competencias.
En uso de sus atribuciones, expide la siguiente. LEY INTERPRETATIVA DEL ARTÍCULO
556 DEL CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y
DESCENTRALIZACIÓN.
Art. 1.- Interprétese el inciso primero del artículo 556 del CÓDIGO ORGÁNICO DE
ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y DESCENTRALIZACIÓN en el
siguiente sentido: El impuesto sobre las utilidades y plusvalía al que se refiere el artículo se
cancelara cuando provengan de la transferencia de inmuebles urbanos en el caso de venta
como así lo menciona el Art. 558 al determinar el sujeto pasivo de la obligación,; en tal
razón únicamente se generar el impuesto cuando se realicen la venta de bienes inmuebles.
DISPOSICION FINAL UNICA.- La presente ley interpretativa entrará en vigencia a partir
de su publicación en el Registro Oficial.
84
Dado y suscrito en la sede de la Asamblea Nacional, ubicada en el Distrito Metropolitano de
Quito, provincia de Pichincha, a los veintiocho días del mes de Agosto de dos mil diecisiete.
f) Presidente f) Secretario
3.2. Análisis de los resultados de la Investigación
De los resultados obtenidos del análisis que realizado, podemos determinar es un aporte muy
significativo para nuestro país, ya que existe la necesidad presentar y discutir una
PROPUESTA DE ANTEPROYECTO DE LEY INTERPRETATIVA DEL ARTÍCULO 556,
DEL CÓDIGO ORGÁNICO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL, AUTONOMÍA Y
DESCENTRALIZACIÓN, que permita dilucidar y subsanar la violación del derecho a la
seguridad jurídica y unificar las interpretaciones generadas por los Gobiernos Autónomos
Descentralizados.
3.3 Conclusiones parciales del capitulo
Se ha determinado que en las donaciones no se encuentra gravado el impuesto a las
utilidades y plusvalía Ya que no genera un plusvalor.
La existencia de presentar un Anteproyecto De Ley Interpretativa Del Artículo 556,
Del Código Orgánico De Organización Territorial, Autonomía Y Descentralización
Con este ante proyecto ponerlo en vigencia para no seguir con el cobro ilegal de los
Gobiernos Autónomos
85
CONCLUSIONES GENERALES
No siempre la aplicabilidad está hecha acorde a lo que la ley dispone, puesto que
impuesto a las utilidades en la transferencia de predios urbanos y plusvalía de los
mismos, del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, no se encuentra estipulado el cobro sobre las donaciones, por el
contrario, en la ordenanzas municipales, se hace una mala interpretación de la ley,
generando un sentido distinto al propuesto por el legislador y arbitrariamente los
Gobierno Autónomo Descentralizado, arrogándose funciones administrativas que lo le
corresponden, promulgan una ordenanza, en la cual se establece un impuesto, sin tener
la facultad para hacerlo, ni la potestad reglamentaria, que es del presidente de la
república como lo establece la Constitución
Se refiere a un acto gratuito la donación, por lo que resulta inadecuado pagar un
impuesto como si fuese un acto de compra de un bien.
Es necesaria la promulgación de una ley que interprete el artículo 556 del Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización en beneficio de
la sociedad.
86
RECOMENDACIONES
El Anteproyecto de Ley Interpretativa del artículo 556 del Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización para garantizar la seguridad
jurídica y legalidad, deberá ser difundido a través de la Universidad Regional
Autónoma de los andes UNIANDES.
Los profesionales del derecho deben hacer uso de todos los instrumentos jurídicos que
los amparan, sin que por ello estos instrumentos sean usados en forma absurda y sin
fundamento.
La Organización de seminarios dirigidos por el Consejo Nacional de la Judicatura en la
que se actualicen conocimientos referentes a la normativa del Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y Descentralización.
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Código Civil. (2009). Código Civil del Ecuador. Quito-Ecuador: Corporación de
Estudios y Publicaciones
Ley Orgánica De Garantías Jurisdiccionales, Registro oficial suplemento N° 127 de 10 de
febrero de 2010.
ANEXO
ENCUESTA
1. ¿Conoce usted que significa la trasferencia de predios?
SI NO
2. ¿Conoce usted la definición de plusvalía?
SI NO
3. ¿Conoce usted la normativa respecto al Impuesto a las Utilidades en la Transferencia
de Predios Urbanos y Plusvalía de los mismos?
SI NO
4. ¿Conoce usted que en la actualidad que las personas que reciben Donaciones deben
pagar el Impuesto a las Utilidades en la Transferencia de Predios Urbanos y Plusvalía
de los mismos?
SI NO
5. ¿Considera usted que existe una Inconstitucionalidad al tener que pagar el Impuesto a
las Utilidades en la Transferencia de Predios Urbanos y Plusvalía de los mismos, en el
caso de ser beneficiario de una Donación?
SI NO
6. ¿Considera usted que el art 556 del Código Orgánico de Organización Territorial
Autonomía y Descentralización, respecto del Impuesto a las Utilidades en la
Transferencia de Predios Urbanos y Plusvalía de los mismos ha sido mal interpretado
por los funcionarios en cuanto a la aplicación en caso de Donaciones?
SI NO
7. ¿Considera usted que debería realizarse un anteproyecto de Ley Interpretativa del art
556 del Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización?
SI NO
