FORTALECIENDO LA INTEGRACIÓN DE LA ARGENTINA EN LA ECONOMÍA GLOBALPropuestas de política para comercio, inversión y competencia

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FORTALECIENDO LA INTEGRACIÓN DE LA ARGENTINA EN LA ECONOMÍA GLOBALPropuestas de política para comercio, inversión y competencia

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Los libros de esta serie se publican para comunicar los resultados de investigaciones, análisis y experiencias operativas del Banco Mundial con la menor demora posible. El número de versiones editadas varía de un libro a otro.

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Reconocimiento. La obra debe citarse de la siguiente manera: Martínez Licetti, Martha, Mariana Iootty, Tanja Goodwin y José Signoret. 2018. Fortalecimiento de la integración de Argentina en la economía mundial. El desarrollo internacional en la mira. Washington, DC: Banco Mundial. doi:10.1596/978-1-4648-1275-0 Licencia: Reconocimiento 3.0 Organizaciones intergubernamentales (CC BY 3.0 IGO) de Creative Commons.

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ISBN: 978-1-4648-1275-0DOI: 10.1596/978-1-4648-1275-0

Fotografía de la portada: Diseño de la portada:

Agradecimientos 9Acerca de los autores 11Abreviaturas 13

Resumen ejecutivo 15Argentina tiene mucho margen para integrarse más a la economía mundial 15El gobierno actual está enfrentando directamente tales desafíos, y ha logrado avances iniciales significativos 18Argentina puede beneficiarse aún más de continuar la estrategia de apertura del mercado e integración a la economía mundial incrementando el comercio exterior, la competencia y la inversión 18En vista de que dichos beneficios son acumulativos, Argentina enfrenta un costo de no llevar a cabo dichas reformas con cada año que pasa 20El nuevo panorama mundial del comercio exterior abre tres oportunidades específicas para que Argentina: se conecte con determinadas cadenas de valor regionales y globales a través de la inversión extranjera directa, el comercio en servicios y la ampliación del comercio electrónico 21Argentina puede implementar medidas de mitigación para contrarrestar los costos transitorios de la apertura y la integración en la economía global 22La experiencia internacional pone de manifiesto los posibles beneficios de llevar a cabo reformas microeconómicas estructurales. Sin embargo, también ha mostrado que la secuencia y el monitoreo adecuado son esenciales para alcanzar el éxito 23Para ampliar la escala y sostener los esfuerzos de reforma de manera que se logre una transición con éxito hacia una economía más competitiva, abierta e inclusiva, en este informe se destacan las mejores prácticas de diseño institucional e implementación de políticas 23Con este telón de fondo, el informe mapea los principales retos que las empresas argentinas enfrentan en sus intentos para integrarse a la economía global, así como el papel de las medidas de políticas comerciales, de inversión y competencia para afrontar dichos retos 25Argentina puede crear oportunidades para entrar e invertir abordando los retos actuales para mejorar el clima de negocios 27 Argentina puede ofrecer a los inversionistas acceso a mercados de insumos más eficientes fortaleciendo la regulación favorable a la competencia 28Argentina puede promover la igualdad de condiciones en el mercado para permitir el crecimiento de las empresas más productivas y eficientes 28Argentina puede promover la capacidad de las empresas para crecer y prosperar en los mercados globales e integrarse completamente en la economía global reduciendo las medidas no arancelarias, fomentando la confianza de los inversionistas y mejorando la revisión de las notificaciones de fusiones y adquisiciones 29Para materializar el pleno potencial de la reincorporación de la argentina en la economía global, se necesitará que las instituciones coordinen e interactúen entre sí para que las iniciativas

Índice

de reforma no solo sean concurrentes sino también coherentes e integrales desde el punto de vista del diseño y la implementación 29Notas 33Bibliografía 35

CAPÍTULO 1: ¿Quo Vadis, Argentina? Contexto, perspectivas y posibles escenarios 37Nuevas prioridades: Fortalecimiento de la integración de la economía argentina a los mercados mundiales 37¿Cuán integrada está Argentina a la economía mundial? 41¿Cuánto podría beneficiarse Argentina del fomento de mercados con una mayor exposición a la libre competencia y de su integración a la economía mundial? 55La importancia de las IED, el comercio de servicios, el comercio electrónico y los mercados internos competitivos: Cómo aprovechar al máximo el nuevo panorama del comercio mundial 69¿Qué medidas de mitigación puede implementar Argentina para contrarrestar los efectos transicionales de las reformas microeconómicas en sectores sensibles? 80Notas 86Bibliografía 93

CAPÍTULO 2: Experiencia internacional en materia de reformas microeconómicas estructurales 97Notas 102Bibliografía 102

CAPÍTULO 3: Fortalecimiento de las instituciones para la integración eficaz en la economía mundial 103Inversión: Mejores prácticas gubernamentales para revolucionar la política de promoción de inversiones 103Competencia: Permitir la aplicación eficaz e independiente de las políticas de competencia 108Comercio: Mejores procesos institucionales para la formulación y la aplicación de políticas comerciales 114Notas 118Bibliografía 119

CAPÍTULO 4: Un programa detallado de reforma que permitirá a las empresas integrarse en la economía mundial 121Oportunidades de entrar e invertir 126Acceso a mercados de insumos eficientes 131Capacidad de competir en igualdad de condiciones 136Capacidad para crecer y prosperar en mercados globales 138Notas 142Bibliografía 144

CAPÍTULO 5: Conclusiones 145Notas 148

ApéndicesApéndice A: Vinculaciones teóricas y empíricas entre el comercio, la inversión y la competencia en la literatura 149

Notas 152Bibliografía 153

Apéndice B: Vinculaciones entre las políticas macroeconómicas y las políticas del mercado de factores para la integración 155Notas 156Bibliografía 156

Apéndice C: Marco de equilibrio general computable 158Notas 161Referencia 161

Apéndice D: Metodología de la regulación del mercado de productos de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos 162Nota 163Referencia 163

Apéndice E: Cálculo del posible efecto de las reformas vinculadas con regulaciones de los servicios menos restrictivas 165Notas 166Bibliografía 167

Apéndice F: Especificaciones de las regresiones de precios 168

Apéndice G: Matriz detallada de recomendaciones normativas 171

RecuadrosRE.1 Impacto económico de reformas de política comercial: un análisis de modelo de EGC 191.1 Reformas principales a la fecha 381.2 La implementación de reformas en el mercado de productos puede contribuir a crear empleos de mejor calidad y tiene el potencial de aumentar el nivel total de empleo a largo plazo 411.3 Promedio de países comparables 471.4 Análisis comparativo de precios: ¿Los precios son más altos en Argentina? 521.5 Estimación de la vinculación entre la intensidad de la competencia y el crecimiento de la productividad en la industria manufacturera argentina 571.6 Breve descripción del análisis de EGC 611.7 Metodología para la estimación del impacto de la integración profunda en el comercio relacionado con CVG 711.8 Beneficios fiscales por el uso de autopartes locales en la industria automotriz 721.9 Potenciales vínculos más profundos en la industria automotriz 741.10 Desregulación del sector lácteo y medidas compensatorias en Australia, 2001 751.11 El Programa de Transformación Productiva de Argentina 832.1 La Política Nacional de Competencia de Australia y el Pacto por México 1013.1 Separación de la función de promoción y la función normativa: El caso de Canadá 1063.2 Aspectos destacados de algunas mejores prácticas de las API 1063.3 Principales recomendaciones institucionales para fomentar las API 1093.4 Principales recomendaciones institucionales para fomentar la competencia en Argentina 1143.5 Principales responsabilidades para lograr una negociación comercial eficaz 116

3.6 Coordinación interinstitucional en los Estados Unidos 1173.7 Principales recomendaciones para la formulación y la aplicación efectivas de políticas comerciales 1174.1 Ejemplos de cooperación interinstitucional satisfactoria 1254.2 Principales recomendaciones normativas para la apertura de oportunidades de entrada e inversión 1304.3 Principales recomendaciones normativas para mejorar el acceso de las empresas a mercados de insumos eficientes 1354.4 Principales recomendaciones normativas para mejorar la previsibilidad y establecer la igualdad de condiciones 1384.5 Principales recomendaciones normativas para mejorar la capacidad de las empresas de prosperar y expandirse 141

GráficosRE.1 Crecimiento del PIB de Argentina, 1992–2016 16RE.2 Arancel promedio de las importaciones de Argentina a diferencia de países comparables 16RE.3 Nivel de IED entrante respecto del PIB de la Argentina a diferencia de países comparables, 2015 17RE.4 Regulación del mercado de productos en Argentina a diferencia de países comparables, 2013-16 17BRE.1.1 Interpretación de los resultados del modelo de EGC 19RE.5 Condiciones esenciales para la integración exitosa en los mercados globales 25RE.6 Asociaciones entre las áreas de política comercial, de inversión y de competencia, y condiciones para una integración exitosa en los mercados globales 26RE.7 Propuestas de política para Argentina y cómo se relacionan con las áreas de política de comercio, inversión y competencia 301.1 Políticas de comercio, inversión y competencia: Atributos, sinergias y complementariedades 421.2 Apertura comercial y PIB, 2000–11 431.3 Apertura comercial y PIB, 2012–11 431.4 Crecimiento de las exportaciones y cambio en la participación de mercado: Argentina frente al mundo, primer trimestre de 2006–primer trimestre de 2016 441.5 Densidad del ingreso de nuevas empresas exportadoras en Argentina, 1998–2015 441.6 Comercio de servicios: Argentina frente a países comparables, 2007–15 451.7 Participación en CVG: Argentina frente a países comparables, 2011 461.8 Entradas de IED como proporción del PIB: Argentina frente a países comparables, promedio, 2000–15 481.9 Monto de las entradas de IED como proporción del PIB: Argentina frente a países comparables, 2015 481.10 Composición por sector de las entradas de IED en Argentina, 2010–15 491.11 Complejidad de las IED e índice de complejidad económica: Argentina frente a países comparables, 2014 491.12 Indicador de RMP de la OCDE: Argentina frente a países comparables, 2013/2016 501.13 Descomposición del indicador de RMP: Argentina frente a países comparables, 2013/2016 501.14 Proporción de los productos en relación con el total de productos alimentarios de la canasta de consumo 511.15 Beneficios previstos en términos de productividad laboral tras una disminución del 10 % en la media de los MPC para 2011–12 58

B1.1.1 Crecimiento anualizado del PIB real en Argentina según la proyección de referencia 621.16 Desviaciones del PIB real respecto de la referencia debido a la liberalización arancelaria unilateral, 2020/2030 631.17 Desviaciones de la producción por sector respecto de la referencia debido a la liberalización arancelaria unilateral, 2020 631.18 Desviaciones del comercio y el PIB respecto de la referencia debido a las reformas del régimen de licencias de importación, 2020 641.19 Desviaciones de la producción por sector respecto de la referencia debido a las reformas del régimen de licencias de importación, 2020 641.20 Desviaciones del comercio y el PIB respecto de la referencia debido a las reformas de los controles sobre las exportaciones, 2020 651.21 Desviaciones de la producción por sector respecto de la referencia debido a las reformas de los controles sobre las exportaciones, 2020 651.22 Exportaciones argentinas (por región), desviaciones de la respecto de la referencia debido a las reformas multilaterales, 2030 671.23 Desviaciones de la producción por sector respecto de la referencia debido a las reformas multilaterales, 2030 681.24 Acuerdos de libre comercio profundos y comercio relacionado con CVG: Correlaciones simples 701.25 Proporción del valor agregado de los servicios en las exportaciones brutas totales, Argentina, 2011 761.26 Índice de Desarrollo Humano, 2015 771.27 Índice de Economía del Conocimiento, 2012 771.28 Índice de Preparación para la Red, 2015 781.29 Índice Mundial de Innovación, 2017 781.30 Ventas del comercio electrónico minorista, Argentina frente a países seleccionados, 2010/2015 791.31 Alcance del uso interempresarial de TIC, Argentina frente a contrapartes seleccionadas, 2015 801.32 Gasto público en programas laborales en países de la OCDE, 2015 842.1 Tendencias en los niveles de importación y exportación entre países que han experimentado reformas estructurales 983.1 Cantidad de funcionarios públicos en las autoridades de competencia 1103.2 Umbrales de notificación de fusiones y tamaño de la economía 1113.3 Cantidad de investigaciones de carteles iniciadas y finalizadas antes y después de 2007 1123.4 Contribución de los “obstáculos jurídicos” a las restricciones del subindicador de la regulación del mercado de productos “protección regulatoria de los incumbentes” 1133.5 Carácter vinculante de las opiniones emitidas en las iniciativas de promoción 1133.6 Restricciones de la regulación del sector de redes en telecomunicaciones, electricidad, gas, servicios postales y transporte ferroviario, aéreo y por carretera 1143.7 Extensión de las redes ferroviarias de Argentina, accionistas mayoritarios de cada red y sus principales mercados de productos, 2017 1154.1 Condiciones esenciales para la integración exitosa en los mercados globales 1224.2 Asociaciones entre las áreas de política comercial, de inversión y de competencia, y condiciones para una integración exitosa en los mercados globales 1244.3 Puntuaciones de distancia a la frontera en temas de Doing Business, Argentina, 2018 1264.4 Clasificación de Argentina en los temas de Doing Business, 2018 1274.5 Cantidad de tareas profesionales con derechos exclusivos o exclusivos compartidos 1274.6 Contribución de las “barreras a la entrada” a las restricciones del subindicador de regulación no relacionada con la manufactura “transporte aéreo” 128

4.7 Coeficientes de cobertura de las MNA en Argentina y otros países, 2015 1294.8 Equivalentes ad valorem estimados de MNA sobre bienes en Argentina, 2012-14 1294.9 Velocidad de banda ancha, abril de 2017 1324.10 Índice de desempeño logístico y PIB per cápita (promedio de 2014-16) 1324.11 Sectores con empresas estatales 1364.12 Riesgos empresariales vinculados con las políticas de competencia deficientes por componente, junio de 2017 1374.13 Índice de gestión regulatoria, Argentina y pares seleccionados, 2016 1394.14 Conflictos entre inversionistas y el Estado, Argentina y pares seleccionados, 2000-17 139C.1 Crecimiento anualizado del PIB real en Argentina según la proyección de referencia 160D.1 Indicador de RMP de la OCDE 162D.2 Indicadores no manufactureros de la OCDE en los sectores de energía, transporte y comunicaciones 163

Mapa1.1 Cantidad de acuerdos activos por país, 2015 46

CuadrosRE.1 Matriz de recomendaciones de política 311.1 Análisis comparativo de precios: Argentina frente a países comparables de la OCDE 531.2 Análisis comparativo de precios: Argentina frente a países comparables de la Alianza del Pacífico 531.3 Análisis comparativo de precios: Buenos Aires, Argentina, frente a ciudades de todos los demás países 541.4 Información sobre la estructura de los mercados para productos alimentarios individuales 561.5 Relación entre competencia (MPC) y productividad laboral 581.6 Escenarios de liberalización unilateral y efectos en la economía general 591.7 Escenarios de liberalización regional y efectos en la economía general 661.8 Mapa térmico de sectores donde el empleo sería menor que la referencia para 2030, por escenario de integración comercial 681.9 Balanza comercial de servicios en valor, Argentina 761.10 Medidas compensatorias aplicadas en las experiencias en países seleccionados 822.1 Indicadores nacionales 1003.1 Ventajas y desventajas de la promoción conjunta de las exportaciones y de la IED 1043.2 Mejores prácticas de las API 1053.3 Las API y su enfoque en sectores estratégicos 1084.1 Incidencia de las MNA en Argentina 134C.1 Sectores identificados en el modelo 159E.1 Análisis de sensibilidad del cálculo del impacto 167F.1 Análisis de las comparaciones de precios: Buenos Aires, Argentina, frente a ciudades de todos los demás países (con datos de Numbeo) 168F.2 Análisis de las comparaciones de precios: Buenos Aires, Argentina, frente a ciudades comparables de América Latina (se usa el tipo de cambio de mercado vigente de EIU para convertir las monedas nacionales a USD) 169F.3 Análisis de las comparaciones de precios: Buenos Aires, Argentina, frente a países comparables de América Latina, con uso del factor de conversión de la paridad del poder adquisitivo 170

Esta publicación se preparó a pedido del Gobierno de Argentina y en colaboración con varios equipos dependientes del Ministerio de Producción de Argentina. El informe fue preparado por un equipo del Grupo Banco Mundial liderado por Martha Martínez Licetti (Unidad de Inversión y Competencia, Práctica Global de Macroeconomía, Comercio e Inversión) y Mariana Iootty (Práctica Global de Macroeconomía, Comercio e Inversión) con la orientación de Jesko Hentschel (director de país en Argentina, Paraguay y Uruguay), Marialisa Motta (gerente, Práctica Global de Finanzas, Competitividad e Innovación), José Guilherme Reis (gerente, Práctica Global de Finanzas, Competitividad e Innovación), Cecile Fruman (directora, ex Prácticas Mundiales de Comercio y Competitividad) y Anabel González (directora senior, ex Prácticas Mundiales de Comercio y Competitividad).

Los autores principales del informe, todos pertenecientes a Prácticas Mundiales de Macroeconomía, Comercio e Inversión, son Martha Martínez Licetti, Mariana Iootty, Tanja Goodwin y José Signoret. El informe está basado en tres informes elaborados por equipos técnicos de Prácticas Mundiales de Macroeconomía, Comercio e Inversión. Los siguientes miembros del equipo tuvieron a su cargo la dirección del trabajo sobre temas y secciones específicas del informe. José Signoret fue el responsable de la coordinación de un equipo que trabajó en las estimaciones relativas a la liberalización del comercio, el análisis de la política comercial y el comercio de servicios, que contó con la participación de Syud Amer Ahmed, Maryla Maliszewska, Martín Molinuevo, Nadia Rocha y Marinos Tsigas. Roberto Echandi fue el responsable de la dirección del equipo que trabajó en política y promoción de inversiones, del cual formaron parte Valeria di Fiori, Daniela Gómez Altamirano, Gabriela Llobet, José Ramón Perea y Erik von Uexkull. Tanja Goodwin lideró el equipo que trabajó en las cuestiones inherentes a mercados y políticas de competencia, que incluyó entre sus integrantes a Seidu Dauda, Soulange Gramegna, Marta Camiñas, Lucas Grosman, Diego Petrecolla, Florencia Saulino y Lucía Villarán. El informe se basa en un relevamiento del sector automotor llevado a cabo por un equipo de la Corporación Financiera Internacional liderado por Guillermo Foscarini. Guilherme de Aguiar Falco, Morgane Elise Fouche, Aarre Laakso, Maria Ana Lugo y Lourdes Rodriguez Chamussy contribuyeron aportes específicos. La asistencia administrativa estuvo a cargo de Flavia Dias Braga, Elena Feeney, Geraldine García, Paula Marcela Houser, Osongo Lenga y Cara Zappala. Kelly Suzanne Alderson, Carolina Marcela Crerar, Daniel Gomez Gaviria y Leandro Juan Hernandez contribuyeron su eficiente apoyo para la divulgación.

El equipo desea expresar su agradecimiento a Ana Cebreiro Gomez, Andrea Coppola, Alejandro Espinosa-Wang, Sebastián Galiani, Graciela Miralles Murciego, Julian Peña, Daniel Saslavsky, Hector Torres y Calvin Zebaze Djiofack por las valiosas conversaciones mantenidas. Los autores desean extender su agradecimiento al Gobierno de Argentina por sus valiosos aportes, observaciones y sugerencias a lo largo de la elaboración del informe, en particular a Marina Bidart, Lucio Castro, Germán Coloma, Bernardo Díaz de Astarloa, Martín Goni, Esteban Greco, Juan Carlos Hallak, Francisco Mango, Gabriel Michelena, Lucas Rusconi Moix, Carlos Gabriel Pallotti, Lucía Quesada, Shunko Rojas, Eduardo Stordeur, Pablo Trevisán, Lorena Triaca, Fernanda Viecens, y Federico Volujewicz, bajo la dirección de Miguel Braun. Un especial agradecimiento para todo el personal de la Subsecretaría de Comercio Exterior, la Agencia Argentina de

Agradecimientos

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Inversiones y Comercio Internacional (AAICI) y la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) por compartir sus opiniones y colaborar con el equipo durante las misiones. El equipo también recibió aportes de representantes del sector privado y sus respectivas cámaras, incluidas la Cámara Argentina de Comercio y Servicios, la Cámara de Exportadores de la República Argentina, la Cámara de Comercio de Córdoba, la Unión Industrial de Córdoba y la Cámara de Supermercados y Autoservicios de Córdoba.

El informe se benefició enormemente de los comentarios, el asesoramiento, la orientación y las discusiones técnicas con Tania Begazo, Najy Benhassine, Fernando Giuliano, Lusine Lusinyan, Frank Sader, Alain de Serres, Emily Sinnott, Daria Taglioni, David Tinel, y muchos más. Anabel González y Marialisa Motta han brindado una orientación fundamental al equipo en materia de asesoramiento sobre políticas. Con respecto a la experiencia internacional con programas de reformas estructurales microeconómicas, el equipo se benefició sobremanera de las conversaciones mantenidas con Jarosław Beldowski, Mårten Blix, Allan Fels, Eduardo Peréz-Motta y Paul Phumpiu.

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Acerca de los autores

Martha Martínez Licetti es una Lider Global de Práctica Global de Macroeconomía, Comercio e Inversión, donde dirige el Equipo de Mercados y Políticas de Competencia. Durante sus ocho años en el Banco, Licetti ha ocupado diferentes cargos, incluido asesora de comercio y asuntos de competitividad, así como economista líder de la Unidad de Comercio Mundial, donde ha estudiado la conexión entre acuerdos comerciales y políticas nacionales para la mejora de la competencia.

Ha sido líder técnica de numerosos proyectos destinados a mejorar el clima de inversión y promover un sector privado eficiente mediante reformas relativas a la competencia en Europa oriental y Asia central, América Latina, el Medio Oriente y el norte de África, así como la región de África al sur del Sahara. Ha dirigido colaboraciones del sector privado a iniciativas de todo el Banco respecto de empresas estatales, marcos de adquisiciones públicas y mejoras a inversiones de IFC. En su función actual, ha desarrollado una innovadora oferta de políticas de competencia y ha construido una cartera de asesoramiento y respaldo mediante préstamos a más de 60 países clientes en todo el mundo.

Antes de formar parte del Banco, Licetti trabajó como especialista en cargos directivos tanto en el sector público como en el privado, en áreas antimonopolio, de análisis de mercado y competencia, empresas estatales, reglamentación de telecomunicaciones, antidumping y negociaciones comerciales. Es economista especializada en organización industrial, microeconomía aplicada y antimonopolio; cuenta con más de 15 años de experiencia en reglamentación económica, mercados y políticas de competencia. Ha dictado conferencias sobre organización industrial, regulación de las redes, antimonopolio y análisis económico de la ley; ha publicado artículos sobre políticas antimonopolio en América Latina, Europa y los Estados Unidos. Tiene títulos doctorales, de maestría y estudios superiores en economía de la Universidad del Noreste en Boston, la Universidad de Texas en Austin y el Instituto de Economía Mundial en Kiel, Alemania. Sus intereses de investigación actuales hacen foco en comprender la relación empírica entre las políticas de competencia y la regulación del mercado, los crecimientos inclusivos y la prosperidad compartida.

Mariana Iootty es Economista Senior del Banco Mundial; trabaja en el Equipo de Mercados y Políticas de Competencia de Práctica Global de Macroeconomía, Comercio e Inversión. Iootty es de nacionalidad brasileña y ha formado parte del Banco Mundial durante seis años; en este tiempo ha dirigido proyectos de financiamiento de la innovación, evaluación del impacto de la reglamentación, análisis de las cadenas de valor globales, evaluación de la competitividad comercial y análisis de la productividad en numerosos países de Europa oriental y América Latina. Su principal área de investigación es el análisis microeconómico del desarrollo económico y el desempeño empresarial. Antes de formar parte del Banco, Iootty fue profesora adjunta titular en Brasil y profesora visitante de la Universidad de Reading, Reino Unido.

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Tanja Goodwin es Economista Senior del Banco Mundial de Práctica Global de Macroeconomía, Comercio e Inversión; trabaja con el Equipo de Mercados y Políticas de Competencia desde 2011. Su trabajo hace foco en el análisis y la asistencia técnica para regulación sectorial pro-competencia y en la ejecución de políticas de competencia con vasta experiencia en América Latina, así como en el norte de África y Asia oriental y el Pacífico. Antes de formar parte del Banco Mundial, Goodwin trabajó en institutos de investigación públicos y privados en Alemania y América Latina. Cuenta con un título de maestría en economía de la Universidad de Nueva York. Durante su periodo de trabajo en el Banco, Goodwin también ha dictado clases en diferentes programas posgrado, incluyendo en la Pontificia Universidad Católica del Perú.

José Signoret es Economista de la unidad de Comercio Mundial e Integración Regional de Práctica Global de Macroeconomía, Comercio e Inversión del Banco Mundial. Sus temas de investigación recientes incluyen medidas no arancelarias, análisis de acuerdos comerciales preferenciales y análisis de comercio empresarial. Antes de formar parte del Banco Mundial, trabajó en la División de Investigación de la Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos, donde dirigió numerosos proyectos de investigación, incluido el reciente informe sobre el Acuerdo Estratégico Trans-Pacífico de Asociación Económica. De 2007 a 2008 se desempeñó como Director de Fortalecimiento de la Capacidad Comercial (TCB) en la Oficina del Representante de los Estados Unidos para Asuntos Comerciales, con foco en los esfuerzos para el TCB en América Latina. Signoret cuenta con un doctorado por la Universidad de California, en Berkeley, y un título de maestría de la Universidad de Michigan.

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Abreviaturas

AAICI Agencia Argentina de Inversiones y Comercio InternacionalACE acuerdo de complementación económicaACP acuerdo de comercio preferencialAEC arancel externo comúnALADI Asociación Latinoamericana de IntegraciónALC acuerdo de libre comercioAPI Agencia de Promoción de la InversiónARSAT Empresa Argentina de Soluciones Satelitales Sociedad AnónimaCNDC Comisión Nacional de Defensa de la CompetenciaCVG cadena de valor globalCVR cadena de valor regionalDJAI Declaración Jurada Anticipada de ImportaciónDNPDP Dirección Nacional de Protección de Datos PersonalesEAV equivalente ad valoremEGC equilibrio general computableECS elasticidad constante de sustituciónEIU Economic Intelligence UnitENDEI Encuesta Nacional de Dinámica de Empleo e InnovaciónFADEEAC Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de CargasFEDCAM Federación Nacional de Trabajadores CamionerosFMI Fondo Monetario InternacionalGBM Grupo Banco MundialGCR Global Competition ReviewGTAP Proyecto de Análisis del Comercio GlobalICE índice de complejidad económicaIDM indicador de desarrollo mundialIED inversión extranjera directaINDEC Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República ArgentinaIVA impuesto al valor agregadoMPC margen precio-costoOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicosOMC Organización Mundial del ComercioPIB producto interno brutoPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPPA paridad del poder adquisitivoPROCAMPO Programa de Apoyos Directos al Campo (México)SIMI Sistema Integral de Monitoreo de ImportacionesTAA asistencia compensatoria al comercioTI tecnología de la informaciónTIC tecnologías de la información y las comunicacionesTLCAN Tratado de Libre Comercio de América del NorteUE Unión EuropeaUNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y DesarrolloWITS Solución Comercial Integrada Mundial

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Resumen Ejecutivo

n la Argentina, el Gobierno del presidente Mauricio Macri enfrenta una economía poco interconectada con la economía mundial.

Argentina necesita incrementar y estabilizar el crecimiento económico para crear más y mejores puestos de trabajo y al mismo tiempo aumentar la productividad para que los ingresos se equiparen a los de las economías más avanzadas (gráfico RE.1)1. La integración de la Argentina en los mercados globales puede crear oportunidades para reforzar el crecimiento y aumentar la productividad en la medida que se generen condiciones e incentivos para que los mercados operen mejor y se utilicen los recursos de manera más eficiente. Asimismo, la mayor integración con la economía mundial puede ayudar a lograr el crecimiento inclusivo, ya que los consumidores se beneficiarán gracias a la disponibilidad de bienes y servicios extranjeros, una mayor variedad y precios más competitivos, mientras que las pequeñas y medianas empresas (pymes) pueden tener más oportunidades de expandir sus actividades.

Argentina tiene mucho margen para integrarse más a la economía mundial.

La economía está particularmente cerrada al comercio exterior. En parte como consecuencia de políticas implementadas por Gobiernos anteriores, los flujos comerciales de la Argentina han disminuido en casi 50 % durante la última década. Estos disminuyeron del 42 % del producto interno bruto (PIB) en 2002 al 26 % en 2016, ligeramente por encima del nivel del 23 % alcanzado en 19982. El comercio en servicios es menor en proporción al PIB que en todos los demás países vecinos. El arancel promedio de importaciones de Argentina alcanzó el 13,6 % en 2015 (gráfico RE.2)3, similar al de Brasil (13,5 %), pero bastante por encima del nivel de países comparables. Las medidas no arancelarias (MNA) restringen aún más los flujos comerciales, con efectos similares a los de contar con un arancel promedio de hasta el 34 %. Para octubre de 2016, las autorizaciones de importación para aproximadamente 1600 rubros arancelarios aún no estaban sujetas a autorización automática4. Los países del mundo participan, en promedio, en aproximadamente 14 acuerdos de libre comercio cada uno. Argentina solo ha suscrito uno5.

La inversión extranjera directa en la Argentina es reducida. El valor de los flujos de inversión extranjera directa (IED) solamente alcanzó el 2 % del PIB entre 2000 y 2015, en promedio, situándose

Resumen Ejecutivo

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l por debajo del promedio regional y del promedio para los países de ingresos medios altos (3,6 % y 2,4 % del PIB, respectivamente)6. Como reflejo de los reducidos ingresos de IED, también la IED acumulada es reducida y se encuentra bastante por debajo del nivel de países comparables (gráfico RE.3). Los escasos flujos y niveles de IED exacerban la de por sí baja tasa de inversión general de la Argentina, que es fundamental para cerrar su brecha de infraestructura. La formación de capital

bruto en la Argentina alcanzó el 16 % del PIB en 2016, por debajo del promedio regional (19 %) para América Latina y el Caribe (ALC) en el mismo año y se encontraba significativamente por debajo del promedio de los países de ingresos medios altos (32,3 %) en 20157.

La falta de integración con los mercados globales está reflejada en la falta de competencia en los mercados nacionales. Nuevos datos recopilados

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Arancel promedio en economías comparables: 5.5

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Grá�co RE.2 Arancel promedio de las importaciones de Argentina a diferencia de países comparables

Fuente: Datos de Perles arancelarios de la OMC, el Centro de Comercio Internacional (ITC) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), 2016.

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Grá�co RE.1 Crecimiento del PIB de Argentina, 1992-2016

Fuente: Datos de la base de datos de la Conference Board. (https://www.conference-board.org/data/economydatabase/).

Productividad total de factores Contribución de capital: no TIC Contribución de capital: TIC

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Contribución de calidad de mano de obra Contribución de cantidad de mano de obra Crecimiento del PIB (cambio en logs)

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Resumen Ejecutivo

conjuntamente por la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) y el Grupo Banco Mundial (GBM) sugieren que la regulación del mercado de productos (RMP) no fomenta la competencia en sectores clave de la economía, como el transporte, la energía y el comercio minorista. De hecho, según datos de 2016, la regulación del mercado de productos es el 30 % más restrictiva en la Argentina que en el promedio de 19 países de ALC, y es la más

restrictiva entre los países comparables relevantes (gráfico RE.4).

La falta de integración podría estar asociada con los diferenciales de precios significativos que se observan en los alimentos básicos que se venden en mercados nacionales relativamente concentrados. En general, los hogares en Argentina gastan el 28 % de su consumo total en productos alimenticios, un porcentaje mayor al 14 % en países comparables8.

Grá�co RE.4 Regulación de mercados de productos en Argentina a diferencia de países comparables, 2013-16

Barreras al comercio y la inversión Barreras al emprendimiento Control estatal

Fuente: Base de datos de Regulaciones de los Mercados de Productos de la OCDE y Base de datos de Regulaciones de los Mercados de Productos conjunta del Grupo del Banco Mundial y la OCDE para países que no pertenecen a la OCDE 2013, 2016, a partir de marzo de 2018. (http://www.oecd.org/eco/growth/indicatorsofproductmarketregulationhomepage.htm)

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Grá�co RE.3 Nivel de IED entrante respecto del PIB de la Argentina a diferencia de países comparables, 2015

Fuente: Datos de la base de datos de la OCDE (https://data.oecd.org/fdi/fdi-stocks.htm)Nota: El stock interno de IED se de�ne como el valor de las acciones de los inversionistas extranjeros y los créditos netos a las empresas residentes en la economía.

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l Las comparaciones de precios internacionales llevadas a cabo para este informe, utilizando datos de panel para 2010-15, sugieren que los precios de una serie de alimentos que constituyen el 85 % de la canasta de consumo de alimentos, en promedio, fueron casi un 50 % superiores cuando se comparan con los de sus pares internacionales y un 35 % superiores que los de los países de la Alianza del Pacífico. En Buenos Aires, los hogares pagaron en promedio un 13 % más por los alimentos básicos que sus homólogos en las capitales de todo el mundo9. Estas cifras toman en consideración los diferenciales de nivel de ingresos, aranceles de importación y costos de transporte. Los precios de la carne de pollo, productos lácteos, pan blanco y arroz blanco son significativamente mayores. Ello generalmente está en línea con la información sobre la concentración relativamente elevada en estos mercados de productos; sin embargo, el nivel de concentración es solo un indicador de la intensidad de la competencia. La realización de un análisis más exhaustivo en eslabones específicos de la cadena de suministro permitiría identificar barreras y restricciones específicas que pueden estar afectando la competencia10.

El gobierno actual está enfrentando directamente tales desafíos, y ha logrado avances iniciales significativos.

De manera complementaria a las reformas macroeconómicas y fiscales, el Gobierno eliminó el control de las divisas e inició reformas para estimular la inversión privada. El Gobierno aprobó un nuevo marco para asociaciones público-privadas y para la reducción gradual de los subsidios a la energía y el transporte11. Las reformas comerciales incluyen la reducción de los derechos de exportación y la introducción de un nuevo sistema de administración de importación para reemplazar la Declaración Jurada Anticipada de Importación (DJAI), el régimen de licencias discrecionales con el que se contaba hasta 2015, por un sistema simplificado de monitoreo, el Sistema Integral de Monitoreo de Importaciones (SIMI)12. Se estima

que esta reforma de las autorizaciones a las importaciones incrementará el PIB en por lo menos el 0,14 % respecto de las proyecciones de línea de base, al 202013.

Argentina está mostrando un renovado interés en participar en negociaciones comerciales y en asumir un papel más activo en el campo de las políticas internacionales. Argentina ha acelerado las negociaciones para suscribir nuevos tratados de libre comercio (TLC) con la Unión Europea (UE) y los países de la Alianza del Pacífico, y ha postulado con éxito a la presidencia del G20 y para ser anfitrión de la Undécima Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio.

El Gobierno ha tomado medidas para reestructurar y fortalecer sus instituciones de promoción de la inversión y políticas de competencia. La remozada agencia de promoción de la inversión (API), denominada Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional (AAICI), ha facilitado inversiones en por lo menos 539 casos, y ha anunciado 778 nuevos proyectos de inversión en los primeros 24 meses de Gobierno del presidente Macri, por un total de USD 102 000 millones en nuevas inversiones14. Esta cifra es más del doble del monto anual alcanzado entre 2012 y 2015. La nueva administración de la autoridad de competencia, la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC), ha acortado el período requerido para la revisión de fusiones y adquisiciones en casi un 50 %, sancionado un cartel de colusión de precios, enviado una nueva ley de competencia al Congreso Nacional y promovido cambios para fortalecer la competencia en el mercado de pagos con tarjetas15.

Argentina puede beneficiarse aún más de continuar la estrategia de apertura del mercado e integración a la economía mundial incrementando el comercio exterior, la competencia y la inversión.

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Resumen Ejecutivo

Los análisis de equilibrio parcial y general sugieren que las reformas en el comercio exterior, la competencia e inversión incrementarán el crecimiento y la productividad. Este informe presenta un conjunto de análisis empíricos sólidos para evaluar los posibles impactos de tales reformas.

La estrategia argentina de llevar a cabo reformas unilaterales de la política comercial y de integración comercial regional tendrá como resultado beneficios permanentes, si se implementan con éxito. Utilizando un modelo de equilibrio general computable (EGC) adaptado específicamente para Argentina, en este informe se evalúan los efectos

Recuadro RE.1 Impacto económico de reformas de política comercial: un análisis de modelo de EGC

El análisis de un modelo de EGC compara los resultados económicos (como PIB, exportaciones, importaciones, producción y otros) que se alcanzarían gracias a las reformas en las políticas con las proyecciones de línea de base de la economía para el mediano y largo plazo (2020 y 2030). El gráfico REE.1 ilustra cómo interpretar los resultados del modelo de EGC. El impacto estimado de la reforma a largo plazo, por ejemplo, se representa por la distancia vertical (α) del gráfico entre la proyección de base de la economía hasta 2030, sin reformas y el escenario alternativo que toma en cuenta los cambios de política. Determinados efectos, como el posible efecto en el PIB, son acumulativos a lo largo del tiempo (tal como queda representado por el área entre las curvas). En general, los efectos simulados de los posibles escenarios de apertura comercial utilizando los modelos de EGC pueden subestimar el impacto reala. Los resultados para la Argentina son similares en términos de porcentaje a los de las simulaciones de EGC de reformas comerciales similares en otros países, tales como Brasilb.

Fuente: Preparado por el autor.a El modelo de EGC no incluye algunos posibles factores dinámicos que se propone en la literatura, tales como incrementos de la productividad gracias a los efectos del crecimiento endógeno por obra del “derrame tecnológico” y el “aprendizaje en la práctica,” así como los flujos de inversión extranjera directa y tecnología del exterior que podrían ser inducidos por la reforma. Más aún, ciertos cambios de política que a veces son difíciles de cuantificar, tales como las reformas de las MNA para bienes y servicios, y restricciones a las inversiones plantean desafíos analíticos que podrían afectar los efectos económicos estimados. Los resultados del EGC podrían subestimar los posibles impactos debido a estas limitaciones. La evidencia ex post en la literatura sobre reforma comercial tiende a sugerir incluso mayores ventajas que el análisis ex ante que se presenta en este documento. Véase, por ejemplo, Casacuberta, Fachola y Gandelman (2011); Wacziarg y Welch (2008); Salinas y Aksoy (2006); Felbermayr, Prat y Schmerer (2011); y Falvey, Foster y Greenaway (2012).b Véase, por ejemplo, Petri y Plumer (2016), y Araujo y Flaig (2016).

Grá�co RRE.1.1 Interpretación de los resultados del Modelo de Equilibrio General Computable

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l de varias medidas de reformas de política comercial (véase el recuadro ES.1).

Las simulaciones conservadoras de los posibles beneficios resultantes de la reforma unilateral de la política comercial sugieren lo siguiente:

• La eliminación total de los impuestos a las exportaciones incrementaría el PIB en por lo menos 1 % respecto de las proyecciones de línea de base para 2020. Las posibles implicancias fiscales de dicha medida tendrían que tomarse en consideración16.

• La ampliación de la reforma de las autorizaciones de importación (que se inició a fines de 2015) incrementarían el PIB por encima del nivel ya alcanzado gracias a la eliminación de la DJAI y este efecto llegaría a alcanzar por lo menos el 0,22 % respecto de las proyecciones de línea de base hacia 202017.

Las simulaciones conservadoras sobre el posible beneficio de negociaciones comerciales exitosas sugieren que:

• Una mayor integración en el Mercosur, gracias a la cual se disminuyan los aranceles externos y se simplifiquen las MNA internas, haría crecer la economía argentina en por lo menos 1 % respecto de las proyecciones de la línea base para 203018.

• Un TLC entre Mercosur y la Unión Europea fomentaría las exportaciones argentinas a dicho bloque en un 80 % respecto de las proyecciones de la línea base estimadas para 203019.

• Un TLC entre Mercosur y la Alianza del Pacífico incrementaría las exportaciones argentinas a los países de la Alianza del Pacífico en un 25 % respecto de las proyecciones de la línea base para 203020.

En vista de que dichos beneficios son acumulativos, argentina enfrenta un costo de no llevar a cabo dichas reformas con cada año que pasa.

Las reformas para liberalizar el comercio implicarían una reasignación de la fuerza laboral entre sectores; el empleo disminuiría en relación con la línea de base en algunos sectores y dicha disminución tendría que ser absorbida por la ampliación de actividades en relación con la línea de base. Las simulaciones realizadas a partir del modelo de EGC sugieren que determinados sectores serían más susceptibles a la pérdida de empleos como respuesta a las reformas comerciales. En general, en la mayor parte de los escenarios de integración comercial modelados, los sectores más susceptibles a experimentar pérdidas significativas o moderadas de empleo formal serían las industrias azucarera, metal-mecánica, de calzado, de autopartes y otros sectores manufactureros. Por otro lado, algunas industrias aparecen como generadoras de empleos formales, independientemente de los escenarios de integración comercial que se examinan. Se trata de los servicios y sectores de otras industrias agrícolas y de la industria cárnica.

Argentina puede obtener beneficios incluso mayores gracias a una “profundización” de los acuerdos comerciales y a reformas complementarias en la normatividad que fomenten la competencia interna. Los análisis de equilibrio parcial sugieren que “normas de mayor profundidad”, tales como el compromiso de fomentar la competencia y la inversión en los acuerdos regionales de comercio, así como las reformas para atacar las prácticas anticompetitivas, eliminar barreras a la entrada y modificar la regulación del mercado de productos que restringen la competencia, se traducirían en beneficios tangibles21:

• Con un acuerdo Mercosur que en términos del número de normas exigibles sea tan ‘profundo’ como el acuerdo entre la Unión Europea y Colombia y Perú, Argentina lograría exportar entre el 1 % y el 9 % más de piezas y partes a los miembros de Mercosur.

• Un nivel mayor de intensidad de la competencia en el sector manufacturero aumentaría la tasa anual de crecimiento de la productividad del trabajo en un 7 % en promedio, ceteris paribus.

• La reducción de la restrictividad de la

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Resumen Ejecutivo

regulación del mercado de productos en los sectores de servicios de Argentina (como energía, transporte, servicios profesionales y telecomunicaciones) se traduciría en un crecimiento anual del PIB adicional entre el 0,1 % y el 0,6 %, ceteris paribus.

El nuevo panorama mundial del comercio exterior abre tres oportunidades específicas para que argentina se conecte con determinadas cadenas de valor regionales y globales a través de la inversión extranjera directa, el comercio en servicios y la ampliación del comercio electrónico.

El comercio no está creciendo al mismo ritmo que antes, y su naturaleza está evolucionando rápidamente, dando lugar a nuevas oportunidades. Fijar la integración económica global como prioridad podría parecer una elección poco común en vista de las amenazas proteccionistas a nivel mundial y el menor crecimiento en el volumen total de comercio, pero el cambio de la naturaleza del comercio en la última década abre oportunidades específicas para la Argentina. Como consecuencia de los cambios tecnológicos, se han modificado tanto el contenido como la forma del comercio. En primer lugar, el comercio de bienes intermedios ha crecido más rápidamente que el comercio de bienes finales y la IED ha desempeñado un papel fundamental en dichas cadenas globales de valor (CGV)22. En segundo lugar, se puede comerciar con servicios (trade in services) mediante conexiones virtuales entre proveedores y consumidores, o si uno u otro atraviesan fronteras. En la actualidad, el comercio de servicios constituye más del 20 % del comercio global23. En tercer lugar, la tecnología de información y comunicaciones (TIC) puede facilitar el comercio electrónico transfronterizo y la participación de nuevos actores, incluyendo con menores volúmenes, en los mercados globales, incrementando así su capacidad para alcanzar escala suficiente.

Una oportunidad que generan estos cambios para Argentina es la de conectarse con segmentos específicos de las cadenas regionales de valor (CRV) y las CGV facilitando el comercio en bienes intermedios, atrayendo IED estratégica y aprovechando sus capacidades en industrias específicas. El volumen del comercio de piezas y partes es mayor, en promedio, en los países que han suscrito acuerdos de mayor ‘profundidad’ y que incluyan cláusulas sobre inversión, competencia y otros24. Como se mencionó anteriormente, la evidencia que se presenta en este informe sugiere que una profundización del acuerdo del Mercosur incrementaría el comercio argentino de piezas y partes con sus socios regionales. Los inversionistas extranjeros que buscan mayores eficiencias en la Argentina, a diferencia de solo el acceso a recursos o mercados, ofrecen la oportunidad de conectar las empresas nacionales, y en particular las pymes con las CGV. Por ejemplo, aprovechando las capacidades existentes en segmentos específicos del mercado (como las industrias automotriz y de procesamiento de alimentos), Argentina podría atraer IED a estos sectores mientras fortalece los vínculos con los proveedores locales para reorientar la estructura productiva e integrarse a las CGV y/o CRV25.

En segundo lugar, Argentina puede aprovechar sus ventajas comparativas en servicios para incrementar la IED y las exportaciones. Argentina es un país competitivo en la oferta de servicios basados en conocimiento, tales como los servicios de programación para cómputo y tecnología de información, servicios empresariales y servicios audiovisuales. En la actualidad, existen 28 grupos de servicios basados en conocimiento que agrupan a 1000 empresas y emplean 37 000 trabajadores. Argentina ha atraído algunas de las empresas líderes en tecnología de la información (TI) a nivel mundial. Con una coordinación interinstitucional adecuada entre los Gobiernos federal y provinciales se podría atraer incluso más IED a los sectores de servicios basados en el conocimiento, pero los incentivos de inversión deben estar bien coordinados, aplicarse dentro de un marco (fiscal) conservador, deben ser equilibrados, asignados de manera competitiva y monitoreados adecuadamente.

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l En tercer lugar, Argentina puede fomentar el comercio inclusivo facilitando el comercio electrónico transfronterizo para las pymes. El comercio minorista electrónico en Argentina creció el 50 % entre 2010 y 2015, y avanzó mucho más significativamente que en otras economías homólogas de la región y que en el promedio de América Latina. Sin embargo, su cuota del comercio electrónico minorista mundial es solo la quinta parte que la de Australia y Brasil, lo cual apunta a un cierto potencial no explotado. La modernización de la legislación sobre las transacciones y firmas electrónicas, la protección de la privacidad y los datos, y la protección de los consumidores que compren en línea podrían incrementar el comercio electrónico. De igual manera, los esfuerzos para facilitar el comercio, en particular, los trámites transfronterizos, deben mejorarse significativamente para promover el comercio electrónico y el comercio en general.

Argentina puede implementar medidas de mitigación para contrarrestar los costos transitorios de la apertura y la integración en la economía global.

La integración en la economía global y el aprovechamiento de las oportunidades disponibles implicarán costos de transición en algunos segmentos de la economía. Las reformas microeconómicas, la integración comercial y los cambios en los precios relativos desencadenarían la reasignación de factores de producción (tanto dentro como entre empresas y sectores) que conllevarían incrementos de la eficiencia, pero también costos de ajuste. Algunos segmentos del sector manufacturero argentino son susceptibles al costo de dichos ajustes. Según datos de la Cámara Argentina de Comercio y Servicios, el número total de trabajadores del sector privado en sectores sensibles como el automotor, artefactos electrodomésticos y textiles representan cerca del 1,7 % de la fuerza laboral total argentina. Estas industrias se concentran principalmente en Buenos Aires y la región central, en particular en Córdoba y Santa Fe.

La experiencia internacional sugiere que no existe una estrategia única para llevar a cabo medidas efectivas de mitigación, pero una buena práctica es proteger a los trabajadores en lugar de los puestos de trabajo. Cuando están bien diseñadas y se adecúan al contexto nacional, las políticas laborales pro-activas (como la asistencia para búsqueda de empleo y la capacitación) así como las políticas pasivas (entre otras, el apoyo a los ingresos y los programas de seguridad social) han resultado ser efectivas. Las políticas y reformas complementarias en otros mercados (como los de vivienda, crédito e infraestructura) desempeñan un papel fundamental para facilitar la movilidad y el proceso de adaptación26.

Argentina recientemente ha iniciado programas para ayudar a los trabajadores y empresas nacionales a mejorar su competitividad lo que constituye un paso hacia facilitar la reasignación de la mano de obra en un contexto de apertura comercial y cambio tecnológico. Argentina lanzó el Programa de Transformación Productiva a fines de 2016. Este programa ha sido diseñado para ayudar a las empresas a incrementar su competitividad mediante mecanismos que faciliten las mejoras en los procesos productivos; a implementar saltos de escala o tecnología; a desarrollar nuevos productos y a reorientar la producción hacia actividades más competitivas y dinámicas que demandan empleo a largo plazo y de alta calidad. A los tres meses del lanzamiento del programa, aproximadamente 20 empresas habían presentado proyectos de expansión o conversión con el potencial de contratar hasta 1000 trabajadores adicionales. El Gobierno también lanzó el Programa “111 mil para aprender a programar”, una iniciativa que tiene como objetivo “formar a 100 000 programadores, 10 000 profesionales y 1000 emprendedores tecnológicos” en los próximos cuatro años para satisfacer la demanda de las empresas del sector de industrias basados en conocimiento27. Programas adicionales de este tipo, junto con políticas para proteger a los trabajadores y facilitar el proceso de adaptación, incrementarían los beneficios sociales de la integración comercial.

23

Resumen Ejecutivo

La experiencia internacional en reformas microeconómicas estructurales pone de manifiesto los posibles beneficios. Sin embargo, también ha mostrado que la secuencia y el monitoreo adecuado son esenciales para el éxito.

Los beneficios a nivel de toda la economía de la apertura comercial son bien establecidos y estudios de los países que han implementado paquetes de reformas estructurales más integrales sugieren que mejoras en las políticas de IED y competencia son complementarias. Un programa de reformas microeconómicas para abrir los mercados a la competencia en Australia complementó la apertura comercial unilateral e incrementó el PIB en un 2,5%28. Las reformas estructurales significativas que abrieron Suecia a la IED a principios de los años noventa alentaron la participación del sector privado y fortalecieron la competencia. Como resultado de estas reformas, se lograron las tasas de crecimiento de productividad más altas de la OCDE (aparte de los Estados Unidos) durante el período de 1995 a 2011, junto con incrementos salariales. México complementó sus medidas iniciales de apertura comercial con importantes reformas de los mercados nacionales a partir de comienzos de la década de 1990, antes de acceder al NAFTA29. Estos estudios de caso nacionales se presentan en este informe y pueden servir para decidir no solo sobre la secuencia y naturaleza de las reformas, sino también sobre exitosos mecanismos de compensación para apoyar con éxito los procesos de ajuste y mitigar los costos sociales.

A partir de la experiencia internacional, es posible afirmar que dichos programas de reformas ambiciosas requieren un compromiso del país a largo plazo y coordinación interinstitucional. Los programas integrales de reforma de Suecia, México y Australia fueron graduales y demoraron una década o más. La nueva estrategia de la Argentina, por tanto, debería apuntar a resultados más allá del actual período legislativo. Argentina podría pensar en introducir una política nacional y la respectiva

institucionalidad que puedan sostener un paquete integral de reformas para incorporar al país a la economía global durante la próxima década.

Para ampliar la escala y sostener los esfuerzos de reforma de manera que se logre una transición con éxito hacia una economía más competitiva, abierta e inclusiva, en este informe se destacan las mejores prácticas de diseño institucional e implementación de políticas.

Las instituciones encargadas de las políticas comerciales, de inversión y de competencia son fundamentales para implementar una amplia política nacional de integración en la economía global. Las instituciones con mejor rendimiento generalmente se estructuran de manera eficiente y permiten la complementariedad y coordinación entre ellas.

Según la experiencia internacional, las instituciones con éxito encargadas de la promoción de la IED comparten ciertas buenas prácticas: un mandato preciso que permite una interacción eficaz con los inversionistas; funciones normativas y promocionales independientes, y una estrategia sectorial clara. Las actividades relacionadas con la promoción del comercio exterior y la inversión tienen, por su misma naturaleza, diferentes necesidades de pericia y habilidades del personal, públicos objetivo, clientes y actores. En general, las mejores prácticas demuestran que es mejor contar con funciones separadas de promoción de exportaciones y de promoción de las inversiones, aunque algunas agencias de promoción de inversión que tienen mandatos conjuntos han logrado atraer exitosamente la IED. La Agencia de Desarrollo de Irlanda (IDA) y la Agencia de Comercio de la República de Corea (KOTRA) son buenos ejemplos de agencias de la promoción de inversión que tienen mandatos separados y conjuntos, respectivamente. Las entidades de promoción de la inversión con estado semiautónomo son

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l especialmente poderosas, ya sean organismos públicos autónomos, entidades públicas privadas o privadas conjuntas u organismos semiautónomos que dependen de un ministerio en lugar de ser meras subunidades de un ministerio. Otra característica de las agencias de promoción de inversión más eficaces es que se concentran en la promoción de ubicaciones específicas y no ejercen roles normativos. Un mandato claro para atender a los inversionistas, concentrarse en los inversionistas extranjeros y no solo en los nacionales, y focalizarse en sectores estratégicos—como es el caso de los servicios basados en conocimiento de la Argentina—también es fundamental para crear un clima de inversión apropiado. Para asumir estas responsabilidades, las API pueden recurrir a especialistas que tengan una cultura con orientación hacia el sector privado y un profundo conocimiento de los negocios.

Las agencias de competencia más eficaces diseñan e implementan herramientas para el cumplimiento de la ley y de promoción de la competencia a fin de garantizar el logro de un mayor impacto en los mercados, trabajan para insertar los principios de competencia en las políticas públicas generales y operan con autonomía técnica y funcional. La autonomía puede ser fundamental para la aplicación de sanciones efectivas y la formulación de recomendaciones basadas en criterios objetivos exclusivamente, y sin interferencia política. Más de la mitad de las 120 agencias de fomento de la competencia a nivel mundial son institucionalmente independientes de cualquier control ministerial. Entre dichas agencias independientes, encontramos 22 en las economías en desarrollo y de transición30. Para usar los escasos recursos públicos de manera eficaz, las autoridades de competencia más efectivas se concentran en las infracciones más nocivas para la competencia—como los carteles—y utilizan otras herramientas antimonopólicas, tales como el control de las fusiones, como herramienta residual. Dichas agencias fijan umbrales apropiados de notificación para fusiones que les permitan concentrarse en transacciones de gran envergadura y que podrían reducir la competencia de manera significativa en

el mediano plazo. Una revisión comparativa de 82 países sugiere que dichos umbrales generalmente están asociados con el tamaño de la economía. A través de unidades especializadas en la promoción de la competencia, estas agencias también identifican y recomiendan cambios en las normas y reglas que, en primera instancia, podrían haber facilitado las prácticas anticompetitivas. Asimismo, las autoridades elaboran programas conjuntos y/o mecanismos de colaboración con organismos de control del sector para fomentar la regulación económica favorable a la competencia.

La preparación y realización de negociaciones comerciales, así como la implementación de los resultados de las mismas, son responsabilidades centrales de las instituciones encargadas del comercio. Para asegurar negociaciones comerciales efectivas, las mejores prácticas ponen énfasis en tres responsabilidades principales: análisis, comunicación y coordinación, y representación. Las instituciones encargadas del comercio deben contar con la capacidad institucional para recolectar, analizar, utilizar y diseminar información relacionada al comercio, y asegurar una evaluación independiente de los acuerdos que se negocien. Las comunicaciones y la coordinación con todos los interesados también son importantes. Países como los Estados Unidos han establecido procesos sofisticados de coordinación interinstitucional para asegurar el flujo de información entre todas las entidades gubernamentales participantes. En términos de consulta y legitimación de las negociaciones internas con el sector privado durante las negociaciones comerciales, países como México, a través de la Coordinadora de Organismos Empresariales de Comercio Exterior han creado con gran éxito un notable proceso de consulta que canaliza la participación del sector privado y de grupos sociales estratégicos. Estas funciones las cumplen mejor los representantes que cuenten con un buen conocimiento de las políticas comerciales y de las técnicas de negociación, así como instituciones que cuentan con los recursos y habilidades críticos que, en último término, garanticen la previsibilidad de los acuerdos comerciales.

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Resumen Ejecutivo

Con este telón de fondo, el informe mapea los principales retos que las empresas argentinas enfrentan en sus intentos para integrarse a la economía global, así como el papel de las medidas de políticas comerciales, de inversión y competencia para afrontar dichos retos.

El éxito de la integración en la economía global depende de las siguientes cuatro condiciones que enfrentan las empresas: 1) oportunidades de entrar e invertir; 2) acceso a mercados eficientes de insumos; 3) capacidad para competir en igualdad de condiciones y 4) capacidad para crecer y prosperar en los mercados globales (gráfico RE.5).

Las medidas específicas en las áreas de políticas de comercio, inversión y competencia pueden influir en estas condiciones y tienen efectos positivos en la dinámica del mercado y la productividad fomentando así la prosperidad compartida. El gráfico RE.6 ilustra la manera en que medidas específicas de políticas en estas tres áreas de políticas se asocian con cada una de las cuatro condiciones que las empresas enfrentan para incorporarse a la economía global. Si son implementadas de manera coherente, dichas medidas pueden tener efectos positivos en la dinámica de la productividad, el bienestar del consumidor y además generar más y mejores empleos. Por ejemplo, las oportunidades para entrar a un mercado pueden depender de las licencias (que pueden ser generales o específicas a un sector), las aprobaciones de la CNDC para adquirir

…capacidad para crecer y prosperar en mercados globales4

…capacidad para competir en igualdad de condiciones con acceso no discriminatorio a instalaciones esenciales y condiciones de mercados no distorsionadas

3

Grá�co RE.5 Condiciones esenciales para la integración exitosa en los mercados globales

…oportunidades de entrar y/o invertir como empresa nacional o extranjera a nuevos mercados nacionales

Para que Argentina gane competitividad y se integre en la economía global, las empresas deben tener…

…acceso a mercados de insumos eficientes (además de los laborales y de capital) con insumos y servicios de calidad y variedad a precios competitivos

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Grá�co RE.6 Asociaciones entre las áreas de política comercial, de inversión y de competencia, y condiciones para una integración exitosa en los mercados globales

Las empresas deben tener lo siguiente:

Esto requiere una implementaciónadecuada de instrumentos de política de Comercio, Competencia e Inversióna nivel nacional y sub-nacional…

… generando los siguientes efectos en las dinámicas de mercado y productividad

… impulsando la prosperidad compartida

Oportunidades de entrar y/o invertircomo empresa nacional o extranjera a un nuevo mercado nacional

Acceso a mercados de insumos eficientes con insumos y servicios de calidad y variedad a precios competitivos

Capacidad para competir en igualdad de condicionescon acceso no-discriminatorio a facilidades esenciales y condiciones de mercados no distorsionadas

Capacidad para prosperar en mercados globales

Regímenes de ingreso para inversionistasEsquemas de incentivosPolíticas de promoción de inversión y capacidad

Acceso a mercados nacionales (aranceles a la importación y MNA)Trámites aduaneros/ Controles fronterizos

Política de control de fusiones y adquisicionesDerechos de exclusividad/monopolios

Entorno habilitante para vínculos con los proveedores locales

Aranceles de importación de insumos y MNA

Neutralidad competitiva Regulación de mercado en sectores clave (acceso y no discriminación)Cumplimiento de las leyes anti-monopólicas

Protección a la inversión Gestión de conflictos por inversionesAsistencia posterior a la inversión (retención, expansión y diversificación)

Derechos de exportación y gestión de frontera

Políticas de control de fusionesCumplimiento de las leyes antimonopólicas (carteles y abuso de posición de dominio)

Diseminación de conocimiento por IED (especialmente vertical, a través de vínculos hacia adelante y hacia atrás)

Reducción en el ejercicio poder de mercado significativo

Aumentos de productividad entre firmas/sectoresReasignación de participación de mercado hacia empresas de mayor productividad

Mejoras en la productividad de las empresasIncentivos a invertir en nuevas tecnologías, a eliminar capacidad ociosa, adoptar nuevas prácticas de gestión, modificar la gama de insumos, mejorar procesos productivos, modificar la combinación de productos y diversificar

Bienestar del consumidor: Mayor variedad de productos

Mejores empleos: Con estándares internacionales y potencial para la transferencia de conocimiento de IED

Bienestar del consumidor: Mejores ofertas y más variedad para productos esenciales de consumo en los mercados nacionales (con efectos distributivos)

Mejores empleos: Empleos más productivos (aprender exportando, profundizando vínculos con proveedores locales)

Para que la Argentina se vuelva más competitiva en la economía global…

Mercados laborales y de capital favorables e infraestructura de innovación

Nota: Los instrumentos de política de color púrpura se re eren a instrumentos de política de comercio, azules a instrumentos de política de competencia y verdes a instrumentos de política de inversión.

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Resumen Ejecutivo

o fusionarse con una empresa local, potencialmente incentivos a la inversión (especialmente para las empresas extranjeras) proporcionados por las entidades de promoción de la inversión para cubrir riesgos y costos asociados con una inversión, las aprobaciones para las importaciones de insumos (licencias de importación y aranceles), etc. Cuando se cumplen estas condiciones, los mercados nacionales son más competitivos, se benefician de la difusión del conocimiento y generan nuevos y mejores puestos de trabajo.

En base a este marco conceptual, este informe destaca las posibles reformas en todas estas áreas de políticas para abordar los desafíos para negocios y mercados en la Argentina. La evidencia obtenida para este informe sugiere que las empresas que ya operan o que buscan invertir en la Argentina han enfrentado retos en las cuatro áreas mencionadas y que las soluciones a dichos desafíos se encuentran en las tres áreas de política (a saber, comercio exterior, inversión y competencia) transversalmente a las cuatro condiciones mencionadas. Es decir, ninguna política por sí sola puede asegurar que se cumplan estas condiciones y que las empresas puedan incorporarse a la economía global (gráfico RE.7). En la matriz al final de este resumen se presenta un resumen de recomendaciones de política (cuadro RE.1). Dicha matriz refleja una revisión sistemática de todas las áreas de políticas y marcos regulatorios en sectores clave, así como del proceso de priorización que se describe a continuación.

En vez de secuenciar todas las reformas entre las áreas de políticas, este informe sugiere secuenciar las reformas específicas dentro de cada área de políticas, de manera que se pueda avanzar simultáneamente en las tres áreas. Al evaluar la posible secuencia de reformas, se deben priorizar las reformas factibles a corto plazo y que puedan ofrecer resultados tangibles. Argentina debe concentrarse, en primer lugar, en las medidas de políticas que eliminen cuellos de botella claves y que den resultados a corto plazo, y posteriormente en las que requieren recursos significativos o reformas legales integrales. El cuadro ES.1

organiza las recomendaciones en función de estos principios. Por ejemplo, la eliminación de las prohibiciones a las importaciones de maquinarias y equipos usados sería particularmente beneficiosa para las empresas más pequeñas que no pueden costear maquinaria y equipo nuevos. Establecer un inventario sistemático de incentivos es un paso pequeño pero necesario hacia la evaluación integral y el acotamiento de los programas de incentivos. Elevar el umbral de notificación para la revisión de fusiones es un paso urgente que permitiría utilizar de manera más eficiente los escasos recursos de la autoridad de competencia. Fortalecer la capacidad para investigar los carteles es un prerrequisito crítico para contar con un programa eficaz de clemencia, bajo el cual el primer miembro del cartel que se presente puede solicitar exoneración de las multas a cambio de ayudar a sancionar a los demás miembros del cartel. Adicionalmente, asegurar la autonomía de la agencia de competencia es clave para abordar las barreras públicas y privadas más nocivas a la competencia.

Argentina puede crear oportunidades para entrar e invertir abordando los retos actuales para mejorar el clima de negocios.

En la actualidad, los empresarios enfrentan dificultades para emprender un negocio, registrar propiedades y pagar impuestos. La obtención de una licencia de construcción, por ejemplo, demora casi un año completo. Argentina ocupa el puesto 117 de 190 países respecto de la facilidad general para llevar a cabo negocios (Grupo Banco Mundial 2018). Algunas empresas no pueden invertir debido a barreras absolutas para entrar al mercado, tales como los impedimentos para las inversiones extranjeras en algunos segmentos del transporte aéreo. Cuando las empresas desean invertir, es poca la previsibilidad sobre los incentivos a los que pueden acceder y a menudo se requiere que negocien con diferentes instancias gubernamentales.

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l Argentina puede enfrentar las trabas burocráticas estableciendo procedimientos generales de simplificación administrativa e introduciendo una regla general de silencio administrativo positivo. El Gobierno puede abrir aún más sectores clave a la inversión y eliminar barreras que limitan la entrada al mercado (por ejemplo, en el sector de transporte aéreo) y mejorar el marco de incentivos creando sistemas que permitan las adjudicaciones, monitoreo y la evaluación de los planes de incentivos a la inversión. Por último, el Gobierno puede facilitar el ingreso de empresas que organicen sus actividades en base a las importaciones de bienes finales, en lugar de la inversión en la producción, reduciendo los aranceles y las MNA en sectores protegidos como muebles y artefactos electrodomésticos, como fue hecho recientemente con las computadoras31. El gran número de medidas relacionadas con estándares de productos revela la existencia de oportunidades para simplificar la normatividad de manera que se reduzcan los costos del comercio.

Argentina puede ofrecer a los inversionistas acceso a mercados de insumos más eficientes fortaleciendo la regulación favorable a la competencia.

Un mejor diseño regulatorio para mercados de insumos para servicios podría mejorar el nivel de contestabilidad en el ámbito de las tecnologías de comunicaciones, permitir que las señales de precios atraigan la inversión en la generación de electricidad y reducir el riesgo de colusión entre los proveedores de servicios de transporte. Actualmente, solo el 40 % de las conexiones de banda ancha en la Argentina superan los 4 megabits por segundo, en comparación con el 67 % en los mejores mercados de la región. Las pymes perdieron, en promedio, el 2,4 % de sus ventas debido a cortes de energía, el doble que en países comparables. Los costos logísticos han aumentado el 40 % en términos reales desde 2003 (Castro, Szenkman y Lotitto 2015).

En los mercados de insumos industriales, los inversionistas que tratan de adquirir insumos más competitivamente en el extranjero enfrentan licencias no automáticas, otras barreras no arancelarias, y requisitos de contenido local. Desde 2005, Argentina ha incrementado el empleo de barreras temporales al comercio (por ejemplo, mediante la implementación de medidas “antidumping”) más rápidamente que otros países de ingresos medios32. Una revisión de las características del mercado de productos afectados por estas medidas temporales sugiere que las mismas a menudo podrían reforzar la posición dominante en el mercado.

Argentina puede fortalecer la regulación favorable a la competencia en industrias de red clave, como transporte, electricidad y telecomunicaciones. Puede fortalecer en mayor medida la aplicación de la ley anticarteles, especialmente en in insumos homogéneos, y simultáneamente reducir las MNA y las licencias no automáticas para insumos. Por último, Argentina puede promover activamente los enlaces entre el comercio internacional y las empresas nacionales creando bases de datos en línea para proveedores nacionales, rediseñando los requisitos de desempeño y evitando los requerimientos de contenido local.

Argentina puede promover la igualdad de condiciones en el mercado para permitir el crecimiento de las empresas más productivas y eficientes.

Las empresas públicas argentinas operan en 17 sectores sin un claro conjunto de reglas que garanticen su neutralidad competitiva frente a los inversionistas privados. Estas y otras intervenciones directas del Gobierno en el mercado (como el sistema de control de precios) pueden generar riesgos de negocios y reducir la confianza de los inversionistas.

Para asegurar que las intervenciones gubernamentales en el mercado no reduzcan

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Resumen Ejecutivo

la previsibilidad para los posibles entrantes al mercado, Argentina puede promulgar reglas que establezcan los incentivos correctos para que las empresas públicas compitan en el mercado o que simulen resultados competitivos. Por ejemplo, puede incluir las empresas públicas en el mismo régimen que las sociedades anónimas y hacer cumplir principios de neutralidad fiscal y normativa para las empresas públicas. Además, puede revocar completamente instrumentos que –inclusive si se eliminan gradualmente en la práctica- pueden ser aplicados discrecionalmente, tales como la Ley de Abastecimiento que permite el control de precios33.

Argentina puede promover la capacidad de las empresas para crecer y prosperar en los mercados globales e integrarse completamente en la economía global reduciendo las medidas no arancelarias, fomentando la confianza de los inversionistas y mejorando la revisión de las notificaciones de fusiones y adquisiciones.

En el pasado, intervenciones gubernamentales negativas impidieron que las inversiones crecieran y prosperaran. La participación en las redes globales de producción ha sido sofocada por las elevadas barreras arancelarias y no arancelarias que rigen para las piezas y partes. Para octubre de 2016, más de 1600 rubros arancelarios siguen sujetos a autorizaciones de importación que no están sujetas a aprobación automática y se siguen exigiendo otros requisitos no arancelarios y tramitológicos. Las barreras existentes a las importaciones de bienes de capital usados restringen la expansión del negocio e incluso aún en mayor medida para las pymes que no tienen la capacidad de adquirir maquinaria nueva . Más aún, la Argentina presenta un historial negativo de conflictos entre inversionistas y el estado, aunque la mayor parte se planteó durante Gobiernos anteriores.

Argentina puede reducir las MNA y armonizar normas técnicas con socios comerciales, y, por ende, facilitar tanto las exportaciones como las importaciones. Puede poner en práctica protocolos claros para atender los problemas que enfrentan los inversionistas extranjeros e instituir de manera proactiva la obligación jurídica de que los entes reguladores publiquen sus proyectos normativos antes de su promulgación. Un mecanismo sistemático de respuesta a los inversionistas también podría mejorar la confianza de estos últimos. Por último, Argentina puede modificar completamente el marco para la revisión de las fusiones y adquisiciones de manera que se acelere la consolidación eficiente de empresas.

Para materializar el pleno potencial de la reincorporación de la argentina en la economía global, se necesitará que las instituciones coordinen e interactúen entre sí para que las iniciativas de reforma no solo sean concurrentes sino también coherentes e integrales desde el punto de vista del diseño y la implementación.

Se requiere implementar las reformas en estas áreas de manera coherente para asegurar que los beneficios derivados de las mismas en un sector no sean recortados por reformas inadecuadas (o no realizadas) en los dos otros frentes. De esta manera, las empresas podrán entrar e invertir en los mercados, tener acceso a los insumos para sus productos, competir en igualdad de condiciones, y crecer y prosperar en los mercados globales. De acuerdo con lo presentado en el gráfico RE.7, la AAICI no podrá promover la IED en la CGV con éxito si las MNA que implican a otras instituciones gubernamentales impiden el comercio de piezas y partes. De la misma manera, el objetivo de la CNDC de asegurar igualdad de condiciones para los competidores nacionales y extranjeros podría ser frustrado si subsisten incentivos discrecionales y selectivos a la inversión que competan a la AAICI. De manera similar, los

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Grá�co RE.7 Propuestas de política para Argentina y cómo se relacionan con las áreas de política de comercio, inversión y competencia

COMERCIO

• Reducir aranceles y medidas no arancelarias en sectores prioritarios• Reducir unilateralmente medidas no arancelarias en insumos• Remover licencias no automáticas para elevar predictibilidad• Impulsar los acuerdos regionales de integración para aumentar acceso a los mercados

INVERSIÓN

• Revisar el marco de incentivos• Introducir políticas efectivas para promover vínculos con empresas locales• Establecer mecanismos integrales de mejora regulatoria y simplificación

Fortalecer el marco legal para

comercio electrónico

Abordar la burocracia y los obstáculos que

afectan la facilidad para hacer negocios

y el comercio transfronterizo Abrir sectores

clave a la inversiónArmonizar normas

técnicas con socios comerciales

COMPETENCIA

• Fortalecer la aplicación de la ley anti-carteles• Revisar el Marco de Control de Fusiones• Fortalecer la regulación pro-competencia en sectores de servicios clave de insumos• Implementar principios de neutralidad competitiva

esfuerzos de la Subsecretaría de Comercio Exterior del Ministerio de Producción por ampliar el acceso de los exportadores argentinos a los nuevos mercados podrían quedar obstaculizados debido a regulaciones distorsionantes en los servicios de insumos (como logística, telecomunicaciones y energía). La CNDC también puede operar como institución de inteligencia de mercado, ofreciendo recomendaciones y análisis sobre la estructura y dinámica de los mercados a otros entes públicos para fomentar mercados más competitivos. Esto puede influir de manera positiva en un mejor programa de regulación para toda la economía.

En último término, Argentina puede diseñar mejores políticas y normas para derribar las

barreras a la competencia. En algunos casos, ello implicará la eliminación o cancelación conjunta de normas que obstaculizan la competencia. En otros casos, significará diseñar reglas y normas diferentes que permiten alcanzar los objetivos de las políticas públicas, al tiempo que se minimiza las distorsiones de mercado y se evita que las empresas restrinjan la competencia. Este objetivo se puede abordar de manera sistemática mediante una agenda integral de reforma normativa con prioridades claras, mecanismos de mejoras y monitoreo. En vista de las relaciones entre las políticas de comercio exterior, inversión extranjera y competencia —tanto en la teoría como en su aplicación práctica— todas las entidades tendrán que coordinar sus actividades para asegurar que

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Resumen Ejecutivo

la incorporación de la Argentina en la economía mundial dé como resultado los mayores beneficios posibles en términos de un mayor bienestar para la población en general.

A futuro, Argentina también podría beneficiarse de una estrategia integral para mejorar la

disponibilidad de datos, especialmente a nivel de empresas, así como de mayor trabajo analítico. La recopilación sistemática de datos y estadísticas es fundamental para diseñar alternativas detalladas de políticas y estimar el posible impacto de nuevas reformas. Si bien encuestas específicas como la Encuesta Nacional de Dinámica de

Cuadro RE.1 Matriz de recomendaciones de política

Corto Plazo Mediano Plazo Largo Plazo

Éxitos rápidos: acciones de política urgentes que son relativamente factibles con impacto a corto plazo

Hitos importantes: acciones de política que requieren reformas legales más sustantivas, negociaciones o esfuerzos institucionales, todos con un impacto sustancial

Políticas que requieren reformas institucionales complejas y generales, pueden enfrentar oposición política sustancial y / o involucrar importantes actores externos

Abrir más oportunidades para entrar a mercados e invertir

Reducir aranceles y medidas no arancelarias en sectores prioritarios

Limitar las licencias no automáticas al mínimo (por ejemplo, a importación de productos peligrosos)

Reducción unilateral de aranceles para sectores altamente protegidos

Armonizar las normas técnicas entre los miembros del Mercosur

Buscar el TLC con la UE Buscar "reformas comunitarias" en Mercosur

Mejorar el marco de incentivos para atraer de manera más efectiva la inversión extranjera directa que busca ganar eficiencia

Crear un inventario sistemático de incentivos a la inversión

Mapeo procedimental de los pasos para adjudicar incentivos

Fortalecer el monitoreo y la evaluación de incentivos

Abrir sectores clave a la inversión y eliminar las barreras que limitan la entrada al mercado

Limitar la responsabilidad del gobierno por las pérdidas de Aerolíneas Argentinas

Eliminar las "audiencias públicas" para otorgar nuevas licencias

Abrir el mercado de transporte aéreo doméstico a operadores extranjeros

Abordar la burocracia y los obstáculos que afectan la facilidad para hacer negocios, particularmente en la fase de entrada

Emprender esfuerzos de mejora regulatoria para promover la facilidad para hacer negocios en áreas clave

Amplia aplicación del silencio administrativo positivo

Procedimiento general de simplificación regulatoria

Mejorar el acceso a mercados de insumos más eficientes para las empresas

Reducción unilateral de medidas no arancelarias en insumos industriales

Eliminar la prohibición de importación de maquinaria, equipos, instrumentos, dispositivos y piezas usados

Reducir las medidas no arancelarias para insumos industriales clave

Introducir políticas efectivas para promover vínculos con empresas nacionales

Desarrollar una base de datos central (en línea) de proveedores nacionales

Rediseñar los requisitos de desempeño y las reglas de contenido local, por ejemplo, revisando los beneficios fiscales en la industria automotriz

Introducir incentivos de comportamiento para que las empresas mejoren sus capacidades

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Cuadro RE.1 Continuación

Corto Plazo Mediano Plazo Largo Plazo

Éxitos rápidos: acciones de política urgentes que son relativamente factibles con impacto a corto plazo

Hitos importantes: acciones de política que requieren reformas legales más sustantivas, negociaciones o esfuerzos institucionales, todos con un impacto sustancial

Políticas que requieren reformas institucionales complejas y generales, pueden enfrentar oposición política sustancial y / o involucrar importantes actores externos

Fortalecer la aplicación de la ley anticartel, especialmente en insumos industriales homogéneos

Fortalecer las técnicas de investigación anticarteles (capacidades forenses con TI)

Elevar las sanciones para los carteles

Introducir el programa de clemencia

Reforzar la regulación pro-competencia en el sector en servicios clave de insumos

Implementar reglas para proteger la neutralidad competitiva en el sector de telecomunicaciones

Implementar plenamente el marco para Operadores Móviles Virtuales (MVNO, por sus siglas en inglés)

Permitir que las empresas de televisión “pagada” (cable) ofrezcan servicios de telecomunicaciones

Garantizar el acceso efectivo y no discriminatorio en el transporte ferroviario de carga

Revisar las reglas de exoneración de peaje para el transporte de carga privado (propio) y el transporte de carga pública (a terceros)

Mejorar la predictibilidad y la igualdad de condiciones en el mercado para el sector privado

Implementar principios de neutralidad competitiva y eliminar instrumentos que puedan limitar la competencia

Eliminar la capacidad del gobierno para controlar precios

Incorporar a las empresas estatales bajo el mismo régimen que las sociedades anónimas privadas

Introducir principios de neutralidad regulatoria e impositiva para las empresas estatales

Mejorar la capacidad de las empresas para prosperar y expandirse

Eliminar licencias no automáticas para aumentar la predictibilidad

Limitar las licencias no automáticas al mínimo (por ejemplo, a importación de productos peligrosos)

Reducir la incertidumbre normativa a través de amplios mecanismos de mejora regulatoria

Introducir un protocolo de procedimiento claro para resolver los problemas que enfrentan los inversionistas extranjeros y que surgen de la conducta regulatoria

Obligación legal para los organismos reguladores de publicar un texto o una propuesta de reglamento antes de su promulgación

Establecer un mecanismo sistemático de respuesta a inversionistas

Fortalecer el marco legal para el comercio electrónico

Eliminar las exenciones a la aplicación de firmas electrónicas y documentos electrónicos; dar validez a todos los tipos de firma electrónica

Fortalecer la protección a los consumidores específicamente de productos electrónicos

Revisión del marco de control de fusiones

Elevar el umbral de notificación para fusiones

Introducir un “proceso rápido” para determinadas fusiones que probablemente no tengan efectos anticompetitivos

Mejorar la efectividad de los procedimientos al revisar las fusiones

Nota: Si bien esta tabla identifica prioridades a corto, mediano y largo plazo basadas en las restricciones vinculantes, las prioridades a mediano y largo plazo deben abordarse simultáneamente con las prioridades a corto plazo si requieren cambios en la misma legislación. Las reformas también pueden involucrar a terceros (tales como reguladores, cancillería, parlamento y otros), que no se destaca en esta tabla en particular.

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Resumen Ejecutivo

Empleo e Innovación (ENDEI) proporcionan valiosa información, Argentina podría tratar de recopilar datos de panel a nivel de empresas de manera consistente y continua, y ponerlos a disposición del público académico, las entidades gubernamentales especializadas e instituciones privadas de investigación, asegurándose de que se respeten los estándares usuales de protección de datos. Esta información también se puede

complementar con información del mercado obtenida a partir de la aplicación de leyes sobre la competencia y la implementación de la promoción de la competencia. Esto permitiría contar con un corpus más amplio de investigación que constituya un insumo para el diseño de políticas eficaz y basado en evidencia, y como medio para identificar los cambios en las políticas que puedan dinamizar las reformas en aún mayor medida.

Notas1. Como se puede ver en el ejercicio contable

de crecimiento, la productividad total de los factores de hecho ha retrasado el crecimiento en lugar de incrementarlo en los últimos años.

2. Todos los valores provienen de la base de datos de los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM) del Banco Mundial.

3. Promedio simple de la tasa de nación más favorecida para 2015.

4. Más recientemente, en enero de 2018, el Ministerio de Producción promulgó una resolución (N.° 5-E/2018) que elimina 314 productos de la lista de licencias no automáticas de importación.

5. Argentina ha suscrito cinco acuerdos parciales, según consigna la base de datos de acuerdos comerciales regionales de la Organización Mundial del Comercio.

6. Los análisis del Grupo del Banco Mundial utilizando datos del Banco Central de Argentina muestran que entre el 2012 y 2015 la mitad de esta IED estuvo compuesta por reinversión y utilidades, incrementada artificialmente, por lo menos en parte, por las restricciones a la repatriación de utilidades de los inversionistas.

7. Ver la base de datos de IDM. La baja inversión privada y pública ha tenido como consecuencia del declive del stock de capital en la Argentina, con efecto directo en la cantidad y calidad de la infraestructura. Según el documento del Banco Mundial (2015), Argentina cayó 62 posiciones en el ranking mundial de calidad de infraestructura entre 2006 y 2015, tal como revela una encuesta

del Foro Económico Mundial. Una mayor inversión en infraestructura sería un motor fundamental para mejorar la competitividad del país y permitir que las empresas obtengan los beneficios de una mayor integración a la economía global. La IED puede desempeñar un rol crucial en este campo.

8. Porcentaje del gasto de consumo final de los hogares en alimentos consumidos en el hogar (en 2016), según el Servicio de Investigación Económica del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos. Los países comparables son los mismos utilizados en todo este informe. Cuando solo se consideran países en desarrollo entre los comparables, el porcentaje promedio es 18 %. Datos disponibles en https://www.ers.usda.gov/data-products/food-expenditures.aspx.

9. Estimados en base a datos de Numbeo para el período 2010–15.

10. La autoridad argentina para la competencia ha empezado a realizar estudios de mercado en algunos de estos mercados de productos.

11. La excepción es la tarifa social de servicios de transporte destinada a la población de escasos recursos.

12. La eliminación del DJAI y la introducción del SIMI, a fines de 2015, permitió eliminar el proceso de aprobaciones previas. Este nuevo régimen mantuvo aproximadamente 1400 rubros arancelarios sujetos a licencias no automáticas. Resoluciones posteriores han modificado la lista de licencias no automáticas, con el resultado final de haber aumentado los rubros arancelarios a 1626, en octubre de 2016.

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l 13. Con la eliminación del DJAI, el nuevo equivalente ad valorem de MNA disminuye en cinco puntos porcentuales en muchos sectores de bienes. Un ejercicio de equilibrio general computable (EGC) compara los resultados económicos logrados mediante el reemplazo del DJAI por el SIMI respecto de proyecciones de referencia hasta 2020 sin la reforma. Los resultados del EGC muestran que el PIB real sería al menos 0,14 % superior que el valor de línea de base hacia 2020.

14. En base a Télam (2017) y AAICI (2018). 15. La autoridad de competencia (CNDC) ha

determinado que Prisma, un adquiriente de tarjetas de pago, procesador y operador de puntos de venta (de propiedad de Visa junto con 14 bancos argentinos) ejercía una posición de dominio de mercado y recomendó modificar el marco legal para las tarjetas de pago en varios aspectos, muchos de las cuales ya han sido puestos en práctica. En septiembre de 2017, la CNDC aceptó el plan de desinversión de Prisma que también obliga a la empresa a ofrecer sus servicios de procesamiento de pagos a la competencia de manera no discriminatoria. En marzo de 2017, los bancos, empresas de tarjetas de pago, y cámaras de comercio de la Argentina acordaron llevar a cabo un plan para disminuir gradualmente las tasas de intercambio de 3 % a 1,8 % hasta 2021.

16. Ver análisis de las implicancias fiscales en el informe principal.

17. Como se indicó anteriormente, los resultados del EGC muestran que la eliminación del DJAI y la introducción del SIMI a fines de 2015 incrementaría el PIB real un 0,14 % por encima del valor de referencia para 2020. Este escenario de “eliminación del DJAI” se considera una reforma parcial en el sentido de que las licencias no automáticas de importación siguen cubriendo una parte del comercio en determinados sectores; para octubre de 2016, unos 1600 rubros arancelarios continuaban utilizando licencias de importación que no estaban sujetas a la aprobación automática. Las simulaciones del EGC sugieren que la expansión de esta reforma para eliminar todas las licencias

no automáticas restantes incrementaría el PIB de 0,14 % a 0,22 % por encima de las proyecciones de la línea base estimadas para 2020.

18. Este escenario incluye una reducción del 50 % en aranceles en todos los países del Mercosur para las importaciones mundiales (las tarifas dentro del Mercosur son básicamente de cero), una reducción del 15 % en las MNA dentro de las fronteras del Mercosur y la eliminación de controles de exportación entre las partes del Mercosur.

19. Este escenario incluye reducciones recíprocas de aranceles, donde el arancel promedio que la Argentina aplica a los productos de la UE se reduciría de un 11 % a un 3 % una vez que se ejecute completamente en 10 años, mientras que el arancel promedio en la UE para productos de la Argentina se reduciría de un 3 % a un nivel cercano a cero. Asimismo, las MNA se simplificarían en un 15 % y se eliminarían los controles de exportación entre las partes.

20. Este escenario es similar al acuerdo entre el Mercosur y la UE pero con menores reducciones de aranceles. El arancel promedio que la Argentina aplica a productos de la Alianza del Pacífico se reduciría de un 1 % al 0,3 % y el arancel promedio en la Alianza del Pacífico para productos de Argentina se reduciría del 2,3 % al 0,3 %.

21. Las estimaciones empíricas utilizadas como datos para estos resultados incluyen un modelo de gravedad para el comercio de piezas y partes, una estimación de datos de panel con datos a nivel de empresas sobre los márgenes de precios y costos y la productividad a nivel de empresas y una estimación de datos de panel sobre el vínculo entre la restrictividad de la regulación en sectores de servicios y el crecimiento de las industrias que utilizan dichos servicios de manera intensiva entre la OCDE y otras economías en desarrollo.

22. El comercio en bienes intermedios contribuyó más que el comercio de bienes finales al crecimiento del comercio total de manufacturas en 2001–08 y 2009–14 (Banco Mundial y otros 2017).

23. La proporción de exportaciones de servicios se

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Resumen Ejecutivo

incrementó de un 9 % en 1970 a un 20 % en 2014 (Loungani y otros 2017).

24. La mayoría de los acuerdos comerciales contienen cláusulas que abarcan una amplia variedad de MNA, tanto en la frontera como fuera de ella, por ejemplo, barreras técnicas al comercio y normas sanitarias y fitosanitarias, normas sobre protección de inversiones y derechos de propiedad intelectual, cláusulas sobre política de competencia, etc. Los TLC recientes suelen ir más allá de las normas multilaterales. En la literatura se hace referencia a estos nuevos acuerdos comerciales como “profundos” para distinguirlos de los TLC tradicionales que solo se concentran en los compromisos de acceso al mercado y se los suele denominar “superficiales” (Osnago, Rocha y Ruta 2015).

25. Un análisis más detallado de las CGV podría ofrecer información sobre la posibilidad de mejorar y diversificar estas exportaciones.

26. La evidencia sugiere que el proceso de adaptación puede reducir los beneficios procedentes del comercio. En el caso de México, Kambourov (2009) llegó a la conclusión de que la falta de flexibilidad en el mercado laboral desaceleró la reasignación de mano de obra como respuesta a la reforma comercial; por lo tanto, los beneficios de la reforma fueron un 30 % menores que los que se podrían haber logrado en un mercado laboral más flexible. De igual modo, Dix-Carneiro (2014) llega a la conclusión de que la reasignación en el mercado laboral luego de la apertura comercial en Brasil se aceleraría de 14 años a 4 años si el capital fuera completamente móvil.

27. Véase Ministerio de Producción, Argentina, https://www.argentina.gob.ar/111mil.

28. Véase Comisión de Productividad (2005) para conocer más detalles.

29. Véase Dougherty (2015) para obtener mayores detalles.

30. Véase UNCTAD (2011) para obtener mayores detalles.

31. Los aranceles de importación para determinados artículos informáticos fueron reducidos a cero en marzo de 2017.

32. Estimados en base a la Base de Datos Global de Antidumping del Banco Mundial (Bown, 2016) que mide el stock de medidas antidumping (investigaciones que resultan en medidas antidumping, menos medidas revocadas a lo largo del tiempo) en Argentina y otras 32 economías El número de medidas promedio en vigencia en Argentina en el periodo 2005–09 fue 79, el cual aumentó a 103 para el periodo 2010–14 (un aumento de 30 %). Para los países de ingresos medios, la base de datos reflejaba 936 medidas en vigencia durante 2005–09, las cuales aumentaron a 1070 medidas para 2010–14 (un aumento de 14 %). Los países de ingresos altos reflejaban 565 medidas en 2005–09, que disminuyeron a 532 medidas para 2010–14 (una reducción de 6 %). Para 2010–14, Argentina sería el séptimo mayor usuario de medidas antidumping, luego de India, Estados Unidos, Turquía, Brasil, China y la UE.

33. Aunque el Gobierno del presidente Macri inicialmente redujo el número de productos que se incluye en el programa de “Precios Cuidados”, en septiembre de 2017 lo volvió a prolongar hasta enero de 2018, manteniendo 325 productos en la lista y añadiendo 151 nuevos productos.

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37

Resumen Ejecutivo

Nuevas prioridades: fortalecimiento de la integración de la economía argentina a los mercados mundiales

l Gobierno de Argentina está emprendiendo una importante transición en sus políticas económicas al pasar de corregir

desequilibrios macroeconómicos urgentes a priorizar la reintegración de la economía argentina a los mercados mundiales con el fin de garantizar el retorno a un crecimiento sostenible. Tras la asunción del presidente Mauricio Macri en 2015, se llevaron a cabo sustanciales reformas económicas en 2016. Argentina eliminó los controles sobre las divisas, endureció la política monetaria, llegó a un trascendental acuerdo con los acreedores disidentes y redujo los subsidios sobre los precios de los servicios públicos y el transporte para acotar el desequilibrio fiscal (recuadro 1.1). El Gobierno mejoró las políticas vinculadas con la oferta a los efectos de la conexión con los mercados internacionales. Se eliminaron los impuestos a las exportaciones sobre la mayoría de los cultivos, la carne vacuna y la mayoría de los productos manufacturados industriales, y se redujeron en un 5 % los impuestos a las exportaciones sobre la soja. Asimismo, Argentina reemplazó oficialmente su anterior sistema de licencias de importación, que se valía de la Declaración Jurada

Anticipada de Importación (DJAI), por un nuevo sistema simplificado de monitoreo, el Sistema Integral de Monitoreo de Importaciones (SIMI), que supone un cambio, en línea con los procedimientos de la Organización Mundial del Comercio (OMC), de licencias de importación no automáticas a automáticas para la mayoría de los productos y una facilitación de las importaciones. El Gobierno también presentó en el congreso argentino un nuevo proyecto de ley de competencia1, creó una nueva agencia de promoción de la inversión y eliminó las prohibiciones sobre repatriación de capitales.

La integración a los mercados mundiales puede mejorar la eficiencia de la economía argentina al brindar oportunidades para el crecimiento de las inversiones privadas y de los beneficios relacionados para los consumidores. El crecimiento de la productividad sigue siendo un punto crítico en Argentina, y su insuficiencia radica en la falta de convergencia de ingresos del país respecto de la mayoría de las economías desarrolladas2. Las políticas que respaldan la profundización de la integración a la economía mundial tienen el potencial de impulsar beneficios en términos de productividad, tanto en la economía en general, como en el seno de los sectores y las empresas3. La integración económica abriría varias fuentes de

¿Quo Vadis, Argentina? Contexto, perspectivas y posibles escenarios

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l eficiencia de manera simultánea. En primer lugar, las empresas tendrían acceso a mercados más grandes con una mayor elasticidad de la demanda. En segundo lugar, el ingreso a estos mercados le permitiría a Argentina explotar economías de escala sin afrontar grandes reducciones de precios. En tercer lugar, se fomentaría la competencia, cuando las empresas nacionales se vean obligadas a enfrentar una presión más intensa ya sea debido a la competencia representada por las importaciones o al arribo de empresas extranjeras, y cuando las que ingresen en los mercados de exportación deban hacer frente a la competencia de sus contrapartes internacionales. En cuarto lugar, se flexibilizarían las restricciones tecnológicas a través del acceso a insumos de mejor calidad y con precios competitivos, lo cual se traduciría en un incremento

del rendimiento de las inversiones y la innovación y, al mismo tiempo, les permitiría a las empresas unirse a la plataforma de crecimiento provista por las redes de producción internacionales. Por último, los consumidores se beneficiarían de la disponibilidad de productos y servicios extranjeros, de la mayor variedad y de la mayor competitividad de los precios. Para acceder a un examen detallado de estos efectos identificados en la bibliografía teórica y empírica, véase el apéndice A. Propiciar la integración a la economía mundial también puede contribuir a la creación de más y mejores empleos (véase el recuadro 1.2 para obtener más detalles).

Entre muchas políticas que son importantes para la integración a la economía mundial, las políticas de comercio, de inversión y de competencia revisten

Recuadro 1.1 Principales reformas a la fecha

• Eliminación de controles sobre divisas y unificación de tipos de cambio (diciembre de 2015). Exportadores, importadores y el público ahora podían comprar divisas libremente a un tipo de cambio único sin necesidad de una autorización de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), lo que redundó en la unificación de los tipos de cambio oficiales y no oficiales.

• Eliminación de las restricciones sobre la repatriación de capitales (diciembre de 2015). Se implementó una exitosa amnistía fiscal con el propósito de alentar la repatriación de fondos no declarados mantenidos en el extranjero. Redundó en ingresos tributarios adicionales que ascendieron al 1,6 % del producto interno bruto (PIB).

• Restablecimiento de la credibilidad del sistema nacional de estadística (diciembre de 2015). Como resultado, el Fondo Monetario Internacional (FMI) levantó la Declaración de Censura que había impuesto sobre las estadísticas oficiales de Argentina.

• Implementación de un nuevo sistema de administración de las importaciones (diciembre de 2015). Para facilitar las importaciones, Argentina reemplazó su sistema de licencias para la autorización de importaciones (DJAI), que habían estado en gran medida sujetas a un proceso de aprobación previa poco transparente, por el Sistema Integrado de Monitoreo de Importaciones (SIMI).

• Reducción de los impuestos a las exportaciones (diciembre de 2015). Argentina eliminó los impuestos a las exportaciones sobre productos agrícolas (incluidos la carne vacuna, el trigo y el maíz) y redujo los aranceles sobre la soja en un 5 % (del 35 % al 30 %).

• Creación de una nueva agencia de promoción de la inversión (marzo de 2016). Por medio de un decreto del Ministerio de Producción (Resolución 83/2016), se enmendaron los estatutos de la Fundación Exportar —una entidad privada dedicada exclusivamente a la promoción de las exportaciones— con el fin de crear la Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional (AAICI), que se dedicaría no solo a la promoción de las exportaciones, sino también a la promoción y la facilitación de las inversiones.

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Capítulo 1

Recuadro 1.1 Continuación

• Regreso a los mercados financieros internacionales (marzo-abril de 2016). Argentina logró un acuerdo trascendental con los acreedores disidentes y se reinsertó exitosamente en los mercados de capital internacionales con una emisión de bonos por USD 16 500 millones en abril de 2016, la emisión de bonos más grande de la historia para una economía emergente.

• Reducción de los subsidios a la energía y al transporte, con el mantenimiento de una tarifa social para los usuarios de ingresos bajos (marzo-abril de 2016). Se aumentaron las tarifas de electricidad y gas, si bien debieron ser revisadas tras un fallo de la Corte Suprema debido a la ausencia de audiencias públicas obligatorias. También se redujeron los subsidios al transporte (con la excepción de la tarifa social para los pobres). Los subsidios a la energía seguirán reduciéndose gradualmente hasta su eliminación final en 2019, salvo las tarifas sociales.

• Ampliación de la red de seguridad social (abril de 2016). Se aumentó el número de asignaciones familiares, que hasta entonces beneficiaban a 2,9 millones de niños, para alcanzar a 4,1 millones de niños.

• Implementación de la reforma del impuesto a las ganancias (abril de 2016 y diciembre de 2016). El piso del impuesto a las ganancias se incrementó de ARS 15 000 brutos mensuales a ARS 30 000. En diciembre de 2016, el Congreso aprobó una nueva reforma del impuesto a las ganancias mediante la cual se aumentaron todas las franjas y se redujo el impuesto sobre los ingresos mínimos.

• Adopción de la política monetaria (septiembre de 2016). El Banco Central adoptó formalmente un régimen de metas de inflación con un tipo de cambio flotante (objetivo del 2 % al 25 % para fines de 2016, con una caída al 5 % para 2019). Se comprometió a reducir gradualmente la asistencia financiera al Gobierno central.

• Normalización de las relaciones internacionales. En noviembre de 2016, el FMI llevó a cabo su primera consulta del artículo IV con Argentina en una década. Además, Argentina fue sede de la Conferencia Ministerial de la OMC en 2017 y asumirá la presidencia del Grupo de los Veinte (G20) en 2018.

• Presentación por parte del Banco Central de la Unidad de Valor Adquisitivo para apoyar el desarrollo del mercado hipotecario en Argentina. Las hipotecas están experimentando un crecimiento, si bien partiendo de una base insignificante.

• Aprobación del marco para las alianzas público-privadas. El Congreso aprobó un nuevo marco para las alianzas público-privadas a fin de dar respuesta al actual déficit del país en materia de infraestructura y de estimular la inversión privada en los principales sectores de la economía, tales como infraestructura, vivienda, servicios, producción, investigación aplicada e innovación tecnológica.

• Promoción de la transparencia en el Gobierno. El presidente Macri manifestó su intención de posicionar a Argentina entre los primeros países del mundo en términos de transparencia. Las medidas principales incluyeron la sanción de la Ley de Acceso a la Información Pública en 2016 (que entró en vigor en septiembre de 2017), reformas continuas en las adquisiciones para infraestructura pública (portal Contrat.ar) y las adquisiciones públicas (a través del portal Compr.ar), y un renovado compromiso de apertura del Gobierno con el portal de datos públicos (datos.gob.ar) y la implementación del segundo Plan de Acción de Gobierno Abierto.

• Establecimiento del nuevo régimen de exportación para pymes. El Ministerio de Producción y la Administración Federal de Ingresos Públicos publicaron la Resolución General Conjunta n.º 4049-E/2017 en el Boletín Oficial. Establece el marco de un régimen de exportación simplificado denominado “Exporta Simple”, que implementa un procedimiento rápido para facilitar la exportación de los productos de las pymes a través de prestadores de servicio postal privados.

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l especial importancia (y plantean un verdadero desafío). Contar con políticas macroeconómicas, políticas del mercado laboral, políticas financieras y de crédito, políticas de innovación y reglamentaciones comerciales adecuadas puede moldear los incentivos y las oportunidades para los agentes económicos a nivel tanto nacional como internacional (apéndice B). Como se documenta en la bibliografía empírica (véase el apéndice A) e indica la evidencia internacional contemplada en el presente informe, las reformas de las políticas de inversión y competencia son complementos importantes de la liberalización del comercio. De hecho, resultan particularmente esenciales para la integración a la economía mundial del siglo XXI, caracterizada por su globalización, su interconexión y su competitividad. Estas tres políticas a menudo son moldeadas y determinadas por normas, políticas y reglamentaciones difusas en muchos mercados y sectores individuales. En estos segmentos específicos de la economía, puede haber grupos con intereses particulares que obstaculicen reformas que beneficiarían a la economía general.

Las políticas de comercio, inversión y competencia no se establecen en una única ley o en una única institución. Si bien por lo general existe una sola ley de inversión y una sola ley de competencia, muchas leyes de sectores específicos o programas de políticas públicas tienen efectos sobre el atractivo de la economía para las inversiones y la intensidad de la competencia. Esto tiene dos implicancias. En primer lugar, la mejora de la política requiere de un análisis detallado de las leyes y reglamentaciones específicas de cada sector y de su implementación, y, en segundo lugar, ninguna institución, por sí sola, puede modificar la política de comercio, inversión o competencia. Para que las tres sean coherentes y eficientes en la consecución de sus objetivos, son indispensables la cooperación y la coordinación institucional.

Las políticas de comercio, inversión y competencia eficaces se refuerzan mutuamente al alentar a las empresas a abastecerse, producir y vender a nivel internacional. Desde una perspectiva económica,

existen múltiples modalidades contractuales no exclusivas de integrar las empresas nacionales a los mercados mundiales: exportador, importador, contratista, subcontratista, propietario extranjero e inversionista directo extranjero4. El éxito de la internacionalización de una empresa a través de cualquier combinación de estas modalidades depende de cómo las políticas moldeen los incentivos y las normas. Mientras que la política de inversión extranjera alienta o desalienta el ingreso de nuevos actores internacionales, la política de comercio influye en el tamaño del mercado de productos y en la variedad de las fuentes de insumos que las empresas tienen a su disposición, y la competencia afecta el ingreso a los mercados transfronterizos y la exposición a la libre competencia tanto de los mercados de insumos como de los mercados de productos y brinda incentivos en pos de la innovación y el aumento de la productividad (gráfico 1.1).

A partir de un sólido análisis empírico de la situación de Argentina y un examen exhaustivo de la experiencia internacional en este sentido, en el presente informe se elaboran recomendaciones para cada una de las instituciones a cargo de las tres áreas respectivas de políticas, junto con una hoja de ruta de reformas específicas que todas las instituciones pueden promover de manera conjunta.

El presente informe y sus recomendaciones se desarrollan a partir de los resultados de un robusto conjunto de análisis empíricos que conforman un modelo personalizado de equilibrio general computable (EGC) para Argentina que posibilita la realización de simulaciones de diferentes escenarios de liberalización del comercio; un ejercicio de equilibrio parcial basado en un marco gravitacional para estimar el efecto promedio de una integración más profunda sobre las cadenas de valor globales (CVG); un análisis a nivel de las empresas de los potenciales beneficios en términos de productividad que traería consigo un incremento de la competencia; la simulación de una reforma de la regulación del mercado de productos y su efecto en el crecimiento de las industrias que hacen un

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Capítulo 1

uso intensivo de los servicios; y una comparación de precios entre países mediante el uso de datos de panel. Asimismo, este informe se basa en un análisis comparativo mundial de las características institucionales del comercio, la promoción de la inversión y las autoridades de competencia. Un nuevo examen comparativo de la experiencia internacional con programas de reforma estructural microeconómica arroja información sobre el diseño y el secuenciamiento de dichas reformas para Argentina. Por último, las recomendaciones sobre reformas individuales se presentan en un marco

integrado paso a paso desde la perspectiva de las empresas a fin de ilustrar los desafíos críticos que suponen la inversión y la internacionalización para las empresas argentinas.

¿Cuán integrada está Argentina a la economía mundial?

Argentina tiene poco comercio exterior, y su participación en las exportaciones mundiales ha ido en descenso desde la crisis financiera mundial de 2008. La apertura comercial de Argentina,

Recuadro 1.2 La implementación de reformas en el mercado de productos puede contribuir a crear empleos de mejor calidad y tiene el potencial de aumentar el nivel total de empleo a largo plazo

La creación de nuevos (y mejores) empleos es esencial en Argentina, debido a las altas tasas de desempleo y subempleo. El 11,2 % de la fuerza laboral de Argentina está subempleada, es decir que los empleados tienen empleos de tiempo parcial porque no logran obtener puestos de tiempo completo (Instituto Nacional de Estadística y Censos [INDEC] 2017).

Al impulsar el crecimiento de la productividad —entre otros mecanismos, a través de la redistribución de mano de obra a empresas y sectores más productivos— las reformas en el área del comercio, la inversión y la competencia pueden contribuir a mejorar la calidad de los empleos al aumentar la demanda de trabajadores altamente especializados o al permitirles a los trabajadores aprender mientras trabajan y dedicarse a tareas con un mayor valor agregado. Por lo general, el aumento de la productividad de los empleos redunda en mayores salarios. Desde una perspectiva comercial, esta afirmación está respaldada por un conjunto de hechos (contundentes) estilizados: en primer lugar, los exportadores son más productivos que los no exportadores (véanse, por ejemplo, Bernard y Jensen 1999, y Melitz 2003, entre muchos otros), y, en segundo lugar, los exportadores tienden a pagar salarios mayores que los no exportadores (véase, por ejemplo, Brambilla, Depetris Chauvin y Porto 2016, quienes demuestran que los exportadores argentinos pagan salarios un 31 % más altos que los no exportadores).

El impacto sobre el empleo total dependerá de las condiciones macroeconómicas y de las instituciones del mercado laboral. La evidencia empírica sobre el impacto de las reformas en el mercado de productos sobre el empleo apunta a beneficios positivos generales a largo plazo. Un examen bibliográfico exhaustivo presentado por Schiantarelli (2016) muestra que las reformas que favorecen la competitividad en los mercados de productos generan un nivel significativo de empleo a largo plazo en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) al estimular la demanda de mano de obra y la voluntad de invertir de parte de las empresas. Los efectos favorables a largo plazo en el empleo son más probables si los mercados laborales son rígidos y tienden a ser potenciados por las desregulaciones en el mercado de productos que fomentan las reformas en el mercado laboral. Asimismo, la bibliografía empírica que se vale de datos comparativos entre países sugiere que los países que tienen una mayor apertura comercial tienen menores tasas de desempleo (véase, por ejemplo, Felbermayr, Prat y Schmerer 2011). Otra evidencia empírica aportada por Hollweg, Lederman y Mitra (2014) indica que las reformas que favorecen la apertura traen consigo empleo y mejores salarios.

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medida por las exportaciones e importaciones sobre el PIB, ha estado por debajo del nivel previsto en función de los ingresos per cápita del país, sin señales de mejora (gráfico 1.2; gráfico 1.3). La apertura comercial en Argentina cayó de un 40,5 % en 2005 a un 23 % en 20155. Ayudadas por los precios favorables de los productos básicos en los mercados internacionales, las exportaciones de Argentina crecieron por encima del promedio mundial antes del colapso económico mundial de 2008, a una tasa promedio del 20 % trimestral entre el primer trimestre de 2006 y el cuarto trimestre de 2008. Como resultado, Argentina aumentó su participación de mercado, como lo muestra la superficie de color verde en el gráfico 1.4. Desde la crisis, las exportaciones de Argentina se han reducido a un promedio del 2,6 % trimestral, lo que ha redundado en una reducción de la participación

de Argentina en el mercado mundial, como lo muestra la superficie de color rojo en el gráfico 1.4.

Contrariamente a las tendencias mundiales, el comercio de servicios se está contrayendo en Argentina, y cada año son menos las empresas que comienzan a exportar en comparación con lo que sucedía hace una o dos décadas. El sector de las exportaciones de Argentina no es muy dinámico; la densidad del ingreso de nuevas empresas exportadoras en el país ha estado en descenso desde la devaluación del peso en 2002: la cifra cayó de 121 nuevas empresas exportadoras por cada millón de habitantes en 2001 a menos de 30 en 2014 (gráfico 1.5). Argentina también puede estar renunciando a una importante fuente de eficiencia y a un medio para propiciar el comercio de productos de mayor valor agregado, en vista de

Grá�co 1.1 Políticas de comercio, inversión y competencia: Atributos, sinergias y complementariedades

Política de competencia (afecta el ingreso a los mercados/la exposición

de los mercados a la libre competencia, así

como los incentivos para la innovación, y aumenta

la productividad)

Política de inversión extranjera

(alienta/desalienta el ingreso de nuevos actores

extranjeros; potenciales canales para la

transferencia de tecnologías y conocimiento)

Política de comercio (moldea el tamaño del

mercado de productos y la amplitud de las

fuentes de insumos)

La apertura comercial aumenta los �ujos de inversiones.

Las inversiones extranjeras directas (IED) aumentan los �ujos de

comercio.

La �exibilización de los aranceles sobre los productos aumenta la competencia.

Los mercados competitivos generan oportunidades de inversión/mejoran los bene�cios de la inversión.

Una competencia más reñida aumenta las oportunidades de obtener bene�cios del comercio.

El ingreso de empresas extranjeras intensi�ca la competencia en los mercados nacionales.

43

Capítulo 1

que el comercio de servicios cayó a un ínfimo 5,5 % del PIB en 2015, el más bajo entre los países vecinos (gráfico 1.6).

Asimismo, la integración de Argentina las CVG, la modalidad de comercio del siglo XXI, se ve

restringida, en parte, y es relativamente más sólida del lado del vendedor (progresiva) que del lado del comprador (regresiva). La producción de bienes de exportación se está tornando cada vez más independiente; el comercio mundial de piezas y componentes ha crecido más rápido que

Grá�co 1.2 Apertura comercial y PIB, 2000–11

Fuente: Datos del conjunto de datos de los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM) (http://wdi.worldbank.org/tables).

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Fuente: Datos del conjunto de datos de los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM) (http://wdi.worldbank.org/tables).

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el comercio de productos finales a lo largo de los últimos 20 años6. En las CVG, no es necesario que un país cuente con la capacidad para producir un producto de exportación completo, sino que, en cambio, contribuye a un segmento de su proceso de producción. Los últimos datos disponibles sobre comercio de valor agregado correspondientes a la OCDE, para 2011, sugieren que Argentina podría

tener una participación más activa en las CVG, especialmente en la compra de bienes producidos en el extranjero y su uso como insumos para la producción de bienes de exportación de mayor valor. La participación regresiva en CVG -medida como la proporción de valor agregado extranjero en relación con las exportaciones brutas de Argentina- ascendió a un 14,1 % en 20117, una cifra

Grá�co 1.4 Crecimiento de las exportaciones y cambio en la participación de mercado: Argentina frente al mundo, primer trimestre de 2006–primer trimestre de 2016

Fuente: Datos de Measuring Export Competitiveness (https://mec.worldbank.org/).Nota: Las cifras del grá�co corresponden a primeras diferencias logarítmicas. Aproximan el cambio porcentual en la variable de interés. En el sentido estricto de la palabra, el cambio porcentual en una variable Y en el período t se de�ne como (Y(t)−Y(t−1))/Y(t−1), que equivale aproximadamente a log(Y(t))−log(Y(t−1)).

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Grá�co 1.5 Densidad del ingreso de nuevas empresas exportadoras en Argentina, 1998–2015

Fuente: Datos del conjunto de datos de los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM) (http://wdi.worldbank.org/tables) y de GPS de Empresas, Ministerio de Producción, Argentina (http://www.produccion.gob.ar /gpsempresas/).

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Capítulo 1

menor que la de países comparables como Bulgaria, Costa Rica, Malasia, México, Polonia y Rumania8. Por su parte, la participación progresiva en CVG -medida como la proporción de valor agregado de Argentina en relación con las exportaciones brutas de países extranjeros- fue mayor en comparación con la medida de participación regresiva, con un 16,8 %, lo cual, esencialmente, era un reflejo de la exportación por parte de Argentina de productos básicos agroindustriales (por ejemplo, el uso de la soja argentina en productos de soja). Así y todo, la integración progresiva de Argentina a las CVG seguía siendo menor que la de Australia, Brasil y Perú (gráfico 1.7).

En líneas generales, la limitada integración de Argentina a las CVG se relaciona con su escasa participación en acuerdos de libre comercio (ALC). A nivel mundial, cada vez más países suscriben ALC9, pero Argentina es una excepción a este patrón. Esto puede explicarse, en parte, por el hecho de que, como miembro de la unión aduanera Mercosur, Argentina tiene prohibido negociar acuerdos de comercio bilaterales por su cuenta. En cambio, debe obtener el consenso y la coordinación de todos los miembros del Mercosur. Hasta 2015, los países participaron en un promedio de 14 acuerdos. La Unión Europea (UE) fue quien participó en la mayor cantidad de acuerdos (37), seguida de los miembros

de la Asociación Europea de Libre Comercio (entre 31 y 29), Singapur (21), Chile (22), Turquía (18), México (10) y Egipto (5) (mapa 1.1). Por su parte, Argentina tenía un único acuerdo de comercio preferencial en vigor, el Mercosur10.

Según los datos de los IDM, Argentina recibe pocas inversiones extranjeras directas (IED) en comparación con otras economías latinoamericanas, tanto pequeñas como grandes. En Argentina, las IED ascienden a apenas el 2 % del PIB y se han mantenido sistemáticamente por debajo del promedio para América Latina y el Caribe.

Los flujos de IED mundiales aumentaron un 38 % en 2015, para alcanzar los USD 1,76 billones, su nivel más alto desde la crisis económica y financiera mundial de 2008. Una intensa ola de fusiones y adquisiciones transfronterizas, principalmente en países desarrollados, da cuenta de este reciente crecimiento de las IED a nivel internacional. Argentina también formó parte de esta tendencia ascendente en acumulaciones de IED durante 2015, al alcanzar casi USD 12 000 millones luego de sobrellevar una intensa tendencia descendente durante los años previos. La proporción de la entrada de IED en relación con el PIB de Argentina se encuentra entre las más bajas entre un

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Grá�co 1.6 Comercio de servicios: Argentina frente a países comparables, 2007–15

Fuente: Datos del conjunto de datos de Solución Comercial Integrada Mundial (WITS) (https://wits.worldbank.org/).

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grupo seleccionado de mercados avanzados y emergentes (gráfico 1.8). Esta proporción se ha mantenido sistemáticamente en alrededor del 2 %, por debajo no solo de los países latinoamericanos

con mejor desempeño (como Costa Rica), sino también de las principales economías regionales (como Brasil y México). El desempeño de Argentina no es mejor cuando se lo compara con el de países

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Grá�co 1.7 Participación en CVG: Argentina frente a países comparables, 2011

Fuente: Datos del conjunto de datos de comercio de valor agregado correspondientes a la OCDE/OMC (https://stats.oecd.org/index.aspx-?queryid=75537).Nota: Los países están clasi�cados según su proporción de participación regresiva.

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Mapa 1.1 Cantidad de acuerdos activos por país, 2015

Fuente: Datos del conjunto de datos de contenido sobre acuerdos de comercio preferencial (ACP) (https://wits.worldbank.org/gptad/trade _database.html).

30–4420–3010–205–1 01–50–1

47

Capítulo 1

no pertenecientes a la región: Argentina ha tenido una de las relaciones entre IED y PIB más bajas del mundo desde 2000. En línea con el escaso volumen de entradas de IED, el monto de las IED también es bajo, y se encuentra muy por debajo del nivel de otros países comparables (gráfico 1.9).

Pese a que las IED se reparten entre muchos sectores, esto no se traduce en una mayor complejidad de las exportaciones. En líneas generales, las entradas de IED han estado bastante diversificadas entre los diferentes sectores; según datos correspondientes al período entre 2010 y 2015, los sectores químico (15 %), minero (11 %) y financiero (10 %) fueron los que mayores proporciones de IED recibieron individualmente (gráfico 1.10). Por su parte, varios sectores menores contribuyeron a una porción sustancial de las entradas de IED; además de los sectores de alimentos y bebidas (8 %) y

comunicación (7 %), sectores como el automotor, maquinaria y equipos, venta mayorista y otros también estuvieron representados en parte de las entradas de IED. Esta diversificación de las inversiones extranjeras, no obstante, no se ha traducido en una mayor complejidad económica ni de las exportaciones (gráfico 1.11). Los productos menos sofisticados y no procesados -principalmente en el sector agrícola- siguen predominando en la cartera de exportaciones de Argentina, lo cual ha redundado en un índice de complejidad económica (ICE) relativamente bajo11. El ICE de Argentina era de -0,502 (puesto 72 en una clasificación de 107 países) en 201412. La complejidad de las IED13 en Argentina también era baja, con un -0,39 (puesto 78) ese mismo año. Este valor se encuentra por debajo del promedio mundial y por debajo de otros países de América Latina (como Brasil y Costa Rica) con ICE similares.

Recuadro 1.3 Países comparables

A lo largo del informe, se compara a Argentina con un conjunto uniforme de países: Australia, Brasil, Bulgaria, Costa Rica, Finlandia, Irlanda, Malasia, México, los Países Bajos, Nueva Zelandia, Perú, Polonia, Rumania, Sudáfrica y el Reino Unido.

Para seleccionar este conjunto de contrapartes, se tuvieron en cuenta tres criterios. El primero se vale de un algoritmo que identifica países comparables que son similares en términos de desarrollo económico o tamaño, competidores con canastas de exportaciones similares, o países “vecinos” dentro de la región, así como países de referencia. El algoritmo emplea cinco dimensiones económicas específicas: 1) composición de la canasta de exportaciones (medida como la proporción del producto en relación con las exportaciones por medio de la Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional (Revisión 2 de la CUCI) con un dígito y usando los productos de 0 a 8, a partir de datos de Solución Comercial Integrada Mundial (WITS); 2) PIB per cápita, a partir de datos de los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM); 3) población como medida de tamaño, a partir de datos de los IDM; 4) capital humano, medido como promedio de años de escolarización entre la población de 15 años o más en 2010; y 5) capital físico, medido como el capital social per cápita en 2010, a partir de datos de los IDM. En función del primer criterio, se seleccionó el siguiente conjunto de países comparables: Brasil, Bulgaria, Costa Rica, Malasia, Perú, Polonia, Sudáfrica y Rumaniaa. El segundo criterio se basa en un conjunto seleccionado de países de la OCDE: Finlandia, Gran Bretaña, Irlanda, los Países Bajos y Nueva Zelandia. El tercero incluye a Australia, un país cuya economía guarda similitudes con la economía argentina, y a México, incluido con el fin de ampliar el subconjunto de países comparables de la región de América Latina y el Caribe.

a. El algoritmo calcula las distancias de Manhattan entre todos los países (Argentina y potenciales contrapartes) para cada dimensión. Para dos puntos con coordenadas (x1, …, xn) e (y1, …, yn), la distancia de Manhattan entre ambos se define como |x1 – y1|+|x2 – y2|+…+|xn - yn|. Las cinco coordenadas no se encuentran en la misma escala, lo que hace necesaria su estandarización. Los países con menores distancias ponderadas se seleccionan como países comparables finales.

48

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Argentina tiene las reglamentaciones del mercado de productos más restrictivas de la región y reglamentaciones más restrictivas que otros países de tamaños y niveles de ingresos similares. Los indicadores de regulación del mercado de productos (RMP) de la OCDE miden la medida en la cual las políticas o medidas reglamentarias

promueven o inhiben la competencia en áreas del mercado de productos donde la competencia es viable14. Datos recogidos conjuntamente por el Grupo Banco Mundial (GBM) y la OCDE sugieren la existencia de restricciones reglamentarias significativas sobre la competencia en Argentina. En comparación con otros países de América Latina

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Grá�co 1.8 Entradas de IED como proporción del PIB: Argentina frente a países comparables, promedio, 2000–15

Fuente: Datos de la base de datos de los Indicadores de Desarrollo Mundial (IDM) (http://wdi.worldbank.org/tables).Nota: Los países están clasi�cados según los valores correspondientes al período 2010–15.

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286

102

46444340403937353515

Grá�co 1.9 Monto de las entradas de IED como proporción del PIB: Argentina frente a países comparables, 2015

Fuente: Datos de la base de datos de la OCDE (https://data.oecd.org/fdi/fdi-stocks.htm).Nota: El monto de la entrada de IED se de�ne como el valor de la participación de los inversionistas extranjeros en el capital social de empresas radicadas en la economía declarante, y de los préstamos netos a dichas empresas.

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49

Capítulo 1

y el Caribe y con países no pertenecientes a la región con características de mercado similares, la RMP de Argentina es restrictiva (gráfico 1.12). De hecho, los puntajes de RMP asignados en función del grado de restricción de las disposiciones legales y reglamentarias de cada país indican que la regulación del mercado de productos es un

30 % más restrictiva en Argentina que en 19 países latinoamericanos, en promedio.

La medida en la cual las intervenciones del Gobierno de Argentina en los mercados restringen la competencia en los mercados de productos se ve influenciada, en particular, por

Industria química 15 %Otros 12 %

Tecnología de la información (TI) 1%Industria textil 3%

Maquinarias y equipos 4 %

Industria automotriz 6 %

Construcción 2 %

Transporte 3 %

Comercio 5 %

Comunicaciones 7 %

Sector privado financiero 10 %

Minería 11 %

Petróleo 6 %

Aceites y cereales 3 %Metales comunes 3 %

Agricultura 1 %

Alimentos, bebidas y tabaco 8 %

Grá�co 1.10 Composición por sector de las entradas de IED en Argentina, 2010–15

Fuente: Datos del Banco Central de la República Argentina.

Grá�co 1.11 Complejidad de las IED e índice de complejidad económica: Argentina frente a países comparables, 2014

Fuente: Datos del observatorio de complejidad económica del Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT) (https://atlas.me-dia.mit.edu/en/rankings /country/eci/).

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el grado de control estatal y barreras al comercio y la inversión (gráfico 1.13). En sectores clave, los inversionistas privados deben hacer frente tanto a empresas estatales como a incumbentes nacionales del sector privado que parecen

beneficiarse de la protección normativa. Los inversionistas se ven obligados a asumir riesgos comerciales como resultado de una política que regula los precios de más de 400 bienes de consumo específicos.

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Grá�co 1.12 Indicador de RMP: Argentina frente a países comparables, 2013/2016

Fuente: Base de datos sobre regulación del mercado de productos de la OCDE, y base de datos sobre regulación del mercado de productos de la OCDE y Grupo Banco Mundial para países que no son miembros de la OCDE 2013, 2016, hasta marzo de 2018. (http://www.oecd.org /eco/growth/indicatorsofproductmarketregulationhomepage.htm).

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3,5 Control estatal Barreras a la iniciativa empresarial Barreras al comercio y la inversión

Grá�co 1.13 Descomposición del indicador de RMP: Argentina frente a países comparables, 2013/2016

Fuente: Base de datos sobre regulación del mercado de productos de la OCDE, y base de datos sobre regulación del mercado de productos de la OCDE y Grupo Banco Mundial para países que no son miembros de la OCDE 2013, 2016, hasta marzo de 2018. (http://www.oecd.org /eco/growth/indicatorsofproductmarketregulationhomepage.htm).

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Capítulo 1

Si bien esta política, "Precios Cuidados", está siendo eliminada gradualmente por el Gobierno actual, aún no ha sido revocada, y, en septiembre de 2017, se aumentó la cantidad de productos incluidos15. Además, los inversionistas están expuestos a la potencial aplicación discrecional de procedimientos administrativos inusualmente complejos. La falta de competencia en los mercados de insumos, tales como los servicios profesionales, puede limitar la competitividad de las empresas de procesamiento (downstream).

La prevalencia de prácticas comerciales anticompetitivas y barreras impuestas por el Gobierno a la competencia puede afectar el nivel de los precios de bienes de consumo básicos comerciables. La evidencia internacional demuestra que la falta de competencia se asocia a precios más altos de productos básicos homogéneos16. La alta concentración en segmentos específicos de la cadena de suministro, la ausencia de una aplicación eficaz de las leyes antimonopolio y la baja exposición de los mercados a la libre competencia debido a las barreras normativas al ingreso a mercados extranjeros o nacionales pueden reducir la intensidad de la competencia y habilitar a las empresas a subir sus precios por

encima del nivel competitivo vigente en los mercados internacionales.

En Argentina, los mercados de productos alimentarios básicos exhibieron precios que eran, en promedio, un 50 % más altos que los de sus contrapartes internacionales en 2010-15. El análisis empírico subyacente se valió de distintas fuentes de datos de panel para el período 2010-15 y de técnicas de estimación para comparar los precios promedio de 11 productos alimentarios básicos para los cuales había disponible información a nivel internacional (para obtener detalles sobre la metodología utilizada, véase el recuadro 1.4). Estos artículos conforman el 85 % de los productos alimentarios de la canasta básica de consumo (gráfico 1.14)17. Los resultados sugieren que los precios de estos productos para ese período eran un 49 % más altos que en los países de la OCDE18, luego de contemplar diferencias en términos de ingresos per cápita, costo de importación (que refleja los costos de transporte interno), y tasas arancelarias (cuadro 1.1, especificación [3]).

Los precios eran un 35 % más altos en Argentina que en los países de la Alianza del Pacífico. A partir de datos de Numbeo19 y tras una comparación

Leche 17%

Pan 12%

Papas 12%

Carne 11%Arroz 2%

Huevos 11%Queso 1%

Verduras (tomates, lechuga) 10%

Frutas (manzanas y naranjas) 9%

Otros 15%

Grá�co 1.14 Proporción de los productos en relación con el total de productos alimentarios de la canasta de consumo

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina (INDEC, canasta básica de consumo, 2004).

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del simple nivel de los precios de los productos alimentarios entre los diferentes países en 2010–15, los precios en Argentina demostraron ser un 21 % más altos que en un amplio conjunto de países comparables de América Latina20. Sin embargo, esta diferencia puede atribuirse, en parte, a otros factores, como las tasas arancelarias.

Podría argumentarse que hay muchos otros países de América Latina donde los precios no

pueden ser competitivos debido a la intervención gubernamental o a la aplicación ineficaz de las leyes de competencia. Los países de la Alianza del Pacífico (concretamente, Chile, Colombia, México y Perú), que, por lo general, tienen regímenes normativos y comerciales más abiertos que otros países latinoamericanos, constituyen una referencia más adecuada. Los resultados de la regresión a nivel de los países para la comparación de los precios de Argentina con los de los países de la Alianza del

Recuadro 1.4 Análisis comparativo de precios: ¿Los precios son más altos en Argentina?

Para el análisis comparativo de precios se utilizan dos fuentes de datos para explorar si los precios de los alimentos en Argentina son más altos que en los países comparables: a) La base de datos “Numbeo” y b) la base de datos de Economist Intelligence Unit (EIU). La muestra se restringió a productos con datos anuales disponibles tanto en Numbeo como en EIU. La muestra cubre información anual sobre los precios de 11 productos desde 2010 hasta 2015. Ambas bases de datos aplican una metodología común para la recolección de datos sobre precios en los distintos países, lo cual mejora la comparabilidad de la información sobre precios utilizada en este análisis.

La especificación empírica de referencia para el análisis comparativo de precios sigue la ecuación,

donde i = país; j = producto; t = año; Xit = PIB per cápita, costo de importación, tasas arancelarias; dt = efectos fijos para los años, y hj = efectos fijos para los productos. La variable ficticia para Argentina refleja la diferencia relativa entre los niveles de precios en Argentina y el promedio en otros países luego de efectuar los ajustes correspondientes a la PPA del PIB, los costos de importación, derechos de aduana y tipo de producto, así como efectos relacionados con el momento específico. La variable para reflejar los costos de importación (extraída del conjunto de datos de comercio transfronterizo) contempla los costos de transporte interno. Otras fuentes de costos de transporte (transporte marítimo) dependen del origen y el destino de cada producto, para lo cual no existen datos disponibles de manera sistemática. En el caso de Argentina, muchos de estos productos son de producción nacional.

Los productos alimentarios se seleccionaron en función de la disponibilidad en ambas bases de datosa, la importancia para la canasta de consumo argentina y las características de los productos. Por ejemplo, se seleccionaron productos que eran relativamente similares (u homogéneos) en los diferentes países a fin de minimizar las diferencias inherentes a la diferenciación de los productos. Para el análisis, se utilizan diferentes conjuntos de jurisdicciones comparables a fin de contemplar potenciales distorsiones en los mercados de otros paísesb.

a. Para el análisis, se utilizan los siguientes productos: leche (entera, 1 litro), pan de molde blanco fresco (500 g), arroz (blanco, 1 kg), huevos (12), queso de producción local (1 kg), pechuga de pollo (deshuesada, sin piel, 1 kg), nalga (1 kg, o corte equivalente correspondiente al cuarto trasero de la res vacuna), manzanas (1 kg), bananas (1 kg), naranjas (1 kg), tomates (1 kg), papas (1 kg), cebollas (1 kg) y lechuga (1 planta).b. Los países comparables de América Latina para los que existen datos disponibles incluyen Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela. Los países comparables de la OCDE para los que existen datos disponibles son Australia, Canadá, República Checa, Dinamarca, Hungría, Islandia, Israel, Japón, Corea, Letonia, México, Nueva Zelandia, Noruega, Polonia, Suecia, Suiza, Turquía, el Reino Unido y Estados Unidos.

53

Capítulo 1

Pacífico se informan en el cuadro 1.2. Demuestran que los precios de los alimentos eran alrededor del 35 % más altos en Argentina que en los países de la Alianza del Pacífico, cuando se mantienen constantes los niveles de ingresos y los potenciales factores determinantes de los costos (cuadro 1.2, especificación [3])21.

Incluso al comparar los precios de los alimentos entre las capitales, que suelen ser más caras, los resultados sugieren que, en el período 2010-15, los

hogares de Buenos Aires pagaban por productos alimentarios básicos un 13 % más, en promedio, que sus contrapartes en capitales de distintas partes del mundo. Dentro de los países, a menudo existe una variación sustancial en los niveles de los precios22. Por ende, es posible que el nivel de precios promedio a nivel de los países no sea representativo para todos los hogares de la economía. Los datos de Economist Intelligence Unit (EIU) para los precios de los alimentos en capitales del mundo indican que, incluso luego de contemplar las diferencias

Cuadro 1.1 Análisis comparativo de precios: Argentina frente a países comparables de la OCDE

1) 2) 3)

Argentina 0,667***(0,126)

0,693***(0,160)

0,487***(0,084)

Log de PPA del PIB per cápita (2011, dólares internacionales) 0,971***(0,133)

0,972***(0,136)

1,100***(0,150)

Log de costo de importación −0,038(0,147)

−0,047(0,109)

Tasas arancelarias, aplicadas 0,071***(0,024)

Cantidad de observaciones 1242 1242 1242

R al cuadrado 0,817 0,817 0,827Notas: Los resultados corresponden a una regresión de los mínimos cuadrados ordinarios realizada con datos de Numbeo. Todas las regresiones incluyen efectos fijos para los productos y para los años. Los errores estándar agrupados a nivel de los países se indican entre paréntesis. La significación se indica por medio de ***, ** y * al 1 %, 5 % y 10 %, respectivamente.

Cuadro 1.2 Análisis comparativo de precios: Argentina frente a países comparables de la Alianza del Pacífico

1) 2) 3)

Argentina 0,391***(0,032)

0,461***(0,028)

0,347***(0,053)

Log de PPA del PIB per cápita (2011, dólares internacionales) 0,193(0,111)

0,092(0,047)

−0,045(0,061)

Log de costo de importación −0,166**(0,046)

−0,546***(0,115)

Tasas arancelarias, aplicadas 0,103**(0,035)

Cantidad de observaciones 300 300 300

R al cuadrado 0,904 0,910 0,921Notas: Los resultados corresponden a una regresión de los mínimos cuadrados ordinarios realizada con datos de Numbeo. Todas las regresiones incluyen efectos fijos para los productos y para los años. Los errores estándar agrupados a nivel de los países se indican entre paréntesis. La significación se indica por medio de ***, ** y * al 1 %, 5 % y 10 %, respectivamente.

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l en el poder adquisitivo y los costos comerciales, los precios seguían siendo un 13 % más altos en Buenos Aires (cuadro 1.3, especificación [4]). La diferencia en las estimaciones para todo el país sugiere que la brecha entre los niveles de los precios a nivel nacional e internacional podría ser más pronunciada fuera de la capital de Argentina.

Incluso cuando se mantiene constante un tipo de cambio sobrevaluado, los diferenciales de precio se mantienen. Las diferencias de precio pueden atribuirse, en parte, a un tipo de cambio sobrevaluado, pero incluso si se contemplan datos sustitutos disponibles de las diferencias en términos de poder adquisitivo, en varias de las comparaciones anteriormente presentadas sigue habiendo una brecha considerable en los precios. Las diferencias en los niveles de ingresos y en el tipo de cambio pueden afectar los niveles de precios y están contempladas en este análisis23. Debido a que, aún así, es probable que siga habiendo diferencias en términos de poder adquisitivo que no se vean reflejadas (por ejemplo, en el caso de un tipo de cambio sobrevaluado), también convertimos los valores unitarios expresados en moneda local a dólares estadounidenses a través de un factor de conversión de la paridad del poder adquisitivo (PPA). Si bien estas especificaciones no explican también la variación24, y el factor de conversión de la PPA para Argentina puede ser endógeno

a los diferenciales de precio analizados25, varias especificaciones siguen apuntando a una diferencia de precio estadísticamente significativa superior al 10 % (apéndice F). Lo que es más importante, la evidencia de que no existe una diferencia estadísticamente significativa en los precios de algunos productos alimentarios sugiere que los resultados de estas regresiones no se ven afectados por las tendencias generales a la sobrevaloración de la moneda o a la inflación (cuadro 1.4).

Si bien existe amplia evidencia de que el nivel de los precios de los productos alimentarios básicos es más alto, en promedio, en Argentina, los resultados varían de un mercado de productos específico a otro y pueden reflejar diferentes grados de intensidad de competencia del mercado. Los resultados sugieren que los precios de ciertos productos individuales son significativamente más altos en Argentina que en países comparables de la OCDE y la Alianza del Pacífico. La pechuga de pollo, los huevos, los productos lácteos, el pan blanco y el arroz blanco tenían precios significativamente más altos. El análisis de la equivalencia arancelaria de las medidas no arancelarias sugiere que esto no necesariamente se debe a la protección contra las importaciones. Las diferencias de precio se corresponden en mayor medida con información sobre un grado relativamente alto de concentración en estos mercados de productos: una única

Cuadro 1.3 Análisis comparativo de precios: Buenos Aires, Argentina, frente a ciudades de todos los demás países

1) 2) 3) 4)

Argentina 0,018(0,029)

0,087***(0,028)

0,097***(0,035)

0,134***(0,042)

Log de PPA del PIB per cápita (2011, dólares internacionales) 0,199***(0,029)

0,196***(0,030)

0,149***(0,036)

Log de costo de importación −0,020(0,049)

−0,002(0,050)

Tasas arancelarias, aplicadas −0,023*(0,012)

Cantidad de observaciones 11 684 11 433 11 433 11 433

R al cuadrado 0,626 0,678 0,678 0,682Notas: Los resultados corresponden a una regresión de los mínimos cuadrados ordinarios realizada con datos de EIU. Todas las regresiones incluyen efectos fijos para los productos y para los años. Los errores estándar agrupados a nivel de las ciudades se indican entre paréntesis. La significación se indica por medio de ***, ** y * al 1 %, 5 % y 10 %, respectivamente.

55

Capítulo 1

empresa panificadora es responsable del 80 % de la producción26, y de 1000 empresas de productos lácteos, cuatro procesan el 40 % de todo el mercado27. El nivel de concentración es tan solo uno de los indicadores de la intensidad de la competencia, y sería necesario realizar nuevos análisis en etapas específicas de la cadena de suministro, ya que existen otros factores que también determinan la eficacia de la competencia28. La autoridad de competencia de Argentina ha seleccionado varios mercados de productos alimentarios para llevar a cabo estudios de mercado exhaustivos, incluidos la carne y los productos lácteos, así como el sector supermercadista.

¿Cuánto podría beneficiarse argentina del fomento de mercados con una mayor exposición a la libre competencia y de su integración a la economía mundial?

Impulsar la intensidad de la competencia puede favorecer el crecimiento de la productividad. La competencia mejora la productividad al aumentar la eficiencia distributiva, mejorar la eficiencia productiva y propiciar la innovación. Estudios empíricos han vinculado la intensidad de las presiones competitivas, para las cuales se utilizaron como datos sustitutivos los márgenes precio-costo (MPC), con un aumento del crecimiento de la productividad laboral y de la productividad total de los factores en economías desarrolladas29 y en países en desarrollo, como Turquía, Túnez y China30. Un estudio inicial del Reino Unido demuestra que un aumento del 10 % en los MPC está asociado, en promedio, con una pérdida de entre 1,3 % y 1,6 % del crecimiento de la productividad total de los factores31. En el caso de Túnez, el Banco Mundial (2014) estimó en 2013 que una disminución del 5 % en los MPC estaba relacionada con un incremento del 5 % del crecimiento de la productividad laboral.

En Argentina, una mayor competencia en los sectores manufactureros podría significar un incremento de casi el 7 % del crecimiento de la productividad laboral anual. Un análisis empírico realizado a partir de datos de más de 3500 empresas

relevadas en el marco de la Encuesta Nacional de Dinámica de Empleo e Innovación (ENDEI) 2010–12 sugiere que los MPC más altos (que implican que las empresas enfrentan menores niveles de intensidad de la competencia) se asocian, en gran medida, con un menor crecimiento de la productividad laboral en el año siguiente (recuadro 1.5). Los coeficientes sugieren, asimismo, que al aumentarse la intensidad de la competencia (usando una disminución del 10 % respecto a los MPC promedio como dato sustituto), se generaría (conforme a lo previsto) un crecimiento adicional de la productividad laboral del 7 % anual, en promedio (gráfico 1.5, especificaciones [1] y [2])32. El crecimiento de la productividad puede acelerarse en una medida mucho mayor en sectores individuales y hasta un 10 % en el caso de los productos de las industrias maderera, de metales básicos y papelera (gráfico 1.15).

Reducir el grado de restricción normativa en los sectores de servicios puede fortalecer la competencia y acelerar el crecimiento. La regulación del mercado de productos que limita el ingreso, desvirtúa la igualdad de condiciones o no permite que los productores más eficientes obtengan una participación de mercado puede traer aparejados precios más altos, menor calidad y menor disponibilidad33. Los datos sobre la regulación del mercado de productos (RMP) sugieren que, en Argentina, esto afecta el transporte, las comunicaciones, la electricidad y los servicios profesionales (tales como servicios legales, contables y arquitectónicos). Estos sectores abastecen insumos a empresas de otros sectores. Por consiguiente, las reformas estructurales y los resultados del mercado impulsados por la competencia podrían traducirse en beneficios para otros sectores que hacen un uso intensivo de dichos servicios34. Un escenario simulado en el cual Argentina atraviesa reformas que reducen el grado de restricción normativa de los sectores de servicios sugiere que dichas reformas se traducirían en un crecimiento adicional del 0,1 % al 0,6 % en el PIB anual, y todo lo demás se mantendría sin cambios35.

La flexibilización de las barreras al comercio en Argentina también redundaría en una mejora de

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57

Capítulo 1

Recuadro 1.5 Estimación de la vinculación entre la intensidad de la competencia y el crecimiento de la productividad en la industria manufacturera argentina

Siguiendo la norma usada en la bibliografía, calculamos el valor aproximado del poder de mercado mediante el margen precio-costo, que se deriva del índice de Lerner. El MPC mide los márgenes (es decir, la diferencia entre precio y costo marginal) como una proporción del precio. En ausencia de información sobre precios y costos marginales, para la medida del poder de fijación de precios en una industria se utiliza como dato sustituto la diferencia entre el valor agregado y los costos laborales como una proporción de las ventas (todo medido en precios actuales), de la siguiente manera:

donde j indica la empresa y t indica el año respectivo (que va desde 2010 hasta 2012). Ventas, valor agregado y salarios son obtenidos de la encuesta de empresas ENDEI. Debido a la falta de datos, los costos financieros del capital no se incluyen en los costos promedio. Sin embargo, Aghion et al. (2005) muestran que la exclusión de los costos de capital de la medida de Lerner no afecta los resultados, dado que estos costos son relativamente bajos y se mantienen constantes en el tiempo. Los cambios en el MPC dentro de un sector impulsan cambios en la productividad, mientras que los diferentes niveles de MPC entre los distintos sectores no son indicativos de diferencias en los niveles de productividad. Típicamente, el capital social o costo de capital y la renta de capital como una fracción del valor agregado no cambian drásticamente de un año a otro dentro de un mismo sector.

Utilizamos el crecimiento de la productividad laboral real como nuestra medida de crecimiento de la productividad. Calculamos la productividad laboral real por empresa j como el valor agregado real por trabajador, según los registros de la encuesta ENDEI.

El uso de valores contemporáneos de las medidas para evaluar la relación entre poder de mercado y crecimiento de la productividad podría ser problemático. Los márgenes más altos podrían ser el resultado, y no una causa, de la innovación y los cambios en el crecimiento de la productividad. De igual manera, la ventaja en términos de costo obtenida como consecuencia de la innovación podría traducirse en márgenes más altos. Por consiguiente, para dar respuesta a este problema, relacionamos los MPC del año anterior (indicados como “[t-1]”) con cambios en el crecimiento de la productividad contemporánea, como se ha hecho en otros estudios (por ejemplo, Aghion et al. 2008). El crecimiento excepcional de la productividad laboral puede producirse independientemente de los esfuerzos de innovación de las empresas. Por ende, el análisis contempla los impactos en la productividad que se producen en toda la economía en momentos específicos, y también las diferencias entre las empresas en las tasas de crecimiento de la productividad que no están relacionadas con los niveles de competencia y que no cambian con el tiempo, incluidos los efectos fijos para las empresas y los años. (A los efectos de la robustez de los resultados, también incluimos estimaciones con efectos a nivel de los sectores, en lugar de a nivel de las empresas. No obstante, se trata de un enfoque menos conservador, ya que permite que los resultados se vean afectados por los efectos específicos de las empresas). Estudios recientes (por ejemplo, Aghion et al. 2005, 2008) han demostrado que la relación entre poder de mercado y crecimiento de la productividad podría ser no lineal; por lo tanto, para contemplar esta posibilidad, incluimos el término elevado al cuadrado del MPC en el análisis de regresión.

Basados en Aghion et al (2008), estimamos la siguiente regresión de los efectos fijos:

donde ΔLPi,j,t,t−1/LPi,j,t−1 se define como la tasa de crecimiento de la productividad laboral real de la empresa j, desde el año t-1 hasta t. El término MPCjt−1 indica el margen de ganancia con desfasaje de un año en la empresa j, según se calcula en la ecuación (1). Si la competencia promueve el crecimiento de la productividad, esperaríamos un coeficiente negativo para el MPC.

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la economía general; en resumen, los mayores beneficios en términos de crecimiento económico pueden lograrse mediante una reducción en las medidas arancelarias y no arancelarias aplicable a todo el Mercosur. La reducción de los aranceles

sobre las importaciones mundiales en un 50 % en todos los países del Mercosur, la reducción de las medidas no arancelarias dentro de los límites del Mercosur en un 15 %, y la eliminación de los controles sobre la exportación podría impulsar el

Cuadro 1.5 Relación entre competencia (MPC) y productividad laboral

1)(Lineal)

2)(Lineal)

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MPC[t-1] −2,471***(0,234)

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MPC[t-1] al cuadrado 0,427(0,279)

0,472***(0,070)

Constante 0,832***(0,065)

0,807***(0,065)

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0,230***(0,008)

Efectos fijos para las empresas Sí Sí No No

Efectos fijos para los sectores No No Sí Sí

Efectos fijos para los años Sí Sí Sí Sí

Cantidad de observaciones 6675 6675 6675 6675

R al cuadrado 0,571 0,575 0,038 0,063Notas: Los resultados corresponden a una regresión de los mínimos cuadrados ordinarios para los efectos fijos. La variable dependiente es el crecimiento de la productividad laboral real; MPC = (valor agregado – salarios)/ventas. Los errores estándar (agrupados a nivel de las empresas o los sectores) se indican entre paréntesis. La significación se indica por medio de ***, ** y * al 1 %, 5 % y 10 %, respectivamente.

0

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14

Grá�co 1.15 Bene�cios previstos en términos de productividad laboral tras una disminución del 10 % en la media de los MPC para 2011–12

Fuente: Cálculo del autor.

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59

Capítulo 1

PIB en al menos un 1 % respecto de las proyecciones de referencia para 2030. Esto posibilitaría la apertura de Argentina a todo el comercio mundial y les permitiría a los importadores abastecerse de los productores más eficientes a nivel mundial. Pese a los grandes beneficios que se obtendrían en este escenario, el contexto político y económico actual lo convierten en un objetivo inaprensible a corto plazo. Un ALC entre el Mercosur y la UE impulsaría las exportaciones de Argentina a la UE en un notable 80 %, respecto de los valores de referencia, para 2030. Las empresas argentinas seguirían beneficiándose del acceso a insumos más eficientes, si bien procedentes exclusivamente de Europa, por lo que los beneficios para la economía general serían menores que en el caso de una reducción arancelaria del 50 % aplicada por todos los miembros del Mercosur a las importaciones

mundiales. Unilateralmente, Argentina podría emprender reformas en las medidas no arancelarias, como la eliminación de todas las licencias no automáticas y los impuestos a las exportaciones al mundo, lo cual impulsaría notablemente el PIB a mediano plazo (en aproximadamente un 0,22 % y un 0,97 % por encima de las proyecciones de referencia, respectivamente, para 2020). Es probable que los efectos en los sectores sean heterogéneos en estos escenarios, con beneficios particulares para los productos agroalimentarios y para los servicios.

Argentina también tiene opciones para una liberalización unilateral del comercio. Con un marco de equilibrio general computable (EGC) personalizado para Argentina, es posible elaborar modelos para tres tipos de reformas unilaterales (cuadro 1.6; recuadro 1.6). La primera opción es

Cuadro 1.6 Escenarios de liberalización unilateral y efectos en la economía general

Liberalización arancelaria

Liberalización de medidas no arancelarias: régimen de licencias de importación

Liberalización de medidas no arancelarias: impuestos a las exportaciones

De a un sector por vez

Simultánea Eliminación de la djai

Eliminación de las licencias de importación no automáticas restantes

Eliminación/reducción de impuestos a las exportaciones

Eliminación de todos los impuestos a las exportaciones restantes

Supuestos

Focalización en los principales sectores protegidos. Enfoque en las líneas arancelarias que puedan reducirse a cero en cada sector seleccionado; esto reduciría los aranceles promedio para cada sector.

Ya implementado (fines de 2015)

Ya implementado (fines de 2015, principios de 2016): el impuesto a las exportaciones promedio ponderado en función del comercio cayó de aproximadamente el 14 % al 8 %.

Se logra la reducción del impuesto a las exportaciones promedio del 8 % al 0 %,

Desviaciones respecto de los valores de referencia para 2020 (porcentaje)

PIB 0,05 (muebles)

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* Los valores estimados hacen referencia a los efectos en el comercio para los sectores entre paréntesis únicamente.

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l una reforma arancelaria unilateral. En principio, el alcance de la liberalización arancelaria unilateral es limitado, en vista de los compromisos asumidos en virtud del Mercosur. Una forma de reducir los aranceles, no obstante, sería hacer uso de excepcionales a nivel nacional al arancel externo común (AEC). Ante estas circunstancias, el primer escenario apunta a la liberalización de los sectores más protegidos hasta 2015 (incluidos, entre otros, calzado, muebles, textiles e indumentaria)36; en este caso, se identifica la cantidad de líneas arancelarias que podría reducirse a cero en cada sector37, y se calcula la reducción arancelaria relacionada a nivel de los sectores38. Se simulan dos variantes hipotéticas de reformas arancelarias: la liberalización de a un sector por vez, y la liberalización simultánea de los sectores39. Un segundo tipo de escenarios comprende la reforma del sistema de licencias de importación no automáticas. Se elaboran modelos para dos variantes: la eliminación de la DJAI (ya implementada en 2015)40, y la ampliación hipotética de esta reforma a fin de eliminar todas las licencias de importación no automáticas restantes. Por último, el tercer tipo de escenarios comprende la reforma de los impuestos a las exportaciones. Se consideran dos contextos (complementarios): la reciente eliminación (a principios de 2016) de los impuestos a las exportaciones sobre varios productos, y la ampliación hipotética de esta reforma a fin de eliminar todos los impuestos a las exportaciones restantes.

Una reforma unilateral de liberalización arancelaria que apunte a los sectores más protegidos redundaría en el aumento del PIB, con diferentes impactos en los distintos sectores. Argentina impone aranceles relativamente altos sobre sus importaciones en virtud del principio de la nación más favorecida; el arancel simple promedio en 2015 rondaba el 14 %41. La liberalización de los 10 sectores con aranceles más altos42 de a uno por vez tendría un impacto imperceptible en la economía general; el mayor efecto individual tendría lugar tras la eliminación del arancel sobre los muebles, y redundaría en un incremento del PIB real en al menos un 0,05 % por encima de las proyecciones de referencia para 2020 (gráfico 1.16)43. Una liberalización arancelaria

combinada y simultánea en estos sectores más protegidos traería consigo mayores beneficios para la economía (al incrementar el PIB en al menos un 0,16 % por encima de las proyecciones de referencia para 2020), si bien requeriría cambios en todo el Mercosur44. Si bien la economía argentina crecería tras la liberalización arancelaria, la competencia de las importaciones reduciría la producción real de todos los sectores para los cuales se hubieran liberalizado los aranceles. En el gráfico 1.17 se muestra cuánto se modificaría la producción real para 2020 y para 2030 -respecto de los valores proyectados en ausencia de la reforma- en ambos contextos: la apertura de todos los sectores simultáneamente o la apertura de a uno por vez.

Una reforma unilateral de las medidas no arancelarias con un enfoque en un régimen de licencias menos restrictivo traería consigo efectos permanentes en la actividad comercial y económica total. La eliminación en 2015 de la aprobación anteriormente vigente para muchas importaciones (a través del reemplazo de la DJAI por el SIMI) fue una reforma clave para la reducción de las barreras no arancelarias al comercio45. Las estimaciones del análisis de EGC muestran que este cambio redundará en una aceleración permanente del comercio, que generará un incremento tanto de las importaciones como de las exportaciones de al menos un 2,5 % a un 3 %, respectivamente, para 2020, en comparación con las proyecciones de referencia para 2020 en ausencia de esta reforma. El PIB real también será un 0,14 % más alto que el de las proyecciones de referencia para 2020 (gráfico 1.18). La ampliación de esta reforma a la eliminación de las licencias no automáticas restantes conllevaría beneficios aún mayores: las importaciones serían, como mínimo, un 3,5 % mayores que las de las proyecciones de referencia para 2020, y las exportaciones totales serían, como mínimo, un 4,5 % mayores. De igual modo, la actividad económica sería mayor, al impulsar el PIB al menos un 0,22 % por encima de las proyecciones de referencia para 2020.

Si bien la producción en su conjunto se expandiría, el efecto variaría según el sector. Las simulaciones

61

Capítulo 1

Recuadro 1.6 Breve descripción del análisis de EGC

Un análisis de EGC dinámico permite evaluar varias de las implicancias de la integración comercial para Argentina. El análisis emplea datos económicos y un modelo económico para simular cómo reaccionaría una economía a cambios exógenos en las políticas. El modelo usado es el modelo LINKAGE, un modelo multisectorial y multirregional dinámico con cobertura de toda la economía para cada región. Para cada economía, el modelo registra los vínculos entre los sectores a través de operaciones entre insumos y productos, así como las distintas fuentes de demanda final, incluidos el consumo, las importaciones, las exportaciones y la inversión tanto privados como gubernamentales.

Para el análisis de EGC se utilizan datos de la base de datos del Proyecto de Análisis del Comercio Global (GTAP)a, modificados para actualizar los datos e identificar los subsectores de interés para Argentina. A partir de la base de datos del GTAP 9.2, el año de referencia 2011 se actualizó a 2015 y las estructuras de insumos-producción para Argentina se actualizaron a fin de reflejar las últimas tablas oficiales del Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina (INDEC). La dimensión sectorial del modelo GTAP se amplió para incluir varios nuevos sectores de interés de Argentina, incluidos la carne, la soja, los productos de soja, los vinos, el calzado, los muebles, los electrodomésticos y las autopartes que forman parte de sectores más generales en el modelo GTAP. En el apéndice C, se muestra la ampliación final de sectores del modelo de EGC.

El potencial efecto económico de un cambio de políticas puede medirse en cualquier momento respecto de una proyección de referencia de un escenario en ausencia de la reforma. El análisis dinámico comienza a partir de la creación de un escenario de referencia a largo plazo, que refleja una proyección de las economías argentina y mundial con las políticas actuales (gráfico B.1.6.1). Esta referencia se utiliza para comparar los escenarios alternativos en los cuales se contemplan cambios (o “impactos”) en las políticas a fin de reflejar la reforma en cuestión (una liberalización ya sea unilateral o recíproca). La construcción de la referencia se centra en ciertas variables de la economía general basada en predicciones disponibles, por ejemplo PIB per cápita real y oferta de mano de obra. Incluyen proyecciones macroeconómicas según el conjunto de datos de Global Economic Prospects del Banco Mundial y datos sobre el crecimiento de la población en edad de trabajar según el conjunto de datos de World Population Prospects de las Naciones Unidas.

Los efectos económicos de los acuerdos comerciales tendrían un impacto permanente en el comercio, la producción y el empleo. Los escenarios de integración regional considerados arrojan incrementos del comercio y la producción para toda la economía. En la medida en que estas reformas no se rescindan, los valores correspondientes al comercio y la producción se mantendrían por encima de sus niveles de referencia a lo largo del tiempo. Se concluye que los efectos en el PIB real, por ejemplo, serían positivos, pero moderados en términos porcentuales. Esto refleja, en parte, el tamaño relativamente grande de la economía y su orientación hacia el mercado interno, así como los aspectos específicos de la liberalización (según sea absoluta o parcial; unilateral o recíproca; o preferencial u orientada al principio de la nación más favorecida). Así y todo, los pequeños efectos en el PIB son a perpetuidad y, con el tiempo, pueden traducirse en importantes beneficios acumulativos en términos de ingresos reales.

Los resultados estimados del análisis de EGC pueden interpretarse como efectos parciales. La capacidad de evaluar de manera exhaustiva el impacto de los cambios en las políticas depende de la medida en la cual sea posible cuantificar todas las condiciones modificadas. Si bien el modelo es dinámico en el sentido de que el capital social puede cambiar con el tiempo, no contempla otros factores dinámicos propuestos en la bibliografía, como los aumentos de la productividad ocasionados por efectos de crecimiento endógenos atribuibles a los efectos secundarios de las tecnologías, al aprendizaje práctico o a las entradas de tecnologías extranjeras e IED inducidas por la liberalización. Estos efectos, pese a ser potenciales, son difíciles de medir e incorporar en este tipo de análisis. Asimismo, ciertos cambios en las políticas que a menudo son difíciles de cuantificar —como las reformas relacionadas con las medidas no arancelarias

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sugieren que la producción real en el sector manufacturero serían un 1,5 % más bajas que si se hubiese dado continuidad a las DJAI; esta contracción sería encabezada por retraimientos en los sectores farmacéutico, autopartista y otros sectores manufactureros (gráfico 1.19). Sin embargo, no todos los sectores experimentarían una contracción. En el sector automotor, por ejemplo, las importaciones aumentarían, pero la producción real igualmente aumentaría debido al incremento de las ventas en los mercados interno y extranjero gracias al menor precio de las piezas importadas. La producción real en el sector

agroalimentario, por su parte, crecería por encima de la referencia; esta expansión sería liderada por el aumento de las exportaciones de soja y productos de soja, lo que compensaría, en parte, el incremento de las importaciones netas en otros sectores. Estos patrones sectoriales se mantienen en el escenario de eliminación de todas las licencias no automáticas. No obstante, la contracción en la producción real se ve acentuada porque las licencias no automáticas restantes están concentradas en estos sectores.

La actividad comercial y económica se expandiría en respuesta a una reforma unilateral de las medidas

Recuadro 1.6 Continuación

en productos y servicios y las restricciones sobre la inversión— plantean desafíos analíticos que pueden afectar los efectos económicos estimados. Debido a estas limitaciones, los resultados del análisis de EGC que se presentan en el presente informe probablemente sean conservadores.

Los análisis de EGC son más bien herramientas para comprender las implicancias de los diferentes escenarios. Gracias a la riqueza de su estructura, permiten captar vínculos complejos entre los distintos sectores y acontecimientos a largo plazo en relación con la oferta y la demanda. Nos ofrecen un marco riguroso cuya mayor utilidad reside en ayudar a entender las fuerzas económicas subyacentes y contradictorias y los mecanismos en juego, y a comparar los diferentes escenarios en el análisis ex ante de las políticas.

a. El Proyecto GTAP es una red de investigadores coordinada por el Centro para el Análisis del Comercio Global del Departamento de Agricultura de la Universidad de Purdue. Para obtener más detalles, véase https://www.gtap.agecon.purdue.edu/.

Grá�co R1.1 Crecimiento anualizado del PIB real en Argentina según la proyección de referencia

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2015–20 2020–25 2025–30 2015–30

63

Capítulo 1

no arancelarias centrada en la flexibilización de los impuestos a las exportaciones y, una vez más, cada sector enfrentaría impactos diferentes. En 2015, los impuestos a las exportaciones conformaban la forma predominante de control de las exportaciones y representaban un 7 % de los ingresos tributarios totales del país. Para principios de 2016, Argentina

había eliminado la gran mayoría de los impuestos a las exportaciones, si bien seguían aplicándose impuestos sobre ciertos productos, como la soja y los productos de soja46. Las estimaciones del análisis de EGC indican que, como resultado de la reducción de los impuestos a las exportaciones implementada en 2016, las exportaciones serán un 8 % mayores

0,0

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0,2

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0,5 2020 2030

Grá�co 1.16 Desviaciones del PIB real respecto de la referencia debido a la liberalización arancelaria unilateral, 2020/2030

Fuente: Estimaciones del análisis de EGC.

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10 Liberalización de cada sector Liberalización simultánea

Grá�co 1.17 Desviaciones de la producción por sector respecto de la referencia debido a la liberalización arancelaria unilateral, 2020

Fuente: Estimaciones del análisis de EGC.

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y las importaciones, alrededor de un 7 % mayores en 2020 que lo que serían en un escenario sin reformas. El PIB real será un 0,27 % más alto que el de las proyecciones de referencia para 2020 (gráfico 1.20). Si se eliminaran todos los impuestos a las exportaciones, el impuesto a las exportaciones promedio (ponderado) se reduciría del actual 8 % a cero; el impacto tanto en las exportaciones como en las importaciones se duplicaría; y el efecto sobre el PIB real se elevaría a más del doble para llegar a un 0,98 % por encima de las proyecciones de referencia para 202047. La eliminación de todos los impuestos a las exportaciones tendría su mayor impacto en el sector agrícola, con una producción real que sería casi un 16 % más alta que la de las proyecciones de referencia para 2020 (gráfico 1.21). El crecimiento en la producción real del sector agroalimentario sería impulsado, en gran parte, por una expansión drástica de los productos de la soja, la soja y otros productos agroalimentarios48.

Argentina ha emprendido negociaciones con diversos socios potenciales, y esto podría tener como resultado una sustancial liberalización recíproca del comercio. Hasta ahora, Argentina se ha mantenido

al margen de las tendencias de integración regional presentes en otras partes del mundo. Sin embargo, recientemente ha habido un renovado interés en profundizar la integración con la economía mundial. Tres posibles acuerdos de comercio revisten especial interés. Se elaboran modelos para cuatro escenarios principales de negociación comercial (cuadro 1.7)49. En el primer escenario, cada país del Mercosur reduce unilateralmente los aranceles en un 50 % respecto de los países no pertenecientes al Mercosur50. El segundo escenario contempla un acuerdo recíproco de comercio preferencial entre el Mercosur y la UE, en virtud del cual el arancel promedio aplicado por Argentina a productos procedentes de la UE se reduciría de aproximadamente el 11 % a cerca del 3 % al momento de la implementación plena, en un plazo de 10 años, mientras que el arancel promedio en la UE para productos argentinos pasaría de alrededor del 3 % a cerca de cero51. En el tercer escenario, se evalúa un potencial acuerdo con la UE con la exclusión del Reino Unido como parte de la UE52. En el último escenario, se contempla un acuerdo de comercio preferencial entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico, en virtud del cual los países

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Reforma absolutadel régimen de licencias

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Grá�co 1.18 Desviaciones del comercio y el PIB respecto de la referencia debido a las reformas del régimen de licencias de importación, 2020

Grá�co 1.19 Desviaciones de la producción por sector respecto de la referencia debido a las reformas del régimen de licencias de importación, 2020

Fuente: Estimaciones del análisis de EGC. Fuente: Estimaciones del análisis de EGC.Po

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Reforma absolutadel régimen de licencias

Reforma del régimende licencias

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Capítulo 1

del Mercosur y los países de la Alianza del Pacífico reducen gradualmente sus aranceles a lo largo de 10 años. Para Argentina, el arancel promedio ponderado en función del comercio aplicado a productos procedentes de países de la Alianza del Pacífico caería de aproximadamente el 1 % a un 0,3 %. El arancel promedio aplicado a Argentina en la Alianza del Pacífico caería de un 2,3 % al 0,3 %53.

Un acuerdo de libre comercio entre la UE y el Mercosur impulsaría las exportaciones de Argentina a la UE en un 80 %, respecto de los valores de referencia, para 2030. Un acuerdo entre la UE y el Mercosur reduciría los aranceles bilaterales en una mayor proporción que los demás escenarios de liberalización. Como resultado, las exportaciones argentinas aumentarían al menos un 7 % y las importaciones, un 6 % por encima de las proyecciones de referencia para 2030, con efectos ligeramente inferiores en un ALC con la UE, sin incluir al Reino Unido (cuadro 1.7). Las exportaciones de Argentina a la UE, únicamente, crecerían en un 80 %, y las importaciones procedentes de la UE se expandirían en aproximadamente un 50 % respecto de las proyecciones de referencia (gráfico 1.22). De

igual modo, el comercio entre Argentina y el resto del Mercosur crecerían, si bien en menor medida, con la integración de ambos bloques económicos a través de la reducción de las barreras no arancelarios. La considerable expansión en el comercio con la UE desviaría el comercio de otras partes del mundo. Un ALC con la UE expandiría el PIB real en al menos un 0,4 % por encima de las proyecciones de referencia para 2030 (cuadro 1.7).

Las reformas dentro del Mercosur tendrían un menor efecto en el comercio total, pero un impacto permanente mayor en la actividad económica general. En comparación con el escenario de la UE, el escenario de las “reformas comunitarias en el Mercosur” impulsaría el comercio en un grado ligeramente menor debido a que la liberalización arancelaria solo sería parcial en todos los sectores (cuadro 1.7). Esta liberalización, no obstante, se aplicaría a todos los países del mundo, por lo que, conforme a lo previsto, las eficiencias distributivas serían superiores. Salvo por las exportaciones ligeramente menores a otros países del Mercosur, respecto de las proyecciones de referencia, las exportaciones a todas las demás regiones serían

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Eliminación de los impuestosa las exportaciones

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Exportaciones Importaciones PIB Productos agroalimentarios ManufacturasRR. NN. y energía Servicios

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Grá�co 1.20 Desviaciones del comercio y el PIB respecto de la referencia debido a las reformas de los controles sobre las exportaciones, 2020

Grá�co 1.21 Desviaciones de la producción por sector respecto de la referencia debido a las reformas de los controles sobre las exportaciones, 2020

Fuente: Estimaciones del análisis de EGC. Fuente: Estimaciones del análisis de EGC.

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Eliminación de los impuestosa las exportaciones

Reforma de los impuestos a las exportaciones

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mayores (gráfico 1.22). Esta liberalización conforme al principio de la nación más favorecida, pese a ser parcial, aumentaría el PIB real en al menos un 1 % por encima de las proyecciones de referencia para 2030 (cuadro 1.7).

La integración con la Alianza del Pacífico también contribuiría al crecimiento de la economía argentina, principalmente a través de exportaciones a los países de la Alianza del Pacífico. Las exportaciones bilaterales a países de la Alianza del Pacífico aumentaría en un 25 % y las importaciones, en alrededor del 10 % por encima de las proyecciones de referencia para 2030 (gráfico 1.22). En este escenario, donde también se mejoraría la integración dentro del propio Mercosur, el comercio con otros países del Mercosur también se expandiría. El PIB real en este escenario sería un 0,2 % más alto que el de las proyecciones de referencia para 2030 (cuadro 1.7).

Los diferentes escenarios de integración regional ofrecen diferentes efectos en términos de producción en los distintos sectores. Un ALC con la UE impulsaría la producción real en relación con las proyecciones de referencia en el sector

agroalimentario (gráfico 1.23); esto sería impulsado por la expansión de los productos de soja y la carne vacuna54. Sin embargo, la producción real en el sector manufacturero sería menor (–1,6 %) en relación con las proyecciones de referencia para 2030, debido principalmente a las contracciones en las actividades de los sectores autopartista y farmacéutico. Por su parte, la producción en el sector automotor se expandiría respecto de la referencia. El patrón sectorial es similar en el caso de una reforma unilateral por parte del Mercosur, con una mayor contracción en el sector manufacturero (-3,3 %) respecto de las proyecciones de referencia para 2030. En este caso, el sector automotor sufriría una reducción de la producción real (respecto de la referencia) debido al aumento de la competencia por las importaciones, y lo mismo ocurriría con los sectores autopartista, de textiles e indumentaria, de muebles y de calzado. La producción real en todos los demás sectores se expandiría respecto de las proyecciones de referencia para 2030, ya que los recursos pasarían a otras actividades. El impacto sectorial de la integración con la Alianza del Pacífico sería más moderado y menos heterogéneo en relación con la referencia. La producción real en el sector agroalimentario se expandiría por encima de

Cuadro 1.7 Escenarios de liberalización regional y efectos en la economía general

“Reformas comunitarias” en el mercosur

Alc entre la ue y el mercosur

Alc entre los 27 estados miembro de la ue y el mercosur

Alc entre la alianza del pacífico y el

mercosur

Supuestos

Aranceles Reducción del 50 % de los aranceles en todos los países del Mercosur.

Aranceles bilaterales: en Argentina del 11,0 % al 3,0 %; en la UE del 2,7 % a cerca del 0 %

Aranceles bilaterales: en Argentina del 11,0 % al 3,0 %; en la UE del 2,7 % a cerca del 0 %

Aranceles bilaterales: en Argentina del 1,0% al 0,3%; en la Alianza del Pacífico del 2,3 % al 0,3%

Medidas no arancelarias

Reducción del 15 % dentro del Mercosur; eliminación de los controles sobre las exportaciones

Reducción del 15 % entre las partes; eliminación de los controles sobre las exportaciones

Reducción del 15 % entre las partes; eliminación de los controles sobre las exportaciones

Reducción del 15 % entre las partes; eliminación de los controles sobre las exportaciones

Desviaciones respecto de los valores de referencia para 2030 (porcentaje)

PIB 0,94 0,37 0,35 0,19

Exportaciones 5,9 7,0 6,5 3,5

Importaciones 4,6 5,8 5,4 3,0

67

Capítulo 1

la referencia, impulsada, al igual que en los demás escenarios de integración, por el incremento de la producción real de productos de soja y carne vacuna. En cuanto a las manufacturas, algunos sectores, como autopartes, textiles e indumentaria, y calzado, experimentarían una reducción de la producción real, pero los sectores farmacéutico y automotor se expandirían, y la producción real para las manufacturas en general crecería un 0,6 % por encima de las proyecciones de referencia para 2030. La producción real en los servicios en general se expandiría, si bien en una menor medida que en los demás escenarios. Por último, la producción en recursos naturales y productos energéticos se expandiría, impulsada por el incremento de las exportaciones de combustibles y productos relacionados.

Los efectos en el empleo variarían según cada escenario de integración comercial regional, y algunos sectores exhibirían una mayor susceptibilidad, en relación con el escenario de referencia, a la pérdida de empleos,que debería ser absorbida por las actividades en expansión. Al vincular las estimaciones del análisis de EGC sobre los cambios en la masa salarial con las cifras de empleo formal por sector (que se desprenden del

Boletín Trimestral de Empleo Registrado), es posible identificar sectores que experimentarían una reducción de los niveles de empleo formal, respecto de la referencia para 2030, en diferentes escenarios de negociación comercial55. En el cuadro 1.8 se muestran los resultados para cada escenario de integración comercial mediante el uso de un "mapa térmico" donde los diferentes colores indican pérdidas relativamente pequeñas (verde claro), moderadas (naranja) o grandes (rojo) de empleo formal; las celdas de color verde oscuro indican los sectores que absorberían el empleo formal56. A continuación, se resumen los resultados clave:

• Las reformas dentro del Mercosur desencadenarían impactos negativos de moderados a grandes en el empleo formal en los siguientes sectores: azúcar, frutas y verduras, productos de metal, calzado, textiles e indumentaria, vehículos, autopartes y otros productos manufacturados.

• En el escenario de acuerdo entre la UE y el Mercosur, los siguientes sectores experimentarían pérdidas de moderadas a grandes de empleo formal, en relación con la referencia: azúcar, recursos naturales y combustibles, otra maquinaria y equipos,

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Alianzadel Pacífico

ALC entre los 27 Estadosmiembro de la UE y el Mercosur

ALC entre la UEy el Mercosur

Reformasen el Mercosur

Grá�co 1.22 Exportaciones argentinas (por región), desviaciones de la respecto de la referencia debido a las reformas multilaterales, 2030

Fuente: Estimaciones del análisis de EGC.

Países de la UE Otros Mercosur Alianza del Pacífico Resto del mundo

-2.5-4.3-4.6

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Alianza del Pacífico

ALC entre los 27 Estadosmiembro de la UE y el Mercosur

ALC entre la UEy el Mercosur

Reformasen el Mercosur

Grá�co 1.23 Exportaciones argentinas (por región), desviaciones de la respecto de la referencia debido a las reformas multilaterales, 2030

Fuente: Estimaciones del análisis de EGC.

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Productos agroalimentarios Manufacturas RR. NN. y servicios energéticos Servicios

0.6

-1.3-1.6

-3.3

Cuadro 1.8 Mapa térmico de sectores donde el empleo sería menor que la referencia para 2030, por escenario de integración comercial

“Reformas comunitarias” en el Mercosur

ALC entre la UE y el Mercosur

Alc entre la Alianza del Pacífico y el

Mercosur

Productos lácteos

Azúcar

Frutas y verduras

Vinos

Carnes

Otros productos agroalimentarios

Recursos naturales y combustible

Maquinaria agrícola

Computadoras

Otra maquinaria y equipos

Productos de metal

Calzado

Textiles e indumentaria

Muebles

Electrodomésticos

Productos farmacéuticos

Vehículos

Autopartes

Otros productos manufacturados

Servicios de comunicación, financieros y para empresas

Otros servicios Nota: El color verde claro indica pérdidas pequeñas de empleo formal; el naranja indica pérdidas moderadas; y el rojo indica pérdidas grandes. Las celdas de color verde oscuro indican los sectores que absorberían la mano de obra, si bien en el cuadro no se hace distinción con respecto a la intensidad relativa a las cual dichos sectores absorberían la mano de obra.

69

Capítulo 1

productos de metal, calzado, productos farmacéuticos, autopartes y otros productos manufacturados.

• En el escenario de acuerdo con la Alianza del Pacífico, los siguientes sectores experimentarían un impacto negativo moderado en el empleo formal, en relación con la referencia: azúcar, productos de metal y calzado.

En líneas generales, este análisis indica que, en relación con la referencia, los siguientes sectores serían más susceptibles a experimentar pérdidas de moderadas a grandes de empleo formal en la mayoría de los escenarios de integración regional modelados: azúcar, productos de metal, calzado, autopartes y otros productos manufacturados. Por su parte, algunos sectores emergen como generadores de empleo por encima de la referencia, independientemente del escenario de integración comercial modelado: servicios generales, carnes y otros productos agroalimentarios. Las medidas que pueden tomarse para respaldar el proceso de transición y a la fuerza laboral afectada se analizan más adelante en este capítulo.

La importancia de las IED, el comercio de servicios, el comercio electrónico y los mercados internos competitivos: cómo aprovechar al máximo el nuevo panorama del comercio mundial

El panorama comercial actual plantea desafíos considerables para las estrategias de crecimiento económico orientadas al exterior. El crecimiento del comercio se ha mantenido a niveles bajos desde 2011; el crecimiento en los volúmenes de comercio totales se ha contraído a un 3 % en promedio desde 2012, una cifra sustancialmente menor que el 7,1 % promedio durante el período 1987–2007, antes de la crisis financiera mundial. Este crecimiento ralentizado puede atribuirse, en gran medida, a factores estructurales, más que a componentes cíclicos. Una reducción de la proporción entre elasticidad del comercio mundial y PIB sugiere que el comercio ha estado creciendo a un ritmo más lento desde la crisis mundial, no solo porque el crecimiento del PIB mundial ha sido menor,

sino porque el comercio en sí se ha vuelto menos sensible al PIB57. La apertura de la economía en este contexto es un desafío, especialmente a la luz del resurgimiento de la retórica proteccionista58.

No obstante, los cambios en las características del comercio mundial también traen consigo nuevas oportunidades. En primer lugar, la disociación de la producción de productos de exportación ha dado origen a CVG, y la celebración de ALC profundos ha sido el medio principal para la adopción de nuevas disciplinas que les permiten a las fábricas una conexión transfronteriza permanente. En segundo lugar, el comercio de servicios ha dado lugar a nuevas oportunidades de exportación y diversificación. Argentina puede sacar provecho de ambas, y la captación de inversiones extranjeras estratégicas puede ser una de las claves del éxito. Los inversionistas que buscan eficiencias en Argentina —en lugar de recursos o acceso a mercados— están en condiciones de conectarse con las CVG y de desarrollar exportaciones de servicios más competitivos, como los servicios basados en el conocimiento. En tercer lugar, el crecimiento del comercio electrónico transfronterizo abre oportunidades para que las pequeñas y medianas empresas (pymes) puedan participar en los mercados mundiales.

La integración a las CVG requiere de acuerdos de comercio más profundos, que incluyan disposiciones sobre áreas como la inversión y la competencia. El mundo ha sido testigo de una aceleración de las negociaciones al amparo de ALC, mientras que Argentina se ha mantenido al margen. La profundidad de la cobertura de estos ALC también ha ido en aumento: los acuerdos firmados antes de 1991 incluían 9 áreas normativas, en promedio, mientras que los acuerdos firmados entre 2005 y 2015 incluían un promedio de 15 áreas normativas59. El Mercosur, el único acuerdo de comercio preferencial del cual Argentina es signataria60, incluye disposiciones en 17 áreas61. Por su parte, el máximo nivel de profundidad de los acuerdos firmados por otros países latinoamericanos oscila entre 20 y 30 disposiciones62. La evidencia sugiere que el comercio relacionado con CVG

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(para las cuales se utilizó como dato sustitutivo el comercio de piezas y componentes) es más alto, en promedio, para los países que han celebrado acuerdos con mayores niveles de profundidad (gráfico 1.24).

Celebrar ALC profundos sería una opción fructífera que le permitiría Argentina conectarse con segmentos específicos de las cadenas de valor regionales (CVR) y las CVG y atraer inversiones extranjeras. Los resultados de un modelo gravitacional muestran que la profundización del Mercosur aumentaría aún más las exportaciones relacionadas con CVG de Argentina a los países signatarios de sus ALC (recuadro 1.7). Si el Mercosur tuviera la misma profundidad que el acuerdo entre la UE y Colombia y Perú, Argentina exportaría entre un 1 % y un 9 % más (USD 54 millones - USD 480 millones) a los miembros del Mercosur63. La revisión del Mercosur haría necesaria la introducción de nuevas áreas normativas como visado y asilo, protección de la información, salud y cooperación industrial. Del mismo modo, si el Mercosur y la Alianza del Pacífico firmaran un acuerdo con el mismo nivel de profundidad que el acuerdo más profundo celebrado entre la Alianza del Pacífico y

un bloque económico (UE-Colombia y Perú, con 20 áreas normativas), las exportaciones relacionadas con CVG de Argentina a países de la Alianza del Pacífico aumentarían entre un 6 % y un 13 %. Para lograr este impulso, el acuerdo debería incluir tres áreas normativas que no están contempladas en el Mercosur: políticas de inversión, movimiento de capital e innovación.

Al aprovechar las capacidades existentes, algunos segmentos de la industria automotriz emergen como proveedores de buenas oportunidades para conectar a las empresas nacionales con los mercados mundiales. La mitad (el 50%) de la producción local de la industria automotriz se exporta, y Brasil es el destinatario del 80 % de las exportaciones. Si bien las exportaciones de autopartes y accesorios están orientadas principalmente al Mercosur y otros países vecinos como Chile, las empresas extranjeras radicadas en Argentina también exportan vehículos terminados a Australia, la UE, México y Sudáfrica. Argentina podría captar nuevas IED en estos segmentos y, al mismo tiempo, fortalecer los vínculos con los proveedores locales a fin de reorientar la estructura de producción e integrarse a CVG y CVR.

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Nivel altode profundidad

Nivel intermediode profundidad

Nivel bajode profundidad

Ausencia de ACP

Grá�co 1.24 Acuerdos de libre comercio profundos y comercio relacionado con CVG: Correlaciones simples

Fuente: Cálculos basados en el conjunto de datos sobre Contenido de los acuerdos de comercio preferencial (ACP) del Banco Mundial (https://wits.worldbank.org/gptad /trade_database.html).Nota: Nivel bajo de profundidad = acuerdos con 15 disposiciones o menos; nivel intermedio de profundidad = acuerdo con entre 15 y 30 disposiciones; nivel alto de profundidad = acuerdos con más de 30 disposiciones.

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Capítulo 1

Recuadro 1.7 Metodología para la estimación del impacto de la integración profunda en el comercio relacionado con CVG

Las ecuaciones gravitacionales se derivan de modelos que buscan explicar o predecir la relación entre una variable (dependiente) (en este caso, el comercio bilateral de piezas y componentes) y un conjunto de variables (independientes o explicativas) cuyos valores puedan ser estimados (en este caso, elementos de integración profunda).

Se estima una ecuación gravitacional aumentada para 93 países, a partir de datos de 1990 a 2014, para investigar el efecto de la integración profunda en el comercio relacionado con CVG. Esta metodología ha sido ampliamente usada por economistas para poner a prueba empíricamente los factores determinantes de los flujos de comercio y para estimar los efectos de la apertura del comercio preferencial en los flujos de comercio. La estimación de los efectos de los acuerdos de libre comercio (ALC) en los flujos de comercio bilaterales a través de una ecuación gravitacional, no obstante, es susceptible a un problema de endogeneidad.

La endogeneidad se produce cuando una variable explicativa en una ecuación se correlaciona con el término de error de la ecuación, y el término de error es la desviación no explicada de los datos de la muestra a partir de su valor “verdadero” no observable. Estudios como Baier y Bergstrand (2007) muestran que las variables omitidas y, en menor medida, la simultaneidad son las dos fuentes más importantes de sesgo de endogeneidad causado por los ALC. El problema de las variables omitidas de los ALC se produce porque el término de error puede retener el efecto de algunas variables normativas específicas de cada país no observables, lo cual, al mismo tiempo, afecta tanto el comercio como la probabilidad de celebrar un ALC. Si, por ejemplo, la celebración de un ALC también induce reformas en la regulación nacional que restringe el comercio, la probabilidad de un ALC es mayor (debido a que los beneficios previstos del ALC son mayores), y la omisión de la variable de regulación nacional introducirá un sesgo descendente en el coeficiente de ALC. Un problema de simultaneidad puede originarse, por ejemplo, cuando los Gobiernos de dos países que comercian por encima de sus niveles “naturales” de comercio pueden ser inducidos a celebrar un ALC, debido a que existe una menor probabilidad de desviación del comercio. En este caso, los coeficientes de ALC exhibirán un sesgo ascendente.

Para dar cuenta de este potencial sesgo, el enfoque seguido aquí es el utilizado por Baier y Bergstrand (2007)a. Específicamente, estimamos una regresión gravitacional de efectos fijosb:

CVGijt = b1Profundidadijt + b2Profundidadijt* ARG + dij + dit +djt + eijt,

donde CVGjt es una medida de comercio relacionado con CVG entre los países i y j. Para el comercio relacionado con CVG se utiliza como dato sustitutivo el comercio de piezas y componentesc. Profundidadijt es una medida del nivel de profundidad de los ALC. Un coeficiente β1 positivo y estadísticamente significativo implica que la celebración de un acuerdo de mayor profundidad se asocia a un mayor comercio relacionado con CVG. Esta variable se calcula como la cantidad de disposiciones aplicables que se incluyen en un acuerdo dado (normalizada entre 0 y 1)d. Profundidadijt * ARG es un término de interacción entre el nivel de profundidad y una variable ficticia equivalente a uno si el país exportador o importador es Argentina. Esta variable captura los efectos heterogéneos de los ALC profundos para Argentina. Un coeficiente positivo (negativo) y significativo implica que, para el mismo nivel de profundidad, Argentina exportó o importó relativamente más (menos) que el país promedio de la muestra. Los βs son una serie de efectos fijos: i para el importador, j para el exportador y t para períodos de cinco años desde 1980 hasta 2014. Por último, βijt es el término de error.

a. A modo de prueba de robustez adicional en relación con la endogeneidad, las regresiones se estiman a través de un enfoque de variables instrumentales. En particular, la variable de interés —el nivel de profundidad entre el país i y el país j—se instrumenta con el nivel de profundidad promedio (ponderado) de todos los acuerdos celebrados por i y j con cualquier otro país, sin incluir el o los acuerdos que tengan en común.b. Para reflejar la presencia de ceros en los flujos de comercio, la ecuación 1) se estima mediante el estimador de probabilidad pseudomáxima de Poisson propuesto por Silva y Tenreyro (2006).

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l Sin embargo, los últimos incentivos diseñados para este sector no han traído consigo la captación de IED estratégicas ni el fomento de la integración mundial. En lugar de permitirles a las empresas comprar insumos a los productores más eficientes y contribuir a que los productores locales incrementen su productividad, los incentivos fiscales desvirtúan el mercado al ofrecer beneficios fiscales a cambio del uso preferencial de componentes locales (recuadro 1.8).

Apoyar las vinculaciones nacionales mediante la subsanación de las deficiencias del mercado y el desarrollo de las capacidades puede ayudar a Argentina a sacar un mayor provecho de las IED y a agregar más valor a las exportaciones. La industria automotriz de Argentina, por ejemplo, tiene una capacidad de producción considerable en la forma de 11 fabricantes de automóviles internacionales y más de 600 empresas de autopartes. La mayoría de las empresas autopartistas son pequeñas y producen autopartes estandarizadas y menos sofisticadas, que pueden destinarse a los fabricantes de automóviles o al mercado de

repuestos. Los programas orientados a apoyar su vinculación con empresas más grandes deberían mejorar la puntualidad, la calidad y el volumen de su producción, en vista de las exigentes normas del sector y de los sistemas de producción justo a tiempo. Las medidas adecuadas incluirían incentivos de comportamiento para capacitación técnica, fortalecimiento de habilidades y consecución de certificaciones internacionales. Además, una base de datos en línea de proveedores nacionales podría contribuir a superar las imperfecciones de las que adolecen los mercados de información. Si las empresas más grandes tuvieran acceso en línea a información de calidad sobre las empresas autopartistas locales, se incrementaría la eficiencia en todo el sector al reducirse los costos asociados con la identificación de proveedores locales adecuados y confiables. Los eventos orientados a la vinculación de empresas, como la feria bienal Automechanika Buenos Aires, pueden mitigar las asimetrías de información entre las empresas de tercer nivel y los compradores locales y extranjeros (recuadro 1.9). Un análisis más detallado de las CVG podría aportar nuevas perspectivas sobre las áreas

Recuadro 1.8 Beneficios fiscales por el uso de autopartes locales en la industria automotriz

En julio de 2016, se presentó el nuevo Régimen de Desarrollo y Fortalecimiento del Autopartismo Argentino, Ley n.º 27263. La ley les confiere a las empresas automotrices y a los fabricantes de maquinaria vial y agrícola beneficios fiscales cuando le dan preferencia al uso de componentes locales, con el objetivo general de fortalecer el sector autopartista y fomentar una mayor integración nacional.

La ley otorga un crédito fiscal electrónico que los productores de vehículos motorizados y autopartes pueden usar para pagar impuestos nacionales. El crédito fiscal oscila del 4 % al 15 %, dependiendo del producto y del volumen de contenido nacional utilizado en el ensamblaje de cada vehículo o pieza. Los fabricantes de automóviles que incorporen al menos un 30 % de autopartes nacionales pueden acceder a este beneficio. Asimismo, se espera que las empresas presenten nuevos proyectos o modifiquen sustancialmente las unidades que producen a fin de asegurarse de usar plataformas automotrices nuevas y exclusivas (es decir, plataformas desarrolladas únicamente en Argentina en el marco del Mercosur) y de mantener sus niveles de dotación de personal.

Algunos consideran que esta legislación es una medida paliativa a corto plazo para la industria autopartista, conformada principalmente por empresas nacionales, mientras se desarrollan e implementan iniciativas estratégicas a más largo plazo para dar respuesta a la cuestión de la competitividad.

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Capítulo 1

y los segmentos estratégicos en los que deben centrarse las mejoras.

El segundo cambio significativo en el panorama comercial mundial atañe al comercio de servicios. A lo largo de las últimas dos décadas, las cuatro modalidades de comercio de servicios se han expandido con gran rapidez: el envío de servicios, como software, de un país a otro; la compra de servicios en el exterior por parte de consumidores (turistas); el establecimiento por parte de los proveedores de servicios de una presencia comercial en el país del consumidor; y el traslado de los proveedores de servicios (un ingeniero en minería, por ejemplo) al país del consumidor. Hoy en día, el comercio de servicios representa más de un cuarto de los flujos de comercio mundiales. La participación de los países en desarrollo en las exportaciones de servicios a nivel mundial ha crecido del 3 % en 1970 al 20 % en 201464.

Pese a que la apertura de la economía podría resultar perjudicial para determinados sectores protegidos de Argentina, también generaría oportunidades para la expansión de otras actividades, como los servicios. Las simulaciones de EGC muestran que la flexibilización de las barreras al comercio en Argentina conllevaría mejoras para la economía general, con impactos positivos en el comercio y en el PIB a mediano y a largo plazo. Sin embargo, los efectos variarían según los diferentes sectores. Como se ilustra en el gráfico 1.23, el sector manufacturero en su conjunto sería el que sufriría la mayor contracción de la producción real, respecto de las proyecciones de referencia, en prácticamente todos los escenarios de integración modelados (pese a la heterogeneidad que caracteriza a los diversos sectores dentro de la industria manufacturera). La producción real de actividades de servicios generales, por su parte, experimentaría un crecimiento, en relación con las proyecciones de referencia, en todos los escenarios de integración regional.

El comercio de servicios es determinado por la conectividad, la capacidad y el marco regulatorio de un país. En Argentina, por ende, las reformas

en materia de inversión, comercio y competencia revisten vital importancia. En primer lugar, resulta esencial contar con medios electrónicos e infraestructuras de tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) eficientes y de alta calidad (redes de telecomunicación, por ejemplo) a los efectos de la comunicación, la divulgación y el procesamiento eficaz de la información. En segundo lugar, la disponibilidad de mano de obra especializada es particularmente necesaria para las exportaciones de servicios basados en el conocimiento, que requieren de formación y de fortalecimiento de las habilidades. Por último, se ha demostrado que la calidad de las instituciones de un país tiene una fuerte influencia en el comercio de servicios. La corrupción y los complejos procedimientos de exportación pueden atentar contra el comercio de servicios. Los estudios de casos de países en desarrollo que han logrado exportar servicios con éxito demuestran que la reducción de las barreras al comercio y el fomento de la inversión contribuyen a la importancia del sector de los servicios y a mejorar el potencial de exportación de un país65.

El sector de los servicios basados en el conocimiento representa una oportunidad fructífera para Argentina, no solo como una fuente de ingresos provenientes de las exportaciones, sino como un aporte a la exportación y la competitividad del sector manufacturero66. Pese a la reducción, desde 2007, de la proporción del PIB representada por el comercio de servicios general (gráfico 1.6), Argentina mantuvo una balanza comercial positiva en las actividades centrales de servicios basados en el conocimiento. Estos incluían “otros servicios para empresas” (sectores como servicios de asesoramiento jurídico, contable y fiscal, consultoría para empresas, publicidad y servicios técnicos) y “servicios de telecomunicaciones, informáticos y de información” (cuadro 1.9). Las actividades de servicios basados en el conocimiento también han contribuido al valor agregado representado por las exportaciones brutas totales de Argentina67. El sector “otros servicios y TIC para empresas” genera el mayor valor agregado de las exportaciones. Es responsable del 7,4 % del valor agregado

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Recuadro 1.9 Potenciales vínculos más profundos en la industria automotriz

La importancia estratégica de la industria automotriz en Argentina ha motivado a los Gobiernos consecutivos a prestar especial atención a lo largo de sus 60 años de historia en el país. La industria actual posee una capacidad de producción considerable, que ha sido gradualmente estimulada por medidas proteccionistas acompañadas de un mercado interno atractivo, políticas públicas orientadas a apoyar el crecimiento y el desarrollo de las empresas locales, el desarrollo temprano de conocimientos técnicos especializados, y la disponibilidad de una amplia oferta de trabajadores especializados.

El sector autopartista está conformado por una serie de empresas que abastecen de manera directa a las empresas fabricantes de automóviles (empresas de primer nivel) que involucran procesos de ingeniería y, a menudo, una producción a nivel mundial. Por lo general, se trata de subsidiarias multinacionales o grandes empresas que trabajan en estrecha colaboración con las compañías fabricantes de automóviles a través de acuerdos de confidencialidad y a partir de especificaciones y diseños detallados. Un segundo grupo de empresas (de segundo nivel) abastece autopartes y componentes especializados a las empresas de primer nivel. Un tercer grupo de empresas (de tercer nivel) produce autopartes estandarizadas y menos sofisticadas que pueden destinarse a los fabricantes de automóviles o al mercado de repuestos. Existen alrededor de 200 empresas de primer y de segundo nivel, y alrededor de 450 empresas de tercer nivel. Las empresas de tercer nivel son mayormente pymes.

Si bien ya existen vínculos entre las empresas de primer nivel y los fabricantes de automóviles, y entre las empresas de primer y de segundo nivel, aún hay margen disponible para promover vínculos adecuados y de mayor solidez entre las empresas de tercer nivel y las empresas más grandes. Para lograrlo, será necesario que muchas empresas de tercer nivel se rijan por normas más rigurosas —en términos de puntualidad, calidad y volumen de producción— en vista de las exigentes normas del sector y de los sistemas de producción justo a tiempo. El diseño de incentivos de comportamiento destinados a promover la capacitación técnica, la adquisición de habilidades y la consecución de certificaciones internacionales podría contribuir a posicionar a las empresas de tercer nivel a la altura de las normas requeridas.

Además, una base de datos de proveedores nacionales es una herramienta importante para la promoción de los vínculos entre las empresas. La experiencia a nivel mundial ha demostrado que las imperfecciones existentes en los mercados de información suelen traer aparejados niveles subóptimos de vinculación en las economías. Brindar acceso en línea a información de calidad sobre empresas autopartistas locales no solo ayudaría a subsanar esta deficiencia del mercado, sino que, además, permitiría reducir los costos que supone la identificación de proveedores locales adecuados y confiables para los fabricantes de automóviles y las empresas de primer nivel. Para ser útil, esta base de datos debería ser diseñada cuidadosamente a fin de asegurar que ofrezca facilidad de acceso y búsqueda, y que incluya información precribada y actualizada, incluidos detalles de contacto, una descripción de los productos de la empresa, capacidades de producción, especificaciones técnicas, y normas y certificaciones de calidad. Un detalle importante es que sería necesario actualizar periódicamente la base de datos.

Además, la organización sistemática de eventos destinados a la vinculación de empresas que congreguen a empresas de tercer nivel y a compradores tanto locales como extranjeros, y la realización de un seguimiento de estos eventos con el fin de obtener comentarios y sugerencias y medir los resultados contribuiría a corregir las asimetrías de información existentes. La feria bienal Automechanika Buenos Aires, que incluye eventos donde empresas autopartistas locales tienen la oportunidad de reunirse con compradores extranjeros y fabricantes de automóviles locales, es un paso en la dirección correcta.

75

Capítulo 1

de las exportaciones totales (gráfico 1.25), más que los servicios que tradicionalmente han sido considerados catalizadores principales de actividad económica (como el transporte y la distribución).

A la fecha, el desempeño positivo de los servicios basados en el conocimiento en Argentina refleja una combinación de ventajas comparativas e incentivos a la inversión. El uso generalizado de incentivos a la inversión (a nivel tanto nacional como local), combinado con importantes ventajas comparativas (como capital humano y un dominio del inglés relativamente generalizado) ha propiciado el desarrollo de varios conglomerados a lo largo del país68. Argentina está mejor posicionada en el Índice de Desarrollo Humano del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas que competidores como Brasil, Costa Rica y México (gráfico 1.26). Según el Índice de Economía del Conocimiento, Argentina puede competir con Brasil y México en la economía del conocimiento (gráfico 1.27). En efecto, como las actividades de servicios basados en conocimiento por lo general no requieren grandes inversiones de capital, varias ciudades y localidades más pequeñas han promocionado el desarrollo de este tipo de servicios a los efectos de la creación de

empleos y la diversificación de las exportaciones69. Como resultado de estas políticas generalizadas, existen más de 28 conglomerados o polos de servicios basados en el conocimiento en Argentina, principalmente en software y servicios de tecnología de la información (TI), con más de 1000 empresas que dan empleo a más de 37 000 trabajadores. Muchas de las principales empresas de TI del mundo (IBM, HP, Accenture, Intel, Motorola, SAP, Google y Tata, por mencionar algunas) tienen sede en Argentina. Muchas empresas locales (como Fuego y Core Security Technologies) exportan softwares altamente innovadores a nivel mundial. Asimismo, varias empresas (Globant, ASSA y Prominente, entre otras) brindan servicios al mercado mundial70.

Para seguir atrayendo IED al sector, no obstante, es crucial que Argentina explote las potenciales sinergias entre los principales actores institucionales. Si se analiza cuán eficazmente aprovecha un país las TIC para impulsar la competitividad y el bienestar, Argentina se encuentra rezagada respecto de sus competidores, a pesar de haber escalado posiciones en el Índice de Preparación para la Red al pasar del puesto 100 al 91 en un total de 143 países entre 2014 y 2015 (gráfico 1.28). Argentina podría mejorar

Recuadro 1.10 Desregulación del sector lácteo y medidas compensatorias en Australia, 2001

Australia estableció la Autoridad de Adaptación para el Sector Lácteo con el fin de gestionar la implementación de los programas de adaptación. La autoridad ofrecía tres tipos de asistencia:

• En el marco del Programa de Adaptación Estructural para el Sector Lácteo, se brindaba ayuda financiera a todos los ganaderos que formaban parte del sector al 28 de septiembre de 1999. Este fue el mayor de los programas de ayuda, y otorgó ayuda por USD 1600 millones a lo largo de 8 años.

• Como alternativa al Programa de Adaptación Estructural para el Sector Lácteo, a través del Programa de Salida del Sector Lácteo se otorgaban sumas de hasta USD 45 000, libres de impuestos (sujetos a una valoración patrimonial), a los ganaderos que abandonaban la industria. (Australia diseñó este Programa para los ganaderos que consideraban que esta alternativa constituiría una mejor medida compensatoria para su decisión de salir del mercado).

• A través de la Asistencia Regional para el Sector Lácteo, se brindaba financiamiento para promover la diversificación de comunidades que hasta el momento dependían del sector lácteo.

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su entorno institucional para facilitar la innovación, dadas las deficiencias actuales de las que adolece en el entorno empresarial y normativo (gráfico 1.29). A los fines del fortalecimiento del desempeño positivo del sector de los servicios basados en el conocimiento será necesaria, entonces, una mayor coordinación entre los principales actores

institucionales. Entre ellos se incluyen la Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional (AAICI), la Subsecretaría de Servicios Tecnológicos y Productivos (sede de un Observatorio de la Economía del Conocimiento), Argencon (una asociación de empresas exportadoras de servicios basados en el conocimiento) y otras cámaras

Cuadro 1.9 Balanza comercial de servicios en valor, Argentina

Denominación del servicio 2012 (Usd, miles)

2016 (Usd, miles)

Otros servicios para empresas 2 348 000 1 370 070

Servicios de telecomunicaciones, informáticos y de información 864 080 547 502

Construcción (11 090) (2117)

Productos y servicios gubernamentales no incluidos en otras categorías (223 580) (36 103)

Servicios financieros (72 181) (267 078)

Servicios personales, culturales y recreativos (141 355) (283 161)

Servicios de seguros y pensiones (340 733) (317 443)

Cargos por el uso de propiedad intelectual no incluidos en otras categorías

(1 970 532) (1 950 244)

Transporte (2 415 990) (2 446 178)

Viajes (1 015 080) (3 597 592)

Todos los servicios (2 978 500) (6 982 344)Fuente: Datos de la base de datos de Estadísticas sobre comercio de servicios del Centro de Comercio Internacional (http://www .intracen.org/itc/market-info-tools/trade-statistics/).Nota: Las cifras entre paréntesis corresponden a valores negativos.

0 1 2 3 4 5 6 7 8

Grá�co 1.25 Proporción del valor agregado de los servicios en las exportaciones brutas totales, Argentina, 2011

Fuente: Datos de la base de datos de Valor agregado de las exportaciones del Banco Mundial (https://wits.worldbank.org /analytical-data/evad/Country/ARG/Year/2011/Summary).

Otros servicios y TIC para empresas

Transporte

Distribución

Otros servicios

Otros servicios al consumidor

Financiamiento

Comunicación

Construcción

Seguro

Agua

Valor agregado de las exportaciones, proporción

77

Capítulo 1

industriales de gran solidez, como la Cámara de la Industria Argentina del Software. La recientemente creada Red Federal71 podría constituirse en una plataforma de gran utilidad para la captación de más IED en estos sectores, y encargarse de garantizar la debida coordinación, el equilibrio y el monitoreo adecuado de los incentivos a la inversión

ofrecidos a las actividades de servicios basados en el conocimiento de todo el país con el fin de evitar los pleitos fiscales entre las provincias.

En tercer lugar, el fortalecimiento del comercio electrónico puede ofrecer una oportunidad para la propagación de los beneficios de la integración

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Grá�co 1.26 Índice de Desarrollo Humano, 2015

Fuente: Datos del conjunto de datos del indicador de desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (http://hdr.undp.org/en/composite /HDI).

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Grá�co 1.27 Índice de Economía del Conocimiento, 2012

Fuente: Datos del conjunto de datos del Índice de Economía del Conocimiento del Banco Mundial (https://knoema.com /WBKEI2013/knowl-edge-economy-index-world-bank-2012).

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comercial para las pymes. En principio, el advenimiento de nuevas herramientas de TIC puede facilitar el comercio electrónico transfronterizo y la participación en mercados mundiales para participantes nuevos y de menor tamaño al reducir las barreras a los emprendimientos y fomentar su capacidad de alcanzar una escala suficiente. El comercio electrónico minorista en Argentina

ha exhibido un crecimiento impresionante a lo largo de la década pasada; la tasa compuesta de crecimiento promedio del comercio electrónico minorista para 2010-15 fue del 52 %, una cifra que supera ampliamente a países de América Latina y el Caribe seleccionados e incluso al promedio para América Latina y el Caribe (gráfico 1.30). Así y todo, la participación de Argentina en el comercio

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Grá�co 1.28 Índice de Preparación para la Red, 2015

Fuente: Datos del conjunto de datos del Índice de Preparación para la Red del Foro Económico Mundial (http://reports .weforum.org/glob-al-information-technology-report-2016/networked-readiness-index/dataset).

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Grá�co 1.29 Índice Mundial de Innovación, 2017

Fuente: Datos del conjunto de datos del Índice Mundial de Innovación (https://www.globalinnovationindex.org /analysis-indicator).

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Capítulo 1

electrónico minorista a nivel mundial se mantuvo muy por debajo de la de sus contrapartes en 2015, con un 0,2 % en comparación con un 1 % para Brasil, un 0,3 % para México, un 1,9 % para la región de América Latina y el Caribe en su conjunto, y un 1,1 % para Australia72. Esta discrepancia sugiere que Argentina posee un potencial sin explotar en el ámbito del comercio electrónico.

El fortalecimiento de una regulación que favorezca la competencia en el sector de las telecomunicaciones, la mejora de la facilitación del comercio y la simplificación de leyes y regulaciones específicas sobre comercio electrónico podrían brindar un impulso importante. En la práctica, Argentina podría perder varios beneficios potenciales si no están dadas las condiciones adecuadas para las pymes. En este sentido, Argentina exhibe un rezago respecto de sus contrapartes en términos de infraestructura y de la calidad de los servicios de Internet. Como se analiza en el capítulo 4, este rezago es el resultado, en gran parte, de las deficiencias del régimen reglamentario del sector de las telecomunicaciones. Además, Argentina está rezagada en cuanto a las habilidades en materia de comercio electrónico, medidas a través de un indicador cualitativo del uso interempresarial de TIC como dato sustitutivo (gráfico 1.31). Por otra parte, Argentina posee leyes y reglamentaciones

para promover el comercio electrónico, en particular en relación con las operaciones y firmas electrónicas, la protección de la información y la privacidad, la protección del consumidor en las compras en línea y la prevención de delitos cibernéticos. Asimismo, ciertas disposiciones de las reglamentaciones de Argentina sobre firma electrónica y documentos electrónicos (incluida la habilitación obligatoria de los proveedores de servicios comerciales y el Gobierno electrónico obligatorio con servicio de certificación gratuito) son ejemplares73. Así y todo, todavía queda margen para nuevas mejoras. Por ejemplo, Argentina aún debe actualizar su legislación de varias formas a fin de reflejar la evolución del comercio electrónico. Una de ellas es otorgar validez a todos los tipos de firmas electrónicas sin dejar de reconocer las firmas digitales como la alternativa avanzada. Otra es eliminar las exenciones de cobertura, y permitir el uso de firmas electrónicas y documentos electrónicos en todos los casos. Igualmente, Argentina también cuenta con leyes y reglamentaciones de protección al consumidor y responsabilidad de los intermediarios. El Código Civil y Comercial de Argentina de 2014 dispone que los contratos deben interpretarse en el sentido más favorable al consumidor, mientras que las operaciones en línea están sujetas a la Ley de Defensa del Consumidor, que exige el trato justo

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Grá�co 1.30 Ventas del comercio electrónico minorista, Argentina frente a países seleccionados, 2010/2015

Fuente: Datos del conjunto de datos de eMarketer.

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y digno de los consumidores. La actualización de esta legislación podría contribuir a fortalecer la protección de los consumidores electrónicos argentinos, lo que facilitaría el crecimiento del comercio electrónico internacional. Una recomendación sería promulgar legislación para una protección al consumidor que sea específica para los consumidores electrónicos; la ley podría incluir disposiciones sobre pagos electrónicos, mecanismos de resolución de disputas y compensación de reclamaciones. Además, es necesario mejorar la facilitación del comercio —en particular, de los procedimientos transfronterizos— a fin de favorecer el comercio electrónico y las operaciones comerciales de manera más general.

¿Qué medidas de mitigación puede implementar Argentina para contrarrestar los efectos transicionales de las reformas microeconómicas en sectores sensibles?

Las reformas microeconómicas y los cambios relacionados en los precios relativos desencadenan una redistribución de los factores de producción (dentro y entre empresas y sectores) que supone beneficios en términos de eficiencia, pero también genera costos inherentes a la adaptación. Al

proceso de integración a los mercados globales subyace un movimiento de redistribución y rotación a través del cual se espera que los recursos se movilicen a usos más productivos (dentro y entre empresas y sectores) lo que, a su vez, se espera que traiga consigo un crecimiento de la productividad. Como parte de este proceso, tanto empresas como trabajadores experimentan costos de ajuste que son asimétricos entre los sectores, las regiones y los tipos de trabajadores. Típicamente, los trabajadores poco especializados y las empresas pertenecientes a sectores sensibles, junto con las regiones donde operan estas últimas (especialmente si una industria está concentrada regionalmente), son quienes se llevan la peor parte de los costos de adaptación.

Algunos segmentos del sector manufacturero de Argentina son susceptibles a afrontar mayores costos de ajuste, ya que las industrias que producen dispositivos electrónicos, electrodomésticos y textiles deberán competir con la producción procedente de países que gozan de ventajas comparativas. Como se expuso anteriormente, el análisis que se plantea en este informe sugiere que las pérdidas de empleo son más probables en sectores como el del azúcar, los productos de metal, el calzado, las autopartes y otros sectores manufactureros, mientras que es posible

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Grá�co 1.31 Alcance del uso interempresarial de TIC, Argentina frente a contrapartes seleccionadas, 2015

Fuente: Datos del conjunto de datos del Índice de Preparación para la Red del Foro Económico Mundial (http://reports .weforum.org/glob-al-information-technology-report-2016/networked-readiness-index/ dataset).

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Capítulo 1

prever aumentos del volumen de empleo en sectores como el de la carne, otros productos agroalimentarios y servicios. Factores como los niveles salariales y la logística influyen en cuán susceptibles serán las diferentes industrias a la competencia internacional. En la industria textil, por ejemplo, los países de ingreso bajo como Camboya y Haití pagan salarios mensuales de USD 115, en promedio, mientras que un trabajador argentino percibe USD 1300 mensuales por el mismo trabajo74. Esta diferencia salarial no puede atribuirse por completo a diferencias en la productividad; la infraestructura argentina actualmente se encuentra rezagada en la región, y los costos de logística son elevados (véase el capítulo 4). Según datos de la Cámara Argentina de Comercio y Servicios, el número total de trabajadores ocupados en el sector privado en sectores sensibles como los automóviles, electrodomésticos y textiles ronda los 350 000 trabajadores, equivalente al 1.7% del total de la fuerza laboral argentina. Estas industrias se concentran principalmente en Buenos Aires y la región central, particularmente en Córdoba y Santa Fe.

Los responsables de diseñar las políticas en Argentina pueden tomar medidas tempranas e integrales para garantizar que el impacto de los cambios normativos conlleve beneficios más generalizados para el país. La experiencia internacional demuestra que la mayoría de los países que ha atravesado un proceso de reformas estructurales ha recurrido a programas de adaptación o compensatorios, a la par de tener establecido un sistema de bienestar social que sirva como red de seguridad. El diseño y la implementación de cada medida de mitigación son específicos a cada país y dependen de distintas variables, tales como la situación fiscal del país y las presiones políticas existentes. En los países que se enumeran en el cuadro 1.10, se utilizaron diferentes tipos de programas de adaptación, tales como capacitaciones para facilitar la redistribución en el mercado laboral, programas de jubilación anticipada y desarrollo empresarial, medidas compensatorias para las empresas afectadas e incentivos para las regiones rezagadas.

Australia diseñó programas de adaptación estructural para cada industria, en especial para las más sensibles. Un análisis de documentos de políticas gubernamentales arrojó la existencia de 135 programas de adaptación estructural entre 2000 y 201275. La naturaleza de estos programas es diversa: restructuración de la industria (en especial en las industrias primarias), asistencia a las empresas, reformas del mercado laboral y estrategias para la captación de inversiones. Australia determinó los objetivos de los programas, los incentivos de restructuración específicos, la duración y el presupuesto gubernamental en función de cada industria (recuadro 1.10). Estos programas no han apuntado a un único objetivo normativo, sino que, en cambio, han buscado garantizar el empleo para los trabajadores o propietarios de empresas desplazados, acompañar a las industrias en sus transformaciones, compensar a los propietarios de bienes por la pérdida de derechos u otras oportunidades económicas, y generar nuevas oportunidades económicas en las comunidades afectadas por los cambios. Un objetivo principal de los programas de restructuración industrial ha sido -y sigue siendo- ayudar a las industrias a adaptarse a las nuevas condiciones económicas a fin de garantizar su viabilidad a largo plazo. Para lograrlo, muchos programas introducidos desde el año 2000 han incluido medidas orientadas a ayudar a las empresas inviables a salir de la industria.

Hay evidencia encontrada en cuanto a la eficacia de los programas de adaptación dirigidos a empresas y regiones, lo que pone de manifiesto la importancia de asegurar un diseño de políticas adaptado a las circunstancias específicas en caso de implementarse uno de estos enfoques. En el caso de las empresas, las medidas de apoyo individuales podrían desvirtuar la igualdad de condiciones o infringir los principios de neutralidad competitiva que les impiden a las empresas obtener ventajas competitivas indebidas respecto de sus competidores a fin de que las empresas más eficientes triunfen en el mercado. En el caso del apoyo a las regiones, existe el riesgo de que las iniciativas y los recursos en materia de política pública se destinen equivocadamente en el afán de promover industrias en lugares donde

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la ubicación geográfica o la dotación de recursos puedan atentar contra la competitividad de la producción o los servicios, en lugar de permitir que cada región encuentre su vocación.

La bibiliografía reciente sugiere enfocarse en la protección de los trabajadores, no de los empleos. Los programas destinados a asistir a los trabajadores pueden adoptar la forma de políticas activas de adaptación al mercado laboral, como la capacitación y la adquisición de nuevas habilidades, la asistencia para la búsqueda de empleo, y el empleo subsidiado a través de contratos a corto plazo para los trabajadores desplazados.

Tales programas pueden asumir la forma de políticas pasivas para el mercado laboral, como indemnizaciones directas a los trabajadores, beneficios por desempleo o seguros76. Es importante lograr el equilibrio justo entre programas activos y pasivos para el mercado laboral, ya que ambos

son complementarios entre sí y cada uno tiene sus propias desventajas. Los programas pasivos se centran en el bienestar económico de los trabajadores despedidos y ayudan a reducir las presiones políticas, pero generan presiones fiscales. Por su parte, los programas activos impulsan incentivos para la búsqueda de nuevos empleos, pero plantean un riesgo moral que persiste si estos programas de capacitación y búsqueda laboral no se ofrecen por plazos limitados. Como indicaron el FMI, el GBM y la OMC (2017), el equilibrio entre el uso de programas activos y pasivos dirigidos al mercado laboral dependerá, en última instancia, de las instituciones y las rigideces del mercado laboral de un país. Las políticas de protección social sirven como medidas complementarias para reducir los costos de la adaptación. Por lo general, comprenden seguros de salud, indemnizaciones por despido y apoyo financiero general. Entre los países comparables, y según los datos de la OCDE, Finlandia posee la cobertura más amplia

Cuadro 1.10 Medidas compensatorias aplicadas en las experiencias en países seleccionados

Mecanismo general Beneficiarios Australia (1983)

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México (1993)

Indemnización por desempleo

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PROCAMPO (transferencias monetarias)

Agricultores afectados por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)

√

Programas de apoyo regional

Regiones desfavorecidas √ √ √ √

83

Capítulo 1

de políticas dirigidas al mercado laboral: en 2015, el Gobierno finlandés destinó un 2,94 % del PIB a políticas (activas y pasivas) para el mercado laboral (gráfico 1.32)77. México se ubica en el extremo opuesto del espectro, al haber destinado apenas un 0,01 % del PIB con el mismo propósito durante el mismo período.

Con programas de asistencia a la adaptación laboral bien diseñados y debidamente orientados, es posible lograr resultados incluso con recursos

limitados. Pese al escaso gasto en programas dirigidos al mercado laboral en líneas generales, México posee uno de los programas más eficaces. México estableció su Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) en 1993–94 para compensar a los productores agrícolas que, conforme a lo previsto, se verían afectados por una reducción de precios tras el inicio del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con Estados Unidos y Canadá. A través del programa, se otorgaban transferencias monetarias por hectárea

Recuadro 1.11 El Programa de Transformación Productiva de Argentina

ObjetivoCrecimiento empresarial en mercados existentes y nuevos, y creación de empleo.

BeneficiosPara los trabajadores: mejora de capacidades para los trabajadores empleados que deseen desempeñar nuevas tareas y para los trabajadores desempleados que deseen reinsertarse en el mercado laboral. Estos últimos reciben un seguro de desempleo extendido (hasta 6 meses con un ingreso equivalente, como máximo, al 50 % de sus salarios más recientes, a fin de garantizar, como mínimo, el salario mínimo vital), asistencia familiar integral, y facilitación estatal de su reintegración a las empresas que forman parte del programa.

• Para las empresas que identifiquen oportunidades de transformación productiva: asistencia técnica y financiera, incluido un fondo de garantía con el objetivo de promover la innovación a fin de mejorar los procesos de producción y los modelos de negocios. Específicamente, las empresas pueden recibir préstamos de hasta USD 140 millones, con bonificaciones de hasta 6 puntos porcentuales en las tasas de interés, o acceso a garantías.

• Para las empresas “dinámicas” con proyectos de inversión factibles y sostenibles y demanda de empleo: subsidios laborales por la contratación de trabajadores que pretendan reinsertarse en el mercado laboral a través del programa y asistencia para la ampliación de su capacidad productiva. Específicamente, por cada trabajador contratado al amparo del programa, la empresa puede recibir créditos de USD 500 000 a USD 140 millones, con una bonificación de hasta el 5 puntos porcentuales o acceso a fondos de garantía. La empresa también se beneficia de menores costos laborales.

ElegibilidadEmpresas de cualquier tamaño, ubicadas en Argentina, que sean parte de cualquier actividad o sector productivo, salvo los servicios públicos, la minería, la pesca y la agricultura. Las asociaciones mutuales y las cooperativas no son elegibles.

RequisitoPresentación de un proyecto de transformación productiva o un proyecto para la implementación de una inversión a corto, mediano o largo plazo que suponga la demanda de empleo y cuya factibilidad y sostenibilidad sean demostrables.

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l a los agricultores que tenían tierras dedicadas a la producción de alimentos básicos antes del TLCAN. PROCAMPO ha estado en vigor por más de 15 años y actualmente es el mayor programa para el sector agrícola de México. Si bien ha cambiado con el tiempo, sigue brindando subsidios por hectárea de tierra cultivada a todos los agricultores inicialmente suscritos. Cord y Wodon (2001) concluyeron que PROCAMPO tenía un efecto positivo en la reducción de la pobreza y un efecto multiplicador en los ingresos de los hogares: un peso en transferencias monetarias al amparo de PROCAMPO redundaba

en un aumento de dos pesos en los ingresos de los hogares78.

Argentina ha implementado recientemente programas de adaptación orientados a fomentar la competitividad de los trabajadores y las empresas nacionales. Los programas incluyen incentivos para trabajadores y empresas. Argentina lanzó el Programa de Transformación Productiva a fines de 2016. Este programa de adaptación está diseñado para ayudar a las empresas a mejorar su competitividad a través de mecanismos que faciliten la mejora de los

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Grá�co 1.32 Gasto público en programas laborales en países de la OCDE, 2015

Fuente: Datos de la base de datos de Políticas e instituciones del mercado laboral de la OCDE (http://www.oecd.org/els /emp/employmentda-tabase-labourmarketpoliciesandinstitutions.htm).

a. Políticas activas

b. Políticas pasivas

Servicios de empleo público y administración Capacitación

Apoyo financiero para desempleados Jubilación anticipada

Porcentaje del PIB

Porcentaje del PIB

Incentivos laboralesEmpleo y rehabilitación protegidos y con apoyo Creación directa de empleo Incentivos para empresas emergentes

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Capítulo 1

procesos productivos, la implementación de saltos de escala o tecnología, el desarrollo de nuevos productos y la reorientación de la producción hacia actividades más competitivas y dinámicas que demanden empleos de calidad a largo plazo. En menos de tres meses desde el lanzamiento del programa, unas 20 empresas habían presentado proyectos de expansión o transformación, con el potencial de incorporar hasta 1000 trabajadores más (recuadro 1.11). El Gobierno también ha lanzado el Programa "111 mil, aprendé a programar", una iniciativa que tiene como propósito capacitar a "100 000 programadores, 10 000 profesionales y 1000 emprendedores tecnológicos" para cubrir la demanda laboral de las empresas del sector de los servicios basados en el conocimiento.

Los programas específicos orientados a sectores particulares pueden complementar a los programas de asistencia a la adaptación laboral y contribuir a reducir la oposición a la apertura comercial. No obstante, la eficacia de estos programas ha sido heterogénea, y su cobertura y envergadura tienden a ser limitadas. Los ejemplos más notables de este tipo de programas son el Programa de Asistencia Compensatoria al Comercio (TAA, por sus siglas en inglés) de Estados Unidos79 y el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG) de la UE. El Programa de TAA y el Fondo de la UE tenían presupuestos de USD 800 millones (2015) y EUR 115 millones (2014), respectivamente. Hasta el momento, la eficacia del Programa de TAA ha demostrado ser limitada. Por su parte, como expresaron el FMI, el GBM y la OMC (2017), una evaluación exhaustiva del Programa de TAA arrojó que la capacitación recibida por los trabajadores no había mejorado sus resultados en términos de ingresos y de empleo (D’Amico et al. 2007). Por un lado, otros han encontrado evidencia de que el componente de capacitación sí tuvo un efecto positivo (Park 2012) (Rosen, 2008), aunque menor en términos de seguro salarial en vista de que las tasas de inscripción eran bajas. Otras conclusiones sugieren que las bajas tasas de inscripción podían estar parcialmente ligadas a la falta de conocimiento de la existencia del programa (D’Amico et al. 2007). Otros programas de adaptación importantes

incluyen los programas de la Política Agrícola Común y la Fundación Austríaca del Acero de la UE. Incluyen indemnizaciones directas (como pagos directos a agricultores de la UE), seguros por desempleo y subsidios salariales (como en el Programa de TAA).

Como complemento de la implementación de programas, es fundamental comprender las fricciones (provenientes de diferentes sectores, mercados y segmentos de la sociedad) y adaptar las políticas para abordar tales fricciones con el fin de acelerar la adaptación y maximizar los beneficios del comercio. Existen muchos obstáculos que pueden impedir que los trabajadores cambien de empresa, de sector o de región. Estas fricciones pueden variar desde incompatibilidades relativas a las habilidades hasta costos inherentes a la búsqueda laboral y los traslados, barreras sociales, políticas de vivienda, reglamentaciones de protección laboral y falta de movilidad del capital. En el caso de Argentina, las posibles fricciones incluyen el hecho de que se trate de un país federal, lo cual implica que cada región puede tener políticas diferentes, lo cual podría desalentar la movilidad interprovincial; la extensión geográfica, que conlleva un aumento en los costos de traslado; y la rigidez de los sistemas laborales, que complican la redistribución de los recursos. Artuc et al. (2013) y Dix-Carneiro (2014) concluyeron que las fricciones inherentes a la adaptación en economías avanzadas pueden reducir los beneficios del comercio en hasta un 30 % (FMI, GBM y OMC 2017). La evidencia de México y Brasil respalda estas conclusiones. Kambourov (2009) concluye que la falta de flexibilidad del mercado laboral mexicano desaceleró la redistribución de mano de obra en respuesta a la reforma del comercio, a tal punto que los beneficios de la reforma fueron ni más ni menos que un 30 % menores que lo que podrían haber sido en presencia de un mercado laboral más flexible. De igual modo, Dix-Carneiro (2014) concluye que la redistribución en el mercado laboral posterior a la liberalización del comercio en Brasil se aceleraría de 14 años a 4 años si el capital fuera completamente móvil. Las políticas crediticias pueden facilitar el proceso de adaptación general. Para los trabajadores, un mercado hipotecario

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l funcional y el fácil acceso al crédito para financiar la formación, el empleo autónomo o las empresas emergentes podrían facilitar la adaptación80.

Por último, las políticas de estabilización macroeconómica pueden contribuir a simplificar el

proceso de adaptación. Estas deben complementar a las políticas activas dirigidas al mercado laboral, ya que es sabido que los costos inherentes al desplazamiento son mayores durante períodos de desaceleración del crecimiento (Davis y von Watcher 2011).

Notas 1. El proyecto de ley ya fue aprobado por la Cáma-

ra de Diputados en noviembre de 2017 y, hasta la fecha del presente, estaba siendo tratado en la Cámara de Senadores.

2. El Banco Mundial (2015) demostró que el cre-cimiento de la productividad total de los facto-res en Argentina fue de un promedio del 0,4 % anual desde 1961 hasta 2014, por debajo del promedio exhibido por países comparables de América Latina y el Caribe, como Brasil (0,42 %) y Chile (0,86 %), así como de economías asiáticas como Hong Kong (1,73 %), Malasia (1,10 %), Sin-gapur (1,99 %) y Corea del Sur (2,38 %).

3. En la economía general, la productividad au-menta cuando los recursos se movilizan desde los sectores de menor productividad hacia los sectores más productivos (el denominado “pro-ceso de transformación estructural”). Dentro de un sector, la productividad aumenta cuando a) las empresas adquieren mayor eficiencia en el uso de los recursos (beneficios de eficiencia intraempresa), b) las empresas que son más eficientes adquieren una participación de mer-cado a costa de las empresas rezagadas (bene-ficios de eficiencia interempresa), y c) nuevas y más empresas productivas ingresan al mercado mientras que las obsoletas cesan sus actividades (beneficios de entrada y salida).

4. Véase Altomonte et al. (2013) para ver un análisis de los patrones de interacción entre internacio-nalización, innovación y productividad a nivel de las empresas entre siete países europeos (Austria, Francia, Alemania, Hungría, Italia, Espa-ña y el Reino Unido).

5. Es posible que los valores de las importaciones y las exportaciones de Argentina estén subesti-

mados porque, según se informa, algunos de los flujos de comercio se informalizaron durante la era Kirchner.

6. El comercio de productos intermedios contribu-yó más que el comercio de productos finales al crecimiento del comercio total de manufacturas en 2001–08 y en 2009–14 (Banco Mundial et al. 2017).

7. No hay disponibles puntos de datos más recien-tes (posteriores a 2011) en el conjunto de datos sobre comercio de valor agregado correspon-diente a la OCDE.

8. Véase el recuadro 1.3 para obtener una breve explicación de la selección de los países com-parables. Es probable que el buen desempeño de Bulgaria, Polonia y Rumania esté ligado a su proximidad a un gran mercado de CVG: la Unión Europea. De igual modo, México se encuentra relativamente cerca de Estados Unidos, un mer-cado para las CVG de la industria automotriz.

9. Desde la década de 1950 en adelante, la can-tidad de ALC activos aumentó ininterrumpida-mente hasta casi 70 en 1990. De allí en adelante, la actividad de los ALC se aceleró notablemente, y la cantidad de ALC creció a más del doble en el lapso de los siguientes cinco años y se cuadripli-có con creces hasta 2010, cuando se alcanzaron prácticamente los 300 ALC en vigor hasta la re-dacción del presente.

10. Esto se basa en un conjunto de datos del Banco Mundial sobre el contenido de los acuerdos de comercio preferencial (https;//data.worldbank.org/data-catalog/deep-trade-agreements), que incluye el conjunto de acuerdos que se han no-tificado a la OMC. Además del Mercosur, Argen-tina ha celebrado un acuerdo con Israel, en vigor desde 2010, que no se ha notificado a la OMC. Tampoco están contabilizados los acuerdos de

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Capítulo 1

alcance parcial ni los acuerdos de complemen-tación económica (ACE). Argentina es miembro de cinco acuerdos de alcance parcial: El Sistema Global de Preferencias Comerciales entre Países en Desarrollo, la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), el Protocolo de Negociacio-nes Comerciales, el acuerdo MERCOSUR–India, y el acuerdo Mercosur–Unión Aduanera del África Meridional (SACU). Un acuerdo de alcance par-cial no se define ni menciona en el acuerdo de la OMC debido a que el acuerdo contempla única-mente determinados productos. Los acuerdos de alcance parcial se notifican al amparo del párrafo 4 a) de la cláusula de habilitación (OMC 2017). Argentina también ha firmado una serie de ACE bilaterales con países como Chile, Co-lombia y Perú. Estos acuerdos se encuadran en el marco jurídico de la ALADI y apuntan a una mayor apertura en comparación con los acuer-dos de alcance parcial.

11. El ICE fue elaborado originalmente en Hidalgo y Hausmann (2009), y se utiliza para evaluar la complejidad general de la canasta de exporta-ciones. El ICE se basa en datos de exportaciones y, en parte, refleja la complejidad de las exporta-ciones.

12. En 2016, el ICE de Argentina era de –0,882 (pues-to 68 en la clasificación).

13. El índice de complejidad de las IED es un prome-dio ponderado del índice de complejidad de los productos asociado con industrias donde hay actividad de IED, donde las ponderaciones son la proporción de IED en el sector sobre las IED totales en industrias de productos comerciables recibidas en Argentina. Al igual que el ICE, el ín-dice de complejidad de las IED es estandarizado, de modo que un valor de 0 corresponde al pro-medio mundial para el índice.

14. Cada una de las áreas abordadas en el marco de la metodología de RMP arroja luz sobre restric-ciones específicas del marco regulatorio, tanto en la economía general como en sectores clave de la economía, en 12 temas: electricidad; gas; telecomunicaciones; servicios postales; trans-porte; agua; distribución minorista; servicios profesionales; otros sectores; requisitos admi-nistrativos para empresas emergentes; trato de

partes extranjeras; y otros, como el gobierno de empresas públicas o exenciones y exclusiones antimonopolio.

15. El programa se hizo extensivo a 151 productos que se sumaron a los 325 que ya estaban in-cluidos. Véase https://www.elsol.com.ar/exten-dieron-el-programa-precios-cuidados.html. En enero de 2018, se incluyeron 50 nuevos produc-tos en el programa. https://www.clarin .com/economia/precios-cuidados-productos-inclui-dos-mayo_0_Sky6i0xEM.html.

16. Véanse Argent y Begazo Gomez (2015) y Licetti et al. (2017) para ver un análisis exhaustivo.

17. Esta cifra incluye las categorías sintéticas de fru-tas y verduras, si bien en las regresiones se han incluido solo algunos de esos productos. Si se descuentan esas dos categorías generales, el análisis igualmente cubre el 66 % de los produc-tos alimentarios de la canasta de consumo.

18. Los países no pertenecientes a América Latina, en especial los miembros de la OCDE, consti-tuyen países comparables adecuados porque puede decirse que exhiben un entorno norma-tivo menos distorsionado, en promedio, que las economías en desarrollo.

19. “Numbeo” es una base de datos en línea que contiene datos sobre el costo de vida aportados por los usuarios.

20. Los países comparables de América Latina para los que existen datos disponibles incluyen Be-lice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Perú, Uru-guay y Venezuela.

21. En este modelo, el costo de importación no tiene el efecto previsto en el nivel de precios, lo cual puede deberse al hecho de que las sal-vedades de la metodología para este indicador son más acentuadas para estos cuatro países. Sin embargo, el costo de importación no explica una parte significativa de la varianza en los pre-cios ni modifica significativamente la diferencia en los niveles de precios.

22. En los países donde la población se encuentra concentrada, lo más probable es que la mayor parte de la información de precios informada a Numbeo se refiera a la capital.

23. En primer lugar, en las regresiones anteriores

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l ya se mantienen constantes las diferencias en el nivel de ingresos promedio, medido en PPA. En segundo lugar, los precios unitarios origina-les en monedas locales se convirtieron a valores en dólares estadounidenses usando el tipo de cambio de mercado (que se ubica en un punto intermedio entre el tipo de cambio paralelo y el tipo de cambio oficial) y, por consiguiente, refle-jan las fluctuaciones en los tipos de cambio que afectan los precios de los productos comerciali-zados. El tipo de cambio paralelo (dólar cable) se utilizó en alrededor del 20 % de las operaciones.

24. La R al cuadrado es menos que la mitad en algu-nas de las especificaciones, en comparación con las del cuadro 1.3.

25. Los valores para el factor de conversión de la PPA, el PIB (unidades de moneda local por dólar internacional), son extrapolados de las estima-ciones de referencia del Programa de Compara-ción Internacional (PCI) 2011 o imputados usan-do un modelo estadístico basado en el PCI 2011. Esto significa que si los precios de los alimentos son más altos en Argentina debido a la falta de competencia a lo largo de la cadena de valor, la misma estimación de referencia del PCI habría sido afectada por esta distorsión.

26. Para obtener más detalles, véase Rabinovich (2013).

27. Véase http://www.pregonagropecuario.com/cat.php?txt=8619.

28. Las características económicas del proceso de producción, el funcionamiento de la cadena de suministro y el comportamiento estratégico de las empresas pueden afectar la relación entre la concentración del mercado y los niveles de precios. Además, los precios son tan solo una de las variables entre las cuales eligen las empresas; también pueden competir en precio, calidad, valor intangible, servicio al cliente y otras carac-terísticas. Cuando las rigideces del mercado le impiden a una empresa variar los precios, la em-presa puede ajustar estas variables distintas del precio para competir. Como resultado, el nivel y el comportamiento de los precios no necesaria-mente indican la intensidad de la competencia, y se vuelve necesario analizar el comportamien-to del mercado.

29. Véanse, por ejemplo, Aghion et al. (2005) y Aghion, Braun y Fedderke (2008).

30. Véanse, por ejemplo, Banco Mundial (2013), Ban-co Mundial (2014), y Iootty y Dauda (de próxima aparición).

31. Véase Nickell (1966) para obtener más detalles. 32. Los MPC se miden como la diferencia entre va-

lor agregado y salarios, como una proporción de las ventas. Los resultados se mantienen sin cambios al someterse a varias pruebas de robus-tez: 1) uso de datos sectoriales de cuentas na-cionales; 2) uso de diferentes datos sustitutivos para la intensidad de la competencia; 3) uso de diferentes técnicas de estimación, como la re-gresión robusta y la regresión cuantílica; y 4) uso de diferentes deflactores de precios. Incluso en el caso de una especificación alternativa que sea menos conservadora y no explique la varianza en los MPC en la misma medida, el mismo cam-bio arrojaría un 1,7 % adicional en el crecimiento de la productividad anual (especificaciones [3] y [4]). Véase Goodwin, Dauda y Gramegna (2017) para obtener más detalles metodológicos.

33. Véase Kitzmuller y Licetti (2012) para obtener más detalles.

34. Esta relación fue demostrada por Barone y Cin-gano (2011).

35. Esto está basado en una simulación ex ante del impacto potencial sobre el valor agregado y el crecimiento del PIB relacionado de las reformas en el sector de los servicios que reducirían la RMP restrictiva, a través de un análisis de sensi-bilidad con cuatro métodos de simulación alter-nativos (apéndice E).

36. Los aranceles para los 10 sectores más prote-gidos en 2015 fueron calzado (23 %), muebles (20 %), textiles e indumentaria (19 %), vinos (17 %), azúcar (14 %), biocombustibles (14 %), productos de metal (13 %), computadoras (13 %), maquinaria y equipos (11 %) y electrodo-mésticos (11 %). Los aranceles de importación para ciertas computadoras se redujeron a cero en marzo de 2017.

37. Esto se debe a los compromisos actuales en el contexto del Mercosur y a las restricciones im-puestas por el uso de excepciones nacionales al AEC.

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Capítulo 1

38. En este escenario, un sector con una pequeña cantidad de líneas con aranceles distintos de cero, como el calzado, podría liberalizarse ple-namente (de un arancel promedio del 23 % a un 0 %). Para un sector grande, como textiles e indumentaria, no obstante, el arancel promedio podría reducirse del 19 % a un 7 % como mucho. Se asume que otros dos sectores experimen-tarán una apertura solo parcial: productos de metal (de un arancel promedio del 13 % a uno del 2 %) y maquinaria y equipos (de un arancel promedio del 11 % a uno del 5 %). En líneas ge-nerales, se asumen las siguientes reducciones arancelarias para cada sector: calzado (del 23 % al 0 %), muebles (del 20 % al 0 %), textiles e in-dumentaria (del 19 % al 7 %), vinos (del 17 % al 0 %), azúcar (del 14 % al 0 %), biocombustibles (del 14 % al 0 %), productos de metal (del 13 % al 1,5 %), computadoras (del 13 % al 0 %), maqui-naria y equipos (del 11 % al 5,1 %) y electrodo-mésticos (del 11 % al 0 %).

39. Cabe destacar que el escenario hipotético de liberalización arancelaria simultánea (todos los sectores con aranceles altos) excede lo que puede hacerse manteniendo el AEC. En otras palabras, este escenario implicaría expandir las excepciones nacionales o “abandonar” el AEC.

40. Como se resaltó en el resumen, la eliminación de la DJAI y la introducción del SIMI a fines de 2015 se considera un escenario de reforma parcial, dado que las licencias de importación no automáticas todavía atañen a una parte del comercio en ciertos sectores. Hasta octubre de 2016, alrededor de 1600 líneas arancelarias con-tinuaban estando sujetas a licencias de importa-ción sin aprobación automática.

41. Cerca del 27 % de las líneas arancelarias se en-contraban por encima del pico internacional del 15 %, y un 5 % de las líneas se encontraban en el nivel consolidado de la OMC del 35 %.

42. Los 10 sectores más protegidos en 2015 fueron calzado (23 %), muebles (20 %), textiles e indu-mentaria (19 %), vinos (17 %), azúcar (14 %), bio-combustibles (14 %), productos de metal (13 %), computadoras (13 %), maquinaria y equipos (11 %) y electrodomésticos (11 %).

43. Como se explica en el recuadro 1.6, los valores

de referencia a largo plazo reflejan una pro-yección de lo que sucedería con Argentina y las economías mundiales si se mantuvieran las políticas actuales en vigor. Comenzando desde 2015 como año de referencia, la referencia ofre-ce escenarios “sin cambios” para cada año hasta 2030. Para evaluar el impacto de una política hi-potética contraria a los hechos, se analizan las desviaciones respecto de esta referencia.

44. La liberalización simultánea no es factible debi-do a los compromisos inherentes al AEC.

45. Como se destacó anteriormente, pese a la intro-ducción del nuevo régimen (SIMI) para reempla-zar a la DJAI, se mantuvieron aproximadamente 1400 líneas arancelarias sujetas a licencias no automáticas, mientras que las 8600 líneas aran-celarias restantes pasaron a gozar de licencias automáticas, pero sujetas a una preinscripción a los efectos de su monitoreo.

46. Los impuestos a las exportaciones se mantuvie-ron para ciertos productos, incluidos la soja, los productos de soja (alimentos y aceite de soja), los biocombustibles y la chatarra. Esta reforma redujo a cero cerca del 98 % de las líneas arance-larias que tenían impuestos a las exportaciones superiores a cero. La gran mayoría eran produc-tos sujetos a un impuesto a la exportación de hasta el 5 %. En efecto, se aplicaba un impuesto a la exportación “general” del 5 % a alrededor del 93 % de las líneas que no estaban sujetas a otros cargos. En el caso de la soja y los productos de soja, se espera que, a partir de 2018, se produzca una eliminación gradual de sus impuestos a las exportaciones.

47. La eliminación de los aranceles de importación o los impuestos a las exportaciones tendría im-plicancias fiscales en términos de la reducción de los ingresos tributarios procedentes del co-mercio en relación con el PIB. Cage y Gadenne (2016) analizan episodios de liberalización del comercio en 130 países entre 1792 y 2006, y ha-llan evidencia de que los impuestos al comercio han caído en más de 3 puntos porcentuales del PIB, en promedio, y la mitad de los países que han atravesado episodios de liberalización del comercio no han recuperado los ingresos tribu-tarios perdidos al cabo de cinco años a partir del

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l inicio del episodio. En este sentido, mantener constantes los niveles de gasto fiscal depende-rá de los esfuerzos específicos orientados a res-guardar los ingresos tributarios totales, en parti-cular a través de una reforma tributaria interna que pueda ampliar las bases tributarias median-te la depuración de las exenciones, la simplifica-ción de las estructuras tarifarias y la mejora de la administración de los ingresos.

48. La expansión de los sectores sojeros en este escenario es tan amplia que la producción de trigo y maíz serían ahora menores en relación con las proyecciones de referencia para 2020. La expansión acelerada de la agricultura provoca-ría, en efecto, una movilización de recursos pro-venientes de otros sectores de la economía, en la medida en que la mayoría de los sectores del modelo produciría a niveles menores respecto de la referencia. No obstante, los servicios —el mayor de los sectores incluidos en el modelo— también se expandirían.

49. Los escenarios específicos utilizados aquí son hi-potéticos porque, a la fecha de la redacción del presente, las negociaciones se encontraban en curso y se restringían al ámbito privado.

50. Además, entre las partes del Mercosur, se sim-plifican las medidas no arancelarias —lo que redunda en una reducción del 15 % en los equi-valentes arancelarios para productos y servi-cios— y se eliminan los impuestos a las exporta-ciones.

51. Asimismo, los equivalentes arancelarios de las medidas no arancelarias se reducen en un 15 % y los impuestos a las exportaciones se eliminan entre los países miembros del Mercosur y la UE.

52. Con el “brexit” en curso al momento de la redac-ción del presente, podría aplicarse un acuerdo completo a los 27 Estados miembro de la UE. Los resultados con y sin la presencia del Reino Unido son cualitativamente similares, y ambos se presentan a efectos comparativos.

53. En el escenario de acuerdo entre el Mercosur y la Alianza del Pacífico, se reducen en un 15 % los equivalentes arancelarios de las medidas no arancelarias y se eliminan los impuestos a las exportaciones entre las partes. Asimismo, se asume un acceso bilateral al mercado a fin de

preservar la liberalización existente entre los miembros. Las barreras arancelarias existentes con países de la Alianza del Pacífico fueron re-ducidas por acuerdos bilaterales previos o al amparo del Mercosur en virtud del marco de la Asociación Latinoamericana de Integración, en especial con respecto a Chile y Perú. La mayor parte de la liberalización arancelaria en este es-cenario sería con respecto a México y, en menor medida, a Colombia. Se asume que la liberaliza-ción con la Alianza del Pacífico tendría lugar de manera más rápida e integral que con la UE. La liberalización no excluye a ningún producto, y se eliminan o bien se reducen parcialmente to-dos los aranceles para la mayoría de los produc-tos sensibles.

54. Esto refleja una reducción de las barreras a la importación para la carne vacuna en la UE y la eliminación de las restricciones que pesan sobre las exportaciones en Argentina, las cuales inclu-yen los impuestos a las exportaciones sobre los productos de soja.

55. El modelo no contempla un seguimiento de la cantidad de empleos por sector. A fin de traducir los cambios proporcionales en los pagos labora-les en cambios en el empleo, los resultados del modelo se combinan con datos administrativos sobre empleo formal en el sector privado (a par-tir del Sistema Integrado Previsional Argentino). Este conjunto de datos brinda información deta-llada por clasificación industrial, pero representa solamente una muestra parcial del empleo total, que refleja la existencia de 6,5 millones de em-pleos en 2015. Así y todo, estos datos nos per-miten obtener una escala relativa del empleo en los distintos sectores. Los efectos en el em-pleo, por tanto, son más bien relativos, ya que tienen en cuenta la intensidad laboral relativa en el sector, mientras que los niveles representan cifras parciales solamente. Con esta salvedad en mente, la gradación conceptual en el mapa térmico refleja las pérdidas de empleo inferio-res a las 1000 como relativamente bajas; las que oscilan entre 1000 y 2000 como relativamente moderadas; y las superiores a 2000 como relati-vamente altas. Estas franjas se definieron a fin de mantener, de manera aproximada, un tercio de

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Capítulo 1

los casos en cada categoría.56. Si bien en el mapa térmico se incluyen todos los

sectores contemplados en el modelo de EGC, las diferentes combinaciones del modelo y las estadísticas laborales no nos permiten identi-ficar todos los sectores por separado. Se agru-paron varios sectores del modelo relacionados con los productos agroalimentarios. En la medi-da en que hay efectos distintos, por mencionar un ejemplo, entre el trigo y la soja, la categoría agrupada “otros productos agroalimentarios” del cuadro muestra el efecto neto, que es una ex-pansión y una absorción del empleo.

57. Véase Constantinescu, Mattoo y Ruta (2015) para conocer un análisis de los factores deter-minantes de la reducción de la elasticidad del comercio en la década de 2000.

58. Véase Evenett y Fritz (2015) para obtener más detalles sobre este tema.

59. Más del 50 % de los acuerdos incluyen disposi-ciones más profundas en áreas como medidas antidumping y compensatorias, normas sobre competencia, movimiento de capital, derechos de propiedad intelectual, y aspectos de los de-rechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio. Asimismo, los ALC a menudo contemplan cuestiones como las barreras al comercio, las disciplinas sobre inversiones, y las medidas sanitarias y fitosanitarias.

60. Según el conjunto de datos del Banco Mundial sobre el contenido de los acuerdos de comer-cio preferencial (https://data.worldbank.org/data-catalog/deep-trade-agreements), que in-cluye el conjunto de acuerdos que se han no-tificado a la OMC. Además del Mercosur, Argen-tina ha celebrado un acuerdo con Israel que no se ha notificado a la OMC, y cinco acuerdos de alcance parcial no se definen ni mencionan en el acuerdo de la OMC debido a que el acuerdo contempla únicamente determinados produc-tos.

61. El Mercosur cubre las 14 áreas con un alcance mayor que el de las normas de la OMC (OMC-plus), que incluyen disciplinas relacionadas con acceso a los mercados, aduana, normas, organizaciones comerciales estatales y medi-das compensatorias, e inversiones relacionadas

con el comercio y propiedad intelectual, entre otras. Además, cubre tres disposiciones que no están contempladas en los acuerdos de la OMC (OMC-extra): política de competencia, movi-miento de capital y derechos de propiedad in-telectual.

62. Por ejemplo, el nivel de profundidad máximo de los ALC es de 20 en Chile, de 21 en Colombia y México, y de 30 en Perú. Véase Signoret, Rocha y Molinuevo (2017) para obtener más detalles y conocer más resultados.

63. Las exportaciones relacionadas con CVG a Brasil y a Paraguay aumentarían en USD 43 millones a USD 477 millones, y USD 4 millones y USD 46 mi-llones, respectivamente. Las cifras varían según el nivel de superficialidad de las disposiciones aplicables actuales dentro del Mercosur; el efec-to del 1 % (con una variación de USD 54 millo-nes) refleja un aumento del nivel de profundidad de 17 a 20 disposiciones, mientras que el efecto del 9 % (con una variación de 480 millones) re-fleja un aumento del nivel de profundidad de 6 a 20 disposiciones.

64. La proporción de exportaciones de servicios au-mentó de alrededor del 9 % en 1970 a alrededor del 20 % en 2014 (Choi et al. 2016).

65. Véase Gosawmi, Mattoo y Saez (2012) para obte-ner más detalles.

66. Según la definición de la OCDE (2017), los servi-cios basados en el conocimiento incluyen acti-vidades que hacen un uso intensivo de tecno-logías avanzadas o que requieren mano de obra muy especializada para el aprovechamiento de las innovaciones tecnológicas. Los servicios basados en el conocimiento abarcan muchas actividades, incluidos servicios de asesoramien-to contable y jurídico, servicios audiovisuales, diseño, publicidad, software y servicios de TI, investigación y desarrollo, atención médica y educación. A los efectos del análisis, compren-den cuatro sectores: 1) software y servicios; 2) servicios comerciales, profesionales y técnicos (incluida la subcontratación de procesos comer-ciales, así como ingeniería, arquitectura, diseño, investigación y desarrollo, etc.); 3) servicios rela-cionados con los derechos de propiedad inte-lectual (licencias y regalías); y 4) servicios audio-

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l visuales, medios de comunicación y publicidad. 67. Tanto en valor agregado directo (valor agregado

dentro del mismo sector, es decir, sin involucrar vínculos sectoriales) como en insumos a otros sectores.

68. A nivel nacional, hay dos leyes principales que confieren beneficios fiscales a empresas de TI. La primera es la Ley n.º 25.856 (2003), que habilita a las empresas de desarrollo de software a re-cibir reducciones impositivas, préstamos y otros beneficios a disposición de otras actividades in-dustriales. La segunda es la Ley de Promoción de la Industria del Software n.º 25.922 (2004), mediante la cual se creó un régimen fiscal espe-cial con un plazo de 10 años destinado al sector del software y los servicios de TI que luego se extendió hasta 2019 a través de la Ley n.º 26.692 (2011). Al amparo del régimen de promoción, las empresas que desarrollan software o pres-tan servicios de tecnología de la información como su actividad central pueden gozar de los siguientes beneficios: 1) estabilidad fiscal para los contribuyentes inscritos en el sistema; 2) créditos fiscales equivalentes a hasta el 70 % de las contribuciones a seguridad social pagadas en nombre del personal dedicado a las activi-dades de desarrollo de software, que pueden usarse para la cancelación de tributos naciona-les (como el impuesto al valor agregado [IVA]); 3) una reducción del 60 % en el impuesto a las ganancias en cada ejercicio; y 4) exención de la retención o retención inversa del IVA.

69. Por ejemplo, el Córdoba Technology Cluster apoya el desarrollo de conglomerados dentro de la provincia para ayudar a los jóvenes em-prendedores a desarrollar sus empresas sin te-ner que trasladarse a la capital.

70. Véase Nahirñak (2016) para obtener más deta-lles.

71. La AAICI recientemente creó una iniciativa, la Red Federal de Agencias y Organismos de Inver-sión y Comercio Internacional, para garantizar la coordinación en la promoción de la inversión y de las exportaciones con entidades subna-cionales. La Red Federal tiene como objetivo asociarse con las provincias, garantizar servicios estandarizados a inversionistas y exportadores y

colaborar con las provincias en la promoción y la facilitación de la inversión y las exportaciones. A la fecha, se han firmado convenios de coopera-ción con 15 provincias: Buenos Aires, Chaco, Ciu-dad de Buenos Aires, Córdoba, Corrientes, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquén, Salta, San Juan, Santa Fe, Tierra del Fuego y Tucumán.

72. Según datos de eMarketer. 73. Véase Blythe (2011) para obtener más detalles. 74. Cámara Argentina de Comercio y Servicios

(2017). 75. Véase Blythe (2014) para obtener más detalles. 76. La evidencia empírica provista por Hollweg et

al.(2014) sugiere que, cuando un país en desa-rrollo se ve sacudido por perturbaciones comer-ciales, los costos relacionados con las decisiones de los trabajadores son notablemente mayores que los relacionados con las decisiones de los empleadores. Es decir, los costos de movilidad que recaen sobre los trabajadores superan con creces los costos de adaptación que deben afrontar las empresas. Esto justificaría, en princi-pio, una mayor protección de los trabajadores, pero no necesariamente de los empleos ni de los empleadores.

77. Véanse los datos de la OCDE sobre gasto públi-co en mercados laborales en https://data.oecd.org/socialexp /public-spending-on-labour-mar-kets.htm.

78. El ingreso de los hogares se define aquí como el ingreso bruto combinado de todos los miem-bros del hogar.

79. La estructura actual del Programa de TAA com-prende cuatro componentes de asistencia compensatoria al comercio orientados a los trabajadores, las empresas, los agricultores y las comunidades. Cada departamento a nivel del gabinete tiene a su cargo un sector diferente del Programa de TAA general. El programa para tra-bajadores es el de mayor envergadura y es ad-ministrado por el Departamento del Trabajo de Estados Unidos. El programa para agricultores es administrado por el Departamento de Agricul-tura, y los programas para empresas y comuni-dades son administrados por el Departamento de Comercio.

80. El otorgamiento de créditos a las empresas que

93

Capítulo 1

deban afrontar una mayor competencia extran-jera también podría ayudar a esas empresas a reorientar sus modelos de negocios e invertir en tecnologías nuevas o diferentes. Los créditos a potenciales empresas exportadoras podrían fa-cilitar su ingreso y ayudarlas a aprovechar los be-neficios del comercio (Manova 2013). Es impor-tante tener presente, no obstante, que el diseño y la implementación de políticas de créditos a empresas deben ser acordes a los principios de neutralidad competitiva a fin de garantiza la igualdad de condiciones para las empresas que compiten en el mercado.

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Capítulo 1

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Resumen Ejecutivo

l integrarse en la economía global, los Gobiernos generalmente enfrentan retos, en particular, la necesidad de estimular

una respuesta rápida de las exportaciones y de gestionar de manera estratégica los plazos, la secuencia y los costos de la reforma. La experiencia internacional sobre reformas comprehensivas para abrir la economía e integrarse en los mercados globales indica que, durante la apertura, los países generalmente enfrentan un aumento a corto plazo de las importaciones, mientras que las respuestas de las exportaciones suelen ser lentas (gráfico 2.1). Esta asimetría puede generar diversos problemas, por ejemplo, mayores desequilibrios comerciales, menor capacidad de adaptación a las crisis externas, aumento del desempleo en el corto (y mediano) plazo, y dificultades para mantener el apoyo político a las reformas. Cabe señalar que, en tales casos, el crecimiento del comercio se ha acelerado con rapidez luego del período de reforma, aunque esto no significa necesariamente que exista una relación causal.

Las experiencias de reforma de Australia, México, Polonia y Suecia son importantes para Argentina por diversas razones. Las economías de todos los países seleccionados ya tenían un sector de manufacturas y servicios considerable y desarrollado. En todos

los casos, el Estado aún participaba en los sectores importantes. Australia y Suecia contaban con sólidas redes de protección social que se utilizaron para amortiguar los costos del ajuste, como se examina en el capítulo 1. En México y Polonia, las reformas estructurales fueron impulsadas por iniciativas de integración regional, que pueden brindar información útil para Argentina con respecto a los posibles beneficios de mejorar el Mercosur y firmar nuevos acuerdos de libre comercio. Asimismo, tres de los cuatro países (la excepción es Polonia) tenían sólidos Gobiernos subnacionales que formaron parte de la economía política de la implementación de leyes de competencia durante el proceso de reforma (cuadro 2.1).

La experiencia internacional en materia de diseño y ejecución de las eformas microeconómicas en comercio, inversión y competencia que llevaron adelante estos países ofrece valiosas enseñanzas. Australia, un país rico en recursos con un nivel de vida alto, sufrió pérdidas de productividad durante las décadas de 1960 y 1970, cuando su economía estaba cerrada y sumamente protegida, y las empresas estatales eran los principales proveedores de servicios públicos y de red. La inestabilidad económica resultante dio lugar a reformas estructurales que comenzaron en 1982 y se basaron

Experiencia internacional en materia de reformas microeconómicas estructurales

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l en la apertura de la economía al comercio y a la inversión, y en la aplicación de los principios de la política de competencia a nivel nacional.

En 2017 Australia logró llegar a los 25 años sin entrar en recesión, a pesar de las crisis económicas mundiales recientes, lo que puede atribuirse, al menos en parte, a sus sólidas bases económicas posteriores a la reforma. En la década de 1990, México negoció y suscribió el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), mediante el cual se pusieron en marcha las primeras reformas

económicas internas; posteriormente, con la reforma constitucional de 2013 de México, se abrieron a la competencia los sectores de redes (por ejemplo, energía y telecomunicaciones) y se mejoró la ley de competencia. Suecia, un país con alta participación del Estado y un sólido sistema de bienestar social, sufrió pérdidas de productividad durante la década de 1980. Sin embargo, el país logró recuperarse en la década de 1990 siguiendo un proceso gradual de privatización y desregulación en el contexto de la integración regional con la Unión Europea. La

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Fuente: Datos del conjunto de datos de los Indicadores de Desarrollo publicados por el GBM (IDM) (http://wdi.worldbank.org /tables). Fuente: Datos del conjunto de datos de los Indicadores de Desarrollo publicados por el GBM (IDM) (http://wdi.worldbank.org /tables).

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Capítulo 2

transición de Polonia a la economía de mercado en el período comprendido entre 1989 y 1991 provocó cambios repentinos que se tradujeron rápidamente en altas tasas de desempleo. Polonia compensó esta tendencia con una serie de políticas activas y pasivas sobre el mercado de trabajo que se aplicaron en estrecha coordinación con los sindicatos en las industrias en que estos eran fuertes. Asimismo, la liberalización de los servicios profesionales en Polonia en 2013 sirve como referencia para una estrategia de ejecución específica.

Los procesos de reforma de estos países tienen características comunes, la primera de las cuales es que las medidas de reforma se basaron en políticas nacionales más amplias. Australia puso en marcha algunas reformas en la década de 1970, las aceleró notablemente a principios de la década de 1980 con la reducción de las barreras a la importación y las consolidó durante las décadas siguientes. En 1995, todos los Gobiernos del sistema federal de Australia convinieron en una política nacional de competencia que expuso actividades anteriormente protegidas a la competencia y promovió los

Grá�co 2.1 Tendencias en los niveles de importación y exportación entre países que han experimentado reformas estructurales

Fuente: Datos del conjunto de datos de los Indicadores de Desarrollo publicados por el GBM (IDM) (http://wdi.worldbank.org /tables). Fuente: Datos del conjunto de datos de los Indicadores de Desarrollo publicados por el GBM (IDM) (http://wdi.worldbank.org /tables).

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intereses a largo plazo de los consumidores1. La primera ola de reformas de México se llevó a cabo durante la década de 1980 y, especialmente, en la primera mitad de la década de 1990. En este período, el objetivo primordial fue unirse al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, señal inequívoca de que una economía impulsada por las exportaciones sería la base de la nueva estrategia de crecimiento. El objetivo subsiguiente fue ratificar y ejecutar el TLC con Canada y Estados Unidos. Recientemente, México puso en marcha un audaz paquete de reformas estructurales. Estas reformas se organizaron inicialmente en torno al “Pacto por México” de 2013, que unió a los tres partidos más importantes para convenir en un paquete único y polifacético de reformas específicas. Los partidos acordaron mejorar la competencia, la educación, la energía, el sector financiero, el trabajo, la infraestructura, las telecomunicaciones y el sistema tributario, entre muchos otros aspectos de la economía (recuadro 2.1).

En segundo lugar, las instituciones, tanto nuevas como existentes, trabajaron de manera coherente

para dirigir diferentes segmentos del programa general de reformas microeconómicas. En Australia, importantes instituciones políticas (como la oficina del primer ministro, la Tesorería y el Ministerio de Hacienda) respaldaron la reforma2. Además, Australia creó instituciones independientes (como la Política Nacional de Competencia y la Comisión de Productividad) para brindar apoyo adicional. La Comisión de Productividad sigue siendo el principal órgano asesor y supervisor del Gobierno de Australia en las políticas microeconómicas, la regulación y otras cuestiones sociales y ambientales. Suecia logró coherencia entre las distintas instituciones y a lo largo del tiempo mediante la aplicación de un sistema de rotación de los empleados públicos. Este sistema ayudó a evitar la captura de políticas y a divulgar los conocimientos técnicos acerca de la ejecución de la reforma.

En tercer lugar, las iniciativas para evaluar el impacto de las reformas, mantener sistemas de seguimiento y evaluación congruentes y correctivos, y comunicar los resultados positivos fueron esenciales para sostener el proceso de reforma. En Australia, por ejemplo, la

Cuadro 2.1 Indicadores nacionales

Características Australia (1982)

Polonia (1989)

Suecia (1990)

México (1994)

Argentina (2016)

PIB (variación porcentual) 0,1 3,8 0,8 4,7 (2,3)

PIB per cápita (USD constantes, 1979 = 100)

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Principal componente del PIB Manufacturas y serviciosa

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Ingresos generales del Gobierno (% del PIB)

No disponible No disponible 54,7 No disponible 33,7

Función de los Gobiernos subnacionales

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Ley de competencia Ley de Prácticas Comerciales (1974)

Ley de Prácticas Monopolísticas (1987)

Ley de Competencia (1983)

Ley Federal de Competencia Económica (1993)

Ley de Competencia (1999)

Fuente: Datos de la base de datos Perspectivas de la Economía Mundial del FMI, abril de 2017 (https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2017/01/weodata/index.aspx).Nota: Variación porcentual del PIB con respecto al año anterior. En el caso de Australia, la variación porcentual del PIB se refiere a 1982 en comparación con 1981. En el indicador "Función de los Gobiernos subnacionales", la tilde indica los países que tienen un sistema federal donde los gobiernos subnacionales pueden decidir sobre políticas y regulaciones, mientras que la X significa que el gobierno está centralizado.a. Servicios de distribución y servicios públicos.

101

Capítulo 2

Comisión de Productividad creó el “Impact Project” (Proyecto sobre Impactos) con la Universidad de Monash. El equipo evaluó el impacto de las reformas en diferentes sectores y en distintos niveles de la economía (nacional y regional). Estas evaluaciones fueron útiles para comunicar los resultados satisfactorios logrados mediante la reforma, alcanzar o fomentar el consenso, y adaptar las medidas que no habían tenido los efectos previstos3.

En cuarto lugar, la secuencia y los plazos de las reformas fueron tan importantes como su

contenido. En todos los países analizados en este documento, el proceso de liberalización del comercio combinó reformas repentinas (como la eliminación anticipada de las medidas no arancelarias para reducir las graves distorsiones en los precios y el abastecimiento, y las reducciones arancelarias) con un enfoque más gradual en algunos sectores sensibles. Entre los sectores sensibles generalmente se incluyeron la manufactura, en particular, los sectores con uso intensivo de mano de obra (por ejemplo, textil, vestimenta y calzado), el acero y los automóviles. En el primer programa

Recuadro 2.1 La Política Nacional de Competencia de Australia y el Pacto por México

El objetivo de la Política Nacional de Competencia de Australia era promover mercados competitivos, porque son los que mejor responden a los intereses de los consumidores y de la comunidad en general, y lograr y mantener leyes y políticas de competencia coherentes y complementarias que se apliquen a todas las empresas de Australia, con independencia de a quién pertenezcan.

A continuación, se enumeran los principales componentes de esta política:• Ampliación de la legislación sobre conductas anticompetitivas para cubrir las empresas públicas y no

constituidas en sociedad, que previamente estaban exentas.• Revisión de alrededor de 1800 puntos de las reglamentaciones anticompetitivas.• Reformas de los monopolios estatales, por ejemplo, mecanismos de aplicación de la “neutralidad

competitiva”, ciertos requisitos de reformas estructurales, y regulación de precios en los casos en que persistían los monopolios estatales.

• Un régimen de libre acceso para la infraestructura de redes.

Los objetivos del Pacto por México incluían completar la transición democrática, impulsar el crecimiento económico y generar empleos de buena calidad para reducir la pobreza y la desigualdad social.

A continuación, se enumeran los principales componentes económicos de este pacto:• La reforma laboral, que aumentó considerablemente la flexibilidad para la contratación.• La reforma de los amparos, que hizo que el sistema judicial fuera más eficaz y justo.• La introducción de un código procesal penal nacional.• La amplia reforma del sector educativo, mediante la cual se introdujeron normas más claras para los

docentes y las escuelas.• La reforma fiscal, que mejoró la eficacia del sistema tributario.• La reforma relacionada con la competencia, que repercutió en toda la economía.• Las reformas de los sectores financiero, de telecomunicaciones y de energía, que abrieron a la

competencia sectores que habían estado cerrados durante mucho tiempo y fortalecieron las facultades de los encargados de las reglamentaciones.

• Las reformas que autorizaron la reelección de los políticos, lo que les permitió tener una perspectiva de más largo plazo sobre las políticas.

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l de promoción de las exportaciones de automóviles de Australia, que se puso en marcha en 1985, el país convirtió los cupos basados en cantidades en cupos arancelarios, luego los eliminó y redujo gradualmente los aranceles, del 57,5 % en 1985 al 35 % en 1992. Los planes posteriores incluyeron reducciones graduales y previamente anunciadas, con las cuales los aranceles llegaron al 10 % en 2004 y, según se prevé, disminuirán al 5 % en 2010. Este gradualismo presenta un fuerte contraste con los programas de reducción de aranceles unilaterales que se aplicaron a los sectores no sensibles, en los cuales los aranceles llegaron al 5 % o menos en 1996. Es importante destacar que primero hubo una apertura comercial en la economía de Australia, lo que generó la necesidad de reducir los costos de los insumos en los mercados de trabajo y en las empresas de servicios públicos (que no cotizan en bolsa). A su vez, aumentaron las presiones para que se reformaran las políticas y las instituciones públicas que impedían estos cambios, y se creó un programa

cada vez más amplio de reformas microeconómicas internas (Banks, 2005). No existe consenso en la literatura económica a la hora de determinar si la “terapia de choque” o el gradualismo es la mejor estrategia para implementar las reformas de apertura comercial y liberalización de la inversión. Los países que han adoptado un enfoque gradual (como Australia, México y Suecia) generalmente han tenido incentivos políticos para hacerlo, por ejemplo, evitar costos excesivos, especialmente para el presupuesto del Gobierno; evitar descensos excesivos del nivel de vida al comienzo de la reforma; permitir que se emplee el método de ensayo y error y que se hagan ajustes sobre la marcha; y ayudar al Gobierno a obtener credibilidad a lo largo del tiempo (Roland, 2012). En las reformas comerciales generalmente se han combinado las medidas de choque con el gradualismo en los sectores sensibles, mientras que en las reformas relativas a las inversiones y la competencia habitualmente se ha seguido un camino más constante.

Notas 1. Véase Banks (2005) para obtener mayores

detalles. 2. Véase Kelly (2000) para obtener mayores

detalles. 3. Véase Banks (2005) para obtener mayores

detalles sobre la experiencia de Australia.

ReferenciasBanks, G., 2005. Structural Reform Australian-Style: Lessons for Others? Comisión de Productividad. Basado en presentaciones al FMI y el Banco Mundial (Washington, DC, 26 y 27 de mayo de 2005) y la OCDE (París, 31 de mayo de 2005). <https://www.oecd.org/australia/39218531.pdf>

Kelly, P., 2000. “The Politics of Economic Change in Australia in the 1980s and 1990s”. En The Australian Economy in the 1990s: Proceedings of a Conference held at the H.C. Coombs Centre for Financial Studies, Kirribillion, 24–25 July 2000, comps. D. Gruen y S. Shrestha, 222–34. <http://www.rba.gov.au/publications/confs/2000/pdf/conf-vol-2000.pdf>

Roland, G., 2002. “The Political Economy of Transition”. Journal of Economic Perspectives 16 (1): 29-50.

103

Resumen Ejecutivo

a experiencia internacional ofrece ejemplos de estructuras institucionales que han ayudado a los países a aplicar políticas nacionales

amplias de integración en la economía mundial. Como se describe en el capítulo 2, países como Australia han creado nuevos consejos y comisiones a fin de diseñar, supervisar o ejecutar programas de políticas a mediano y largo plazo para reformar los mercados nacionales. Estas instituciones necesitan financiamiento, mecanismos de rendición de cuentas y respaldo de alto nivel para ser eficaces. El respaldo sólido y de alto nivel de un objetivo estratégico, un plan de acción o una hoja de ruta puede brindar a las instituciones el espacio que necesitan para ejercer una coordinación eficaz en torno a un objetivo global y aplicar los cambios día a día.

Las instituciones responsables de las políticas comerciales, de inversión y de competencia son esenciales para llevar a cabo estas reformas y, por lo tanto, deben estructurarse de manera eficaz para permitir la complementariedad y la coordinación entre ellas.

Inversiones: mejores prácticas gubernamentales para revolucionar la política de promoción de inversiones

Según la experiencia internacional, las instituciones con éxito encargadas de la promoción de la inversión extranjera directa (IED) comparten ciertas mejores prácticas, independientemente de su estructura institucional. En marzo de 2016, Argentina creó su agencia de promoción de la inversión (API) mediante la transformación de la Fundación Exportar, una entidad privada dedicada exclusivamente a la promoción de las exportaciones. La nueva Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional (AAICI) actualmente también se dedica a promover y facilitar las inversiones. La AAICI se benefició de los registros de la Fundación Exportar y de su estructura general y de gestión ya establecida. La estructura orgánica interna se modificó: se crearon unidades comerciales independientes para la promoción del comercio y la promoción de la inversión, con distintos indicadores de desempeño, pero con una serie de servicios administrativos en común. Las actividades relacionadas con la promoción del comercio y de la inversión tienen, por su misma naturaleza, diferentes necesidades de pericia y habilidades del personal, públicos objetivo, clientes y partes interesadas1. En general, las mejores prácticas demuestran que es mejor contar con funciones separadas de promoción del comercio y promoción de las inversiones, aunque algunas API que tienen mandatos conjuntos han logrado

Fortalecimiento de las instituciones para la integración eficaz en la economía mundial

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Capítulo 3

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l atraer la IED. En el cuadro 3.1 se muestran las ventajas y desventajas de la promoción conjunta. Las API exitosas con mandatos conjuntos tienen algunas características en común: suelen adoptar una estructura general, combinan la infraestructura de la administración y las oficinas en el exterior, invierten en información sobre los mercados y creación de imagen, y operan como un equipo técnico separado para cada proceso de promoción, lo que contribuye al aumento de la eficiencia2.

Otra de las mejores prácticas consiste en separar el rol normativo de la función de promoción. Las API más eficaces se concentran en la promoción de una ubicación específica (cuadro 3.2), y no ejercen un rol normativo para aceptar o rechazar solicitudes de inscripción u otorgar incentivos (recuadro 3.1). Las funciones tales como otorgar permisos, emitir licencias o administrar y negociar concesiones otorgadas por el Gobierno o alianzas público-privadas pueden crear conflictos de intereses y enviar señales confusas a los inversionistas. Asimismo, pueden desvirtuar la API y desviar recursos de su función básica de promover y atraer las inversiones.

El mandato y la organización institucional de una API deben permitir la interacción eficaz con los inversionistas. En condiciones de inversión propicias, las API pueden interactuar eficazmente con los inversionistas en todas las etapas del ciclo

de las inversiones: 1) visión y estrategia; 2) atracción de las inversiones; 3) entrada y realización de inversiones; 4) protección, expansión y retención de las inversiones, y 5) vínculos y diseminación. Es fundamental asegurar que la API tenga un mandato claro, una estructura orgánica eficiente y recursos suficientes (recuadro 3.2). El mandato de atender a los inversionistas debe ser preciso y centrarse no solo en los inversionistas nacionales, sino especialmente en los inversionistas extranjeros. En el mandato deben definirse la variedad, el alcance y la calidad de los servicios que se brindarán a los diferentes tipos de IED e inversionistas a lo largo del ciclo de las inversiones, con un enfoque escalonado de prestación de servicios de comercialización, información, facilitación y promoción de políticas.

Entre las iniciativas de promoción de las inversiones, la promoción de políticas es una actividad esencial con un alto rendimiento. Si bien deben tenerse en cuenta las particularidades y fortalezas de cada país, las mejores prácticas y los resultados empíricos3 ponen de relieve que, entre otras funciones clave como la creación de imagen y los servicios para los inversionistas, la promoción es la función que está vinculada más estrechamente con niveles de inversión más altos. Las asignaciones presupuestarias de las API generalmente no reflejan este orden de prioridades. Las API pueden beneficiarse con la inversión de más recursos en actividades de promoción, por ejemplo, estudios del

Cuadro 3.1 Ventajas y desventajas de la promoción conjunta de las exportaciones y de la IED

Ventajas Desventajas

Un marco para la política de promoción de las inversiones y del comercio.

Diferentes funciones y objetivos. Pérdida de rendición de cuentas y pérdida de concentración en la agencia.

Servicios de apoyo compartidos: tecnología de la información, recursos humanos, contabilidad, servicios jurídicos, relaciones públicas, investigación y análisis, oficinas compartidas.

Posibles problemas para coordinar las actividades de promoción de las inversiones y del comercio, y para administrar los integrantes del personal con diferentes aptitudes y perspectivas.

Intercambio de conocimientos para beneficiar la elaboración de estrategias.

Diferentes marcos cronológicos, generalmente con una perspectiva a más largo plazo en la promoción de las inversiones.

Posiblemente más continuidad en la prestación de servicios. Un único punto de contacto en el Gobierno, por ejemplo, para inversionistas de orientación exportadora.

En general, diferentes clientes y puntos de contacto en las empresas.

105

Capítulo 3

sector privado, participación en grupos de trabajo, propuestas normativas y jurídicas, y actividades de cabildeo.

Los análisis empíricos parecen indicar que Argentina puede obtener mayores beneficios al enfocar las actividades de promoción de las inversiones en las inversiones extranjeras y las características específicas de algunos sectores. Cuando las API se focalizan en las inversiones extranjeras (y no en las inversiones nacionales), se incrementan las probabilidades de atraer el tipo de inversiones extranjeras que pueden generar importantes beneficios para la economía local. Harding y Javorcik (2012), a partir de una muestra

de 105 países, determinaron que la focalización en la IED por parte de las agencias de promoción de las inversiones puede ser crucial para atraer la IED que busca la eficiencia.

Además, puede elevar la calidad de las exportaciones de la economía de acogida. El análisis de varios países reveló un aumento de los valores unitarios de las exportaciones de los sectores que se consideran prioridades en las iniciativas para atraer la IED. Las 33 API principales (25 nacionales y 8 subnacionales) se han centrado en sectores prioritarios específicos, y los muestran de manera destacada en sus sitios web (cuadro 3.3)4. En el caso de la AAICI y su sitio web, se mencionan seis sectores como esenciales

Cuadro 3.2 Mejores prácticas de las API

Se debe hacer (mandatos básicos)

Se puede hacer (como funciones adicionales, pero se necesitan estructuras y recursos independientes)

No se debe hacer (incompatible con la promoción de las inversiones)

Promoción de las inversiones

Comercialización x

Provisión de información x

Facilitación de reuniones, visitas a emplazamientos y procedimientos gubernamentales

x

Promoción x

Promoción general

Exportaciones x

Inversiones en el exterior x

Vínculos de las pymes con la IED

x

Desarrollo de las pymes x

Administración y regulación

Administración de procedimientos gubernamentales (por ejemplo, ventanillas únicas, licencias, incentivos)

x

Gestión de tierras o activos públicos

x

Administración o negociación de concesiones otorgadas por el Gobierno (por ejemplo, infraestructura o industrias extractivas)

x

Administración de alianzas público-privadas

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Recuadro 3.1 Separación de la función de promoción y la función normativa el caso de canadá

• Los orígenes de la API de Canadá, Invest in Canada, se remontan a la Agencia Canadiense de Revisión de la Inversión Extranjera. Esta entidad se estableció en 1973 como una agencia puramente normativa a partir de la oleada de adquisiciones de firmas de Canadá por parte de empresas de los Estados Unidos.

• En 1985, Investment Canada, una entidad normativa y de promoción, reemplazó a la Agencia Canadiense de Revisión de la Inversión Extranjera. Esta institución continuó seleccionando inversiones y comenzó a ejercer funciones de promoción como parte del Ministerio de Industria.

• En 2003, el Gobierno separó las funciones de promoción y regulación mediante el establecimiento de Invest in Canada, una nueva unidad con un mandato de IED más fuerte, dentro del ámbito del Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio Internacional. La función de revisión de las inversiones quedó a cargo del Ministerio de Industria.

• En la actualidad, Invest in Canada se dedica a la promoción de las inversiones y se encuentra entre las principales API nacionalesa.

a. Para mayores detalles, véase Banco Mundial (2011).

Recuadro 3.2 Aspectos destacados de algunas mejores prácticas de las api

En los ejemplos que se incluyen a continuación se destacan algunas mejores prácticas de IDA Ireland, la Junta de Desarrollo Económico de Singapur, la Agencia de Comercio de la República de Corea (KOTRA) y el Departamento de Negocios e Inversiones de Reino Unido (UKTI), todos los cuales se consideran API exitosas.

IDA Ireland: La Agencia de Desarrollo Industrial del Gobierno de Irlanda, también denominada IDA Ireland y constituida en 1969 como una entidad autónoma patrocinada por el Estado, tiene una trayectoria de logros constantes. Fundada en una época en la que Irlanda no se consideraba un destino atractivo para las inversiones (debido al estancamiento de la economía, los limitados recursos naturales, uno de los ingresos per cápita más bajos de Europa, y la reducida población), IDA Ireland cambió las percepciones mundiales y ayudó a transformar a Irlanda en un centro neurálgico de atracción de IED. Algunos aspectos destacados:

• Mandato claro y estrategia sectorial. IDA Ireland, con el mandato único de atraer la IED, ha elaborado una estrategia específica para promover el desarrollo industrial centrándose en los sectores en los que Irlanda podría obtener una ventaja competitiva. Actualmente, estos sectores incluyen las ciencias biológicas, la tecnología de la información y las comunicaciones, y los servicios internacionales y financieros.

• Colaboración con otras entidades a nivel nacional y subnacional. Irlanda creó una combinación de agencias estatales y consejos asesores con financiamiento adecuado que trabajan en conjunto, colaboran con IDA Ireland y tienen funciones especializadas. Entre estas entidades se incluyen Forfás (que se centra en la planificación estratégica); Enterprise Ireland (que promueve las pymes, la industria nacional y el desarrollo de las exportaciones); y The Science Foundation Ireland (que se focaliza en la innovación). Además de sus propias sinergias, estas agencias tienen buenas relaciones de trabajo con los principales organismos normativos a nivel nacional y local, como así también con las organizaciones del sector privado. Todas cuentan con personal permanente y profesional que no cambia cuando cambian los Gobiernos.

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Capítulo 3

Recuadro 3.2 Continuación

• Autonomía institucional y financiera suficiente. IDA Ireland tiene un mandato jurídico independiente que le otorga un considerable grado de autonomía institucional y financiera y un presupuesto suficiente y sostenible. Su directorio se basa en la representación del sector privado, pero los miembros se designan claramente para representar los intereses públicos, y no los privados.

Junta de Desarrollo Económico de Singapur: La Junta de Desarrollo Económico de Singapur se estableció en 1961 como una agencia centralizada para la promoción de las inversiones y, desde entonces, ha sido la responsable del éxito de Singapur en la atracción de IED y la promoción del desarrollo económico del país. Desde 1993, esta entidad ha respaldado las iniciativas de regionalización de las empresas de Singapur, ha administrado el sistema de incentivos para la IED, ha gestionado las donaciones y los préstamos para promover la internacionalización de las empresas locales, y ha apoyado las inversiones internas y en el exterior. Algunos aspectos destacados:

• Apoyo de alto nivel: La Junta de Desarrollo Económico recibe apoyo del nivel más alto del Gobierno, con credibilidad y visibilidad.

• Cuatro áreas estratégicas clave: 1) atracción de las inversiones: una “sola ventanilla” que promueve, atrae, facilita y apoya a los inversionistas en el sector de manufacturas y servicios; 2) apoyo para la retención, la expansión y la integración vertical de las industrias existentes; 3) mejora de las condiciones de inversión: promoción de políticas para mejorar las condiciones de inversión, y 4) con miras al futuro: actuar como “brújula” para preparar a Singapur para el futuro.

Agencia de Comercio de la República de Corea (KOTRA): Corea, que era una de las economías agrarias más pobres, pasó a convertirse en un país industrializado principalmente gracias a una estrategia de industrialización basada en las exportaciones. A principios de la década de 1960, abandonó la estrategia de sustitución de importaciones y adoptó la política “Export First” (Primero la exportación). KOTRA se fundó en 1962 para ayudar a las empresas a explorar los mercados extranjeros, básicamente como una organización de promoción del comercio. En 1997, se incluyó la promoción de la IED como una de las funciones de KOTRA. Actualmente, KOTRA realiza actividades de promoción del comercio y de las inversiones bajo un mismo techo. Con respecto a la promoción de las inversiones, facilita la entrada y el establecimiento de empresas extranjeras en Corea y brinda servicios de seguimiento diseñados para retener y expandir la inversión extranjera en Corea.

Departamento de Negocios e Inversiones de Reino Unido (UKTI): El Departamento de Negocios e Inversiones de Reino Unido (UKTI), denominado British Trade International hasta 2003, es un organismo público conjunto del Departamento de Negocios, Innovación y Capacidades y del Ministerio de Asuntos Exteriores y del Commonwealth. Si bien el UKTI tiene sus propios objetivos, también contribuye a los objetivos de los dos ministerios principales. Algunos aspectos destacados:

• Gran flexibilidad: El modelo permite una gran flexibilidad con respecto a la forma en que el UKTI presenta las ofertas de negocios y selecciona los clientes. El factor común de todos los clientes del UKTI, tanto los exportadores locales como los posibles inversionistas, es la marca UKTI.

• Una marca fuerte: La marca tiene alcance e impacto a nivel mundial. Es reconocible, y la adición de un escudo heráldico la identifica como un organismo del Gobierno del Reino Unido, en otras palabras, como una entidad confiable. También alude claramente al Reino Unido y resulta la elección natural para las empresas interesadas en comerciar con el país o invertir en este.

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para la agencia (cuadro 3.4). Se prevé que mantener una lista limitada de sectores para la promoción de las inversiones generará beneficios para Argentina. Dado que no todas las inversiones extranjeras son homogéneas, y que en algunos sectores las iniciativas para atraer inversionistas son menos importantes debido a que los principales factores impulsores de las inversiones son los recursos naturales disponibles o el tamaño del mercado, centrar los servicios de comercialización en algunos sectores parece ser una forma más eficaz de utilizar los limitados recursos e iniciativas de promoción de la agencia. Las agencias de mejor desempeño comparten algunas buenas prácticas que pueden ser adaptadas y aplicadas por las agencias que buscan aumentar su participación en el mercado de las inversiones extranjeras (recuadro 3.3).

Competencia: permitir la aplicación eficaz e independiente de las políticas de competencia

La institución a cargo de promover la competencia puede beneficiarse con recursos adicionales y

una mayor autonomía funcional. Para aplicar las importantes reformas pro-competencia propuestas, la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) de Argentina se beneficiaría de una mayor autonomía técnica y funcional, que ayudaría a proteger la entidad de posibles presiones políticas. Desde el punto de vista operacional, la CNDC necesitará más recursos y deberá dedicar estos recursos a los instrumentos de políticas de competencia con más impacto. Actualmente, Argentina tiene menos funcionarios públicos que otros países de tamaño similar, y esto agrava la carga de trabajo relativa a los procedimientos generada por el marco jurídico ineficaz, especialmente con respecto al control de las fusiones.

Algunas de estas dificultades son abordadas eficazmente por un proyecto de ley sobre una nueva ley de competencia que ya ha sido aprobado por la Cámara de Diputados.

Una nueva autoridad de competencia más autónoma puede incrementar las probabilidades de superar las posibles presiones de grupos de

Cuadro 3.3 Las API y su enfoque en sectores estratégicos

Api Cant. De sectores estratégicos Algunos ejemplos de sectores estratégicos

Invest in France 9 Industria aeroespacial, TI, salud, agroindustria

Invest HK (Hong Kong) 9 Servicios financieros, servicios institucionales de TI

CINDE (Costa Rica) 4 Ciencias biológicas (fabricación de dispositivos médicos), TI, manufactura avanzada

Nota: TI = Tecnología de la información

Cuadro 3.4 Enfoque estratégico de la API de Argentina

1. Petróleo y gas

2. Telecomunicaciones

3. Maquinarias y equipos

4. Agroindustria

5. Energías renovables

6. Servicios basados en el conocimientoFuente: Sitio web de la AAICI (http://www.inversionycomercio.org.ar/en/invest_argentina.php.).

109

Capítulo 3

intereses durante la apertura de los mercados a la competencia y la disolución de los carteles. En general, se considera que autoridades regulatorias nacionales son independientes cuando pueden aplicar regulaciones y políticas sin la intromisión del Poder Ejecutivo, aunque estén obligadas a cumplir con la política general del Gobierno5. En Argentina, las decisiones de la CNDC sobre las sanciones a los carteles o las medidas correctoras

para las transacciones de fusiones propuestas son examinadas y firmadas por funcionarios ajenos a la agencia que se encuentran dentro del ámbito del Ministerio de Producción. Mientras que algunas autoridades de competencia establecidas forman parte de ministerios o departamentos publicos y, aún así, exhiben un alto nivel de autonomía - por ejemplo en Chile, la Unión Europea y los Estados Unidos - es más comun encontrar agencias de

Recuadro 3.3 Principales recomendaciones institucionales para fomentar las API

Las API más exitosas tienen funciones y mandatos específicos. Asignar a las API responsabilidades de otros mandatos económicos, diferentes de aquellos correspondientes a la promoción de las inversiones, puede ocasionar que los funcionarios a cargo de la promoción de las inversiones carezcan de los recursos, el apoyo normativo o la libertad estratégica que necesitan para lograr estos objetivos fundamentales:

• Garantizar la claridad de las tareas que se han de realizar como parte de la promoción de las inversiones (incluidas las funciones de promoción, pero no las normativas, con independencia de la promoción de las exportaciones).

• Centrar las estrategias de promoción de las inversiones en algunos sectores, incluidos los servicios basados en el conocimiento.

• Lograr el equilibrio adecuado en la promoción de las inversiones nacionales y extranjeras.• Redefinir la variedad, el alcance y la calidad de los servicios que se prestan durante el ciclo de las

inversiones, desde la información de comercialización hasta la facilitación de las inversiones y la promoción de políticas.

Una organización autónoma con libertad para asignar recursos según una estrategia orientada a los resultados ayuda a preservar la claridad de la misión y los recursos con un enfoque similar al del sector privado:

• Proporcionar un mecanismo institucional para abordar los problemas relativos a las inversiones antes de que se conviertan en conflictos entre inversionistas y el Estado.

• Fomentar una cultura con orientación hacia el sector privado mediante la contratación de personal con experiencia en el sector privado, ofrecer bonificaciones por desempeño y priorizar la competencia en inglés y otros idiomas extranjeros.

• Reasignar y priorizar tareas para lograr la máxima eficiencia.• Generar un profundo conocimiento de los negocios a través de la capacidad de investigación, gerentes

de cuentas, y sistemas de gestión de conocimientos y relaciones.• Establecer una red más sólida con las provincias y a niveles subnacionales de unidades de promoción

de las inversiones y del comercio para garantizar a los inversionistas un nivel adecuado de servicios que sea homogéneo en todas las entidades subnacionales.

• Priorizar la facilitación de inversiones a través de sistemas internos y la mejora del accesoa.

a. Para mayores detalles, véase Banco Mundial (2009).

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l competencia que son independientes desde el punto de vista administrativo en lo relacionado de investigar y sancionar restricciones a la competencia. Más de la mitad de las 120 agencias de competencia del mundo son institucionalmente independientes del control ministerial, y 22 de ellas se encuentran en economías en desarrollo y en transición6. En el proyecto de ley para una nueva ley de competencia, aprobado en la Cámara de Diputados en noviembre de 20177, se propone el establecimiento de una nueva autoridad con autonomía técnica y funcional8. Esto constituiría un importante paso para garantizar que las presiones políticas de los grupos de intereses no interfieran en las decisiones técnicas que tome la agencia.

La autoridad de competencia debe contar con recursos suficientes para realizar investigaciones sofisticadas y congruentes en cuanto a los procedimientos, y para aplicar iniciativas de promoción de modo anticipativo. La CNDC emplea menos funcionarios públicos que las agencias de otros países utilizados como criterio de comparación (gráfico 3.1). Si bien el tamaño de

las agencias difiere sustancialmente en los distintos países, las economías más grandes suelen tener más personal. Para tomar medidas de aplicación de la ley (que pueden incluir, por ejemplo, inspecciones simultáneas in situ de presuntos integrantes de carteles en varias instalaciones), la agencia necesita un conjunto mínimo de funcionarios de tiempo completo con capacitación adecuada, especializados en técnicas de investigación de carteles y cuestiones procesales, como las garantías de confidencialidad. La capacidad de adquirir equipos de investigación modernos, por ejemplo, equipos forenses especiales con TI, es fundamental para abordar los sofisticados convenios de los carteles. Para que Argentina pueda impulsar la aplicación de la ley anticarteles, abordar las intervenciones del Gobierno que limitan la competencia a través de iniciativas anticipativas de promoción y examinar eficazmente las notificaciones de fusiones, la agencia necesita ampliar considerablemente su personal.

En Argentina, los umbrales de notificación de fusiones deben ajustarse para tener en cuenta las

Grá�co 3.1 Cantidad de funcionarios públicos en las autoridades de competencia

78 86 114 120 123188 209

313349

384464

546599

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Tamaño general (2015) Promedio total

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públ

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Fuente: Datos del conjunto de datos Rating Enforcement de Global Competition Review (GCR). (https://globalcompetitionre-view.com/series/rating-enforcement).Nota: Los datos re�ejan el personal en general, no necesariamente aquellos miembros que participan directamente en la aplicación de las leyes de competencia. Algunas agencias, por ejemplo, la de Australia, tienen otros mandatos, pero incluso si solo la mitad del personal trabajara en la aplicación de las leyes de competencia, Argentina tendría un grupo de personal pequeño en comparación. Los datos de Colombia corresponden solo al personal a cargo de la aplicación de las leyes de competencia, dado que la institución es la Superintendencia de Industria y Comercio, que cuenta con 1200 empleados en total.

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Capítulo 3

fluctuaciones cambiarias y garantizar el uso eficaz de la revisión ex ante de las fusiones9. Los umbrales de notificación de fusiones que desencadenan una revisión de la CNDC deben ser lo suficientemente bajos para que no excluyan un gran volumen de transacciones que podrían tener efectos negativos en la competencia, pero lo suficientemente altos para que no generen una carga indebida para la autoridad de competencia ni dificulten el avance de las fusiones (eficaces). Según los parámetros de comparación internacionales, estos umbrales son relativamente más altos en los países con economías más grandes (gráfico 3.2). A las devaluaciones drásticas cambiarias, generalmente les sigue un ajuste de los umbrales de notificación, como puede verse en las reformas recientes de Noruega y Turquía. En Argentina, debido a la devaluación de la moneda, el umbral actualmente es bajo con relación al tamaño de su economía. Como resultado, la carga de trabajo procesal que se genera agrava la escasez de personal y recursos. Mediante una reforma muy necesaria de las disposiciones sobre la revisión de fusiones, se introducirían otras mejoras (por ejemplo, umbrales

individuales10 y un procedimiento rápido para las fusiones que probablemente no reduzcan la competencia).

Un aumento de la cantidad de personal y una reforma para simplificar el sistema de control de fusiones permitirían que la agencia fortalezca la aplicación de la ley anticarteles. Los carteles pueden aumentar los precios de los bienes y servicios afectados en un 49 % en promedio (Connor, 2014).

Habida cuenta de los efectos perjudiciales de los carteles, las agencias concentran los recursos cada vez más en la aplicación de la ley anticarteles. Entre las agencias de América Latina, la detección de carteles se ha multiplicado por tres durante la última década, en comparación con la década anterior (gráfico 3.3). Las agencias de América Latina actualmente detectan dos casos de carteles por año, en promedio, mientras que las agencias más maduras pueden detectar cinco o más casos cada año. Argentina sancionó solo dos casos entre 2007 y 2016. La nueva conducción de la CNDC ya ha organizado sesiones de fortalecimiento de

Grá�co 3.2 Umbrales de noti�cación de fusiones y tamaño de la economía

AlbaniaArgentina

Armenia

Austria

Bélgica Brasil

Bulgaria

Canadá China

Colombia

Chipre

República Checa

Dinamarca

Grecia

Hungría

India

Israel

Italia

Ex República Yugoslava de MacedoniaMalta

Montenegro

NoruegaPolonia

Portugal

Serbia Sudáfrica

EspañaSuecia

Suiza

Túnez

TurquíaUruguay

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Logaritmo del PIB en USD corrientes de 2016

Fuente: Datos de International Merger Law Database y actualizaciones del Grupo Banco Mundial basadas en la metodología de Argent y Begazo Gómez (2015).Nota: Los valores del umbral de noti�caciones re�ejan la situación en 2013, excepto en el caso de Noruega y Turquía, que aumentaron los umbrales desde 2013. Todos los valores se expresan en dólares estadounidenses al tipo de cambio de 2016. Cualquier aumento de los umbrales no re�ejado aquí alejaría aún más a Argentina de la práctica internacional.

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la capacidad para el personal y ha actualizado rápidamente las técnicas de investigación. En septiembre de 2017, detectó y multó a un conjunto de clínicas médicas de la provincia de Salta por fijación ilícita de precios. Para crear un programa anticarteles eficaz que desaliente los acuerdos colusorios, se necesitarán esfuerzos constantes para fortalecer las capacidades y la ejecución.

Además de detectar y desalentar las prácticas comerciales anticompetitivas, la CNDC deberá dedicar una parte considerable de sus recursos a abordar las restricciones impuestas por el Gobierno que facilitan las prácticas comerciales anticompetitivas. En el marco jurídico de Argentina no se establecen exenciones de ningún sector o tipo de empresa, y las protecciones normativas de los incumbentes se basan, en cambio, en los obstáculos jurídicos a la entrada en el mercado de empresas nacionales o extranjeras, y en los obstáculos que afectan a los sectores de redes (gráfico 3.4). Estas restricciones pueden ser abordadas por la unidad de promoción de la competencia de la CNDC, que podría influir en medida creciente en la toma de decisiones sobre políticas y el diseño normativo. Este cambio no significa necesariamente que deba modificarse

el marco jurídico; la experiencia internacional sugiere que el carácter vinculante de las opiniones emitidas en las iniciativas de promoción no es una condición necesaria para el éxito de la promoción (gráfico 3.5), y que la estrategia específica para promover las soluciones favorables a la competencia es más importante.

La autoridad de competencia y los entes reguladores sectoriales pueden colaborar más eficazmente para fortalecer los principios de competencia en la regulación de las redes. Si bien algunos países comparables, como México y Sudáfrica, presentan restricciones aún mayores en la regulación de los sectores de redes (gráfico 3.6), el puntaje de las restricciones de Argentina en los sectores de transporte terrestre y aéreo es el más alto entre los países utilizados como criterio de comparación. En el caso de las redes de ferrocarriles, y habida cuenta de las conexiones verticales entre los accionistas mayoritarios y los usuarios finales del transporte ferroviario de carga, los entes reguladores sectoriales y la autoridad de competencia podrían, por ejemplo, colaborar para asegurarse de que existan regulaciones eficaces de acceso de terceros cuando corresponda (gráfico 3.7). La autoridad de competencia y los

Grá�co 3.3 Cantidad de investigaciones de carteles iniciadas y �nalizadas antesy después de 2007

Fuente: Datos de la base de datos Anti-Cartel Enforcement (Aplicación de la ley anticarteles) del Banco Mundial, abril de 2017.

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Capítulo 3

No son vinculantes y solo pueden emitirse cuando la regulación ya existe.

No son vinculantes, y los organismos públicosno deben dar explicaciones en caso de ignorarlas.

Los organismos públicos deben dar explicaciones si se apartan de ellas.

Son vinculantes.

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Grá�co 3.5 Carácter vinculante de las opiniones emitidas en las iniciativas de abogacía

Fuente: Goodwin y Licetti (2016).Nota: Basado en el examen de todos los ganadores del concurso anual International Advocacy Contest del Grupo Banco Mundial y la Red Internacional de Competencia.

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Grá�co 3.4 Contribución de los “obstáculos jurídicos” a las restricciones del subindicador de la regulación del mercado de productos “protección regulatoria de los incumbentes”

Fuente: Base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE, y base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE y Grupo Banco Mundial para países que no son miembros de la OCDE 2013, 2016, marzo de 2018. (http://www.oecd.org/eco/growth/indica-torsofproductmarketregulation homepage.htm).

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entes reguladores sectoriales podrían firmar un memorando de entendimiento para garantizar la aplicación coherente de las regulaciones. En el sector de las telecomunicaciones, esto podría aumentar la previsibilidad de los procedimientos en las revisiones de fusiones, donde tanto el ente regulador de las telecomunicaciones como la autoridad de competencia tendrían funciones normativas específicas.

Comercio: mejores procesos institucionales para la fomulación y la aplicación de políticas comerciales

La preparación y la realización de negociaciones, junto con la aplicación de las políticas comerciales, son las responsabilidades básicas de las instituciones comerciales11. Los mandatos y los mecanismos institucionales de las políticas

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Grá�co 3.6 Restricciones de la regulación del sector de redes en telecomunicaciones, electricidad, gas, servicios postales y transporte ferroviario, aéreo y por carretera

Fuente: Base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE, y base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE y Grupo Banco Mundial para países que no son miembros de la OCDE 2013, 2016, marzo de 2018. (http://www.oecd.org /eco/growth/indica-torsofproductmarketregulationhomepage.htm).

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Recuadro 3.4 Principales recomendaciones institucionales para fomentar la competencia en Argentina

La aplicación y la promoción de las leyes de competencia pueden ser más eficaces si se le otorga mayor autonomía a la autoridad de competencia de Argentina, especialmente en el proceso de toma de decisiones. El Gobierno de Argentina puede incrementar aún más la eficacia institucional tomando las siguientes medidas con respecto a la organización y los recursos:

• Continuar ampliando las capacidades del personal en cuanto al volumen y el perfil técnico.• Reorientar el personal y los recursos según las prioridades de la política de competencia de Argentina

(por ejemplo, aplicación de la ley anticarteles).• Fortalecer el programa y los recursos de promoción de la competencia para interactuar con los entes

reguladores sectoriales.

115

Capítulo 3

comerciales son diferentes en los distintos países. En algunos países, una sola entidad está a cargo del comercio (por ejemplo, el Ministerio de Comercio). En otros países, la política comercial está dentro del ámbito de una institución dependiente de otra institución (por ejemplo, un Ministerio de Relaciones Exteriores o de Economía, o el Tesoro). Y en otros, existe un organismo especial responsable de formular políticas comerciales que está compuesto por representantes de diferentes ministerios. Independientemente de la estructura institucional, es necesario llevar a cabo tres tareas para garantizar la participación eficaz en el sistema de comercio: análisis, comunicación y coordinación, y representación (recuadro 3.5).

La coordinación interinstitucional, una característica especialmente importante de la política comercial, abarca varias instituciones gubernamentales. La coordinación puede implicar la resistencia a la transferencia de autoridad de los organismos gubernamentales que tratan cuestiones relacionadas con el comercio al ministerio de comercio responsable o entidad equivalente; por ende, el establecimiento de mecanismos de intercambio de información es primordial. El modelo de los Estados Unidos, si bien no puede repetirse

con facilidad en otros países debido a la idiosincrasia de sus mecanismos constitucionales y a la cantidad de recursos que requiere, ofrece algunos buenos ejemplos de coordinación interinstitucional entre el Órgano de Revisión de las Políticas Comerciales y el Comité de Personal de Política Comercial (recuadro 3.6). La adscripción de personal a la Oficina del Representante de los Estados Unidos para Asuntos Comerciales desde otros departamentos, como el Departamento de Estado, el Departamento de Agricultura y el Tesoro, por ejemplo, es otra forma de fomentar la cooperación. En el caso de la Unión Europea, la coordinación se lleva a cabo entre sus diferentes instituciones y las de los Estados miembros, lo que suma una capa de coordinación a nivel supranacional. Los acuerdos comerciales internacionales se negocian a través del Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea, y los Estados miembros participan de manera independiente cuando el acuerdo implica responsabilidades mixtas. La Dirección General de Comercio de la Comisión Europa elabora políticas comerciales específicas. El comercio interno se encuadra dentro de la jurisdicción de cada Estado miembro.

Las unidades de comercio especializadas son los mejores lugares para realizar consultas y

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Grá�co 3.7 Extensión de las redes ferroviarias de Argentina, accionistas mayoritarios de cada red y sus principales mercados de productos, 2017

Fuente: Datos de la Comisión Nacional de Regulación del Transporte, 2017 (https://www.cnrt.gob.ar/estad%C3%ADsticas-del-transporte-ferroviario).

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Recuadro 3.5 Principales responsabilidades para lograr una negociación comercial eficaz

Las iniciativas eficaces de negociación y aplicación de acuerdos comerciales incluyen varias actividades esenciales, entre las que se incluyen aquellas relacionadas con el análisis, la comunicación y la coordinación, y la representación.

Las actividades relativas al análisis incluyen las siguientes:

• Fortalecer la capacidad institucional para recopilar, analizar, utilizar y divulgar información relacionada con el comercio, que incluye los datos estadísticos sobre la economía nacional e internacional, las barreras arancelarias y no arancelarias, los tratados y otros instrumentos jurídicos, las leyes y regulaciones nacionales, y análisis académicos y propios para respaldar las negociaciones.

• Realizar evaluaciones independientes de los acuerdos negociados para permitir el examen público y garantizar la legitimidad.

Las responsabilidades relativas a la comunicación y la coordinación incluyen las siguientes:

• Implementar mecanismos que faciliten la comunicación entre el ministerio responsable del comercio (o equivalente), otras instituciones gubernamentales y la sociedad civil antes, durante y después las negociaciones.

• Fomentar un alto nivel de coordinación interinstitucional para abordar la complejidad que conllevan las cuestiones comerciales en la actualidad.

• Promover las consultas a las partes interesadas y las iniciativas de divulgación sobre los acuerdos comerciales, a fin de optimizar las oportunidades para todas las partes interesadas pertinentes, incluidas las pymes y la sociedad civil.

Las responsabilidades relativas a la representación incluyen las siguientes:

• Representar los intereses y las posturas del país ante las contrapartes extranjeras y las organizaciones internacionales, e incluir la presencia permanente en las misiones en el extranjero, la participación en las reuniones ministeriales y organizar encuentros internacionales, entre otras.

• Las labores de representación deben ser llevadas a cabo por una persona con un título diplomático formal o por un funcionario oficial del Gobierno. Los representantes comerciales deben estar plenamente capacitados en materia de políticas comerciales y técnicas de negociación, deben ser personas activas, informadas y participativas (en el país y en el extranjero), y deben ser capaces de cubrir una amplia variedad de cuestiones en un conjunto cambiante de negociaciones bilaterales, regionales y multilateralesa.

a. Para mayores detalles, véase Van Grasstek (2008).

117

Capítulo 3

Recuadro 3.6 Coordinación interinstitucional en los Estados Unidos

En este recuadro se describen los mecanismos de coordinación y formación de consenso entre las instituciones gubernamentales de los Estados Unidos en cuestiones de política comercial. Este proceso interinstitucional de los Estados Unidos generalmente se considera un ejemplo de mejores prácticas. El Representante de los Estados Unidos para Asuntos Comerciales cumple sus responsabilidades en consulta con una organización de política interinstitucional establecida en virtud de la Ley de Expansión Comercial de 1962. El Consejo Económico Nacional, un comité a nivel del gabinete dirigido por el presidente, aborda solamente las cuestiones de alta prioridad.

Los comités del subgabinete, cada uno de los cuales está dirigido por el Representante de los Estados Unidos para Asuntos Comerciales y se compone de 20 instituciones, complementan el sistema de coordinación interinstitucional. Uno de ellos, el Comité de Personal de Política Comercial, está formado por más de 80 subcomités. El Representante de los Estados Unidos para Asuntos Comerciales solicita las opiniones de los subcomités pertinentes, que a su vez brindan recomendaciones al Comité de Personal de Política Comercial como base para alcanzar el consenso entre las distintas instituciones. El Órgano de Revisión de las Políticas Comerciales está compuesto por representantes a nivel de la subsecretaría y recibe asesoramiento del Comité de Personal de Política Comercial.

La Comisión de Comercio Internacional de los Estados Unidos es un miembro sin derecho a voto.

Recuadro 3.7 Principales recomendaciones para la formulación y la aplicación efectivas de políticas comerciales

Las principales recomendaciones sobre los aspectos institucionales de las políticas comerciales se centran en mejorar los procesos interinstitucionales y la participación de las partes interesadas, y en fortalecer la capacidad técnica en materia de acuerdos comerciales, e incluyen las siguientes:

• Reevaluar el proceso de formulación de políticas comerciales y compararlo con las prácticas de otros países. En este caso, se deben considerar especialmente los mecanismos de coordinación y formación de consenso entre las instituciones gubernamentales y los procesos para mantener consultas activas con el sector privado, los grupos sociales y otras partes interesadas, antes y después de las negociaciones.

• Reevaluar las limitaciones de recursos con relación a los conocimientos especializados necesarios para preparar, negociar y aplicar eficazmente los acuerdos comerciales. Las capacidades esenciales que deben considerarse incluyen los conocimientos especializados en las esferas técnicas de acuerdos profundos, como competencia, comercio de servicios, propiedad intelectual, comercio electrónico, etc.; los conocimientos especializados sobre regiones específicas, por ejemplo, unidades de análisis centradas en áreas regionales (como Asia o China), y recursos para realizar evaluaciones independientes de los acuerdos negociados.

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l legitimar las negociaciones internas con el sector privado durante las negociaciones comerciales. Países como México han establecido un proceso de consulta reconocido a través del cual se encauza la participación del sector privado y de grupos sociales estratégicos. La Coordinadora de Organismos Empresariales de Comercio Exterior es el ente coordinador del sector privado para las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), además de actuar como órgano asesor del Gobierno. Dicha entidad abarca las empresas que se dedican al comercio exterior y los asuntos internacionales. Otro órgano consultivo es el Consejo Asesor, integrado por representantes del sector privado (que constituyen la mayoría), del Gobierno y de los sectores académico, laboral y agropecuario. Las consultas se realizan durante todo el proceso de formulación de políticas comerciales, incluida la ratificación y la ejecución de los acuerdos comerciales.

Muchos países de América Latina han optado por instituciones de negociaciones comerciales con funciones separadas de las cuestiones diplomáticas internacionales, mientras que otros han elegido concentrar estas funciones en un solo ministerio. Si bien las estructuras institucionales son diferentes, cabe sostener que países como Colombia, Costa Rica y Perú se han beneficiado al dividir las funciones de asesoramiento económico y político en distintos ministerios, el Ministerio de Comercio (o equivalente) y el Ministerio de Relaciones Exteriores, respectivamente. Costa Rica creó el Ministerio de Comercio Exterior en 1996 y, hasta la fecha, ha firmado 14 acuerdos de comercio regional. Por otra parte, Chile, que participa en 30 acuerdos de comercio regional,

es un ejemplo de que las responsabilidades en materia de comercio también pueden manejarse dentro del ámbito del Ministerio de Relaciones Exteriores. Las funciones bien definidas y la estrecha coordinación interinstitucional parecen ser más importantes que la atribución institucional específica de responsabilidades. La Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales de Chile, dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, es la entidad pública responsable de ejecutar y coordinar las relaciones económicas internacionales. Esta dirección coordina todas las instituciones gubernamentales que intervienen en cuestiones relativas al comercio exterior. En este sentido, las negociaciones comerciales se coordinan con otros ministerios a través del Comité Interministerial de Relaciones Económicas Internacionales, presidido por el Ministerio de Relaciones Exteriores y compuesto por los Ministerios de Hacienda, de Economía y de Agricultura, y la Secretaría General de la Presidencia.

Se pueden formular varias recomendaciones sobre los aspectos institucionales de la política comercial (véase también el recuadro 3.7). De acuerdo con la experiencia internacional reciente, evaluar la capacidad y habilidades técnicas necesarias para preparar, llevar a cabo y aplicar la política comercial puede ayudar a simplificar las funciones, respaldar la coordinación eficaz y, en definitiva, contribuir a fomentar el comercio. La política comercial es técnica, y los acuerdos comerciales deben garantizar la previsibilidad. Es importante, por lo tanto, evaluar qué recursos y aptitudes se necesitan para aplicar y negociar las políticas comerciales, y coordinar con las partes interesadas, incluido el sector privado, entre otras cuestiones.

Notas 1. Véase Llobet y otros (2017) para obtener un

análisis detallado de los elementos comunes de las estructuras de gestión de las API más eficaces.

2. Véase la Conferencia de las Naciones Unidas

sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) (2013) para obtener un análisis más detallado.

3. Véase Morisset y Andrews-Johnson (2004) para obtener mayores detalles.

4. Véase Banco Mundial (2009). 5. Véase Lavrijssen y Ottow (2012) para obtener

mayores detalles.

119

Capítulo 3

6. Véase la UNCTAD (2011). 7. Al momento de redactarse esta publicación, la

Ley de Defensa de la Competencia aún seguía pendiente de aprobación por el Senado de Argentina.

8. El proyecto de ley podría fortalecerse aún más con una aclaración sobre las reglas para la designación y la remoción de los miembros del directorio, a fin de evitar la discreción excesiva y las presiones políticas, o incluso el riesgo de enjuiciamiento por el debido ejercicio de sus funciones.

9. Véase Argent y Begazo Gómez (2015), para obtener un análisis completo.

10. Esto significa que una notificación sería necesaria solo si el volumen combinado de ventas (o activos) y el volumen individual de ventas (o activos) de cada empresa, o al menos una de las empresas (en algunos casos, por ejemplo, la empresa que se adquiere), superan los umbrales.

11. Véase Van Grasstek (2008) para obtener mayores detalles.

ReferenciasArgent, J. T. y T. P. Begazo Gómez, 2015. International

Benchmarking of Merger Notification Thresholds. Memorando inédito.

Connor, J. M., 2014. Price-Fixing Overcharges: Revised 3rd Edition. <https://ssrn.com /abstract=2400780> o <http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2400780>

Goodwin, T. y M. Licetti, 2016. Transforming Markets through Competition. Washington, DC: Grupo Banco Mundial. <http://documents.worldbank.org/curated/en/640191467990945906/pdf/104806-REPF-Transforming-Markets-Through-Competition.pdf>

Harding, T. y B. Javorcik, 2012. “Foreign Direct Investment and Export Upgrading”. En Review of Economics and Statistics 94 (4): 964-80.

Llobet, G., V. di Fiori, E. von Uexkull, J. Ramón Perea, D. Gómez Altamirano y R. Echandi, 2017. Leveraging Foreign Direct Investment to Transform

Argentina’s Export to the World: Considerations for the Modernization of Argentina’s Investment Policies and Promotion Efforts. Documento de antecedentes preparado para este informe.

Morisset, J. y K. Andrews-Johnson, 2004. The Effectiveness of Promotion Agencies at Attracting Foreign Direct Investment. Foreign Investment Advisory Services. Estudio especial n.º 16. Banco Mundial, Washington, DC.

Lavrijssen, S. y A. Ottow, 2012. “Independent Supervisory Authorities: A Fragile Concept”. En Legal Issues of Economic Integration 39 (4): 419-31.

UNCTAD, 2011. Foundations of an Effective Competition Agency. Ginebra: UNCTAD.

UNCTAD, 2013. “Optimizing Government Services: A Case for Joint Investment and Trade Promotion?”. En The IPA Observer, n.º 1. <http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/webdiaepcb2013d1_en.pdf>

Van Grasstek, C., 2008. “The Challenges of Trade Policymaking: Analysis, Communication and Representation”. En Policy Issues in International Trade and Commodity Series, n.º 36. <https://www.peacepalacelibrary.nl/ebooks/fi les/UNC TAD_VanGrasstek_Challenges-Trade -Policymaking_e.pdf>

Banco Mundial, 2009. “Investment Promotion Essentials: What Sets the World’s Best Investment Facilitators Apart from the Rest”. Investment Climate in Practice, n.º 6. <https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/h a n d l e / 1 0 9 8 6 / 1 0 5 2 6 / 5 0 3 5 6 0 B R B R I 0 Box31 actice1GIPB01PUBL IC1.pdf?sequence=1&isAllowed=y>

Banco Mundial, 2011. “Investment Regulation and Promotion: Can They Coexist in One Body?”. Investment Climate in Practice, n.º 16. <http://documents.worldbank.org/curated/en /832851474483734837/df/802530BRBRI0Inpr-00Box0379802B00OUO-90.pdf>

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Resumen Ejecutivo

as políticas de comercio, inversión y competencia están estrechamente vinculadas. En una economía abierta, las políticas de

comercio y de inversión se complementan, no se sustituyen mutuamente. El aumento de la apertura comercial promueve la inversión extranjera. A su vez, la inversión extranjera directa (IED) aumenta los flujos comerciales, dado que las empresas multinacionales pueden ayudar a los países receptores a superar los costos fijos y los obstáculos para la entrada en los mercados internacionales mediante la importación de nuevos insumos, la ampliación de las redes de proveedores en la economía receptora y la exportación de insumos o bienes finales1. La reducción de los aranceles a los productos y la entrada de empresas extranjeras intensifican la competencia en el mercado nacional, mientras que los mercados nacionales competitivos crean oportunidades para la inversión y el comercio2.

Estas tres políticas también determinan las condiciones que las empresas enfrentan para integrarse en la economía mundial. La integración exitosa en la economía mundial se basa en las siguientes condiciones que las empresas enfrentan: 1) oportunidades de entrar e invertir en el mercado nacional, ya sea como empresas

nacionales o extranjeras; 2) el acceso a mercados de insumos eficientes (además de mano de obra y capital) con insumos y servicios de calidad y variedad a precios competitivos; 3) la capacidad de competir en igualdad de condiciones con acceso no discriminatorio a facilidades esenciales y condiciones de mercado no distorsionadas, y 4) la capacidad para prosperar en los mercados internacionales (gráfico 4.1). A continuación, se explican en detalle todos estos factores, que se ven influidos directamente por las políticas de comercio, inversión y competencia.

1. Oportunidades de entrar e invertir. Las empresas (nacionales o extranjeras) pueden entrar e invertir en un mercado de diversas formas: estableciendo una planta de producción, importando los productos que han fabricado en otro lugar y creando actividades de venta minorista y distribución de estos productos, o bien, adquiriendo una empresa local que ya está establecida en el mercado nacional o fusionándose con esta. Las políticas de comercio, inversión y competencia influyen directamente en cada uno de estos pasos. Por ejemplo, en el proceso de entrada, pueden exigirse licencias (que pueden ser generales o específicas de cada sector), la aprobación de una autoridad de

Un programa detallado de reforma que permitirá a las empresas integrarse en la economía mundial

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Capítulo 4

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l competencia para adquirir una empresa local o fusionarse con esta, posiblemente un incentivo otorgado por las agencias de promoción de las inversiones para cubrir el riesgo y el costo de la inversión (especialmente en el caso de las empresas extranjeras), la aprobación para importar insumos (licencias y aranceles de importación), etc.

2. Acceso a mercados de insumos eficientes. Una vez establecidas, las empresas deben aplicar sus estrategias de producción. Por lo tanto, es fundamental que puedan acceder a insumos y servicios (además de mano de obra y capital) de calidad y variedad a precios competitivos. Las políticas de comercio, competencia e inversión afectan directamente las condiciones en las

que se ofrecen los insumos y servicios en la economía. Por ejemplo, la existencia de barreras arancelarias y medidas no arancelarias (MNA) influye en el costo y la disponibilidad de los insumos intermedios. De modo similar, el precio, la disponibilidad y la calidad de los servicios de infraestructura (por ejemplo, energía, telecomunicaciones, transporte y logística) se ven influidos por la regulación del mercado; además, algunas políticas públicas específicas pueden imponer ciertas exigencias con respecto al uso de insumos y servicios nacionales para permitir que las empresas operen en el país.

3. Capacidad de competir en igualdad de condiciones. Las empresas no pueden aplicar eficazmente sus estrategias de producción

Capacidad para expandirse y prosperar en mercados internacionales

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Capacidad para competir en igualdad de condiciones con acceso no discriminatorio a facilidades esenciales y condiciones de mercado no distorsionadas

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Grá�co 4.1 Condiciones esenciales para la integración exitosa en los mercados globales

Oportunidades de entrar o invertircomo empresas nacionales o extranjeras en un nuevo mercado nacional

Para que Argentina gane competitividad y se integre en la economía mundial, las empresas deben tener...

Acceso a mercados de insumos eficientes(además de mano de obra y capital) con insumos y servicios de calidad y variedad a precios competitivos

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Capítulo 4

si no pueden competir en igualdad de condiciones. Es necesario tener acceso no discriminatorio a facilidades esenciales y condiciones de mercado no distorsionadas para garantizar que las empresas prosperen en función de sus méritos. Las políticas de comercio, competencia e inversión pueden proteger, pero también distorsionar, la igualdad de condiciones. Por ejemplo, las regulaciones que discriminan o permiten la aplicación discrecional distorsionan la igualdad de condiciones y, por ende, reducen los incentivos para que las empresas inviertan, compitan y se tornen más productivas. Asimismo, la falta de condiciones de acceso no discriminatorio a la infraestructura para todos los actores puede afectar los niveles de servicio y, en definitiva, influir en la capacidad de las empresas para competir en el mercado. Además, la ausencia de normas apropiadas que garanticen la neutralidad competitiva en los mercados con empresas estatales puede impedir que las empresas amplíen sus actividades en función de sus méritos.

4. Capacidad para expandirse y prosperar en mercados internacionales. Las intervenciones gubernamentales influyen en la capacidad de las empresas para expandir sus actividades, primero a nivel nacional y luego en el extranjero, como exportadoras (nacionales o extranjeras) de bienes y servicios o mediante la apertura de plantas de producción en el exterior. En este caso, las políticas de comercio, competencia e inversión nuevamente cumplen un papel crucial. Por ejemplo, la expansión y el crecimiento de las empresas en el mercado nacional pueden verse perjudicados si las políticas de control de fusiones son largas y onerosas. Además, los altos costos de la inspección de exportaciones y los controles fronterizos ineficaces pueden influir en la capacidad de las empresas para vender sus productos en el extranjero. De modo similar, los impuestos a las exportaciones y las prohibiciones de las exportaciones influyen en los volúmenes reales y potenciales de exportaciones vendidos por cualquier empresa. Además, la ausencia de

políticas de protección a la inversión y gestión de conflictos por inversiones pueden afectar de manera negativa la retención de la IED, lo que a su vez reduce la propensión de las empresas extranjeras a expandir sus actividades en mercados nacionales y vender sus productos en el extranjero.

Las políticas de comercio, inversión y competencia, cuando se aplican en conjunto y de manera coherente, pueden generar importantes beneficios a largo plazo. En el gráfico 4.2 se ilustra cómo las medidas específicas diseñadas en el marco de estas tres áreas de políticas están vinculadas con cada una de las condiciones, y se destacan los efectos positivos en la dinámica de productividad y la prosperidad compartida que se derivarían de la aplicación coherente de las políticas en estas tres áreas. Una vertiente reciente de los estudios empíricos indica que las reformas estructurales que combinan reformas del comercio, la inversión y la competencia (entre otros) generan efectos positivos en el crecimiento económico y en otras variables de resultados, como la productividad, la intensidad de capital y el empleo3.

El diseño y la aplicación coherentes de estas tres políticas depende de la coordinación y la interacción interinstitucionales. Si bien en Argentina diferentes instituciones tienen el mandato principal en cada uno de estos tres dominios de políticas, dichas instituciones pueden informarse mutuamente para garantizar políticas coherentes que permitan lograr el objetivo de integrar el país en la economía mundial. La política comercial es responsabilidad de la Subsecretaría de Comercio Exterior y la Cancillería, que se encuentran dentro del ámbito del Ministerio de Producción (Secretaría de Comercio) y del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, respectivamente. La política de competencia es gestionada por la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) y los entes reguladores sectoriales, y la política de inversión, por la Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional (AAICI). Estas instituciones definen los objetivos de cada área de política de manera independiente, pero la aplicación de sus respectivos programas

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l Grá�co 4.2 Asociaciones entre las áreas de política comercial, de inversión y de competencia, y condiciones para una integración exitosa en los mercados globales

Las empresas deben tener lo siguiente:

Esto requiere una implementaciónadecuada de instrumentos de política de Comercio, Competencia e Inversióna nivel nacional y sub-nacional…

… generando los siguientes efectos en las dinámicas de mercado y productividad

… impulsando la prosperidad compartida

Oportunidades de entrar y/o invertircomo empresa nacional o extranjera a un nuevo mercado nacional

Acceso a mercados de insumos eficientes con insumos y servicios de calidad y variedad a precios competitivos

Capacidad para competir en igualdad de condicionescon acceso no-discriminatorio a facilidades esenciales y condiciones de mercados no distorsionadas

Capacidad para prosperar en mercados globales

Regímenes de ingreso para inversionistasEsquemas de incentivosPolíticas de promoción de inversión y capacidad

Acceso a mercados nacionales (aranceles a la importación y MNA)Trámites aduaneros/ Controles fronterizos

Política de control de fusiones y adquisicionesDerechos de exclusividad/monopolios

Entorno habilitante para vínculos con los proveedores locales

Aranceles de importación de insumos y MNA

Neutralidad competitiva Regulación de mercado en sectores clave (acceso y no discriminación)Cumplimiento de las leyes anti-monopólicas

Protección a la inversión Gestión de conflictos por inversionesAsistencia posterior a la inversión (retención, expansión y diversificación)

Derechos de exportación y gestión de frontera

Políticas de control de fusionesCumplimiento de las leyes antimonopólicas (carteles y abuso de posición de dominio)

Diseminación de conocimiento por IED (especialmente vertical, a través de vínculos hacia adelante y hacia atrás)

Reducción en el ejercicio poder de mercado significativo

Aumentos de productividad entre firmas/sectoresReasignación de participación de mercado hacia empresas de mayor productividad

Mejoras en la productividad de las empresasIncentivos a invertir en nuevas tecnologías, a eliminar capacidad ociosa, adoptar nuevas prácticas de gestión, modificar la gama de insumos, mejorar procesos productivos, modificar la combinación de productos y diversificar

Bienestar del consumidor: Mayor variedad de productos

Mejores empleos: Con estándares internacionales y potencial para la transferencia de conocimiento de IED

Bienestar del consumidor: Mejores ofertas y más variedad para productos esenciales de consumo en los mercados nacionales (con efectos distributivos)

Mejores empleos: Empleos más productivos (aprender exportando, profundizando vínculos con proveedores locales)

Para que la Argentina se vuelva más competitiva en la economía global…

Mercados laborales y de capital favorables e infraestructura de innovación

Nota: Los instrumentos de política de color púrpura se re eren a instrumentos de política de comercio, azules a instrumentos de política de competencia y verdes a instrumentos de política de inversión.

125

Capítulo 4

de políticas a veces puede obstruir los objetivos de políticas definidos en el marco de las otras dos áreas, lo que, en definitiva, puede dificultar el logro del objetivo general de integrar al país en los mercados internacionales. Por ejemplo, el objetivo de la AAICI de promover la IED en las cadenas de valor globales puede verse obstaculizado si las instituciones responsables de las políticas comerciales emiten licencias de importación no automáticas para los productos intermedios de tales cadenas. Del mismo modo, el objetivo de la CNDC de mantener la igualdad de condiciones entre los competidores nacionales y extranjeros puede verse truncado

por los incentivos a la inversión discrecionales y selectivos empleados por la AAICI. De manera similar, el objetivo de la Subsecretaría de Comercio Exterior de acceder a nuevos mercados para las exportaciones puede verse frenado debido a la regulación distorsionadora de los servicios de insumos (como logística, telecomunicaciones y energía) que reduce la eficacia. En este contexto, la cooperación y la interacción institucionales son esenciales para lograr el objetivo general de integrar Argentina en la economía mundial. En el recuadro 4.1 se muestran algunos ejemplos de cooperación interinstitucional exitosa.

Recuadro 4.1 Ejemplos de cooperación interinstitucional satisfactoria

El Gobierno actual de Argentina ha estado trabajando para fortalecer la cooperación entre las principales instituciones responsables de las políticas. Un ejemplo satisfactorio es el de la AAIC, que a través de su Gerencia de Facilitación ha coordinado con otras instituciones gubernamentales para simplificar el proceso de inversión principalmente de dos formas.

En primer lugar, la AAICI ha facilitado y abordado los obstáculos burocráticos que los inversionistas enfrentan en las principales áreas:

• Producción (lo que abarca la coordinación con el Ministerio de Producción y, especialmente, la Secretaría de Comercio).

• Derechos de aduanas y obligaciones fiscales (lo que comprende la coordinación con la Administración Federal de Ingresos Públicos, incluidas la Dirección General de Aduanas y la Secretaría de Ingresos Públicos dependiente del Tesoro).

• Gobierno subnacional (que incluye la coordinación con las autoridades provinciales para la promoción de las inversiones y las exportaciones).

En segundo lugar, la AAICI ha presentado propuestas para simplificar las leyes y regulaciones que afectan el entorno comercial, incluidas intervenciones esenciales como las siguientes, hasta la fecha gestionadas por la AAICI:

• Ley de Tierras: La AAICI ha coordinado esfuerzos con el registro nacional de tierras para redactar un decreto con el objetivo de flexibilizar el marco en virtud de la Ley de Tierras para promover la inversión extranjera. El Decreto N.º 820 se aprobó en junio de 2016.

• Ley de Datos Personales: La Dirección Nacional de Protección de Datos Personales (DNPDP) ha elaborado recientemente una propuesta para modificar la Ley N.º 25326, que se considera que obstruye la innovación y la inversión en el sector. La AAICI organizó grupos de trabajo con los principales actores del sector (incluso Cabase, Google, Facebook, Amazon, BT, Microsoft y Nosis) a fin de recopilar sugerencias sobre posibles cambios a la propuesta. Posteriormente se elaboró una nota técnica y se la envió a la DNPDP, entre otras autoridades, con las propuestas de modificación de la ley.

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l Oportunidades de entrar e invertir

Los empresarios de Argentina generalmente tienen dificultades para abrir un negocio, registrar propiedades y pagar impuestos. Las condiciones de inversión generales del país no son propicias para la entrada y el establecimiento de empresas nuevas, ya sea nacionales o extranjeras. Como se indica en el informe Doing Business 2018 (Grupo Banco Mundial, 2018), Argentina se ubica en el tercio inferior de los países en lo que respecta a la facilidad para hacer negocios (puesto 117 de 190 países)4. En general, Argentina exhibe un desempeño bajo en las áreas relativas a la entrada en el mercado, por ejemplo, la facilidad para abrir negocio, manejar permisos de construcción, registrar propiedades y pagar impuestos (gráfico 4.3; gráfico 4.4). Según el informe Doing Business 2018, la apertura de un negocio incluye 13 procedimientos, lleva 24 días y cuesta el 10,4 % de los ingresos per cápita de hombres y mujeres. El manejo de permisos de construcción incluye 22 procedimientos, lleva 347 días y cuesta el 3,1 % del valor del almacén.

Además de los obstáculos generales que existen para abrir un negocio, algunas empresas no

pueden entrar o invertir en mercados específicos, lo que afecta la competencia de mercado. Las barreras para entrar en ciertos mercados son tan altas que pueden efectivamente impedir la entrada de nuevos actores. Por ejemplo, las asociaciones profesionales otorgan matrículas a abogados, contadores, ingenieros y arquitectos. La membresía en la asociación es obligatoria para los abogados y contadores que desean ejercer su profesión, y la cantidad de tareas que pueden ser ofrecidas solo por profesionales matriculados es más alta que en otros países (gráfico 4.5). Como se mencionó anteriormente, las barreras jurídicas para la entrada en Argentina son más altas que en los países comparables y constituyen el principal factor impulsor de la protección regulatoria de los incumbentes. Por ejemplo, la regulación de la entrada en el sector de transporte aéreo aumenta las restricciones normativas generales del sector (gráfico 4.6). Solamente los operadores nacionales pueden brindar servicios en el mercado nacional de transporte aéreo, y antes de otorgar nuevas licencias de operadores aéreos, el Poder Ejecutivo celebra una audiencia pública para determinar si el otorgamiento de la licencia sería conveniente y cumpliría con el “objetivo público” de los servicios

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Grá�co 4.3 Puntuaciones de distancia a la frontera en temas de Doing Business, Argentina, 2018

Fuente: Datos del conjunto de datos de Doing Business 2018 del Banco Mundial (http://www.doingbusiness.org/data).

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Capítulo 4

de las aerolíneas. En el sector de los medios de comunicación, la Ley N.º 25750 establece un límite para la propiedad de periódicos, revistas, editoriales y empresas de televisión y radio por parte de entidades extranjeras. El artículo 2 permite que las empresas extranjeras tengan una participación de hasta el 30 % en el capital y los derechos a voto de tales empresas.

En los casos en que las empresas consideran la posibilidad de entrar e invertir en el mercado, los incentivos para hacerlo son discrecionales y están diseñados de manera ineficaz. Como parte de un complejo régimen fiscal, el Gobierno federal y los Gobiernos provinciales y municipales de Argentina ofrecen incentivos para promover la inversión en ciertos sectores y localidades. Si bien

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Grá�co 4.5 Cantidad de tareas profesionales con derechos exclusivos o exclusivos compartidos, 2013

Fuente: Base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE, y base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE y Grupo Banco Mundial para países que no son miembros de la OCDE 2013, 2016, marzo de 2018. (http://www.oecd.org/eco/growth/indica-torsofproductmarketregulationhomepage.htm).Nota: Los países comparables incluyen a Australia, Brasil, Bulgaria, Costa Rica, Finlandia, Irlanda, México, Países Bajos, Nueva Zelandia, Perú, Polonia, Rumania, Sudáfrica y Reino Unido.

Apertura de un negocio (157)

Manejo de permisos de construcción (171)

Obtención de electricidad (95)

Registro de propiedades (117)

Obtención de crédito (77)

Protección de los inversionistas minoritarios (43)

Pago de impuestos (169)

Comercio transfronterizo (116)

Cumplimiento de contratos (102)

Resolución de la insolvencia (101)

Grá�co 4.4 Clasi�cación de Argentina en los temas de Doing Business, 2018La clasi�cación oscila entre 1 en el centro y 190 en el borde exterior.

Fuente: Datos del conjunto de datos de Doing Business 2018 del Grupo Banco Mundial (http://www.doingbusiness.org /data).

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esta intervención puede promover los objetivos públicos y corregir las fallas del mercado causadas por las asimetrías de información, las externalidades, las economías de escala y otras circunstancias, también puede imponer costos y crear distorsiones que podrían superar sus beneficios.

Los incentivos a la inversión que se ofrecen a nivel federal y local en el Gobierno de Argentina promueven decisiones comerciales específicas, como la expansión o la contratación, en lugar del establecimiento de una empresa en el territorio respectivo (es decir, incentivos relativos a la conducta y no a la ubicación) y no están focalizados de manera precisa. Esta falta de focalización precisa implica importantes costos para el país y resultados que no son necesariamente eficaces. Asimismo, no existe una evaluación de la eficacia de los incentivos, ni un inventario de incentivos o un conjunto de procedimientos para adjudicar los incentivos. Esto puede generar la aplicación discrecional de tales incentivos. Los gobernadores provinciales generalmente negocian los paquetes de incentivos de forma bilateral con las grandes empresas,

por ejemplo, para cubrir los costos de alquiler de oficinas y subsidiar salarios y otros beneficios.

Una empresa que intenta entrar a un mercado nacional a través del comercio (importaciones), y no mediante inversiones, enfrentan importantes barreras al comercio, especialmente, las MNA. Además de los aranceles, las MNA y los obstáculos procesales están muy generalizados. Según los datos sobre MNA de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), más de 600 medidas afectaron esencialmente todas las líneas arancelarias en Argentina en 20155. Los coeficientes de cobertura (el porcentaje de importaciones sujetas a, al menos, una MNA) eran próximos al 100 %6. Con anterioridad a 2016, las licencias de importación eran las principales MNA. Incluso después de excluir estas medidas horizontales, un alto porcentaje de importaciones está sujeto a normas (por ejemplo, medidas sanitarias y fitosanitarias y obstáculos técnicos al comercio) y controles de cantidad7. Las medidas de control de cantidad reflejadas en la base de datos, además de las licencias de importación que no

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Barreras a la entrada Propiedad pública

Grá�co 4.6 Contribución de las “barreras a la entrada” a las restricciones del subindicador de regulación no relacionada con la manufactura “transporte aéreo”, 2013

Fuente: Base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE, y base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE y Grupo Banco Mundial para países que no son miembros de la OCDE 2013, 2016, marzo de 2018. (http://www.oecd.org /eco/growth/indica-torsofproductmarketregulationhomepage.htm).

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Capítulo 4

están sujetas a aprobación automática, incluyen restricciones a la importación de maquinarias, equipos, instrumentos, dispositivos y componentes usados (gráfico 4.7)8. El coeficiente de cobertura de estas MNA es más alto que el de otros países9. Las restricciones de las MNA también son altas, según los equivalentes ad valorem de MNA10. De acuerdo con los equivalentes ad  valorem estimados, las MNA durante el período comprendido entre 2012 y 2014 fueron, en promedio, al menos dos veces más restrictivas que las barreras arancelarias; el equivalente ad valorem de MNA medio estimado de Argentina fue del 22 %, en comparación con un arancel medio (simple) del 12 % en 2015. Las mayores restricciones fueron para la manufactura, donde el equivalente ad  valorem es de alrededor del 26 %, seguida de la agricultura y los alimentos (16 %) y los recursos naturales y los productos energéticos (menos del 8 %) (gráfico 4.8).

Las empresas extranjeras tienen dificultades con diversos procedimientos cuando intentan entrar en la economía de Argentina, ya sea mediante inversiones o importaciones. En 2016, la AAICI

abordó 305 consultas para facilitar las inversiones, y 195 casos se resolvieron de manera satisfactoria. De esos casos resueltos, el 64 % estaba vinculado con cuestiones de comercio exterior (principalmente, procedimientos de importación y exportación y derechos de importación), mientras que el 4 % se relacionaba con la Secretaría de Industria y Servicios y las autoridades tributarias. La mayoría de los casos de facilitación (79 %) implicaban facilitar los procedimientos ante las autoridades gubernamentales, lo que sugiere que la AAICI ha actuado como intermediario con diferentes autoridades a fin de eliminar las trabas burocráticas que obstaculizan las operaciones comerciales.

El Gobierno ya ha incrementado las oportunidades para que las empresas extranjeras y nacionales entren e inviertan en el país. Argentina introdujo el Sistema Integral de Monitoreo de Importaciones (SIMI), un nuevo sistema de licencias para importaciones que reduce el tiempo necesario para cumplir los requisitos de documentación. El pago de impuestos actualmente es menos costoso debido al aumento del umbral del impuesto a los ingresos brutos del

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Grá�co 4.7 Coe�cientes de cobertura de las MNA en Argentina y otros países, 2015

Grá�co 4.8 Equivalentes ad valorem estimados de MNA sobre bienes en Argentina, 2012-14

Fuente: Datos del conjunto de datos del Sistema de Análisis e Información Comerciales (TRAINS) de la UNCTAD (http://unctad.org/en/Pag-es/DITC/Trade-Analysis/Non-Tariff-Measures/NTMs-trains.aspx) y del conjunto de datos de la Base de Datos Estadísticos de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Mercaderías (UN COMTRADE) (https://comtrade.un.org/data).Nota: Los coe�cientes de cobertura re�ejan el volumen de comercio que está sujeto a una medida no arancelaria. No re�ejan las restricciones de la medida no arancelaria, solo la incidencia. Tampoco incluyen los requisitos de contenido locales. SFS = ; OTC = .

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l 5 %, y más fácil gracias a las mejoras introducidas en el portal en Internet para declarar impuestos. La CNDC ha realizado 12 estudios de mercado para identificar las barreras a la entrada y la competencia en mercados específicos. Además, ha respaldado la apertura a la competencia del sector de servicios de

pagos. La AAICI ya ha resuelto, al menos, 195 casos en los que los inversionistas se han encontrado con obstáculos para entrar e invertir en el país, y la Subsecretaría de Comercio Exterior ha logrado avances en varias negociaciones comerciales bilaterales para abrir los mercados.

Recuadro 4.2 Principales recomendaciones normativas para la apertura de oportunidades de entrada e inversión

Las posibles reformas tendientes a mejorar las oportunidades para que las empresas entren e inviertan en Argentina incluyen las siguientes:

Abordar las trabas burocráticas que afectan la facilidad de hacer negocios, en particular, en la etapa de entrada y en el comercio transfronterizo. Por ejemplo:

• Crear “ventanillas únicas” para brindar toda la información necesaria sobre las notificaciones y licencias que se exigen para abrir un negocio.

• Aplicar ampliamente la regla del “silencio administrativo positivo”.• Introducir un procedimiento general para simplificar las regulaciones.

Abrir los principales sectores a las inversiones y eliminar las barreras que limitan la entrada en el mercado. Por ejemplo:

• En el sector del transporte aéreo, eliminar el requisito de la “audiencia pública” para otorgar nuevas licencias, y abrir el mercado de transporte aéreo nacional a los operadores extranjeros.

Mejorar el marco de incentivos para aumentar la eficacia en la atracción de las IED que buscan la eficiencia. Por ejemplo:

• Llevar a cabo un inventario sistemático de incentivos.• Crear un conjunto de procedimientos para adjudicar los incentivos.• Diseñar incentivos para evitar el riesgo de prácticas contrarias a la libre competencia (posible área de

cooperación con la CNDC).• Evaluar continuamente la eficacia de los incentivos a la inversión.

Reducir los aranceles y las MNA en los sectores prioritarios, y procurar establecer reducciones arancelarias multilaterales mediante tratados de libre comercio. Por ejemplo:

• Reducción unilateral de los aranceles a los bienes finales. Comenzar con los sectores que tienen los costos de ajuste laboral más bajos (unidades de procesamiento central de equipos informáticos, muebles, electrodomésticos) o el mayor impacto en el producto interno bruto (PIB) (muebles, textiles e indumentaria).

• Reformas unilaterales de las MNA. Armonizar las normas entre las partes del Mercosur; minimizar el uso de licencias no automáticas.

• Reducción multilateral de aranceles. Procurar establecer “reformas comunitarias” en el Mercosur y tratados de libre comercio con la Unión Europea.

131

Capítulo 4

Aún hay margen para introducir nuevas mejoras a fin de ayudar a las empresas a entrar e invertir en el país. Existen cuatro áreas principales de posibles reformas (recuadro 4.2). La primera consiste en abordar las trabas burocráticas que afectan la facilidad de hacer negocios, en particular, en la etapa de entrada y en el comercio transfronterizo. La segunda consiste en abrir los principales sectores a las inversiones y eliminar las barreras que limitan la entrada en el mercado. La tercera consiste en mejorar el marco de incentivos para atraer eficazmente la IED. La cuarta consiste en reducir los aranceles y las MNA en los sectores prioritarios. Para garantizar la ejecución eficaz de estas reformas sugeridas y evitar la introducción de nuevas políticas o regulaciones que obstruyan las oportunidades para entrar e invertir en el país, es importante mantener la cooperación y la interacción entre las principales instituciones de los ámbitos de las políticas de comercio, inversión y competencia. Las observaciones revelan que la misma barrera puede reducir la inversión, la competencia y el comercio. La CNDC, la AAICI y la Subsecretaría de Comercio Exterior pueden colaborar para garantizar que los incentivos, las normas, las disposiciones reglamentarias y las licencias no obstruyan indebidamente la entrada y la inversión en general.

Acceso a mercados de insumos eficientes

Las empresas nacionales y extranjeras no tienen acceso a servicios de energía fiables y con precios establecidos en función de la eficiencia. Las sucesivas intervenciones gubernamentales en todos los segmentos del sector de la energía han reducido el suministro de energía y han afectado la fiabilidad y los precios de los servicios de energía. En el segmento de generación de electricidad, la definición de un precio fijado en forma administrativa que era inferior al costo marginal, junto con los precios máximos, en 2001 y la introducción relacionada de un mecanismo de compensación para las centrales ineficientes gradualmente eliminó las señales a largo plazo en los precios de la energía y la electricidad, lo

que contribuyó a reducir el margen de reserva y a desalentar las inversiones más eficientes y de menor costo. Hasta 2007, prácticamente no hubo centrales generadoras nuevas. En el segmento de transmisión y distribución del sector de la energía, el congelamiento administrativo de los precios ha afectado la sostenibilidad a corto y largo plazo de varias empresas, lo que ha reducido la inversión y disminuido la calidad de los servicios. En 2004, Argentina creó una empresa estatal para prestar todos los servicios de electricidad y comercializar los recursos de petróleo y gas natural, lo que ha generado distorsiones adicionales en segmentos potencialmente competitivos. Como consecuencia general de las persistentes intervenciones del Gobierno en los mercados de electricidad, el balance comercial del sector de la energía ha cambiado notablemente. Los subsidios para compensar las diferencias entre los precios internos y externos ascendieron al 3,5 % del PIB en 2014 (Castro, Szenkman y Lotito, 2015).

Los inversionistas enfrentan dificultades similares en el sector de servicios de telecomunicaciones. La penetración de las telecomunicaciones es elevada. En 2015, el 69 % de los habitantes tenía acceso a Internet, y las suscripciones móviles eran altas (67,3 por cada 100 habitantes)11. Sin embargo, Argentina está retrasada en cuanto a la infraestructura y la calidad del servicio de Internet, y ocupa el puesto 36 de 50 países en el Índice de Conectividad Global 201712. La velocidad de banda ancha, medida como la proporción de conexiones superiores a 4 megabits por segundo, es baja (40 %) en comparación con los países de mejor desempeño de América Latina y el Caribe (67 %) y de la OCDE (87 %) (gráfico 4.9)13. Este resultado se debe principalmente al diseño ineficaz de las regulaciones, que ha demorado o ha impedido que empresas eficientes entren y prosperen en el mercado. Por ejemplo, las asimetrías en las regulaciones prohíben de forma explícita la participación en ciertos segmentos del sector de las telecomunicaciones, lo que impide la provisión de servicios integrales y de mejor calidad. Específicamente, las empresas que ofrecen televisión paga por suscripción

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l pueden ofrecer servicios de telecomunicaciones, pero las empresas de telecomunicaciones no pueden ofrecer servicios de televisión. Además, las demoras en los procesos de asignación del espectro y la ausencia de reglas para proteger la neutralidad competitiva han impedido que los operadores de telefonía móvil conecten a más personas a velocidades más rápidas. Entre 2000 y 2015, no hubo subastas para asignar el espectro.

En 2015, se asignó el espectro de 700 MHZ (para 4G) a la Empresa Argentina de Soluciones Satelitales Sociedad Anónima (ARSAT), una empresa estatal que también administrará la red de fibra óptica y la proporcionará a otros operadores de redes de telefonía móvil. Aún no existen normas para garantizar la neutralidad competitiva. La ARSAT está exenta de las normas de interconexión y uso compartido de la infraestructura.

Porcentaje de conexiones superiores a 4 Mpbs

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OCDE

Grá�co 4.9 Velocidad de banda ancha, abril de 2017

Fuente: Datos de Akamai (2017).Nota: Los líderes de América Latina incluyen a Uruguay (86 %), Chile (78 %) y México (78 %). OCDE es un promedio de los países miembros de la OCDE (excepto Islandia).

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Fuente: Datos del conjunto de datos del Índice de desempeño logístico del Banco Mundial (https://lpi.worldbank.org/) y del conjunto de datos de los Indicadores del desarrollo mundial (http://wdi.worldbank.org/tables).

133

Capítulo 4

Las empresas tienen dificultades con los servicios logísticos y de transporte de costo elevado y baja calidad, debido en parte a que las normas no inducen a los proveedores locales a operar de manera eficaz. Argentina tiene una puntuación del Índice de desempeño logístico más baja de lo que se podría esperar de su ingreso per cápita (gráfico 4.10). El país también exhibe un desempeño bajo en indicadores específicos de logística, en comparación con otros países de la región. Por ejemplo, el plazo medio de tramitación para importar o exportar en Argentina es de siete días, en comparación con cuatro días en el caso del promedio de países de América Latina y el Caribe. Los costos de los aspectos logísticos, ajustados según el índice de inflación, han aumentado en un 40 % desde 2003 (Castro, Szenkman y Lotitto, 2015). En parte, el desempeño deficiente y los costos elevados de los servicios de logística son el reflejo de las regulaciones sectoriales inadecuadas. Por ejemplo, las regulaciones del transporte de carga por carretera permiten que los conductores de camiones (representados por la Federación Nacional de Trabajadores Camioneros o FEDCAM) y las empresas de transporte (asociadas mediante la Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas o FADEEAC) negocien de manera conjunta los salarios correspondientes a todos los participantes del mercado, incluidos aquellos que no están afiliados a FADEEAC o FEDCAM14. Esta negociación conjunta puede facilitar o incluso constituir una conducta colusoria. Además, los servicios privados de transporte de carga por carretera (de carga propia) que desean entrar en el mercado y ejercer presión competitiva sobre los servicios públicos de transporte de carga por carretera deben enfrentarse con normas distorsionadoras: reciben solo un descuento del 30 % en los peajes, mientras que los proveedores públicos de servicios de carga por carretera obtienen una exención total.

La experiencia internacional sugiere que los bienes intermedios son propensos a la fijación ilícita de precios y los acuerdos de repartición del mercado; estos carteles, que se han detectado en Argentina en el pasado, reducen la competitividad de las empresas. Durante la última década, las agencias de competencia de todo el mundo han puesto al

descubierto docenas de acuerdos de carteles en la industria de autopartes. En los Estados Unidos, el Departamento de Justicia, responsable de abordar las cuestiones relativas a los carteles, ha denominado la tarea realizada en esta esfera como “la investigación penal más grande que jamás haya existido”, en el marco de la cual ya se han impuesto multas por valor de USD 2900 millones. La facturación de los carteles sancionados en Europa durante los últimos 15 años en productos que generalmente se clasifican como parte de las cadenas de valor globales de productos electrónicos fue de USD 1900 billones15. Las empresas cementeras han sido sometidas a juicios por colusión explícita en, al menos, 14 países, incluida Argentina. Algunos factores que son comunes a los insumos estándares, como los mercados internacionales donde unos pocos agentes del mercado tienen contacto multimercado y características de productos homogéneos, hacen que los acuerdos de carteles sean estables y rentables. A su vez, los cargos excesivos y anticompetitivos reducen la competitividad a lo largo de la cadena de valor.

En Argentina, las empresas no pueden acceder a todos los insumos a precios competitivos debido a la protección arancelaria y las MNA. Las restricciones de los aranceles y las MNA no solo protegen a los fabricantes de bienes finales, sino también a los productores de bienes intermedios. Por ejemplo, los aranceles a los productos de aluminio ascienden al 13 % en un sector que también tiene una estructura de mercado concentrada, lo que facilita el ejercicio del poder para fijar los precios en los mercados nacionales. Además, con una equivalencia arancelaria del 17 %, las MNA en el sector del acero refuerzan el dominio del mercado de los productores de acero nacionales y han dado lugar a precios considerablemente más altos para los productores en el pasado. En general, los datos indican que la incidencia de las MNA en los sectores relacionados con los insumos industriales es especialmente alta (cuadro 4.1).

Aunque los aranceles y las MNA fueran bajos y los productos estuvieran disponibles a precios competitivos, las reglas de contenido local pueden

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l impedir que los inversionistas se abastezcan con la oferta más competitiva. En los últimos años, la aplicación de las políticas de requisitos de contenido local se ha incrementado notablemente, lo que forma parte de una tendencia hacia medidas proteccionistas menos transparentes, que incluyen rescates, concesiones fiscales y subvenciones a las exportaciones16. Si bien el uso de los requisitos de contenido local puede ayudar a lograr ciertos objetivos de desarrollo a corto plazo, socava la competitividad industrial a largo plazo. Los inversionistas que se ven obligados a comprar insumos de fuentes locales que aún no producen la calidad y la cantidad necesarias no pueden aprovechar los potenciales aumentos de eficiencia que quizá ofrezcan las cadenas de valor globales. Desde un punto de vista económico general, el efecto último de este tipo de política es un impacto negativo en la competitividad de las exportaciones, no solo en los sectores a los

que se aplican directamente los requisitos de contenido local, sino en la economía global. En un análisis reciente realizado por la OCDE, se examinó un subconjunto de medidas de requisitos de contenido local relacionados con el comercio en varios países, incluida Argentina, y se determinó que tales requisitos han causado una disminución de las importaciones globales y las exportaciones totales en todas las regiones. Se evaluaron dos medidas de requisitos de contenido local en Argentina: una que afecta el mercado de reaseguros, introducida en 2011, y otra que incide en los servicios de transporte en la industria minera, introducida en 2012. La reducción permanente estimada en las exportaciones totales de Argentina como resultado de estas medidas asciende al 0,3 %17.

Ante estas circunstancias, existe amplio margen para ejecutar reformas que agilicen el acceso de las empresas a mercados de insumos eficientes. Se

Cuadro 4.1 Incidencia de las MNA en Argentina

Categoría de la solución comercial integrada mundial (wits)

Cantidad de mna aplicadas por categoría (de 670 mna)

Cantidad de mna que afectan a los insumos industriales

Procesados 314 62

Principalmente para la industria 219 3

Primarios 219 11

Principalmente para el consumo de los hogares

216 7

No duraderos 162 13

Bienes de capital (excepto para equipos de transporte)

129 37

Semiduraderos 97 20

Piezas y accesorios 67 27

Duraderos 64 15

No industriales 28 4

Industrial 27 11

Otros 21 3

Combustible para motores 16 4

Bienes no especificados en otros apartados

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Automóviles para pasajeros 13 2

No disponible 5 0Fuente: Datos del conjunto de datos de TRAINS de la UNCTAD (http://unctad.org/en/Pages/DITC/Trade-Analysis/Non-Tariff-Measures/NTMs-trains.aspx) y de UN COMTRADE (https://comtrade.un.org/data).

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Capítulo 4

pueden destacar cuatro áreas de posibles reformas (recuadro 4.3). La primera consiste en reforzar la regulación sectorial favorable a la competencia en los servicios de suministro de insumos esenciales. La segunda consiste en fortalecer la aplicación de la ley anticarteles, especialmente en el caso

de los insumos homogéneos. La tercera consiste en introducir políticas eficaces para promover los vínculos con las empresas nacionales. La cuarta consiste en promover una reducción unilateral de las MNA. Asegurar la cooperación y la interacción entre las principales instituciones existentes de

Recuadro 4.3 Principales recomendaciones normativas para mejorar el acceso de las empresas a mercados de insumos eficientes

Las posibles reformas tendientes a mejorar el acceso de las empresas a mercados de insumos eficientes incluyen las siguientes:

Reforzar la regulación sectorial favorable a la competencia en los servicios de suministro de insumos esenciales. Por ejemplo:

• Telecomunicaciones: Instrumentar cabalmente el marco de operadores móviles virtuales (OMV) para permitir que los OMV ofrezcan servicios 4G, y aplicar la regulación de acceso a la infraestructura. Aplicar reglas para proteger la neutralidad competitiva (ARSAT). Permitir que las empresas de televisión paga ofrezcan servicios de telecomunicaciones.

• Transporte: Garantizar el acceso eficaz y no discriminatorio en el transporte de carga por ferrocarril (en particular, en las vías operadas por la mayoría de los usuarios). Examinar las reglas de exención de pago de peajes para los proveedores públicos y privados.

• Fortalecer la aplicación de la ley anticarteles, especialmente en el caso de los insumos homogéneos.• Introducir un programa de clemencia, en virtud del cual los miembros de carteles puedan denunciar la

infracción a la autoridad de competencia a cambio de la exención de multas para el primer solicitante de clemencia.

• Crear y aplicar nuevas técnicas para realizar inspecciones sin previo aviso en los establecimientos de presuntos miembros de carteles (allanamientos al amanecer) y capacidades de investigación forense con tecnología de la información (TI).

• Aumentar las multas que se imponen en caso de infracciones de carteles para evitar eficazmente los acuerdos colusorios entre competidores.

Introducir políticas eficaces para promover los vínculos con las empresas nacionales. Por ejemplo:

• Crear una base de datos en línea de proveedores nacionales.• Eliminar los requisitos de desempeño discriminatorios y evaluar exhaustivamente los incentivos y las

políticas de contenido local.• Introducir incentivos relativos a la conducta para promover la capacitación técnica, el fortalecimiento

de las aptitudes y la obtención de certificaciones internacionales.

Imponer la reducción unilateral de las MNA:

• Eliminar la prohibición de importación de maquinarias, equipos, instrumentos, dispositivos y componentes usados, y eliminar las MNA correspondientes a los insumos industriales básicos (por ejemplo, plásticos, fertilizantes, acero, cemento, papel y cartón, y cerámica, entre otros).

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l los ámbitos de las políticas de comercio, inversión y competencia será fundamental para promover la ejecución satisfactoria de las reformas que se sugieren. Una sola MNA, regla de contenido local o regulación del mercado de productos puede reducir simultáneamente la competencia, la competitividad de las exportaciones y la oportunidad de integrarse en las cadenas de valor globales. En consecuencia, la CNDC, la AAICI y la Subsecretaría de Comercio Exterior deben colaborar para garantizar que la regulación de las redes, las MNA y los requisitos para las inversiones no obstruyan indebidamente la capacidad de las empresas para competir a nivel nacional y en el extranjero.

Capacidad de competir en igualdad de condiciones

En algunos sectores importantes (por ejemplo, el transporte aéreo y la energía), los inversionistas se enfrentan a la competencia de empresas estatales que pueden beneficiarse de ventajas competitivas indebidas. Las empresas estatales participan en numerosos sectores clave de Argentina (17, según los datos de la regulación del mercado de productos), una cifra superior a la de varios países de la región (gráfico 4.11). La participación de empresas

estatales no es necesariamente distorsionadora por sí misma; sin embargo, la ausencia de principios de neutralidad competitiva plantea riesgos para los inversionistas de operadores competidores. Si bien las empresas estatales y las compañías privadas reciben un trato equitativo en lo que respecta a las reglas sobre prácticas anticompetitivas y procedimientos de revisión de fusiones, en la práctica, las empresas estatales disfrutan de ventajas en comparación con los competidores del sector privado. Por ejemplo, en la Ley 20705, se establece un régimen especial para las empresas estatales (“Sociedades del Estado”) que no se aplica a las empresas de capital exclusivamente privado (“Sociedades Anónimas”), lo que permite que las empresas estatales obtengan financiamiento que no está disponible para los competidores del sector privado. Además, el Gobierno (nacional, estatal, provincial o local) asume la responsabilidad ante pérdidas de las empresas estatales de aerolíneas y ferrocarriles.

Los inversionistas extranjeros enfrentan un trato diferencial en ciertos sectores. En principio, en el régimen jurídico aplicable a las inversiones en Argentina, no se discrimina entre los inversionistas nacionales y extranjeros. En la Ley de Inversiones

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Grá�co 4.11 Sectores con empresas estatales, 2013

Fuente: Base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE, y base de datos Regulación del Mercado de Productos de la OCDE y Grupo Banco Mundial para países que no son miembros de la OCDE 2013, 2016, marzo de 2018. (http://www.oecd.org/eco/growth/indica-torsofproductmarketregulationhomepage.htm).

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Capítulo 4

Extranjeras (Ley 21382), se incluyen importantes disposiciones de protección de las inversiones, por ejemplo, no discriminación, expropiación, transparencia y debido proceso legal18. Sin embargo, los proveedores extranjeros reciben un trato menos favorable en lo que respecta a los impuestos y la elegibilidad para recibir subsidios en varios sectores, por ejemplo, equipos informáticos, construcción y servicios comerciales y de telecomunicaciones. Además, las partes extranjeras y las empresas nacionales no tienen un acceso equitativo a los procedimientos de apelación. A diferencia de lo que ocurre en la mayoría de las economías, las empresas extranjeras enfrentan una falta de igualdad de oportunidades de ganar licitaciones públicas. Varias leyes impiden directamente las licitaciones, ya sea estableciendo que ciertas empresas estatales (como Repsol, una empresa de energía) proporcionarán los bienes y servicios a las empresas y los organismos públicos, o favoreciendo a las empresas argentinas, aunque sus precios sean entre un 5 % y un 7 % más altos que los de los licitantes extranjeros.

Argentina ha eliminado algunas políticas que pueden haber reducido la capacidad de

las empresas para competir en igualdad de condiciones. En general, la percepción del riesgo empresarial en Argentina ha disminuido, pero aún se encuentra por encima de los niveles registrados en países comparables (gráfico 4.12). Por ejemplo, el Gobierno de Argentina está eliminando gradualmente el programa “Precios Cuidados”, mediante el cual se establecen los precios de una lista seleccionada de bienes de ciertos productores. Como medida alternativa, el Gobierno creó el sitio web “preciosclaros.gob.ar”, que tiene como objetivo fomentar la transparencia para los consumidores. Sin embargo, la Ley de Abastecimiento, sancionada en 1974 y aún en vigor, otorga amplias facultades al Gobierno para intervenir en la economía, incluso estableciendo precios mínimos y máximos, márgenes de utilidad y cuotas de producción.

Es posible introducir mejoras para establecer eficazmente la igualdad de condiciones. Existen tres áreas principales de posibles reformas (recuadro 4.4). La primera consiste en aplicar los principios de neutralidad competitiva. La segunda consiste en garantizar que las leyes, regulaciones y

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Intereses creados/favoritismoControles de precios

Prácticas competitivas deslealesDiscriminación contra empresas extranjeras

Grá�co 4.12 Riesgos empresariales vinculados con las políticas de competencia de�cientes por componente, junio de 2017

Fuente: Datos del conjunto de datos de Risk Tracker de The Economist Intelligence Unit (EIU) (https://www.eiu.com/landing/risk_analysis).

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políticas se apliquen de forma no discriminatoria a las empresas extranjeras y nacionales. La tercera consiste en modificar leyes que, aunque ya no se apliquen, puedan convertirse en una fuente de limitaciones a la competencia. La ejecución de reformas eficaces en estas áreas dependerá de la cooperación y la interacción entre las principales instituciones responsables de las políticas de comercio, inversión y competencia. Los elementos de juicio que se exponen en el presente informe indican que las políticas o intervenciones gubernamentales que distorsionan la igualdad de condiciones no solo pueden disminuir la competencia, sino también reducir la atracción de la IED. Para evitarlo, la CNDC, la AAICI y la Subsecretaría de Comercio Exterior deben colaborar para garantizar que la participación de las empresas estatales en los mercados y la regulación de comando y control no pongan en riesgo la integración en la economía mundial.

Capacidad para expandirse y prosperar en mercados internacionales

Los inversionistas no se han expandido y, a menudo, ni siquiera se han retenido, debido a la exposición a las medidas discrecionales o imprevisibles del Gobierno. Las decisiones sobre inversión se ven influidas, en gran medida, por la transparencia, la previsibilidad y la estabilidad de las acciones del Gobierno. En Argentina, las percepciones de los inversionistas acerca de la calidad general de la gestión regulatoria no son favorables (gráfico 4.13), lo que se debe principalmente a la percepción de que existe una transparencia limitada en el establecimiento de normas19. Además, la reputación de Argentina entre los inversionistas se ha visto comprometida por la considerable cantidad de casos de solución de conflictos entre inversionistas y el Estado que surgieron luego de la crisis económica de principios de la década de 2000, en respuesta a la cual, se entablaron, al menos, 57 demandas

Recuadro 4.4 Principales recomendaciones normativas para mejorar la previsibilidad y establecer la igualdad de condiciones

Las posibles reformas para mejorar la previsibilidad y establecer la igualdad de condiciones incluyen las siguientes:

Aplicar los principios de neutralidad competitiva. Por ejemplo:

• Incorporar las empresas estatales dentro del mismo régimen que las sociedades por acciones privadas.• Introducir principios de neutralidad normativa y fiscal para las empresas estatales, a fin de evitar

ventajas comparativas indebidas.

Garantizar que las leyes, regulaciones y políticas se apliquen de forma no discriminatoria a las empresas extranjeras y nacionales. Por ejemplo:

• Garantizar el trato equitativo para los proveedores extranjeros en lo que respecta a los impuestos y la elegibilidad para recibir subsidios en varios sectores, como también la igualdad de acceso a los procedimientos de apelación.

• Modificar las leyes que puedan convertirse en una fuente de limitaciones a la competencia. Por ejemplo, reformar o eliminar la Ley de Abastecimiento de 1974 que otorga al Gobierno amplias facultades para intervenir en las decisiones comerciales de las empresas.

139

Capítulo 4

conocidas basadas en tratados contra Argentina, todas las cuales, salvo cuatro, se presentaron conforme a las normas del Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (gráfico 4.14)20. Desde 2009, Argentina ha tenido seis casos en dicho centro, con demandas que se centran principalmente en el incumplimiento de contrato, la expropiación y la revocación de

licencias dentro de las provincias. Si bien las diferencias relativas a inversiones nacionales pueden resolverse a través de los tribunales o procedimientos administrativos locales, el proceso judicial es extenso y lento. Muchos inversionistas extranjeros prefieren recurrir al arbitraje privado o internacional cuando tales opciones se incluyen en los contratos individuales.

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Cantidad de conflictos

Grá�co 4.14 Con�ictos entre inversionistas y el Estado, Argentina y pares seleccionados, 2000–17

Fuente: Datos de Investment Policy Hub de la UNCTAD (http://investmentpolicyhub.unctad.org/ISDS) y de ITAlaw (https://www.ita-law.com/browse/international-investment-agreement-name).

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Fuente: Datos de la base de datos Global Indicators of Regulatory Governance del Banco Mundial (http://rulemaking.worldbank.org/data/ex-plorecountries/argentina).

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l Estos tipos de barreras tienen efectos negativos en la retención y la expansión de todas las clases de IED, pero especialmente en aquellas IED que “buscan eficiencia”. Varios factores inciden en las decisiones en materia de inversiones extranjeras, que generalmente representan una combinación de objetivos de búsqueda de eficiencia, mercados y recursos naturales. El inversionista “que busca la eficiencia” procura aumentar la eficacia en función de los costos del proceso de producción aprovechando los factores que mejoran la competitividad de la empresa. El inversionista “que busca mercados” está motivado casi completamente por el tamaño y las características del mercado nacional. El inversionista “que busca recursos” procura obtener acceso a los recursos naturales del país receptor. El tamaño del mercado y la disponibilidad de recursos naturales atraen la IED que busca recursos y mercados. Por el contrario, las autoridades locales necesitan atraer activamente la IED que busca la eficiencia, dado que las etapas de producción pueden encontrarse en otras ubicaciones, habida cuenta de su movilidad internacional21. Dicho esto, si bien la existencia de barreras generadas por la baja previsibilidad de las acciones del Gobierno, combinada con las condiciones de inversión que, en general, no son propicias para la entrada y el establecimiento de nuevas empresas, suele obstaculizar la retención y la expansión de todos los tipos de inversiones extranjeras, tales barreras son especialmente engorrosas para la IED que busca la eficiencia. En Argentina, los factores de atracción (principalmente la disponibilidad de recursos y el tamaño del mercado nacional) ayudan a contrarrestar la carga de los inversionistas que “buscan recursos” y “buscan mercados”, pero no son lo suficientemente ventajosos para aquellos inversionistas que “buscan la eficiencia”.

Las empresas que están dispuestas a integrarse en las cadenas de valor globales continúan enfrentando riesgos administrativos, procesales y normativos al momento de importar insumos críticos. Para que las empresas se conviertan en participantes plenos de las redes internacionales de producción, es fundamental que puedan importar insumos para procesarlos y exportarlos en forma

de bienes, piezas, componentes y servicios22. Pese al reciente reemplazo de la Declaración Jurada Anticipada de Importación por el SIMI, en octubre de 2016, alrededor de 1600 líneas arancelarias continuaban sujetas a licencias de importación no automáticas, lo que representaba el 25 % de todas las importaciones23. Entre los productos con licencias no sujetas a la aprobación automática, se incluían el polipropileno, polietileno y otros plásticos, y el papel y el cartón, todos los cuales son cruciales para el envasado y los insumos de las actividades típicas de los exportadores, como los productos alimenticios y la agroindustria.

El Gobierno de Argentina recientemente ha mejorado la congruencia y la eficacia de ciertos procedimientos que, de lo contrario, podrían demorar la expansión y el crecimiento de las empresas, en particular, con la mejora del proceso de revisión de las fusiones. La CNDC ha reducido considerablemente el tiempo que lleva la revisión de una fusión. Si bien el plazo medio de revisión de fusiones, de 21 meses, sigue siendo alto (debido, en gran parte, a los numerosos casos heredados por el nuevo Gobierno), para los casos nuevos que se han notificado durante el último año aproximadamente, el plazo medio de revisión es de solo 4 o 5 meses.

Al igual que en otras áreas de políticas, también existe un amplio margen para introducir mejoras en este ámbito. Hay cinco reformas que serían especialmente importantes para mejorar la capacidad de las empresas de expandirse y prosperar en los mercados internacionales (recuadro 4.5). La primera consiste en reducir la incertidumbre normativa y jurídica a través de mecanismos de mejora de las regulaciones. La segunda consiste en renovar el marco de control de las fusiones. La tercera consiste en limitar el uso de licencias que no están sujetas a la aprobación automática. La cuarta consiste en crear un enfoque de promoción de las inversiones específico y anticipativo dando prioridad a algunos sectores, posiblemente el tipo de IED “que busca la eficiencia”, ya que necesita un impulso para atraerla a Argentina. Por último, la quinta reforma consiste en mejorar los mecanismos

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Capítulo 4

para la formulación de reclamos de los inversionistas, a fin de aumentar la protección y la confianza de los inversionistas. En general, los datos indican que las políticas que generan riesgo normativo reducen el atractivo de la IED y limitan los posibles beneficios del comercio. Esto ilustra la necesidad de mantener la coherencia entre las políticas de comercio,

inversión y competencia, lo que, a su vez, depende de la cooperación y la interacción institucionales eficaces entre los actores políticos respectivos. Por ejemplo, la CNDC, la AAICI y la Subsecretaría de Comercio Exterior pueden colaborar para minimizar el riesgo normativo a través de procedimientos coherentes y normalizados.

Recuadro 4.5 Principales recomendaciones normativas para mejorar la capacidad de las empresas de prosperar y expandirse

Las posibles reformas para mejorar la capacidad de las empresas de prosperar y expandirse incluyen las siguientes:

Reducir la incertidumbre normativa y jurídica a través de mecanismos de mejora de las regulaciones. Por ejemplo:

• Introducir una obligación legal para exigir que los organismos reguladores publiquen el texto de las regulaciones propuestas antes de su promulgación.

• Establecer un protocolo claro de procedimientos para abordar los problemas que enfrentan los inversionistas extranjeros y que surgen de la conducta regulatoria (federal o subnacional).

Renovar el marco de control de las fusiones. Por ejemplo:

• Revisar los umbrales de notificación que corresponden a las empresas que se fusionan o que adquieren otra parte.

• Definir claramente las transacciones que se clasifican como fusiones a los efectos de la notificación.• Introducir procedimientos de vía rápida para las fusiones que probablemente no tengan efectos

anticompetitivos.• Mejorar la eficacia procesal en la revisión de las fusiones.

Eliminar las licencias no automáticas. Por ejemplo:

• Reducir al mínimo las licencias no sujetas a la aprobación automática (por ejemplo, en el caso de importaciones peligrosas).

Adoptar un enfoque específico y anticipativo de promoción de las inversiones:

• Dar prioridad a la IED que busca la eficiencia.

Mejorar los mecanismos para la formulación de reclamos de los inversionistas. Por ejemplo:

• Establecer un mecanismo sistemático de respuesta a los inversionistas.

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Notas 1. Existen numerosos datos empíricos sobre las

sinergias entre las políticas de comercio y de in-versión. Por ejemplo, Harding y Javorcik (2012) muestran que atraer la afluencia de IED puede aumentar la calidad de las exportaciones en los países en desarrollo. De modo similar, Halpern, Koren y Szeidl (2015) y Ahn y otros (2016) indi-can que la liberalización del comercio tiene un impacto mucho mayor cuando se la combina con medidas que favorezcan la IED.

2. Topalova y Khandelwal (2011) muestran que la competencia en un sector también influye en los beneficios de las medidas de liberalización del comercio.

3. Véase, por ejemplo, Gal y Hijzen (2016) y Egert y Gal (2016) para obtener datos empíricos recien-tes sobre los países de la OCDE.

4. Véase Corporación Financiera Internacional (IFC) y Grupo Banco Mundial (2018) para obtener más detalles.

5. En esta base de datos, no se recopila toda la información sobre MNA correspondiente a Argentina. Por ejemplo, no se recopila la infor-mación sobre las barreras temporales, como el antidumping y las medidas compensatorias, aunque puede obtenerse de otras fuentes. En este informe, se centra la atención en dos tipos de medidas incluidas en la base de datos de la UNCTAD: las medidas técnicas relacionadas con los aspectos sanitarios y fitosanitarios, y los obs-táculos técnicos al comercio y los obstáculos no técnicos en forma de controles de cantidad o de precios. Estos últimos generalmente se denomi-nan MNA “duras”.

6. En parte, esto refleja dos medidas que se aplican de manera universal o casi universal en todas las líneas arancelarias: 1) licencias de importación que no están sujetas a la aprobación automáti-ca, y 2) un costo relativo a la documentación de manifiestos, una medida relativamente limitada que impone un cargo de 90 pesos (menos de USD 10 a los tipos de cambio vigentes) al trans-porte aéreo de carga (Resolución 3244/2012), y que probablemente no afecte los envíos comer-ciales grandes de manera significativa.

7. Estas y otras medidas podrían superponerse en los distintos productos, y varias MNA afectarían al mismo bien.

8. Argentina generalmente restringe o prohíbe la importación de bienes usados o refabricados, entre los que se incluyen las maquinarias agrí-colas, las autopartes y los equipos médicos. Los bienes de capital que pueden importarse están sujetos a derechos más elevados que los nuevos. Recientemente, en diciembre de 2016, el Go-bierno introdujo un programa para facilitar las importaciones de líneas de producción usadas como parte de proyectos de inversión, con suje-ción a la aprobación en ciertas condiciones, por ejemplo, que estas líneas de producción sean completas y autónomas (Decreto 1174/2016).

9. Estos otros países incluyen 50 países de los cua-les existen datos sobre las MNA correspondien-tes a 2015 en la base de datos de la UNCTAD, o de los cuales el último año disponible se en-cuentra dentro del período comprendido entre 2009 y 2015. En la mayoría de los casos, los datos corresponden a 2015.

10. Para la medición de los equivalentes ad valorem de las MNA de Argentina, se aplica un enfoque basado en los precios. En este análisis se esti-man los equivalentes arancelarios de las MNA correspondientes a los bienes considerando di-ferencias detalladas y bilaterales de precios de productos. En la práctica, los datos de precios internacionales generalmente no son muy de-tallados o integrales, y a menudo, se observan en diferentes puntos de la cadena de suminis-tro. Es por ello que se utilizan valores unitarios de comercio para establecer aproximadamente los precios, dado que están ampliamente dispo-nibles para los productos importados (alrededor de 5000 categorías en el nivel de los 6 dígitos del Sistema Armonizado) y para numerosos países. Asimismo, se observan antes de la apli-cación de aranceles y recargos por distribución interna para evitar la necesidad de aplicar ajus-tes o valores sustitutivos de estos factores. Véase Signoret, Rocha y Molinuevo (2017) para obte-ner mayores detalles.

11. Cifras de la base de datos de la Unión Interna-cional de Telecomunicaciones, disponible en el

143

Capítulo 4

sitio web de la WITS del Banco Mundial (https://wits.worldbank.org/analyticaldata/e-trade/country /ARGRG). Las cifras del acceso a Internet correspondientes a Brasil y México son el 59 % y el 57,1 %, respectivamente. En cuanto a las sus-cripciones móviles, Brasil tiene 88,6 suscripcio-nes por cada 100 habitantes, y México, 50,4.

12. El Índice de Conectividad Global refleja la adop-ción de TI (que incluye el comercio electrónico y las descargas de aplicaciones), la calidad (ve-locidades de descarga y asequibilidad), y los ha-bilitadores tecnológicos, como la Internet de las cosas, los servicios en la nube y los centros de datos.

13. Según Akamai (2017).14. Desde 2016, el Gobierno ha establecido estas

tarifas solo si las asociaciones de empresas de transporte y productores no llegan a un acuerdo en las negociaciones.

15. Cálculo del autor basado en los datos de Global Competition Review.

16. Véase Evenett y Fritz (2015) para obtener docu-mentación sobre la aplicación del proteccionis-mo a nivel mundial en la década pasada.

17. Véase Stone y otros (2015) para obtener mayo-res detalles.

18. Las disposiciones principales de la Ley de Inver-siones Extranjeras (Ley 21382) establecen que los inversionistas extranjeros tienen los mismos derechos y obligaciones que los inversionistas nacionales: 1) los inversionistas extranjeros po-drán transferir al exterior las utilidades líquidas y realizadas provenientes de sus inversiones, así como repatriar su inversión; 2) los inversionistas extranjeros podrán utilizar cualquiera de las for-mas jurídicas de organización previstas por la legislación nacional; 3) las empresas locales de capital extranjero podrán hacer uso del crédito interno con los mismos derechos y en las mis-mas condiciones que las empresas locales de capital nacional, y 4) el artículo 17 de la Constitu-ción Argentina afirma el derecho a la propiedad privada y establece que toda expropiación debe ser calificada por ley y previamente indemniza-da. Véase Llobet y otros (2017) para obtener ma-yores detalles.

19. Según el conjunto de datos de Global Indicators

of Regulatory Governance del Banco Mundial co-rrespondiente a 2016 (http://rulemaking.worl-dbank.org/data/explorecountries/argentina), Argentina recibe una calificación sumamente baja con respecto a la transparencia en el esta-blecimiento de normas. No existe una obliga-ción legal para exigir a los organismos regulado-res que publiquen el texto de las regulaciones propuestas antes de su promulgación, ni que soliciten los comentarios del público sobre las regulaciones propuestas. Los ministerios y los organismos reguladores no realizan una evalua-ción del impacto de las regulaciones propues-tas. Las leyes no están disponibles en un solo lugar para que el público pueda acceder a ellas, y las partes afectadas no tienen derecho a solici-tar una reconsideración o una apelación al orga-nismo administrativo pertinente con respecto a las regulaciones adoptadas. Véase Llobet y otros (2017) para obtener mayores detalles.

20. Las empresas de servicios públicos presentaron 29 casos, el sector de abastecimiento de agua y saneamiento inició 9 casos, y los distribuido-res de electricidad y gas presentaron 20 casos. En los años previos a la crisis, se presentaron al-gunos casos contra Argentina, lo que reveló a los funcionarios públicos la medida en que el país estaba insuficientemente preparado para abordar los reclamos de los inversionistas. Véase Llobet y otros (2017) para obtener mayores de-talles.

21. Véase Llobet y otros (2017) para obtener una ti-pología de motivaciones para la IED.

22. B. Baldwin y López-González (2015) denominan a este proceso “importar para exportar”.

23. Como ya se mencionó, en enero de 2018, el Mi-nisterio de Producción emitió una resolución que elimina 314 productos de la lista de licen-cias de importación no automáticas.

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Resumen Ejecutivo

ortalecer la integración de la economía de Argentina en los mercados internacionales es un objetivo primordial del nuevo

Gobierno. Las medidas adoptadas recientemente han comenzado a dar resultados. El Gobierno ha reemplazado el sistema anterior de licencias de importación, lo que se prevé que aumente el producto interno bruto (PIB) en, al menos, un 0,14 % por encima de las proyecciones básicas para 2020. El renovado organismo de promoción de las inversiones, la Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional (AAICI), ha facilitado las inversiones en, al menos, 539 casos y ha contribuido al anuncio de 778 nuevos proyectos de inversión para el futuro en los primeros 24 meses de este Gobierno, lo que representa una inversión total de USD 102 000 millones1. El director y el personal recientemente designados de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) ya han reducido el tiempo de las revisiones de fusiones en casi un 50 %, han presentado un nuevo proyecto de ley al Congreso de Argentina, y han promovido cambios en el mercado de pagos con tarjetas para fortalecer la competencia.

Aún existe un amplio margen para introducir nuevas reformas, y los análisis empíricos presentados en este informe indican que las reformas unilaterales y

multilaterales de liberalización del comercio tienen posibilidades de generar importantes beneficios. Por ejemplo, una apertura integral al mundo de todos los miembros del Mercosur puede aumentar el PIB de Argentina, al menos, un 1 % por encima de las proyecciones básicas para 2020, y un tratado de libre comercio entre el Mercosur y la Unión Europea puede incrementar las exportaciones de Argentina a la Unión Europea en un 80 % por encima del punto de referencia. La eliminación de las licencias de importación no automáticas restantes puede impulsar el crecimiento del PIB ya logrado a través del reemplazo del sistema de Declaración Jurada Anticipada de Importación de 0,14 a 0,22 por encima de las proyecciones básicas para 2020; y la eliminación de todos los impuestos a las exportaciones puede incrementar el PIB, al menos, en un 1 %.

Los efectos de la liberalización del comercio en el empleo serán diferentes en los distintos sectores. Las simulaciones de un modelo de equilibrio general computable indican que ciertos sectores pueden ser más susceptibles a la pérdida de empleo en respuesta a las reformas comerciales. En general, las simulaciones sugieren que la industria azucarera, los sectores de productos de metal, calzado y autopartes, y otros sectores manufactureros

Conclusiones

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l serán más susceptibles a pérdidas importantes o moderadas de empleos en la mayoría de los escenarios de integración del comercio modelados con relación a las proyecciones básicas. Por otra parte, algunos sectores emergen como generadores de empleo formal con relación al punto de referencia, independientemente del escenario de integración del comercio que se considere; entre tales sectores se incluyen las carnes, otros productos agrícolas y los servicios en general.

La ejecución de reformas complementarias que aborden las prácticas comerciales anticompetitivas y las regulaciones del mercado de productos que limitan la competencia puede aportar otros beneficios para Argentina. Promover la competencia interna y en las importaciones en Argentina puede generar un crecimiento anual adicional de la productividad laboral en los sectores manufactureros del alrededor del 7 %, en promedio, y de más del 10 % en los sectores de productos de madera, metales básicos y papel. Los escenarios simulados en los que Argentina reduce las restricciones normativas de la competencia en los sectores de servicios se traducirían en un crecimiento adicional del 0,1 % al 0,6 % del PIB anual, si no intervienen otros factores.

El escenario del comercio actual ofrece oportunidades que Argentina puede aprovechar. En este informe se hizo hincapié en tres oportunidades principales. En primer lugar, el comercio de bienes intermedios crece más rápido que el comercio de bienes finales, y la inversión extranjera directa (IED) cumple un papel fundamental en dichas cadenas de valor globales. Por lo tanto, Argentina puede conectarse con las cadenas de valor regionales y globales al facilitar el comercio de bienes intermedios, atraer IED estratégicas y fortalecer las capacidades existentes de sectores específicos. En segundo lugar, los servicios pueden comercializarse mediante la conexión virtual entre el proveedor y el consumidor, o si uno de ellos atraviesa las fronteras. Argentina puede aprovechar su ventaja comparativa en el área de los servicios para incrementar la IED y las exportaciones. En tercer lugar, las herramientas de la tecnología de la

información y las comunicaciones pueden facilitar el comercio electrónico transfronterizo y la entrada de participantes nuevos y más pequeños en los mercados mundiales al mejorar su capacidad para alcanzar una escala suficiente. Por ende, Argentina puede fomentar el comercio inclusivo al facilitar el comercio electrónico transfronterizo para las pymes.

Argentina puede aplicar medidas de mitigación esenciales para compensar los efectos transitorios de la apertura y la integración en la economía mundial. La experiencia internacional indica que no existe una estrategia universal de mitigación eficaz; sin embargo, se considera una buena práctica proteger a los trabajadores, en lugar de los empleos. Las políticas activas y pasivas sobre el mercado de trabajo han demostrado ser eficaces. Las políticas y reformas complementarias en otros mercados (por ejemplo, vivienda, crédito e infraestructura) cumplen una función crucial para facilitar la movilidad y, de este modo, con la consiguiente reducción de las dificultades causadas por el ajuste.

La capacidad de Argentina para aprovechar las oportunidades que han surgido en el nuevo panorama comercial dependerá de la manera en que se diseñen, prioricen y gestionen las reformas. La experiencia internacional en la ejecución de reformas en los ámbitos del comercio, la inversión y la competencia ofrece enseñanzas valiosas. Por ejemplo, la experiencia de Australia, México, Polonia y Suecia pone de relieve cuatro enseñanzas principales. En primer lugar, las medidas de reforma se basaron en políticas nacionales más amplias, y su ejecución eficaz fue gradual y llevó una década o más. En segundo lugar, las instituciones, tanto nuevas como existentes, trabajaron de manera coherente para dirigir diferentes segmentos del programa general de reformas microeconómicas. En tercer lugar, la evaluación del impacto de las reformas, los sistemas de seguimiento y evaluación congruentes y correctivos, y la comunicación de los resultados positivos fueron esenciales para sostener el proceso de reforma. En cuarto lugar, el orden de secuencia y los plazos de las reformas

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Conclusiones

fueron tan importantes como su contenido; en este sentido, en las reformas comerciales generalmente se han combinado las medidas de choque con el gradualismo en los sectores sensibles, mientras que en las reformas relativas a las inversiones y la competencia habitualmente se ha seguido un camino más constante.

El éxito y la sostenibilidad de las reformas dependerá de la fortaleza de las instituciones pertinentes. En este informe se destacaron las mejores prácticas internacionales en materia de estructuras institucionales y aplicación de políticas. Cabe destacar tres aspectos principales. En primer lugar, las instituciones las instituciones con éxito encargadas de la promoción de la IED comparten ciertas buenas prácticas: funciones normativas y promoción separadas, un mandato preciso que permite la interacción eficaz con los inversionistas, y una estrategia sectorial clara. En segundo lugar, las agencias de competencia eficaces se enfocan en el diseño e implementan instrumentos de promoción y aplicación de la ley para garantizar el máximo impacto en los resultados del mercado, operan con autonomía técnica y funcional, y trabajan para incorporar los principios de competencia en las políticas públicas más amplias. En tercer lugar, la preparación y la realización de negociaciones, junto con la aplicación de sus resultados, son las responsabilidades básicas de las instituciones comerciales.

Si cuentan con el apoyo y los equipos adecuados, estas instituciones pueden diseñar y ejecutar reformas específicas en las áreas de comercio, inversión y competencia que darán frutos a nivel microeconómico al permitir que las empresas sean más competitivas y estén mejor integradas en la economía mundial. En este informe se describen posibles reformas que pueden estructurarse en torno a las condiciones que las empresas enfrentan habitualmente al intentar integrase en la economía mundial, por ejemplo, 1) oportunidades de entrar e invertir, 2) acceso a mercados de insumos eficaces, 3) capacidad de competir en igualdad de condiciones, y 4) capacidad para expandirse y prosperar en los mercados internacionales.

A fin de generar oportunidades para que las empresas entren e inviertan, Argentina puede abordar las trabas burocráticas, abrir los principales sectores a las inversiones y mejorar el marco de incentivos, y facilitar la entrada de proveedores extranjeros en los sectores prioritarios. Para abordar las trabas burocráticas, Argentina puede crear ventanillas únicas, introducir procedimientos generales para simplificar las regulaciones, y aplicar ampliamente la regla del silencio administrativo positivo. El Gobierno también puede abrir los principales sectores a las inversiones y eliminar las barreras que limitan la entrada en el mercado (por ejemplo, en el sector del transporte aéreo) y mejorar el marco de incentivos al elaborar inventarios, crear un conjunto de procedimientos para la adjudicación, y mejorar el seguimiento y la evaluación de los sistemas de incentivos. Por último, el Gobierno puede facilitar la entrada de empresas que organicen sus actividades en torno a las importaciones de bienes finales, en lugar de las inversiones en la producción, al reducir los aranceles y las medidas no arancelarias (MNA) en los sectores protegidos, por ejemplo, muebles y electrodomésticos, como se hizo recientemente con los equipos informáticos2.

Para garantizar el acceso a mercados de insumos eficientes, Argentina puede fortalecer la regulación favorable a la competencia en los principales sectores de redes, reforzar la aplicación de la ley anticarteles y promover los vínculos con las empresas nacionales. Argentina puede fortalecer la regulación favorable a la competencia en los principales sectores de redes, como el transporte, la electricidad y las telecomunicaciones, al garantizar el acceso eficaz y no discriminatorio a los insumos, estimular los resultados en materia de competitividad y, a la vez, ofrecer incentivos para que las empresas funcionen con eficiencia. También puede fortalecer la aplicación de la ley anticarteles, en particular en los mercados de insumos homogéneos, y simultáneamente, reducir las MNA, incluidas las licencias no automáticas para los insumos. Por último, Argentina puede promover de manera activa los vínculos con las empresas nacionales al crear una base de datos en línea de proveedores nacionales y modificar los requisitos de desempeño.

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l Para reforzar la igualdad de condiciones y garantizar condiciones de mercado no distorsionadas, a fin de permitir el crecimiento de las empresas más productivas y eficaces, Argentina puede simplificar el tratamiento de las empresas estatales y eliminar los instrumentos que distorsionan la competencia. Por ejemplo, puede incorporar las empresas estatales dentro del mismo régimen que las sociedades por acciones privadas e introducir principios de neutralidad normativa y fiscal para las empresas estatales. También puede eliminar los instrumentos que limitan la competencia, como la Ley de Abastecimiento, que permite los controles de precios.

Por último, para ayudar a las empresas a expandirse y prosperar en los mercados internacionales, Argentina puede reducir la cantidad de licencias no automáticas que se exigen para importar, y a la vez, crear procedimientos transparentes para abordar los problemas que enfrentan los inversionistas extranjeros, renovar el marco de control de fusiones y adquisiciones, y actualizar el marco de comercio electrónico. Al minimizar el uso de licencias no automáticas, Argentina puede aumentar la previsibilidad de la producción para

los exportadores. Asimismo, puede establecer protocolos de procedimientos claros para abordar los problemas que enfrentan los inversionistas extranjeros y crear de modo anticipativo una obligación legal para exigir que los organismos reguladores publiquen el texto de las regulaciones propuestas antes de su promulgación. Un mecanismo sistemático de respuesta a los inversionistas también aumentaría la confianza de los inversionistas. Argentina también puede renovar el marco de revisión de fusiones y adquisiciones para acelerar la consolidación de las empresas eficientes. Para facilitar el comercio electrónico, el país puede actualizar el marco jurídico relativo a las firmas electrónicas y fortalecer la protección de los consumidores electrónicos.

Todas las reformas mencionadas deben aplicarse de manera coherente para que Argentina obtenga beneficios que se refuerzan mutuamente y se derivan de una política más sólida de comercio, inversión y competencia. Para lograr este objetivo en cualquiera de las áreas de políticas, será necesario mantener la cooperación y la interacción institucionales eficaces entre los principales actores políticos.

Notas 1. Basado en AAICI (2017) y Télam (2018). 2. En marzo de 2017, se redujeron a cero los aran-

celes a la importación de ciertos componentes de equipos informáticos.

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Resumen Ejecutivo

Apéndice A

Vinculaciones teóricas y empíricas entre el comercio, la inversión y la competencia en la literatura

Entre las numerosas políticas que pueden forjar la dinámica de la asignación de recursos en la economía, este informe se

centra en un conjunto en particular: las políticas del mercado de productos relacionadas con la inversión extranjera directa (IED), el comercio y la competencia. En principio, estas tres políticas comparten una característica: la capacidad de dar forma a los incentivos que se ofrecen a las empresas para mejorar la asignación de recursos, fortalecer la productividad y, a la vez, integrarse en los mercados internacionales. La política de inversión extranjera promueve o desalienta las decisiones sobre inversión; la política de comercio determina el tamaño del mercado de productos y la variedad de fuentes de insumos disponibles para las empresas; y la política de competencia influye en la entrada en los mercados y su exposición a la libre competencia, como también en los incentivos para innovar y aumentar la productividad.

En la literatura se identifican varios canales a través de los cuales la liberalización del mercado puede impulsar la asignación de recursos y la productividad. Los efectos de las perturbaciones de las políticas comerciales en la productividad pueden clasificarse, en general, en dos categorías principales: 1) cambios dentro de las empresas que afectan los componentes de productividad a nivel de las empresas, y 2) cambios que inducen reasignaciones de recursos intrasectoriales hacia las empresas más productivas, con lo que aumenta la productividad sectorial media. Las mejoras endógenas de la productividad de las empresas causadas por cambios dentro de ellas pueden originarse a partir de la exposición a la competencia derivada de las reducciones de los aranceles a los productos y están relacionadas con acciones (observables), como la inversión en nuevas tecnologías, la adopción de nuevas prácticas de gestión y la decisión de exportar1. Las mejoras dentro de las empresas también pueden suscitarse mediante reducciones de los aranceles a los insumos y están vinculadas con los cambios en el nivel de gastos en insumos o la variedad y la calidad de los insumos importados2. En el caso de las empresas de producción diversificada, las mejoras de la productividad de las empresas pueden derivarse de los cambios en la combinación

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l de productos, cuando las empresas eliminan aquellos productos en los que no se especializan, incrementan la productividad media de los productos que sobreviven y, por ende, aumentan la productividad general de las empresas3. En cuanto a los efectos (agregados) de la reasignación, se prevé que las perturbaciones comerciales produzcan la reestructuración de las cuotas de mercado hacia las empresas más productivas y, en consecuencia, incrementen la productividad agregada; la medida en que este proceso de reasignación afecta la productividad agregada depende de la dispersión de la productividad de las empresas antes de las reformas4.

También se prevé que la reducción de las barreras a la IED tenga efectos positivos en la asignación de recursos nacionales y la productividad, especialmente a través de la diseminación vertical de conocimientos. Conceptualmente, existen dos formas principales mediante las cuales la reducción de las barreras a la IED puede afectar la asignación de recursos productivos y la productividad (de las firmas autóctonas y del país en su conjunto). En primer lugar, este efecto puede ocurrir a través de las externalidades competitivas, lo que se refiere a un aumento del nivel de competencia del mercado nacional. Esto puede afectar la productividad al inducir cambios dentro de las empresas de manera similar a la liberalización del comercio de productos, como se describió anteriormente, cuando las empresas autóctonas se ven obligadas a tomar medidas para mejorar la productividad, o al inducir la reasignación de recursos entre las empresas nacionales, donde las empresas menos eficientes se ven obligadas a cerrar sus puertas y las supervivientes aumentan su producción (o reducen su base de costos) y, como resultado, se incrementa la productividad media de las empresas autóctonas. En segundo lugar, la reducción de los obstáculos a la IED puede incidir en la asignación de recursos a través de la diseminación de conocimientos, lo que ocurre cuando los conocimientos creados por una empresa extranjera son utilizados por una empresa nacional, y esta empresa no compensa (plenamente) a la multinacional5. Este tipo de diseminación generalmente se produce de las siguientes formas:

1) mediante el efecto de demostración, es decir, cuando las empresas locales obtienen ciertos conocimientos de nuevos productos, tecnologías y estrategias de comercialización y gestión observando a los competidores extranjeros; 2) a través de la rotación de personal, cuando las empresas autóctonas contratan trabajadores capacitados por multinacionales, y 3) mediante la transferencia de conocimientos, cuando las filiales extranjeras transfieren conocimientos a sus clientes o proveedores (y no reciben compensación por hacerlo).

La forma en que la IED afecta la productividad de las empresas locales y la economía en general se ha estudiado exhaustivamente. Con respecto al efecto de la IED en las empresas receptoras, existen pruebas de transferencias de conocimientos entre las oficinas centrales y las filiales extranjeras, al menos en el contexto de los países en desarrollo6. En cuanto a los efectos secundarios horizontales (los efectos de la IED en las empresas competidoras del mismo sector, que se conocen como efectos secundarios intrasectoriales), los datos empíricos no son concluyentes, y los resultados dependen en gran medida de las condiciones del país receptor7. En lo que se refiere a los efectos secundarios intersectoriales (verticales), parece haber pruebas más convincentes sobre los efectos positivos de la IED. Estos efectos pueden generarse a través de las vinculaciones hacia atrás, cuando las empresas nacionales actúan como proveedoras de las multinacionales, o principalmente, a través de las vinculaciones hacia delante, cuando las empresas extranjeras (especialmente, en los sectores de servicios) se benefician de las empresas locales de procesamiento (downstream)8.

Con respecto a la competencia, en estudios tanto teóricos como empíricos se ofrecen pruebas de que una mayor competencia de mercado impulsa la productividad y el crecimiento económico. Estas pruebas se encuadran en dos grandes grupos. En primer lugar, existe una amplia variedad de estudios empíricos (basados en cada sector en particular, o incluso en cada empresa) que indican claramente que los sectores en los que la intensidad de la

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Apéndices

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competencia es mayor presentan un crecimiento más rápido de la productividad9. En el segundo grupo de estudios, se utiliza información directa sobre el nivel de presión competitiva que enfrentan las empresas, en lugar del grado de competencia propiamente dicho, para evaluar la correlación entre el nivel de (o los cambios en) presión competitiva sobre (el crecimiento de) la productividad. En este sentido, véanse, por ejemplo, Nicoletti y Scarpeta (2003), Conway y otros (2006) y Alesina y otros (2005) para obtener resultados empíricos del impacto de la regulación favorable a la competencia en el crecimiento de la productividad10. El fortalecimiento de la competencia puede impulsar el crecimiento de la productividad de tres formas principales: mejorando la eficiencia en la asignación de los recursos, aumentando la eficiencia productiva y fomentando la innovación. En primer lugar, la competencia da lugar a una mejora en la eficiencia en la asignación de los recursos al permitir que empresas más eficientes entren y obtengan una mayor participación en el mercado, a expensas de las empresas menos eficientes (lo que se denomina el efecto entre empresas). En varios estudios se ha intentado cuantificar la importancia de este efecto de distribución del mercado; véanse, por ejemplo, Syverson (2004) y Arnold, Nicoletti y Scarpetta (2011). En segundo lugar, la competencia da lugar a una mejora de la eficiencia productiva; actúa como un mecanismo disciplinario dentro de las empresas y ejerce presión sobre los gerentes de las empresas para que sean más eficientes, lo que reduce la “ineficiencia x”, es decir, la diferencia entre la conducta más eficiente que puede tener la empresa y la conducta que exhibe en la práctica (lo que se denomina el efecto dentro de las empresas). Bloom y Reenen (2010) examinan las vinculaciones entre la competencia en el mercado de productos y la calidad de la gestión, y encuentran pruebas de que la competencia está relacionada de manera sólida y positiva con puntuaciones más altas de las prácticas de gestión. En tercer lugar, la competencia impulsa a las empresas a innovar, lo que aumenta la eficiencia dinámica a través de las mejoras tecnológicas en los procesos de producción, o mediante la creación de nuevos productos y servicios.

Las políticas de inversión (extranjera directa), comercio y competencia, una vez que se las combina de forma adecuada, se refuerzan mutuamente, en el sentido de que los dividendos en materia de crecimiento derivados de las reformas en un área de políticas se refuerzan cuando se combinan de manera adecuada con las reformas en las otras dos áreas de políticas. Existen mecanismos específicos a través de los cuales se pueden integrar las políticas de inversión, comercio y competencia; véanse Guasch y Rajapatirana (1994) y Bartok y Miroudot (2008) para obtener una introducción a los tres conjuntos de fuerzas en juego. En principio, los beneficios (estáticos y dinámicos) del comercio —ya sea de los mercados de productos o de insumos— y de las reformas relativas a la IED dependen de señales de precios que requieren mercados competitivos. Por ejemplo, los beneficios de la liberalización del comercio en términos de precios más bajos para los consumidores nacionales pueden verse neutralizados por las prácticas anticompetitivas en los mercados que permiten que las empresas ejerzan poder de mercado. Del mismo modo, la apertura del mercado a los inversionistas extranjeros no beneficiará a los consumidores si un monopolio nacional se reemplaza por un monopolio extranjero. Un nivel más alto de competencia puede generar un aumento de la productividad y de los ingresos únicamente cuando los mercados nacionales son competitivos y las empresas extranjeras tienen acceso al mercado (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos [OCDE], 2008). Las sinergias entre las políticas de comercio y de inversión, por una parte, y entre las políticas de comercio y de competencia, por la otra parte, han sido ampliamente documentadas en la literatura empírica. Por ejemplo, la liberalización del comercio parece tener un mayor impacto cuando se la combina con medidas favorables a la IED11. También hay pruebas de que el nivel de competencia en un sector determinado incide en los beneficios de las medidas de liberalización del comercio12. Recientemente, una nueva tendencia de investigación en la literatura ha consistido en tratar de explicar el impacto combinado de las reformas en estas tres áreas de políticas13.

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Notas 1. Véanse De Loecker (2013) acerca del caso de

Eslovenia, Lileeva y Trefler (2010) con respecto a Canadá, y Bustos (2011) con relación a Argentina como ejemplos de estudios que abordan este tipo de efecto.

2. Para obtener datos empíricos de estos efectos en los insumos, véanse Fernándes y Paunov (2012) sobre el caso de Chile; Topalova y Khan-delwal (2011) con respecto a India; y Halpern, Koren y Szeidl (2015) con relación a Hungría.

3. Véase Bernard, Redding y Schott (2010) para ob-tener datos empíricos.

4. Véanse Melitz (2003) y Melitz and Ottaviano (2008) para obtener una investigación teórica y empírica sobre este aspecto, y Pavcnik (2002) para obtener datos empíricos sobre los dividen-dos de la productividad derivados de los efectos de la reasignación causados por la liberalización del comercio en Chile.

5. La idea de que la afluencia de IED probablemen-te lleve nuevas tecnologías y conocimientos al país receptor se basa en el argumento de que las empresas multinacionales son productoras de conocimientos. Las empresas multinaciona-les generalmente provienen de la parte superior de la distribución de productividad de las em-presas de sus países, dado que solo los estable-cimientos más productivos pueden afrontar los costos adicionales que conlleva la instalación de plantas de producción en un país extran-jero (Helpman, Melitz y Yeaple, 2004). Dichas empresas pueden competir con éxito en los mercados extranjeros gracias a las “ventajas de la propiedad” (Dunning, 1988), que dependen, en gran medida, de su firme compromiso con la investigación y el desarrollo, y que no están necesariamente codificadas en tecnologías ex-clusivas como, por ejemplo, conocimiento táci-to, conocimientos técnicos, técnicas de gestión y estrategias de comercialización.

6. Por ejemplo, Arnold y Javorcik (2009) contem-plan el posible carácter endógeno de las deci-siones relativas a la IED y presentan resultados sobre Indonesia que indican que la propiedad extranjera genera mejoras considerables de la

productividad en las plantas adquiridas.7. Véase Javorcik y Spatareanu (2005) para obtener

un breve análisis sobre las fuerzas compensa-torias que se derivan de la presencia de multi-nacionales dentro de un sector determinado. Aitken y Harrison (1999) han propuesto una ex-plicación plausible de estas conclusiones mix-tas. Estos autores aducen que, por una parte, la entrada de extranjeros da lugar a la dispersión de conocimientos y, por ende, posiblemente facilite el crecimiento de la productividad en las empresas autóctonas. Por otra parte, la ma-yor competencia de las empresas con capital extranjero podría incrementar el costo medio de los productores nacionales a corto plazo y, como resultado, reducir la productividad obser-vada. Dado que en la mayoría de los estudios no se incluyen controles integrales del efecto de la competencia, se observa la suma de las dos fuerzas y, según su fuerza relativa, se encuentra un efecto positivo o negativo, o ningún efecto.

8. Véanse Javorcik (2004) y Blalock y Gertler (2004) para obtener datos empíricos del efecto ante-rior. En cuanto a los efectos de las vinculaciones hacia delante, véanse, por ejemplo, Arnold, Ja-vorcik y Mattoo (2011) sobre la República Checa, Arnold y otros (2015) sobre India, y Fernándes y Paunov (2012) sobre Chile.

9. Véanse Nickell (1996); Blundell, Griffith, y Van Re-enen (1995); Ahn (2002); y Disney, Haskel y He-den (2003), entre otros.

10. En este segundo grupo, también existen estu-dios en los que se ha intentado relacionar el nivel de competencia en los sectores de extrac-ción/producción (upstream) con el desempeño en materia de productividad en los sectores de procesamiento (downstream). Véanse Barone y Cingano (2011) y Bourles y otros (2013) sobre los países de la OCDE.

11. Véanse Ramondo y Rodríguez-Clare (2013), Hal-pern, Koren y Szeidl (2015), y Ahn y otros (2016).

12. Véase Topalova y Khandelwal (2011). En este sentido, De Loecker y otros (2016) explican cómo las reducciones de costos y las mejoras de la productividad derivadas de la liberaliza-ción del comercio se traspasan a los precios (y a los consumidores). Los autores analizan un pe-

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Apéndices

ríodo de liberalización del comercio en India y llegan a la conclusión de que las reducciones de los aranceles a los insumos y, por ende, de los costos marginales, en realidad, son compensa-dos por las empresas mediante un aumento del 11 % de los recargos, en promedio. Este traspaso incompleto podría estar vinculado con las con-diciones poco competitivas del mercado. Las condiciones de la demanda también pueden incidir en este proceso.

13. Conway y otros (2006), Andrews y Cingano (2014) y Gal y Hijzen (2016), entre muchos otros, presentan pruebas de aumentos considerables de la productividad derivados de la reducción de las regulaciones que limitan la competencia, la eliminación de los obstáculos arancelarios y la disminución de las restricciones a la IED a los niveles de las “mejores prácticas”.

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Apéndices

Apéndice B

Vinculaciones entre las políticas macroeconómicas y las políticas del mercado de factores para la integración

En este informe se analizan las reformas estructurales microeconómicas en los mercados de productos, y en este apéndice, se examinan brevemente otras áreas de políticas complementarias que pueden ser importantes para lograr la integración en la economía mundial.

Una política macroeconómica adecuada también es importante porque puede ayudar a establecer incentivos apropiados para los agentes económicos. Una política macroeconómica sólida, con una inflación estable y un tipo de cambio flexible que no estén muy desequilibrado, ayuda a brindar estabilidad y previsibilidad a los agentes económicos para que puedan formular con más eficacia sus estrategias de producción. La estabilidad macroeconómica y una política cambiaria adecuada son aún más importantes durante la apertura de la economía, especialmente para estimular una respuesta sólida y fuerte de las exportaciones, dado que las importaciones suelen aumentar más rápidamente que las exportaciones como reacción a las reducciones de los aranceles comerciales.

Las políticas laborales también deben ser favorables para facilitar el movimiento de reasignación de recursos desencadenado por las reformas tendientes a la apertura de la economía. El proceso de integración en los mercados mundiales genera un turbulento movimiento de reasignación y rotación de mano de obra. Si se eliminan las rigideces del mercado laboral, la apertura de la economía causaría una reasignación ordenada de trabajadores hacia actividades más productivas. Sin embargo, este proceso de reasignación no es automático, debido en parte a los rigores creados por las instituciones del mercado de trabajo, por ejemplo, prácticas rígidas de contratación y despido. Los

datos indican que las instituciones del mercado de trabajo menos estrictas facilitan el desplazamiento de trabajadores hacia empresas más productivas y promueven la entrada y salida de las empresas1. Los impedimentos al movimiento de trabajadores entre empresas y sectores heterogéneos pueden menoscabar el crecimiento de la productividad agregada y los beneficios derivados de la apertura de la economía. Algunos estudios sobre países específicos han comprobado que una regulación excesiva puede retrasar la creación de empleo en las cadenas de valor globales y, como resultado, los países pierden los efectos de aglomeración y la diseminación de conocimientos que favorecen el empleo2.

Lo mismo cabe decir de las políticas crediticias y financieras. La asignación de capital entre distintas empresas (y actividades) es otro factor determinante importante de la productividad agregada y puede determinar los efectos de la integración internacional. Las restricciones financieras sobre el precio o la cantidad de crédito pueden retrasar, e incluso limitar, el proceso de reasignación posterior a la apertura de la economía, dado que a las empresas productivas, pero de escaso patrimonio neto, les lleva tiempo acumular suficientes activos para operar a escala plena3. Las políticas financieras distorsionadoras pueden afectar la asignación inadecuada de recursos, la entrada adicional, la adopción de tecnologías4 y la capacidad de cubrir los costos fijos de la entrada en las actividades de exportación5.

También es fundamental la combinación de una capacidad considerable de absorción y una política eficaz de innovación para garantizar el funcionamiento adecuado de la “máquina de difusión”. Los beneficios de la mayor integración en la economía mundial están condicionados a la “capacidad de absorción” (por ejemplo, capital humano) para captar los beneficios secundarios del comercio6. Asimismo, la conexión con los mercados internacionales a través del comercio, la inversión extranjera directa (IED) y la participación en cadenas de valor globales ofrece posibilidades para la difusión de conocimientos entre empresas

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l internacionales y nacionales. En este sentido, la capacidad de un país para absorber, adaptar y aprovechar plenamente los beneficios de los conocimientos producidos en la frontera depende de las inversiones estratégicas en investigación y desarrollo, conocimientos especializados de organización y otras formas de capital basado en el conocimiento7.

Las regulaciones comerciales eficaces son otro factor importante para aprovechar las nuevas oportunidades que surgen a partir de la integración económica a nivel mundial y, a la vez, mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos. La integración en la economía mundial genera nuevas oportunidades de negocios para las empresas nacionales e impulsa la reasignación de recursos entre los distintos sectores y empresas. El tiempo y los costos financieros que demanda el cumplimiento

de las regulaciones comerciales condicionan en gran medida la capacidad de las empresas para responder a las perspectivas emergentes en nuevos sectores. Las regulaciones de entrada y salida son importantes. Las normas de entrada restrictivas pueden perjudicar la experimentación, un costo que es desproporcionadamente más alto en áreas tales como los sectores con uso intensivo de la tecnología de la información y las comunicaciones8. Las regulaciones restrictivas menoscaban considerablemente el crecimiento del empleo, ya que las empresas jóvenes son las principales impulsoras de la creación de puestos de trabajo. Las regulaciones de salida (por ejemplo, la legislación sobre situaciones de quiebra) inciden en la rapidez con la que una economía puede reasignar los recursos que están atrapados en empresas no viables hacia usos más eficientes.

Notas 1. Véase, por ejemplo, Henrekson y Johansson

(2010) para obtener un análisis empírico de la función de las instituciones que fomentan la creación de empresas de alto crecimiento y pro-mueven la transformación estructural.

2. Véase Banco Mundial (2013) para obtener un análisis detallado de la forma en que las regula-ciones laborales excesivas pueden contrarrestar la creación de empleo dentro de las cadenas de valor.

3. Véase Buera y Shin (2011) para obtener un aná-lisis empírico sobre la función que cumplen las dificultades financieras y la asignación inade-cuada de recursos a la hora de explicar la diná-mica de desarrollo.

4. Véase Midrigan y Xu (2014) para obtener un in-teresante análisis teórico y empírico del impacto de las dificultades financieras en el crecimiento de la productividad total de los factores a través de las decisiones en materia de entrada y adop-ción de tecnología y la asignación inadecuada de recursos.

5. Véase Manova (2013) para obtener un modelo

teórico y un análisis empírico sobre los efectos perjudiciales de las imperfecciones de los mer-cados financieros para el comercio internacio-nal.

6. Véase Borensztein, De Gregorio y Lee (1998) para obtener un análisis teórico.

7. Véase Organización para la Cooperación y el De-sarrollo Económicos (OCDE) (2015) para obtener un análisis teórico y empírico sobre el rol de la difusión de tecnología como canal para promo-ver el crecimiento de la productividad.

8. Véase Andrews y Cingano (2014) para obtener datos empíricos.

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Apéndices

ReferenciasAndrews, D. y F. Cingano, 2014. “Public Policy and

Resource Allocation: Evidence from Firms in OECD Countries”. Economic Policy 29 (78): 253-96.

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Apéndice C

Marco de equilibrio general computable

En un modelo de equilibrio general computable (EGC), se utilizan datos económicos y un conjunto de ecuaciones conductuales para estimar cómo puede reaccionar una economía a los cambios en las políticas, la tecnología u otros factores. En el modelo, se toma como base un conjunto de datos de un año inicial que abarca toda la economía y se realiza un seguimiento de las vinculaciones entre los sectores mediante diagramas de flujos de insumos-productos o transacciones intersectoriales, y diversas fuentes de demanda, por ejemplo, la demanda intermedia de las empresas y la demanda final de los hogares, el Gobierno y la inversión. También se establecen modelos de la conducta de los productores según el principio de maximización de utilidades y sus funciones de producción. Por último, se simulan la demanda y la oferta extranjeras mediante la inclusión de ecuaciones que explican los flujos comerciales bilaterales. El análisis basado en un modelo de EGC comienza con la elaboración de una línea de base a largo plazo con un conjunto de variables y parámetros exógenos (población, crecimiento de la productividad y elasticidades). A continuación, se formula el escenario hipotético de políticas modificando algunas variables exógenas o parámetros de política. Por último, se evalúa el efecto de una política hipotética considerando desviaciones de variables endógenas (es decir, aquellas variables que no son fijas o especificadas por el usuario) de los niveles de la línea de base; por ejemplo, producto interno bruto (PIB), inversión, ahorro, flujos comerciales, productos sectoriales, empleo, salarios, consumo de los hogares, bienestar social, precios relativos, etc.

En este informe se presentan escenarios a mediano y a largo plazo para evaluar varias repercusiones para Argentina de la liberalización del comercio en frentes de integración unilaterales y multilaterales. Estos escenarios se basan en el modelo LINKAGE

del Banco Mundial, un modelo de EGC dinámico global y recursivo.

En este apéndice se abarcan las características principales del modelo LINKAGE. En Van der Mensbrugghe (2011), se brinda una descripción completa. La versión del modelo LINKAGE aplicado a Argentina se basa en la versión 9.1 de la base de datos del Proyecto de Análisis del Comercio Mundial. Este conjunto de datos se adaptó para Argentina como se indica a continuación. En primer lugar, se actualizó la estructura de insumos y productos de Argentina desde 1997 hasta 2004 (los últimos cuadros oficiales del Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina o INDEC). En segundo lugar, el año de referencia del Proyecto de Análisis del Comercio Mundial (2011) se actualizó a 2015. En tercer lugar, se identificaron 26 regiones, que incluyeron a cada país del Mercosur; la Unión Europea (27 Estados miembros y el Reino Unido); los miembros de la Alianza del Pacífico; y otras regiones con posibilidades de integración, como Canadá, China, la Asociación Europea de Libre Comercio, Japón, Corea y los Estados Unidos. En cuarto lugar, se amplió la dimensión sectorial del Proyecto de Análisis del Comercio Mundial para incluir varios sectores nuevos de interés para la economía de Argentina (la lista final de sectores se incluye en el cuadro C.1).

La especificación básica del modelo LINKAGE refleja en gran medida un modelo de EGC global estándar, donde la producción se especifica como una serie de funciones anidadas de elasticidad constante de sustitución de diversos insumos, como mano de obra calificada y no calificada, capital, tierras, recursos naturales (específicos de cada sector), energía y otros insumos materiales. La estructura del nido de elasticidad constante de sustitución caracteriza las relaciones de sustitución y complementariedad en todos los insumos1. En el mercado de trabajo, en la línea de base, el modelo parte de la premisa del pleno empleo y contempla la migración interna, aunque no haya migración internacional. El modelo contempla la segmentación del mercado al permitir que la migración de las zonas rurales a las urbanas de la mano de obra no capacitada sea una función de los salarios relativos.

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Apéndices

La demanda de cada agente nacional se especifica en lo que se conoce como supuesto de Armington, es decir, la demanda de un conjunto de bienes producidos en el país e importados. La demanda de Armington se agrega en todos los agentes y se asigna a nivel nacional entre la producción nacional y las importaciones por región de origen2. Cada flujo bilateral se vincula con tres diferencias de precios: la primera distingue los precios del productor del precio franco a bordo (un impuesto o subsidio a la exportación); el segundo distingue el precio franco a bordo del precio de costo, seguro y flete (un margen de comercio y transporte internacional), y el tercero distingue el precio de costo, seguro y flete del precio para el usuario final (un arancel de importación).

Los ingresos del Gobierno provienen de diversos impuestos: a las ventas, al consumo, a las exportaciones, a la producción y a los factores, derechos de importación e impuestos directos. Los ingresos por concepto de inversiones provienen del ahorro de los hogares y del Gobierno y del ahorro neto extranjero. Los gastos del Gobierno y

de inversión se basan en funciones de elasticidad constante de sustitución.

En el escenario estándar, se incorporan tres reglas de cierre. En primer lugar, el gasto público se mantiene constante como porcentaje del PIB, y el equilibrio fiscal es exógeno, mientras que los impuestos directos se utilizan como mecanismos de ajuste para cubrir los cambios en los ingresos y mantener el saldo fiscal al nivel exógeno. La segunda regla de cierre determina el equilibrio inversión/ahorro. Los hogares ahorran una parte de sus ingresos, y la propensión media al ahorro se ve influida por los aspectos demográficos y el crecimiento económico. El ahorro del Gobierno y el ahorro extranjero son exógenos en la especificación actual. Como resultado, la inversión se basa en el ahorro, y el monto total de ahorro depende de los ahorros de los hogares; el precio de los bienes de inversión también está determinado por la demanda de inversión. La tercera regla de cierre determina el equilibrio externo. En la especificación actual del modelo, se supone que el ahorro extranjero (y, por ende, la balanza comercial) es fijo. Por lo tanto,

Cuadro C.1 Sectores identificados en el modelo

Agricultura/alimentos Recursos naturales y energía

Manufactura Servicios

Vino Biodiésel Productos farmacéuticos Comunicaciones, finanzas y negocios

Carne vacuna Combustibles y productos derivados de combustibles

Equipos informáticos Otros servicios

Aves de corral y porcinos Acero Artículos electrónicos

Lácteos Otros recursos naturales Productos de metal

Soja Muebles

Harina y aceite de soja Calzado

Azúcar Vehículos

Frutas y verduras Autopartes

Maíz Maquinaria agrícola

Trigo Electrodomésticos

Otros alimentos y productos agrícolas

Otros equipos y maquinarias

Textiles e indumentaria

Otras manufacturas

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los cambios en los flujos comerciales generarán modificaciones del tipo de cambio real.

En el modelo LINKAGE se incorporan algunas dinámicas claves en términos de crecimiento de la población, ahorro frente a inversión, acumulación de capital y crecimiento de la productividad. El crecimiento de la población se basa en la variante media de fecundidad de las proyecciones de población de las Naciones Unidas. El crecimiento de la mano de obra se equipara al crecimiento de la población en edad de trabajar, que se define en este informe como la cohorte demográfica de 15 a 64 años de edad. La inversión se equipara al ahorro. El ahorro es una función del aumento de los ingresos y de los coeficientes de dependencia demográfica (el ahorro se incrementa a medida que los ingresos aumentan y los coeficientes de dependencia disminuyen)3. La acumulación de capital se equipara al capital (depreciado) más la inversión del período anterior. El crecimiento de la productividad en la línea de base se “calibra” para alcanzar una tendencia determinada en el crecimiento a largo plazo en consonancia con las tasas históricas de crecimiento (es decir, hasta 2015), y luego, el crecimiento de la productividad se mantiene fijo hasta los escenarios de mediano y largo plazo (2020 y 2030).

Para el escenario de referencia de este informe, las tasas de crecimiento del PIB GDP que se suponen para la economía de Argentina se muestran en el

gráfico C.1.

Cabe destacar algunas salvedades del modelo LINKAGE. El modelo no incluye algunas de las características típicas de los rendimientos de escala crecientes con variación del producto, por lo que la liberalización no causa aumentos dinámicos de la productividad ni efectos de variación. Sin embargo, los trabajos empíricos que respaldan este enfoque no están lo suficientemente desarrollados, y no existen estimaciones específicas para cada país de los parámetros de elasticidad que han de aplicarse en modelos globales. Por ende, el enfoque de LINKAGE se basa en los efectos de la especialización intersectorial solamente. El modelo tampoco incluye otros factores dinámicos propuestos en la literatura, como los aumentos de la productividad derivados de los efectos de crecimiento endógeno a través de la difusión de los avances tecnológicos, el aprendizaje práctico o la afluencia de tecnologías e inversiones extranjeras inducida por la liberalización. Estos efectos, si bien son posibles, son difíciles de medir e incorporar en este tipo de análisis. Asimismo, ciertos cambios de políticas que generalmente son difíciles de cuantificar (como las reformas relativas a las medidas no arancelarias en los bienes y servicios y las restricciones a la inversión) presentan desafíos analíticos que pueden afectar los efectos económicos estimados. Debido a estas limitaciones, los resultados del EGC que se presentan en este informe probablemente sean conservadores.

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Grá�co C.1 Crecimiento anual real del PIB en Argentina en la línea de base

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Apéndices

Notas 1. El modelo LINKAGE utiliza una estructura de

producción por antigüedad que contempla el capital maleable y semimaleable. Esto significa que el capital puede ser antiguo o nuevo, y el capital nuevo es más sustituible por otros facto-res. Asimismo, se supone que el capital antiguo es menos flexible que el capital nuevo.

2. En un nido de elasticidad constante de sustitu-ción de primer nivel, primero se asigna la deman-da agregada (o de Armington) entre la produc-ción nacional y un conjunto de importaciones agregadas. Luego, en un nido de segundo nivel, se asignan las importaciones agregadas a las di-ferentes regiones del modelo y, de este modo, se genera una matriz de flujos comerciales bila-terales. 3. Por lo tanto, los países que tienen ta-sas de dependencia de jóvenes descendientes suelen experimentar un aumento del ahorro. Con el tiempo, esto se verá contrarrestado por los países donde la proporción de ancianos en la población está en aumento, lo que se traducirá en una disminución de los ahorros.

Referencias Van der Mensbrugghe, D., 2011. Linkage Technical

Reference Document, Version 7.1. Washington, DC: <http://siteresources.worldbank.org/INTPROS-PECTS/Resources/334934-1314986341738/Te-chRef7.1_01Mar2011.pdf>

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Apéndice D

Metodología de la regulación del mercado de productos de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos

Los indicadores de regulación del mercado de productos (RMP) de toda la economía y sectoriales de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) miden las restricciones normativas con respecto a la competencia. Si bien el RMP de toda la economía es un solo indicador que resume la información por dominio normativo, los indicadores sectoriales hacen lo propio por

sector. El indicador de toda la economía se calcula mediante un enfoque de abajo arriba en el que se utilizan los datos sobre las estructuras y políticas normativas para asignar valores numéricos a 18 dominios normativos de bajo nivel. Estos valores, o indicadores de bajo nivel, luego se agregan “en la parte superior del árbol” (gráfico D.1) para obtener siete indicadores de nivel intermedio, los cuales, a su vez, se agregan para obtener tres indicadores de alto nivel: el control estatal, los obstáculos al emprendimiento y los obstáculos al comercio y a la inversión. Por último, estos tres indicadores se agregan para generar el RMP de toda la economía.

En los indicadores sectoriales, se agregan los datos por sector. Estos indicadores se basan en el mismo

Grá�co D.1 Indicador de RMP de la OCDE

Regulación del mercado de productos

Control estatal Obstáculos al emprendimiento Obstáculos al comercioy a la inversión

Fuente: Koske y otros (2015).Nota: EE = empresa estatal; IED = inversión extranjera directa.

Propiedad pública

Participación en operaciones comerciales

Complejidad de los procedimien-tos de regulación

Cargas administrati-vas para las empresas emergentes

Protección regulatoria de los incumbentes

Obstáculos explícitos al comercio y a la inversión

Otros obstáculos al comercio y a la inversión

Alcance de las EE

Participación del Gobierno en los sectores de redes

Control directo sobre las empresas

Gestión de las EE

Controles de precios

Regulación de comando y control

Sistema de licencias y permisos

Comuni-cación y simpli�-cación de reglas y procedimien-tos

Cargas administrati-vas para las empresas

Cargas administrati-vas para las empresas de propietario único

Obstáculos en los sectores de servicios

Obstáculos jurídicos para la entrada

Exenciones a las leyes antimonopo-lio

Obstáculos en los sectores de redes

Obstáculos a la IED

Obstáculos arancelarios

Trato diferencial de los proveedores extranjeros

Obstáculos a la facilitación del comercio

163

Apéndices

conjunto de datos subyacentes que el indicador de RMP de toda la economía, y para calcularlo se utiliza un enfoque de abajo arriba similar, pero en el árbol se agregan valores numéricos para obtener indicadores específicos de cada sector1. Existen tres indicadores sectoriales, correspondientes a tres grupos de sectores: 1) energía, transporte y comunicaciones; 2) servicios profesionales, y 3) comercio minorista. Para cada grupo, al calcular el indicador de RMP sectorial correspondiente, se agregan puntuaciones de nivel más bajo en un

indicador de cada sector del grupo. Por ejemplo, al calcular el indicador de energía, transporte y comunicaciones, se obtienen indicadores de los sectores de electricidad, comunicaciones y transporte. Por último, estos se agregan para obtener el indicador de energía, transporte y comunicaciones. En el gráfico D.2 se muestra el árbol de los indicadores de regulación del sector no manufacturero correspondientes a energía, transporte y comunicaciones y servicios profesionales.

Nota 1. Por ejemplo, los datos sobre el requisito de ser

miembro de una asociación de profesionales se incorporan en el cálculo del indicador de RMP de toda la economía a través de la subcategoría “Obstáculos en los sectores de servicios” dentro de la categoría “Cargas administrativas para las

empresas emergentes”. Sin embargo, los mis-mos datos se incorporan en el cálculo del indi-cador de RMP de los servicios profesionales a través de las subcategorías “Membresía obliga-toria en asociaciones” dentro de las categorías “Regulación para la entrada” de cada uno de los cuatro servicios profesionales.

Grá�co D.2 Indicadores no manufactureros de la OCDE en los sectores de energía, transporte y comunicaciones

Fuente: Koske y otros (2015).

Energía, transporte y comunicaciones

Energía

Electricidad Aéreo Ferroviario Por carretera Postal Telecomu-nicacionesGas

Transporte Comunicación

Regulación para la entrada

Propiedad pública

Integración vertical

Estructura del mercado

Regulación para la entrada

Propiedad pública

Integración vertical

Estructura del mercado

Regulación para la entrada

Propiedad pública

Regulación para la entrada

Propiedad pública

Integración vertical

Estructura del mercado

Regulación para la entrada

Controles de precios

Regulación para la entrada

Propiedad pública

Estructura del mercado

Regulación para la entrada

Propiedad pública

Estructura del mercado

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ReferenciasKoske, I., I. Wanner, R. Bitetti y O. Barbiero, 2015. The

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165

Apéndices

Apéndice E

Cálculo del posible efecto de las reformas vinculadas con regulaciones de los servicios menos restrictivas

En este apéndice, se presenta un cálculo ex ante del posible impacto de las reformas del sector de servicios que reducirían las regulaciones restrictivas del mercado de productos sobre el valor agregado y el crecimiento relacionado del producto interno bruto (PIB). El ejercicio se basa en la literatura existente sobre los efectos de las reformas de las regulaciones restrictivas del mercado de productos en el crecimiento1, especialmente, Barone y Cingano (2011), Conway y otros (2006), y Arnold, Nicoletti y Scarpetta (2011).

Se calculan cuatro escenarios sobre la base de la Markets and Competition Policy Assessment Tool (Herramienta de evaluación del mercado y políticas de competencia) del Grupo Banco Mundial:

• Escenario 1. La simulación se basa en la diferencia del efecto de la reforma entre los sectores de uso intensivo de servicios y los sectores sin uso intensivo de servicios como variable representativa del tamaño del efecto de la reforma solo para los sectores de uso intensivo de servicios que se encuentran por encima de la media2. En el análisis, se identifican los sectores de Argentina con coeficientes técnicos superiores a la media de insumos de servicios sobre la base del cuadro de insumos y productos correspondiente a Argentina (de 2011)3 como intensivos en todos los servicios combinados (telecomunicaciones, transporte y almacenamiento, electricidad, abastecimiento de gas y agua, y otras actividades comerciales que captan servicios profesionales)4. En este escenario, el valor agregado adicional se calcula con datos sobre el valor agregado de 2011 en los sectores de uso intensivo de servicios5, y el crecimiento adicional del PIB se calcula en función del porcentaje de valor agregado adicional en el PIB de 2017.

• Escenario 2. Incluye los mismos supuestos que el escenario 1 y tiene en cuenta el efecto de la reforma solo para los sectores de uso intensivo de servicios que se encuentran por encima de la media. En este escenario, el valor agregado adicional se calcula con datos sobre el valor agregado de 2011 en los sectores de uso intensivo de servicios, y el crecimiento adicional del PIB se calcula en función del porcentaje de valor agregado adicional en el PIB de 2011.

• Escenario 3. Incluye los mismos supuestos que el escenario 1 y tiene en cuenta el efecto de la reforma solo para los sectores de uso intensivo de servicios que se encuentran por encima de la media. En este escenario, el valor agregado adicional se calcula con datos sobre el valor agregado de 2011 en los sectores de uso intensivo de servicios, y el crecimiento adicional del PIB se calcula en función del porcentaje de valor bruto agregado en el PIB de 2011.

• Escenario 4. Tiene en cuenta el efecto de la reforma en los sectores de uso muy intensivo de servicios. Los sectores de uso muy intensivo son aquellos cuyos coeficientes técnicos de insumos de servicios superan el percentil 75 de los coeficientes técnicos de los servicios de todos los sectores. En este escenario, el valor agregado adicional se calcula con datos sobre el valor agregado de 2011 en los sectores de uso muy intensivo de servicios, y el crecimiento adicional del PIB se calcula en función del porcentaje de valor agregado adicional en el PIB de 2017.

En el cuadro E.1, se presentan los resultados del análisis de sensibilidad basado en estos cuatro métodos de cálculo alternativos. Los resultados son congruentes con los supuestos presentados anteriormente y parecen indicar que si Argentina ejecuta reformas que reduzcan las restricciones normativas del sector de servicios, el crecimiento del valor agregado en los sectores de uso intensivo de servicios se traducirá en un crecimiento adicional del 0,1 % al 0,6 % del PIB anual, si no intervienen otros factores.

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Notas 1. Véase Kitzmuller y Licetti (2012) para obtener un

examen de la literatura.2. Sobre la base de Barone y Cingano (2011), se cal-

culó que la diferencia del crecimiento del valor agregado de los sectores de los percentiles 75 y 25 de intensidad en uso de servicios era aproxi-madamente 0,75 puntos porcentuales más alta en un país del percentil 25 que en un país del percentil 75 de las restricciones normativas. Se supone que los precios son fijos y que no exis-

ten limitaciones relacionadas con la oferta.3. Todos los cálculos presentados en este apéndi-

ce son conservadores, dado que el cuadro de insumos y productos es endógeno a la regula-ción restrictiva actual del sector de los servicios y, como resultado, la contribución de los secto-res de uso intensivo de servicios en la economía actual probablemente esté sesgada a la baja.

4. En el caso del cuadro de insumos y productos de 2011 de Argentina, disponible en la OCDE, los sectores C73 (investigación y desarrollo) y C74 (otras actividades comerciales) se informan en conjunto. La exclusión completa de este sec-

Cuadro E.1 Análisis de sensibilidad del cálculo del impacto

Método de cálculoValor agregado adicional (en millones de USD)

Crecimiento adicional del PIB anual (%)Valor agregado adicional Crecimiento adicional

del PIB anual

Escenario 1. Calculado con datos sobre el valor agregado de 2011 en los sectores de uso intensivo de servicios de abastecimiento de gas, electricidad y agua, telecomunicaciones, transportes y otros servicios comerciales.

Sobre la base del porcentaje de valor agregado adicional en el PIB de 2017.

1394,8 0,26

Escenario 2. Calculado con datos sobre el valor agregado de 2011 en los sectores de uso intensivo de servicios de abastecimiento de gas, electricidad y agua, telecomunicaciones, transportes y otros servicios comerciales.

Sobre la base del porcentaje de valor agregado adicional en el PIB de 2011.

1394,8 0,35

Escenario 3. Calculado con datos sobre el valor agregado de 2011 en los sectores de uso intensivo de servicios de abastecimiento de gas, electricidad y agua, telecomunicaciones, transportes y otros servicios comerciales.

Sobre la base del porcentaje de valor agregado adicional en el valor bruto agregado de 2011.

1394,8 0,59

Escenario 4. Calculado con datos sobre el valor agregado de 2011 en los sectores de uso muy intensivo de servicios de abastecimiento de gas, electricidad y agua, telecomunicaciones, transportes y otros servicios comerciales.

Sobre la base del porcentaje de valor agregado adicional en el PIB de 2017.

607,9 0,097

Fuente: Datos del cuadro de insumos y productos de Argentina de la OCDE (https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=IOTS) y de la base de datos Perspectivas de la Economía Mundial del Fondo Monetario Internacional, abril de 2017 (https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2017/01/weodata/index.aspx).a Los sectores de uso muy intensivo son aquellos cuyos coeficientes técnicos de insumos de servicios superan el percentil 75 de los coeficientes técnicos de los servicios de todos los sectores.

167

Apéndices

tor no modifica sustancialmente los resultados.5. Los sectores que hacen un uso intensivo de los

servicios en Argentina son los siguientes: pro-ductos alimenticios, bebidas y tabaco; pasta papelera, papel, productos de papel, impresión y publicación; sustancias químicas y produc-tos químicos; otros productos minerales no metálicos; metales básicos; equipos informáti-cos, electrónicos y ópticos; abastecimiento de electricidad, gas y agua; comercio mayorista y minorista; reparaciones; transporte y almace-namiento; correo postal y telecomunicaciones; intermediación financiera; equipos informáticos y actividades relacionadas; investigación y de-sarrollo y otras actividades comerciales; y otros servicios comunitarios, sociales y personales.

ReferenciasArnold, J., G. Nicoletti y S. Scarpetta, 2011. “Regu-

lation, Resource Reallocation, and Productivity Growth”. En European Investment Bank Papers 16 (1): 90-115.

Barone, G. y F. Cingano, 2011. “Service Regulation and Growth: Evidence from OECD Countries”. En Economic Journal 121 (555): 931-57.

Conway, P., D. de Rosa, G. Nicoletti y F. Steiner, 2006. Regulation, Competition and Productivity Conver-gence. Documento de trabajo n.º 509 del Depar-tamento de Economía de la OCDE.

<http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/down-load/431383770805.

Kitzmuller, M. y M. Licetti, 2012. Competition Po-licy: Encouraging Thriving Markets for Develo-pment. Public Policy for the Private Sector; note no. 331. Washington, DC: Banco Mundial. <http://documents.worldbank.org/curated/en/778181468328582034/Competition-poli-cy-encouraging-thriving-markets -for-develop-ment>

168

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Apéndice F

Especificaciones de las regresiones de precios

Cuadro F.1 Análisis de las comparaciones de precios: Buenos Aires, Argentina, frente a ciudades de todos los demás países (con datos de Numbeo)

(1) (2) (3) (4) (5)

Argentina 0,138***(0,022)

0,141***(0,024)

0,330***(0,022)

0,323***(0,032)

0,319***(0,040)

Logaritmo de PIB per cápita a valores de paridad de poder adquisitivo (USD internacionales de 2011)

- - 0,409***(0,026)

0,410***(0,026)

0,416***(0,034)

Logaritmo del costo de importación - - - 0,014(0,046)

0,011(0,046)

Derecho arancelario, aplicado - - - - 0,003(0,010)

Cant. de observaciones 17 724 17 724 17 542 17 542 17 482

R cuadrado 0,615 0,616 0,756 0,756 0,756

Efectos fijos por producto Sí Sí Sí Sí Sí

Efectos fijos por año No Sí Sí Sí SíNotas: Los resultados corresponden a una regresión de mínimos cuadrados ordinarios con datos de Numbeo. La variable dependiente es el logaritmo de los precios de mercado (USD/kg) de los siguientes productos: leche (normal, 1 litro), hogaza de pan blanco fresco (500 g), arroz (blanco, 1 kg), huevos (12), queso local (1 kg), pechugas de pollo (sin hueso y sin piel, 1 kg), lomo de res (1 kg, o carne roja de la pata trasera equivalente), manzanas (1 kg), bananas (1 kg), naranjas (1 kg), tomates (1 kg), papas (1 kg), cebollas (1 kg), lechuga (1 planta). Los errores estándar agrupados a nivel de las ciudades se indican entre paréntesis. La significación se indica mediante ***, **, y *, que corresponden al 1 %, 5 % y 10 %, respectivamente.

169

Apéndices

Cuadro F.2 Análisis de la comparación de precios: Buenos Aires, Argentina, frente a ciudades comparables de América Latina (se usa el tipo de cambio de mercado vigente de EIU para convertir las monedas nacionales a USD)

(1) (2) (3) (4) (5)

Argentina 0,231*** (0,040)

0,231*** (0,040)

0,196*** (0,034)

0,164*** (0,029)

0,165*** (0,028)

Logaritmo de PIB per cápita a valores de paridad de poder adquisitivo (USD internacionales de 2011)

- - 0,272* (0,143)

0,290* (0,142)

0,272* (0,137)

Logaritmo del costo de importación - - - 0,114** (0,049)

0,090 (0,093)

Derecho arancelario, aplicado - - - - 0,006 (0,018)

Cant. de observaciones 1176 1176 1176 1176 1176

R cuadrado 0,782 0,786 0,795 0,798 0,798

Efectos fijos por producto Sí Sí Sí Sí Sí

Efectos fijos por año No Sí Sí Sí Sí Notas: Los resultados corresponden a una regresión de mínimos cuadrados ordinarios con datos del conjunto de datos de The Economist Intelligence Unit (EIU) (http://www.eiu.com/site_info.asp?info_name=EIUcityData&entry1=DataServicesNav&entry2=DataServicesNav2&infositelayout=site_info_nav). La variable dependiente es el logaritmo de los precios de mercado (USD/kg) de los siguientes productos: manzanas (1 kg), bananas (1 kg), carne (asada, 1 kg), queso (importado, 500 g), pollo (fresco, 1 kg), huevos (12), lechuga (1 planta), leche (pasteurizada, 1 litro), cebollas (1 kg), naranjas (1 kg), papas (2 kg), tomates (1 kg), pan blanco (1 kg) y arroz blanco (1 kg). Los errores estándar agrupados a nivel de las ciudades se indican entre paréntesis. La significación se indica mediante ***, **, y *, que corresponden al 1 %, 5 % y 10 %, respectivamente. Los países comparables en América.

170

Forta

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l

Cuadro F.3 Análisis de las comparaciones de precios: Buenos Aires, Argentina, frente a países comparables de América Latina, con uso del factor de conversión de la paridad del poder adquisitivo

(1) (2) (3) (4) (5)

Argentina 0,137** (0,059)

0,136** (0,059)

0,139* (0,070)

0,084 (0,118)

0,090 (0,114)

Logaritmo de PIB per cápita a valores de paridad de poder adquisitivo (USD internacionales de 2011)

- - -0,023 (0,182)

0,008 (0,202)

-0,054 (0,179)

Logaritmo del costo de importación - - - 0,183 (0,201)

0,096 (0,165)

Derecho arancelario, aplicado - - - - 0,021 (0,020)

Cant. de observaciones 1162 1162 1162 1162 1162

R cuadrado 0,783 0,787 0,787 0,794 0,795

Efectos fijos por producto Sí Sí Sí Sí Sí

Efectos fijos por año No Sí Sí Sí Sí Notas: Los resultados corresponden a una regresión de mínimos cuadrados ordinarios con datos del conjunto de datos de The Economist Intelligence Unit (EIU) (http://www.eiu.com/site_info.asp?info_name=EIUcityData&entry1=DataServicesNav&entry2=DataServicesNav2&infositelayout=site_info_nav). La variable dependiente es el logaritmo de los precios de mercado (USD/kg) de los siguientes productos: manzanas (1 kg), bananas (1 kg), carne (asada, 1 kg), queso (importado, 500 g), pollo (fresco, 1 kg), huevos (12), lechuga (1 planta), leche (pasteurizada, 1 litro), cebollas (1 kg), naranjas (1 kg), papas (2 kg), tomates (1 kg), pan blanco (1 kg) y arroz blanco (1 kg). Los errores estándar agrupados a nivel de los países se indican entre paréntesis. La significación se indica mediante ***, **, y *, que corresponden al 1 %, 5 % y 10 %, respectivamente. Los países comparables en América Latina con datos disponibles incluyen a Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela.

171

Apéndices

Apéndice G

Matriz detallada de recomendaciones normativas

172

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172

85,

Art.

102)

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Art.

3)

173

ApéndicesCo

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174

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175

ApéndicesCo

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quie

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(Ley

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nto

de 1

974)

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mis

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n re

aliz

ada

por

CNDC

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Ley

20

705

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yes

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s pr

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que

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s in

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ioni

stas

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ILe

gisl

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secu

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ia

nuev

a

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igac

ión

lega

l pa

ra e

xigir

que

los

orga

nism

os

regu

lado

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publ

ique

n el

text

o de

las

regu

laci

ones

pr

opue

stas

ant

es d

e su

pro

mul

gaci

ón

AAIC

IDi

spos

ició

n ju

rídic

a nu

eva

Esta

blec

er u

n m

ecan

ism

o si

stem

átic

o de

re

spue

sta

a lo

s in

vers

ioni

stas

AAIC

ILe

y e

inst

ituci

ón

nuev

as

176

Forta

leci

endo

la in

tegr

ació

n de

la A

rgen

tina

en la

eco

nom

ía g

loba

l

Corto

pla

zoM

edia

no p

lazo

Larg

o pl

azo

Cont

enid

o de

la

refo

rma

Inst

ituci

ón

resp

onsa

ble

Se re

quie

reCo

nten

ido

de la

re

form

aIn

stitu

ción

re

spon

sabl

eSe

requ

iere

Cont

enid

o de

la

refo

rma

Inst

ituci

ón

resp

onsa

ble

Se re

quie

re

Forta

lece

r el m

arco

lega

l par

a el

com

erci

o el

ectró

nico

Elim

inar

ex

enci

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a

las

firm

as

elec

tróni

cas

y lo

s do

cum

ento

s el

ectró

nico

s; ot

orga

r val

idez

a

todo

s lo

s tip

os d

e fir

mas

el

ectró

nica

s

AAIC

I y C

omEx

Mod

ifica

ción

de

ley

(Ley

255

06)

Forta

lece

r la

prot

ecci

ón d

e lo

s co

nsum

idor

es

elec

tróni

cos

espe

cífic

amen

te

AAIC

I y C

omEx

Ley

nuev

a

Reno

var e

l mar

co d

e co

ntro

l de

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fusio

nes

Elev

ar lo

s um

bral

es d

e no

tifica

ción

de

fusi

ones

CNDC

Mod

ifica

ción

de

ley

(Ley

251

56,

Art.

8)

Intro

duci

r pr

oced

imie

ntos

de

vía

rápi

da p

ara

las

fusi

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que

pr

obab

lem

ente

no

teng

an e

fect

os

antic

ompe

titivo

s

CNDC

Mod

ifica

ción

de

ley

(Ley

251

56,

Capí

tulo

VII)

Mej

orar

la e

ficac

ia

proc

esal

en

la

revis

ión

de la

s fu

sion

es

CNDC

Legi

slac

ión

secu

ndar

ia

Nota

s: C

omEx

= S

ubse

cret

aría

de

Com

erci

o Ex

terio

r; CN

DC =

Com

isió

n Na

cion

al d

e De

fens

a de

la C

ompe

tenc

ia; T

LC =

trat

ado

de li

bre

com

erci

o; U

E =

Unió

n Eu

rope

a; A

AICI

= A

genc

ia A

rgen

tina

de In

vers

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s y

Com

erci

o In

tern

acio

nal;

OM

V =

Ope

rado

r móv

il vir

tual

; EE

= em

pres

a es

tata

l.

177

Apéndices