GESTIÓN DE LA POLÍTICA FISCAL, MECANISMOS DE COORDINACIÓN Y

POLÍTICAS DE ESTABILIZACIÓN

Seminario Regional Progresos en Temas Macroeconómicos y Financieros

Oscar Cetrángolo, CEPAL Bs. As.

Juan Pablo Jiménez, CEPAL DDE Santiago de Chile, 7 y 8 de noviembre de 2005

1. Introducción

2. Política fiscal en América Latina: antecedentes

y determinantes del resultado fiscal 2002-2004:

nuevo paradigma o buena suerte?

3. Rasgos de la nueva política fiscal y su relación

con la macro (es la nueva política fiscal

sostenible?)

4. Síntesis y trabajo futuro

2. Antecedentes y determinantes:Problemas de la política fiscal en relación

con la función estabilización

Problemas recurrentes Datos regionales Datos por países

Problemas recurrentes de la política fiscal en relación con la función estabilización

Solvencia Volatilidad Prociclicidad

Evolución fiscal en los últimos 15 años

América Latina: Resultado primario ( Como porcentaje del PIB)

-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Promedio Simple Promedio ponderado

Ingresos y gastos del Gobierno central como % del PIB (promedio ponderado)

14

16

18

20

22

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

(p)

ingreso total gasto total gasto primario

Evolución del saldo de la deuda públicaPorcentaje del PIB

30

40

50

60

70

80

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Países industrializados América Latina Países emergentes

Factores que contribuyen al cambio de la deuda pública , 2002-2005

-15

-10

-5

0

5

10

15

Mercadosemergentes

Asia emergente América Latina Afríca y MedioOriente

Europa Central yOccidental

Cambio total de la deuda Resultado primario Crecimiento

Tasa de interés Tipo de cambio real Otros

DIFERENCIAL ENTRE TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB Y LA TASA DE INTERÉS REAL PAGADA POR LA DEUDA PÚBLICA

(promedio simple y ponderado)

-16

-14

-12

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

promedio ponderado promedio simple

PAISES CON MEJORAS SIGNIFICATIVAS EN EL RATIO DEUDA/PIB

ARGENTINA BRASIL

URUGUAY PARAGUAY

-14

-12

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

2003 2004

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

2003 2004

-14

-12

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

2003 2004

-22

-17

-12

-7

-2

3

8

2003 2004

Cambio en el saldo de la deuda

Efecto diferencial PIB vs tasa de interés

Contribución balance primario

Ajuste "stock-flow"Otros

Otros factores que ayudaron a reducir la vulnerabilidad en la región:-         diversos instrumentos de financiación con denominación en moneda local -         emisiones a tasa de interés fija-         plazos de emisión más largos-        Bonos ligados al PIB

Evolución del saldo de la deuda públicaPromedios simples 1990-2004

0

10

20

30

40

50

60

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Deuda pública total Deuda pública interna Deuda pública externa

Diversidad de situaciones nacionalesSaldo de la deuda pública y

Resultado primario del Gobierno Central Promedios simples 1990-2004 

0

10

20

30

40

50

60

70

80

-3.0 -2.0 -1.0 0.0 1.0 2.0 3.0 4.0

Resultado primario

Deu

da p

úblic

a

HAITIPERÚ

URUGUAY

PARAGUAY

REP. DOMINCANAEL SALVADOR

GUATEMALA

COLOMBIA

BOLIVIAHONDURAS

COSTA RICA

VENEZUELA

ECUADORPANAMÁ

ARGENTINA

MÉXICO

CHILE

BRASIL

VOLATILIDAD DE LOS INGRESOS FISCALES DEL GOBIERNO CENTRAL. 1990-2004

 Desviación Estándar Media

Desviación Estándar/

Media

Argentina 1.49 14.3 0.10

Bolivia 1.65 19.9 0.08

Brasil 1.51 18.0 0.08

Chile 1.25 22.3 0.06

Colombia 1.94 12.3 0.16

Costa Rica 0.74 12.6 0.06

Ecuador 1.94 16.2 0.12

El Salvador 0.78 12.7 0.06

Guatemala 1.17 10.0 0.12

Haití 1.98 7.8 0.26

Honduras 1.37 18.3 0.07

México 1.32 18.3 0.07

Nicaragua 1.34 18.0 0.07

Panamá 1.08 16.8 0.06

Paraguay 1.91 16.6 0.12

Perú 1.44 14.6 0.10

R. Dominicana 1.04 15.7 0.07

Uruguay 1.97 18.9 0.10

Venezuela 2.84 20.3 0.14

América Latina (promedio simple) 1.51 15.98 0.10

LLAMATIVAMENTE ES MAS VOLÁTIL EL GASTO PRIMARIO QUE LOS RECURSOS

VOLATILIDAD DEL GASTO PRIMARIO DEL GOBIERNO CENTRAL. 1990-2004

 Desviación Estándar Media

Desviación Estándar/

Media

Argentina 1.88 15.3 0.12

Bolivia 3.80 23.5 0.16

Brasil 2.29 21.8 0.11

Chile 0.99 21.3 0.05

Colombia 3.94 15.4 0.26

Costa Rica 1.27 15.7 0.08

Ecuador 2.31 16.8 0.14

El Salvador 1.23 14.7 0.08

Guatemala 1.63 11.3 0.14

Haití 1.75 10.2 0.17

Honduras 2.11 22.9 0.09

México 0.97 18.6 0.05

Nicaragua 2.57 20.1 0.13

Panamá 1.27 18.9 0.07

Paraguay 3.33 17.4 0.19

Perú 1.11 17.4 0.06

R. Dominicana 1.68 14.7 0.11

Uruguay 3.59 21.1 0.17

Venezuela 2.79 23.2 0.12

América Latina (promedio simple) 2.13 17.91 0.12

Ampliando la cobertura, la mejora fiscal se confirma

Balance primario del SPNF (Como porcentaje del PIB)

0

1

2

3

4

5

6

Argentina Brasil Colombia México Promedio simple4 países

2002 2003 2004 2005

Ingreso, gasto y resultado primario de los gobiernos subnacionalesEn porcentajes del PIB

ARGENTINA

-3

0

3

6

9

12

15

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (p)

Ingreso total Gasto total Resultado primario

BRASIL

-3

0

3

6

9

12

15

18

21

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (p)

Ingreso total Gasto total Resultado primario

COLOMBIA

-2

0

2

4

6

8

10

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (p)

Ingreso total Gasto total Resultado primario

MÉXICO

-2

0

2

4

6

8

10

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (p)

Ingreso total Gasto total Resultado primario

Deuda de los gobiernos subnacionalesEn porcentajes del PIB

0

5

10

15

20

25

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (p)

Argentina Brasil Colombia México

3.Rasgos de la nueva política fiscal en relación con la macro

La preocupación no es nueva Ingresos fiscales Gasto público Políticas sectoriales Mecanismos de coordinación

Ya en la introducción al primer Estudio Económico de 1948, publicado por la CEPAL en 1949, en su capítulo VII llamado “Bases para la discusión de una política anticíclica en la América Latina” encontramos la siguiente cita:

“En la creciente cíclica aumentan las recaudaciones de impuestos y el mercado es propicio para la colocación de títulos públicos. A pesar de ello, el Estado no sólo debiera abstenerse de emplear estos mayores recursos en ampliar su inversiones públicas sino que tendría que restringirlas a medida que aumenta la ocupación privada. La creciente sería, pues, época de previsora acumulación de recursos para tiempos adversos, o de empleo de estos recursos en cancelar los créditos bancarios de que se hubiese hecho en la contracción anterior”.

No obstante, ya en esta publicación se alertaba sobre las dificultades de llevar adelante este tipo de políticas y la necesidad de institucionalizarla para que pueda ser efectiva y perdurable en el tiempo:

“por lo mismo que estos países están en pleno desarrollo, hay siempre proyectos de inversiones muy superiores a los realizables con los limitados medios de que se dispone. Pretender que cuando estos medios aumentan y se presenta la posibilidad de ejecutar tales proyectos, los hombres de gobierno, en vez de hacerlo, acumulen recursos para el futuro, de que tal vez disfruten sus sucesores, significaría hacer depender el éxito de la acción anticíclica de actitudes que no siempre se concilian con respetables intereses políticos”.

CONTRASTE CON OTROS CICLOS ECONÓMICOS. VARIACIÓN DE LOS PRINCIPALES INDICADORES FISCALES a/

Promedio simpleIngreso total 3.5 4.1 1.6 3.4 5.5Gasto primario 5.2 7.5 6.0 4.6 -2.7Intereses -14.0 6.0 5.9 -0.7 -10.2

a/ indicadores en porcentaje del PIB

Var 2004/02Var 92/90 Var 95/93 Var 98/96 Var 01/99

Rasgos de la política de ingresos públicos: - Aumento en el nivel de actividad- Mejoras en la administración tributaria- Alto nivel de los precios de algunos productos básicos.- Mantenimiento en períodos de crecimiento de impuestos de emergencia (ej. impuesto a las transacciones financieras: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Perú y Venezuela)

CARGA Y COMPOSICIÓN DE INGRESOS TRIBUTARIOS EN AMÉRICA LATINA, 1990-2004. PROMEDIO SIMPLE,

EN % DEL TOTAL Y % DE PIB

0.0%

2.0%

4.0%

6.0%

8.0%

10.0%

12.0%

14.0%

16.0%

18.0%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Renta y ganancias de capital P ropiedad

Generales sobre Bs. Y Ss. Específicos sobre Bs. Y Ss.

Comercio y transacciones internacionales Contrib. Seguridad Social

Otros directos Otros indirectos

PARTICIPACIÓN INGRESOS FISCALES PROVENIENTES DEL RECURSO NO RENOVABLES SOBRE TOTAL DE INGRESOS

FISCALES, PAÍSES SELECCIONADOS(en porcentaje del total de los ingresos del gobierno central)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Chile Colombia Ecuador México Venezuela

Producto primarioMás de 50 % de las

exportaciones totales

Entre 20 y 49 % de las exportaciones

totales

Entre 10 y 19 % de las exportaciones

totales

Bienes energéticos

Petróleo crudo y derivados

Venezuela (76,2%) Barbados (26,2%), Colombia (25,7%), Ecuador (41,9%),México (21,1%),Trinidad y Tabago (29,2%)

Argentina (15,6%)

Gas natural Bolivia (23,2%), Trinidad y Tabago (24,6%)

Bienes minerales

Bauxita y aluminio Jamaica (65,6%)

Carbón Colombia (10,6%)

Cobre Chile (36,1%)

Oro Perú (23,1%)

PAÍSES DEPENDIENTES DE LA EXPORTACIÓN DE UN BIEN NO RENOVABLE

Rasgos de la política de gasto:

- Reducción de la relación Gasto/PIB

- Desagregado en sus componentes, dos grupos de

factores pueden explicar esta evolución:

- caída del gasto como producto de caída en

personal y pensiones en muchos casos

vinculado con precios relativos (Argentina, Brasil,

Chile y Uruguay)

- caída del gasto en capital (El Salvador y

Guatemala)

Gasto en personal por subregionesPromedio simple, en porcentajes del PIB

Promedio simple

2.5

3.5

4.5

5.5

6.5

7.5

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

MERCOSUR

2.5

3.5

4.5

5.5

6.5

7.5

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

CAN

2.5

3.5

4.5

5.5

6.5

7.5

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

MCC

2.5

3.5

4.5

5.5

6.5

7.5

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Prestaciones de seguridad social (7 países)Promedio simple, en porcentajes del PIB

3.8

4.2

4.6

5.0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 (p)

Gastos de capital por subregionesPromedio simple, en porcentajes del PIB

Promedio simple

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

5.5

6.0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

MERCOSUR

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

5.5

6.0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

CAN

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

5.5

6.0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

MCC

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

5.5

6.0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Pago de intereses por subregionesPromedio simple, en porcentajes del PIB

Promedio simple

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

MERCOSUR

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

CAN

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

MCC

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

5.0

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Se implementaron diversos mecanismos de coordinación fiscal

Regla de saldo

PaísFecha de

implementación

Cobertura Tipo Reglas AdicionalesEstatut

oSanciones

Argentina 2004 Federal y subnacional

Crecimiento nominal del gasto primario no podrá superar la tasa

de aumento nominal del PIB

Legal Financieras

Brasil 2001 Federal y Subnacional

Equilibrio corriente (subnacional); superávit primario (federal)

límites de gasto salarial (porcentaje del total )

Legal Judicial

Chile 2000 Central Superávit global estructural (1% del PIB)

Fondo de Compensación del Cobre (FCC)

Política Reputacionales

Colombia 2001 Gobiernos Subnacional

es

Equilibrio corriente Fondo Nacional del Café (FNC); Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera

(FAEP)

Legal Judicial

México 1917 Gobiernos Subnacional

es

Equilibrio corriente Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros

(FEP)

Legal Reputacionales

Perú 2003 Nacional Déficit inferior a 1% del PIB; crecimiento real del gasto

primario no superior a 3% por año

Fondo de Estabilización Fiscal

Legal Judicial

Venezuela 2000 Nacional Equilibrio Corriente Fondo de Estabilización Macroeconómica (FEM)

Legal Judicial

Regla de deuda

Argentina 2004 Gobiernos Subnacional

es

Límites anuales de endeudamiento, de manera tal que los servicios no superen el 15% de los recursos corrientes

Legal Financieras

Brasil 2001 Gobiernos Subnacional

es

Límites anuales de endeudamiento

Legal Judicial

Colombia 1997 Gobiernos Subnacional

es

Límite al endeudamiento, de acuerdo con indicadores de

solvencia y liquidez

Legal Financieras

Lineas de trabajo futuro

Objetivo Aspectos generales Temas específicos

Objetivo del trabajo futuro:

Evaluar la política fiscal de los países de la región en relación con el objetivo de estabilización macro y revisar los mecanismos, instituciones y procedimientos que se están utilizando en los países en este nuevo escenario.

Problemas de las políticas de estabilización en relación con los ingresos fiscales:

-        Diversificación de la estructura tributaria-        Asignaciones específicas- Recursos no renovables

Problemas de las políticas de estabilización en relación con los gastos:

- Estructura del gasto- Políticas sectoriales

-         Reforma previsional- Programas asistenciales- Descentralización

- Otras

Por el lado del financiamiento - monto y perfil de la deuda

Relaciones intergubernamentales

-         Endeudamiento de los subniveles de gobierno-         Tipo de transferencias: distribución de

recursos o sumas fijas.

Hipótesis del trabajo a realizar: Aspectos que generan más dificultad para implementar políticas anticíclicas:

-        Mayor descentralización-        Bases imponibles más concentradas- Estructuras presupuestarias más rígidas- Debilidad institucional- Mayor demanda de protección social

Evaluación y alcance de los mecanismos con que cuenta hoy la región:

-        Normas con límites cuantitativos-        Fondos de estabilización y ahorro- Regla de balance estructural

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POLÍTICAS DE ESTABILIZACIÓN

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